index
int64 1
4.64k
| text
stringlengths 280
484k
| file_name
stringlengths 14
17
|
---|---|---|
201 | k § 56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 16/1997 Sb. a č. 349/2009 Sb.
I. Jestliže není zřejmé, proč byla určitá varianta záměru vyloučena z posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), ačkoliv jde o variantu reálnou a uskutečnitelnou, a zároveň je věrohodně doloženo, že daná varianta může představovat menší zásah do přirozeného vývoje těch druhů rostlin a živočichů, které jsou chráněny podle práva Evropské unie, nezbývá, než aby ji plnohodnotně posoudil orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů (§ 56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). Neexistence jiného uspokojivého řešení je totiž v případě druhů chráněných evropským právem nezbytnou podmínkou pro vydání výjimky.
II. Další z podmínek pro vydání výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů, které jsou chráněny právem Evropské unie, je prokázání, že bude dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany (§ 56 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). Splnění této podmínky nelze věrohodně ověřit, jestliže žadatel nenavrhne konkrétní zmírňující a kompenzační opatření směřující k zachování příznivého stavu jednotlivých ohrožených druhů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 73/2015-40)
Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 11. 2003, Komise proti Spojenému království (C-434/01, Recueil, s. I-13239), ze dne 10. 5. 2007, Komise proti Rakousku (C-508/04, Sb. rozh., s. I-3787), a ze dne 14. 6. 2007, Komise proti Finsku (C-342/05,Sb. rozh., s. I-4713).
Věc: Pobočný spolek Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti 1) Ředitelství vodních cest České republiky, 2) města Přelouč, 3) spolku „Karlínsko-Libeňské kaskády“, o udělení výjimky z ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů, o kasační stížnosti žalobce.
Předmětem správního řízení byla žádost osoby zúčastněné na řízení 1) o udělení výjimky ze zákazu ničit nebo jinak rušit ve vývoji jeden silně ohrožený druh rostliny a ze zákazu škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje 39 kriticky ohrožených druhů a rodů živočichů. Zásah měl spočívat v realizaci stavby souhrnně označované jako „Nový plavební stupeň Přelouč“, konkrétně její pozměněné varianty podle dokumentace „Stupeň Přelouč II, úprava technického řešení na Slavíkových ostrovech“ ze září 2009. Stavba má sestávat z plavebního kanálu s novou plavební komorou o délce cca 3,2 km, její součástí má být dále výstavba mostů přes koryto řeky Labe a nový plavební kanál, přeložky komunikací, vodotečí, odvodňovacích drénů a příkopů, přeložky rozvodů inženýrských sítí, terénní úpravy a další vyvolané investice. Celá stavba má být umístěna na pravém břehu řeky Labe, kde se nachází přírodně cenná lokalita Slavíkových ostrovů a Lohenického ramene, přičemž na tomto území roste a žije oněch 40 druhů ohrožených rostlin a živočichů, jichž se týká žádost o výjimku z ochranných podmínek. Pro nyní posuzovaný případ lze z těchto druhů jmenovat zejména modráska bahenního a modráska očkovaného, žábronožku, páchníka hnědého a lesáka rumělkového. Krajský úřad Pardubického kraje rozhodnutím I. stupně ze dne 30. 6. 2010 požadovanou výjimku udělil, a to na základě § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Současně stanovil 19 podmínek týkajících se monitoringu území dotčeného stavbou a kompenzačních opatření.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 12. 2010 změnil na základě odvolání žalobce rozhodnutí I. stupně tak, že zpřesnil formulaci některých stanovených podmínek (konkrétně podmínek č. 1, 3, 5, 7 a 11); v ostatním žalobci nevyhověl a ponechal rozhodnutí I. stupně v platnosti.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného správní žalobou u Městského soudu v Praze. V ní žádal zrušení nejen rozhodnutí o výjimce z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů, ale i zrušení dřívějšího stanoviska žalovaného o hodnocení vlivů záměru na životní prostředí ze dne 29. 9. 2000 (dále jen „stanovisko EIA“). Městský soud svým rozhodnutím ze dne 19. 12. 2014, čj. 3 A 27/2011-232, žalobu zamítl. Svůj náhled na věc v závěru rozsudku stručně shrnul následujícím způsobem: „V obecné rovině lze považovat rozhodnutí [I. stupně] za dostatečné, resp. dostatečně argumentačně zdůvodněné. Zabývalo se všemi podmínkami plynoucími z § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, dokonce odůvodnilo i odlišný závěr oproti předchozím rozhodnutím (změnou právní úpravy). Žalovanému lze dát do určité míry za pravdu, že není předmětem řízení hodnotit ekonomickou výhodnost lodní dopravy, ale v situaci, kdy orgán ochrany přírody má formulovat ‚výši (váhu)‘ veřejného zájmu na lodní dopravě (stavbě kanálu) a poměřit ji se zájmem na ochraně kriticky ohrožených druhů, jsou tyto úvahy do určité míry relevantní. Pokud jde o zkoumání ‚nemožnosti jiného vhodného řešení‘, krajský úřad vycházel z posudku EIA, který určil nejvhodnější řešení, tudíž ‚jiná neexistují‘. Žalovaný zopakoval, byť stručněji, totéž. To odpovídá závěrům rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2010, čj. 1 As 91/2009-83, z něhož plyne, že obsah stanoviska je závazný pro všechny orgány při veškerém rozhodování o daném záměru.“
Pokud jde o návrh na zrušení stanoviska EIA, městský soud připustil, že jakožto povinný podklad pro napadené správní rozhodnutí přezkoumatelné je, návrh však zamítl s poukazem na neunesení břemene tvrzení, resp. pro nedostatek „procesně právního důvodu, který by znamenal, že stanoviskem EIA byl žalobce jakkoli zkrácen na svých právech (procesních)“.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V jednotlivých kasačních námitkách opakovaně poukazoval na historii případu, zejména na to, jakým způsobem orgány ochrany přírody rozhodovaly o předchozích žádostech osoby zúčastněné na řízení 1) o udělení výjimky z ochranných podmínek různých skupin týchž druhů zvláště chráněných živočichů, jichž se týká i toto řízení. Z kasační stížnosti a jejích příloh vyplývá, že první žádost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítl žalovaný v roce 2003. Ministr životního prostředí Libor Ambrozek však téhož roku vyhověl podanému rozkladu a změnil rozhodnutí ministerstva týkající se řady nyní řešených druhů (např. žábronožka, velevrub malířský či páchník hnědý) tak, že výjimku povolil. Jeho rozhodnutí ovšem zrušil městský soud rozhodnutím ze dne 28. 2. 2006, čj. 7 Ca 25/2004-34 [kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2008, čj. 6 As 48/2006-118]. Původní zamítavé rozhodnutí žalovaného potvrdil v novém rozkladovém řízení ministr životního prostředí Martin Bursík v roce 2007. Jelikož působnost k vydání předmětného povolení se mezitím změnila, rozhodovala o další podané žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) Správa chráněné krajinné oblasti Kokořínsko, která ji zamítla v roce 2007 [potvrzeno žalovaným v tomtéž roce, žaloba osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta městským soudem rozhodnutím ze dne 4. 6. 2010, čj. 9 Ca 360/2007-170, kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 27. 10. 2011, čj. 6 As 17/2011-232]. Ani další žádost osoby zúčastněné na řízení 1) o výjimku nebyla úspěšná. Zamítla ji v roce 2008 Správa Chráněné krajinné oblasti Železné hory [potvrzeno žalovaným v tomtéž roce, žaloba osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta městským soudem rozsudkem ze dne 27. 6. 2011, čj. 11 Ca 463/2008-176, kasační stížnost osoby zúčastněné na řízení 1) zamítnuta Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 23. 8. 2012, čj. 9 As 30/2012-88]. Teprve poté, co příslušnost k vydávání výjimek z ochranných podmínek zvláště chráněných živočichů přešla od 1. 12. 2009 na krajské úřady, docílila osoba zúčastněná na řízení 1) kladného rozhodnutí, neboť Krajský úřad Pardubického kraje v roce 2010 výjimku povolil a žalovaný jeho rozhodnutí – byť v mírně pozměněné podobě – ve věci samé potvrdil. Podle stěžovatele „žalovaný opakovaně výjimky pro stejné technické řešení záměru stavby plavebního kanálu přes Slavíkovy ostrovy nepovoloval jednak z důvodu absence doložení převahy veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody a z důvodu absence účinných eliminačních a kompenzačních opatření ve vztahu ke škodlivému zásahu do biotopů desítek zvláště chráněných druhů organismů“. V jednotlivých námitkách proto stěžovatel opakovaně poukázal na to, že žalovaný neodůvodnil dostatečně přesvědčivě svůj nynější názorový obrat oproti předchozím rozhodnutím v téže věci, což činí jeho rozhodnutí nepřezkoumatelným, a že městský soud nepřikládal této vadě napadeného správního rozhodnutí odpovídající význam.
První kasační námitka formulovaná stěžovatelem se týkala toho, že osoba zúčastněná na řízení 1) doplnila v rámci odvolacího řízení do spisu dva nové podklady, které měly prokázat, že veřejný zájem na výstavbě labské vodní cesty nadále trvá. Jednalo se o dopis ministra dopravy z prosince 2010, kterým ministr zasílá do meziresortního připomínkového řízení materiál „Prověření potřebnosti průplavního spojení Dunaj–Odra–Labe“, a dále o dopis náměstka ministra dopravy ze dne 30. 11. 2010 adresovaný náměstkovi ministra životního prostředí a obsahující žádost o podporu stavby Plavebního stupně Přelouč II. Žalovaný nezaslal stěžovateli tyto podklady k vyjádření, ačkoliv z nich v odvolacím rozhodnutí vycházel. Městský soud nicméně usoudil, že tyto nové podklady nepřinesly nijak převratné informace, nýbrž pouze potvrdily trvající veřejný zájem na lodní dopravě na Labi a s ní související zájem na stavbě, a že tudíž neměly zásadní vliv na rozhodování odvolacího orgánu. Proto tato vada řízení nebyla natolik závažná, aby odůvodnila zrušení napadeného rozhodnutí. Městský soud se přitom opřel o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2011, čj. 2 As 60/2011-101. Stěžovatel tento závěr označil za nezákonný a zčásti za nepřezkoumatelný. Tvrdil, že doplněné podklady měly naopak zásadní význam pro rozhodnutí žalovaného, přičemž cituje ze s. 11 napadeného rozhodnutí, kde žalovaný na oba tyto nové podklady odkázal a zároveň upozornil na jejich význam pro doložení veřejného zájmu na nákladní lodní dopravě na Labi a na jeho převaze. Podle stěžovatele žalovaný mimo jiné i na základě těchto podkladů dovodil nově převahu veřejného zájmu na realizaci záměru ve variantě přes Slavíkovy ostrovy, ačkoliv v předchozích řízeních hodnotil věc opačně. Nadto stěžovatel upozornil, že pouze účastník řízení může posoudit, zda určitý podklad rozhodnutí považuje za významný, či nikoliv. Pokud správní orgán neumožní účastníkovi řízení vyjádřit se ke všem podkladům obsaženým ve spisu, jedná se o zásadní vadu řízení, a to bez ohledu na to, jaké konkrétní podklady byly do spisu doplněny či nakolik významné byly tyto doklady z pohledu správního orgánu.
Ve druhé kasační námitce stěžovatel poukázal na to, že k dalšímu podkladu, který v odvolacím řízení doplnila do spisu osoba zúčastněná na řízení 1), se sice vyjádřit mohl, avšak žalovaný mu k tomu stanovil nepřiměřeně krátkou lhůtu sedmi dnů. Přitom se jednalo o zásadní nový odborný podklad pro rozhodování – sdělení Mgr. Vladimíra V., Ph.D., který popisuje svá odborná pozorování motýlů modrásků provedená v srpnu 2010. Uvedl, že objevil na levém (přeloučském) břehu Labe novou populaci obou chráněných druhů modrásků, která je podle jeho odhadů početnější než populace na pravém břehu, kde leží Slavíkovy ostrovy. Zároveň tento odborník zaznamenal přelet tří označených modrásků přes Labe, z čehož dovodil, že lokality na obou březích Labe spolu vzájemně komunikují a mohou se geneticky mísit. Městský soud shledal lhůtu k vyjádření přiměřenou, neboť sdělení Mgr. V. má pouze jednu stranu a žalovaný jednal správně, jestliže nechtěl zbytečně protahovat odvolací řízení. Nadto nejde podle městského soudu o nikterak převratný podklad, jelikož otázka existence náhradních lokalit pro modrásky na protějším břehu Labe není pro současné řízení podstatná. Stěžovatel bude moci své případné námitky proti neplnění podmínek rozhodnutí o výjimce (nezajištění funkčních náhradních lokalit, neprovedení záchranných přenosů) uplatnit v rámci následných řízení o povolení stavby. Stěžovatel v kasační stížnosti označil tuto argumentaci městského soudu za „nepřijatelnou bagatelizaci jednoho ze zásadních problémů celého povolovacího procesu pro plavební kanál u Přelouče“. Podle stěžovatele osoba zúčastněná na řízení 1) od roku 2003 (kdy byla vydána první dvě zamítavá rozhodnutí o výjimce z ochranných podmínek zvláště chráněných druhů živočichů) věděla, že bez doložení reálných náhradních lokalit pro modrásky nemůže výjimku získat. Přesto v dubnu 2010 podala u krajského úřadu další žádost o výjimku pro 40 druhů rostlin a živočichů, včetně obou druhů modrásků, aniž by náhradní lokality byly zajištěny a popsány v žádosti nebo jejích přílohách. Předložený projekt se nijak významně nezměnil a v řízení před krajským úřadem nebyly předloženy oproti předchozím řízením v téže věci ani žádné nové podklady prokazující udržení příznivého stavu populace modrásků. Krajský úřad proto formuloval podmínky k zachování ohrožených biotopů zcela obecně namísto toho, aby stanovil opatření konkrétní, reálná a časově i věcně kontrolovatelná. Žalovaný se pokusil tyto vady řízení I. stupně zhojit mimo jiné i odkazem na nově doplněné sdělení Mgr. V. Městský soud opomenul, že závažnost uvedeného podkladu není dána jeho délkou, ale významem, který mu sám žalovaný přisoudil a na jehož základě zcela změnil svůj dosavadní přístup k přípustnosti záměru plavebního kanálu v předmětné lokalitě. Stěžovatel podotkl, že ve lhůtě 7 dní nebylo pro něj možné vlastními prostředky předloženému vyjádření odborně oponovat. Proto navrhoval, aby bylo ve věci svoláno nové místní šetření v létě 2011, případně aby byla pozorování Mgr. V. ověřena dalším odborníkem, ale žalovaný jeho návrhy zamítl.
Ve třetí kasační námitce stěžovatel vytkl městskému soudu, že přistoupil na způsob, jakým se krajský úřad a žalovaný správní orgán vypořádaly s podklady rozhodnutí. Podle stěžovatele správní orgány bez vysvětlení zcela pominuly obsah jím předložených písemností. Jednalo se zejména o „Odborný posudek Agentury ochrany přírody a krajiny na znalecký posudek č. 7/2010 k výběru varianty labské vodní cesty v k. ú. Přelouč a Břehy“ z května 2010 (dále jen „posudek AOPK“), dále o „Znalecký posudek z oboru ochrana přírody, odvětví zoologie, ke znaleckému posudku firmy A–Consult plus, s. r. o., o variantách vodního díla Přelouč“ z roku 2010, zpracovaný RNDr. Mojmírem Vlašínem (dále jen „posudek RNDr. Vlašína“), a konečně o dvě zprávy z kontrolních akcí Nejvyššího kontrolního úřadu, jež se týkaly investic do rozvoje vodních cest a přístavů, a to závěr č. 01/15 z roku 2001 a závěr č. 08/19 z roku 2008. Tyto dokumenty vyvracely fundovaným způsobem informace obsažené v podkladech doložených osobou zúčastněnou na řízení 1), přesto je správní orgány vyhodnotily jako irelevantní, nepřesné, zastaralé, laické apod. Konkrétně posudek AOPK si od Agentury ochrany přírody a krajiny vyžádal sám krajský úřad, přesto z něj nakonec vůbec nevycházel (byť jej formálně označil za jeden z podkladů svého rozhodnutí), a to s tvrzením, že se posudek AOPK zabývá jen hodnocením obsahu znaleckého posudku č. 7/2010 společnosti A–Consult plus. Podle stěžovatele však posudek AOPK obsahuje řadu dalších informací a hodnotí pečlivě jak otázku vhodnosti jednotlivých variant vedení trasy plavebního kanálu z hlediska zájmů ochrany přírody, tak i uskutečnitelnost a účinnost v úvahu připadajících eliminačních a kompenzačních opatření k zachování populací zvláště chráněných druhů, pro něž je výjimka požadována. Městský soud vystavěl zamítnutí žaloby v tomto bodu jednak na tom, že využití určitého podkladu správním orgánem nespadá do oblasti procesních práv stěžovatele, jednak na tom, že otázku použití posudku AOPK krajský úřad přesvědčivě objasnil na s. 5, 9 10 a 12 svého rozhodnutí. Stěžovatel k tomu uvedl, že jako účastník řízení má podle § 68 odst. 3 ve vztahu k § 3 správního řádu právo na přesvědčivé odůvodnění rozhodnutí (mj.) i ve vztahu k otázce, které z předložených podkladů a navržených důkazů vzal správní orgán v potaz při vydání svého rozhodnutí a proč. Správní orgány své povinnosti v tomto ohledu nedostály, a to ani v částech rozhodnutí krajského úřadu citovaných městským soudem, ani v rozhodnutí žalovaného, který bez relevantní argumentace zpochybňuje odbornou úroveň posudku AOPK. Toto pochybení vnímal stěžovatel jako o to závažnější, že výjimka byla povolena i z ochrany druhů, které jsou předmětem ochrany podle práva Evropské unie, konkrétně podle směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (dále jen „směrnice o stanovištích“); jde o biotopy lesáka rumělkového, páchníka hnědého, modráska bahenního a modráska očkovaného. Proto nemohla být tato výjimka v souladu s právem povolena, pokud existuje jiné uspokojivé řešení či povolovaná činnost negativně ovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany.
Čtvrtá kasační námitka už představuje jen opakování dříve řečeného. Městský soud se podle stěžovatele spokojil se zcela nedostatečným zdůvodněním toho, proč se žalovaný radikálně odchýlil od svého dřívějšího rozhodování v téže věci. Škodlivý vliv stavby přitom zůstal stejně závažný a osoba zúčastněná na řízení 1) neoznačila žádné konkrétní (tudíž ani jakékoliv nové) náhradní lokality pro kterýkoliv z ohrožených druhů, pro něž je výjimka požadována.
Osoba zúčastněná na řízení 1) k prvnímu bodu kasační stížnosti uvedla, že jí předložené dopisy vrcholných politických představitelů nepřinesly žádné nové informace ani podstatnou změnu skutkového stavu, proto nebylo nutno je stěžovateli předkládat k vyjádření. Existenci veřejného zájmu na realizaci záměru „Plavební stupeň Přelouč“ dovodil totiž správně již krajský úřad na základě podkladů shromážděných v řízení na prvním stupni. Předložené dopisy vznikly až po vydání rozhodnutí I. stupně a veřejný zájem pouze deklarují, nikoliv konstituují. Nemohly tudíž změnit posouzení věci odvolacím orgánem oproti rozhodnutí I. stupně. Navíc stěžovatel proti nim až dosud nevznesl, a ostatně ani nemohl vznést, žádné relevantní námitky, tudíž jeho případné vyjádření nemohlo nijak ovlivnit výsledek odvolacího řízení. Pochybení žalovaného tak nemohlo mít vliv na zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Osoba zúčastněná na řízení 1) dále upozornila na chybnou interpretaci některých rozsudků Nejvyššího správního soudu stěžovatelem, pokud jde o vadu řízení spočívající v odepření možnosti vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.
Ke druhé kasační námitce se osoba zúčastněná na řízení 1) vyjádřila v tom smyslu, že přiměřenost lhůty stanovené pro vyjádření k podkladům rozhodnutí je třeba vždy hodnotit podle individuálních okolností případu. To městský soud v případě sporného podkladu (sdělení Mgr. V.) učinil, neboť vyšel zejména z jeho novosti a obsáhlosti. Stěžovatel ostatně svého práva využil a k podkladu se ve stanovené lhůtě vyjádřil. Nadto žádný jiný účastník řízení nepřiměřenou krátkost dané lhůty nenamítal. Stěžovatel není podle osoby zúčastněné na řízení 1) oprávněn vznášet další, věcné námitky k obsahu sdělení Mgr. V., nicméně osoba zúčastněná na řízení 1) v této souvislosti upozornila, že krajský úřad shledal podmínky pro udělení výjimky za splněné i v situaci, kdy migraci modrásků přes řeku nepředpokládal, a žalovaný jeho rozhodnutí v podstatě potvrdil. Sdělení Mgr. V. tak pouze ukazuje, že podmínky pro realizaci kompenzačních opatření budou ještě příznivější, než předpokládal krajský úřad.
Třetí kasační námitku týkající se selektivního nakládání s podklady rozhodnutí označila osoba zúčastněná na řízení 1) za nepřípustnou. Poukázala na to, že uvedená námitka nebyla v této podobě obsažena v žalobě, jelikož stěžovatel namítal pouze nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí ve vztahu k vypořádání svých odvolacích námitek. Dále uvedla, že stěžovatel se touto námitkou pokoušel dosáhnout věcného přezkumu napadeného rozhodnutí, což překračuje rozsah jeho aktivní žalobní legitimace. Soudní přezkum rozhodnutí o výjimce nesmí zasáhnout do správního uvážení (tj. diskreční pravomoci) orgánů ochrany přírody. Soud může posuzovat pouze zákonnost přijatého rozhodnutí, nikoliv účelnost či vhodnost zvolených mechanismů ochrany přírody.
Také čtvrtá kasační námitka představovala podle osoby zúčastněné na řízení 1) pokus dosáhnout hmotněprávního přezkoumání střetu veřejných zájmů soudem. O překvapivé rozhodnutí se v dané věci podle osoby zúčastněné na řízení 1) nejednalo, neboť o tom by bylo možno hovořit pouze v rámci jednoho probíhajícího správního řízení. V daném případě se však jednalo o různá správní řízení, která navíc nebyla skutkově obdobná, neboť v důsledku běhu času došlo ke změně zákonných ustanovení, posunu právního vědomí a především žadatel předložil odlišné podklady.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a tomu věc vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [21] Nejvyšší správní soud nejprve považuje za vhodné shrnout právní úpravu, která na daný případ dopadá a jejímuž výkladu se bude v následujících částech tohoto rozsudku věnovat. Obecný zákaz škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů a do jejich biotopů obsahuje zákon o ochraně přírody a krajiny v § 49 a § 50. Výjimku je možno povolit podle § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to buď v zájmu ochrany přírody, nebo v případech, kdy jiný veřejný zájem převažuje nad zájmem ochrany přírody. Jestliže se jedná o rostlinný či živočišný druh, který je předmětem ochrany podle práva Evropské unie (což je v daném případě u několika druhů splněno), lze výjimku „povolit jen tehdy, pokud je dán některý z důvodů uvedených [v § 56 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny], neexistuje jiné uspokojivé řešení a povolovaná činnost neovlivní dosažení či udržení příznivého stavu druhu z hlediska ochrany“. V nyní posuzovaném případě shledal žalovaný, že je dán důvod podle § 56 odst. 2 písm. c) zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. že výjimku lze ospravedlnit jinými (tj. v předchozích písmenech neuvedenými) naléhavými důvody převažujícího veřejného zájmu, přičemž zákon uvádí, že může jít i o důvody sociálního a ekonomického charakteru a důvody s příznivými důsledky nesporného významu pro životní prostředí. Citovaná právní úprava týkající se druhů chráněných na evropské úrovni vychází ze směrnice o stanovištích. Lze tedy shrnout, že správní orgány měly za úkol zkoumat v řízení o povolení výjimky naplnění celkem čtyř podmínek: 1. existence naléhavých důvodů veřejného zájmu, 2. převaha tohoto veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody, 3. neexistence jiného uspokojivého řešení a 4. dosažení či udržení příznivého stavu jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany (srov. k tomu obdobně Miko, L.; Borovičková, H. a kol. Zákon o ochraně přírody a krajiny. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 252). Jako vodítko pro interpretaci § 56 odst. 1 a odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, jež do našeho právního řádu transponují čl. 16 odst. 1 a odst. 2 směrnice o stanovištích, lze citovat též rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 6. 2007, Komise proti Finsku, C-342/05, Sb. rozh., s. I-4713, který uvádí: „[25] [P]osledně uvedené ustanovení stanoví režim výjimky, která musí být vykládána striktně a ukládat, pro každou výjimku, orgánu, který o ní rozhoduje, důkazní břemeno, že požadované podmínky existují [...] [29] Udělení takových výjimek by bylo tedy výjimečně možné, pokud je náležitě prokázáno, že nemohou zhoršit nepříznivý stav uvedených populací z hlediska jejich ochrany nebo zabránit jejich navrácení do příznivého stavu.“ (...)
[29] Nejprve je třeba pro účely dalšího posuzování stručně shrnout procesní postup, který měly v daném případě správní orgány dodržet. Obecně platí, že odpovědnost za zjištění skutkového stavu leží na správním orgánu, který řízení vede (§ 3 správního řádu). Tudíž je to správní orgán, kdo opatřuje podklady pro rozhodnutí (§ 50 odst. 2 správního řádu) a po dotčených osobách vyžaduje předložení podkladů jen tehdy, stanoví-li tak právní předpis (§ 6 odst. 2 správního řádu). Avšak Nejvyšší správní soud již dříve dovodil, že v řízení o povolení výjimky ze zákonných zákazů podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny leží důkazní břemeno na žadateli, a ten tedy musí předložit přesvědčivé podklady prokazující splnění výše vyjmenovaných podmínek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2012, čj. 9 As 30/2012-88), což potvrzuje i odborná literatura (srov. Prchalová, J. Zákon o ochraně přírody a krajiny a NATURA 2000: úplné znění zákona s komentářem, judikaturou a prováděcími předpisy. 2. vyd. Praha: Linde, 2010, s. 184). Ostatní účastníci řízení mají po celou dobu řízení právo se k žádosti i k předloženým podkladům vyjádřit (§ 36 odst. 2 správního řádu) a podávat návrhy, včetně návrhů na provedení dalších důkazů (§ 36 odst. 1 správního řádu). Klíčový pro posouzení případu je § 36 odst. 3 věta před středníkem správního řádu, který zní: „Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí“. Správní orgán není sice návrhy účastníků vznesenými během řízení vázán (§ 52 správního řádu), avšak musí se v odůvodnění svého rozhodnutí vypořádat s jejich vyjádřeními, návrhy a námitkami a musí také popsat úvahy, kterými se řídil při hodnocení shromážděných podkladů (§ 68 odst. 3 správního řádu). Má přitom pečlivě přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci (§ 50 odst. 4 správního řádu). Lze tedy shrnout, že správní orgány obou stupňů měly v řízení následující pro věc relevantní procesní povinnosti: 1. umožnit účastníkům, aby se před vydáním rozhodnutí vyjádřili k jeho podkladům (v odvolacím řízení pouze k těm, které byly opatřeny nově), 2. zhodnotit v odůvodnění svých rozhodnutí shromážděné podklady a vyrovnat se přitom i s vyjádřeními jednotlivých účastníků a s navrženými či předloženými důkazy. (...)
[39] Jak Nejvyšší správní soud vymezil výše (viz bod [21] tohoto rozsudku), jednou z nezbytných podmínek pro vydání výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů a do jejich biotopů (§ 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny) byla v daném případě, kdy se jednalo též o druhy chráněné právem Evropské unie, neexistence jiného uspokojivého řešení. S touto otázkou se krajský úřad, žalovaný správní orgán a nakonec i městský soud vypořádaly lakonicky, neboť svorně poukázaly na hodnocení vlivů záměru na životní prostředí (EIA), které bylo ukončeno stanoviskem ze dne 29. 9. 2000.
[40] V obecné rovině je takový náhled jistě správný. Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval, že „v řízení dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny není prostor pro zkoumání jiných variant trasy, neboť [...] námitky ve vztahu k výsledkům procesu EIA [...] mají své místo v územním řízení, resp. v žalobě proti vydanému územnímu rozhodnutí“ (srov. rozsudek ze dne 20. 2. 2015, čj. 5 As 54/2013-78, a tam citovaná judikatura). Nejvyšší správní soud tento svůj závěr odůvodnil tím, že zkoumáním dalších možných variant v rámci řízení o výjimce by se „popírala logická návaznost jednotlivých kroků a procesy SEA a EIA by ztrácely smysl, pokud by jejich výsledek neměl být závazný pro další postupy. Tyto úvahy by se též odehrávaly zcela mimo předmět příslušného správního řízení, který je vymezován žadatelem, odvíjí se od plánovaného umístění konkrétní stavby. V daném řízení chybí jakýkoli prostor pro zvažování jiných variant stavby (v daném případě jiné trasy dálnice). Na tom nic nemění ani podmínka uvedená v § 56 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny spočívající v neexistenci jiného uspokojivého řešení. Tím měl zákonodárce na mysli řešení (včetně konkrétních opatření k minimalizaci zásahů dotčení zvláště chráněných druhů), které je v době rozhodování správních orgánů skutečně reálné, nikoliv hypotetické, tedy takové, které již bylo v předcházejících zmiňovaných procesech jakožto možná alternativa posuzovaného záměru vyloučeno.“
[41] Pod zorným úhlem nyní posuzovaného případu je Nejvyšší správní soud nucen své výše citované závěry rozvinout a doplnit. K tomu, aby stanovisko EIA skutečně představovalo překážku pro zkoumání jiných možných podob záměru v rámci řízení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, musí být v rámci procesu EIA posouzeny ty varianty záměru, které reálně připadají v úvahu. Jestliže posuzování vlivů na životní prostředí pomine některou variantu, která by mohla představovat menší zásah do předmětu ochrany zákona o ochraně přírody a krajiny, nezbývá, než aby ji plnohodnotně posoudil orgán ochrany přírody v řízení o výjimce ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. V takovém případě totiž stanovisko EIA neposkytuje dostatečnou oporu pro závěr, že „neexistuje jiné uspokojivé řešení“. Pokud by ani v rámci řízení podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nedošlo ke zkoumání této otázky, tak by hrozilo, že Česká republika poruší své závazky vůči Evropské unii vyplývající z čl. 16 odst. 1 směrnice o stanovištích (srov. též čl. 16 odst. 3 směrnice o stanovištích, podle něhož by měla Česká republika ve zprávě o odchylkách od článků 12–15 podávané každé dva roky Evropské komisi odkázat na odmítnuté alternativy). Nyní předestřený výklad je tak výkladem eurokonformním, při němž Nejvyšší správní soud využil směrnici o stanovištích jako výkladovou pomůcku pro interpretaci vzájemného vztahu zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). Podpůrně zde lze poukázat na rozsudek ze dne 25. 11. 2009, čj. 3 Ao 1/2007-210, kde sice Nejvyšší správní soud vystačil s odkazem na zákonnou úpravu, nicméně k otázce variant řešení zde uvedl: „Zatímco požadavek na zpracování variant řešení se v režimu zákona [o posuzování vlivů na životní prostředí] odvíjí od výsledků zjišťovacího řízení – a je tedy na úvaze příslušného orgánu, zákon [o ochraně přírody a krajiny] vyžaduje variantní zpracování a posouzení vždy, dojde-li orgán ochrany přírody k závěru, že nelze vyloučit negativní vliv územně plánovací dokumentace na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Lze tedy konstatovat, že pokud jde o evropsky významné lokality a ptačí oblasti, je zájem na variantním zpracování a posouzení koncepce ještě o poznání naléhavější.“ Provedenou úvahu lze podpořit i odkazem na případ Soudního dvora ze dne 6. 11. 2003, Komise proti Spojenému království, C-434/01, Recueil, s. I-13239. Zde se vláda Spojeného království úspěšně bránila žalobě podané Evropskou komisí kvůli údajné nedostatečné transpozici směrnice o stanovištích poukazem na to, že i když místní úřad územního plánování nemá jednoznačně danou povinnost hodnotit při povolování záměru veškerá kritéria požadovaná v čl. 16 odst. 1 citované směrnice, toto hodnocení následně v plném rozsahu a nezávisle na již uděleném povolení provádí ústřední úřad, který vydává pro záměr výjimku ze zákonných zákazů zasahovat do vývoje druhů chráněných právem Evropských společenství. V jiném rozsudku ze dne 10. 5. 2007, Komise proti Rakousku, C-508/04, Sb. rozh., s. I-3787, Soudní dvůr v bodu 111 zdůraznil, že „podle čl. 16 odst. 1 směrnice musí každé opatření přijaté na vnitrostátní úrovni, které se odchyluje od zákazů stanovených směrnicí, podléhat podmínce, že neexistuje jiné uspokojivé řešení“.
[42] Nejvyšší správní soud doplňuje, že výše předestřené úvahy nemají být branou k bezbřehé revizi procesů posuzování vlivů na životní prostředí v následných správních řízeních. Týkají se – s ohledem na uvedenou argumentaci – jen řízení podle § 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to pouze v rozsahu, kdy předmětem žádosti je též výjimka pro rostlinný či živočišný druh, který je předmětem ochrany podle práva Evropské unie. Dále pak musí jít o situaci, kdy není zřejmé, proč byla určitá varianta vyloučena z posuzování v rámci EIA, ačkoliv jde o variantu reálnou a uskutečnitelnou, a zároveň je věrohodně doloženo, že daná varianta může představovat menší zásah do přirozeného vývoje těch druhů rostlin a živočichů, které jsou chráněny podle práva Evropské unie. Žalovaný se touto otázkou nezabýval, proto není zřejmé, zda tyto podmínky jsou v daném případě splněny. Prozatím lze říci pouze tolik, že krajský úřad sám (na s. 16 rozhodnutí I. stupně) uvádí, že v rámci procesu EIA byly posouzeny pouze dvě varianty trasy vedoucí přes Slavíkovy ostrovy (tzv. varianty A1 a A2) a varianta „nulová“. Žadatel tedy zřejmě v rámci procesu EIA nepředložil ani variantu vybudování části kanálu na protějším, tj. levém břehu Labe (tzv. varianty řady B), ani variantu vedení plavební trasy přímo korytem řeky (tzv. varianty řady C), byť ve své žádosti o výjimku (na s. 43 a násl.) tvrdí, že v iniciační části procesu EIA byly tyto varianty předmětem veřejné diskuse. Krajský úřad dále tvrdí, že předmětem posouzení EIA byly pouze „technicky uskutečnitelné“ varianty (s. 17 rozhodnutí I. stupně), avšak toto tvrzení zřejmě vychází jen z vyjádření samotného žadatele (s. 47 žádosti o výjimku), není v rozhodnutí podloženo žádným důkazem a ani žalovaný, ani městský soud s ním dále nepracovali. Naopak posudek AOPK tvrdí, že varianty řady B i C jsou uskutečnitelné, a kvalifikovaně polemizuje s údajnými komplikacemi, jež s nimi mají být spojeny. Varianta C1, tj. vedení trasy korytem řeky, je dokonce podle posudku AOPK z hlediska ochrany přírody nejvhodnější (byť samozřejmě i tato varianta v sobě obsahuje některé zatím neřešené územní střety, např. s památkovou ochranou jezu u Přelouče, technickou památkou z roku 1927).
[43] Za těchto okolností nezbývá než konstatovat, že ani z hlediska neexistence jiného uspokojivého řešení se správní orgány obou stupňů nevypořádaly dostatečně s posudkem AOPK, a zatížily tak svá rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. Městský soud toto jejich pochybení pominul s odůvodněním, že posudek EIA určil nejvhodnější řešení, tudíž „jiná neexistují“. To však s ohledem na výše uvedenou argumentaci neshledal Nejvyšší správní soud přesvědčivým. Orgány ochrany přírody měly naopak posoudit, zda stanovisko EIA z roku 2000 představuje dostatečný podklad pro vydané rozhodnutí z hlediska nevhodnosti jiné varianty záměru, a v případě, že nikoliv, jelikož určitá uskutečnitelná a z hlediska ochrany přírody perspektivní varianta nebyla předmětem posouzení EIA, tak měly otázku existence jiného uspokojivého řešení posoudit autonomně v řízení o výjimce.
[44] Poslední podmínkou pro vydání výjimky ze zákazu škodlivě zasahovat do vývoje zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů chráněných právem Evropské unie (§ 56 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny) je prokázání, že bude dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany (srov. bod [21] tohoto rozsudku). Doklady o tom musí předložit žadatel (srov. bod [29] tohoto rozsudku). Přitom podle výše citovaného rozsudku Komise proti Rakousku: „[115] [P]odle čl. 16 odst. 1 směrnice je [...] příznivý stav uvedených populací z hlediska jejich ochrany v jejich přirozeném areálu rozšíření nezbytnou podmínkou pro udělení výjimek, které stanoví.“. Nejvyšší správní soud má za to, že splnění této podmínky nelze věrohodně ověřit, jestliže žadatel nenavrhne konkrétní zmírňující a kompenzační opatření směřující k zachování příznivého stavu jednotlivých ohrožených druhů, a to včetně rozvržení stavebních prací do vhodných ročních období a času a způsobu provedení případných záchranných přenosů jedinců zvláště chráněných druhů, u nichž je to možné. V kontextu nyní posuzovaného případu nutno dodat, že konkrétnost opatření musí spočívat mimo jiné i v navržení lokalit, jež mají nahradit ty biotopy zvláště chráněných druhů, do nichž plánuje žadatel o výjimku svým záměrem zasáhnout. Jedině tak může orgán ochrany přírody vyhodnotit, nakolik jsou navržená opatření reálná a dostačující. Bez navržení konkrétních opatření včetně náhradních lokalit by bylo posouzení splnění této podmínky ze strany orgánu ochrany přírody zcela iluzorní a hypotetické a stejně tak by právo účastníků vyjádřit se k dané otázce v rámci řízení o udělení výjimky bylo degradováno na pouhé spekulace bez jakéhokoliv podkladu. V tomto ohledu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s rozsudkem ze dne 28. 2. 2006, čj. 7 Ca 25/2004-34, jímž městský soud zrušil rozhodnutí ministra Ambrozka, který vyhověl v rozkladovém řízení první žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) o udělení výjimky, a kde městský soud konstatoval: „Podmínky, které žalovaný stanovil spolu s udělením výjimky [...] měly být obsahem záměru odpovídajícím jinému veřejnému zájmu, ke kterému potom mají účastníci právo se vyjádřit.“ Tyto závěry nejsou nikterak skutkově vázány na specifické okolnosti dané kauzy, jak tvrdil ve svém rozhodnutí žalovaný, nýbrž platí obecně.
[45] V nyní posuzovaném případě osoba zúčastněná na řízení 1) jako žadatelka uvedla v žádosti (na s. 30), že ochrana chráněných druhů bude zahrnuta do „Metodiky výzkumných prací“ České zemědělské univerzity (jí prováděný základní průzkum lokality byl v době podání žádosti dočasně pozastaven), že probíhá příprava moderní metodiky mapování a základní péče o ohrožené druhy a že budou v budoucnu připravena optimální kompenzační opatření a zpracovány záchranné programy. K žádosti byl předložen na CD-R výkres s názvem „Situace neregionálního biokoridoru“, chybí však výkres „Situace doprovodné zeleně“ (z těchto dvou výkresů vychází ekologické hodnocení Ing. D. „Posouzení ekologické újmy a ekologických přínosů Plavebního stupně Přelouč II.“ z března 2007, o něž se do značné míry opřely správní orgány při svém rozhodování). Je tedy zřejmé, že osoba zúčastněná na řízení 1) hodlala záchranné programy a kompenzační opatření, včetně náhradních lokalit, konkretizovat teprve po získání výjimky. Fragmenty uvažovaných opatření lze nalézt rozptýleny v jiných přílohách žádosti, kromě výkresu biokoridoru zejména v „Metodice výzkumných prací pro rok 2006 upravené podle některých připomínek [žalovaného]“ (týká se však jen modrásků) a v přírodovědné části znaleckého posudku č. 7/2010 společnosti A–Consult plus (ten však správní orgány jako podklad svého rozhodování pro jeho značné obsahové nedostatky nepoužily).
[46] Krajský úřad v odpovědi na výhrady stěžovatele týkající se udržení příznivého stavu jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany odkázal v odůvodnění svého rozhodnutí na podmínky, jež ve výroku stanovil, zejména na podmínky 4 až 6 (s. 17 rozhodnutí I. stupně). Tyto podmínky jsou však formulovány dosti obecně – žadateli se zde ukládá například realizovat „ve vhodných lokalitách opatření vedoucí ke vzniku náhradních stanovišť pro život druhů, jejichž biotopy budou stavbou zničeny“, přičemž „náhradní stanoviště musí respektovat veškeré ekologické nároky přemisťovaných druhů, musí mít odpovídající rozlohu“, a po zajištění stabilních poměrů v náhradních lokalitách má žadatel nejprve „ve vhodnou dobu – z hlediska vývojových stadií živočichů – přikročit k přenesení částí populací zvláště chráněných živočichů z lokality původní do lokality náhradní“, a to v takovém množství, „aby neohrozil původní populaci“. Poté, co odborně způsobilá osoba stanovená žadatelem stvrdí, že se tyto populace v náhradních lokalitách úspěšně rozvíjejí, má žadatel před zahájením stavebních prací přenést zbytky populací ze stavbou dotčených lokalit na lokality náhradní. Podle Nejvyššího správního soudu nelze vzhledem k výše uvedeným úvahám přistoupit na logiku správních orgánů, kterou převzal do svého rozsudku i městský soud, že takto obecně formulovanými podmínkami bylo udržení příznivého stavu jednotlivých druhů dostatečně zajištěno. Namísto uložení povinnosti realizovat konkrétní opatření na základě předloženého projektu se totiž správní orgány spokojily s obecnými floskulemi, které v zásadě jen rozvádí zákonný postulát, že musí být dosažen či udržen příznivý stav jednotlivých druhů z hlediska jejich ochrany. Nejvyšší správní soud však nepovažuje odkaz na podmínky vydaného rozhodnutí za dostatečný též proto, že zcela zjevně není zajištěna účinná kontrola jejich plnění, neboť posouzení dostatečnosti přijatých opatření ve všech fázích má ve všech fázích realizace provádět pouze odborně způsobilá osoba ustanovená investorem stavby. Nejvyšší správní soud musí v této souvislosti opět poukázat na čl. 16 odst. 3 směrnice o stanovištích, podle níž bude muset Česká republika ve své pravidelné zprávě o udělených výjimkách mimo jiné Evropské komisi sdělit, které orgány jsou oprávněny kontrolovat, zda byly stanovené podmínky dodrženy a jaká byla použita kontrolní opatření. Je s podivem, že těmto požadavkům by lépe vyhovělo starší rozhodnutí krajského úřadu z roku 2003, jímž krajský úřad vydal výjimku pro některé (v nyní posuzovaném případě neřešené) ohrožené druhy živočichů dotčené záměrem „Nového plavebního stupně Přelouč“. V něm se sice také předpokládá zpracování odborného projektu po vydání rozhodnutí, nicméně ten má být (stejně jako jednotlivé fáze jeho realizace) posouzen společně Agenturou ochrany přírody a krajiny, Muzeem východních Čech v Hradci Králové a krajským úřadem. Navíc podmínky tohoto rozhodnutí jsou znatelně konkrétnější, včetně závazku realizovat přesně stanovený počet tůní a remízů o předepsané minimální ploše apod. V neposlední řadě obsahuje rozhodnutí též rozvazující podmínky, podle nichž jeho platnost zanikne např. tehdy, jestliže odborníci nenaleznou vhodnou náhradní lokalitu pro některý chráněný druh živočicha.
[47] Z hlediska posouzení kasační stížnosti je nicméně podstatné, že i přes nekonkrétnost podané žádosti se stěžovatel pokusil v řízení před krajským úřadem s účinností některých zvažovaných kompenzačních opatření polemizovat. Jako hlavní podklad v tomto směru označil posudek AOPK. Z něj vyplývá, že dosud navržená opatření jsou již principiálně nedostatečná, a u některých ohrožených druhů dokonce ani žádná účinná opatření navrhnout nelze, což potvrzuje i další stěžovatelem dodaný podklad, totiž posudek RNDr. Vlašína. Tyto odborné názory krajský úřad prakticky ignoroval. Ohledně udržení stavu modrásků odkázal na „Souhrnnou odbornou zprávu o výsledcích biologického průzkumu na Slavíkových ostrovech u Přelouče za sezónu 2008“, jejíž závěry jsou však předmětem kritiky v posudku AOPK (s. 7 posudku AOPK). Ohledně žábronožky se odvolal na článek zveřejněný v odborném tisku v roce 2005, aniž by vysvětlil, proč mu dává přednost před pozdějšími posudky AOPK (státní instituce) a RNDr. Vlašína (soudního znalce). Konečně v otázce xylobiotních druhů, tj. hmyzu vázaného na odumírající dřevní hmotu, označuje plánovaná opatření (ponechání smýcených stromů na místě) za dostatečná pro zachování jejich populací bez ohledu na to, že oba citované posudky tvrdí opak. Žalovaný tuto argumentaci nikterak nerozvinul (srov. s. 5–6 odvolacího rozhodnutí). U xylobiotních druhů se taktéž spokojil s holým konstatováním, že podmínky rozhodnutí považuje za dostatečnou záruku zachování jejich příznivého stavu. Ohledně žábronožek nic nového nedodal. Ve výsledku tak hodnotí Nejvyšší správní soud napadené správní rozhodnutí jako nepřezkoumatelné, neboť se nevyrovnalo s odbornými podklady dodanými stěžovatelem (posudkem AOPK, vyžádaným též krajským úřadem, a posudkem RNDr. Vlašína). Nelze tudíž souhlasit s posouzením věci městským soudem, který odůvodnění předestřená správními orgány shledal dostatečnými.
[48] Jedinou souvislejší novou argumentaci v rozhodnutí žalovaného představuje vyhodnocení problematiky modrásků. Zde žalovaný jednak poukazuje na podpůrný management prováděný na Slavíkových ostrovech v letech 2006–2009 Českou zemědělskou univerzitou, jehož úspěšnost ovšem označuje za diskutabilní posudek AOPK, a dále se opakovaně odvolává na sdělení Mgr. V., které podle něj představuje „zásadní průlom do dosavadního tvrzení o možnosti poškození jedinečné populace modrásků v lokalitě“ (s. 10 odvolacího rozhodnutí). Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že obecně samozřejmě nelze nová skutková zjištění uplatněná až v odvolacím řízení vyloučit. Je ale nutno k nim vést řádné dokazování a umožnit účastníkům, aby se k nim vyjádřili způsobem, který odpovídá jejich významu pro posouzení věci. Z tohoto pohledu je možno sedmidenní lhůtu, kterou žalovaný stěžovateli poskytl k tomu, aby se vyjádřil ke sdělení Mgr. V., hodnotit jako dostatečnou toliko k povšechnému vyjádření, jaké ostatně stěžovatel učinil. Nejvyšší správní soud musí dát nicméně stěžovateli za pravdu v tom, že jakkoliv jde o podklad nepříliš rozsáhlý, je zároveň podkladem zásadním (tento význam mu přisoudil sám žalovaný). Nadto má-li mít tento podklad atribut odbornosti, nelze upřít stěžovateli možnost takovým novým odborným zjištěním oponovat, resp. ověřovat je, a to – zejména k panujícímu ročnímu období (zima) a v kontextu dosavadních zjištění a mnohaletých pozorování v dané lokalitě – možné nebylo. Proto má Nejvyšší správní soud za to, že možnost poskytnutá stěžovateli vyjádřit se k uvedenému podkladu v odvolacím řízení v sedmidenní lhůtě byla pouze formální. Platí to tím spíše, že žalovaný ani věrohodně nevysvětlil, proč odmítl požadavky stěžovatele, který v reakci na zaslání sdělení Mgr. V. požadoval ověřit jeho nová zjištění místním šetřením v ročním období, které by to umožňovalo, nebo oponentním odborným vyjádřením. | decision_1179.txt |
202 | k § 3 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
Pro posouzení, zda žadatel o informaci o platech (§ 3 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím) plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. společenského hlídacího psa (jak stanovil nález Ústavního soudu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, č. 188/2017 Sb. ÚS), je rozhodující, jakou úlohu žadatel reálně plní, nikoli jeho právní status nebo charakteristiky. Žadatel o informace o platech může být společenským hlídacím psem ad hoc, pokud v konkrétní věci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2022, čj. 6 As 188/2021-57)
Prejudikatura: č. 869/2006 Sb. NSS, č. 1514/2008 Sb. NSS, č. 3155/2015 Sb. NSS, č. 4044/2020 Sb. NSS a č. 4346/2022 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 57/2003 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 367/03), č. 188/2017 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 1378/16), č. 259/2013 Sb. a č. 54/2020 Sb., stanovisko pléna Ústavního soudu č. 297/2014 Sb.; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 2. 2007, Associated Society of Locomotive Engineers and Firemen (ASLEF) proti Spojenému království (stížnost č. 11002/05) a rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 11. 2016, Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku (stížnost č. 18030/11).
Věc: ZO VOS fakulta biomedicínského inženýrství ČVUT v Praze (FBMI ČVUT v Praze) proti Úřadu pro ochranu osobních údajů, za účasti Českého vysokého učení technického v Praze, o poskytnutí informací, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení.
V této věci byla předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem otázka poskytování informací o platech hrazených z veřejných prostředků na základě zákona o svobodném přístupu k informacím.
Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 2. 6. 2021, čj. 51 A 26/2019-100, zrušil rozhodnutí rektora Českého vysokého učení technického v Praze (dále jen „ČVUT“) a děkana Fakulty biomedicínského inženýrství (dále jen „FBMI ČVUT“) a nařídil osobě zúčastněné na řízení, ČVUT, aby poskytlo žalobkyni informace o mzdových prostředcích vyplacených děkanovi a tajemníkovi FBMI ČVUT za rok 2015. Předmětem sporu bylo, zda žalobkyně splňovala kritéria pro poskytnutí informací, která byla Ústavním soudem poprvé vymezena v tzv. platovém nálezu ze dne 17. 10. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1378/16, č. 188/2017 Sb. ÚS, a zda nebylo namístě žádost odmítnout pro zneužití práva.
Jako žalovaný v řízení vystupoval Úřad pro ochranu osobních údajů, neboť v průběhu řízení před krajským soudem přešla působnost rozhodovat v odvolacím řízení z rektora ČVUT na Úřad pro ochranu osobních údajů v důsledku novelizace § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, provedené zákonem č. 111/2019 Sb. Z tohoto důvodu mělo ČVUT v soudním řízení správním postavení osoby zúčastněné na řízení.
V říjnu 2015 založil Vysokoškolský odborový svaz žalobkyni jako další ze svých základních organizací. Ty představují základní organizační jednotky jmenované odborové organizace a mají „plnou právní osobnost a svéprávnost“ (čl. 10 odst. 1 stanov Vysokoškolského odborového svazu).
V březnu 2016 se žalobkyně, za kterou jednal její předseda, který byl v té době také zaměstnancem FBMI ČVUT, obrátila na děkana FBMI ČVUT s žádostí o poskytnutí informací. Uvedla, že má od svých členů informace, které mohou vést k pochybnostem o hospodárném vynakládání mzdových prostředků. Konkrétně žalobkyně požádala o poskytnutí dvou okruhů informací:
1. o výši vyplacených finančních prostředků na osobní příplatky a odměny zaměstnanců fakulty zařazených do katedry přírodovědných oborů a katedry biomedicínské techniky za leden 2016, a to (zjednodušeně řečeno) v podobě údajů o celkové sumě takto vyplacených prostředků a průměrné, minimální a mediální výši příplatků a odměn na zaměstnance;
2. o výši celkových mzdových prostředků vyplacených děkanovi a tajemníkovi fakulty za rok 2015.
O této žádosti bylo rozhodováno dvakrát.
Děkan FBMI ČVUT rozhodnutím ze dne 6. 5. 2016 žádost o poskytnutí informací jako celek odmítl. Rektor ČVUT odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 17. 6. 2016 zamítl a rozhodnutí děkana potvrdil.
Krajský soud v Praze obě tato rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 19. 12. 2018, čj. 45 A 96/2016-95. Informace požadované pod bodem 1) krajský soud nařídil poskytnout, neboť neshledal žádný důvod pro odmítnutí žádosti, zejména vzhledem k tomu, že se jednalo o statistické údaje bez vztahu ke konkrétním zaměstnancům. U informací požadovaných dle bodu 2) žádosti krajský soud věc vrátil rektorovi ČVUT k dalšímu řízení s tím, že má být provedeno poměřování (test proporcionality) mezi právem žalobkyně na informace a právem děkana a tajemníka FBMI ČVUT na ochranu soukromí podle tzv. platového nálezu Ústavního soudu. Podle tohoto nálezu lze odmítnout poskytnutí informace o odměňování, nejsou-li splněny všechny následující podmínky: a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu; b) informace samotná se týká veřejného zájmu; c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. společenského hlídacího psa; d) informace existuje a je dostupná.
Kasační stížnost ČVUT proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 25. 6. 2021, čj. 5 As 12/2019-55. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěry krajského soudu a doplnil, že při rozhodování o poskytnutí informací ohledně mzdových prostředků vyplacených děkanovi a tajemníkovi je třeba se zaměřit na hodnocení splnění podmínek a) a c) výše uvedeného testu, neboť podmínky b) a d) jsou jednoznačně splněny.
Další rozhodování ve věci se proto týkalo pouze informací o mzdových prostředcích vyplacených děkanovi a tajemníkovi FBMI ČVUT za rok 2015 podle bodu 2) žádosti. Děkan rozhodnutím ze dne 28. 1. 2019 tuto část žádosti opětovně odmítl. Odvolání žalobkyně rektor ČVUT rozhodnutím ze dne 10. 4. 2019 zamítl a rozhodnutí děkana potvrdil.
Jak již bylo uvedeno výše, krajský soud napadeným rozsudkem znovu obě rozhodnutí zrušil a nařídil ČVUT, aby žalobkyni poskytlo požadované informace, neboť shledal naplnění všech kritérií platového nálezu Ústavního soudu. Krajský soud uvedl, že žalobkyně požádala o informace za účelem rozpoutání diskuse, byť kritické. Požadované informace se týkaly veřejného zájmu, neboť se vztahovaly k děkanovi a tajemníkovi jako osobám stojícím na vrcholu hierarchie v rámci fakulty. Žalobkyně i její předseda podle krajského soudu plnili roli společenského hlídacího psa. Žalobkyně je odborovou organizací a zajímat se o odměňování zaměstnanců spadá do předmětu její činnosti. Předseda žalobkyně se vyjadřoval k odměňování na FBMI ČVUT v novinovém článku. Žalobkyně i její předseda tedy hodlali otázku odměňování podrobit veřejné diskusi. Krajský soud označil za bezvýznamné vztahy mezi členy žalobkyně a povinným subjektem. Relevantní podle něj nebylo ani hodnocení žalobkyně z toho hlediska, zda reálně působí jako odborová organizace či zda je oprávněna působit u ČVUT jako zaměstnavatele, neboť o informace mohou žádat i externí subjekty. Pokud by žalobkyně nesplňovala podmínky pro další existenci, bylo nutné podat návrh na její zrušení. Jako existující právnická osoba však byla oprávněna o informace žádat. Důvodnou krajský soud neshledal ani argumentaci o ohrožení konkurenceschopnosti ČVUT, neboť ani ochrana obchodního tajemství se nevztahuje na poskytování informací o rozsahu poskytnutých veřejných prostředků, navíc se jedná o údaje týkající se dvou zaměstnanců. Konečně, i kdyby žalobkyně sloužila pouze k prosazování zájmů svého předsedy, bylo nutno vyložit, v čem konkrétně spočívalo zneužití práva. Dle krajského soudu byla žádost o informace podána vážně a neměla za cíl ČVUT jako povinný subjekt bezdůvodně zatížit.
Proti rozsudku krajského soudu podalo ČVUT jako osoba zúčastněná na řízení (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel namítal, že žalobkyni nelze poskytnout informace o platech děkana a tajemníka FBMI ČVUT v roce 2015, a to jednak kvůli zneužití práva ze strany žalobkyně, jednak pro nesplnění kritérií, která pro poskytování těchto informací vymezil platový nález Ústavního soudu.
Stěžovatel spatřoval zneužití práva již v samotném založení a dalším trvání žalobkyně jako odborové organizace. Žalobkyně totiž u FBMI ČVUT ani u stěžovatele reálně nepůsobí a nevyvíjí žádnou činnost, která by naplňovala účel odborového sdružování. Ani skutečnost, že se předseda žalobkyně podílel na jednání o obsahu kolektivní smlouvy se stěžovatelem, na tom nic nemohla změnit. Žalobkyně byla založena účelově, a sice k ochraně jejího předsedy a dalšího zaměstnance fakulty (jako jediných dvou známých členů žalobkyně) před rozvázáním pracovního poměru. Oba tito zaměstnanci dle stěžovatele dostali výpověď ze zákonných důvodů kvůli porušování jejich pracovních povinností. Krajský soud se však dle stěžovatele nesprávně spokojil pouze s formální existencí žalobkyně, nezkoumal možné zneužití práva z materiálního hlediska. Dále krajský soud nesprávně odkázal stěžovatele na možnost iniciovat řízení o zrušení žalobkyně, ačkoli po něm nelze využití tohoto prostředku legitimně požadovat a podmiňovat jím poskytnutí soudní ochrany proti zneužití práva žalobkyní. Žalobkyně podle stěžovatele slouží pouze jako nástroj k prosazení individuálních zájmů svého předsedy.
Za zneužití práva stěžovatel považoval i jednání žalobkyně spočívající v samotném podání žádosti o informace. Tato žádost totiž nesledovala legitimní cíl spočívající ve vyvolání konstruktivní veřejné diskuse o otázce veřejného zájmu, nýbrž byla projevem snahy předsedy žalobkyně získat neoprávněné výhody, šikanovat zaměstnance FBMI ČVUT, porušovat jejich oprávněné zájmy, rozeštvat kolektiv a vyprovokovat vzájemnou zášť. Krajský soud chybně zúžil otázku zneužití práva toliko na podávání žádostí ve snaze vytvořit nadměrnou administrativní zátěž bez reálného zájmu o požadované informace.
Jde-li o kritéria pro poskytování informací o platech a mzdách dle nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16, stěžovatel v prvé řadě zpochybnil, zda účelem vyžádání informace bylo přispět k diskusi o veřejném zájmu [kritérium a)] a zda se vyžádané informace týkaly veřejného zájmu [kritérium b)]. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně vyšel ze závěrů rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, o existenci veřejného zájmu na poskytování informací o vyplácení veřejných prostředků, ačkoli tento názor byl překonán právě nálezem sp. zn. IV. ÚS 1378/16. Navíc rozšířený senát v citovaném rozsudku připustil možnost neposkytnout informace z důvodu ochrany obchodního tajemství. Obdobně jako obchodní tajemství je třeba chránit i údaje o odměňování zaměstnanců v akademické sféře, neboť se z pohledu stěžovatele jedná o velmi citlivé a konkurenčně významné informace. Akademická sféra se dle stěžovatele blíží svým financováním a soutěžní povahou soukromé sféře, s níž si z hlediska pracovních sil konkuruje. Zveřejnění odměn by proto způsobilo pokřivení tohoto soutěžního prostředí – vysoká škola by mohla přijít o klíčové zaměstnance jen proto, že po zveřejnění výše odměn by zaměstnanci byla učiněna vyšší nabídka ze strany jiné vysoké školy nebo soukromého subjektu. Podle stěžovatele nebyl na zveřejnění požadovaných informací veřejný zájem a bylo nepřijatelné, aby žalobkyně pouze na základě nepodloženého podezření tyto důvěrné informace vylákávala. Navíc, pokud by žalobkyně se stěžovatelkou skutečně vedla sociální dialog, mohla požadované údaje získat.
Podle stěžovatele žalobkyně neplní ani roli tzv. společenského hlídacího psa [kritérium c)]. Krajský soud se chybně spokojil s formálním konstatováním, že do předmětu činnosti žalobkyně jako odborové organizace patřilo zajímat se o odměňování zaměstnanců (a případné disproporce v odměňování), a to bez ohledu na to, zda z hlediska zákoníku práce u daného zaměstnavatele působí. Stěžovatel namítal, že odborová organizace, která u konkrétního zaměstnavatele působí, není dle § 287 odst. 1 písm. a) zákoníku práce oprávněna být informována o výši platu, mzdy či odměny konkrétních zaměstnanců. Klíčovou pro posouzení role společenského hlídacího psa nemá být dle stěžovatele formální povaha žalobkyně, ale její faktické jednání. Žalobkyně ovšem nevykonávala žádnou činnost, z níž by bylo možno usuzovat na její povahu společenského hlídacího psa, u FMBI ČVUT ani u stěžovatele reálně vůbec nepůsobí, neumožňuje zaměstnancům působícím na FBMI ČVUT, aby se stali jejími členy, komunikuje s nimi „nestandardním a arogantním způsobem“. Především není schopna prokázat splnění podmínek vyžadovaných zákoníkem práce pro působení u zaměstnavatele. Vzhledem k tomu, že stěžovatel rozvázal pracovní poměr s jedinými dvěma známými členy žalobkyně, patrně porušila i povinnost podle § 286 odst. 4 zákoníku práce oznámit stěžovateli jako zaměstnavateli, že tyto podmínky splňovat přestala. Faktickým žadatelem je tak dle stěžovatele předseda žalobkyně jako fyzická osoba, který se „schovává za odborovou organizaci a zneužívá její právní formu a postavení“ s cílem získat informace k rozeštvání kolektivu zaměstnanců FBMI ČVUT. Tento cíl nebyl dle stěžovatele ve veřejném zájmu. Žalobkyni, která patrně hájí jen osobní a nelegitimní zájmy svého předsedy, nelze pokládat za osobu plnící úkoly či poslání dozoru veřejnosti či společenského hlídacího psa. Od aktivit předsedy žalobkyně se nadto distancoval i druhý známý člen této organizace.
Stěžovatel dále poukázal na to, že konstatování krajského soudu, že žalobkyně požádala o informace za účelem rozproudění diskuse o systému odměňování, a že je tedy takový zájem legitimní, nemá oporu ve spise. Za jinou vadu řízení stěžovatel označil skutečnost, že dle krajského soudu mohl roli společenského hlídacího psa splňovat i předseda žalobkyně jako fyzická osoba, nejen žalobkyně. Pouze ta však byla žadatelem o informace. Jelikož žalobkyně vystupuje coby odborová organizace pouze formálně (což připustil i krajský soud), je zjevné, že sama roli společenského hlídacího psa neplní. Dle stěžovatelova názoru se krajský soud nevypořádal ani s námitkou, že kvůli specifikům akademického prostředí je třeba dovodit výjimku z poskytování informací.
Žalobkyně ve vyjádření navrhla kasační stížnost zamítnout. Uvedla, že stěžovatel pouze opakoval argumentaci, s níž se již dostatečně vypořádal krajský soud. Jde-li o problematiku zneužití práva, žalobkyně poukázala na to, že otázka jejího působení jako odborové organizace u zaměstnavatele není z hlediska důvodů pro odmítnutí žádosti o informace relevantní. Tvrzení, že žalobkyně jako odborová organizace vůbec nepůsobí, považovala za absurdní, neboť byla jednou z odborových organizací, která se stěžovatelem (ČVUT) podepsala kolektivní smlouvu. Stěžovatel jistě v tomto ohledu nechtěl tvrdit, že podepsal závaznou kolektivní smlouvu s někým, kdo k tomu nebyl oprávněn.
K otázce, zda plní roli společenského hlídacího psa, žalobkyně uvedla, že měla a má informace o nehospodárném nakládání s prostředky na FBMI ČVUT. Navíc v roce 2018 vyšly najevo též informace o nehospodárném nakládání s veřejnými prostředky na fakultě stavební. O omezených možnostech kontroly a nápravy pak v této souvislosti veřejně hovořil i bývalý rektor ČVUT, nebyla však vyvozena žádná odpovědnost. Veřejný zájem na transparentnosti fungování veřejné vysoké školy je dle stěžovatele zřejmý. Dobrou pověst stěžovatele poškozují excesy v odměňování, nikoli zveřejnění informací o nich. Žalobkyně neusiluje o poškození konkrétních osob, ale o informace, které neúspěšně žádala v rámci sociálního dialogu. Vzhledem k tomu, že pracovněprávní úprava neposkytuje příliš efektivních nástrojů, jak se požadovaných informací domoci, zvolila režim zákona o svobodném přístupu k informacím.
Stěžovatel reagoval na vyjádření žalobkyně podáním repliky, v níž poukázal na to, že žalobkyně jedná vůči zaměstnancům FBMI ČVUT diskriminačním způsobem a neumožňuje jim stát se jejími členy. Účelově a selektivně tak reprezentuje pouze „vyvolené“ zaměstnance. Stěžovatel znovu upozornil, že žalobkyně fakticky u FBMI ČVUT jako odborová organizace nepůsobí. Nebyla schopna doložit ani to, že má k tomu dostatečný počet členů, a tedy že splňuje podmínky pro působení u zaměstnavatele dle § 286 odst. 3 a 4 zákoníku práce. Uzavření kolektivní smlouvy se žalobkyní nesvědčí o uznání její legitimity ze strany stěžovatele. Stěžovatel zároveň blíže rozvedl, že podle judikatury je odborová organizace povinna doložit právo působit u zaměstnavatele a jednat s ním. Pokud se jedná o uzavřenou mediační dohodu, stěžovatel uvedl, že závazek zdržet se kritického hodnocení pracovního poměru předsedy žalobkyně se nevztahuje na úkony vůči soudu. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na skutečnost, že došlo k projednání neomluvené pracovní absence předsedy žalobkyně. Rovněž zopakoval, že žalobkyně byla založena toliko za účelem ochrany dvou známých členů. Jde-li o žalobkyní odkazované novinové články týkající se odměňování na jiné fakultě stěžovatele, ty nemají vztah k FBMI ČVUT a nejsou pro posuzovanou věc relevantní. Použitelnost novinových článků jako důkazů je navíc diskutabilní.
Žalobkyně v duplice odkázala na své předchozí vyjádření. Připomněla, že Nejvyšší správní soud již v dřívějším rozsudku v této věci čj. 5 As 12/2019-57 dovodil, že požadované informace o mzdě děkana a tajemníka představují informace týkající se veřejného zájmu, které v době žádosti existovaly a byly dostupné. Proto bylo namístě zabývat se pouze otázkou, zda účelem vyžádaných informací byla snaha přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu a zda žadatel plní roli tzv. společenského hlídacího psa. Krajský soud po komplexním vyhodnocení konstatoval, že obě podmínky byly splněny, stejný názor vyjádřila i Českomoravská konfederace odborových svazů, která žalobkyni zastupovala v předchozím řízení a nyní jí poskytuje právní podporu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[25] Jak již Nejvyšší správní soud předestřel v úvodu tohoto rozsudku, posuzovaná věc se týká poskytnutí informací o mzdových prostředcích vyplacených děkanovi a tajemníkovi FBMI ČVUT za rok 2015. O této části žádosti bylo rozhodováno znovu poté, kdy původní rozhodnutí rektora ČVUT a děkana FBMI ČVUT byla krajským soudem zrušena a Nejvyšší správní soud následně zamítl kasační stížnost stěžovatele rozsudkem ve věci sp. zn. 5 As 12/2019. Rektor ČVUT byl zavázán, aby v dalším řízení provedl poměření práva žalobkyně na informace a práva na soukromí děkana a tajemníka FBMI ČVUT podle kritérií vymezených v tzv. platovém nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1378/16.
III.1 Naplnění podmínek platového nálezu Ústavního soudu
[26] Podle závazného právního názoru byly správní orgány povinny posoudit žádost o informace o mzdě děkana a tajemníka FBMI ČVUT v testu proporcionality z hlediska kritérií, která vymezil Ústavní soud v platovém nálezu sp. zn. IV. ÚS 1378/16. Podle tohoto nálezu je nutno zkoumat, zda:
„a) účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu,
b) informace samotná se týká veřejného zájmu,
c) žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. ‚společenského hlídacího psa‘,
d) informace existuje a je dostupná.“
[27] Ústavní soud se blíže nevyjádřil k tomu, jak mají být jednotlivá kritéria vykládána, tento úkol ponechal na správních soudech (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2020, čj. 2 As 88/2019-29, č. 4044/2020 Sb. NSS, bod 24).
[28] Východisko pro interpretaci jednotlivých kritérií představuje judikatura Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“), v níž se čtyři obdobné (resp. téměř totožné) podmínky objevily poprvé. Z této judikatury Ústavní soud vycházel při formulování kritérií v platovém nálezu (viz jeho body 84 až 94 a dále body 123 až 125, a v nálezu odkazovaný rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 8. 11. 2016, Magyar Helsinki Bizottság proti Maďarsku, stížnost č. 18030/11, body 157 až 170). Nelze ovšem odhlížet od toho, že vyjmenované podmínky plnily v judikatuře ESLP poněkud odlišnou funkci. Na rozdíl od čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) totiž čl. 10 Úmluvy výslovně negarantuje právo na informace, které je z něj nutno dovozovat výkladem. Uvedené podmínky tedy slouží jako prahová kritéria pro zhodnocení, zda v konkrétním případě z Úmluvy vůbec vyplývá právo na informace (viz bod 157 rozsudku velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság). Teprve poté se přezkoumává, zda došlo k zásahu do tohoto práva a zda byl tento zásah stanoven zákonem, sledoval legitimní cíl a byl nezbytný v demokratické společnosti. K tomuto poměřování se však již uvedené podmínky nevyužívají (body 181 až 200, tamtéž). Úmluva tedy garantuje pouze „omezené právo na informace“ v případech, kdy jsou čtyři prahová kritéria splněna, jak připomněl rovněž Ústavní soud v platovém nálezu (viz bod 94).
[29] Oproti tomu v rámci Listiny tyto podmínky nemají (a nemohou mít) povahu prahových kritérií, neboť právo na informace je garantováno výslovně, a tedy není třeba je dovozovat výkladem. Namísto toho mají podle Ústavního soudu sloužit k poměřování střetu práva na informace a práva na ochranu soukromí. Tuto proměnu jejich funkce je třeba reflektovat. Převzetí kritérií vztahujících se k Úmluvě navíc nesmí vést ke snížení vnitrostátního standardu ochrany práv (čl. 53 Úmluvy). Jak zdůraznil Ústavní soud, „i při vázanosti Úmluvou [je nutné] dávat přednost úpravě základních práv a svobod v jejich tuzemském pojetí, pakliže poskytují vyšší standard ochrany“ (nález ÚS ze dne 23. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 13/12, č. 259/2013 Sb., bod 26; viz obdobně např. stanovisko pléna ze dne 25. 11. 2014, sp. zn. Pl. ÚS st. 39/14, č. 297/2014 Sb., bod 8, nebo nález ze dne 4. 2. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 15/19, č. 54/2020 Sb., bod 65).
[30] Hodnocení kritéria a), tj. zda účelem vyžádání informace je přispět k diskusi o věcech veřejného zájmu, a kritéria b), tj. zda se informace samotná týká veřejného zájmu, je provázáno. Obě kritéria se totiž vztahují k veřejnému zájmu. Jen pokud se požadovaná informace týká veřejného zájmu, může být žadatelem vyžadována za účelem přispět s ní k diskusi o věcech veřejného zájmu (viz již zmiňovaný rozsudek NSS čj. 2 As 88/2019-34, bod 25). Jinak řečeno, není-li splněno kritérium b), nemůže být splněno ani kritérium a). Vzhledem k tomu Nejvyšší správní soud v některých případech přistupuje ke společnému posuzování obou kritérií (tamtéž, viz body 25 až 28) a posuzuje nejprve kritérium b) (rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2022, čj. 10 As 542/2021-99, č. 4346/2022 Sb. NSS, bod 40 a násl.), zvolil tento postup i v nyní projednávané věci.
III.1.A Informace se týká veřejného zájmu – kritérium b)
[31] Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že kritérium b) nebylo v daném případě naplněno a že se požadované informace netýkají veřejného zájmu. Vytýká krajskému soudu, že v napadeném rozsudku vycházel z chybného a paušálního názoru (překonaného judikaturou Ústavního soudu) o veřejném zájmu na poskytování informací o platech a mzdách hrazených z veřejných prostředků.
[32] Podle závazného právního názoru vysloveného v předchozím rozsudku Nejvyššího správního soudu se informace o platu děkana a tajemníka FBMI ČVUT týkají veřejného zájmu, a kritérium b) je tedy naplněno. I když se od uvedeného závěru nelze v souzené věci odchýlit, je vhodné objasnit, proč k tomu ani nebyl důvod.
[33] Informace o platu či mzdě hrazené z veřejných prostředků v obecné rovině vždy souvisejí s veřejným zájmem, aby nakládání s veřejnými prostředky bylo transparentní a pod veřejnou kontrolou. Jak Nejvyšší správní soud vyložil v rozsudku čj. 2 As 88/2019-29, konkrétně v bodě 28, veřejný zájem je dán v případě všech příjemců veřejných prostředků. Jeho intenzita ovšem závisí na postavení osoby, o jejíž plat či mzdu jde, ve veřejné sféře. V případě žádosti o poskytnutí informace o platových poměrech „běžné“ úřední osoby bez jakýchkoli řídicích pravomocí (např. referenta obecního či krajského úřadu, ale i ústředního orgánu státní správy nebo jiných veřejných institucí) je nezbytné, aby žadatel v žádosti uvedl přesvědčivé a detailní důvody, pro něž by v dané konkrétní situaci měl existovat veřejný zájem na vyhovění jeho žádosti. Požadavek na „sílu důvodů“ existence veřejného zájmu na poskytnutí informace pak postupně klesá se zvyšujícím se postavením dotčených osob v rámci veřejné sféry. Platí, že čím větší kompetence osoba má, tím přirozenější je bez konkrétnějšího zdůvodňování veřejný zájem na její kontrole. Judikatura tedy nevychází z paušálního závěru, že poskytnutí informací o platu či mzdě je vždy ve veřejném zájmu, ale diferencuje případy na základě pozice dotčené osoby ve struktuře veřejné správy.
[34] Ani v posuzované věci nevycházel předchozí rozsudek Nejvyššího správního soudu či napadený rozsudek krajského soudu z názoru, že poskytnutí jakýchkoli informací o platu či mzdě je ve veřejném zájmu. Předmětem žádosti byly informace o platu děkana a tajemníka fakulty. Děkan stojí v čele fakulty jako součásti veřejné vysoké školy a jedná a rozhoduje ve všech věcech fakulty, které zákon nesvěřuje jinému orgánu [§ 28 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách)]. V pracovněprávních vztazích dokonce jedná za veřejnou vysokou školu [§ 24 odst. 1 písm. e) téhož zákona]. Tajemník řídí hospodaření a vnitřní správu fakulty v rozsahu stanoveném opatřením děkana (§ 32 odst. 1 tohoto zákona). Jejich postavení nelze připodobnit pozici běžné úřední osoby, naopak děkan i tajemník (jako děkanův bezprostřední podřízený) jsou oba ve vedoucích pozicích. Právě tato skutečnost vedla v dosavadním řízení k tomu, že byl shledán veřejný zájem na poskytnutí informací o jejich platu. Nejvyšší správní soud ve svém předchozím rozsudku výslovně poukázal na to, že v případě děkana i tajemníka se jedná o „nepochybně významné, vedoucí pozice“ (rozsudek čj. 5 As 12/2019-58, bod 54). Podle krajského soudu se v případě děkana jedná „o osobu, jež je v hierarchii fakulty přímo na vrcholu, v případě tajemníka pak o osobu jemu bezprostředně podřízenou, která má v gesci hospodaření fakulty“, a protože jde „o tak významné orgány fakulty, je veřejný zájem na poskytnutí informací o jejich příjmech přirozeně vysoký a není třeba jej blíže vysvětlovat“ (viz bod 60 odůvodnění napadeného rozsudku).
[35] Nejvyšší správní soud navíc ve své judikatuře shledal veřejný zájem na poskytnutí informací o platu tajemníka městského úřadu statutárního města, a to právě s ohledem na významnost této pozice (rozsudek čj. 10 As 542/2021-99, body 41 a 42). S touto pozicí je srovnatelné i postavení děkana a tajemníka fakulty veřejné vysoké školy. Veřejný zájem na informacích o jejich platu je obdobný, ne-li vyšší.
III.1.B Účel vyžádání informace – kritérium a)
[36] Stěžovatel dále namítal, že v projednávaném případě nebylo naplněno ani kritérium a), neboť účelem vyžádání informace nebylo přispět k diskusi o věci veřejného zájmu. Opačný závěr krajského soudu nadto nemá dle stěžovatele oporu ve spise. Skutečným cílem žádosti byly dle jeho názoru soukromé zájmy předsedy žalobkyně.
[37] Nejvyšší správní soud v této souvislosti nejprve připomíná, že v žádosti o informace nemusí být účel odpovídající kritériu a) výslovně vyjádřen, lze-li ho seznat z okolností případu. Nejvyšší správní soud např. požadovaný účel dovodil v případě informací, jež měly být použity v diplomové práci, kterou by vysoká škola byla povinna zveřejnit, ačkoli v žádosti nebyl účel takto přímo vyjádřen (rozsudek ze dne 29. 9. 2020, čj. 4 As 91/2020-45, body 33 až 37). U žádostí podaných před vydáním platového nálezu Ústavního soudu navíc nelze výslovné vyjádření účelu požadovat, neboť žadatel se s tímto nálezem a uvedenou podmínkou nemohl včas seznámit (tamtéž, bod 34). V posuzované věci sice není účel v žádosti o informace výslovně vyjádřen, postačuje však, že je zřejmý z okolností případu.
[38] Pro naplnění kritéria a) je nezbytné, aby cílem žadatele bylo s poskytnutou informací vstoupit do veřejné diskuse. Získání informací má totiž umožnit žadateli realizovat svobodu projevu a zahájit veřejnou debatu či do ní vstoupit (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság, bod 158). Poskytnuté informace totiž nemají sloužit pouze potřebám žadatele nebo jeho úzkého okolí. Účel žádosti vyžadovaný Ústavním soudem je proto zpravidla naplněn, pokud žadatel „plausibilně tvrdí, že s [poskytnutou informací] hodlá nějakým způsobem přispět k veřejné diskusi (získanou informaci chce např. zveřejnit třetím osobám k dalšímu posouzení, komentování či statistickému porovnání jinými relevantními informacemi, nebo ji hodlá sám analyzovat a vzešlé výstupy sdělit veřejnosti) […]. Není již však namístě zkoumat, natož chtít po žadateli, aby sám prokázal, zda poskytnutá informace skutečně následně vzbudí žadatelem avizovanou veřejnou diskusi; relevantní pouze je, zda ji žadatel v podobě k tomu podle běžných zkušeností způsobilé hodlá veřejnosti k diskusi předložit a tím i potenciálně umožnit.“ (rozsudek NSS čj. 2 As 88/2019-34, bod 25).
[39] V projednávané věci bylo cílem žalobkyně seznámit s poskytnutými informacemi veřejnost, a vstoupit tím do veřejné diskuse. Tuto skutečnost je možno dovodit z toho, že se předseda žalobkyně do veřejné debaty zapojil již v okamžiku, kdy mu stěžovatel odmítal informace poskytnout. Tento přístup totiž kritizoval v celostátních novinách (viz článek Rychlík, M. Královské odměny na ČVUT? Fakulta odmítá zveřejňování mezd [online]. lidovky.cz. 17. 2. 2019). Stěžovatel v rozhodnutí rektora na zmiňovaný článek poukazuje a toto kritické mediální vystoupení žalobkyni vytýká, svědčí však ve prospěch závěru, že cílem bylo vstoupit do veřejné debaty. Stěžovatelova argumentace k této otázce pak vykazuje vnitřní rozpornost. Stěžovatel v kasační stížnosti i ve vydaném rozhodnutí rektora vychází z toho, že žalobkyně bude prezentovat informace o mzdě děkana a tajemníka přinejmenším zaměstnancům fakulty, požadované informace totiž měly přispět k tvrzenému rozeštvávání zaměstnanců a vyprovokování vzájemné zášti, což je dle stěžovatele skutečným cílem žalobkyně. Krajský soud však v napadeném rozsudku správně nepřehlédl, že stěžovatel se „neobává toho, že by žalobkyně s požadovanými informacemi veřejnost neseznámila, nýbrž jí (paradoxně) naopak vytýká, že to je v jejím úmyslu“ (bod 57 odůvodnění napadeného rozsudku).
[40] Dále je pro naplnění kritéria a) rozhodné, aby se diskuse týkala věcí veřejného zájmu. Již výše Nejvyšší správní soud dovodil, že samy požadované informace o mzdě děkana a tajemníka fakulty se týkají veřejného zájmu. Věcí veřejného zájmu je i diskuse o nich, neboť „existuje velmi zřejmý a přirozený důležitý veřejný zájem na tom, aby veřejná sféra byla co možná nejvíce transparentní. […] Jako prevence před korupcí a zneužitím moci je tedy legitimní, aby se veřejnost zajímala, zda se finanční zdroje distribuují uvnitř veřejné správy férovým způsobem na základě určitých racionálních a předvídatelných kritérií, a zda není nikdo svévolně obohacován či naopak neoprávněně znevýhodňován.“ (rozsudek NSS čj. 2 As 88/2019-34, bod 27).
[41] Veřejný zájem na této debatě byl navíc zesílen tím, že předmětem veřejné debaty již bylo odměňování vedení jiné fakulty ČVUT. Stěžovatel tuto skutečnost nesprávně označil jako irelevantní s odůvodněním, že se týká odlišné fakulty. Probíhající veřejná debata o odměňování vedení jedné fakulty však činí naléhavějším zájem na tom, aby bylo možné provést srovnání s jinými fakultami téže univerzity.
[42] Skutečnost, že veřejná diskuse může být v případě poskytnutí informací kritická a že informace mohou být prezentovány způsobem, který stěžovatel pokládá za zkreslující, nemohou být důvodem pro odepření poskytnutí informací. Stěžovatel (a případně i další aktéři) mají možnost do veřejné debaty vstoupit, hájit své postupy a rozhodnutí a pokusit se korigovat to, co vnímají jako nepřesné či zkreslující prezentování informací. Není ale přijatelné pokoušet se zahájení veřejné diskuse zabránit tím, že pro ni nebudou poskytnuty relevantní informace.
[43] Není vyloučeno, že žalobkyně či její předseda byli k podání žádosti o informace motivováni i soukromými zájmy, a to s přihlédnutím ke sporům mezi předsedou žalobkyně a děkanem a tajemníkem fakulty. Byť je možné, že žádost o informace byla podána také ze soukromých důvodů, v souzené věci nebylo prokázáno, že se tak stalo „pouze ze soukromých důvodů“ (rozsudek NSS čj. 2 As 88/2019-34, bod 25). Právo na informace je „právem politickým a využití poskytnutých informací v soutěži politických stran, např. v rámci předvolební kampaně, či ke kritice volených zástupců občanů v rámci veřejné diskuse je zcela legitimní a v souladu se smyslem a účelem práva na informace“ (rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2020, čj. 4 As 385/2019-55, bod 26). Obdobně to platí i pro kritiku osob zastávajících veřejné funkce v akademické sféře. I kdyby tedy žalobkyně či její předseda byli motivováni soukromými zájmy, jejich žádost v daném případě sledovala účel spočívající v přispění k diskusi o věci veřejného zájmu.
III.1.C Role žadatele o informace – kritérium c)
[44] Stěžovatel rovněž zpochybňoval závěr krajského soudu, že žalobkyně plní roli tzv. společenského hlídacího psa. Dle stěžovatelova názoru se krajský soud nesprávně spokojil s tím, že žalobkyně je odborovou organizací, a nezohlednil, že tuto činnost reálně nevykonává, nepůsobí u stěžovatele, ani k tomu není dle zákoníku práce oprávněna.
[45] K této kasační námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že podle kritéria c) je nutné posoudit, zda „žadatel o informaci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. ‚společenského hlídacího psa‘“.
[46] Pojem společenský hlídací pes byl převzat z judikatury ESLP, která jím rozumí novináře, neziskové organizace, ale i jednotlivce z akademické sféry, autory literatury týkající se záležitostí veřejného zájmu, a s ohledem na význam internetové komunikace také tzv. blogery či populární uživatele sociálních sítí (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Magyar Helsinki Bizottság, bod 168). Na toto pojetí navázal i Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 2 As 88/2019-29 (viz bod 30), dle kterého roli společenského hlídacího psa vedle novinářů, neziskových organizací a spolků věnujících se transparentnosti, hospodaření a odměňování v rámci veřejné správy mohou naplňovat také „jednotlivci (např. nejrůznější političtí aktivisté, blogeři či jinak se o veřejné záležitosti zajímající lidé), kteří relativně koncentrovaně (ať už v dlouhodobějším časovém horizontu nebo v širším záběru ‚hlídaných‘ povinných subjektů) do veřejného prostoru jakýmkoli kvalifikovaným způsobem vnášejí informace či názory ohledně fungování veřejného života, díky čemuž o nich může být zahájena a vedena diskuse, případně se s nimi širší veřejnost alespoň může seznámit. Podmínkou pro naplnění role tzv. ‚společenského hlídacího psa‘ tedy je, aby si žadatel jemu dříve poskytnuté informace (zde o příjemcích veřejných prostředků) nenechával výlučně pro sebe a svou vlastní soukromou potřebu, nýbrž s nimi veřejně ‚pracoval‘ (typicky s nimi seznamoval veřejnost, komentoval je apod.).“
[47] Kritérium c), jak jej formuloval Ústavní soud, neklade důraz na právní status nebo charakteristiky jednotlivce, nýbrž na to, jakou úlohu žadatel o informace plní. Proto není podstatné, zda o informace požádal např. novinář, nýbrž zda „o informace žádal v rámci výkonu své profese“ (rozsudek NSS ze dne 5. 3. 2021, čj. 5 As 440/2019-63, bod 35). Je tedy zřejmé, že nezáleží samo o sobě pouze na tom, kdo o informace žádá, nýbrž jakou úlohu při tom plní. Jelikož je klíčová úloha, a nikoli status žadatele, může pak kritérium c) naplnit i jednotlivec, který obecně není společenským hlídacím psem. V konkrétní věci ovšem musí platit, že plní úlohu dozoru veřejnosti, musí se tedy stát společenským hlídacím psem ad hoc. Podstatná je míra, v níž je takový jednotlivec schopen přispět do veřejné debaty. Mohla-li by být informace poskytnuta novináři, není důvod neposkytnout ji jednotlivci, který sice novinářem není, avšak je schopen vyvolat veřejnou debatu či do ní ve srovnatelné míře přispět.
[48] K obdobnému závěru Nejvyšší správní soud dospěl též ve věci týkající se odměňování úředníků finanční správy. Žadateli totiž postačovalo, aby se prokázalo, anebo jinak jevilo přiměřeně pravděpodobné (např. s ohledem na minulé aktivity žadatele a na jeho účast ve veřejné debatě v minulosti), že „hodlá vstoupit do veřejné sféry a diskutovat problematické aspekty odměňování úředníků finanční správy“ (rozsudek NSS ze dne 3. 2. 2021, čj. 10 As 411/2020-34, bod 17).
[49] Opačný výklad, tedy že informace o platech mohou požadovat pouze subjekty, které mají status společenského hlídacího psa obecně, pokládá Nejvyšší správní soud za neudržitelný. Listina garantuje v čl. 17 odst. 1 právo na informace bez uvedeného osobního omezení. Kategorii tzv. společenských hlídacích psů, dovozenou při výkladu Úmluvy, pak nelze s ohledem na její čl. 53 užít ke snížení vnitrostátního standardu ochrany práv.
[50] Pro posouzení, zda žadatel o informace o platech v konkrétním případě „plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. společenského hlídacího psa“ podle platového nálezu Ústavního soudu, je tedy rozhodující, jakou úlohu žadatel reálně plní, nikoli jaký je jeho právní status nebo charakteristiky. Žadatel o platové informace tak může být společenským hlídacím psem ad hoc, pokud v konkrétní věci plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti.
[51] V posuzovaném případě žádost o informace podala žalobkyně, která je odborovou organizací vysokoškolských pracovníků. I když i akademický pracovník může být společenským hlídacím psem, nebylo tvrzeno ani prokázáno, že by žalobkyně podala žádost o informace za některého z akademických pracovníků a že by poskytnuté informace měly sloužit k jeho akademické výzkumné činnosti.
[52] V případě této konkrétní žádosti ovšem bylo prokázáno, že žalobkyně plní úlohu dozoru veřejnosti, hodlá vstoupit do veřejného prostoru a diskutovat o odměňování funkcionářů na FBMI ČVUT. Předseda žalobkyně se totiž (ještě před vydáním rozhodnutí rektora) do veřejné diskuse zapojil. Poskytl rozhovor, v němž kritizoval stěžovatele za neposkytnutí informací, a tento rozhovor vedl k vydání již zmiňovaného článku Královské odměny na ČVUT? Fakulta odmítá zveřejňování mezd. Nejenže se tedy žalobkyně hodlala podílet na veřejné debatě, ale sama do ní aktivně vstoupila.
[53] Postavení žalobkyně je srovnatelné se situací žadatele v již citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 440/2019-63. V tehdejším případě novinář požadující poskytnutí informací během řízení o žádosti o informace publikoval článek kritizující nezveřejnění informací o platech úředníků. Na tomto základě bylo prokázáno, že o informace žádal jako společenský hlídací pes (bod 35). Nejvyšší správní soud nespatřuje důvody, pro které by měl v případě žalobkyně dospět k odlišným právním závěrům. Ani skutečnost, že žalobkyně (či její předseda) nejsou novináři, nebránila jejímu zapojení do veřejné debaty ve srovnatelné míře. Za skutkových okolností nyní posuzované věci tak krajský soud dospěl ke správnému závěru, že žalobkyně plnila úlohu dozoru veřejnosti, resp. společenského hlídacího psa ad hoc, a tedy i kritérium c) bylo v souzené věci naplněno.
[54] Vzhledem k této skutečnosti již nebylo třeba se vyjadřovat k tomu, zda odborová organizace patří k organizacím, které obecně lze pokládat za společenské hlídací psy. V daném případě vedlo k naplnění posuzovaného kritéria konkrétní jednání žalobkyně (prostřednictvím jejího předsedy), nikoli její právní status. Proto stěžovatelovy námitky týkající se toho, zda žalobkyně skutečně vykonává činnost odborové organizace či zda má právo působit u stěžovatele jako zaměstnavatele, nepokládal Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem za relevantní, neboť by k totožnému závěru dospěl bez ohledu na právní formu a rozsah oprávnění žalobkyně. (…)
III.2 K námitce zneužití práva
[56] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda ve věci došlo ke zneužití práva namítanému stěžovatelem v kasační stížnosti. Zneužitím práva se v judikatuře Nejvyššího správního soudu obecně rozumí „situace, kdy někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené“ (rozsudek ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS).
[57] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu představuje zneužití práva jeden z důvodů pro odmítnutí žádosti o informace, přestože jej zákon výslovně nezmiňuje (rozsudek rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62). Tento závěr aproboval i Ústavní soud (viz např. nález ze dne 29. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 3339/20, bod 66). Nelze vytvořit taxativní výčet situací, v nichž lze spatřovat zneužití práva. Zneužití práva může spočívat v opakovaném podávání žádosti o informace, které již dříve nebylo vyhověno (rozsudek NSS ze dne 1. 8. 2022, čj. 10 As 153/2020-43), ale i v podání žádosti s cílem „poškodit legitimní zájmy těch, o jejichž platech má být informováno (např. je šikanovat, vydírat, vyprovokovat vůči nim nenávist apod.)“ (rozsudek rozšířeného senátu NSS čj. 8 As 55/2012-62, bod 91). Zneužití práva ovšem nesmí být jako důvod pro odmítnutí žádosti nadužíváno a k jeho uplatňování je nutno přistupovat restriktivně (rozsudek NSS ze dne 1. 4. 2022, čj. 1 As 96/2021-43, bod 34, nebo rozsudek NSS čj. 10 As 153/2020-43, bod 17). V posuzované věci spatřuje stěžovatel zneužití práva hned ve třech aspektech daného případu.
III.2.A Skutečný účel žádosti
[58] Zaprvé, podle stěžovatele žádost ve skutečnosti sledovala účel spočívající v rozvrácení kolektivu zaměstnanců fakulty a v poškození či šikaně některých z nich.
[59] Tvrzení, že cílem žalobkyně bylo rozvrátit kolektiv zaměstnanců, je nepodložené a spekulativní. Především však hrozba rozvrácení kolektivu zaměstnanců nemůže být důvodem pro nevyhovění žádosti. Jak uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku čj. 8 As 55/2012-62, konkrétně v bodě 83, argumenty, dle kterých poskytnutí informací o mzdách „může na určitém pracovišti vést k závisti a neshodám mezi zaměstnanci či k neklidu v místě, kde dotčená osoba žije, je nutno odmítnout jako účelové. […] Podobně ani určování výše mzdy nesmí být v případě, že je placena z veřejných prostředků, založeno na iracionalitě a svévoli a ten, kdo o výši mzdy rozhoduje, musí být schopen se za své rozhodnutí postavit a obhájit je.“
[60] Námitka, že by mohlo dojít k poškození některých zaměstnanců, se patrně vztahuje k děkanovi a tajemníkovi fakulty, jejichž platy by byly zveřejněny. Smyslem poskytování informací o platech či mzdách ovšem je podrobit nakládání s veřejnými prostředky kontrole prostřednictvím veřejné diskuse, která může být kritická. Jde o nutnou součást debaty o řádném a účelném vynakládání finančních prostředků. Žadatel o informace, který usiluje o vyvolání takové veřejné debaty, tím nesleduje zakázaný účel, ale naopak jediný účel, který je u tohoto typu žádostí podle Ústavního soudu přípustný.
[61] Zejména příjemci finančních prostředků, jakož i ti, kdo o nich rozhodli, mohou být podrobeni kritice, kterou mohou vnímat jako nespravedlivou a působící újmu. Avšak zneužitím práva je až taková jeho realizace, která vede „k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti“ (rozsudek NSS čj. 1 Afs 107/2004-48). Osoby zastávající funkci děkana a tajemníka FBMI ČVUT jsou osoby veřejně činné, které jsou povinny snášet „větší míru veřejné kritiky než jiní občané“ (nález ÚS ze dne 15. 3. 2005, sp. zn. I. ÚS 367/03, č. 57/2003 Sb. ÚS). V souzeném případě nic nenasvědčovalo tomu, že by tato míra měla být překročena takovým způsobem, že by dotčené osoby již nebyly povinny možnou kritiku snášet. V tomto ohledu tedy nelze dospět k závěru, že by došlo ke zneužití práva.
III.2.B Podání žádosti prostřednictvím žalobkyně jako odborové organizace
[62] Druhá rovina stěžovatelovy argumentace o zneužití práva je založena na názoru, že předseda žalobkyně získal výhodnější právní postavení tím, že žádost podal prostřednictvím žalobkyně, namísto toho, aby ji podal sám jako fyzická osoba. Toto přesvědčení je však chybné. Kdo je žadatelem o informace, bylo v posuzovaném případě relevantní pouze při hodnocení kritéria c), tedy zda se jedná o osobu, která plní úkoly či poslání dozoru veřejnosti či roli tzv. společenského hlídacího psa. Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru o naplnění této podmínky nikoli z důvodu, že žadatelem byla odborová organizace, nýbrž proto, že z jednání předsedy žalobkyně a jeho mediálního vystupování bylo zřejmé, že informace o odměňování hodlá v případě jejich poskytnutí dále zpřístupnit veřejnosti a prostřednictvím veřejné debaty tím přispět ke kontrole hospodaření s veřejnými prostředky. Byla to tedy osobní aktivita předsedy žalobkyně, na jejímž základě bylo možno učinit závěr o tom, že žalobkyně danou podmínku splňuje. Pokud by předseda žalobkyně podal žádost jako fyzická osoba, bylo by nutno jeho vystupování zhodnotit stejně, protože předseda vystupoval nejen v pozici statutárního orgánu žalobkyně, ale i za svou osobu. Mohl by se tedy těchto okolností dovolávat ve stejné míře. Předseda žalobkyně nezískal výhodnější postavení tím, že žádost podal za žalobkyni, nedosáhl tudíž tímto postupem nedovoleného výsledku. Úvaha o tom, jak by byla žádost posouzena, kdyby ji podal přímo předseda žalobkyně jako fyzická osoba, byla pro vypořádání námitky zneužití práva důležitá. Nejednalo se proto o spekulativní úvahu bez významu pro posuzovanou věc, jak v kasační stížnosti uvádí stěžovatel. Navíc to byl stěžovatel, kdo tvrdil, že se předseda žalobkyně schovává za odborovou organizaci a že je žalobkyně pouhá „zástěrka“.
[63] O právní osobnost, a tedy i právo žádat o informace by žalobkyně přišla až v případě svého zániku. V této souvislosti tedy nebyla pochybením krajského soudu ani zmínka o možném soudním zrušení žalobkyně. Klíčové ovšem je, že výsledek řízení o žádosti o informace by byl stejný, i kdyby žádost podal přímo předseda žalobkyně. V souvislosti s tím, že žádost byla podána za žalobkyni, nebylo získáno žádné zvýhodnění, ani tento postup tedy nelze hodnotit jako zneužití práva.
III.2.C Založení a fungování žalobkyně
[64] Jako třetí důvod stěžovatel namítal zneužití práva v souvislosti se založením žalobkyně a způsobem jejího fungování. Nejvyšší správní soud nepokládá za potřebné se obecně vyjadřovat k otázce, zda zneužití práva vůbec může spočívat v založení určité právnické osoby. V kontextu posuzované věci totiž ani založení, ani způsob fungování žalobkyně k závěru o zneužití práva vést nemohou.
[65] Nejvyšší správní soud připomíná, že postavení odborových organizací se řídí primárně relevantními mezinárodními smlouvami. Platí, že ustanovení o právnických osobách a spolku se použijí na odborové organizace přiměřeně jen v tom rozsahu, v jakém to neodporuje jejich povaze zástupců zaměstnanců podle mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána a které upravují svobodu sdružování a ochranu práva svobodně se sdružovat (§ 3025 odst. 1 občanského zákoníku). Jedním z aspektů práva sdružovat se v odborových organizacích (čl. 27 Listiny) je i právo odborové organizace organizovat svoji správu, které je výslovně zaručeno čl. 3 odst. 1 Úmluvy Mezinárodní organizace práce č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat (č. 489/1990 Sb.; k nutnosti zohledňovat specifický charakter odborových organizací ve světle těchto práv viz obecně rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2007, čj. 1 As 38/2006-81, č. 1514/2008 Sb. NSS). Z oprávnění organizovat svoji správu plyne i právo odborové organizace zakládat své organizační jednotky, včetně těch, které mají právní osobnost (viz podrobněji usnesení NS ze dne 26. 5. 2020, sp. zn. 27 Cdo 3522/2018, body 20 až 25). Žalobkyně nebyla založena svým pozdějším předsedou, který mohl nanejvýš proces založení iniciovat, nýbrž Vysokoškolským odborovým svazem. Ten založením žalobkyně realizoval právo organizovat svou správu. Stěžovatel ani netvrdí, že by toto právo bylo Vysokoškolským odborovým svazem zneužito. Námitka, že založení žalobkyně je zneužitím práva, tak zjevně nemůže být úspěšná.
[66] Dále platí, že právo na informace (čl. 17 odst. 1 Listiny) není navázáno na specifický právní status žadatele ani na žádný zvláštní vztah mezi žadatelem a povinným subjektem. Zákonodárce výslovně stanovil, že o informace může žádat každá fyzická i právnická osoba (§ 3 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Ani žalobkyně tedy nemusí mít žádný specifický právní status či vztah ke stěžovateli, aby po něm mohla žádat poskytnutí informací.
[67] Otázka, zda je žalobkyně oprávněna působit jako odborová organizace u stěžovatele, tak není z pohledu práva na informace relevantní. Aby odborová organizace mohla působit u konkrétního zaměstnavatele, musí splnit podmínky stanovené v § 286 odst. 3 zákoníku práce, k nimž patří, že alespoň 3 její členové jsou u zaměstnavatele v pracovním poměru. Podle § 286 odst. 4 zákoníku práce oprávnění odborové organizace u zaměstnavatele vznikají dnem následujícím po dni, kdy zaměstnavateli oznámila, že splňuje podmínky podle odstavce 3. Údaje sdělované v oznámení musí odborová organizace i doložit, tedy mimo jiné prokázat, že přinejmenším 3 její členové jsou u tohoto zaměstnavatele v pracovním poměru, což nutně neznamená povinnost uvést je jmenovitě (viz rozsudek NSS ze dne 12. 2. 2020, čj. 6 Ads 207/2019-31, bod 11 a násl., podrobněji pak rozsudky NS ze dne 27. 8. 2019, sp. zn. 21 Cdo 641/2018, a ze dne 28. 4. 2021, sp. zn. 21 Cdo 863/2021). V posuzované věci nebylo postaveno na jisto, zda žalobkyně těmto požadavkům dostála. To má ovšem vliv pouze na její (pracovněprávní) oprávnění působit jako odborová organizace u stěžovatele. Zneužití práva proto nelze spatřovat v tom, zda žalobkyně má či nemá oprávnění působit jako odborová organizace u stěžovatele. Ze stejných důvodů je bez právního významu také to, zda žalobkyně jako odborová organizace vyvíjí činnost. Možnost žádat o poskytnutí informací totiž není u právnických osob svázána s předmětem jejich činnosti či účelem, ke kterému byly založeny.
[68] Nesprávná je v této souvislosti i argumentace stěžovatele, která nečinnost či účelovost činnosti žalobkyně jako odborové organizace vyvozuje z toho, že žalobkyně nepřijala za své členy osoby, které se o to přihlásily. Vzhledem ke svobodě odborového sdružování totiž obecně platí, že tak jako zaměstnanci mají právo se svobodně rozhodnout, zda do odborové organizace vstoupí či nikoli, mají i odborové organizace právo rozhodovat o tom, kdo bude jejich členem [rozsudek ESLP ze dne 27. 2. 2007, Associated Society of Locomotive Engineers and Firemen (ASLEF) proti Spojenému království, stížnost č. 11002/05, bod 39]. Osoby, které nebyly přijaty do určité odborové organizace, mohou své právo odborově se sdružovat realizovat vstupem do jiné odborové organizace či založením odborové organizace nové. To, že žalobkyně nepřijala určité osoby za své členy, tedy nevypovídá nic negativního o její činnosti.
III.3 Ostatní námitky
[69] Stěžovatel také v kasační stížnosti namítal, že informace o odměňování v akademické sféře jsou citlivé a zasluhují si obdobnou ochranu jako obchodní tajemství. Jejich zveřejnění by totiž podle stěžovatele pokřivilo soutěžní prostředí mezi vysokými školami navzájem a mezi akademickou a soukromou sférou, neboť by usnadnilo „přetahování“ zaměstnanců nabídkami vyšší mzdy a odměňování.
[70] Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že uvedená námitka se netýká ochrany soukromí zaměstnanců, nýbrž ochrany soutěžního prostředí. V tomto případě tedy nejde o střet práva na informace a práva na soukromí, k němuž se vyjadřoval Ústavní soud v platovém nálezu, ale o střet práva na informace a (tvrzeného) veřejného zájmu na utajení informací o odměňování v akademické sféře.
[71] Pokud by takový veřejný zájem skutečně existoval a měl by být důvodem pro omezení práva na informace (čl. 17 odst. 1 Listiny), bylo by možné toto omezení stanovit – tak jako omezení jakéhokoli jiného základního práva – pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny). Žádné zákonné ustanovení ovšem tímto způsobem právo na informace neomezuje, ostatně ani stěžovatel svou argumentaci o žádné ustanovení zákona neopírá. Dotvářet takové omezení jinou cestou není možné, stěžovatelem tvrzený zájem na utajení informací o odměňování v akademické sféře tudíž zjevně nemůže být důvodem pro odepření požadovaných informací.
[72] Nejvyšší správní soud nadto podotýká, že stěžovatel si nesprávně vyložil rozsah ochrany poskytované obchodnímu tajemství, která by dle jeho názoru měla obdobně platit pro mzdy v akademické sféře. I když ochrana obchodního tajemství je důvodem pro odepření poskytnutí informace (§ 9 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím), za porušení obchodního tajemství se nepovažuje poskytnutí informace o rozsahu a příjemci veřejných prostředků (§ 9 odst. 2 tohoto zákona). To znamená, že ani ustanovení o ochraně obchodního tajemství neumožňují odepřít informace o výši poskytnutých veřejných prostředků a jejich příjemci. I kdyby tedy odměňování v akademické sféře skutečně podléhalo obdobné ochraně jako obchodní tajemství, jak požaduje stěžovatel, znamenalo by to, že tato ochrana stejně nemůže být důvodem pro odepření informace o výši platu a jeho příjemci. Na tyto skutečnosti správně v napadeném rozsudku poukázal již krajský soud, není tedy pravda, že se s touto námitkou nevypořádal. (…) | decision_118.txt |
203 | k § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 161/2006 Sb. a č. 274/2008 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
Zákonem tolerovaná doba pobytu nepřetržitých dvanácti měsíců mimo území států EU podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, neběží po dobu vzniku a trvání závažného důvodu v podobě závažného onemocnění, které brání cizinci v návratu. O dobu trvání tohoto závažného důvodu se tolerovaná doba dvanácti měsíců prodlužuje.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19.8. 2015, čj. 10 A 31/2015-38)
Věc: Tan Phong N. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o zrušení povolení k trvalému pobytu.
Nezletilý žalobce pobýval u prarodičů ve Vietnamu od 28.2. 2011 do 19.9. 2013. Dne 26.3. 2014 Ministerstvo vnitra (správní orgán I. stupně) zrušil žalobci platnost povolení k trvalému pobytu na území České republiky kvůli jeho pobytu mimo území států Evropské unie nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců bez odůvodnění závažnými důvody. Žalobci byla stanovena lhůta pro vycestování v délce 30 dnů od právní moci rozhodnutí.
V odvolání žalobce namítal, že ve Vietnamu onemocněl tuberkulózou, což vyžadovalo časově náročnou hospitalizaci a následnou ambulantní léčbu. Žalovaná odvolání zamítla dne 23.1. 2015.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Mimo jiné namítal, že správní orgány nesprávně posoudily, zda jeho nepřítomnost na území České republiky přesahující 12 měsíců byla odůvodněna závažnými důvody. Mezi závažné důvody podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců patří i vážné onemocnění. Žalobce přitom doložil, že v době, kdy se nacházel ve Vietnamu, onemocněl tuberkulózou, že musel být hospitalizován a že následně podstoupil ambulantní léčbu, která trvala dva roky. Správní orgán však toto onemocnění odmítl jako závažný důvod nepřítomnosti a konstatoval, že po propuštění z nemocnice žalobci nic nebránilo v návratu do České republiky. S takovým výkladem však nelze souhlasit. Léčbu tuberkulózy jako celek je nutno podle žalobce považovat za dostatečně závažný důvod jeho nepřítomnosti. Žalobce dále podrobně vysvětlil, co je to tuberkulóza, jak se projevuje a jak se léčí.
Žalobce dále namítal, že žalovaná nesprávně vypořádala jeho námitku stran nutnosti vážit přiměřenost správního rozhodnutí. Ačkoliv § 77 odst. 1 zákona o pobytu cizinců tuto povinnost výslovně nezmiňuje, vyplývá z § 2 odst. 3 správního řádu. Podle žalobce je třeba dbát principu proporcionality. I kdyby neexistovaly prokazatelné zákonné důvody pro zachování pobytového oprávnění žalobce, již sama zásada proporcionality by správním orgánům při znalosti okolností případu velela rozhodnout ve prospěch účastníka řízení. Smysl dané právní úpravy směřuje k tomu, aby bylo odebráno pobytové oprávnění cizinci, který na území České republiky evidentně nepobývá a ani nechce pobývat a může zde být obava, že svého pobytového oprávnění zneužije. Žalobce se však ptá, jaký má smysl rušit pobytové oprávnění dítěti, které se mimo území České republiky léčilo z velice vážné choroby a setrvalo mimo území i z toho důvodu, aby nebylo zdrojem nákazy pro občany České republiky.
Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě uvedla, že měla za prokázané, že žalobce byl ve Vietnamu léčen pro tuberkulózu a byl hospitalizován od 13.6. 2011 do 10.7. 2011 a že poté docházel k lékaři na kontrolu jednou za tři měsíce. Pobyt žalobce ve Vietnamu od 28.2. 2012, tj. od doby, kdy mu uplynula zákonem tolerovaná doba dvanácti měsíců pobytu mimo státy Evropské unie, nebyl odůvodněn závažnými důvody, a to právě s ohledem na jeho propuštění z nemocnice již dne 10.7. 2011 a na to, že jeho zdravotní stav od té doby nebylo možné hodnotit jako závažný. Závažnost zdravotního stavu žalobce nevyplývala podle žalované ani z propustky z nemocnice, v níž se uvádí, že šlo o tuberkulózu ve formě primárního komplexu, způsob léčení s použitím bylinek, kontrola jednou za tři měsíce. Žalobce zpět na území České republiky přicestoval až poté, co s ním bylo zahájeno správní řízení o zrušení platnosti povolení k trvalému pobytu.
Krajský soud v Českých Budějovicích zrušil rozhodnutí žalované i rozhodnutí I. stupně a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Z obsahu správního spisu bylo nepochybně zjištěno, že žalobce se nacházel mimo území států Evropské unie od 28.2. 2011 do 19.9. 2013. Tuto skutečnost žalobce nerozporuje ani v žalobě. Žalobce však tvrdí, že správní orgány nesprávně posoudily existenci závažných důvodů v podobě závažného onemocnění, které mu znemožnilo se vrátit na území států Evropské unie. Z obsahu napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaná nikterak nezpochybnila skutečnost, že žalobce tuberkulózou onemocněl, že byl hospitalizován (viz překlad propustky z nemocnice) a že docházel na kontroly k lékaři, přičemž poslední kontrola se uskutečnila dne 23.7. 2013. To vše měla žalovaná za prokázané i na základě předložené špatně čitelné kopie lékařské knížky ve vietnamštině; žalovaná konstatovala, že je nadbytečné opatřovat překlad této listiny. Těmito závěry žalovaná odmítla přístup správního orgánu I. stupně, který považoval tvrzení matky žalobce za účelová.
Zjištěné skutkové okolnosti případu žalovaná podřadila pod danou právní úpravu a konstatovala, že hospitalizace žalobce proběhla v období od 13.6. 2011 do 10.7. 2011, tj. v době, kdy ještě neuplynula zákonem tolerovaná doba dvanácti měsíců možného pobytu mimo území států Evropské unie. Doba dvanácti měsíců měla podle žalované žalobci uplynout dne 28.2. 2012; přitom podle žalované pobyt žalobce po tomto datu mimo území států Evropské unie nebyl odůvodněn žádným závažným důvodem a objektivně žalobci nic nebránilo v tom se do České republiky vrátit.
Krajský soud s popsaným náhledem na věc nesouhlasí. Ze zjištěných skutkových okolností případu je krajský soud jednoznačně přesvědčen o tom, že onemocnění tuberkulózou a s tím související hospitalizace a následná ambulantní léčba představovaly pro žalobce závažný důvod, který mu znemožňoval navrácení se na území států Evropské unie. Ovšem správní orgány neprovedly dostatečné dokazování v tom směru, aby jednoznačně postavily najisto, jak dlouho závažné onemocnění žalobce trvalo jako překážka jeho návratu a zároveň jako závažný důvod podle shora citovaného ustanovení, po dobu kterého daná dvanáctiměsíční doba neběží, a nemůže tedy uplynout (viz níže). Správní orgány závažný důvod spojovaly pouze s dobou hospitalizace. Krajský soud má však za to, že závažné onemocnění žalobce mohlo trvat delší dobu, neboť žalobce podle propustky z nemocnice zjevně následně užíval léky podle receptů a docházel na pravidelné prohlídky po třech měsících. Tvrzení žalované, že na propustce z nemocnice se neuvádí, že by byl žalobce nějak omezen, např. klidovým režimem či zákazem cestovat, nelze v této souvislosti vůbec považovat za případné. Je totiž možné, že dané skutečnosti o určeném léčebném režimu žalobce vyplývají z předložené lékařské knížky. Za účelem řádného zjištění skutkového stavu věci bude nutno opatřit překlady těchto listin předložených žalobcem. K objasnění obsahu lékařské knížky či dalších skutečností bude možné též provést důkaz opakovaným výslechem matky žalobce.
V daných souvislostech nelze přehlédnout též žalobní tvrzení žalobce, že setrval ve Vietnamu i z toho důvodu, aby se řádně doléčil a nemohl představovat ohrožení veřejného zdraví. Tuberkulóza dýchacího ústrojí v aktivním stadiu nebo s tendencí rozvinutí je přitom onemocněním, které podle vyhlášky č. 274/2004 Sb., kterou se stanoví seznam nemocí, které by mohly ohrozit veřejné zdraví, a seznam nemocí a postižení, které by mohly závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek, představuje nemoc, která by mohla ohrozit veřejné zdraví (§ 182a zákona o pobytu cizinců). Ač se z propustky z nemocnice podává, že žalobce trpěl tuberkulózou v latentním stadiu (forma primárního komplexu), nelze bez odborného lékařského závěru vyloučit, že by při zanedbání léčby nebo při vystavení žalobce určitým situacím nemohlo dojít ke zhoršení stavu či k rozvinutí aktivního stadia nemoci. S ohledem na uvedené je krajský soud přesvědčen, že bude třeba do spisu doplnit odborné stanovisko či znalecký posudek lékaře specialisty, který se vyjádří k tomu, jak probíhá tuberkulóza, jak může dojít k přechodu nemoci z latentní fáze do fáze aktivní, jak probíhá ambulantní léčba tuberkulózy, jak dlouho trvá, jaká jsou doporučení pro pacienty a jaká je míra nakažlivosti a přenosu daného onemocnění, a to i s přihlédnutím k věku žalobce a ke vhodnosti jeho cestování letadlem na vzdálenost Vietnam – Česká republika. Bude dále na správních orgánech, jaké další důkazy si opatří, aby řádně zjistily skutkový stav věci. Teprve jakmile správní orgány řádně zjistí skutkový stav věci, budou moci stanovit období, od kterého u žalobce trval závažný důvod, který mu objektivně znemožnil návrat na území států Evropské unie, a kdy trvání tohoto důvodu pominulo. Tento časový úsek je třeba stanovit zcela přesně, a to z následujících důvodů.
Krajský soud se totiž nemůže ztotožnit se závěrem žalované, že zákonem tolerovaná doba dvanácti měsíců pobytu mimo území států Evropské unie žalobci uplynula dne 28.2. 2012 a poté u něj neexistoval žádný závažný důvod bránící mu v návratu na území. Jestliže totiž závažný důvod bránící žalobci v návratu na území vznikl v průběhu zákonem tolerované dvanáctiměsíční doby, musela mít tato skutečnost nějaký vliv na její běh. Správní orgány však tento aspekt věci zcela pominuly a vůbec se jím nezabývaly. Dopady vzniku závažného důvodu v průběhu zákonem tolerované dvanáctiměsíční doby musí mít na její běh minimálně ten vliv, že daná doba neběží a nemůže uplynout po dobu trvání závažného důvodu v podobě závažného onemocnění. Tento výklad považuje krajský soud za jediný logicky možný, tak aby nedocházelo k zásahu do právního postavení a právní jistoty cizinců. Lze si totiž např. představit situaci, kdy by cizinec závažně onemocněl na několik měsíců, přičemž k pominutí tohoto závažného důvodu by došlo několik dnů před uplynutím doby dvanácti měsíců. Bylo by zjevně neoprávněným požadavek, aby byl cizinec povinen okamžitě se vrátit na území států Evropské unie, aby nepřišel o povolení k trvalému pobytu. Závažné onemocnění je třeba považovat za skutečnost, která má vliv na běh dvanáctiměsíční doby. Po dobu trvání závažného onemocnění proto daná doba neběží, nemůže uplynout a o dobu trvání závažného onemocnění se dvanáctiměsíční doba prodlužuje.
Až bude přesně stanoveno období, po které u žalobce trval závažný důvod bránící mu v návratu, tak bude moci být konstatováno, že po tuto dobu mu dvanáctiměsíční doba neplynula, a nemohla tudíž skončit; o tuto dobu se zákonem tolerovaná dvanáctiměsíční doba podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců prodloužila. (...) | decision_1180.txt |
204 | k vyhlášce č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění účinném ke dni 25. 8. 2015
k § 57 odst. 1 soudního řádu správního ve znění zákona č. 237/2004 Sb.
k § 151 odst. 3 občanského soudního řádu ve znění zákona č. 139/2015 Sb.
Soud ve správním soudnictví nemůže přiznat procesně nezastoupenému navrhovateli (potažmo žalobci) náhradu nákladů řízení stanovenou paušální částkou podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb, nýbrž musí vycházet z nákladů, jejichž vynaložení navrhovatel (potažmo žalobce) soudu prokáže (§ 57 odst. 1 s. ř. s.). Použití § 151 odst. 3 o. s. ř. (v novelizovaném znění účinném od 1. 7. 2015) na řízení podle soudního řádu správního je vyloučeno. Stejně tak nejsou na toto řízení přenositelné důvody nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2015, čj. 6 As 135/2015-79)
Prejudikatura: č. 1260/2007 Sb. NSS a č. 3228/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 275/2014 Sb.
Věc: Ondřej S. proti městu Špindlerův Mlýn o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce.
Zastupitelstvo města Špindlerův Mlýn schválilo dne 15. 11. 2011 územní plán města Špindlerův Mlýn, jenž nabyl účinnosti dne 1. 12. 2011.
Dne 25. 9. 2014 podal navrhovatel návrh na zrušení (části) územního plánu Špindlerova Mlýna, kterému Krajský soud v Hradci Králové vyhověl rozhodnutím ze dne 28. 4. 2015, čj. 30 A 75/2014-85.
Odpůrce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...)
IV.
Náklady řízení
[18] O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s., aplikovaného na základě § 120 s. ř. s., podle něhož má „účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl“. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Navrhovatel měl ve věci plný úspěch. V řízení o kasační stížnosti uplatnil jedno písemné podání (vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku), přičemž nebyl zastoupen advokátem. Nejvyšší správní soud proto stál před otázkou, v jaké výši má navrhovateli přiznat náhradu nákladů řízení – zda ve výši prokázaných nákladů na poštovné, či ve výši paušálu stanoveného § 13 odst. 3 advokátního tarifu.
[19] Nejvyšší správní soud nejprve zvažoval, zda na danou situaci dopadá čerstvě novelizovaný § 151 odst. 3 o. s. ř., který stanoví: „Účastníku, který nebyl v řízení zastoupen zástupcem podle § 137 odst. 2 a který nedoložil výši hotových výdajů svých nebo svého jiného zástupce, přizná soud náhradu v paušální výši určené zvláštním právním předpisem. Paušální náhrada zahrnuje hotové výdaje účastníka a jeho zástupce; nezahrnuje však náhradu soudního poplatku.“ Nejvyšší správní soud ale dospěl k závěru, že použití tohoto ustanovení je vyloučeno, neboť podle § 64 s. ř. s. se má první a třetí část občanského soudního řádu aplikovat na řízení před správními soudy pouze tehdy, nestanoví-li sám soudní řád správní jinak. Úprava nákladů řízení v § 57 až § 61 s. ř. s. je přitom komplexní a obsahuje též vlastní úpravu toho, co je nutno rozumět náklady řízení, stejně jako pravidla pro rozhodování o nich, byť jde v řadě ohledů o úpravu duplicitní, resp. obdobnou jako v občanském soudním řádu.
[20] Dále Nejvyšší správní soud řešil otázku, zda není potřeba příslušná ustanovení soudního řádu správního interpretovat v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb., týkajícím se rovnosti účastníků civilního řízení a práva nezastoupeného účastníka řízení na paušální náhradu hotových výdajů. Shledal ale, že tomu tak není. Ústavní soud v citovaném nálezu prováděl interpretaci § 137 o. s. ř. v tehdy účinném znění, nikoliv interpretaci soudního řádu správního. Řada argumentů nadnesených Ústavním soudem není pro oblast správního soudnictví využitelná. Zejména je nutno poukázat na to, že Ústavní soud shledal existenci nepravé (teleologické) mezery v právu, kterou byl nucen výkladem pomocí analogie zaplnit, v tom, že je porušena rovnost účastníků řízení podle čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Měl přitom na mysli rovnost stran konkrétního sporu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2015, čj. 6 Ads 299/2014-25, vyjadřující se k dílčí otázce, zda citovaný nález Ústavního soudu dopadá na věci sociální péče souzené ve správním soudnictví). Ve správním soudnictví přitom panuje konstantní judikatura, podle níž se žalovaným náhrada nákladů řízení zpravidla nepřiznává, a to ani tehdy, nechají-li se zastupovat advokátem (srov. k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 40/2006-87, č. 1260/2007 Sb. NSS, popř. nedávné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014-47, č. 3228/2015 Sb. NSS, a tam citovanou judikaturu). Stejně tak míří čistě jen do oblasti občanského práva úvaha Ústavního soudu, podle níž interpretativní výrok II citovaného nálezu představuje „alespoň dočasné řešení systémového problému české justice, tedy motivace ‚velkých hráčů‘ sériově žalovat ‚malé hráče‘“. Z citace je zřejmé, že Ústavní soud sám vnímal svůj nález jako překlenovací. Nejvyšší správní soud vzal proto dále v úvahu fakt, že po vydání citovaného nálezu Ústavního soudu nabyla účinnosti novela občanského soudního řádu (zákon č. 139/2015 Sb.), která daný problém vyřešila pro oblast obecného soudnictví (viz výše citované novelizované znění § 151 odst. 3 o. s. ř.). Ačkoliv si zákonodárce musel být vědom toho, že soudní řád správní obsahuje svébytnou úpravu nákladů řízení, k jeho novelizaci v tomto směru nepřistoupil. Tím se jen potvrzuje úvaha, že důvody, pro které Ústavní soud využil v občanském soudním řízení ústavně konformní výklad pomocí analogie, nejsou plně přenositelné na řízení podle soudního řádu správního.
[21] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že za současného stavu právní úpravy nemůže přiznat procesně nezastoupenému navrhovateli (potažmo v jiných případech žalobci) náhradu nákladů řízení stanovené paušální částkou podle advokátního tarifu, nýbrž musí i nadále vycházet z nákladů, jejichž vynaložení navrhovatel (potažmo žalobce) soudu prokáže. Nejvyšší správní soud proto navrhovateli v daném případě přiznal náhradu nákladů řízení ve výši poštovného na odeslání vyjádření k návrhu odpůrce na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, tj. ve výši 34 Kč. K tomu stanovil odpůrci přiměřenou lhůtu jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku. (...) | decision_1181.txt |
205 | k § 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 267/2014 Sb.
Zásahovou žalobou se lze domáhat vydání rozhodnutí ministra podle § 260 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, prostřednictvím kterého by mohl být solární odvod prominut, jen je-li zřejmé, že jiné dostupné prostředky (zejména posečkání s úhradou jiných daní) nebudou k ochraně před likvidačními účinky odvodu postačovat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2015, čj. 1 Afs 171/2015-41)
Prejudikatura: č. 735/2006 Sb. NSS, č. 1107/2007 Sb. NSS, č. 2347/2011 Sb. NSS a č. 3000/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 220/2012 Sb. a č. 62/2006 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 49/04).
Věc: Společnost s ručením omezeným Photon SPV 3 proti Ministerstvu financí o odvod z elektřiny ze slunečního záření, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně provozuje zařízení na výrobu elektřiny – fotovoltaickou elektrárnu, z příjmů je jí pravidelně srážen odvod z elektřiny ze slunečního záření (dále jen „solární odvod“) dle § 7a zákona č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů (zákon o podpoře využívání obnovitelných zdrojů)*).
Žalobkyně (poplatník daně) je přesvědčena, že odvod nepřiměřeně omezuje její podnikání a působí jí vážné ekonomické komplikace ústící ve rdousící efekt. Obrátila se proto na žalovaného (s odkazem na nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, č. 220/2012 Sb., a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2013, čj. 1 Afs 76/2013-57, č. 3000/2014 Sb. NSS) s podnětem směřujícím proti nečinnosti ministra financí podle § 38 odst. 1 písm. c) daňového řádu. Ten měl totiž podle jejího názoru provést plošné prominutí solárního odvodu postupem podle § 260 daňového řádu. Jiným způsobem se žalobkyně nemohla domoci odstranění důsledku ekonomické likvidace způsobené solárním odvodem.
Žalovaný podnět žalobkyně k odstranění nečinnosti ministra odmítl s tím, že tento procesní nástroj užít nelze. Generální opatření ministra není vydáváno v rámci konkrétního řízení a na jeho vydání nemá žalobkyně právní nárok.
Protože se žalobkyně nedomohla v daňovém řízení nápravy, podala žalobu u Městského soudu v Praze. V ní tvrdila, že ministr má povinnost vydat opatření (postupem podle § 260 daňového řádu), kterým by byl plošně eliminován rdousící efekt působící na provozovatele solárních elektráren. Opatření, které ke zmírnění likvidačních účinků solárního odvodu na provozovatele zvolilo Generální finanční ředitelství, není účinné. Podle názoru žalobkyně je na exekutivě, aby vymezila obsah pojmu „rdousivý účinek“, a to právě v generálním opatření ministra. Tím, že ministr rezignoval na svoji povinnost uloženou mu soudní mocí, zasáhl do práva žalobkyně bránit se likvidačním účinkům odvodu. Žalobkyně požadovala, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v porušování jejích práv a přikázal mu vydat rozhodnutí podle § 260 daňového řádu o prominutí solárního odvodu nebo jeho části tak, aby byly odstraněny příčiny i následky rdousícího efektu.
Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 16. 6. 2015, čj. 11 A 17/2015-48, zamítl. Zdůraznil, že žalobkyně neprokázala a ani netvrdila konkrétní okolnosti svědčící o tom, že by byla přímo zkrácena nezákonným zásahem, jenž měl spočívat v nevydání „generálního rozhodnutí“ ministrem, a že by byl tento zásah namířen přímo proti ní. Ze žaloby není zřejmé, že by právě jí hrozil likvidační účinek úhradou solárního odvodu. Žalobkyně podle městského soudu neuvedla nic, z čeho by bylo možno dovodit, že právě do jejích práv bylo zasaženo tím, že ministr nepostupoval podle § 260 daňového řádu.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Podstatou tvrzeného zásahu do jejích práv měla být absence „generálního rozhodnutí“, které byl povinen ministr vydat poté, co jej k tomu Ústavní soud i Nejvyšší správní soud zavázaly. Zásah tedy spočíval v nečinnosti exekutivy, konkrétně ministra financí. Tuto otázku posoudil městský soud nesprávně, jestliže uzavřel, že se o nezákonný zásah v jejím případě nejednalo.
Splnění úkolu, který uložila soudní moc exekutivě (vytvoření podmínek pro zkoumání a zamezení rdousivému efektu odvodu), spočívá v její povinnosti identifikovat případy likvidačního dopadu způsobeného solárním odvodem a nastavit nástroje k jejich eliminaci. V této souvislosti odkázala stěžovatelka na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014, čj. 1 Afs 121/2014-52, a jeho bod [35]. Ze skutečnosti, že žalovaný neprovedl analýzu, ke které jej zavázal Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku, je zřejmé, že žalovaný žádným způsobem nedokáže likvidační účinky solárního odvodu eliminovat.
Stěžovatelka považovala postup zvolený žalovaným ve sdělení Generálního finančního ředitelství „Řešení možných individuálních likvidačních účinků odvodem“ za prakticky nerealizovatelný, neboť rovněž ekonomicky ovlivňuje pozici daňových subjektů. Například úrok, který je spjatý s posečkáním odvodu, je dalším zásahem do ekonomických poměrů subjektu, podle slov stěžovatelky by užití tohoto nástroje znamenalo „ekonomický hazard“.
Městský soud stěžovatelce vytýkal, že neprokázala, že byla přímo dotčena na svých právech tím, že ministr nepostupoval podle § 260 daňového řádu. Aby však mohla stěžovatelka likvidační účinek prokázat, musí být exekutivou popsán obsah tohoto pojmu. Závěrem stěžovatelka uvedla, že se soud nesprávně domníval, že by rdousivý efekt měl být zkoumán jím. Soud může přezkoumávat pouze postup správního orgánu, a ne sám takový stav nalézat.
Žalovaný předně odkázal na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (vyslovené v citovaném usnesení čj. 1 Afs 76/2013-57), který podrobně hodnotil možnost posuzování individuálních případů z hlediska dopadu solárního odvodu na výrobce elektřiny, a uzavřel, že tyto dopady dle platné právní úpravy nelze zohlednit v řízení o stížnosti na postup plátce daně před správními orgány ani soudy. Provést pokyn Ústavního soudu a eventuálně zohledňovat individuální likvidační účinky solárního odvodu lze dle rozšířeného senátu jen prostřednictvím institutu prominutí daně na základě § 260 daňového řádu v návaznosti na § 259 téhož zákona. S tímto postupem nicméně nesouhlasil, neboť je jen stěží proveditelný. Rozhodnutí podle § 260 daňového řádu má totiž povahu zvláštního abstraktně-konkrétního aktu. Pokud by došlo k jeho vydání, daň či její příslušenství by všem dotčeným subjektům byla prominuta již samotným tímto aktem, aniž by se zkoumaly podmínky v individualizovaných případech.
Již v navazujícím rozsudku čj. 1 Afs 121/2014-52 Nejvyšší správní soud jasně uvedl, že je na žalovaném, jaké prostředky k eliminaci likvidačních důsledků způsobených solárním odvodem zvolí. Žalovaný měl za to, že postup uvedený v Pokynu GFŘ D 21 je dostačujícím nástrojem předcházejícím případným likvidačním účinkům. V každém případě však platí, že tvrdí-li subjekt dopad rdousícího efektu na jeho podnikání, musí také takový stav v individuálním případě prokázat, a rovněž tak musí prokázat, že zmíněný nežádoucí stav vznikl právě v důsledku solárního odvodu, a ne například podnikatelským pochybením. To se však nestalo.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [16] Podmínkou poskytnutí ochrany proti nezákonnému zásahu dle § 85 s. ř. s. je mj. neexistence jiného prostředku ochrany nebo nápravy, resp. jeho bezvýsledné vyčerpání (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS). Důsledkem nesplnění této podmínky je nepřípustnost žaloby, kterou soud dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítne.
[17] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval otázkou, zda stěžovatelka mohla dosáhnout obrany proti tvrzenému zásahu, který mimo jiné měl spočívat v dopadu rdousivého účinku solárního odvodu na stěžovatelku, způsobeného právě nečinností ministra. Pokud by bylo postaveno najisto, že takové prostředky obrany existují a stěžovatelka je nevyužila, musel by soud žalobou napadený rozsudek zrušit a žalobu odmítnout jako nepřípustnou. Takovou jistotu však Nejvyšší správní soud nemá, i když užití prostředků eliminace rdousivého účinku odvodu exekutiva předpokládá (viz níže body [25]–[28] a bod [30] rozsudku). Není prozatím dostatečně zřejmé, zda se bude jednat o účinné prostředky obrany. V takovém případě soud proto uzavírá, že žaloba byla přípustná a stěžovatelce bylo nutno přístup k soudu umožnit.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Na úvod Nejvyšší správní soud shrnuje podmínky pro užití žalobního typu, který ke své obraně zvolila stěžovatelka. V řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen „zásah“) je dle § 82 s. ř. s. aktivně žalobně legitimován „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným [zásahem] správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo“. Podmínkou je tedy tvrzení konkrétního zásahu správního orgánu, který míří přímo proti žalobci a který jej (popř. jeho důsledky) současně krátí na jeho individuálních právech. Základem je jasné tvrzení o zásahu či jeho důsledcích do právní sféry žalobce. V průběhu řízení pak soud zkoumá jednotlivé definiční znaky tvrzeného zásahu (konkrétnost tvrzení zkrácení na žalobcových právech, nezákonnost zásahu), což je vždy úvahou ve věci samé, která pak v konečném důsledku vede k závěru, že buď k tvrzenému zásahu vůči žalobci nedošlo, nebo došlo, nebyl však nezákonný, anebo sice byl nezákonný, ale žalobce jím nebyl přímo krácen na svých subjektivních právech, resp. nebyl zaměřen přímo proti němu, anebo k tvrzenému nezákonnému zásahu skutečně došlo, a trvá-li, soud nařídí jeho ukončení. Pro povahu zásahu pak je důležité to, že byl učiněn správním orgánem (při výkonu veřejné správy).
[20] V projednávané věci se stěžovatelka domáhala ukončení nezákonného zásahu, který spatřovala v nečinnosti ministra. Ten byl podle stěžovatelčina názoru vázán příkazem soudní moci vydat „rozhodnutí“ postupem podle § 260 daňového řádu. Je skutečností, že podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu by byl nejpřiléhavějším prostředkem k zohlednění individuálních účinků odvodu vyměřeného podle zákona, leč dopadajícího rdousícím způsobem na jednotlivce, za stávající právní úpravy institut prominutí daně, upravený v § 259 a § 260 daňového řádu (k podrobnostem viz body [48] až [57] citovaného usnesení rozšířeného senátu).
[21] Stěžovatelka však v nyní posuzovaném případě brojí proti „nečinnosti“ ministra s tvrzením, že právě tato jeho nečinnost zasahuje přímo proti ní. Nevznesla však žádný konkrétní důvod, proč a jak absence postupu ministra podle § 260 daňového řádu zasahuje do jejích konkrétních subjektivních práv. V tomto ohledu tedy souhlasí Nejvyšší správní soud se závěrem městského soudu, že v „nečinnosti“ ministra nelze bez dalšího spatřovat nezákonný zásah namířený přímo proti stěžovatelce.
[22] Z principu dělby moci a subsidiarity ochrany práv jednotlivce je zřejmé, že řešení nepříznivých dopadů odvodu na jednotlivce je primárně v rukou moci zákonodárné a výkonné. Není-li naplněn požadavek ochrany jednotlivce v těchto stupních, nastupuje moc soudní.
[23] Od vydání rozhodnutí rozšířeného senátu však uplynula již dostatečně dlouhá doba k tomu, aby se s ním všechny zainteresované subjekty mohly podrobně seznámit a reagovat na ně. Ačkoliv se prozatím jednalo pouze o „hypotetické“ řešení, neboť rozšířený senát v uvedeném usnesení zdůraznil, že v řízení o stížnosti na postup plátce daně (což bylo procesní prostředí projednávané věci) není prostoru pro řešení likvidačních účinků, rozhodl se Nejvyšší správní soud v řízení v citované věci sp. zn. 1 Afs 121/2014 obrátit na ministra financí s výzvou ke sdělení stanoviska (postupem podle § 74 odst. 1 s. ř. s.), zda Ministerstvo financí připravuje nějaké legislativní změny či zda ministr zvažuje vydání rozhodnutí dle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu tak, aby bylo možno v konkrétních případech posoudit, nemá-li solární odvod na jednotlivé poplatníky likvidační dopady, a podrobit úvahu správního orgánu o dané otázce soudnímu přezkumu, v intencích závěrů vyslovených v citovaném usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu.
[24] Ministerstvo financí reagovalo na tuto výzvu přípisem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 8. 12. 2014, z něhož plyne, že ministr financí momentálně neplánuje vydat rozhodnutí o prominutí daně dle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu, které by dopadalo na poplatníky solárního odvodu. V přípravě nejsou ani žádné změny relevantní zákonné úpravy. Ministerstvo nicméně zdůraznilo, že danou problematikou se s cílem naplnit principy vyslovené soudní mocí intenzivně zabývá a přikládá závěrům Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu ohledně možného „rdousícího efektu“ solárního odvodu v individuálních případech maximální důležitost.
[25] Podle přesvědčení Ministerstva financí pak lze „rdousícímu efektu“ solárního odvodu za současné právní úpravy účinně předcházet postupem podle § 156 a § 157 daňového řádu, tedy posečkáním úhrady jiných daní, u kterých výrobci elektřiny ze slunečního záření vzniká povinnost jejich úhrady. Ve výjimečných případech, kdy má odvod na poplatníka – výrobce elektřiny ze slunečního záření – likvidační účinky, lze podle Ministerstva financí důvodně předpokládat, že jeho ekonomická situace bude celkově špatná a tento poplatník bude mít popř. nedoplatky i na jiných daních. Pro uplatnění institutu posečkání je přitom rozhodující posouzení komplexní situace daňového subjektu. Pokud tedy bude v konkrétním individuálním případě shledán „rdousící efekt“ odvodu, nic nebrání správci daně toto zohlednit a poskytnout poplatníkovi úlevu formou posečkání s úhradou např. daně z příjmů či daně z přidané hodnoty. Podle § 157 odst. 7 daňového řádu může zároveň správce daně z důvodu tvrdosti založené ekonomickými nebo sociálními poměry daňového subjektu upustit od předepsání úroku z posečkání.
[26] Ministerstvo financí dále odkázalo na upozornění, které pro daňové subjekty zveřejnilo na internetových stránkách daňové správy dne 18. 9. 2014 (http://www.financnisprava.cz/cs/dane-a-pojistne/novinky/2014/resenimoznych-individualnich-likvidacni-5347). Je tedy názoru, že zde uvedený postup představuje mechanismus požadovaný Ústavním soudem pro možnost individuálního řešení případných likvidačních účinků solárního odvodu.
[27] Nejvyšší správní soud k uvedenému již uvedl, že pokud se výrobce elektřiny ze slunečního záření dostane do situace individuálních likvidačních účinků spojených s úhradou (odvedením) této daně, může požádat o posečkání s úhradou jiné daně. Správce daně posoudí jeho celkovou ekonomickou situaci, a nastane-li takový účinek, rozhodne o posečkání úhrady jiné daně. Garance patnáctileté návratnosti investice do solární elektrárny (zákonem předpokládaná) totiž neznamená právo každého jednotlivého podnikatele v oboru výroby elektřiny ze solárního záření na ziskovost jeho podnikání odpovídající uvedené návratnosti. Znamená pouze, že za obvyklých okolností a při vynaložení péče řádného hospodáře by zpravidla uvedené návratnosti mělo být u průměrného podnikatele podnikajícího v tomto oboru dosaženo. Proto tedy ne každé obtíže spojené s nutností unést břemeno solárního odvodu, byť by ve spojení s dalšími faktory zásadně ovlivnily hospodaření podnikatele, mohou mít likvidační účinky ve smyslu, v jakém je chápe citovaný nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/11.
[28] Podstatné je, že rozhodnutí ve věci žádosti o posečkání s úhradou jiné daně musí být řádně odůvodněno a je samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2006, čj. 3 Afs 10/2003-106, č. 1107/2007 Sb. NSS, ze dne 22. 4. 2011, čj. 2 Afs 88/2010-70, č. 2347/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 19. 3. 2008, čj. 9 Afs 131/2007-53; popř. i nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, č. 62/2006 Sb. ÚS).
[29] Není věcí soudní moci diktovat veřejné správě konkrétní způsoby naplnění jejích ústavních povinností. Rozšířený senát na konkrétním případu modeloval možnost eliminace likvidačních účinků odvodu. Byl ovšem při svém rozhodování vázán jednak vlastní pravomocí řešit předloženou spornou právní otázku (a jen ji), jednak skutkovým a právním půdorysem posuzované věci. Na něm formuloval své závěry a nemohl se vymknout do oblasti jiných daňových povinností daňového subjektu a jeho celkové ekonomické situace. Na rozdíl od rozšířeného senátu má daňová exekutiva možnost rozvinout úvahu o zmírnění likvidačních účinků i jinými prostředky – a to posouzením celkové ekonomické situace daňového subjektu se zohledněním a znalostí jeho pozic ve všech daních.
[30] Nejvyšší správní soud stále sleduje vývoj praxe ve věcech úhrady solárních odvodů. Je si rovněž vědom, že za současného stavu prozatím nelze předjímat, zda k dosažení ústavně žádoucího stavu, tedy k tomu, aby v těch případech, v nichž je to vskutku odůvodněné, byl případný likvidační efekt solárního odvodu eliminován, postačí uplatnit pouze institut posečkání s úhradou jiné daňové povinnosti. Je dobře možné, že vzhledem k rámcovým ekonomickým podmínkám a s ohledem na to, jaký typ osob v oboru výroby elektřiny ze solárního záření převážně podniká, postačí toliko uplatnění institutu posečkání úhrady jiné daně. Pokud by tomu tak bylo, nebylo by možno veřejné správě vytýkat nevydání „rozhodnutí“ podle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu, neboť by to s ohledem na konkrétní rámcové ekonomické podmínky nebylo nezbytné. Takové hodnocení by v současné věci bylo pouze hypotetické. Stěžovatelka totiž ani nevyužila konkrétní ochrany, kterou jí § 156 a § 157 daňového řádu umožňují a kterou exekutiva zvolila jako účinný prostředek ochrany konkrétního subjektu před likvidačními účinky solárního odvodu.
[31] Je tak nyní na stěžovatelce, aby tvrdila a konkrétními argumenty a fakty týkajícími se jejího hospodaření osvědčila, že solární odvod pro ni přestavuje zátěž, která ji ohrožuje v její ekonomické existenci. Stěžovatelka musí především osvědčit, že při své činnosti doposud postupovala s péčí řádného hospodáře. To především znamená doložit, že si pořídila vybavení pro svou činnost (typicky solární panely) za podmínek v dané době obvyklých a že i v jiných ohledech jednorázové i průběžné náklady její činnosti byly vynaloženy, resp. jsou vynakládány za podmínek na trhu obvyklých. Totéž obdobně musí být samozřejmě doloženo i o způsobu a podmínkách financování stěžovatelky z vnějších zdrojů. Dále to znamená osvědčit, že samotný rozsah a další parametry jejího podnikatelského záměru odpovídaly a i nyní odpovídají obvyklým standardům v daném odvětví (např. pro svůj malý rozsah neumožňují v přiměřené míře využít ekonomického efektu úspor z rozsahu; podstatným mohou být i specifické lokální, klimatické nebo jiné podmínky místa, v němž se solární panely nacházejí, anebo i nevhodné nastavení jiných ekonomických parametrů na okraji obvyklého spektra projektů obecně považovaných za slibné a skýtající rozumnou naději na rentabilitu a životaschopnost). Konečně je třeba osvědčit, že se stěžovatelka poctivě pokusila využít všech „konvenčních“ prostředků ochrany proti zátěži představované solárním odvodem, a přesto tyto prostředky nejsou s to zachovat její životaschopnost. Je tedy především povinna doložit, že využila nástrojů podle § 156 a § 157 daňového řádu, a to v plné jejich šíři a ve vztahu ke všem jí placeným daním či jiným odvodům, na které jsou tyto nástroje použitelné, a ačkoli jí jejich dobrodiní bylo poskytnuto, ani tak to nestačí k zachování její životaschopnosti. Teprve osvědčila-li by stěžovatelka výše uvedený komplex rozhodných na sebe navazujících skutečností, bylo by to signálem, že objektivní účinky solárního odvodu jsou v jejím případě takové, že nezbývá, než aby minstr financí vydal „rozhodnutí“ podle § 260 odst. 1 písm. a) daňového řádu o takovém obsahu, který situaci stěžovatelky umožní řešit způsobem zajišťujícím naději na zachování její ekonomické životaschopnosti. Teprve pokud by ministr i za této situace zůstal nečinný, tedy pokud by exekutiva nenalezla účinné prostředky zabránění zmiňovaného nežádoucího stavu a z jejího dosavadního postupu by plynulo, že ani nalézt nehodlá, nezbylo by, než aby takové účinné prostředky nalezl soud.
[32] Městský soud tedy nepochybil, pokud uzavřel, že se o nezákonný zásah v případě stěžovatelky nejedná. | decision_1182.txt |
206 | k § 80 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 79 a násl. soudního řádu správního
k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném ke dni 9. 9. 2015*)
Vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti ve správním řízení, tj. podání žádosti nadřízenému správnímu orgánu podle § 80 odst. 3 správního řádu z roku 2004, nemůže být podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle § 79 a násl. s. ř. s. v případě, že k rozhodnutí ve věci by byla příslušná obchodní společnost, která nemá vytvořenou víceinstanční transparentní organizační strukturu pro rozhodování podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 7 As 180/2015-33)
Prejudikatura: č. 3071/2014 Sb. NSS; rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 3. 2013, Vomočil a Art 38, a.s., proti České republice (stížnost č. 38817/04 a č. 1458/07).
Věc: Spolek Dance macabre proti společnosti s ručením omezeným Městské lesy Příbram o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaná, jejímž jediným společníkem je město Příbram, rozhodnutím ze dne 2. 3. 2015 odmítla poskytnout žalobci informace na základě jeho žádosti ze dne 26. 2. 2015.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce dne 10. 3. 2015 odvolání adresované žalované. O podaném odvolání nebylo ve lhůtě podle § 16 odst. 3 věty první zákona o svobodném přístupu k informacím rozhodnuto. Žalobce proto podáním ze dne 23. 4. 2015 požádal město Příbram jako jediného společníka žalované o uplatnění opatření proti nečinnosti.
Ochrany před nečinností se žalobce domáhal i před Krajským soudem v Praze. Ten svým usnesením ze dne 8. 7. 2015, čj. 46 A 56/2015-10, žalobu odmítl.
Krajský soud uvedl, že předpokladem soudní ochrany proti nečinnosti správního orgánu je bezvýsledné vyčerpání prostředků na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle procesního předpisu platného pro řízení u správního orgánu. V daném případě představovala tento prostředek žádost ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu. Žalobce sice o uplatnění opatření proti nečinnosti požádal, avšak toto podání učinil u města Příbram jako zakladatele a jediného společníka žalované. Krajský soud však dospěl k závěru, že město Příbram není vůči žalované nadřízeným správním orgánem příslušným k uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu a poukázal na to, že otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti jako povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím se již zabýval Nejvyšší správní soud, z jehož konstantní judikatury vyplývá, že je-li obchodní společnost povinným subjektem k poskytnutí informace, je zároveň příslušná i k rozhodování o opravných prostředcích. Například z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 74/2013-20, a ze dne 19. 2. 2013, čj. 8 Aps 5/2012-47, č. 2844/2013 Sb. NSS, vyplývá, že nadřízeným orgánem obchodní společnosti při postupech podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a to jak ve vztahu k rozhodování o opravných prostředcích, tak ve vztahu k opatření proti nečinnosti podle správního řádu, nemůže být jiný orgán než orgán této společnosti. Je proto povinností obchodní společnosti vytvořit si organizační strukturu, která bude zabezpečovat, že zde bude orgán příslušný k rozhodnutí o žádosti o opatření proti nečinnosti spočívající v nerozhodnutí o odvolání v zákonem stanovené lhůtě. Tato struktura by přitom měla být transparentní a žadateli o informace známá. Pokud však tuto povinnost obchodní společnost jako povinný subjekt nesplní, nemůže to znamenat negaci povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby. Tento závěr vyplývá mimo jiné ze zásady subsidiarity soudní ochrany, která souvisí rovněž s tím, že správní soudnictví je modelově vybudováno na aposteriorní jurisdikci, což znamená, že ochrany veřejného subjektivního práva se lze před soudem domáhat až po předchozí intervenci veřejné správy. Právní názor vyslovený v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS, že je systémově nutné trvat na vyčerpání prostředků ochrany podle § 80 správního řádu vždy, i když je nečinným ústřední správní úřad nebo jeho vedoucí, je podle krajského soudu použitelný i tehdy, kdy v souladu s § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím má v řízení o odvolání žalobce rozhodnout ten, kdo stojí v čele obchodní společnosti jako povinného subjektu, tj. jednatel, a to bez ohledu na to, že stejná osoba bude v souladu s § 130 odst. 3 správního řádu rozhodovat o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti. Krajský soud dále vyhodnotil, že podle § 130 odst. 3 správního řádu „[s]tanoví-li zákon, že řízení provádí jiná právnická osoba, aniž by určoval, který její orgán je k úkonům příslušný, je tímto orgánem její statutární orgán podle zvláštního zákona anebo orgán nebo zaměstnanec jím pověřený“. Jelikož zákon o svobodném přístupu k informacím žádnou zvláštní úpravu pro tyto případy nemá, je třeba, nevytvoří-li si obchodní společnost tomu odpovídající organizační strukturu, pro určení nadřízeného orgánu příslušného k uplatnění opatření proti nečinnosti použít § 130 odst. 3 správního řádu. Je-li třeba vyčerpat před podáním žaloby prostředky ochrany proti nečinnosti v případě nečinnosti vedoucího ústředního správního úřadu, kdy o žádosti podle § 80 odst. 3 správního řádu bude v souladu s § 178 odst. 2 správního řádu rozhodovat opět vedoucí ústředního správního úřadu, je třeba trvat na splnění povinnosti vyčerpat takové prostředky i v případě nečinnosti obchodní společnosti. Žalobce proto měl svou žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti adresovat nikoliv městu Příbram jako společníkovi žalované, nýbrž žalované, resp. jednateli této obchodní společnosti nebo jinému orgánu příslušnému k provedení takového úkonu podle její vnitřní organizační struktury, byla-li žalobci známa. Žalobce tak nevyčerpal prostředky, které procesní předpis pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž vyjádřil nesouhlas s právním názorem krajského soudu, vůči kterému subjektu měl uplatnit prostředek ochrany proti nečinnosti ve smyslu § 80 odst. 3 správního řádu. Stěžovatel hledal nadřízený orgán orgánu odvolacímu, protože právě tento orgán byl nečinný. Podle § 178 odst. 1 věty druhé správního řádu je nadřízeným správním orgánem ten správní orgán, který podle zákona rozhoduje o odvolání, popř. vykonává dozor. Jestliže tedy k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí žalované není kompetentní žádný subjekt, bylo nutno aplikovat dovětek uvedeného ustanovení, a to „vykonává dozor“. Subjektem vykonávajícím dozor nad činností obchodní společnosti je její jediný společník, tj. město Příbram. Podle stěžovatele bylo dále v předmětné věci třeba posoudit i účelnost a efektivnost ochrany proti nečinnosti za situace, kdy subjekt, který je v řízení nečinný, bude také rozhodovat o opatření proti nečinnosti vůči sobě samému. Podle právní zásady nemo iudex in causa sua by takový postup byl zcela neúčelný a nefunkční. Krajský soud se tak dopustil omylu, když aplikoval § 130 odst. 3 správního řádu, protože použití tohoto ustanovení je vzhledem ke znění § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučeno.
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěrem krajského soudu, protože stěžovatel nevyužil veškeré prostředky k ochraně před nečinností, když se podle § 80 odst. 3 správního řádu měl se žádostí o opatření proti nečinnosti obrátit přímo na tuto obchodní společnost, nikoliv na město Příbram. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu je na povinném subjektu, aby si vytvořil takový orgán, který bude rozhodovat o odvolání a o žádosti o učinění nápravného opatření proti nečinnosti. Jelikož o odvolání podle zákona o svobodném přístupu k informacím rozhoduje sama společnost jako povinný subjekt, je nutné za pomoci obecných výkladových pravidel dospět k závěru, že i o opatření proti nečinnosti bude rozhodovat jako povinný subjekt. Usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby z důvodu nevyčerpání všech procesních prostředků k ochraně před nečinností stěžovatelem je tedy věcně správné. Žalovaná dále vyjádřila zásadní nesouhlas s názorem stěžovatele, že by nadřízeným orgánem obchodní společnosti byl bez jakéhokoliv bližšího určení její jednatel, neboť je statutárním orgánem obchodní společnosti, kterému náleží řízení a obchodní vedení společnosti, a tedy není jasné, z jakého důvodu by měl být jednatel nadřízeným orgánem obchodní společnosti, natož proč by nadřízeným orgánem obchodní společnosti, resp. jednatele, měl být její společník.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Nejvyšší správní soud se v dané věci nejprve zabýval otázkou vymezení nadřízeného orgánu obchodní společnosti, tedy subjektu oprávněného rozhodnout podle § 80 správního řádu. K tomu je možné odkázat např. na shora citovaný rozsudek čj. 9 As 74/2013-20, ve kterém Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že „určení orgánu, který je v rámci organizační struktury žalované akciové společnosti příslušný k rozhodování o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu k informacím, [je] v dispozici žalované jakožto povinného subjektu. Nejvyšší správní soud dovodil, že žalovaná je povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Z toho důvodu je také povinna vytvořit si takový organizační aparát k vyřizování žádostí o informace, který bude splňovat podmínky dvojinstančního rozhodování. Určení či vytvoření nadřízeného orgánu k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informací je přitom třeba provést tak, aby bylo vyhověno účelu zásady dvojinstančnosti. Zásada dvojinstančnosti řízení vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí správního orgánu prvního stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání je povolán orgán vyššího stupně. Podstatou opravného řízení je revizní činnost přezkumných orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 81/2006-62).“ Shodný právní názor vyslovil Nejvyšší správní soud také v rozsudcích ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 79/2013-24 a čj. 9 As 82/2013-32, z nichž vyplývá, že je-li obchodní společnost povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, je zároveň příslušná i k rozhodování o opravných prostředcích.
V citovaném rozsudku čj. 9 As 74/2013-20 Nejvyšší správní soud také vyslovil závěr, že dvojinstanční struktura obchodní společnosti vytvořená pro rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím musí být dostatečně transparentní. Konkrétně uvedl, že „[ú]častníci řízení o žádosti o informace musí být obeznámeni s tím, kdo je nadřízeným orgánem povinného subjektu, a tedy kdo je příslušný k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace“. Nejvyšší správní soud však už dále neřešil důsledky pro případ, že si obchodní společnost takovou dvojinstanční strukturu nevytvoří.
Žalovaná však požadavku vytvořit dostatečně transparentní dvojinstanční strukturu pro rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím nedostála. Krajský soud pak za tohoto stavu vyhodnotil, že nesplní-li obchodní společnost jako povinný subjekt tuto povinnost, nemůže to mít za následek zproštění se povinnosti vyčerpat prostředky ochrany proti nečinnosti před podáním žaloby k soudu.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze judikatorní závěry vyslovené ve vztahu k ústřednímu správnímu úřadu analogicky aplikovat ve vztahu k obchodní společnosti, protože jejich organizační struktura je odlišná. Ve smyslu § 178 odst. 2 správního řádu totiž lze dovodit, že v případě nečinnosti ústředního správního úřadu je jeho nadřízeným správním orgánem vedoucí ústředního správního úřadu, tedy „představitel“ tohoto úřadu. To v podstatě znamená, že nadřízeným správním orgánem vedoucího ústředního správního úřadu je sama tato osoba. I v případě, že je nečinným správním orgánem ústřední správní úřad, lze za použití citovaného ustanovení určit nadřízený správní orgán, který může učinit opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu. V této souvislosti lze poukázat i na citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ans 2/2012-278, ve kterém bylo vysloveno, že „nelze přehlédnout ani vnitřní organizační strukturu ústředních správních úřadů, třebaže se tyto úřady mohou navenek jevit monoliticky“.
V dané věci se však jedná o obchodní společnost, u níž nebylo známo, že by si vytvořila transparentní organizační strukturu pro případný postup podle § 80 správního řádu. Za této situace tak stěžovatel nebyl seznámen s tím, kdo je nadřízeným orgánem povinného subjektu, a kdo je tedy příslušný k rozhodování o nečinnosti při poskytování informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Za daného skutkového stavu tak nelze akceptovat názor krajského soudu, protože by to vedlo k absurdnímu závěru, že při neexistenci transparentní organizační struktury by o žádosti o informace rozhodl „v prvním stupni“ statutární orgán (jednatel) jako orgán řídící a jednající jménem společnosti, přičemž tento statutární orgán (jednatel) by byl příslušný i k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o poskytnutí informace, stejně jako k rozhodnutí o opatření proti své vlastní nečinnosti. Přitom opatření proti nečinnosti je třeba chápat jako projev dozorové funkce nadřízeného orgánu. Jedná se o prostředek nápravy správního řízení, jehož účelem je autoritativní zásah spočívající ve vrchnostenském příkazu podřízenému nečinnému orgánu odstranit nečinnost a rozhodnout, nebo věc odejmout nečinnému orgánu a sám o ní rozhodnout. Smyslem těchto kompetencí je tedy odstranění průtahů v řízení vedeném podřízeným orgánem. V případě obchodní společnosti, která nemá organizační strukturu odpovídající dvojinstančnímu způsobu rozhodování, resp. u níž účastník řízení o žádosti o informace nebyl obeznámen s tím, kdo je jejím nadřízeným orgánem, proto není opodstatněné trvat na využití postupu podle § 80 správního řádu a až na tento postup vázat soudní ochranu. V této souvislosti lze odkázat také na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž bude zjevně neúčinným prostředkem nápravy takový procesní postup, který nemá žádné, nebo jen zanedbatelné, vyhlídky na úspěch (viz rozhodnutí ze dne 5. 3. 2013, Vomočil a Art 38, a.s. proti České republice, stížnost č. 38817/04 a č. 1458/07). Zásadním argumentem pro závěr, že stěžovatel nemusel podat žádost o opatření proti nečinnosti, je tedy to, že se opatření proti nečinnosti podává u nadřízeného orgánu, který může průtahy u podřízeného orgánu využitím opatření proti nečinnosti sám napravit. V případě obchodní společnosti, která nadřízený orgán nemá, by žádost o opatření proti nečinnosti k jejímu statutárnímu orgánu (jednateli) nesplnila svůj účel, neboť by o ní rozhodoval sám orgán, který za tuto společnost jedná, řídí ji, a je tedy nečinný. I kdyby se tak stěžovatel domáhal toho, aby obchodní společnost, resp. její statutární orgán, uložila povinnost být činná sobě samé a takto stanovenou povinnost sama pak kontrolovala a vyvolávala dojem, že se uposlechl, jednalo by se o pouhý formalismus. U obchodní společnosti se tak naprosto vytrácí podstata uplatnění opatření proti nečinnosti, tedy náprava z pozice institucionálně i personálně oddělené autority. Předpokladem pro uplatnění autority nadřízeného orgánu je přitom jeho vlastní nezávislé zjištění, jestli řízení před podřízeným orgánem probíhá v zákonných lhůtách, zda se v něm vyskytují průtahy či dokonce dochází k nečinnosti.
Nejvyšší správní soud se sice ztotožňuje s názorem krajského soudu, že správní soudnictví je založeno na subsidiaritě soudního přezkumu, tedy nutnosti předchozího vyčerpání prostředků, které zákon účastníku řízení dává, ale musí jít o prostředky efektivní. Proto vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu nemůže být podmínkou řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. v případě, že k rozhodnutí ve věci je příslušná obchodní společnost, která nemá vytvořenou víceinstanční transparentní organizační strukturu pro rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud se tak bude v dalším řízení věcně zabývat otázkou týkající se tvrzené nečinnosti žalované.
*) S účinností od 10. 9. 2015 změněn zákonem č. 222/2015 Sb. | decision_1183.txt |
207 | k § 172 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 70 písm. c) soudního řádu správního
Rozhodnutí, kterým se nařizuje vlastníku nemovitosti povinnost umožnit oprávněné úřední osobě vstup do nemovitosti dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, může zasahovat do hmotných práv dotčené osoby (do práva vlastnického a práva na ochranu nedotknutelnosti obydlí), proto nemá povahu rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2015, čj. 4 As 215/2015-32)
Prejudikatura: č. 1720/2008 Sb. NSS a č. 3197/2015 Sb. NSS; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, DELTA PEKÁRNY a.s. proti České republice, stížnost č. 97/11.
Věc: Karel Q. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje o nařízení kontrolní prohlídky, o kasační stížnosti žalobce.
Městský úřad Planá (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 10. 2. 2015 rozhodnutí, kterým ve věci zemědělské stavby bez čísla popisného na pozemku v k. ú. Pístov podle § 133 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 ve veřejném zájmu podle § 132 odst. 3 písm. a), b), a c) tohoto zákona vyzval žalobce k účasti na kontrolní prohlídce a podle § 172 odst. 5 nařídil žalobci umožnění vstupu oprávněným osobám ve smyslu § 172 odst. 1 do uvedené stavby za účelem zjištění, zda tato stavba (či její změna ve smyslu § 2 odst. 4 citovaného zákona) byla provedena v souladu s rozhodnutím nebo opatřením stavebního úřadu, zda je užívána k povolenému účelu, či zda neohrožuje život, zdraví osob nebo zvířat, bezpečnost a životní prostředí.
Proti uvedenému rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 14. 5. 2015 zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Žalobce rozhodnutí žalovaného následně napadl žalobou u Krajského soudu v Plzni.
V žalobě žalobce namítal, že stavební úřad není oprávněn nařídit kontrolní prohlídku stavby, celé řízení o odstranění stavby je vedeno protiprávně, správní orgány obou stupňů se odmítají zabývat tvrzeními žalobce a neprovedly jím navrhované důkazy a prohlídka stavby se za nezměněného stavu již opakovaně konala. Poukázal na skutečnost, že rozhodnutí správních orgánů byla vydána v řízení o odstranění stavby (vnitřní úpravy uvedené stavby), ačkoli dle přesvědčení žalobce práce jím provedené (obnovení příček, vrácení původních oken při zachování veškeré původní klenby a překladů) nepodléhají stavebnímu povolení či opatření stavebního úřadu.
Žalobce dále uvedl, že s ohledem na postoj stavebního úřadu, jenž trval na odstranění stavby namísto toho, aby se zabýval argumenty žalobce a důkazními návrhy, že předmětný dům od počátku sloužil k bydlení, napadl žalobou část územního plánu, která stanovila pro území jeho stavby způsob využití „výroba zemědělská“. Krajský soud na základě této žaloby rozsudkem ze dne 19. 3. 2015, čj. 59 A 5/2014-123, zrušil část územního plánu s odůvodněním, že územní plán nerespektuje zjištěnou skutečnost, že nemovitost žalobce vždy sloužila především k bydlení. Zdůraznil, že žalobce správním orgánům opakovaně zaslal doklady prokazující, že stavba byla vždy rodinným domem určeným především k bydlení.
Žalobu krajský soud usnesením ze dne 31. 7. 2015, čj. 30 A 80/2015-26, odmítl. Krajský soud při posouzení věci dospěl k závěru o paralele mezi § 54 odst. 1 správního řádu a § 172 odst. 1 a 5 stavebního zákona z roku 2006, neboť v obou případech je vlastník povinen strpět úkon správního orgánu, a vycházel ze závěrů, k nimž Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 15. 2. 2012, čj. 1 As 20/2012-33. Krajský soud zohlednil, že žalobce je účastníkem řízení o odstranění stavby, v jehož rámci byla jakožto dílčí úkon vydána shora uvedená správní rozhodnutí. Žalobce tak podle krajského soudu může napadnout rozhodnutí ve věci samé, a rozhodnutí správních orgánů obou stupňů tak mají za této situace povahu rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s.
Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že argument účastenstvím stěžovatele v řízení o odstranění stavby a možností brojit proti případnému rozhodnutí o odstranění stavby by mohl obstát v případě, kdy by se stěžovatel domáhal pouhého určení nezákonnosti řízení o odstranění stavby. Nezákonnost tohoto řízení byla však pouze jedním z argumentů stěžovatele, kterým poukazoval na neoprávněnost zásahu stavebního úřadu do svých práv. V této souvislosti stěžovatel uvedl, že řízení o odstranění stavby, jehož je účastníkem, má zcela odlišný předmět od řízení o nařízení kontrolní prohlídky. Za podstatné stěžovatel označil, že pracovnice stavebního úřadu opakovaně narušují jeho domovní svobodu za situace, kdy se za nezměněného stavu kontrolní prohlídka již opakovaně konala. Postup stavebního úřadu je podle stěžovatele nezákonný a šikanózní, neboť od stěžovatelem respektovaného zákazu provádět na stavbě jakékoliv stavební práce se má konat již čtvrtá kontrolní prohlídka. S ohledem na výše uvedené skutečnosti tak podle stěžovatele dochází rozhodnutími správních orgánů k neoprávněnému zásahu do jeho práv takového charakteru a intenzity, že je nelze vyloučit z přezkumu ve správním soudnictví, a nejedná se pouze o úkony, jimiž se upravuje vedení řízení. Stěžovatel dále vyjádřil nesouhlas se způsobem, jakým krajský soud aplikoval již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 20/2012-33, řešícím zcela odlišnou věc (povinnost strpět ohledání energetického zařízení pro výrobu elektřiny umístěného na pozemku) než rozsudek ze dne 23. 4. 2008, čj. 8 As 40/2007-61, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval obdobnou situací jako v posuzované věci, tj. zásahem do domovní svobody účastníka nařízením kontrolní prohlídky. Stěžovatel uzavřel, že ze soudního přezkumu nelze vyloučit rozhodnutí správního orgánu o uložení povinnosti fyzické osobě strpět ohledání v obydlí.
Nejvyšší správní soud kasační stížností usnesení Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
II.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [13] V posuzované věci je mezi účastníky řízení nesporné, že stavební úpravy prováděné stěžovatelem na jeho nemovitosti spočívají především v obnovení příček a vrácení původních oken, tj. stavebních úpravách již existujícího domu. Účastníci řízení se však již neshodují v tom, jaký je charakter předmětné nemovitosti. Žalovaný totiž ve svém rozhodnutí uvedl, že předmětná stavba je dle aktuálního výpisu z katastru nemovitostí zemědělskou stavbou a dle pasportu stavby ověřeného stavebním úřadem dne 27. 1. 2003 (který určuje účel užívání stavby ve smyslu § 104 stavebního zákona z roku 1976*) ) stavbou obsahující pouze prostory nesloužící k bydlení, s tím, že využití uvedené stavby a uvedených prostor nebylo ode dne ověření pasportu stavebním úřadem až doposud žádným rozhodnutím ani opatřením změněno, a nejde tedy o stavbu určenou k bydlení. Stěžovatel naproti tomu opakovaně upozorňuje na skutečnost, že jeho nemovitost v minulosti vždy sloužila především k bydlení, za tímto účelem ji stěžovatel koupil a hodlá ji takto využívat (viz přípis stěžovatele ze dne 19. 1. 2015 adresovaný stavebnímu úřadu).
[14] Charakterem domu stěžovatele se již zabýval Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 19. 3. 2015, čj. 59 A 5/2014-123, který po podrobném zhodnocení všech relevantních skutečností (historie předmětné nemovitosti, jejího využívání a současného stavu) dospěl k závěru, že došlo k výrazné dominanci obytné funkce stavby nad její funkcí hospodářskou, a lze tak uvažovat o úředním určení předmětné stavby jako stavby pro bydlení (bytový dům nebo rodinný dům), a to jak pro účely katastrální, tak zejména pro účely stavebně-právní. Nejvyšší správní soud z tohoto závěru krajského soudu ve smyslu § 52 odst. 2 s. ř. s. vychází, a nahlíží proto na stěžovatelovu nemovitost jako stavbu převážně určenou pro bydlení, na níž stěžovatel provádí stavební úpravy (stavbu ve smyslu § 2 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006).
[15] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že ať v nemovitosti určené k bydlení probíhá stavba (stavební úpravy), či nikoliv, jedná se o obydlí ve smyslu článku 12 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), pokud ji její vlastník využívá, popř. má prokazatelně v úmyslu ji využívat k bydlení. Nejvyšší správní soud má s ohledem na výše uvedené za to, že v posuzované věci je třeba s ohledem na skutečnost, že žalobce zamýšlí svou nemovitost využívat k bydlení, vycházet ze závěrů, k nimž dospěl Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 8 As 40/2007-61, v němž se jednalo o případ, kdy bylo podle § 54 odst. 1 správního řádu žalobkyni, jakožto nájemkyni bytu, uloženo strpět ohledání na místě ve všech prostorách tohoto bytu. Nejvyšší správní soud v této věci vyslovil, že „[p]odle článku 36 odst. 2 Listiny ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z tohoto ustanovení je zřejmé, že ústavodárce vycházel z generální přezkumné klauzule. To znamená, že není nutno stanovit zvláštními zákony, že to či ono rozhodnutí může být podrobeno soudnímu přezkumu. I když zákon o tom mlčí, je pravomoc soudu založena. Naopak výluka ze soudního přezkumu musí být v zákoně výslovně stanovena. Nutno je však vzít zřetel i na další část tohoto ustanovení Listiny, dle kterého z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Mezi tyto základní práva a svobody patří i ochrana obydlí (článek 12 Listiny). Se zřetelem na tato ustanovení nelze z přezkoumání rozhodnutí soudem ve správním soudnictví vyloučit rozhodnutí správního orgánu o uložení povinnosti fyzické osobě strpět místní ohledání v bytě užívaném k bydlení touto osobou.“ Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že právo na ochranu obydlí není namístě vykládat restriktivně. V tomto ohledu zdejší soud poukazuje na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, DELTA PEKÁRNY a.s. proti České republice, č. stížnosti 97/11, v němž Evropský soud pro lidská práva v návaznosti na svou předchozí judikaturu konstatoval, že i šetření Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže provedené v obchodních prostorách uvedené společnosti představuje zásah do jejího práva na respektování obydlí ve smyslu článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“).
[16] Nejvyšší správní soud si je vědom, že rozhodnutí správních orgánů byla v posuzované věci vydána za účelem zjištění relevantních skutečností (stavu stavby stěžovatele). Takováto rozhodnutí často nezasahují do hmotných práv účastníka řízení, ale pouze do práv stanovených pro vlastní vedení řízení. S přihlédnutím k výše uvedenému však dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že rozhodnutí správních orgánů v posuzované věci jsou způsobilá zasáhnout do práva stěžovatele na ochranu obydlí, a nejedná se tak o pouze procesní rozhodnutí, která je možné podřadit pod výluku ze soudního přezkumu dle § 70 písm. c) s. ř. s., ale o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., která podléhají soudnímu přezkumu.
[17] Na výše uvedeném závěru pak nemění nic ani rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 20/2012-33, jímž argumentoval krajský soud. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že je rozdíl mezi usnesením o ediční povinnosti vydaným dle § 54 odst. 1 správního řádu a rozhodnutím, kterým se ukládá povinnost vlastníku nemovitosti strpět vstup úředních osob dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. Povinnost dle § 54 odst. 1 lze uložit při dokazování v rámci správního řízení, zatímco povinnost vpustit úřední osobu na pozemek či do stavby lze vlastníku dle § 172 odst. 5 téhož zákona uložit ve správním řízení nebo i mimo ně. Stavební zákon tuto zvláštní úpravu obsahuje právě proto, že jde o kvalifikovaný zásah do práv jednotlivců, jednak do práva na ochranu vlastnictví, především ovšem o potenciální zásah do práva na ochranu obydlí dle článku 12 Listiny, resp. článku 8 Úmluvy (srov. k tomu výslovnou úpravu v § 172 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Nejvyšší správní soud má tedy stejně jako stěžovatel za to, že ze závěrů uvedených v rozhodnutí čj. 1 As 20/2012-33 nelze v posuzované věci vycházet. Je tomu tak v prvé řadě proto, že v uvedené věci byla v rámci řízení o udělení licence, iniciovaného žalobcem, usnesením podle § 54 odst. 1 správního řádu žalobci uložena povinnost strpět ohledání energetického zařízení pro výrobu elektřiny umístěného na jeho pozemku. Jednalo se tudíž o odlišný případ, v němž ani potenciálně nemohlo dojít k zásahu do práva na respektování obydlí, neboť se jednalo o venkovní zařízení k výrobě elektřiny, tedy nikoli o stavbu určenou k bydlení jako v posuzované věci, ani o uzavřené obchodní prostory, jak tomu bylo ve věci DELTA PEKÁRNY. Vedle toho lze poukázat na to, že v nyní posuzovaném případě jde o aplikaci jiného ustanovení jiného právního předpisu.
[18] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem potud, že stěžovatel bude moci napadnout rozhodnutí vydané ve věci samé, tj. rozhodnutí o nařízení odstranění stavby, pokud bude vydáno, neboť je účastníkem tohoto řízení zahájeného podle § 129 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Předmětem řízení o odstranění stavby však nebude posouzení, zda byly při kontrolní prohlídce stavby a nařízení povinnosti vpustit do nemovitosti stěžovatele pracovníky stavebního úřadu splněny podmínky uvedené v § 172 odst. 1 až 5 tohoto zákona, ale to, zda jsou splněny podmínky pro nařízení odstranění stavby stanovené v § 129 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Stěžovateli lze tudíž přisvědčit, že řízení o odstranění stavby, jehož je účastníkem, má zcela odlišný předmět od nařízení povinnosti strpět úřední prohlídku nemovitosti. Je navíc jistě možné, že stavební úřad ve shodě s názorem stěžovatele dospěje k závěru, že stavební úpravy provedené stěžovatelem nejsou neoprávněnou stavbou a jejich odstranění nenařídí. Bylo by v takovém případě zcela nesmyslné tvrdit, že stěžovatel by se mohl domáhat soudního přezkumu takového rozhodnutí stavebního úřadu s tím, že provedená kontrolní prohlídka byla nezákonná. Taková skutečnost by totiž ve vztahu ke způsobu rozhodnutí ve věci byla zcela irelevantní, žaloba stěžovatele proti takovému rozhodnutí (ve skutečnosti však pouze směřující proti jinému rozhodnutí stavebního úřadu) by zřejmě musela být považována za nepřípustnou podle § 68 písm. d) s. ř. s.
[19] Dále je nutno zohlednit již výše uvedenou skutečnost, že rozhodnutími správních orgánů obou stupňů došlo k zásahu do práva na respektování obydlí stěžovatele. Jak vyplývá ze shora citovaného rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci DELTA PEKÁRNY, aby zásah do práva na ochranu obydlí byl shledán souladným s článkem 8 Úmluvy, je třeba mj. zkoumat, zda je takový zásah nezbytný v demokratické společnosti, a v rámci tohoto kritéria soud zvláště zjišťuje, zda vnitrostátní právo obsahuje účinné záruky proti zneužití oprávnění státního orgánu zasahovat do chráněného obydlí. Taková záruka je dána, pokud je prohlídka prováděna buď na základě rozhodnutí nezávislého soudu či s jeho svolením, případně je prohlídka nařízena rozhodnutím správního orgánu, které podléhá soudnímu přezkumu, nebo alespoň musí existovat účinná možnost následné soudní kontroly zákonnosti a nezbytnosti prohlídky (body 86 a 87 citovaného rozsudku). V nyní posuzované věci nebyla kontrolní prohlídka nařízena rozhodnutím soudu ani nemohla být předmětem následné kontroly v rámci soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve věci odstranění stavby (srov. výše), ani např. na základě zásahové žaloby (prohlídka byla nařízena rozhodnutím správního orgánu, žaloba by proto byla nepřípustná, srov. § 85 s. ř. s.). Z uvedených důvodů tedy jedinou možnost, jak dosáhnout účinné soudní kontroly zásahu do práva na nedotknutelnost obydlí ve smyslu výše uvedené judikatury Evropského soudu pro lidská práva, představuje žaloba proti rozhodnutí vydanému podle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006.
[20] Použitelností § 70 písm. c) s. ř. s., který vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí, kterými se pouze upravuje vedení řízení, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 17. 7. 2008, čj. 7 Afs 13/2007-54, č. 1720/2008 Sb. NSS, v souvislosti s otázkou soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti správce daně podle § 5 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*1). Rozšířený senát dospěl k názoru, že takové rozhodnutí není rozhodnutím, kterým se pouze upravuje vedení řízení. Poukázal jednak na to, že správce daně je povinen postupovat při správě daně způsobem, který při dosažení stanoveného účelu daňový subjekt nejméně omezuje, svoji pravomoc může vykonávat výlučně v souladu se zákonem, postupovat v součinnosti s daňovým subjektem a rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti řádně odůvodnit. Všechny tyto zásady by mohly být popřeny, pokud by rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti nepodléhalo soudnímu přezkumu. To by navíc vedlo k nebezpečí, že daňová správa bude takovýmto způsobem na úkor daňových subjektů řešit své organizační potíže. Rozšířený senát dále uvedl: „Argument o tom, že rozhodnutí o delegaci je procesním úkonem a součástí budoucího řízení, a proto že daňový subjekt může podat žalobu proti meritornímu rozhodnutí a v jejím rámci napadnout delegaci, neobstojí. Delegovaný správce daně totiž vůbec nemusí v budoucnu zahájit s daňovým subjektem daňové řízení, aniž by to ale ovlivnilo v důsledku delegace změněná práva a povinnosti daňového subjektu. Pokud takové řízení neproběhne, delegace nebude jako procesní úkon součástí budoucího řízení, a tedy neplatí, že daňový subjekt může proti delegaci brojit v rámci žaloby proti meritornímu rozhodnutí delegovaného správce daně. Proto pokud by daňový subjekt byl nucen čekat na stanovení své konkrétní daňové povinnosti, a k tomu by v budoucnu nedošlo, nemohl by se delegaci provedené v rozporu se zákonem nijak bránit, ač k zásahu do jeho právní pozice – jak vyloženo – došlo. Rozhodnutí o delegaci je proto samostatným úkonem, rozhodnutím samostatně napadnutelným správní žalobou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).“ Tyto závěry Nejvyšší správní soud zopakoval i v rozsudku ze dne 28. 1. 2015, čj. 4 Afs 216/2014-32, č. 3197/2015 Sb. NSS, a lze je mutatis mutandis vztáhnout i na nyní projednávanou věc. I zde totiž může být rozhodnutí dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 vydáno i mimo probíhající správní řízení.
[21] S přihlédnutím k těmto skutečnostem tak má Nejvyšší správní soud za to, že rozhodnutí, kterým se nařizuje vlastníku nemovitosti povinnost umožnit oprávněné úřední osobě vstup do nemovitosti dle § 172 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006, může zasahovat do hmotných práv dotčené osoby (do práva vlastnického a práva na ochranu nedotknutelnosti obydlí), proto nemá povahu rozhodnutí, jímž se upravuje vedení řízení před správním orgánem ve smyslu § 70 písm. c) s. ř. s.
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. | decision_1184.txt |
208 | k § 37b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákonů č. 230/2006 Sb. a č. 270/2007 Sb. (v textu jen „daňový řád z roku 1992“)*)
k § 251 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (v textu jen „daňový řád z roku 2009“)
k čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
k čl. 6 a čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; v textu jen „Úmluva“)
Penále podle § 37b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2010, a podle § 251 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, má povahu trestu; je na ně třeba aplikovat čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a články 6 a 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.).
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57)
Prejudikatura: č. 832/2006 Sb. NSS, č. 847/2006 Sb. NSS, č. 1338/2007 Sb. NSS, č. 1723/2008 Sb. NSS, č. 1762/2009 Sb. NSS a č. 1889/2009 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 187/2015 Sb.; rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 7. 2001, Ferrazzini proti Itálii (stížnost č. 44759/98, Reports 2001-VII), a ze dne 23. 11. 2006, Jussila proti Finsku (stížnost č. 73053/01, Reports 2006-XIV), a rozsudky ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí (stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Series A, č. 22), ze dne 24. 2. 1994, Bendenoun proti Francii (stížnost č. 12547/86, Series A, č. 284), ze dne 29. 8. 1997, A. P., M. P. a T. P. proti Švýcarsku (stížnost č. 19958/92, Reports 1997-V), ze dne 27. 3. 1998, J. J. proti Nizozemí (stížnost č. 21351/93, Reports 1998-II), ze dne 3. 5. 2001, J. B. proti Švýcarsku (stížnost č. 31827/96, Reports 2001-III), ze dne 23. 7. 2002, Janosevic proti Švédsku (stížnost č. 34619/97, Reports 2002-VII), ze dne 24. 7. 2008, André a další proti Francii (stížnost č. 18603/03), ze dne 16. 6. 2009, Ruotsalainen proti Finsku (stížnost č. 13079/03), ze dne 7. 6. 2012, Segame SA proti Francii (stížnost č. 4837/06, Reports 2012), ze dne 4. 4. 2013, Julius Kloiber Schlachthof GmbH a další proti Rakousku (spojené stížnosti č. 21565/07, č. 21572/07, č. 21575/07 a č. 21580/07), ze dne 20. 5. 2014, Nykänen proti Finsku (stížnost č. 11828/11), a ze dne 27. 11. 2014, Lucky Dev proti Švédsku (stížnost č. 7356/10), a rozhodnutí ze dne 27. 1. 2009, Carlberg proti Švédsku, stížnost č. 9631/04.
Věc: Komanditní společnost Odeř Agrar proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daňové penále, o kasační stížnosti žalovaného.
V posuzovaném případě je mezi stranami sporný výklad § 37b daňového řádu z roku 1992 a § 251 daňového řádu z roku 2009, tedy smysl, účel a povaha daňového penále.
Finanční úřad v Ostrově vydal dne 14. 9. 2012 dodatečný platební výměr, jímž za zdaňovací období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 vyměřil žalobkyni daň z příjmů právnických osob v částce 0 Kč, zrušil daňovou ztrátu v částce 50 467 024 Kč a stanovil jí povinnost uhradit penále ve výši 2 523 351 Kč.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný [tehdy ještě Finanční ředitelství v Plzni, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 21. 12. 2012 zamítl.
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Plzni. Namítala, že jí finanční orgány stanovily penále podle § 37b odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 1992 po nabytí účinnosti daňového řádu z roku 2009 na základě přechodného ustanovení § 264 odst. 13 daňového řádu z roku 2009, přičemž ale žalovaný použil současně nesourodé instituty daňového řádu z roku 2009. Žalovaný postupoval nezákonným způsobem, neboť nezohlednil možnost retroaktivního působení zákona ve prospěch žalobkyně [čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.) a čl. 40 odst. 6 Listiny]. Při jeho zohlednění by totiž žalovaný podle § 251 odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 2009 stanovil penále pouze ve výši 1 %. Žalobkyně dále poukázala na neústavní aplikaci § 37b odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 1992 pro rozpory (i) s čl. 11 odst. 5 Listiny ve spojení s čl. 1 odst. 1 Ústavy, (ii) s čl. 11 odst. 5 Listiny ve spojení s článkem 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a (iii) pro porušení ústavních principů při přijetí uvedeného ustanovení v rámci zákona č. 230/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
Dále uvedla, že penále v daňovém řádu z roku 1992 je v případě snižování daňové ztráty po účinnosti daňového řádu z roku 2009 zcela neproporční, neboť je vyšší než penále v případě zvyšování daňové povinnosti, je pětinásobně vyšší než penále podle daňového řádu z roku 2009 a je nesrovnatelně vyšší než jakákoli jiná sankce v daňovém právu. Zároveň poukázala na nemožnost efektivní moderace penále, protože daňový řád z roku 2009 neobsahuje obdobné moderační instituty jako daňový řád z roku 1992 (§ 55a, § 65 a § 60 citovaného zákona). Ustanovení § 259 a § 260 daňového řádu z roku 2009 zde nebylo možné využít, protože pro první neexistovalo zákonné zmocnění a druhé bylo možné využít jen při mimořádných událostech. Disproporčnost penále byla i v rozporu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Soudního dvora. Jelikož § 37b odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 1992 byl navíc přijat jako „přílepek“ zákona č. 230/2006 Sb., bylo penále žalobkyni předepsáno podle neústavně přijatého zákona. Žalobkyně proto navrhla, aby krajský soud rozhodnutí finančního ředitelství zrušil, nebo věc předložil Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy).
Krajský soud rozsudkem ze dne 28. 8. 2014, čj. 30 Af 5/2013-41, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Navázal na vlastní předešlý rozsudek ze dne 30. 6. 2014, čj. 57 Af 44/2012-55, ve kterém se na základě žaloby též žalobkyně zabýval stejnou otázkou.
Krajský soud nejprve rekapituloval vývoj § 63 daňového řádu z roku 1992 s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 22. 2. 2007, čj. 2 Afs 159/2005-43, č. 1889/2009 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 Afs 1/2011-82) a na zákon č. 230/2006 Sb., který uvedené ustanovení novelizoval. Citovanou novelou byl do daňového řádu z roku 1992 vložen § 37b, jenž krajský soud považoval za sankci ukládanou daňovému subjektu za nesprávné daňové tvrzení. K tomuto závěru dospěl jednak proto, že novelizovaný § 63 daňového řádu z roku 1992 upravoval úrok z prodlení – ekonomickou náhradu za pozdní úhradu daně, jednak vzal v potaz systematiku zákona (§ 37b citovaného zákona byl začleněn mezi sankce) a postavení penále naroveň pokutám v pořadí úhrad (§ 59 odst. 5 citovaného zákona). Institut penále byl s dílčími změnami převzat také do § 251 daňového řádu z roku 2009. Důvodová zpráva k tomuto zákonu penále označovala za sankci vznikající přímo ze zákona. Obdobně bylo proto sankcí za finanční delikt i penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992.
Penále lze z tohoto důvodu považovat za sankci za správní delikt, případně trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Stejný závěr zaujal přes svůj původně odlišný názor (rozsudek velkého senátu ze dne 12. 7. 2001, Ferrazzini proti Itálii, stížnost č. 44759/98, Reports 2001-VII) i Evropský soud pro lidská práva v rozsudku velkého senátu ze dne 23. 11. 2006, Jussila proti Finsku, stížnost č. 73053/01, Reports 2006-XIV. Rovněž žalovaný při zjištění neoprávněného vykázání daňové ztráty v napadeném rozhodnutí konstatoval, že takové jednání je povinen trestat zákonnou sankcí.
Podle krajského soudu nelze v daném případě vycházet z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 1/2011-82, protože jeho závěry se vztahují pouze na právní úpravu úroků z prodlení v § 63 daňového řádu z roku 1992, účinnou od 1. 1. 2007. Jelikož krajský soud posoudil penále jako institut správního trestání daňových subjektů, zohlednil v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS) analogicky i zásady trestního práva. Řízení nebylo pravomocně skončeno do nabytí účinnosti daňového řádu z roku 2009, a proto bylo třeba aplikovat pro žalobkyni příznivější právní úpravu v § 251 odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 2009 namísto § 37b odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 1992. Přechodné ustanovení v § 264 odst. 13 daňového řádu z roku 2009 potom nebylo možné vykládat v rozporu s čl. 40 odst. 6 větou druhou Listiny a čl. 15 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Žalovaný měl proto při rozhodování zohlednit novější právní úpravu příznivější pro žalobkyni.
Při posuzování ústavní konformity § 37b daňového řádu z roku 1992 vycházel krajský soud z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 159/2005-43 a nálezů pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb., a ze dne 30. 7. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 37/11, č. 299/2013 Sb. Dospěl k závěru, že penále upravené v § 37b daňového řádu z roku 1992 nemá likvidační povahu, sankce sleduje legitimní cíl, zákonodárce se nedopustil porušení ústavních principů a ustanovení nemá „rdousící“ účinek, aby krajský soud musel postupovat podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Důsledky aplikace uvedeného ustanovení se naplno projevily za účinnosti daňového řádu z roku 2009, kdy přestaly platit moderační instituty. Přesto je možné vyložit § 37b daňového řádu z roku 1992 ústavně konformním způsobem. Správní orgány jsou totiž v každém jednotlivém případě povinny zvážit, zda neupustit od sankce, aby nedocházelo k zásahu do práv garantovaných v čl. 11 odst. 5 a čl. 26 odst. 1 Listiny. Ohledně námitky protiústavnosti legislativní procedury přijetí zákona č. 230/2006 Sb. krajský soud odkázal na rozsudek ze dne 26. 10. 2011, čj. 9 Afs 27/2011-68, v němž Nejvyšší správní soud neshledal § 37b daňového řádu z roku 1992 rozporným s ústavním pořádkem z důvodu jeho přijetí formou „přílepku“ k zákonu č. 230/2006 Sb.
Závěrem krajský soud vyjádřil, že se necítí být vázán názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v rozsudku čj. 9 Afs 27/2011-68. Nejvyšší správní soud v tomto rozhodnutí vycházel ze svého předchozího výše citovaného rozsudku čj. 1 Afs 1/2011-82, přičemž konstatoval, že penále nelze považovat za sankci. Nezabýval se ale tím, zda jsou závěry, na které odkazoval, aplikovatelné i na penále v nově vloženém § 37b odst. 1 daňového řádu z roku 1992 s účinností od 1. 1. 2007, jenž se odlišuje od penále v § 63 citovaného zákona ve znění účinném do 31. 12. 2006.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Krajský soud podle něj nesprávně posoudil povahu § 37b odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 1992, neboť uvedl, že se jedná o sankci za správní delikt spočívající v porušení zákonné daňové povinnosti. Žalovaný poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (konkrétně na citované rozsudky čj. 2 Afs 159/2005-43, čj. 1 Afs 1/2011-82 a čj. 9 Afs 27/2011-68), z nichž vyplývá, že penále dle § 37b daňového řádu z roku 1992 nemá likvidační nebo lichvářskou povahu, je přiměřené a jeho výše je oprávněná. Nejvyšší správní soud současně uvedl, že právní úprava penále musí obsahovat instituty individualizace a moderace sankce alespoň v dalších fázích inkasa daně státem. Penále nelze chápat jako sankci za správní delikt či trestní obvinění, a proto na něj nelze aplikovat zásady trestního práva hmotného. Povinnost hradit penále vzniká přímo ze zákona, a předpis penále je tak pouze deklaratorním rozhodnutím.
Podle stěžovatele krajský soud názorem o sankční povaze penále pominul smysl § 37b daňového řádu z roku 1992. Penále nedosahuje převážně represivní povahy. Může totiž například oproti institutům zvýšení daně (§ 68 daňového řádu z roku 1992) nebo pokuty (§ 37 citovaného zákona) sloužit jako paušalizovaná náhrada eventuální újmy státu a rovněž jako motivace daňového subjektu k řádnému a včasnému plnění povinností. Stěžovatel dále poukázal na rozdíly mezi § 251 daňového řádu z roku 2009 a § 37b daňového řádu z roku 1992. Vedle rozdílné výše penále v případě snižování daňové ztráty je dále podstatné i vymezení pravomoci správce daně. Zatímco v § 37b odst. 3 daňového řádu z roku 1992 správce daně daňový subjekt o penále „vyrozumí“, v § 251 odst. 3 daňového řádu z roku 2009 o povinnosti uhradit penále „rozhodne“. Přitom první formulace přibližuje institut penále k naplnění účelu paušalizované náhrady eventuální újmy státu a motivuje daňový subjekt k řádnému a včasnému plnění, druhá posouvá penále do roviny sankční. Závěr krajského soudu ohledně plného převzetí § 37b daňového řádu z roku 1992 do § 251 daňového řádu z roku 2009 je proto nesprávným právním posouzením.
Zákonodárce v § 59 odst. 5 daňového řádu z roku 1992 stanovil pořadí úhrady daňových povinností. Změna pořadí v souvislosti s novelou a rozdělením institutu v § 63 citovaného zákona ve znění účinném do 31. 12. 2006 nic nevypovídá o změně účelu penále. Argumentace krajského soudu proto i v této otázce nemůže obstát. Stěžovatel dále vycházel z § 264 odst. 13 daňového řádu z roku 2009, který vymezuje podmínky pro aplikaci dosavadní právní úpravy. Znění přechodného ustanovení má zajistit stejný přístup ke všem poplatníkům nehledě na zjištění nesprávně uvedené výše daňové ztráty před nebo po účinnosti daňového řádu z roku 2009. Závěr krajského soudu by naopak znamenal nerovné zdanění daňových subjektů. K otázce ústavnosti § 37b odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 1992 stěžovatel poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. II. ÚS 3803/11, v němž Ústavní soud aproboval závěry obecných soudů, že penále nelze chápat jako sankci za správní delikt, a proto při jeho předepsání nelze aplikovat zásady trestního práva.
Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se zcela ztotožňuje s posouzením krajského soudu. Závěr, že penále není možné považovat za sankci za správní delikt, označila jako nepřesný a mimo ekonomickou realitu, protože penále má primárně sankční charakter. Výpočet penále mechanismem přímo ze zákona také nemůže tento institut zbavit povahy sankce za správní delikt, protože taková aplikace práva by mohla vést zákonodárce k zavádění automatických sankcí do zákona, aby vyloučil užití zásad chránících pachatele před svévolným výkonem práva. Penále za snížení daňové ztráty podle daňového řádu z roku 1992 předepisované po účinnosti daňového řádu z roku 2009 bylo zcela neproporcionální. Bylo sice srovnatelné s pokutou dle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ale tento zákon připouští možnost moderace.
Neproporcionalita se potom naplno projevila s účinností daňového řádu z roku 2009, kdy přestala platit moderační ustanovení. Stěžovatel sice uvedl, že dodatečný platební výměr čj. 39641/10/129970402319 byl vydán dne 7. 10. 2010, kdy byl ještě účinný daňový řád z roku 1992, který moderační instituty obsahoval, ale platební výměr vztahující se k nyní projednávané věci čj. 61491/12/129970402669 byl vydán dne 14. 9. 2012 za účinnosti daňového řádu z roku 2009. Stěžovatel proto zřejmě zaměnil předmět řízení o této kasační stížnosti s řízením o kasační stížnosti v obdobné věci ohledně daňové kontroly v roce 2007. Žalobkyně dále namítla, že citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 159/2005-43, podle něhož penále nemá likvidační a lichvářskou povahu, se nevztahovalo na penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992, ale na předchozí právní úpravu. Nelikvidační povahu soud navíc podmínil existencí moderačních institutů, které s účinností daňového řádu z roku 2009 od 1. 1. 2011 přestaly existovat. Opětovně byly zavedeny až s účinností od 1. 1. 2015.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci vyvodil, že pro posouzení věci je rozhodné vyřešení otázky povahy penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992 (ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2010) a § 251 daňového řádu z roku 2009. S ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva zastával názor, že penále podle obou citovaných ustanovení představuje trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, respektive trest, na který je třeba aplikovat čl. 40 odst. 6 Listiny. Tento názor však v judikatuře Nejvyššího správního soudu zaujat nebyl, resp. Nejvyšší správní soud vyslovil pouze názory opačné. Od nich se chtěl předkládající senát odchýlit, a proto postoupil věc k posouzení a rozhodnutí podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.
Ve své dosavadní judikatuře Nejvyšší správní soud posoudil penále tak, jak bylo upraveno v § 63 daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném do 31. 12. 2006, jako ústavně konformní majetkovou sankci (viz citovaný rozsudek čj. 2 Afs 159/2005-43). V pozdějším rozhodnutí uvedl, že penále má povahu „paušalizované náhrady eventuální škody, jež by státu mohla vzniknout zpožděním daňových příjmů“, přičemž se jedná o „z právního předpisu vyplývající důsledek porušení povinnosti uhradit daň řádně a včas“, a dále konstatoval, že „penále nelze chápat jako sankci za správní delikt, tudíž při jeho stanovení nelze aplikovat zásady trestního práva hmotného“ (citovaný rozsudek čj. 1 Afs 1/2011-82).
Otázkou penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992 (ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2010) se Nejvyšší správní soud zabýval v citovaném rozsudku čj. 9 Afs 27/2011-68. V tomto rozhodnutí odmítl námitku, že nová právní úprava je protiústavní v důsledku jejího přijetí formou tzv. „přílepku“ k zákonu č. 230/2006 Sb. Při vypořádávání jedné z kasačních námitek se devátý senát okrajově vyjádřil k povaze penále v § 37b citovaného zákona odkazem na předchozí judikaturu: „Na závěr se Nejvyšší správní soud zabýval také obecně formulovanou námitkou stěžovatelky, že pro případ protiprávního jednání daňového subjektu by měla být zvažována též materiální stránka takového jednání a především skutečnost, že jednání stěžovatelky není společensky škodlivé, to tím spíše, že v důsledku jejího jednání nevznikla žádná škoda. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že povinnost vyhodnotit materiální stránku jednání se vztahuje k řízení o správních deliktech. Nejvyšší správní soud však ve své judikatuře vyjádřil jednoznačný závěr, že penále nelze chápat jako sankci za správní delikt, tudíž při jeho stanovení nelze aplikovat zásady trestního práva hmotného. Tento závěr je podrobně odůvodněn např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, čj. 1 Afs 1/2011-82 [...]. V souladu s těmito závěry tak ani tato námitka stěžovatelky nebyla shledána důvodnou.“
V rozsudku ze dne 28. 3. 2014, čj. 5 Afs 28/2013-36, č. 3052/2014 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou charakteru vyměření daně z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2004 z titulu nedodržení podmínek pro čerpání investičních pobídek uvedených v § 35a odst. 2 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, respektive zda se při vyměření této daně nemělo postupovat podle právní úpravy zákona o daních z příjmů účinné od 1. 1. 2009. Žalobce se ve věci rozhodované pátým senátem domáhal aplikace pozdější příznivější úpravy s poukazem na čl. 40 odst. 6 Listiny. Pátý senát tuto argumentaci odmítl s tím, že sporný doměrek je stále daní, nikoli trestem. Závěrem pátý senát nad rámec uvedl, že „daňové zákony, konkrétně daňový řád [z roku 2009] obsahuje celou řadu ‚sankčních‘ ustanovení, např. § 251 – penále, § 252 – úrok z prodlení či § 250 – pokuta za opožděné tvrzení daně. Jakkoli veškerá tato ustanovení ve své podstatě postihují daňový subjekt nad rámec jeho zákonné daňové povinnosti, tj. nad rámec výše daně, kterou byl povinen v souladu s hmotněprávními předpisy do veřejného rozpočtu odvést, a ukládají mu zaplatit v důsledku jednotlivých porušení daňových zákonů fakticky více, nelze takto zákonem konstruovanou povinnost považovat za sankci ve smyslu správního trestání, ale jedná se o příslušenství daně, které podléhá stejnému daňovému režimu jako samotná daň (srov. § 2 odst. 4 a 5 daňového řádu [z roku 2009]). Argumentoval-li krajský soud judikaturou Nejvyššího správního soudu týkající se pravidel správního trestání, činil tak zcela nepřípadně.“
Stěžovatel ve svém vyjádření k postoupení věci rozšířenému senátu uvedl, že se v případě penále podle § 251 daňového řádu z roku 2009 i § 37b daňového řádu z roku 1992 nejedná o sankci ve smyslu správního trestání, ale o příslušenství daně (§ 2 odst. 4 a 5 daňového řádu z roku 2009). Smyslem penále podle § 251 daňového řádu z roku 2009 je peněžitá sankce za administrativní delikt spočívající v tom, že správce daně doměřil daň z moci úřední na základě kontrolních mechanismů, jež inicioval (daňová kontrola). Z pohledu teorie práva se tedy jedná o sankci při naplnění dispozice § 251 daňového řádu z roku 2009, která stíhá následek nesplnění daňové procesní povinnosti daňového subjektu daň tvrdit ve správné výši, na základě čehož musí správce daně přistoupit k doměření daně z moci úřední dle základních zásad správy daní. Penále tak nepostihuje nepodání daňového tvrzení (např. řádného daňového přiznání) či nesprávné tvrzení před vyměřením daně. Je třeba zasadit penále do kontextu celého systému daňového řádu z roku 2009, který jinak akcentuje stanovení daně na základě tvrzení daňového subjektu a unesení břemene tvrzení i břemene důkazního (viz např. postup podle § 145 daňového řádu z roku 2009). Již zde je patrný velký rozdíl oproti skutkové podstatě daňových trestných činů, typicky trestného činu zkrácení daně. Penále dopadá nikoliv jen na případné pachatele tohoto trestného činu, ale též i na všechny ostatní daňové subjekty, jež naplní podmínky pro jeho uložení.
Ani z pohledu procesního nelze vůbec trestní obvinění či správní delikt srovnávat s uložením penále. O uložení penále se nevede žádné samostatné řízení, je uloženo (deklaratorně rozhodnuto) v rámci dodatečného platebního výměru společně s daňovou povinností samotnou jako „prostý“ aritmetický koeficient doměřené daně z moci úřední. Při jeho rozhodování je zcela vyloučena správní úvaha o jeho výši či o tom, zda má být vůbec uloženo, neboť se jedná o sankci za administrativní delikt vyplývající přímo ze zákona. Funkcí penále podle § 251 daňového řádu z roku 2009 je tak zejména paušalizovaná náhrada újmy za to, že daňový subjekt nesplnil svou povinnost tvrzení a správce daně jako státní orgán musel z úřední povinnosti zahájit daňovou kontrolu jakožto jeden z nejsložitějších a nejformalizovanějších postupů při správě daní za plného respektování práv daňového subjektu. Nesplnění povinnosti unést břemeno tvrzení, tedy v podstatě i porušení zásady spolupráce osoby zúčastněné na správě daní se správcem daně, je tedy předpokladem pro uložení penále podle § 251 daňového řádu z roku 2009. Zcela jistě má penále i funkci preventivně-motivační ve smyslu donucení daňového subjektu ke spolupráci v obecném pojetí, v jednotlivých případech je možné stejného cíle z hlediska vedeného řízení dosáhnout například uložením pořádkové pokuty.
Penále nelze srovnávat s pokutou ve smyslu správního trestání nebo peněžitým trestem v rámci trestního práva tak, jak to učinil čtvrtý senát, jelikož její ukládání podléhá správnímu uvážení, jehož zákonnost následně podléhá přezkumu správních soudů. Penále je naproti tomu sankcí ze zákona, jejíž povahu by bylo možné zkoumat pouze z pohledu její ústavnosti, tedy posouzením ústavnosti právního předpisu upravujícího penále. Při splnění zákonných podmínek se penále ukládá ex lege a je navázáno na rozhodnutí o doměření daně. Penále tak není sankcí za přestupek či daňový delikt ve smyslu Engelových kritérií zavedených Evropským soudem pro lidská práva, ale obligatorní sankcí vznikající přímo ze zákona, jde tedy o následek nesplnění povinnosti tvrzení, který stíhá daňový subjekt a má povahu deliktu platebního.
Stěžovatel dále uvedl, že trestní sankce mají zcela jinou povahu a účel. Zatímco v případě penále slouží jeho ukládání společně s doměřením daně jako sankce související s kontrolními mechanismy správce daně, přičemž se jedná v podstatě o sankci za nesprávné tvrzení, v případě trestního postihu se musí jednat o úmyslné protiprávní jednání, jehož znaky (skutková podstata) jsou vymezeny v trestním zákoně, a musí dosahovat určité intenzity (např. výše zkrácené daně), musí taktéž dosahovat určité míry společenské škodlivosti (jež jsou v rámci trestního řízení předmětem úvahy orgánů činných v trestním řízení). Zdaleka ne každé jednání mající svůj původ v daňovém řízení může být předmětem řízení trestního. Stěžovatel v tomto směru odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 2. 7. 2014, sp. zn. 5 Tdo 749/2014, jež nehledí na penále jako na trestní obvinění či správní delikt, a vylučuje tak dvojí postih porušením zásady ne bis in idem.
Penále chápané jako sankce za nesplnění povinnosti daňového subjektu procesní povahy, nikoliv jako přestupek či jiný správní (daňový) delikt, odráží i institut prominutí penále podle § 259a daňového řádu z roku 2009 s účinností od 1. 1. 2015. Správce daně tak může na základě žádosti daňového subjektu podle rozsahu součinnosti daňového subjektu v rámci postupu vedoucího k doměření daně z moci úřední prominout až 75 % penále. Vzhledem k tomu, že se při promíjení penále posuzuje pouze rozsah součinnosti, lze dovodit, že deklaratorní rozhodnutí o uložení penále nemá za cíl trestat daňový subjekt za samotné doměření daně, ale za to, že správce daně vůbec musel sáhnout k náročnému institutu daňové kontroly, a to pouze z důvodu nesplnění povinnosti procesní povahy. Ustanovení § 251 daňového řádu z roku 2009 má tedy sankcionovat neplnění zásady spolupráce ze strany daňového subjektu.
Již ze znění přechodného ustanovení § 264 odst. 13 daňového řádu z roku 2009 vyplývá, že zákonodárce měl při stanovení přechodných pravidel týkajících se penále podle daňového řádu z roku 1992 a podle daňového řádu z roku 2009 jednoznačně v úmyslu zachovat režim stávajícího ukládání penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992 na případy, kdy plynula lhůta pro podání řádného daňového tvrzení do dne nabytí účinnosti daňového řádu z roku 2009. Pokud by se měl aplikovat čl. 40 odst. 6 Listiny, § 264 odst. 13 daňového řádu z roku 2009 by zcela postrádal svůj smysl. Podle stěžovatele by ústavnost určitého ustanovení měl zkoumat Ústavní soud, jenž v nedávné době posuzoval rovněž ústavnost jiných přechodných ustanovení daňového řádu z roku 2009.
Žalobkyně podala k vyjádření stěžovatele repliku. Za významné považovala, že v posuzované věci bylo penále předepsáno za velmi specifických okolností. Především jeho výše při snižování daňové ztráty byla naprosto neproporcionální s ohledem na způsobený delikt. Zákonodárce si byl této skutečnosti zřejmě dobře vědom, a proto v daňovém řádu z roku 2009 snížil penále ve stejné situaci na jednu pětinu původní výše. Žalobkyni nebyla poskytnuta žádná možnost moderace, protože ta existovala pouze pro penále předepsané před účinností daňového řádu z roku 2009 podle předchozího daňového řádu z roku 1992. Penále tedy bylo předepsáno podle staré právní úpravy v pětinásobné výši oproti úpravě nové, ale bez možnosti použít moderační postupy, které stará úprava obsahovala, ale nová již nepřevzala.
Penále nemělo v případě žalobkyně reparační charakter, neboť v dané věci nedošlo vůbec ke zkrácení státního rozpočtu. Byla jí vyměřena daňová ztráta, kterou nemohla následně vyčerpat. Penále zde mělo jednoznačně odstrašující a represivní účinek. Penále ve výši 2 523 321 Kč, resp. následně dalších 4 744 203 Kč v identickém řízení v jiné věci (aktuálně vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 Afs 147/2014) tak není v souladu s elementárními principy spravedlnosti.
Žalobkyně v replice dále nesouhlasila s argumentem stěžovatele, že se v dané věci neuplatní tzv. Engelova či Bendenounova kritéria, protože penále vzniká automaticky ze zákona. Tento argument nepovažovala za rozhodný pro posouzení, zda je možné sankci uloženou žalobkyni podřadit pod pojem trestního obvinění dle čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Kdyby tomu tak bylo, zákonodárce by mohl normativně zakotvovat sankce přímo ze zákona, aby se vyhnul dopadům Úmluvy. Žalobkyně naznačila, že stěžovatel brojí proti hypotetickým dopadům rozhodnutí v dané věci na zásadu ne bis in idem v trestním právu, jak naznačilo např. usnesení Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 10. 6. 2015, sp. zn. 6 T 145/2014 (šlo o rozhodnutí o zastavení trestního stíhání obviněného pro trestný čin zkrácení daně pro překážku věci rozhodnuté, a tudíž o zákaz dalšího stíhání a trestání téhož obviněného pro týž skutek). Tato otázka dle žalobkyně není v projednávané věci důležitá. Penále bylo totiž předepsáno za velmi ojedinělého stavu přechodu mezi starou a novou úpravou. V závěru své repliky žalobkyně ovšem dodala, že identická otázka vztahu mezi daňovým a trestním právem byla v mezidobí Evropským soudem pro lidská práva opakovaně vyřešena.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2010 a § 251 daňového řádu z roku 2009 má povahu trestu a je na ně třeba aplikovat čl. 40 odst. 6 Listiny a články 6 a 7 Úmluvy. Věc následně vrátil k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Pravomoc rozšířeného senátu
[30] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
[31] V usnesení, kterým čtvrtý senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena sporná právní otázka, zda má penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2010 a § 251 daňového řádu z roku 2009 povahu trestu, na nějž je třeba aplikovat čl. 40 odst. 6 Listiny a články 6 a 7 Úmluvy.
[32] Z výše uvedené rozhodovací praxe je zřejmé, že senáty Nejvyššího správního soudu dosud vycházely ze závěru, že penále nelze chápat jako sankci za správní delikt, a tudíž při jeho stanovení nelze aplikovat zásady trestního práva hmotného. Názor čtvrtého senátu se od této rozhodovací praxe odlišuje. Judikatura tříčlenných senátů Nejvyššího správního soudu dosud na jednotlivá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva nereagovala, resp. vyvinula se jiným směrem. Rozšířený senát zde tedy vyjasňuje použitelnost evropské judikatury a její vliv na další rozhodovací praxi. Neuplatní se proto závěry o (ne)vázanosti tříčlenných senátů závaznými právními názory vyslovenými v předešlých rozhodnutích Nejvyššího správního soudu a o možnosti rozhodovat přímo s odkazem mj. na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 8. 7. 2008, čj. 9 Afs 59/2007-56, č. 1723/2008 Sb. NSS). Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je dána.
VI.
Právní posouzení rozšířeným senátem
a) Relevantní právní úprava a teoretická východiska
[33] Podle § 63 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném do 31. 12. 2006 platilo, že „[d]aňový dlužník je v prodlení, nezaplatí-li splatnou částku daně nejpozději v den její splatnosti“. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení se „[p]enále [...] počítá za každý den prodlení počínaje dnem následujícím po dni splatnosti až do dne platby včetně, a to ode dne původního dne splatnosti. Daňový dlužník je povinen zaplatit za každý den prodlení penále ve výši 0,1 % z nedoplatku daně. Nedoplatky na poplatcích a příslušenství daně se nepenalizují. Penále stanovené podle tohoto ustanovení se uplatní nejdéle za 500 dnů prodlení; za každý další den prodlení se uplatní penále ve výši 140 % diskontní úrokové sazby České národní banky platné v první den kalendářního čtvrtletí.“
[34] Podle odstavce 3 citovaného ustanovení se „[z] daně, doměřené podle dodatečného daňového přiznání nebo hlášení daňového dlužníka, [...] vypočte penále podle odstavce 2 poloviční sazbou. Tato sazba 0,05 % penále z rozdílu mezi daní dosud nepravomocně vyměřenou a vyšší daní vyměřenou v odvolacím řízení proti tomuto vyměření se uplatní také v případech, kdy k tomuto rozdílu došlo v důsledku vyhovění návrhu daňového subjektu v odvolacím řízení. Poloviční sazba penále se uplatní také v případech, kdy plátce daně vybírané srážkou nesprávně sraženou a odvedenou daň nebo zálohu na ni srazí a odvede podle vlastního zjištění dodatečně ve správné výši a o této skutečnosti vyrozumí současně správce daně. Bylo-li zkrácení daně zjištěno správcem daně, penále se vypočte podle odstavce 2 dvojnásobnou sazbou, tj. ve výši 0,2 %. Penalizace záloh končí dnem uplynutí lhůty pro podání daňového přiznání nebo hlášení vztahujícího se ke zdaňovacímu období, které bylo zálohováno. Penále stanovené podle tohoto ustanovení se uplatní nejdéle za 500 dnů prodlení; za každý další den prodlení se uplatní penále ve výši 140 % diskontní úrokové sazby České národní banky platné v první den kalendářního čtvrtletí.“
[35] Podle § 37b odst. 1 daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném od 1. 1. 2007 vznikla daňovému subjektu „povinnost uhradit penále z částky dodatečně vyměřené daně nebo z částky dodatečně snížené daňové ztráty, tak, jak byla stanovena oproti poslední známé daňové povinnosti, ve výši
a) 20 %, je-li daň zvyšována,
b) 20 %, je-li snižován odpočet daně nebo nárok na vrácení daně, nebo
c) 5 %, je-li snižována daňová ztráta“.
[36] Podle § 251 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 „[d]aňovému subjektu vzniká povinnost uhradit penále z částky doměřené daně tak, jak byla stanovena oproti poslední známé dani, ve výši
a) 20 %, je-li daň zvyšována,
b) 20 %, je-li snižován daňový odpočet, nebo
c) 1 %, je-li snižována daňová ztráta“.
[37] Přechodné ustanovení § 264 odst. 13 daňového řádu z roku 2009 stanoví, že „[u]plynula-li lhůta pro podání řádného daňového tvrzení do dne nabytí účinnosti tohoto zákona [1. 1. 2011], uplatní se penále podle dosavadních právních předpisů“.
[38] Článek 6 odst. 1 věty první Úmluvy stanoví, že „[k]aždý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu“.
[39] Na to navazuje čl. 7 odst. 1 Úmluvy, podle něhož „[n]ikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu.“
[40] Podle čl. 40 odst. 6 Listiny se „[t]restnost činu [...] posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“
[41] Povaha penále se v předpisech daňového práva vyvíjela v souvislosti se změnami aplikované právní úpravy. Do 31. 12. 2006 byl upraven institut penále v § 63 daňového řádu z roku 1992. Ze znění citovaného ustanovení je patrné, že se vzhledem k současnému právnímu rozdělení sankčních institutů jednalo o kombinaci penále (roční úrok dosahoval v některých případech výše až 73 % p. a. za prvních 500 dnů prodlení) a úroku z prodlení (penále se počítalo za každý den prodlení a po 500 dnech se určovalo výpočtem z diskontní sazby České národní banky; srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 159/2005-43).
[42] V mezidobí zákon č. 230/2006 Sb., který novelizoval daňový řád z roku 1992, rozdělil výše popsaný institut s účinností od 1. 1. 2007 na penále (§ 37b) a úrok z prodlení (§ 63). Institut penále uvedenou změnou získal nový obsah – jednalo se o jednorázovou sankci danou procentuální sazbou z částky daně, odpočtu či ztráty nesprávně uvedené v daňovém přiznání. Naproti tomu úrok z prodlení byl paušalizovanou náhradou za újmu způsobenou státnímu rozpočtu v důsledku prodlení při úhradě daně.
[43] Oba v právu se tradičně vyskytující instituty pouze s nepatrnými změnami převzal nový daňový řád z roku 2009, který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2011. V důvodové zprávě navrhovatel zákona uvedl, že penále (§ 251 daňového řádu z roku 2009) je „obligatorní sankcí vznikající přímo ze zákona, pokud správce daně doměří daň vyšší, nebo pokud je snižován daňový odpočet či daňová ztráta, než jak byly stanoveny na základě tvrzení daňového subjektu. Jde tedy o následek za nesplnění povinnosti tvrzení, který stíhá daňový subjekt a který má povahu platebního deliktu.“ Naproti tomu úrok z prodlení (§ 252 tamtéž) byl charakterizován jako „ekonomická náhrada za nedoplatky peněžních prostředků na daních, které musí veřejné rozpočty získávat z jiných zdrojů. Jedná se v podstatě o cenu finančních prostředků v čase, která je daná úrokovou mírou.“
[44] Rozšířený senát předně uvádí, že v dalších úvahách o povaze penále v § 37b daňového řádu z roku 1992 nelze vycházet výhradně z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 27/2011-68. Předmětem tehdejšího sporu bylo především vyjasnění povinnosti daňového subjektu uvádět do daňového přiznání správné údaje a posouzení souladu uvedeného ustanovení s ústavním pořádkem. Uvedený rozsudek vypořádával pouze obecně stanovenou námitku ohledně povinnosti posuzovat materiální stránku jednání při stanovení penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992, a to tak, že toto ustanovení neupravuje správní delikt. Odkázal na citovaný rozsudek čj. 1 Afs 1/2011-82, v němž ovšem Nejvyšší správní soud necílil na projednávanou věc, neboť vykládal povahu penále v § 63 daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném do 31. 12. 2006. Obdobně se v citovaném usnesení sp. zn. II. ÚS 3803/11 Ústavní soud stejně jako předtím Nejvyšší správní soud pouze stručně vyjádřil k ústavní konformitě úpravy obsažené v § 37b daňového řádu z roku 1992 a k tomu, že se nejedná o správní delikt, na nějž mají být aplikovány obecné zásady trestního práva (v konkrétním případě posouzení společenské nebezpečnosti jednání žalobce). Rozšířený senát se proto pro posouzení předloženého případu musí především podrobněji zabývat povahou penále v § 37b daňovém řádu z roku 1992, respektive tím, zda se jedná o „trest“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a článků 6 a 7 Úmluvy.
[45] Hledání odpovědi na otázku povahy penále nespočívá pouze ve výkladu zažitého pojmosloví či ve formálním označení institutu. Hlavním kritériem pro kvalifikaci penále je jeho materiální povaha a faktický, nikoli pouze deklarovaný účel. Dále je nutné reflektovat i změny právní úpravy, které mohou dát starým pojmům nový obsah. Samotná polemika bez kvalifikovaného materiálního hodnocení, zda má určitý institut povahu trestu ve smyslu výše citovaných článků Listiny a Úmluvy, proto není dostatečná. V širším slova smyslu je totiž sankcí ve smyslu konstrukce právních pravidel jakýkoli negativní následek spojený s porušením primární povinnosti perfektní právní normy; „[t]radičně se za skladebné prvky právní normy považují hypotéza, tj. podmiňující skutková část, dispozice, tj. normativní část, která vyjadřuje, co má být, nastane-li hypotéza, a sankce, tj. další normativní část, která vyjadřuje, co má být, nastane-li hypotéza a nebude-li splněna dispozice“ (Knapp, V. Teorie práva. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 155). Při výkladu finančních institutů bez materiálního posouzení jejich povahy a účelu by tak mohl být ad absurdum považován za trestní sankci i úrok z prodlení, ačkoli jeho ekonomický účel nemá zjevně povahu trestu (pokud ovšem není jeho výše přemrštěná).
b) Judikatura Evropského soudu pro lidská práva
[46] Podrobná kritéria pro hodnocení, zda je konkrétní finanční sankce svou povahou trestní sankcí, rozvinul pro účely aplikace článku 6 Úmluvy Evropský soud pro lidská práva. Za nejdůležitější rozhodnutí je možné považovat citovaný rozsudek velkého senátu ve věci Jussila proti Finsku. Evropský soud pro lidská práva si v ní podržel svůj názor, že není možné finanční sankce podřadit pod kategorii občanských práv, ale dovodil, že je možné finanční sankce za určitých okolností považovat za trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Relativně malá závažnost sankce (viz dále) na tomto hodnocení nemohla nic změnit. Tento názor byl již dříve vyjádřen v rozsudcích Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. 2. 1994, Bendenoun proti Francii, stížnost č. 12547/86, Series A, č. 284, ze dne 29. 8. 1997, A. P., M. P. a T. P. proti Švýcarsku, stížnost č. 19958/92, Reports 1997-V, ze dne 27. 3. 1998, J. J. proti Nizozemí, stížnost č. 21351/93, Reports 1998-II, ze dne 3. 5. 2001, J. B. proti Švýcarsku, stížnost č. 31827/96, Reports 2001-III, a v citovaném rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva Ferazzini proti Itálii. V rozsudku ze dne 23. 7. 2002, Janosevic proti Švédsku, stížnost č. 34619/97, Reports 2002-VII, Evropský soud pro lidská práva posuzoval uložení daňové přirážky za nepravdivá tvrzení uvedená v daňovém přiznání a shledal, že na věc je třeba aplikovat čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť jde o trestní obvinění. Názor, že sankce za platební delikty v oblasti daní je třeba při splnění stanovených podmínek považovat za trestní obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, Evropský soud pro lidská práva posléze zopakoval i v rozsudcích ze dne 24. 7. 2008, André a další proti Francii, stížnost č. 18603/03, a ze dne 16. 6. 2009, Ruotsalainen proti Finsku, stížnost č. 13079/03. Lze tak konstatovat, že se jedná o ustálený a dlouhodobě judikovaný názor Evropského soudu pro lidská práva, který jsou české správní soudy jakožto orgány členského státu Rady Evropy a smluvní strany Úmluvy povinny respektovat.
[47] V citovaném případu Jussila proti Finsku stěžovatelka pochybila při odvodu daně z přidané hodnoty a na základě provedené kontroly jí daňový úřad mimo jiné uložil penále ve výši 10 % doměřené daně (konkrétně šlo o částku v přepočtu ve výši 309 eur). Stěžovatelka ve své stížnosti namítala nespravedlivý průběh následného soudního řízení, protože soud nenařídil jednání. Při posuzování, zda je možné podřadit finanční sankci uloženou stěžovatelce pod oblast trestních obvinění v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, vycházel Evropský soud pro lidská práva z tzv. Engelových kritérií (srov. rozsudek ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Series A, č. 22; k aplikaci Engelových kritérií srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2006, čj. 4 As 2/2005-62, č. 847/2006 Sb. NSS, nebo nedávné usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55). Pro aplikovatelnost kategorie trestních obvinění je tak rozhodné: (i) posouzení příslušnosti sankce k určitému právnímu odvětví, (ii) analýza povahy porušení práva, za něž je sankce ukládána, a (iii) zhodnocení stupně přísnosti sankce. První kritérium je pouze výchozím bodem úvah a samo o sobě bez spojení se zbývajícími nemá význam. Druhá dvě kritéria jsou alternativní; tj. stačí naplnění jednoho z nich pro podřazení případu pod článek 6 Úmluvy, ale na druhou stranu tento závěr nevylučuje hodnocení obou kritérií ve vzájemné souvislosti. Evropský soud pro lidská práva zde rovněž poukázal na jiný případ, v němž vycházel z tzv. Bendenounových kritérií (srov. výše citovaný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Bendenoun proti Francii), která bylo možné interpretačně použít při posuzování druhého a třetího z Engelových kritérií. Ta spočívala v tom, že (i) právem vymezená sankce mohla dopadnout na všechny obyvatele v postavení daňových poplatníků, (ii) účelem sankce nebyla peněžní kompenzace škody, ale především odstrašující trest k odvrácení recidivy, (iii) sankce byla uložena jako trest s odstrašujícím a represivním účinkem a (iv) uložená sankce byla podstatná. Dále se ale soud přiklonil k názoru, že malá závažnost sankce a zařazení sankce do systému finančního práva nemohou být samy důvodem pro jejich vyloučení z rozsahu článku 6 Úmluvy, pokud ostatní kritéria svědčí pro klasifikaci penále jako trestního obvinění, resp. trestu.
[48] Popsaný přístup byl potvrzen další rozhodovací praxí Evropského soudu pro lidská práva. V rozsudku ze dne 7. 6. 2012, Segame SA proti Francii, stížnost č. 4837/06, Reports 2012, byly stěžující si společnosti vyměřeny úroky z prodlení a sankce ve výši 100 % z nezaplacené daně. Při posuzování přípustnosti aplikace čl. 6 odst. 1 Úmluvy Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že ani vláda nezpochybňovala jeho užití, a již bez dalšího testu zkoumal jeho porušení. V jednom z nejnovějších rozsudků ze dne 4. 4. 2013, Julius Kloiber Schlachthof GmbH a další proti Rakousku, spojené stížnosti č. 21565/07, č. 21572/07, č. 21575/07 a č. 21580/07, Evropský soud pro lidská práva řešil situaci čtyř společností, které provozovaly jatka a byly povinny z poražených zvířat odvádět zákonem stanovené poplatky veřejnoprávní korporaci zaměřené na podporu zemědělského trhu (Agrarmarkt Austria). V posuzovaném případě společnosti brojily proti vyměřené 10 % přirážce k poplatkům a namítaly porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy v tom, že jejich věc nebyla rozhodnuta nezávislým soudem. Ačkoli poplatky svou povahou byly parafiskálními platbami (nebyly odváděny do státního rozpočtu), Evropský soud pro lidská práva odmítl argumentaci vlády a připustil aplikaci čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
[49] Nejnověji své dřívější závěry ohledně trestní povahy daňového penále zopakoval Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 27. 11. 2014, Lucky Dev proti Švédsku, stížnost č. 7356/10. V tomto případě stěžovatelka ve svém daňovém přiznání nepřiznala všechny své příjmy, a navíc tak neučinila správným způsobem. Finanční úřad proto prověřil její příjmy za rok 2002 a uložil jí zdanit nepřiznané příjmy a dále zvýšil její povinnost plátce DPH za rok 2002. Jelikož informace, které stěžovatelka ve svém daňovém přiznání uvedla, nebyly správné a finanční úřad v rámci své diskreční pravomoci musel provést revizi s ohledem na chybné účetnictví stěžovatelky, uložil jí také daňové penále ve výši 40 %, resp. 20 % ze zvýšené daně z příjmu a z DPH. Rozhodnutí finančního úřadu bylo potvrzeno správními soudy a dovolání stěžovatelky švédský Nejvyšší správní soud dne 20. 10. 2009 odmítl. Proti stěžovatelce bylo v souvislosti s výše popsaným jednáním zahájeno také trestní řízení týkající se jednak trestného činu zkrácení daně a jednak účetního trestného činu. Trestní soud rozhodnutím, které nabylo právní moci dne 8. 1. 2009, stěžovatelku pro vážné nedostatky ve vedení účetnictví uznal vinnou z účetního trestného činu, současně ji však zprostil obvinění z trestného činu zkrácení daně. Dospěl totiž k závěru, že nelze vyloučit, že stěžovatelka skutečně nevěděla, že její daňové přiznání obsahovalo nesprávné informace, jelikož se ve vedení podnikání plně spoléhala na svého manžela a jejich společného účetního.
[50] Evropský soud pro lidská práva v posuzované věci předně konstatoval, že uložení daňového penále obnáší „trestní obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a řízení týkající se daňového penále tak mělo trestní povahu. Ve vztahu k daňovému trestnému činu Evropský soud pro lidská práva uvedl, že uložení daňového penále bylo založeno na tomtéž jednání, tedy nepřiznání příjmů z podnikání a DPH. Daňové řízení a trestní řízení se vztahovalo ke stejnému časovému období a stejnému obnosu daní. Situace byla nicméně odlišná ve vztahu k účetnímu trestnému činu, neboť povinnost podnikatele uvést správné informace v účetnictví je povinností per se, která není závislá na tom, zda je účetnictví (také) použito jako materiál pro určení daňové povinnosti (v této souvislosti srov. např. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 1. 2009, Carlberg proti Švédsku, stížnost č. 9631/04).
[51] Podání nesprávných či nedostatečných podkladů o účetnictví finančnímu úřadu na podporu tvrzení uvedených v daňovém přiznání a neschopnost stěžovatelky poskytnout tomuto úřadu další důvěryhodnou dokumentaci, na níž by úřad mohl založit své posouzení, podle Evropského soudu pro lidská práva představovaly v daňovém řízení důležité dodatečné skutečnosti, které nehrály žádnou roli v jejím odsouzení v trestním řízení pro nedostatky ve vedení účetnictví. Stíhání stěžovatelky a odsouzení pro účetní trestný čin proto nevykazovalo rozpor s článkem 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
[52] Ohledně daňového trestného činu však Evropský soud pro lidská práva uvedl, že ačkoliv současné či postupné vedení daňového řízení a trestního řízení samo o sobě není v rozporu s článkem 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě (nezakládá překážku litispendence), porušení tohoto ustanovení nastane, pokud druhý soubor řízení pokračuje poté, co byl první soubor řízení již ukončen vydáním konečného rozhodnutí ve věci. Jelikož ve věci Lucky Dev proti Švédsku daňové řízení nebylo zastaveno a daňové penále nebylo zrušeno poté, co došlo k ukončení trestního řízení (daňové řízení před správními soudy naopak pokračovalo dalších devět měsíců), Evropský soud pro lidská práva uzavřel, že stěžovatelka byla stíhána pro čin, pro nějž již byla s konečnou platností zproštěna obžaloby.
[53] Ke stejnému závěru dospěl Evropský soud pro lidská práva rovněž v rozsudku ze dne 20. 5. 2014, Nykänen proti Finsku, stížnost č. 11828/11. V tomto případě byla stěžovateli na základě daňové kontroly v roce 2005 dodatečně vyměřena daň z vyplacených, avšak nepřiznaných dividend, a předepsáno penále. Později, v roce 2008, byl za stejné jednání kvalifikované jako trestný čin zkrácení daně odsouzen k peněžitému trestu a nepodmíněnému trestu odnětí svobody. K povaze penále zde Evropský soud pro lidská práva odkázal na svou předešlou judikaturu (zejména věc Jussila proti Finsku) a znovu zdůraznil, že byť není daňové penále ve vnitrostátním právu klasifikováno jako trest ve smyslu trestního práva, jeho uložení má trestní povahu, protože jeho účelem není náhrada zkrácené daně, ale potrestání dané osoby s cílem odradit ji od dalšího podobného jednání v budoucnu. Ani relativní mírnost penále v dané věci (1 700 eur) nezpůsobí, že by uložení penále nemělo být považováno za trest ve smyslu článků 6 a 7 Úmluvy.
c) Aplikace judikatury Evropského soudu pro lidská práva na projednávaný případ
[54] Rozšířený senát tedy při hodnocení povahy penále v § 37b daňového řádu z roku 1992 aplikoval výše uvedené závěry vyplývající z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Ačkoli z hlediska systematiky českého právního řádu patří toto ustanovení do odvětví daňového, a nikoli trestního práva, není tato skutečnost sama o sobě rozhodná pro další posouzení. Stejně jako doktrinální či legislativní zařazení přestupků a jiných správních deliktů do práva správního.
[55] Rozšířený senát se proto zabýval povahou porušení práva, za které je sankce ukládána (druhé z Engelových kritérií). Penále v § 37b daňového řádu z roku 1992 je jednorázovou sankcí stanovovanou ze zákona ve výši procentní výměry z nesprávně tvrzené daně, daňového odpočtu nebo daňové ztráty. Jeho předepsání nepodléhá správnímu uvážení správce daně, a stanovení povinnosti uhradit penále v rámci dodatečného platebního výměru je tak „automatické“ v návaznosti na zjištění skutečností uvedených v § 37b odst. 1 daňového řádu z roku 1992. Z hlediska osobního rozsahu je penále institutem se všeobecnou platností. Může se uplatnit prakticky u všech daňových subjektů, tedy u širokého okruhu osob. V tomto kroku bylo třeba rovněž posoudit účel penále v § 37b daňového řádu z roku 1992 (cíl sankce).
[56] Nejvyšší správní soud zkoumal možné funkce penále jako sankce za platební delikt (tj. represivní) nebo paušalizované náhrady újmy, případně kombinace obojího. Institut prvně analyzoval pohledem jazykového a systematického výkladu. Již samotný výraz penále je spojen s trestáním (srov. latinské slovo poena, trest). To by však nemuselo být samo o sobě ještě rozhodné. Charakter sankce se totiž nevyjevuje jejím typickým pojmenováním, stejně jako nemizí užitím pojmu, který v právu mívá pravidelně jiný význam. Penále je nutné posuzovat v rámci celého systému sankcí daňového řádu z roku 1992, resp. nyní daňového řádu z roku 2009, a porovnávat je zvláště s úrokem z prodlení.
[57] Procentní sazba úroku z prodlení by se měla odvíjet od repo sazby České národní banky, plynutím času jeho celková výše narůstá. Způsob vymezení tak reflektuje jak aktuální „cenu peněz“ při pozdní platbě, tak délku prodlení. Tyto parametry úroku z prodlení by měly být zachovány, aby se neztratil jeho základní ekonomický smysl. Jinak řečeno, i úrok z prodlení by v případě přemrštěné výše mohl nabýt charakter sankce. Naproti tomu sazba penále je stanovena fixní neměnnou procentní částkou a není závislá na čase. Jde o jednorázový „trest“ za porušení povinnosti daňového subjektu uvést v daňovém přiznání údaje odpovídající skutečnosti.
[58] Důležitým rozlišovacím kritériem je dále skutečnost, že úrok z prodlení vzniká v každém případě opožděné platby. Penále oproti tomu vzniká jen u těch nesprávně tvrzených daní, které správce daně zjistil vlastní činností – daňovému subjektu je poskytnuta možnost se penále vyhnout, pokud sám případná pochybení dodatečně opraví. Penále může být v některých případech aplikováno dokonce i tehdy, pokud veřejným rozpočtům vůbec žádná újma nevznikla. Tak tomu bylo i v případě žalobkyně, která (i po zrušení daňové ztráty) neměla povinnost platit žádnou daň, a nevznikla tedy žádná škoda, kterou by bylo nutno kompenzovat.
[59] Vychází-li rozšířený senát z výše uvedeného rozboru, nelze se ztotožnit s názorem, že funkcí penále je paušalizovaná náhrada eventuální újmy za nezaplacení daně řádně a včas. Nebyla-li daň zaplacena řádně a včas, je ekonomická újma vznikající takto veřejným rozpočtům plně kompenzována úrokem z prodlení. Penále slouží jako odstrašení případných pokusů daňových subjektů snížit si daň uvedením nesprávných údajů v daňovém tvrzení. Výše uvedené tedy svědčí ve prospěch pojetí penále jako „trestní“ sankce. Pokud stěžovatel namítá, že penále má i motivační funkci, není tento názor v rozporu s jeho sankční povahou. Takto se dá v teoreticko-právním pojetí nahlížet na většinu právních norem, které kromě hypotézy a dispozice mají i svou sankci. Každá sankce, resp. hrozba jejího uložení totiž slouží jako negativní motivace k tomu, aby příslušné subjekty byly odstrašeny od porušování primární povinnosti. V trestním právu k tomu lze srovnat například funkce trestu jakožto individuální a generální prevence páchání trestných činů.
[60] Při přezkumu penále z hlediska závažnosti sankce (třetí kritérium) rozšířený senát uvážil, že se jedná fakticky o peněžitou pokutu zasahující do majetku daňového subjektu, a tedy vlastnického práva chráněného článkem 11 Listiny a článkem 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě. Sazba penále podle § 37b odst. 1 písm. c) byla stanovena při snižování daňové ztráty ve výši 5 % a v ostatních případech byla sazba ve výši 20 %. Penále nemá žádnou horní hranici, a může tak v závislosti na výši „neuznané“ daňové ztráty dosáhnout vysokých finančních částek. V případě posuzované věci šlo o 2 523 321 Kč, což považuje rozšířený senát za citelnou újmu. Správce daně neměl správní uvážení k jeho snížení a v nyní posuzovaném případě navíc v důsledku aplikace § 37b daňového řádu z roku 1992 společně s daňovým řádem z roku 2009 neexistovaly v rozhodném období od 1. 1. 2011 do 31. 12. 2014 efektivní moderační postupy, které by umožňovaly výši penále snížit (srov. dříve § 55a daňového řádu z roku 1992 a vyhlášku č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní finanční orgány k promíjení příslušenství daně*), a nyní § 259a daňového řádu z roku 2009 – vložen až s účinností od 1. 1. 2015 zákonem č. 458/2011 Sb.).
[61] Podpůrným argumentem pro posouzení povahy penále může být i jeho systematické zařazení mezi jiné daňové sankce (srov. § 37 daňového řádu z roku 1992 upravující pokuty a § 37a téhož zákona o blokovém řízení; k právnímu stavu po 1. 1. 2011 srov. část čtvrtou daňového řádu z roku 2009: „Následky porušení povinností při správě daní“). Důvodová zpráva k zákonu č. 230/2006 Sb. neobsahuje důvody pro zavedení § 37b daňového řádu z roku 1992, protože zákon nekoncepčně měnil celou řadu nesourodých zákonů a nová úprava penále byla do zákona začleněna až v průběhu projednávání zákona v Poslanecké sněmovně. Nelze tak objektivně ověřit úmysl historického zákonodárce při změně institutu penále citovaným zákonem. Prakticky doslovným převzetím úpravy penále a úroku z prodlení do daňového řádu z roku 2009 ale zákonodárce vyjádřil svoji vůli zachovat tyto instituty vedle sebe. V důvodové zprávě k daňovému řádu z roku 2009 zcela jasně vymezil účel penále jako obligatorní sankci za porušení povinnosti tvrzení, rozdílně pak účel úroku z prodlení jako ekonomickou náhradu za nedoplatky peněžních prostředků na daních. Pokud se nezměnila právní úprava a zůstal zachován obsah institutů, lze usoudit, že byl stejný i jejich účel v původním předpisu. Roli přitom nehraje změna slovesa „vyrozumí“ v § 37b odst. 3 daňového řádu z roku 1992 na „rozhodne“ v § 251 odst. 3 daňového řádu z roku 2009, protože materiálně se tato obměna nijak nepromítne do obsahu práv a povinností daňových subjektů, naznačuje toliko procesní způsob výkonu stanovené pravomoci správcem daně.
[62] Pokud stěžovatel ve svém posledním vyjádření namítal, že dodatečný platební výměr na daň čj. 39641/10/129970402319 byl vydán dne 7. 10. 2010, a žalobkyně tak mohla využít moderačních postupů (§ 55a, § 60, § 65 daňového řádu z roku 1992), nelze se s tímto tvrzením ztotožnit. Stěžovatel se zjevně mýlí. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že citovaný platební výměr se týká jiné věci, aktuálně vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 2 Afs 147/2014 na podkladu kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu ze dne 30. 6. 2014, čj. 55 Af 44/2012-55. Předmětem věci posuzované rozšířeným senátem je ovšem rozsudek téhož soudu čj. 30 Af 5/2013-41. Jím krajský soud přezkoumával rozhodnutí Finančního ředitelství v Plzni ze dne 21. 12. 2012, čj. 9549/12-1200-400604, a k němu příslušný platební výměr Finančního úřadu v Ostrově ze dne 14. 9. 2012, čj. 61491/12/129970402669. Daňový řád z roku 2009 nabyl účinnosti dne 1. 1. 2011, obě rozhodnutí byla vydána za účinnosti nové právní úpravy. Žalobkyně proto nemohla využít postupů, na které stěžovatel poukazuje.
[63] Přestože je tedy penále ve smyslu § 37b daňového řádu z roku 1992, respektive § 251 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, institutem daňového práva, je třeba na základě analýzy judikatury Evropského soudu pro lidská práva a při zohlednění zásady demokratického právního státu založeného na úctě k základním právům a svobodám a plnícího své mezinárodní závazky (článek 1 Ústavy) uzavřít, že se jedná o trest sui generis. Argument systematikou právního řádu, resp. jeho oborovým členěním, nabízející odlišení „trestních“ a „administrativních“ deliktů a sankcí za ně stanovených, včetně odlišností jejich ukládání, nemůže ve světle naplnění ostatních kritérií obstát. Stejně tak argument „automatikou ukládání“ správcem daně přímo ze zákona s vyloučením jakékoliv správní úvahy o tom, zda, případně v jaké výši penále stanovit, navíc bez předchozího řízení. Přitakat této argumentaci by v podstatě znamenalo v případě takto zvoleného legislativního řešení vyhnout se dosahu Úmluvy, ať už jejích hmotněprávních, či procesních kautel (trest, trestní obvinění, spravedlivý proces atd.). Závěry vyslovené v tomto směru v aktuální literatuře založené na odmítnutí rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Lucky Dev proti Švédsku jako nepřesného a nesprávného (srov. Radvan, M. Zásada ne bis in idem v případě trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby. Státní zastupitelství, 2015, č. 4, s. 20 a násl.), jsou proto nepřesvědčivé.
[64] Rozšířený senát na základě všech výše uvedených úvah dospěl k tomu, že na penále v § 37b daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném od 1. 1. 2007 je oproti úpravě penále v § 63 citovaného zákona ve znění účinném do 31. 12. 2006 nutno nahlížet jako na sankci. Ačkoli je penále zařazeno do systému daňového práva, má trestní povahu se zárukami vyplývajícími z čl. 40 odst. 6 Listiny a článků 6 a 7 Úmluvy. Je třeba odmítnout i argument stěžovatele, že zákon penále jako trest výslovně neoznačuje, nýbrž je systematicky považuje pouze za příslušenství daně. Jakkoliv se jedná o zákonný pojem užívaný původně jak daňovým řádem z roku 1992 (srov. § 58), tak nyní daňovým řádem z roku 2009 (srov. § 2 odst. 5), jde o vymezení předmětu správy daní, se zdůrazněním, že zde vyjmenované instituty (kromě penále dále úroky a pokuty, nikoliv už náklady řízení) sledují osud daně. To je však kontext procesní, vymezující správci daně rozsah jeho působnosti, bez významu pro hmotněprávní sankční charakteristiku penále. Ostatně k sankční povaze zmíněné pokuty za opožděné tvrzení daně (systematicky rovněž zařazené mezi příslušenství daně) se nedávno jasně vyjádřil Ústavní soud, který posuzoval ústavní souladnost § 250 daňového řádu z roku 2009 (blíže srov. nález ze dne 30. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 24/14, č. 187/2015 Sb.).
[65] Právní nauka v oblasti správního trestání rozlišuje mezi přestupky, disciplinárními delikty, pořádkovými delikty a správními delikty fyzických osob, právnických osob a podnikatelů (správní delikty v užším smyslu), srov. např. Hendrych, D. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 454. Vedle těchto kategorií se do oblasti správního trestání v nejširším smyslu řadí i tzv. platební delikty (srov. aktuálně např. vládní návrh zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, s. 14, sněmovní tisk č. 555, dostupný na www.psp.cz). V nich mohou být dále rozlišovány delikty na úseku placení daní a delikty při správě daní obecně. K platebním deliktům je řazena celá skupina různých odpovědnostních institutů upravených předpisy daňového a finančního práva, mezi jinými též penále (§ 251 daňového řádu z roku 2009). Platební delikty se v řadě ohledů odlišují od kategorie jiných správních deliktů, proto na ně nelze paušálně aplikovat zásady, které vzhledem k chybějící kodifikaci správního trestání dovodily správní soudy a Ústavní soud především pomocí analogie z oblasti trestního práva hmotného (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2005, čj. 5 A 164/2002-44, č. 832/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS).
[66] Povaha konkrétního platebního deliktu nemusí umožňovat zohlednění některé ze zásad dovozených pro oblast správních deliktů. Tak tomu je rovněž v případě platebních deliktů, kde zákonná konstrukce předpokládá „automatické“ uvalení sankce za porušení konkrétní povinnosti daňového subjektu na úseku správy daní. Správce daně zde nemá žádnou diskreci při aplikaci ustanovení upravujícího takovou sankci, jako právě u penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992, respektive § 251 daňového řádu z roku 2009. V takovém případě z povahy věci vyplývá, že nelze aplikovat obvyklá kritéria při trestání, jako je povaha a závažnost činu, poměry delikventa či možnosti jeho nápravy, jak bylo judikaturou dovozeno pro oblast přestupků a jiných správních deliktů. K tomuto závěru ostatně Nejvyšší správní soud dospěl již ve svém shora citovaném rozsudku čj. 9 Afs 27/2011-68. Naopak i na platební delikty, které splňují shora předestřené požadavky vyplývající především z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, což je právě případ penále ve smyslu právní úpravy účinné od 1. 1. 2007, je nutné základní standardy trestání vyplývající z Úmluvy a z Listiny důsledně aplikovat. Rozšířený senát však poznamenává, že tyto garance se nevztahují ani na úrok z prodlení, ani na samotnou vyměřenou či doměřenou daň, korespondují-li svým podstatným účelům.
[67] Stěžovatel konečně argumentuje rovněž citovaným usnesením Nejvyššího soudu sp. zn. 5 Tdo 749/2014, které nehledí na penále podle § 37b daňového řádu z roku 1992 jako na „trestní obvinění“ ve smyslu článku 6 Úmluvy, a vylučuje tak v případě souběhu daňového penále a trestní sankce porušení zásady ne bis in idem. K této argumentaci rozšířený senát zdůrazňuje, že citované usnesení Nejvyššího soudu předcházelo klíčovému rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Lucky Dev proti Švédsku, jenž byl vydán dne 27. 11. 2014 (taktéž výše zmíněný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Nykänen proti Finsku se stal konečným až dne 20. 8. 2014). Z tohoto důvodu je zjevné, že Nejvyšší soud závěry Evropského soudu pro lidská práva ve věci Lucky Dev proti Švédsku nemohl ve svém usnesení ze dne 2. 7. 2014 zohlednit. Reflektoval je však alespoň literárně později (v této souvislosti srov. komentář publikovaný ve Výběru důležitých rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva pro justiční praxi z pohledu Nejvyššího soudu č. 2/2015, jenž tvoří přílohu Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu, v němž bylo naznačeno, že rozsudek ve věci Lucky Dev proti Švédsku zřejmě povede i ke změně judikatury ohledně povahy daňového penále a možného porušení zásady ne bis in idem; viz Šámal, P. Věc Lucky Dev proti Švédsku, s. 26–27).
[68] Rozšířený senát si je vědom souvislosti závěru, který nyní činí v této věci, s otázkou dvojího postihu téže osoby pro týž skutek, resp. ústavního zákazu takového postupu (srov. čl. 40 odst. 5 Listiny a článek 4 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě). Ostatně i Evropský soud pro lidská práva vyslovil své zásadní postuláty o trestní povaze daňového penále jakožto předpoklad nutný pro odpověď na otázky další, vzniklé na půdorysu projednávaných věcí, které se týkaly současně či postupně vedených daňových a trestních řízení. Tato otázka však přesahuje skutkový i právní rámec řešeného případu a odpověď na ni by mohla znamenat překročení pravomoci rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. a v konečném důsledku i porušení ústavního principu formulovaného v čl. 38 odst. 2 Listiny, tedy že nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci. Ani rozšířený senát nemůže odpovídat na abstraktní otázky, i kdyby mu snad byly položeny, bez náležitého ukotvení ke skutkovým a právním okolnostem konkrétního předloženého případu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS). (...)
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. | decision_1185.txt |
209 | k § 22 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění zákonů č. 18/1993 Sb. a č. 322/1993 Sb.*) (v textu jen „zákon o trojdani“)
k § 54 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků**) (v textu jen „daňový řád z roku 1992“)
Nedošlo-li k převodu vlastnictví nemovitosti, neboť smlouva byla absolutně neplatná, ovšem přesto byla na základě tohoto neplatného převodu pravomocně vyměřena daň z převodu nemovitostí, bylo možno se domáhat obnovy řízení nejpozději ve lhůtě pro vyměření daně podle § 22 zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění účinném do 31. 12. 2010 ve spojení s § 54 odst. 3 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2015, čj. 6 Afs 161/2014-84)
Prejudikatura: č. 979/2006 Sb. NSS, č. 1624/2008 Sb. NSS, č. 1629/2008 Sb. NSS a č. 1837/2009 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 102/1998 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 298/98).
Věc: Martina D. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z převodu nemovitostí, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně jako kupující uzavřela dne 10. 3. 2005 se společností Miniland.CZ s. r. o. jako prodávající kupní smlouvu o prodeji nemovitostí. Na základě této kupní smlouvy bylo do katastru nemovitostí s účinky ke dni 11. 4. 2005 zapsáno vlastnické právo žalobkyně. Jelikož prodávající společnost neuhradila splatnou daň z převodu nemovitostí, vyzval správce daně k zaplacení daňového nedoplatku žalobkyni jako zákonného ručitele. Proti výzvě podala žalobkyně v zákonné lhůtě dne 19. 12. 2005 odvolání. Následně bylo odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 15. 12. 2006 částečně vyhověno a částka uvedená ve výzvě k zaplacení ručitelem byla snížena na 697 476 Kč. Žalobkyně daň zaplatila.
Prodávající společnost Miniland.CZ mezitím napadla platnost kupní smlouvy o prodeji nemovitostí civilní žalobou. Rozsudkem ze dne 15. 3. 2011, čj. 4 C 192/2005-396, Okresní soud Praha-západ její žalobě vyhověl a určil, že společnost Miniland.CZ je vlastnicí sporných nemovitostí. Krajský soud v Praze na základě odvolání žalobkyně (která v tomto civilním sporu vystupovala jako žalovaná) rozsudek okresního soudu potvrdil, a to rozsudkem ze dne 6. 10. 2011, čj. 27 Co 304/2011-461. Oba soudy vyšly z toho, že nepeněžitým vkladem sporných nemovitostí byl v roce 2000 zvýšen základní kapitál společnosti Miniland.CZ. Prodejem sporných nemovitostí „fakticky došlo ke snížení základního kapitálu“. Měla-li kupní smlouva „ve svých důsledcích vést ke snížení základního kapitálu, bylo třeba, aby jejímu uzavření předcházelo písemné rozhodnutí jediné společnice o snížení základního kapitálu ve formě notářského zápisu“ podle § 125 odst. 1 písm. e), § 127 odst. 4 a § 132 odst. 1 obchodního zákoníku***). Proto je kupní smlouva pro rozpor se zákonem od počátku absolutně neplatná podle § 39 občanského zákoníku z roku 1964****). Rozsudek odvolacího soudu v roce 2014 zrušil Nejvyšší soud, a to rozsudkem ze dne 13. 8. 2014, sp. zn. 29 Cdo 2790/2012. V něm vyslovil názor, že převod nemovitostí, které byly v minulosti vloženy jakožto nepeněžitý vklad do společnosti, nemá žádný vliv na výši základního kapitálu; nakládání s nimi není omezeno zákonnou úpravou, jež svěřuje rozhodování o změnách výše základního kapitálu do působnosti valné hromady společnosti s ručením omezeným, resp. jejího jediného společníka.
Dne 27. 1. 2012 byl správci daně doručen návrh žalobkyně na obnovu řízení a vrácení daně z převodu nemovitostí. Návrh na obnovu řízení odůvodnila žalobkyně tím, že vyšly najevo nové skutečnosti, které nemohly být bez jejího zavinění uplatněny v řízení již dříve a mohly mít podstatný vliv na výrok rozhodnutí, resp. nové skutečnosti ovlivňující fakt vyměření daně. Takovou skutečností byla dle žalobkyně shora uvedená rozhodnutí okresního soudu a krajského soudu, dle kterých se žalobkyně nikdy nestala vlastníkem nemovitostí, jejichž převod byl předmětem zdanění.
Správce daně rozhodnutím ze dne 16. 4. 2012 nařídil obnovu řízení ve věci rozhodnutí o vyměření daně z převodu nemovitostí, a to dle § 119 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen „daňový řád z roku 2009“). Proti rozhodnutí o nařízení obnovy řízení se odvolala společnost Miniland.CZ jako prodávající. Ta upozornila, že žalobkyně podala proti rozhodnutí odvolacího soudu dovolání k Nejvyššímu soudu, o kterém tehdy ještě nebylo rozhodnuto. Žalovaný rozhodl o odvolání dne 15. 10. 2012 tak, že rozhodnutí správce daně zrušil a řízení o obnově zastavil z důvodu uplynutí lhůty k podání návrhu na obnovu řízení. Na základě přechodného ustanovení § 264 odst. 4 daňového řádu z roku 2009 aplikoval žalovaný § 54 odst. 3 daňového řádu z roku 1992 ve spojení s § 22 odst. 1 a 2 zákona o trojdani. Objektivní prekluzivní lhůta tak dle žalovaného marně uplynula již dne 31. 12. 2009, tedy ještě před účinností daňového řádu z roku 2009 (1. 1. 2011).
Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou. Krajský soud rozsudkem ze dne 19. 6. 2014, čj. 45 Af 35/2010-52, rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Přitom s odkazem na přechodné ustanovení § 264 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 použil právní úpravu obnovy řízení obsaženou v tomtéž zákoně. Krajský soud nejprve posuzoval prekluzivní lhůtu v případě návrhu na obnovu řízení nalézacího. V tomto ohledu ve shodě se žalovaným dospěl k závěru, že nejzazší lhůta pro nařízení obnovy řízení zakotvená v § 118 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 uběhla dne 31. 12. 2009; obnova řízení ve věci vyměření daně z převodu nemovitostí již nebyla v okamžiku podání návrhu žalobkyně možná. Krajský soud však dále dospěl k závěru, že výzva ručiteli k úhradě nedoplatku je úkonem při placení daní. Podle § 160 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 nelze nedoplatek „vybrat a vymáhat po uplynutí lhůty pro placení daně, která činí 6 let. Lhůta pro placení daně začne běžet dnem splatnosti daně.“ Tato lhůta doposud neuběhla. Krajský soud tak konstatoval nezákonnost rozhodnutí žalovaného a dalšími námitkami žalobkyně se nezabýval.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž zpochybnil závěr krajského soudu o aplikaci lhůty pro placení daně. Šestý senát Nejvyššího správního soudu se pak rozhodl věc předložit rozšířenému senátu tohoto soudu. Jak přitom senát uvedl v předkládacím usnesení, nesdílí názor krajského soudu, dle kterého se vůči návrhu ručitele na obnovu vyměřovacího řízení uplatní šestiletá prekluzivní lhůta pro placení daně. Naopak má ve shodě se stěžovatelem za to, že na věc je nutno aplikovat prekluzivní lhůtu pro návrh na obnovu řízení vyměřovacího.
Šestý senát nicméně nesdílel ani názor stěžovatele a krajského soudu, že objektivní prekluzivní lhůta pro návrh na obnovu řízení vyměřovacího již nepochybně uplynula. Absolutní neplatnost kupní smlouvy o převodu nemovitostí, na jejímž základě má být vyměřena daň, je skutečností, která vylučuje vznik povinnosti podat daňové přiznání, a to bez ohledu na stav zápisu v katastru nemovitostí. Předmětem zdanění je totiž v případě daně z převodu nemovitostí vždy reálně existující převod nemovitosti.
Na podporu svého názoru citoval šestý senát řadu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, z nichž plyne, že předmětem daně z převodu nemovitostí je dokonaný a právně perfektní převod nebo přechod vlastnického práva k nemovitosti. Povinnost platit daň z převodu nemovitostí nastane jen tehdy, převede-li se nebo přejde-li skutečně vlastnické právo k nemovitosti z jedné osoby na druhou (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 2. 2005, čj. 2 Afs 94/2004-50, č. 979/2006 Sb. NSS, ve věci Popr, a ze dne 30. 11. 2005, čj. 6 A 69/2000-55). K absolutní neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti přihlédne správní soud i tehdy, pokud byla civilním soudem deklarována až po skončení daňového řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, čj. 2 Afs 9/2005-158, č. 1624/2008 Sb. NSS, ve věci Z + Za další).
Pokud tedy nevznikla povinnost podat daňové přiznání, nelze konstruovat lhůtu k vyměření či doměření daně dle § 22 odst. 1 zákona o trojdani, jelikož nelze určit počátek běhu této lhůty. Ze stejných důvodů nelze konstruovat ani objektivní prekluzivní lhůtu pro obnovu nalézacího řízení, která se od lhůty pro stanovení daně odvozuje. V případě absolutní neplatnosti smlouvy o úplatném převodu nemovitosti nelze určit počátek objektivní prekluzivní lhůty pro vyměření či doměření daně a nelze určit ani počátek objektivní prekluzivní lhůty pro obnovu řízení. Takový závěr je pak v souladu s výše citovanou judikaturou, je ovšem rozporný s rozsudkem ze dne 12. 9. 2013, čj. 7 Afs 78/2013-27. Zde sedmý senát konstatoval vznik povinnosti podat daňové přiznání a určil počátek běhu prekluzivní lhůty pro návrh na obnovu řízení bez ohledu na absolutní neplatnost smlouvy o převodu nemovitosti, na jehož základě má být daň vyměřena.
Šestý senát považoval za vhodné poukázat na další systematické argumenty svědčící ve prospěch závěru, že žádná lhůta neběží. Předně upozornil na § 25 zákona o trojdani, který upravoval možnost správce daně daň z převodu nemovitosti prominout. Pokud zákonodárce umožnil prominout daň v případě, kdy pominuly účinky právně bezvadné smlouvy o převodu nemovitosti z důvodu odstoupení od smlouvy nebo následného zrušení smlouvy, tím spíše by měl zahrnout mezi důvody prominutí daně případ, kdy je smlouva o převodu nemovitosti od počátku neplatná. Jediným možným důvodem, proč tak neučinil, je implicitní předpoklad, že taková smlouva de iure nikdy neexistovala, a nemůže tudíž daňovou povinnost ani založit.
Zákon o trojdani byl s účinností od 1. 1. 2014 zrušen a nahrazen zákonným opatřením Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí. Nová úprava zatěžující zdaněním úplatný převod nemovitých věcí nabízí odlišná východiska. Zásadu, že zdanění lze podrobit skutečně pouze existující převod nemovitosti, však lze vyčíst z výslovného znění relevantních ustanovení nového zákona (viz § 54 a § 55). Nová právní úprava by tak pro řešený případ nabídla racionálnější řešení. Povinnost k dani podle nového zákona vznikla, z důvodu později „objevené“ neplatnosti smlouvy zanikla a daňový subjekt by mohl úpravu daňové povinnosti uplatnit dodatečným daňovým přiznáním bez ohledu na lhůtu pro stanovení daně.
Z uvedených důvodů šestý senát předložil rozšířenému senátu následující otázky: Je povinnost podat daňové přiznání ve smyslu § 21 odst. 2 zákona o trojdani spojena s vkladem práva do katastru nemovitostí i v případě, že bylo toto právo vloženo na základě absolutně neplatné smlouvy o převodu nemovitosti, a neodráží tudíž skutečný stav, nebo je třeba tuto povinnost interpretovat v souladu s § 9 odst. 1 zákona o trojdani tak, že podrobit dani lze pouze právně existující převod nemovitosti a v případě absolutní neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti povinnost podat daňové přiznání nevzniká? Lze v případě absolutní neplatnosti smlouvy o převodu nemovitosti určit počátek objektivní prekluzivní lhůty pro podání návrhu na obnovu řízení, resp. pro vyměření či doměření daně?
Žalobkyně se ve svém vyjádření ztotožnila s názorem předkládajícího senátu. Opačný výklad, zastávaný sedmým senátem, by dle ní vedl k přílišné tvrdosti, neboť by nemohla obnovit daňové řízení, ve kterém zaplatila daň, kterou reálně nedlužila. Závěrem upozornila, že krajský soud v únoru 2015 opětovně prohlásil kupní smlouvu za absolutně neplatnou.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že nedošlo-li k převodu vlastnictví nemovitosti, neboť smlouva byla absolutně neplatná, ovšem přesto byla na základě tohoto neplatného převodu pravomocně vyměřena daň z převodu nemovitostí, bylo možno se domáhat obnovy řízení nejpozději ve lhůtě pro vyměření daně podle § 22 zákona o trojdani ve znění účinném do 31. 12. 2010 ve spojení s § 54 odst. 3 daňového řádu z roku 1992.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
IV.1 Aplikovatelná právní úprava
[16] Rozšířený senát musel nejprve určit, jakou právní úpravou se projednávaná věc řídí.
[17] Daňový řád z roku 2009 nabyl účinnosti dne 1. 1. 2011 (§ 266), kdy nahradil daňový řád z roku 1992 (§ 265 bod 1 daňového řádu z roku 2009).
[18] Žalobkyně podala návrh na obnovu řízení dne 27. 1. 2012, tedy za účinnosti daňového řádu z roku 2009. Podle § 264 odst. 4 daňového řádu z roku 2009 „[b]ěh a délka lhůty pro vyměření, která započala podle dosavadních právních předpisů a neskončila do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona posuzuje podle ustanovení tohoto zákona, která upravují lhůtu pro stanovení daně; okamžik počátku běhu této lhůty určený podle dosavadních právních předpisů zůstává zachován“. Z toho plyne, že podle daňového řádu z roku 2009 se posuzují jen ty lhůty k vyměření daně, které doposud neuběhly. Pokud lhůta uběhla přede dnem účinnosti daňového řádu z roku 2009, řídí se její běh v úplnosti dosavadními předpisy.
[19] Podle § 22 odst. 1 zákona o trojdani ve znění do 31. 12. 2010 „[d]aň nelze vyměřit ani doměřit po uplynutí tří let od konce kalendářního roku, v němž vznikla povinnost podat daňové přiznání“. Podle § 22 odst. 2 „[b]yl-li před uplynutím této lhůty učiněn úkon směřující k vyměření daně nebo jejímu dodatečnému stanovení, běží tříletá lhůta znovu od konce roku, v němž byl poplatník o tomto úkonu zpraven. Vyměřit a doměřit daň však lze nejpozději do deseti let od konce kalendářního roku, v němž vznikla povinnost podat daňové přiznání.“ Právě toto ustanovení bylo v rozhodné době na nynější kauzu aplikovatelné (viz § 97 daňového řádu z roku 1992, podle něhož „[u]stanovení části první až šesté a osmé tohoto zákona se použijí, pokud […] zvláštní daňový zákon nestanoví jinak“; tímto zvláštním daňovým zákonem byl do konce roku 2010 právě zákon o trojdani, resp. jeho § 22).
[20] Podle stěžovatele objektivní prekluzivní lhůta k vyměření daně z převodu nemovitostí, a tedy i k obnově řízení o vyměření téže daně marně uplynula již dne 31. 12. 2009, po třech letech od konce kalendářního roku 2006, ve kterém byla žalobkyně zpravena o úkonu směřujícím k vyměření daně. Protože prekluzivní lhůta uběhla ještě před účinností daňového řádu z roku 2009, bylo třeba posuzovat otázku běhu a délky lhůty k vyměření daně podle § 22 zákona o trojdani (ve znění účinném do 31. 12. 2010) ve spojení s § 97 daňového řádu z roku 1992. Naopak podle překládajícího senátu prekluzivní lhůta nikdy nezačala běžet, protože začít běžet ani nemohla s ohledem na absenci skutečnosti, která by běh lhůty založila.
[21] Rozšířený senát počátek a běh lhůty posuzoval podle daňového řádu z roku 1992 a podle zákona o trojdani ve znění účinném do 31. 12. 2010. Připomíná, že zákon o trojdani byl zrušen ke dni 1. 1. 2014, kdy byl nahrazen zákonným opatřením Senátu o dani z nabytí nemovitých věcí (§ 58 bod 1 a § 59 citovaného zákonného opatření).
IV.2 Pravomoc rozšířeného senátu
[22] Šestý senát dovozuje existenci judikatorního rozkolu z judikátů Nejvyššího správního soudu citovaných výše.
[23] V rozsudku ve věci Popr se uvádí, že „povinnost platit daň z převodu nemovitostí [podle § 9 odst. 1 písm. a) zákona o trojdani] nastane jen tehdy, převede-li se nebo přejde-li skutečně vlastnické právo k nemovitosti z jedné osoby na druhou. […] A contrario tedy platí, že daňová povinnost nevznikne, nedojde-li vůbec k převodu či přechodu vlastnického práva.“ Namítá-li poplatník daně z převodu nemovitostí nebo jeho ručitel, že k převodu nebo přechodu vlastnického práva k nemovitosti ve skutečnosti vůbec nedošlo, a neřešil-li tuto otázku katastrální úřad ve vkladovém řízení, musí si otázku, zda k převodu nebo přechodu vlastnického práva došlo, posoudit správce daně sám jako předběžnou otázku (§ 28 daňového řádu z roku 1992). O tom, zda běží lhůta na vyměření daně, byť je smlouva absolutně neplatná, rozsudek ve věci Popr nehovoří.
[24] Nic jiného neplyne ani z rozsudku čj. 6 A 69/2000-55. Nejvyšší správní soud zde vyslovil závěr, podle něhož pokud „žalobce převedl na jiného za úplatu nemovitost, avšak v důsledku nezaplacení kupní ceny kupujícím došlo k naplnění rozvazovací podmínky [...], a tedy pozbytí právních účinků smlouvy o převodu této nemovitosti [od samého počátku], není naplněn předmět daně ve smyslu § 9 odst. 1 písm. a) zákona [o trojdani], a prodávající proto není povinen platit daň z převodu nemovitostí“. O lhůtě pro vyměření daně se zde nehovoří.
[25] Rozsudek ve věci Z + Z a další navazuje na oba právě citované judikáty. Ty rozvíjí jen o úvahu ve vztahu k § 75 odst. 1 s. ř. s., podle níž krajský soud musí zohlednit, že kupní smlouva, na jejímž základě došlo k vyměření daně, byla absolutně neplatná, třebaže rozsudek soudu, který neplatnost deklaroval, byl vydán a nabyl právní moci až po skončení daňového řízení. Jak druhý senát vysvětlil, pokud „by tedy krajský soud zohlednil neplatnost kupní smlouvy, která byla během soudního řízení již jednoznačně vyslovena v rozsudku okresního soudu, nemohl by dospět k jinému závěru, než že již nejen není, ale de iure zde ani v době rozhodování správního orgánu vůbec nebyl převod vlastnictví, který by podléhal dani z převodu nemovitostí“. Ani tento rozsudek ve věci Z + Z a další nijak neřeší počátek běhu prekluzivní lhůty k vyměření daně.
[26] Naproti tomu rozsudek čj. 7 Afs 78/2013-27 se jako jediný z rozsudků citovaných předkládajícím senátem přímo dotýká nyní posuzované věci. Sedmý senát zde nesouhlasil s tezí, podle níž neměla být daň vůbec stanovena, neboť z důvodu absolutní neplatnosti kupní smlouvy nebylo možno určit počátek běhu lhůty pro stanovení daně z převodu nemovitostí. Jak sedmý senát uvedl, okamžik počátku běhu lhůty ke stanovení daně vyplývá přímo ze zákona, konkrétně z § 21 odst. 2 písm. a) zákona o trojdani – tedy den zápisu do katastru nemovitostí. „Nelze proto dospět k závěru, že v projednávané věci nebylo možno určit počátek i konec lhůty k vyměření daně právnímu předchůdci, a že proto doposud neuplynula objektivní lhůta k vyměření daně z převodu nemovitostí, která by jinak bránila stěžovatelce v účinném uplatnění mimořádného opravného prostředku – návrhu na obnovu řízení“, uzavřel soud.
[27] Ze tří rozsudků citovaných v bodech [23], [24] a [25] tedy plyne jen to, že povinnost platit daň z převodu nemovitostí podle § 9 odst. 1 písm. a) zákona o trojdani nastane jen tehdy, převede-li se nebo přejde-li skutečně vlastnické právo k nemovitosti z jedné osoby na druhou. Naprosto nic ovšem tyto judikáty neříkají o běhu prekluzivní lhůty pro vyměření daně z převodu nemovitostí, respektive tomu odpovídající lhůty pro obnovu řízení. Naproti tomu z rozsudku sedmého senátu citovaného v bodu [26] shora plyne jen a pouze to, že prekluzivní lhůta pro vyměření daně skutečně plyne, byť samotná kupní smlouva je absolutně neplatná. Proto plyne a může uběhnout i lhůta na obnovu řízení. Rozsudek sedmého senátu nepopírá, že povinnost platit daň z převodu nemovitostí v případě absolutně neplatné smlouvy nenastane.
[28] Rozpor judikatury tedy dán není, ostatně předkládající šestý senát tento rozpor dovozuje jen nepřímo, totiž interpretací rozsudků citovaných v bodech [23] až [25] shora.
[29] Rozšířený senát upozorňuje i na další judikát, který je pro nynější věc relevantní. V rozsudku ze dne 9. 1. 2013, čj. 1 Afs 85/2012-54, ve věci Polygon BC, dospěl první senát k závěru, že zákonné lhůty pro uplatnění mimořádných opravných prostředků proti vyměření daně z převodu nemovitostí na základě smlouvy z roku 2003 již marně uplynuly, třebaže se smlouva posléze ukázala jako absolutně neplatná (bod 32). První senát se následně vyjádřil i k povaze platebního výměru, který vyměřil daň z převodu nemovitostí podle smlouvy, která se posléze ukázala absolutně neplatnou: „Nejvyšší správní soud uzavírá, že původní platební výměr je pravomocným rozhodnutím, byť vydaným na základě kupní smlouvy, která byla po dvou letech prohlášena za absolutně neplatnou. Nelze se domnívat, jak uvádí žalobkyně, že by se jednalo o rozhodnutí nicotné“ (bod 34). Jde tedy „o rozhodnutí pravomocné, které v rámci vyměřovacího řízení nebylo v zákonem stanovených lhůtách napadeno, a proto nyní v řízení o přeplatku na dani ve smyslu § 64 odst. 4 [daňového řádu z roku 1992] neměl správce daně jinou možnost, než na něj hledět jako na existující rozhodnutí, na základě kterého byla řádně zaplacena daň z převodu nemovitostí, a v jehož důsledku není evidován na osobním daňovém účtu žalobkyně žádný přeplatek“ (bod 35). Právní názor ve věci Polygon BC je tedy souladný s názorem sedmého senátu.
[30] Pravomoc rozšířeného senátu přesto dána je. Šestý senát se chce odchýlit od závěru sedmého senátu citovaného v bodu [26], ale i od závěrů prvního senátu ve věci Polygon BC. Zatímco podle sedmého a prvního senátu prekluzivní lhůta pro vyměření daně z převodu nemovitostí běží, byť samotná kupní smlouva je absolutně neplatná, podle názoru šestého senátu tato lhůta neběží, protože zde není žádná skutečnost, která by její běh založila. Rozšířený senát má proto podle § 17 odst. 1 s. ř. s. pravomoc předloženou otázku rozhodnout.
IV.3 Posouzení věci
[31] V projednávané věci není sporu o tom, že dne 11. 4. 2005 došlo ke vkladu vlastnického práva na základě kupní smlouvy ze dne 10. 3. 2005. Zákon o trojdani právě okamžik zápisu vkladu práva do katastru nemovitostí spojoval s povinností podat přiznání k dani z převodu nemovitostí, kterou měl poplatník daně z převodu nemovitostí nejpozději do konce třetího měsíce následujícího po měsíci, v němž byl zapsán vklad práva do katastru nemovitostí [§ 21 odst. 2 písm. a) zákona o trojdani].
[32] Podle § 54 odst. 3 daňového řádu z roku 1992 musela být „[ž]ádost [o obnovu řízení] podána do šesti měsíců ode dne, kdy se žadatel prokazatelně dozvěděl o důvodech obnovy řízení, nejpozději však před uplynutím lhůty, ve které zaniká právo daň vyměřit nebo doměřit. Tyto lhůty nelze prodloužit ani povolit navrácení v předešlý stav.“ Lhůtu k vyměření nebo doměření daně stanovil § 22 zákona o trojdani ve znění účinném do 31. 12. 2010 (viz bod [19] shora).
[33] Předkládající šestý senát má za to, že lhůta pro vyměření daně nemohla plynout jednoduše proto, že samotná kupní smlouva byla absolutně neplatná, tedy k převodu vlastnictví nikdy nedošlo. Tím nevznikla ani samotná daňová povinnost. Rozšířený senát k tomu uvádí, že předkládající senát zde směšuje dvě různé věci. Na jednu stranu je z hlediska hmotného práva nepochybné, že předmětem daně z převodu nemovitostí je úplatný převod nebo přechod vlastnictví k nemovitostem [§ 9 odst. 1 písm. a) zákona o trojdani]. Proto povinnost platit daň z převodu nemovitostí podle § 9 odst. 1 písm. a) citovaného zákona nastane jen tehdy, převede-li se nebo přejde-li skutečně vlastnické právo k nemovitosti z jedné osoby na druhou (viz shodně judikáty citované v bodech [23] až [25] shora). Pokud vlastnické právo nepřejde, protože kupní smlouva je absolutně neplatná, povinnost platit daň nevzniká.
[34] Od právě uvedeného je nicméně nutno odlišit započetí běhu prekluzivní lhůty pro vyměření daně. Ta se odvíjí nikoliv od okamžiku uzavření platné kupní smlouvy, ale od zápisu vkladu práva do katastru nemovitostí. Právě na tento okamžik se vázala lhůta ke splnění povinnosti podat daňové přiznání [§ 21 odst. 2 písm. a) zákona o trojdani], od čehož se dále odvíjela lhůta daň vyměřit či doměřit (§ 22 odst. 1 téhož zákona).
[35] Procesní povinnost podat daňové přiznání tedy vždy vznikala v závislosti na existenci objektivní skutečnosti, kterou byl zápis vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí. V navazujícím řízení před správcem daně se mohly řešit i otázky, zda skutečně vznikla daňová povinnost. Jak říká ustálená judikatura, správce daně musel řešit i eventuální námitky daňového subjektu, že daňová povinnost nevznikla, neboť nedošlo k převodu vlastnictví nemovitosti, jakkoliv byl proveden zápis vkladu vlastnického práva do katastru (srov. k tomu bod [23] shora).
[36] V době zápisu vkladu práva ve prospěch žalobkyně (rok 2005) zkoumal katastrální úřad kupní smlouvu jen z hledisek taxativně vymezených v § 5 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem*), tedy zda „a) navrhovanému vkladu není na překážku stav zápisů v katastru, b) navrhovaný vklad je odůvodněn obsahem předložených listin, c) právní úkon týkající se převodu vlastnického práva nebo zřízení nebo zániku jiného práva je určitý a srozumitelný, d) právní úkon je učiněn v předepsané formě, e) účastníci řízení jsou oprávněni nakládat s předmětem právního úkonu, f) účastník řízení není omezen [ve smluvní volnosti] právními předpisy, rozhodnutím soudu nebo rozhodnutím státního orgánu […], g) k právnímu úkonu účastníka řízení byl udělen souhlas podle zvláštního předpisu“.
[37] Byla-li smlouva o převodu vlastnického práva k nemovitostem absolutně neplatná z jiného důvodu, než uvedeného v § 5 odst. 1 citovaného zákona, do katastru nemovitostí muselo být zapsáno vlastnické právo (viz též § 5 odst. 2 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem; k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 298/98, N 102/12 SbNU 65, č. 102/1998 Sb. ÚS, podle něhož v řízení o povolení vkladu katastrální úřad nepřezkoumával platnost smlouvy, ale pouze § 5 odkazovaného zákona taxativně vymezené podmínky, přičemž některé z nich jsou shodné s požadavky kladenými na platnost smlouvy).
[38] Absolutní neplatnost smlouvy o převodu vlastnického práva k nemovitostem měla dopad na povinnost poplatníka podat přiznání k dani z převodu nemovitostí jen tehdy, pokud se projevila v negativním rozhodnutí podle § 5 odst. 1 a 2 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Jen pokud katastrální úřad návrh na vklad vlastnického práva zamítl, neměl poplatník povinnost podat přiznání k dani z převodu nemovitostí. Jen tehdy ani nezačala nikdy plynout lhůta k vyměření daně.
[39] Naopak lze si představit velmi širokou škálu případů, kdy smlouva o převodu vlastnictví byla podle občanského zákoníku z roku 1964 absolutně neplatná, přesto však katastrální úřad zapsal tomu odpovídající vlastnické právo. Bylo tomu tak buď proto, že smlouva byla absolutně neplatná z jiných důvodů než těch odpovídajících výčtu v § 5 odst. 1 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, případně proto, že katastrální úřad nesprávně posoudil existenci důvodů uvedených v § 5 odst. 1 citovaného zákona. Rozšířený senát poznamenává, že v řadě případů neměla absolutní neplatnost smlouvy naprosto žádný dopad na fakticitu převodu vlastnického práva. Jinak řečeno, jakkoliv byla smlouva absolutně neplatná, nikdo nikdy platnost smlouvy nezpochybnil. Není sporu, že takových smluv bude v reálném životě mnoho, již jen s ohledem na širokou koncepci absolutní neplatnosti podle občanského zákoníku z roku 1964.
[40] Sporné případy vznikaly pouze v těch situacích, kdy po zápisu vkladu práva do katastru nemovitostí byla platnost smlouvy zpochybněna, typicky v řízení před civilním soudem. Z hlediska hmotného práva daňového tím byla zpochybněna samotná existence daňové povinnosti. Ani v těchto případech však daňový řád z roku 1992 nebo zákon o trojdani nedával žádnou možnost dospět k závěru, že procesní povinnost podat přiznání k dani z převodu nemovitostí jen proto nevznikla. Jak již rozšířený senát shora vysvětlil, povinnost podat daňové přiznání zákon nevázal na okamžik uzavření platné smlouvy, ale na okamžik zápisu vkladu vlastnického práva do katastru nemovitostí. I absolutně neplatná smlouva tedy založila povinnost podat daňové přiznání, byl-li katastrálním úřadem proveden vklad práva.
[41] Nelze ani argumentovat tím, že právě uvedený závěr popírá § 9 odst. 1 písm. a) zákona o trojdani, podle něhož „[p]ředmětem daně z převodu nemovitostí je úplatný převod nebo přechod vlastnictví k nemovitostem“. Předkládající senát má zajisté pravdu, že právě citovaná norma jednoznačně předpokládá skutečný převod vlastnického práva k nemovitosti z jedné osoby na druhou. Nedojde-li k tomuto převodu, daňová povinnost nevznikne. Byla-li vyměřena z takovéto absolutně neplatné smlouvy daň, jde o nezákonné rozhodnutí správce daně. Tato nezákonnost nicméně musí být odstraněna ve lhůtě zákonem předvídané.
[42] Správní akt je v souladu se zásadou presumpce správnosti a platnosti zákonný a existující, zavazující své adresáty, třebaže snad vadný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS, který se zabývá nicotností správního aktu). I proto se daňový subjekt proti nezákonně uložené dani musí bránit, a to ve lhůtách zákonem stanovených. Po uplynutí těchto lhůt se nezákonnost stane nenapravitelnou. Jak totiž správně uvedl první senát ve věci Polygon BC (viz bod [29] shora), platební výměr na daň z převodu nemovitostí podle smlouvy, která se posléze ukázala absolutně neplatnou, není nicotným, ale toliko nezákonným. Po marném uplynutí lhůt k podání mimořádných opravných prostředků podle daňového řádu z roku 1992 již není jak takovýto platební výměr odstranit.
[43] Tato situace není výjimečná. Nelze souhlasit s takovým výkladem, který by bez jakékoliv lhůty dovolil napadat mimořádnými opravnými prostředky rozhodnutí orgánů veřejné moci. I v mnoha jiných oblastech daňového práva si lze jistě představit řadu situací, ve kterých daňová povinnost nevznikne, přesto však správce daně daň (nezákonně) vyměří. Jako příklad lze uvést případ daně z příjmů, který je vyňat ze zdanění mezinárodní smlouvou (§ 37 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů); vyměření daně silniční někomu, o kom měl správce daně mylně za to, že je jako provozovatel vozidla zapsán v technickém průkazu vozidla [viz § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 16/1993 Sb., o dani silniční]; vyměření DPH u pořízení zboží z jiného členského státu Evropské unie, bylo-li toto vyňato z předmětu daně podle § 2a zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Nebude-li se proti tomuto nezákonnému vyměření daně daňový subjekt včas bránit, jistě nelze argumentovat, že se může bránit mimořádnými opravnými prostředky kdykoliv v budoucnu, protože daňová povinnost nevznikla. Klíčový pro běh lhůty pro vyměření daně (a tedy i pro běh objektivní lhůty pro obnovu řízení o vyměření daně) bude vždy okamžik, se kterým spojí její počátek zákonodárce, nikoliv to, zda daňová povinnost vznikla, či nikoliv. Posléze uvedená otázka je otázka zákonnosti samotného rozhodnutí bez dopadu na běh prekluzivní lhůty pro vyměření daně.
[44] Předkládající senát upozorňuje, že zákonodárce v § 25 zákona o trojdani pamatoval na určité případy, kdy se daň z převodu nemovitostí promine. Jde vesměs o situace, kdy účinky právního úkonu v určité zákonem stanovené lhůtě pominou (odstoupení od smlouvy, vrácení daru pro vady, zrušení rozhodnutí o vyvlastnění, smlouva uzavřená s rozvazovací podmínkou, smlouva s výhradou zpětného převodu vlastnictví k nemovitosti, jiná smlouva, která byla po převodu vlastnictví k nemovitosti zrušena). Předkládající senát z toho vyvozuje závěr, že pokud zákonodárce mezi těmito taxativně vymezenými skutečnostmi výslovně neuvedl absolutní neplatnost smlouvy, nelze než dovodit, že tak učinil proto, že z absolutně neplatné smlouvy povinnost platit daň vůbec nevznikne.
[45] S tímto názorem se rozšířený senát ztotožňuje. Nelze z něj však dovodit, že zákonodárce měl v úmyslu založit časově neomezenou možnost daňového subjektu domáhat se vrácení uhrazené daně v případě absolutně neplatné smlouvy. Ustanovení § 25 zákona o trojdani pamatuje na situace, kdy daňová povinnost vznikla, a proto byla daň v souladu se zákonem uhrazena, ovšem zákonodárci se jevilo jako tvrdé, aby s ohledem na specifika obecně vymezených situací stát po právu zaplacenou daň nevrátil. Právě proto stanovil za přesně uvedených podmínek povinnost státu daň prominout. Naproti tomu daň z převodu nemovitostí na základě absolutně neplatné smlouvy byla uhrazena v rozporu se zákonem. Proto neměla být vrácena v režimu § 25 zákona o trojdani (tedy v režimu daně uhrazené v souladu s právem), ale v režimu jiném, tedy například na základě mimořádných opravných prostředků, o což usilovala žalobkyně v nynější věci. Pro obnovu řízení pak platily obecné zákonné lhůty, jak rozšířený senát vysvětlil výše.
[46] Jako podpůrný argument lze k tomu dále uvést, že v zásadě veškeré majetkové nároky podléhají promlčení či prekluzi, ledaže zákon stanoví výslovně jinak. Institut časově podmíněného uplatnění majetkových pohledávek se sice může zdát často nespravedlivý, jeho finalita by však neměla zastřít základní, a možno říci ústavní hodnotu, totiž že přináší do společnosti stabilitu a jistotu. „Prekluze nebo promlčení nejsou v tomto pojetí samoúčelné, ale naopak reflektují přirozený běh ekonomického života jako takového“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, č. 1837/2009 Sb. NSS, bod 19). Z požadavku právní jistoty vyplývá, že po uplynutí zákonem stanovené, a tedy zásadně předvídatelné doby má přednost zachování statu quo, byť nezákonného, před absolutní materiální spravedlností (takto viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 1. 2009, čj. 7 Afs 4/2008-64).
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl zákon č. 357/1992 Sb. zrušen zákonnými opatřeními senátu č. 340/2013 a č. 344/2013.
**) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.
***) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem.
****) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem. | decision_1186.txt |
210 | k § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 20081)
Pokud je se spoluvlastnickým podílem na bytovém domě spjato výhradní právo užívat určitý konkrétní byt v tomto domě, lze prodej takového spoluvlastnického podílu považovat za prodej bytu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném do 31. 12. 2013. Jsou-li splněny další podmínky tohoto ustanovení, je příjem z prodeje takového spoluvlastnického podílu osvobozen od daně z příjmů.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. 4. 2015, čj. 15 Af 419/2012-43) 2)
Prejudikatura: č. 2372/2011 Sb. NSS a 2619/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 142/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/06) a č. 211/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1611/07); č. 20/2001 Sb. NS.
Věc: Ivana L. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů.
Finanční úřad v Lounech (správce daně) vyměřil platebním výměrem ze dne 14. 3. 2012 podle zákona o daních z příjmů a podle § 147, § 139, § 98 a § 145 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, žalobkyni podle pomůcek daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2008 ve výši 66 390 Kč.
Na základě odvolání žalobkyně změnil žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Ústí nad Labem, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] svým rozhodnutím ze dne 9. 10. 2012 výrok platebního výměru tak, že nahradil text „§ 98 a § 145“ textem „§ 92“ a slova „podle pomůcek“ slovem „dokazováním“. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu.
V žalobě žalobkyně uvedla, že daň byla stanovena v rozporu s právními předpisy a napadené rozhodnutí je nezákonné. Popsala, že se svým manželem prodala spoluvlastnický podíl na domě včetně spoluvlastnického podílu na pozemku, na němž dům leží, obojí v katastrálním území Louny (dále jen „předmětný dům“), a to s právními účinky vkladu ke dni 12. 2. 2008. Žalobkyně užívala v tomto domě byt č. 6 od roku 2003 jako nájemce, později odkoupila podíl na domě a byt č. 6 užívala na základě dohody podílových spoluvlastníků. Podle názoru žalobkyně měl být příjem z prodeje nemovitosti osvobozen od daně z příjmů podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů. Žalobkyně konstatovala, že pojem byt není v zákoně o daních z příjmů definován a je nutné jej vyložit s odkazem na aktuální judikaturu (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 2009, sp. zn. 26 Cdo 3824/2008) jako soubor místností, který je určen k trvalému bydlení, nikoli pouze jako byt vedený jako jednotka v katastru nemovitostí. Současně poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2008, čj. 7 Afs 85/2008-77, č. 2619/2012 Sb. NSS, a zdůraznila, že byt je třeba chápat v materiálním slova smyslu. Daňový subjekt nemůže být podle žalobkyně trestán za to, že zákonodárce nedefinoval přesně pojem užívaný v daném zákoně. Žalobkyně prodala stejný soubor místností, které předtím koupila od města, a protože splnila lhůtu uvedenou v § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů, měl být příjem z prodeje této nemovitosti od daně z příjmů osvobozen.
Podle žalobkyně je pro posouzení věci podstatné užívání předem určeného bytu bez ohledu na právní formu vlastnictví. Připomněla, že ve smlouvě o společném užívání domu se všichni spoluvlastníci dohodli, že každý spoluvlastník bude užívat určený byt, a nikoli byty cizí. Ve vazbě na tuto smlouvu získal nový nabyvatel při prodeji spoluvlastnického podílu na domě k užívání pouze předem určený byt obývaný žalobkyní a nemohl se stát uživatelem poměrné části jiných bytů. Žalobkyně proto tvrdila, že došlo k prodeji bytu v širším slova smyslu. K tomu odkázala na rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 5383/2008, dále ze dne 9. 11. 2005, sp. zn. 26 Cdo 696/2005, ze dne 21. 6. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2104/99, ze dne 27. 4. 2000, sp. zn. 20 Cdo 1653/98, č. 20/2001 Sb. NS a sp. zn. 3 Cdon 59/96. Podle názoru žalobkyně je třeba v případě podílového spoluvlastnictví nemovitosti s přesně určeným způsobem užívání konkrétního bytu pro každého spoluvlastníka vykládat pojem vlastnictví bytu pro účely zákona o daních z příjmů v širším smyslu, tj. že i tento spoluvlastník má vlastní byt a prodej tohoto bytu, byť se formálně jedná o prodej spoluvlastnického podílu, by měl být osvobozen od daně z příjmů.
Žalobkyně uvedla, že splnila časovou podmínku užívání bytu, neboť měla v bytě č. 6 v předmětné nemovitosti bydliště více než dva roky před prodejem. Úmyslem zákonodárce bylo podle žalobkyně osvobodit prodeje, které nespadají pod pojem spekulativní, k čemuž měly sloužit lhůty stanovené v § 4 odst. 1 písm. a) a b) zákona o daních z příjmů. K tomu žalobkyně poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2011, čj. 2 Afs 20/2011-77, č. 2372/2011 Sb. NSS. Podle žalobkyně by bylo ekonomicky nelogické a právně nepřípustné, aby byly zdaněny převody spoluvlastnických podílů k nemovitostem, ve kterých má daňový subjekt bydliště více než dva roky, zatímco v případě, že by ze stejné nemovitosti byly těsně před prodejem účelově vyčleněny byty jako samostatné jednotky, byl by převod těchto bytů od daně osvobozen. Takový výklad zákona by byl proti vlastnímu záměru zákonodárce a vedl by k nepřípustné diskriminaci jedné formy vlastnictví a vnucování formy jiné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2006, sp. zn. II. ÚS 686/05, č. 194/2006 Sb. ÚS). Žalobkyně nesouhlasila s názorem správce daně, který k tomuto uvedl, že každý si má střežit svá práva. Tento názor by podle žalobkyně vedl k účelovému měnění vlastnických vztahů k nemovitostem pouze z daňových důvodů. Žalobkyně konstatovala, že není možné zdaňovat takové převody nemovitostí, kterým se lze naprosto legálně vyhnout, a to čistě formálním způsobem.
Podle žalobkyně se v dané věci jedná o složitou problematiku, která přináší mnoho výkladových možností ohledně zdanění prodávaného spoluvlastnického podílu. Žalobkyně upozornila na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, o nutnosti použít v případě rovnocenně přesvědčivých výkladů ten, který je vůči daňovému subjektu mírnější. Současně by měl být preferován samotný smysl a účel zákona nad jeho ryze gramatickým výkladem, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 20/2011-77. Žalobkyně shrnula, že pouhá právní forma vlastnictví bytu jako spoluvlastnického podílu na nemovitosti se současnou dohodou spoluvlastníků o užívání konkrétního bytu nemůže být překážkou pro přiznání osvobození, neboť se de facto jedná o skutečné vlastnictví bytu, který nemůže k bydlení využívat nikdo jiný. Žalobkyně dodala, že se stala vlastníkem podílu na nemovitosti na základě nabídky města Louny a neměla žádnou možnost donutit město k vyčlenění samostatných bytových jednotek. Neměla tedy možnost ovlivnit formu vlastnictví nemovitosti, a proto považovala za zjevně diskriminační, že jí při následném prodeji nebylo přiznáno osvobození podle § 4 zákona o daních z příjmů.
Žalobkyně závěrem uvedla, že v daňovém řízení se staví skutečný obsah právního úkonu nad případně odlišný stav formálně právní. Podle názoru žalobkyně byl skutečným obsahem právního úkonu prodej bytu č. 6, neboť nabyvatel spoluvlastnického podílu získal k užívání pouze tento byt.
Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Jádrem sporu mezi účastníky řízení byla právní otázka, zda příjem z prodeje spoluvlastnického podílu na předmětném domě, v němž žalobkyně užívala byt č. 6 od roku 2003 do okamžiku prodeje v roce 2008, měl být osvobozen od daně z příjmů podle § 4 odst. 1 písm. a) věty první zákona o daních z příjmů. Podle tohoto ustanovení platí, že „[o]d daně jsou osvobozeny příjmy z prodeje rodinného domu, bytu, včetně podílu na společných částech domu nebo spoluvlastnického podílu, včetně souvisejícího pozemku, pokud v něm prodávající měl bydliště nejméně po dobu 2 let bezprostředně před prodejem“.
V souvislosti s výkladem citovaného ustanovení krajský soud připomíná, že z judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu (např. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 20/2011-77 nebo rozsudek ze dne 22. 5. 2014, čj. 2 Afs 4/2014-84) dlouhodobě plyne preference výkladu práva s ohledem na jeho smysl a účel; naopak výklad ryze gramatický či textualistický je upozaďován. Rovněž v teorii práva se prosadilo přesvědčení o tom, že doslovné znění zákonného ustanovení ještě nemusí přesně odpovídat způsobu, jakým má být vykládáno. Při výkladu a použití práva je totiž nutno brát v potaz rovněž samotnou funkci práva ve společnosti. Společnost legitimně očekává, že právo bude spravedlivé, efektivní a nastolující stav jistoty. Nepatřičné je naopak právo vykládat izolovaně, mimo celkový kontext řešených problémů a formalisticky. V oblasti daňového práva je třeba navíc zohlednit, že se zde jedná o jednoznačně vrchnostenský vztah mezi státní mocí a daňovým subjektem. Stejná státní moc přitom stanoví i obecná pravidla daňového práva, obsažená v zákonech.
Za situace, kdy relevantní zákonná úprava umožňuje vícero argumentačně podložených výkladů směřujících k odlišným výsledkům, je proto zcela namístě přednostně používat ten způsob výkladu, který co nejvíce respektuje zásadu in dubio mitius, resp. in dubio pro libertate. Jak k tomu uvedl Ústavní soud, „[n]elze připustit, aby se vlivem interpretace zákona stalo předmětem zdanění něco, co zákon za předmět daně s žádoucí mírou určitosti nepředpokládá“ (srov. nález ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07, č. 211/2008 Sb. ÚS). Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, č. 142/2007 Sb. ÚS, přitom platí, že „[j]e-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku. [...] Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem.“
Krajský soud zdůrazňuje, že § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů upravuje tzv. časový test, k jehož hlavnímu smyslu se vyjádřil Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 2 Afs 20/2011-77. Vyslovil, že účelem časového testu je „podrobit zdanění jen takové případy prodeje nemovitostí, u nichž lze předpokládat, že k nim došlo zejména z důvodů spekulativních (což není myšleno pejorativně). Ostatní případy, pro něž tato domněnka nesvědčí, zdanění nepodléhají. Proto také logicky platí, že u příjmů z prodeje vlastní nemovitosti je výdajem cena, za kterou poplatník věc prokazatelně nabyl (§ 10 odst. 5 [zákona o daních z příjmů]). Jinak řečeno, zdaňuje se samozřejmě nikoliv celá prodejní cena, nýbrž pouze skutečný příjem, plynoucí z rozdílu mezi kupní a prodejní cenou.“
Žalobkyni lze přisvědčit, že výše citovaný § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů užívá pojem byt, aniž by jej jakkoliv definoval. Definici tohoto pojmu neobsahuje ani žádné jiné ustanovení téhož zákona. Některá ustanovení zákona o daních z příjmů přitom v souvislosti s pojmem byt uvádějí odkaz na zákon č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů)1). Tento zákon v § 2 kromě pojmu byt definuje i pojem jednotka jakožto „byt nebo nebytový prostor nebo rozestavěný byt nebo rozestavěný nebytový prostor jako vymezená část domu podle tohoto zákona“. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů však odkaz na zákon o vlastnictví bytů neobsahuje, a proto pojem byt uvedený v tomto ustanovení nelze podle názoru soudu automaticky zaměňovat za pojem jednotka (bytová jednotka), byť se nepochybně jedná o jeden z možných výkladů daného ustanovení. Konstrukci předmětného ustanovení přitom odpovídá i výklad předestřený v žalobě, podle kterého je bytem místnost nebo soubor místností, které jsou určeny k bydlení. S tím koresponduje i názor Nejvyššího správního soudu vyslovený v již citovaném rozsudku čj. 7 Afs 85/2008-77, podle kterého v situaci, kdy zákon (v uvedené věci šlo o zákon č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí2) ) nedefinuje pojem byt, je nezbytné vyjít z definice obsažené v zákoně o vlastnictví bytů, podle níž bytem je místnost nebo soubor místností, které jsou podle stavebního úřadu určeny k bydlení. K podobným závěrům dospěl také Nejvyšší soud v rozsudcích, které žalobkyně zmínila v žalobě, nicméně argumentace Nejvyššího soudu se týkala výpovědi z nájmu bytu, tudíž nebyla zcela přiléhavá pro tuto věc.
S ohledem na tyto skutečnosti má krajský soud za to, že § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů lze vyložit i tak, že pod slovním spojením „prodej bytu“ může být rozuměn nejen prodej bytové jednotky zapsané v katastru nemovitostí, jak dovodil správce daně a žalovaný, nýbrž také prodej spoluvlastnického podílu na domě, ve kterém nebyly vymezeny jednotky podle zákona o vlastnictví bytů, pokud je s tímto spoluvlastnickým podílem spojeno právo výlučně užívat právě jeden konkrétně určený byt. Nastává tak konkurence dvou možných výkladů, z nichž musí být upřednostněn ten, který je pro žalobkyni coby daňového poplatníka výhodnější.
V projednávané věci přešlo na žalobkyni nájemní právo na byt č. 6, v předmětném domě, v roce 2003, jak vyplývá ze sdělení Městského úřadu v Lounech ze dne 18. 11. 2003 založeného ve správním spisu. Kupní smlouvou ze dne 14. 8. 2006 odkoupili jednotliví nájemníci od města Louny celý předmětný dům do podílového spoluvlastnictví. Žalobkyně tak nabyla do společného jmění se svým manželem spoluvlastnický podíl o velikosti 389/4072 na předmětném domě. Současně byla dne 14. 8. 2006 mezi spoluvlastníky uzavřena smlouva o společném užívání domu a pozemku, podle které byla žalobkyně se svým manželem oprávněna užívat byt č. 6 a dále společně s dalšími spoluvlastníky společné prostory domu a přilehlý pozemek. Takto specifikovaný spoluvlastnický podíl žalobkyně se svým manželem kupní smlouvou ze dne 6. 2. 2008 prodala panu Miroslavu D.; v kupní smlouvě je výslovně uvedeno, že s převáděným spoluvlastnickým podílem je spojeno výhradní právo užívat byt č. 6 nacházející se ve zvýšeném přízemí domu. Z těchto skutečností je zjevné, že žalobkyně předmětný byt několik let užívala, což správní orgány nikterak nezpochybňovaly, tudíž vlastní prodej spoluvlastnického podílu na předmětném domě nebyl veden spekulativními úmysly.
Prodej spoluvlastnického podílu na předmětném domě, se kterým je spjato výhradní právo užívat byt č. 6 v tomto domě, podle názoru krajského soudu plně odpovídá požadavkům § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů, neboť pojem byt uvedený v tomto ustanovení nelze s přihlédnutím ke shora popsanému principu in dubio mitius omezovat jen na jednotku zapsanou v katastru nemovitostí. Nic takového totiž z předmětného ustanovení ani z jiného ustanovení zákona o daních z příjmů nevyplývá. Prodej spoluvlastnického podílu na předmětném domě, se kterým je spjato výhradní právo užívat určitý konkrétní byt v tomto domě, představuje prodej bytu v širším slova smyslu. V případě žalobkyně nebyl tento prodej veden spekulativními úmysly, neboť žalobkyně měla v předmětném bytě bezprostředně před prodejem bydliště po dobu významně přesahující zákonem požadované dva roky, a proto není důvod, aby tento prodej podléhal zdanění. Soud tudíž dospěl k závěru, že příjem žalobkyně z prodeje spoluvlastnického podílu na předmětném domě a na souvisejícím pozemku je osvobozen od daně z příjmů podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů.
Se žalobkyní lze souhlasit rovněž v tom, že striktní trvání na názoru, že osvobození příjmů z prodeje bytů od daně z příjmů podle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o daních z příjmů se vztahuje pouze na příjmy z prodeje jednotek zapsaných v katastru nemovitostí, znamená diskriminaci jedné formy vlastnictví a vnucování formy jiné, včetně tlaku na změny vlastnických vztahů k nemovitostem pouze z daňových důvodů, ačkoliv skutečný předmět právních vztahů zůstává stejný – byt č. 6 v předmětném domě. Všem těmto negativním vlivům lze předejít shora předestřeným výkladem předmětného ustanovení, který odpovídá principu in dubio mitius a koresponduje rovněž s požadavkem § 8 odst. 3 daňového řádu, podle něhož správce daně vychází ze skutečného obsahu právního úkonu. Skutečným obsahem smlouvy ze dne 6. 2. 2008, jíž žalobkyně se svým manželem prodala spoluvlastnický podíl na předmětném domě, včetně souvisejícího pozemku, nepochybně byl prodej bytu, k jehož výhradnímu užívání získal kupující právo. Nad rámec potřebného odůvodnění krajský soud dodává, že v současnosti jsou již v předmětném domě vymezeny jednotky, přičemž jednotku č. 6 vlastní právní nástupkyně kupujícího Miroslava D.
*) S účinností od 1. 1. 2014 byl § 4 odst. 1 písm. a) změněn zákonem č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a s účinností od 1. 1. 2015 byl změněn zákonem č. 267/2014 Sb.
**) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 1. 12. 2015, čj. 5 Afs 96/2015-24. | decision_1187.txt |
211 | k § 64 odst. 2 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 190/2009 Sb. a č. 167/2012 Sb.
k § 13 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.
Vznikne-li spor o obsah doručené zprávy a nejedná-li se o zprávu obsahující chybný datový formát nebo počítačový program, které jsou způsobilé přivodit škodu na výpočetní technice (§ 64 odst. 2 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě), je pro vyhodnocení této zprávy podstatným její faktický obsah. Pouhé vyhodnocení sporné zprávy prostřednictvím spamového filtru jako „nevyžádané obchodní sdělení“ nepostačuje pro závěr, že se nejedná o úřední dokument, a proto se jím nebude správní orgán vůbec zabývat (§ 13 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2015, čj. 9 As 223/2015-35)
Věc: Lukáš B. proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal prostřednictvím elektronické podatelny žalovaného žádost o informace, o níž nebylo v zákonné lhůtě 15 dnů rozhodnuto. Z toho důvodu podal žalobce následně formou datové zprávy stížnost na postup žalovaného při vyřizování žádosti o informace.
Poté byl žalobce vyrozuměn, že po prověření elektronického systému spisové služby žalovaného a rovněž po prověření evidence žádostí o poskytnutí informace, kterou žalovaný vede, bylo zjištěno, že žádost byla zaslána z e-mailové adresy žalobce, avšak byla vyhodnocena e-mailovou bránou žalovaného jako spam. Z důvodu vyhodnocení e-mailové zprávy jako spam došlo k jejímu odložení do karantény. Dále bylo sděleno, že daná skutečnost nastala rovněž i u jeho předchozích žádostí o informace zaslaných žalovanému e-mailovou zprávou ze stejné e-mailové adresy. Důvod zařazení zpráv do spamu byl v obou případech stejný, a to že byly odeslány z IP adresy počítače, ze které byly rozesílány spamy, např. se mohlo jednat o zavirovaný počítač. Žádosti byly považovány za nedoručené, proto nebyl iniciován postup žalovaného jako povinného subjektu k vyřizování žádosti a ani jeho stížnost nebyla vyřizována v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.
Následně se žalobce obrátil na Městský soud v Praze se žalobou na ochranu proti nečinnosti žalovaného ve věci vydání rozhodnutí o žádosti o informace.
Městský soud tuto žalobu svým rozhodnutím ze dne 4. 9. 2015, čj. 11 A 41/2015-38, zamítl. V dané věci bylo spornou otázkou, zda žalobce svým podáním do elektronické podatelny žalovaného zahájil řízení o poskytnutí informace, a zda tedy v důsledku podání této žádosti vznikla žalovanému povinnost vyřídit žádost o informace v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím.
Soud vycházel z § 64 odst. 2 zákona o archivnictví a spisové službě, podle kterého „[d]oručené dokumenty i dokumenty vytvořené určeným původcem se v den, kdy byly určenému původci doručeny nebo jím vytvořeny, opatří jednoznačným identifikátorem. Jednoznačným identifikátorem se neopatřují určenému původci doručené dokumenty obsahující chybný datový formát nebo počítačový program, které jsou způsobilé přivodit škodu na výpočetní technice určeného původce, a dokumenty nepodléhající evidenci, které určený původce uvede ve svém spisovém řádu. Jednoznačný identifikátor je označení dokumentu zajišťující jeho nezaměnitelnost. Jednoznačný identifikátor musí být s dokumentem spojen. Strukturu a podrobnosti vytváření a nakládání s jednoznačným identifikátorem stanoví prováděcí právní předpis.“
Ze správního spisu dle soudu vyplynulo, že žalovaný na základě stížnosti žalobce ze dne 29. 10. 2014 provedl šetření, dle kterého e-mail zaslaný žalovanému dne 8. 10. 2014 byl e-mailovou bránou vyhodnocen jako spam (nevyžádané obchodní sdělení) a následně skartován.
Žalovaný jako určený původce na základě zmocnění uvedeného v § 66 odst. 1 zákona o archivnictví a spisové službě vydal Spisový a skartační řád, který upravuje oběh písemností v úřadu a je základním dokumentem, který definuje postupy pro práci s elektronickými písemnostmi. V článku 6 upravuje spisový řád třídění zásilek a v odstavci 3 tohoto článku pak jednoznačně uvádí zásilky, které nepodléhají evidenci podle tohoto řádu. Takovými zásilkami jsou dle písmene d) nevyžádaná obchodní sdělení.
Pokud tedy e-mailová brána žalovaného vyhodnotila sporný e-mail jako nevyžádanou obchodní zprávu, nemohla se tato zpráva stát písemností úřadu a nemohla být zaevidována, neboť dle § 9 odst. 3 vyhlášky č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, „[d]okumenty, které nemají úřední charakter, nepodléhají evidenci dokumentů“. Elektronické podání proto nebylo podatelnou zpracováno a za této situace podatelna žalovaného nemohla pro podání vygenerovat jednoznačný identifikátor.
Městský soud proto dospěl k závěru, že žádost o poskytnutí informace nebyla žalovanému řádně doručena, a proto nemohl být zahájen postup žalovaného jako povinného subjektu dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z toho důvodu nebyla přípustná ani stížnost proti postupu žalovaného při vyřizování žádosti o informaci.
Vzhledem k tomu, že žalovaný nemohl stížnost řešit v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím, postupoval správně, pokud podanou stížnost za této situace vyhodnotil jako stížnost na postup správního orgánu podle § 175 a následující správního řádu.
Vyřízení stížnosti dle § 175 správního řádu není rozhodnutím v materiálním smyslu a není proti němu přípustný opravný prostředek. Městský soud proto považoval za správný i postup žalovaného, který podání stěžovatele vyhodnotil jako opakovanou stížnost na postup žalovaného podle § 175 správního řádu. I tato opakovaná stížnost byla žalovaným vyřízena, a to dopisem ze dne 24. 11. 2014.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Měl za to, že dne 8. 10. 2014 doručil žalovanému do jeho elektronické podatelny žádost o poskytnutí informací, nikoli nevyžádané obchodní sdělení (spam), které nemusí být žalovaným evidováno.
Stěžovatel netvrdil, že by měl žalovaný se skutečným spamem nakládat jinak. Označení jeho žádosti, která obsahovala veškeré zákonem stanovené náležitosti, za nevyžádané obchodní sdělení pouze proto, že e-mailová brána žalovaného je nevhodně nastavena tak, že zcela blokuje veškerá podání z určitých síťových rozhraní, považuje za nepřijatelné. Zdůraznil, že zákonná povinnost činit podání ze síťového rozhraní o určitých parametrech neexistuje.
Nastavení e-mailové brány je v gesci příslušného úřadu a ten je odpovědný za to, aby brána umožnila přijetí elektronických zpráv. Nastavení „spamových filtrů“ lze libovolně měnit, a tím lze velmi lehce ovlivnit, jaké zprávy budou vyhodnoceny jako nevyžádaná obchodní sdělení.
Stěžovatel odkázal na jiný rozsudek městského soudu (ze dne 30. 10. 2012, čj. 9 A 74/2011-39), ve kterém je konstatováno, že skutečnost, že poskytovaná informace byla doručena žadateli do složky nevyžádaných e-mailů, tzv. spamu, není pochybením poskytovatele informací, který nemůže ovlivnit technické parametry příjímání e-mailové korespondence technickým zařízením žadatele. K této námitce se městský soud žádným způsobem nevyjádřil. V této souvislosti je zcela nerozhodné, že v projednávané věci jde o doručování opačným směrem, tedy od žadatele k úřadu.
Dle § 64 zákona o archivnictví a spisové službě je povinností příjemce, aby zajistil řádné příjímání zpráv. Postup, kdy příjemce zablokuje určité IP adresy a veškerá podání z nich poté vyhodnotí jako spam, aniž by jakýmkoliv způsobem jejich obsah prozkoumal, je nezákonný a neudržitelný.
Obecně je zpráva považována za doručenou, pokud se dostane do dispozice příjemce. Odesláním zprávy na adresu elektronické podatelny povinného subjektu se stěžovatelova žádost dostala do dispozice žalovaného, což žalovaný také potvrdil (srov. vyrozumění ze dne 24. 11. 2014). Skutečnost, že žalovaný obsah zprávy neověřil a neopatřil ji jednoznačným identifikátorem, nemá na práva, daná stěžovateli zákonem o svobodném přístupu k informacím, žádný vliv.
Tomuto závěru odpovídá i judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 14. 8. 2015, čj. 5 As 40/2015-38, soud řešil existenci spamových filtrů na straně žalobce. K námitce, že pouze z důvodu zapnutého filtru nedošlo k doručení zprávy, kdy žalobce sám výslovně uvedl, že pokud by přistoupil k jinému nastavení filtru, zpráva by mu byla doručena, soud mj. konstatoval, že komunikace prostřednictvím elektronických adres s sebou nese riziko obtěžujících zpráv, resp. přehlédnutí úřední zásilky ve změti spamů či zachycení úřední zásilky spamovým filtrem, které však na sebe žalobce dobrovolně bere tím, že správní orgán požádá o tento způsob doručování. Nemožnost seznámit se s elektronickou zprávou si zapnutím spamového filtru, jak tvrdil, zjevně způsobil sám. Musí si být vědom toho, že pokud sám omezuje možnosti doručení zprávy, vystavuje se nebezpečí, že mu zpráva nebude moci být preferovaným způsobem doručena.
Městský soud v rozporu se shora uvedenými závěry odpovědnost žalovaného a veškeré negativní důsledky nesprávného fungování jím nastaveného spamového filtru přenesl na stěžovatele.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [22] Ze správního spisu soud ověřil, že dne 29. 10. 2014 byla žalovanému datovou zprávou doručena stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace, ve které stěžovatel uvedl, že dne 8. 10. 2014 v 15:00 hod. podal k povinnému subjektu prostřednictvím elektronické podatelny žádost, v zákonné lhůtě 15 dnů mu informace nebyla poskytnuta, a proto podává tuto stížnost.
[23] O doručení této zprávy není mezi stranami sporu. Spor se vede o to, zda byl, či nebyl žalovaný povinen tuto zprávu zaevidovat jako úřední dokument, resp. jako žádost o informaci ve smyslu § 13 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[24] Ve spisu je založena interní komunikace (3. 11. 2014) mezi oddělením informačních a komunikačních technologií a příslušnou referentkou správních agend, ze které vyplývá, že „sporný e-mail byl uložen do karantény. Karanténu nikdo neprohlíží, protože tam budou mraky spamu. Když jsme e-podatelnu implementovali poprvé, bylo nám řečeno, že je v zákoně uvedeno, že e-maily, které zachytí antispam, se automaticky berou jako nedoručené, a že tudíž karanténu od antispamu není nutné kontrolovat.“
[25] Stěžovatel byl následně dopisem ze dne 12. 11. 2014 vyrozuměn, že po prověření elektronického systému spisové služby žalovaného a rovněž po prověření evidence žádostí o poskytnutí informace, kterou žalovaný vede, bylo zjištěno, že žádost byla zaslána dne 8. 10. 2014 z e-mailové adresy stěžovatele, avšak byla vyhodnocena e-mailovou bránou žalovaného jako spam. Z důvodu vyhodnocení e-mailové zprávy jako spam došlo k jejímu odložení do karantény. Dále bylo sděleno, že daná skutečnost nastala rovněž i u jeho předchozí žádosti o informace zaslané žalovanému e-mailovou zprávou ze stejné e-mailové adresy dne 29. 8. 2014. Důvod zařazení zpráv do spamu byl v obou případech stejný, a to že byly odeslány z IP adresy počítače, ze které byly rozesílány spamy, např. se mohlo jednat o zavirovaný počítač.
[26] Žádosti jsou považovány za nedoručené, proto nebyl iniciován postup žalovaného jako povinného subjektu k vyřizování žádosti a ani žalobcova stížnost nebyla vyřizována v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný dále uvedl, že je nutno postupovat v souladu s § 13 ve spojení s § 14 odst. 3 citovaného zákona, a je-li žádost učiněna elektronicky, musí být podána prostřednictvím elektronické adresy podatelny povinnému subjektu, pokud ji povinný subjekt zřídil. Tyto žádosti přijímá podatelna žalovaného a zprávu je nutno učinit takovým způsobem, aby neobsahovaly škodlivý kód a nebyly následně zařazeny do spamu.
[27] Takový postup žalovaného není udržitelný. Ze skutkového stavu není zřejmé, zda šlo skutečně o rizikovou zprávu, nevyžádané obchodní sdělení či žádost o poskytnutí informace. Technické parametry příjímání e-mailové korespondence může ovlivnit pouze žalovaný, který je v případě sporu povinen správné nastavení svého systému prokázat. Případné nesprávné nastavení filtru nemůže jít k tíži žadatele o informaci. Ostatně je zcela běžné, že do nevyžádané pošty či „karantény“ propadnou zprávy, které svým obsahem nejsou ani obchodním sdělením ani rizikovou zprávou z hlediska bezpečnosti systému. Pokud žalovaný ve spojení se svou doručovací adresou provozuje spamový filtr, odpovídá za jeho správné fungování.
[28] Závěr městského soudu o nedoručení sporné zprávy a v tomto důsledku nezahájení postupu o poskytnutí informace je proto předčasný. Skutečnost, že stěžovatel povinnému subjektu doručil na jeho elektronickou podatelnu dne 8. 10. 2014 v 15:00 hod. e-mail, je mezi stranami nesporná.
[29] Pokud by byla tato zpráva vyhodnocena jako zpráva obsahující chybný datový formát nebo počítačový program, které jsou způsobilé přivodit škodu na výpočetní technice, pak je zcela nepochybné, že takovou zprávu nebude povinný subjekt nejen evidovat, ale ani k případné stížnosti odesílatele zprávy kontrolovat její obsah. Taková zpráva se vzhledem k možnému následnému riziku „zavirování“ počítačového systému ve smyslu § 64 odst. 2 zákona o archivnictví a spisové službě evidovat nebude.
[30] Pokud však byla sporná zpráva vyhodnocena počítačovým programem jako nevyžádané obchodní sdělení, měl být ke stížnosti stěžovatele obsah podané zprávy v elektronickém systému spisové služby ověřen, neboť teprve poté by bylo postaveno najisto, zda byl žalovaný povinen prokazatelně doručenou zprávu opatřit jednoznačným identifikátorem jako úřední dokument, resp. jako žádost o informaci, nebo s ní naopak zacházet jako s nevyžádaným obchodním sdělením. Zpráva nebyla skartována, jak nesprávně uvádí městský soud, ale byla uložena do karantény.
[31] Jinými slovy žalovaný není povinen evidovat ani prověřovat zprávy, které jsou způsobilé přivodit škodu na výpočetní technice. Není ani povinen prověřovat veškeré zprávy, které spamový filtr označí za nevyžádané obchodní sdělení, je však povinen tak konat v případě zpráv automaticky označených jako nevyžádané obchodní sdělení, pokud se jejich obsah následně stane sporným. Neprověření obsahu sporné zprávy nelze v žádném případě odůvodnit poukazem na velké množství zpráv odložených do „karantény“.
[32] Automatické vyhodnocení zprávy jako „nevyžádané obchodní sdělení“ totiž ještě neznamená, že přijatá zpráva tímto sdělením skutečně je. Teprve pokud by bylo postaveno najisto, že se o nevyžádané obchodní sdělení jednalo, nebyl by žalovaný povinen zprávu zaevidovat. Zákon o archivnictví a spisové službě nelze vykládat tak, že za úřední dokumenty nebudou považovány všechny zprávy, které si správní orgán sám prostřednictvím nastaveného filtru jako „neúřední“ označí, bez ohledu na jejich skutečný obsah.
[33] Pouhé vyhodnocení sporné zprávy prostřednictvím spamového filtru jako „nevyžádané obchodní sdělení“ nepostačuje pro závěr, že se nejedná o úřední dokument, a proto se jím nebude povinný subjekt vůbec zabývat.
[34] Podstatným pro vyhodnocení doručené zprávy je její faktický obsah, nikoli vyhodnocení této zprávy počítačovým filtrem jako „nevyžádané obchodní sdělení“. | decision_1188.txt |
212 | k § 45a odst. 1 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 52/2009 Sb.
Pokud žalobce na svých internetových stránkách založil diskusi, ve které umožňuje zveřejňování názorů a informací jednotlivými přispěvateli, nemůže se jednoduše zbavit své odpovědnosti tvrzením, že pouze poskytuje prostor pro příspěvky, ale sám nic nezveřejňuje. Je totiž patrné, že jednotliví přispěvatelé své komentáře na server dávají právě proto, aby se jejich příspěvky dostaly k široké veřejnosti, a staly se tak veřejně přístupnými, což jim žalobce umožňuje (k § 45a odst. 1 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů).
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 8. 2015, čj. 11 A 114/2013-39)
Věc: Akciová společnost MAFRA proti Úřadu pro ochranu osobních údajů o uložení pokuty.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 3. 2013 uložil žalobkyni pokutu ve výši 35 000 Kč za spáchání správního deliktu dle § 45a odst. 1 a 3 zákona o ochraně osobních údajů. Tohoto správního deliktu se žalobkyně měla dopustit tím, že jako provozovatel zpravodajského portálu iDNES.cz porušila zákaz zveřejnění osobních údajů umožňujících zjištění totožnosti nezletilé poškozené v rámci trestního řízení, neboť na internetovém portálu iDNES.cz v internetové diskusi k článku s názvem „Znásilněná holčička ukázala na ‚zlobiváka. On před soudem vinu odmítl“ ze dne 5. 12. 2011 neodstranila, resp. neznepřístupnila informace obsažené v příspěvku osoby s přezdívkou „ALBERT 52“ (vloženém téhož dne) o matce poškozené umožňující zjištění totožnosti její dcery v rozsahu jméno, příjmení, místo bydliště a informace o tom, že její dcera byla znásilněna, a to ve spojení s výše uvedeným článkem obsahujícím další podrobnosti předmětného trestního řízení, na který tento příspěvek odkazoval.
Proti rozhodnutí I. stupně podala žalobkyně rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 20. 5. 2013 zamítl.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze. Žalobkyně s odkazem na § 45a odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, § 8b odst. 2 trestního řádu a § 5 zákona č. 480/2004 Sb., o některých službách informační společnosti a o změně některých zákonů (zákon o některých službách informační společnosti), uvedla, že diskusní příspěvek nezveřejnila žalobkyně, ale třetí osoba (uživatel), kterému žalobkyně pouze poskytla prostor pro jeho zveřejnění. Deliktu se proto nemohla dopustit. Ustanovení § 5 zákona o některých službách informační společnosti není ustanovením, které může založit odpovědnost poskytovatele služby, ale má omezovat odpovědnost poskytovatele v případě, že by takovou odpovědnost bylo možno dovodit z jiných (obecných) právních předpisů. To vyplývá z eurokonformního výkladu zákona, který je implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/31/ES o některých právních aspektech služeb informační společnosti, zejména elektronického obchodu, na vnitřním trhu („směrnice o elektronickém obchodu“), která v článku 14 stanoví, že „[č]lenské státy zajistí, aby v případě služby informační společnosti spočívající v ukládání informací poskytovaných příjemcem služby nebyl poskytovatel služby odpovědný za informace ukládané na žádost příjemce, pokud […]“. Navíc se jedná o odpovědnost druhotnou, tzn. nikoliv za zveřejnění informací, neboť informace zveřejňuje vždy třetí osoba, ale za jejich neodstranění. Za nesprávný označila žalobkyně závěr žalovaného, že se žalobkyně neodstraněním informace stala za zveřejnění informace také odpovědnou, jako by ji zveřejnila sama. Žalobkyně nemůže být odpovědná za tyto údaje, resp. jejich zveřejnění, ale „pouze“ za jejich včasné neodstranění. Žalobkyně jako poskytovatel služby informační společnosti spočívající v ukládání informací poskytnutých uživatelem nemůže být odpovědná za správní delikt dle § 45a odst. 1 (popř. 3) zákona o ochraně osobních údajů, neboť diskusní příspěvek nezveřejnila, neporušila zákaz zveřejnění osobních údajů stanovený jiným právním předpisem.
Žalobkyně zdůraznila, že příspěvek uživatele odstranila den následující po doručení oznámení o zahájení řízení žalovaným, neboť před tímto okamžikem nemohla vědět, že obsah ukládaných informací od uživatele „ALBERT 52“ je protiprávní. Zákon o některých službách informační společnosti výslovně stanoví, že žalobkyně nemá povinnost dohlížet na obsah jí ukládaných informací ani aktivně vyhledávat skutečnosti a okolnosti poukazující na protiprávní obsah informace (§ 6 tohoto zákona). Doručení dopisu Policie ČR ze dne 23. 2. 2012 s žádostí o pomoc o sdělení údajů bylo pouze obecným sdělením a žalobkyně poukázala na to, že se policie často obrací se žádostí o kontaktní údaje uživatelů služeb, ale že někdy ani policie nemá zájem na odstranění příslušného obsahu ze serveru, neboť případné odstranění může zmařit další vyšetřování věci.
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě odkázal na odůvodnění napadených rozhodnutí a uvedl, že i jednání žalobkyně spočívající ve vytvoření prostoru pro veřejnou diskusi má za následek to, že žalobkyně sama tímto způsobem zveřejňuje informace, které jednotliví uživatelé do diskuse uvedou, a je za jejich obsah odpovědná za podmínek § 5 zákona o některých službách informační společnosti. Odkázal na důvodovou zprávu k zákonu č. 52/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), která ke správnímu deliktu dle § 45a zákona o ochraně osobních údajů uvádí, že postihována je v souladu s judikatorním vymezením pojmu „zveřejnění“ jak osoba, která informaci poskytne jiné osobě za účelem její publikace či medializace nebo za účelem jiného zpřístupnění veřejnosti, tak i osoba, která získané informace publikuje, medializuje či jinak přímo zpřístupní veřejnosti. Žalobkyně vytvořila prostor pro diskusní fórum pod vlastními novinářskými články, kde umožňuje diskusi a uvádění názoru. Diskusní fórum je dle žalovaného nedílnou součástí činnosti žalobkyně, která spočívá ve shromažďování a zveřejňování informací. Toto diskusní fórum je specifické tím, že žalobkyně neodpovídá za jeho obsah, neboť její odpovědnost je vyloučena, dokud se nedozví o protiprávním charakteru tohoto obsahu. Žalovaný dále poukázal na to, že § 5 zákona o některých službách informační společnosti, stejně tak jako příslušná směrnice o elektronickém obchodu, nerozlišují poskytovatele služby informační společnosti spočívající v ukládání informací poskytovaných příjemcem podle toho, zda jsou takto uložené informace veřejně dostupné, nebo ne. Právní úprava tedy nijak nevylučuje odpovědnost žalobkyně jako poskytovatele služeb informační společnosti v případě, kdy ukládání informací uživateli spočívá v jejich ukládání na veřejně dostupném diskusním fóru. Z povahy věci poskytovatel služeb informační společnosti odpovídá ve chvíli, kdy se dozví o protiprávnosti obsahu, za zveřejnění těchto informací a za správní delikt dle § 45a zákona o ochraně osobních údajů. Obsah žádosti byl dostatečně určitý, aby na jejím základě žalobkyně jako profesionál, který vyřizuje obdobných žádostí řadu, jak sama uvádí, rozpoznala, že obsah, kterého se žádost týká, není v souladu se zákonem. Žádost obsahuje odkaz na konkrétní diskusi, označení uživatele, jehož příspěvek je prověřován, stejně jako informaci, že na základě trestního oznámení matky poškozené je v dané věci prováděno šetření dle trestního řádu. Žalovaný byl přesvědčen, že jsou splněny obě podmínky § 5 odst. 1 zákona o některých službách informační společnosti, tj. že žalobkyně mohla od okamžiku doručení žádosti Policie ČR vzhledem k předmětu své činnosti a okolnostem a povaze případu vědět, že ukládané informace jsou protiprávní. Stejně tak lze konstatovat, že se žalobkyně z této žádosti prokazatelně dověděla o protiprávní povaze obsahu ukládaných informací nebo o protiprávním jednání uživatele, neboť obsah žádosti přinejmenším k informaci o protiprávním jednání uživatele jednoznačně směřuje.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Při posouzení důvodnosti podané žaloby vycházel soud z § 45a odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, dle kterého „[p]rávnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že poruší zákaz zveřejnění osobních údajů stanovený jiným právním předpisem“. Tímto zvláštním právním předpisem byl v daném případě trestní řád, konkrétně § 8b odst. 2, dle kterého „[n]ikdo nesmí v souvislosti s trestným činem spáchaným na poškozeném jakýmkoli způsobem zveřejnit informace umožňující zjištění totožnosti poškozeného, který je osobou mladší 18 let nebo vůči němuž byl spáchán trestný čin vraždy (§ 140 trestního zákoníku), zabití (§ 141 trestního zákoníku), některý z trestných činů, kterým byla způsobena těžká újma na zdraví, trestný čin ohrožení pohlavní nemocí (§ 155 trestního zákoníku), některý z trestných činů proti těhotenství ženy (§ 159 až 162 trestního zákoníku), trestný čin obchodování s lidmi (§ 168 trestního zákoníku), některý z trestných činů proti lidské důstojnosti v sexuální oblasti (§ 185 až 193 trestního zákoníku), trestný čin opuštění dítěte nebo svěřené osoby (§ 195 trestního zákoníku), týrání svěřené osoby (§ 198 trestního zákoníku), týrání osoby žijící ve společném obydlí (§ 199 trestního zákoníku), únosu dítěte a osoby stižené duševní poruchou (§ 200 trestního zákoníku) nebo nebezpečného pronásledování (§ 354 trestního zákoníku)“.
Ustanovení § 45a v odst. 3 potom stanovuje, že „[z]a správní delikt podle odstavce 1 spáchaný tiskem, filmem, rozhlasem, televizí, veřejně přístupnou počítačovou sítí nebo jiným obdobně účinným způsobem se uloží pokuta do 5 000 000 Kč“.
Mezi účastníky je nesporné, že předmětný diskusní příspěvek na internetový server iDNES.cz vložila třetí osoba a že žalobkyně je ve vztahu k diskusním příspěvkům zveřejněným uživateli na tomto serveru poskytovatelem služby informační společnosti ve smyslu § 5 odst. 1 zákona o některých službách informační společnosti, dle kterého „[p]oskytovatel služby, jež spočívá v ukládání informací poskytnutých uživatelem, odpovídá za obsah informací uložených na žádost uživatele, jen
a) mohl-li vzhledem k předmětu své činnosti a okolnostem a povaze případu vědět, že obsah ukládaných informací nebo jednání uživatele jsou protiprávní, nebo
b) dozvěděl-li se prokazatelně o protiprávní povaze obsahu ukládaných informací nebo o protiprávním jednání uživatele a neprodleně neučinil veškeré kroky, které lze po něm požadovat, k odstranění nebo znepřístupnění takovýchto informací“.
Z uvedeného vyplývá, že žalobkyně jako poskytovatel odpovídá za obsah informací uložených na žádost uživatele až za zde stanovených podmínek. Podle § 6 zákona o některých službách informační společnosti poskytovatel není povinen dohlížet na obsah jimi přenášených nebo ukládaných informací ani aktivně vyhledávat skutečnosti a okolnosti prokazující protiprávní obsah informace.
Žalobkyně na svou obranu uvádí, že údaje nezveřejnila ona, ale třetí osoba, a z toho dovozuje, že nemůže být odpovědná za správní delikt dle § 45a zákona o ochraně osobních údajů. Dle soudu je podstatné, že to byla žalobkyně, která na svých internetových stránkách založila diskusi, ve které umožňuje zveřejňování názorů a informací jednotlivými přispěvateli. Z toho je patrné, že jednotliví přispěvatelé své komentáře na server dávají právě proto, aby se jejich příspěvky dostaly k široké veřejnosti, a staly se tak veřejně přístupnými, což jim umožňuje právě žalobkyně, která je zpřístupní veřejnosti. Proto se žalobkyně nemůže jednoduše zbavit své odpovědnosti tvrzením, že ona pouze poskytuje prostor pro příspěvky, ale sama nic nezveřejňuje. I z důvodové zprávy k zákonu č. 52/2009 Sb., která k správnímu deliktu dle § 45a zákona o ochraně osobních údajů uvádí, že postihována je v souladu s judikaturním vymezením pojmu „zveřejnění“ jak osoba, která informaci poskytne jiné osobě za účelem její publikace či medializace nebo za účelem jiného zpřístupnění veřejnosti, tak i osoba, která získané informace publikuje, medializuje či jinak přímo zpřístupní veřejnosti, je patrné, že závěr správního orgánu o odpovědnosti žalobkyně za zveřejnění zakázaných osobních údajů je správný a žalobkyně mohla být uznána vinnou ze spáchání správního deliktu dle § 45a odst. 1 a 3 zákona o ochraně osobních údajů.
Obecně lze odkázat i na závěry uvedené v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 2. 3. 2011, čj. 3 Cmo 197/2010-82, který k výkladu § 5 zákona o některých službách informační společnosti k odpovědnosti organizátora internetové diskuse (tzv. „chatu“) uvedl, že internet je sice svobodné médium sloužící k rychlému a dálkovému šíření informací rozličného charakteru, avšak není svobodný natolik, aby diskuse na něm zveřejněné mohly obsahovat jakékoliv informace a výrazy. Případné zásahy spočívající v odstraňování vulgarismů a nevhodných výrazů nelze považovat za nepřípustnou cenzuru nebo omezování svobody slova, ale naopak – jde o povinnost vyplývající ze zákona o některých službách informační společnosti. Jinak řečeno – organizuje-li určitý subjekt na svých webových stránkách internetovou diskusi, musí vynaložit úsilí a prostředky k tomu, aby chat kultivoval a odstraňoval z něj průběžně výrazy způsobilé zasáhnout do dobré pověsti třetích osob. V žádném případě se nelze této odpovědnosti zprostit tím, že autorem příspěvků není organizátor a že diskutující nemohou být nijak omezováni, protože „internet je svobodný“.
Žalobkyni lze dát za pravdu v tom, že podle § 6 zákona o ochraně osobních údajů nemá jako poskytovatel povinnost dohlížet na obsah přenášených nebo ukládaných informací, ani aktivně vyhledávat skutečnosti a okolnosti prokazující protiprávní obsah informace, a že tedy neodpovídala za obsah informací ukládaných uživatelem „ALBERT 52“, ovšem pouze do té doby, než se dozvěděla o protiprávním charakteru jeho obsahu. Proto se soud zabýval otázkou, kdy byla žalobkyně informována o tom, že příspěvek uživatele „ALBERT 52“ obsahuje informace zakázané trestním řádem z důvodu, že umožňovaly zjistit totožnost nezletilé poškozené v rámci trestního řízení. Tímto okamžikem je dle žalovaného doručení dopisu Policie ČR ze dne 23. 2. 2012. S tím žalobkyně nesouhlasí a tvrdí, že se o protiprávnosti obsahu příspěvku dozvěděla až z oznámení o zahájení správního řízení a že ihned poté dne 22. 1. 2013 příspěvek odstranila.
Z obsahu dopisu policie založeného ve správním spise soud zjistil, že v něm policie žádala žalobkyni o pomoc, o sdělení IP adresy vkladatele příspěvku a dalších údajů, které jsou žalobkyni známy o „ALBERT 52“ v diskuzi http:zprávy.idnes.cz/diskuze.aspx? iddiskuse=A111205-_142614 hradec-zprávy_klu&razeni=vlakno. Jako důvod uvedla, že na základě oznámení poškozené P. M. je ve věci prováděno šetření dle § 158 odst. 1 trestního řádu. Vzhledem k tomu, že žalobkyně svou odpověď policii zaslala až za více než jeden měsíc, byla v mezidobí policií o její zaslání znovu urgována, a to dopisem se shodným obsahem jako v citované žádosti. Žalobkyně tvrdí, že dopis policie byl pouze obecným sdělením o prováděném šetření dle § 158 odst. 1 trestního řádu a že na jeho základě nebyla povinna prověřovat obsah příspěvku. Tento názor soud nesdílí. V dopise policie informuje žalobkyni o tom, že v souvislosti s předmětným příspěvkem je prováděno šetření pro podezření ze spáchání trestného činu. Pokud takovou informaci dostala žalobkyně od policie, neměla ji ponechat bez povšimnutí a měla se obsahem příspěvku zabývat. Informace poskytnutá policií měla žalobkyni upozornit na možnost protiprávního obsahu příspěvku, a pokud by se žalobkyně na základě této informace blíže zabývala obsahem předmětného příspěvku, zjistila by, že skutečně obsahuje informace, které mohly vést ke zjištění totožnosti nezletilé poškozené, neboť přispěvatel výslovně uvedl, že matka „znásilněné“ holčičky se jmenuje P. M. a bydlí v K. u S. Žalobkyně tedy mohla dle soudu již od doručení žádosti policie vědět, že přispěvatel uvedl indicie, které mohly bez větších obtíží vést ke zjištění totožnosti poškozené nezletilé, v důsledku čehož byl obsah příspěvku přispěvatele „ALBERT 52“ protiprávní. Vzhledem k tomu, že obsah žádosti policie zaslané žalobkyni k informaci o protiprávním jednání přispěvatele jednoznačně směřoval, dospěl i soud k závěru, že právě od tohoto okamžiku začala žalobkyně odpovídat za protiprávní obsah příspěvku a bylo její povinností zakázanou informaci odstranit. Vzhledem k tomu, že tak neučinila a zakázaná informace byla veřejně přístupná ještě dalších téměř 11 měsíců, dospěl soud k závěru, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem, pokud za spáchání správního deliktu uložil žalobkyni sankci v mezích stanovených zákonem. | decision_1189.txt |
213 | k § 42e odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
ke směrnici Rady 2004/81/ES o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oběťmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány (v textu jen „směrnice 2004/81/ES“)
Tvrzení cizince prokazujícího během řízení o správním vyhoštění, že může být osobou dle § 42e odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, zakládá povinnost cizinecké policie postupovat tak, aby měl cizinec příležitost případně uplatnit svá práva podle směrnice Rady 2004/81/ES o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oběťmi obchodování s lidmi nebo obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví a kteří spolupracují s příslušnými orgány.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2022, čj. 9 Azs 109/2022-31)
Prejudikatura: č. 2412/2011 Sb. NSS a č. 3982/2020 Sb. NSS; č. 13/2015 Sb. rozh. tr.; rozsudek Soudního dvora ze dne 20. 10. 2022, O. T. E. proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C-66/21).
Věc: T. S. N. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaná rozhodnutím uvedeným v záhlaví zamítla odvolání žalobkyně a potvrdila rozhodnutí Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 24. 2. 2022. Jím žalobkyni uložilo správní vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3 a 4 zákona o pobytu cizinců, stanovilo dobu šesti měsíců, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území členských států EU, současně stanovilo dobu třiceti dnů k vycestování z území členských států EU a vyslovilo, že se na žalobkyni nevztahují důvody znemožňující vycestování dle § 179 tohoto zákona.
Žalobkyně proti rozhodnutí žalované podala žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem – pobočce v Liberci, který ji zamítl rozsudkem ze dne 1. 6. 2022, čj. 73 A 9/2022-24.
K námitce, že navzdory naplnění podmínek § 119 odst. 1 písm. b) bodů 3 a 4 zákona o pobytu cizinců mělo být v případě žalobkyně zvoleno mírnější řešení než vyhoštění, krajský soud uvedl, že žalobkyně nemá na území České republiky rodinu, nemá hlubší vztah k zemím EU a sama uvedla, že v případě nemožnosti pracovat v Maďarsku se chce vrátit za rodinou do Vietnamu. Žalobkyni bylo uděleno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území dle § 42e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ovšem teprve dne 3. 5. 2022, tedy nikoli již ke dni vydání napadeného rozhodnutí o správním vyhoštění. Pouhé jednání s českými orgány ohledně případného udělení daného pobytového oprávnění nemá dopad na řízení o jejím vyhoštění. To bylo ukončeno již před udělením pobytového oprávnění, a nebyl proto důvod k zastavení řízení dle § 119a odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Zákon v takové situaci počítá s vydáním rozhodnutí o vyhoštění a s jeho následnou nevykonatelností.
K námitce nepřiměřenosti správního vyhoštění krajský soud konstatoval, že žalobkyně musela vědět, že se v ČR pohybuje bez cestovního dokladu, a pokud jí byl v Maďarsku tento doklad skutečně odebrán, mohla svou situaci řešit s tamní policií. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Přijatelnost kasační stížnosti stěžovatelka spatřovala ve specifických skutkových okolnostech daného případu. Nebylo možné rozhodnout o správním vyhoštění bez ohledu na kontext její situace, jelikož se ocitla v neregulérním postavení v důsledku trestného činu jiné osoby a před vydáním napadeného rozhodnutí se stala důležitým svědkem v probíhajícím trestním řízení.
Správní orgán je povinen stanovit délku správního vyhoštění v rámci zákonem vymezeného rozmezí poté, co zohlední individuální okolnosti konkrétního případu. Pokud v případě projevu vůle cizince požádat o mezinárodní ochranu existuje výjimka, dle které je vyloučeno, aby se pokračovalo v řízení o správním vyhoštění, mělo se obdobně postupovat i u stěžovatelky. Ta od prvního kontaktu se správními orgány poskytovala součinnost a podrobně argumentovala, že se stala obětí trestného činu. Ustanovení § 42e zákona o pobytu cizinců nestanoví, odkdy je nutné na cizince hledět jako na pravděpodobnou oběť obchodování s lidmi. Stěžovatelku před vydáním napadeného rozhodnutí telefonicky kontaktovali příslušníci orgánu činného v trestním řízení z důvodu, že potřebují její svědectví, a bylo s ní sjednáno setkání, při kterém měla být poučena o možnosti poskytnout spolupráci dle § 42e odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná však tyto skutečnosti nijak nereflektovala a urychleně vydala napadené rozhodnutí. Žalovaná věděla, že stěžovatelka předběžně přislíbila spolupracovat s orgánem činným v trestním řízení, a proto bylo otázkou času, kdy požádá o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za tímto účelem. O toto pobytové oprávnění požádala dne 25. 4. 2022 a bylo jí obratem uděleno.
Pokud všechny okolnosti případu naznačovaly, že stěžovatelka je privilegovanou osobou dle § 42e odst. 1 zákona o pobytu cizinců, nemělo být vydáno ani prvostupňové rozhodnutí. Ke stěžovatelčině tíži nemůže jít skutečnost, že byla schopna potvrdit svou argumentaci až na základě poučení Národní centrály proti organizovanému zločinu, odboru obchodu s lidmi a nelegální migrace (dále jen „NCOZ“), zachyceného písemně dne 8. 4. 2022, jelikož na tuto možnost žalovanou upozorňovala už před vydáním napadeného rozhodnutí. Nelze jí přičítat k tíži, že se na území ČR ocitla jako oběť trestného činu. Tato skutečnost měla být zohledněna již při rozhodování o správním vyhoštění. Uvedené platí i pro určení délky správního vyhoštění, která je nepřiměřeně přísná, jelikož kvůli několika hodinám neoprávněného pobytu na území ČR jí bylo uloženo vyhoštění v délce šesti měsíců.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka Liberec a rozhodnutí žalované zrušil a vrátil věc žalované k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [15] Dle § 42e odst. 1 zákona o pobytu cizinců platí: Povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území vydá ministerstvo na žádost cizinci, který je
a) pravděpodobnou obětí trestného činu obchodování s lidmi, nebo
b) osobou, pro kterou bylo organizováno anebo umožněno nedovolené překročení státní hranice, nebo osobou, které bylo napomáháno k neoprávněnému pobytu na území, jejíž svědectví je významné pro odhalení pachatele nebo organizované skupiny zabývající se organizováním anebo umožněním nedovoleného překročení státní hranice nebo napomáháním k neoprávněnému pobytu na území, za podmínky, že spolupracuje s orgány činnými v trestním řízení na trestním řízení vedeném o podezření ze spáchání tohoto trestného činu a nespolupracuje s podezřelým ze spáchání tohoto trestného činu.
[16] Dle § 42e odst. 2 zákona o pobytu cizinců platí, že tento cizinec musí být neprodleně v jazyce, ve kterém je schopen se dorozumět, poučen orgánem činným v trestním řízení nebo ministerstvem o právu požádat o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území a o podmínkách tohoto pobytu. Cizinci je ode dne, kdy byl poučen podle věty první, poskytnuta lhůta 1 měsíce pro rozhodnutí, zda bude spolupracovat s orgánem činným v trestním řízení; platnost této lhůty může být ukončena, pokud cizinec přestal splňovat některou z podmínek podle odstavce 1, je-li to nezbytné pro zajištění ochrany veřejného pořádku nebo bezpečnosti státu anebo cizinec o zrušení platnosti poskytnuté lhůty požádá. V průběhu poskytnuté lhůty nelze cizince vyhostit či jinak ukončit jeho pobyt na území a lze s ním vést řízení o udělení mezinárodní ochrany podle zvláštního právního předpisu. Běh lhůty nemá vliv na řízení o správním vyhoštění cizince nebo na řízení o jeho předání podle mezinárodní smlouvy, která je součástí právního řádu České republiky.
[17] Dle § 119a odst. 4 zákona o pobytu cizinců platí: Rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 119 nelze vykonat, jde-li o cizince, který požádal o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území nebo mu takové povolení bylo vydáno; řízení o správním vyhoštění, které nebylo ukončeno před vydáním povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území, policie zastaví.
[18] Úvodem je třeba shrnout, že stěžovatelka odcestovala dne 10. 2. 2022 letecky z Vietnamu do Maďarska, odkud dne 20. 2. 2022 odjela taxíkem do Prahy a následně dále do Německa. Dne 22. 2. 2022 byla zkontrolována na německé straně česko-německé hranice, a protože nepředložila žádný doklad totožnosti, byla následujícího dne předána české cizinecké policii. Dne 24. 2. 2022 bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí o jejím správním vyhoštění a téhož dne rozhodnutí o jejím zajištění za účelem vyhoštění. Stěžovatelka dále uvádí, že již dne 31. 3. 2022 byla telefonicky kontaktována českými orgány činnými v trestním řízení. Ty ji dne 8. 4. 2022 poučily o právech oběti trestného činu. Mezitím však již žalovaná dne 4. 4. 2022 zamítla její odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění. Dne 3. 5. 2022 jí pak podle jejích tvrzení bylo uděleno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území dle § 42e odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[19] Stěžovatelka v kasační stížnosti přirovnává svou situaci k situaci cizince, který projevil vůli požádat o mezinárodní ochranu, a u kterého z toho důvodu není možné zahájit řízení o správním vyhoštění. Tuto námitku neuplatnila v žalobě ani později v řízení před krajským soudem, ačkoliv jí v tom nic nebránilo. Jedná se tak o nepřípustnou námitku dle § 104 odst. 4 s. ř. s.
[20] Stěžovatelka dále namítá, že v zákoně o pobytu cizinců není stanoveno, odkdy má být na cizince nahlíženo jako na pravděpodobnou oběť trestného činu obchodování s lidmi dle § 42e zákona o pobytu cizinců, a že žalovaná bagatelizovala její tvrzení ohledně skutečnosti, že se v Maďarsku stala obětí tohoto trestného činu. K problematice obchodování s lidmi Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 13. 11. 2019, čj. 6 Azs 170/2019-50, č. 3982/2020 Sb. NSS, následující závěr: „Pro takto komplexní úvahy (jestli je cizinec skutečně obětí trestného činu obchodování s lidmi, pozn. NSS) však není místo v řízení, jehož předmětem je zajištění stěžovatelky za účelem správního vyhoštění, kdy je splnění podmínek pro budoucí správní vyhoštění posuzováno pouze předběžně. Ze správního spisu předloženého žalovaným vyplývá, že stěžovatelka podala proti rozhodnutí o správním vyhoštění odvolání, v němž svůj příběh podrobně vylíčila. Lze tedy očekávat, že se jím bude žalovaný řádně zabývat.“ Dále se k této problematice Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v bodě 26 rozsudku ze dne 21. 5. 2020, čj. 7 Azs 417/2019-60, kde konstatoval: „Status oběti obchodování s lidmi ovšem nepředpokládá tvrzení dotčené osoby před správními orgány o tomto faktu ‚při první možné příležitosti‘ a již vůbec ne povinnost takové osoby své tvrzení prokázat.“ V případě, kdy cizinec sám již před správními orgány uvádí, že mohl být obětí trestného činu obchodování s lidmi, je třeba, aby se správní orgány těmito tvrzeními věcně zabývaly (srov. a contrario rozsudek NSS ze dne 28. 1. 2021, čj. 4 Azs 277/2019-50, ve kterém podobná tvrzení tehdejší stěžovatelka uvedla až v soudním řízení).
[21] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka v doplnění odvolání ze dne 15. 3. 2022 podrobně vylíčila okolnosti ohledně organizování své cesty z Vietnamu do Maďarska a svého pobytu v Maďarsku. Konkrétně uvedla, že za zprostředkování práce a víza zaplatila celkem 13 500 amerických dolarů, ihned po příletu do Maďarska na ni na letišti čekali lidé ze zprostředkovatelské agentury, kteří jí vzali cestovní doklad, odvezli ji na ubytovnu, kde s ní podepsali bez řádného vietnamského překladu pracovní smlouvu v maďarštině, ve které se nevědomky zavázala k tomu, že zprostředkovatelům odevzdá svůj cestovní doklad. Zprostředkovatelé zaměstnání vyhrožovali jí a ostatním cizincům, že pokud jim neodevzdají své pasy, tak je nahlásí na policii, aby jim zrušila víza. Dále uvedla, že ví o případu, kdy byli zaměstnanci společnosti vyhozeni z práce těsně před vyplacením první měsíční mzdy. Na ubytovně, kde byla ubytována, byli zaměstnanci drženi v podstatě proti své vůli, neměli od ní klíče, nemohli z ubytovny vyjít ven v botách, protože by je ochranka ubytovny nepustila ven. Do České republiky se stěžovatelka dostala díky kamarádce z práce, která jí nabídla, aby s ní v období, kdy kvůli pozitivnímu testu na onemocnění COVID-19 nemohla pracovat, jela na výlet do Německa za známými. K tomu stěžovatelka uvedla, že se domnívala, že jí k cestování po schengenském prostoru stačí maďarské vízum, o jehož zrušení se dozvěděla až od policie. Ze správního spisu též vyplývá, že maďarské vízum jí bylo zrušeno jen pár minut předtím, než byla zadržena policií.
[22] Žalovaná na straně desáté napadeného rozhodnutí k výše uvedeným tvrzením konstatovala, že meritem posuzované věci je neoprávněný pobyt stěžovatelky na území České republiky bez pobytového oprávnění a bez cestovního dokladu a že ačkoliv je situace na trhu práce v Maďarsku jistě nezáviděníhodná, je podstatné, že stěžovatelka nelegálně pobývala na území České republiky minimálně dne 22. 2. 2022. Dále na straně jedenácté uvedla, že pokud se stěžovatelka stala obětí trestného činu v Maďarsku, měla o této skutečnosti informovat tamní orgány a že meritem věci není, jestli se na území Maďarska stal či nestal trestný čin. Nadto posoudila stěžovatelčina tvrzení jako zcela účelová, neboť tyto skutečnosti uvedla až v odvolání po poradě se svým zástupcem a patrně se jimi snažila oddálit správní vyhoštění. Žalovaná dále konstatovala, že pokud stěžovatelka disponuje důkazy o spáchání trestného činu, může se obránit i na český kompetentní policejní orgán. Krajský soud poté napadené rozhodnutí potvrdil a k tvrzením stěžovatelky uvedl, že měla situaci řešit s maďarskou policií a ne „výletem napříč členskými státy EU“.
[23] K posouzení tvrzení uvedených v odvolání jako účelových je třeba odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 As 7/2011-48, č. 2412/2011 Sb. NSS, dle kterého platí, že v řízení o správním vyhoštění nelze použít koncentraci řízení ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu. Na tento závěr Nejvyšší správní soud navázal v bodě 19 rozsudku ze dne 25. 10. 2018, čj. 4 Azs 284/2018-37, ve kterém uvedl, že vzhledem k tomu, že „řízení o správním vyhoštění je řízením o uložení povinnosti, stěžovatelka v odvolacím řízení nebyla omezena zásadou koncentrace, mohla uvádět i nová skutková tvrzení a žalovaná byla povinna je posoudit.“
[24] Stěžovatelčina tvrzení uvedená v doplnění odvolání proto nebylo možné bez dalšího odmítnout s tím, že se jedná o účelová tvrzení, protože je stěžovatelka uvedla až po poradě se svým zástupcem. Pokud měla žalovaná pochybnosti ohledně pravdivosti či naopak účelovosti stěžovatelčiných tvrzení, měla provést další dokazování nebo ji předvolat k účastnickému výslechu, při kterém by měla možnost zjistit, zdali si její tvrzení například neodporují či z nich není zjevné, že se podstatné události nemohly odehrát tak, jak je stěžovatelka popisuje. Teprve dalším ověřením stěžovatelčiných tvrzení by žalovaná splnila svou povinnost vyplývající z § 3 správního řádu spočívající ve zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Až poté, co by zjistila, že tvrzení v doplnění odvolání jsou skutečně účelová, mohla její odvolání bez dalšího zamítnout. Žalovaná nicméně místo toho přistoupila k vydání napadeného rozhodnutí, ve kterém se s tvrzeními stěžovatelky řádně nevypořádala, přestože na jejich základě mohla a měla posoudit, zdali není osobou dle § 42e odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
[25] Co se týče vydávání povolení k pobytu pro tyto osoby, vnitrostátní právní úprava vychází ze směrnice Rady 2004/81/ES. Tuto směrnici členské státy použijí dle jejího čl. 3 odst. 1 na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou nebo byli obětí trestného činu týkajícího se obchodování s lidmi, i když vstoupili na území členských států bez povolení. Dle čl. 3 odst. 2 platí, že členské státy mohou použít tuto směrnici na státní příslušníky třetích zemí, kteří obdrželi pomoc k nedovolenému přistěhovalectví. Dle čl. 5 této směrnice platí, že jsou-li příslušné orgány členských států toho názoru, že příslušník třetí země může spadat do oblasti působnosti této směrnice, informují dotyčnou osobu o možnostech nabízených v rámci této směrnice. Dle čl. 6 této směrnice platí, že členské státy jsou povinny zajistit, aby dotyčným státním příslušníkům třetích zemí byla poskytnuta lhůta na rozmyšlenou, která jim umožní zotavit se a uniknout vlivu pachatelů uvedených trestných činů, aby tak mohli při svém rozhodování, zda mají s příslušnými orgány spolupracovat, lépe vycházet ze skutečného stavu věcí.
[26] Problematiku obchodování s lidmi upravuje i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/629/SVV (dále jen „směrnice 2011/36/EU“ a „rámcové rozhodnutí 2002/629/SVV“), dle jejíž preambule je Evropská unie „odhodlána obchodování s lidmi předcházet, bojovat proti němu a chránit práva obětí tohoto obchodování“. Dle čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/36/EU členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění trestnosti v tomto odstavci vyjmenovaných úmyslných jednání za účelem vykořisťování, které dle čl. 2 odst. 3 zahrnuje mimo jiné i nucenou práci či praktiky podobné otroctví.
[27] Naplněním závazků plynoucích mimo jiné i z výše uvedeného rámcového rozhodnutí 2002/629/SVV, z jehož definice pojmu obchodování s lidmi vychází směrnice 2004/81/ES, je v českém právním řádu zejména § 168 trestního zákoníku, jak plyne z důvodové zprávy k němu. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 3. 2014, čj. 7 Tdo 1261/2013-55, č. 13/2015 Sb. rozh. tr., je zákonný znak užití osoby k nuceným pracím jako jedné z forem trestného činu obchodování s lidmi ve smyslu § 168 odst. 1 písm. e) trestního zákoníku naplněn „např. jednáním pachatele, který dopraví cizí státní příslušníky na území České republiky a poté jim odebere cestovní a osobní doklady, omezuje je ve svobodě pohybu, za vykonanou práci jim nevyplácí odpovídající mzdu, příkazy k práci vynucuje pohrůžkami újmy na zdraví, životě nebo bitím, přičemž uvedené osoby se ocitají ve zranitelném postavení i z důvodu neznalosti prostředí a jazyka v cizí zemi a jejich lidská svoboda a důstojnost je tak závažně omezena“. Pohledem této judikatury mohla žalovaná již na základě tvrzení uvedených ve stěžovatelčině doplnění odvolání ze dne 15. 3. 2022 nabýt podezření, že by mohla být obětí trestného činu ve smyslu § 42e odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců a že na ni vzhledem k jejím tvrzením mohla dopadat práva uvedená ve směrnici 2004/81/ES. Tato směrnice byla na stěžovatelčin případ nakonec českými orgány činnými v trestním řízení skutečně aplikována, byť jej nepodřadily pod § 42e odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, nýbrž pod jeho písm. b), jak bude vyloženo níže.
[28] Výkladem směrnice 2004/81/ES se v nedávné době zabýval i Soudní dvůr v rozsudku ze dne 20. 10. 2022, ve věci C-66/21, O. T. E. proti Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. V tomto rozsudku posuzoval případ nigerijského státního příslušníka, který požádal o azyl v Nizozemsku, přičemž uvedl, že se v Itálii stal obětí trestného činu obchodování s lidmi. Ačkoliv byl kvůli těmto tvrzením vyslechnut nizozemskou cizineckou policií, nizozemské státní orgány následně bez toho, aby tomuto cizinci daly lhůtu na rozmyšlenou dle čl. 6 směrnice 2004/81/ES, rozhodly o jeho přemístění do Itálie dle nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států. Tento cizinec následně podal trestní oznámení s odůvodněním, že se stal obětí trestného činu obchodování s lidmi, a poté se obrátil na nizozemské soudy s tím, že mu měla být poskytnuta lhůta na rozmyšlenou dle čl. 6 výše uvedené směrnice. Soudní dvůr v bodě 49 tohoto rozsudku dospěl na základě výkladu čl. 5 ve spojení s čl. 6 směrnice 2004/81/ES k závěru, že lhůta na rozmyšlenou dle této směrnice „musí být přiznána každému státnímu příslušníkovi třetí země, pokud má dotyčný členský stát rozumné důvody se domnívat, že tento státní příslušník může nebo mohl být obětí trestného činu týkajícího se obchodování s lidmi, což je nezbytně případ, kdy tento státní příslušník před některým z orgánů povolaných k rozhodnutí o jeho situaci, dostatečně věrohodným způsobem uvede, že je nebo byl vystaven takovému zacházení“.
[29] Ke splnění výše uvedených požadavků směrnice 2004/81/ES v projednávané věci prokazatelně došlo teprve dne 8. 4. 2022 (tedy čtyři dny po vydání nyní napadeného rozhodnutí o odvolání), kdy NCOZ poučila stěžovatelku o možnosti požádat o povolení k dlouhodobému pobytu dle § 42e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců jako osoba, jejíž svědectví je významné pro odhalení pachatele nebo organizované skupiny zabývající se organizováním anebo umožněním nedovoleného překročení státní hranice nebo napomáháním k neoprávněnému pobytu na území. V rámci tohoto poučení byla stěžovatelce v souladu se zákonem stanovena lhůta v délce jednoho měsíce na zhodnocení všech okolností, práv, povinností či případných rizik vyplývajících pro ni z trestního řízení. Stěžovatelka dle svých tvrzení, která žalovaná nijak nerozporuje, v rámci stanovené lhůty požádala o vydání daného povolení k pobytu, které jí bylo následně vydáno.
[30] Je sice pravdou, že dle § 42e odst. 2 věty první zákona o pobytu cizinců mají povinnost poučit cizince o možnosti požádat o povolení k pobytu za účelem ochrany na území České republiky pouze orgány činné v trestním řízení a Ministerstvo vnitra, nikoliv přímo žalovaná, a že ze směrnice 2004/81/ES nevyplývá, jaké konkrétní státní orgány je třeba podřadit pod tam užívaný termín příslušné orgány členského státu. Určení samotného příslušného orgánu je tak ponecháno právě na vnitrostátní úpravě. Nejvyšší správní soud si je vědom, že není obvyklé, že by přímo žalovaná mohla posoudit, že je cizinec osobou ve smyslu § 42e odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, a přislíbit mu spolupráci orgánů činných v trestním řízení, jelikož pouze tyto orgány samy mohou obvykle vyhodnotit, zdali je v daném případě skutečně dán důvod cizinci spolupráci nabídnout. Žalovaná si též nemusí být vědoma toho, zdali orgány činné v trestním řízení prošetřují případ, k jehož vyšetření by cizincova tvrzení mohla být užitečná, či zda by z jeho konkrétních tvrzení vyplynula potřeba zahájit trestní stíhání. Tyto skutečnosti však nemohou žalovanou zcela zbavit povinnosti umožnit navázání kontaktu mezi orgány činnými v trestním řízení a cizincem, který tvrdí, že se stal obětí trestného činu obchodování s lidmi, pokud se žalovaná dozvěděla z řízení, které před ní probíhá, o skutečnostech, které nasvědčují opodstatněnosti cizincových tvrzení. Z výše citovaného bodu 49 rozsudku Soudního dvora ve věci C-66/21 totiž vyplývá, že cizinec má být o možnosti požádat o dané povolení k pobytu poučen, pokud „před některým z orgánů povolaných k rozhodnutí o jeho situaci“ vyjde najevo, že jeho tvrzení nasvědčují tomu, že mohl být obětí trestného činu obchodování s lidmi. Ochrana dle směrnice 2004/81/ES se tak neomezuje pouze na situace, kdy se cizinec sám obrátí přímo na orgány činné v trestním řízení či na Ministerstvo vnitra.
[31] Orgánem, který byl v dané věci povolaný k rozhodování o situaci stěžovatelky jako cizinky, která nelegálně pobývala na území České republiky, byl správní orgán I. stupně a následně žalovaná, která jediná byla seznámena s jejím příběhem. Kdyby žalovaná v reakci na tvrzení obsažená v doplnění odvolání provedla stěžovatelčin výslech či další dokazování, mohly vyjít najevo další podstatné skutečnosti. Žalovaná by tedy v případě, pokud by po provedení dalšího dokazování či výslechu stěžovatelky dospěla k závěru, že stěžovatelčina tvrzení nejsou účelová, měla o jejím případě informovat orgány činné v trestním řízení, které mohly následně stěžovatelku poučit o možnosti spolupráce a získání pobytového oprávnění dle § 42e zákona o pobytu cizinců. Ve správním spise nicméně není žádný podklad, který by nasvědčoval tomu, že se žalovaná na dané orgány jakýmkoliv způsobem obrátila. Pokud by orgány činné v trestním řízení stěžovatelku samy nekontaktovaly, stěžovatelka by navzdory svým tvrzením uvedeným v doplnění odvolání kvůli nesprávnému postupu žalované nezískala potřebné informace o možnosti ochrany dle směrnice 2004/81/ES a § 42e zákona o pobytu cizinců a orgány činné v trestním řízení by neměly možnost zhodnotit, zdali stěžovatelka skutečně spadá do oblasti její působnosti a zdali by její spolupráce nebyla užitečná pro rozkrytí trestné činnosti. Žalovaná sice na jedenácté straně napadeného rozhodnutí konstatovala, že se stěžovatelka s informacemi o spáchání trestného činu může obrátit na kompetentní orgán, nicméně ji sama neinformovala o specifickém postavení obětí trestného činu obchodování s lidmi, které vyplývá ze zákona o pobytu cizinců a ze směrnice 2004/81/ES.
[32] Závěru, že tvrzení stěžovatelky byla podstatná i pro české orgány činné v trestním řízení, nasvědčuje i skutečnost, že NCOZ stěžovatelce pouhé čtyři dny po vydání napadeného rozhodnutí stanovila lhůtu na rozmyšlenou dle § 42e odst. 2 tohoto zákona jako svědkyni a pravděpodobné oběti organizování a umožnění nedovoleného překročení státní hranice ve smyslu § 340 trestního zákoníku. Z výše uvedeného je zjevné, že stěžovatelčin případ nemusely řešit pouze maďarské státní orgány, jak žalovaná uvedla v rozhodnutí o zamítnutí odvolání. České orgány činné v trestním řízení stěžovatelku sice nepovažovaly za oběť trestného činu obchodování s lidmi ve smyslu § 42e odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jak by naznačovala její tvrzení uvedená v doplnění odvolání, nicméně seznaly, že v jejím případě existuje důvod pro užití institutu upraveného v § 42e zákona o pobytu cizinců, a to podle jeho odst. 1 písm. b). Samotné posouzení, pod které z písmen uvedených v odst. 1 tohoto ustanovení je třeba stěžovatelčin případ podřadit, bylo především na orgánech činných v trestním řízení. Nelze proto dospět k závěru, že tvrzení stěžovatelky uvedená v doplnění odvolání bylo možné v řízení o správním vyhoštění považovat za bezpředmětná.
[33] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že je třeba rozhodnutí žalované zrušit, jelikož v odvolacím řízení nebyl dostatečným způsobem zjištěn skutkový stav. Ačkoliv si je Nejvyšší správní soud vědom, že dle poslední věty § 42e odst. 2 zákona o pobytu cizinců platí, že poskytnutí lhůty na rozmyšlenou podle tohoto ustanovení nemá vliv na samotné vydání rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, což potvrdil i Soudní dvůr v rozsudku ve věci C-66/2021, v projednávané věci nelze odhlédnout od skutečnosti, že žalovaná rezignovala na jednu ze svých zákonných povinností. Tím se daná věc odlišuje od výše uvedeného rozsudku Soudního dvora, ve kterém byl cizinec vyslechnut nizozemskou cizineckou policií ohledně svých tvrzení. V nynější fázi řízení již nelze domýšlet, zdali by v případě správného postupu žalované, kterým by stěžovatelce dala příležitost včas využít svých práv zaručených v § 42e zákona o pobytu cizinců, stěžovatelka stihla využít nabídku orgánů činných v trestním řízení před vydáním napadeného rozhodnutí, kvůli čemuž by žalovaná byla dle § 119a odst. 4 zákona o pobytu povinna toto řízení zastavit. Nelze nicméně posvětit nesprávný postup žalované, kterým byla tato varianta zcela vyloučena, když žalovaná stěžovatelčina tvrzení obsažená v doplnění odvolání bez dalšího odmítla jako účelová a nerelevantní pro případné trestní řízení před českými orgány, aniž by dostatečně zjistila skutkový stav a teprve podle toho určila další postup.
[34] Jelikož krajský soud napadené rozhodnutí potvrdil, nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu, než zrušit napadený rozsudek pro vadu řízení dle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř s., spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost. | decision_119.txt |
214 | k § 47f odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění zákona č. 401/2012 Sb.
Rozhodnými kritérii pro přiznání příspěvku na úhradu potřeb dítěte pro dobu po dosažení zletilosti dítěte podle § 47f odst. 2 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, musí být u všech oprávněných jejich zletilost a to, že nadále trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby s osobou, která byla do dosažení jejich zletilosti osobou pečující. Rozhodným naopak není, zda dítě nabylo zletilosti v trvalé pěstounské péči či v pěstounské péči na přechodnou dobu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2015, čj. 8 Ads 17/2015-49)
Prejudikatura: č. 20/2003 Sb. NSS, č. 576/2005 Sb. NSS a č. 792/2006 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb.
Věc: a) Sandra N. a b) PaedDr. Marie N. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na úhradu potřeb dítěte, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím Úřadu práce České republiky, krajské pobočky pro hlavní město Prahu (správní orgán prvního stupně), ze dne 15. 11. 2013 byla žalobkyni a) v důsledku nabytí zletilosti s účinností ode dne 1. 10. 2013 odňata dávka pěstounské péče – příspěvek na úhradu potřeb dítěte. Žalobkyně b) podala proti uvedenému rozhodnutí odvolání, jež žalovaný svým rozhodnutím ze dne 29. 1. 2014 zamítl a napadené rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
Žalobkyně rozhodnutí žalovaného napadly žalobou u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 26. 1. 2015, čj. 11 Ad 8/2014-33, žalobu žalobkyně a) odmítl pro nepřípustnost, neboť nevyčerpala řádné opravné prostředky v řízení před správním orgánem. Městský soud přezkoumal napadené rozhodnutí na základě žaloby podané žalobkyní b) a následně toto rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Žalovaný dle názoru městského soudu nedbal na smysl a účel právní úpravy a omezil se pouze na jazykovou a formální interpretaci. Z napadeného rozhodnutí nebylo zřejmé, z čeho žalovaný dovodil, že za osobu pečující je možno podle § 47f zákona o sociálně-právní ochraně dětí považovat pouze osobu, která nějakou formou pečuje o dítě za současného splnění podmínky, že se nejedná o péči na přechodnou dobu.
Žalovaný na jedné straně tvrdil, že za pečující osobu nelze považovat osobu, které je dítě svěřeno pouze přechodnou dobu. Napadené rozhodnutí však současně připouštělo, že termín pečující osoba, užitý v § 47f odst. 1 citovaného zákona, zahrnuje u nezletilých nejen osobu pečující, ale i osobu v evidenci.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že městský soud dostatečně neodlišil osoby pečující a osoby v evidenci podle § 4a citovaného zákona. Osobě pečující nemůže být svěřeno dítě na přechodnou dobu, jelikož péči o dítě na přechodnou dobu zajišťují právě osoby v evidenci. Ty řeší aktuální zabezpečení potřeb nezletilého dítěte do doby, než bude navráceno biologickým rodičům nebo nalezena vhodná osoba pečující, případně zajištěn jeho návrat do péče biologických rodičů.
Osobami v evidenci jsou jak osoby, které aktuálně nepečují o žádné dítě, tak osoby, které mají dítě po určitou dobu svěřeno do pěstounské péče na přechodnou dobu. Osoba v evidenci se svěřeným dítětem má nárok na odměnu pěstouna ve stejné výši. Postavení osoby v evidenci a osoby pečující je však odlišné. Oba druhy osob jsou určeny k rozdílným úkolům a řeší rozdílné zabezpečení potřeb dítěte.
Žalobkyně b) mohla požádat, aby jí žalobkyně a) byla svěřena do pěstounské péče, a stát se tak osobou pečující, čímž by zůstal zachován nárok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte i po dosažení jeho zletilosti.
Ustanovení § 47f odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí je třeba interpretovat tak, že nárok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte má nezletilé nezaopatřené dítě svěřené do pěstounské péče, přičemž výplata náleží osobě pečující nebo osobě v evidenci. Ustanovení § 47f odst. 2 téhož zákona výslovně stanoví, že nárok na předmětný příspěvek se zachovává i po dosažení zletilosti dítěte, nejdéle však do dvacátého šestého roku jeho věku, jde-li o nezaopatřené dítě, které trvale žije a společně uhrazuje náklady na své potřeby s osobou, která byla do dosažení jeho zletilosti osobou pečující. Zdánlivý rozpor obou ustanovení je dán rozdílným postavením osoby pečující a osoby v evidenci.
Z § 47v odst. 4 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, podle něhož „zastupuje nezletilé dítě v řízení osoba pečující nebo osoba v evidenci“, lze bezpečně dovodit právo na výplatu dávky v případě jejího přiznání podle § 47f odst. 1 tohoto zákona též tehdy, je-li dítě svěřeno osobě v evidenci. Poté, co dítě dosáhne zletilosti, se však uplatní § 47 odst. 2 tohoto zákona a dítě, které dosáhlo zletilosti v péči osoby v evidenci, na předmětný příspěvek nemá nárok.
Žalobkyně b) ve vyjádření ke kasační stížnosti podrobně dokládala i s odkazem na důvodovou zprávu k zákonu o sociálně-právní ochraně dětí, že zákon neužívá jednotnou terminologii. Sporné nebylo, zda měla žalobkyně b) postavení osoby v evidenci, nýbrž zda měla postavení osoby pečující. Není správný argument stěžovatele, že osobě pečující nemůže být svěřeno dítě na přechodnou dobu. Zákon rovněž nestanoví věk jako podmínku pro výběr konkrétního typu pěstounské péče.
Stěžovatelův výklad § 47f zákona o sociálně-právní ochraně dětí zakládá neodůvodněnou nerovnost mezi dětmi, které dosáhly zletilosti v různých formách pěstounské péče. Je účelový argument stěžovatele, že podle § 47v odst. 4 tohoto zákona zastupuje nezletilé dítě v řízení o příspěvku na úhradu potřeb dítěte osoba pečující nebo osoba v evidenci. Naposledy zmíněné ustanovení se týká řízení o tomto příspěvku a upravuje, kdo smí dítě v řízení o příspěvku zastoupit, nikoli způsob příjmu finančních prostředků.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
V.
(...) [18] Ačkoli městský soud vyslovil právní názor na interpretaci § 47f zákona o sociálně-právní ochraně dětí, stěžovateli rovněž vytkl, že napadené rozhodnutí není řádně odůvodněno, a je proto nepřezkoumatelné. Stěžovatel však v kasační stížnosti ani netvrdil, že rozhodnutí přezkoumatelné bylo a obsahovalo jednoznačné a přesvědčivé odůvodnění. Místo toho argumentuje k právnímu posouzení § 47f tohoto zákona.
[19] Je obecně přijímaným východiskem, že gramatický (jazykový) výklad právní normy je prvotním přiblížením se smyslu a skutečnému obsahu právní normy. Jazykový výklad právní normy „[j]e pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Výklad právní normy by tedy měl být průnikem a vyvážením jednotlivých výkladových metod – vedle metody jazykové též metody systematické, historické, teleologické, logické, srovnání v právu aj. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 116/2001-46, č. 20/2003 Sb. NSS, ze dne 11. 2. 2004, čj. 7 A 72/2001-53, č. 576/2005 Sb. NSS, a dále též rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS). V nyní posuzované věci však ani gramatický výklad nevede k právnímu názoru, který zastává stěžovatel. O to pečlivěji je třeba interpretovat § 47f citovaného zákona, neboť na tom závisí poskytnutí příspěvku na úhradu potřeb dítěte. Nejvyšší správní soud nepřehlédl ve vyjádření žalobkyň ke kasační stížnosti zmínku o tom, že se žalobkyně a) ocitla v důsledku postupu stěžovatele bez prostředků, neboť jí nebyla přiznána ani dávka hmotné nouze; ačkoli k ní bývalí pěstouni [žalobkyně b) s manželem] nemají vyživovací povinnost, byly jejich poměry hodnoceny při rozhodování o této dávce.
[20] Žalobkyně a) byla svěřena do pěstounské péče na přechodnou dobu žalobkyni b) a jejímu manželovi rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 4. 12. 2012, čj. 14 Nc 2004/2012-17 podle § 45a zákona č. 94/1963 Sb., o rodině*). Zákon o rodině upravoval pěstounskou péči velmi obecně. Neobsahoval definici pěstounské péče a pěstouna a terminologicky nerozlišoval mezi pěstouny a pěstouny na přechodnou dobu. V podrobnostech odkazoval na zvláštní právní předpis (§ 45a odst. 1 a 2 zákona o rodině, podle něhož „[d]ůvody svěření dítěte do pěstounské péče na přechodnou dobu a podrobnosti úpravy stanoví zákon o sociálně-právní ochraně dětí“).
[21] Ustanovení § 47f odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí stanoví, že „[n]árok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte má nezletilé nezaopatřené dítě svěřené do pěstounské péče. Příspěvek na úhradu potřeb dítěte náležející podle věty první se vyplácí osobě pečující.“ Z tohoto ustanovení nevyplývá, že je nárok na příspěvek závislý na konkrétním druhu pěstounské péče, ve které se nezaopatřené dítě nachází. Rozhodujícími kritérii jsou existence pěstounské péče a nezletilost dítěte. Věta druhá již neupravuje podmínky vzniku nároku na příspěvek, ale „pouze“ určuje, komu se příspěvek vyplácí.
[22] Je třeba odmítnout argument stěžovatele, opírající se o interní normativní instrukci č. 5/2013, že nárok na příspěvek u nezletilých v pěstounské péči na přechodnou dobu vyplývá z § 47v odst. 4 téhož zákona. Úprava, podle které nezletilého zastupuje v řízení o příspěvku též osoba v evidenci, je logická, nevyplývá z ní však nic jiného než jednoznačné sdělení, kdo nezletilého v řízení zastupuje. Nejde tedy o další podmínku pro vznik nároku, ale o procesní ustanovení týkající se zastupování v řízení. I kdyby však tomu tak nebylo, pouze z toho, že osoba v evidenci je zmíněna pouze u zastupování nezletilého, nelze dovodit, že jen tehdy je dán nárok na příspěvek. Po dosažení zletilosti dítěte již z povahy věci není třeba procesního ustanovení o zastupování, v řízení o příspěvku zletilý vystupuje sám a příspěvek se vyplácí přímo jemu. Pokud by tedy měl být činěn jakýkoli závěr z ustanovení o zastupování v případě nezletilého, měl by být spíše opačný, neboť v prvním i druhém odstavci § 47f citovaného zákona se hovoří o osobě pečující a obsah ustanovení neskýtá žádný důvod vnímat tento pojem nejprve široce a v následujícím odstavci bez jakéhokoli zdůvodnění podstatně úžeji.
[23] Žalobkyně jsou přesvědčeny, že nárok na příspěvek v tomto případě vyplývá z § 47f odst. 2 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, který stanoví, že „[n]árok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte se zachovává i po dosažení zletilosti dítěte, nejdéle však do dvacátého šestého roku jeho věku, jde-li o nezaopatřené dítě podle zákona upravujícího státní sociální podporu, které trvale žije a společně uhrazuje náklady na své potřeby s osobou, která byla do dosažení jeho zletilosti osobou pečující“. Toto ustanovení již nespojuje nárok na příspěvek s existencí pěstounské péče, a ani tak činit u zletilého nemůže (srov. § 970 občanského zákoníku z roku 2012, podle kterého „pěstounská péče zaniká nejpozději, nabude-li dítě plné svéprávnosti, jinak jeho zletilostí“), nýbrž se soužitím dítěte a osoby, která byla do dosažení zletilosti dítěte jeho osobou pečující.
[24] Podle stěžovatele neměla žalobkyně a) na předmětný příspěvek nárok, neboť žalobkyně b), s níž žalobkyně a) trvale žila a společně uhrazovala náklady na své potřeby, nebyla ve vztahu k žalobkyni a) osobou pečující, ale osobou v evidenci.
[25] Podle § 4a písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí se osobou pečující o dítě rozumí „jiná fyzická osoba odpovědná za výchovu dítěte, 1. která je pěstounem, 2. která byla do dosažení zletilosti dítěte jeho pěstounem nebo poručníkem, a to po dobu, po kterou má nezaopatřené dítě nárok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte, 3. které je před rozhodnutím soudu o svěření dítěte do pěstounské péče rozhodnutím soudu nebo orgánu sociálně-právní ochrany dočasně svěřeno do péče osoby, která má zájem stát se pěstounem, a to po dobu trvání takové péče, 4. která je poručníkem dítěte, jestliže o dítě osobně pečuje, nebo 5. která má v osobní péči dítě, k němuž nemá vyživovací povinnost, a to po dobu, po kterou probíhá soudní řízení o ustanovení této osoby poručníkem“.
[26] Podle § 4a písm. c) téhož zákona se osobou v evidenci rozumí „fyzická osoba, která je vedena v evidenci osob, které mohou vykonávat pěstounskou péči na přechodnou dobu“.
[27] Ustanovení § 4a písm. b) citovaného zákona v bodech 1 a 4 stanoví pro vymezení osoby pečující o dítě základní kategorie: pěstoun (1), poručník dítěte, jestliže o dítě osobně pečuje (4), a dále pak ostatní odvozené skupiny osob (k pěstounovi i poručníkovi bod 2, k pěstounovi bod 3 a k poručníkovi bod 5). Pro všechna vymezení osob pečujících o dítě však platí, že rozhodným hlediskem pro zařazení konkrétní osoby mezi osoby pečující o dítě je to, že tato osoba o dítě skutečně fakticky pečuje. Bylo by jistě nevhodnou tautologií, pokud by osoba pečující o dítě byla definována jako osoba, která o dítě pečuje. Přesto však lze vysledovat, že právě faktická péče o dítě je nezbytná pro podřazení do této kategorie. Proto je mezi osoby pečující o dítě zařazen v prvé řadě pěstoun a pro účely nyní rozhodované věci významně i osoba, která byla do dosažení zletilosti dítěte jeho pěstounem nebo poručníkem, a to po dobu, po kterou má dítě nárok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte. Stejně tak je ve vymezení osob pod body 3, 4 a 5 podstatné, že dítě bylo takové osobě svěřeno do péče (bod 3), že taková osoba o dítě osobně pečuje (bod 4), resp. že má v osobní péči dítě, k němuž nemá vyživovací povinnost (bod 5).
[28] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že při úvahách o splnění podmínek pro poskytnutí příspěvku na úhradu potřeb dítěte nelze vést pomyslnou dělicí linii mezi osobami pečujícími o dítě na straně jedné a osobami v evidenci na straně druhé. Nelze tvrdit, že osoba v evidenci, které je do péče svěřeno dítě, byť na přechodnou dobu, zůstává nadále pouze osobou v evidenci, a nelze na ni nahlížet též jako na osobu pečující o dítě. Jak již bylo naznačeno, určujícím musí být to, zda osoba o dítě v konkrétním časovém momentu fakticky pečuje, či nikoli. Jinak by totiž za osobu pečující o dítě nemohli být považováni ti, jimž bylo dítě dočasně svěřeno do péče ještě před rozhodnutím soudu o svěření dítěte do pěstounské péče (bod 3), neboť jistě může dojít k tomu, že dítě nakonec svěřeno do pěstounské péče této osoby nebude a ona péče je tím z povahy věci rovněž přechodná.
[29] Stěžovatel namítl, že osobu v evidenci nelze zaměňovat s osobou pečující o dítě, neboť účelem pěstounské péče na přechodnou dobu je zabezpečit dítěti péči na dobu, než se vrátí k biologickým rodičům, bude osvojeno nebo svěřeno do dlouhodobé pěstounské péče. Pěstounská péče na přechodnou dobu má krizový ráz a není určena k péči o dítě až do jeho dospělosti. Ustanovení § 27a odst. 2 zákona o sociálně-právní ochraně dětí stanoví, že „[d]o evidence osob, které mohou vykonávat pěstounskou péči na přechodnou dobu, se zařazují osoby, které na základě odborného posouzení mají předpoklady pro výkon takové péče o dítě, a to zejména z hlediska krátkodobosti takové péče a péče o dítě krátce po jeho narození“. Stěžovateli lze přisvědčit, že důvody, pro které obvodní soud rozhodl o svěření žalobkyně a) do pěstounské péče na přechodnou dobu, nekorespondují s § 27a odst. 7 uvedeného zákona. Podle tohoto ustanovení může soud „na návrh orgánu sociálně-právní ochrany svěřit dítě do pěstounské péče na přechodnou dobu osobám v evidenci, a to na a) dobu, po kterou nemůže rodič ze závažných důvodů dítě vychovávat, b) dobu, po jejímž uplynutí lze dát souhlas rodiče s osvojením, nebo c) dobu do nabytí právní moci rozhodnutí soudu o tom, že souhlasu rodičů k osvojení není třeba“. Stěžovateli lze přisvědčit, že pěstounská péče na přechodnou dobu má být krátkodobou péčí. Proto je její maximální délka omezena na 1 rok. Z tohoto ustanovení ani žádného jiného ustanovení zákona o sociálně-právní ochraně dětí však současně nevyplývá, že by do takové péče nemohlo být svěřeno dítě, které v jejím průběhu dosáhne zletilosti. K takovému závěru nelze dospět ani poukazem na přechodný a krizový ráz takové péče, neboť i děti, které se věkem blíží zletilosti, se zcela jistě mohou ocitnout v situaci, jež bude vyžadovat přechodnou péči krizového rázu a kterou bude možno nejlépe řešit jejich svěřením do pěstounské péče na přechodnou dobu.
[30] Přestože zákon o sociálně-právní ochraně dětí, který je k zákonu o rodině ve vztahu speciality, stejně jako zákon o rodině rozlišuje jednotlivé druhy pěstounské péče, nerozlišuje jednotlivé druhy pěstounů. I osoby vykonávající pěstounskou péči na přechodnou dobu totiž označuje jako pěstouny a ty je třeba po dobu výkonu této pěstounské péče považovat za osoby pečující. To vyplývá např. z § 27a odst. 9 tohoto zákona, který stanoví, že „[p]ěstounská péče na přechodnou dobu může trvat nejdéle 1 rok. To neplatí, pokud jsou do pěstounské péče téhož pěstouna svěřeni sourozenci dítěte, kteří byli do této péče svěřeni později, ne však na dobu delší, než po kterou má trvat pěstounská péče podle věty první u sourozence, který byl do pěstounské péče na přechodnou dobu témuž pěstounovi svěřen jako poslední.“ Stejný závěr plyne z § 47j odst. 1 písm. d) téhož zákona, podle kterého činí výše odměny pěstouna 24 000 Kč za kalendářní měsíc, „pečuje-li pěstoun alespoň o jedno dítě, které mu bylo svěřeno na přechodnou dobu, a toto dítě je osobou závislou na pomoci jiné fyzické osoby“. Též osoby, které vykonávají pěstounskou péči na přechodnou dobu, je tedy třeba považovat za pěstouny, a tedy ve smyslu § 4a písm. b) uvedeného zákona za osoby pečující. Pěstoun na přechodnou dobu tím však neztrácí své původní postavení osoby v evidenci, neboť není z evidence vyřazen, ale zůstává v ní veden a může do pěstounské péče na přechodnou dobu přijmout další děti.
[31] Městský soud netvrdil, že žalobkyni náleží příspěvek proto, že právní postavení „dlouhodobého“ pěstouna a pěstouna na přechodnou dobu (osoby v evidenci) je zcela totožné. Zdůraznil však, že nejsou objektivní důvody, pro které by nebylo možné pěstouna na přechodnou dobu považovat za pečující osobu. Nejvyšší správní soud je rovněž přesvědčen, že nelze z rozumných důvodů tyto osoby odlišovat. Pro stanovení podmínek nároku na příspěvek na úhradu potřeb dítěte musí být prvotní faktické objektivní poměry dítěte, resp. osoby, která nabyla zletilosti, nikoli důvody „vnější“, jejichž existenci objektivně nemohl příjemce dávky ovlivnit. Již § 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí stanoví, že „[p]ředním hlediskem sociálně-právní ochrany je zájem a blaho dítěte“. Nezletilé nezaopatřené dítě svěřené do pěstounské péče může jen obtížně ovlivnit, zda bude svěřeno do trvalé pěstounské péče, či zda soud přistoupí ve specifické situaci při rozhodování o pěstounské péči nezletilce relativně nedlouho před nabytím zletilosti k pěstounské péči na přechodnou dobu. Právní názor stěžovatele skutečně zakládá neodůvodněnou nerovnost v přístupu k příspěvku mezi zletilými dětmi podle toho, v jakém druhu pěstounské péče byly umístěny před nabytím zletilosti. Text právního předpisu neodůvodňuje takový rozdílný přístup. Rozhodnými kritérii musí být u všech oprávněných jejich zletilost a to, že nadále trvale žijí a společně uhrazují náklady na své potřeby s osobou, která byla do dosažení jejich zletilosti osobou pečující.
[32] Správnost právního názoru městského soudu nejzřetelněji vyplývá z § 47i odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Podle tohoto ustanovení má nárok na odměnu pěstouna osoba pečující a osoba v evidenci: „Nárok na odměnu pěstouna má i osoba pečující nebo osoba v evidenci, jestliže nezaopatřené dítě, které jí bylo svěřeno do péče, nemá po dosažení zletilosti nárok na příspěvek na úhradu potřeb dítěte jen proto, že požívá důchod z důchodového pojištění, jehož výše je stejná nebo vyšší než uvedený příspěvek.“ Byť se citované ustanovení týká nároku na odměnu pěstouna, je z něj nepochybné, že nárok na tuto odměnu má jak osoba pečující o dítě, tak osoba v evidenci též za specifické situace, kdy dítě po dosažení zletilosti nemá nárok na příspěvek na úhradu potřeb, avšak pouze proto, že požívá vyšší nebo stejný důchod z důchodového pojištění. Jestliže zákon přiznává nárok na odměnu pěstouna všem pěstounům i za specifické situace, tím spíše je nárok na odměnu dán i tehdy, pokud svěřená osoba po nabytí zletilosti nárok na příspěvek má. Ustanovení § 47i odst. 1 citovaného zákona s touto situací evidentně počítá, a to i v případě nabytí zletilosti v péči osob v evidenci. Pokud by byl správný právní názor stěžovatele, že osoby nabyvší zletilosti v pěstounské péči na přechodnou dobu nemají nárok na příspěvek, pozbyla by důvodu právní úprava nároku na odměnu pěstouna (i osoby v evidenci) za specifické situace. Městský soud proto postupoval správně, pokud zrušil žalobou napadené rozhodnutí z důvodu nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost a pro nedostatek důvodů a věc vrátil stěžovateli k dalšímu řízení. Zaujal rovněž správný právní názor, pokud jde o podmínky vzniku nároku na příspěvek na úhradu potřeb žalobkyně a). (...) | decision_1190.txt |
215 | k článku 3 Smlouvy mezi Českou republikou a Svazovou republikou Jugoslávie o sociálním zabezpečení (č. 130/2002 Sb. m. s.)
I. Jestliže žadatel o starobní důchod tvrdí, že byl účasten důchodového pojištění ve Svazové republice Jugoslávie, přičemž doby důchodového pojištění získal výkonem zaměstnání na území dnešní Republiky Kosovo před vyhlášením nezávislosti této republiky (tj. do roku 2008), a toto tvrzení se v řízení prokáže, dopadá na rozhodnutí ve věci Smlouva mezi Českou republikou a Svazovou republikou Jugoslávie o sociálním zabezpečení (č. 130/2002 Sb. m. s.) v souladu s článkem 3 této smlouvy, který vymezuje její rozsah.
II. Za účelem prokázání doby důchodového pojištění je český nositel pojištění povinen obrátit se na srbského nositele pojištění. Jestliže ten doby pojištění potvrdí, je nutno považovat je za doby důchodového pojištění získané podle právních předpisů Republiky Srbsko jako nástupce bývalé Svazové republiky Jugoslávie a zohlednit je při posuzování nároku na dávku v souladu se Smlouvou mezi Českou republikou a Svazovou republikou Jugoslávie o sociálním zabezpečení (č. 130/2002 Sb. m. s.).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2015, čj. 5 Ads 118/2015-31)
Prejudikatura: č. 1915/2009 Sb. NSS a č. 2778/2013 Sb. NSS.
Věc: Ing. Bedrush P. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační stížnosti žalované.
Česká správa sociálního zabezpečení rozhodnutím ze dne 10. 12. 2013 zamítla žádost žalobce o starobní důchod pro nesplnění podmínek § 28 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, neboť žalobce ke dni dosažení důchodového věku dne 4. 2. 2014, od kterého žádá přiznání starobního důchodu, získal pouze 20 roků a 67 dnů pojištění a podmínku potřebné doby pojištění podle § 29 odst. 1 téhož zákona (30 let) ani dle § 29 odst. 2 citovaného zákona (nedosáhl věku 67 let a 8 měsíců) pro nárok na starobní důchod nesplnil.
Rozhodnutím ze dne 11. 2. 2014 pak žalovaná zamítla námitky žalobce a rozhodnutí I. stupně potvrdila. Pokud jde o hodnocení doby pojištění, kterou žalobce získal v „Republice Kosovo“ za doby existence bývalé Socialistické federativní republiky Jugoslávie (dále jen „SFRJ“) a kterou prokazoval potvrzením společnosti H. C. Emin Duraku ze dne 11. 1. 2008 (zaměstnán 18 let, 9 měsíců a 7 dnů) a potvrzením Ministerstva práce a sociálních věcí, Důchodové správy Kosova, ze dne 21. 4. 2004, o odpracované době a příjmech za období let 1973 až 1987, žalovaná uvedla, že vztahy mezi SFRJ a bývalým Československem byly upraveny Úmluvou mezi Československou republikou a Federativní lidovou republikou Jugoslávií o sociálním zabezpečení (č. 3/1958 Sb., dále jen „Úmluva“), která je dosud platná ve vztahu k Bosně a Hercegovině. S účinností od 1. 12. 2002 byla přijata Smlouva mezi Českou republikou a Svazovou republikou Jugoslávie o sociálním zabezpečení (č. 130/2002 Sb. m. s., dále jen „Smlouva“), která je dosud v platnosti ve vztahu k Republice Srbsko a k Černé Hoře. Mezi ČR a Republikou Kosovo byla Smlouva v platnosti do 7. 1. 2011 a v současné době platí v oblasti sociálního zabezpečení ve vztahu k Republice Kosovo bezesmluvní vztah, neboť nová smluvní úprava nebyla prozatím přijata. Vzhledem k tomu, že žalobce podal žádost o starobní důchod dne 4. 11. 2013 a věku pro vznik nároku na starobní důchod dosáhl dne 4. 2. 2014, tj. po ukončení platnosti Smlouvy, nelze ji podle žalované na případ žalobce aplikovat a přihlédnout k době pojištění získané v Kosovu, případně bývalé SFRJ.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu, ve které zejména namítal, že byl porušen zákon o důchodovém pojištění a rozhodnutí je také v rozporu se Smlouvou. Žalovaná dle názoru žalobce nedostatečně zjistila skutkový stav věci, neboť vycházela pouze z doby pojištění žalobce získané na území ČR a nepřičetla k ní dobu pojištění získanou na území SFRJ, ačkoliv v souladu s článkem 16 Smlouvy měl být aplikován princip sčítání dob pojištění. Žalobce dosáhl stanoveného důchodového věku dne 4. 2. 2014 a k tomuto dni získal dobu pojištění v ČR v rozsahu 20 let a 67 dnů; na území SFRJ k témuž dni získal dobu pojištění 18 let, 9 měsíců a 6 dnů. Žalovaná věc nesprávně posuzovala z hlediska právních vztahů s Republikou Kosovo, přestože žalobce není a nikdy nebyl občanem této republiky. Před nabytím státního občanství ČR byl žalobce občanem Republiky Srbsko. Žalovaná tedy měla zohlednit dobu pojištění získanou žalobcem podle právních předpisů Srbské republiky, resp. SFRJ. Pracovní průkaz vydaný úřady SFRJ eviduje žalobcem odpracované roky na území SFRJ, resp. Srbska. Žalobce byl po celou dobu svého zaměstnání účasten důchodového pojištění v SFRJ (později Republika Srbsko), a nikoli v Republice Kosovo. Na základě uvedeného je nositelem důchodového pojištění žalobce Srbská republika, která je také kompetentní k hodnocení dob pojištění. V replice k vyjádření žalované žalobce dále zdůraznil, že zaměstnání nezískal v Kosovu, ale v SFRJ, od roku 1992 ve Svazové republice Jugoslávii (dále jen „SRJ“). V době, kdy byl zaměstnán v Kosovu, Kosovo jako samostatný stát ani neexistovalo, a žalobce byl účasten důchodového pojištění v Jugoslávii, resp. v nástupnickém státu – Srbské republice, která je nositelem jeho pojištění. Žalobce se domnívá, že při posuzování jeho žádosti o starobní důchod měl tedy být aplikován čl. 3 písm. a) a článek 16 Smlouvy a princip sčítání dob pojištění. Ani Úmluva, ani Smlouva nevztahují svou aplikaci k místu výkonu zaměstnání, nýbrž k postavení oprávněné osoby a její státní příslušnosti.
Krajský soud rozsudkem ze dne 17. 3. 2015, čj. 34 Ad 9/2014-45, žalobě vyhověl. V řízení před soudem opatřil úřední překlad rozhodnutí srbského Republikového fondu důchodového a invalidního zabezpečení, oddělení důchodového a invalidního zabezpečení podle mezinárodních smluv (dále jen „Republikový fond“), ze dne 6. 3. 2012, které bylo v originále doručeno žalované dne 2. 4. 2012. Dle tohoto úředního překladu ze srbského jazyka Republikový fond vydal dne 6. 3. 2012 usnesení na základě srbského zákona o důchodovém a invalidním zabezpečení, stanov Republikového fondu a Úmluvy o sociálním zabezpečení mezi Srbskou republikou a Českou republikou, kterým přerušil řízení o přiznání nároku na invalidní důchod k žádosti žalobce ze dne 28. 1. 2008, neboť v průběhu řízení bylo zjištěno, že je potřeba ozřejmit, zda pojištěnec splnil dobu pojištění v Srbské republice na území Kosova a Metohije za dobu práce od 18. 11. 1968 do 11. 8. 1970, od 20. 1. 1972 do 1. 9. 1974, od 22. 12. 1977 do 12. 11. 1990, od 13. 11. 1990 do 9. 6. 1991 a od 10. 6. 1991 do 31. 12. 1992. Podle odůvodnění tohoto usnesení ze zprávy Republikového fondu důchodového a invalidního zabezpečení Ředitelství Priština ze dne 4. 6. 2011 bylo zjištěno, že za shora uvedená období nebyly nalezeny požadované údaje a nelze je prověřit a že pojištěnec – žalobce v Srbsku pracoval pouze na území Kosova a Metohije, a tedy prozatím nejsou splněny podmínky pro rozhodnutí o žádosti o invalidní důchod.
Krajský soud dovodil, že obsah výše uvedeného rozhodnutí Republikového fondu odpovídá článku 3 Smlouvy, a žalovaná tedy pochybila ve svém závěru, že v současné době po ukončení platnosti Smlouvy ke dni 7. 1. 2011 mezi ČR a Republikou Kosovo neexistuje smluvní vztah, který by bylo možné na případ žalobce aplikovat, i když sama konstatuje, že Smlouva je dosud v platnosti ve vztahu k Srbsku a Černé Hoře. Krajský soud dospěl k závěru o aplikovatelnosti Smlouvy a žalovanou v dalším řízení zavázal zkoumáním rozsahu doby pojištění v Srbsku na tehdejším území Kosovo za dobu práce na tomto území, tvrzenou a dokládanou žalobcem. Pro rozhodnutí o žádosti a o nároku žalobce na starobní důchod je třeba aplikovat článek 16 Smlouvy, tj. princip sčítání dob pojištění. Proto krajský soud zrušil rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Rozsudek krajského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností, v níž považuje za spornou otázku hodnocení doby pojištění, kterou žalobce získal za doby práce spadající do roků 1968 až 1992 v „Republice Kosovo“ v době existence SFRJ. Podle stěžovatelky krajský soud nesprávně posoudil účinnost Smlouvy a nevzal v úvahu, že žalobce uplatnil (resp. splnil) podmínky pro nárok na starobní důchod po skončení její platnosti. Nesouhlasila s názorem krajského soudu, že v daném případě lze aplikovat Smlouvu pro účely hodnocení doby pojištění, kterou žalobce získal v „Republice Kosovo“ za doby existence bývalé SFRJ. Stěžovatelka trvala na tom, že žalobce splnil podmínku dosažení důchodového věku pro nárok na starobní důchod v době, kdy mezi ČR a Republikou Kosovo nastal v oblasti sociálního zabezpečení bezesmluvní vztah. Neexistuje tedy právní úprava, která by umožňovala hodnocení doby odpracované v Republice Kosovo, resp. její přičtení k době odpracované v ČR pro posouzení splnění podmínky potřebné doby pojištění pro nárok na starobní důchod. Stěžovatelka uvedla, že dohody v oblasti sociálního zabezpečení jsou založeny na principu reciprocity. Jestliže tedy Republika Kosovo nepřejala smlouvy o sociálním zabezpečení, které uzavřela Srbská republika, neexistuje předpis, podle něhož by bylo možné dobu zaměstnání odpracovanou na jejím území hodnotit pro nároky z českého důchodového pojištění. Stěžovatelka zdůraznila, že k hodnocení zaměstnání vykonávaného žalobcem na území Kosova je kompetentní pouze Republika Kosovo. Z výše uvedených důvodů nelze při hodnocení nároku žalobce na starobní důchod přihlédnout k době jeho zaměstnání na území Kosova.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobce poukázal na osobní rozsah Smlouvy sjednaný v čl. 3 písm. a), do kterého podle svého přesvědčení spadá, neboť byl občanem SRJ (a následně občanem Republiky Srbsko), kdy za jejího trvání získal na jejím území dobu pojištění, potvrzenou důkazním materiálem ve spise. Republika Srbsko je podle žalobce nositelem pojištění, protože celou dobu přispíval do jejího sociálního systému. Naopak Republika Kosovo s ním nebyla v žádném vztahu v oblasti sociálního zabezpečení, proto není důvod, aby se tento subjekt podílel na starobním důchodu žalobce. Žalobce má za to, že pro posouzení jeho nároku není rozhodné, že z teritoriálního hlediska získal dobu pojištění na území dnešní Republiky Kosovo, neboť v době, kdy žalobce získal předmětné doby pojištění, Republika Kosovo jako stát neexistovala a zaměstnání, od kterého se odvíjí doby pojištění, bylo vykonáváno na území SRJ, nikoliv na území Kosova. Republika Kosovo vznikla jako stát až v době, kdy žalobce již dlouhodobě žil v České republice, kde byl také účasten důchodového pojištění. Vůči Republice Kosovo žalobce nikdy neplnil žádné povinnosti v oblasti sociálního zabezpečení, tudíž se tato nemohla stát nositelem pojištění. Žalobce byl účasten důchodového pojištění v SRJ a následně pak v Republice Srbsko. Stěžovatelka rozhodla v dané věci nesprávně, jelikož neaplikovala Smlouvu a zejména princip sčítání dob pojištění obsažený v jejím článku 16.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) V projednávaném případě je spornou právní otázkou to, zda při rozhodování o nároku žalobce na starobní důchod měla stěžovatelka posuzovat splnění podmínek nároku žalobce na důchodovou dávku pouze na základě českých vnitrostátních předpisů, anebo současně i podle Smlouvy.
Primárním vnitrostátním předpisem upravujícím podmínky důchodového zabezpečení je zákon o důchodovém pojištění, jenž váže důchodové nároky žadatelů o dávky na jejich účast v českém systému důchodového pojištění. Mezi účastníky není sporu o tom, že žalobce před podáním žádosti o starobní důchod byl účasten důchodového pojištění České republiky, na území ČR pracoval a zaplatil odpovídající pojistné do systému sociálního zabezpečení ČR. V tomto ohledu nemá právní relevanci skutečnost, že žalobce získal v roce 1997 státní občanství ČR, neboť příslušná zákonná úprava státní občanství žadatele o důchod jako podmínku nároku na starobní důchod nestanoví (srov. § 5 a § 8 zákona o důchodovém pojištění). Přiznání starobního důchodu je vázáno toliko na splnění podmínky získání potřebné doby důchodového pojištění a dosažení důchodového věku.
Podle § 2 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění se „[p]ojištěncem [...] pro účely pojištění rozumí osoba, která je nebo byla účastna pojištění“, přičemž podle odstavce 1 téhož ustanovení „[ú]čast na pojištění je povinná pro fyzické osoby [...] uvedené v § 5“, v první řadě pro zaměstnance v pracovním poměru. Podle § 54 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění pak „[n]árok na důchod vzniká dnem splnění podmínek stanovených tímto zákonem“.
Zákon o důchodovém pojištění v § 28 stanoví, že „[p]ojištěnec má nárok na starobní důchod, jestliže získal potřebnou dobu pojištění a dosáhl stanoveného věku, popřípadě splňuje další podmínky stanovené v tomto zákoně“. Z § 29 odst. 1 písm. f) tohoto zákona dále plyne, že „[p]ojištěnec má nárok na starobní důchod, jestliže získal dobu pojištění nejméně 30 let a dosáhl důchodového věku v roce 2014“ (žalobce dosáhl důchodového věku dne 4. 2. 2014), nebo podle § 29 odst. 2 písm. f) „získal dobu pojištění nejméně 20 let a dosáhl po roce 2013 věku alespoň o 5 let vyššího, než je důchodový věk stanovený podle § 32 pro muže stejného data narození“. Důchodový věk byl žalobci podle zákonných ustanovení určen na 62 let a 8 měsíců (příloha dle § 32 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění – „Důchodový věk pojištěnců narozených v období let 1936 až 1977“). Doba pojištění žalobce získaná podle českých právních předpisů byla stanovena rozsahem 20 let a 67 dnů pojištění. Tyto zjištěné skutečnosti nebyly účastníky rozporovány. Z uvedeného vyplývá, že české doby pojištění žalobce nejsou dostačující pro vznik nároku na starobní důchod podle českých právních předpisů. Podstatou sporu tedy je, zda žalobce získal potřebnou dobu pojištění.
Spornou skutkovou okolností jsou tak žalobcem tvrzené a dokládané doby pojištění z let 1968 až 1992, které měl získat na území nynější Republiky Kosovo za doby existence bývalé SFRJ a SRJ a které žalobce prokazoval potvrzením společnosti H. C. Emin Duraku ze dne 11. 1. 2008 (zaměstnán 18 let, 9 měsíců a 7 dnů) a potvrzením Ministerstva práce a sociálních věcí, Důchodové správy Kosova, ze dne 21. 4. 2004, o odpracované době a příjmech za období let 1973 až 1987. Stěžovatelka tyto „cizí“ doby pojištění žalobci při posuzování jeho nároku na starobní důchod nijak nezhodnotila.
Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že doby pojištění získané na území bývalé SFRJ a SRJ by bylo možno žalobci hodnotit jen potud, pokud by existovala platná mezinárodní smlouva, která je součástí právního řádu České republiky a která se použije přednostně před vnitrostátní úpravou a umožňuje hodnocení takovýchto dob.
K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatelka rozhodovala o žádosti o přiznání starobního důchodu žalobci již za účinnosti ústavního zákona č. 395/2001 Sb., kterým byla novelizována Ústava. Ústavní zákon č. 395/2001 Sb. nabyl účinnosti dne 1. 6. 2002. Podle článku 10 Ústavy ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. platí, že „[v]yhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva“.
Žalobce se po celou dobu správního i soudního řízení dovolával pro zhodnocení svých dob pojištění získaných v bývalé SFRJ a SRJ aplikace Smlouvy. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku rovněž dospěl k závěru o aplikovatelnosti Smlouvy na souzený případ. Naproti tomu stěžovatelka použití Smlouvy na danou věc striktně odmítá s poukazem na její neplatnost ve vztahu s Republikou Kosovo.
Proto považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné podrobně se zabývat povahou a výkladem jednotlivých ustanovení uvedené Smlouvy. V rámci posouzení věci je třeba se zaměřit zejména na to, zda tato mezinárodní smlouva ve smyslu článku 10 Ústavy umožňuje hodnocení dob pojištění žalobce získaných na území bývalé SFRJ a SRJ pro účely rozhodování o nároku žalobce na starobní důchod dle zákona o důchodovém pojištění.
Zmíněná Smlouva byla v souladu s článkem 10 Ústavy ratifikována prezidentem republiky (ratifikační listiny vyměněny dne 14. 10. 2002), se Smlouvou vyslovil souhlas Parlament ČR a vstoupila v platnost dne 1. 12. 2002. Podle čl. 37 odst. 3 Smlouvy pozbyla dne 1. 12. 2002 ve vztahu mezi ČR a SRJ platnost mimo jiné i výše citovaná Úmluva. Česká republika po zániku České a Slovenské Federativní Republiky jako samostatný nástupnický stát do Úmluvy v plném rozsahu sukcedovala již v roce 1993 s teritoriálním omezením podmíněným svrchovaností České republiky. Obdobně SRJ po zániku SFRJ převzala ve stejném rozsahu všechny mezinárodněprávní závazky plynoucí z Úmluvy s teritoriálním omezením na území Černé Hory a Srbska, jehož nedílnou součástí bylo až do roku 2008 i území dnešní Republiky Kosovo. Smlouva je tedy při rozhodování o přiznání starobního důchodu žadatele o dávku použitelná, pokud je pro Českou republiku závazná a pokud stanoví něco jiného než zákon o důchodovém pojištění.
Citovaná Smlouva je mezinárodním ujednáním v oblasti veřejného práva, pro které je zásadní relativita práv a povinností z této smlouvy vyplývajících. Práva a povinnosti se mezinárodní smlouvou stanoví ve vzájemném vztahu mezi dvěma či více existujícími subjekty práv a jsou pro ně závazná, dokud tyto subjekty práv existují a za předpokladu, že se nedohodnou na skončení platnosti smlouvy a závazků z ní vyplývajících. Zanikne-li některá ze stran mezinárodní smlouvy, řídí se případná sukcese právního nástupce této smluvní strany do mezinárodní smlouvy pravidly obecného mezinárodního práva o sukcesi do smluv (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2012, čj. 6 Ads 67/2012-37, č. 2778/2013 Sb. NSS).
Smlouva je původně bilaterální smlouvou upravující sociální zabezpečení osob migrujících mezi Českou republikou a Republikou Srbsko a Republikou Černá Hora. Dne 3. 6. 2006 došlo k vyhlášení nezávislosti republiky Černá Hora, která se oddělila od soustátí Srbska a Černé Hory. Smlouvou jsou nadále vázány jak samostatná republika Černá Hora, tak Republika Srbsko, která je nástupnickým státem bývalé SRJ. Jde svým charakterem o mezinárodní smlouvu proporcionální, založenou na principu rovného zacházení, jediného pojištění, sčítání dob pojištění a výplaty dávek do druhého smluvního státu. Uplatňování uvedených principů se provádí metodou koordinace, jejíž cíl je vždy zaměřen na dosažení zamýšlené ochrany práv migrujícího jednotlivce. Účelem koordinačních pravidel není sjednotit podmínky vzniku nároku na dávku, které se v různých státech odlišují, nýbrž zajistit, aby osoby, které se rozhodly pracovat ve více státech, nebyly poškozeny na svých důchodových (sociálních) právech oproti jiným osobám, které pracovaly pouze v jednom státě. Na stejných principech koordinace vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení je vybudováno i právo Evropské unie v oblasti sociálního zabezpečení, tj. koordinační nařízení Rady (EHS) č. 1408/71 a č. 574/72, která byla dne 11. 5. 2010 nahrazena novými nařízeními Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 883/2004.
Výkladem koordinačních pravidel v oblasti sociálního zabezpečení na poli mezinárodněprávním se již zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, kde vyslovil: „Koordinační pravidla jsou spjata se samou podstatou mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení a lze je charakterizovat jako pravidla mezinárodního práva sociálního zabezpečení určená k takovému vzájemnému provázání systémů sociálního zabezpečení (i ve vztahu k dalším mezinárodním předpisům), která umožňují úpravu mezinárodních otázek s cílem ochránit postavení migrujících pracovníků, jejich rodinných příslušníků a podobných skupin osob v sociálním zabezpečení. Mezinárodní smlouvy sociálního zabezpečení lze chápat jako koordinační nástroje, jejichž podstatou a účelem je princip stejného vzájemného zacházení s občany smluvního státu z hlediska ochrany jejich práv vyplývajících ze sociálního zabezpečení jako s občany vlastními.“
Základním principem mezinárodní koordinace důchodového pojištění je sčítání dob pojištění pro účely vzniku nároku na dávku (tomu odpovídá článek 16 Smlouvy). Princip sčítání dob pojištění spočívá v tom, že pokud doba pojištění získaná podle právních předpisů jednoho smluvního státu nebude dostačující pro vznik nároku na důchod, budou se pro nárok na důchod započítávat i doby odpovídajícího pojištění získané podle právních předpisů druhého smluvního státu, a to v rozsahu, ve kterém se časově nepřekrývají. Získá-li pojištěnec dobu pojištění potřebnou pro nárok na důchod v jednom státě bez přihlédnutí k cizím dobám pojištění, bude mu přiznán tzv. plný důchod. Jeho výše bude určena pouze na základě vnitrostátních právních předpisů. Pokud pojištěnec získá v některém státě nárok na důchod pouze s přihlédnutím k cizím dobám pojištění, bude mu přiznán tzv. dílčí důchod. V tomto případě každý smluvní stát přiznává a vyplácí důchod jen za doby pojištění, které pojištěnec získal podle jeho vlastních právních předpisů. Jinak řečeno, pokud pojištěnec odvedl pojistné do systému sociálního zabezpečení druhého smluvního státu (podmíněno celkovou dobou pojištění v tomto státě delší než jeden rok, obdobně článek 17 Smlouvy), vznikne mu za splnění dalších zákonem stanovených podmínek nárok na dílčí důchod z důchodového systému tohoto druhého smluvního státu.
Článek 16 odst. 1 Smlouvy stanoví: „Je-li vznik, zachování nebo obnovení nároku na dávku podle právních předpisů jednoho smluvního státu podmíněno získáním doby pojištění, přihlíží instituce tohoto smluvního státu, je-li to nezbytné, také k době pojištění získané podle právních předpisů druhého smluvního státu tak, jako by byla získána podle jejích právních předpisů, za podmínky, že se nepřekrývají.“
Ve vztahu k projednávanému případu je třeba zmínit i výlučný reciproční vztah mezi placením pojistného do systému určitého státu a jemu odpovídajícím poskytováním konkrétních dávek z tohoto systému, vyplývající právě ze zásady aplikace právního řádu jediného státu (tzv. princip jediného pojištění). Jinými slovy, ten stát, do jehož systému sociálního zabezpečení bylo pojištěncem odváděno pojistné, je odpovědným a povinným subjektem k poskytování příslušných dávek tomuto pojištěnci v rozsahu zaplaceného pojistného a při splnění dalších kodifikovaných podmínek. Placení pojistného představuje přímý podíl na tvorbě zdrojů sociálního zabezpečení.
Současně smluvní státy dbají na rovnost zacházení všech pojištěnců, kteří podléhají nebo podléhali systémům jejich sociálního zabezpečení. Není dovolená jakákoliv diskriminace, která znevýhodňuje postavení migrující osoby. Pojištěnec, který se připojil k systému sociálního zabezpečení smluvního státu, musí mít stejné zacházení jako osoby, které žily a pracovaly v tomto státě po celý život. Podmínky pro poskytování dávek smluvní státy zásadně nevážou ke státní příslušnosti pojištěnce a ani u většiny dávek k místu jeho bydliště či trvalého pobytu, ale toliko k samotnému účastenství (placení pojistného) na systému sociálního zabezpečení daného smluvního státu.
Na shora vyložených zásadách je založena i předmětná Smlouva. Které vztahy v oblasti sociálního zabezpečení mezi ČR a Republikou Srbsko jsou upraveny touto Smlouvou, vymezuje věcný (článek 2) a osobní rozsah Smlouvy (článek 3). Článek 2 Smlouvy stanoví, že se Smlouva aplikuje mj. i na vzájemné vztahy důchodového pojištění, a tedy i na zákon o důchodovém pojištění. Pro posouzení projednávaného případu je však zásadní definice osobního rozsahu Smlouvy, podle jejíhož článku 3 se Smlouva vztahuje na: „a) osoby, které podléhají nebo podléhaly právním předpisům jednoho nebo obou smluvních států,“ a dále na „b) jiné osoby, pokud odvozují svá práva od osob uvedených pod písmenem a)“. Smlouva se z hlediska osobního rozsahu vztahuje na všechny takto určené osoby, a to bez ohledu na státní občanství osob podléhajících Smlouvě. Nutno podotknout, že takto vymezený osobní rozsah je obsažen ve většině proporcionálních mezinárodních smluv uzavřených v oblasti sociálního zabezpečení.
Ze znění citovaného článku 3 Smlouvy a ze shora podaného výkladu povahy Smlouvy tak zcela jednoznačně vyplývá, že rozhodným kritériem aplikovatelnosti Smlouvy na pojistný případ je příslušnost k právním předpisům sociálního zabezpečení smluvních stran, tzn. účastenství na systému důchodového pojištění smluvních stran (ČR a Republiky Srbsko, příp. jejich právních předchůdců). Ve vztahu k souzené věci by tak byla Smlouva použitelná na případ žalobce za předpokladu, že v době podání žádosti o důchod byla závazná ve vztahu k existujícím smluvním státům ČR a Republice Srbsko, podle jejichž právních řádů žalobce získal v minulosti započitatelné doby pojištění a z nichž zaplatil adekvátní pojistné do systémů sociálního zabezpečení ČR i Republiky Srbsko (příp. jejich právních předchůdců). Pro možnou aplikovatelnost Smlouvy je v případě žalobce nerozhodná otázka jeho státního občanství. Argumentace žalobce opírající se o získání občanství ČR již v roce 1997 a existence předchozího občanství SFRJ, SRJ a následně Republiky Srbsko, nikoliv však občanství Republiky Kosovo, je v této věci právně bezvýznamná. Rovněž je v projednávaném případě irelevantní skutečností to, že místo výkonu zaměstnání na území bývalé SFRJ a SRJ, od něhož se odvíjí sporné doby pojištění, je v současné době, jakož i v době podání žádosti žalobce o důchod, součástí území nově vzniklého státu Republiky Kosovo (ČR uznala jeho nezávislost a mezinárodněprávní subjektivitu v roce 2008).
Podstatné je především to, zda doby pojištění získané na území bývalé SFRJ a SRJ žalobce prokazatelně nabyl, zda v době výkonu zaměstnání žalobce podléhal právním předpisům jugoslávským, resp. právním předpisům SFRJ a SRJ, a zda odvedl za tyto doby zaměstnání odpovídající pojistné do systému sociálního zabezpečení SFRJ a SRJ. Právním nástupcem SFRJ pro dotčené území oblasti Kosovo se stala SRJ a následně od roku 2006 Republika Srbsko.
Stěžovatelka sice správně uvedla, že mezi ČR a Republikou Kosovo není aktuálně uzavřena žádná platná mezinárodní smlouva upravující vzájemné vztahy v oblasti sociálního zabezpečení, ale s odkazem na předchozí výklad tato skutečnost nemá pro projednávaný případ žádný význam. Žalobce nikdy nepodléhal právním předpisům Republiky Kosovo a nikdy nebyl účasten pojištění v systému sociálního zabezpečení samostatné Republiky Kosovo, což shodně potvrzovali oba účastníci řízení. Z hlediska zajištění samotnou stěžovatelkou namítané reciprocity nemůže být kosovský nositel pojištění příslušný k hodnocení dob pojištění, kterým neodpovídá potřebný ekvivalent v podobě odvedeného pojistného do důchodového systému Republiky Kosovo. Jiná situace by ovšem nastala, kdyby žalobce pracoval na území dnešní Republiky Kosovo v době její výlučné suverenity (od roku 2008) a platil pojistné do jejího důchodového systému, potom by argumentace stěžovatelky týkající se bezesmluvního vztahu mezi ČR a Republikou Kosovo měla své opodstatnění.
Naproti tomu žalobce konzistentně tvrdil a dokládal různými písemnostmi, že získal doby pojištění v bývalé SFRJ a SRJ, podléhal právním předpisům jugoslávským a platil pojistné do systému sociálního zabezpečení SFRJ a SRJ, proto je k věci příslušný jejich nástupce, tj. srbský nositel pojištění.
Stěžovatelka tedy pochybila, pokud se odmítla žalobcem tvrzenými dobami pojištění, které měl získat na území bývalé SFRJ a SRJ v letech 1968 až 1992, zabývat a bez dalšího zhodnotila pro posouzení nároku žalobce na důchod toliko české doby pojištění.
Ačkoliv krajský soud dospěl ke správnému právnímu závěru ohledně chybného posouzení hmotněprávní otázky aplikace Smlouvy stěžovatelkou na případ žalobce, Nejvyšší správní soud považuje za nutné korigovat některé dílčí závěry krajského soudu. Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit s názorem krajského soudu, že obsah usnesení srbského Republikového fondu ze dne 6. 3. 2012 odpovídá bez dalšího obsahu článku 3 Smlouvy. Z textu úředně ověřeného překladu tohoto rozhodnutí nelze seznat jednoznačné potvrzení žalobcem získaných dob pojištění v Republice Srbsko (resp. SFRJ a SRJ) v letech 1968 až 1992 srbským Republikovým fondem (tj. srbským nositelem pojištění, pozn. Nejvyššího správního soudu). Rovněž krajský soud učinil nejasnými některé své úvahy stran významu smluvního vztahu mezi ČR a Republikou Kosovo a automatické aplikace článku 16 Smlouvy na případ žalobce. Závěrem lze ovšem konstatovat, že výše uvedená dílčí pochybení krajského soudu nemají vliv na zákonnost výroku jeho zrušujícího rozsudku.
Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že krajský soud postupoval správně, když napadené rozhodnutí stěžovatelky zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Stěžovatelka v projednávaném případě dosud nezjistila dostatečně skutkový stav věci, aby mohla posoudit splnění všech podmínek pro aplikaci Smlouvy, tj. zda žalobce v minulosti prokazatelně podléhal právním předpisům jugoslávským ve smyslu článků 2 a 3 Smlouvy, tedy zda je naplněn zvláště osobní rozsah Smlouvy. Stěžovatelka v dalším řízení musí v první řadě ověřit žalobcem tvrzené doby pojištění získané na území bývalé SFRJ a SRJ v letech 1968 až 1992. Za tím účelem bude nutné, aby se stěžovatelka obrátila na srbského nositele pojištění, neboť ten jediný je příslušný k jednoznačnému potvrzení dob pojištění získaných podle právních předpisů Republiky Srbsko a jejích právních předchůdců.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, o jak specifický případ se v dané věci jedná, a s tím souvisí i obtížnější interpretace relevantních právních předpisů. Proto bude třeba ze strany orgánů sociálního zabezpečení v obdobných případech postupovat jednotným způsobem. Pokud tedy žadatel o důchodovou dávku uvede, že získal doby důchodového pojištění na území Kosova do roku 2008, kdy Republika Kosovo vyhlásila svoji nezávislost, český nositel pojištění se za účelem potvrzení získání tohoto období důchodového pojištění obrátí na srbského nositele pojištění. Jestliže ten získání tohoto období potvrdí, jde o období důchodového pojištění získané podle právních předpisů Republiky Srbsko a bude nutno na tyto pojistné případy aplikovat Smlouvu. | decision_1191.txt |
216 | k § 6a odst. 3 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákona č. 256/2001 Sb.*)
Oznamováním úmrtí, v jehož souvislosti je dle § 6a odst. 3 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy, zakázáno uplatňovat jakékoli formy reklamy, se rozumí toliko oznamování úmrtí určité osoby jejím pozůstalým.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 9. 2015, čj. 22 A 127/2013-30)
Prejudikatura: č. 1061/2007 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb.
Věc: Společnost s ručením omezeným MENCL CONSO proti Ministerstvu průmyslu a obchodu o uložení pokuty.
Krajský úřad Olomouckého kraje (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 19. 7. 2013 uložil žalobkyni pokutu ve výši 8 000 Kč za spáchání správního deliktu dle § 8a odst. 1 písm. q) zákona o regulaci reklamy, jehož se měla žalobkyně dopustit tím, že jako šiřitel šířila reklamu činností v pohřebnictví v rozporu s § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy tak, že
– v Olomouci na Horním náměstí měla dne 25. 2. 2013 umístěnu vitrínu, ve které byla ve spodní části vyvěšena oznámení o úmrtí (parte) a v horní části byly vyvěšeny informační materiály označené jako pohřební služba VIA ULTIMA obsahující sdělení o všech službách, které poskytuje, včetně kontaktních údajů,
– v Olomouci na ulici Štítného 25 měla před vlastní označenou provozovnou dne 15. 3. 2013 umístěnu vitrínu, ve které byla oznámení o úmrtí (parte) umístěna v levé části, zatímco v pravé části byly vyvěšeny informační materiály označené jako pohřební služba VIA ULTIMA obsahující sdělení o všech službách, které poskytuje, včetně kontaktních údajů.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 10. 9. 2013.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ostravě. V ní uvedla, že nezpochybňuje skutková zjištění, namítla však nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, protože žalovaný nezdůvodnil, proč je vytýkané jednání neetické. Žalovaný rovněž nereagoval adekvátně na námitku, že § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy dopadá toliko na oznamování úmrtí pozůstalým, nikoli široké veřejnosti. Žalovaný samostatně nevyložil, jak rozumí sousloví „v souvislosti s oznamováním úmrtí“. Dále se žalovaný nevyjádřil k výkladu „ad absurdum“, který provedla žalobkyně, a nevymezil hranici reklamy přípustné a nepřípustné a konečně neuvedl, proč u jiných provozovatelů pohřebních služeb akceptoval rozdělovací linku na vitríně jako skutečnost narušující souvislost reklamy s oznamováním úmrtí.
Následně žalobkyně předložila právní argumentaci k výkladu § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy. Žalobkyně měla za to, že toto ustanovení směřuje toliko k okamžiku oznamování úmrtí pozůstalým. V této souvislosti vyjmenovala nejrůznější subjekty, jimž v rámci komplexu jí poskytovaných služeb oznamuje úmrtí a kdy je nemyslitelné, aby tak činila bez sdělení svých obchodních údajů, které podléhají regulaci reklamy (např. matriční úřady, krematoria, autodopravci, správci hřbitovů, hudebníci, fotografové). Pokud by se žalobkyně měla řídit právním názorem žalovaného, pak by ve všech případech jednala nedovoleně, neboť by se muselo jednat o její reklamu v souvislosti s oznamováním úmrtí. Právní názor žalovaného o nepřípustnosti situace, aby v jednom zorném poli byly jak parte, tak obchodní údaje žalobkyně, by – dovedeno ad absurdum – znamenalo, že by se v blízkosti smutečních oznámení nemělo nacházet ani označení provozovny žalobkyně, pracovník v oblečení s logem žalobkyně či vozidlo s logem žalobkyně. Pokud správní orgány trvají na oddělení oznámení o úmrtí a reklamy, pak měly jasně uvést, jak má toto oddělení vypadat. Žalovaná nesouhlasila s právním názorem správního orgánu I. stupně, že rozhodující je totožnost vitríny, neboť by bylo nesmyslné postihovat umístění těchto údajů v jedné pětimetrové vitríně obchodního domu, zatímco těsné umístění ve dvou vitrínách formátu A4 by již bylo pro správní orgán akceptovatelné. Žalobkyně také polemizovala s tvrzením správních orgánů, že její jednání je neetické vůči pozůstalým, neboť žalobkyně parte umísťuje do své vitríny jen s výslovným souhlasem objednatele pohřbu (zpravidla pozůstalého). Závěrem žalobkyně poukázala na absenci prejudikatury ve věci a in eventum připojila moderační návrh.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že rozhodnutí správních orgánů mají všechny náležitosti a jsou přezkoumatelná. K sousloví „oznamování úmrtí“ odkázal na Slovník spisovné češtiny a internetové zdroje, z nichž plyne, že oznamováním úmrtí lze rozumět i oznámení formou vyvěšení či rozeslání parte. Žalovaný setrval na stanovisku, že informace o provozovateli pohřební služby a úmrtní oznámení musí být v oddělených vitrínách, a popřel, že by on nebo správní orgán I. stupně akceptovali jiná řešení.
Krajský soud v Ostravě zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Podle § 6a odst. 2 zákona o regulaci reklamy „[r]eklama činností v pohřebnictví nesmí být
a) užita v prostorách zdravotnického zařízení nebo ústavu sociální péče,
b) doručována prostřednictvím dopisů, letáků, elektronickou poštou nebo jinou adresnou formou“.
Podle § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy „[v] souvislosti s oznamováním úmrtí nelze uplatňovat jakékoli formy reklamy“.
Podle § 8a odst. 1 písm. q) zákona o regulaci reklamy „[p]rávnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako šiřitel šíří reklamu činností v pohřebnictví v rozporu s § 6a odst. 2 nebo 3“.
Pokud se týče napadeného rozhodnutí, toto je značně strohé, kusé a na samé hranici přezkoumatelnosti. Nicméně co se týče jádra sporu, je z něj seznatelný názor žalovaného na výklad § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy. Tento názor seznala i žalobkyně, která ho napadla tím, že ho dovedla do absurdní polohy, aby tak demonstrovala jeho nesprávnost, a následně vůči němu předestřela alternativní výklad citovaného ustanovení, který pokládala za správný. Proto krajský soud nemusel přistoupit ke zrušení napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost.
Jádrem sporu mezi stranami je to, jak mají být vyložena slova § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy „v souvislosti s oznamováním úmrtí“.
Správní orgány se při výkladu omezily pouze na konstatování, že dle jazykového výkladu spadá pod oznamování úmrtí i oznamování prostřednictvím vyvěšení či zaslání parte. Toto konstatování je sice pravdivé, avšak nemůže samo o sobě postačovat k poznání obsahu právní normy obsažené v § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu pléna ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., jazykový výklad je pouze prvotním přiblížením k obsahu právní normy. Jestliže pak takový výklad, dovedený do logických důsledků, zjevně vede k absurdním závěrům, na což opakovaně správně poukázala žalobkyně, pak bylo povinností správních orgánů u takovéhoto výkladu nezůstat, ale uplatnit i další interpretační postupy užívané při výkladu právních předpisů.
Při výkladu § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy je třeba předně principiálně vycházet ze skutečnosti, že regulace reklamy představuje zásah do práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost zaručeného článkem 26 Listiny základních práv a svobod. Jako taková proto musí být vykládána tak, aby byla zachována proporcionalita mezi zájmy, které vedou k zásahu do tohoto práva, a mírou omezení výkonu tohoto práva. Jestliže § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy zcela vylučuje v určitých případech jakoukoli reklamu, je nutno podmínky pro toto vyloučení interpretovat restriktivně. Lapidárně řečeno, mimořádná šíře zásahu do základního práva by měla být důvodem mimořádného zúžení podmínek pro takovýto zásah.
Stávající judikatura k problematice regulace reklamy v oblasti pohřebnictví vymezila legitimní zájem na zvláštní pravidla pro toto odvětví podnikání tím, že se jedná o společensky velmi citlivou oblast vyžadující specifický přístup v prezentaci služeb, které jsou nesrovnatelné s běžnou podnikatelskou činností v jiných oborech (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2006, čj. 2 As 40/2006-71, č. 1061/2007 Sb. NSS, či rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 1. 2015, čj. 9 A 263/2001-31). Dalším důvodem pro regulaci reklamy v pohřebnictví je zachování nepokřivené hospodářské soutěže v daném odvětví tím, že určití provozovatelé nezískají před jinými neoprávněný „náskok“ tím, že by nabízeli své služby přímo na místech, kde k úmrtí nejčastěji dochází [srov. § 6a odst. 2 písm. a) zákona o regulaci reklamy], či by je nabízeli současně se sdělováním úmrtí pozůstalým.
Ze shora uvedených důvodů je třeba dospět k závěru, k němuž dospěla i žalobkyně, tedy že § 6a odst. 3 zákona o regulaci reklamy dopadá toliko na situace, kdy je úmrtí určité osoby oznamováno jejím pozůstalým. Jen v takovémto případě je namístě s ohledem na předpokládaný zármutek a duševní rozrušení zcela vyloučit šíření jakékoli reklamy. Jen v takovýchto případech je neetické jakoukoli formou obtěžovat pozůstalé nabízením pohřebnických či jiných služeb a rušit je ve zpracování jejich duševního rozrušení. Zároveň je v těchto případech legitimní předpokládat, že pozůstalí, kteří jsou pravidelně i vypraviteli pohřbu, nejsou s to racionálně zvážit případné nabídky pohřebnických či jiných služeb a mohli by se stát obětí provozovatelů, jejichž nabídky pro ně nebudou výhodné. Naopak není důvodu rozšiřovat okruh podmínek pro aplikaci absolutního zákazu reklamy v pohřebnictví na vyvěšování parte ve vitrínách pohřebních služeb, neboť u kolemjdoucích nelze presumovat tak velké citové rozrušení jako u pozůstalých, a i kdyby ano, nemá toto rozrušení u kolemjdoucích vliv na jejich hospodářské chování v sektoru poskytování pohřebnických služeb. Vyvěšení parte ve vitrínách provozovatelů pohřebních služeb spolu s uvedením údajů o jejich službách není ostatně samo o sobě v naší kultuře pociťováno jako něco nepatřičného, proto si na tuto skutečnost nikdo z veřejnosti za dlouhá léta nestěžoval, jak poukázala žalobkyně. Výslovný zákaz takovéhoto sdružování informací není obsažen ani v žádném právním řádu nám nejbližšího kulturního okruhu, tedy v právních předpisech sousedních států.
Rozhodnutí žalovaného tak stojí na nesprávném výkladu právní normy, která sloužila jako základ pro vyslovení deliktní odpovědnosti žalobkyně a udělení pokuty. (...)
*) S účinností od 17. 8. 2015 změněn zákonem č. 202/2015 Sb. | decision_1192.txt |
217 | k § 42 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
Jestliže žalobce (příslušník Policie České republiky) ve svém volnu (v soukromém životě) prováděl ve služebním stejnokroji dohled nad silničním provozem, řídil jej a usměrňoval podle požadavků soukromých filmových produkčních společností a za takovou činnost pobíral pravidelně dohodnutou odměnu, odchýlil se významným způsobem od plnění svých služebních povinností, přestože si byl (či musel být) vědom toho, že porušuje služební přísahu, a minimálně tak svým jednáním ohrožuje dobrou pověst bezpečnostního sboru [§ 42 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů].
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 10. 2015, čj. 11 Ad 22/2014-49)
Prejudikatura: č. 112/2004 Sb. NSS.
Věc: Mgr. Jan V. proti Policii České republiky, Policejnímu prezidiu – Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy, o propuštění ze služebního poměru.
Dne 30. 7. 2011 zahájilo Obvodní státní zastupitelství pro Prahu 1 trestní stíhání žalobce obviněného z přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku z roku 2009 a ze zločinu přijetí úplatku podle § 331 odst. 1 a 3 písm. b) trestního zákoníku z roku 2009. Trestných činů se měl dopustit tím, že nejméně v době od 27. 4. 2011 do 19. 6. 2011 v rozporu s § 45 odst. 1 písm. a) a § 48 odst. 2 zákona o služebním poměru v níže uvedených lokalitách, převážně na území hlavního města Prahy, vykonával v době svého volna mezi službami, kdy měl nařízen nepřetržitý odpočinek, v kompletním služebním stejnokroji bez zákonného důvodu dohled nad silničním provozem a jeho řízení, zastavoval motorová vozidla, zabraňoval jim ve vjezdu do ulice, vykazoval již zaparkované automobily z ulice, usměrňoval pohyb vozidel i chodců a tímto jednáním vzbuzoval dojem, že vykonává pravomoc svěřenou mu zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Jednal pod příslibem vyplacení finanční odměny ve výši nejméně 2 000 Kč za jednu akci od obviněného podpraporčíka Antonína V., který jej na tyto akce podle požadavků různých filmových produkcí vysílal a zpětně žalobci dohodnutou částku vyplácel. Popsanou činností žalobce produkčním společnostem zajišťoval nerušené natáčení filmových scén a záběrů na veřejných komunikacích a v prostorách, kde vykonával tuto činnost.
Na základě uvedeného usnesení o zahájení trestního stíhání nahlédl služební funkcionář do vyšetřovacího spisu vedeného Obvodním státním zastupitelstvím v Praze 1. Součástí vyšetřovacího spisu byl i spisový materiál Inspekce policie České republiky, z něhož vyplynulo, že důkazní prostředky jednoznačně prokazují, že jednání, kterého se měl žalobce dopustit, má všechny znaky trestného činu. Žalobce se k předmětnému jednání doznal, z jeho výslechu bylo zjištěno, že prováděl bez zákonného důvodu v době svého volna ve služebním stejnokroji dohled nad silničním provozem, řídil jej a usměrňoval podle požadavků filmových produkčních společností v místech a termínech, které mu sděloval obviněný podpraporčík Antonín V. Jednal přitom s vědomím, že podle předchozího příslibu podpraporčíka Antonína V. od něj za každou filmovou akci, jíž se takto v uniformě zúčastní, dostane peněžní odměnu ve výši nejméně 2 000 Kč, k čemuž také vždy došlo.
Služební funkcionář uzavřel, že ze všech úkonů provedených v trestním řízení jednoznačně vyplynul závěr o tom, že se žalobce dopustil jednání, které se neslučuje s postavením příslušníka Policie České republiky, neboť je důvodné podezření, že svým jednáním naplnil všechny zákonné znaky přečinu zneužití pravomoci úřední osoby a zločinu přijetí úplatku. Svým jednáním tak porušil služební slib, jehož znění je uvedeno v § 17 odst. 3 zákona o služebním poměru, kterým policista mimo jiné rovněž slibuje, že bude důsledně dodržovat právní a služební předpisy, nikdy nezneužije svého služebního postavení a bude se vždy a všude chovat tak, aby svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru. Na základě výše uvedeného náměstek ředitele Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy dne 3. 8. 2011 propustil žalobce podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky pro porušení služebního slibu (rozhodnutí I. stupně).
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne 21. 11. 2011 zamítl (rozhodnutí II. stupně).
Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud rozsudkem ze dne 13. 5. 2014, čj. 10 Ad 1/2012-41, rozhodnutí II. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Důvodem tohoto postupu byl nesprávný procesní postup služebních funkcionářů, kteří jako podklad pro rozhodnutí použili určité listinné důkazy, aniž by účastníku řízení (a následně i správnímu soudu) umožnili se s těmito listinami seznámit a vyjádřit se k nim, neboť nebyly založeny alespoň v kopii do správního spisu a nebyl jimi proveden důkaz podle § 53 odst. 6 správního řádu s možností, aby se příslušník takového úkonu zúčastnil.
Správní orgán II. stupně věc po předchozím projednání v ustanoveném senátu poradní komise opětovně projednal. Odvolání žalobce bylo posouzeno za využití závěrů uvedených v citovaném rozsudku městského soudu čj. 10 Ad 1/2012-41 a na základě doplnění dokazování správním orgánem II. stupně, který si opatřil kopie části spisového materiálu Obvodního soudu pro Prahu 1, sp. zn. 5T 89/2012, s důkazy o podezření z protiprávního jednání žalobce. Žalobce byl vyrozuměn o zasedání senátu poradní komise s upozorněním, že do spisu byly doplněny důkazní materiály, do nichž má možnost nahlédnout a vyjádřit se k nim. Žalobce se ve stanovený čas nedostavil, z jednání senátu poradní komise se neomluvil, proto služební funkcionář projednal věc bez jeho přítomnosti.
Na základě všech zjištění, uvedených ve spisovém materiálu a přehledně vyjádřených v odůvodnění, ředitel Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy podle § 190 odst. 8 zákona o služebním poměru vydal dne 12. 9. 2014 rozhodnutí, kterým zamítl odvolání žalobce a změnil rozhodnutí I. stupně ze dne 3. 8. 2011 tak, že doplnil výrok rozhodnutí o nový odstavec, podle něhož žalobce porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky přečinu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku z roku 2009 a zločinu přijetí úplatku podle § 331 odst. 1 a 3 písm. b) trestního zákoníku z roku 2009, a toto jednání je způsobilé ohrozit dobrou pověst Policie České republiky. Ve zbytku rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Proti rozhodnutí II. stupně podal žalobce žalobu u městského soudu. Poukázal na to, že podle skutkového zjištění bylo jediným důvodem jeho propuštění pravomocně zastavené trestní řízení proti němu, v němž soud nerozhodl o vině ani o trestu, trestní stíhání zastavil pro překážku zákazu dvojího souzení a potrestání za stejný skutek (ne bis in idem) podle čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a podle § 11 odst. 1 písm. j) trestního řádu, které brání trestnímu stíhání. Žalobce namítl, že byl propuštěn podle § 42 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru pro porušení služebního slibu, přestože služební slib nemá normativní povahu a nezakládá konkrétní povinnosti příslušníka bezpečnostních sborů. Jedná se pouze o morální závazek k dodržování povinností stanovený právními předpisy. Podle názoru žalobce bylo jeho propuštění ze služebního poměru v rozporu s právními předpisy, neboť k němu došlo pouze na základě usnesení o zahájení trestního stíhání. Nepřípustnost takového postupu služebního funkcionáře však vyplývá z judikatury k § 106 odst. 1 písm. d) zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*) a z judikatury správních soudů. Služební funkcionář označil jednání žalobce za jednání, které má znaky trestného činu. Před propuštěním žalobce si služební funkcionář učinil úsudek o otázce, která mu k rozhodnutí nepřísluší a která dosud navíc byla pravomocně vyřešena tak, že trestní stíhání žalobce bylo zastaveno, aniž by soud rozhodl o jeho vině. Podle § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru si „[s]lužební funkcionář [...] nemůže učinit úsudek [...] o tom, zda byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá. Probíhá-li před příslušným orgánem řízení o předběžné otázce, vyčká služební funkcionář jeho výsledku.“ O tom, zda byly naplněny znaky trestného činu, je oprávněn rozhodovat pouze soud. Zároveň žalobce namítl, že do doby, než je příslušník odsouzen, nesmí být vůči němu učiněny žádné kroky odůvodněné tím, že spáchal trestný čin.
Žalobce se ohradil rovněž proti tomu, že služební funkcionář označil jeho jednání za zavrženíhodné. Namítal, že definici zavrženíhodnosti právní předpisy neobsahují, a proto měl služební funkcionář v odůvodnění svého rozhodnutí uvést, v čem tuto zavrženíhodnost spatřuje, a provést výklad právního předpisu, podle něhož postupoval. Samotný odkaz na to, že jednání žalobce mohlo naplňovat znaky trestného činu, není způsobilý pro závěr o zavrženíhodném jednání žalobce bez pravomocného rozhodnutí o vině žalobce. Služební funkcionář vůbec nevěděl, jakého jednání se žalobce dopustil, rozhodnutí vystavěl pouze na domněnce a nevyložil ani neurčitý právní pojem „ohrožení dobré pověsti bezpečnostního sboru“. Služební funkcionář označil žalobce za pachatele trestného činu v situaci, kdy bylo trestní stíhání proti žalobci zastaveno, o vině nebylo pravomocně rozhodnuto a vše skončilo pouze ve stadiu podezření. Proto podle názoru žalobce služební funkcionář porušil čl. 40 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).
Podle názoru žalobce byla zcela zásadním způsobem porušena jeho procesní práva, když služební funkcionář stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, získal v rozsahu nezbytném pro rozhodnutí z usnesení Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1, spisového materiálu Inspekce Policie České republiky a spisového materiálu státního zastupitelství. Jestliže v těchto materiálech bylo uvedeno, že se žalobce dopustil trestné činnosti, pak vyjmenované orgány činné v trestním řízení zneužily své pravomoci, a pokud v materiálech bylo uvedeno, že je žalobce pouze podezřelým ze spáchání trestné činnosti, nemůže být pravdivé tvrzení uvedené v rozhodnutí o dostatečném zjištění skutkového stavu, neboť podezření z trestné činnosti je podle § 40 zákona o služebním poměru důvodem pouze pro zproštění výkonu služby, a nikoli pro propuštění ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. d) téhož zákona.
Žalobce dále namítl, že z judikatury správních soudů vyplývá, že pro posouzení napadeného rozhodnutí je třeba zodpovědět otázku, zda žalobce byl v postavení úřední osoby a vykonával činnost úřední osoby. Určení, zda policista požívá ochrany úřední osoby, je vázáno na splnění podmínek uvedených v zákoně o Policii České republiky. V popisu jednání a skutku se neuvádí jakékoli porušení zákona ze strany policisty, které by bylo uvedeno v zákoně o Policii České republiky, což je primární podmínkou pro zodpovězení otázky, zda má policista jednající mimo službu postavení úřední osoby a má práva, povinnosti a také požívá ochrany této úřední osoby podle zákona, anebo je pouhým policistou, který případně svým jednáním porušuje své povinnosti či jiný zákon, nikoli však v postavení úřední osoby. V předmětné věci se služební funkcionář touto zásadní otázkou blíže nezabýval, nehodnotil ji a vycházel pouze z obžaloby, tedy z pouhého podezření, a toto podezření bez dalšího povýšil na jednoznačný závěr o vině a o naplnění uvedených skutkových znaků přečinu a zločinu podle výroku rozhodnutí. Pokud se služební funkcionář ve svém rozhodnutí nevypořádal s předběžnou otázkou spočívající ve vymezení postavení žalobce jako úřední osoby v okamžiku vykonávání jednoznačně prospěšné činnosti v souladu se zákonem o Policii České republiky, nemohl dospět k závěru o zavrženíhodnosti jednání žalobce spočívajícím ve spáchání přečinu a zločinu citovaných v napadeném rozhodnutí. Celé rozhodnutí žalovaného bylo postaveno na jím upraveném hodnocení důkazů, kdy na jedné straně argumentoval obecnými frázemi a skutečnostmi ze spisového materiálu vedeného v ukončeném trestním řízení, v němž orgány činné v trestním řízení ve svých dosavadních vydaných rozhodnutích pouze konstatovaly, že je žalobce podezřelý z daného jednání, a přitom již kategoricky a jednoznačně uzavřel – aniž by své závěry postavil na konkrétních důkazech – že jednání bylo žalobci prokázáno. Žalovaný tak svým rozhodnutím nepřípustně nahradil rozhodnutí soudu o jeho trestní vině, což bylo v rozporu s jeho pravomocí.
Žalovaný služební funkcionář ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že důvodem propuštění žalobce ze služebního poměru příslušníka Policie České republiky rozhodnutím I. stupně byly skutečnosti vyplývající z výroků i odůvodnění rozhodnutí služebních funkcionářů obou stupňů. Na základě těchto skutečností dospěl k závěru, že žalobce záměrně odvádí pozornost od faktu, že se jednalo o činnost, za kterou pobíral neoprávněně odměnu, nejednalo se tedy o žádnou prospěšnou činnost, jak má na mysli zákon o Policii České republiky, ale o činnost výdělečnou. Z argumentace uváděné žalobcem vyplývá, že pokud by příslušník nebyl v postavení úřední osoby, ať již ze zákonem přímo předpokládaných důvodů, anebo za situace, kdy bude za takového považován vzhledem k okolnostem, pak v případě, že by prováděl trestnou činnost spojenou s jeho postavením jako úřední osoby, tedy ve volném čase, nemohl by za ni být potrestán. Žalobce zcela vědomě zkreslil závěry rozhodnutí městského soudu ze dne 12. 2. 2002, sp. zn. 6 To 625/2001, a rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 24. 9. 2002, sp. zn. 3 Tdo 465/2002, č. 21/2004 Sb. NS. Žalobce zastával názor, že uvedená rozhodnutí stanoví, že musí být splněny všechny podmínky uvedené v § 1, § 2, § 10 a § 12 zákona o Policii České republiky, aby bylo možné označit jednání žalobce za jednání úřední osoby. Podle názoru žalovaného se jedná o naprosto nepřípustný extenzivní výklad takového závěru, který nemá žádné opodstatnění. V případě judikátu citovaného žalobcem se naopak jednalo o služební zákrok policisty v době mimo službu, proti policistovi bylo při tomto zákroku použito násilí, tedy i skutkové okolnosti byly zcela rozdílné, a proto byl odkaz na zmíněné ustanovení zákona o Policii České republiky poplatný skutkovým zjištěním a neznamená automaticky, že aby bylo možné považovat policistu jednajícího v době mimo službu za úřední osobu, musí být všechny shora uvedené podmínky splněny kumulativně, jak se žalobce v podané žalobě snažil dovodit.
Podle názoru žalovaného se žalobce svým jednáním snažil navodit dojem, že je policistou plnícím úkoly vyplývající pro něj ze zákona o Policii České republiky, a logickým vyústěním této premisy je závěr, že pokud žalobce takto vystupoval, využil postavení takové úřední osoby a měl by za úřední osobu být i považován. Žalobce zcela vědomě a záměrně navozoval dojem, že vykonává službu policisty, když vykonával úkony spadající do působnosti Policie České republiky, přitom požíval oprávnění, která mu byla jako příslušníkovi Policie České republiky svěřena zákonem, navíc byl oblečen do policejního stejnokroje, přestože v dané době neměl nařízenou službu a nevykonával ji. Na takovou osobu je nutno pohlížet jako na úřední osobu zcela v souladu s názorem městského soudu. Žalovaný také takto postupoval, uvedenou otázku považoval za předběžnou otázku zodpovězenou soudem, jak je uvedeno výše.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Zákon o služebním poměru „upravuje poměry fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu [...], jejich odměňování, řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby“ (§ 1 odst. 1 zákona).
Z § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, podle kterého platí, že „[p]říslušník musí být propuštěn, jestliže porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru“, vyplývá, že ukončit služební poměr příslušníka jeho propuštěním lze v důsledku jednání, které má znaky trestného činu. Rozhodnutí o propuštění musí tedy předcházet závěr služebního funkcionáře, že se nejedná pouze o kázeňský přestupek (respektive přestupek podle jiného zákona), o kterém má pravomoc rozhodnout sám v kázeňském řízení, ale zřejmě o trestný čin, o kterém již oprávněn rozhodnout není. Jedná se tak o personální rozhodnutí příslušného služebního funkcionáře srovnatelné spíše s okamžitým zrušením pracovního poměru zaměstnavatelem podle § 55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce z roku 2006. Ustanovení § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru dopadá jen na vymezenou část okruhu rozhodování služebních funkcionářů (lex specialis), celý okruh je pak stanoven v § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru (lex generalis). Řízení o propuštění ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru je tedy zvláštním typem řízení, které je upraveno v § 183 až § 185 zákona o služebním poměru.
V případě užití § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru lze pouze vyhodnocovat, zda došlo k jednání, které má znaky trestného činu, přičemž vůči konkrétní osobě nesmí být vyvozovány jakékoli následky trestní odpovědnosti.
Samotná existence pravomocného rozhodnutí trestního soudu tak není předpokladem aplikace § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, neboť pachatel trestného činu nemusí být odsouzen. Z uvedeného plyne, že v případě, kdy došlo k zastavení trestního stíhání žalobce, tzn. nedošlo k jeho odsouzení, užití § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru nelze vyloučit, neboť citované ustanovení nerozhoduje o vině a trestu za trestné činy. Pokud by tomu tak bylo a rozhodovalo se podle citovaného ustanovení o vině a trestu, pak by takové jednání bylo v rozporu s čl. 40 odst. 1 Listiny. Žalovaný však pouze bez dalšího vyhodnocoval, zda došlo k jednání žalobce, které má znaky trestného činu, nelze proto přisvědčit žalobci, že by došlo k porušení jeho základního práva podle čl. 40 odst. 1 Listiny tím, že by služební funkcionář rozhodoval o jeho vině a trestu a nevyčkal výsledku rozhodnutí o tom, zda byl spáchán trestný čin.
Žalobce v podané žalobě namítal, že definice zavrženíhodného jednání není nikde stanovena a služební funkcionář dostatečně neodůvodnil, v čem onu zavrženíhodnost spatřuje. Pojem „zavrženíhodné jednání“ byl žalovaným náležitě a dostatečně vypořádán. V případech, kdy jednání policisty, od kterého stát a veřejnost očekává, že nebude sám porušovat zákon a dopouštět se protiprávního jednání, ale naopak bude dodržovat morální a etické normy společnosti, dosáhne takového stupně, kdy lze již hovořit o protiprávním jednání úmyslném, pak lze takové jednání klasifikovat jako zavrženíhodné, neboť takové jednání nemůže mít důvěru veřejnosti, a nenaplňuje tak nadále morální požadavky kladené na osobu policisty. Otázka nošení služebního stejnokroje, stejně jako výkon činnosti žalobce a řízení silničního provozu za vyplácenou odměnu ve volném čase policisty, byly v rozhodnutí Krajského ředitelství policie hlavního města a žalovaného dostatečně podrobně popsány a vypořádány, přičemž závěr o tom, že nebylo přímo uvedeno, že se jedná o zavrženíhodné jednání, není pro posouzení zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí relevantní, neboť uvedené bylo zmiňováno za účelem zhodnocení celkového jednání žalobce, což je první podmínkou rozhodnutí o jeho propuštění podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru.
Co se týče znaků trestného činu, k tomu městský soud považuje za vhodné zdůraznit, že trestným činem je podle § 13 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009 „protiprávní čin, který trestní zákon označuje za trestný a který vykazuje znaky uvedené v takovém zákoně“. Pojmovými znaky trestného činu pak jsou znaky skutkové podstaty trestného činu (protiprávnost, objekt, objektivní stránka, subjekt a subjektivní stránka), stanovený věk (dovršení patnáctého roku věku pachatele) a příčetnost. Zákonným znakem trestného činu není společenská škodlivost, která má význam pouze jako jedno z hledisek pro uplatňování zásady subsidiarity trestní represe ve smyslu § 12 odst. 2 trestního zákoníku z roku 2009. To, že čin není trestným z důvodu nedostatečné společenské škodlivosti případu, lze vztáhnout na skutek, který z hlediska spodní hranice trestnosti neodpovídá běžně se vyskytujícím trestným činům dané skutkové podstaty. Jednání žalobce v nyní posuzované věci, spočívající v tom, že pod příslibem finanční odměny poskytoval služby soukromým subjektům, však na uvedené nelze užít, neboť takovéto jednání odpovídá běžným případům trestné činnosti, tedy nelze jej považovat za čin postrádající společenskou škodlivost.
Nelze mít pochyb o tom, že žalobce byl příčetný a dosáhl stanoveného věku.
Jednání žalobce, který vědomě vykonával dohled, řídil a usměrňoval dopravu pod příslibem finanční odměny, může nést znaky trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku z roku 2009 a trestného činu přijetí úplatku podle § 331 trestního zákoníku z roku 2009.
Subjektivní stránka obou trestných činů je charakterizovaná zaviněním ve formě úmyslu přímého. Objektem, za který je považován právní statek, tj. chráněný zájem, proti kterému konkrétní trestný čin směřuje, je v případě trestného činu podle § 329 odst. 1 písm. a) trestního zákoníku z roku 2009 zájem společnosti na řádném výkonu veřejné správy prostřednictvím úředních osob a v případě § 331 trestního zákoníku z roku 2009 je objektem řádné obstarávání věcí obecného zájmu. Co se týká subjektu, v případě § 329 trestního zákoníku z roku 2009 i § 331 trestního zákoníku z roku 2009 se těchto trestných činů může dopustit pouze úřední osoba, tj. pouze osoba v určitém postavení.
Postavení úřední osoby – policisty je upraveno v zákoně o Policii České republiky, konkrétně v § 10 odst. 1 a 2 a v § 12 odst. 1. Policistovi jako úřední osobě je nutno poskytnout ochranu v případě, že jím provedený zákrok v době mimo službu byl v souladu s uvedenými ustanoveními zákona o Policii České republiky, tj. aby tento zákrok mohl být považován za služební zákrok. Uvedená podmínka však v případě jednání žalobce nemůže být splněna, neboť jeho jednání spočívalo právě ve zneužití pravomoci úřední osoby, pro které je typické, že pachatel vědomě jedná v rozporu s právní normou, a tedy ji porušuje. V takovém případě pak žalobce jako úřední osoba podléhá zvýšené odpovědnosti namísto zvýšené ochrany úřední osoby.
Z uvedených důvodů nelze přisvědčit žalobci, že tím, že nesplnil podmínky stanovené v zákoně o Policii České republiky, nebyl v postavení úřední osoby, protože úřední osobou byl (objekt). Jednání žalobce má znaky objektivní stránky trestného činu, jejímiž obligatorními znaky jsou jednání, následek a příčinný vztah mezi nimi. Jednáním ve smyslu trestního práva je projev vůle ve vnějším světě a v dané věci spočívalo v konání žalobce, který ve služebním stejnokroji dohlížel, řídil a usměrňoval silniční provoz podle požadavků filmových společností za finanční odměnu ve výši 2 000 Kč za jednu akci. Následkem se rozumí porušení nebo ohrožení hodnot, které jsou objektem trestného činu, tj. žalobce vykonával pravomoc způsobem odporujícím zákonu, což vedlo k porušení nebo ohrožení řádného výkonu veřejné správy. V případě § 331 trestního zákoníku z roku 2009 lze mít za to, že žalobce přijal finanční odměnu související s výše popsanou činností, což mělo za následek porušení řádného výkonu veřejné správy (objektivní stránka).
Podle názoru městského soudu tak žalobcovo jednání vykazuje znaky uvedených trestných činů ve smyslu § 42 odst. 1 písm. d) služebního zákona. Učinit závěr o tom, zda jednání žalobce mělo a má znaky trestného činu, lze, aniž byla v trestním řízení zjištěna jeho vina (tímto závěrem se nerozhoduje ani o vině, ani o trestu, o nichž se, jak již bylo uvedeno, rozhoduje až v rámci trestního řízení). Samotná skutečnost v podobě pravomocně ukončeného trestního stíhání však sama o sobě neznamená, že § 42 odst. 1 písm. d) služebního zákona nemůže být aplikován [druhá podmínka propuštění podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru].
Ohledně dobré pověsti bezpečnostního sboru považuje městský soud za vhodné zmínit, že § 42 odst. 1 písm. d) služebního zákona je zákonodárcem upraven a stanoven pro typové jednání, které má znaky trestného činu jak úmyslného, tak i nedbalostního, tj. jednání naplňující znaky úmyslně spáchaného trestného činu, které je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru vždy. V daném případě se jedná o jednání, které uvedený znak naplňuje, protože k ohrožení dobré pověsti tak došlo bez ohledu na to, zda se jednalo o pouhé podezření, a nikoliv v trestním řízení prokázané jednání, neboť byla zásadně snížena důvěra veřejnosti v oprávněný výkon činnosti policisty [třetí podmínka propuštění podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru].
Žalobce dále v podané žalobě namítal, že byl propuštěn pro porušení slibu, který nemá normativní povahu a nezakládá ani konkrétní povinnosti příslušníka bezpečnostních sborů. K tomuto tvrzení žalobce soud konstatuje, že v první řadě nelze odhlédnout od skutečnosti, že složení služebního slibu je podmínkou vzniku služebního poměru. Služební slib je proto možno považovat za jakousi zvláštní formu vyjádření základních služebních povinností policisty a každý příslušník Policie České republiky by služební povinnosti vyjádřené ve služebním slibu měl dodržovat nejen při výkonu služebních povinností, ale také v soukromém životě (čímž lze nepochybně rozumět i ve svém volném čase). Městský soud se nemohl přiklonit k názoru žalobce, z něhož by vyplývalo, že zatímco při vzniku služebního poměru má obsah služebního slibu zásadní a nenahraditelnou funkci, bez níž by služební poměr ani nevznikl, v další činnosti policisty již jeho slib postrádá reálný obsah.
Žalobce při formulaci žalobních bodů zcela odhlíží od skutečnosti, že při složení služebního slibu slíbil na svou čest a svědomí, že při výkonu služby bude nestranný a bude důsledně dodržovat právní a služební předpisy, plnit rozkazy svých nadřízených a nikdy nezneužije svého služebního postavení, bude se vždy a všude chovat tak, aby svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru a že služební povinnosti bude plnit řádně a svědomitě a nebude váhat při ochraně zájmů České republiky nasadit i vlastní život. V okamžiku, kdy bylo prokázáno a učiněno nesporným, že žalobce ve svém volnu (v soukromém životě) prováděl ve služebním stejnokroji dohled nad silničním provozem, řídil jej a usměrňoval podle požadavků soukromých filmových produkčních společností a za takovou činnost pobíral pravidelně dohodnutou odměnu, již na obsah služebního slibu nekladl v rozporu s účelem a smyslem právní úpravy práv a povinností policisty takovou váhu bez ohledu na to, že zastával nikoli nevýznamnou funkci v hierarchii Policie České republiky. Za dodržení výše uvedeného slibu jeho jednání považovat nelze. Naopak žalobce se výše popsaným jednáním od plnění svých služebních povinnosti významným způsobem odchýlil, přestože si byl (či musel být) vědom toho, že porušuje služební přísahu, a minimálně tak svým jednáním ohrožuje dobrou pověst bezpečnostního sboru.
Z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vyplývá, že příslušný služební funkcionář jednoznačně dbal výslovného znění § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru a na základě doložených zjištění posuzoval, zda jednáním žalobce došlo k porušení služebního slibu, zda šlo o jednání zavrženíhodné, které má znaky trestného činu, a zda současně bylo způsobilým ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. K porušení § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru nedošlo, neboť v provedené úvaze služebního funkcionáře není vysloven závěr, zda jednáním žalobce byl spáchán trestný čin a kdo za něj odpovídá. Služební funkcionář posuzoval toliko, zda jednání žalobce má znaky trestného činu, tj. typově (formálně) jde o jednání atakující objekt některého z trestných činů uvedených v trestním zákoně (např. ochrana života a zdraví osob), zda byla naplněna objektivní stránka takového jednání, tedy zda konání žalobce ohrožovalo chráněný objekt, zda byla dána i příčinná souvislost mezi jednáním a následkem, rovněž tak dospěl i k závěru stran subjektivní stránky – úmyslného zavinění žalobce jako subjektu. V rozhodnutí není vysloveno, že žalobce spáchal trestný čin, ale toliko, že jednání žalobce má znaky trestného činu. Služební funkcionář se zabýval faktickým jednáním žalobce, a to z toho pohledu, zda má znaky trestného činu. Toto oprávnění služebního funkcionáře je nutno dovodit ze znění § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, ze kterého vyplývá, že důvodem pro propuštění ze služebního poměru je závěr o tom, že se příslušník bezpečnostního sboru dopustil takového jednání, které má znaky trestného činu. Ustanovení § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru přitom stojí vedle ustanovení, která jako důvod pro propuštění uvádějí odsouzení pro trestný čin [§ 42 odst. 1 písm. a) a b) zákona o služebním poměru]. V těchto případech je služební funkcionář vázán rozhodnutím příslušného orgánu činného v trestním řízení o tom, zda byl spáchán trestný čin, o jaký trestný čin se jedná a kdo jej spáchal. V těchto případech pak služební funkcionář samotné faktické jednání příslušníka neposuzuje, naopak musí vycházet z rozhodnutí příslušného orgánu činného v trestním řízení, jehož závěry o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, je vázán právě s ohledem na § 180 odst. 5 zákona o služebním poměru. Pokud by nebylo služebnímu funkcionáři v případech, kdy je důvod pro propuštění ze služebního poměru spatřován v § 42 odst. 1 písm. d) služebního zákona, umožněno posoudit, zda určité jednání má znaky trestného činu, pak by tento § 42 odst. 1 písm. d) zákona zcela ztrácel své opodstatnění. Takový závěr však městský soud neučinil.
Ustanovení § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru ve srovnání s předně uvedenými písmeny a) až c) stanoví povinnost rozhodnout o propuštění dříve, než dojde k pravomocnému odsouzení, při splnění podmínek v něm vymezených. Řízení o propuštění příslušníka tedy probíhá nezávisle, byť případně souběžně s trestním řízením. Tato dvě řízení nelze směšovat, předmět každého z nich je odlišný. Rozhodnutím o propuštění ze služebního poměru není konstatován závěr o spáchání trestného činu, jenž přísluší soudu v trestním řízení, ale činí se jím závěr o tom, zda došlo konkrétním jednáním příslušníka k porušení služebního slibu, zda šlo o jednání zavrženíhodné, které má znaky trestného činu, a zda je toto jednání způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru.
Nedůvodná je tak argumentace žalobce, že tímto postupem došlo k porušení principu presumpce neviny podle čl. 40 odst. 1 Listiny, neboť tento princip se váže k rozhodování soudu o vině a trestu za trestný čin. K tomu lze odkázat na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které se toutéž námitkou zabývaly, například na rozsudek ze dne 3.9. 2003, čj. 5 A 56/2002-31, č. 112/2004 Sb. NSS, či na rozsudek městského soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 10 Ca 172/2009-45.
Ze všech výše uvedených důvodů se městský soud ztotožnil se závěrem, že v jednání žalobce lze spatřovat porušení služebního slibu zavrženíhodným jednáním, které je způsobilé ohrozit dobrou pověst policie. To, zda toto zavrženíhodné jednání má, či nemá znaky trestného činu, bylo již soudem řešeno výše i s poukazem na to, že ani skutečnost, že orgány činné v trestním řízení jednání neshledaly trestným, nevylučuje možnost postižení žalobce podle ustanovení zákona o služebním poměru.
Pokud jde o další žalobní argumentaci, považuje soud za podstatné zdůraznit, že zjišťování žalovaného, zda jednání žalobce má znaky trestného činu, z obsahu trestních spisů není porušením procesních práv žalobce. Žalovaný takto postupoval jednak za účelem zjištění skutečného stavu věci, jednak směrem k posouzení podmínek podle § 42 odst. 1 písm. d) služebního zákona, tj. zda tu jsou znaky trestného činu, nikoliv z důvodu, zda se žalobce dopustil trestné činnosti. Skutečnost, že skutkový stav zjištěný v trestním řízení není v rozporu se skutkovými zjištěními žalovaného a Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy v nyní posuzovaném řízení, nemá pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí podstatný význam. Je tomu tak proto, že k tomu, aby mohlo dojít k propuštění příslušníka bezpečnostních sborů ze služebního poměru, je třeba naplnění zákonných předpokladů pro toto propuštění. K naplnění těchto zákonných podmínek, stanovených v § 42 odst. 1 zákona o služebním poměru, došlo, neboť bylo nade vší pochybnost prokázáno a osvědčeno, že žalobce porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a které je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru. Došlo tak k naplnění podmínek, které jsou uvedeny v § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, správní orgán tak správně postihl žalobce za spáchání tohoto správního deliktu propuštěním podle uvedeného ustanovení. Navíc je třeba mít na zřeteli, že uvedené ustanovení zákonodárce přijal z důvodu potřeby skončit služební poměr ještě předtím, než bude příslušník za takové jednání pravomocně odsouzen (viz důvodová zpráva k zákonu o služebním poměru). Uvedená okolnost tak svědčí právě důvodnosti zrychleného jednání služebního funkcionáře, neboť není namístě vyčkávat na odsouzení v trestním řízení soudním, ale v případě, kdy zde bude zjištěno a prokázáno jednání naplňující požadované zákonné podmínky podle citovaného ustanovení, může bez zbytečného odkladu legitimně dojít k propuštění příslušníka bezpečnostních sborů, jehož režim se jeví srovnatelným právě s okamžitým zrušením pracovního poměru zaměstnavatelem podle § 55 odst. 1 písm. b) zákoníku práce z roku 2006. Na taková, zákonem předpokládaná jednání policisty se tak vztahuje režim přísnějšího postupu trvalého charakteru, než jaký je uplatňován v rámci institutu dočasného zproštění funkce, jehož případné aplikace se žalobce v podané žalobě domáhal a které má dočasnou povahu. Městský soud za výše popsaných okolností neshledal žádné důvody pro to, aby přisvědčil žalobci v námitce, že v jeho nyní posuzovaném případě měl služební funkcionář užít institutu dočasného zproštění. (...)
*) S účinností od 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. | decision_1193.txt |
218 | k § 41 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Absence právního poradenství v kombinaci s neznalostí českého jazyka, nedostatkem právní erudice a pobytem v přijímacím středisku může být důvodem k prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 4 správního řádu z roku 2004 při opožděném podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2015, čj. 4 Azs 122/2015-23)
Prejudikatura: č. 1881/2009 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 9/2010 Sb.
Věc: Daddy Matandi T. proti Ministerstvu vnitra o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce.
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Inspektorát cizinecké policie Praha-Ruzyně, rozhodnutím ze dne 10. 11. 2014 podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 2 a písm. c) bodu 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), uložila žalobci správní vyhoštění a stanovila dobu, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie, v délce 4 roky. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že se žalobce dne 9. 11. 2014 v 14:00 hod. při pobytové kontrole na mezinárodním letišti Praha-Ruzyně úmyslně prokázal cestovním dokladem, který obsahoval neoprávněně provedené změny, a že na území České republiky pobýval bez víza, ač k tomu nebyl oprávněn, nebo bez platného oprávnění k pobytu.
Proti rozhodnutí o uložení správního vyhoštění podal žalobce odvolání společně s žádostí o navrácení v předešlý stav podle § 41 správního řádu. V ní se žalobce domáhal prominutí zmeškání lhůty pro podání odvolání, které zároveň předložil. V žádosti o prominutí zmeškání úkonu žalobce uvedl, že rozhodnutí I. stupně mu bylo doručeno dne 10. 11. 2014. Jelikož byl v tuto dobu zajištěn v Přijímacím středisku Praha-Ruzyně, obrátil se s žádostí o pomoc na sociální pracovníky, kteří mu sdělili, že se dostaví právník, který mu pomůže. Sám si ve francouzštině odvolání napsal, nicméně mu bylo řečeno, ať na právníka počká, jelikož opravný prostředek musí být sepsán v českém jazyce a odeslán. Následně požádal o provedení tohoto úkonu právníka organizace Charita, který se do přijímacího střediska dostavil za účelem právního poradenství. Ten však odvolání odmítl sepsat s odůvodněním, že na něj nemá čas, jelikož jede na dovolenou. Až po uplynutí zákonné lhůty dne 20. 11. 2014 se do přijímacího střediska dostavila právnička jiné neziskové organizace, která mu se sepsáním odvolání pomohla. Ke zmeškání lhůty pro podání odvolání tak došlo bez jeho zavinění, neboť byl v přijímacím středisku zajištěn, nemohl si právníka vyhledat ani s ním komunikovat. Sám nemá právnické vzdělání, a proto nebyl schopen odvolání v českém jazyce náležitě sepsat. Za této situace byl plně odkázán na právní pomoc neziskových organizací, které do přijímacího střediska pravidelně jezdí, čehož také využil ihned, jak to bylo možné, avšak právník organizace Charita odmítl potřebný úkon učinit. S ohledem na krátkou pětidenní lhůtu pro podání odvolání pak potřebnou právní pomoc obdržel až po jejím marném uplynutí.
Policie České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, Inspektorát cizinecké policie Praha-Ruzyně, usnesením ze dne 26. 11. 2014 žádosti o prominutí zmeškání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění nevyhověla a zmeškání tohoto úkonu neprominula. V odůvodnění tohoto usnesení se uvádí, že žalobce byl o právu na podání odvolání řádně poučen za přítomnosti tlumočnice dne 10. 11. 2014 a měl možnost se na místě odvolat, což neučinil. Po celou dobu řízení o správním vyhoštění byla přítomna tlumočnice do francouzského jazyka, které žalobce bez problému rozuměl. Navíc újma, která by prominutím zmeškání úkonu byla způsobena dotčením veřejného zájmu, by převýšila újmu hrozící žalobci, neboť ten se dopustil nelegálního jednání neslučitelného se zákonem o pobytu cizinců. Naléhavý veřejný zájem spočívající v ochraně České republiky před nelegální migrací tak vyžaduje vycestování žalobce.
Následně žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 2. 2015 odvolání zamítl jako opožděné, neboť rozhodnutí o správním vyhoštění bylo žalobci oznámeno dne 10. 11. 2014, právní moci nabylo dne 19. 11. 2014 a žalobce podal odvolání k poštovní přepravě teprve dne 21. 11. 2014, tedy po uplynutí pětidenní lhůty ode dne oznámení rozhodnutí, přičemž žádosti o prominutí zmeškání úkonu nebylo vyhověno. Dále žalovaný neshledal žádné skutečnosti, které by odůvodňovaly obnovu řízení, zahájení přezkumného řízení nebo vydání nového rozhodnutí v dané věci.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 11. 5. 2015, čj. 1 A 18/2015-35, žalobu proti tomuto rozhodnutí o odvolání zamítl.
V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že rozhodnutí o uložení správního vyhoštění bylo žalobci tlumočeno včetně poučení o opravných prostředcích, a že tudíž orgán I. stupně žalobce řádně poučil o opravném prostředku. Městský soud dále uvedl, že v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu je možné v rámci žalobního řízení přezkoumat také usnesení, kterým orgán I. stupně nevyhověl žádosti žalobce o navrácení v předešlý stav. V této souvislosti městský soud uvedl, že žalobce věděl o zákonné pětidenní lhůtě pro podání odvolání a že rovněž věděl, u kterého orgánu jej má učinit. Městský soud neakceptoval tvrzení žalobce, že neovládá český jazyk a není schopen podat odvolání. Podle městského soudu postačoval žalobcův písemný projev vůle, že podává odvolání. Městský soud rovněž odmítl argument, že žalobce neměl přístup k právnímu poradenství. Upozornil, že žalobce obdržel rozhodnutí o správním vyhoštění dne 10. 11. 2014, a měl tedy možnost podat odvolání až do 18. 11. 2014, neboť poslední den zákonné lhůty připadl na svátek. Pokud pracovníci neziskových organizací do přijímacího střediska docházejí jednou týdně, musel mít žalobce možnost právní pomoci využít a odvolání podat. Městský soud nepřisvědčil ani námitce protiústavnosti § 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Právní řád totiž nabízí možnost prominutí zmeškání úkonu, tedy podání odvolání po uplynutí pětidenní lhůty od oznámení rozhodnutí o správním vyhoštění. Srovnání s nálezem Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 17/09, č. 9/2010 Sb., proto není namístě.
Proti uvedenému rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl nesprávné posouzení žádosti o navrácení v předešlý stav. Neovládá český jazyk a neorientuje se v českém právu. Argument, že mohl podat odvolání pomocí jednoduchého podání, stěžovatel odmítl s tím, že správní řád předpokládá určité formální požadavky odvolání, které jako osoba bez právního vzdělání nezná. V důsledku jazykové bariéry a omezeného kontaktu s vnějším světem si nebyl schopen zajistit příslušnou právní pomoc a neměl ani dostatečné prostředky k úhradě nákladů za právní zastoupení. V důsledku těchto skutečností byl zcela závislý na právní pomoci pracovníků nevládních organizací, kteří do zařízení docházejí. Soud posoudil věc zcela formalisticky s tím, že cizinec měl k dispozici tlumočníka a odmítl argumenty jak nezákonnosti rozhodnutí žalovaného, tak i protiústavnosti § 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Městský soud vyšel z obecného tvrzení, že do zařízení jednou týdně dojíždí pracovníci Organizace pro pomoc uprchlíkům, a z toho dovodil, že cizinec měl zajištěn přístup k právní pomoci, neboť v jeho případě činila lhůta k podání odvolání 8 dní. Stěžovatel k tomu uvedl, že se ve skutečnosti k právnímu poradenství dostal až dne 20. 11. 2014, tedy dva dny po uplynutí lhůty pro podání odvolání. Podle stěžovatele měl soud toto tvrzení vyvrátit důkazem ze správního spisu, což však neučinil. Stěžovatel dále odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/09, ze kterého dovodil, že § 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců je v rozporu s ústavním pořádkem. Soud podle stěžovatele rovněž nesplnil svou povinnost vykládat ustanovení zákona o pobytu cizinců eurokonformně, neboť mu upřel možnost využít prostředků nápravy rozhodnutí o vyhoštění a rovněž mu upřel právo na právní pomoc v této záležitosti. Podle stěžovatele je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, protože se soud vůbec nezabýval jeho prohlášením, že se nemůže vrátit do vlasti, kde mu hrozí nebezpečí ze strany bezpečnostních složek.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel byl seznámen se správním rozhodnutím. Odmítl, že by stěžovateli bránily v podání odvolání objektivní překážky, neboť postačovalo, aby učinil jednoduchý projev vůle, z nějž by vyplynul záměr podat odvolání. Takové podání byl stěžovatel schopen učinit i bez hlubších právních znalostí a následně bylo možné odvolání doplnit. Žalovaný dále odkázal na důvody uložení správního vyhoštění spočívající zejména v tom, že se stěžovatel prokázal neoprávněně upraveným cestovním dokladem. Dále upozornil na neexistenci překážek pro vycestování z České republiky do země původu stěžovatele a odkázal na závazné stanovisko odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra. Žalovaný proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, kterou stěžovatel shledal v tom, že se městský soud nezabýval údajným porušením článku 31 Úmluvy o postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.) a § 119 zákona o pobytu cizinců. Městský soud však dospěl k závěru o důvodnosti zamítnutí odvolání proti rozhodnutí o uložení správního vyhoštění pro opožděnost a v takovém případě se již nemohl zabývat uvedenou meritorní námitkou. V tomto směru tedy Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou.
Proto se dále zabýval kasačními námitkou o protiústavnosti části § 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců, podle něhož „[p]roti rozhodnutí o správním vyhoštění lze podat odvolání do 5 dnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí“. V dané věci totiž nebyla tato lhůta dodržena, neboť rozhodnutí o správním vyhoštění bylo stěžovateli doručeno dne 10. 11. 2014 a odvolání proti němu bylo sepsáno až dne 20. 11. 2014 a následujícího dne předáno k poštovní přepravě, přičemž konec zákonné lhůty pro podání řádného opravného prostředku připadl na den 18. 11. 2014.
Pětidenní lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění však sama o sobě nezakládá rozpor s ústavním pořádkem. Dále zmíněné právní předpisy Evropské unie i České republiky totiž cizincům v řízení o správním vyhoštění alespoň v obecné rovině zajišťují dostatečnou ochranu jejich veřejných subjektivních práv. Jedná se zejména o právní poradenství osobám, jimž bylo uloženo správní vyhoštění. Zmeškání lhůty pro podání odvolání proti tomuto rozhodnutí lze dále, nejenom z důvodu neposkytnutí právní pomoci v jednotlivém případě, prominout za užití § 41 správního řádu. Právě tato možnost odlišuje nyní projednávanou věc od případu řešeného ve věci sp. zn. Pl. ÚS 17/09, v níž Ústavní soud zrušil sedmidenní lhůtu k podání žaloby proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany pro zjevnou nedůvodnost, jejíž zmeškání podle § 72 odst. 4 s. ř. s. nebylo možné prominout. Z těchto důvodů nelze uvedenou část znění § 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců považovat za protiústavní.
Proto se Nejvyšší správní soud zabýval stížnostní námitkou o nesprávném posouzení jeho žádosti o navrácení v předešlý stav.
Podle § 41 odst. 1 správního řádu „[n]avrácením v předešlý stav se rozumí prominutí zmeškání úkonu, který je třeba provést nejpozději při ústním jednání nebo v určité lhůtě“.
Podle § 41 odst. 2 správního řádu „[p]ožádat o prominutí zmeškání úkonu účastník může do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila úkon učinit. S požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán nezabývá. Zmeškání úkonu nelze prominout, jestliže ode dne, kdy měl být úkon učiněn, uplynul jeden rok.“
Podle § 41 odst. 4 správního řádu „[s]právní orgán promine zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění“.
Podle § 41 odst. 5 správního řádu „[s]právní orgán zmeškání úkonu nepromine, je-li zjevné, že by újma, která by byla způsobena dotčením práv nabytých v dobré víře nebo dotčením veřejného zájmu, převýšila újmu hrozící podateli“.
Jestliže správní orgán podle § 41 správního řádu nepromine zmeškání lhůty k podání odvolání, je takové rozhodnutí sice samostatně vyloučeno ze soudního přezkumu, avšak může být správním soudem přezkoumáno v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního orgánu o odvolání, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, čj. 9 As 88/2007-49, č. 1881/2009 Sb. NSS.
V nyní projednávané věci odůvodnil stěžovatel žádost o navrácení v předešlý stav tím, že mu ve lhůtě pro podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění nebyla poskytnuta potřebná právní pomoc při sepsání opravného prostředku.
Podle čl. 13 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“) „[d]otčený státní příslušník třetí země musí mít možnost získat právní poradenství, právní zastoupení a v případě potřeby jazykovou pomoc“.
Při transpozici tohoto ustanovení návratové směrnice do zákona o pobytu cizinců však zákonodárce zcela nedostatečně naplnil jeho cíl spočívající v zajištění efektivního výkonu práva cizince na poskytnutí právního poradenství či právního zastoupení. Podle § 48b odst. 1 zákona o pobytu cizinců sice „cizinci, který podal žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území, nebo cizinci, kterému bylo toto povolení vydáno, [byla] poskytnuta právnickou osobou zabývající se poskytováním právní pomoci cizincům tato pomoc bezplatně, může ministerstvo právnické osobě přispět na úhradu nákladů spojených s poskytováním právní pomoci na základě písemně uzavřené smlouvy“. Dále podle § 144 odst. 3 zákona o pobytu cizinců „[z]ajištěný cizinec má právo přijímat v zařízení návštěvy advokáta nebo zástupce právnické osoby, který prokáže, že předmětem její činnosti je oprávnění poskytovat právní pomoc cizincům, [přičemž] za právnickou osobu jedná k tomu pověřený její zaměstnanec nebo člen, který má vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních právních předpisů vyžadováno pro výkon advokacie“. Tato ustanovení zákona o pobytu cizinců ani žádný jiný právní předpis však nezaručují získání bezplatného právního poradenství či právního zastoupení všemi cizinci, kteří nemají dostatečné prostředky. Především však zákon o pobytu cizinců nedává žádnou záruku, že právní pomoc bude cizinci poskytnuta nebo že ji získá včas, neboť v něm není zakotvena obecná povinnost příslušného státního orgánu zajistit cizincům právní poradenství či právní pomoc tak, aby neutrpěli žádnou újmu. Tento legislativní nedostatek je evidentní zejména v případech zajištěných cizinců či cizinců nacházejících se v přijímacím či pobytovém středisku, jimž bylo doručeno rozhodnutí vydané v řízení podle zákona o pobytu cizinců a kteří mají velmi krátkou lhůtu na sepsání a podání odvolání či žaloby ke správnímu soudu proti takovému rozhodnutí.
V rámci implementace návratové směrnice může být nedokonalost české právní úpravy týkající se zajištění právního poradenství a právního zastoupení jistě alespoň zčásti překlenuta praxí správního orgánu. Ten kupříkladu může smluvně zabezpečit pravidelnou přítomnost pracovníků právnické osoby zabývající se poskytováním právní pomoci cizincům s omezenou svobodou tak, aby mohli podat v zákonné lhůtě odvolání proti správnímu vyhoštění.
V nyní posuzované věci však žalovaný neprokázal, že během pětidenní lhůty od doručení rozhodnutí o uložení správního vyhoštění byla stěžovateli poskytnuta právní pomoc za účelem sepisu a podání odvolání proti tomuto správnímu aktu. Žalovaný toliko v žalobním řízení tvrdil, že do přijímacího zařízení, v němž se v rozhodné době stěžovatel nacházel, dochází jednou týdně pracovník Organizace pro pomoc uprchlíkům. Nikterak však nedoložil, že do náplně činnosti pracovníka této neziskové organizace náleželo právě poskytování právního poradenství cizincům, včetně sepisování opravných prostředků proti rozhodnutím vydaným podle zákona o pobytu cizinců, a že taková právní pomoc byla v dané věci stěžovateli skutečně nabídnuta. Kromě toho stěžovatel v žádosti o navrácení lhůty v předešlý stav uvedl, že v přijímacím zařízení mu bylo sepsání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění v zákonné lhůtě odepřeno, a to nikoliv pracovníkem Organizace pro pomoc uprchlíkům, nýbrž právníkem jiné neziskové organizace (Charita).
V řízení před správními orgány tedy nebylo prokázáno poskytnutí právního poradenství stěžovateli při sepisování odvolání tak, aby opravný prostředek proti uložení správního vyhoštění mohl být podán v zákonné lhůtě. Tato pětidenní lhůta je přitom natolik krátká, že stěžovatel, který neměl právní vzdělání a v rozhodné době byl omezen na osobní svobodě pobytem v přijímacím středisku, si nemohl potřebnou právní pomoc zajistit jiným způsobem. Dále neobstojí ani argument, že stěžovatel měl po přetlumočení obsahu rozhodnutí o správním vyhoštění nebo později možnost v zákonné lhůtě podat blanketní odvolání, které mohlo být následně doplněno. Stěžovatel totiž při nedostatku odborné erudice nemohl vědět, že může takový jednoduchý úkon učinit, a to obzvláště za situace, kdy mu podle jeho tvrzení měla být pracovníky přijímacího střediska zdůrazňována nutnost sepsání odvolání v češtině za pomoci osoby s právnickým vzděláním. Efektivní právní pomoc nemohla stěžovateli zajistit ani tlumočnice při překladu rozhodnutí o správním vyhoštění, neboť její úlohou ve správním řízení nebylo poskytování právních rad, nýbrž pouze překladu z češtiny do francouzského jazyka.
Absencí právního poradenství v kombinaci s neznalostí českého jazyka, s nedostatkem právního erudice a pobytem v přijímacím zařízení tedy stěžovatel v posuzované věci prokázal, že překážkou pro včasné podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění. Za této situace byly splněny podmínky pro prominutí zmeškání úkonu podle § 41 odst. 4 správního řádu, a správní orgán měl proto žádosti stěžovatele o navrácení v předešlý stav vyhovět. V dané věci přitom neexistoval naléhavý veřejný zájem, který by za užití § 41 odst. 5 správního řádu bránil prominutí zmeškání lhůty pro podání odvolání proti rozhodnutí o uložení správního vyhoštění. Pobyt stěžovatele na území České republiky bez víza či platného oprávnění k pobytu a provedení neoprávněných změn v cestovním dokladu totiž nepředstavují natolik závažné skutečnosti, pro které by nebylo možné či žádoucí toto odvolání meritorně projednat, a to obzvláště za situace, kdy stěžovatel v den uložení správního vyhoštění požádal o udělení mezinárodní ochrany v České republice, v důsledku čehož může na jejím území dále pobývat legálně.
V posuzované věci tak byly splněny zákonné podmínky pro prominutí zmeškání lhůty pro odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění, a proto správní orgán pochybil, když nevyhověl žádosti stěžovatele o navrácení v předešlý stav. Městský soud tedy posoudil příslušnou právní otázku nesprávně a důvod kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. byl naplněn. (...) | decision_1194.txt |
219 | k § 30 odst. 2 a § 65 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 230/2002 Sb.
I. Účel zákazu zveřejňování výsledků předvolebních a volebních průzkumů v době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování (§ 30 odst. 2 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí) spočívá za prvé v obecném snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před volbami, za druhé v zavedení určitého „období klidu“ pro reflexi, kdy již volič není uvedenými průzkumy ovlivňován, a za třetí v ochraně před metodologicky nesprávně uchopenými a potenciálně zkreslujícími průzkumy, kterým by se kandidující subjekty již nemohly v krátkém čase před volbami bránit.
II. Ustanovení § 65 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, podle něhož se jiného správního deliktu dopustí právnická osoba, která při provozování rozhlasového nebo televizního vysílání nebo při vydávání tisku v době počínající třetím dnem přede dnem voleb do zastupitelstva obce a končící ukončením hlasování zveřejní předvolební a volební průzkumy, se vztahuje i na případy opětovného zveřejnění předvolebních průzkumů, které již byly jednou publikovány v období předcházejícím třetímu dni přede dnem voleb do zastupitelstva obce.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, čj. 6 As 167/2015-37)
Prejudikatura: č. 947/2006 Sb. NSS; rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 1979, Sunday Times proti Spojenému království (č. 1) (stížnost č. 6538/74, Series A, č. 30), rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 1998, Bowman proti Spojenému království (stížnost č. 24839/94, Reports 1998-I), ze dne 22. 4. 2013, Animal Defenders International proti Spojenému království (stížnost č. 48876/08) a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 11. 1996, Wingrove proti Spojenému království (stížnost č. 17419/90, Reports 1996-V), ze dne 11. 12. 2008, Rogaland Pensjonistparti proti Norsku (stížnost č. 21132/05, Reports 2008).
Věc: Akciová společnost MAFRA proti Ministerstvu vnitra o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně je vydavatelem deníku Mladá fronta DNES. Magistrát hlavního města Prahy (dále jen „magistrát“) jí rozhodnutím ze dne 21. 2. 2011 shledal vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí a uložil jí pokutu ve výši 100 000 Kč. Deliktu se měla žalobkyně dopustit tím, že jako právnická osoba při vydávání tisku dne 14. 10. 2010, tedy v době počínající třetím dnem přede dnem voleb do zastupitelstva obce a končící ukončením hlasování, zveřejnila v deníku Mladá fronta DNES na s. A7 článek s názvem „Jak se vybarví po víkendu?“, jehož součástí byla i pasáž FAKTA včetně tabulky „Průzkumy: jaké předpovídají výsledky“, obsahující výsledky předvolebních výzkumů z Prahy, Brna a Ostravy. Rozhodnutí magistrátu se žalobkyně bránila odvoláním, které však žalovaný svým rozhodnutím ze dne 19. 4. 2011 zamítl.
Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu u Městského soudu v Praze. Městský soud rozsudkem ze dne 31. 3. 2015, čj. 6 A 138/2011-46, žalobu zamítl. Úvodem konstatoval, že smyslem zákazu zveřejňovat výsledky předvolebních a volebních průzkumů v době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování je zamezit tomu, aby byl volič bezprostředně před volbami ovlivňován publikováním odhadů výsledků voleb. K žalobní námitce, že součástí článku „Jak se vybarví po víkendu?“ byly průzkumy již dříve zveřejněné v pořadu Otázky Václava Moravce, městský soud uvedl, že se zákaz zveřejňování předvolebních výzkumů vztahuje na kterékoli předvolební průzkumy vztahující se k právě konaným volbám a že je nerozhodné, zda tyto předvolební průzkumy již byly prostřednictvím sdělovacích prostředků publikovány. I opětovné zveřejnění je totiž způsobilé voliče v jeho rozhodování ovlivnit, přičemž právě tomu chtěl zákonodárce v době těsně před volbami zabránit. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, že žalovaný nepřistoupil v souladu se zásadou in dubio pro mitius k výkladu pro žalobkyni přívětivějšímu, neboť shledal, že § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí obsahuje jasný zákaz zveřejňování jakýchkoliv předvolebních průzkumů a neposkytuje prostor pro výkladové pochybnosti. Co se týče námitky nepřiměřenosti sankce, městský soud připustil, že správní orgány vycházely z nesprávných údajů o celkovém nákladu a celkovém prodeji deníku Mladá fronta DNES. Dodal však, že tato chyba neměla vliv na zákonnost uložené sankce, jelikož pokuta ve výši 100 000 Kč nebyla zjevně nepřiměřená.
Proti rozhodnutí městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka předně nesouhlasila s interpretací § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí provedenou městský soudem, a to zvlášť ve vztahu k pojmu „zveřejnění“. Zákaz zveřejňování předvolebních průzkumů obsažený v § 30 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je širší než vymezení skutkové podstaty správního deliktu podle § 65 téhož předpisu. S ohledem na čl. 17 odst. 4 a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je podle stěžovatelky třeba vykládat zákaz obsažený v § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí restriktivně, a to tak, že zveřejněním se rozumí pouze první uvedení průzkumu na veřejnost. Výklad, podle kterého by se § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí měl vztahovat na kterékoliv předvolební průzkumy vztahující se k právě konaným volbám, již dle stěžovatelky spadá mimo rámec přípustných omezení svobody projevu ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny. Stěžovatelkou preferovanému úzkému výkladu § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí podle ní svědčí také důvodová zpráva k zákonu č. 204/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, jakož i pravidlo in dubio mitius, jak je aplikoval Ústavní soud např. v nálezu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, č. 145/2003 Sb. ÚS.
Stěžovatelka dále konstatovala, že samotný § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí je v rozporu s čl. 4 odst. 3 Listiny, neboť obsahuje zákaz zveřejňování předvolebních výzkumů pouze pro právnické osoby při provozování rozhlasového nebo televizního vysílání nebo při vydávání tisku. Podnikajícím fyzickým osobám nebo provozovatelům internetových stránek, kteří poruší zákaz obsažený v § 30 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, tak nehrozí žádná sankce.
Další stížnostní námitka se týkala výše uložené pokuty. Stěžovatelka upozornila na skutečnost, že správní orgán při rozhodování o výši pokuty vycházel z nesprávného zjištění o nákladu deníku Mladá fronta DNES. Skutečný náklad byl zhruba šestkrát nižší, než se kterým pracoval správní orgán. Rozhodnutí správního orgánu tudíž bylo vydáno v rozporu se zásadou materiální pravdy a uložená pokuta je zjevně nepřiměřená, pročež měl městský soud rozhodnutí žalovaného zrušit.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud vyložil § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí správně. Jeho účelem je poskytnout voliči prostor, aby si před volbami a během voleb mohl bez vnějších vlivů rozmyslet svou volbu a aby nebyl ve svém názoru v rozhodné době jakkoliv ovlivňován. Jedním ze způsobů ovlivňování zapovězených zákonem o volbách do zastupitelstev obcí je zveřejňování předvolebních průzkumů ve vymezené lhůtě. Zákaz přitom podle žalovaného dopadá na jakékoliv zveřejnění, tedy i opakované. I průzkumy již dříve publikované totiž mohou voliče, který je navíc může považovat za aktuální, ovlivnit. Výklad přijatý městským soudem podle žalovaného není v rozporu s ústavně zaručeným právem na svobodu projevu, neboť se jedná o přípustné omezení stanovené zákonem, které sleduje legitimní cíl a je nezbytné v demokratické společnosti. Ustanovení § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí navíc chrání i svobodnou soutěž politických sil jako takovou (článek 22 Listiny). Žalovaný se dále ztotožnil s městským soudem v závěru, že pravidlo in dubio mitius nelze aplikovat, neboť výklad předestřený stěžovatelkou nemá oporu v zákonném textu a navíc popírá smysl dotčeného ustanovení. K námitce nepřiměřenosti sankce žalovaný konstatoval, že uložená pokuta byla přiměřená okolnostem případu, neboť Mladá fronta DNES je celostátním a jedním z nejprodávanějších deníků v České republice.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [11] Zákon o volbách do zastupitelstev obcí v § 30 upravuje některé aspekty volební kampaně. Zatímco první odstavec citovaného ustanovení udílí starostovi obce možnost vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, druhý a třetí odstavec obsahují omezení některých projevů souvisejících s volbami. Podle § 30 odst. 2 zákona o volbách do zastupitelstev obcí „[v] době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů“. Ustanovení § 30 odst. 3 téhož předpisu pak stanoví, že „ve dny voleb je zakázána volební agitace a propagace pro volební strany i nezávislé kandidáty v objektu, v němž je umístěna volební místnost, a v jeho bezprostředním okolí“. Hlava IX zákona o volbách do zastupitelstev obcí upravuje přestupky a jiné správní delikty, přičemž v této věci použitý § 65 stanoví: „Jiného správního deliktu se dopustí právnická osoba, která při provozování rozhlasového nebo televizního vysílání nebo při vydávání tisku v době počínající třetím dnem přede dnem voleb do zastupitelstva obce a končící ukončením hlasování zveřejní předvolební a volební průzkumy. Za tento správní delikt lze uložit pokutu až do výše 500 000 Kč. Pokutu uloží krajský úřad místně příslušný podle sídla právnické osoby. Řízení o uložení pokuty lze zahájit do 3 měsíců a musí být pravomocně ukončeno do 3 let ode dne, kdy k porušení povinnosti došlo. Při stanovení výše pokuty se přihlédne k závažnosti a způsobu protiprávního jednání. Uložením pokuty nejsou dotčena ustanovení zvláštního právního předpisu. Pokuta je splatná do 30 dnů ode dne, kdy nabylo právní moci rozhodnutí, jímž byla uložena. Pokuta je příjmem kraje.“
[12] Stěžovatelka nepopírá, že ve čtvrtek dne 14. 10. 2010 jakožto vydavatelka deníku Mladá fronta DNES zveřejnila na s. A7 tohoto deníku článek s názvem „Jak se vybarví po víkendu?“, jehož součástí byla i pasáž FAKTA včetně tabulky „Průzkumy: jaké předpovídají výsledky“, obsahující výsledky předvolebních výzkumů z Prahy, Brna a Ostravy. Volby do zastupitelstev obcí se v roce 2010 konaly v pátek a v sobotu 15. a 16. 10. (rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2010 Sb., o vyhlášení voleb do Senátu Parlamentu České republiky, do zastupitelstev obcí a zastupitelstev městských obvodů a městských částí ve statutárních městech a do Zastupitelstva hlavního města Prahy a zastupitelstev jeho městských částí). Výše uvedený článek tak stěžovatelka uveřejnila v době tzv. předvolebního moratoria ve smyslu § 30 odst. 2 a § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí, tj. v době počínající třetím dnem přede dnem voleb do zastupitelstva obce a končící ukončením hlasování, a v rámci tohoto moratoria pouhý jeden den přede dnem voleb.
[13] Spornou otázkou mezi stranami bylo, zda lze podle § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí postihovat i osoby, které při vydávání tisku v době předvolebního moratoria otisknou předvolební průzkumy již dříve zveřejněné, a to v období předcházejícím předvolebnímu moratoriu (podle žalobních tvrzení stěžovatelky ve dnech 21. 9. a 5., 7. a 11. 10. 2010 v pořadu Otázky Václava Moravce a v deníku Mladá fronta DNES). Stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdila, že opětovné zveřejnění již v minulosti zveřejněných průzkumů nelze pod zákaz v § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí zahrnout. Takový výklad by podle ní byl příliš extenzivní a v rozporu s čl. 17 odst. 4 Listiny.
[14] Nejvyšší správní soud stěžovatelce nepřisvědčil. Zákaz zveřejňování výsledků předvolebních či volebních průzkumů v době předvolebního moratoria (a trestání porušení tohoto zákazu) je rozšířeným institutem českého volebního zákonodárství (srov. § 16 odst. 3 a 7 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, § 28 a § 58 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, a § 59 odst. 3 a § 63 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu). Důvodová zpráva (dostupná z www.psp.cz) k zákonu o volbách do zastupitelstev obcí ve vztahu k trestání porušení jmenovaného zákazu uvádí, že „ustanovení se jeví jako nezbytné z důvodu nutnosti zamezení možného ovlivňování voličů publikováním mnohdy neobjektivních předvolebních průzkumů“. Také důvodové zprávy k dalším volebním zákonům, které obsahují obdobný zákaz zveřejňování předvolebních průzkumů v období předvolebního moratoria, označují zveřejňování předvolebních průzkumů, které by mohly těsně před volbami ovlivňovat rozhodování voličů, za nežádoucí (důvodová zpráva k zákonu č. 204/2000 Sb.).
[15] Městský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že smyslem zákazu zveřejňování předvolebních průzkumů v době předvolebního moratoria je „zamezit tomu, aby byl volič bezprostředně před volbami ovlivňován publikováním odhadů výsledků voleb“. Nejvyšší správní soud s takovým vymezením smyslu předmětného zákazu souhlasí a dodává, že účel daného institutu lze racionálně spatřovat v 1. městským soudem zmíněném obecném snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před volbami, 2. zavedení určitého „období klidu“ pro reflexi, kdy již volič není ovlivňován těmito průzkumy, a 3. konečně též v ochraně před metodologicky nesprávně uchopenými a potenciálně zkreslujícími průzkumy, kterým by se kandidující subjekty již nemohly v krátkém čase před volbami bránit.
[16] Ze srovnávací perspektivy lze říci, že přístup demokratických států k zákazu zveřejňování průzkumů před volbami a v době voleb se značně liší – od států bez jakýchkoliv restrikcí (např. Spojené království) až po státy s delší dobou předvolebního moratoria (např. 15 dnů před volbami v Itálii, viz Chung, R. The Freedom to Publish Opinion Poll Results. World Association for Public Opinion Research, 2012, dostupné z: http://wapor.org/wp-content/uploads/2012/12/WAPOR_FTP_2012.pdf). Obecně lze konstatovat, že trendem je spíše snižující se délka moratoria. Přesto je třeba mít na paměti, že jakékoliv srovnávání v dané oblasti je velmi ošidné. Předvolební kampaň je mnohovrstevnatá a komplikovaná záležitost. Regulace předvolební kampaně je závislá na společenských faktorech, politické kultuře a na přístupu médií v té které demokratické společnosti. V tomto kontextu je třeba posuzovat i potrestání stěžovatelky. Zejména nelze z absence úpravy moratoria v některých demokratických právních státech bez dalšího dovozovat, že nemůže jít o institut obecně v demokratické společnosti nezbytný (k tomu viz dále).
[17] Co se týče české právní úpravy, omezení svobody tisku v době předvolebního moratoria nedopadá na jakýkoliv politický projev, nýbrž pouze na výsledky předvolebních a volebních průzkumů, tj. na „na jednoznačně formulované odhady volebních výsledků, ať už formou odhadů v podobě čísel či procent, nebo v určení pořadí kandidujících subjektů z hlediska předpokládaných volebních výsledků“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2006, čj. Vol 43/2006-19, č. 947/2006 Sb. NSS). Stěžovatelka, jak bylo uvedeno výše, v předmětném článku zveřejnila výsledky čtyř předvolebních průzkumů voličských preferencí v podobě procent, a to ze tří krajských měst (Praha, Brno, Ostrava). Skutečnost, že se jednalo o předvolební průzkumy, je nepochybná a mezi stranami nesporná. Nesporné je i zveřejnění v době předvolebního moratoria. Uvedené průzkumy stěžovatelka otiskla v deníku Mladá fronta DNES ve čtvrtek dne 14. 10. 2010, tedy pouhý jeden den před začátkem voleb (viz bod [12] tohoto rozsudku).
[18] Spornou stěžovatelka učinila pouze otázku výkladu pojmu „zveřejnění“ obsaženého v § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Sama dovozovala, že pojem je třeba vyložit úzce v tom smyslu, že nezahrnuje otisknutí průzkumů již jednou zveřejněných v období předcházejícím volebnímu moratoriu. Opačný výklad by porušoval čl. 17 odst. 4 Listiny. Nejvyšší správní soud uvedené námitce nepřisvědčil. Co se týče jazykového výkladu, je třeba souhlasit se žalovaným, že § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí nijak nerozlišuje mezi již publikovanými průzkumy a průzkumy nově zveřejněnými. Ani výklad účelem zákona nepřináší závěry ve prospěch stěžovatelčiny argumentace. Vezme-li soud v potaz výše uvedený trojí účel zákazu zveřejňování předvolebních výzkumů v době předvolebního moratoria, je zjevné, že publikace průzkumů v uvedeném článku není v souladu s cílem obecného snížení vlivu předvolebních průzkumů na rozhodování voličů těsně před volbami ani s cílem zavedení období pro reflexi, a to bez ohledu na to, zda průzkum již jednou byl, či nebyl publikován.
[19] Co se týče účelu ochrany před potenciálně manipulativními průzkumy, lze argumentovat tím, že průzkumy již jednou zveřejněné mohly být dotčenými subjekty již dříve podrobeny kritice. Na druhou stranu je však nutné uvést, že v článku chybí jakákoliv zmínka o tom, že se jedná o již zveřejněné průzkumy. Pod tabulkou znázorňující předvolební preference voličů je pouze uvedeno, že tři průzkumy „dělala agentura SC&C pro předvolební Speciál Otázek Václava Moravce“, a u jednoho průzkumu, že ho vyhotovila „agentura Factum Invenio pro MF DNES“. Jednání stěžovatelky tak bylo v rozporu i s účelem zákona spočívajícím v ochraně před zkreslenými výzkumy. Článek totiž vůbec neindikuje, že se nejedná o neaktuální a v některých případech i několik týdnů staré průzkumy, ačkoliv je taková informace zásadní pro význam celého průzkumu. Z tohoto pohledu je pak zřejmé, že ani stěžovatelkou citovaná pasáž důvodové zprávy k zákonu č. 204/2000 Sb. nepodporuje jí předestřenou variantu výkladu. Lze dokonce říci, že se zveřejněním neaktuálních předvolebních průzkumů, nadto bez zřetelné doprovodné informace o jejich stáří, je spojeno výrazně vyšší riziko účelové manipulace s voličskými preferencemi v závislosti na výběru z množiny různě starých předvolebních průzkumů, jež jsou opakovaným zveřejněním znovu těsně před volbami „vtaženy do hry“.
[20] Stěžovatelka dále namítla, že výklad přijatý městským soudem je v rozporu s pravidlem in dubio mitius (v pochybnostech mírněji), resp. vhodněji (s ohledem na zásadu iura novit curia) s pravidlem výkladu in favorem libertatis (ve prospěch základního práva nebo svobody), podle kterého platí, že je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Již z pouhé skutečnosti, že právo aspiruje na prospektivní regulaci právních vztahů, a z požadavku na obecnost právní normy je však zřejmé, že velké množství právních norem je formulováno tak, že umožňuje vícero, alespoň teoreticky myslitelných, výkladových variant. Obecnější hodnotou, která tvoří základ pravidla in favorem libertatis, je totiž předvídatelnost práva (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 2. 2010, sp. zn. II. ÚS 40/09). Z hlediska aplikace pravidla in favorem libertatis je tak zásadní, zda byly dány k dispozici dva rovnocenné výklady použitelných právních ustanovení (usnesení Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2011, sp. zn. III. ÚS 856/11). Teprve v případě existence dvou rovnocenných výkladů je namístě zvolit variantu ve prospěch základního práva nebo svobody, tedy v kontextu správního trestání variantu pro stěžovatelku mírnější. Nejvyšší správní soud však s ohledem na výklad obsažený v předchozích odstavcích dospěl k závěru, že vůbec není splněn vstupní předpoklad pro aplikaci uvedené zásady. V dotčené věci podle Nejvyššího správního soudu nejsou v případě § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí dány rovnocenné výkladové varianty, jimiž je aplikace zásady in favorem libertatis podmíněna. Městský soud se tedy nedopustil porušení tohoto výkladového pravidla, naopak právě stěžovatelka založila svou procesní obranu na poměrně složité a nepředvídatelné výkladové konstrukci § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí.
[21] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že městský soud zcela správně posoudil, že správní delikt obsažený v § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí se vztahuje i na případy zveřejnění již dříve publikovaných předvolebních průzkumů.
[22] Takový výklad § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí přitom není v rozporu s čl. 17 odst. 4 Listiny, jak tvrdila stěžovatelka. Publikace předmětného článku včetně pasáže obsahující předvolební výzkum jistě spadá pod rozsah ústavně chráněného projevu ve smyslu článku 17 Listiny a článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Správnětrestní postih podle § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí pak nepochybně představuje omezení svobody projevu. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že se jedná o omezení přípustné ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy, neboť splňuje tzv. test legality i test legitimity.
[23] Podle testu legality musí být omezení svobody projevu dáno zákonem. Takový požadavek byl v tomto případě splněn, neboť jak zákaz zveřejňování předvolebních výzkumů v období volebního moratoria, tak i příslušný správní delikt jsou zakotveny v zákoně o volbách do zastupitelstev obcí (§ 30 odst. 2 a § 65). Obě ustanovení jsou formulována dostatečně jasným a předvídatelným způsobem [srov. např. rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 4. 1979, Sunday Times proti Spojenému království (č. 1), stížnost č. 6538/74, Series A, č. 30, bod 49].
[24] Omezení svobody projevu v tomto případě vyhovuje i požadavkům testu legitimity, v jehož rámci se zjišťuje, zda omezení základního práva sleduje legitimní cíl a zda je omezení nezbytné v demokratické společnosti. Pojem nezbytnosti v demokratické společnosti přitom neznamená, že přípustná jsou pouze naprosto nevyhnutelná omezení. Podle Evropského soudu pro lidská práva pojem nezbytnosti vyžaduje, aby právo omezujícímu opatření odpovídala „existence naléhavé společenské potřeby“ a aby bylo opatření „přiměřené sledovanému legitimnímu cíli“ (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 11. 1996, Wingrove proti Spojenému království, stížnost č. 17419/90, Reports 1996-V, bod 53).
[25] V nyní projednávané věci potrestání stěžovatelky za zveřejnění předvolebních výzkumů sledovalo legitimní cíl ochrany práv druhých. Je totiž třeba vzít v potaz právo na svobodné volby (článek 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě, čl. 21 odst. 1 ve spojení s článkem 22 Listiny), resp. princip volné soutěže politických stran (článek 5 Ústavy). Ve většině případů se tato práva s právem na svobodu projevu doplňují a přispívají k rozvoji demokracie. Jak však poznamenal Evropský soud pro lidská práva, „v jistých případech se obě práva mohou dostat do vzájemného rozporu a v období před volbami nebo během voleb může být nutné regulovat svobodu projevu způsobem, který by nebyl za jiných okolností přípustný, a to za účelem zajištění svobodného vyjádření názoru lidu při volbě zákonodárců“ (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 1998, Bowman proti Spojenému království, stížnost č. 24839/94, Reports 1998-I, bod 43, zvýrazněno Nejvyšším správním soudem; viz též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. 12. 2008, TV Vest AS a Rogaland Pensjonistparti proti Norsku, stížnost č. 21132/05, Reports 2008, bod 61). Uvedená judikatura se sice týká problematiky zákazu politické reklamy, citovanou pasáž však Evropský soud pro lidská práva uvedl jako obecný princip, a proto je třeba k ní přihlédnout i v nyní řešené věci. Současně se Nejvyšší správní soud domnívá, že ji lze vztáhnout nejen na volbu zákonodárců (v užším smyslu slova), ale přiměřeně i na volby do obecních zastupitelstev, neboť ústavní pořádek ČR v rámci ochrany voleb a volebního práva nerozlišuje mezi parlamentními a obecními volbami (srov. článek 21 Listiny a článek 5 Ústavy). Lze proto shrnout, že ochrana voleb a demokratického procesu představuje legitimní cíl (srov. přiměřeně rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 22. 4. 2013, Animal Defenders International proti Spojenému království, stížnost č. 48876/08, bod 78). Existenci naléhavé společenské potřeby lze spatřovat ve výše uvedeném trojím smyslu zákazu zveřejňování předvolebních průzkumů v době předvolebního moratoria (viz bod [15] tohoto rozsudku).
[26] Nejvyšší správní soud považuje potrestání stěžovatelky podle § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí za přiměřené sledovanému cíli. Stěžovatelka byla trestána za zveřejnění průzkumů v deníku Mladá fronta DNES pouhý jediný den před začátkem voleb. Nelze tak podpořit názor, že časové omezení její svobody projevu bylo vzhledem ke sledovanému cíli neproporcionálně dlouhé. Současně je třeba zopakovat, že stěžovatelka nebyla omezena v jakémkoliv politickém projevu, nýbrž pouze v publikaci předvolebních a volebních průzkumů. S ohledem na to Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že postih stěžovatelky podle § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí byl přiměřený (k přiměřenosti sankce viz níže) a že se v celkovém ohledu jednalo o omezení svobody projevu v souladu s čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy.
[27] Co se týče přiměřenosti uložené sankce, magistrát při rozhodování o výši pokuty mimo jiné uvážil, že deník Mladá fronta DNES vycházel v říjnu 2010 v průměrném tištěném nákladu 1 779 600 kusů s tím, že průměrný prodaný náklad byl 1 418 032 kusů. Městský soud však zjistil, že magistrát vycházel z nesprávných údajů, neboť průměrný denní náklad v daném období činil 296 600 kusů, přičemž prodáno bylo průměrně 236 339 kusů denně. Městský soud tak přisvědčil stěžovatelce, že magistrát vycházel z nesprávných údajů a že žalovaný se k výši nákladu samostatně nevyjádřil. Současně však městský soud konstatoval, že uložená pokuta ve výši 100 000 Kč nebyla zjevně nepřiměřená, a proto není namístě přistoupit k vyhovění žalobě. Nejvyšší správní soud se s hodnocením městského soudu ztotožnil. Magistrát totiž při zvažování výše pokuty vyšel ze skutečnosti, že předmětný článek obsahující zveřejnění předvolebních průzkumů se nacházel v celostátní části deníku, a ze skutečnosti že deník Mladá fronta DNES patří mezi nejčtenější deníky v ČR. Údaje o celkovém nákladu měly tuto skutečnost spíše jen ilustrovat, než že by se jednalo o zcela zásadní údaj pro určení výše pokuty. Nejvyšší správní soud dospěl stejně jako městský soud k závěru, že chybný počet průměrného nákladu deníku je sice vadou, nikoliv však vadou takové intenzity, která by způsobovala nezákonnost správního rozhodnutí. Uložená pokuta ve výši 100 000 Kč se tak jeví jako přiměřená, protože byla uložena blíže ke spodní hranici (maximální výměra pokuty je podle § 65 zákona o volbách do zastupitelstev obcí 500 000 Kč). (...) | decision_1195.txt |
220 | k § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., o způsobu označování potravin a tabákových výrobků
Jestliže provozovatel potravinářského podniku na obalu svého výrobku (kečupu) slovně i graficky zdůrazní, že je vyroben z rajčat, pak je podle § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., o způsobu označování potravin a tabákových výrobků, povinen na obalu výrobku uvést množství rajčat v něm obsažených (použitých při výrobě) a nepostačuje pouze informace, že kečup obsahuje rajčatový koncentrát.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2015, čj. 4 As 154/2015-34)
Prejudikatura: rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 1998, Gut Springenheide GmbH (C-210/96, Recueil, s. I-4657).
Věc: Společnost s ručením omezeným UNILEVER ČR proti Státní zemědělské a potravinářské inspekci – ústřednímu inspektorátu, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (správní orgán prvního stupně) shledala rozhodnutím ze dne 14. 5. 2012 žalobkyni vinnou z porušení § 11 odst. 2 písm. a) bod 3 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 120/2008 Sb. (dále jen „zákon o potravinách“), neboť skladovala a do oběhu uváděla potravinu (Kečup Hellman‘s jemný 490 g), která svým označením na obalu nevyhověla požadavkům dle § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., čímž spáchala správní delikt dle § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách. Za tento správní delikt správní orgán prvního stupně uložil žalobkyni pokutu ve výši 5 000 Kč.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 9. 2012 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Žalovaný se v odůvodnění svého rozhodnutí ztotožnil se závěrem správního orgánu prvního stupně, že na obalu výrobku nebylo uvedeno množství složky rajčat v souladu s § 9 odst. 2 vyhlášky č. 113/2005 Sb., i se závěrem, že množství rajčat ve výrobku mělo být na obalu výrobku uvedeno podle požadavku § 9 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 113/2005 Sb., neboť spotřebitel si obvykle s názvem výrobku „kečup“ spojuje složku „rajčata“ a podle požadavku § 9 odst. 1 písm. b) téže vyhlášky, protože složka „rajče“ byla slovně zdůrazněna v označení potraviny („vyrobeno z rajčat uzrálých na slunci“). Označením potraviny tímto sdělením žalobkyně slovně zdůraznila složku „rajčata“, a byla tak povinna podle § 9 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 113/2005 Sb. uvést na obalu množství této složky obsažené ve výrobku v souladu s § 9 odst. 2 citované vyhlášky. Pokud žalobkyně namítala, že není v jejích možnostech zjistit skutečný obsah rajčat v předmětném výrobku, nezbývá jí, než se zdůrazňování složky „rajčata“ na obale vyhnout. Přestože lze akceptovat tvrzení žalobkyně, že mohou existovat rozdíly ve vlastnostech rajčat, nelze akceptovat tvrzení, že označení podílem rajčatového koncentrátu je přesnější, neboť i mezi produkty vyrobenými z rajčat (koncentráty, protlaky) mohou být značné rozdíly. Spotřebitel má právo vědět, jaké množství v označení zdůrazněné složky výrobek obsahuje. Pro posouzení dané věci není podstatná skutečnost, v jakých krocích probíhá výroba kečupu a zda má průměrný spotřebitel o těchto krocích nějaké znalosti.
Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, v níž uvedla, že rozhodnutí žalovaného je nesprávné po právní stránce a vychází z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Žalobkyně zdůraznila, že rozhodnutí má pro ni význam nikoliv kvůli hospodářskému dopadu uložené sankce, ale kvůli souvisejícím důsledkům, neboť jako osoba uvádějící výrobek na trh by musela vynaložit značné prostředky na změnu jeho obalu. Údaj o obsahu rajčat nelze podle žalobkyně postihnout jednou hodnotou. Při aplikaci odkazu z webových stránek Ministerstva zemědělství by označení muselo znít např.: „K výrobě 100 g kečupu bylo použito 135–210 g rajčat“, což odpovídá reálnému množství rajčat použitých od dodavatele suroviny při výrobě rajčatového protlaku. Výrobce kečupu nikdy nedisponuje údaji o skutečném množství rajčat použitém při výrobě rajčatového koncentrátu lišícím se dávku od dávky. Množství rajčat v koncentrátu, potažmo v kečupu, je totiž vázáno na původní sušinu rajčat, jejíž obsah je proměnlivý (3,3–8,3 %). Množství rajčat nutných k výrobě kečupu kolísá, nelze proto spolehlivě a pravdivě uvést konkrétní množství rajčat, ze kterého je kečup vyroben, neboť toto množství je závislé na množství vody obsaženém v rajčatech použitých jako původní surovina rajčatového koncentrátu. Z uvedeného žalobkyně vyvozuje, že nelze pro každou šarži kečupu vyráběnou ze stejné šarže suroviny uvádět jiný údaj o obsahu rajčat. Pokud by byl obsah rajčat deklarovaný pomocí velkého rozpětí, měl by tento údaj pro spotřebitele nulovou vypovídající schopnost a striktně řečeno by neodpovídal legislativě.
Žalobkyně dále vyjádřila přesvědčení, že předmětný výrobek je označen v souladu s platnou legislativou a v návaznosti na to poukázala na definici složky dle § 2 písm. b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., a způsob označování složky na potravinách dle § 9 odst. 1 písm. b) a § 8 odst. 6 písm. a) téže vyhlášky. Žalobkyně používá při výrobě předmětného výrobku rajčatový koncentrát, což je jednosložková potravina ze 100 % rajčat o refraktometrické sušině 29 Brix. Tento koncentrát je připraven z rajčat uzrálých na slunci (nikoliv skleníkových), jak je zdůrazněno na přední etiketě výrobku s vyobrazením rajčat, a neobsahuje žádné jiné složky. Součástí přední etikety je rovněž vyobrazení rajčat jako ilustrační foto. Rajčata sama nejsou složkou vyráběného kečupu, nýbrž jen surovinou pro výrobu protlaku, ze kterého je kečup vyroben. V případě výrobku žalobkyně je složka – rajčatový koncentrát – doplněna údajem o množství použitém ve výrobku v jeho deklarovaném složení u příslušné složky v souladu s požadavkem § 9 odst. 1 písm. b) prováděcí vyhlášky č. 113/2005 Sb. Uvedení údaje o obsahu rajčat ve složení výrobku je pro spotřebitele zavádějící, neboť právní předpis nestanoví převodní koeficienty pro přepočet mezi aktuálně používanou složkou při výrobě (rajčatový protlak) a čerstvými rajčaty, navíc pravdivost takového údaje nelze objektivně změřit ani ověřit s náležitou přesností. Podle žalobkyně je uvedený výrobek označen v souladu s čl. 7 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES ze dne 20. března 2000 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy*) (dále jen „směrnice“).
Účelem § 9 vyhlášky č. 113/2005 Sb., je podle žalobkyně v prvé řadě ochrana spotřebitele, která se realizuje tím, že výrobce uvádějící potravinu na trh je povinen výrobek označit tak, aby se spotřebiteli dostala informace o složení výrobku v takové podobě, která je ověřitelná a může spotřebiteli sloužit pro jeho rozhodnutí o koupi výrobku. Průměrný spotřebitel podle přesvědčení žalobkyně zcela jistě předpokládá, že při výrobě kečupu bude mezi sklizením rajčete a hotovým kečupem nějaký proces, při kterém se z rajčete vytvoří protlak. Proto nelze považovat za klamavé označení, je-li na obale výrobku popis „vyrobeno z rajčat uzrálých na slunci“ a současně je v údajích o složení obsažena informace „k výrobě je použito rajčatového koncentrátu“, neboť na tom nelze spatřovat nic, čím by spotřebitel měl být poškozen. V daném případě bylo cílem označení poskytnout spotřebiteli informaci o tom, že výrobek je vyroben z rajčat uzrálých na slunci, což je významná informace, neboť řada rajčat uzrává ve skleníkových umělých podmínkách.
Krajský soud v Brně postoupil věc usnesením ze dne 28. 11. 2012, čj. 30 A 93/201217, Městskému soudu v Praze, který posléze po provedení procesních úkonů usnesením ze dne 18. 12. 2013, čj. 3 A 3/201345, věc dále postoupil Krajskému soudu v Praze jako místně příslušnému s odůvodněním, že žalobkyně se měla správního deliktu dopustit ve Středočeském kraji.
Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 6. 2015, čj. 45 A 3/201460, žalobu zamítl. Krajský soud předeslal, že žalobkyně nenapadala samotný postup správních orgánů při provádění kontroly ani výši uložené sankce. Žalobkyně sice uvedla, že napadené rozhodnutí vychází z nedostatečně zjištěného skutkového stavu, nicméně žádný ze žalobních bodů neobsahuje argumenty napadající nesprávná skutková zjištění správních orgánů. Mezi účastníky řízení tak podle názoru soudu není sporu o tom, že žalobkyně uváděla do oběhu zboží Jemný kečup Hellmann‘s, na jehož obalu byla obsažena informace „vyrobeno z rajčat uzrálých na slunci“, přičemž ve složení výrobku bylo uvedeno množství použitého rajčatového koncentrátu (protlaku). Podstatou sporu mezi účastníky je právě tento způsob označení výrobku.
Krajský soud proto nejprve vyjasnil otázku, nakolik se složka „rajčata“ liší od složky „rajčatový protlak“. Vycházel přitom z § 6 písm. a) a n) a § 12 písm. a) vyhlášky č. 157/2003 Sb., kterou se stanoví požadavky pro čerstvé ovoce a čerstvou zeleninu, zpracované ovoce a zpracovanou zeleninu, suché skořápkové plody, houby, brambory a výrobky z nich, jakož i další způsoby jejich označování, ve znění do 31. 10. 2013. Na základě této právní úpravy dospěl krajský soud k závěru, že protlak je surovina odlišná od ovoce či zeleniny použitých k jeho výrobě, a je-li něco vyrobeno z protlaku, pak to není vyrobeno ze suroviny původní (přírodní), ale ze suroviny uměle vytvořené (vyrobené lidskou činností). Prohlašuje-li se určitý produkt za vyrobený z ovoce či zeleniny, pak je tím dávána informace o výrobě z přírodní suroviny. Tato informace však nemůže být pravdivá za situace, byl-li tento produkt reálně vyroben z ovocného či zeleninového protlaku, což je surovina umělá s možnými přídavky, mezi jejímž vyrobením z přírodní suroviny a jejím pozdějším zpracováním do hotového výrobku může uplynout poměrně značná doba. To znamená, že prohlášení o výrobě produktu z ovoce či zeleniny (navíc zdůrazněné údajem o zrání na slunci) může v adresátech takového prohlášení vyvolat mylný dojem o skutečné povaze výchozí výrobní suroviny.
Proto byl-li jako vstupní surovina pro výrobu kečupu použit rajčatový protlak, pak se jedná o takovou vstupní surovinu, jež byla ještě před svým použitím k výrobě kečupu uměle zpracována. Pokud však obal kečupu obsahuje údaj o výrobě z rajčat (navíc s dodatkem o zrání na slunci), pak se tím dává najevo, že jako vstupní surovina k výrobě byla použita taková surovina, která před svým použitím k výrobě kečupu dosud nebyla nijak zpracovávána. Z tohoto důvodu krajský soud neměl pochyb, že použití údaje „vyrobeno z rajčat uzrálých na slunci“ na obale výrobku Jemný kečup Hellmann‘s je způsobilé vyvolat u třetích osob (spotřebitelů) mylnou domněnku, že takto označené zboží je primárně vyráběno z čerstvých dosud nezpracovaných rajčat, a nikoliv z rajčatového protlaku. Žalobkyně má sice pravdu, že průměrný spotřebitel si bezpochyby představí určitý výrobní proces mezi rajčetem a kečupem, zároveň ale pomíjí, že tento proces si průměrný spotřebitel může představit třeba i jako slisování či stlačení samotných plodů rajčat. Tato situace však nepřichází v úvahu, je-li jako výchozí surovina použit protlak.
Údaj o refraktometrické sušině nehraje podle krajského soudu roli, neboť ať už je protlak použitý pro výrobu sebevíc kvalitní, nemění to nic na tom, že se stále jedná o jinou výrobní surovinu než samotný plod rajčete. Jakkoli se může složení rajčat podobat složení rajčatového protlaku (zejména z hlediska obsahu refraktometrické sušiny), nemění to nic na tom, že jde stále o jiné vstupní suroviny pro výrobu co do jejich složení i čerstvosti. S ohledem na výše uvedené krajský soud dospěl k závěru, že způsob označení zboží uváděného do oběhu žalobkyní může působit vůči spotřebiteli klamavě.
Krajský soud žalobkyni přisvědčil potud, že evropská ani česká právní úprava týkající se označování potravin nevyžadují, aby kečup byl explicitně označen množstvím rajčat, ze kterého je vyroben. Smysl relevantní právní úpravy však spočívá v tom, že pokud se provozovatel potravinářského podniku rozhodne určitý způsob označení použít, pak údaj na tomto označení musí dodržet náležitosti předepsané v § 9 vyhlášky č. 113/2005 Sb. Pokud se tedy žalobkyně rozhodla, že na obalu výrobku uváděného do oběhu uvede údaj „vyrobeno z rajčat“, pak jí nezbývá, než u složky takto zdůrazněné na obale uvést též její objemové či hmotnostní množství. To znamená, že žalobkyně měla správně na obale uvést objemové či hmotnostní množství rajčat. Žalobkyně však uvedla „rajčatový koncentrát (27 %)“, tedy uvedla objemové množství rajčatového protlaku, což je ale složka odlišná. Proto bylo-li na 490 g výrobku Jemný kečup Hellmann‘s použito 27 % rajčatového protlaku (koncentrátu), pak to nevypovídá nic o tom, kolik na něj bylo použito rajčatových plodů, které jsou na obale výrobku zdůrazňovány nejen slovně, ale též graficky. Označení výrobku v souladu se zákonem o potravinách a jeho prováděcí vyhláškou zde tedy zjevně dodrženo nebylo, a proto byl-li takový výrobek uváděn do oběhu, pak jde skutečně o jednání naplňující znaky skutkové podstaty správního deliktu dle § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách.
Krajský soud uzavřel, že považuje-li žalobkyně údaj o množství protlaku ve výrobku za přesnější a úplnější než údaj o množství rajčat, pak jí nic nebránilo, aby údaj o rajčatech zrajících na slunci vůbec na obalu výrobku nepoužila a ponechala tam pouze údaj o množství protlaku, popřípadě výslovně ve sloganu např. uvedla, že jde o výrobek z protlaku z rajčat uzrálých na slunci apod. Na uvedeném nic nemění ani tvrzení žalobkyně, že údaj o výrobě z rajčat uzrálých na slunci má význam především ve vztahu k senzorickým vlastnostem výrobku, neboť rajčata uzrálá na slunci chutnají odlišně od rajčat pěstovaných ve sklenících. Pokud měla žalobkyně potřebu sdělit spotřebiteli tuto skutečnost, pak mu měla v souladu s výše uvedenými předpisy také sdělit údaj o množství těchto rajčat. Sdělila-li namísto toho údaj o množství protlaku, pak deklaruje, že výrobek vlastně pochází z jiné suroviny než z rajčatových plodů – tím ale jakýkoliv údaj o jejich zrání na slunci či ve skleníku zcela ztrácí význam (a naopak je vůči spotřebiteli ještě více zavádějící).
Proti tomuto rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že základní úvaha krajského soudu, spočívající v tom, že kečup není vyroben z rajčat, ale z protlaku, není správná. Stěžovatelka poukázala na skutečnost, že i žalovaný ve svém rozhodnutí výslovně připouští, aby na obale kečupu bylo možné uvádět údaj o rajčatech, přestože podle závěru krajského soudu nejsou rajčata složkou, ze kterých je výrobek vyroben. Na rozdíl od krajského soudu, který má za to, že sankce je uložena důvodně proto, že rajčata podle jeho názoru ve výrobku vůbec nejsou obsažena, žalovaný správně dovozuje, že spotřebitel si obvykle s názvem výrobku spojuje složku rajčata, a to i v případě, že kečup je vyráběn z protlaku či koncentrátu, tj. meziproduktu pocházejícího z rajčat, což je nepochybně průměrnému spotřebiteli známo.
Stěžovatelka dále konstatovala, že není sporu o tom, že rajčatový koncentrát se vyrábí pouze z rajčat. Jediným rozdílem tak je skutečnost, že protlak se vyrábí na jiném místě, než na kterém se z něj mísí kečup. Pokud by součástí výrobní linky kečupu byla i linka na výrobu koncentrátu, pak by podle krajského soudu problém nenastal.
Úvahy krajského soudu týkající se klamání spotřebitele označila stěžovatelka za nesprávné. V případě této námitky stěžovatelka nejprve poukázala na skutečnost, že pro výrobu kečupu jako výchozí surovinu používá rajčatový koncentrát, což je jednosložková potravina ze 100 % rajčat, o refraktometrické sušině 29 Brix. Tento rajčatový koncentrát je připraven z rajčat uzrálých na slunci a neobsahuje jiné složky. Rajčata sama ve smyslu legislativy nejsou jeho složkou, jsou surovinou pro výrobu koncentrátu, ze kterého je kečup vyroben. Předmětný výrobek je proto podle stěžovatelky označen v souladu s platnou legislativou, neboť jeho složka – rajčatový koncentrát – je doplněna údajem o množství použitém ve výrobku v deklarovaném složení výrobku u příslušné složky v souladu s § 9 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 113/2005 Sb. Zvláštní právní předpis stanovující požadavky pro zpracovanou zeleninu (vyhláška č. 157/2003 Sb.) nevyžaduje podávání dalších informací na předmětném výrobku, např. jaké je množství rajčat použitých pro výrobu 100 g hotového výrobku.
Z odůvodnění rozsudku krajského soudu je podle stěžovatelky zřejmé, že důvody pro které shledává označení výrobku za vadné, definuje jinak, než žalovaný. Zatímco podle žalovaného není na výrobku uvedeno množství složky slovně zdůrazněné na jeho obale, podle krajského soudu se tato složka se ve výrobku vůbec nenachází, a označení je tedy klamavé. Stěžovatelka v této souvislosti vyjádřila přesvědčení, že v rámci přezkumu správního rozhodnutí ukládajícího sankci za správní delikt nelze měnit popis skutku a jeho kvalifikaci, ale pouze přezkoumat, zda rozhodnutí je či není správné. Pokud byla stěžovatelce uložena sankce za to, že porušila § 9 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 113/2005 Sb., je tím soud při přezkumu napadeného rozhodnutí vázán. Stěžovatelce totiž nebyla uložena sankce za to, že klamala spotřebitele tím, že na obale zdůrazňuje složky, které tam nejsou. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozsudek krajského soudu považuje za dostatečně odůvodněný, srozumitelný a přesvědčivý. Otázkou klamání spotřebitele se krajský soud zabýval v souvislosti s posouzením vyvolávání mylného dojmu u spotřebitelů sdělením „vyrobeno z rajčat uzrálých na slunci“ ve vztahu k použité výrobní surovině (rajčatový koncentrát), nikoli ve vztahu k právní kvalifikaci protiprávního jednání stěžovatelky. Není tedy pravdou, že krajský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka je za správní delikt odpovědná z jiných důvodů, než z těch, které uvedl žalovaný ve svém rozhodnutí. Ohledně posouzení jednání stěžovatelky jako správního deliktu žalovaný odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
II.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [21] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení otázky, zda stěžovatelka porušila § 11 odst. 2 písm. a) bod 3 zákona o potravinách tím, že skladovala a do oběhu uváděla potravinu (Kečup Hellman‘s jemný 490 g), která svým označením na obalu nevyhověla požadavkům § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb. (...)
[27] Mezi účastníky řízení je nesporné, že stěžovatelka uváděla do oběhu potravinu „Kečup Hellman‘s jemný 490 g“. Na přední etiketě tohoto výrobku je zdůrazněno, že je vyroben z rajčat uzrálých na slunci. V údajích o složení je obsažena informace, že k výrobě je použito rajčatového koncentrátu (27 %). S přihlédnutím k těmto skutečnostem má Nejvyšší správní soud za to, že stěžovatelka měla na obalu výrobku uvést množství rajčat obsažených v předmětném výrobku (použitých při výrobě). Tato povinnost vyplývá z § 9 odst. 1 písm. a) a z § 9 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., neboť stěžovatelka složku rajče zdůraznila slovně („vyrobeno z rajčat uzrálých na slunci“). Stěžovatelka však množství rajčat obsažených v kečupu neuvedla, neboť v údajích o složení výrobku uvedla „rajčatový koncentrát (27 %)“. Nejvyšší správní soud tak má stejně jako krajský soud za to, že bylo-li na 490g výrobku Jemný kečup Hellmann‘s použito 27 % rajčatového protlaku (koncentrátu), pak to nevypovídá nic o tom, kolik na něj bylo použito rajčatových plodů, které jsou na obale výrobku slovně zdůrazňovány. Výrobek stěžovatelky tak nebyl označen v souladu se zákonem o potravinách a jeho prováděcí vyhláškou č. 113/2005 Sb. [znění § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb. odpovídá čl. 7 odst. 2 písm. a) a b) směrnice], a proto byl-li takový výrobek uváděn do oběhu, pak jde skutečně o jednání naplňující znaky skutkové podstaty správního deliktu dle § 17a odst. 1 písm. f) zákona o potravinách.
[28] Nejvyšší správní soud ovšem musí dát částečně stěžovatelce za pravdu v její námitce, že krajský soud vyšel mj. z nesprávné úvahy, že posuzovaný výrobek není vyroben z rajčat, nýbrž protlaku, respektive, že označení výrobku informací, že je vyroben z rajčat uzrálých na slunci je způsobilé vyvolat u spotřebitelů mylnou domněnku, že kečup je vyroben z rajčat, nikoli z protlaku (který je odlišnou surovinou). Krajský soud tak dovozuje, že stěžovatelka spotřebitele de facto klamala. Krajský soud totiž poukázal na skutečnost, že rajčatový protlak (koncentrát) obsažený v kečupu stěžovatelky je sice vyroben z rajčat, nejedná se však již o přirozený nezpracovaný produkt ale zpracovaný produkt, který se tak svým složením liší od přírodní suroviny (samotných plodů rajčat). Byť stěžovatelka použila pro výrobu kečupu protlak, jako určitý polotovar, nelze jí vytýkat, že by klamala spotřebitele údajem o tom, že její výrobek obsahuje rajčata. Nejvyšší správní soud sdílí názor stěžovatelky, že je obecně známou skutečností, že rajčata přirozeně dozrávají v určité časově omezené sezóně, kdy je třeba plody urychleně sklidit a zpracovat, neboť jde o zeleninu podléhající rychlé zkáze. Z tohoto důvodu je z plodů v sezóně připravován protlak (koncentrát), který je následně používán k výrobě potravin obsahujících rajčatovou složku. S takovým postupem je podle názoru Nejvyššího správního soudu průměrný spotřebitel srozuměn a nelze jej považovat za nekorektní, byť by výrobek obsahoval sdělení, že je vyroben z rajčat. Ostatně ani správní orgány stěžovatelce nevytýkaly to, že kečup vyrobila z protlaku (koncentrátu) namísto z rajčat (bez použití meziproduktu v podobě koncentrátu).
[29] To nic nemění na samotném meritu věci, kterým je pouze posouzení otázky, zda označení o složení posuzovaného výrobku distribuovaného stěžovatelkou bylo v souladu s právními předpisy. Ty vyžadovaly v § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb. uvedení množství rajčat obsažených v předmětném výrobku, mj. s ohledem na již zmíněný způsob, jakým stěžovatelka na obalu výrobku tuto skutečnost graficky a slovně zdůraznila. Tento závěr je nepochybně i v souladu s účelem směrnice, která v preambuli (bod 6) uvádí: „Prvotním zřetelem jakékoli právní úpravy označování potravin musí být potřeba informovat a chránit spotřebitele.“ Bod 8 preambule téže směrnice pak uvádí, že „[n]ejvhodnější je používat podrobné označování, zejména uvádění přesných údajů o povaze a charakteristických znacích výrobků, které umožní spotřebiteli vybírat výrobky se znalostí věci, neboť vytváří nejméně překážek volnému obchodu“. Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že rajčatový protlak (koncentrát) může obsahovat refraktometrickou sušinu v různé míře (srov. přílohu 6 písm. F body 4 a 5 vyhlášky č. 157/2003 Sb.), což má posléze vliv na kvalitu samotného kečupu, neboť čím vyšší je obsah refraktometrické sušiny vnesené rajčatovou surovinou, tím větší množství rajčat je třeba použít k jeho výrobě, což má posléze vliv na kvalitu kečupu. V návaznosti na obsah sušiny se ostatně může lišit také označení kečupu, neboť u kečupů označených Prima, Extra, Speciál s refraktometrickou sušinou nejméně 30 % musí činit nejméně 10 % refraktometrické sušiny refraktometrická sušina vnesená rajčatovou surovinou. Stěžovatelkou uváděný údaj 27 % rajčatového koncentrátu však nevyjeví srozumitelným způsobem spotřebiteli obsah samotných rajčat, jakožto stěžovatelkou graficky i slovně zdůrazňované složky kečupu. Proto tento údaj neumožní spotřebiteli vybírat výrobky se znalostí věci, a to ani při vynaložení péče, kterou lze předpokládat u přiměřeně informovaného, pozorného a rozumného spotřebitele (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 1998, Gut Springenheide GmbH, C-210/96, Recueil, s. I-4657 a navazující judikaturu Soudního dvora). Stěžovatelce je tedy třeba přisvědčit potud, že rajčatový koncentrát se vyrábí z rajčat. Nelze však již přisvědčit její navazující úvaze, že pokud by součástí výrobní linky kečupu byla i linka na výrobu koncentrátu pak by podle krajského soudu problém nenastal. Jak již totiž bylo několikrát řečeno, podstata věci spočívá v uvedení složení výrobku v rozporu s § 9 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., nikoli v jeho výrobním postupu, či nedostatečné kvalitě výrobku.
[30] Argumentace stěžovatelky, že rajčata sama ve smyslu legislativy nejsou složkou kečupu, jelikož jsou surovinou pro výrobu koncentrátu, ze kterého je následně vyroben kečup, a předmětný výrobek je tudíž označen v souladu s platnou legislativou, neboť jeho hlavní složka – rajčatový koncentrát, je doplněna údajem o množství použitém ve výrobku v deklarovaném složení v souladu s § 9 odst. 1 písm. b) vyhlášky č. 113/2005 Sb., není správná. Stěžovatelka totiž slovně a graficky zdůraznila, že její výrobek je vyrobený z rajčat, a byla tudíž v souladu s citovaným ustanovením vyhlášky povinna uvést přímo obsah rajčat, nikoli pouze obsah rajčatového protlaku.
[31] K námitce stěžovatelky, že zvláštní právní předpis stanovující požadavky pro zpracovanou zeleninu (vyhláška č. 157/2003 Sb.) nevyžaduje podávání dalších informací na předmětném výrobku, např. jaké je množství rajčat použitých pro výrobu 100 g hotového výrobku, Nejvyšší správní soud uvádí, že vyhláška č. 157/2003 Sb. takovou povinnost skutečně nestanoví, tato povinnost však vyplývá z § 9 odst. 2 vyhlášky č. 113/2005 Sb., který upravuje uvádění složek výrobku v případech, kdy celkové množství všech složek v hotovém výrobku překračuje 100 %. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že stěžovatelce nic nebrání, aby (s ohledem na jí namítaný kolísavý obsah sušiny v rajčatových plodech) výrobek opatřila informací o možném rozmezí v množství rajčat použitých k výrobě 100 g kečupu způsobem, který uváděla v žalobě, tj. např. „K výrobě 100 g kečupu bylo použito 135 až 210 g rajčat.“ Takový způsob označení by jistě vyhovoval požadavku na srozumitelné a zároveň přesné informování spotřebitele. Na druhou stranu nelze vyloučit ani jiné možnosti, jak složení výrobku v souladu s právními předpisy uvést (např. pomocí údaje o průměrném množství rajčat obsažených ve výrobku). (…)
[33] Jakkoli tedy Nejvyšší správní soud dílčím způsobem musel korigovat úvahu vyjádřenou krajským soudem v odůvodnění napadeného rozsudku, rozhodující důvody zakládající nedůvodnost stěžovatelem uplatněných žalobních námitek napadajících rozhodnutí žalovaného obstály. Krajský soud proto správně žalobu zamítl.
*) S účinností od 13. 12. 2014 zrušena nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011, o poskytování informací o potravinách spotřebitelům. | decision_1196.txt |
221 | k § 118b odst. 2 a § 123e odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb. a č. 374/2007 Sb.
Zákaz řídit motorová vozidla v době zadržení řidičského průkazu dle § 118b odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, platí pro držitele řidičského oprávnění i v rámci školení bezpečné jízdy na výcvikové ploše školicího střediska. Nedodrží-li tento zákaz, nemůže ze svého protiprávního jednání čerpat výhodu odečtu bodů z registru řidičů dle § 123e odst. 4 téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, čj. 6 As 289/2014-59)
Věc: Radim S. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o odečet bodů z registru řidičů, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobci byl při silniční kontrole dne 2. 11. 2012 zadržen příslušníkem Policie ČR řidičský průkaz z důvodu zjištění hodnoty 1,75 g/kg alkoholu v krvi. V návaznosti na to vydal Magistrát města Olomouce, Odbor agendy řidičů a motorových vozidel, oddělení přestupků v dopravě, dne 29. 11. 2012 rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu žalobce do doby pravomocného rozhodnutí o trestném činu, popř. přestupku.
Magistrát města Opavy zamítl rozhodnutím ze dne 14. 12. 2012 žádost žalobce o provedení odpočtu tří bodů v registru řidičů doloženou potvrzením o ukončení školení bezpečné jízdy dne 20. 11. 2012, a rozhodnutím ze dne 6. 3. 2013 zamítl další žádost žalobce o provedení odpočtu tří bodů v registru řidičů doloženou potvrzením o ukončení školení bezpečné jízdy dne 3. 1. 2013 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“). Školení bezpečné jízdy absolvoval žalobce v obou případech ve středisku bezpečné jízdy společnosti Libros Ostrava a v době podání žádostí činil stav bodového hodnocení žalobce 7 bodů. Odvolání žalobce proti rozhodnutím I. stupně žalovaný zamítl a obě rozhodnutí potvrdil rozhodnutími ze dne 29. 1. 2013 a 23. 4. 2013.
Žalovaný v napadených rozhodnutích upozornil, že z dikce a významu § 123e zákona o silničním provozu vyplývá, že žádat o odečet bodů mohou pouze držitelé řidičského oprávnění bez sankce či trestu zákazu řízení motorových vozidel (§ 94a odst. 1 téhož zákona). Stejně tak nemohou o odečet bodů žádat osoby, které již dosáhly 12 bodů. Dále konstatoval, že samotná skutečnost, že držitel řidičského oprávnění u sebe v době školení bezpečné jízdy nemá řidičský průkaz, či ho ztratil nebo ho má neplatný, není sama o sobě překážkou pro účast na školení a následné provedení odečtu bodů z registru řidičů. Pro případ zadržení řidičského oprávnění dle § 118b zákona o silničním provozu je však situace odlišná, neboť odstavec 2 téhož ustanovení držiteli řidičského oprávnění výslovně zakazuje řídit po dobu zadržení řidičského průkazu motorová vozidla. Dle zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel (dále jen „zákon o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti“), provozovatel školicího střediska sice není povinen kontrolovat, jestli žadatel nemá zadržen řidičský průkaz, a zákon ani nestanoví, že ho žadatel musí mít u sebe, avšak stejně tak jako povinnost neřídit motorové vozidlo pod vlivem alkoholu či jiné návykové látky vyplývají tyto povinnosti přímo ze zákona o silničním provozu. Ustanovení § 52g odst. 2 zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti a § 123e odst. 4 zákona o silničním provozu neobsahují taxativní výčet podmínek, za nichž lze absolvovat školení bezpečné jízdy a dosáhnout odečtu bodů, ale specifikují další podmínky nad rámec obecných podmínek pro řízení motorových vozidel na pozemních komunikacích tak, aby jej mohli využít jen vybraní držitelé řidičského oprávnění. Nemusí být proto výslovně stanoveno, že účastník musí v době školení splňovat obecné podmínky pro řízení motorových vozidel na pozemních komunikacích dle zákona o silničním provozu. Ustanovení § 1 zákona o silničním provozu totiž stanoví, že tento zákon upravuje práva a povinnosti účastníků provozu, jakož i pravidla provozu na pozemních komunikacích, kam patří i povinnost zdržet se řízení motorových vozidel po dobu zadržení řidičského průkazu. Osoba, která porušuje právo, si nemůže v důsledku bezpráví nárokovat vznik jiného práva, tedy odečet bodů v bodovém hodnocení řidičů. To platí i přesto, že žalobce v době absolvování školení splňoval požadavky výslovně uvedené v § 123e odst. 4 citovaného zákona, což žalovaný nijak nezpochybnil. Správní orgány musí postupovat v souladu se zásadou ochrany veřejného zájmu a zamítnout žádost tehdy, když žadatel sice předkládá formálně správné potvrzení o školení bezpečné jízdy, ale ve vlastní účasti mu od počátku bránila zákonná překážka, o níž dokonce věděl. Žalovaný rovněž dospěl k závěru, že předmětné potvrzení není správním rozhodnutím a nebylo třeba o něm rozhodovat ve smyslu předběžné otázky, a dále že výcviková plocha školicího střediska je účelovou pozemní komunikací, což není v řízení dále třeba prokazovat.
Obě rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Krajského soudu v Ostravě, který řízení o žalobách spojil ke společnému projednání a rozhodnutí a žaloby zamítl rozsudkem ze dne 23. 10. 2014, čj. 22 A 31/2013-24. Krajský soud nepřisvědčil námitce, podle níž správnímu orgánu nepříslušelo hodnotit předložené potvrzení o absolvování školení bezpečné jízdy, neboť potvrzení školicího střediska není rozhodnutím o předběžné otázce dle § 57 správního řádu, ani závazným stanoviskem, ani veřejnou listinou ve smyslu § 149 a § 53 téhož zákona. Krajský soud dále uvedl, že správní orgán posuzuje obsahovou správnost listiny vydané soukromou osobou jako jeden z podkladů rozhodnutí. V případě potvrzení střediska bezpečné jízdy neexistuje žádné zákonné ustanovení ve smyslu § 50 odst. 4 správního řádu, dle kterého by měl být správní orgán takovým potvrzením vázán.
Ve vztahu k bodovému hodnocení a odečítání bodů vycházel krajský soud z úpravy obsažené v zákoně o silničním provozu, konkrétně z § 123e odst. 4 a 5, který stanoví podmínky odečtu bodů v případě absolvování školení bezpečné jízdy. Dle žalobce byla naplněna hypotéza citované normy, neboť v době absolvování školení bezpečné jízdy nepozbyl řidičské oprávnění. Krajský soud vymezil jako jádro sporu posouzení, zda se zákaz řízení motorových vozidel dle § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu vztahuje i na řízení motorových vozidel v rámci školení bezpečné jízdy na výcvikové ploše střediska bezpečné jízdy. Jelikož dospěl k závěru, že výcviková plocha školicího střediska je účelovou pozemní komunikací podle zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, přičemž dle § 1 zákona o silničním provozu se tento zákon vztahuje na všechny pozemní komunikace, uzavřel krajský soud, že žalobce nemohl řídit motorové vozidlo přes zákonný zákaz uvedený v § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu, a nebyl tedy oprávněn ani k jízdě na polygonu. Určení osob oprávněných k řízení motorových vozidel nespadá pod určení „rozsahu a způsobu“ přístupnosti účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, a provozovatel polygonu tudíž nemohl stanovit nic, co by žalobci umožňovalo řídit motorové vozidlo přes zákonný zákaz uvedený v § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu. Krajský soud dále uvedl: „Oprávnění k řízení motorových vozidel na všech komunikacích vymezuje § 3 odst. 3 [zákona o silničním provozu], který pamatuje i na žáky autoškol a osoby přezkušované z odborné způsobilosti. Žádné zvláštní ustanovení o osobách absolvujících školení bezpečné jízdy neobsahuje. Takovéto osoby tedy musí možnost řídit motorové vozidlo odvíjet toliko od toho, že jsou držiteli řidičského oprávnění. Avšak právě ustanovení § 118b odst. 2 [zákona o silničním provozu] znemožňuje držiteli řidičského oprávnění toto oprávnění vykonávat, tedy řídit motorové vozidlo. Z výše uvedeného vyplývá, že žalobce – ač formálně držitel řidičského oprávnění – nebyl v důsledku zadržení řidičského průkazu oprávněn řídit motorové vozidlo na jakékoli komunikaci, na níž se vztahuje [zákon o silničním provozu], tedy ani na polygonu školicího střediska bezpečné jízdy.“
Krajský soud závěrem zhodnotil, že celá právní konstrukce žalobce se příčí smyslu a poslání zákonné úpravy bodového hodnocení. Ta má mimo jiné motivovat k bezúhonné jízdě odčítáním bodů v důsledku plynutí času či zlepšení jízdních schopností absolvováním intenzivního školení bezpečné jízdy. Možnost školení je limitována jen na případy méně závažných deliktů (ohodnocených méně než 6 body), zatímco zadržení řidičského průkazu je opatření vztahující se na nejzávažnější porušení pravidel silničního provozu. „Veřejný zájem na vyřazení takto nebezpečného řidiče ze silničního provozu umožňuje zabránit mu v řízení motorových vozidel ještě dříve, než je mu pravomocně uložen trest zákazu řízení motorových vozidel. Bylo by proti smyslu celé úpravy, aby právě takový řidič mohl využívat dobrodiní odečtu bodů za absolvované školení bezpečné jízdy, které je vyhrazeno toliko pro pachatele méně závažných deliktů v dopravě.“
Tento rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností.
Stěžovatel se domníval, že krajský soud nesprávně posoudil hned několik právních otázek. Prvně se jedná o překročení mezí správního uvážení, neboť správní orgán nebyl oprávněn hodnotit potvrzení o absolvování školení bezpečné jízdy z hlediska zákonnosti školení, jelikož potvrzení posuzuje toliko z formálního hlediska. S názorem krajského soudu stěžovatel nesouhlasil, neboť dle § 123e odst. 4 zákona o silničním provozu je podmínkou pro odpočet bodů pouze doložení potvrzení o ukončeném školení bezpečné jízdy. Státní dozor ve věcech zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel vykonává dle § 54 odst. 1 zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Dle stěžovatele je potvrzení o ukončení školení bezpečné jízdy nadáno presumpcí správnosti a je třeba na něj nahlížet dle § 53 odst. 3 správního řádu. Pokud měl správní orgán pochybnosti o správném postupu provozovatele školicího střediska, nemohl si jako věcně a místně nepříslušný správní orgán posoudit tuto otázku sám, ale měl o to požádat příslušný správní orgán. Důvodů možné nezákonnosti školení bezpečné jízdy může být mnoho a správní orgán provádějící odpočet bodů v registru nemůže mít dostatek informací o podmínkách a náležitostech poskytování této služby. Stěžovatel si telefonicky ověřil, že střediska bezpečné jízdy s vyšší akreditací běžně přijímají ke školení osoby se zadrženým řidičským průkazem, přičemž tato střediska svůj postup konzultovala s nadřízeným orgánem a ani jeden dosud nezahájil správní řízení.
V otázce hodnocení výcvikové plochy střediska bezpečné jízdy Libros Ostrava jako účelové pozemní komunikace, kde platí zákon o silničním provozu, a nemožnosti provozovatele stanovit, že zde může řídit motorové vozidlo i řidič se zadrženým řidičským průkazem (přičemž v daném případě tak provozovatel ani nestanovil), stěžovatel uvedl, že se s krajským soudem neztotožňuje. Zadržení řidičského průkazu je pouze předběžným opatřením, kterým je osobě podezřelé z trestného činu bráněno v řízení vozidla na pozemních komunikacích do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku či trestném činu. Platí zde zásada presumpce neviny. Byť jde v podstatě o zákaz bránící stěžovateli v užívání vozidla na pozemních komunikacích, kdy výcviková plocha je účelovou komunikací, je právem vlastníka neveřejné účelové komunikace stanovit, jakým způsobem a za jakých podmínek bude účelová komunikace užívána. Na výcvikové ploše nemohou platit pravidla provozu na pozemních komunikacích, neboť se zde úmyslně nedodržují, a to z důvodu navození kritických situací, které účastníci školení pod dohledem příslušných lektorů prakticky řeší. Obdobná situace je i na jiných veřejně nepřístupných pozemních komunikacích (závodní dráhy či areály různých podniků), kde jsou provozována vozidla nesplňující podmínku provozu na pozemních komunikacích (závodní speciály, přepravní stroje atd.), a jejichž řidiči z podstaty věci nemohou ani pravidla provozu na pozemních komunikacích dodržovat. Naopak vlastník neveřejné pozemní komunikace může i stanovit, že zde pravidla provozu na pozemních komunikacích platí. Stěžovatel již namítal, že je nutné vyslechnout vlastníka této neveřejné pozemní komunikace, neboť samotné středisko Libros Ostrava není jen střediskem bezpečné jízdy, ale jedná se o komerční centrum, jehož plocha tvoří kromě budov a travnatých ploch převážně veřejně přístupné účelové komunikace, kde použití pravidel provozu na pozemních komunikacích je zřejmé. Opominutím tohoto důkazu správními orgány nebyla naplněna základní zásada správního řízení, tedy zjištění skutkového stavu tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti.
Stěžovatel je přesvědčen, že zadržení řidičského průkazu nemůže být opatřením, které by nahrazovalo trest či obdobnou sankci. Účel zavedení tohoto institutu není snaha vyřadit podezřelé řidiče z provozu do doby, než bude o deliktu rozhodnuto, nýbrž zajištění, aby takové osoby bezprostředně po zjištění jejich provinění v protiprávním jednání nepokračovaly a aby se v blízké budoucnosti nevyhýbaly správnímu řízení (viz důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb.). Navíc zadržení řidičského průkazu není povinností policisty, nýbrž jeho oprávněním. Závažnost deliktu nemusí být hlavním kritériem využití tohoto oprávnění, může převážit i obava, že se řidič bude vyhýbat správnímu či trestnímu řízení. Stěžovatel zde spatřuje nerovnost mezi osobami, jež spáchaly stejný delikt. Zatímco ty, kterým byl řidičský průkaz zadržen, by nemohly absolvovat školení bezpečné jízdy, ty, kterým byl z nějakého důvodu vrácen, toto školení absolvovat mohou, a stejně tak mohou požádat o odpočet bodů. Školení bezpečné jízdy k odpočtu bodů také slouží k získání a prohloubení dovedností bezpečné a defenzivní jízdy, znalostí nejčastějších příčin dopravních nehod a jejich předcházení, důsledků protiprávního jednání řidičů motorových vozidel, prevence a řešení mimořádných událostí v provozu na pozemních komunikacích. Stěžovatel proto nevidí žádný důvod, proč by se po spáchání přečinu v dopravě nemohl takového školení zúčastnit, neboť právě on je osobou, které je takové školení určeno, a nepochybně může přispět k jeho nápravě. Byť je školení bezpečné jízdy určeno výhradně pro pachatele méně závažných deliktů v dopravě, o konkrétním deliktu má být nejdříve pravomocně rozhodnuto. Do té doby by na stěžovatele mělo být pohlíženo jako na každého jiného řidiče, jenž může vykonávat veškeré činnosti vyjma těch, které mu byly v rámci probíhajícího řízení o takovém deliktu zakázány.
Žalovaný toliko odkázal na odůvodnění napadených rozhodnutí a blíže se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatel odkázal na Metodické usměrnění Ministerstva dopravy, Odboru agend řidičů, čj. 136/2014-160-OST/1, vydané k § 52a odst. 2 zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti. Dle něj by měl mít možnost účasti na pravidelném školení dle citovaného ustanovení držitel řidičského oprávnění „v širším smyslu“, tedy každý, komu bylo řidičské oprávnění uděleno, a dosud se ho nevzdal nebo mu nebylo úředně odňato. Pokud se jedná o řidiče, který je pouze dočasně na právu řídit motorové vozidlo omezen, není rozumného, účelného a smysluplného důvodu, aby pravidelné školení neabsolvoval. Opačný výklad by bylo nutno považovat za přepjatý formalismus.
Žalovaný k předmětnému doplnění kasační stížnosti uvádí, že odkazované stanovisko nedopadá na situaci stěžovatele, neboť se nevztahuje na školení bezpečné jízdy dle zákona o silničním provozu, nýbrž na vstupní školení a pravidelná školení profesionálních řidičů dle zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti. Nadto se nevztahuje na držitele řidičského oprávnění (zadržení řidičského průkazu nezpůsobuje pozbytí řidičského oprávnění, stěžovatel tedy v době absolvování školení byl držitelem řidičského oprávnění), nýbrž na osoby, které držiteli řidičského oprávnění nejsou z důvodu jeho neudělení, odnětí, vzdání se či pozbytí. Žalovaný navíc s tímto stanoviskem Ministerstva dopravy nesouhlasí a považuje jej za účelové. Samotný zákon nerozlišuje držitele řidičského oprávnění v užším či širším smyslu a takové rozlišování nemá opodstatnění.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [17] Stěžovatel se domnívá, že splní-li formálně všechny požadavky vyplývající z § 123e odst. 4 zákona o silničním provozu, tedy mimo jiné doloží k žádosti zákonem požadované potvrzení o školení bezpečné jízdy, není správní orgán oprávněn zkoumat, zda školení absolvoval v souladu se zákonem, či zda je potvrzení pravdivé, nýbrž je bez dalšího povinen provést stěžovateli odečet 3 bodů z registru řidičů. Takový výklad však považuje Nejvyšší správní soud za neudržitelný. Správní orgán je vždy povinen dbát, aby řešení každého jednotlivého případu bylo v souladu s veřejným zájmem a odpovídalo okolnostem daného případu, což by nebylo možné naplnit, kdyby byl bez dalšího povinen vycházet z pravdivosti předložených listin a nemohl zjistit, zda deklarované skutečnosti neodporují zákonu, či zda se formální naplnění stanovených podmínek nepříčí smyslu a účelu zákona. Správní orgán je oprávněn posuzovat správnost a pravdivost předložených listin, jinak by se jeho činnost přeměnila na „strojové ověření existence daných podkladů“, které by jej nutilo vyhovět ad absurdum žádosti i tehdy, když má prokazatelně doloženo, že žadatel fakticky školení bezpečné jízdy neabsolvoval a pouze si opatřil potřebné potvrzení.
[18] Nelze přisvědčit stěžovateli, že potvrzení o ukončení školení bezpečné jízdy, vydané soukromou osobou, požívá presumpce správnosti a je na něj nutno nahlížet objektivem § 53 odst. 3 správního řádu. Dle něho „[l]istiny vydané soudy České republiky nebo jinými státními orgány nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci, jakož i listiny, které jsou zvláštními zákony prohlášeny za veřejné, potvrzují, že jde o prohlášení orgánu, který listinu vydal, a není-li dokázán opak, potvrzují i pravdivost toho, co je v nich osvědčeno nebo potvrzeno“. Krajský soud správně posoudil, že na předmětné potvrzení se toto ustanovení nevztahuje, neboť se nejedná ani o jeden druh listiny, který je v něm uveden. To ostatně nerozporuje ani stěžovatel a konkrétně neargumentuje, proč by se mělo jednat o listinu ve smyslu § 53 odst. 3 správního řádu, nýbrž pouze konstatuje, že se na potvrzení o ukončení školení bezpečné jízdy má hledět jako na správné, neexistuje-li rozhodnutí o opaku vydané orgánem vykonávajícím dozor dle § 54 odst. 1 zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti. Takové rozhodnutí je však pro posuzovaný případ zcela irelevantní. Zatímco v nyní souzeném případě si správní orgán sám učinil závěr o tom, zda stěžovatel neporušil zákon, když se účastnil školení bezpečné jízdy, dle zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti mohl orgán dozoru rozhodnout toliko o správním deliktu předmětného provozovatele akreditovaného školicího střediska. Hodnocení předloženého podkladu pak z povahy věci nepředstavuje ani rozhodování o předběžné otázce dle § 57 správního řádu. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že správní orgány byly oprávněny samy hodnotit, zda stěžovatel mohl řídit motorové vozidlo na výcvikové ploše školicího střediska a zda v takovém případě obstojí jako zákonný podklad potvrzení o ukončení školení bezpečné jízdy, kterého se stěžovatel účastnil v době, kdy mu byl zadržen řidičský průkaz.
[19] Jako rozhodující se Nejvyššímu správnímu soudu jeví odpověď na otázku, zda byl stěžovatel oprávněn účastnit se školení bezpečné jízdy a požadovat odpočet tří bodů z registru řidičů v okamžiku, kdy mu byl zadržen řidičský průkaz. Skutečnost, že stěžovateli byl před absolvováním obou školení zadržen řidičský průkaz, neboť řídil motorové vozidlo pod vlivem alkoholu, je v daném případě nesporná, jelikož ani stěžovatel ji nerozporuje.
[20] Dle § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu nesmí držitel řidičského oprávnění po dobu zadržení řidičského průkazu řídit motorové vozidlo. Je třeba vycházet z toho, že zákon o silničním provozu určuje práva a povinnosti účastníků provozu na pozemních komunikacích ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Povinnost stěžovatele dodržet zákaz řídit motorová vozidla proto nemůže přesáhnout mimo pozemní komunikace. Stěžovatel přitom sám souhlasil s krajským soudem, že středisko bezpečné jízdy Libros Ostrava je účelovou pozemní komunikací. Domnívá se však, že vlastník této neveřejné komunikace je oprávněn stanovit, jakým způsobem a za jakých podmínek bude užívána. Ve vztahu k této otázce správní orgány dle stěžovatele nezjistily skutkový stav tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Nejvyšší správní soud považuje tyto námitky za nepřípadné.
[21] Předně je třeba zdůraznit, že správní orgán si vyžádal provozní řád předmětného centra bezpečné jízdy, kde provozovatel sám deklaruje, že v areálu musí být dodržována obecně platná pravidla silničního provozu. Požadoval-li stěžovatel provedení výslechu vlastníka této neveřejné komunikace, aby prokázal, že mohl přes zákonný zákaz řídit motorové vozidlo při školení bezpečné jízdy, pak byl tento výslech zcela bezpředmětný a nemohl mít vliv na závěry učiněné v napadených rozhodnutích. Správní orgány proto nepochybily, pokud návrhu stěžovatele nevyhověly. Tvrzení vlastníka areálu by nemohlo nijak vyvrátit povinnost stěžovatele respektovat zákonná pravidla provozu na pozemních komunikacích, a to ani s ohledem na námitky stěžovatele, že uvedené středisko Libros Ostrava není jen střediskem bezpečné jízdy. Provozní řád totiž platí v celém areálu. Především však vlastník (či provozovatel) účelové komunikace, byť neveřejné, není oprávněn umožnit porušování zákona a nechat zde řídit motorové vozidlo i osoby, kterým to zákon o silničním provozu výslovně zakazuje. Obdobně se již k otázce určení pravidel na neveřejné účelové komunikaci vyjádřil Nevyšší soud v rozsudku ze dne 21. 8. 2008, sp. zn. 21 Cdo 3797/2007, když uvedl, že „zpřístupnění účelové komunikace ,v rozsahu a způsobem, který stanoví vlastník nebo provozovatel uzavřeného prostoru nebo objektu‘, neznamená omezení pravidel provozu na této komunikaci pouze na pravidla, která jsou výslovně uvedena v individuálním aktu vlastníka (provozovatele) uzavřeného prostoru (objektu), případně ,je použit odkaz na výslovně určené části vyhlášky č. 99/1989 Sb.‘. Smyslem této úpravy naopak je umožnit vlastníku (provozovateli) uzavřeného prostoru (objektu), aby podle svého uvážení stanovil s ohledem na využití a účel tohoto prostoru další (speciální) pravidla (např. provozní dobu areálu, místa vjezdu, výjezdu či parkování, maximální povolenou rychlost apod.), jdoucí nad rámec obecně závazných pravidel provozu na pozemních komunikacích stanovených vyhláškou č. 99/1989 Sb. (nyní zákonem č. 361/2000 Sb.).“ Nejvyšší správní soud se proto zcela ztotožňuje s krajským soudem, který dospěl k závěru, že určení osob oprávněných k řízení motorových vozidel nespadá pod určení „rozsahu a způsobu“ přístupnosti účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. To, zda provozovatelé akreditovaných středisek běžně účast na školení bezpečné jízdy umožňují i osobám se zadrženým řidičským průkazem, nemá na závěry zde uvedené žádný vliv.
[22] Pro úplnost je třeba podotknout, že § 3 odst. 3 zákona o silničním provozu taxativně vymezuje, kdo je oprávněn řídit motorové vozidlo. Kromě držitele řidičského oprávnění jím je žák autoškoly a osoba přezkušovaná z odborné způsobilosti. Na osoby absolvující školení bezpečné jízdy se však žádné zvláštní ustanovení nevztahuje, na což upozornil již krajský soud. Stěžovatel tak jako držitel řidičského oprávnění, kterému bylo dle § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu zakázáno řídit motorová vozidla, nemohl absolvovat školení bezpečné jízdy, natož z něj profitovat v podobě odečtu bodů z registru řidičů.
[23] Nejvyšší správní soud zde v souladu s žalovaným uvádí, že podmínky výslovně stanovené v § 123e odst. 4 zákona o silničním provozu nelze vykládat izolovaně, nýbrž s ohledem na dikci celého § 123e, jakož i na zákon o silničním provozu komplexně. Bylo by nadbytečné, aby zákon v každém svém ustanovení odkazoval na obecné podmínky, za nichž je osoba oprávněna řídit motorová vozidla na pozemních komunikacích. Naopak se jeví jako zcela logické, že pro jednotlivé instituty obsahuje jen speciální pravidla. Přestože tedy stěžovatel formálně splnil všechny podmínky vymezené v § 123e odst. 4 citovaného zákona, nebylo možné odečet z bodového hodnocení řidiče provést, neboť zároveň byla porušena i jiná pravidla, jejichž dodržení zákon vyžaduje, konkrétně zákaz dle § 118b odst. 2 téhož zákona. Podpůrně lze upozornit na § 123e odst. 3 zákona o silničním provozu, dle něhož v době zákazu řízení motorových vozidel neběží lhůta dle odstavce 1 téhož ustanovení, která má vliv na odečet bodů z bodového hodnocení řidiče. Z celé konstrukce předmětného ustanovení lze totiž dovodit, že řidič nemůže dosáhnout výhody odečtu bodů přes žádný zákaz řízení motorových vozidel, ať už tento zákaz spočívá v pozbytí řidičského oprávnění, či je důsledkem zadržení řidičského průkazu. Nelze odhlédnout od skutečnosti, že doba zadržení řidičského průkazu se následně započítává do uložené sankce zákazu řízení motorových vozidel. Z povahy věci má proto stejné účinky, byť nepředstavuje konečné řešení ve věci.
[24] Správní orgány tudíž postupovaly správně, když zákon neaplikovaly ryze formalisticky a vyložily jej v souladu se zásadou, obecně přijímanou odbornou veřejností, že osoba nemůže získat právní požitky ze svého protiprávního chování (viz slavnou kauzu newyorského odvolacího soudu Riggs v. Palmer, na niž se mnohokrát odvolávají různá právně-teoretická odborná díla, např. publikace Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých případech: K úloze právních principů v judikatuře, Praha: Nakladatelství Karolinum, 2002. s. 41 či 149 a další.). Řídil-li proto stěžovatel v rámci školení bezpečné jízdy motorové vozidlo v rozporu se zákonem, nemůže získat výhodu, kterou by mu tento zákon na základě absolvování předmětného školení za normálních okolností poskytl.
[25] Na tom nic nemohou změnit ani námitky, že na stěžovatele je třeba hledět, jakoby jednání, za které mu byl zadržen řidičský průkaz, nespáchal, dokud o něm nebude pravomocně rozhodnuto, a nelze mu proto tuto skutečnost klást k tíži. Nejvyšší správní soud ctí zásadu presumpce neviny a nezpochybňuje její uplatnění ani v případě stěžovatele. V projednávané věci však není rozhodné, zda stěžovatel skutečně spáchal vytýkaný trestný čin, nýbrž to, že mu byl zadržen řidičský průkaz, a nesměl proto řídit motorová vozidla. Zadržení řidičského průkazu za zákonem stanovených podmínek je zcela legitimním opatřením chránícím společnost před řidiči, u nichž existuje důvodné podezření, že spáchali závažný delikt v dopravě. Nejedná se tudíž o trest za samotné protiprávní jednání. Stěžovateli lze přisvědčit, že důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb., jímž byl institut zadržení řidičského průkazu do zákona o silničním provozu opět doplněn, uvádí, že tento institut umožňuje okamžitě vyřadit nezpůsobilého řidiče z provozu na pozemních komunikacích, a ochránit tak ostatní účastníky tohoto provozu, přičemž se jedná taktéž o významný donucovací prostředek, aby se řidič dostavil ke správnímu orgánu k projednání přestupku. Tyto důvody však nelze považovat za jediný smysl a účel právní úpravy. Na bezprostřední zadržení řidičského průkazu policistou dle § 118b zákona o silničním provozu navazuje možnost rozhodnutí dle § 118c téhož zákona, že řidičský průkaz zůstane zadržen až do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku či trestném činu (jak k tomu ostatně bylo i u stěžovatele). Tato bezprostřední návaznost pak vyplývá z potřeby chránit společnost před nebezpečnými řidiči. Předmětná důvodová zpráva totiž upozorňuje, že „[u]vedená úprava je nezbytná, protože jinak by např. řidiči, který v opilosti způsobil dopravní nehodu, musel být řidičský průkaz vrácen a on by mohl řídit motorová vozidla až do doby, než by meritorní rozhodnutí nabylo právní moci. Právě tato skutečnost je dnes, při absenci institutu zadržení řidičského průkazu, předmětem kritiky.“ Zároveň jsou tímto postupem chráněna i práva řidiče, kterému je řidičský průkaz nadále zadržován jen na základě rozhodnutí ve správním řízení.
[26] Bez ohledu na smysl a účel institutu zadržení řidičského průkazu, kdy stěžovatel důvody zadržení jeho řidičského průkazu nikterak nezpochybňuje, je pro danou věc rozhodné, že zákaz z něj plynoucí porušil. Každý, komu byl zadržen řidičský průkaz, je povinen zdržet se řízení motorových vozidel na pozemních komunikacích. Je tudíž zcela nepřípadné, že stěžovatel se cítí být diskriminován vůči těm, kterým řidičský průkaz zadržen nebyl, či jim byl z nějakého důvodu vrácen. Nevidí-li stěžovatel důvod, proč by se školení bezpečné jízdy nemohl po spáchání přečinu v dopravě zúčastnit, pak je třeba podotknout, že tímto důvodem je zákaz řízení motorových vozidel ve smyslu § 118b odst. 2 zákona o silničním provozu. Byť Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že zdokonalení řidičských schopností stěžovateli jistě prospělo, nic to nemění na porušení zákona, kterého se dopustil. Nelze s ním však již souhlasit, že by bylo primárně určeno pro osoby, které se dopustily jednání, za něž lze zadržet řidičský průkaz, neboť nespočívají v řidičských dovednostech a znalostech, nýbrž v jiných charakteristikách řidiče. To je zjevné i ze skutečnosti, že odečtu bodů za ukončení školení bezpečné jízdy může využít jen osoba, která má zaznamenáno spáchání deliktu, který není ohodnocen více než pěti body. Primárně však z povahy věci nemůže být školení bezpečné jízdy určeno pro osoby, kterým je zakázáno řídit motorová vozidla.
[27] Konečně ani odkaz na Metodické usměrnění Ministerstva dopravy, Odboru agend řidičů, čj. 136/2014-160-OST/1, vydané k § 52a odst. 2 zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti, nemá na shora vyslovené závěry žádný vliv. Vztahuje se totiž na jiné situace, nikoliv na školení bezpečné jízdy, ze kterého řidič čerpá výhodu odpočtu bodů. Ostatně stěžovatel jen shrnul, co z tohoto metodického usměrnění vyplývá, a nevyvozuje z něj žádné závěry. Nejvyšší správní soud proto neseznal, jak by mělo podpořit argumentaci obsaženou v kasační stížnosti, přičemž sám na základě něj neshledal důvody pro jiné posouzení daného případu, obzvláště když se nejedná o závazný právní předpis. Nejvyšší správní soud se vypořádal se všemi námitkami stěžovatele, za stěžejní však považuje skutečnost, že stěžovatel nesměl v době zadržení řidičského průkazu řídit motorová vozidla ani v rámci školení bezpečné jízdy, a pokud tento zákaz nedodržel, nemůže ze svého protiprávního jednání čerpat výhodu odečtu bodů z registru řidičů. | decision_1197.txt |
222 | k § 28 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon), ve znění zákona č. 541/1991 Sb.1)
Vlastníci pozemků na povrchu navrženého zvláštního dobývacího prostoru jsou účastníky řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru (§ 28 odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2015, čj. 8 As 98/2015-46)
Prejudikatura: č. 1641/2008 Sb. NSS.
Věc: a) Olga D. a b) společnost s ručením omezeným České štěrkopísky proti Českému báňskému úřadu, za účasti 1) akciové společnosti Pískovna Hrušovany, 2) Ing. Františka Č. a 3) Františka P., o stanovení zvláštního dobývacího prostoru, o kasační stížnosti žalobkyň.
Rozhodnutím ze dne 8. 2. 2005 stanovil Obvodní báňský úřad v Brně osobě zúčastněné na řízení 2) zvláštní dobývací prostor Žabčice I. Žalovaný následně svým rozhodnutím ze dne 10. 6. 2011 odmítl odvolání žalobkyně a) [potažmo žalobkyně b)], osoby zúčastněné na řízení 3) a Jana P., který v navazujícím soudním řízení neoznámil, že bude uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. Žalobkyně a) a b) napadly rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 17. 6. 2015, čj. 10 A 166/2011-61, zamítl.
Žalobkyně a) a b) (stěžovatelky) podaly proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž zpochybnily závěr městského soudu, že stěžovatelka a) nebyla opomenutým účastníkem řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru Žabčice I, protože práva k pozemku v jejím vlastnictví byla dotčena již stanovením prostorově shodně vymezeného dobývacího prostoru Žabčice (rozhodnutím Ministerstva průmyslu ze dne 6. 9. 1991). Poukázaly na to, že podle § 28 odst. 2 horního zákona ve znění účinném v době stanovení dobývacího prostoru Žabčice vlastníci dotčených pozemků nebyli účastníky řízení o stanovení dobývacího prostoru. Řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru Žabčice I tak bylo první příležitostí pro vlastníky pozemků spadajících do navrženého zvláštního dobývacího prostoru hájit svá práva.
Stěžovatelky dále měly za to, že se městský soud dostatečně nevypořádal s jejich námitkou, podle níž byl zvláštní dobývací prostor Žabčice I stanoven pro jiný nerost (živec) než původní dobývací prostor Žabčice. Podle rozhodnutí obvodního báňského úřadu nerosty v obou dobývacích prostorech nejsou selektivně těžitelné, proto podle stěžovatelek došlo k definitivnímu určení daného území k těžbě až stanovením zvláštního dobývacího prostoru, což představovalo další důvod pro extenzivní výklad účastenství v předmětném řízení. Městský soud k tomu pouze poznamenal, že „[n]ámitky týkající se intenzity a trvání těžební činnosti nesměřují do řízení o stanovení dobývacího či zvláštního dobývacího prostoru, ale tyto budou projednány až v řízení o povolení hornické činnosti“; otázkou selektivní těžitelnosti (tedy tím, zda v prostoru šlo těžit pouze na základě původního rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru) se ale nezabýval.
Závěrem stěžovatelky odkázaly na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 30. 5. 2007, čj. 5 As 57/2006-50, a ze dne 5. 11. 2007, čj. 8 As 27/2006-70, č. 1455/2008 Sb. NSS) a Ústavního soudu (nález ze dne 7. 4. 2005, sp. zn. III. ÚS 609/04, č. 79/2005 Sb. ÚS), hovořící ve prospěch extenzivního výkladu účastenství. Zdůraznily, že podmínkou účastenství podle § 28 odst. 2 horního zákona je pouhá možnost přímého dotčení vlastnických a jiných práv k pozemkům.
Žalovaný uvedl, že předmětem řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru je výlučně otázka, komu stát svěří oprávnění k jinému nerostu či skupině nerostů. Vlastnická a jiná práva k pozemkům nacházejícím se v daném prostoru nejsou v řízení přímo dotčena, protože se nejedná o změnu využití území; o té bylo ve smyslu § 27 odst. 6 horního zákona rozhodnuto již v rámci řízení o stanovení dobývacího prostoru. Výhradní ložisko není součástí pozemku a svěření oprávnění k zvláštnímu dobývacímu prostoru se práv vlastníka pozemku nemůže dotknout. Řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru Žabčice I bylo pravomocně skončeno a jeho znovuotevření by představovalo neospravedlnitelný průlom do právní jistoty subjektu, kterému byl zvláštní dobývací prostor stanoven. Stěžovatelky přitom neuvedly, jak mohla být jejich práva přímo dotčena.
Dále se žalovaný vyjádřil k námitce stěžovatelek týkající se nemožnosti selektivní těžby, ze které stěžovatelky dovodily, že teprve stanovením zvláštního dobývacího prostoru „by bylo území jejich pozemků definitivně určeno k těžbě“. Podle žalovaného stěžovatelky zaměňují obsah řízení o stanovení (zvláštního) dobývacího prostoru s obsahem řízení o povolení hornické činnosti. Horní zákon nehovoří o „částečném“ a „definitivním“ stanovení dobývacího prostoru, ani o „částečné“ a „definitivní“ změně využití území. Stanovením dobývacího prostoru je vždy rozhodnuto i o změně využití území v rozsahu jeho vymezení na povrchu.
Judikatura týkající se výkladu pojmu sousedních pozemků, na niž odkázaly stěžovatelky, se na věc nevztahuje. Dotčení práv stěžovatelek v řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru bylo vyloučeno. Stěžovatelkami zastávaný výklad účastenství proto není extenzivní, ale nepřípustný.
Osoba zúčastněná na řízení 1), na kterou byl převeden zvláštní dobývací prostor Žabčice I, původně stanovený osobě zúčastněné na řízení 2), měla za to, že skutečným účelem aktuálního řízení je snaha stěžovatelky b) dosáhnout zrušení rozhodnutí o zvláštním dobývacím prostoru a nechat si tento zvláštní dobývací prostor stanovit pro sebe.
Okruh účastníků řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru není vymezen v § 28 odst. 2 horního zákona, jenž se týká řízení o dobývacím prostoru, ale v § 27 odst. 2 horního zákona, který přiznává účastenství pouze žadateli. Odkazy stěžovatelek na judikaturu týkající se účastenství podle stavebního zákona z roku 19762) jsou nepřípadné. Osoba zúčastněná na řízení 1) souhlasila s městským soudem, že vlastníci pozemků budou moci uplatnit své námitky v řízení o povolení hornické činnosti podle zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě (dále jen „zákon o hornické činnosti“). Živec je, stejně jako ostatní vyhrazené nerosty, ve vlastnictví České republiky a netvoří součást pozemku. Stanovením zvláštního dobývacího prostoru správní orgány rozhodly o racionálním dobývání tohoto vyhrazeného nerostu v rámci již dříve stanoveného dobývacího prostoru. Stěžovatelky poukazují na dotčení svých vlastnických a jiných práv, ale nespecifikují, jakým způsobem tato práva mohla být dotčena ani jaké námitky by případně uplatnily v řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru, pokud by byly uznány za účastníky.
Nejvyšší správní soud odmítl žalobu stěžovatelky a), zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
VI.
(...) [15] Před věcným posouzením kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud musel vypořádat s otázkou aktivní procesní legitimace stěžovatelky a). Ze správního spisu je zřejmé, že vlastnické právo k pozemku v k. ú. Žabčice, jež mělo podle názoru stěžovatelek založit účastenství na řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru Žabčice I, přešlo s účinky ke dni 1. 2. 2011 [tj. následující den po podání odvolání stěžovatelky a) proti rozhodnutí o stanovení zvláštního dobývacího prostoru] ze stěžovatelky a) na stěžovatelku b). O této skutečnosti stěžovatelka a) informovala žalovaného přípisem ze dne 1. 2. 2011. Následně stěžovatelka b) oznámila žalovanému, že do řízení vstupuje jako účastník a přijímá stav řízení (vyjádření ze dne 2. 2. 2011). Změnu ve vlastnictví dotčeného pozemku stěžovatelka b) prokázala výpisem z katastru nemovitostí, jenž přiložila k doplnění vyjádření k odvolání ze dne 15. 2. 2011. Žalovaný zamítl odvolání proti rozhodnutí obvodního báňského úřadu jako nepřípustné. V záhlaví uvedl jako odvolatele stěžovatelku a), osobu zúčastněnou na řízení 3) a Jana P., nikoliv stěžovatelku b). V rekapitulační části rozhodnutí zmínil tvrzenou změnu v účastenství a rozhodnutí doručil i stěžovatelce b), jinak se ale vlivem převodu předmětného pozemku ze stěžovatelky a) na stěžovatelku b) nezabýval.
[16] Nejvyšší správní soud opakovaně rozhodl, že je-li účastenství v řízení vázáno na možnost dotčení vlastnického práva k pozemkům, musí správní orgány i soudy vycházet z aktuálních soukromoprávních vztahů k těmto pozemkům. Například podle rozsudku ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 As 54/2011-85: „To, která konkrétní fyzická či právnická osoba je v době zahájení správního řízení, v jeho průběhu a v okamžiku vydání správního rozhodnutí účastníkem řízení o umístění stavby, se odvíjí od soukromoprávních vztahů této osoby k pozemkům či stavbám ‚dotčeným‘ zamýšlenou stavbou, tj. k pozemkům, které je třeba považovat za z materiálního hlediska sousedící, a může se v průběhu správního řízení, i následného řízení ve správním soudnictví, měnit. K uvedeným změnám je správní orgán i soud povinen přihlédnout z úřední povinnosti a tomu přizpůsobit svůj procesní postup.“ (obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005, čj. 5 A 7/2002-215).
[17] Na uvedeném nic nemění skutečnost, že podle žalovaného vlastníku pozemku nepříslušel status účastníka řízení, protože jeho vlastnická ani jiná práva nemohla být přímo dotčena. Bez ohledu na konečné posouzení „možnosti přímého dotčení“ měl žalovaný po převodu vlastnického práva k pozemku jednat jako s odvolatelem pouze se stěžovatelkou b). Výsledek řízení o odvolání se nemohl dotknout práv stěžovatelky a). I kdyby žalovaný rozhodl, že vlastníci pozemků nacházejících se na území dobývacího prostoru byli opomenutými účastníky a zrušil napadené rozhodnutí, byli by v „novém“ řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru účastníky aktuální vlastníci dotčených pozemků, nikoliv jejich vlastníci v době zahájení původního řízení. Ostatně samy stěžovatelky upozornily žalovaného na změnu ve vlastnictví daného pozemku a na následky s tím spojené.
[18] Skutečnost, že žalovaný ponechal v záhlaví svého rozhodnutí jméno stěžovatelky a) (podle vyjádření žalovaného k žalobě ze dne 25. 10. 2011 pouze jako „[výpověď] o právním stavu, který existoval na počátku odvolacího řízení“), nemohla založit její aktivní procesní legitimaci. Městský soud měl proto ve vztahu ke stěžovatelce a) odmítnout žalobu podanou osobou k tomu zjevně neoprávněnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
[19] Neučinil-li tak, Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušit rozsudek městského soudu ve vztahu k žalobě stěžovatelky a) a její žalobu odmítnout [srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2009, čj. 2 As 41/2008-77: „Pokud by totiž kasační stížnost podal subjekt, se kterým bylo v průběhu správního řízení jednáno jako s účastníkem, ačkoli tomu tak po právu být nemělo (nesprávný postup správního orgánu nemůže založit účastenské postavení – srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118, č. 825/2006 Sb. NSS), nebyl by vůbec aktivně legitimován k podání žaloby a jeho námitkami uplatněnými v kasační stížnosti by se tak zdejší soud vůbec nemohl věcně zabývat. Taková vada předcházejícího řízení před krajským soudem by přitom musela být zohledněna ex officio (§ 109 odst. 3 s. ř. s.).“]. (...)
[22] Nejvyšší správní soud musel především zodpovědět otázku, zda mezi účastníky řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru patří i vlastníci pozemků spadajících do povrchového vymezení tohoto prostoru.
[23] Podle § 25 horního zákona se dobývací prostor stanoví k hospodárnému vydobytí jednoho, více či části výhradního ložiska určitého nerostu nebo skupiny nerostů. Zvláštní dobývací prostor se stanoví, je-li racionálnější, aby jiný nerost nebo skupinu nerostů v rámci již vymezeného dobývacího prostoru dobývala jiná organizace (§ 25 odst. 3 horního zákona). Organizace žádající o stanovení zvláštního dobývacího prostoru musí ke svému návrhu doložit vyjádření organizace, pro kterou byl stanoven původní dobývací prostor. Pokud je to z hlediska hospodárného využívání, ekologických vlivů a bezpečnosti provozu nutné, stanoví obvodní báňský úřad nezbytná opatření, zejména pořadí a způsob vydobytí výhradních ložisek (§ 27 odst. 2 horního zákona).
[24] Stanovení zvláštního dobývacího prostoru tedy znamená, že v rámci již vymezeného dobývacího prostoru je rozhodnuto o dobývání jiného nerostu nebo skupiny nerostů a zároveň, že právo dobývat tento nerost (či skupinu nerostů) je svěřeno jiné organizaci. Pokud by měla organizace, pro niž byl stanoven původní dobývací prostor, dobývat další, jiný nerost, jednalo by se o řízení o změně dobývacího prostoru (§ 27 odst. 4 horního zákona); pokud by mělo dojít jen ke změně těžební organizace na témže dobývacím prostoru, jednalo by se o smluvní převod dobývacího prostoru (§ 27 odst. 7 horního zákona).
[25] Horní zákon výslovně neupravuje náležitosti řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru. Zvláštní dobývací prostor je vždy zmíněn v rámci ustanovení týkajících se dobývacího prostoru (srov. nadpis „Dobývací prostor“ uvozující § 25 horního zákona a nadpis „Stanovení, změny a zrušení dobývacího prostoru“ uvozující § 27 horního zákona). Systematickým výkladem lze proto dovodit, že ustanovení týkající se řízení o stanovení dobývacího prostoru (včetně příslušných prováděcích předpisů) se vztahují i na řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru, a to přiměřeně s přihlédnutím ke specifikům zvláštního dobývacího prostoru (tj. k jeho prostorovému vymezení v rámci již stanoveného dobývacího prostoru a současné odlišnosti dobývaného nerostu i těžební organizace). Stejným způsobem ostatně vyložil relevantní ustanovení horního zákona i žalovaný a z návrhu na stanovení zvláštního dobývacího prostoru Žabčice I, obsaženého ve správním spisu, je patrné, že i žadatel [osoba zúčastněná na řízení 2)] postupoval podle ustanovení o návrhu na stanovení dobývacího prostoru. Soud proto uzavřel, že i okruh účastníků řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru je třeba vymezit podle ustanovení horního zákona upravujícího účastenství v řízení o stanovení dobývacího prostoru, tj. podle § 28 odst. 2 horního zákona.
[26] Nelze přitom přehlédnout, že § 28 odst. 1 horního zákona obsahuje legislativní zkratku, která pro potřeby vymezení účastenství podle § 28 odst. 2 téhož zákona shrnuje pod pojem řízení o stanovení dobývacího prostoru i řízení o jeho změnách a zrušení. Pokud by tedy vymezení účastenství podle § 28 odst. 2 horního zákona bezpochyby dopadalo na řízení o změně dobývacího prostoru spočívající v rozhodnutí o dobývání jiného nerostu subjektu, jemuž byl stanoven původní dobývací prostor, musí systematickým výkladem dopadat i na řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru, v jehož rámci je rozhodováno o dobývání jiného nerostu jiným subjektem.
[27] Podle § 28 odst. 2 horního zákona jsou účastníky řízení o stanovení (zvláštního) dobývacího prostoru „navrhovatel, fyzické a právnické osoby, jejichž vlastnická práva a jiná práva k pozemkům nebo stavbám mohou být rozhodnutím o stanovení dobývacího prostoru přímo dotčena a obec, v jejímž územním obvodu se dobývací prostor nachází“. Pojem „možnosti dotčení vlastnických a jiných práv“ pro vymezení účastenství není specifikem horního zákona, obdobnou konstrukci používá i stavební zákon z roku 2006 [např. v § 85 odst. 2 písm. b), § 109 písm. e) nebo § 142 odst. 1], stavební zákon z roku 1976 [§ 34 odst. 1, § 59 odst. 1 písm. b) nebo § 97 odst. 1] nebo zákon o hornické činnosti (§ 18 odst. 1). Nejvyšší správní soud dal za pravdu žalovanému, že odkazy stěžovatelky b) na judikaturu týkající se výkladu pojmu sousedního pozemku či stavby nejsou zcela případné; obecná východiska výkladu „možnosti přímého dotčení práv“ však použít lze.
[28] Ve vztahu k § 34 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 7 As 54/2011-85, že „přímým dotčením“ je „nutno rozumět takovou možnou změnu poměrů v lokalitě vyvolanou zamýšlenou stavbou, která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnických či jiných relevantních práv těmi, kdo tato práva mají“; v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, č. 1641/2008 Sb. NSS, ve vztahu k témuž ustanovení soud zdůraznil nutnost interpretovat pojem přímého dotčení s ohledem na okolnosti daného případu a přiklonil se k extenzivnímu výkladu účastenství s tím, že „[m]eze extenzivního výkladu jsou stanoveny požadavkem přímého dotčení na vlastnickém či jiném právu a okolnostmi daného případu“. Citovanou větu Nejvyšší správní soud použil i v rozsudku ze dne 18. 2. 2010, čj. 5 As 36/2009-123, v němž posuzoval účastenství v řízení o povolení hornické činnosti podle § 18 odst. 1 zákona o hornické činnosti; výklad potenciálního dotčení dále zpřesnil takto: „K tomu, aby právnická či fyzická osoba měla postavení účastníka správního řízení, je dostačující pouhý předpoklad existence dotčení jejích práv, právem chráněných zájmů nebo povinností, které mohou být povolením dotčeny. Protože postačuje pouhá možnost dotčení práv, je nutné jako s účastníkem řízení jednat s každým, u něhož nebude možné nade vší pochybnost jednoznačně vyloučit, že jeho vlastnická nebo jiná práva nemohou být za žádných okolností povolením dotčena.“ V posledně citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud vyjádřil trefně i k právům spojeným s účastenstvím obecně: „S postavením osoby jakožto účastníka řízení jsou totiž spojena významná procesní práva, v prvé řadě právo nahlížet do spisu, vyjadřovat se k věci, činit důkazní návrhy, být přítomen ústnímu jednání. Pokud je však účastníkovi účast v řízení odepřena, má tento postup za následek zkrácení na jeho právech. Toto zkrácení nemusí být jen formální, ale může se projevit ve velmi praktické rovině, totiž nemožností efektivní ochrany právní sféry účastníka. S ohledem na nemožnost využití shora uvedených procesních práv tak tomu může být kupříkladu v důsledku neschopnosti účastníka uplatnit vůči správnímu orgánu některé argumenty, které jsou zjistitelné toliko ze správního spisu, případně neschopnosti zjistit relevantní důvody, které by eventuálně mohly vést k úspěchu v jeho věci, a které by jinak byly bývaly v dispozici účastníka díky využití jeho procesních práv.“
[29] V nyní posuzované věci městský soud potvrdil názor žalovaného, že stanovením zvláštního dobývacího prostoru nemůže dojít k dotčení práv vlastníků pozemků spadajících do povrchového vymezení tohoto prostoru, protože ke změně využití území došlo již dřívějším stanovením dobývacího prostoru [§ 80 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006] a k samotnému zahájení těžby je třeba ještě vydání povolení hornické činnosti (§ 24 odst. 1 horního zákona). Podle názoru městského soudu (a žalovaného) vlastníci předmětných pozemků jsou vždy účastníky řízení o stanovení dobývacího prostoru (v souladu s § 28 odst. 2 horního zákona ve znění účinném od 20. 12. 1991) a o povolení hornické činnosti (podle § 18 odst. 1 zákona o hornické činnosti rovněž ve znění účinném od 20. 12. 1991), ale nikdy nejsou účastníky řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru. S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud neztotožnil.
[30] Přestože zahájit dobývání lze až po vydání povolení hornické činnosti, stanovením dobývacího prostoru vzniká organizaci oprávnění k dobývání výhradního ložiska (§ 24 odst. 1 horního zákona). To stejné platí o zvláštním dobývacím prostoru ve vztahu k nerostu (skupině nerostů), k jehož dobývání byl stanoven. Při rozhodování o stanovení zvláštního dobývacího prostoru správní orgány posuzují mimo jiné vliv navrženého způsobu dobývání (§ 25 odst. 1 horního zákona), jeho ekologičnost, hospodárnost a bezpečnost provozu (§ 27 odst. 2 horního zákona). Žadatel o stanovení zvláštního dobývacího prostoru musí v návrhu uvést mimo jiné způsob dobývání a jeho vliv na povrch, doložit souhrnný plán sanace a rekultivace všech pozemků dotčených těžbou a při dobývání s vlivem na povrch také seznam dotčených pozemků s uvedením parcelních čísel, druhů pozemků (kultur) a právních vztahů podle katastru nemovitostí [§ 2 odst. 3 písm. f) a odst. 4 písm. g) a k) vyhlášky č. 172/1992 Sb., o dobývacích prostorech].
[31] Zájem vlastníků pozemků, na nichž má být navržený zvláštní dobývací prostor stanoven (ve smyslu povrchového vymezení tohoto prostoru), uplatnit práva účastníků řízení je zcela legitimní. Vlastníci těchto pozemků mají možnost vyjádřit se k návrhu zvláštního dobývacího prostoru, nahlédnout do spisu a případně namítat, že kupříkladu navržený způsob dobývání by měl nepřiměřeně škodlivý vliv na povrch (na jejich pozemky), že tento způsob není dostatečně ekologický, hospodárný a bezpečný, nebo že navržený souhrnný plán sanace a rekultivace není dostačující. Je nerozhodné, že již dříve v rámci stanovení dobývacího prostoru došlo ke změně využití území; návrh na stanovení zvláštního dobývacího prostoru představuje žádost jiné těžební organizace o oprávnění k dobývání dalšího nerostu; to s sebou vždy nese potenciální nebezpečí, že jiný nerost bude dobýván jiným, méně šetrným způsobem a že jiná těžební organizace nebude schopna dostát požadavkům na racionální, hospodárnou a šetrnou těžbu. Tato nebezpečí se bezpochyby mohou přímo dotknout práv vlastníků pozemků na povrchu navrženého zvláštního dobývacího prostoru. Slovy rozsudku čj. 7 As 54/2011-85 (viz výše bod [28]), stanovení zvláštního dobývacího prostrou má potenciál vyvolat takovou „změnu poměrů v lokalitě [...], která má vliv na podstatu, obsah nebo výkon vlastnických či jiných relevantních práv těmi, kdo tato práva mají“. V žádném případě nelze „nade vší pochybnost jednoznačně vyloučit, že [...] vlastnická nebo jiná práva [vlastníků předmětných pozemků] nemohou být za žádných okolností [stanovením zvláštního dobývacího prostoru] dotčena“ (srov. rozsudek čj. 5 As 36/2009-123, viz bod [28] výše). Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že vlastníci pozemků na povrchu navrženého zvláštního dobývacího prostoru jsou účastníky řízení o stanovení zvláštního dobývacího prostoru ve smyslu § 28 odst. 2 horního zákona. Tento závěr ostatně odpovídá i logice § 28 odst. 2 horního zákona, který ve smyslu legislativní zkratky podle § 28 odst. 1 téhož zákona rozumí řízením o stanovení dobývacího prostoru i řízení o jeho změně nebo zrušení. Městský soud (potažmo žalovaný) proto pochybil v závěru, že stěžovatelce b) nesvědčilo právo účastenství. (...)
1) S účinností od 1. 1. 2013 byl § 28 odst. 2 dále změněn zákonem č. 350/2012 Sb.
2) S účinností od 1. 7. 2006 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). | decision_1198.txt |
223 | k § 9 odst. 1 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění zákona č. 275/2013 Sb.
k § 27 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Kanalizační řád je interní předpis vlastníka kanalizace, který se stává závazným pro všechny uživatele kanalizace tím, že je schválen vodoprávním úřadem. Dojde-li proto ke stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, od něhož se odvíjí cena stočného, v rámci změny kanalizačního řádu, která je schválena správním rozhodnutím, je tato hodnota závazně stanovena pro všechny uživatele kanalizace, jakož i pro provozovatele kanalizace, který je povinen provozovat kanalizaci v souladu s kanalizačním řádem dle § 9 odst. 1 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu.
II. Vzhledem k tomu, že kanalizační řád ke své závaznosti vyžaduje schválení vodoprávním úřadem, je odběratel rozhodnutím o schválení změny kanalizačního řádu spočívající v závazném stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu přímo dotčen, neboť tato hodnota je podstatným parametrem, od něhož se odvíjí cena stočného, které je povinen platit. Z tohoto důvodu v takovém případě odběratel naplňuje definici účastníka správního řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu z roku 2004, neboť je dotčenou osobou, která může být rozhodnutím o schválení změny kanalizačního řádu přímo dotčena ve svých právech.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2015, čj. 5 As 87/2015-22)
Prejudikatura: č. 9/99 Sb. NS a č. 11/2000 Sb. NS.
Věc: Společnost s ručením omezeným Chapel Invest proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, odboru životního prostředí, o kanalizační řád, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 6. 6. 2012 schválil Magistrát města Brna, odbor vodního a lesního hospodářství, I. dodatek ke kanalizačnímu řádu pro statutární město Brno, města Kuřim a Modřice, obce Česká a Želešice (dále jen „kanalizační řád“).
Žalobkyně se proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně odvolala. Žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 4. 2013 toto odvolání jako nepřípustné zamítl. Dovodil, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení před správním orgánem prvního stupně a nesplňuje ani materiální znaky účastenství, neboť z objektu ve vlastnictví žalobkyně jsou vypouštěny odpadní vody, které svým složením odpovídají běžným komunálním vodám, a kanalizační řád nestanoví pro žalobkyni jako odběratelku žádné specifické podmínky k vypouštění odpadních vod do kanalizace. Podle žalovaného pouze vlastnictví nemovitostí, které nejsou podle § 20 odst. 6 zákona o vodovodech a kanalizacích ve znění účinném do 31. 3. 2014 osvobozeny od povinnosti platit za odvádění srážkových vod do kanalizace, nezakládá dotčení žalobkyně na právech a povinnostech. Povinnost hradit ve stočném i platbu za odvádění srážkových vod do kanalizace pro veřejnou potřebu pro žalobkyni plyne přímo ze zákona o vodovodech a kanalizacích a není založena rozhodnutím o schválení kanalizačního řádu nebo jeho změny.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Ten svým rozhodnutím ze dne 10. 3. 2015, čj. 30 A 74/2013-39, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud dovodil, že žalobkyni vzniká závazek platit za službu, kterou jí vlastník (provozovatel kanalizace) ve formě odvádění srážkových vod poskytuje. V případě, že není množství odváděných srážkových vod měřeno, je pro způsob výpočtu podle vyhlášky č. 428/2001 Sb., kterou se provádí zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění účinném do 31. 3. 2014 rozhodným kritériem dlouhodobý srážkový úhrn v oblasti, z níž jsou vody odváděny do kanalizace. Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně byl schválen I. dodatek kanalizačního řádu obsahující změnu kanalizačního řádu, která se týká nového znění posledního odstavce kapitoly 8.0 – Způsob stanovení množství srážkových vod u odběratelů. Dle této změny se má, a to až do další revize (prováděné v desetiletých intervalech), pro výpočet odtoku srážkových vod v oblasti brněnské kanalizační sítě používat hodnota dlouhodobého srážkového úhrnu, stanovená pro období 1981–2010 ve výši 548 mm/m2/rok. Před změnou to bylo 507 mm/m2/rok. Zvýšení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu bude podle krajského soudu znamenat pro žalobkyni povinnost uhradit vyšší částku na vodném a stočném při zachování ostatních parametrů, z nichž se při výpočtu vychází. K úspěšnosti námitky vztahující se k účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu postačuje jen potence dotčení práva. Při aplikaci § 27 odst. 2 správního řádu je nutno mít na zřeteli smysl a účel účastenství, kterým je zejména možnost účinné ochrany (či obrany) práv dotčených osob. V posuzovaném případě jde o dotčení soukromého práva, tj. povinnosti žalobkyně hradit vodné a stočné. Krajský soud nezpochybnil, že by žalobkyně proti výši úplaty za množství odváděných srážkových vod, která je závislá také na dlouhodobém srážkovém úhrnu, mohla využít soukromoprávní prostředek obrany (např. žalobu na vydání bezdůvodného obohacení) a ve sporu by zpochybnila rovněž výši dlouhodobého srážkového úhrnu dle změny kanalizačního řádu. Podle krajského soudu by ovšem tato obrana žalobkyně nemusela být dostatečně účinná, neboť soud rozhodující v takovém sporu by mohl vyjít z presumpce správnosti správního rozhodnutí (I. dodatku ke kanalizačnímu řádu). Krajský soud dospěl k závěru, že efektivnější obranu žalobkyni poskytuje možnost být účastníkem řízení o změně kanalizačního řádu a v rámci tohoto řízení uplatňovat námitky proti stanovení dlouhodobého srážkového úhrnu. Závěrem krajský soud uvedl, že žalovaný považoval podle výkladu č. 63 Ministerstva zemědělství za účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu osoby, kterým kanalizační řád stanoví specifické podmínky pro vypouštění odpadních vod do kanalizace, aniž by konkretizoval, v čem spatřuje odlišnost mezi žalobkyní a těmito osobami při schvalované změně kanalizačního řádu spočívající v novém stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu. Žalovaný přitom ve vyjádření k žalobě sám připustil, že změna kanalizačního řádu se ve výsledku dotkne majitelů nemovitostí, kteří jsou povinni platit úhrady za odvádění srážkových vod do kanalizace. Argumentuje-li žalovaný velkým množstvím účastníků (majitelů nemovitostí povinných platit úhrady za odvádění srážkových vod do kanalizace) a z toho plynoucími obtížemi s jejich přesným stanovením a vyjmenováním, pak je podle krajského soudu na zvážení, zda by do budoucna místo institutu řízení s velkým počtem účastníků řízení podle § 144 správního řádu nebylo vhodnější využití institutu opatření obecné povahy podle § 171 a násl. správního řádu, byť zákon o vodovodech a kanalizacích nestanoví, aby kanalizační řád či jeho změna byla vydána ve formě opatření obecné povahy.
Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl, že schváleným I. dodatkem kanalizačního řádu nebyla žalobkyni přímo uložena určitá povinnost, neboť rozhodnutím o jeho schválení nebyla stanovena výše stočného, ale pouze jednoho jeho parametru, a to způsobem vycházejícím ze zákona o vodovodech a kanalizacích a vyhlášky č. 428/2001 Sb. Z těchto parametrů se sice výše stočného odvíjí, současně však není povinností dodavatele (provozovatele stokové sítě) stanovit výši stočného v maximální možné míře, kterou umožňují parametry stanovené kanalizačním řádem, ale pouze jeho právem. Výši stočného může dodavatel dohodnout s odběratelem i nižší, neboť jde o jejich soukromoprávní smluvní vztah. Nelze proto říci, že napadeným rozhodnutím byla žalobkyně jako odběratelka přímo dotčena na svých právech. Tak by se stalo až přímým stanovením ceny stočného, která pouze nesmí být vyšší, než připouští parametry schválené v kanalizačním řádu. Vzhledem k tomu, že jde o smluvní vztah, může být v individuálních případech výše stočného stanovena samostatně a je na odběrateli, aby se případně výši stočného bránil soukromoprávní žalobou. Žalobkyni tedy v důsledku uvedeného rozhodnutí nevznikají žádné další povinnosti, než které plynou přímo ze zákona o vodovodech a kanalizacích, a nejsou dotčena ani žádná jiná její práva. Stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu (od 1. 4. 2014 dlouhodobého srážkového normálu) není stanovením nějaké povinnosti, ale je to pouze informativní údaj, kterým jsou odběratelé (uživatelé stokové sítě) vyrozuměni o tom, jaká je pro dané území – oblast, ze které jsou srážky odváděny do kanalizace – hodnota, která je určena § 31 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích (potažmo vzorcem uvedeným v příloze č. 16 vyhlášky č. 428/2001 Sb.). Ostatně by tento údaj ani nemusel být v kanalizačním řádu uveden a mohl by být uveden až přímo v konkrétní smlouvě s dodavatelem.
Stěžovatel rovněž namítl, že krajský soud se nezabýval včasností odvolání žalobkyně, kterou stěžovatel namítal ve vyjádření k žalobě.
Žalobkyně s kasační stížností nesouhlasila a uvedla, že kanalizační řád je schvalován každému vlastníkovi kanalizace vodoprávním úřadem, což představuje veřejnoprávní garanci souladu kanalizačního řádu se zákonem a jeho prováděcími předpisy. Veškerá dosavadní procesní snaha žalobkyně směřovala ke zpochybnění správnosti hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, který je zásadní a určující hodnotou pro výpočet množství vod odváděných do kanalizace. Bez procesního postavení účastníka řízení ovšem žalobkyně nemůže takovéto námitky vznášet. Žalobkyně byla přesvědčena, že změnou kanalizačního řádu dochází ke změně jejích práv a povinností, kterou nemá možnost ovlivnit v rámci soukromoprávní kontraktace s odběratelem. Smlouva o dodávce vody z vodovodu pro veřejnou potřebu a odvádění odpadních vod do kanalizace pro veřejnou potřebu je sice dokumentem soukromoprávní povahy, nicméně na několika místech odkazuje na kanalizační řád. S ohledem na závaznost tohoto veřejnoprávního dokumentu se nemohou strany smlouvy od jeho obsahu odchýlit. V případě stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu se nejedná jen o informativní údaj pro odběratele, ale o údaj závazný pro odběratele i dodavatele při stanovení množství odvádění srážkových vod. Právě změna tohoto údaje je hybatelem změny rozsahu povinností žalobkyně a ostatních odběratelů, neboť změnou tohoto údaje dochází k faktické změně rozsahu práv a povinností. Právě a pouze napadením změny kanalizačního řádu mohou odběratelé ovlivnit rozsah svých povinností a bránit svá práva. Podáním soukromoprávní žaloby bez možnosti ovlivnění změny kanalizačního řádu by žalobkyně jako odběratelka nemohla ničeho docílit při nezměnitelnosti rozhodnutí stanovujícího hodnotu srážkového úhrnu.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) Dále Nejvyšší správní soud přistoupil k vypořádání námitky týkající se účastenství žalobce ve správním řízení.
Podle § 14 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích „[v]lastník kanalizace je povinen před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu pro stavbu kanalizace zajistit zpracování kanalizačního řádu, který stanoví nejvyšší přípustnou míru znečistění odpadních vod vypouštěných do kanalizace, popřípadě nejvyšší přípustné množství těchto vod a další podmínky jejího provozu. Kanalizační řád je vlastník kanalizace povinen předložit před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu stavby kanalizace vodoprávnímu úřadu ke schválení. Kanalizační řád schvaluje rozhodnutím vodoprávní úřad.“
Podle § 25 vyhlášky č. 428/2001 Sb. „[v]lastník kanalizace je povinen změnit nebo doplnit kanalizační řád, změní-li se podmínky, za kterých byl schválen“.
K povaze kanalizačního řádu se Nejvyšší správní soud vyjádřil v usnesení ze dne 21. 2. 2008, čj. 1 Ao 1/2008-46, následovně: „Podle § 31 odst. 1 [zákona o vodovodech a kanalizacích] ‚nestanoví-li tento zákon jinak, postupují orgány veřejné správy v řízení podle tohoto zákona podle správního řádu‘. Jak uvádí § 14 odst. 3 citovaného zákona, ‚vlastník kanalizace je povinen před podáním žádosti o vydání kolaudačního souhlasu pro stavbu kanalizace zajistit zpracování kanalizačního řádu, který stanoví nejvyšší přípustnou míru znečistění odpadních vod vypouštěných do kanalizace, popřípadě nejvyšší přípustné množství těchto vod a další podmínky jejího provozu. Kanalizační řád je vlastník kanalizace povinen předložit před podáním návrhu na kolaudaci stavby kanalizace vodoprávnímu úřadu ke schválení. Kanalizační řád schvaluje rozhodnutím vodoprávní úřad‘ [pozn. pod čarou č. 20 odkazuje, co se týče pojmu rozhodnutí, na správní řád]. [...] Kanalizační řád schvaluje obecní úřad obce s rozšířenou působností jako vodoprávní úřad (§ 27 odst. 1 citovaného zákona). Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že kanalizační řád je dokument zpracovaný vlastníkem nebo pro vlastníka kanalizace, tedy nikoliv správním orgánem, z čehož plyne, že samotný kanalizační řád není (jak bylo již shora uvedeno) opatřením obecné povahy, když ve smyslu negativní definice opatření obecné povahy obsažené v § 171 platného správního řádu nevydává kanalizační řád ‚správní orgán‘, ani žádnému správnímu orgánu žádný zvláštní zákon neukládá kanalizační řád vydat. Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda nelze za opatření obecné povahy považovat schvalovací akt odpůrce jako vodoprávního úřadu. Ze shora podaného shrnutí platných právních předpisů nicméně plyne, že zákon zcela jednoznačně zvolil jako právní formu schválení kanalizačního řádu rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Odpůrce jako vodoprávní úřad tak při vydání svého rozhodnutí postupoval podle správního řádu (viz shora citovaný § 31 odst. 1 [zákona o vodovodech a kanalizacích]).“ Tyto závěry obdobně platí pro schválení změny kanalizačního řádu.
Stěžovateli lze přisvědčit v tom, že údaj o stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu není nezbytnou náležitostí kanalizačního řádu, neboť podle § 24 písm. h) vyhlášky č. 428/2001 Sb. ve znění účinném do 31. 3. 2014 musí kanalizační řád obsahovat pouze způsob a četnost měření množství odpadních vod a způsob měření množství srážkových vod u odběratelů, přičemž podle § 31 odst. 1 téže vyhlášky „[m]nožství srážkových vod odváděných do kanalizace bez měření se vypočte podle vzorce uvedeného v příloze č. 16 na základě dlouhodobého úhrnu srážek v oblasti, ze které jsou srážkové vody odváděny do kanalizace, zjištěného u příslušné regionální pobočky Českého hydrometeorologického ústavu a podle druhu a velikosti ploch nemovitostí a příslušných odtokových součinitelů uvedených v příloze č. 16“.
Kanalizační řád je interní předpis vlastníka kanalizace, který se stává závazným pro všechny uživatele kanalizace tím, že je schválen vodoprávním úřadem. Dojde-li proto ke stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu, od něhož se odvíjí také cena stočného, v rámci změny kanalizačního řádu, který je schválen správním rozhodnutím, je tato hodnota závazně stanovena pro všechny uživatele kanalizace, jakož i pro provozovatele kanalizace, který je povinen provozovat kanalizaci mimo jiné v souladu s kanalizačním řádem (§ 9 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích).
Kanalizační řád ke své závaznosti vyžaduje schválení vodoprávním úřadem a za této situace není pochyb o tom, že žalobkyně je rozhodnutím o změně kanalizačního řádu spočívající v závazném stanovení hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu přímo dotčena, neboť tato hodnota je podstatným parametrem, od něhož se odvíjí cena stočného. Již z tohoto důvodu žalobkyně naplňuje definici účastníka správního řízení ve smyslu § 27 odst. 2 správního řádu, neboť je dotčenou osobou, která může být rozhodnutím o schválení (změny) kanalizačního řádu přímo dotčena ve svých právech a povinnostech; konkrétně ve vztahu k ceně stočného, které je povinna platit.
Neobstojí argumentace stěžovatele, že by žalobkyně proti výši úplaty za množství odváděných srážkových vod, která je závislá rovněž na dlouhodobém srážkovém úhrnu, mohla využít soukromoprávní prostředek obrany (např. žalobu na vydání bezdůvodného obohacení) a v tomto soukromoprávním sporu by zpochybnila i výši dlouhodobého srážkového úhrnu dle změny kanalizačního řádu.
Ve smyslu § 135 odst. 2 o. s. ř. v případě, že správní orgán o prejudiciální otázce správní povahy již pravomocně rozhodl, civilní soud sice z tohoto rozhodnutí vychází (§ 135 odst. 2 druhá věta o. s. ř.), ale není jím vázán a může v rámci posouzení rozhodujících skutečností dojít pro účely civilního řízení k jiným závěrům. Judikatura Nejvyššího soudu ovšem dále dovodila, že mimo rámec správního soudnictví jsou obecné soudy oprávněny zkoumat správní akty zásadně jen se zřetelem k tomu, zda jde o akty nicotné (nulitní). Oproti tomu u kategorie aktů věcně vadných i aktů nezákonných platí presumpce jejich správnosti (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1393/97, č. 9/99 Sb. NS, na který navázal rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 12. 1998, sp. zn. 3 Cdon 1091/96, č. 11/2000 Sb. NS).
Z uvedeného je zřejmá správnost závěru krajského soudu o tom, že obrana žalobkyně v rámci civilního řízení nemusí být dostatečně účinná, neboť civilní soud rozhodující v soukromoprávním sporu by s výjimkou nicotnosti správního rozhodnutí (aktu) mohl obecně vycházet z presumpce správnosti správního rozhodnutí (v projednávané věci z rozhodnutí o schválení I. dodatku ke kanalizačnímu řádu).
Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje s hodnocením výkladu č. 63 Ministerstva zemědělství, neboť tento výklad a z něj plynoucí závěry stěžovatele připouští jako účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu pouze osoby, kterým kanalizační řád stanoví specifické podmínky pro vypouštění odpadních vod do kanalizace. Výklad č. 63 (ani stěžovatel v napadeném rozhodnutí) se ovšem nijak nevypořádává s tím, z jakých důvodů by pouze tyto osoby měly být přímo dotčeny na svých právech a povinnostech, v čem se postavení těchto osob liší od ostatních odběratelů, kteří jsou v nyní posuzované věci stanovením hodnoty dlouhodobého srážkového úhrnu nepochybně rovněž dotčeni na svých právech a povinnostech co do stanovení výše ceny stočného. | decision_1199.txt |
224 | k § 30 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře
k čl. 68 odst. 1 písm. a) a odst. 2 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (v textu jen „koordinační nařízení“)
Pokud vznikne některému z rodičů, kteří mají bydliště v České republice, nárok na rodičovský příspěvek dle § 30 odst. 1 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a to z důvodu péče o dítě rovněž s bydlištěm v České republice, a zároveň jednomu z rodičů vznikne nárok na rodinnou dávku obdobnou rodičovskému příspěvku na totéž dítě dle vnitrostátních právních předpisů jiného členského státu, kde jsou oba rodiče zaměstnáni, je dle čl. 68 odst. 1 písm. a) nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení státem primárně příslušným k poskytnutí dané rodinné dávky členský stát zaměstnání rodičů. Pokud by ovšem celková výše rodičovského příspěvku, která by jinak náležela jednomu z uvedených rodičů v České republice, převyšovala celkovou výši obdobné rodinné dávky, jež byla rodičům poskytnuta v primárně příslušném členském státu, je příslušný správní orgán v České republice dle čl. 68 odst. 2 citovaného nařízení povinen poskytnout oprávněnému rodiči vyrovnávací doplatek ve výši uvedeného rozdílu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2023, čj. 5 Ads 399/2021-27)
Prejudikatura: č. 3916/2019 Sb. NSS; rozsudky velkého senátu Soudního dvora ze dne 7. 6. 2005, Dodl a Oberhollenzer (C-543/03), ze dne 20. 5. 2008, Bosmann (C-352/06), a ze dne 6. 10. 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi (C-561/19), rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další (283/81), ze dne 11. 6. 1998, Kuusijärvi (C-275/96), ze dne 9. 11. 2006, Nemec (C-205/05), ze dne 14. 10. 2010, Schwemmer (C-16/09), ze dne 30. 4. 2014, Wagener (C-250/13), ze dne 5. 6. 2014, I (C-255/13), ze dne 11. 9. 2014, B. (C-394/13), ze dne 22. 10. 2015, Trapkowski (C-378/14), ze dne 7. 2. 2019, Bogatu (C-322/17), ze dne 4. 9. 2019, Bundesagentur für Arbeit, Familienkasse Baden Württemberg West (C-473/18), ze dne 18. 9. 2019, Moser (C-32/18), ze dne 16. 6. 2022, Komise proti Rakousku (Indexace rodinných dávek) (C-328/20) a ze dne 13. 10. 2022, DN (Vymáhání vrácení rodinných dávek) (C-199/21).
Věc: M. B. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o rodičovský příspěvek, o kasační stížnosti žalobkyně.
Úřad práce České republiky – Krajská pobočka v Karlových Varech rozhodnutím ze dne 7. 5. 2021 podle čl. 67 a čl. 68 koordinačního nařízení nepřiznal žalobkyni dávku státní sociální podpory – rodičovský příspěvek od 1. 3. 2021. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 6. 2021 zamítl.
Jak žalovaný, tak i správní orgán I. stupně vyšli z toho, že žalobkyně požádala o rodičovský příspěvek s tím, že jí měl být přiznán od 1. 3. 2021 ve výši 8 000 Kč měsíčně, resp. doplatek rodičovského příspěvku (po odečtení obdobné dávky, která byla žalobkyni vyplácena ve Spolkové republice Německo) až do celkové výše 300 000 Kč, která by jí dle jejího přesvědčení jinak náležela v České republice na její dceru (dle tvrzení žalobkyně česká občanka). Žalobkyně i otec její dcery (český občan) uzavřeli pracovní smlouvu na dobu neurčitou ve Spolkové republice Německo, kde jsou rovněž zdravotně pojištěni. V České republice má celá rodina bydliště. Ke své žádosti žalobkyně doložila doklad o výplatě rodičovského příspěvku (tzv. Elterngeld) v Německu od 7. 2. 2020 do 6. 2. 2021 v celkové výši 7 778,76 EUR. Žalovaný konstatoval, že Česká republika je na základě bydliště rodiny sekundárně příslušná k poskytování dané dávky, avšak nejvýše postaveným kritériem pro určení primární a sekundární příslušnosti je zaměstnání. Situaci žalobkyně podle žalovaného upravuje čl. 11 odst. 1 a odst. 3 písm. a) koordinačního nařízení, z něhož žalovaný dovodil, že pokud jsou oba rodiče zaměstnáni v jednom členském státě EU, ale bydliště rodičů a dítěte je v jiném členské státě EU, pak je jediným příslušným státem pro výplatu rodinných dávek stát, v němž vykonávají zaměstnání oba rodiče. Ti jsou, s ohledem na nejvýše postavené kritérium (zaměstnání), oba spjati pouze s Německem, které má při zachování hierarchie stanovené koordinačním nařízením přednost. Článek 68 odst. 1 koordinačního nařízení nebylo možné v případě žalobkyně aplikovat, neboť v dané věci nebyl ani jeden z rodičů dítěte zaměstnán v zemi bydliště rodiny, takže v tomto případě nebylo možné stanovit, že by Česká republika byla primárně či sekundárně příslušným státem na základě bydliště dítěte. V daném případě bylo tedy jediným příslušným státem pro výplatu rodinných dávek Německo. Žalobkyni tak podle žalovaného nárok na doplatek dávky rodičovského příspěvku do výše 300 000 Kč z českého systému státní sociální podpory nevznikl.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, který ji rozsudkem ze dne 29. 10. 2021, čj. 16 Ad 56/2021-46, zamítl. Krajský soud k námitce žalobkyně týkající se nepřesnosti českého znění koordinačního nařízení konstatoval, že text koordinačního nařízení v českém jazyce není v porovnání s jinými jazykovými verzemi jen doporučující. Texty právních předpisů EU v cizích jazykových verzích mohou být podle krajského soudu pro soudní přezkum přínosné pouze za předpokladu nejasnosti české jazykové verze, což však v nyní posuzované věci nenastalo. V čl. 11 odst. 1 koordinačního nařízení je jasně formulováno, že osoby, na které se vztahuje toto nařízení, podléhají právním předpisům pouze jediného členského státu, přičemž v čl. 11 odst. 3 písm. a) téhož nařízení je pak upřesněno, že se na zaměstnance v členském státě vztahují právní předpisy tohoto členského státu. I na žalobkyni, která pracuje společně s otcem svého dítěte v Německu, se tedy vztahují právní předpisy Německa, které svou příslušnost uznalo, když rodičovský příspěvek žalobkyni po celý rok vyplácelo.
V případě žalobkyně navíc neexistuje souběh nároků na rodičovský příspěvek dle čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení v Německu a České republice, neboť dané ustanovení hovoří o poskytování dávek během stejné doby. Žalobkyni však rodičovský příspěvek Německo v jednotlivých dávkách již vyplatilo, a teprve poté se žalobkyně obrátila se žádostí o rodičovský příspěvek na Českou republiku. I při dřívější žádosti by žalobkyni „překáželo“ zjevné naplnění kritéria zaměstnání realizovaného v jiném členském státě EU. Samotné koordinační nařízení přitom rozdílnost státu bydliště a státu čerpání sociální podpory předjímá ve svém čl. 67. Podle krajského soudu český právní řád při své vázanosti právem EU v tomto případě poskytnutí rodinné dávky z Německa i zároveň z České republiky nepředvídá.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítla, že postoje správních orgánů i krajského soudu vycházely z chybného českého znění čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení, které budí dojem, že se aplikuje pouze v případě, kdy jsou dávky již v obou státech přiznány a poskytovány ve stejnou dobu, nikoliv pokud je zákon v obou zemích „dává k dispozici“. Dle stěžovatelky nebylo zřejmé, zda krajský soud svým odkazem na striktní znění čl. 11 odst. 1 koordinačního nařízení vyloučil použití speciálních ustanovení kapitoly 8 hlavy III tohoto nařízení. Speciální povaha těchto ustanovení, která prolamují obecné pravidlo, přitom vyplývá nejen ze samotného čl. 68 odst. 1 a 2 koordinačního nařízení, ale i z judikatury Soudního dvora.
Krajský soud při výkladu čl. 68 koordinačního nařízení nereagoval na tvrzení stěžovatelky ohledně chybného jazykového znění daného článku, přičemž stěžovatelka namítala právě rozpor v jazykovém významu použitých pojmů. Stěžovatelka poukázala na to, že je zásadní významový rozpor mezi českou, anglickou a francouzskou verzí čl. 68 koordinačního nařízení. Směrodatná sice je podle stěžovatelky česká verze, významové rozdíly jazykových verzí však není možné opomenout. Unijní normotvůrce jistě neměl v úmyslu, aby se ve Spojeném království (dokud bylo členem EU) a Francii čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení vztahoval na dávky, které zákon upravuje, zatímco v České republice pouze na dávky, které jsou již přiznané a vyplácené. Smyslem koordinačního nařízení je zabránit dvojí výplatě téže dávky. Pokud však má daná osoba nárok na dávky z více států, jako je tomu v případě stěžovatelky, je třeba vycházet z čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení, který stanoví, jaké právo má přednost, a podle toho je pak dávka pobírána. Zároveň však čl. 68 odst. 2 tohoto nařízení umožňuje, aby byla dávka dorovnána do výše, na niž by daná osoba měla nárok nebýt souběhu. Je spravedlivé, aby Česká republika doplatila rozdíl ve výši dávek tak, aby stěžovatelka nebyla poškozena a v úhrnu dosáhla na nejvyšší z částek, na něž by jinak měla v příslušných státech nárok.
Závěrem stěžovatelka v případě pochybností Nejvyššího správního soudu ohledně jejího výkladu daných ustanovení navrhla, aby se obrátil na Soudní dvůr s žádostí o zodpovězení předběžné otázky v následujícím znění: „Je správný takový výklad čl. 11 odst. 1, čl. 67 a čl. 68 odst. 1 písm. a), odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004, o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, dle kterého vzniká souběh nároků na rodičovský příspěvek předpokládaný čl. 68 odst. 2 nařízení pouze tehdy, pokud každý z rodičů podléhá jinému právnímu řádu určenému podle pravidla přednosti uvedeného v čl. 68 odst. 1 písm. a) nařízení?“
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že krajský soud se s námitkou vícero jazykových verzí koordinačního nařízení vypořádal dostatečně. Žalovaný zdůraznil, že hlavním cílem koordinačního nařízení je usnadnit výkon práva volného pohybu, přičemž poukázal na to, že je velice důležité odlišit, co upravují jeho jednotlivá ustanovení. Hlava II koordinačního nařízení slouží k určení použitelných právních předpisů, přičemž podle čl. 11 odst. 3 písm. a) tohoto nařízení se na zaměstnance v členském státě vztahují právní předpisy tohoto členského státu. Článek 68 koordinačního nařízení pak řeší souběh a přednost jednotlivých nároků, přičemž dané ustanovení se uplatní pouze v případě, že dojde ke změně rozhodného práva či existuje více rozhodných právních řádů, a tedy i nároků. Pokud existuje několik nároků podle různých právních předpisů, použijí se pravidla k vyloučení souběhu stanovená čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení. Jedině v takovém případě je možné porovnat a posoudit jednotlivé nároky a případně vyplatit vyrovnávací doplatek. Uvedené však nedopadalo na situaci stěžovatelky, neboť dle čl. 11 koordinačního nařízení na ni dopadalo pouze jedno rozhodné právo, tedy právo německé. Užití českého práva tak bylo vyloučeno a stěžovatelce nárok na rodičovský příspěvek v České republice nepříslušel. České jazykové znění koordinačního nařízení pokládal žalovaný za zcela jasné.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[14] Podstatou nyní posuzované věci je otázka, zda má stěžovatelka vůči České republice nárok na výplatu rodičovského příspěvku, resp. na jeho vyrovnávací doplatek za situace, kdy zde má stěžovatelka (i její dcera a otec dítěte) bydliště, ale stěžovatelka i otec dítěte pracují v Německu. V Německu zároveň stěžovatelka již od 7. 2. 2020 do 6. 2. 2021 čerpala rodičovský příspěvek (Elterngeld) v celkové výši 7 778,76 EUR. Stěžovatelka se domnívá, že Česká republika, jakožto stát bydliště stěžovatelky i její dcery, je k poskytnutí rodičovského příspěvku sekundárně příslušná, proto má stěžovatelka nárok na vyrovnávací doplatek dle čl. 68 odst. 2 koordinačního nařízení.
[15] Dle § 30 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře rodič, který po celý kalendářní měsíc osobně celodenně a řádně pečuje o dítě, které je nejmladší v rodině, má nárok na rodičovský příspěvek nejdéle do 4 let věku tohoto dítěte, a to nejdéle do doby, kdy byla na rodičovském příspěvku vyplacena z důvodu péče o totéž nejmladší dítě v rodině celková částka 300 000 Kč, není-li stanoveno jinak. Podle § 30 odst. 7 téhož zákona platí, že jestliže rodič čerpal na nejmladší dítě v rodině dávku obdobnou rodičovskému příspěvku v jiném státě, odečte se z celkové částky rodičovského příspěvku částka vyplacená na totéž dítě jiným státem.
[16] Vzhledem k tomu, že stěžovatelka vykonávala poslední zaměstnání v Německu, je třeba při určení příslušného členského státu, v němž měl být její nárok na rodičovský příspěvek uplatněn, vycházet z koordinačního nařízení, jímž jsou koordinovány vnitrostátní systémy sociálního zabezpečení na unijní úrovni a jehož hlavním účelem je zachování sociální ochrany osob, které využívají práva volného pohybu. Dané nařízení koordinuje vnitrostátní systémy sociálního zabezpečení členských států EU zejména tím, že stanoví kolizní pravidla pro určení použitelných právních předpisů. Tato pravidla mají na jednu stranu za cíl zabránit tomu, aby osoby migrující po EU nezůstaly v oblasti sociálního zabezpečení bez ochrany, současně však sleduje cíl, aby tyto osoby podléhaly systému sociálního zabezpečení pouze jednoho státu (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 6. 2014, I, C-255/13).
[17] Rodičovský příspěvek lze zařadit pod tzv. rodinné dávky, kterými se podle čl. 1 písm. z) koordinačního nařízení rozumí všechny (až na stanovené výjimky) věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 9. 2019, Moser, C-32/18).
[18] Podle odůvodnění koordinačního nařízení je při realizaci koordinace rodinných dávek třeba přihlížet k tomu, že rodinné dávky jsou velmi rozmanité (bod 34). Základním účelem koordinace v oblasti rodinných dávek tedy není určení, který stát je výlučně příslušný, ale stanovení přednosti v případě souběhu dávek v několika členských zemích, což potvrzuje bod 35 odůvodnění tohoto nařízení, podle něhož pro vyloučení neodůvodněného souběhu dávek je třeba stanovit pravidla přednosti v případě souběhu nároků na rodinné dávky podle právních předpisů příslušného členského státu s nároky na rodinné dávky podle právních předpisů členského státu bydliště rodinných příslušníků.
[19] Obecná pravidla k určení použitelného právního řádu jsou upravena v čl. 11 odst. 1 koordinačního nařízení, dle kterého platí, že osoby, na které se vztahuje toto nařízení, podléhají právním předpisům pouze jediného členského státu. Podle čl. 11 odst. 3 písm. a) téhož nařízení se na zaměstnance nebo osobu výdělečně činnou v členském státě vztahují právní předpisy tohoto členského státu, přičemž toto pravidlo platí i pro osoby, které dočasně přestaly své zaměstnání vykonávat právě například z důvodu péče o dítě [srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 6. 1998, Kuusijärvi, C-275/96, který se, obdobně jako dále citovaná starší judikatura Soudního dvora, vztahuje k výkladu obdobných ustanovení předchozího nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství].
[20] Ve vztahu k rodinným dávkám jsou pak v kapitole 8 hlavy III koordinačního nařízení upravena zvláštní pravidla (sama hlava III nese název Zvláštní ustanovení o různých druzích dávek). Speciální úprava koordinace rodinných dávek v koordinačním nařízení vychází z toho, že různorodé rodinné dávky jsou vázány na místo pracoviště, místo bydliště či další kritéria a mohou být přiznávány členskými státy velmi různě, jak dle místa bydliště dítěte, tak dle místa pracoviště rodičů, a proto není možné určit jediný příslušný členský stát (ke vztahu obecných a zvláštních pravidel koordinačního nařízení k určení použitelného právního řádu srov. rozsudek NSS ze dne 8. 10. 2020, čj. 3 Ads 55/2018-37). Základním interpretačním pravidlem zůstává cíl sledovaný primárním právem EU (zejména zmocňovacím ustanovením čl. 48 Smlouvy o fungování Evropské unie), aby migrující pracovníci ani jejich rodinní příslušníci neztratili své nároky na dávky sociálního zabezpečení ani jim nebyla snížena částka těchto dávek z důvodu, že využili právo volného pohybu, které jim unijní právo přiznává (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 11. 2006, Nemec, C-205/05).
[21] Článek 67 koordinačního nařízení uvádí, že osoba má nárok na rodinné dávky v souladu s právními předpisy příslušného členského státu, včetně dávek pro rodinné příslušníky, kteří bydlí v jiném členském státě, jako by bydleli v příslušném členském státě. Soudní dvůr však opakovaně judikoval, že tato zásada rovného nakládání zavedená tímto článkem není absolutní, a to v tom smyslu, že pokud existuje několik nároků podle různých právních předpisů, použijí se pravidla k vyloučení souběhu stanovená v čl. 68 téhož nařízení (srov. např. již zmiňovaný rozsudek ve věci Moser či rozsudek ze dne 14. 10. 2010, Schwemmer, C-16/09). Článek 67 koordinačního nařízení musí být dle této judikatury Soudního dvora vykládán ve spojení zejména s čl. 68 odst. 1 písm. a) téhož nařízení, který má být použit v případě, pokud s výplatou rodinných dávek počítají z různých titulů právní předpisy více než jednoho členského státu, a který ukládá v takovém případě uplatnit pravidla přednosti v tomto pořadí: na prvním místě jsou nároky přiznané z důvodu zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti, dále nároky přiznané z důvodu pobírání důchodu a nakonec nároky přiznané z důvodu místa bydliště (viz např. rozsudek ze dne 7. 2. 2019, Bogatu, C-322/17). Účelem takového pravidla k vyloučení souběhu dle Soudního dvora je zaručit příjemci dávek vyplácených několika členskými státy celkovou výši dávek, která bude rovna nejpříznivější částce, jež mu náleží podle právních předpisů jednoho z těchto států [viz např. rozsudky ze dne 30. 4. 2014, Wagener, C-250/13, ze dne 16. 6. 2022, Komise proti Rakousku (Indexace rodinných dávek), C-328/20, či rozsudek ve věci Moser]. Z judikatury Soudního dvora rovněž plyne, že osoba zaměstnaná na území jiného členského státu sice podléhá právním předpisům uvedeného státu, i když má bydliště na území jiného členského státu, nicméně státu bydliště nemá být tímto nařízením bráněno v tom, aby této osobě přiznal nárok na rodinné dávky podle svých právních předpisů (viz rozsudky velkého senátu ze dne 20. 5. 2008, Bosmann, C-352/06, či ze dne 7. 6. 2005, Dodl a Oberhollenzer, C-543/03).
[22] Jiná je situace v případě, pokud jsou rodinná dávka či její doplatek žádány od státu, který není státem zaměstnání či jiné výdělečné činnosti ani bydliště dané osoby ani k němu tato osoba nemá jinou dostatečně úzkou vazbu. Tak tomu bylo ve věci předložené Soudnímu dvoru usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2013, čj. 6 Ads 1/2012-38. Stěžovatelka v uvedené věci měla i s manželem a nezletilou dcerou faktické bydliště ve Francii, její manžel tam vykonával výdělečnou činnost a stěžovatelka ve Francii pobírala dávky v nezaměstnanosti. V České republice byli oba manželé pouze formálně hlášeni k trvalému pobytu. Za těchto okolností Soudní dvůr rozsudkem ze dne 11. 9. 2014, B., C-394/13, na předběžné otázky Nejvyššího správního soudu odpověděl tak, že koordinační nařízení, „zejména jeho článek 11, musí být vykládáno v tom smyslu, že brání tomu, aby byl členský stát považován za stát příslušný k poskytování rodinné dávky určité osobě již z pouhého důvodu, že je tato osoba na území tohoto členského státu hlášena k trvalému pobytu, když ani ona ani její rodinní příslušníci v uvedeném členském státě nepracují ani v něm nemají obvyklé bydliště“ (srov. též v této věci konečný rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2014, čj. 6 Ads 1/2012-129). V nyní posuzovaném případě je ovšem situace jiná, správní orgány ani krajský soud nezpochybňují, že stěžovatelka i otec její dcery, jakož i dcera samotná na území České republiky fakticky bydlí; vše nasvědčuje tomu, že stěžovatelka i otec její dcery jsou (či byli v rozhodném období) příhraničními pracovníky [viz čl.1 písm. f) koordinačního nařízení].
[23] Z výše uvedeného tedy plyne, že závěr žalovaného převzatý také krajským soudem, že na situaci stěžovatelky dopadá pouze čl. 11 koordinačního nařízení, neboť ona i druhý rodič dítěte pracují v jediném členském státě, kterým je Německo, ani jeden z rodičů tak není zaměstnán v místě jejich bydliště, přičemž v takovém případě tedy již nelze stanovit sekundárně příslušný stát pro vyplacení rodičovského příspěvku, je nesprávný. Toto obecné pravidlo se totiž v nyní posuzované věci nepoužije, naopak je třeba přihlédnout ke zvláštní úpravě v kapitole 8 hlavě III koordinačního nařízení upravující koordinaci rodinných dávek, tedy i rodičovský příspěvek. Vzhledem k tomu, že jsou stěžovatelka i otec jejího dítěte zaměstnáni v Německu, ale celá rodina má bydliště v České republice, je podstatné pouze to, zda s výplatou rodičovského příspěvku pro stěžovatelku počítají z různých titulů právní předpisy jak Německa, tak i České republiky, přičemž v takovém případě se použijí pravidla přednosti stanovená v čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení.
[24] K samotnému výkladu článku 68 odst. 1 koordinačního nařízení je předně nezbytné konstatovat, že dle setrvalé judikatury Soudního dvora jsou všechny jazykové verze právních aktů EU stejně závazné. Soudní dvůr odmítl, aby formulace použitá v jedné z jazykových verzí ustanovení unijního práva byla jediným základem pro výklad daného ustanovení, ani jí nemůže být přiznána přednost před jinými jazykovými verzemi (příslušná judikatura Soudního dvora k této otázce je shrnuta v rozsudku NSS ze dne 11. 7. 2019, čj. 9 As 123/2019-23, č. 3916/2019 Sb. NSS).
[25] V této souvislosti je tedy třeba odmítnout závěr krajského soudu opírající se pouze o českou verzi koordinačního nařízení, kterou krajský soud považoval za jednoznačnou, ale porozuměl jí zcela nesprávně. Nejvyšší správní soud se naopak ztotožňuje s názorem stěžovatelky, že z porovnání s jinými jazykovými verzemi čl. 68 koordinačního nařízení, ale také ze zjevného účelu daného ustanovení (jakož i z výše citované judikatury) je zřejmé, že výklad krajského soudu nemůže obstát.
[26] Zatímco česká verze návětí čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení hovoří o tom, že jsou-li během stejné doby poskytovány stejným rodinným příslušníkům rodinné dávky podle právních předpisů více než jednoho členského státu, použijí se tato pravidla přednosti, stěžovatelka poukazuje na znění anglické (where, during the same period and for the same family members, benefits are provided for under the legislation of more than one Member State the following priority rules shall apply) a francouzské (si, pour la meme période et pour les memes membres de la famille, des prestations sont prévues par la législation de plus d’un État membre, les regles de priorité ci apres s’appliquent). Také české znění písmene a) daného odstavce, podle něhož u dávek poskytovaných více než jedním členským státem z různých důvodů platí toto pořadí přednosti: na prvním místě jsou nároky přiznané […], je nezbytné srovnat se zněním anglickým (in the case of benefits payable by more than one Member State on different bases, the order of priority shall be as follows: firstly, rights available […]) a francouzským (si des prestations sont dues par plus d’un État membre a des titres différents, l’ordre de priorité est le suivant: en premier lieu les droits ouverts […]).
[27] Článek 68 odst. 1 písm. a) koordinačního nařízení tedy nelze vykládat tak, že se použije pouze za situace, kdy jsou určité osobě již současně poskytovány rodinné dávky z více členských států. Jak již bylo naznačeno, uvedený závěr by zcela odporoval smyslu a účelu koordinačního nařízení vyřešit situaci možného souběhu takových dávek ještě před samotným vyplácením dané rodinné dávky, aby nedocházelo k odnímání těchto dávek či k povinnosti vrátit rodinné dávky již vyplacené [viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 10. 2022, DN (Vymáhání vrácení rodinných dávek), C-199/21]. K tomu také slouží čl. 60 odst. 2 a 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, dle kterého dojde-li instituce, ke které byla žádost o rodinné dávky předložena, k závěru, že její právní předpisy jsou použitelné na základě práva přednosti v souladu s čl. 68 odst. 1 a 2 [koordinačního] nařízení, poskytne rodinné dávky podle právních předpisů, které uplatňuje. Pokud má za to, že na základě právních předpisů jiného členského státu může existovat nárok na vyrovnávací doplatek podle čl. 68 odst. 2 [koordinačního] nařízení, tato instituce danou žádost neprodleně postoupí příslušné instituci tohoto jiného členského státu a uvědomí o tom dotyčnou osobu. I česká vnitrostátní úprava v již zmiňovaném § 30 odst. 7 zákona o státní sociální podpoře výslovně předpokládá situaci, kdy rodič čerpal na nejmladší dítě v rodině dávku obdobnou rodičovskému příspěvku v jiném (členském) státě. V takovém případě se pak z celkové částky rodičovského příspěvku odečte částka již vyplacená v jiném (členském) státě. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že příslušný německý orgán v nyní posuzované věci podle čl. 60 odst. 2 prováděcího nařízení nepostupoval, což však na uvedených závěrech nemůže nic změnit.
[28] K aplikaci čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení je tedy třeba přistoupit právě za situace, kdy má daná osoba nárok na rodinné dávky ve více členských státech a zároveň má ke všem těmto státům dostatečnou vazbu vyžadovanou nařízením, bez ohledu na to, zda některé z těchto dávek již byly zcela nebo zčásti vyplaceny. Tento výklad zcela jednoznačně plyne také z judikatury Soudního dvora, dle které platí, že pokud za uvedených podmínek „existuje několik nároků“ podle právních předpisů různých členských států, použijí se pravidla k vyloučení souběhu stanovená čl. 68 koordinačního nařízení [v tomto smyslu srov. opakovaně zmiňovaný rozsudek Soudního dvora ve věci Moser, ve kterém se rovněž jednalo o žádost o dodatečné vyplacení vyrovnávacího doplatku rodičovského příspěvku, a dále také již zmíněné rozsudky ve věci DN (Vymáhání vrácení rodinných dávek) či Komise proti Rakousku (Indexace rodinných dávek)].
[29] S ohledem na výše uvedené je tak závěr krajského soudu, dle něhož by na stěžovatelku čl. 68 odst. 1 koordinačního nařízení ani nemohl dopadat, neboť jí nejsou současně poskytovány rodinné dávky z více členských států, protože Německo jí už rodičovský příspěvek vyplatilo, zcela zjevně nesprávný.
[30] O tom, že v posuzované věci není vyloučeno použití čl. 68 odst. 1 ani 2 koordinačního nařízení, potom zcela jednoznačně vypovídá rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 9. 2019, Bundesagentur für Arbeit, Familienkasse Baden Württemberg West, C-473/18. V uvedené věci byla situace zcela obdobná věci nyní posuzované. Oba rodiče nezaopatřeného dítěte v uvedené věci měli bydliště v Německu a zaměstnání ve Švýcarsku, které se unijní koordinace systémů sociálního zabezpečení účastní na základě mezinárodní smlouvy. Poté, co byla na nezaopatřené dítě vyplácena rodinná dávka ve Švýcarsku, se jeden z rodičů obrátil na příslušný orgán v Německu s žádostí o přiznání vyrovnávacího doplatku ve smyslu čl. 68 odst. 2 koordinačního nařízení. Tento německý správní orgán ani následně německý soud neměly žádné pochybnosti o tom, že je na danou situaci třeba uplatnit čl. 68 odst. 2 koordinačního nařízení, spor však vznikl o to, jaký směnný kurs (mezi švýcarským frankem a eurem) má být pro výpočet případného vyrovnávacího doplatku použit, a toho se také týkaly předběžné otázky položené Soudnímu dvoru. Ty Soudní dvůr zmiňovaným rozsudkem zodpověděl, aniž by jakkoli zpochybnil, na rozdíl od správních orgánů i krajského soudu v nyní posuzované věci, sekundární příslušnost státu bydliště rodičů, tedy jeho povinnost vyplatit vyrovnávací doplatek, pokud by výše rodinné dávky, která by jim jinak náležela v tomto státě, přesahovala výši obdobné dávky, která jim již byla vyplacena ve státě jejich zaměstnání.
[31] V nyní posuzované věci tedy je podstatné, zda má stěžovatelka nárok na rodičovský příspěvek ve státě zaměstnání i bydliště. Stěžovatelce byl již přiznán německý rodičovský příspěvek dle právních předpisů státu jejího zaměstnání. Pokud má stěžovatelka podle českých právních předpisů zároveň nárok na rodičovský příspěvek v České republice, kde má bydliště, bude v případě takového souběhu nároků platit pravidlo přednosti podle § 68 odst. 1 písm. a) koordinačního nařízení, tedy na prvním místě bude nárok na rodičovský příspěvek přiznaný Německem z důvodu zaměstnání stěžovatelky a následně rodičovský příspěvek, na který má případně stěžovatelka nárok na základě svého bydliště v České republice.
[32] V této souvislosti je rovněž nezbytné připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora k tomu, aby bylo možné mít za to, že v daném případě došlo k takovému souběhu nároků na rodinné dávky, nestačí, aby byly takové dávky splatné v jednom členském státě a zároveň aby existovala pouhá možnost poskytnutí takových dávek v jiném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. 10. 2015, Trapkowski, C-378/14). Aby bylo možné považovat rodinné dávky za splatné podle právních předpisů členského státu, musí právní předpisy tohoto státu uznávat nárok na výplatu dávek ve prospěch dané osoby. Je tedy nezbytné, aby tato osoba splňovala veškeré podmínky formální i věcné, které stanoví právní předpisy uvedeného státu, aby uvedený nárok mohla uplatňovat (v tomto smyslu viz již zmíněný rozsudek Soudního dvora ve věci Schwemmer).
[33] Podle čl. 68 odst. 2 koordinačního nařízení se v případě souběhu nároků rodinné dávky poskytují v souladu s právními předpisy, které mají dle s čl. 68 odst. 1 písm. a) koordinačního nařízení přednost, tedy v tomto případě měl být skutečně primárně poskytnut německý rodičovský příspěvek. Zároveň se dle tohoto ustanovení nároky na rodinné dávky z důvodu kolidujících právních předpisů (tedy případný nárok na český rodičovský příspěvek) pozastavují, avšak v nezbytných případech se poskytuje vyrovnávací doplatek ve výši, která dávku poskytnutou v primárně příslušném státu přesahuje, a to za tím účelem, aby celkově byla rodinná dávka poskytnuta v nejpříznivější částce, která by žadateli náležela podle právních předpisů jednoho z dotčených států. Vyrovnávací doplatek není třeba poskytovat pouze v případě, že se nárok na příslušnou dávku zakládá výhradně na místě bydliště a že se má zároveň týkat dětí bydlících v jiném členském státě. Správní orgány ani krajský soud netvrdí, že by to měl být případ stěžovatelky.
[34] V dalším řízení tedy bude na žalovaném, aby se zabýval tím, zda stěžovatelka splňuje všechny formální i věcné podmínky pro přiznání českého rodičovského příspěvku a následně posoudil, zda je ve smyslu čl. 68 odst. 2 koordinačního nařízení nezbytné poskytnout stěžovatelce vyrovnávací doplatek do výše, o níž by případně český rodičovský příspěvek, jenž by jí náležel, převyšoval obdržený německý rodičovský příspěvek.
[35] Nejvyšší správní soud dodává, že podle rozsudku velkého senátu Soudního dvora ze dne 6. 10. 2021, Consorzio Italian Management a Catania Multiservizi, C-561/19 (navazujícího na linii judikatury Soudního dvora počínající jeho rozsudkem ze dne 6. 10. 1982, Cilfit a další, 283/81), se o acte éclairé, tedy o jednu z výjimek z povinnosti soudu rozhodujícího v posledním stupni, jímž Nejvyšší správní soud v této věci nepochybně je, položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku ohledně výkladu unijního práva jedná tehdy, pokud „vlivem autority výkladu podaného Soudním dvorem na základě článku 267 SFEU může povinnost stanovená v čl. 267 třetím pododstavci SFEU ztratit své opodstatnění, a stát se tudíž bezpředmětnou, zejména pokud je položená otázka věcně totožná s otázkou, která již byla předmětem rozhodnutí o předběžné otázce v obdobné věci nebo a fortiori v rámci téže vnitrostátní věci, nebo pokud byla daná právní otázka vyřešena ustálenou judikaturou Soudního dvora bez ohledu na to, v jakém řízení byla tato judikatura vypracována, a to i v případě, že sporné otázky nejsou naprosto totožné“. V nyní posuzované věci nastala poslední ze zmiňovaných možností, tedy sporná otázka výkladu příslušných ustanovení koordinačního nařízení již byla v plném rozsahu vyřešena ustálenou judikaturou Soudní dvora, jak byla vyložena výše, tudíž by nemělo smysl tuto otázku Soudnímu dvoru předkládat. | decision_12.txt |
225 | k § 10c odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích
k čl. 1 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
Obecně závazná vyhláška obce přijatá podle § 10c odst. 3 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, jež ukládá povinnost uhradit místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku i vlastníkům, kteří za totéž již v minulosti obci zaplatili v rámci soukromoprávního vztahu (prostřednictvím zvýšení kupní ceny při prodeji pozemku), je v rozporu s ústavním principem rovnosti podle čl. 1 Listiny základních práv a svobod.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2022, čj. 1 Afs 432/2020-74)
Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 180/2006 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 269/05), č. 181/2009 Sb. a č. 338/2017 Sb.
Věc: a) V. P., b) A. H., c) J. P., d) L. K. a e) F. P., proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku, o kasační stížnosti žalovaného.
Obec Nový Jáchymov prodala žalobcům (resp. jejich právním předchůdcům, jelikož dva z původních žalobců během řízení o kasační stížnosti zemřeli) v letech 2002 a 2003 pozemky a v kupních smlouvách se zavázala, že k těmto pozemkům na své náklady přivede inženýrské sítě. Po více než deseti letech obec platebními výměry vyměřila vlastníkům místní poplatek za připojení pozemků ke kanalizaci.
Platebním výměrem ze dne 6. 11. 2017 vyměřila obec jako správce poplatku právnímu předchůdci žalobců a), b) a c) podle § 11 zákona o místních poplatcích a podle obecně závazné vyhlášky obce Nový Jáchymov č. 2/2016, o místním poplatku za zhodnocení pozemku možností jeho připojení na stavbu kanalizace (dále jen „vyhláška č. 2/2016“), místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku ve výši 42 405 Kč.
Dalším platebním výměrem ze dne 6. 11. 2017 vyměřila obec žalobci d) podle týchž ustanovení místní poplatek za zhodnocení stavebních pozemků v celkové výši 84 678 Kč.
Třetím platebním výměrem ze dne 6. 11. 2017 vyměřila obec právní předchůdkyni žalobce e) podle stejných ustanovení místní poplatek za zhodnocení stavebního pozemku v celkové výši 49 434 Kč.
Žalobci podali proti platebním výměrům odvolání. Žalovaný v odvolacích rozhodnutích zrušil platební výměry a zastavil řízení. Dospěl totiž k závěru, že žalobcům poplatková povinnost nevznikla, protože vyhláška č. 2/2016 byla vydána až po právní moci posledního z kolaudačních souhlasů ke stavbě kanalizace, a je tak nepřípustně retroaktivní.
Předmětem soudního přezkumu byla až rozhodnutí, jimiž žalovaný v samostatných přezkumných řízeních změnil rozhodnutí o odvolání proti platebním výměrům a jednotlivá odvolání třemi samostatnými rozhodnutími zamítl.
Každý z původních žalobců podal proti rozhodnutí vydanému v přezkumném řízení žalobu. Krajský soud v Praze řízení o žalobách spojil ke společnému projednání a všechna tři rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 15. 10. 2020, čj. 54 Af 36/2018-46, zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dospěl totiž k závěru, že vyhláška č. 2/2016 ve spojení s nesplněnými soukromoprávními závazky obce má diskriminační charakter, v důsledku čehož ji nebylo možné vůči žalobcům užít.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Rozsudek byl podle žalobce nepřezkoumatelný, neboť nevypořádal jednu žalobní námitku. Dále nebylo patrné, zda krajský soud jednu z posuzovaných námitek shledal důvodnou, či nikoli.
Krajský soud dále pochybil, neboť se nezabýval stěžovatelovým tvrzením ve vyjádření k žalobě. Týkalo se zániku práva z kupní smlouvy, které spočívalo v závazku obce přivést na vlastní účet na hranici pozemků rozvod vody, kanalizace, elektrické energie nízkého napětí a plynu. Po marném uplynutí lhůty k připojení inženýrských sítí zůstali žalobci (resp. jejich právní předchůdci) v soukromoprávní rovině nečinní, práva na připojení pozemku se nedomáhali, a konkludentně tak schválili zánik příslušného smluvního ustanovení. Právo na připojení pozemku tedy zaniklo jeho neuplatněním. V době přijímání vyhlášky č. 2/2016 bylo podle stěžovatele právo na bezplatné zasíťování pozemku již promlčeno.
Krajský soud podle stěžovatele nesprávně posoudil otázku diskriminace a nedostatečně odůvodnil, jaký zakázaný důvod podle zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), na žalobce dopadá. Ekonomické důvody nejsou diskriminačním kritériem.
Žalobcům podle stěžovatele nic nebránilo zařadit se mezi vlastníky osvobozené podle vyhlášky č. 2/2016 od místního poplatku. Krajský soud nesprávně srovnával kupní smlouvy mezi právními předchůdci žalobců a dalšími vlastníky a neprokázal, že kupující v roce 2000 byli od poplatku osvobozeni, přestože na pozemku nevybudovali stavbu. Takový závěr krajského soudu považoval stěžovatel za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Závěr o osvobození jiných kupujících od místního poplatku neměl oporu ve správním spise. Pokud by někteří vlastníci zhodnoceného pozemku byli povinni místní poplatek platit a jiní ne, přičemž by to záviselo pouze na kupní ceně za pozemky, šlo by o nerovnost a tedy i o rozpor se zákonem.
Stěžovatel dále z rozsudků krajského soudu ze dne 13. 9. 2019, čj. 48 Af 26/2017-63, a Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2019, čj. 4 As 114/2019-37, dovodil, že obec není v soukromoprávní oblasti přímo dotčená uplatňováním veřejného práva. Výše kupní ceny nemovitostí z majetku obce podle stěžovatele nepodléhá přezkumu ve správním soudnictví.
Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti označili rozsudek krajského soudu za podrobný, srozumitelný a vypořádávající všechny žalobní námitky. Krajský soud také dostatečně vysvětlil, že je sice věcí žalobců, že se nedomáhali splnění závazků obce z kupních smluv, avšak na druhé straně nelze tolerovat stav, kdy obec porušení vlastních smluvních závazků zúročí po více než deseti letech při výkonu vrchnostenských oprávnění v rámci samostatné působnosti. Tato skutečnost byla ve spojení s diskriminačním charakterem vyhlášky č. 2/2016 důvodem zrušení platebních výměrů. Žalobci také odkázali na čl. 3 odst. 1 Listiny, který zakazuje diskriminaci.
Obecně závazná vyhláška obce nesmí bez legitimního důvodu dávat některým adresátům více ani méně práv než ostatním. Článek 7 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 2/2016 osvobodil od místního poplatku vlastníky pozemků, kteří s obcí uzavřeli před 31. 10. 2016 smlouvu o připojení jejich domu ke splaškové kanalizaci. Stejné osvobození pak mělo být přiznáno i žalobcům, kteří o mnoho let dříve s obcí uzavřeli kupní smlouvy, v nichž se obec zavázala přivést bezplatně na hranice kupovaných pozemků mj. rozvod kanalizace. Fakticky jde o totožné smluvní závazky.
Krajský soud podle žalobců konstatoval, že od poplatku měli být osvobozeni ti, kdo zaplatili za pozemek obci vyšší než obvyklou kupní cenu za protiplnění, k němuž se obec zavázala. Ohledně přezkumu výše kupní ceny nemovitostí prodávaných z majetku obce ve správním soudnictví uvedli, že krajský soud kupní cenu nepřezkoumával. Hodnotil ji pouze v rámci přezkumu tvrzení, že byly sjednány vyšší než obvyklé kupní ceny, a to za závazek obce přivést ke kupovanému pozemku inženýrské sítě.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [21] Nejvyšší správní soud se tak zabýval otázkou, zda byli žalobci povinni zaplatit obci místní poplatek za zhodnocení stavebních pozemků připojením na stavbu kanalizace podle § 10c zákona o místních poplatcích. Krajský soud dospěl k závěru, že takovou povinnost žalobcům nebylo možné uložit. Za připojení pozemků k inženýrským sítím totiž již zaplatili, neboť se k tomuto připojení obec zavázala v kupních smlouvách.
[22] Podle § 10c odst. 1 zákona o místních poplatcích poplatek platí vlastník stavebního pozemku zhodnoceného možností připojení na obcí vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace po nabytí účinnosti zákona o vodovodech a kanalizacích. Má-li k tomuto stavebnímu pozemku vlastnické právo více subjektů, jsou povinny platit poplatek společně a nerozdílně.
[23] Podle § 10c odst. 3 zákona o místních poplatcích sazba poplatku nesmí přesáhnout rozdíl ceny stavebního pozemku bez možnosti připojení na obcí vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace a ceny stavebního pozemku s touto možností. Cena stavebního pozemku v obci se stanoví podle zvláštního právního předpisu v kalendářním roce, ve kterém nabylo právní moci kolaudační rozhodnutí pro stavbu vodovodu nebo kanalizace obcí vybudované. Výše sazby na 1m2 zhodnoceného stavebního pozemku stanoví obec v obecně závazné vyhlášce.
[24] Podle čl. 2 odst. 2 vyhlášky č. 2/2016 poplatek platí vlastník pozemku zhodnoceného možností připojení na obcí vybudovanou stavbu kanalizace po nabytí účinnosti zákona o vodovodech a kanalizacích [tedy po 1. 1. 2002, pozn. NSS] a uvedení obecní veřejné kanalizace do provozu na základě kolaudačního souhlasu ze dne 14. 9. 2015, čj. MBE/51878/2018/ŽP LiB, který nabyl právních účinků dne 17. 9. 2015; dále kolaudačního souhlasu ze dne 27. 10. 2015, čj. MBE/61687/2015/ŽP LiB, který nabyl právních účinků dne 27. 10. 2015 a kolaudačního souhlasu ze dne 23. 3. 2016, čj. MBE/3531/2016/ŽP LiB, který nabyl právních účinků dne 23. 3. 2016.
[25] Podle čl. 7 odst. 1 vyhlášky č. 2/2016 se od poplatku osvobozují:
a) Vlastníci pozemků, na nichž je umístěn rodinný dům nebo rekreační objekt zkolaudovaný před nabytím účinnosti této vyhlášky a kteří uzavřeli s obcí Nový Jáchymov smlouvu o připojení jejich rodinného domu nebo rekreačního objektu ke splaškové kanalizaci před 31. 10. 2016.
b) Vlastníci pozemků, na nichž je umístěn rodinný dům nebo rekreační objekt a k jejichž pozemku nebyla vybudována kanalizační přípojka potřebná k připojení na splaškovou kanalizaci obce Nový Jáchymov.
c) Vlastníci pozemků, kteří měli před 31. 12. 2015 jejich rodinný dům nebo rekreační objekt připojen k řádně povolené a zkolaudované domovní ČOV.
[26] Žalobci předložili kupní smlouvy, podle kterých se obec jako prodávající zavázala, že na své náklady přivede na hranici pozemků žalobců mj. rozvod kanalizace. Ve smlouvách bylo sjednáno, že „nezbuduje-li prodávající na vlastní náklady výše uvedené inženýrské sítě a neumožní se kupujícímu [právnímu předchůdci žalobců a), b) a c) a právnímu předchůdci žalobce d), pozn. NSS] pozemku do [31. 12. 2005 v případě právního předchůdce žalobců a), b) a c) a do 31. 12. 2004 v případě žalobce d)] na ně bezplatně připojit, má kupující právo od kupní smlouvy odstoupit. Po odstoupení od kupní smlouvy by předmětný pozemek přešel zpět na prodávajícího a prodávající by byl povinen vrátit kupujícímu kupní cenu.“ Právní předchůdkyně žalobce e) předložila kupní smlouvu, podle které se obec jako prodávající zavázala přivést do 31. 12. 2002 na svůj účet na hranici pozemku mj. rozvod kanalizace. Právo právní předchůdkyně žalobce e) na odstoupení od smlouvy v případě porušení tohoto závazku si smluvní strany nesjednaly. Kupní cena byla ve všech těchto kupních smlouvách shodně sjednána ve výši 500 Kč/m2.
[27] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, jak krajský soud posoudil smluvní závazky obce vybudovat inženýrské sítě na pozemcích žalobců. Podle stěžovatele krajský soud nezohlednil, že se žalobci (resp. jejich právní předchůdci) nedomáhali splnění smluvního závazku podle občanského práva, a závazek obce tak byl promlčen. Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že se touto otázkou krajský soud zabýval dostatečně. V bodu 44 napadeného rozsudku podrobně vysvětlil, že se žalobci mohli nesplnění závazků z kupních smluv dovolat v rámci občanskoprávního řízení a bylo na nich, aby využili řádných soukromoprávních prostředků ochrany svých práv. Krajský soud upozornil také na to, že je odpovědností žalobců (resp. jejich právních předchůdců), že soukromoprávní prostředky ochrany nevyužili.
[28] Krajský soud však dále správně uzavřel, že navzdory tomu nelze tolerovat stav, kdy obec nesplnění a porušení vlastních smluvních závazků zúročí až po více než deseti letech při výkonu vrchnostenských oprávnění v rámci samostatné působnosti. Krajský soud totiž při hodnocení podkladů dospěl k závěru, že v případě žalobců (resp. jejich právních předchůdců) byla za pozemky sjednána vyšší kupní cena než cena obvyklá, a to právě z důvodu závazku obce přivést na hranici těchto pozemků mj. rozvod kanalizace. K tomu dospěl krajský soud srovnáním kupních smluv doložených žalobci s dalšími smlouvami, které obec uzavřela s jinými kupujícími a které neobsahovaly smluvní ujednání o přivedení inženýrských sítí k pozemkům. Tento závěr krajského soudu je tak založen na logických úvahách a je v souladu s podklady ve správním spise. Nejvyšší správní soud se v tomto hodnocení ztotožnil s krajským soudem. Krajský soud dal přitom stěžovateli za pravdu v hodnocení nečinnosti žalobců (resp. jejich právních předchůdců) z hlediska využití soukromoprávních prostředků ochrany. To však neznamená, že by bylo možné od těchto smluvních závazků odhlédnout při hodnocení zákonnosti vyhlášky č. 2/2016.
[29] Podle krajského soudu je z ekonomického hlediska na obci, jakou strategii zvolí pro vytváření svého rozpočtu, tedy zda upřednostní soukromoprávní jednání (v tomto případě vyšší cenu za pozemky, které se obec zaváže v budoucnu zhodnotit na svůj účet), nebo zda využije zákonem svěřenou vrchnostenskou pravomoc (v tomto případě výběr místního poplatku za zhodnocení pozemku). Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s krajským soudem, že tuto možnost nelze zneužívat tak, že obec závazek ze soukromoprávního vztahu nesplní a následně využije i své vrchnostenské oprávnění mimo jiné k zahlazení vlastního nesplnění smluvního závazku, a ještě tím získá opětovný příjem do svého rozpočtu. Krajský soud přitom nehodnotil platnost soukromoprávního jednání obce, pouze ze smluv vyšel při hodnocení platebních výměrů, resp. vyhlášky č. 2/2016 a zavedení povinnosti zaplatit místní poplatek za zhodnocení pozemku. Stěžovatel v kasační stížnosti ani nezpochybňuje, že obec od žalobců (resp. jejich právních předchůdců) za zhodnocení pozemků již jednou zaplaceno dostala. Krajský soud proto tuto okolnost správně zohlednil.
[30] Dále Nejvyšší správní soud posoudil vyhlášku č. 2/2016. Konkrétně jde o to, že obec při jejím přijímání nevzala v potaz, že část vlastníků pozemků v minulosti uhradila vyšší kupní cenu, jež zahrnovala i závazek obce vybudovat na svůj účet kanalizaci a tím tyto pozemky zhodnotit. Krajský soud tuto otázku posoudil tak, že při stanovení místního poplatku obec nezohlednila, že někteří vlastníci pozemků vzhledem ke skutečnostem nastalým v minulosti legitimně vyžadují odlišné zacházení. Podle krajského soudu jde tedy o nepřímou diskriminaci ve smyslu § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona. Článek 7 vyhlášky č. 2/2016 je podle krajského soudu diskriminační, nikoliv ovšem tím, jakou skupinu vlastníků od místního poplatku osvobozuje, nýbrž tím, jakou skupinu vlastníků (do níž spadají i žalobci) opomíjí. S tímto posouzením stěžovatel nesouhlasí, neboť krajský soud nevysvětlil, v čem v projednávané věci spočívá antidiskriminačním zákonem zakázaný důvod rozlišení.
[31] Podle § 3 odst. 1 antidiskriminačního zákona nepřímou diskriminací se rozumí takové jednání nebo opomenutí, kdy na základě zdánlivě neutrálního ustanovení, kritéria nebo praxe je z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 osoba znevýhodněna oproti ostatním. Nepřímou diskriminací není, pokud toto ustanovení, kritérium nebo praxe je objektivně odůvodněno legitimním cílem a prostředky k jeho dosažení jsou přiměřené a nezbytné. Ustanovení § 2 odst. 3 téhož zákona obsahuje taxativní výčet diskriminačních důvodů. Na základě antidiskriminačního zákona se tak lze bránit pouze proti takové diskriminaci, k níž došlo z některého z důvodů uvedených v § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona, a není možné namítat diskriminaci podle antidiskriminačního zákona založenou na jiném důvodu (srov. Havelková, B.; Koldinská, K.; Kühn, Z. § 2. In: Boučková, P. a kol. Antidiskriminační zákon. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 178.). Podle Nejvyššího správního soudu obec skutečně v čl. 7 vyhlášky č. 2/2016 nezachází s určitou skupinou vlastníků rozdílně z některého z diskriminačních důvodů uvedených v § 2 odst. 3 antidiskriminačního zákona – v tomto dílčím závěru se tedy krajský soud mýlí.
[32] Nejvyšší správní soud je přesto přesvědčen, že na základě vyhlášky č. 2/2016 nebylo možné žalobcům (resp. jejich právním předchůdcům) místní poplatek za zhodnocení pozemku uložit. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná zejména právo na rovné zacházení vyplývající z čl. 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Ústavní soud v nálezu ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/08, č. 181/2009 Sb., dospěl k závěru, že rozlišování vedoucí k porušení principu rovnosti je nepřípustné, a to i s ohledem na princip zakotvený v čl. 1 Listiny, který spočívá ve vyloučení libovůle zákonodárce při rozlišování práv určitých skupin subjektů. Vyhláška č. 2/2016 je tak z hlediska projednávané věci v rozporu se zákazem svévole při stanovení povinností, resp. při odlišování subjektů a práv podle čl. 1 Listiny (nález Ústavního soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 9/15, č. 338/2017 Sb.). Uložení místního poplatku za zhodnocení pozemku těm vlastníkům pozemků, kteří již v minulosti za toto zhodnocení zaplatili, je také v rozporu s dobrými mravy.
[33] Nejvyšší správní soud tedy svými závěry částečně korigoval odůvodnění rozsudku krajského soudu. Neosvobození od místního poplatku za zhodnocení pozemku vlastníků, kteří již fakticky za připojení na kanalizaci zaplatili, není diskriminační ve smyslu antidiskriminačního zákona, ale odporuje čl. 1 Listiny a je též v rozporu s dobrými mravy. Důvody, pro něž krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele, však obstojí v podstatné míře, a proto není namístě jeho rozsudek zrušit. Nepřesnost dílčích úvah krajského soudu nemá vliv na zákonnost jeho závěru ve věci samé, neboť nadále platí, že v projednávané věci nebylo možné místní poplatek za zhodnocení pozemku žalobcům uložit, neboť tuto platbu již dříve ve skutečnosti uhradili, byť jinou formou (zvýšenou kupní cenou pozemku). Nadále tedy platí, že krajský soud postupoval správně a ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy vyhlášku č. 2/2016 v projednávané věci neaplikoval (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS).
[34] Ve shodě s krajským soudem připomíná Nejvyšší správní soud i to, že zrušení napadených rozhodnutí neznamená všeobecnou nepoužitelnost vyhlášky č. 2/2016, nýbrž pouze její neaplikovatelnost v projednávané věci. I po právní moci napadeného rozsudku vyhláška č. 2/2016 zůstává nadále platným a účinným podzákonným předpisem (nález ÚS ze dne 4. 10. 2006, sp. zn. III. ÚS 269/05, č. 180/2006 Sb. ÚS). Nejvyšší správní soud doplňuje, že správní soudy jsou oprávněny obecně závaznou vyhlášku neaplikovat. Námitka stěžovatele, že výkon samosprávy nelze ve správním soudnictví přezkoumat, tak také není důvodná.
[35] Stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval na rozsudky krajského soudu čj. 48 Af 26/2017-63 a Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 114/2019-37, podle nichž výsledek řízení o žalobě týkající se stanovení místního poplatku může ovlivnit příjmy plynoucí z místních poplatků do rozpočtu obce. Podle těchto rozsudků však nejde o takové dotčení práv obce, které by zakládalo její postavení jako osoby zúčastněné na řízení ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. K námitce stěžovatele, že obec v soukromoprávní oblasti není přímo dotčená uplatňováním veřejného práva, Nejvyšší správní soud uvádí, že tento závěr z odkazovaných rozhodnutí správních soudů neplyne. Závěr správních soudů, že faktor výše příjmů obce z místních poplatků nezakládá dotčení na právech a povinnostech ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. nelze směšovat s tím, zda veřejné právo obsahuje nějakou limitaci pro soukromoprávní jednání obce. Otázka dotčení práv obce ve smyslu § 34 odst. 1 s. ř. s. přitom v nyní projednávané věci vůbec nevyvstala. Z uvedeného ani nelze dovodit, že by nebylo možné posuzovat soukromoprávní jednání obce v rámci hodnocení zákonnosti obecně závazné vyhlášky obce. | decision_120.txt |
226 | k § 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích
Správní orgán je povinen v souladu s § 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, umožnit obviněnému ze spáchání přestupku zvolit si obhájce i po zahájení ústního jednání. Pro výkon tohoto práva správní orgán obviněnému stanoví přiměřenou lhůtu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2015, čj. 4 As 225/2015-32)
Prejudikatura: č. 1865/2009 Sb. NSS a č. 2011/2010 Sb. NSS.
Věc: Jozef V. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o uložení pokuty a zákazu činnosti, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím Magistrátu města Prostějov (správní orgán I. stupně) ze dne 2. 10. 2013 byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), kterého se dopustil porušením § 4 písm. c) zákona o silničním provozu, neboť „dne 3. 4. 2013 v 17:31 hod. na 29. km rychlostní komunikace č. 46 ve směru jízdy na Brno mezi obcemi Olšany u Prostějova a Prostějov, při řízení osobního motorového vozidla tovární značky Audi A8 [...], překročil nejvyšší dovolenou rychlost jízdy stanovenou místní úpravou – dopravní značkou B20a – na 100 km/hod. Silničním radarovým rychloměrem Ramer 10C byla zjištěna rychlost jízdy 162 km/hod. Při zvážení možné odchylky měřicího zařízení +- 3 % byla rychlost jízdy minimálně 157 km/hod. Tedy překročil nejvyšší dovolenou rychlost jízdy mimo obec o 50 km/hod. a více.“ Za tento přestupek uložil správní orgán I. stupně žalobci pokutu ve výši 6 000 Kč, zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 8 měsíců ode dne nabytí právní moci rozhodnutí.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 12. 2013 zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný uvedl, že důkazy obsažené ve spise, zejména záznam o radarovém měření, oznámení o spáchání přestupků a úřední záznam vyhotovený zasahujícími policisty postačují k závěru, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně. Žalovaný konstatoval, že nemá pochybnosti o správnosti měření ani o závěrech z něj plynoucích. Radar byl kalibrován a obsluhoval jej proškolený policista. Omezení rychlosti v předmětném úseku rychlostní silnice č. 46 bylo podle žalovaného prokázáno obsahem úředního záznamu vyhotoveného zasahujícími policisty. Žalovaný konstatoval, že fotografie z radarového měření vylučuje záměnu měřeného vozidla. Dále zpochybnil, že žalobce neměl možnost zvolit si v průběhu řízení před správním orgánem I. stupně zástupce. O této možnosti jej správní orgán I. stupně řádně poučil v oznámení o zahájení řízení. Žalovaný připomněl, že uvedené není povinnou náležitostí předvolání k ústnímu jednání a jeho absence není protizákonná. Pokud žalobce v rámci ústního jednání uvedl svůj záměr zvolit si zástupce, avšak žádné další kroky v tomto směru nečinil, nelze žalobcovo chování přičítat k tíži správního orgánu I. stupně. Žalobce byl při ústním jednání přítomen a mohl svá práva hájit. Pokud správní orgán I. stupně shledal, že již není potřeba provádět další dokazování, ústní jednání ukončil a následně vydal rozhodnutí, jednal v souladu se zákonem. Žalovaný odmítl argument žalobce, že neměl možnost nahlédnout do podkladů řízení před vydáním rozhodnutí, neboť žalobcův podpis na protokolu o ústním jednání toto tvrzení vylučuje. Žalovaný rozhodnutí uzavřel s tím, že sankce byla udělena v přiměřené výši, že její uložení bylo řádně odůvodněno a že správní orgán I. stupně řádně vyhodnotil důkazy obsažené ve spise.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 28. 8. 2015, čj. 22 A 17/2014-34, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k novému projednání. Krajský soud uvedl, že v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu zkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí. Zdůraznil, že ke spáchání přestupku nepostačuje toliko naplnění znaků formálních, ale je zásadní, zda byla rovněž naplněna i materiální stránka přestupku. Tento právní názor krajský soud opřel o rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2015, čj. 7 As 18/2004-48, a ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 As 104/2008-45, č. 2011/2010 Sb. NSS. Krajský soud uvedl, že správní orgány se nezabývaly naplněním materiální stránky přestupku spáchaného žalobcem, respektive její naplnění neodůvodnily. Správní orgány nesplnily ani povinnost postupovat při ukládání sankcí podle kritérií obsažených v § 12 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, tj. uloženou sankci řádně neodůvodnily a neindividualizovaly. Krajský soud shledal, že odůvodnění rozhodnutí I. stupně je pouze rekapitulační a nedostatečně hodnotí všechny okolnosti případu. Krajský soud vytkl žalovanému, že ignoroval zásadní vadu řízení před správním orgánem I. stupně spočívající v tom, že správní orgán I. stupně rozhodl ve věci samé, přestože žalobce výslovně při ústním jednání uvedl, že si chce zvolit pro přestupkové řízení obhájce.
Proti uvedenému rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že v posuzované věci došlo k naplnění materiální stránky přestupku, přičemž svůj závěr opřel o právní názor uvedený v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 104/2008-45. Stěžovatel uvedl, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně a přestupkové jednání bylo žalobci prokázáno. Správní orgán I. stupně podle stěžovatele řádně zhodnotil kritéria pro ukládání sankcí uvedená v § 12 odst. 1 zákona o přestupcích a sankci řádně individualizoval a odůvodnil. Správní orgán I. stupně podle stěžovatele neodepřel žalobci právo zvolit si zástupce, neboť mu ve výkonu tohoto práva nijak nebránil. To, že žalobce své právo neuplatnil, nemůže jít k tíži správních orgánů. Žalobce byl prokazatelně o možnosti zvolit si zástupce poučen, avšak sám ji nevyužil.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že na předmětné rychlostní komunikaci měla být z neznámých důvodů rychlost snížena na 100 km/hod., přestože zákon o silničním provozu pro tento typ komunikace předpokládá nejvyšší dovolenou rychlost 130 km/hod. Jelikož stěžovatel neprovedl jediný možný důkaz, který by mohl prokázat sníženou nejvyšší dovolenou rychlost v předmětném úseku, a to výslech zasahujících policistů, nebyl podle žalobce dostatečně zjištěn skutkový stav. Podle žalobce v předmětném úseku byla nejvyšší povolená rychlost 130 km/hod., a žalobce tedy nemohl svým jednáním naplnit ani formální znaky přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 2 zákona o silničním provozu. Správní orgán I. stupně měl zkoumat materiální stránku přestupku, stejně jako důvody, proč měla být v předmětném úseku snížena nejvyšší dovolená rychlost. Žalobce dále namítl, že postup orgánu I. stupně nebyl předvídatelný. Z tvrzení správního orgánu I. stupně, že „[s]právní orgán zváží další postup v řízení“, dovodil, že další jednání proběhne za přítomnosti žalobce i jeho obhájce a proběhnou výslechy svědků. Podle žalobce je tedy zřejmé, že došlo k porušení § 73 odst. 2 zákona o přestupcích, jak uvedl krajský soud.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Podle čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) „[k]aždý, kdo je obviněn z trestného činu, má tato minimální práva: obhajovat se osobně nebo za pomoci obhájce podle vlastního výběru nebo, pokud nemá prostředky na zaplacení obhájce, aby mu byl poskytnut bezplatně, jestliže to zájmy spravedlnosti vyžadují“.
Podle čl. 40 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) „[o]bviněný má právo, aby mu byl poskytnut čas a možnost k přípravě obhajoby a aby se mohl hájit sám nebo prostřednictvím obhájce“.
Podle § 2 odst. 13 trestního řádu „[t]en, proti němuž se trestní řízení vede, musí být v každém období řízení vhodným způsobem a srozumitelně poučen o právech umožňujících mu plné uplatnění obhajoby a o tom, že si též může zvolit obhájce; všechny orgány činné v trestním řízení jsou povinny umožnit mu uplatnění jeho práv“.
Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích, „[o]bviněný z přestupku má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. K výpovědi ani k doznání nesmí být donucován.“
Nejvyšší správní soud uvádí, že správní orgán I. stupně svým postupem v přestupkovém řízení upřel žalobci právo na obhajobu, neboť rozhodl ve věci samé, aniž by žalobci umožnil výkon práva zvolit si pro přestupkové řízení obhájce. Podle Nejvyššího správního soudu je nutné vykládat § 73 odst. 2 zákona o přestupcích ve smyslu čl. 6 odst. 3 písm. c) Úmluvy, čl. 40 odst. 3 Listiny a § 2 odst. 13 trestního řádu. Uvedená ustanovení Úmluvy, Listiny a trestního řádu zaručují obviněným právo, aby si zvolili obhájce, aby obhájce byl přítomen úkonům v přestupkovém řízení, dále právo radit se s obhájcem v průběhu celého přestupkového řízení, přičemž uvedená práva jsou projevem ústavní zásady spočívající v zajištění práva na obhajobu. Tuto zásadu je nutné aplikovat i v přestupkovém řízení, které je svou povahou řízením o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Nejvyšší správní soud uvedl již dříve v rozsudku ze dne 18. 4. 2007, čj. 4 As 10/2006-57, že „[s]e zřetelem k zásadám, vyjádřeným v čl. 6 odst. 1 [Úmluvy], které vyjadřují principy práva na spravedlivý proces, musí řízení o přestupku, stejně tak o jiném správním deliktu, podléhat stejnému režimu jako řízení o trestných činech. V tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu.“ Obviněný má proto i v přestupkovém řízení právo žádat, aby byl vyslýchán za účasti svého obhájce, a má právo, aby se jeho obhájce účastnil všech úkonů přestupkového řízení.
Svého práva chtěl v řízení před orgánem I. stupně využít i žalobce. Ten byl celkem třikrát předvolán k ústnímu jednání, přičemž z ústních jednání nařízených na 21. 5. 2013 a 12. 8. 2013 se ze zdravotních důvodů omluvil. Dostavil se na ústní jednání nařízené na 30. 9. 2013 a na začátku uvedl, že si nebyl vědom hrozby sankce zákazu řízení motorových vozidel v přestupkovém řízení, a uvedl, že si chce pro přestupkové řízení zvolit obhájce. Správní orgán I. stupně na toto sdělení nijak nereagoval, pokračoval v ústním jednání a provedl listinné důkazy. Na závěr ústního jednání správní orgán I. stupně žalobci umožnil nahlédnout do podkladů řízení, na což žalobce opět reagoval s tím, že si chce zvolit obhájce. K žalobcovu prohlášení správní orgán I. stupně uvedl, že zváží další postup v řízení a ústní jednání ukončil. Následně správní orgán I. stupně vydal dne 2. 10. 2013 rozhodnutí ve věci samé. V odůvodnění rozhodnutí uvedl, že pokud si žalobce chtěl zvolit obhájce, mohl tak učinit již dříve v době své pracovní neschopnosti, případně dostavit se s obhájcem přímo k ústnímu jednání konanému dne 30. 9. 2013. Správní orgán I. stupně doplnil, že jednání žalobce považuje za obstrukční s cílem dosáhnout uplynutí prekluzivní lhůty pro projednání přestupku.
S tímto postupem správního orgánu I. stupně Nejvyšší správní soud nemůže souhlasit. Správní orgán I. stupně měl totiž žalobci na základě jeho žádosti umožnit zvolit si obhájce, a to v přiměřené lhůtě, kterou mu měl za tímto účelem stanovit. Žalobce se sice ze dvou ústních jednání ze zdravotních důvodů omluvil, avšak na ústní jednání konané dne 30. 9. 2013 se dostavil. Z chování žalobce nelze učinit jednoznačný závěr, že chtěl svá práva využít k obstrukcím za účelem uběhnutí prekluzivní lhůty pro projednání přestupku. Žalobce totiž oznámil svůj záměr zvolit si obhájce při prvním ústním jednání, kterého se zúčastnil, a to s poukazem na zjištění, že mu v přestupkovém řízení hrozí uložení sankce zákazu činnosti. Ani v případě určité účelovosti tohoto postupu žalobce však nebylo namístě mu výkon práva na obhajobu znemožnit, neboť s ohledem na konání teprve prvního jednání a dlouhou dobu, která zbývala do uplynutí prekluzivní lhůty pro projednání přestupku, se evidentně ještě nejednalo o případ zneužití práva.
Neobstojí ani argument stěžovatele, že žalobce byl o svém právu zvolit si obhájce poučen v oznámení o zahájení řízení, a že měl tedy dostatečný časový prostor, aby si obhájce zvolil. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že výkon práva zvolit si obhájce nelze omezit toliko na časový úsek před zahájením ústního jednání. Žalobce proto byl oprávněn zvolit si obhájce i v průběhu ústního jednání. Pokud správní orgán I. stupně na prohlášení žalobce nereagoval, v ústním jednání pokračoval, provedl dokazování a vydal rozhodnutí ve věci samé, zasáhl tím do garantovaných procesních práv žalobce na obhajobu.
Součástí tohoto práva je pak i právo obviněného, aby se jeho obhájce účastnil dokazování, což správní orgán I. stupně při ústním jednání žalobci neumožnil. S ohledem na tuto závažnou procesní vadu proto nebylo možné z výsledku dokazování provedeného při ústním jednání vycházet a na základě něho činit skutková zjištění a právní závěry.
Oproti tomu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí stěžovatele není nepřezkoumatelné, neboť obsahuje důvody, které jej vedly k závěrům o vině žalobce a volbě uložené sankce. Dále Nejvyšší správní soud konstatuje, že z jeho konstantní judikatury neplyne správním orgánům povinnost detailně rozebírat otázku naplnění materiální stránky přestupku v situaci, kdy jsou naplněny formální znaky přestupku a kdy je porušení zákona nikoliv marginální, nýbrž velmi závažné. Tak tomu bylo i v posuzované věci, v níž měla být překročena nejvyšší dovolená rychlost jízdy mimo obec o více než 50 km/hod. Za této situace plně postačilo, že správní orgány zhodnotily naplnění materiálních znaků přestupku v obecnější rovině. Tento právní názor ostatně zaujal Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 As 24/2013-28, který navázal na dřívější rozsudek čj. 5 As 104/2008-45.
Přestože dal Nejvyšší správní soud uvedeným námitkám za pravdu, nemohl kasační stížnost shledat důvodnou. Nejvyšší správní soud totiž obdobně jako krajský soud dospěl k závěru, že řízení před správním orgánem I. stupně bylo stiženo zásadní vadou spočívající v porušení práva obviněného z přestupku na obhajobu, která způsobila nezákonnost rozhodnutí orgánu I. stupně i stěžovatele. Proto z hlediska procesní ekonomie, s přihlédnutím k závěrům usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, zdejší soud nepřistoupil ke zrušení rozsudku krajského soudu. Stěžovatel tedy bude v dalším řízení vázán právním názorem krajského soudu s korekcemi uvedenými v tomto rozsudku.
S ohledem na skutečnost, že uvedená vada řízení ovlivnila průběh a výsledky ústního jednání, na základě něhož byly učiněny příslušné skutkové a právní závěry, bude v dalším řízení nezbytné zrušit i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a umožnit tak nové ústní jednání za účasti obhájce žalobce. Jestliže však v dalším řízení žalobce oznámí svůj záměr zvolit si obhájce až během konání jednotlivých úkonů, jichž se osobně zúčastní, bude již nutné na takový jeho případný postup nahlížet jako na zneužití práva. Oproti situaci řešené v tomto řízení o kasační stížnosti by již totiž bylo naprosto zřejmé, že žalobci nejde o realizaci práva na obhajobu, nýbrž o dosažení zániku odpovědnosti za přestupek. | decision_1200.txt |
227 | k článku 19 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
k zákonu č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění zákonů č. 175/1990 Sb., č. 259/2002 Sb., č. 151/2002 Sb., č. 501/2004 Sb., č. 274/2008 Sb. a č. 294/2009 Sb.
I. Blokáda proti kácení stromů, konaná v období od 25. 7. do 12. 8. 2011 v oblasti Ptačího potoka v Národním parku Šumava, nebyla výkonem shromažďovacího práva podle čl. 19 Listiny základních práv a svobod a zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím.
II. Námitky proti rozpuštění shromáždění podle § 13 zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, lze zpravidla uplatnit v případě „tradičních“ shromáždění, kde není pochyb, že se o shromáždění jedná a o tom, že bylo rozpuštěno. Zásahovou žalobu lze podat proti faktickému konání správního orgánu, který, dle žalobního tvrzení, provedl zásah a nezákonnost jeho postupu je spatřována právě v tom, že nezohlednil výkon ústavně zaručeného práva. Oba uvažované procesní prostředky obrany však zpravidla předpokládají odlišná žalobní tvrzení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2015, čj. 8 As 39/2014-56)
Věc: RNDr. Mojmír V. proti Policii ČR, Krajskému ředitelství policie Plzeňského kraje, o rozpuštění shromáždění, o kasační stížnosti žalované.
Žalobce se dne 14. 7. 2011 dozvěděl, že v oblasti Ptačího potoka, lokalitě Na Ztraceném v Národním parku Šumava (dále jen „oblast těžby“), dochází ke kácení stromů, o němž měl za to, že je nelegální. Aktivisté i za účasti žalobce proti tomu vytvořili blokádu. Jejím cílem bylo zabránit poškozování chráněné přírodní lokality, poukázat na porušování zákona a vzbudit pozornost médií. Žalovaná proti blokádě zasáhla, poprvé dne 25. 7. 2011, a to tím, že vyváděla její účastníky z prostoru těžby. Zásahy trvaly do 12. 8. 2011.
Žalobce zásah žalované považoval za nezákonný. Podal proto dne 12. 8. 2011 žalobu ke Krajskému soudu v Plzni s námitkami proti rozpuštění shromáždění a požádal o vydání předběžného opatření. Kácení považoval nadále za nezákonné, protože orgány ochrany přírody neudělily pro tuto činnost výjimku, nevyslovily s ní souhlas, ani nevydaly stanovisko podle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). Žalobce podle svého tvrzení uplatňoval účastí na blokádě základní politické právo shromažďovat se, právo na svobodu projevu a právo na odpor a občanskou neposlušnost. Projevoval svůj nesouhlas s nezákonným kácením stromů a snažil se zabránit nevratné újmě na přírodních hodnotách. Žalovaná vyváděla účastníky blokády z prostoru těžby, čímž shromáždění rozpustila. Nebyly přitom splněny zákonné podmínky k takovému postupu.
Krajský soud rozhodl ve věci poprvé rozsudkem ze dne 5. 10. 2011, čj. 57 A 66/2011-102, tak, že shromáždění nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. Ke kasační stížnosti žalované Nejvyšší správní soud svým rozhodnutím ze dne 11. 6. 2013, čj. 8 As 101/2011-186, č. 2899/2013 Sb. NSS, rozsudek zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení. Přitom, vedle obecných úvah o způsobech výkonu shromažďovacího práva, zejména vytkl krajskému soudu, že téměř rezignoval na zjištění skutkového stavu a na vyhodnocení provedených důkazních prostředků tak, aby byl zjištěn skutkový stav, který nevzbuzuje pochybnosti.
Krajský soud rozhodl ve věci podruhé rozsudkem ze dne 11. 12. 2013, čj. 57 A 66/2011-357, opětovně tak, že shromáždění nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. Věnoval se teoretickému rozboru pojmu „shromáždění“ a poté konstatoval, že blokáda v létě 2011 byla shromážděním. Nejprve se zabýval tím, zda byla těžba dřeva v oblasti těžby legální. Správa Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava (dále jen „Správa“) vystupovala při těžbě dřeva jako subjekt soukromého práva; při kácení byla povinna postupovat v souladu s § 22 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, podle kterého lze použít ustanovení o zásazích proti škůdcům a o případech mimořádných okolností a nepředvídaných škod jen se souhlasem a v rozsahu stanoveném orgánem ochrany přírody. Podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny byla Správa dále povinna obstarat si výjimku z § 16 odst. 1 téhož zákona a dále provést hodnocení záměru Správy podle § 45h téhož zákona, neboť oblast těžby je součástí území Natura 2000. Správa byla rovněž povinna obstarat si výjimku z § 50 odst. 2 téhož zákona podle § 56 téhož zákona, dle kterého je zakázáno škodlivě zasahovat do vývoje a životního prostředí zvláště chráněných živočichů. Za porušení povinností stanovených zákonem o ochraně přírody a krajiny uložila Česká inspekce životního prostředí Správě pokutu, kterou potvrdilo i Ministerstvo životního prostředí. Správa přistoupila k těžbě dřeva, aniž by disponovala jakýmkoli souhlasem, výjimkou či povolením podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Těžba byla proto nezákonná.
Krajský soud následně z výpovědí svědků dovodil, že cílem blokády bylo zabránit nebo alespoň ztížit provádění nezákonné těžby dřeva a zároveň vyjádřit názor na zákonnost těžby, vyvolat zájem médií a veřejnou debatu. Žalovaná měla podle krajského soudu k dispozici dostatek indicií k přijetí jednoznačného závěru o nezákonnosti těžby. Žalovaná předložila krajskému soudu jako důvod své přítomnosti v oblasti těžby jednak žádost Správy „o zajištění pořádku a ochrany života a zdraví v důsledku pohybu a pobytu osob bránících lesnickým zásahům proti kalamitním škůdcům“ a dále usnesení Okresního soudu v Klatovech ze dne 22. 7. 2011, čj. 15 Nc 53/2011-46, kterým soud uložil občanskému sdružení Hnutí Duha, aby se zdrželo „organizace pohybu, pobytu a jiné činnosti fyzických osob v lesích Národního parku Šumava, které by zabraňovaly provádění zásahu proti kalamitním škůdcům“. V obou listinách bylo uvedeno, že těžba probíhá z důvodu postupu „proti kalamitním škůdcům“. Žalovaná mohla zjistit pouhým nahlédnutím do textu zákona o ochraně přírody a krajiny, že deklarovaná těžba je nezákonná, neboť k ní chyběl předchozí souhlas orgánu ochrany přírody podle § 22 odst. 1 uvedeného zákona.
Krajský soud i ve druhém rozsudku setrval na názoru, že nesouhlas s těžbou dřeva v národním parku je vyjádřením politického názoru, a tedy realizací ústavního práva na svobodu projevu. K vyjádření politického názoru může dojít i zabráním místa důležitého pro shromáždění, což potvrdila i judikatura Evropského soudu pro lidská práva. Krajský soud také zdůraznil, že podle čl. 35 odst. 1 a 2 Listiny má každý právo „na příznivé životní prostředí“ a „na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů“. Ochrana životního prostředí je věcí veřejnou. Veřejná povaha je zdůrazněna tím, že jde o vyjádření postoje k těžbě dřeva v národním parku, neboť národní parky jsou jedinečná a zákonem zvláště chráněná území. Cíl blokády byl tedy stanoven v souladu s § 1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím.
Krajský soud dále citoval výpovědi svědků – účastníků blokády Jana P., Kamily H. a Jana S., a dále vedoucího informační a strážní služby Národního parku Šumava Petra Š. Také popsal obsah videozáznamů předložených žalovanou, pořízených dne 25. 7. 2011 a 28. 7. 2011, a uvedl, že podle map předložených žalovanou těžba probíhala na 9 těžebních lokalitách o různé velikosti, které se nacházely v oblasti o rozloze cca 3,37 km2. Podle krajského soudu nebylo možné na základě těchto důkazů osvědčit pravdivost skutkové verze předložené žalovanou v kasační stížnosti, podle níž se „v lokalitě asi 4 km2 pohybovalo asi 10 až 30 osob, vzdálených od sebe desítky až stovky metrů“. Z provedených důkazů naopak plyne, že skupiny měly vždy alespoň 2 členy a že aktivisté se soustředili především na oblasti, v nichž měla probíhat těžba, nikoli na celou oblast. Vlastní prostor těžby vymezený páskou činil podle svědka Petra Š. zpravidla cca 50 × 50 metrů. Skutečnost, že aktivisté na blokádě nevystupovali jako jednotlivci, ale šlo o jednání více osob ve shodě, potvrdili i svědkové z řad policistů. Žalovaná sama ve vyjádření k žalobě uvedla, že blokáda představovala profesionálně organizovanou činnost zúčastněných aktivistů.
Krajský soud také setrval po provedeném dokazování na názoru, že v oblasti těžby se konalo jedno kontinuální shromáždění, a to ode dne 25. 7. 2011 do dne 12. 8. 2011. Blokáda měla jednotný cíl, tj. zabránit společnou osobní přítomností nezákonné těžbě dřeva, vyjádřit na ni názor a vyvolat zájem médií a veřejnou debatu. Aktivisté průběžně vyhodnocovali dosahování cíle na společných poradách. Účastníci blokády postupovali v jednotlivých dnech obdobně. Blokáda měla organizační strukturu včetně hlavního organizátora, jeho asistenta, tiskového mluvčího, vedoucích a členů jednotlivých skupinek, hlídek, řidiče, zásobovatele i kuchaře. Účastníci blokády byli podrobně informováni o konkrétních postupech při blokádě a jejich aktivity měly blízkou osobní, časovou i místní souvislost.
Každý den se blokády účastnilo minimálně 30 osob s jednotným cílem, tj. byl splněn požadavek minimálního počtu dvou osob. Po celou dobu podporovalo blokádu na místě jádro 5 až 8 lidí v čele s hlavním organizátorem Janem P. Pro posouzení, zda se jednalo o shromáždění, nebylo podstatné, co aktivisté říkali policistům (tj. že zde jsou každý sám za sebe), ale to, co se dělo na místě ve skutečnosti.
Časová souvislost je dána průběhem akce od počátku těžby až do jejího skončení. Aktivisté zajištění policií se vraceli na místo blokády mnohdy ještě týž den. Po skončení těžby probíhaly ještě doprovodné aktivity – vyhodnocení dne a příprava na další den blokády. I pokud by bylo pravdivé tvrzení žalované, že blokáda neprobíhala ve dnech 30. 7., 31. 7. a 7. 8. 2011 (což nebylo žádnou svědeckou výpovědí prokázáno), nic to nemění na blízké časové souvislosti aktivit účastníků blokády.
Místně byly aktivity cíleny do cca devíti těžebních lokalit a v rámci těchto lokalit do vlastního prostoru těžby o výměře cca 50 × 50 metrů. Další aktivity probíhaly v místě nocování účastníků postupně na třech místech národního parku.
Vzhledem k výše uvedenému krajský soud uzavřel, že na blokádu je nutno nahlížet jako na jedno kontinuální shromáždění. Umělé dělení blokády na jednotlivá shromáždění v rámci jednotlivých dnů či dokonce jednotlivých časů, míst a osob by neodráželo skutečnou podstatu konaného shromáždění a vedlo by k absurdním důsledkům, neboť by bylo nutno považovat za samostatné shromáždění každou z nespočtu blokujících skupinek. Jednotlivé skupinky by se pak musely proti rozpuštění „svého“ shromáždění bránit samostatnými námitkami, což by znamenalo několik desítek až stovek jednotlivých soudních řízení. Stejně tak by bylo umělé dělit těžbu dřeva na samostatné a vzájemně nezávislé těžby či zásah policie na samostatné a nezávislé jednotlivé zásahy. Policejní zásah ostatně žalovaná sama vyhodnotila jako „jedno bezpečnostní opatření“, což plyne ze závěrečné zprávy o přijatých policejních opatřeních v souvislosti s bezpečnostním opatřením „Modrava“ v Národním parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava ze dne 18. 8. 2011. Z téže zprávy plyne, že již na samém počátku blokády bylo stanoveno, jakým způsobem budou policisté proti aktivistům zasahovat, a tento postup se po celou dobu blokády zásadně nezměnil.
Blokáda probíhala formou „sit-in“, tj. obsazením určitého strategického místa aktivisty. Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se jedná o standardní prostředek realizace svobody projevu v rámci práva pokojně se shromažďovat. Cílem blokády bylo vyjádřit názor na zákonnost těžby a vyvolat veřejnou debatu, což je zcela v souladu se zákonem o právu shromažďovacím. K dosažení tohoto cíle bylo nezbytné obsadit prostor těžby. Aktivisté proto museli vyhledávat místa s aktuálně probíhající těžbou, a teprve po jejich nalezení tato místa obsadit. Jinak nebylo možné cíle blokády dosáhnout. Formu shromáždění proto lze nejlépe popsat jako „dynamický sit-in“. K obsazení prostoru těžby přitom stačila malá skupina osob. Nebylo proto nutné, aby se všichni aktivisté vyskytovali zároveň pouze v jednom těžebním prostoru, ale mohli zároveň obsadit více lokalit.
Jednotlivé skupiny podléhaly jednotné koordinaci a měly jasně danou organizační strukturu (hlavní organizátor, asistenti, vedoucí skupinek), jednotné zásobování i logistiku. Vzájemně spolu komunikovaly prostřednictvím mobilních telefonů. Zákon o právu shromažďovacím výslovně počítá s tím, že shromáždění musí mít jednotnou organizační strukturu – svolavatele a dostatečný počet pořadatelů, kteří zajistí řádný průběh shromáždění. Tuto strukturu lze analogicky vztáhnout i na neoznámené shromáždění. Svědek Jan P. v pozici svolavatele a vedoucí skupinek v pozici pořadatelů zajistili řádný průběh shromáždění, které se po celou dobu trvání neodchýlilo od svého účelu. Blokádu navíc doprovázel trvající zásah žalované. Je proto logické, že tiskový mluvčí ani koordinátoři nevstupovali do prostoru těžby, aby nebyli zajištěni policií a mohli plnit svou funkci. Shromáždění rovněž bylo pokojné. Z ničeho neplyne, že by se aktivisté chovali při přesunech mezi místy těžby násilnicky, fyzicky útočili na těžaře, policisty či jiné osoby.
Zásah žalované byl aktem rozpouštění shromáždění. Žalovaná vůbec nepostupovala podle zákona o právu shromažďovacím, neboť blokádu nepovažovala za shromáždění. Před zákrokem nezjišťovala skutkový stav, a tedy si neověřila, zda se skutečně nejedná o shromáždění. Žalované bylo přitom známo již ze žádosti Správy o zajištění pořádku a ochrany života a zdraví v oblasti těžby, že se jednalo o akci více lidí na konkrétních místech. Žalovaná neposuzovala ani v průběhu blokády, zda se jedná o shromáždění, ač tak činit měla a ač se policisté během dne setkávali se skupinami aktivistů, jejichž činnost vykazovala všechny znaky shromáždění.
K rozpuštění shromáždění však nedošlo, protože žalovaná nesplnila podmínky pro zákonné rozpuštění shromáždění podle § 12 odst. 1 zákona o právu shromažďovacím. Její zásah však bezprostředně směřoval k rozpuštění shromáždění, a lze na něj proto nahlížet jako na „kontinuální zákrok směřující k rozpuštění shromáždění“. Tomu však nepředcházelo sdělení o rozpuštění shromáždění ze strany zástupce úřadu (§ 2a citovaného zákona), popř. v jeho nepřítomnosti ze strany příslušníka Policie ČR podle § 12 odst. 1 a 2 zákona o právu shromažďovacím. Jednalo se tudíž o nezákonný zákrok. Shromáždění přitom nebylo možné konat jinde než právě v prostoru a čase těžby. Konání shromáždění v jiný čas a na jiném místě by postrádalo smysl. Tím, že žalovaná vyvedla aktivisty z konkrétního těžebního místa, znemožnila konání shromáždění na tomto konkrétním místě a v konkrétním čase. Zásah směřoval vůči všem osobám, které se nacházely v těžebním prostoru.
Zákrok žalované nekončil prostým vyvedením osob z těžebního prostoru. Žalovaná totiž zajišťovala vyvedené osoby z důvodu podezření ze spáchání přestupku podle § 53 odst. 1 písm. i) lesního zákona (tj. vstup do porostů, kde se provádí těžba, manipulace nebo doprava dříví), a to ve snaze maximálně jim znesnadnit opětovný návrat do těžební lokality. Uvedeného přestupku se přitom účastníci blokády nemohli vůbec dopustit. Pokud setrváním v prostoru těžby využívali své ústavní právo pokojně se shromažďovat, nemohl být jejich pobyt v těžebním prostoru současně v rozporu se zákony.
Výsledek soudního řízení by nemohl být jiný, ani kdyby soud nepohlížel na blokádu jako na shromáždění, ale jako na „sofistikovaně realizovanou svobodu projevu“. Podle článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) má každý právo na svobodu projevu. Před zásahem do tohoto práva bylo proto nezbytné pečlivě zvážit, zda v daném případě převažuje zájem na realizaci svobody projevu, nebo naopak zájem na těžbě dřeva. Žalovaná proto měla vyhodnotit (vzhledem k námitkám a trestnímu oznámení aktivistů v průběhu zásahu), zda byla těžba dřeva zákonná. Teprve v případě, kdy by dospěla k jednoznačnému závěru, že je těžba zákonná, mohla eventuálně přistoupit k zásahu vůči aktivistům. Žalovaná však k takovému závěru nedospěla, a proto nebyla oprávněna proti aktivistům jakkoli zasahovat.
Podle krajského soudu nebyl ve věci dán ani důvod pro rozpuštění shromáždění podle § 10 odst. 2 písm. a) zákona o právu shromažďovacím, tedy zákaz shromáždění na místě, kde účastníkům hrozí závažné nebezpečí pro jejich zdraví. Je nezbytné pečlivě vážit, zda je nutné zajistit nerušený průběh shromáždění a za tím účelem zastavit rušivou činnost, která je způsobilá ohrozit zdraví účastníků, nebo naopak rozpustit shromáždění a zajistit tím nerušený průběh rušivé činnosti. Podle soudu je nezbytné vyřešit otázku, zda je rušivá činnost legální. Nelze připustit, aby do ústavního práva pokojně se shromažďovat mohla zasahovat nelegální rušivá činnost, lze-li takové činnosti zabránit.
Žalovaná se nemohla dovolávat ani usnesení Okresního soudu v Klatovech čj. 15 Nc 53/2011-46 a žádosti Správy o zajištění pořádku a ochrany života a zdraví, neboť není povolána k výkonu soudních rozhodnutí. Existence uvedeného usnesení a žádosti Správy neskýtá žádnou zákonnou oporu pro zásah žalované vůči aktivistům. Okresní soud v usnesení nijak nedeklaroval, že je těžba dřeva zákonná, tj. že k ní nejsou potřeba příslušná veřejnoprávní povolení.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti druhému rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Nesouhlasila přitom s vymezením pojmu shromáždění. Případy projednávané před Evropským soudem pro lidská práva se týkaly demonstrací v tradičním slova smyslu, tedy shluku osob na veřejných prostranstvích s cílem upozornit na nějaký problém. Po celou dobu kácení stromů se nekonalo žádné takové tradiční shromáždění. Podle stěžovatelky není dáno právo zvolit si pro konání shromáždění libovolné místo. Je sice vhodné, aby zvolené místo odpovídalo účelu shromáždění, ale to neznamená, že lze libovolně porušovat jiné právní předpisy, např. vstupovat na cizí pozemky. Konkrétně z rozsudku ze dne 6. 5. 2003, Appleby proti Spojenému království, stížnost č. 44306/98, Reports 2003-VI, lze dovodit, že při konání shromáždění na pozemku cizího vlastníka bez jeho souhlasu je nutné zvážit, zda nelze vyjádřit názor efektivně a přitom bez narušení vlastnického práva. Svolavatel mohl shromáždění svolat i mimo prostor těžby. Pokud jde o „sit-in“, nejde o nyní posuzovanou situaci. V uzavřené budově lze přítomné osoby považovat za jedno shromáždění, nelze tak však posuzovat osoby ve volné přírodě. Lokalita Ptačího potoka nemá žádné konkrétní hranice. Pokud jde o „dynamický sit-in“, názor krajského soudu by umožňoval, aby za totéž shromáždění byly považovány i případy, kdy by se těžaři přesunuli např. o 100 km jinam v národním parku. To považuje stěžovatelka za absurdní.
Stěžovatelka je přesvědčena, že složitou problematiku zákonnosti těžby nelze bagatelizovat s tím, že právní názor si lze učinit pouze nahlédnutím do zákona. Příslušné orgány rozhodovaly o zákonnosti těžby déle než dva roky a věc dosud není finálně rozhodnuta, neboť Správa podala proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí žalobu k Městskému soudu v Praze. Česká inspekce životního prostředí uvedla v protokolu ze dne 21. 7. 2011, že po provedení místního šetření nezahájí řízení o zákazu činnosti v oblasti Ptačího potoka a že dle jejího názoru nebyla v té době ani čase nutná výjimka podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Stěžovatelka také připomněla usnesení Okresního soudu v Klatovech čj. 15 Nc 53/2011-46 o nařízení předběžného opatření. Bylo by absurdní předpokládat, že soud svým rozhodnutím poskytne ochranu nelegální činnosti. Česká inspekce životního prostředí uložila Správě pokutu, na kterou poukazuje krajský soud, avšak za zásah do biotopu tetřeva (vytváření ploch bez stromového patra). Jediným relevantním dokumentem, který určuje správu území, je plán péče o Národní park Šumava, jehož účinnost byla prodloužena na období 2011–2013 protokolem o schválení plánu péče ze dne 10. 8. 2011. Provedené asanační zásahy jsou s tímto dokumentem zcela v souladu.
Stěžovatelka také zdůraznila, že kácení stromů napadených kůrovcem probíhalo tzv. nahodilou těžbou [§ 2 písm. n) lesního zákona] za účelem zpracování stromů suchých, vyvrácených, nemocných nebo poškozených. Podle § 4 odst. 3 věty druhé zákona o ochraně přírody a krajiny není k nahodilé těžbě nutný souhlas orgánu ochrany přírody podle § 56 téhož zákona. Nahodilá těžba není „záměrem“ ani „činností“ podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). Podle § 45b odst. 1 citovaného zákona se řádné hospodaření prováděné v souladu s právními předpisy, tedy i nahodilá těžba, nepovažuje za poškozování evropsky významné lokality zařazené v soustavě NATURA 2000. Nahodilou těžbou tedy nemohlo dojít k zásahu do biotopu tetřeva, kvůli jehož ochraně byla předmětná lokalita zařazena do soustavy NATURA 2000.
Národní park Šumava je podle nařízení vlády č. 163/1991 Sb., kterým se zřizuje Národní park Šumava (dále jen „nařízení“), rozdělen do tří zón. Oblast těžby spadá do 2. zóny „řízená přírodní“, neboť ji tvoří z 80 % nepůvodní kulturní les vysázený člověkem. Podle § 9 odst. 4 nařízení se v lesích 2. a 3. zóny připouští použití běžných těžebních technologií s vyloučením těžkých těžebních strojů, což Správa respektovala. Kácení bylo v souladu s hospodářským plánem pro lesní hospodářský celek Šumava a s plánem péče o Národní park Šumava. Správa postupovala i v souladu s § 32 odst. 1 lesního zákona, podle kterého je vlastník povinen provádět taková opatření, aby zabránil vlivu škodlivých činitelů na les, a podle § 32 odst. 2 téhož zákona, podle něhož je vlastník lesa povinen činit bezodkladná opatření k odstranění mimořádných okolností a nepředvídaných škod v lese (včetně větrných kalamit a přemnožení škůdců) a zmírnění jejich následků. Podle § 32 odst. 6 lesního zákona musí vlastník lesa hospodařit s lesem tak, aby nebyly ohroženy sousední lesy, a podle § 33 odst. 1 citovaného zákona je povinen přednostně provádět nahodilou těžbu tak, aby nedocházelo k vývinu, šíření a přemnožení škodlivých organismů.
Účelem zákonného shromáždění nemůže podle stěžovatelky být „přímá akce“, tj. svémocné fyzické bránění jinému v určité činnosti. Listina chrání projevy názorů slovem, písmem, tiskem či jiným obdobným způsobem, nikoli přímou akcí. Ostatně ani sami účastníci neoznačují akci jako shromáždění, nýbrž jako blokádu. Názor nelze projevovat fyzickou silou, za kterou je potřeba považovat i pasivní odpor, k jehož překonání je třeba síly. Krajský soud v rozporu s výpověďmi svědků dovodil, že účelem akce byl projev názoru, ačkoli sami účastníci vypověděli, že na blokádu přijeli s účelem zabránit dělníkům v práci. To, že se aktivisté starali o „PR“, ještě nedělá z blokády shromáždění.
Krajský soud účelově zdůraznil, že se aktivisté pohybovali minimálně po dvou, aby mohl dovodit existenci shromáždění, ačkoli účelem pohybu po skupinkách nebylo vyjádření názoru, ale efektivnější fyzická blokáda práce dělníků. Účelová argumentace, že se aktivisté pohybovali po skupinkách, není v rozporu s tvrzením, že se aktivisté pohybovali po značně rozlehlém území a byli od sebe vzdáleni desítky až stovky metrů. Ani to, že aktivisté měli společný cíl a byli organizováni, samo o sobě neznamená, že se jednalo o shromáždění.
Pokud shromáždění nebylo včas oznámeno, nemohla si policie na místě ověřit, že se skutečně jedná o shromáždění. V projednávaném případě navíc nešlo o standardní situaci (např. shluk osob s transparenty na náměstí), a nebylo tak na první pohled zřejmé, že se jedná o shromáždění. Zároveň není pravdivé tvrzení soudu, že stěžovatelka situaci nevyhodnocovala. Vyhodnocení situace probíhalo po celou dobu a na jeho základě stěžovatelka dospěla k závěru, že blokáda nebyla shromážděním, mimo jiné také proto, že akce postrádala místní a časovou jednotu.
Krajský soud vyhodnotil shromáždění jako kontinuální také proto, že účastníci blokády společně nocovali mimo oblast těžby a domlouvali se na dalším postupu, a dále, že po celou dobu měla blokáda jednotné velení v počtu 5 až 8 lidí. Stěžovatelka namítla, že jí nebyly tyto skutečnosti známy v době blokády. Nebylo po ní možné požadovat, aby takové skutečnosti hodnotila, zvlášť když účastníci blokády tvrdili policistům na místě, že se blokády účastní jako jednotlivci.
Stěžovatelka zasahovala na místě samém pouze proti osobám, které se dopouštěly protiprávního jednání. Je nepochybné, že pokud by bylo cílem stěžovatelky rozpustit shromáždění, měla dostatek prostředků a sil k tomu, aby takového cíle dosáhla a zamezila i pokračování shromáždění. Stěžovatelka však nepřistoupila k takovým krokům a nečinila žádné zásahy vůči občanům shromážděným mimo těžební prostor. V zákoně o právu shromažďovacím nemá oporu extenzivní výklad soudu, že jakýkoli zákrok vůči přestupcům je úkon či zákrok směřující k rozpouštění shromáždění, tento zákon naopak počítá se zákrokem proti osobám dopouštějícím se přestupků v rámci shromáždění. Výklad přijatý soudem je absurdní, neboť by znamenal, že jakákoli osoba účastnící se shromáždění má neomezené právo páchat přestupky, vůči nimž policie nemůže zasáhnout.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva dovodila princip neformálnosti shromáždění. Na nezákonnost těžby upozorňoval žalobce stěžovatelku již dne 19. 7. 2011, jak plyne z úředního záznamu z téhož dne. Žalobce výslovně uvedl, které zákonné výjimky chyběly Správě k zahájení těžby. Stěžovatelka však zcela ignorovala toto oznámení, ačkoli disponovala řadou pracovníků s právním vzděláním, kteří mohli prostudovat zákon a ověřit, že výjimky skutečně chybí. Také mohla požádat o stanovisko příslušné orgány, např. Českou inspekci životního prostředí. Nic však neučinila. Nemohla proto tvrdit, že situaci adekvátně zhodnotila a že měla zásah proti aktivistům dostatečně podložený.
Zákon o ochraně přírody a krajiny je lex specialis vůči lesnímu zákonu. Jeho úprava má proto přednost a nelze ji obcházet poukazem na ustanovení lesního zákona. Rovněž nelze argumentovat plánem péče, neboť byl v době počátku těžby zastaralý a nelze jím nahrazovat udělení výjimek dle zákona. Z plánu péče (s. 76) navíc plyne, že „zásahy do lesních porostů je nutno provádět se zvýšeným ohledem na zachování vhodného biotopu pro tetřevy“. V současné době navíc existuje pravomocné rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 2. 10. 2013 o nezákonnosti těžby, tudíž polemiky o její zákonnosti jsou bezpředmětné.
Podle žalobce je v pořádku a běžné, že cílem shromáždění může být i fyzicky bránit jinému v určité činnosti (např. cyklojízdy s cílem blokovat dopravu). Blokáda navíc probíhala v krajní nouzi, neboť byl přímo ohrožen zákonem chráněný zájem a stěžovatelka sama proti nezákonnému kácení nic nečinila. Formální rozpuštění shromáždění však i tak mělo předcházet samotnému zákroku či výzvě k opuštění místa.
Kontinuálnímu charakteru shromáždění nebránily přestávky mezi jednotlivými dny blokády, neboť je běžné, že i v rámci jednodenního shromáždění udělají účastníci přestávku (např. na oběd). Policisté si nutně museli všimnout, že účastníci blokády byli organizovaní, neboť to bylo zřejmé.
Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Plzni a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
(...)
V.1.a Pojem a znaky shromáždění (obecná východiska)
[38] Nejvyšší správní soud uložil krajskému soudu v předchozím rozsudku doplnit dokazování o skutkových okolnostech věci tak, aby bylo možné bezpečně zjistit, co se v červenci a srpnu 2011 dělo v oblasti těžby a zda stěžovatelka nepřípustně zasáhla do ústavního práva žalobce pokojně se shromažďovat. Krajský soud doplnil dokazování v potřebném rozsahu.
[39] Krajský soud měl nadto k dispozici obecnější úvahy Nejvyššího správního soudu, jaké okolnosti je třeba hodnotit při úvaze, zda konkrétní událost byla výkonem shromažďovacího práva a zda je třeba jí poskytnout ochranu.
[40] Právo shromažďovat se je zaručeno (čl. 19 odst. 1 Listiny). Nositel tohoto práva není povinen se jej jakkoli aktivně domáhat, tím méně pak cestou povolovacího řízení. Toto právo lze omezit pouze za podmínek stanovených v čl. 19 odst. 2 Listiny.
[41] Výkon shromažďovacího práva „slouží občanům k využívání svobody projevu a dalších ústavních práv a svobod, k výměně informací a názorů a k účasti na řešení veřejných a jiných společných záležitostí vyjádřením postojů a stanovisek“ (§ 1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím).
[42] Nejvyšší správní soud již v předchozím rozsudku vysvětlil, kterými znaky je třeba se zabývat při úvaze, zda činnost, ke které došlo v oblasti těžby, byla či nebyla výkonem shromažďovacího práva. Je nezbytné, aby toto právo vykonávalo současně více osob, pojmově je vyloučeno shromáždění za účasti jedné osoby (1).
[43] Je rovněž třeba fyzické přítomnosti účastníků na konkrétním místě (2).
[44] Stejně nezbytné je, aby shromáždění probíhalo v konkrétním čase. Jen tak je možné určit počátek a konec posuzovaného shromáždění (3). Požadavek na jednotu místa a času slouží především k tomu, aby existovala vzájemná interakce mezi osobami. Tyto osoby musí vědět, že svobodu projevu vykonávají spolu s ostatními, a právě proto, že ji současně vykonává více osob na společném místě a ve stejném čase, získává – jinak individualizovaná svoboda projevu jednotlivých účastníků shromáždění – novou kvalitu, která již je chráněna ustanoveními zákona o právu shromažďovacím.
[45] Nezastupitelné místo hraje rovněž účel shromáždění (4). Nikoli každý shluk osob požívá ochrany. Je třeba, aby se osoby shromáždily za určitým účelem. I při potřebě maximálně široce interpretovaného účelu shromáždění je třeba, aby výkon shromažďovacího práva sloužil k výměně informací a názorů a vyjadřoval postoj shromážděných k řešení veřejných a jiných společných záležitostí. Pokud tento účel splněn není, nelze hovořit o shromáždění [§ 2 písm. c) zákona o právu shromažďovacím]. Z hlediska motivace k účasti musí takto vymezený účel představovat alespoň rovnocenný důvod vedle jiných důvodů, pro které se osoby na místo dostavily. Nemůže být pouze „vedlejším produktem“ hlavního záměru akce.
[46] U všech výše uvedených kritérií je třeba navíc zkoumat splnění předpokladu, který lze označit u zúčastněných osob jako existenci navenek projevené „subjektivní stránky“ vlastního přesvědčení o výkonu shromažďovacího práva (5). Shromážděné osoby nejen že musí objektivně naplňovat shora uvedené požadavky, ale musí si být rovněž vědomy toho, že vykonávají především shromažďovací právo. Rovněž však musí tento svůj zájem kvalifikovaně projevit. Jinými slovy, v konkrétní situaci musí být objektivně zjistitelné, že vůbec k výkonu shromažďovacího práva dochází. Intenzita tohoto navenek projeveného vědomí o výkonu shromažďovacího práva bude rozdílná v závislosti na podobě té které akce. V případě konvenčních shromáždění patrně nebude sporu o splnění tohoto předpokladu již samotnou účastí na akci, tím spíše, pokud takové osoby drží transparenty s odpovídajícími hesly. U atypických akcí bude naplnění tohoto požadavku obtížnější, tím spíše, pokud výkonu shromažďovacího práva konkuruje zřetelný a silný jiný účel.
[47] S poukazem na ústavně zaručený výkon shromažďovacího práva je třeba posuzovat splnění výše uvedených kritérií maximálně široce. To však současně neznamená, že lze na jejich naplnění rezignovat a s poukazem na ústavně zaručenou svobodu shromažďování nepřihlížet v souvislosti s touto svobodou k žádným kritériím či je konstruovat až následně. Shora uvedená kritéria vyplývají především ze zákona o právu shromažďovacím a je třeba, aby byla naplněna současně. Jen tehdy je posuzovaná akce uchopitelná k posouzení, zda se vůbec jednalo o výkon shromažďovacího práva a zda byly splněny formální požadavky na restrikci výkonu takového práva (podmínky pro rozpuštění shromáždění).
[48] Výkon shromažďovacího práva se nezřídka dostává do střetu s výkonem jiných ústavně zaručených práv, zejména s právem vlastnit a užívat majetek. Soudy rozhodující o tom, zda je třeba poskytnout ochranu výkonu shromažďovacího práva, musí vážit zájem na ochraně toho kterého práva při úvaze, kterému z nich dát v konkrétní situaci přednost. Na jedné straně může stát postoj, názor, stanovisko, jež je shromážděním prezentováno a na druhé straně zájem nakládat svobodně s předmětem svého vlastnictví, čemuž může výkon shromažďovacího práva bránit. Podstatným faktorem poměřování obou zájmů je též faktor času. V probíhajícím čase se může zájem na ochraně vlastnického práva dotčeného výkonem práva shromažďovacího proměňovat, může nabýt na intenzitě. Naopak postoje a názory vyjadřované prostřednictvím shromáždění mohou ztrácet na intenzitě tím, že jsou projevovány po určitou dobu a účelu cíle shromáždění (účasti na řešení veřejných a jiných záležitostí vyjádřením vlastních postojů a stanovisek) již bylo bezpochyby dosaženo. V určitém okamžiku v čase tak zájem na ochraně vlastnického práva převáží nad zájmem chránit výkon shromažďovacího práva a naposledy uvedenému právu přestane být z tohoto důvodu poskytována ochrana.
[49] Vždy však záleží na okolnostech posuzovaného případu. Nepochybně může docházet i k tomu, že faktor času naopak povede k „zintenzivnění poselství“ vyjadřovaného posuzovaným shromážděním. Například tím, že se shromáždění koná opakovaně, že se o něm opakovaně informuje a tím se dostane do povědomí veřejnosti, nebo tím, že ani v mezidobí nedojde k požadovanému řešení záležitosti, kvůli které se shromáždění koná. Zájem na ochraně shromažďovacího práva tak může v čase naopak nabýt na intenzitě a je třeba mu přiznat ochranu i v konkurenci s jinými ústavně zaručenými právy.
[50] Poměřování, kterému z konkurujících si práv poskytnout ochranu, však vyžaduje, aby byla obě vzájemně si konkurující práva skutečně vykonávána. Nepochybně nebude sporu, že se ochrany vlastnického práva nemůže dovolávat nevlastník, neboť žádné vlastnické právo nemá. Obdobně se však nemůže ochrany výkonu shromažďovacího práva domáhat ten, kdo shromažďovací právo nevykonává, byť by mohl být subjektivně přesvědčen o opaku. Aby tedy bylo vůbec pojmově možné uvažovat o proporcionalitě při hodnocení dvou konkurujících si práv, je třeba, aby o výkon obou práv skutečně reálně šlo.
[51] Rozhodujícím naproti tomu zpravidla není názor o „správnosti“ názorů, za účelem jejichž vyjádření se shromáždění konalo. Lze jistě vyjadřovat též postoje a stanoviska, která nejsou většinovou společností pozitivně přijímána. Není neobvyklé, že právě pro onu kontroverzi je takovým stanoviskům dodáváno na vážnosti právě jejich sdílením účastí na shromáždění. Právní ochranu shromáždění nelze přiznat jen proto, že shromážděním prezentovaný postoj je souladný s právními předpisy a naopak ji automaticky odepřít, pokud tomu tak není. Hranice, kdy je třeba přiznat shromáždění ochranu a kdy nikoli, nevede skrze přesvědčení o právní přijatelnosti důvodu jeho konání, ale vyhodnocením všech aspektů konkrétní akce a posouzením vzájemné konkurence práv, k jejichž kolizi může při výkonu shromažďovacího práva docházet.
[52] Soudy rozhodující o námitkách proti rozpuštění shromáždění musí rovněž postupovat maximálně zdrženlivě k prezentaci vlastního postoje k důvodům, pro které se shromáždění konalo a omezit se na zjištění, zda byly dány zákonné podmínky k rozpuštění shromáždění, či nikoli. Právě proto, že se jedná výlučně o výkon politického práva shromažďovat se, nikoli o to, zda pohnutka k výkonu tohoto práva sama o sobě obstojí, či nikoli.
[53] Pokud se subjekt dovolává ochrany shromažďovacího práva u správního soudu, musí v žalobě uvést, že bylo vykonáváno shromažďovací právo, jak bylo toto právo vykonáváno a jak bylo případně nezákonně omezováno [§ 71 odst. 1 písm. b), resp. § 84 odst. 3 písm. b) s. ř. s.]. Zejména u atypických forem výkonu shromažďovacího práva je třeba úplných skutkových tvrzení o okolnostech a způsobu výkonu tohoto práva, neboť jen tehdy lze usoudit, co vlastně žalobce za výkon tohoto práva považuje a zda, pokud se o shromáždění skutečně jedná, poskytnout shromažďovacímu právu ochranu.
V.1.b Znaky shromáždění v konkrétním případě
[54] Krajský soud se v druhém rozsudku neřídil závazným právním názorem nadřízeného soudu a postupoval v rozporu s § 110 odst. 4 s. ř. s. Nejvyšší správní soud uložil již v předchozím zrušujícím rozsudku krajskému soudu povinnost zabývat se tím, zda lze usuzovat na trvající shromáždění, na jakém místě se mělo shromáždění konat, zda byla zjištěna vzájemná interakce mezi účastníky. Takto krajský soud neuvažoval a setrval na původní premise, že v celém průběhu blokády šlo o výkon shromažďovacího práva a stěžovatelka do výkonu tohoto práva nezákonně zasáhla. Krajský soud vnímá blokádu jako kontinuální akci vícedenního rozsahu, rovněž její místo nahlíží velmi široce, za součást blokády považoval (patrně) i způsob její organizace, koordinaci i mediální prezentaci.
[55] Krajský soud vytvořil zcela výjimečnou konstrukci tzv. „dynamického sit-in“ shromáždění, probíhajícího navíc kontinuálně, definoval činnost stěžovatelky jako permanentní rozpouštění takového shromáždění a současně stěžovatelce vytkl, že situaci v terénu nevyhodnotila obdobně.
[56] Nejvyšší správní soud kategoricky nesouhlasí s názorem krajského soudu, že „dělení akce podle času konání, místa konání či osob by bylo umělým dělením vedoucím k absurdním důsledkům“ (rozsudek krajského soudu čj. 57 A 66/2011-357, s. 48). K absurdním důsledkům by však nedošlo proto, že by se krajský soud řídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, ale proto, že by skutková zjištění poměřovaná kritérii určenými nadřízeným soudem ústila v závěr o neexistenci výkonu shromažďovacího práva. Takový výsledek však není absurdní, jak se krajský soud domnívá, ale pouze vede k jinému posouzení, než které si krajský soud předsevzal.
[57] Není sporu, že byl splněn požadavek (1) o nezbytné přítomnosti více shromážděných osob. Nikdo netvrdí, že by blokáda byla záležitostí jedné osoby a že by již z tohoto důvodu nebylo možné uvažovat o výkonu shromažďovacího práva.
[58] Podstatně problematičtější je splnění požadavku na jednotu místa (2). Z dokazování bezpečně vyplynulo, že blokáda probíhala v závislosti na prováděné těžbě, kdy se dvojice popř. malé skupinky osob přesouvaly v oblasti těžby podle toho, kde právě těžba probíhala. Pokud probíhala na více místech současně, byli též účastníci blokády rozmístěni na relativně velké ploše, bez bezprostřední okamžité součinnosti. Nešlo o setrvalý shluk osob na konkrétním místě. Místo těžby se v průběhu doby měnilo. I místo výkonu shromažďovacího práva se může v čase měnit. Nebylo zjištěno, že by činnost aktivistů spočívala v permanentním obsazení určitého místa. To by nebylo praktické a účelné. Nebylo třeba setrvávat v místech, kde již byla těžba provedena.
[59] Účastníci opouštěli po ukončení těžby těžební prostor a dalšího dne se do něj vraceli nebo se přesouvali do jiného. Svědek Jan P. podrobně hovořil o tom, že každý večer probíhaly porady zkušených osob, které byli na blokádě již delší dobu. Tyto porady se nekonaly v místě těžby, konaly se v místě, kde byli účastníci ubytováni. Již proto nemohly být pokračováním blokády konané předtím v prostoru těžby, konaným pouze na jiném místě. Měly zajistit správnou přípravu a koordinaci akce, aby byla blokáda maximálně účelná. Tuto aktivitu však nelze označit za výkon shromažďovacího práva a nelze hovořit o místě shromáždění. Byť by sloužila k výměně informací a názorů, šlo o výměnu zaměřenou dovnitř mezi účastníky porady, a nikoli k vyjádření postoje a stanoviska „vně shromáždění“.
[60] Rozptýlenost účastníků na velké ploše činí problematickou představu o rozpouštění takové akce v režimu zákona o právu shromažďovacím. Pokud by však bylo takto problematickým pouze kritérium místa, pravděpodobně by nebylo možné jen z toho důvodu uzavřít, že se o výkon shromažďovacího práva nemohlo jednat. To proto, že rozptýlení účastníci byli mezi sebou v takřka permanentním spojení a konzultovali spolu operativně postup. Rovněž policisté věděli o tom, že jsou účastníci blokády rozptýleni, a lze si představit i zásah spočívající v rozpuštění shromáždění tvořeného relativně izolovanými skupinkami na ploše několika fotbalových hřišť (např. za použití megafonu).
[61] Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nebyl splněn znak shromáždění spočívající v jeho časové kontinuitě (3). Krajský soud dospěl na s. 48 rozsudku k přesvědčení, že veškerou protestní aktivitu v oblasti těžby od 25. 7. 2011 do 12. 8. 2011 je třeba považovat za jedno kontinuální shromáždění s odkazem na jednotu cíle, jednotu záměru, jednotu postupu (stejnorodost činnosti), obdobnost organizace a úzkou personální souvislost. Tyto okolnosti neumožňují kvalifikovat celou vícedenní akci jako jedno kontinuální shromáždění. Nejvyšší správní soud v předchozím rozsudku uzavřel, že byť je mnohdy obtížné určit počátek vzniku a ukončení shromáždění, neznamená to, že „lze na kontinuální shromáždění usuzovat jen z toho, že se cíle shromáždění podařilo dosáhnout až po určité době. Bude proto třeba zjistit, zda a po jakou dobu bylo možné o shluku osob na konkrétním místě hovořit.“ Dále krajskému soudu uložil povinnost zjistit, zda někteří z aktivistů zůstávali na místě i po dobu, po kterou těžba neprobíhala. To krajský soud neučinil. Úsudek o tom, že se jednalo o jednu organizovanou akci, ještě neznamená, že lze takovou akci vnímat jako jedno kontinuální shromáždění a vyslovit závěr o zákonnosti „kontinuálního rozpouštění“ takového shromáždění. Dokazováním bylo bezpečně zjištěno, že byť by měla blokáda charakter kontinuální organizované akce ve zmiňovaném období, nelze na ni nahlížet jako na kontinuální shromáždění. Účastníci blokády opouštěli každého dne po ukončení těžby těžební prostor a navraceli se do něj následujícího dne, pokud tam těžba pokračovala. V mezidobí nelze o probíhajícím shromáždění ani uvažovat, protože v prostoru těžby prostě nikdo nebyl. Ani případná přítomnost hlídek na tom nic nemění, neboť tyto hlídky přirozeně nevykonávaly shromažďovací právo, účel jejich přítomnosti byl bezpochyby jiný. Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil na tezi o kontinuálním výkonu shromažďovacího práva, bylo by jistě možné takové shromáždění kdykoli v jeho průběhu rozpustit, a tedy i v době, kdy se v prostoru nikdo nenacházel. To je bezpochyby nesmyslné.
[62] Z hlediska obecného nazírání podstatně formovaného mediálními výstupy nepochybně lze na celou akci nahlížet zejména z časového hlediska jako na akci jednolitou. Ona jednolitost je dána především výsledným účelem (cílem), kterým bylo zabránit těžbě stromů napadených kůrovcem, ke které přistoupila Správa podle přesvědčení aktivistů v rozporu s právními předpisy. To však z celé akce nečiní kontinuální shromáždění. S výhradou nevyhnutelného zkreslení, daného zcela specifickými okolnostmi situace, by jistě nebylo možné nahlížet např. na jednotlivé demonstrace opakovaně konané v průběhu revolučních změn politického zřízení jako na jedno permanentní shromáždění, byť by změna rovněž mohla být z historického hlediska vnímána jako jedna dějinná událost.
[63] Nebylo splněno ani kritérium cíle shromáždění (4). Policisté nejednou zasahovali proti dvojici osob či malé skupince, která byla vzdálena od ostatních právě proto, aby svou přítomností zabránila poražení konkrétního stromu. Takové osoby si na místě samém bezpochyby nevyměňovaly informace a názory; proto se na daném místě nesešly. Účelem jejich přítomnosti bylo nikoli komunikovat mezi sebou, a rozvíjet tím své názory, či prezentovat jejich sdílení účastí na stejném místě ve větším množství, ale ovlivnit těžaře, aby ustoupili od mýcení, a policisty, aby proti nim nezakročili. To opakovaně policistům sdělovali s tím, že jejich protest by se minul účinkům, pokud by názor na zákonnost těžby projevovali mimo prostor těžby vymezený páskami. Prvotním účelem blokády bylo mimořádným způsobem fakticky zabránit těžbě, nikoli projevit názor či postoj účastí na shromáždění. Vyvádění osob z prostoru těžby nebylo kontinuálním rozpouštěním shromáždění. Tímto opatřením stěžovatelka zasahovala proti hlavnímu účelu celé akce, tj. snaze zabránit fyzickou přítomností provedení kácení stromů zasažených kůrovcem. Skutečnost, že nešlo o akt mířící proti shromažďovacímu právu, plyne i z toho, že mimo páskami vyznačený prostor policisté proti přítomným osobám nezasahovali.
[64] Podle krajského soudu aktivisté vykonávali shromažďovací právo a současně probíhala rušivá činnost – kácení, která mohla ohrozit jejich zdraví či život. Rušivou činnost shledal krajský soud nelegální a stěžovatelka měla rušivou činnost zastavit. Z hlediska cíle shromáždění je však podstatné i to, jaká byla souslednost tvrzeného výkonu shromažďovacího práva a rušivé činnosti. Krajský soud zdůraznil, že ke splnění cíle blokády bylo třeba „aktivně vyhledávat místa s aktuálně probíhající těžbou a teprve po jejich nalezení takové místo obsadit. Po převedení těžby do jiného místa opět přistoupit k vyhledání tohoto místa za účelem jeho obsazení.“ To je velmi podstatné při úvaze o cíli (účelu) blokády a o tom, jaké místo při realizaci tohoto účelu hrála shromažďovací svoboda. Je bezpochyby něco jiného, pokud je pokojné shromáždění ve svém průběhu rušeno činností, která případně nastala sice dříve, ale na shromáždění nezávisle, nebo nastala teprve v reakci na probíhající shromáždění. Nyní je však situace jiná. Nejprve započne činnost nebo alespoň její přípravy a teprve v návaznosti na to konají aktivisté. Lokalizace odporu aktivistů v návaznosti na provádění těžby rovněž svědčí tomu, že hlavním účelem nebylo vyjádřit postoj či stanovisko k těžbě, ale vlastní fyzickou přítomností těžbě zabránit.
[65] Nebylo naplněno ani kritérium navenek projeveného vlastního přesvědčení o výkonu shromažďovacího práva (5). Shromáždění nebylo oznámeno. Účastníci blokády v průběhu těžby netvrdili, že vykonávají shromažďovací právo. Individuální charakter protestu byl někdy umocněn výslovným prohlášením účastníka, že není nijak organizován a jedná sám za sebe (viz záznam na DVD ze dne 25. 7. 2011, čas 25:00 min.). To může souviset s předběžným opatřením Okresního soudu v Klatovech, které se týkalo organizace pohybu, pobytu a jiné činnosti, které by bránily provádění zásahu proti kalamitním škůdcům. Pak však nelze postup stěžovatelky proti takovému účastníku poměřovat kritérii zákona o právu shromažďovacím a vytýkat jí, že nepostupovala při zásahu podle tohoto zákona. Neobstojí názor krajského soudu, že není podstatné, co aktivisté policistům tvrdili, ale to, co se ve skutečnosti na místě dělo. Alespoň potud nikoli, že policisté ani nemohli nahlížet na činnost takových osob jako na výkon shromažďovacího práva. Musí existovat proporce mezi požadavky kladenými na organizátory shromáždění a na výkon shromažďovacího práva na straně jedné a požadavky na ukončení shromáždění orgány státní moci na straně druhé. Jestliže organizátoři zvolí takový způsob protestu, ze kterého nemusí v jeho průběhu vyplývat, že se vůbec jedná o výkon shromažďovacího práva, pak nemohou oprávněně očekávat ukončení takového protestu obdobně, jako by tomu bylo u běžných shromáždění.
[66] S výjimkou požadavku na množství osob (1) a s výhradou ke kritériu místa (2) nebyly tedy v případě blokády konané v létě roku 2011 v oblasti těžby v Národním parku Šumava naplněny znaky požadované pro klasifikaci předmětné činnosti jako výkonu shromažďovacího práva. O výkon shromažďovacího práva tedy nešlo a žalobce se nemohl s úspěchem domáhat určení, že bylo shromáždění rozpuštěno v rozporu se zákonem.
V.2 K aktivní legitimaci žalobce
[67] S vymezením, co žalobce rozuměl výkonem shromažďovacího práva, úzce souvisí jeho aktivní legitimace. Netřeba podrobněji připomínat, že rozhodování o žalobách ve správním soudnictví stojí na předpokladu dotčení na veřejných subjektivních právech (§ 65 odst. 1 s. ř. s.) vydáním nezákonného rozhodnutí, resp. na přímém zkrácení na právech nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.). Případy, kdy žaloba ve správním soudnictví neslouží k ochraně subjektivních práv žalobce, ale obecnějšímu požadavku na ochranu veřejného zájmu, jsou vyhrazeny zvláštnímu žalobnímu typu, o který v této věci nešlo (§ 66 s. ř. s.).
[68] Žalobce uvedl, že se dne 14. 7. 2011 dozvěděl o provádění nezákonného kácení a o den později dorazil do předmětné lokality. Dále pouze zmiňuje, že účastí na blokádě využil svého základního politického práva. Vzhledem k téměř chybějícímu vymezení jakýchkoli konkrétností je z žaloby obtížné hodnotit, že je to právě žalobce, kdo je aktivně procesně legitimován žalobu podat. Tento deficit je patrný i z obsáhlého odůvodnění rozsudku krajského soudu. Přestože žalobu podal RNDr. Mojmír V., krajský soud nezkoumal, jak byla tvrzeným nezákonným rozpuštěním shromáždění dotčena právě jeho práva. Podle § 13 zákona o právu shromažďovacím může podat námitky proti rozpuštění shromáždění svolavatel nebo účastník shromáždění. Není sporu, že v této věci nešlo o tzv. svolané shromáždění, není zde osoba svolatele (§ 3 téhož zákona), která ve stanovené lhůtě oznámila konání shromáždění a splnila povinnosti uvedené v § 5. Mohlo se tedy nanejvýš jednat o shromáždění, které nebylo svoláno. Žalobci tedy mohla svědčit aktivní legitimace z titulu účastníka shromáždění. Žalobce v žalobě – zcela obecně – hovoří o tom, že využil účastí na blokádě svého základního politického práva. Protože z žaloby není zřejmé, co přesně žalobce za blokádu považuje, je stejně neurčitá a problematická jeho osobní účast, a tedy jeho aktivní procesní legitimace. Krajský soud zmiňuje žalobce v celém rozsudku (čj. 57 A 66/2011-357) pouze dvakrát. Na s. 39 reprodukuje výpověď svědka Jana P., který uvedl, že „jádro [účastníků blokády] tam bylo po celou dobu, [žalobce], který tam byl zpočátku jako tiskový mluvčí, byl pak nahrazen Vratislavem V., takže každý tam byl přibližně polovinu, [žalobce] první polovinu, pan Vratislav V. druhou polovinu“. Na s. 41 reprodukuje výpověď svědkyně Kamily H. o tom, že „ty lidi (od hnutí Duha) tenkrát vůbec neznala, maximálně jsem znala [žalobce], ale organizátory jsem neznala“. Na s. 51 hovoří krajský soud o svědku Janu P. v pozici analogické svolateli shromáždění a o vedoucích jednotlivých skupinek, které analogicky považuje za pořadatele. Tento závěr krajského soudu ale neobsahuje žádnou úvahu, že je to právě žalobce, kdo je osobou aktivně legitimovanou k podání žaloby (a jak právě on vykonával shromažďovací právo). Patrně to souvisí s velmi širokým pohledem krajského soudu na to, co je ještě třeba považovat za shromáždění. Proto za účastníky považuje i organizátory či mluvčí, byť by se na místě samém nevyskytovali, neboť museli zamezit svému zadržení. Konkrétně žalobce však v této souvislosti nezmiňuje.
[69] Krajský soud rozhodoval o tvrzeném zásahu do ústavně zaručeného práva konkrétního žalobce. Bylo tedy na žalobci, aby vylíčil rozhodné skutečnosti, ve kterých shledává zásah do tohoto svého práva. Žalobce není osobou, které by svědčilo právo podat žalobu na ochranu veřejného zájmu (actio popularis). Je oprávněn hájit pouze svá vlastní veřejná subjektivní oprávnění, byť by z jejich eventuálního porušení plynuly důsledky i pro ostatní osoby v obdobné situaci. Přestože má výsledek soudního řízení podstatný význam jak pro účastníky blokády, tak pro zasahující stěžovatelku, je třeba vycházet z toho, že stále jde o konkrétní spor mezi konkrétními účastníky soudního řízení, o jejichž právech je rozhodováno. Prvotním účelem soudního řízení není vyslovit obecně platné stanovisko k obdobným typům občanské neposlušnosti, ale rozsoudit konkrétní a skutečný spor o právo. Jinak řečeno, úkolem soudu bylo autoritativně rozhodnout, zda bylo či nebylo porušeno žalobcovo právo shromažďovat se; tzv. judikatorní přesah a zobecnění právního názoru soudu ve věci samé má místo jen tam, kde spor sám poskytuje k tomu nezbytný skutkový i právní podklad.
[70] Ze spisů nevyplývá, že by se žalobce přímo fyzicky účastnil jednotlivých vstupů do páskami značených prostor, zda se případně uvazoval ke stromům či byl účasten jiných dějů, proti nimž stěžovatelka zasahovala, nebo zda jeho role byla skutečně „pouze“ organizační a koordinační a na místě samém (v jednotlivých lokalitách označených páskami) se fyzicky ani nenacházel. Krajský soud shledává na s. 57 rozsudku žalobce aktivně legitimovaným, ne však proto, že by stěžovatelka zasáhla do jeho veřejných subjektivních práv, ale proto, že jednání stěžovatelky bylo mnohem závažnější, než „jaké je na první pohled pod ochranou [zákona o právu shromažďovacím]“ a nemůže vést ke ztrátě aktivní legitimace svolatele nebo účastníka shromáždění. Tato úvaha je ale mimoběžná; nevysvětluje, že to byl právě žalobce, jehož veřejné subjektivní právo bylo dotčeno rozpuštěním shromáždění.
V.3 K procesnímu způsobu obrany žalobce
[71] Je zřetelná disproporce mezi rozsahem žalobních tvrzení a odůvodněním druhého rozsudku krajského soudu. Ta dílem vyplývá z potřeby vyhodnotit množství provedených důkazních prostředků a dílem ze zvláštní povahy řízení, jehož předmětem je tvrzený výkon shromažďovacího práva. Žalobce se v žalobě omezil na stručné konstatování, že kácení v předmětné lokalitě bylo nezákonné, že se na území nachází řada zvlášť chráněných druhů, že využil základního politického práva pokojně se shromažďovat a že toto právo může být omezeno pouze za přesně vymezených podmínek, což stěžovatelka nerespektovala. Proto se domáhal výroku, že shromáždění konané od 25. 7. 2011 v Národním parku Šumava nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem.
[72] Žalobce v podané žalobě prakticky vůbec nevysvětluje, jakým způsobem mělo docházet v konkrétní situaci k výkonu shromažďovacího práva. V žalobě je opakovaně uváděn pojem „blokáda“, resp. „spontánní blokáda“, hovoří se o tom, kterého dne blokáda vznikla, že pokračovala, co bylo jejím smyslem. Jaký význam žalobce sám tomuto pojmu přikládá, však není z žaloby zřejmé; v tomto kontextu o pojem právem vymezený nejde. Skutečnost, že nelze klást rovnítko mezi neprávní pojem „blokáda“ a právní pojem „shromáždění“, je zřejmé; tyto pojmy nelze použít promiscue, jak se (snad) žalobce domníval. Třebaže obecně nelze klást na žalobce požadavek, aby po právní stránce každý zmiňovaný skutkový děj také kvalifikoval, je nezbytné, aby sám předmět sporu učinil právně uchopitelný.
[73] Specifikem projednávané věci je též volba způsobu, kterým se žalobce domáhal ochrany. Podle § 13 zákona o právu shromažďovacím může svolavatel nebo účastník shromáždění podat do 15 dnů námitky proti rozpuštění shromáždění u soudu a soud následně rozhodne, zda shromáždění bylo či nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. Pro řízení o námitkách se přiměřeně použijí ustanovení soudního řádu správního o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s.
[74] Žalobce podal žalobu, kterou v záhlaví označil jako správní žalobu proti nezákonnému zásahu stěžovatelky, ale rovněž jako námitky proti rozpuštění shromáždění. Domáhal se, aby soud vyslovil, že shromáždění konané ode dne 25. 7. 2001, kterého se účastnil, nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem. Takový výrok odpovídá rozhodnutí o námitkách proti rozpuštění shromáždění podle § 13 zákona o právu shromažďovacím a také o tomto petitu krajský soud rozhodl.
[75] Žalobce se však současně domáhal vyslovení zákazu stěžovatelce pokračovat v porušování jeho práva pokojně se shromažďovat. V době podání žaloby trval zásah stěžovatelky proti účastníkům blokády, a proto se patrně žalobce domáhal i vyslovení tohoto zákazu. Tato část žalobního petitu naopak svědčí zásahové žalobě; se zákazem porušovat žalobcova práva zákon počítá za splnění podmínek § 87 odst. 2 s. ř. s. Žaloba ostatně zdůrazňuje, že „každým dalším dnem dochází k nezákonnému zásahu, který trvá a u kterého hrozí opakování“. Krajský soud však preferuje postup podle § 13 zákona o právu shromažďovacím s tím, že jiný výrok, než že shromáždění bylo rozpuštěno v rozporu se zákonem, není přípustný.
[76] Nejvyšší správní soud ale nemá za to, že jediným způsobem, jak se domoci výroku o nezákonnosti při výkonu shromažďovacího práva, jsou námitky proti rozpuštění shromáždění podle § 13 zákona o právu shromažďovacím. Žaloba byla podána před účinností novely soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb., která přiznává oprávnění domáhat se zásahovou žalobou rovněž určení, že zásah je nezákonný.
[77] Námitky podle § 13 podá svolavatel nebo účastník shromáždění zpravidla proti důvodům, které jsou uvedeny ve sdělení o rozpuštění shromáždění. Spor bude veden o to, zda tyto důvody skutečně nastaly a zda bylo rozpuštění shromáždění v důsledku toho důvodné. Námitky proti rozpuštění shromáždění lze tedy očekávat u „tradičních“ shromáždění, kde není pochyb, že se o shromáždění jedná a o tom, že bylo rozpuštěno. Předmětem posouzení tak bude existence hmotněprávních důvodů, pro které je třeba shromažďovací právo omezit (§ 10 zákona o právu shromažďovacím).
[78] Zásahovou žalobu lze podat proti faktickému konání správního orgánu, který dle žalobního tvrzení provedl zásah. Jde o případy, kdy policejní útvar vede zákrok směřující k rozpuštění shromáždění v režimu § 12 odst. 7 zákona o právu shromažďovacím. Tehdy je základní účel zákroku zřejmý, vyplývá z povahy věci. Je zasahováno, neboť se účastníci pokojně nerozešli. Zásahovou žalobu lze podat i tehdy, pokud zasahující orgán jedná z jiných důvodů a tvrzení o zásahu do politického práva je teprve argumentem, pro který subjekt, proti kterému je zasahováno, považuje takový zásah za nezákonný. Nezákonnost faktického postupu je spatřována právě v tom, že zasahující nezohlednil výkon ústavně zaručeného práva.
[79] Krajský soud si byl vědom, že rozhodnutí v režimu § 13 zákona o právu shromažďovacím (deklaratorní výrok o tom, zda shromáždění bylo nebo nebylo rozpuštěno v souladu se zákonem) neumožňuje zjednat nápravu způsobem, který je vyhrazen zásahovým žalobám, totiž vyslovit zákaz pokračovat v nezákonném zásahu a (po novele) též určit, že zásah byl nezákonný. Uzavírá, že by výsledek soudního řízení nemohl být jiný, i pokud by žalobci nebylo možné přiznat ochranu v řízení o námitkách, neboť by se nejednalo o shromáždění ve smyslu zákona, ale o sofistikovanou svobodu projevu. To není přesné. Souhlasit lze s tím, že výrok určovací zásahové žaloby, že zásah – nezákonné vyvádění osob z prostoru těžby – může být co do výsledku obdobný výroku, že rozpuštění shromáždění nebylo provedeno v souladu se zákonem. Oba uvažované procesní prostředky obrany však předpokládají podstatně odlišná žalobní tvrzení, která však v této věci chybí. Pokud žalobce brojí proti nezákonně rozpuštěnému shromáždění, bude klást důraz na výkon shromažďovacího práva a na neexistenci důvodů, s nimiž zákon spojuje oprávnění shromáždění rozpustit. U zásahové žaloby budou žalobní tvrzení zaměřena nikoli na nezákonné omezení shromažďovacího práva, ale na konkrétní postup zasahujících policistů, kteří (zde) vyváděli osoby z prostoru těžby, na argument, že policisté nebyli vůbec oprávněni k takovému zásahu a proč. Rovněž lze předpokládat tvrzení o případných excesech při provádění zásahu, který žalobce považuje za nezákonný.
[80] Soudní řízení je řízením kontradiktorním, ve kterém se strany sporu tvrzeními o skutkovém a právním stavu snaží soud přesvědčit o důvodnosti či nedůvodnosti podané žaloby. Byl to žalobce, kdo omezil svá žalobní tvrzení na strohé konstatování, že vykonával základní politické právo, v čemž mu stěžovatelka nezákonně bránila, a velmi stručně uvedl, proč se domnívá, že těžba stromů napadených kůrovcem v národním parku byla těžbou nezákonnou. S žalobními tvrzeními žalobce jsou však ve značném nepoměru požadavky, které krajský soud kladl na stěžovatelku.
[81] Žalobce tvrdil, že podmínkou k povolení kácení bylo udělení výjimek orgánem ochrany přírody a krajiny. Rozsudek krajského soudu vychází z přesvědčení, že pro postup proti kalamitním škůdcům byl nezbytný předchozí souhlas orgánu přírody a krajiny, což bylo podle krajského soudu „bez dalšího zjistitelné prostým nahlédnutím do zákona o ochraně přírody a krajiny“. Takový názor není správný. Stěžovatelka v kasační stížnosti argumentovala, že Česká inspekce životního prostředí při kontrole dne 21. 7. 2011 deklarovala, že nebude zahajovat řízení o omezení nebo zákazu činnosti v oblasti těžby a že v této lokalitě není třeba výjimky podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Rovněž tvrdila, že v oblasti těžby byla prováděna tzv. nahodilá těžba podle § 2 písm. n) lesního zákona, u které se nevyžaduje stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny. Poukazovala rovněž na existenci předběžného opatření vydaného Okresním soudem v Klatovech.
[82] Problematika nejúčinnějšího způsobu zásahu proti kalamitním škůdcům v národním parku je značně komplikovaná. O tom ostatně svědčí i souběžně vedené řízení završené rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 2. 10. 2013, jímž byla Správě uložena pokuta za nedovolený zásah do přirozeného vývoje zvláště chráněného druhu živočicha. Proti rozhodnutí byla podána správní žaloba k Městskému soudu v Praze (věc vedena pod sp. zn. 5 A 187/2013), o které dosud nebylo rozhodnuto. Dne 22. 7. 2011 vydal Okresní soud v Klatovech předběžné opatření, kterým nařídil občanskému sdružení Hnutí Duha – Přátelé země, aby se zdrželo organizování pohybu, pobytu a jiné činnosti osob v lesích na území Národního parku Šumava, které by zabraňovaly provádění zásahu proti kalamitním škůdcům. Téhož dne adresovala Správa žádost stěžovatelce o zajištění pořádku a ochrany života a zdraví v důsledku pohybu osob bránících uskutečňování lesnických zásahů. Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s názorem, že si stěžovatelka mohla učinit jednoznačný úsudek o řádnosti či protiprávnosti opatření na ochranu proti škůdcům prostým nahlédnutím do právního předpisu.
[83] Jen na okraj lze k žalobcovu názoru o specialitě zákona o ochraně přírody a krajiny k lesnímu zákonu připomenout, že po účinnosti novely zákona o ochraně přírody a krajiny provedené zákonem č. 349/2009 Sb. (tj. od 1. 12. 2009) již není součástí tohoto zákona § 90 odst. 4 jednoznačně vyslovující specialitu zákona o ochraně přírody a krajiny vůči lesnímu zákonu. Jaký byl účel zmíněné novely a zda platí dosavadní vztah obou předpisů i nadále a v plném rozsahu, již přesahuje předmět tohoto řízení. Názorně však ilustruje komplikovanost právní problematiky při úvaze, zda mohla stěžovatelka situaci vyhodnotit v průběhu blokády prostým nahlédnutím do textu zákona, a nic nemění na závěru o tom, že v souzené věci nešlo o výkon shromažďovacího práva. | decision_1201.txt |
228 | k § 4 odst. 1 písm. c), § 46 odst. 1 písm. a) a § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Nezákonným zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. nemůže být úkon městské části při nakládání s jí svěřeným majetkem hlavního města Prahy, neboť městská část v tomto případě nemá postavení správního orgánu, ale účastníka soukromoprávního vztahu. Soud takovou žalobu proti nezákonnému zásahu odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nedostatek pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví [§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2015, čj. 8 As 72/2015-67)
Prejudikatura: č. 623/2005 Sb. NSS, č. 625/2005 Sb. NSS, č. 1075/2007 Sb. NSS, č. 1717/2008 Sb. NSS, č. 1773/2009 Sb. NSS, č. 2133/2010 Sb. NSS, č. 2501/2012 Sb. NSS, č. 3046/2014 Sb. NSS a č. 3253/2015 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným Projekt Sever proti Městské části Praha-Benice o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně nabyla kupní smlouvou uzavřenou s Městskou částí Praha 22 pozemky v katastrálním území Benice. Žalovaná podala dne 21. 10. 2009 žalobu na určení, že vlastníkem převedených pozemků je hlavní město Praha se správou svěřenou žalované. Žaloba na určení byla zamítnuta rozsudkem, jenž nabyl právní moci 13. 11. 2012.
Žalobkyně měla v úmyslu na uvedených pozemcích v souladu se závěrem zjišťovacího řízení, vydaného Magistrátem hlavního města Prahy dne 17. 7. 2009, uskutečnit projekt výstavby „Obytný soubor Benice“. Dne 30. 1. 2012 po žalované požadovala vyjádření k předložené dokumentaci pro územní rozhodnutí pro stavbu Obytného souboru Benice a jeho napojení na kanalizaci a plynovod. Žalovaná na žádost nereagovala.
Úřad městské části Praha 22, odbor výstavby, zahájil dne 1. 6. 2012 územní řízení o umístění stavby Obytného souboru Benice. Řízení poté přerušil z důvodu chybějících podkladů a následně i zastavil na základě zpětvzetí žádosti.
Žalobkyně se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhala ochrany před nezákonnými zásahy žalované. Nezákonný zásah spatřovala v postupu žalované při vyřizování žádosti žalobkyně ze dne 30. 1. 2012 a dále v podání žaloby na určení vlastnického práva k pozemkům ve vlastnictví žalobkyně.
Žalobkyně uvedla, že se žalovaná již od roku 2009 opakovaně pokouší bránit v zástavbě pozemků žalobkyně a podává „opakovaně účelové a šikanózní žalobní návrhy a dopouští se nesprávného úředního postupu a nečinnosti“. Nevyřízení žádosti není dle tvrzení žalobkyně pouhou nečinností, ale společně s dalšími kroky žalované (např. zmíněná žaloba na určení vlastnického práva) zakládá nezákonný zásah do práv žalobkyně, který stále trvá a do budoucna hrozí jeho opakování. Žalobkyně dále namítla, že podaná žaloba na určení vlastnického práva byla účelová, nedůvodná a šikanózní, neboť žalovaná neměla aktivní legitimaci k jejímu podání.
Městský soud zamítl výrokem I. žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala rozhodnutí, že se postup žalované při vyřizování žádosti žalobkyně prohlašuje za nezákonný. V odůvodnění uvedl, že žalovaná neměla při vyřizování žádosti postavení správního orgánu, ale vystupovala pouze jako účastník územního řízení, jemuž zákon neukládá povinnost se k žádosti vyjádřit. Městský soud se neztotožnil ani s tvrzením, že žalobkyně nemohla pokračovat v přípravě žádosti o vydání územního rozhodnutí, čímž měla být přímo zkrácena na svých právech. Zhodnotil, že územní řízení bylo na žádost žalobkyně zahájeno a nevyřízení žádosti ze dne 30. 1. 2012 nebylo důvodem pro jeho přerušení. Územní řízení pak stavební úřad zastavil proto, že žalobkyně vzala svou žádost o vydání územního rozhodnutí zpět.
Výrokem II. městský soud odmítl žalobu v části, v níž se žalobkyně domáhala rozhodnutí, že se postup žalované spočívající v podání žaloby na určení vlastnického práva prohlašuje za nezákonný. V odůvodnění uvedl, že žaloba je opožděná, protože již uplynula subjektivní dvouměsíční lhůta, která začala běžet právní mocí zamítavého rozsudku (13. 11. 2012) vydaného na základě žaloby na určení, což je nejzazší okamžik, kdy se žalobkyně dozvěděla o nezákonném zásahu.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu v celém rozsahu kasační stížností. Namítala, že městský soud nesprávně posoudil nezákonný zásah spočívající v nevyřízení žádosti stěžovatelky ze dne 30. 1. 2012 konstatováním, že postupem žalované stěžovatelka nebyla přímo dotčena na svých právech. Nesouhlasila se závěrem městského soudu, že žalovaná nebyla při vyřizování žádosti v postavení správního orgánu. Po žalované žádala vyjádření k záměru umístit přes pozemky hlavního města Prahy plynovodní přípojku, aby mohla realizovat stavbu Obytného souboru Benice. Ze strany stěžovatelky nešlo o žádost o vyjádření účastníka územního řízení, ale o vyjádření subjektu, jemuž byla svěřena správa nad dotčenými pozemky. Žádost o územní rozhodnutí pak vzala zpět právě proto, že obytný soubor nemohl být bez napojení na plynovod umístěn a k napojení bylo nezbytné vyjádření žalované, v jejíž správě byly předmětné pozemky. Závěr městského soudu, že předložená dokumentace obsahovala řadu jiných vad, pro které bylo územní řízení přerušeno, a že nedostatek odpovědi žalované na žádost stěžovatelky nijak neovlivnil další průběh územního řízení, je nesprávný. Dle stěžovatelky byly nedostatky žádosti snadno odstranitelné, avšak právě vyjádření žalované bylo pro územní řízení zásadní.
Městský soud dle tvrzení stěžovatelky poskytl ochranu stavu vyvolanému tím, že žalovaná v postavení správního orgánu ignorovala podání žádosti o vyjádření ke stavebním záměrům a možnosti napojení na plynovod ve svém správním obvodu, čímž porušila § 37 správního řádu.
Stěžovatelka dále namítala, že městský soud nepřesvědčivě odůvodnil svůj závěr, že úmyslné nevyřízení žádosti žalované není nezákonným zásahem. Městský soud dle tvrzení stěžovatelky nevypořádal její námitky, že postup žalované hrubě porušil základní principy správního řízení, zejména § 2 odst. 1 a 2 a § 6 odst. 1 správního řádu, a dále že žalovaná byla povinna nakládat s žádostí stěžovatelky jako s podáním dle § 37 správního řádu a stěžovatelku vyzvat k doplnění žádosti. Odůvodnění napadeného rozsudku pak postrádá vlastní hodnotící úvahy a pouze opakuje argumentaci žalované. Stěžovatelka tedy považovala výrok I. napadeného rozsudku za nepřezkoumatelný.
Kasační stížností napadla stěžovatelka rovněž odmítavý výrok, tedy výrok II. rozsudku městského soudu. Poukázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu a závěr, že lhůta pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá. Dle stěžovatelky zásah žalované do veřejných subjektivních práv stěžovatelky stále trvá a opětovně bezprostředně hrozí, neboť žalovaná považuje podání žaloby na určení za svou povinnost péče řádného hospodáře při ochraně svěřeného majetku, a zastává také názor, že nepodání žaloby mohlo mít pro její představitele trestněprávní sankční dopady.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornila na to, že závěr zjišťovacího řízení ze dne 17. 7. 2009 nedával stěžovatelce žádná práva k zástavbě pozemků. Územní řízení k umístění obytného souboru bylo mimo jiné přerušeno, protože žádost nebyla v souladu se závěry zjišťovacího řízení a s územně plánovací dokumentací. Žalovaná se ztotožnila se závěrem městského soudu, že při vyřizování žádosti stěžovatelky neměla postavení správního orgánu v řízení podle stavebního zákona v tehdy účinném znění. Územní řízení v době podání žádosti ani nebylo zahájeno a dle žalované z žádného právního předpisu neplyne povinnost městské části vyjadřovat se ke stavebním záměrům před zahájením správního řízení o vydání územního rozhodnutí.
Žalovaná rovněž odmítla tvrzení stěžovatelky o trvajícím nezákonném zásahu spočívajícím v podání žaloby na určení vlastnického práva. Dle názoru žalované se nejedná o zásah trvající, ale o zásah jednorázový s trvajícími účinky, a městský soud tak správně posoudil podanou žalobu jako opožděnou. Žalovaná nadto dodala, že podání žaloby na určení vlastnického práva nelze považovat za nezákonný zásah, neboť pouhá skutečnost, že žalobě na určení nebylo vyhověno, nezakládá její nezákonnost.
Nejvyšší správní soud zrušil výrok I. a III. rozsudku Městského soudu v Praze a žalobu v části, v níž se stěžovatelka domáhala rozhodnutí, že postup žalované při vyřizování žádosti žalobkyně o vyjádření k dokumentaci záměru územního rozhodnutí pro stavbu „Obytný soubor – Benice“, doručené žalované dne 30. 1. 2012, se prohlašuje za nezákonný, žalované se v její další úřední činnosti nařizuje obnovení stavu před nezákonným zásahem a vyřízení žádosti žalobkyně o vyjádření k dokumentaci záměru územního rozhodnutí pro stavbu „Obytný soubor – Benice", odmítl. Kasační stížnost v části směřující proti výroku II. rozsudku Městského soudu v Praze zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
(...)
b) K tvrzené nezákonnosti výroku I. rozsudku
[29] Městský soud zamítl žalobu stěžovatelky v části, v níž se domáhala ochrany před nezákonným zásahem žalované, spočívajícím v jejím postupu při vyřizování žádosti stěžovatelky ze dne 30. 1. 2012. Městský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná pro nesplnění podmínek žalobní legitimace dle § 82 s. ř. s. – žalovaná nebyla při vyřizování žádosti v postavení správního orgánu a práva stěžovatelky nebyla přímo zasažena.
[30] Nejvyšší správní soud ale konstatuje, že městský soud měl v projednávaném případě předně zkoumat, zda vůbec byly naplněny podmínky řízení a zda soud měl pravomoc k vydání rozhodnutí ve věci. Není-li totiž pravomoc soudu dána, nelze přistoupit k meritornímu posouzení důvodnosti žaloby a žaloba musí být odmítnuta (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS).
[31] Dle § 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s. mají soudy ve správním soudnictví pravomoc k rozhodování o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 623/2005 Sb. NSS, pravomoc správních soudů je určena i okruhem orgánů, jejichž aktivity soudnímu přezkoumávání podléhají. Vymezení správního orgánu v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jež je vázáno na oblast veřejné správy, proto musí být vykládáno z hlediska celé pravomoci ve správním soudnictví, tedy i pokud jde o ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu [§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s., § 82 a násl. s. ř. s.].
[32] Pravomoc soudů ve správním soudnictví rozhodnout o nezákonném zásahu dle § 82 a násl. s. ř. s. je tak dána pouze tehdy, jedná-li se o zásah „správního orgánu“ ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[33] Soudní řád správní definuje správní orgán jako orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobu nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, vyložil, že „[z]ákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Přezkumu ve správním soudnictví může být tedy podrobena jen taková činnost, která naplňuje všechny tři citované definiční prvky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS).
[34] Působnost městských částí můžeme dle zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze dělit na působnost samostatnou (§ 2 odst. 1 téhož zákona) a působnost přenesenou (§ 4 odst. 2 téhož zákona). Do samostatné působnosti dle § 19 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze náleží správa věcí z majetku hlavního města Prahy, které byly městským částem svěřeny do hospodaření. Městské části vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem hlavního města Prahy práva a povinnosti vlastníka (§ 34 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze).
[35] Z citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59 vyplývá, že právní akt obce nelze ve správním soudnictví přezkoumat tehdy, jestliže obec vystupovala jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou, respektive pokud by se jednalo o prosté majetkoprávní úkony. Obdobný závěr učinil Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 13. 12. 2006, čj. 3 Ans 9/2005-114, č. 1075/2007 Sb. NSS (při nakládání s vlastním majetkem a hospodaření s ním vystupuje obec jako účastník soukromoprávních vztahů, nikoli jako nositel moci veřejné). Při nakládání s majetkem městskou částí nejde o vrchnostenský výkon veřejné správy, ale o soukromoprávní vztah, řešitelný v rovině soukromého práva. I pro městské části platí, že vystupují jako správní orgán pouze v některých případech. Mají tedy dvojí postavení, „buď vystupují v nadřazeném, vrchnostenském postavení, a pak jde o regulaci spadající podstatou do veřejného práva; anebo jednají jako běžný smluvní partner v soukromoprávních vztazích“ (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 52/2010-59). O akt správního orgánu tedy nejde v případech, kdy městská část vystupuje jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou.
[36] V předložené věci stěžovatelka žádala žalovanou o její vyjádření k projektové dokumentaci pro územní řízení o umístění „stavby ‚Obytný soubor Benice‘ – bytových a rodinných domů, včetně dopravní a technické infrastruktury [...], plynovodního řadu [...], čerpací stanice a výtlačného řadu [...]“. Žalovaná se územního řízení účastnila z titulu subjektu hájícího zájmy svých obyvatel, neboť stavba měla být provedena v jejím katastrálním území, a z titulu subjektu, který hájí zájmy vlastníka pozemku, protože stavba a plynovodní řad měly být umístěny na pozemcích hlavního města Prahy, svěřených do správy žalované. V obou případech žalovaná vystupovala pouze jako účastník územního řízení dle § 85 odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 a neměla postavení stavebního úřadu (tím byl úřad městské části Praha 22). Stěžovatelka se tedy na žalovanou mohla obracet pouze jako na osobu spravující majetek hlavního města Prahy, nikoli jako na správní orgán s rozhodovacími pravomocemi v územním řízení. Z toho také plyne, že žalovaná při hospodaření se svěřeným majetkem hlavního města Prahy jednala v samostatné působnosti.
[37] Právě v těchto věcech (tj. vyjádření ke stavebnímu záměru) však již Ústavní soud rozhodl, že nedání souhlasu vlastníka (obce) k umístění stavby na jeho pozemku nelze považovat za zásah veřejné moci, neboť jde o výkon vlastnického práva. V rámci probíhajícího stavebního řízení totiž obec při vyjadřování se k umístění stavby na jejím pozemku nevystupuje jako orgán veřejné moci, ale jako účastník stavebního řízení (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 1. 1995, sp. zn. IV. ÚS 150/94). Závěr Ústavního soudu dále rozvedl Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 28. 5. 2014, sp. zn. 22 Cdo 607/2014, v němž konstatoval, že „udělení či neudělení souhlasu vlastníka pozemku, kterým je obec, spadá do samostatné působnosti obce a soudy, potažmo stát, nemohou obcím nařizovat, jak mají v obdobných situacích postupovat a za jakých okolností mají souhlas se stavbou udělit. Je pouze na rozhodnutí obce, která se svým majetkem hospodaří, zda souhlas ke stavbě udělí. Nic na tom nemůže změnit ani skutečnost, že jde o pozemky ve vlastnictví obce, tedy sloužící obecnému užívání.“
[38] Nejvyšší správní soud shrnuje, že žalovaná při vyřizování žádosti stěžovatelky ze dne 30. 1. 2012 jednala v samostatné působnosti a vystupovala jako subjekt vykonávající práva a povinnosti vlastníka dotčených pozemků (na základě jí svěřené správy). Žalovaná nevystupovala ve vrchnostenském postavení, ale jako soukromá osoba v rovném postavení s druhou smluvní stranou, přičemž ji nenáleželo autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech stěžovatelky. Nejednalo se ani o výkon veřejné správy, a žalovaná tak v daném případě nebyla v postavení správního orgánu dle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[39] Z uvedeného je zřejmé, že žalovaná při vyřizování žádosti, jež se týkala majetku svěřeného jí do správy, nevystupovala jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nebyla proto naplněna podmínka řízení spočívající v pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví [§ 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
[40] Také městský soud dospěl k závěru, že žalovaná při vyřizování žádosti stěžovatelky nebyla v postavení správního orgánu. Závěr však učinil až v rámci zkoumání věcné důvodnosti zásahové žaloby. Pochybil v tom, že ačkoli nebyly naplněny podmínky řízení, řešil žalobu věcně. Bylo namístě žalobu odmítnout [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] pro nesplnění podmínek řízení. Městský soud tak zatížil své řízení zmatečností [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Tento procesní nedostatek ale může odstranit v řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud, jak se i stalo (viz dále).
c) K tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu výrokem II. rozsudku
[41] V této části se kasační stížnost obrací proti výroku rozsudku, jímž je část žaloby v předložené věci odmítnuta pro opožděnost. Městský soud v tomto rozsahu žalobu neposuzoval meritorně. Jediným možným důvodem podání kasační stížnosti proti výroku II. rozsudku je tak nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Nejvyšší správní soud přezkoumává jen to, zda městský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek (viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS, a ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65).
[42] Městský soud odmítl žalobu v části, jíž se stěžovatelka domáhala určení, že postup žalované spočívající v podání žaloby na určení vlastnického práva k pozemkům ve vlastnictví žalované, byl nezákonný. Odůvodnil, že stěžovatelka podala zásahovou žalobu po uplynutí subjektivní lhůty pro její podání dle § 84 odst. 1 s. ř. s. a žalobu v uvedené části odmítl pro nevčasnost [§ 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.].
[43] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že i v tomto případě se měl městský soud nejdříve zabývat tím, zda byla dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví, a to s ohledem na specifické postavení městské části při nakládání s majetkem náležejícím do její správy. Lze doplnit, že pokud dojde ke kumulaci důvodů, pro něž lze návrh odmítnout, je nutné se zabývat tím, který z důvodů pro odmítnutí návrhu dle § 46 odst. 1 s. ř. s. má přednost. Nejvyšší správní soud již například v rozsudku ze dne 28. 2. 2008, čj. 5 Afs 69/2007-64, č. 2501/2012 Sb. NSS, konstatoval, že odmítnutí žaloby z důvodu, že napadený úkon správního orgánu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky v § 65 odst. 1 s. ř. s., vylučuje současnou existenci důvodu odmítnutí žaloby pro opožděnost dle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. V nyní posuzovaném případu tak lze zkoumat včasnost žaloby podle § 84 s. ř. s. pouze ve vztahu k nezákonnému zásahu subjektu, který je správním orgánem ve smyslu legislativní zkratky § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Ve vztahu k nezákonnému zásahu, jenž není zásahem správního orgánu, se proto bez toho, aby se vůbec zkoumala včasnost zásahové žaloby, uplatní přednostně před důvodem odmítnutí žaloby pro opožděnost [§ 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] důvod podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[44] Nejvyšší správní soud se tedy zabýval tím, zda žalovaná při podání určovací žaloby jednala v postavení správního orgánu. Žalovaná se žalobou v občanském soudním řízení domáhala určení, že výlučným vlastníkem pozemků parc. č. 283/10, 284/6, 285/20, 285/22, 285/23 v k. ú. Benice je hlavní město Praha se správou svěřenou žalované. Žalobu odůvodnila tím, že Městská část Praha 22 nebyla v době převodu pozemků na stěžovatelku jejich oprávněným vlastníkem, pozemky jí ani nebyly svěřeny do správy. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že byla přesvědčena o nutnosti podat žalobu, a to s ohledem na její povinnost hospodařit s majetkem svěřeným jí do správy jako řádný hospodář.
[45] Na tuto situaci je plně aplikovatelná argumentace uvedená již shora. Opět se jednalo o úkon žalované týkající se hospodaření s majetkem hlavního města Prahy, který jí měl být dle jejího tvrzení svěřen do správy a k němuž uplatňovala práva a povinnosti vlastníka (srov. § 34 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze). Jednalo se o výkon samostatné působnosti, při němž žalovaná vystupovala jako účastník soukromoprávních vztahů v rovném postavení s druhou smluvní stranou, a nikoli jako nositel moci veřejné. V tomto postavení nemohla jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníkovi právního vztahu. Městská část při podání určovací žaloby nevystupovala jako subjekt, jenž rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, a nenaplnila tak charakteristické znaky správního orgánu ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[46] Nejvyšší správní soud uzavírá, že podání žaloby na určení vlastnického práva k pozemkům ve vlastnictví stěžovatelky nebylo úkonem správního orgánu. Soudy rozhodující ve správním soudnictví proto neměly pravomoc dle § 4 odst. 1 písm. c) rozhodovat o ochraně před tvrzeným zásahem žalované.
[47] Městský soud však žalobu stěžovatelky v předmětném rozsahu odmítl pro opožděnost dle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s., nikoli proto, že nebyly splněny podmínky řízení spočívající v pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 4 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Přestože městský soud dílčím způsobem v řízení pochybil, neshledal Nejvyšší správní soud, že by toto pochybení mohlo vyvolat vadu řízení, k níž by Nejvyšší správní soud přihlížel i z moci úřední (§ 109 odst. 3 s. ř. s.). Tato vada totiž nebyla způsobilá mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé a nic nemění na správnosti samotného výroku usnesení o odmítnutí žaloby.
[48] Nejvyšší správní soud proto kasační stížnost v části, v níž stěžovatelka napadala výrok II. rozsudku městského soudu, zamítl, neboť zjištěná vada řízení nemohla mít vliv na zákonnost konečného rozhodnutí městského soudu o odmítnutí žaloby.
VI.
[49] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost částečně důvodnou, byť nad rámec uplatněných námitek, a to v rozsahu napadeného výroku I. rozsudku městského soudu. Proto podle § 110 odst. 1 s. ř. s. napadený výrok I. rozsudku městského soudu zrušil. Podle téhož ustanovení platí, že pokud pro takový postup byly důvody již v řízení před krajským soudem, rozhodne Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu i o odmítnutí návrhu. Jak již bylo uvedeno, stěžovatelka se podanou žalobou domáhala ochrany před tvrzeným nezákonným zásahem žalované spočívajícím v jejím postupu při vyřizování žádosti stěžovatelky ze dne 30. 1. 2012. Protože se však nejednalo o zásah správního orgánu, nebyla naplněna podmínka pravomoci soudů rozhodujících ve správním soudnictví a byl dán důvod pro odmítnutí návrhu stěžovatelky dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Vzhledem k tomu, že již v řízení před městským soudem byly důvody pro takový postup, rozhodl Nejvyšší správní soud rovněž o odmítnutí žaloby v uvedeném rozsahu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, čj. 5 As 70/2011-111, ze dne 27. 3. 2014, čj. 4 Aps 7/2013-25, č. 3046/2014 Sb. NSS, a ze dne 6. 3. 2015, čj. 4 Azs 256/2014-29), č. 3253/2015 Sb. NSS. (...) | decision_1202.txt |
229 | k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
Úkon Státní plavební správy o odborném šetření astanovení příčin plavební nehody je deklaratorním správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které je způsobilé plnohodnotného přezkumu v rámci správního soudnictví.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2015, čj. 1 As 222/2015-71)
Prejudikatura: č. 906/2006 Sb. NSS a č. 2350/2011 Sb. NSS.
Věc: Lukáš Z. proti Ministerstvu dopravy, za účasti 1) Pavla P. a 2) státního podniku Povodí Vltavy, o odpovědnost za plavební nehodu, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce byl účastníkem plavební nehody, která se udála dne 18. 6. 2011 na vodní cestě Vltava v plavební komoře Praha-Smíchov (dále jen „plavební komora“). Rozhodnutím ze dne 17. 2. 2012 o odborném šetření a stanovení příčiny plavební nehody osobní motorové lodi Státní plavební správa – pobočka Praha jako správní orgán prvního stupně určila, že příčinou plavební nehody bylo, se stejným podílem zavinění:
– jednání žalobce jakožto vůdce osobní motorové lodi, který po proplavení jím vedeného plavidla z dolní na horní vodu v plavební komoře, i když si byl vědom toho, že může způsobit škodu na majetku třetích osob, dal pokyn k odvázání osobní motorové lodi a zahájil s ní manévr vyplouvání z plavební komory směrem proti proudu, a
– jednání zaměstnance osoby zúčastněné na řízení 2), obsluhy plavební komory Jana K., který v době, kdy do plavební komory z dolní vody zaplula malá plavidla a byla v ní vyvázána nebo se v ní vyvazovala před zahájením vlastního proplavení, umožnil, aby do plavební komory vplula ještě osobní motorová loď, a tím se malá plavidla, která již dříve vplula do plavební komory a byla v ní vyvázána, nenacházela až za plavidlem, které nebylo malým, ale nacházela se bočně od tohoto plavidla, čímž nebyl zachován bezpečný odstup malých plavidel od plavidla, které nebylo malým.
Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 3. 7. 2012 zamítl a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdil.
Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Městský soud v Praze zamítl rozhodnutím ze dne 11. 9. 2015, čj. 11 A 138/2012-69. Uvedl, že žalobce pouze polemizuje se závěry žalovaného ohledně určení příčin nehody, přičemž zásadně nesouhlasí s tím, jak žalovaný vyhodnotil odpovědnost žalobce za nehodu. Podle městského soudu se správní orgány velmi podrobně zabývaly zjištěním skutkového stavu tak, aby o něm nebyly žádné pochybnosti.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
Stěžovatel je přesvědčen, že v souvislosti s danou plavební nehodou nikterak nepochybil a odmítá jakoukoli odpovědnost za vznik škody. Stěžovatel má za to, že není možné mu vytýkat uposlechnutí pokynu obsluhy plavební komory. Je si samozřejmě vědom svých povinností vůdce plavidla, avšak v době, kdy k nehodě došlo, nebyl prostor k tomu, aby se dohadoval s obsluhou plavební komory, zda vypluje či nikoli. Stěžovatel v danou chvíli postupoval v souladu se svým přesvědčením tak, aby nedošlo k ohrožení lidského života ani k poškození plavidel či vytvoření plavební překážky.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že považuje za nepochybné stanovení příčin plavební nehody, jak to správní orgány učinily. Osoba zúčastněná na řízení 1) se ke kasační stížnosti vyjádřila toliko, že souhlasí s napadeným rozsudkem a naopak s důvody kasační stížnosti se neztotožňuje. Osoba zúčastněná na řízení 2) ve svém vyjádření uvedla, že v dané věci není dostatečně prokázána a zdůvodněna příčinná souvislost mezi vznikem škody a protiprávním jednáním jejího zaměstnance Jana K.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.A Přípustnost soudního přezkumu
[12] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je rozhodnutí žalovaného, které navazovalo na rozhodnutí Státní plavební správy, způsobilé přezkumu v rámci správního soudnictví, či zda se nejedná o správní akt spadající do kompetenčních výluk podle § 70 s. ř. s. Činil tak proto, že při vyloučení napadeného správního aktu žalovaného ze soudního přezkumu by bylo namístě zrušit rozsudek městského soudu a zároveň žalobu stěžovatele odmítnout pro nepřípustnost podle § 68 písm. e) s. ř. s. ve spojení s § 70 s. ř. s., a to postupem dle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. Druhým důvodem, proč se Nejvyšší správní soud touto otázkou zabýval, je skutečnost, že tato otázka nebyla doposud správními soudy řešena, a proto je zcela namístě tuto otázku zodpovědět.
[13] Podle § 31 odst. 2 zákona o vnitrozemské plavbě „[v]ůdce plavidla a provozovatel plavidla jsou povinni zajistit, aby nehoda byla neprodleně ohlášena plavebnímu úřadu, jemuž přísluší její odborné šetření a stanovení příčin“. Dle § 39 téhož zákona vykonávají státní správu na daném úseku plavební úřady, kterými jsou Ministerstvo dopravy a Státní plavební správa, přičemž ministerstvo v posuzované věci plnilo funkci odvolacího správního orgánu.
[14] Ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. upravuje, že „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen ‚rozhodnutí‘), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak“.
[15] Dle § 70 jsou ze soudního přezkumu vyloučeny „úkony správního orgánu,
a) které nejsou rozhodnutími,
b) předběžné povahy,
c) jimiž se upravuje vedení řízení před správním orgánem,
d) jejichž vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak,
e) o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti,
f) jejichž přezkoumání vylučuje zvláštní zákon“.
[16] V posuzované věci bylo tedy nutné zodpovědět otázku, zda správní akty Státní plavební správy a žalovaného, stanovující příčiny plavební nehody po procesu jejího odborného šetření, naplňují definiční kritéria pojmu rozhodnutí v pojetí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., resp. zda se nejedná o úkon, který by spadal do jedné z kompetenčních výluk podle § 70 s. ř. s.
[17] Po formální stránce se nepochybně o rozhodnutí jedná, neboť jsou takto označena a zároveň představují výsledek správního řízení vedeného podle správního řádu. Klíčové pro posouzení přípustnosti soudního přezkumu těchto správních aktů je však materiální vnímání, tedy samotný obsah a účinky těchto aktů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2008, čj. 1 Ans 5/2008-104, nebo ze dne 5. 5. 2011, čj. 2 Aps 3/2010-112, č. 2350/2011 Sb. NSS). U daných správních aktů je tak nutné zkoumat, zda zakládají, mění, ruší (tedy konstituují) či závazně určují (tedy deklarují) práva a povinnosti, resp. zda zasahují do právní sféry adresátů veřejné správy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS).
[18] Odborná literatura k problematice deklaratorních rozhodnutí uvádí, že „jsou bezprostředně zaměřeny na vyvolávání právních následků (účinků) jiného druhu. Autoritativně zjišťují, prohlašují existenci nebo vlastnosti a (ve smyslu deklarace zjištění) potvrzují již existující vztahy správního práva. Jde vlastně o ‚akt – nález‘. V tomto smyslu působí i do minulosti, od okamžiku vzniku vztahů, jejichž existenci potvrzují (deklaratorní akty působí pro praeterito a ex tunc). Deklaratorní akty se vydávají tehdy, kdy je zapotřebí autority subjektu veřejné správy k určení vztahů správního práva. Tak tomu je zejména v případech, kdy je existence těchto vztahů sporná, pochybná nebo když potvrzení závisí na výkladu neurčitého právního pojmu. Deklaratorní správní akt posiluje právní jistotu, takže lze s určitou nadsázkou říci, že upevňuje vztahy správního práva, jichž se týká. Na vztazích samotných se však, na rozdíl od konstitutivních správních aktů, nic nemění.“ (Staša, J. In Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 195–196)
[19] Rozhodnutí plavební správy autoritativně deklaruje s působností ex tunc příčiny plavební nehody (existenci vztahu správního práva), přičemž účinky takového správního aktu jsou způsobilé zasáhnout do právní sféry stěžovatele. Je tomu proto, že po deklaratorním stanovení příčin plavební nehody je možné vést další řízení např. o náhradě škody, v rámci kterých se již příslušné orgány či soudy nebudou zabývat příčinami plavební nehody v rozsahu, v jakém se jim věnovali Státní plavební správa či žalovaný. Při opačné interpretaci by mohlo být zasaženo do stěžovatelova práva na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod jakožto jedné ze základních komponent práva na spravedlivý proces, neboť by nebylo prakticky možné domoci se plného soudního přezkumu napadeného rozhodnutí i správního aktu Státní plavební správy. Rovněž k aplikaci kompetenčních výluk je nezbytné přistoupit restriktivně, tedy v pochybnostech vždy zvolit variantu ve prospěch soudního přezkumu (srov. Potěšil, L. In Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 551–552).
[20] Nejvyšší správní soud tedy na tomto místě uzavírá, že správní akty Státní plavební správy a žalovaného představují deklaratorní správní rozhodnutí způsobilá plnohodnotného přezkumu v rámci správního soudnictví, a to v řízení o správní žalobě podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Nejedná se tedy o úkon spadající mezi kompetenční výluky podle § 70 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto přikročil k samotnému meritornímu přezkumu. (...) | decision_1203.txt |
230 | k § 115 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) ve znění zákona č. 350/2012 Sb.
Pozbude-li stavební povolení, které bylo napadeno správní žalobou, platnosti v důsledku toho, že stavebník ve lhůtě dvou let od jeho právní moci nezahájil stavbu (§ 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), neodpadá tím předmět řízení o žalobě proti stavebnímu povolení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 10 As 229/2014-41)
Prejudikatura: č. 3105/2014 Sb. NSS.
Věc: a) Spolek Nová Ruda, b) Ing. Bc. Jiří J., c) Yvona J. a d) Milan S. proti Krajskému úřadu Libereckého kraje, za účasti Renaty P., o zrušení stavebního povolení, o kasační stížnosti žalovaného.
Dne 21. 12. 2011 vydal Magistrát města Liberec stavební povolení na bytové domy souboru „Rezidence na Lukách“ a na hrubé terénní úpravy a přípojky s tím související. Odvolání, která žalobci podali proti tomuto rozhodnutí, zamítl žalovaný svým rozhodnutím ze dne 9. 5. 2012 a napadené rozhodnutí potvrdil.
Žalobci se domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Rozsudkem ze dne 27. 8. 2014, čj. 59 A 57/2012-99, krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil pro nezákonnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Tento rozsudek napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. V ní namítl, že krajský soud při přezkoumávání napadeného rozhodnutí a při jeho rušení vycházel z toho, že stavební povolení je platné, účinné, a tedy přezkoumatelné. Tato jeho úvaha však nemá oporu ve spisu správního orgánu. Stavební povolení vydané v této věci nabylo právní moci a účinnosti dne 1. 6. 2012; stavební povolení však pozbývá platnosti, pokud stavba nebyla zahájena do dvou let. Stavebník stavbu v této lhůtě nezahájil, a proto ke dni 2. 6. 2014 přestalo stavební povolení platit a vyvolávat účinky, tj. přestalo existovat. Jelikož ve spisu není založeno oznámení stavebníka o termínu zahájení stavby, měl se soud zabývat platností stavebního povolení. Rovněž ve spisu není založeno žádné rozhodnutí, kterým by se prodlužovala platnost stavebního povolení podle § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. V takové situaci krajský soud pochybil, pokud nepožádal stěžovatele, aby ověřil platnost stavebního povolení. Tím, že krajský soud zrušil stavební povolení v době, kdy již ztratilo svou platnost a účinnost, tj. fyzicky ani právně již neexistovalo, fakticky „obnovil“ stavební povolení a vrátil je zpět do fáze odvolacího řízení, což je v rozporu se zákonem.
Žalobci ani osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřili.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [10] Stěžovatel tvrdí, že stavba nebyla zahájena do dvou let ode dne 1. 6. 2012, kdy stavební povolení nabylo právní moci, a že stavebník ani nepožádal o prodloužení doby platnosti stavebního povolení ve smyslu § 115 odst. 4 věty druhé stavebního zákona z roku 2006. Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že v takovém případě by stavební povolení pozbylo platnosti ke dni 1. 6. 2014. Tato skutečnost však nemohla mít žádný vliv na rozhodování krajského soudu. Ostatně stěžovatel – navzdory obecným poukazům na to, že rozhodování krajského soudu mělo být „proporcionální ve vztahu k přezkoumávané věci“ – ani nenaznačil, jak by podle jeho názoru měl krajský soud naložit se žalobou proti stavebnímu povolení, které v mezidobí pozbylo platnosti: tedy zda by se jí vůbec měl věcně zabývat (a v takovém případě ji zamítnout, aby se věc nevracela správnímu orgánu k dalšímu řízení), nebo zda by ji měl odmítnout (zřejmě pro nedostatek podmínek řízení spočívající v odpadnutí předmětu řízení).
[11] Ani jedno z těchto hypotetických řešení není správné. Soud ve správním soudnictví zásadně vychází při přezkoumání rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.); v projednávané věci se tedy krajský soud zabýval tím, zda stěžovatel ke dni vydání svého rozhodnutí řádně zjistil a zhodnotil podstatné skutkové okolnosti a zda správně posoudil věc po právní stránce. Tento věcný přezkum napadeného rozhodnutí by krajský soud nemohl provést pouze za předpokladu, že by rozhodnutí formálně zaniklo, a tím by odpadl předmět řízení. Je proto třeba zabývat se tím, co přesně zákonodárce mínil pozbytím platnosti stavebního povolení podle § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 a jaké právní následky s tím hodlal spojit.
[12] „Platnost“ je pojmem, který nemá ve veřejném právu pouze jeden význam. Standardně připisuje doktrína tuto vlastnost takovému projevu vůle správního orgánu, který byl učiněn v předepsané formě vůči adresátům a jímž je správní orgán vázán. V tomto pojetí je platnost předpokladem dalších právních následků správního aktu, zejména pak jeho účinků na právní poměry. Takto chápaná platnost správního rozhodnutí předchází i jeho právní moci (ta nastává až tehdy, jestliže je rozhodnutí nejen vyhotoveno, vydáno, ale také oznámeno účastníkům a marně uplyne lhůta k podání odvolání proti němu).
[13] V konkrétním zákonném kontextu může mít pojem odlišný význam. Podle § 101 písm. c) správního řádu lze provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci tehdy, „jestliže nové rozhodnutí z vážných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůtu ke splnění povinnosti nebo dodatečně povolí plnění ve splátkách, popřípadě po částech; zkrácení doby platnosti nebo účinnosti rozhodnutí anebo lhůty ke splnění povinnosti je možné pouze tehdy, stanoví-li tuto možnost zákon“. Zde zjevně nejde o platnost ve smyslu výše probíraném (tedy o vlastnost, které správní akt – byl-li vydán řádným postupem – nabývá v okamžiku svého vydání), ale o souhrn jistých právních důsledků správního aktu, který již byl vyhotoven, vydán, oznámen, nabyl právní moci a třeba i vyvolával právní účinky. Vztah těchto právních důsledků k právním důsledkům, které jsou shrnuty pod pojmem „účinnost“, není příliš jasný (je příznačné, že oba pojmy se tu vždy vyskytují ve dvojici); „doba platnosti“ a „doba účinnosti“ tu vystupují jako pojmy velmi blízké, možná i zaměnitelné.
[14] Jako příklad ne zcela promyšleného používání pojmů v rámci jediného zákona – stavebního zákona z roku 2006 – lze poukázat na jeho § 96a odst. 5, týkající se společného územního souhlasu a souhlasu s provedením ohlášeného stavebního záměru: „Společný souhlas nabývá právních účinků dnem doručení stavebníkovi. Platí po dobu 2 let ode dne jeho vydání. Nepozbývá však platnosti, pokud v této době bylo s ohlášeným stavebním záměrem započato.“ Podle Nejvyššího správního soudu se tímto ustanovením chtělo vyjádřit, že stavebník může od okamžiku doručení začít provádět zamýšlenou stavbu; jestliže však nezačne stavět do dvou let od vydání společného souhlasu, nemůže podle něj už stavět nikdy. Užití různých pojmů („platnost“ versus „účinnost“, resp. versus „účinky“) pro zrcadlově si odpovídající okamžiky (nabytí právních účinků značí: „od tohoto okamžiku může stavebník stavět“; pozbytí platnosti znamená: „po tomto okamžiku už nemůže stavebník stavět“) je tu spíše matoucí a může vést k potížím při výkladu. S vědomím takto neujasněné a nepřesné terminologie je třeba přistupovat k výkladu § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006.
[15] Nejvyšší správní soud se již ve své judikatuře zabýval otázkou „pozbytí platnosti“ určitého aktu (nikoli ovšem ve vztahu k vykládanému ustanovení). Podle § 187 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 platí, že „[ú]zemní plán velkého územního celku a právní předpis, kterým byla vyhlášena jeho závazná část, pozbývá platnosti dnem nabytí účinnosti zásad územního rozvoje pro území těmito zásadami řešené“. Usnesením ze dne 26. 9. 2012, čj. 8 Ao 6/2010-98, Nejvyšší správní soud vyslovil, že pozbytí platnosti se tu rovná zániku ze zákona. Nelze proto v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy věcně přezkoumat územní plán velkého územního celku, jestliže již nabyly účinnosti zásady územního rozvoje, protože takový územní plán zanikl, a předmět řízení před soudem tedy odpadl, což musí vést k odmítnutí žaloby.
[16] V rozsudku ze dne 30. 6. 2014, čj. 4 As 16/2014-65, č. 3105/2014 Sb. NSS, vyložil Nejvyšší správní soud § 17 odst. 2 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), který stanovil: „Dnem vyhlášení platnosti obnoveného katastrálního operátu se dosavadní katastrální operát stává neplatným, a nadále se používá obnovený katastrální operát.“ Nejvyšší správní soud odmítl žalobu proti rozhodnutí o opravě chyby v dosavadním katastrálním operátu, protože dosavadní operát přestal existovat jako celek, a rozhodnutí o opravě chyby se tedy již nadále nemohlo dotýkat žalobcových práv. V důsledku obnovy katastrálního operátu tak odpadl předmět soudního řízení.
[17] Obě citované věci jsou si v podstatném rysu podobné: dosavadní územní plán pozbyl platnosti proto, že byl nahrazen novými zásadami územního rozvoje, a dosavadní katastrální operát pozbyl platnosti proto, že byl nahrazen novým katastrálním operátem. Jde tu tedy o náhradu dosavadního aktu či souboru informací za akt či soubor informací nový; akt nepřestane vyvolávat právní účinky pouhým plynutím času, ale právních účinků pozbude právě až v okamžiku, kdy je za něj vytvořena náhrada.
[18] Zároveň se zásady územního rozvoje i katastrální operát vyhlašují (resp. vydávají) veřejně a formálním právním aktem správního orgánu. Je tedy možné přesně určit, kdy přestal platit stav dosavadní a začal platit stav nový, který s sebou nese odpadnutí předmětu řízení o návrhu (žalobě).
[19] Ustanovení § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 však upravuje jinou situaci. „Pozbytí platnosti“ tu není vázáno na vznik jiného aktu, který by dosavadní stavební povolení nahradil, ale pouze na faktickou nečinnost stavebníka. Ustanovení nemá za cíl (na rozdíl od § 187 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 a § 17 odst. 2 katastrálního zákona) zabránit překrývání či kolizi dvou na sebe navazujících aktů, které regulují tytéž právní poměry; chce se jím říci jen tolik, že stavební povolení po marném uplynutí dvouleté lhůty již nemůže vyvolávat účinky, tj. opravňovat stavebníka k výstavbě. „Pozbytí platnosti“ stavebního povolení podle § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 tedy s sebou nenese odpadnutí předmětu řízení.
[20] Ve prospěch tohoto výkladu hovoří i praktické procesní důvody. Podle § 152 odst. 3 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 je sice stavebník při provádění stavby, pokud vyžadovala stavební povolení, povinen oznámit stavebnímu úřadu předem termín zahájení stavby; z toho, že stavebník předem formálně oznámil nějaký termín, však ještě neplyne, že stavbu skutečně zahájil a že tak opravdu učinil v avizovaném (včasném) termínu. Stejně tak ze skutečnosti, že termín nebyl formálně oznámen, nelze bez dalšího dovozovat, že stavba zahájena nebyla. Stavba se obvykle považuje za zahájenou provedením prvních prací na staveništi, které směřují k výstavbě podle projektové dokumentace ověřené ve stavebním řízení. To současně znamená, že pokud části stavby zhotovené ve dvouleté lhůtě byly provedeny v rozporu s projektovou dokumentací, nejde o řádné zahájení stavby, které by mohlo zabránit pozbytí platnosti stavebního povolení.
[21] To, zda stavba byla zahájena včas a v souladu s projektovou dokumentací, náleží posoudit pouze stavebnímu úřadu; ten o tom nevydává žádný formální akt, pouze s touto informací případně pracuje při svých dalších postupech podle stavebního zákona. Jeho tvrzení (resp. tvrzení jeho nadřízeného orgánu), podle něhož stavba zahájena nebyla, je sdělením jedné ze stran, z něhož soud nemůže vycházet. Měl-li by si správní soud postavit najisto, zda stavba byla zahájena ve smyslu § 115 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, musel by k tomu provádět rozsáhlé dokazování, které se však zcela vymyká z jeho přezkumné role a z povahy řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. soudního řádu správního.
[22] Je navíc nesmyslné vést dokazování o tom, zda je ve věci dán předmět řízení způsobilý věcného přezkumu. Tato otázka je otázkou právní, nikoli skutkovou; k jejímu zodpovězení mohou nanejvýš posloužit formální akty správního orgánu, kterým svědčí presumpce správnosti (viz příklady zásad územního rozvoje a obnoveného katastrálního operátu v bodech [15] až [18]) – nikoli výslech svědků, ohledání či jiné podobné důkazní prostředky, které by byly nezbytné pro zjišťování skutečného stavu stavby v terénu.
[23] Ke stěžovatelově kasační námitce soud podotýká, že je na účastnících, aby případně soudu avizovali nové skutkové okolnosti, které nastanou v průběhu soudního řízení; jinak se o nich soud nedozví a nemůže na ně nijak reagovat. V projednávané věci mohl stěžovatel upozornit krajský soud na to, že stavebník nezahájil stavbu včas, a že tedy podle vydaného stavebního povolení již nebude moci stavět. Krajský soud se pak mohl obrátit na žalobce s dotazem, zda i v této situaci trvají na projednání své žaloby. Žalobci mohli vzít žalobu zpět a řízení o ní by bylo zastaveno. Kdyby to však žalobci neučinili, musel by krajský soud žalobu věcně přezkoumat: předmět řízení neodpadá, ani kdyby stavební povolení prokazatelně pozbylo platnosti; tím méně může odpadnout jen v důsledku tvrzení jedné ze stran sporu, že tento následek nastal.
[24] I pokud ve správním spisu nebylo založeno oznámení stavebníka o zahájení stavby ani rozhodnutí, kterým se prodlužuje platnost stavebního povolení, nelze dovozovat povinnost krajského soudu doplňovat takové listiny či zjišťovat, zda vůbec existují, jak se domnívá stěžovatel. Krajský soud musí dbát na úplnost spisové dokumentace jen z toho hlediska, zda mu správní orgán k jeho výzvě poskytl veškeré listiny, které formálně tvoří správní spis a které materiálně byly podkladem pro napadené rozhodnutí v okamžiku jeho vydání. S ohledem na pravidlo vymezené v § 75 odst. 1 s. ř. s. se krajský soud není povinen zajímat o to, zda se případně spis nějak rozrůstá o další listiny poté, co bylo rozhodnutí napadeno žalobou a co byl spis (v tehdejším stavu) soudu předán. (Rozumně lze předpokládat, že samy strany, které na rozdíl od soudu mají zájem na výsledku řízení, by soud o takových přírůstcích informovaly, kdyby to pokládaly za důležité pro řízení o žalobě, a nové listiny by mu samy předložily.) (...) | decision_1204.txt |
231 | k § 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Předpokladem pro vydání zajišťovacího příkazu na daň dosud nestanovenou podle § 167 odst. 1 zákona č. 280/2009, daňového řádu, je odůvodněná obava, tj. přiměřená pravděpodobnost, (i) že daň bude v budoucnu stanovena a zároveň (ii) že v době její vymahatelnosti bude nedobytná nebo bude její vybrání spojeno se značnými potížemi. Důvody vztahující se k oběma prvkům musí být uvedeny v odůvodnění zajišťovacího příkazu a podléhají soudnímu přezkumu. Jsou-li důvody nasvědčující pravděpodobnosti, že daň bude stanovena, „slabší“, lze zajišťovací příkaz přesto vydat, jsou-li zjištěny „silné“ důvody nasvědčující pravděpodobnosti budoucí nedobytnosti daně (např. daňový subjekt se zbavuje majetku, ukončuje podnikatelskou činnost apod.).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, čj. 4 Afs 22/2015-104)
Prejudikatura: č. 2001/2010 Sb. NSS a č. 3049/2014 Sb. NSS.
Věc: Českomoravská olejářská komanditní společnost proti Odvolacímu finančnímu ředitelství, o zajišťovací příkaz, o kasační stížnosti žalobkyně.
Finanční úřad pro Jihočeský kraj, Územní pracoviště v Prachaticích (správce daně), vydal rozhodnutím ze dne 18. 12. 2013 zajišťovací příkaz podle § 167 daňového řádu ve spojení s § 103 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, kterým žalobkyni uložil, aby zajistila úhradu daně z přidané hodnoty za jednotlivá zdaňovací období od května 2010 do dubna 2013, která dosud nebyla stanovena, složením jistoty na depozitní účet finančního úřadu ve výši celkem 169 640 330 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 21. 1. 2014 zamítl.
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích, v níž v prvé řadě poukázala na skutečnost, že po celou dobu své podnikatelské činnosti zahájené v roce 1999, až do dne vydání zajišťovacího příkazu a následného provedení daňové exekuce, řádně a v plné výši plnila své daňové povinnosti. Nejedná se o nekontaktní virtuální firmu, nýbrž o solidní podnik, jehož vlastníci i zaměstnanci jsou známi a dlouhodobě sídlí v regionu Čkyně, Vimperk, Prachatice. Namítala, že správce daně spolehlivě nedoložil, že daň bude stanovena. Žalobkyně dále uvedla, že rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 4. 2006, EMAG Handel Eder, C-245/04, Sb. rozh., s. I-3227, a ze dne 16. 12. 2010, Euro Tyre Holding, C-430/09, Sb. rozh., s. I-13335, kterými správce daně argumentoval, se na její věc nevztahují, a vytkla správci daně, že se nevypořádal s tím, že zboží bylo přepravováno v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně pod dohledem celníků.
Žalobkyně vyjádřila přesvědčení, že správce daně vycházel z mylného předpokladu, že žalobkyně načerpáním zboží do vlastní cisterny nabyla právo nakládat se zbožím jako vlastník. Správce daně se nezabýval tím, že žalobkyně vystupovala pouze v roli přepravce zboží a neměla právo dovést zboží na jiné místo, než jí určil prodávající, což byl zpravidla celní sklad. Správce daně se nezabýval ani tím, že volnost dispozice se zbožím měla žalobkyně až po propuštění zboží celníky do režimu volného oběhu. Zcela opomenul, že žalobkyně vystupovala v těchto transakcích postupně ve dvojím postavení. Na území jiného členského státu a na území České republiky až do místa určení vstupovala výhradně jako osoba přepravující zboží, neboť nemohla se zbožím nakládat jako vlastník. Její rolí bylo převézt zboží z rafinerie ke správci daně – orgánům celní správy. Jako vlastník zboží začala vystupovat až po uvolnění zboží do volného oběhu na území České republiky. S ohledem na to, že správce daně tyto skutečnosti nezohlednil, označila žalobkyně zajišťovací příkaz za nepřezkoumatelný.
V průběhu přepravy nemohla být žalobkyně považována za vlastníka zboží, a to ani ve smyslu vlastníka ekonomického. Správce daně nevzal v úvahu Úmluvu o přepravní smlouvě v mezinárodní silniční nákladní dopravě (CMR) (č. 11/1975 Sb.; dále jen „Úmluva CMR“) a mezinárodní pravidla Incoterms. Podle článku 9 Úmluvy CMR je „[n]ákladní list [...], pokud není prokázán opak, věrohodným dokladem o uzavření a obsahu přepravní smlouvy, jakož i o převzetí zásilky dopravcem“. Ve všech přiložených nákladních listech, které se vztahují k dodávkám, u nichž byl zpochybněn nárok na odpočet, bylo zcela jasně uvedeno, že až do místa určení na území České republiky vystupovala žalobkyně pouze jako přepravce a nesměla se zbožím volně nakládat. Závěr správce daně, že v okamžiku nakládky pohonných hmot do cisterny mohla žalobkyně zacházet se zbožím jako ekonomický vlastník a volně s ním nakládat, tedy odporuje skutečnosti. Rovněž výpověď řidičů vyvrací názor správce daně, že žalobkyně měla zboží od jeho nakládky ve své dispozici a její přímí dodavatelé neměli na nakládání se zbožím žádný vliv.
To, že nebyla vlastníkem přepravovaného zboží, podle žalobkyně dokládá také případ, kdy v průběhu převozu zboží z německé rafinerie kontaktoval její řidiče zástupce společnosti BRUTO a.s., který jim oznámil, ať ukončí přepravu, vyčkají dalších pokynů a následně jim uložil pokyn převézt minerální oleje do Polska, a dále též případ, kdy po překročení státní hranice, ještě předtím, než bylo zboží uvolněno do volného oběhu, byly pohonné hmoty přepravované žalobkyní předmětem exekuce ze strany Finančního úřadu v Kaplici s tím, že daňovým dlužníkem, tj. vlastníkem přepravovaného zboží, je společnost ALTAFO s. r. o.
Žalobkyně se také domnívala, že správci daně bylo ve skutečnosti známo, který daňový subjekt pořídil zboží na území jiného členského státu EU. Žalobkyně dále poukázala na skutečnost, že požádala své dodavatele o vyjádření ohledně určení místa zdanitelného plnění a plnění jejich daňových povinností ve vztahu k dodávkám žalobkyni. Z jejich vyjádření vyplývá, že plnění, která žalobkyně od svých dodavatelů přijala, byla několikrát předmětem prověřování ze strany finanční správy. Nikdy přitom nebylo zpochybněno, že došlo k plnění na území České republiky. Správce daně nevyhověl ani návrhu žalobkyně na prověření předmětné dodávky zboží v systému VAT Information Exchange System.
Žalobkyně učinila veškerá opatření, která po ní bylo možné rozumně vyžadovat, aby vyloučila, že přijetí plnění od jejích dodavatelů povede k její účasti na daňovém podvodu. V této souvislosti vyjádřila přesvědčení, že zajišťovací příkaz byl vydán na základě neúplného dokazování, a je tak nezákonný, jelikož rozhodující důkazní prostředky nebyly správcem daně dosud provedeny.
Správci daně žalobkyně vytkla, že nedoložil odůvodněnou obavu, že daň bude v době její vymahatelnosti nedobytná nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi. Odůvodnění správce daně, který konstatoval, že tyto důvody vyplývají z poměru výše dosud nestanovené daně k poměru aktiv žalobkyně a ze skutečnosti, že žalobkyně disponuje nezanedbatelným majetkem, který není zajištěn ve prospěch jiných věřitelů, označila žalobkyně za naprosto nedostatečné a nepřípustné. Poukázala v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2010, čj. 9 Afs 57/2010-139. Za nepřípustný pro aplikování principu kolektivní viny označila rovněž závěr správce daně, že riziko spatřuje v předmětu podnikání žalobkyně, která obchoduje s pohonnými hmotami. Správce daně nezohlednil předchozí řádné plnění daňových povinností žalobkyní ani to, že po zahájení daňové kontroly nezměnila rozsah své podnikatelské činnosti, nezmenšovala svůj majetek, dokonce poskytla celnímu úřadu kauci podle § 6i zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), formou bankovní záruky. Žalobkyně upozornila také na skutečnost, že správce daně před vydáním zajišťovacího příkazu neprovedl test proporcionality a nedoložil, že hrozí nebezpečí z prodlení.
Krajský soud zamítl žalobu rozsudkem ze dne 3. 12. 2014, čj. 10 Af 12/2014-131. Kromě jiného posuzoval, zda byl zajišťovací příkaz ve vztahu k požadavkům stanoveným v § 167 daňového řádu řádně odůvodněn, a shledal, že důvody, které správce daně i žalovaný specifikovali v rozhodnutí, dostatečně odůvodňují obavy o možnosti výběru daně v budoucnu. Finanční orgány uvedly, v čem spočívá konkrétní obava ohledně ohrožení dobytnosti daně. Tato obava se týkala zjištění, že dosud nestanovená daň významně převyšovala výši aktiv žalobkyně a ještě významněji výši jejího vlastního kapitálu. Obavu zintenzivnila skutečnost, že správce daně považuje obchodování s pohonnými hmotami za rizikové ve vztahu k výběru daní. Údaje o stávajícím majetku žalobkyně byly zjišťovány z údajů o dlouhodobém hmotném majetku uvedeném v rozvaze a bylo provedeno i ověření aktuálního stavu majetku žalobkyně. Finanční orgány postupovaly v souladu se zásadou přiměřenosti. Důvody, které byly specifikovány v rozhodnutích správních orgánů, sice jednotlivě mohou vyvolávat pochybnosti o dostatečné opoře pro vydání zajišťovacího příkazu, avšak ve svém souhrnu naplňují zákonem stanovené požadavky pro vydání zajišťovacího příkazu. Vydání zajišťovacího příkazu proto krajský soud neshledal nezákonným.
Právní konstrukce správce daně sloužila jako informace pro žalobkyni a byla reakcí na její dotazy a výhrady. Pro odůvodnění splnění zákonných podmínek pro vydání zajišťovacího příkazu nicméně nebyla nezbytná. Z tohoto důvodu nemůže být ani v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění daně postavena najisto odpověď na otázky o tom, kdo zboží pořídil, zda se jednalo o dodání zboží do jiného členského státu či zda bylo zboží přepravováno pod dohledem celníků. Řešení těchto otázek u prověřovaných obchodních případů žalobkyně v konkrétních zdaňovacích obdobích zpochybňovala, jejich vyřešení však nemá místo v řízení o vydání zajišťovacího příkazu, neboť bylo předmětem rozsáhlého dokazování, které probíhalo v řízení vyměřovacím a v době vydání zajišťovacího příkazu nebylo ukončeno. V řízení o vydání zajišťovacího příkazu není ani místo pro výzvu žalobkyně adresovanou správci daně, aby předložil důkazní prostředky, kterými by vyvrátil skutečnosti uváděné žalobkyní. Nemůže mu být proto úspěšně vytýkáno, že tak neučinil. Tato výtka žalobkyně založená na svérázném výkladu přechodu důkazního břemene z žalobkyně na správce daně přichází v úvahu v řízení o vyměření daně za splnění zákonných podmínek stanovených v § 92 odst. 5 daňového řádu. Argumentace žalobkyně v žalobě a dalších podáních, v nichž dále rozšiřovala svoji argumentaci, jež zpochybňovala důvody procesního postupu správce daně i jeho hmotněprávních závěrů ve vztahu k doměrku daně z přidané hodnoty, tak není podle krajského soudu pro vydání zajišťovacího příkazu opodstatněná, neboť zajišťovací příkaz není vydáván na základě výsledků provedené daňové kontroly, ale je vydáván jako záruka na splnění předpokládané daňové povinnosti v době, kdy není přesně známa výše daňové povinnosti, ani není odůvodněna. Při vydání zajišťovacího příkazu nebylo povinností správce daně spolehlivě doložit, v jaké výši bude daň stanovena. Pokud by se mělo s vydáním zajišťovacího příkazu vyčkávat do doby ukončení daňového řízení, byl by institut zajišťovacího příkazu v praxi zcela nepoužitelným. Jestliže vydání zajišťovacího příkazu představuje možnost daňových orgánů požadovat po daňovém subjektu uhradit daň dopředu, v době, kdy není její skutečná výše zjištěna a stanovena, nelze uplatňovat konkrétní argumentaci proti postupu správce daně, který provádí v daňové kontrole podle hmotněprávních předpisů vztahujících se k příslušné dani.
Správce daně svou obavu týkající se nedobytnosti daně či jejího výběru spojeného se značnými obtížemi sice odůvodňoval svými předběžnými závěry, které mu vyplynuly z dosud neukončené daňové kontroly, ale zároveň zdůrazňoval, že předmětné rozhodnutí nebylo vydáno na základě zjištění, že žalobkyně byla vědomým účastníkem daňového podvodu. Zdůrazňoval rovněž, že takové námitky mají relevanci ve vyměřovacím řízení a v řízení o zajištění daně by muselo dojít k předjímání hodnocení těchto námitek, což by znamenalo nepřípustný zásah do vyměřovacího řízení. Krajský soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že takové námitky mají relevanci ve vyměřovacím řízení, nikoli v řízení o zajištění daně. Zdůraznil, že v řízení o vydání zajišťovacího příkazu nelze tyto výhrady hodnotit právě pro skutečnost, že dosud nebylo pravomocně ukončeno řízení o daňové povinnosti žalobkyně, a jakékoliv závěry soudu v tomto směru by proto představovaly předčasné vyslovení hodnocení soudu za situace, kdy takové hodnocení ještě nevyslovil odvolací orgán v řízení o řádném opravném prostředku žalobkyně proti vydaným dodatečným platebním výměrům. Z daňového řádu nevyplývá požadavek, aby v řízení o vydání zajišťovacího příkazu došlo k hodnocení naplnění podmínek pro doměření daně. Také z tohoto důvodu je argumentace žalobkyně o neopodstatněnosti vydání zajišťovacího příkazu neúčelná.
Krajský soud opakovaně zdůraznil, že zajišťovací příkaz představuje dočasný prostředek k zajištění budoucí daně a námitky týkající se postupu správce daně při stanovení daně je možné uplatnit v rámci samostatné žaloby ve správním soudnictví. Skutečnost, že žalobkyně v minulosti řádně plnila daňovou povinnost, nemůže sama o sobě zabránit vzniku obav správce daně týkajících se toho, zda bude žalobkyně s ohledem na zjištění o nedostatečném majetku schopna pokrýt úhradu dosud nestanovené daně. Nebezpečí z prodlení správní orgány řešily a uvedly, že jej spatřovaly i ve způsobu uskutečňování obchodních případů a s přihlédnutím k rizikovosti obchodování s pohonnými hmotami při obchodování v rámci řetězců, v jejichž rámci jsou během měsíce prováděny desítky obchodů, které představují vysokou míru fluktuace majetku a značnou nejistotu v otázce jeho objemu do budoucna.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka v prvé řadě namítala, že se krajský soud nevypořádal s řadou jejích právních argumentů uvedených v žalobě a vznesených v průběhu jednání. Argumentaci krajského soudu stěžovatelka označila za obecnou, často se opakující, odkazující na závěry uvedené v rozhodnutí žalovaného. Podle stěžovatelky je z odůvodnění rozsudku krajského soudu velmi obtížné zjistit jeho vlastní myšlenkové úvahy, a proto jej nelze hodnotit jinak než jako nepřezkoumatelný. Stejně jako v žalobě stěžovatelka poukázala na skutečnost, že po celou dobu své podnikatelské činnosti zahájené v roce 1999 plnila své daňové povinnosti řádně, včas, v plné výši a při žádné daňové kontrole u ní nebyla shledána podstatná či závažná porušení.
Stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že při vydání zajišťovacího příkazu je nutno respektovat nikoli pouze § 167 daňového řádu, ale rovněž základní zásady správy daní a ústavně právní principy. Z předběžné povahy zajišťovacího příkazu vyplývá, že nelze požadovat po správci daně přesné stanovení daně (to je vskutku předmětem doměřovacího řízení), ale základní fakt, zda vůbec mohlo dojít ke krácení daně, by měl vzít správce daně v úvahu. Jestliže sám krajský soud uvedl, že se doměření daně jeví jako pravděpodobné, potom by se měl mírou této pravděpodobnosti také zabývat, tj. alespoň rámcově přezkoumat právní východiska správce daně, což platí tím spíše s ohledem na skutečnost, že vydání zajišťovacího příkazu a následná exekuce veškerého majetku znamenala definitivní zánik ekonomické činnosti stěžovatelky, a zajišťovací příkaz tak v posuzované věci nebyl opatřením předběžným, ale konečným. Z dosud shromážděných důkazů bylo podle stěžovatelky nesporné, že míra pravděpodobnosti doměření daně byla nulová, a nebyla tak splněna základní podmínka pro vydání zajišťovacího příkazu.
Stěžovatelka zdůraznila, že byla vyzvána k zajištění daně z přidané hodnoty, kterou zaplatila řádně svým dodavatelům, kteří ji ve svých daňových přiznáních přiznali a odvedli do rozpočtu. Stěžovatelka dále namítala, že správce daně účelově vyhodnotil, resp. nevyhodnotil důkazy, které popírají jeho teorii o nabytí zboží v jiném členském státě, a učinil nesprávný závěr o okamžiku přechodu práva nakládat s dopravovaným zbožím jako vlastník. Skutková zjištění provedená v průběhu daňové kontroly podle stěžovatelky neumožňovala správci daně učinit předkládaný kontrolní závěr, že stěžovatelka uplatnila v rozporu se zákonem nárok na odpočet daně z přidané hodnoty a zároveň nepřiznala pořízení zboží z jiného členského státu. Přístup správce daně považovala stěžovatelka za naprosto nepřiměřený. V této souvislosti poukázala na závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2014, čj. 7 Afs 66/2013-78, č. 3051/2014 Sb. NSS, a uvedla, že skutkovou a právní argumentaci k tomuto bodu podává pro lepší orientaci v kasační stížnosti v samostatné příloze, v níž v prvé řadě uvedla, že přepravu pohonných hmot uskutečňovala jak na území České republiky, tak i na území jiných členských států EU (Německo, Rakousko, Slovinsko). Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nebyla oprávněným příjemcem pro přijímání pohonných hmot z jiných členských států EU v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně a ani s žádným takovým oprávněným příjemcem neměla sjednánu smlouvu o zajištění dodávek, nebyla nikdy ve smluvním vztahu se zahraničními rafineriemi. Na území jiného členského státu vždy vystupovala pouze a výhradně v roli přepravce pohonných hmot, a to od místa nakládky v zahraniční rafinerii do míst uvolnění přepravovaných pohonných hmot do volného oběhu na území České republiky. Stěžovatelka namítala, že správce daně provedl neúplné dokazování a odmítl provést důkazní prostředky, které by s největší pravděpodobností vyvrátily jeho kontrolní závěr, a nepodloženě a bez důkazů obvinil stěžovatelku z nevědomé účasti na daňovém podvodu. Tyto námitky stěžovatelka podepřela rozsáhlou argumentací.
Stěžovatelka dále vyjádřila přesvědčení, že orgány finanční správy nedoložily odůvodněnou obavu, že daň bude v době její vymahatelnosti nedobytná nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi. Úvaha správce daně o nedobytnosti daně nebo jejím obtížném vymáhání je podle stěžovatelky navíc nepřezkoumatelná. Stejnou výtku vznesla stěžovatelka také vůči napadenému rozsudku krajského soudu. Pro absenci řádného odůvodnění a vlastní argumentace krajského soudu nelze vést racionální polemiku s neexistujícími závěry a myšlenkovými úvahami krajského soudu. Jako příklad lze uvést tvrzení krajského soudu o tom, že specifikované důvody ve správních rozhodnutích v souhrnu naplňují zákonem stanovené požadavky pro vydání zajišťovacího příkazu, z kterého však není zřejmé, které jednotlivosti jsou pochybné a co je tím souhrnem naplňujícím zákonné požadavky.
Odůvodnění obav správce daně o nedobytnosti daně v době její vymahatelnosti nebo značných potíží při jejím vybírání označila stěžovatelka za nedostatečné a nepřípustné, neboť měla za to, že ve spise nebyly založeny žádné písemnosti prokazující existenci takovéto obavy. O opaku svědčí dosavadní plnění vysokých daňových povinností ze strany stěžovatelky. V této souvislosti stěžovatelka poukázala kromě jiného na závěry uvedené v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2010, čj. 9 Afs 57/2010-139, ze dne 17. 12. 2014, čj. 4 As 209/2014-89, a v rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 9. 2013, čj. 22 Af 89/2010-80. Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2014, čj. 1 As 27/2014-31, č. 3049/2014 Sb. NSS, považovala stěžovatelka za nepřípadný, neboť v této věci šlo o případ oprávněného příjemce, který porušil svou povinnost doplnit zajištění spotřební daně, přestože tuto daň od svých odběratelů inkasoval. Skutkové okolnosti tak byly zcela jiné než v případě stěžovatelky.
Za nepřípustný považovala stěžovatelka rovněž závěr správce daně, který rizikovost spatřoval v předmětu podnikání stěžovatelky (obchodování s pohonnými hmotami), neboť představoval aplikování principu kolektivní viny. Dlouhodobá historie a výše uhrazených daňových povinností totiž stěžovatelku vylučuje ze skupiny podvodníků, k čemuž však žalovaný nepřihlédl. Názor krajského soudu pro absenci projevení jeho vlastních úvah nelze zjistit. Stěžovatelka zdůraznila, že ani po zahájení daňové kontroly nijak nezměnila své jednání a rozsah své podnikatelské činnosti, nezmenšovala svůj majetek, a dokonce poskytla celnímu úřadu kauci podle § 6i zákona o pohonných hmotách formou bankovní záruky. Použité ekonomické údaje z rozvahy stěžovatelky jsou podle jejího názoru irelevantní, neboť rozvaha udává stav majetku a závazků společnosti k určitému dni, zde ke dni 31. 12. 2012, jedná se tedy o údaj téměř rok starý. Závěr krajského soudu, že řádné plnění daňové povinnosti stěžovatelkou v minulosti nemůže samo o sobě zabránit vzniku obav správce daně týkajících se pokrytí úhrady dosud nestanovené daně, je podle stěžovatelky nutno odmítnout, neboť při rozhodování o vydání zajišťovacího příkazu musí být vzaty v úvahu všechny skutečnosti charakterizující daňový subjekt. Zejména plnění daňových povinností v minulosti je podle stěžovatelky silným indikátorem toho, zda existují, či neexistují odůvodněné obavy z plnění daňových povinností do budoucna.
Další pochybení správce daně spatřovala stěžovatelka v tom, že neprovedl test proporcionality. Nutnost jeho použití přitom vyplývá z ustálené judikatury, např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2011, čj. 7 Afs 14/2010-104, dle kterého je nutno tento test provést při vydávání rozhodnutí o záznamní povinnosti. Podle stěžovatelky přitom není sporu o tom, že vydání zajišťovacího příkazu je mnohem intenzivnějším zásahem do ústavně chráněných práv daňových subjektů než uložení záznamní povinnosti, a tím spíše tak při rozhodování o vydání zajišťovacího příkazu musí být proveden test proporcionality.
Stěžovatelka dále namítala, že orgány finanční správy nedoložily, že hrozí nebezpečí z prodlení, a žádné konkrétní odůvodnění v tomto směru nelze seznat ani z napadeného rozsudku krajského soudu, který odkázal na stranu 14 zajišťovacího příkazu, ačkoliv stěžovatelka uvedla, že se na této straně žádné konkrétní důvody nenachází. Krajskému soudu rovněž vytkla, že neprovedl jí navržené důkazy.
V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka upozornila na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 25. 3. 2015, čj. 45 Af 13/2013-152, ve věci doměření daně z přidané hodnoty, ke kterému došlo, stejně jako v posuzované věci, z důvodu, že pořízení pohonných hmot bylo posouzeno jako plnění s místem plnění mimo území České republiky. Stěžovatelka uvedla, že Krajský soud v Praze dospěl k těmto závěrům:
– skutečnost, že přepravu uskutečňuje vlastník zboží nebo že je uskutečňována jeho jménem, může hrát významnou roli při rozhodování o tom, kterému dodání bude přeprava přičtena, nemůže však hrát roli rozhodující,
– skutečnost, že se v rámci řetězového obchodu přeprava zboží z jiného členského státu EU uskutečňovala v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně, hraje významnou roli v posouzení, kterému dodání je třeba přiřadit intrakomunitární přepravu, a je třeba se jí zabývat; v případě dopravy pohonných hmot v režimu podmíněného osvobození od spotřební daně dochází k dvěma přepravám, první přeprava končí okamžikem uvolnění zboží do volného oběhu a na ni navazuje druhá, tuzemská přeprava; ke dvěma faktickým přepravám dochází i v případě, že je zboží dopravováno jediným dopravním prostředkem, intrakomunitární přepravou je první přeprava pohonných hmot z jiného členského státu na místo uvolnění zboží do volného oběhu.
V dalším doplnění kasační stížnosti stěžovatelka uvedla, že správce daně dospěl k závěru, že ve skutečnosti nepořídila zboží na území České republiky, ale uskutečnila pořízení zboží z jiného členského státu, a nemá tudíž nárok na odpočet daně na vstupu, kterou uhradila svým dodavatelům, a tato daň jí bude doměřena, přestože byla ze strany dodavatelů řádně přiznána v jejich daňovém přiznání. Pořízení zboží z jiného členského státu je komplementární k osvobozenému dodání zboží do jiného členského státu. Jednomu osvobozenému dodání do jiného členského státu tak odpovídá jedno zdanitelné pořízení zboží z jiného členského státu. Vše se děje v rámci jednoho obchodního vztahu. Dodavatel uskutečňuje osvobozené dodání, odběratel uskutečňuje zdanitelné pořízení. V případě stěžovatelky zde ale chybí obchodní partner, který by uskutečnil osvobozené dodání. Rafinerie jím není, neboť nebyla ve smluvním vztahu ke stěžovatelce. Bezprostřední dodavatel jím také není, neboť nebyl v jiném členském státě registrován k dani. Uvedené podle stěžovatelky potvrzují zpětné vazby od zahraničních správců daně na výměny informací, které správce daně zaslal zahraničním správcům daně a jež jsou založeny v daňovém spise stěžovatelky a stěžovatelka je přiložila ke kasační stížnosti. V případě německého správce daně ve vztahu ke společnosti Gunvor Deutschland GmbH je obsahem zpětné vazby informace, že stěžovatelka vystupovala pouze jako přepravce a dodání zboží se uskutečnilo společnostem INNPRA Handel u. Spedition GmbH a DAH Company a vůči těmto společnostem bylo dodání ve VIES vykázáno. V případě rakouského správce daně ve vztahu ke společnosti BP Europa SE-Asset je obsahem zpětné vazby sdělení, že BP Europa SE-Asset neměla žádné obchodní vztahy se stěžovatelkou. Součástí zpětné vazby je podle stěžovatelky dokonce implicitní odmítnutí kontrolního závěru českého správce daně, neboť rakouský správce daně vyzývá českého správce daně, aby ještě jednou prověřil skutečnosti v následující daňové kontrole. Správce daně zaslal celkem dvanáct výměn informací, ovšem ani v jednom případě toto zaslání výměny informací nevedlo na území jiného členského státu k dodatečnému vyměření daně či jiným významným úkonům. Uvedené skutečnosti posilují stěžovatelku v závěru, že dříve či později bude zjištěno, že k doměření daně v jejím případu nedojde. Nedojde tak k naplnění podmínky nezbytné pro vydání zajišťovacího příkazu, neboť zde není daň, která nebyla dosud stanovena.
V dalším doplnění kasační stížnosti stěžovatelka poukázala na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 13. 8. 2015, čj. 22 Af 8/2015-69. Zde Krajský soud v Ostravě uvedl, že je v rámci přezkumu zajišťovacího příkazu nutné se rovněž zabývat otázkou, nakolik je pravděpodobné, že (zajišťovaná) daň bude nakonec skutečně vyměřena. Pokud by bylo možné vyloučit, že v budoucnu bude daň stanovena, bylo by vydání zajišťovacího příkazu nezákonné. Proto je nutné posuzovat dvě otázky: zda je pravděpodobné, že daň bude v budoucnu vyměřena, a zda je pravděpodobné, že daňový subjekt tuto v budoucnu stanovenou daň nebude schopen uhradit. Čím nižší je pravděpodobnost kterékoli z hypotéz, tím více se snižuje rovněž možnost vydat ústavně konformní zajišťovací příkaz. Je tedy rozdíl mezi situací, kdy právní názor, o který se pravděpodobný doměrek opírá, je jasný či vyplývá z ustálené judikatury, nebo je nejasný a judikatorně neaprobovaný. Omezení vlastnického práva, kterým zajištění daně nepochybně je, musí být totiž proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je dosahováno. Právě stupeň pravděpodobnosti obou úvah správce daně vyjadřuje ve svém souhrnu míru oné proporcionality. Podle názoru stěžovatelky lze názor vyslovený Krajským soudem v Ostravě aplikovat i na projednávaný případ.
V dalším doplnění kasační stížnosti stěžovatelka rovněž odkázala na novou judikaturu krajských soudů. Konkrétně v rozsudku ze dne 30. 9. 2015, čj. 15 Af 76/2014-56, Krajský soud v Ústí nad Labem posuzoval zákonnost zajišťovacího příkazu na daň dosud nestanovenou. Dospěl k závěru, že nepostačuje pouhé podezření orgánů činných v trestním řízení a finančních orgánů, že ze strany žalobce došlo ke krácení daně. Protože o existenci daňové povinnosti nebylo v době vydání zajišťovacích příkazů pravomocně rozhodnuto v trestním ani v daňovém řízení, nepředstavovalo toto podezření samo o sobě důvod k vydání zajišťovacího příkazu. V případě žalobce nebyly ani zjištěny aktivity, které by odůvodňovaly obavy z vymahatelnosti v budoucnu stanovené daně. Žalobce v minulosti vyměřenou daň vždy řádně hradil, vykazoval i v době vydání zajišťovacího příkazu pravidelné obraty, nebyly zjištěny žádné pokusy žalobce o snižování hodnoty majetku či o převody majetku na jiné osoby. Ani skutečnost, že žalobce nevlastnil nemovitosti a jeho majetek byl poměrně likvidní, neshledal Krajský soud v Ústí nad Labem za dostatečnou oporu pro vydání zajišťovacího příkazu. Proto Krajský soud v Ústí nad Labem zajišťovací příkaz zrušil. Stěžovatelka i v tomto případě poukázala na skutečnost, že její situace je zcela srovnatelná s případem rozhodnutým Krajským soudem v Ústí nad Labem.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stížní námitky stěžovatelky jsou téměř totožné s žalobními námitkami a námitkami uvedenými v rámci odvolacího řízení, a není proto účelné se k nim znovu vyjadřovat. V případě námitky, že daň bude stanovena, označil žalovaný za klíčové, zda je správce daně, a potažmo následně soud v rámci řízení o zajištění daně, povinen přezkoumávat námitky a skutečnosti, které se fakticky týkají řízení nalézacího. Správce daně nevychází při vydání zajišťovacího příkazu z procesu dokazování, ale pouze ze skutečností, které jsou mu známé v době vydání tohoto rozhodnutí. Ze znění zákona nevyplývá, že by správce daně musel v rámci řízení o zajištění daně prostřednictvím zajišťovacího příkazu prokazovat, že daň bude skutečně v určité konkrétní výši stanovena, a nemusí tak ani v tomto řízení prokázat veškeré skutečnosti pojící se s předpokládanou výší dosud nestanovené daně. Tento požadavek se žalovanému již z logiky věci jeví jako zcela nadbytečný, neboť by pak v rámci daného řízení došlo de facto k reálnému stanovení daně. Existovala by tak vedle sebe dvě řízení, nalézací a zajišťovací, která by však sledovala totožný cíl spočívající ve stanovení daně. Účelem zajišťovacího příkazu je však zabezpečení budoucí úhrady daně, nikoli její přesné stanovení. U daně, která nebyla dosud stanovena, stanoví výši zajišťované částky správce daně podle vlastních pomůcek dle § 167 odst. 4 daňového řádu, tj. nikoli dokazováním. Pokud by byl správce daně nucen dokládat, že daň v dané výši bude skutečně stanovena, musel by tak učinit na základě procesu dokazování. Pak by ovšem vydání zajišťovacího příkazu na dosud nestanovenou daň zcela postrádalo smysl, neboť pokud by správce daně spolehlivě doložil, že daň stanovena bude, již by mu nic nemohlo bránit tuto daň stanovit. Institut zajištění dosud nestanovené daně prostřednictvím zajišťovacího příkazu by tak zcela ztratil svůj účel a význam. Správce daně tak vychází ze skutečností, které mu jsou v době vydání zajišťovacího příkazu známy, nikoli z procesu dokazování. Vydání zajišťovacího příkazu je procesním rozhodnutím, kterým správce daně základ daně a její výši nestanoví. Smyslem tohoto rozhodnutí je tak v tomto stadiu řízení při placení daní zajistit ve prospěch správce daně v příkazu uvedenou finanční částku k provedení budoucího rozhodnutí. V rámci řízení o zajištění daně tak nelze provádět dokazování a přezkoumávat skutečnosti pojící se se stanovením daně. To je účelem řízení nalézacího, nikoliv řízení o zajištění daně prostřednictvím zajišťovacího příkazu. Stejně tak podle žalovaného nelze takové skutečnosti přezkoumávat v rámci případného soudního přezkumu správního rozhodnutí, a to právě z výše uvedených důvodů. Tento závěr lze podle žalovaného dovodit také z § 168 odst. 3 daňového řádu.
K námitce aplikování principu kolektivní viny žalovaný uvedl, že na argument rizikovosti obchodování s pohonnými hmotami je nutno nahlížet v souvislosti s ostatními zjištěnými okolnostmi a taktéž s ohledem na podmínky pro vydání zajišťovacího příkazu ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu. Předmětný zajišťovací příkaz byl vydán na základě zcela konkrétního okruhu skutečností, které existenci obavy ve smyslu uvedeného ustanovení daňového řádu zdůvodňují. Podle žalovaného tak nic nebrání tomu, aby byl argument rizikovosti obchodování s pohonnými hmotami uveden jako jeden z důvodů pro vydání zajišťovacího příkazu.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích, rozhodnutí správce daně i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti
(...)
III.2 Odůvodněná obava jako předpoklad pro vydání zajišťovacího příkazu
[40] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení otázky, zda byly dány důvody pro vydání zajišťovacího příkazu k zajištění úhrady daně z přidané hodnoty za jednotlivá zdaňovací období od května 2010 do dubna 2013, která dosud nebyla stanovena.
III.2.a) Obecné poznámky
[41] Důvody pro vydání zajišťovacího příkazu jsou stanoveny v § 167 odst. 1 daňového řádu, dle kterého „[j]e-li odůvodněná obava, že daň, u které dosud neuplynul den splatnosti, nebo daň, která nebyla dosud stanovena, bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi, může správce daně vydat zajišťovací příkaz“.
[42] Při přezkumu zákonnosti zajišťovacího příkazu je proto třeba se především zabývat tím, zda správní orgány postupovaly v souladu s citovaným ustanovením daňového řádu a řádně zdůvodnily, že je dána odůvodněná obava, že daň (v posuzované věci dosud nestanovená daň z přidané hodnoty) bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi. Ostatně již v bodu [27] rozsudku ze dne 24. 11. 2009, čj. 9 Afs 13/2008–90, č. 2001/2010 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že je „správce daně povinen rozvést důvody vydání zajišťovacího příkazu, tedy proč pokládá vybrání daně za ohrožené“. V rozsudku ze dne 16. 4. 2014, čj. 1 As 27/2014-31, č. 3049/2014 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud v bodu [20] vyslovil, že „naplnění odůvodněné obavy je třeba zkoumat individuálně ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu. Bylo by velmi obtížné a málo funkční snažit se institut odůvodněné obavy vymezit či zpřesnit stanovením více či méně abstraktních nepřekročitelných mantinelů nebo mnohabodovým testem jeho použitelnosti. V té nejobecnější rovině proto pouze soud konstatuje, že existence odůvodněné obavy musí být založena na konkrétních poměrech daňového subjektu, které musí být vztaženy k výši dosud nesplatné nebo nestanovené daně. Vydání zajišťovacího příkazu tak nelze spojovat výhradně se situací, kdy daňovému subjektu hrozí insolvence, kdy se daňový subjekt zbavuje majetku nebo kdy činí účelově kroky, které by podstatně ztížily nebo zmařily budoucí výběr daně. Jak správně konstatoval krajský soud, zajišťovací příkaz lze vydat i v případech, kdy ucelený a logický okruh indicií nižší intenzity svědčí o nedobré ekonomické situaci daňového subjektu, která ve vztahu k výši dosud nesplatné či nestanovené daně vyvolá obavu o schopnosti daňového subjektu daň v době její vymahatelnosti uhradit. Tento okruh indicií a závěry o ekonomické situaci daňového subjektu musí být přesvědčivě popsány v zajišťovacím příkazu (viz obdobně [citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 57/2010-139]).“
[43] Výkladem § 167 odst. 1 daňového řádu se Nejvyšší správní soud dále zabýval v rozsudku ze dne 11. 6. 2015, čj. 10 Afs 18/2015-48. V tomto rozsudku dal obecně za pravdu žalovanému, že „při vydávání zajišťovacího příkazu nebude namístě obšírně prokazovat otázky, které z povahy věci souvisí se stanovením samotné daně, nikoliv s otázkou existence odůvodněné obavy ve smyslu shora cit. § 167 odst. 1 daňového řádu. Jinak by vskutku správce daně stanovoval daň dvakrát: jednou v zajišťovacím řízení, jednou v samotném řízení vyměřovacím. Proto například pro vydání zajišťovacího příkazu bude významná samotná účast daňového subjektu v podvodném řetězci, účast, která potenciálně (dle dalších zjištění ve vyměřovacím řízení, včetně otázky dobré víry daňového subjektu) může založit budoucí doměření DPH. Naopak bezvýznamné pro toto stadium daňového řízení budou otázky, zda snad daňový subjekt byl v dobré víře, že se účastní plnění daňovým podvodem nezatíženého. [...] Při výkladu a aplikaci § 167 odst. 1 daňového řádu musí správce daně, resp. žalovaný v řízení o odvolání, předložit přesvědčivé odůvodnění důvodů zajištění finančních prostředků daňového subjektu (srov. výklad k § 71 zákona [č. 337/1992 Sb.,]o správě daní a poplatků*) [v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 57/2010–139]). Je evidentní, že v nynější věci snesl správce daně a po něm i žalovaný velmi obsáhlé odůvodnění nezbytnosti vydání zajišťovacích příkazů.“ V následující pasáži odůvodnění se Nejvyšší správní soud obšírně zabýval tím, proč důvody pro vydání zajišťovacího příkazu v případě konkrétního stěžovatele, který byl v rámci obchodu se zlatými slitky zapojen do podvodného řetězce na DPH, shledal, tj. mimo jiné proč pokládá za důvodnou úvahu správních orgánů, že DPH bude stěžovatelce doměřena. V rozsudku ze dne 25. 8. 2015, čj. 6 Afs 108/2015-35, k tomu Nejvyšší správní soud doplnil: „Pojistkou proti hrozící svévoli správce daně související s bezdůvodným zadržováním finančních prostředků daňových subjektů, na kterou upozorňovala stěžovatelka, je přitom výše zmíněná podmínka existence odůvodněných obav, které musí správce daně ve smyslu citované judikatury správních soudů řádně specifikovat a odůvodnit. Dané úvahy jsou přitom soudně přezkoumatelné (srov. již [citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 13/2008-90]).“
[44] Citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu k § 167 odst. 1 daňového řádu lze shrnout tak, že nelze požadovat po správci daně, aby v rámci zajišťovacího příkazu, respektive rozhodnutí o zamítnutí odvolání, postavil najisto a detailně prokazoval veškeré skutečnosti relevantní pro stanovení daně, neboť pro takový postup je místo v řízení o stanovení (doměření) daně.
[45] Na druhou stranu nelze od otázky existence dosud nestanovené daňové povinnosti zcela odhlédnout. Správce daně je povinen důvody, pro které je budoucí stanovení daně přiměřeně pravděpodobné, přezkoumatelným způsobem uvést v odůvodnění zajišťovacího příkazu a v odůvodnění rozhodnutí o odvolání řádně vypořádat námitky, kterými daňový subjekt tuto dosud nestanovenou daňovou povinnost vyvrací. Odůvodněnou obavu ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu tak nelze vztahovat pouze k budoucí vymahatelnosti daně, ale k celé dispozici tohoto ustanovení, tj. právě i k otázce daňové povinnosti, jež dosud není splatná, popř. bude teprve v budoucnu stanovena. Jedná se tedy také o otázku přiměřené pravděpodobnosti budoucího stanovení daně. Odůvodnění rozhodnutí správce daně, respektive jeho úvahy v tomto směru, podléhají plnému soudnímu přezkumu.
[46] Pokud by tomu tak nebylo a soud by přezkoumával pouze odůvodněnou obavu ve vztahu k budoucí vymahatelnosti dosud nestanovené daně, pak by byl správním orgánům otevřen prostor pro ničím neomezenou libovůli, která není slučitelná s demokratickým právním státem. Postačovalo by totiž pouze stanovit dostatečně vysokou částku dosud nestanovené daně přesahující majetek daňového subjektu, a tím by byla vždy založena odůvodněná obava ohledně budoucí vymahatelnosti takto vysoké částky daně. Vzhledem k tomu, jak závažný zásah do základního práva na ochranu vlastnictví a do práva podnikat představuje zajišťovací příkaz, který je způsobilým podkladem pro vedení exekuce na majetek daňového subjektu, by takový závěr byl zcela nepřijatelný. Lze tedy učinit mezitímní závěr, že správce daně může vydat zajišťovací příkaz na daň dosud nestanovenou pouze tehdy, existují-li objektivní skutečnosti, které zakládají odůvodněnou obavu (tj. přiměřenou pravděpodobnost), že (i) daň bude v budoucnu v určité výši stanovena a zároveň že (ii) v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná nebo bude její vybrání spojeno se značnými obtížemi. Tyto skutečnosti musí být uvedeny v odůvodnění rozhodnutí správních orgánů.
[47] Nejvyšší správní soud uvádí, že lze rovněž souhlasit s tím, že odůvodněnou obavu (tj. přiměřenou pravděpodobnost) lze vyhodnocovat jak jednotlivě ve vztahu k oběma výše uvedeným prvkům (stanovení daně a její budoucí dobytnost), tak i celkově. Pokud bude možno odůvodněnou obavu ve vztahu k jednomu či druhému prvku s jistotou vyloučit, pak zpravidla nebude možné zajišťovací příkaz vydat. Pokud ovšem bude dána určitá míra obavy ve vztahu k oběma prvkům, je možné např. nižší pravděpodobnost (slabší důvody) ve vztahu k budoucímu stanovení daně kompenzovat jasnými okolnostmi (silnými důvody) svědčícími o tom, že daňový subjekt se zbavuje majetku, který by mohl sloužit k uspokojení daňového nedoplatku, a naopak.
[48] Pokud by odůvodnění zajišťovacího příkazu (rozhodnutí o odvolání) v tomto smyslu neobstálo, byl by zajišťovací příkaz nezákonný, a to i tehdy, pokud by následně daň skutečně oprávněně stanovena byla. Toto platí i naopak, neboť si lze představit situaci, kdy zajišťovací příkaz v soudním přezkumu obstojí, neboť bude obsahovat dostatečné důvody zakládající přiměřenou pravděpodobnost, že daň v budoucnu stanovena bude, daň však přesto nakonec ve skutečnosti stanovena nebude, popř. sice stanovena bude, avšak dodatečný platební výměr bude zrušen jako nezákonný. Skutková podstata umožňující vydání zajišťovacího příkazu tedy není shodná s tou, na jejímž základě lze daň doměřit.
[49] Navíc je nutné při soudním přezkumu zajišťovacího příkazu vycházet z § 75 odst. 1 s. ř. s., podle něhož je pro soudní přezkum rozhodný skutkový a právní stav, který zde byl ke dni vydání přezkoumávaného rozhodnutí a který může být odlišný od skutkového a právního stavu ke dni vydání rozhodnutí, kterým je následně daň stanovena (doměřena). V této souvislosti lze krajskému soudu vytknout, že tuto zásadu nerespektoval a zamítnutí žaloby odůvodnil mj. tím, že daň ve výši korespondující s částkou, na niž byl vydán zajišťovací příkaz, byla nakonec stěžovatelce doměřena.
[50] Nejvyšší správní soud se, vycházeje z výše uvedených zásad, zabýval otázkou, zda žalovaný v napadeném rozhodnutí dostál požadavkům zákona a dostatečně odůvodnil, v čem spatřuje odůvodněnou obavu, tj. přiměřenou pravděpodobnost, že (i) daň bude stěžovatelce v budoucnu stanovena a zároveň že (ii) v době její vymahatelnosti bude tato daň nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi.
III.2.b) Důvody svědčící budoucímu stanovení daně
[51] V napadeném rozhodnutí žalovaný dovodil daňovou povinnost stěžovatelky pomocí konstrukce, že stěžovatelka neobdržela zdanitelné plnění od jí deklarovaných dodavatelů s registrací k dani z přidané hodnoty v tuzemsku, nýbrž přímo od dodavatelů pohonných hmot v jiných členských státech EU, konkrétně v Rakousku a v Německu. Tuto konstrukci opřel o názor, že stěžovatelka disponovala s pohonnými hmotami jako faktický vlastník, neboť zboží převážela vlastním vozidlem již od prvotního dodavatele v zahraničí. Žalovaný rovněž odkázal na vyjádření jednatele komplementáře zachycené v protokolu ze dne 5. 6. 2013, že „sice je na faktuře napsáno, že vlastnictví přechází až po úhradě, de facto je moje v okamžiku, kdy ho vyvezu z celního skladu či dovezu do republiky“. Místo plnění tak bylo mimo území České republiky. Naopak za nerelevantní žalovaný označil smluvní vztahy mezi prvotními dodavateli v Rakousku a Německu, dodavateli stěžovatelky a stěžovatelkou, kterými stěžovatelka dokládala místo plnění v tuzemsku. Nerozhodné a neprůkazné byly dle žalovaného odkazy na to, že dodavatelé stěžovatelky poskytnutá plnění řádně přiznali a daň z přidané hodnoty uhradili, aniž by tyto transakce finanční orgány zpochybňovaly, respektive v případě dodavatele BRUTO a.s. tyto skutečnosti příslušný správce daně podrobně prověřoval a nakonec uznal, dále že stěžovatelka měla uzavřenu pojistnou smlouvu pouze na zboží dodané na území České republiky a že případné dodání zboží přímo stěžovatelce s místem dodání v cizině by bylo možno ověřit v systému VIES. Tyto své závěry žalovaný opřel o citované rozsudky Soudního dvora ve věcech EMAG Handel Eder a Euro Tyre Holding a o rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 2. 1990, Shipping and Forwarding Enterprise Safe, C-320/88, Recueil, s. I-285. Naproti tomu žalovaný zdůraznil, že zajišťovací příkaz nebyl vydán proto, že by byla stěžovatelka podezírána z vědomé účasti na daňovém podvodu.
[52] V citovaném rozsudku Soudního dvora EMAG Handel Eder se Soudní dvůr zabýval předběžnou otázkou položenou rakouským správním soudem, která se skutečně týkala věci do jisté míry obdobné jako v nyní posuzovaném případě. V případě předloženém rakouským správním soudem se jednalo o určení místa zdanitelného plnění při dodání zboží (kovových slitků) italskými a nizozemskými dodavateli rakouské společnosti K., která je následně přeprodala společnosti EMAG. Fyzicky dodávka probíhala tak, že přepravce objednaný společností K. zboží vyzvedl v zahraničí u prvotních dodavatelů a vyskladnil v Rakousku přímo u společnosti EMAG. Soudní dvůr k tomu uvedl, že na toto dvojité dodání zboží, které zakládá pouze jedinou přepravu zboží mezi členskými státy EU, je třeba nahlížet tak, že pouze jedno z nich je dodáním intrakomunitárním, zatímco druhé je třeba považovat za dodání uskutečněné v tuzemsku. Soudní dvůr ovšem neuvedl, kterému z obou dodání má být přičítána intrakomunitární povaha. Rakouský správní soud, který v návaznosti na citovaný rozsudek Soudního dvora danou věc rozhodl nálezem ze dne 25. 6. 2007, č. 2006/14/0107 (srov. www.ris.at), k tomu uvedl, že pokud tomu nebrání zvláštní okolnosti, bude nutné zpravidla považovat za intrakomunitární dodání první dodání zboží (tj. mezi původním dodavatelem a prostředním článkem, zde společností K.), zatímco druhé dodání (mezi prostředním článkem a koncovým příjemcem) bude nutné považovat za plnění uskutečněné v tuzemsku.
[53] V dalším rozsudku Soudního dvora, kterého se dovolává žalovaný, tedy v citovaném rozsudku Euro Tyre Holding, se řeší právě otázka nezodpovězená v předchozím rozsudku ve věci EMAG, tj. které ze dvou dodání, na jehož základě byla realizována jediná přeprava mezi členskými státy, představuje intrakomunitární dodání. Případ předložený Soudnímu dvoru je v určitém ohledu ještě podobnější věci nyní posuzované, neboť se jednalo o dodávku zboží (pneumatik) od prvotního dodavatele v Nizozemsku, přičemž prostřední článek představovala belgická společnost, která zboží přeprodala rovněž belgickému koncovému příjemci. Koncový příjemce rovněž realizoval (na objednávku prostředního článku) přepravu zboží od původního dodavatele v Nizozemí do vlastního skladu v Belgii. Soudní dvůr k tomu uvedl: „Co se týče otázky, jakému dodání musí být přičtena přeprava uvnitř Společenství, pokud je uskutečněna osobou, která byla jakožto první pořizovatel a druhý dodavatel účastna obou dodání, nebo je uskutečněna jejím jménem, je třeba konstatovat, že v tomto ohledu není v šesté směrnici stanoveno žádné obecné pravidlo. Odpověď na tuto otázku závisí na celkovém posouzení všech zvláštních okolností umožňujících určit, jaké dodání splňuje všechny podmínky stanovené pro dodání uvnitř Společenství. [...] Za takových okolností, jako jsou okolnosti dotčené ve věci v původním řízení, je tedy třeba mít za to, že odběr zboží ze skladu společnosti ETH zástupcem prvního pořizovatele musí být považován za převod práva nakládat se zbožím jako vlastník na posledně uvedeného, což je skutečnost, která musí být přičtena prvnímu dodání. Tato okolnost však sama o sobě nepostačuje k závěru, že první dodání představuje dodání uvnitř Společenství. Nelze totiž vyloučit, že druhý převod práva nakládat se zbožím jako vlastník se může rovněž uskutečnit na území členského státu prvního dodání, a to předtím, než dojde k přepravě uvnitř Společenství. V takovém případě pak již přepravu uvnitř Společenství nelze tomuto dodání přičítat. V případě, kdy pořizovatel získá právo nakládat se zbožím jako vlastník v členském státě dodání a sám obstarává jeho přepravu do členského státu určení, jak k tomu dochází v případě dodání, která jsou podmíněna odběrem zboží ve skladu dodavatele, musí být v co možná největší míře zohledněny záměry kupujícího v okamžiku pořízení, jsou-li podpořeny objektivními poznatky (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek X, bod 47 a citovaná judikatura). Pokud kupující jakožto první pořizovatelé v daném případě projevili svůj záměr přepravit zboží do jiného členského státu, než je stát dodání, a předložili své identifikační číslo pro DPH, které bylo přiděleno tímto jiným členským státem, mohla mít společnost ETH za to, že plnění, která prováděla, představují dodání uvnitř Společenství. [...] Konečně, pokud jde o podmínku týkající se odeslání či přepravy zboží mimo členský stát dodání, je třeba upřesnit, že ačkoli, jak vyplývá z bodu 45 výše uvedeného rozsudku EMAG Handel Eder, je otázka, kdo má právo nakládat se zbožím jako vlastník během přepravy uvnitř Společenství, nerozhodná, mohla by okolnost, že tuto přepravu uskutečňuje vlastník zboží, nebo že je uskutečňována jeho jménem, hrát roli při rozhodování o tom, zda bude uvedená přeprava přičtena prvnímu či druhému dodání. Nicméně v případech, kdy je přeprava uskutečňována osobou, která se účastní obou plnění, nebo jménem této osoby, tak jako je tomu ve věci v původním řízení, není tato okolnost relevantní. Proto okolnost, že se ve věci v původním řízení druhý pořizovatel účastnil přepravy, není skutečností, která by umožnila učinit závěr, že tato přeprava musí být přičtena druhému dodání.“ (Relevantní místa zvýraznil Nejvyšší správní soud.)
[54] Konečně třetím rozsudkem Soudního dvora, který citoval žalovaný, tj. výše citovaným rozsudkem ve věci Shipping and Forwarding Enterprise Safe, sice nejvyšší soudní instance EU (tehdy EHS) upřednostnila při výkladu pojmu právo nakládat se zbožím jako vlastník faktické dodání zboží před čistě civilistickým chápáním převodu vlastnického práva, jehož podmínky se v různých členských zemích mohou lišit, nelze však odhlížet od toho, že Soudní dvůr se v tomto rozsudku zabýval velmi specifickou otázkou převodu (dodání) nemovitostí. Rozhodně nelze z rozsudku Soudního dvora dovozovat, že na smluvních ujednáních mezi jednotlivými články převodu a jejich vůli vůbec nezáleží. Naopak, jak vyplývá z citovaného rozsudku ve věci Euro Tyre Holding, musí být zohledněny záměry kupujícího v okamžiku dodání zboží, lze-li je zjistit.
[55] Pokud žalovaný výše uvedenou judikaturu Soudního dvora k otázce místa plnění v případě dvojitého dodání zakládajícího jedinou dopravu mezi členskými státy EU aplikoval na obchody učiněné stěžovatelkou, nutno konstatovat, že nesvědčí příliš ve prospěch závěrů žalovaného, ba je tomu spíše naopak. Žalovaný především vyzdvihl skutečnost, že stěžovatelka dopravovala zboží od původních dodavatelů v Rakousku a Německu do celního skladu v České republice, přičemž skutečnost, že stěžovatelka při této dopravě vystupovala (dle názoru žalovaného pouze formálně) jako dopravce objednaný společnostmi tvořícími prostřední článek, považoval za nerozhodnou. Z citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Euro Tyre Holding však vyplývá, že skutečnost, že koncový odběratel zajišťoval dopravu, nemůže být považována za skutečnost, která by umožňovala učinit závěr, že místo plnění u dodání, které bylo druhé v pořadí, tj. dodání stěžovatelce, bylo v zahraničí, jak dovozuje žalovaný. Naopak z výše uvedeného vyplývá, že pokud nejsou zjištěny zvláštní okolnosti, které by takovému závěru bránily, je zpravidla třeba zohlednit záměry kupujícího (tj. prostředního článku), jak byly vyjádřeny při transakci s původními dodavateli. V této souvislosti z podkladů shromážděných správcem daně v rámci mezinárodní spolupráce založených ve spisech i z dokumentů předložených stěžovatelkou vyplývá, že již při prvním dodání ve prospěch prostředních článků byl těmito jasně deklarován záměr vyvézt zboží z Rakouska, resp. Německa, do jiného členského státu (České republiky), původním dodavatelům byly prostředními články v tomto smyslu předány příslušné dokumenty ohledně registrace těchto prostředních článků v České republice k DPH a ohledně dopravce provádějícího na objednávku prostředních článků dopravu do České republiky a v souladu s těmito údaji jsou i dodací listy a přepravní doklady, jakož i informace zanesené rakouskými, popř. německými finančními orgány do elektronického systému EU pro výměnu informací týkajících DPH (tzv. VIES).
[56] Žalovaný dovozoval, že stěžovatelce bylo zboží dodáno ve skutečnosti již v cizině, respektive že stěžovatelka získala již při převzetí zboží k přepravě od původních dodavatelů v Rakousku a Německu právo nakládat se zbožím jako vlastník, z výpovědi jednatele komplementáře stěžovatelky pana Otakara L., který byl sepsán o zahájení daňové kontroly dne 5. 6. 2013. Na otázku správce daně: „Jaké máte skladové kapacity?“ pan Otakar L. uvedl: „Většinou se neskladuje, jen čerpačky mají svoje nádrže. Řidič např. přijede s cisternou plnou na ČMO, když je to celé určeno zákazníkovi, který je někde dál, vypíše vnitropodnikovou přepravu, doveze k zákazníkovi. Ten např. neodebere celé jím objednané množství, v tom případě máme rezervu v nádržích našich čerpacích stanic nebo v areálu ČMO je cisterna na naftu maximálně na 18 tisíc a jedna stejná je na topný olej (ta je prázdná). Sklad jako takový nemáme, nejsme celním skladem. Co se týká vlastnictví zboží, teoreticky máme na faktuře napsáno, že vlastnictví přechází až po úhradě, ale de facto je moje v okamžiku, kdy ho vyvezu z celního skladu či dovezení do republiky.“ Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že z věty pana Otakara L. použité žalovaným nevyplývá, že by se vztahovala specificky k sporným obchodním případům pohonných hmot pocházejících od původních dodavatelů v Rakousku či Německu a dodaných prostřednictvím českých společností tvořících prostřední článek. Navíc je třeba zdůraznit, že jednatel komplementáře se zde vyjadřoval k otázce tzv. výhrady vlastnického práva ujednané v obchodních vztazích s dodavateli stěžovatelky, tj. ke zcela odlišné otázce od nyní sporné otázky místa poskytnutí zdanitelného plnění. Ani samotná věta použitá žalovaným neobsahuje sdělení, které s ní žalovaný spojuje. Stěžovatelka tvrdí, že zakoupila pohonné hmoty od prostředních článků po jejich dovezení do České republiky, respektive po jejich propuštění do volného oběhu z celního skladu, tedy s místem plnění v České republice. Výpověď Otakara L. je zcela v souladu s tímto tvrzením stěžovatelky. Naproti tomu závěr žalovaného, že stěžovatelka disponovala se zbožím jako vlastník již na území cizího státu (Rakousko, Německo), postrádá ve sdělení Otakara L. jakoukoli oporu, ba je s ním ve zřejmém rozporu.
[57] Pokud Nejvyšší správní soud v souladu s dosavadní judikaturou celkově hodnotí ucelený a logický okruh indicií ve vztahu k odůvodněné obavě týkající se prvku budoucího stanovení daně, musí konstatovat, že důvody, ze kterých žalovaný dovozuje pravděpodobnost budoucího stanovení daně, se jeví jako nedostatečné. Jakkoli bez komplexního dokazování a zjišťování veškerých relevantních okolností, které má, jak správně uvedl krajský soud, své místo v doměřovacím řízení, respektive v následném soudním řízení o přezkoumání dodatečných platebních výměrů, nelze vyloučit, že daň může být skutečně doměřena, důvody, které k tomu správce daně a žalovaný v odůvodnění svých rozhodnutí uvedli, tomu v tomto stadiu spíše nenasvědčují. Naopak žalovaný opomenul hodnotit řadu okolností, na které stěžovatelka ve svých podáních v daňovém řízení upozorňovala a které spíše nasvědčují správnosti jejího tvrzení o místu zdanitelného plnění v České republice. Takovými okolnostmi může být i pojistná smlouva, dispozice společností vystupujících jako prostřední články s nákladem během přepravy prováděné stěžovatelkou, o nichž vypovídali řidiči cisteren, případně i řádné plnění daňových povinností obchodními partnery stěžovatelky, kteří v řetězci vystupovali jako prostřední články a kteří dle svých prohlášení, jež žalovaný nerozporoval, za dovezené zboží řádně přiznali a odvedli daň z přidané hodnoty.
III.2.c) Důvody svědčící budoucí nedobytnosti daně
[58] Jak bylo uvedeno výše, nižší míru odůvodněné obavy (tj. pravděpodobnosti) ve vztahu k budoucímu stanovení daně lze do určité míry kompenzovat vysokou mírou odůvodněné obavy ve vztahu k budoucí vymožitelnosti této daně. To by mohlo umožnit vydání zajišťovacího příkazu i tehdy, pokud by sice byly dány pouze „slabé“ důvody k domněnce ohledně budoucího stanovení daně (jako je tomu v nyní posuzovaném případě, viz výše), avšak existovaly by např. jasné doklady o snaze daňového subjektu zbavovat se postižitelného majetku, ukončovat podnikatelskou činnost, případně pokud by byl daňový subjekt nekontaktní, se správcem daně by nespolupracoval či jeho dlouhodobý majetek by byl neobvykle malý apod. Takové „silné“ důvody zakládající odůvodněné obavy ve vztahu k dobytnosti daně však v nyní posuzovaném případě Nejvyšší správní soud neshledal. Za „silný“ důvod nelze v žádném případě pokládat samotnou skutečnost, že správcem daně předpokládaná výše daně, jejímuž budoucímu stanovení však nasvědčují pouze „slabé“ důvody, převyšuje majetek či jmění daňového subjektu. Za „silný“ důvod nelze pokládat ani žalovaným uváděnou obecnou domněnku o rizikovosti obchodování s pohonnými hmotami. Naopak žalovaný nijak nevyvrátil tvrzení stěžovatelky zpochybňující obavy ohledně budoucí vymožitelnosti daně, tedy že stěžovatelka je dlouhodobě podnikající a finančně stabilizovanou osobou, vlastní jak nemovitosti, tak i movité věci značné hodnoty (např. cisternové vozy), má větší počet stálých zaměstnanců, v minulosti neměla daňové nedoplatky a placení daní se nevyhýbala, má transparentní majetkovou strukturu, nezmenšovala svůj majetek, a dokonce poskytla celnímu úřadu kauci podle § 6i zákona o pohonných hmotách formou bankovní záruky apod. I ze spisů správních orgánů dále vyplývá, že stěžovatelka v průběhu řízení se správními orgány spolupracovala, reagovala na jejich výzvy atd.
III.2.d) Shrnutí
[59] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že po vyhodnocení všech relevantních okolností případu neshledal dostatečné důvody pro vydání zajišťovacího příkazu. Jakkoli nelze vyloučit budoucí stanovení daně, skutečnosti uváděné žalovaným v napadeném rozhodnutí pro takový závěr nepředstavují silnou oporu. Nejvyšší správní soud ani neshledal podstatné okolnosti, které by vzbuzovaly odůvodněnou obavu ohledně budoucí dobytnosti daně v intenzitě, která by umožňovala vydání zajišťovacího příkazu.
*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. | decision_1205.txt |
232 | k § 4 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o ochranných známkách)
Označení www.iadvokat.cz nelze zapsat do rejstříku ochranných známek na základě § 4 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, neboť pro přihlašované služby ve třídách 35 a 41 (reklamní, inzertní, propagační činnost, příprava a vyhotovení daňových přiznání, daňové poradenství, pomoc při řízení obchodní činnosti, obchodního a podnikového managementu, účetní poradenství a služby v oblasti účetnictví, vedení dražeb, vzdělávání, školení, výchova a vyučování, včetně výuky cizích jazyků a výuky právní, publikační činnost) není způsobilé odlišit služby jedné osoby od služeb jiné osoby. Toto označení nebudou průměrní spotřebitelé vnímat jako označení o původu přihlašovaných služeb, ale jako označení pro advokátní/právní a související služby poskytované prostřednictvím internetu, resp. jako internetové stránky, na nichž jsou uvedené služby nabízeny.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2015, čj. 9 As 23/2015-29)
Prejudikatura: rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 1998, Gut Springenheide a Tusky (C-210/96, Recueil, s. I-4657).
Věc: JUDr. Zdeněk H. proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti České advokátní komory, o přihlášku ochranné známky, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 11. 2009 zamítl podle § 22 odst. 1 zákona o ochranných známkách přihlášku slovní ochranné známky ve znění „www.iadvokat.cz“ pro služby ve třídě 35 a 41, neboť přihlašované označení je vyloučeno ze zápisu do rejstříku ochranných známek na základě § 4 písm. a) zákona o ochranných známkách. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 2. 12. 2010 zamítl.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, kterou městský soud zamítl rozsudkem ze dne 18. 12. 2014, čj. 8 A 32/2011-45.
Žalobce mimo jiné namítal, že přihlašované označení je schopné/způsobilé odlišit jeho služby od služeb jiných subjektů.
Městský soud ve vztahu k přihlášeným službám zařazeným do třídy 35 podle Niceské dohody o mezinárodním třídění výrobků a služeb pro účely zápisu známek (č. 118/1979 Sb.; dále jen „Niceská dohoda“) konstatoval, že sice přímo nesouvisí s poskytováním právních služeb, nicméně lze jen stěží dospět k závěru, že přihlašované označení bude spotřebitel ve vztahu k přihlášeným službám (tj. reklamní, inzertní, propagační činnost, příprava a vyhotovení daňových přiznání, daňové poradenství, pomoc při řízení obchodní činnosti, obchodního a podnikového managementu, účetní poradenství a služby v oblasti účetnictví, vedení dražeb) vnímat jako ochrannou známku. Spotřebitel nebude schopen podle přihlašovaného označení „www.iadvokat.cz“ rozlišit služby pocházející od žalobce a bude se pravděpodobně domnívat, že se jedná o služby související s advokátní činností, aniž by přihlašované označení vnímal jako sdělení o původu poskytovaných služeb. Obvyklá slova užívaná v běžném jazyce sice mohou mít rozlišovací způsobilost, pokud jejich význam nijak nesouvisí se službami, které jsou jimi označovány, nicméně v posuzované věci nebude průměrný spotřebitel označení „www.iadvokat.cz“ pro přihlašované služby ve třídě 35 vnímat jako označení fantazijní, tudíž označení s rozlišovací způsobilostí. Přihlašované označení tak nebude pro tyto služby plnit funkci ochranné známky.
Co se týče služeb přihlášených ve třídě 41 podle Niceské dohody (vzdělávání, školení, výchova a vyučování, včetně výuky cizích jazyků a výuky právní, publikační činnost), jejich účelem je vzdělávání, resp. rozvoj duševních vlastností osob a s nimi úzce související publikační činnost. Tyto služby je dle městského soudu třeba posuzovat s ohledem na jejich účel. Jakékoliv formy vzdělávání a publikační činnost poskytované pod označením „wvw.iadvokat.cz“ bude průměrný spotřebitel vnímat jako služby přímo související s právním vzděláváním a jako služby úzce související s činností advokáta, neboť není neobvyklé, že advokáti vykonávají vzdělávací a publikační činnost.
Kromě toho žádná další skutečnost neumožňuje mít za to, že spojení tvořené běžnými a obvyklými prvky „i“ a „advokat“ je nezvyklé nebo má vlastní význam, který ve vnímání dotčené veřejnosti odliší služby přihlašovatele od služeb, které mají jiný obchodní původ. Relevantní veřejnost dotčené označení vnímá jako informace ohledně povahy služeb, které označuje, a nikoli jako údaj o původu dotčených služeb.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel trval na svém názoru, že přihlašované označení má rozlišovací způsobilost ve vztahu ke službám ve třídách 35 a 41. Složeninu „www.iadvokat.cz“ může relevantní spotřebitel vnímat jako označení pro poskytování advokátních/právních služeb elektronickou cestou, resp. internetové stránky, na nichž se tyto služby poskytují. Toto označení tedy nesouvisí s přihlašovanými službami ve třídách 35 a 41, neodkazuje na ně a nepopisuje je. Není pak důvod se domnívat, že by toto označení se zcela jiným obvyklým významem nemohlo odlišovat služby ve třídách 35 a 41 pocházející od stěžovatele, když advokáti nejsou jejich primárními a nejobvyklejšími poskytovateli. To platí tím spíše za situace, kdy stěžovatel má zaregistrovány internetové domény www.iadvokat.cz, www.iadvokat.eu a www.iadvokat.hk, s nimiž si jej spotřebitelé spojují a v souvislosti s nimiž je spotřebitelům známý. Právní názor městského soudu opomíjí právě tu skutečnost, že přihlašované označení má zcela jiný obvyklý význam než služby ve třídách 35 a 41 a na tyto služby přímo neodkazuje.
Dle vyjádření žalovaného k podané žalobě je označení „www.iadvokat.cz“ vytvořeno způsobem postrádajícím jakoukoli fantazijnost. Průměrný spotřebitel zná jeho význam. V důsledku toho označení postrádá schopnost rozlišit výrobky a služby pocházející od různých poskytovatelů. Tato schopnost je však přímo pojmovým znakem ochranné známky. Ani takovým manévrem, jakým bylo omezení ochrany, jež by měla vzniknout zápisem označení do rejstříku, nebyla překlenuta zápisná nezpůsobilost celého označení. Na nezpůsobilosti přihlášeného označení být ochrannou známkou nic nemění ani okolnost registrace internetových domén, které samy o sobě nejsou předmětem průmyslových práv uznaných v průběhu veřejnoprávního řízení, ale jde o smluvně získané právo soukromoprávní povahy. Na označení domény nejsou kladeny požadavky, jaké zákon klade na označení, jež by mělo být zapsáno do rejstříku ochranných známek.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [28] Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení kasačních námitek směřujících do věcného posouzení sporu, tj. zápisné způsobilosti přihlašovaného označení. Podle § 4 písm. a) zákona o ochranných známkách se do rejstříku „nezapíše označení, které nemůže tvořit ochrannou známku ve smyslu § 1“. Podle § 1 zákona o ochranných známkách může být ochrannou známkou „za podmínek stanovených tímto zákonem jakékoliv označení schopné grafického znázornění, zejména slova, včetně osobních jmen, barvy, kresby, písmena, číslice, tvar výrobku nebo jeho obal, pokud je toto označení způsobilé odlišit výrobky nebo služby jedné osoby od výrobků nebo služeb jiné osoby“.
[29] Předseda žalovaného i městský soud dospěli k závěru, že přihlašované označení „www.iadvokat.cz“ není ve vztahu k přihlašovaným službám ve třídách 35 a 41 způsobilé odlišit výrobky nebo služby jedné osoby od výrobků nebo služeb jiné osoby, tedy že není u přihlašovaného označení naplněna druhá z podmínek § 1 zákona o ochranných známkách. Nejvyšší správní soud se s tímto závěrem ztotožňuje.
[30] Jak správně konstatoval předseda žalovaného i městský soud (a stěžovatel tyto závěry v kasační stížnosti opakuje a nic proti nim nenamítá), přihlašované označení bude relevantní průměrný spotřebitel (k pojmu průměrného spotřebitele viz rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 7. 1998, Gut Springenheide a Tusky, C-210/96, Recueil, s. I-4657, popř. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 3. 2013, sp. zn. 23 Cdo 1757/2012) vnímat jako označení pro poskytování advokátních/právních služeb elektronickou cestou /prostřednictvím internetu. Popřípadě bude takovéto označení vnímat jako internetové stránky, na nichž jsou advokátní/právní služby nabízeny.
[31] V projednávané věci je označení „www.iadvokat.cz“ přihlašováno pro služby ve třídě 35 (reklamní, inzertní, propagační činnost, příprava a vyhotovení daňových přiznání, daňové poradenství, pomoc při řízení obchodní činnosti, obchodního a podnikového managementu, účetní poradenství a služby v oblasti účetnictví, vedení dražeb) a 41 (vzdělávání, školení, výchova a vyučování, včetně výuky cizích jazyků a výuky právní, publikační činnost). Je pravdou, že přihlašované označení na tyto služby nijak neodkazuje, nepopisuje je, ani s nimi bezprostředně nesouvisí. Na druhou stranu nelze odhlédnout od toho, že advokáti často uvedené služby poskytují (ačkoliv lze souhlasit se stěžovatelem v tom, že se zpravidla nejedná o primární a nejobvyklejší poskytovatele těchto služeb). Není nijak neobvyklé, pokud advokát poskytuje poradenství v oblasti daní (což ostatně § 2 zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, advokátům umožňuje), poradenství v oblasti účetnictví či managementu. Advokáti rovněž běžně poskytují vzdělávání/školení zejména v oblasti práva a v této oblasti i běžně publikují.
[32] Průměrní spotřebitelé nebudou přihlašované označení „www.iadvokat.cz“ vnímat jako označení o původu přihlašovaných služeb (tedy v tom smyslu, že by si na základě tohoto označení identifikovali konkrétního poskytovatele přihlašovaných služeb), ale budou toto označení vnímat jako označení pro advokátní/právní a související služby poskytované prostřednictvím internetu (elektronickou cestou), resp. jako internetové stránky, na nichž jsou uvedené služby nabízeny. Při přečtení označení „www.iadvokat.cz“ se tedy průměrnému spotřebiteli nevybaví konkrétní poskytovatel služeb (konkrétní osoba), ale pouze to, že se jedná o poskytování právních a souvisejících služeb advokátem (příslušníkem této profese zapsaným v seznamu advokátů vedeném Českou advokátní komorou) prostřednictvím internetu, resp. že se jedná o internetové stránky, jejichž prostřednictvím jsou tyto služby nabízeny.
[33] Je pravdou, že přihlašované označení je způsobilé v rámci přihlašovaných služeb odlišit tu skutečnost, že je služba poskytovaná advokátem, jakožto osobou zapsanou v seznamu advokátů vedeném Českou advokátní komorou, na rozdíl od služeb poskytovaných jinými osobami (např. daňovými poradci, ekonomickými poradci či jinými právníky – lektory v oblasti práva). Tato skutečnost však neznamená, že by přihlašované označení mělo dostatečnou rozlišovací způsobilost ve smyslu § 1 zákona o ochranných známkách, protože ačkoliv je přihlašované označení způsobilé odlišit, že se jedná o služby poskytované advokátem (a nikoliv jinou osobou), není již způsobilé odlišit, o jakého konkrétního advokáta se jedná (za situace, kdy advokáti přihlašované služby běžně poskytují). Základním znakem ochranné známky je však dle § 1 zákona o ochranných známkách způsobilost odlišit výrobky či služby jedné konkrétní osoby od výrobků či služeb jiných osob.
[34] Běžně používaná slova mohou mít rozlišovací způsobilost, pokud konkrétní běžně používané slovo nijak nesouvisí s výrobky nebo službami, pro něž je přihlašováno. Jako příklad takovéhoto označení lze uvést označení apple (anglicky jablko) pro počítače nebo označení camel (anglicky velbloud) pro cigarety. V těchto případech si průměrný spotřebitel uvedená slova nijak nespojí s uvedenými výrobky, bude je tedy pro uvedené výrobky vnímat jako označení vymyšlená, nesouvisející. Takováto označení mohou pro nesouvisející výrobky/služby tvořit ochrannou známku. V posuzovaném případě je však situace odlišná. Právě z toho důvodu, že přihlašované služby jsou advokáty běžně poskytovány (viz výše), nebudou průměrní spotřebitelé označení „www.iadvokat.cz“ pro přihlašované služby vnímat jako označení vymyšlené, bez souvislosti s přihlašovanými službami, resp. bez souvislosti s advokáty, jakožto příslušníky specifické profese. Takovéto označení tedy nemůže pro přihlašované služby tvořit ochrannou známku.
[35] Poukaz stěžovatele na to, že má zaregistrovány internetové domény www.iadvokat.cz, www.iadvokat.eu a www.iadvokat.hk, není v posuzované věci nijak relevantní. Internetové domény nejsou průmyslovým právem, které by se zákonem upraveným způsobem zapisovalo do určitého rejstříku. Jedná se o smluvně získané právo soukromoprávní povahy. Rovněž je nezbytné poukázat na to, že jako doménu lze zaregistrovat v podstatě jakoukoliv technicky přípustnou kombinaci znaků a číslic, pokud dosud není zaregistrována (srov. Kupka, P. Doména jako ochranná známka? Právní zpravodaj, 2003, č. 1, s. 6). Na zápis ochranné známky se oproti tomu uplatní zákonná úprava, která klade na zapisovaná označení jisté požadavky (viz § 4 až 7 zákona o ochranných známkách).
[36] Nezbývá než poukázat na to, že stěžovatelova přihláška ochranné známky byla zamítnuta na základě § 4 písm. a) zákona o ochranných známkách, neboť přihlašované označení nemůže tvořit ochrannou známku. V takovém případě pak nepřipadá v úvahu získání rozlišovací způsobilosti užíváním v obchodním styku ve smyslu § 5 zákona o ochranných známkách. Tvrzení stěžovatele, že si jej spotřebitelé s jím zaregistrovanými doménami spojují a v souvislosti s nimi je jim znám, tedy není nikterak relevantní. | decision_1206.txt |
233 | k § 12 odst. 4 a § 14 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákona č. 361/2005 Sb.
I. Pro naplnění pojmu negativní výlučné kontroly (obecně k pojmu kontrola viz § 12 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže) je nezbytné kumulativní naplnění tří podmínek: 1) kontrolující soutěžitel je zároveň společníkem v kontrolovaném soutěžiteli, 2) kontrolující soutěžitel je schopen výkonem svých hlasovacích práv blokovat rozhodnutí kontrolovaného soutěžitele a 3) kontrolující soutěžitel sám není schopen svá rozhodnutí prosadit.
II. Za část soutěžitele ve smyslu § 14 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je nutno považovat část soutěžitele představující relativně samostatnou hospodářskou jednotku bez ohledu na její právní status, která generuje vlastní obrat oddělitelný od obratu soutěžitele, jehož je součástí.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2015, čj. 10 As 180/2014-85)
Prejudikatura: č. 1776/2009 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 4. 1991, Höfner a Elser proti Macrotron (C-41/90, Recueil, s. I-1979), a rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 10. 3. 1992, Shell proti Komisi (T-11/89, Recueil, s. II-757).
Věc: Akciová společnost BEST proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný zahájil na základě podnětu ze dne 10. 3. 2009 předběžné šetření za účelem zjištění, zda tím, že žalobkyně nabyla akcii představující 50 % podíl na základním kapitálu společnosti BETA Olomouc, a.s., a vykonávala práva vyplývající pro ni z vlastnictví této akcie, uskutečňovala spojení v rozporu s § 18 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. V průběhu předběžného šetření si žalovaný vyžádal od žalobkyně i od společnosti BETA informace o obratech obou soutěžitelů, jejich fungování a o způsobu výkonu hlasovacích práv žalobkyní na valných hromadách společnosti BETA v souvislosti s vlastnictvím výše uvedené akcie.
Zjištění z předběžného šetření vedla žalovaného k zahájení správního řízení dne 27. 1. 2010 ve věci možného porušení § 18 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, k provedení dalšího dokazování a následně k závěru, že žalobkyně tento správní delikt spáchala. Žalovaný tak rozhodnutím ze dne 18. 3. 2011 uložil žalobkyni pokutu ve výši 517 000 Kč za spáchání správního deliktu dle § 22a odst. 1 písm. d) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Dle žalovaného žalobkyně uskutečňovala spojení soutěžitelů před podáním návrhu na zahájení řízení o povolení spojení soutěžitelů a před právní mocí rozhodnutí žalovaného, kterým se spojení povoluje, tím, že v období od 5. 11. 2008 do 6. 7. 2010 jako akcionář společnosti BETA disponující jednou akcií představující 50 % podíl na základním kapitálu a hlasovacích právech této společnosti vykonávala svá hlasovací práva na valných hromadách společnosti BETA ve dnech 5. 11. 2008, 1. 12. 2008, 30. 3. 2009, 11. 5. 2009, 21. 8. 2009, a tím, že vykonávala rozhodující vliv na činnost společnosti BETA rozesláním dopisu ze dne 23. 2. 2009 nazvaného „Varování“ bankám financujícím činnost společnosti BETA, v němž vyjádřila nesouhlas s investičními záměry společnosti. Žalobkyně spáchala uvedený správní delikt dále tím, že ode dne 8. 10. 2009, coby akcionář společnosti BETA disponující dvěma akciemi představujícími 100 % podíl na základním kapitálu a hlasovacích právech této společnosti, vykonávala svá hlasovací práva na valných hromadách ve dnech 8. 10. 2009 a 18. 11. 2009 a že prostřednictvím jí zvoleného představenstva zajistila dne 8. 10. 2009 volbu předsedy a místopředsedy představenstva a zajistila uzavření provozních kapacit společnosti BETA (závodů Frýdek-Místek a Přelouč), které vyráběly betonové výrobky pro stavební účely, a uzavření zákaznických nevýrobních center v Olomouci, Brně a Lhotce nad Bečvou ke dni 31. 12. 2009.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí prvního stupně rozklad, o němž rozhodl předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 9. 3. 2012 tak, že upřesnil znění výroku a uloženou pokutu zvýšil na 617 000 Kč. Ve zbývající části rozhodnutí prvního stupně potvrdil.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Krajský soud svým rozhodnutím ze dne 26. 6. 2014, čj. 29 Af 64/2012-147, žalobu zamítl. Z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá, že se krajský soud ztotožnil s vypořádáním věci předsedou žalovaného. Krajský soud posoudil znění výroku rozhodnutí předsedy žalovaného a dospěl k závěru, že není úplně bezvadný, neboť v něm chybí uvedení zákonného ustanovení, podle něhož byl klasifikován správní delikt. Konstatoval nicméně, že tato vada neměla vliv na zákonnost správního rozhodnutí. Z výroku samotného i z odůvodnění rozhodnutí předsedy žalovaného je zcela zřejmé, jakého správního deliktu se žalobkyně dopustila, které ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže porušila a podle jakého ustanovení jí byla uložena pokuta. K námitce týkající se porušení zákazu změny rozhodnutí v neprospěch účastníka podávajícího rozklad krajský soud uvedl, že neshledal rozpor s ústavním pořádkem. Poukázal na judikaturu Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu, ze které vyplývá, že z právní úpravy v oblasti správního trestání nelze dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele. Správní řád sám v § 90 odst. 3 uvádí případy, kdy lze tento zákaz porušit. Podle krajského soudu byl soulad § 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže s ústavním pořádkem deklarován i Ústavním soudem.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítala, že předseda žalovaného svým rozhodnutím porušil zásadu zákazu reformace in peius. Výrok rozhodnutí předsedy žalovaného byl nepřezkoumatelný, neboť neuvedl, jakého deliktu se stěžovatelka dopustila, podle jakého ustanovení a v jakém znění. Obdobnou vadou trpělo i rozhodnutí prvního stupně, což podle stěžovatelky konstatoval i krajský soud. Stěžovatelka zpochybnila závěr soudu a předsedy žalovaného, podle něhož byl žalovaný oprávněn vyžadovat informace po stěžovatelce i bez zahájeného správního řízení. Vyžadované informace navíc neměly vztah k předmětu správního řízení. Podle kasační stížnosti byl předmět řízení v prvotním oznámení vymezen velmi vágně. Jeho pozdější specifikaci, resp. rozšíření, až po devíti měsících od zahájení řízení považovala stěžovatelka za nezákonné. Ve vztahu k uložené pokutě stěžovatelka namítla, že dobrou víru nemohla ztratit pouhou žádostí o doplňující informace. Tuto dobrou víru v ní navíc vzbudil žalovaný sdělením, podle něhož spojení nepodléhalo posouzení úřadu. Stěžovatelce přitom nebylo ze žádosti o doplňující informace zřejmé, proč došlo k názorovému obratu žalovaného. V tomto ohledu stěžovatelka dále namítla, že uložená sankce byla nepřiměřená, neboť v následném řízení o povolení spojení soutěžitelů (stěžovatelky a společnosti BETA) bylo toto spojení povoleno s tím, že nebude mít závažný negativní dopad na hospodářskou soutěž. Správní orgán nadto nezkoumal materiální stránku deliktu, tedy zda jednáním stěžovatelky došlo k narušení nebo ovlivnění hospodářské soutěže.
Stěžovatelka dále namítala, že v projednávané věci nebyly splněny podmínky pro posuzování spojení žalovaným. Stěžovatelka se tedy nemohla dopustit zákazu uskutečňování spojení ve smyslu § 18 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Stěžovatelka nezískala nabytím akcie představující 50 % podíl možnost jakkoli přímo či nepřímo kontrolovat společnost BETA. Takovou kontrolu mohl vykonávat pouze Ing. O., vlastník zbývající akcie, který byl navíc členem představenstva společnosti. Společnost BETA proto mohla být pouze pod jeho vlivem. Stěžovatelka byla schopna svou činností maximálně zachovat status quo. Negativní výlučnou kontrolou se podle stěžovatelky rozumí pouze případy, kdy jeden akcionář vlastní 50 % podíl a zbývající podíl je rozdělen mezi víc společníků. O takový případ zjevně nešlo.
Spojující se soutěžitelé podle kasační stížnosti nedosahovali zákonem předpokládaných hodnot obratu. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nabytím první akcie získala pouze 50 % podíl ve společnosti BETA, měl žalovaný započíst pouze 50 % z obratu společnosti BETA podle § 14 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Společný obrat obou soutěžitelů na základě těchto skutečností nemohl dosáhnout prahové hodnoty 1,5 miliardy Kč.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [33] Za stěžejní lze označit námitky stěžovatelky proti závěru správních orgánů i krajského soudu, podle něhož spojení společnosti BETA a stěžovatelky podléhalo povolovací pravomoci žalovaného. Stěžovatelka zpochybnila způsob hodnocení výkonu kontroly nad společností BETA i způsob výpočtu obratů obou soutěžitelů.
[34] Ke spojení soutěžitelů dochází podle § 12 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže „fúzí dvou nebo více na trhu dříve samostatně působících soutěžitelů“. Podle odstavce 3 písm. a) téhož ustanovení se za spojení považuje rovněž, „jestliže jedna nebo více osob, které nejsou podnikateli, ale kontrolují již alespoň jednoho soutěžitele, anebo jestliže jeden nebo více podnikatelů získá možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiného soutěžitele, zejména nabytím účastnických cenných papírů, obchodních nebo členských podílů“.
[35] Stěžovatelka nabyla dne 22. 9. 2008 jednu akcii společnosti BETA představující 50 % podíl na základním kapitálu a hlasovacích právech této společnosti. Pro projednávanou věc je nezbytné posoudit, zda stěžovatelka tímto způsobem získala možnost reálného výkonu kontroly nad společností BETA coby konkurenčním soutěžitelem. Kontrolou se dle § 12 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže rozumí „možnost vykonávat na základě právních nebo faktických skutečností rozhodující vliv na činnost jiného soutěžitele, zejména na základě vlastnického práva nebo práva užívání k podniku kontrolovaného soutěžitele nebo jeho části, anebo práva nebo jiné právní skutečnosti, které poskytují rozhodující vliv na složení, hlasování a rozhodování orgánů kontrolovaného soutěžitele“.
[36] Krajský soud k této námitce stěžovatelky poukázal na to, že zákon o ochraně hospodářské soutěže byl přijat na základě nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků. Vzhledem k nutnosti eurokonformního výkladu soutěžního práva odkázal krajský soud na Konsolidované sdělení Komise k otázkám příslušnosti podle nařízení (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků (dále jen „sdělení Komise“). Toto sdělení představuje v oblasti soutěžního práva významné výkladové vodítko, tzv. soft law. Na případ stěžovatelky žalovaný i krajský soud aplikovali pojem tzv. negativní výlučné kontroly. Jedná se o případy, kdy podle odstavce 54 sdělení Komise určitý společník může „výkonem práva veta sám zabránit strategickým rozhodnutím podniku, aniž je naopak schopen takováto rozhodnutí prosadit“. Obdobně pojem negativní výlučné kontroly interpretuje i odborná literatura (viz Munková, J.; Kindl, J.; Svoboda, P. Soutěžní právo. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 396, nebo Raus, D. Zákon o ochraně hospodářské soutěže. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 300).
[37] Podle stanov společnosti byla valná hromada usnášeníschopná pouze v případě, že byli přítomni akcionáři vlastnící alespoň 30 % podíl na základním kapitálu. Valná hromada přitom rozhodovala prostou většinou. Byli-li přítomni oba akcionáři, pak k přijetí rozhodnutí bylo zapotřebí konsenzu obou akcionářů. Ze správního spisu, konkrétně ze zápisů z valných hromad vyplývá, že stěžovatelka na valných hromadách konaných ve dnech 5. 11. 2008, 1. 12. 2008, 30. 3. 2009, 11. 5. 2009 a 21. 8. 2009 (na nichž byli přítomni stěžovatelka i Ing. O., tj. oba akcionáři) vykonávala svá hlasovací práva spojená s vlastnictvím akcie takovým způsobem, že byla schopna zablokovat jakékoli strategické rozhodnutí valné hromady společnosti BETA. Na valných hromadách proto nebylo možné dosáhnout konsenzu ohledně otázek zvýšení počtu členů představenstva, volby členů představenstva, podpory kroků členů představenstva k udržení a zachování vztahů k peněžním ústavům, projednání investičního záměru společnosti na vybudování provozu výroby zámkové a ploché dlažby v Ostravě-Hrabové, projednání změny stanov společnosti, volby orgánů mimořádné valné hromady a hlasování o účetní závěrce. Stěžovatelka též zablokovala financování investičních záměrů společnosti BETA tím, že z pozice akcionáře informovala banky působící v místě sídla společnosti o napjaté situaci mezi akcionáři a o nemožnosti prosadit investiční záměry, s nimiž zároveň vyjádřila nesouhlas.
[38] Stěžovatelka namítala, že výkon negativní výlučné kontroly je možný pouze za situace, kdy jeden společník vlastní 50 % podíl ve společnosti a zbylých 50 % je rozděleno mezi vícero společníků nebo je-li pro strategická rozhodnutí předepsána jednomyslnost, což představuje stav, kdy jeden ze společníků může sám vykonávat právo veta bez ohledu na rozsah svého podílu. O tyto případy přitom v projednávané věci nejde. Tato argumentace se opírá o znění odstavce 58 sdělení Komise. Stěžovatelka nicméně opomíjí, že i samotné sdělení Komise uvádí, že se jedná pouze o typický případ negativní výlučné kontroly. Nejde tedy o všeobjímající taxativní výčet možných situací výkonu negativní výlučné kontroly.
[39] Pro určení, že se v určitém jednotlivém případě jedná o výkon negativní výlučné kontroly, je nezbytné kumulativní splnění několika podmínek. Kontrolující soutěžitel, který je zároveň společníkem v jiném soutěžiteli, musí být schopen výkonem svých hlasovacích práv blokovat rozhodnutí tohoto soutěžitele a sám nemá možnost prosadit svá rozhodnutí. Za případ negativní výlučné kontroly je proto mimo příklad zmíněný stěžovatelkou nutno považovat i situaci dvou akcionářů vlastnících stejný podíl v soutěžiteli, kdy jeden z nich, který je soutěžitelem, vykonává na tuto společnost svůj vliv způsobem, na jehož základě dokáže zablokovat přijetí jakéhokoli strategického rozhodnutí, přičemž sám svá rozhodnutí nedokáže prosadit. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je zřejmé, že stěžovatelka nad společností BETA negativní výlučnou kontrolu vykonávala, neboť sama svým hlasováním založeným na 50 % podílu úspěšně zablokovala na uvedených valných hromadách přijetí jakéhokoli rozhodnutí a zabránila společnosti BETA v čerpání úvěrů pro investiční záměry. Stěžovatelka ostatně sama v žalobě i v kasační stížnosti přiznala, že ve společnosti BETA zachovávala status quo.
[40] Kontrolu nad společností BETA mohl dle kasační stížnosti vykonávat pouze Ing. O., coby vlastník zbývající akcie a člen představenstva společnosti. Představenstvo nicméně nerozhodovalo o strategických rozhodnutích společnosti a navíc nebylo po podstatnou dobu usnášeníschopné, neboť jediným jeho členem byl Ing. O. Toho zároveň nebylo možné považovat za soutěžitele ve smyslu zákona o ochraně hospodářské soutěže, nejedná se o podnikatele, ale pouze vlastníka akcie. Soutěžiteli v projednávané věci byli stěžovatelka a společnost BETA.
[41] Nejvyšší správní soud se na základě shora uvedeného ztotožnil s posouzením krajského soudu, podle něhož stěžovatelka vykonávala nad společností BETA negativní výlučnou kontrolu.
[42] Stěžovatelka dále nesouhlasila s hodnocením správních orgánů a krajského soudu, podle něhož její obrat společně s obratem společnosti BETA dosahoval 1,5 miliardy Kč, a že tak měla povinnost podat návrh žalovanému na povolení spojení soutěžitelů. Stěžovatelka získala nabytím první akcie pouze 50 % podíl na druhém soutěžiteli, proto měl být při výpočtu obratu zahrnut obrat společnosti BETA pouze ve výši 50 %. Pokud by žalovaný postupoval tímto způsobem, nedošlo by k naplnění obratových kritérií.
[43] Námitka stěžovatelky se opírá o § 14 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle kterého „[s]pojuje-li se pouze část soutěžitele, do čistého obratu se zahrnuje pouze ta část obratu, kterého dosáhla spojující se část soutěžitele“. Nejvyšší správní soud považuje za vhodné v tomto ohledu nejprve vyložit pojem soutěžitel. Na základě § 2 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže se soutěžiteli „rozumí fyzické a právnické osoby, jejich sdružení, sdružení těchto sdružení a jiné formy seskupování, a to i v případě, že tato sdružení a seskupení nejsou právnickými osobami, pokud se účastní hospodářské soutěže nebo ji mohou svou činností ovlivňovat, i když nejsou podnikateli“. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, čj. 5 As 61/2005-183, č. 1776/2009 Sb. NSS, vyplývá, že při interpretaci pojmu soutěžitel je třeba vycházet z práva Evropské unie. Za soutěžitele ve světle judikatury Soudního dvora Evropské unie je nutno považovat každou jednotku vykonávající hospodářskou činnost bez ohledu na její právní formu a způsob jejího financování. Pro oblast soutěžního práva je tedy zapotřebí rozlišovat pojem soutěžitele a pojem podnikající fyzické a právnické osoby, neboť pojem soutěžitel zahrnuje i subjekty vykonávající hospodářskou činnost a nemající vnitrostátním právem určený právní status. Může se tak jednat například o nadnárodní koncerny, sdružení podnikajících osob a podobně (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 4. 1991, Höfner a Elser proti Macrotron, C-41/90, Recueil, s. I-1979, nebo rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 10. 3. 1992, Shell proti Komisi, T-11/89, Recueil, s. II-757).
[44] Ve smyslu výše uvedeného je nezbytné vykládat i § 14 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Nabytím části soutěžitele se rozumí nabytí samostatné hospodářské jednotky bez ohledu na její právní status. Pro to, aby do společného obratu spojujících se soutěžitelů mohla být započítána pouze ta část obratu, kterého dosáhla spojující se část soutěžitele, musí tato část soutěžitele svůj vlastní obrat také generovat. Typickým případem nabytí části soutěžitele jiným soutěžitelem je například nabytí společnosti, která je součástí nadnárodního koncernu. V takovém případě se totiž koncern považuje za samostatného soutěžitele a společnost je jeho částí, přičemž i ona sama může naplňovat pojmové znaky soutěžitele. Podle citovaného ustanovení by se v takovém případě do společného obratu započítal obrat soutěžitele, který nabývá část jiného soutěžitele (např. dceřiné společnosti) a obrat, kterého samostatně dosáhla tato část jiného soutěžitele. V úvahu se vždy tedy bere obrat související s částmi, které jsou předmětem spojení (srov. Raus, D., op. cit., s. 328).
[45] Na základě uvedeného výkladu nelze přijmout interpretaci stěžovatelky, podle které, získala-li 50 % podíl ve společnosti BETA, pak měl být započten obrat společnosti pouze ve výši 50 %. Stěžovatelka totiž nezískala kontrolu pouze nad částí společnosti BETA. Kontrolu vykonávala ve vztahu k celé společnosti. Nelze též oddělit část společnosti BETA, kterou stěžovatelka získala. Získala toliko 50 % podíl na základním kapitálu a hlasovacích právech. Tyto aspekty však nejsou oddělitelné od zbytku společnosti BETA, nabytý podíl také negeneroval samostatný obrat. Obrat generovala společnost BETA jako celek. Účastníky spojení v posuzované věci proto nebyly stěžovatelka a část společnosti BETA; naopak jednalo se o spojení dvou samostatných celých soutěžitelů. Žalovaný proto správně do výpočtu společného obratu zahrnul celý obrat, jehož společnost BETA dosáhla za příslušné období. Krajský soud s tímto postupem vyjádřil souhlas a Nejvyšší správní soud se s ním ztotožnil. (...) | decision_1207.txt |
234 | k § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 152/2011 Sb. a č. 196/2012 Sb.*)
Souhlas vlastníka je tím znakem veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích), u něhož je třeba zhodnotit, zda cestu užíval blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost). Znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015-14)
Prejudikatura: č. 2028/2010 Sb. NSS, č. 2370/2011 Sb. NSS a č. 2826/2013 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06).
Věc: a) Zdeněk B. a b) Hana K. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o určení účelové komunikace, o kasační stížnosti žalovaného.
Obecní úřad Vřesina (dále jen „obecní úřad“) zamítl rozhodnutím ze dne 7. 12. 2013 žádost žalobců, aby deklaroval, že se na pozemku parc. č. 1348 v k. ú. Vřesina u Bílovce nachází účelová komunikace. Obecní úřad dospěl po provedeném dokazování k závěru, že cesta, která se nachází na uvedeném pozemku, patřícímu jiné fyzické osobě, a vede k domu žalobců, není účelovou komunikací ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 12. 4. 2013 zamítl odvolání žalobců a potvrdil uvedený závěr.
Rozhodnutí žalovaného napadli žalobci žalobou, které Krajský soud v Ostravě rozsudkem dne 27. 8. 2015, čj. 22 A 52/2013-30, vyhověl. Krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil s odůvodněním, že se v rozhodnutí nezabýval odvolací námitkou žalobců, v níž uváděli, že cesta byla historicky veřejností užívána. Podle krajského soudu se s otázkou užívání cesty veřejností nevyrovnal ani obecní úřad v rozhodnutí I. stupně, ani žalovaný v rozhodnutí napadeném správní žalobou. Podle krajského soudu se přitom „jedná o otázky, jejichž posouzení je nezbytné pro závěr o tom, zda tu alespoň konkludentně (mlčky) došlo k ‚darování‘ předmětného pozemku k obecnému užívání jako veřejně přístupné účelové komunikace. Bez vyhodnocení těchto skutečností je napadené rozhodnutí předčasné a nepřezkoumatelné.“
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V ní namítal, že historické užívání cesty veřejností nebylo v řízení před obecním úřadem prokázáno a že uvedenou odvolací námitkou se zabýval v napadeném odvolacím rozhodnutí na s. 4 a násl. Svou argumentaci zde obsaženou shrnul v kasační stížnosti takto: „S odvoláním na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS, [stěžovatel] uvedl, že podmínkou deklarace veřejně přístupné účelové komunikace je zjištění skutečné potřeby veřejnosti (všech resp. každého) v podstatě neomezeně užívat pozemek nebo část pozemku soukromého vlastníka. Dále [stěžovatel] uvedl, že vlastníci nemovitostí, kterým komunikace slouží k dosažení spojení s navazujícími silničními sítěmi, jak uvádí [žalobci], skutečně tvoří okruh osob (skupinu). Pokud by komunikaci skutečně veřejnost využívala, pak by byl počet uživatelů v podstatě neomezený. Silniční správní úřad uvedl, že předmětný pozemek mohou užívat i jiné osoby, které svá práva odvozují od vlastnických práv vlastníků rekreačních chat. K tomu [stěžovatel] uvedl, že tolerování pohybu dalších vyjmenovaných subjektů, které uvádí [žalobci], lze považovat za určitý závazek (obligaci) vlastníka předmětného pozemku. Konstatoval rovněž, že nahodilému pohybu jiných osob nelze zcela zabránit. Dle názoru [stěžovatele] tím vyvrátil tvrzené historické užívání veřejnosti, zatímco akceptoval užívání ‚předků [žalobce a)] i ostatních sousedů a vlastníků‘. [Stěžovatel] rovněž konstatoval, že zde nepochybně existuje konkludentní souhlas vlastníka pozemku parc. č. 1348, ale ten se týká jen určitého okruhu fyzických a právnických osob. [Stěžovatel] dále uvedl, že uzavření dohody o zřízení práva osobního užívání pozemku za účelem výstavby rodinného domu není možno vykládat jako akt vlastníka pozemku (v této chvíli již bývalého), kterým by vyjádřil svůj souhlas s obecným užíváním pozemku nebo jeho části ve smyslu silničního zákona. [Stěžovatel] se domnívá, že učinil závěr o tom, že nedošlo, a to ani konkludentně, k ‚darování‘ předmětného pozemku k obecnému užívání jako veřejně přístupné účelové komunikace.“
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [6] Nejvyšší správní soud reprodukoval v předchozí části klíčovou část kasační stížnosti v doslovném znění, neboť právě z ní je nejlépe patrné, že i když se stěžovatel k odvolací námitce týkající se užívání sporné cesty veřejností v odvolacím rozhodnutí určitým způsobem vyjádřil, zákonitě se tak muselo stát (a také stalo) nepřezkoumatelným způsobem. Stěžovatel totiž ve svých úvahách směšuje dva znaky veřejně přístupné účelové komunikace, a to souhlas vlastníka s užíváním jeho pozemku veřejností k dopravním účelům (tzv. veřejné věnování) a nutnou komunikační potřebu, kterou musí cesta plnit. V odvolacím rozhodnutí dokonce stěžovatel použil přímo výraz „komunikační potřeba veřejnosti“. Pohybuje se tak zjevně na zcela odlišném myšlenkovém půdorysu než krajský soud a také než dosavadní ustálená judikatura Ústavního soudu, Nejvyššího soudu i Nejvyššího správního soudu. Z té totiž vyplývá, že oba uvedené znaky musí být naplněny, aby bylo možno na soukromém pozemku deklarovat veřejnou cestu, avšak zkoumat je třeba každý z nich zvlášť.
[7] Názorně vysvětluje vzájemný vztah obou uvedených znaků účelové komunikace odborná literatura (srov. Černínová, M.; Černín, K.; Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 59): „Prominentní místo mezi znaky účelové komunikace zaujímají znak souhlasu vlastníka s obecným užíváním a znak nutné komunikační potřeby. Tyto dva znaky se navzájem doplňují, zároveň však mezi nimi panuje i jisté napětí. Aby totiž byl dán veřejný zájem na zachování určité cesty, musí taková cesta naplňovat v daném území nutnou komunikační potřebu, a to ve vztahu ke konkrétním nemovitostem. Postačí ovšem, pokud se nutná komunikační potřeba vztahuje třeba i jen k jediné nemovitosti. Zároveň však musí platit, že vlastník cesty připustil její užívání veřejností, tedy neomezeným (a z jeho pohledu neurčitým) okruhem osob, má-li být jeho vlastnické právo v souladu s [Listinou základních práv a svobod] bez náhrady omezeno. Proto obzvláště tam, kde jen malý počet osob užívá pravidelně určitou cestu z nutné komunikační potřeby, musí obvykle k těmto osobám přistoupit ještě uživatelé další, vlastníkem taktéž alespoň tiše trpění, abychom mohli hovořit o vzniku veřejně přístupné účelové komunikace.“
[8] Jak už Nejvyšší správní soud výše uvedl, o nutnosti rozlišovat oba výše uvedené znaky při posuzování, zda je určitá cesta veřejně přístupnou účelovou komunikací, svědčí též ustálená judikatura. Například Ústavní soud uvádí, že „vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, N 2/48 SbNU 9, č. 2/2008 Sb. ÚS). Pouze souhlas vlastníka je tím znakem, u něhož je třeba zkoumat okruh uživatelů cesty. Jestliže jde o blíže neurčený okruh osob (tj. veřejnost), které cestu užívají buď od nepaměti, nebo od určité doby, avšak bez aktivního odporu ze strany vlastníka (tedy s jeho tichým souhlasem), pak je daný znak naplněn (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 32/2012-42, č. 2826/2013 Sb. NSS). Jak názorně uvedl Nejvyšší správní soud v jednom ze svých rozsudků: „Již z toho, [že v objektu stěžovatelů v minulosti byla škola a později prodejna Jednoty], je zřejmé, že se muselo jednat o cestu veřejně přístupnou a veřejně užívanou“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2011, čj. 2 As 84/2010-128). Jestliže by naopak vlastník cesty umožňoval její užívání pouze určitým osobám, jejichž okruh by byl jasně ohraničený, mohlo by se jednat nanejvýš o výprosu. Výprosa je soukromoprávním institutem, jedná se o neformalizovaný úkon v podobě jakési „laskavosti“, vlastník ji může kdykoliv odvolat a uživatelům z této jeho dobré vůle nevzniká žádné právo (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 6. 2001, sp. zn. 22 Cdo 595/2001; stěžovatel zřejmě v této souvislosti nesprávně hovoří o obligaci).
[9] Z řady rozsudků vyplývá, že znak nutné komunikační potřeby se naopak zkoumá vždy ve vztahu ke konkrétním dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní roli komunikační spojnice. Je to ostatně logické, neboť ve vztahu k veřejnosti – jakožto neohraničenému a neurčitému okruhu osob – by nutnou komunikační potřebu nenaplnila žádná účelová komunikace. Pozemní komunikace této kategorie již ze své podstaty slouží „ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“ (srov. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Uvedené závěry podporuje např. rozsudek ze dne 16. 3. 2010, čj. 5 As 3/2009-76, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že při hodnocení nutné komunikační potřeby by měl silniční správní úřad zkoumat, „zda případná alternativní dopravní cesta zajišťuje plnohodnotné komunikační spojení“ dotčených nemovitostí (v daném případě rodinný dům), „zda je případná alternativní veřejně přístupná účelová komunikace udržovaná, průjezdná i při špatném počasí a v zimním období, vhodná pro nezbytný obslužný provoz rodinného domu většími vozidly (např. popeláři, fekální vůz, dovoz paliva, hasiči, vůz záchranné služby apod.)“. Po vlastnících dotčené nemovitosti lze požadovat pouze vynaložení přiměřených nákladů na úpravu alternativní přístupové cesty, „nikoli vynaložení takových finančních prostředků, které jsou ve zcela zjevném nepoměru k tomu, co by [...] alternativním řešením mělo být ve prospěch vlastnického práva vlastníků sporné cesty (resp. ve prospěch jejich práva na ochranu soukromí a zajištění pohody bydlení) získáno“. Ačkoliv se vždy nemusí jednat o nutnou komunikační potřebu nemovitostí k cestě přiléhajících, vždy jde o konkrétní dotčené nemovitosti, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2013, čj. 4 As 89/2013-21, kde soud uvedl, že komunikační nutnost předmětné veřejné účelové komunikace dostatečným způsobem vyplývá z toho, že jde o jedinou bezpečnou pěší cestu k zastávce autobusu pro vlastníky nemovitostí v dané lokalitě.
[10] Popsané závěry jsou nejen široce sdíleny v ustálené judikatuře, ale podporují je též stanoviska veřejného ochránce práv. Ten, stejně jako soudy, důsledně rozlišuje mezi znakem souhlasu vlastníka s veřejným užíváním jeho pozemku a mezi znakem nutné komunikační potřeby (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 8. 6. 2009, sp. zn. 6669/2008/VOP/DS). U souhlasu vlastníka platí, že právě šíře okruhu uživatelů představuje ono zásadní dělítko mezi veřejným věnováním a pouhou výprosou (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 4368/2011/VOP/MBČ). Naopak nutnou komunikační potřebu vztahuje i veřejný ochránce práv ke konkrétním nemovitostem (srov. zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 4. 5. 2009, sp. zn. 6253/2008/VOP/DS).
[11] Stěžovatel měl tedy v odvolacím rozhodnutí zodpovědět na základě vznesené námitky otázku, zda vlastník sporné cesty umožnil v minulosti její užívání blíže neurčenému okruhu osob (veřejnosti), či zda cestu užívaly pouze konkrétní osoby. Za jednoznačné veřejné užívání lze považovat např. dlouhodobý stav, kdy cestu vedoucí k určitému domu a pokračující dále do lesa užívá, vedle vlastníka či vlastníků předmětné nemovitosti, též anonymní masa nejrůznějších výletníků. Naopak za ukázkovou výprosu by bylo možno označit situaci, kdy by tutéž cestu užívali právě jen vlastníci domu, k němuž vede, a ti by se dokonce i v případě příjezdu návštěvy museli vždy dotazovat vlastníka cesty, zda povolí její užití těmto cizím osobám (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2013, čj. 1 As 63/2013-49). Někde mezi těmito dvěma jasnými situacemi pak leží případ, kdy cestu užívají pouze vlastníci nemovitostí, které k ní přiléhají, avšak počet těchto vlastníků je relativně vysoký. Pak již může hrát roli i to, nakolik si vlastník cesty zachovával kontrolu nad tím, kdo konkrétně jeho cestu užívá. Jistě lze dát stěžovateli za pravdu v tom, že samotný fakt, že pozemek není oplocený, k deklaraci účelové komunikace nepostačuje. Ostatně i Nejvyšší správní soud judikoval, že konkludentní souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace nelze bez dalšího vyvodit z toho, že stěžovatel nebo jeho právní předchůdce účelovou komunikaci neoplotili ani neoznačili jako soukromý pozemek se zákazem vstupu. Pokud komunikace nebyla třetími osobami užívána, nebyl ani důvod pro oplocování nebo označování pozemku cedulí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS). Jestliže však cesta naopak třetími osobami fakticky užívána byla, přičemž okruh uživatelů byl z pohledu vlastníka cesty vcelku neurčitý, pak skutečně pasivita vlastníka mohla vést ke vzniku veřejné cesty na jeho pozemku (jsou-li naplněny též další znaky veřejně přístupné účelové komunikace, včetně nutné komunikační potřeby alespoň jedné dotčené nemovitosti).
[12] Místo aby se zabýval tím, jak velký okruh osob spornou cestu v minulosti užíval (a nakolik je tato skutečnost prokázána), zpochybnil stěžovatel v napadeném rozhodnutí význam této skutečnosti tvrzením, že cesta plní nutnou komunikační potřebu jen pro omezený okruh osob, nikoliv pro veřejnost, tudíž nemůže být v žádném případě označena za veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Takovéto uvažování se však zcela míjí s výše popsanými názory soudů a veřejného ochránce práv. Stěžovatel ve své argumentaci odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 44/2011-99, přičemž sám Nejvyšší správní soud již naznačil, že daný rozsudek v některých otázkách vybočuje z dosavadní ustálené judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012-22). Ani tím však nelze mylný závěr stěžovatele vysvětlit, neboť rozsudku čj. 2 As 44/2011-99 vyčítá aktuální judikatura a odborná literatura pouze to, že umožňuje deklarovat účelovou komunikaci i tam, kde buď chybí souhlas vlastníka s veřejným užíváním (ale není nasycena nutná komunikační potřeba a vlastník dostane náhradu), nebo kde chybí nutná komunikační potřeba (ale souhlas vlastníka s veřejným užíváním je nepochybně prokázán), zatímco ustálená judikatura trvá v případě sporu na naplnění obou znaků současně. Ani tento v oblasti pozemních komunikací ojedinělý rozsudek však – na rozdíl od stěžovatele – oba znaky nesměšuje a nevztahuje nutnou komunikační potřebu k veřejnosti. (...)
*) S účinností od 31. 12. 2015 byl § 7 odst. 1 dále změněn zákonem č. 268/2015 Sb. | decision_1208.txt |
235 | k § 16 odst. 4 a § 17 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.1)
I. Nečinnost nadřízeného orgánu v řízení o stížnosti proti úhradě nákladů vylučuje odložení žádosti podle § 17 odst. 5 věty druhé zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, neboť po dobu vyřizování stížnosti žadatele proti výši požadované úhrady lhůta pro zaplacení úhrady neběží.
II. V řízení o žalobě proti rozhodnutí povinného subjektu o odložení žádosti podle § 17 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, soud neposuzuje věcně důvody pro poskytnutí nebo neposkytnutí požadované informace, nýbrž posuzuje pouze, zda jsou dány podmínky pro uplatnění úhrady nákladů podle § 17 odst. 1 citovaného zákona, resp. posoudí přiměřenost výše úhrady vzhledem k povaze informace a tomu odpovídajícímu rozsahu vyhledání informace. Použití § 16 odst. 4 věty druhé citovaného zákona je proto v řízení o žalobě proti rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 citovaného zákona vyloučeno, soud nenařídí povinnému subjektu poskytnout požadovanou informaci, přestože shledá požadavek na úhradu nákladů nezákonným.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2015, čj. 10 A 4/2014-148) 2)
Prejudikatura: č. 2301/2011 Sb. NSS a č. 2959/2014 Sb. NSS.
Věc: Ing. Jan L. proti Obvodnímu soudu pro Prahu 5 o poskytnutí informace.
Žalobce požádal dne 17. 2. 2013 žalovaného o sdělení statistických informací o rozhodnutích soudu v opatrovnických věcech v roce 2012, rozdělených dle jednotlivých senátů, konkrétně v kolika případech bylo nezletilé dítě svěřeno do výchovy matky, do výchovy otce, do střídavé výchovy obou rodičů a celkový počet rozhodnutí ve věci výchovy. Dále požádal o identické statistické informace o konečných rozhodnutích v odvolacích řízeních.
Dne 18. 3. 2013 žalovaný vyzval žalobce podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím k úhradě 200 Kč za 1 hodinu práce zaměstnance nutnou ke zpracování informace v souladu s Instrukcí Ministerstva spravedlnosti čj. 286/2011-OT-OSV (dále jen „instrukce Ministerstva spravedlnosti“).
Proti výzvě k úhradě podal žalobce dne 19. 3. 2013 stížnost, o které nadřízený orgán v době rozhodování Městského soudu v Praze ještě nerozhodl.
Předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 5. 11. 2013 žádost žalobce podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím odložil z důvodu nezaplacení úhrady za zpracování požadovaných informací.
Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal zrušení rozhodnutí předsedy žalovaného o odložení žádosti žalobce. Dále se žalobce domáhal, aby soud nařídil žalovanému informaci poskytnout.
Žalobce v žalobě namítl, že odepření požadovaných informací bylo nezákonné, neboť nadřízený správní orgán dosud nerozhodl o jeho stížnosti proti stanovení úhrady nákladů podle § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Odložení žádosti o informaci lze zákonným způsobem provést teprve tehdy, byla-li požadovaná úhrada nadřízeným správním orgánem potvrzena, což se v daném případě nestalo. Zároveň žalobce považoval za nezákonné stanovení úhrady, neboť: a) byl takto vyzván po zákonné lhůtě 15 dnů, b) nejednalo se o skutečné náklady, nýbrž toliko o budoucí předběžné náklady, c) vyhledání a zpracování informací nejsou zákonnými důvody pro stanovení úhrady, přitom žalovaný řádně neodůvodnil zákonný důvod mimořádně rozsáhlého vyhledávání. Jednu hodinu práce zaměstnance žalovaného nelze považovat za rozsáhlé nebo za mimořádně rozsáhlé vyhledávání. Takový rozsah je dle žalobce běžnou informační povinností stanovenou zákonem. Dále žalobce namítl nepřezkoumatelnost odůvodnění úhrady, neboť z něj nebyly patrné jednotlivé části požadované úhrady ve spojení s konkrétními body sazebníku a ustanovení zákona. Dle žalobce je nutné „verifikovat kdo, co a kde hledal a v jakém časovém období a kolik dokumentů bylo příp. vlastně nalezeno“. Případné nedostatky v evidenci povinného subjektu či neefektivní způsob vyhledávání nelze dle názoru žalobce přenášet na žadatele.
Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby a uvedl, že pro svou potřebu nezpracovává ani neeviduje požadované informace, tudíž je nemá běžně k dispozici. Vyčíslená částka 200 Kč představuje náklady, které žalovaný vynaloží na zpracování požadovaných informací, tj. vyhledání jednotlivých případů, zjištění, kterému z rodičů bylo nezletilé dítě svěřeno do výchovy, včetně vyhledání konečných rozhodnutí v odvolacím řízení. Žalovaný vydal rozhodnutí o odložení žádosti proto, aby předešel vytýkané nečinnosti, která byla předmětem řízení vedeného u městského soudu pod sp. zn. 10 A 120/2013.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Podle § 17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]ovinné subjekty jsou v souvislosti s poskytováním informací oprávněny žádat úhradu ve výši, která nesmí přesáhnout náklady spojené s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli. Povinný subjekt může vyžádat i úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací.“
Podle § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím „[v] případě, že bude povinný subjekt za poskytnutí informace požadovat úhradu, písemně oznámí tuto skutečnost spolu s výší úhrady žadateli před poskytnutím informace. Z oznámení musí být zřejmé, na základě jakých skutečností a jakým způsobem byla výše úhrady povinným subjektem vyčíslena. Součástí oznámení musí být poučení o možnosti podat proti požadavku úhrady nákladů za poskytnutí informace stížnost podle § 16a odst. 1 písm. d), ze kterého je patrné, v jaké lhůtě lze stížnost podat, od kterého dne se tato lhůta počítá, který nadřízený orgán o ní rozhoduje a u kterého povinného subjektu se podává.“
Podle § 17 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím „[n]esplní-li povinný subjekt vůči žadateli oznamovací povinnost podle odstavce 3, ztrácí nárok na úhradu nákladů“.
Podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]oskytnutí informace podle odstavce 3 je podmíněno zaplacením požadované úhrady. Pokud žadatel do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu nezaplatí, povinný subjekt žádost odloží. Po dobu vyřizování stížnosti proti výši požadované úhrady lhůta podle věty druhé neběží.“
Přípustnost podané žaloby je dána v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, čj. 6 Ans 16/2012-62, č. 2959/2014 Sb. NSS, dle kterého v případě odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím není možno využít jako opravný prostředek stížnost podle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Zákon neupravuje ani jiné opravné prostředky proti takovému rozhodnutí, proto se žadatel o informace může bránit žalobou ve správním soudnictví přímo proti rozhodnutí povinného subjektu o odložení žádosti o informace podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím.
V projednávané věci není sporu o tom, že informace, které žalobce požadoval, se týkaly výkonu veřejné správy žalovaného a že žalovaný je má ve své dispozici. Postup žalovaného byl dán rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, dle kterého v případě, kdy žalovaný (okresní soud) vyzval stěžovatele podle § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím k úhradě nákladů na poskytnutí informace a odvolací orgán (Ministerstvo spravedlnosti) o stížnosti podané podle § 16a citovaného zákona v zákonné lhůtě nerozhodl, je třeba tuto stížnost považovat za vyčerpaný prostředek k ochraně proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 odst. 1 s. ř. s. Proto je možné se nečinnostní žalobou domáhat rozhodnutí přímo po žalovaném. Nejvyšší správní soud dále uvedl, že se „nemůže vyjadřovat k tomu, zda žalovaný je povinen požadované informace stěžovateli poskytnout, anebo zda naopak žádost podle § 17 odst. 5 [zákona o svobodném přístupu k informacím] odloží pro nezaplacení požadované úhrady. Podstatné je, že i toto odložení představuje rozhodnutí, které je dle citované judikatury přezkoumatelné ve správním soudnictví, a bude tak možno přezkoumat, zda pro vydání tohoto rozhodnutí byly dány zákonné důvody.“ Nevyšší správní soud v dané věci konstatoval, že pokud není možné bránit se přímo proti nečinnosti nadřízeného orgánu, který rozhoduje o stížnosti proti stanovení úhrady, potom mechanické přijetí řešení uvedené v usnesení zvláštního senátu ze dne 15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009-34, č. 2301/2011 Sb. NSS, „by vedlo k tomu, že místo účelné a reálné ochrany ústavně garantovaných práv by se žadatelům o informace dostalo ochrany v podstatě jen zdánlivé: přístup k informacím by se oddaloval a soudní řízení by se štěpila“. Přitom „[p]rávu na informace však soudní ochrana být poskytnuta musí, neboť podle článku 4 Ústavy platí, že základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci“.
Jakkoli žalobce do 60 dnů ode dne oznámení výše požadované úhrady úhradu nezaplatil, nebyly dány podmínky pro odložení žádosti žalobce podle § 17 odst. 5 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť do rozhodnutí nadřízeného orgánu o podané stížnosti žalobce proti výzvě k úhradě nákladů neběží lhůta podle § 17 odst. 5 věty druhé citovaného zákona, po jejímž uplynutí je teprve možné žádost odložit, neboť takto výslovně stanoví věta třetí téhož ustanovení. Postup žalovaného, jakkoli vyvolaný nečinností nadřízeného orgánu, vylučuje smysl institutu stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím, a proto se jedná o postup v rozporu se zákonem. V řízení o žalobě proti rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím sice soud přezkoumá oprávněnost výše úhrady jako předběžnou otázku, avšak touto pravomocí soudu nelze vyloučit právo žadatele uplatnit své námitky proti požadované úhradě nákladů již ve správním řízení. Jiný výklad by vedl k akceptování nečinnosti nadřízeného orgánu v rozhodování o stížnosti žadatele a odepření práva žadatele na posouzení stížnosti nadřízeným orgánem povinného subjektu.
Pokud je nadřízený orgán v řízení o stížnosti proti úhradě nákladů nečinný, je postup podle § 17 odst. 5 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučen, povinný subjekt není v takovém případě oprávněn žádost odložit. Městský soud si je velmi dobře vědom účinků citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 13/2012-14 ve spojení s dlouhodobou nečinností nařízeného orgánu pro povinný subjekt, avšak v souladu se zásadou jednoty řízení, a tedy i „jednoty“ povinného subjektu a jemu nadřízeného orgánu, je třeba mít za to, že nečinnost nadřízeného orgánu vede k „tíži“ povinného subjektu, a nikoli žadatele.
Žalobce podal žádost o informaci dne 17. 2. 2013, žalovaný jej vyzval k úhradě nákladů dne 18. 3. 2013. Ustanovení § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím nestanoví výslovně lhůtu k vydání výzvy k úhradě nákladů. Z § 17 odst. 5 věty první citovaného zákona plyne, že takto musí povinný subjekt učinit před poskytnutím informace. Pokud zákon stanoví pro poskytnutí nebo odmítnutí informace lhůtu 15 dnů, kterou lze prodloužit o 10 dnů [§ 14 odst. 5 písm. d) a odst. 7 zákona o svobodném přístupu k informacím], potom je povinný subjekt povinen v téže lhůtě vyzvat žadatele k úhradě nákladů. Neučiní-li takto povinný subjekt ve lhůtě, podle § 17 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím ztrácí nárok na úhradu nákladů. V posuzované věci žalovaný vyzval žalobce k úhradě po 29 dnech, tedy po lhůtě dle § 14 odst. 5 písm. d) citovaného zákona, proto žalovaný nebyl oprávněn podmínit poskytnutí požadované informace zaplacením úhrady. Zároveň byl požadavek úhrady 200 Kč za jednu hodinu v rozporu s § 5 odst. 2 instrukce Ministerstva spravedlnosti, dle které „[v]yhledávání informací trvající celkově méně než 1 hodinu nelze považovat za mimořádně rozsáhlé, a povinný subjekt proto není oprávněn požadovat úhradu dle § 4 sazebníku“. Požadovaná úhrada za vyhledávání informací nepřesahující 1 hodinu byla v rozporu se sazebníkem žalovaného, proto žalovaný nebyl i z tohoto důvodu oprávněn podmínit poskytnutí informace úhradou nákladů (§ 3 nařízení vlády č. 173/2006 Sb., o zásadách stanovení úhrad a licenčních odměn za poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím).
Vzhledem k výše uvedenému závěru o nezákonném postupu žalovaného spočívajícím v nerespektování stavení lhůty podle § 17 odst. 5 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím, v marném uplynutí lhůty pro výzvu na úhradu nákladů a rozporu požadované úhrady se sazebníkem, se městský soud pro nadbytečnost nezabýval dále uplatněnými žalobními body o nepřezkoumatelnosti výzvy k úhradě a o nepřípustnosti úhrady jako takové vzhledem k povaze požadovaných nákladů.
Podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]ři soudním přezkumu rozhodnutí o odvolání na základě žaloby podle zvláštního právního předpisu soud přezkoumá, zda jsou dány důvody pro odmítnutí žádosti. Nejsou-li žádné důvody pro odmítnutí žádosti, soud zruší rozhodnutí o odvolání a rozhodnutí povinného subjektu o odmítnutí žádosti a povinnému subjektu nařídí požadované informace poskytnout.“
Pravomoc soudu nařídit povinnému subjektu poskytnout požadované informace podle § 16 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je dle znění zákona dána v případě odmítnutí žádosti a absence důvodů pro odmítnutí. Citovaný zákon předpokládá dva způsoby rozhodnutí povinného subjektu o nevyhovění žádosti: odmítnutí žádosti podle § 15 a § 14 odst. 5 písm. b) a odložení žádosti podle § 17 odst. 5, § 14 odst. 5 písm. a) a c). Odmítnutí žádosti podle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím předpokládá věcné posouzení podmínek pro poskytnutí informace, při soudním přezkumu rozhodnutí o odmítnutí žádosti soud posuzuje, zda byly splněny podmínky pro poskytnutí informace, či nikoli. Pokud povinný subjekt vyzve žadatele k úhradě dle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím, je dán obecný předpoklad, že povinný subjekt požadovanou informací disponuje a hodlá ji žadateli poskytnout, pouze poskytnutí informace podmiňuje zaplacením úhrady za zpracování, vyhledání a poskytnutí informace. Není však vyloučeno, že po vyhledání informace povinný subjekt poskytne pouze část informace, neboť vyhledaná informace obsahuje také údaje zakládající výluku z informační povinnosti. Požadavek úhrady nákladů podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím tak ještě nevylučuje postup podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím o odmítnutí žádosti. Pokud by žadatel požadoval poskytnutí rozhodnutí soudu, byl by soud oprávněn postupovat podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím a po zaplacení úhrady by provedl anonymizaci osobních údajů účastníků a svědků. V řízení o žalobě proti rozhodnutí povinného subjektu o odložení žádosti podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím soud neposuzuje věcně důvody pro poskytnutí nebo neposkytnutí požadované informace, nýbrž pouze, zda jsou dány podmínky pro uplatnění úhrady nákladů podle § 17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, resp. soud posoudí přiměřenost výše úhrady vzhledem k povaze informace a tomu odpovídajícímu rozsahu vyhledání informace. Aplikace § 16 odst. 4 věty druhé zákona o svobodném přístupu k informacím je proto v řízení o žalobě proti rozhodnutí o odložení žádosti podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím vyloučena, soud nenařídí povinnému subjektu poskytnout požadovanou informaci, přestože shledá požadavek na úhradu nákladů za nezákonný.
*) S účinností od 10. 9. 2015 byl § 17 změněn zákonem č. 222/2015 Sb.
**) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalovaného proti tomuto rozsudku svým usnesením ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 As 288/2015-15. | decision_1209.txt |
236 | k § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu
I. Částečná mobilizace v Ruské federaci je obecně známou skutečností, která může být relevantním důvodem pro žádost o udělení mezinárodní ochrany (§ 3 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu). Není však již obecně známou skutečností, jaký je skutečný rozsah mobilizace a jaké důsledky do práv žadatele bude mít. Posuzovat tato specifika mobilizace, a to, zda následný výkon vojenské služby může vést k přímé či nepřímé účasti žadatele na válečných zločinech či zločinech proti lidskosti, přísluší primárně správnímu orgánu, nikoliv soudu.
II. Podá-li stěžovatel neprodleně poté, co mu bude doručen rozsudek Nejvyššího správního soudu, novou žádost o udělení mezinárodní ochrany a opírá-li ji o změnu bezpečnostní situace v Ruské federaci, která vyšla najevo v nynějším řízení před Nejvyšším správním soudem, představuje tato žádost projev vůle dle § 3 odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, na základě jehož obsahu se lze důvodně domnívat, že došlo k podstatné změně okolností vztahujících se k možnému pronásledování nebo hrozbě vážné újmy (§ 3 odst. 2 téhož zákona). Správní orgán bude muset tuto žádost posoudit jako přípustnou s ohledem na závazek non-refoulement.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2022, čj. 1 Azs 84/2022-61)
Prejudikatura: č. 933/2006 Sb. NSS, č. 4304/2022 Sb. NSS a č. 4364/2022 Sb. NSS.
Věc: P. M. proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce, státní příslušník Ruské federace, podal dne 27. 2. 2020 žádost o udělení mezinárodní ochrany v České republice. Svou žádost odůvodnil tím, že má strach o svůj život, protože se zúčastnil protivládních mítinků. Při pohovoru mj. uvedl, že po jednom z těchto mítinků k němu vtrhli domů policisté v civilním oblečení, zbili ho a sebrali mu vojenskou knížku. Žalobce si ji chtěl obnovit, jel tedy na vojenskou správu. Tam ale jeho spis nenašli. Řekli mu, aby se připravil na lékařskou prohlídku a cestu do Sýrie.
Rozhodnutím ze dne 19. 5. 2020 žalovaný rozhodl, že žalobci neudělí mezinárodní ochranu. Při posouzení, zda žalobce splňuje podmínky pro udělení azylu podle § 12 písm. a) zákona o azylu uvedl, že vzhledem k zásadním nesrovnalostem nepovažoval výpověď žalobce za věrohodnou.
Rozhodnutí žalovaného napadl žalobce u Městského soudu v Praze.
Městský soud souhlasil se žalovaným, že tvrzení žalobce byla nekonzistentní. Rozpory se mu nepodařilo vysvětlit ani v žalobě. Rozsudkem ze dne 11. 4. 2022, čj. 19 Az 9/2020-30, proto žalobu zamítl. Zásadní rozpor dle městského soudu panoval například ohledně toho, kdy žalobci policie měla sebrat vojenskou knížku. V žalobě k rozporu uvedl, že po prvním mítinku v roce 2018 k němu domů přišla policie, zbili ho a sebrali mu vojenskou knížku. Na úvodu pohovoru z vyprávění žalobce ale vyplynulo, že právě výhrůžka, že bude muset absolvovat základní vojenskou službu v Sýrii, jej vedla k jeho přestěhování do Moskvy. Následně opakovaně změnil svá tvrzení, kdy k tomuto prohledání bytu a odebrání vojenské knížky došlo. Pokud měl žalobce obavy, že bude poslán do Sýrie, zřejmě by si pamatoval, zda tyto obavy měl rok před přestěhováním do Moskvy, nebo pouze těsně před tímto přestěhováním.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž namítal, že žalovaný ani městský soud se řádně nevypořádali s požadavky kladenými právním řádem i judikaturou Nejvyššího správního soudu na zjišťování a prokazování věrohodnosti žadatelů o mezinárodní ochranu. Zaměřili se pouze na nesrovnalosti ve výpovědi stěžovatele, které se žalovaný v rámci řízení ani nepokusil odstranit (např. prostřednictvím doplňujícího pohovoru). Podstata stěžovatelových obav o život a zdraví z důvodu protivládních aktivit nikdy nebyla vyvrácena. Stěžovatel upozornil i na to, že v současnosti dochází k tvrdým represím ze strany státních orgánů Ruské federace vůči odpůrcům režimu v souvislosti s válkou na Ukrajině. Riziko je tedy ještě větší. Stěžovatel jak při pohovoru, tak v žalobě opakovaně uvedl, že původem jeho problémů s ruskými státními orgány je to, že se zúčastnil protivládních setkání v letech 2018 a 2019. V tomto ohledu poskytl konzistentní tvrzení, jakým problémům kvůli tomu čelil.
V kontextu válečného konfliktu na Ukrajině a jeho dopadů bylo podle názoru stěžovatele na místě výjimečné prolomení pravidla zakotveného v § 75 odst. 1 a § 109 odst. 5 s. ř. s., a přihlédnout ke skutečnostem, které nastaly až po vydání rozsudku městského soudu. Stěžovatel poukázal na to, že v případě jeho navrácení do země původu hrozí porušení zásady non refoulement s ohledem na probíhající ruskou invazi na Ukrajinu. Ruské orgány se totiž v současnosti dopouštějí potírání mezinárodně garantovaných základních práv vlastního obyvatelstva, což Nejvyšší správní soud pokládá za obecně známé (rozsudek NSS ze dne 11. 3. 2022, čj. 6 Azs 306/2021-49, č. 4364/2022 Sb. NSS). Stěžovatel se obával, že v případě návratu do země původu nebude již nic bránit státním orgánům, aby pokračovaly v jeho pronásledování. V současné situaci je zcela zřejmé, že silové složky jsou podporovány v represích vůči civilnímu obyvatelstvu, které se jakkoliv projevuje proti současné politické reprezentaci Ruska. Od podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany tedy došlo k zásadní změně situace, která nyní stěžovatele přímo ohrožuje na životě a na zdraví. Stěžovatel se rovněž obával, že by byl okamžitě po svém návratu do země původu odveden a přinucen ke službě v ozbrojených silách Ruska na Ukrajině. To dal do souvislosti s jeho již dříve uvedenými tvrzeními, že bude muset sloužit v Sýrii z důvodu odebrání vojenské knížky. Zapojení do bojů na Ukrajině by stěžovatele vystavilo reálnému riziku smrti. Stěžovatel odmítal jakoukoliv účast na válce, a to i proto, že jeho manželka pochází z Ukrajiny – nedokázal si tedy představit bojovat proti této zemi. Bylo tedy na místě, aby bylo prolomeno pravidlo zakotvené v § 75 odst. 1 a § 109 odst. 5 s. ř. s.
Žalovaný odkázal na napadené rozhodnutí a obsah správního spisu. Dodal, že celý azylový příběh stěžovatele nebyl věrohodný. Nedůvěryhodnost stěžovatele byla dána rozpory v jeho výpovědi. Stěžovatel nepředstavoval pro ruské státní orgány takovou zájmovou osobu, aby byl ohrožen závažným diskriminačním postupem, který by se dal označit za postup naplňující kritéria nebezpečí vážné újmy. K takovému jednání nedošlo a dle žalovaného v případě návratu do vlasti ani nedojde.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
a) K přijatelnosti kasační stížnosti
[24] Nejvyšší správní soud se dále ve smyslu § 104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle tohoto ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Výklad zákonného pojmu přesah vlastních zájmů stěžovatele, který je podmínkou přijatelnosti kasační stížnosti, provedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS. O přijatelnou kasační stížnost se podle tohoto usnesení může jednat v následujících typových případech: (1) Kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu. 2) Kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně. Rozdílnost v judikatuře přitom může vyvstat na úrovni krajských soudů i v rámci Nejvyššího správního soudu. 3) Kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon, tj. Nejvyšší správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité právní otázky, řešené dosud správními soudy jednotně. 4) Další případ přijatelnosti kasační stížnosti bude dán tehdy, pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně právního postavení stěžovatele.
[25] Tento výklad § 104a s. ř. s. nelze ale zcela využít, pokud Nejvyšší správní soud zvažuje, zda je třeba výjimečně prolomit pravidla stanovená v § 75 odst. 1 a § 109 odst. 5 s. ř. s. Aby bylo možné ve věcech mezinárodní ochrany zajistit dodržení čl. 2 a 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a zásady non refoulement, musí totiž Nejvyšší správní soud v některých případech přihlédnout ke skutečnostem, které nastaly až po vydání rozhodnutí krajského (městského) soudu. V těchto případech je třeba se s otázkou, zda je prolomení namístě, věcně vypořádat buď v rámci hodnocení přijatelnosti nebo shledat přijatelnost kasační stížnosti a uvedené otázce se věnovat v rámci meritorního přezkumu (rozsudek NSS čj. 6 Azs 306/2021-49, bod 23). Právě nutnost prolomení pravidla stanoveného v § 75 odst. 1 s. ř. s. namítá stěžovatel i ve své kasační stížnosti, neboť situace v Ruské federaci se dle něj výrazně zhoršila a v jeho případě může hrozit porušení zásady non refoulement. Stěžovatel kromě toho ale rovněž namítá, že rozhodnutí žalovaného a rozsudek městského soudu jsou zatíženy vadou nepřezkoumatelnosti. Upozorňuje na zásadní pochybení žalovaného a městského soudu ohledně posouzení věrohodnosti jeho výpovědi, která by mohla mít dopad do jeho hmotně právního postavení a kterou nelze z hlediska posouzení přijatelnosti kasační stížnosti prima facie vyloučit. Na základě těchto dvou důvodů shledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatele přijatelnou.
b) K prolomení § 75 s. ř. s.
[26] Stěžovatel v tomto případě namítá, že je záhodno prolomení pravidla v § 75 odst. 1 s. ř. s. z důvodu aktuálního konfliktu mezi Ruskou federací a Ukrajinou. Nejvyšší správní soud se již dříve zabýval prolomením § 75 odst. 1 s. ř. s. z důvodu válečného konfliktu mezi Ruskou federací a Ukrajinou v případě žádosti o mezinárodní ochranu ze strany ruského občana (rozsudek NSS čj. 6 Azs 306/2021-49). Jednalo se o ruského občana, který podal opakovanou žádost o mezinárodní ochranu, a zároveň již bylo rozhodnuto o jeho vydání do země původu pro účely trestního stíhání. Nejvyšší správní soud pak posuzoval, zda lze stále brát v potaz diplomatické záruky Ruské federace ohledně toho, jak bude se stěžovatelem zacházeno ve vězení. Nejvyšší správní soud tehdy shledal, že je namístě prolomení § 75 odst. 1 s. ř. s., neboť už nebyl k dispozici žádný účinný prostředek k ochraně stěžovatelových práv. V případě, který je před Nejvyšším správním soudem nyní, stěžovatel popisuje své obavy z toho, že bude muset bojovat za Ruskou federaci ve válce na Ukrajině, což odmítá.
[27] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu odmítání nástupu k výkonu povinné vojenské služby nelze bez dalšího považovat za důvod pro udělení azylu podle § 12 zákona o azylu (rozsudek NSS ze dne 29. 3. 2004, čj. 5 Azs 4/2004-49; usnesení NSS ze dne 17. 6. 2015, čj. 6 Azs 86/2015-31, a ze dne 25. 5. 2017, čj. 10 Azs 79/2017-32). Nicméně, podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2021, čj. 5 Azs 19/2020-45, č. 4304/2022 Sb. NSS, se musí jednat o vojenskou službu v regulérní armádě demokratického právního státu, která je v souladu s vnitrostátním i mezinárodním právem. V opačném případě se může jednat o relevantní azylový důvod. Povinná vojenská služba spojená s účastí na ozbrojeném konfliktu může být důvodem pro udělení azylu dle § 12 písm. b) azylového zákona za splnění následujících podmínek: (1) žadateli ve smyslu čl. 9 odst. 2 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“) hrozí trestní stíhání nebo trest za odepření výkonu takové vojenské služby během konfliktu (2) výkon této vojenské služby by mohl zahrnovat přímou či nepřímou účast žadatele na mezinárodních válečných zločinech, zločinech proti lidskosti, jiných vážných nepolitických zločinech nebo činech, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN, (3) je dána souvislost mezi tímto způsobem pronásledování žadatele a azylově relevantními důvody pronásledování ve smyslu § 12 písm. b) zákona o azylu, resp. čl. 2 písm. d) a čl. 10 kvalifikační směrnice.
[28] V době podání kasační stížnosti nebylo obecně známo, že by v Ruské federaci docházelo k mobilizaci. To se změnilo dne 21. 9. 2022, kdy byla v Ruské federaci vyhlášena částečná mobilizace. Tuto skutečnost pokládá Nejvyšší správní soud za obecně známou (srov. rozsudek NSS čj. 6 Azs 306/2021-49, bod 33, k vojenské invazi na Ukrajinu a k potírání mezinárodně garantovaných základních práv obyvatelstva Ruské federace, zejména svobody shromažďování a svobody projevu). Není však již obecně známou skutečností (notorietou), jaký je skutečný rozsah mobilizace a jaké důsledky do práv občanů Ruské federace bude mít, včetně toho, zda se tyto důsledky budou týkat konkrétně i stěžovatele. Nejvyššímu správnímu soudu pak nepřísluší primárně posuzovat tato specifika mobilizace, ani to, zda tato forma vojenské služby může vést k přímé či nepřímé účasti žadatele na válečných zločinech či zločinech proti lidskosti. Tato povinnost nicméně přísluší žalovanému. Otázkou nyní je, zda tato významná změna okolností odůvodňuje prolomení § 75 odst. 1 s. ř. s.
[29] Pokud až po vydání rozsudku krajského soudu vyšly najevo skutečnosti, které jsou relevantní z hlediska mezinárodní ochrany, je možné prolomení pravidla v § 75 odst. 1 s. ř. s. A to pokud (1) nelze zaručit, že správní orgán tyto skutečnosti posoudí v novém správním řízení z hlediska respektování norem, které mají aplikační přednost před procesním pravidlem § 75 odst. 1 s. ř. s., zejména z hlediska zásady non refoulement; a (2) nelze zaručit, že žadatel bude mít možnost dosáhnout soudního přezkoumání tohoto nového rozhodnutí dříve, než dojde k jeho navrácení do země původu (srov. rozsudek NSS ze dne 4. 2. 2013, čj. 8 Azs 27/2012-65, bod 19; usnesení NSS ze dne 29. 5. 2014, čj. 6 Azs 22/2014-59). Dostatečné záruky, že bude dodržena zásada non refoulement, budou dány tehdy, pokud bude s ohledem na konkrétní okolnosti daného případu zcela zřejmé, že žadatel bude mít možnost podat novou žádost o mezinárodní ochranu (§ 3 odst. 2 ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o azylu) a že tato nová žádost bude přípustná (rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2011, čj. 5 Azs 3/2011-131).
[30] Nelze pochybovat o tom, že částečná mobilizace v Rusku představuje skutečnost, která může být relevantní pro žádost o udělení mezinárodní ochrany. Stěžovatel ji přitom nemohl uplatnit už v předchozím řízení před žalovaným. Nejvyššímu správnímu soudu zároveň není známo, že by v případě stěžovatele bylo vydáno rozhodnutí o jeho vydání do země původu, proti kterému by neměl k dispozici účinný opravný prostředek (a contrario viz rozsudek NSS čj. 6 Azs 306/2021-49). Stěžovatel má možnost neprodleně poté, co mu bude doručen rozsudek Nejvyššího správního soudu, podat novou žádost o udělení mezinárodní ochrany. Pokud tuto žádost bude opírat o změnu bezpečnostní situace v Ruské federaci, která vyšla najevo v nynějším řízení před Nejvyšším správním soudem, bude tato žádost představovat projev vůle ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o azylu, na základě jehož obsahu se lze důvodně domnívat, že došlo k podstatné změně okolností vztahujících se k jeho možnému pronásledování nebo hrozbě vážné újmy (§ 3 odst. 2 zákona o azylu). Žalovaný bude muset tuto žádost posoudit jako přípustnou s ohledem na závazek non refoulement (srov. usnesení NSS čj. 6 Azs 22/2014-59). Žaloba proti rozhodnutí žalovaného má odkladný účinek (§ 32 odst. 1 zákona o azylu).
[31] I v případě, že by před vydáním rozsudku Nejvyššího správního soudu bylo rozhodnuto o správním vyhoštění stěžovatele, nebylo by možné ho za současné situace v Ruské federaci provést. Takový postup by byl v rozporu s § 120a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Pokud totiž vzniknou důvody znemožňující vycestování cizince po dni nabytí právní moci rozhodnutí o vyhoštění, policie vydá nové rozhodnutí ve věci až po vyžádání nového závazného stanoviska Ministerstva vnitra. Právě tento postup by byl nezbytný i v případě stěžovatele. O tom je v případě stěžovatele žalovaný povinen příslušné orgány policie informovat. Toto nové rozhodnutí o vyhoštění stěžovatele by po vyčerpání řádných opravných prostředků ve správním řízení (odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění má vždy odkladný účinek - § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců) bylo možné napadnout správní žalobou, která by rovněž měla ze zákona (§ 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců) odkladný účinek (podobně na základě starší právní úpravy rozsudek NSS čj. 5 Azs 3/2011-131).
[32] Nejvyšší správní soud dodává, že již výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Azs 306/2021-49, který se zabýval prolomením § 75 odst. 1 s. ř. s. ve vztahu k žádosti o mezinárodní ochranu občana Ruské federace s ohledem na aktuální válečný konflikt, shledal důvodnost prolomení z toho důvodu, že u stěžovatele v daném případě již bylo rozhodnuto o přípustnosti vydání do Ruské federace a podání nové žádosti o mezinárodní ochranu, v níž by stěžovatel poukázal na změnu okolností, by mu už nezajistilo účinnou ochranu jeho práv (bod 36). Situace stěžovatele v tomto případě je ale odlišná, jak bylo popsáno v předchozích bodech rozsudku.
[33] S ohledem výše uvedené se Nejvyšší správní soud domnívá, že zde jsou dostatečné záruky k tomu, aby nedošlo k porušení zásady non refoulement. Na základě nově vzniklých relevantních skutečností pro udělení mezinárodní ochrany bude nově podaná žádost o mezinárodní ochranu stěžovatele (pokud ji podá) přípustná. Stěžovatel bude mít zároveň možnost dosáhnout soudního přezkumu tohoto rozhodnutí žalovaného a to předtím (s ohledem na odkladný účinek žaloby), než by došlo k jeho navrácení do země původu. Nejvyšší správní soud vkládá důvěru ve správní orgány, že budou postupovat ve věci stěžovatele v souladu se zákonem a mezinárodními závazky České republiky, zejména se zásadou non refoulement. Na základě těchto důvodů Nejvyšší správní soud shledal, že v případě stěžovatele existují dostatečné právní záruky, že skutečnosti, které nastaly až po napadeném rozhodnutí žalovaného, budou v novém správním řízení řádně posouzeny z toho hlediska, zda nebrání navrácení stěžovatele do země původu a že tedy zásada non refoulement bude respektována.
[34] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soudu neshledal důvod k prolomení pravidla stanoveného v § 75 odst. 1 s. ř. s. (…) | decision_121.txt |
237 | k § 30 odst. 1 písm. o) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce
Povinnost podle § 30 odst. 1 písm. o) zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, podle něhož „[p]rávnická osoba se dopustí správního deliktu na úseku bezpečnosti práce tím, že nepřijme opatření proti opakování pracovních úrazů“, nemůže být vnímána absolutně, neboť z povahy věci se při řadě činností nelze určitým rizikům zcela vyhnout a úplně a nadobro je vyloučit, leda za cenu zcela neúměrných nákladů či omezení dané činnosti. Po zaměstnavateli je tak třeba v tomto směru vyžadovat „jen“ vynaložení veškerého úsilí, které lze vzhledem k poměrům rozumně požadovat. Rozhodné pro posouzení, zda své povinnosti dostál, bude zvážení konkrétní povahy rizik, jež danou činnost provází, jejich možných následků, pravděpodobnosti, že nastanou, a dostupnosti a nákladnosti prostředků, jak je eliminovat či minimalizovat.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2015, čj. 2 As 123/2015-35)
Věc: Akciová společnost CZECH PRECISION FORGE proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně provozuje kovárnu mj. s protiběžným, vzduchem ovládaným bucharem typu B#&234;ché 35 (se jmenovitou energií 35 metrtun), na němž provádí tzv. zápustkové kování. Spočívá v tom, že tvářený kov ohřátý na kovací teplotu je úderem bucharu vtlačen do formy (zápustky), pomocí níž je kovový polotovar vytvarován do požadovaného tvaru. Zápustky, které žalobkyně používá, jsou dvojdílné, skládající se z horní a dolní zápustky. K tomu, aby oba díly zápustky na sebe úderem bucharu správně dosedly, slouží vodicí kolíky.
V předmětném případě při zápustkovém kování víka ojnice (kovové součástky o čisté hmotnosti 426 kg a hmotnosti polotovaru, z níž je vykována, něco nad 500 kg) byly použity dva vodicí kolíky umístěné diagonálně v rozích zhruba čtvercové zápustky a upevněné v horní zápustce zalisováním v otvorech v této zápustce. Kolíky měly dosednout do příslušných dvou vodicích otvorů v dolní zápustce. Kování probíhalo za kovací teploty 1 150 až 800 °C. Na jeden výkovek bylo potřeba asi 45 pracovních úderů bucharu, přičemž obvykle 8 úderů bylo třeba k tomu, aby se vodicí kolíky v horní zápustce dostaly do úrovně vodicích otvorů v dolní zápustce.
Dne 23. 7. 2011 kolem 1:00 hod. (tj. při noční směně) došlo k tomu, že jeden z vodicích kolíků se odlomil a jeho část o délce necelých 220 mm a průměru cca 147 mm a váze kolem 25 kg odlétla od bucharu. Při kování buchar obsluhuje řidič bucharu, dva pomocníci a řidič manipulátoru. Manipulátor je, zjednodušeně řečeno, motorové vozítko určené k převážení polotovarů mezi karuselovou pecí, v níž probíhá ohřev polotovaru na kovací teplotu, hydraulickým lisem, kde je polotovar napěchován (hrubě vytvarován) na předepsaný rozměr pro vložení do předehřáté zápustky upevněné na bucharu, a samotným bucharem (zmíněnou zápustkou, do níž je polotovar manipulátorem vložen). Manipulátor je řízen řidičem sedícím na něm. Manipulátor má ochranný kryt tvořený bezpečnostním sklem a před započetím kování odjede od bucharu zhruba na vzdálenost 5 metrů a postaví se v takovém směru, aby se ochranný kryt (sklo) nacházel na dráze mezi bucharem a řidičem manipulátoru tak, aby mohl plnit svoji ochrannou funkci (být zábranou proti části materiálu či přístroje, která by při kování od bucharu odlétla). Kování je zaznamenáváno průmyslovou kamerou. Z jejích záběrů je patrné, že zhruba tři nebo čtyři údery bucharu před dokončením výkovku se jeden z vodicích kolíků zápustky od ní oddělil a odlétl směrem k manipulátoru. Prorazil ochranný kryt manipulátoru a zasáhl řidiče manipulátoru pana H. do horní části hrudníku, krku a dolní části hlavy. Úder pana H. vymrštil ze sedačky manipulátoru na zem za manipulátor. Krátce nato ostatní členové obsluhy bucharu zjistili, k čemu došlo, a byla zavolána lékařská záchranná služba. Pan H. na následky zranění zemřel.
Rozhodnutím Oblastního inspektorátu práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj (dále jen „oblastní inspektorát“) ze dne 19. 3. 2012 byla žalobkyně uznána vinnou mj. ze spáchání správního deliktu podle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce porušením § 105 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006. Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 16. 7. 2012. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Plzni, již soud zamítl rozsudkem ze dne 30. 3. 2015, čj. 30 A 35/2014-75.
V otázce naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce se krajský soud plně ztotožnil se skutkovými zjištěními i právním hodnocením skutkového stavu správními orgány. Porušení § 105 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006 shledal krajský soud v nepřijetí účinných a rizikům adekvátních opatření schopných zamezit vzniku pracovních úrazů. S odkazem na pracovní úrazy vzniklé na pracovišti žalobkyně z totožné příčiny v minulosti odmítl krajský soud argument žalobkyně, že se v případě odlétnutí části zařízení jedná o vis maior.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla výše uvedený rozsudek kasační stížností. Obecně vzato se domnívala, že krajský soud mimo jiné nesprávně posoudil otázky hmotněprávní (naplnění zákonných znaků např. uvedeného správního deliktu) a že v důsledku nesprávných úvah v rozporu se zákonem zamítl její žalobu namísto toho, aby žalobou napadené správní rozhodnutí jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušil.
V souvislosti se správním deliktem podle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce stěžovatelka uvedla, že se domnívá, že se nedopustila správního deliktu spočívajícího v nepřijetí opatření proti opakování pracovních úrazů. Její jednání mělo spočívat v tom, že po pracovním úrazu zaměstnance Luďka T. ze dne 2. 1. 2008 v přijatých opatřeních z větší části pouze prověřovala stávající stav zařízení a přijatá opatření nezabránila opakování podobného, ale smrtelného úrazu z identických příčin.
Stěžovatelka namítala, že po prvním pracovním úrazu ze dne 2. 1. 2008, kdy došlo k vylétnutí vodicího kolíku z protiběžného bucharu B#&234;ché 35, který zranil zaměstnance Luďka T., přijala celkem sedm různých opatření proti opakování pracovního úrazu:
– Vydala „Opatření po úrazu pana T. ze dne 2. 1. 2008 na BECHÉ“.
– U všech manipulátorů (celkem 4 stroje) došlo k nahrazení původního skleněného krytu řidiče novým typem bezpečnostního skla CONNEX. Vzhledem k tomu, že původní tenčí sklo náraz zadrželo a kolík pouze spadl na podlahu manipulátoru, bylo toto opatření považováno ze strany stěžovatelky za zcela dostatečné z hlediska ochrany zdraví a života zaměstnanců obsluhujících manipulátory.
– Ve dnech 5.–6. 1. 2008 byly přesměrovány průmyslové kamery, které byly původně určeny ke sledování vjezdů a vchodů do budovy a skladů, na kovářská pracoviště, a zavedena důsledná a stálá kontrola dodržování stanovených předpisů bezpečnosti práce i takto, tedy kamerovým systémem. I díky tomuto opatření bylo zjištěno a potvrzeno, že se situace s odletujícími částmi poškozeného zařízení po 2. 1. 2008 neopakovala a byly pouze zjišťovány „prasklé“ nebo „uražené“ kolíky v souladu s výkazy práce kovářské čety, nikoli tedy předměty odletující.
– Nařídila zaměstnancům (s platností od ledna 2008) zapisovat do výkazů práce veškeré poruchy stroje, manipulátorů a zápustky včetně kolíků, které se porušily.
– Kolíky začala umisťovat do horní poloviny zápustky v co největším počtu případů (tj. u všech zápustek, u kterých je to technicky možné), a to bez ohledu na vyšší finanční náročnost tohoto postupu, neboť zjistila, že takto (a nikoli v dolní polovině zápustky) umístěné kolíky mají vyšší výdrž.
– Od roku 2008 na protiběžných bucharech B#&234;ché nainstalovala měření počtu úderů, aby mohla kontrolovat kadenci úderů, tj. rychlost kování (rychlost opakování úderů). Bylo totiž zjištěno, že vysoká kadence úderů, tj. krátká prodleva mezi jednotlivými údery, má negativní vliv jak na stroj, tak na životnost vodicích kolíků, a z tohoto důvodu byla nařízena delší prodleva mezi jednotlivými údery.
– Již v roce 2008 oslovila současné výrobce protiběžných bucharů s dotazem na možnost dodatečného zakrytování bucharů, avšak s negativním výsledkem.
Stěžovatelka nesouhlasila se žalovaným, že přijatá opatření nelze považovat za účinná, neboť nebyla objektivně schopna odstranit ani eliminovat riziko odlétnutí části poškozeného zařízení, ani zajistit bezpečnost zaměstnanců pracujících na daném pracovišti. Poukázala na to, že po zavedení uvedených opatření klesl počet ulomených/uražených kolíků o téměř 98 % (porovnání měsíců 1–3/2008 s rokem 2010), resp. o téměř 91 % (porovnání měsíců 1–3/2008 s rokem 2011). Rovněž za celou dobu od úrazu ze dne 2. 1. 2008 až do 22. 7. 2011 nebyl hlášen jediný případ odletující části poškozeného zařízení. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem žalovaného, že pracovnímu úrazu ze dne 23. 7. 2011 bylo možné zabránit či jej eliminovat co do následků, neboť okolnosti případu co do razance vymrštěného kolíku byly zcela odlišné než u úrazu ze dne 2. 1. 2008.
Podle stěžovatelky žalovaný zaujal značně extenzivní výklad § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce („nepřijme opatření proti opakování pracovních úrazů“) i § 105 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006 („[z]aměstnavatel je povinen přijímat opatření proti opakování pracovních úrazů“). Stěžovatelka má za to, že ve skutečnosti jí není vytýkáno, že nepřijala opatření proti opakování pracovních úrazů, nýbrž že přijatá opatření byla nedostatečná a neúčinná (bez ohledu na to, že ani tento závěr není podle jejího mínění správný s ohledem na pokles ulomených/uražených kolíků o téměř 98 %). Z jazykového výkladu předmětných ustanovení podle stěžovatelky vyplývá, že opatření se pojí k opakování totožné nebo alespoň podobné situace, jejímž následkem je pracovní úraz, a dále též nepředstavují z hlediska teleologického objektivní odpovědnost zabránit jakémukoliv opakování pracovního úrazu, neboť jsou logicky limitovány informacemi a možnostmi stěžovatelky coby zaměstnavatele při předcházení daným situacím. Stěžovatelka zdůraznila, že opatření proti opakování pracovních úrazů přijímala v souladu s dosaženým stavem poznání a informacemi, které měla v době přijímání těchto opatření k dispozici. Podle ní nebylo možné predikovat situaci (razanci vylétnuvšího kolíku), která nastala dne 23. 7. 2011, a tedy ani neúčinnost přijatých opatření v této situaci, neboť do 23. 7. 2011 si nikdo nedovedl představit možnou razanci vylétnuvšího kolíku a její možné důsledky. Proto míní, že se výše uvedeného správního deliktu nedopustila.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.5 K námitce nespáchání deliktu podle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce
[44] Dle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce „[p]rávnická osoba se dopustí správního deliktu na úseku bezpečnosti práce tím, že nepřijme opatření proti opakování pracovních úrazů“. S tím související § 105 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006 stanoví, že „[z]aměstnavatel je povinen přijímat opatření proti opakování pracovních úrazů“.
[45] Povinnost podle citovaných ustanovení spočívala v tom, že stěžovatelka měla přijmout opatření, která by vedla k tomu, aby se pracovní úrazy toho typu, jež se v minulosti u stěžovatelky staly, u ní nadále již neopakovaly. I zde, podobně jako v případě povinnosti podle § 30 odst. 1 písm. e) zákona o inspekci práce, je zřejmé, že uvedená povinnost nemůže být vnímána absolutně, neboť z povahy věci se při řadě činností nelze určitým rizikům zcela vyhnout a úplně a nadobro je vyloučit, leda za cenu zcela neúměrných nákladů či omezení dané činnosti. Po zaměstnavateli je tak třeba v tomto směru vyžadovat „jen“ vynaložení veškerého úsilí, které lze vzhledem k poměrům rozumně požadovat. Rozhodné pro posouzení, zda své povinnosti dostál, bude i zde zvážení konkrétní povahy rizik, jež danou činnost provází, jejich možných následků, pravděpodobnosti, že nastanou, a dostupnosti a nákladnosti prostředků, jak je eliminovat či minimalizovat.
[46] Stěžovatelčino deliktní jednání mělo podle správního rozhodnutí I. stupně spočívat v tom, že nepřijala dostatečná opatření proti opakování pracovních úrazů, neboť po pracovním úrazu zaměstnance Luďka T. ze dne 2. 1. 2008 v přijatých opatřeních z větší části pouze prověřovala stávající stav zařízení a jí přijatá opatření nezabránila opakování podobného, avšak smrtelného úrazu z identických příčin.
[47] Při posouzení, zda byl uvedený závěr správních orgánů, aprobovaný i krajským soudem, správný, je třeba v první řadě podotknout, že povinnost podle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce, jakož i povinnost podle § 105 odst. 5 zákoníku práce z roku 2006, jsou svou povahou blízké odpovědnosti za výsledek. Zjednodušeně řečeno je na zaměstnavateli, aby v konkrétních podmínkách svého provozu a činností, které jsou v něm vykonávány, uskutečnil takové úpravy pracovního prostředí, pracovních postupů, metod, užití ochranných pomůcek, kontrolních mechanismů aj., aby se úraz určitého typu, k němuž v minulosti došlo, už pokud možno neopakoval nebo jeho pravděpodobnost byla co možná nejvíce snížena (srov. též § 102 odst. 3 a odst. 4 zákoníku práce z roku 2006). Je zřejmé, že prostředky a úsilí vynaložené na eliminaci či snížení pravděpodobnosti opakování úrazu mají být úměrné potenciálním následkům úrazu.
[48] V první řadě tedy zaměstnavatel musí při analýze úrazu, který se stal, důkladně prozkoumat jeho příčiny a usoudit, zda závažnost konkrétního následku, k němuž došlo, je spíše typická, spíše menší než typická, anebo spíše větší než typická ve vztahu k fyzikálnímu či jinému procesu, jenž je příčinou úrazu. Z toho by měla vyplynout představa o tom, jaký nejzávažnější následek je rozumně předvídatelný pro případ, že by se úraz podobného typu (tj. založený na podobném fyzikálním či jiném procesu) opakoval. Představa o rozumně předvídatelném nejzávažnějším následku pak má být základem pro zkoumání a výběr opatření k eliminaci či minimalizaci pravděpodobnosti opakování úrazu.
[49] Je zřejmé, že po pracovním úrazu pana T. v roce 2008 si stěžovatelka uvedené otázky poctivě kladla a snažila se na ně podle svého tehdejšího nejlepšího vědomí a svědomí najít seriózní odpovědi. Bohužel si však tehdy nedokázala představit (mimo jiné i proto, že k fatálnímu následku až do úrazu pana H. nedošlo), že vodicí kolík zápustky může být z bucharu vymrštěn takovou silou, že prorazí i bezpečnostní sklo, které nainstalovala na manipulátor a o němž byla přesvědčena na základě minulých zkušeností, že by odlétnuvší kolík mělo zadržet. Stěžovatelčina představa o nejzávažnějším rozumně představitelném následku tedy nebyla přesná; nedokázala dostatečně presumovat souhru „nešťastných náhod“ spočívajících v tom, že vodicí kolík bude vymrštěn z bucharu velkou silou a současně odlétne takovým směrem, že zasáhne bezpečnostní sklo krytu manipulátoru tak, že je prorazí, a i po proražení bude mít dostatečnou sílu k natolik rozsáhlé destrukci takových části těla řidiče manipulátoru, že to povede k jeho smrti. Stručně řečeno, stěžovatelka byla nedostatečně imaginativní ohledně možných nejčernějších scénářů.
[50] Její opatření směřovala za prvé k tomu, aby se četnost odlomení vodicích kolíků zápustky snížila; to se jí nepochybně povedlo, a to dosti významným způsobem. Opatření k tomu učiněná, spočívající především v úpravě postupů při kování, není třeba v podrobnostech hodnotit, neboť o nich samotných není mezi stranami sporu. Samotná úprava postupů při kování však pravděpodobnost odlétnutí kolíků zcela nevyloučila, pouze výrazně snížila. Úplné vyloučení toho, že kolík odlétne do prostoru, kde může zasáhnout nějaké zaměstnance, považovala stěžovatelka za prakticky nedosažitelné, neboť shledala, že není reálně schopna si opatřit kryt bucharu, který by kolíky zachytil, jelikož jej žádný z výrobců bucharů nevyrábí.
[51] Dále její opatření směřovala k tomu, aby byl řidič manipulátoru ochráněn v případě, že by přesto k odlétnutí vodicího kolíku došlo. Opatření, která přijala, byla však příliš v zajetí jejích tehdejších, a jak se později ukázalo, nedostatečných představ o tom, jaké nejhorší možné následky může odlétnutý kolík způsobit. Stěžovatelčiny představy se v tomto smyslu nepochybně odvíjely od jejích minulých zkušeností, zejména pak od toho, jaký následek způsobil pracovní úraz, který utrpěl pan T. v roce 2008. U něho došlo k tomu, že odlétnuvší kolík prorazil ochranné sklo manipulátoru (tehdy ještě ne bezpečnostní, nýbrž obyčejné) a pohmoždilo panu T. nohu. Stěžovatelka vycházela z toho, že v případě opakování podobného odlétnutí kolíku bude kinetická energie letícího kolíku nanejvýš obdobná té, kterou měl kolík, jenž zranil pana T. Proto použila opatření spočívající v zesílení přímé ochrany řidiče manipulátoru instalací bezpečnostního skla na kryt manipulátoru. Pokud by vskutku kinetická energie kolíku v případě pana H. byla stejná jako v případě pana T., zřejmě by bezpečnostní sklo svoji funkci splnilo a ke zranění pana H. by nedošlo, anebo by došlo, avšak jeho následky by nebyly fatální.
[52] Příslušným pracovníkům stěžovatelky lze stěží vyčítat uvedený nedostatek představivosti ohledně nejčernějších možných scénářů, a tedy jim nelze klást za vinu (ve smyslu vědomé či nevědomé nedbalosti), že fatální shodu okolností, k níž došlo v případě pana H., nepředvídali. Na základě zkušeností, které – včetně případu pana T. – měli, se snažili eliminovat taková rizika, jaká si s ohledem na tyto zkušenosti dokázali představit. Nicméně, jak již bylo řečeno, odpovědnost stěžovatelky podle § 30 odst. 1 písm. o) zákona o inspekci práce je svou povahou blízká odpovědnosti za výsledek; následek, k němuž došlo u pana H., byl představitelný, i když v souhře všech nepříznivých okolností značně nepravděpodobný, a tedy bylo možno jej identifikovat jako možný a snažit se hledat prostředky k jeho eliminaci. Stěžovatelka je také nakonec (ve světle zkušenosti, kterou učinila v případě pana H.) nalezla, a sice v tom, že nyní při kování řidič manipulátoru a ani další osoby nejsou přítomny v zóně vymezené poblíž bucharu, kde by je mohl odlétnutý kolík zasáhnout. Je tedy zřejmé, že opatření, které by mělo pracovní úrazy toho typu, jaký utrpěli pánové T. a H., eliminovat, objektivně existovalo, jen nebylo stěžovatelkou identifikováno a aplikováno. Proto, vzhledem k zásadně objektivní povaze odpovědnosti podle shora citovaného ustanovení, lze souhlasit se správními orgány i krajským soudem, že stěžovatelka se správního deliktu podle tohoto ustanovení dopustila.
[53] Stížní námitka tedy není důvodná. (...) | decision_1210.txt |
238 | k § 10 odst. 1 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění zákona č. 470/2011 Sb.*)
Účast na nemocenském pojištění podle § 10 odst. 1 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, vzniká zaměstnanci dnem faktického započetí jeho výkonu práce, nikoli dnem formálního nástupu do práce, který je uveden v pracovní smlouvě.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2015, čj. 1 Ads 252/2015-27)
Věc: Ing. Vladimír K., Ph.D., proti České správě sociálního zabezpečení o přeplatek na pojistném na důchodovém pojištění a o příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, o kasační stížnosti žalobce.
Městská správa sociálního zabezpečení Brno (správní orgán prvního stupně) rozhodnutím ze dne 18. 6. 2013 shledala, že žalobci za rok 2012 nevznikl přeplatek na pojistném na důchodové pojištění a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 19. 7. 2013 zamítla odvolání žalobce a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně potvrdila.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 31. 8. 2015, čj. 36 Ad 43/2013-34, zamítl.
Krajský soud uvedl, že mezi stranami zůstalo nespornou skutečností, že žalobce uzavřel pracovní smlouvu se zaměstnavatelem dne 1. 9. 2012 s ujednaným nástupem do práce dne 1. 9. 2012, ale fakticky se dostavil do zaměstnání až dne 3. 9. 2012, neboť dny 1. 9. a 2. 9. 2012 byly sobota a neděle. Krajský soud posuzoval, zda v kalendářním měsíci září 2012 po celý měsíc trvaly skutečnosti uvedené v § 9 odst. 6 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, tedy zda žalobce po celý měsíc vykonával zaměstnání, tedy činnost zakládající účast na nemocenském pojištění zaměstnanců. Dle přesvědčení soudu vzniklo pojištění podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o nemocenském pojištění žalobci až dne 3. 9. 2012, přičemž právní úpravu za středníkem nelze na danou věc aplikovat, neboť za neděli v tom měsíci (2. 9.) nepříslušela náhrada mzdy.
Podle § 13a odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, je osoba samostatně výdělečně činná „povinna platit zálohy na pojistné naposledy za kalendářní měsíc, v němž nastaly skutečnosti uvedené v § 10 odst. 6 větě druhé zákona o důchodovém pojištění“. Posledním dnem kalendářního měsíce, v jehož průběhu se z hlavní samostatně výdělečné činnosti stala vedlejší samostatně výdělečná činnost, jež nezakládá účast na pojištění, zaniká povinnost takovéto osoby hradit zálohy na pojistné. Podle § 13a odst. 8 zákona č. 589/1992 Sb. se pro účely placení záloh na pojistné „osoba samostatně výdělečně činná považuje za osobu samostatně výdělečně činnou vykonávající vedlejší samostatnou výdělečnou činnost v kalendářním měsíci, ve kterém po celý měsíc trvaly skutečnosti uvedené v § 9 odst. 6 zákona o důchodovém pojištění“.
Žalobce sice vykonával zaměstnání, tedy činnost zakládající účast na nemocenském pojištění, ale toto vzniklo podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o nemocenském pojištění až dnem, kdy žalobce nastoupil do práce, tj. dnem 3. 9. 2012. Skutečnosti uvedené v § 10 odst. 6 druhé větě zákona o důchodovém pojištění nastaly až v září 2012, avšak netrvaly zde po celý měsíc skutečnosti uvedené v § 9 odst. 6 zákona o důchodovém pojištění. Krajský soud tedy uzavřel, že žalobce v roce 2012 vykonával samostatnou výdělečnou činnost jako hlavní podle citované právní úpravy v měsících leden až září 2012 včetně a v měsících říjen až prosinec 2012 jako vedlejší samostatnou výdělečnou činnost. Proto až od října 2012 zanikla žalobci povinnost platit zálohu na pojistném. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud nevěnoval individuálnímu posouzení stěžovatelova případu adekvátní pozornost a v odůvodnění odkázal pouze na právní úpravu. Učinil v dané věci stejný závěr jako správní orgány, aniž by se vypořádal s konkurenční argumentací stěžovatele. Takovýto postup je v rozporu s rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). Stručnost odůvodnění napadeného rozsudku považuje za extrémní a neakceptovatelnou. Krajský soud se rovněž dostatečně nevypořádal s argumentací stěžovatele ohledně vznesené právní otázky.
Stěžovatel dále uvedl, že právní posouzení řešené záležitosti, jak jej (náznakem) podal krajský soud, zcela míjí podstatu věci a především je nesprávné. Stěžovatel, prostřednictvím svého zaměstnavatele, splnil platební povinnost na úseku důchodového pojištění a státní politiky zaměstnanosti. Přesto by měl v návaznosti na názor krajského soudu znovu uhradit zálohu na pojistné na důchodové pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Takovýto dopad do práv stěžovatele je absurdní a navíc nerespektuje základní principy spravedlnosti. Při použití výkladových metod bylo nutné dospět k opačnému závěru, než jaký učinily správní orgány i soud. Dále zdůraznil, že v situaci, kdy se dopředu dohodl se zaměstnavatelem na pracovní smlouvě s datem nástupu do práce ke dni 1. 9. 2012 a k témuž dni nabyla účinnosti související dohoda o mzdě, musel stěžovatel být ke sjednanému dni připraven pro zaměstnavatele vykonávat práci, na čemž nic nemění ani to, že se jednalo o sobotu. Stěžovatel od samého počátku září 2012 fakticky nevykonával svou samostatně výdělečnou činnost. Míří-li smysl a účel příslušné právní úpravy k tomu, aby jednotlivci odváděli předepsané příspěvky na důchodové pojištění a na státní politiku zaměstnanosti zásadně ze své primární výdělečné činnosti, pak je přístup krajského soudu pro nesprávnost neakceptovatelný. Stěžovatel byl nucen bez dalšího být připraven vykonávat práci pro zaměstnavatele již od 1. 9. 2012 a fakticky již nepodnikal, a tedy dne 1. 9. 2012 splnil podmínky pro vznik jeho účasti v systému nemocenského pojištění. Zaměstnavatel vyplatil stěžovateli mzdu za celé září, nedošlo tedy k žádnému zkrácení, a proto je nutné i sobotu 1. 9. a neděli 2. 9. 2012 považovat za dobu, kdy je vyloučeno, aby se uplatňoval režim hlavní samostatně výdělečné činnosti.
Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry krajského soudu, přičemž opětovně uvedla argumentaci podanou již v napadeném rozhodnutí i ve vyjádření k žalobě.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.B Posouzení právní otázky
[16] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nesprávného posouzení právní otázky. Ani tato námitka není důvodná.
[17] Meritem dané věci je otázka, kdy vzniklo stěžovateli nemocenské pojištění jakožto zaměstnanci, resp. od jakého momentu je nutné samostatnou výdělečnou činnost stěžovatele považovat za činnost vedlejší, se kterou není spojena povinnost platit zálohy na pojistné podle § 13a odst. 1 zákona č. 589/1992 Sb. Po posouzení této otázky je možné konstatovat, zda stěžovateli přísluší nárok na vrácení přeplatku na pojistném na důchodové pojištění a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti za rok 2012.
[18] Podle § 13a odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb. „[o]soba samostatně výdělečně činná je povinna platit zálohy na pojistné podle předchozích odstavců naposledy za kalendářní měsíc, v němž nastaly skutečnosti uvedené v § 10 odst. 6 větě druhé zákona o důchodovém pojištění“.
[19] Ustanovení § 10 odst. 6 zákona o důchodovém pojištění stanoví, že „[ú]čast osoby samostatně výdělečně činné na pojištění zaniká [...] posledním dnem kalendářního měsíce, v jehož průběhu se z hlavní samostatné výdělečné činnosti stala vedlejší samostatná výdělečná činnost, která nezakládá účast na pojištění“.
[20] Dle § 13a odst. 8 zákona č. 589/1992 Sb. se „[p]ro účely placení záloh na pojistné [...] osoba samostatně výdělečně činná považuje za osobu samostatně výdělečně činnou vykonávající vedlejší samostatnou výdělečnou činnost v kalendářním měsíci, ve kterém po celý měsíc trvaly skutečnosti uvedené v § 9 odst. 6 zákona o důchodovém pojištění“.
[21] Samostatná výdělečná činnost se podle § 9 odst. 6 písm. a) zákona o důchodovém pojištění považuje za vedlejší samostatnou výdělečnou činnost, „pokud osoba samostatně výdělečně činná v kalendářním roce vykonávala zaměstnání (odstavec 8 věta první)“, přičemž zaměstnáním se rozumí podle § 9 odst. 8 téhož zákona „činnost zakládající účast na nemocenském pojištění zaměstnanců“. Dále platí, že „[s]amostatná výdělečná činnost se považuje za hlavní samostatnou výdělečnou činnost v období, ve kterém se podle odstavců 6 až 8 samostatná výdělečná činnost nepovažuje za vedlejší samostatnou výdělečnou činnost“ (§ 9 odst. 9 zákona o důchodovém pojištění).
[22] Podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o nemocenském pojištění vzniká zaměstnanci pojištění „dnem, ve kterém nastoupil do práce, a zaniká dnem skončení pracovního poměru; za den, ve kterém tento zaměstnanec nastoupil do práce, se považuje též den přede dnem nástupu do práce, za který příslušela náhrada mzdy nebo platu nebo za který se mzda nebo plat nekrátí“.
[23] Nejvyšší správní soud s ohledem na citovanou právní úpravu posuzoval, od kterého dne se samostatná výdělečná činnost stěžovatele měla považovat za vedlejší samostatnou výdělečnou činnost, se kterou není spojena povinnost odvádět zálohy na pojistném. Z obsahu § 13a odst. 8 zákona č. 589/1992 Sb. vyplývá, že samostatná výdělečná činnost se považuje za vedlejší, pokud po celý měsíc trvaly skutečnosti podle § 9 odst. 6 zákona o důchodovém pojištění. Je tedy nutno zkoumat, zda stěžovatel po celý měsíc vykonával zaměstnání, kterým se rozumí činnost zakládající účast na nemocenském pojištění zaměstnanců. Klíčové tedy bylo určit, od kterého dne byl stěžovatel účastníkem systému nemocenského pojištění.
[24] Z § 10 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění vyplývá, že pojištění vzniká dnem, ve kterém zaměstnanec nastoupí do práce. Odborná literatura k tomu uvádí, že „nemocenské pojištění zaměstnanců vzniká dnem vstupu do zaměstnání (pojistný poměr), které zakládá účast na nemocenském pojištění. Jeho vznik nemusí být totožný se vznikem pracovněprávního vztahu, ale vzniká dnem faktického nástupu do zaměstnání. Pojištění vznikne tehdy, jestliže zaměstnanec do práce skutečně nastoupil, což je rozdíl od pracovního poměru, který vzniká dnem, který byl sjednán v pracovní smlouvě jako den nástupu do práce. Může tedy nastat situace, že pracovní poměr vznikl, ale pokud zaměstnanec ve sjednaný den do práce nenastoupí, nevznikne pojistný poměr.“ (Tröster, P. a kol. Právo sociálního zabezpečení. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 156). Dále pak „účast na pojištění vzniká dnem vstupu zaměstnance do zaměstnání. Za den vstupu zaměstnance do zaměstnání se pro tyto účely považuje i den před vstupem do zaměstnání, za který příslušela náhrada mzdy nebo platu nebo za který se mzda nebo plat nekrátí. Jde o novou úpravu, která se týká situací, kdy sjednaným dnem nástupu do práce v pracovní smlouvě je den, kdy zaměstnanec fakticky nenastoupí do práce, neboť čerpá náhradu mzdy (např. státní svátek) nebo dovolenou. Jestliže by zaměstnanec skutečně nastoupil do práce později, než měl sjednáno v pracovní smlouvě a za žádný den před vstupem do zaměstnání mu nenáleží náhrada mzdy (ani nejde o skutečnost, že se jeho plat nekrátí z důvodu, že na jeho obvyklý pracovní den připadl státní svátek), vzniká jeho pojištění až dnem vstupu do zaměstnání.“ (Tröster, P. a kol., op. cit., s. 153).
[25] Další komentář uvádí, že „nemocenské pojištění vzniká dnem nástupu do práce nebo služby nebo započetím výkonu sjednané práce či zahájením jiné činnosti; vznik pojištění tedy není obecně vázán na vznik právního vztahu, ale na faktické započetí výkonu činnosti (účast na nemocenském pojištění proto nevznikne ani v případě, že v den, v němž měl zaměstnanec nastoupit do práce nebo zahájit výkon jiné pojištěné činnosti, ještě před tímto nástupem nebo zahájením byl uznán dočasně práce neschopným). Výjimka z této zásady je stanovena pouze pro zaměstnance v pracovním poměru v případě, že za den před nástupem do práce mu příslušela náhrada mzdy nebo platu, nebo za který se mzda nebo plat nekrátí; to platí jak v případě svátků (podle § 115 odst. 3 zákoníku práce z roku 2006 přísluší zaměstnanci, který nepracoval proto, že svátek připadl na jeho obvyklý pracovní den, náhrada mzdy ve výši průměrného výdělku nebo jeho části za mzdu nebo část mzdy, která mu ušla v důsledku svátku; podle § 135 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 se plat nekrátí zaměstnanci, který nepracoval proto, že svátek připadl na jeho obvyklý pracovní den), tak jiných překážek v práci (srov. § 199 zákoníku práce z roku 2006 o jiných důležitých osobních překážkách v práci, § 203 zákoníku práce o jiných úkonech v obecném zájmu a § 205 zákoníku práce z roku 2006 o překážkách v práci z důvodu školení, jiné formy přípravy nebo studia) nebo dovolené (§ 222 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006). Podle § 36 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 pracovní poměr vzniká dnem, který byl sjednán v pracovní smlouvě jako den nástupu do práce (popřípadě dnem, který byl uveden jako den jmenování na pracovní místo vedoucího zaměstnance), přičemž tento den nemusí být dnem, v němž má zaměstnanec začít fakticky pracovat; tímto sjednaným dnem tedy může být i sobota, neděle nebo svátek, tj. den, který není pro zaměstnance dnem, v němž by měl vykonávat práci.“ (Přib, J. Zákon o nemocenském pojištění. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2009, 320 s.)
[26] Dle přesvědčení Nejvyššího správního soudu je nutné právní úpravu § 10 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění interpretovat tak, že pojištění vzniká faktickým reálným nástupem zaměstnance do práce, což potvrzuje i výše citovaná odborná literatura. Nelze tedy přisvědčit stěžovateli, že mu nemocenské pojištění vzniklo dnem sjednaným v pracovní smlouvě jako den nástupu do zaměstnání. Z obsahu § 36 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006 mj. vyplývá, že stanovení dne nástupu do zaměstnání má primárně vliv na vznik pracovněprávního vztahu, přičemž faktický začátek výkonu práce může nastat i v jiný den. V posuzovaném případě tomu tak bylo, což stěžovatel nerozporoval.
[27] Nemocenské pojištění vzniklo stěžovateli až spolu s reálným nástupem do zaměstnání, tj. v pondělí dne 3. 9. 2012. Podmínkou pro posouzení samostatné výdělečné činnosti stěžovatele jako vedlejší činnosti je, aby stěžovatel vykonával zaměstnání, resp. měl nemocenské pojištění po celý kalendářní měsíc (§ 13a odst. 8 zákona č. 589/1992 Sb. ve spojení s § 9 odst. 6 zákona o důchodovém pojištění). V posuzované věci by byla samostatná výdělečná činnost stěžovatele považována za vedlejší, pokud by měl nemocenské pojištění po celý kalendářní měsíc září 2012, tedy od 1. 9. do 30. 9. 2012. Jelikož však reálně nastoupil do práce až v pondělí 3. 9. 2012, a tedy mu nemocenské pojištění vzniklo až dne 3. 9. 2012, není možná jiná interpretace těchto ustanovení, než kterou zvolil krajský soud i správní orgány, a ke které se přiklání i Nejvyšší správní soud. Ačkoli Nejvyšší správní soud chápe snahy stěžovatele o spravedlivé řešení jeho věci, stěžovatelem navržený způsob interpretace by byl contra legem.
[28] Nejvyšší správní soud uzavírá, že nemocenské pojištění vzniklo stěžovateli jakožto zaměstnanci až v den faktického nástupu do práce, tj. v pondělí 3. 9. 2012. Proto netrvaly skutečnosti podle § 9 odst. 6 ve spojení s § 9 odst. 8 zákona o důchodovém pojištění po celý kalendářní měsíc září 2012. Stěžovatelova samostatná výdělečná činnost tedy byla správně považována za činnost hlavní i v tomto měsíci. Proto stěžovateli přeplatek na pojistném na důchodové pojištění a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti za rok 2012 nevznikl.
[29] Jiná situace by byla, pokud by stěžovatel reálně nastoupil do zaměstnání již k sjednanému dni nástupu do práce v pracovní smlouvě, tj. dne 1. 9. 2012. V takovém případě by se jednalo o skutkově odlišnou věc, na kterou by bylo možné aplikovat právní úpravu způsobem, na který poukazuje stěžovatel.
[30] Nejvyšší správní soud tedy, s ohledem na vše shora uvedené, neshledal v postupu správních orgánů ani krajského soudu žádná pochybení, která by měla za následek nezákonnost jejich meritorních rozhodnutí.
*) Ustanovení § 10 odst. 1 bylo s účinností od 1. 1. 2013 změněno zákonem č. 401/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 zákonem č. 344/2013 Sb. | decision_1211.txt |
239 | k § 106a zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákonů č. 428/2011 Sb. a č. 274/2013 Sb.
k zákonu č. 274/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů
Ustanovení § 106a zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, komplexně stanoví podmínky pro přiznání dorovnávacího přídavku některým poživatelům českého a slovenského starobního důchodu. Po nabytí účinnosti zákona č. 274/2013 Sb. se nelze domáhat přiznání dorovnávacího přídavku pouze na základě odkazu na některé dřívější nálezy Ústavního soudu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 Ads 175/2015-23)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 166/2008 Sb., č. 446/2008 Sb., č. 44/2014 Sb., č. 162/2014 Sb., č. 80/2003 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 405/02), č. 16/2005 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 252/04), č. 72/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 158/04), č. 54/2007 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 4/06), č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05), č. 222/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 298/06), č. 48/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 365/05), č. 54/2008 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 228/06), č. 98/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 366/05), č. 187/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 257/06), č. 41/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1375/07), č. 153/2010 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 939/10), č. 24/2012 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 5/12) a č. 149/2012 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2524/10); rozsudky Soudního dvora ze dne 22. 6. 2011, Landtová (C-399/09, Sb. rozh., s. I-5573), a ze dne 21. 7. 2011, Stewart (C-503/09, Sb. rozh., I-6497).
Věc: Marta K. proti České správě sociálního zabezpečení, o dorovnávací přídavek, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně narozená v roce 1953 byla československou občankou. Na Slovensku se narodila, studovala, žila a pracovala tam až do zániku Československa. Ke dni 31. 12. 1992 byl jejím zaměstnavatelem podnik se sídlem v Košicích (Gialpro Int, s. r. o.). Její zaměstnání ve Slovenské republice pokračovalo až do května 1996. Od července 1996 byla zaměstnána u zaměstnavatele se sídlem v Praze. Občankou České republiky se podle svého tvrzení stala v roce 2001. Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení ze dne 3. 10. 2012 byl žalobkyni přiznán od 19. 6. 2012 „dílčí“ starobní důchod ve výši 5 111 Kč měsíčně, od ledna 2013 ve výši 5 172 Kč měsíčně, za dobu pojištění získanou po 31. 12. 1992 na území České republiky. Slovenský nositel pojištění – Sociálna poisťovňa, ústredie, Bratislava – pak žalobkyni od 19. 6. 2012 přiznal „dílčí“ starobní důchod ve výši 281 eur, od ledna 2013 pak 292,20 eur.
Žalobkyně požádala o dorovnávací přídavek ke starobnímu důchodu. Její žádost žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 19. 3. 2014 pro nesplnění podmínek § 106a zákona o důchodovém pojištění s přihlédnutím k článku 20 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení (č. 228/1993 Sb., dále jen „Smlouva o sociálním zabezpečení“). Toto své rozhodnutí žalovaná následně potvrdila rozhodnutím ze dne 26. 5. 2014.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze. Městský soud žalobu rozsudkem ze dne 3. 7. 2015, čj. 1 Ad 28/2014-21, zamítl. V odůvodnění rozsudku potvrdil stanovisko žalované, že s ohledem na § 106a zákona o důchodovém pojištění, jenž byl uzákoněn novelou provedenou zákonem č. 274/2013 Sb, nemá žalobkyně na dorovnávací přídavek ke starobnímu důchodu nárok, neboť nezískala před 1. 1. 1993, tj. před zánikem československé federace, alespoň 25 let československé doby pojištění, za kterou (by) jí byl po 31. 12. 1992 přiznán starobní důchod ze slovenského důchodového pojištění, a nesplnila ani podmínku získání alespoň jednoho roku doby pojištění podle právních předpisů České republiky v období od 1. 1. 1993 do 31. 12. 1995. Žalobkyni k dosažení požadované československé doby pojištění chybělo cca 8 měsíců (získala 24 let a 119 dnů československých dob pojištění), požadovanou českou dobu v době od 1. 1. 1993 až 31. 12. 1995 nezískala žádnou (ani jeden den).
Ustanovení § 106a odst. 1 zákona o důchodovém pojištění stanoví:
„Nárok na dorovnávací přídavek má pojištěnec, kterému byl přiznán starobní důchod z českého pojištění (dále jen ‚český starobní důchod‘), pokud
a) získal před 1. 1. 1993 aspoň 25 let československé doby pojištění, za kterou mu byl po 31. 12. 1992 přiznán starobní důchod ze slovenského důchodového pojištění (dále jen ‚slovenský starobní důchod‘); v tomto zákoně se pro účely dorovnávacího přídavku za československou dobu pojištění považují doby zaměstnání a náhradní doby získané před 1. 1. 1993 podle československých právních předpisů a československá doba pojištění se započítává v rozsahu, v jakém se započítává podle právních předpisů České republiky účinných ke dni, od něhož byl přiznán český starobní důchod,
b) získal v období od 1. 1. 1993 do 31. 12. 1995 aspoň 1 rok doby pojištění podle právních předpisů České republiky; pro účely splnění této podmínky se do doby pojištění nezahrnují náhradní doby,
c) český starobní důchod a slovenský starobní důchod jsou vypláceny ke dni, od něhož pojištěnec žádá o přiznání dorovnávacího přídavku, a
d) výše dorovnávacího přídavku má ke dni, od něhož pojištěnec žádá o jeho přiznání, kladnou hodnotu“.
Je tedy zřejmé, že žalobkyně podle žalované i městského soudu nesplnila ani podmínku uvedenou pod písm. a), ani podmínku uvedenou pod písm. b), přitom všechny musí být splněny kumulativně. Splněním podmínky c) a d) se proto již nebylo třeba ani zabývat.
Žalobkyně již v námitkách proti rozhodnutí žalované a v žalobě samé nijak nezpochybňovala uvedenou skutečnost, tedy že podmínky § 106a odst. 1 písm. a) ani b) nesplňuje, avšak tvrdila, že jí mělo být přesto dorovnání přiznáno na základě přímé aplikace celé řady nálezů Ústavního soudu, jež vyvrcholily nálezem pléna ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 5/12, N 24/64 SbNU 237, č. 24/2012 Sb. ÚS. Tvrdila, že § 106a protiústavně zužuje věcný a osobní rozsah nároku na dorovnávací přídavek, který závazně stanovil Ústavní soud ve svých nálezech, jež přijetí stávajícího znění § 106a zákona o důchodovém pojištění předcházely, přitom nálezy Ústavního soudu jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazné pro všechny orgány i osoby, tudíž i pro žalovanou, městský soud a koneckonců pro zákonodárce samého.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž zopakovala veškeré své žalobní námitky. Zdůraznila, že zákon č. 274/2013 Sb., který do zákona o důchodovém pojištění vložil § 106a, kromě pozitivního vymezení podmínek a okruhu osob, jimž náleží tzv. dorovnávací přídavek, „derogoval dosavadní zakazující zákonnou dikci, na kterou se [žalovaná] v minulosti odvolávala. Od 1. 12. 2013 tedy [...] již nic nebrání tomu, aby ostatním skupinám, na které zákon výslovně nepamatuje [...] mohlo být dorovnání přiznáno na základě principů, které jsou vyjádřeny v košaté judikatuře Ústavního soudu. [...] Bez ohledu na to, jak zní nová právní úprava, totiž existuje řada dalších osob (občanů ČR), jejichž postavení je zcela evidentně v důsledku aplikace mezinárodní smlouvy zhoršeno ve srovnání se stavem, kdy by se aplikovaly výlučně vnitrostátní předpisy“, s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04, č. 16/2005 Sb. ÚS.
Podle stěžovatelky městský soud její žalobní námitky nevyvrátil, omezil se jen na strohé odůvodnění, v němž převzal argumentaci žalované.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
[10] Jak již bylo řečeno úvodem tohoto rozsudku, nyní projednávaný případ představuje další kapitolu na téma tzv. česko-slovenských důchodů. Tato problematika prošla v období po rozpadu Československa značným vývojem, jehož se účastnila celá řada aktérů – v oblasti orgánů veřejné moci to byly především orgány sociálního zabezpečení, správní soudy, Ústavní soud, Soudní dvůr Evropské unie a v neposlední řadě též zákonodárce. Pravidla týkající se dorovnání důchodu k úhrnu českého dílčího důchodu a slovenského dílčího důchodu (resp. též vyrovnávacího nebo dorovnávacího příspěvku či přídavku) se v průběhu let dynamicky měnila v důsledku interakcí mezi uvedenými institucemi. Tato pravidla proto nelze vykládat izolovaně, nýbrž s vědomím historie jejich utváření. Nejvyšší správní soud proto považuje za účelné, ne-li nutné, alespoň stručně zrekapitulovat právní (či právně-politický) vývoj v oblasti problematiky tzv. česko-slovenských důchodů. Nejvyšší správní soud zde neaspiruje na úplnost popisu vývoje celé problematiky, zmiňuje toliko nejnutnější pro nyní vedené řízení.
[11] Ačkoliv se Československá socialistická republika stala k 1. 1. 1969 federací, zachovala si jednotnou důchodovou soustavu. Rozdělení soustavy si však vyžádal rozpad Československa. Úprava vzájemných vztahů v oblasti sociálního zabezpečení byla provedena Smlouvou o sociálním zabezpečení – dvoustrannou mezinárodní smlouvou koordinačního charakteru, která mezi nástupnické státy mimo jiné rozdělila odpovědnost za nároky vyplývající z účasti na důchodovém systému zaniklé federace. Pro problematiku česko-slovenských důchodů je zásadní článek 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení:
„(1) Doby zabezpečení získané přede dnem rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky se považují za doby zabezpečení toho smluvního státu, na jehož území měl zaměstnavatel občana sídlo ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky nebo naposledy před tímto dnem.
(2) Pokud občan neměl ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky nebo naposledy před tímto dnem zaměstnavatele se sídlem na území České a Slovenské Federativní Republiky, považují se doby zabezpečení získané před tímto dnem za doby zabezpečení toho smluvního státu, na jehož území měl občan trvalý pobyt ke dni rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky nebo naposledy před tímto dnem.“
[12] Článek 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení tak určil jako kritérium pro rozdělení dob zaměstnání získaných přede dnem rozdělení České a Slovenské Federativní Republiky sídlo zaměstnavatele osoby ke dni rozdělení ČSFR nebo naposledy před tímto dnem. Uvedené pravidlo zajišťuje, aby doby zaměstnání v ČSFR zohledňoval pro účely důchodu pouze jeden z nástupnických států.
[13] Rozdílný politický, právní a ekonomický vývoj České republiky a Slovenské republiky po rozpadu federace se projevil mimo jiné ve výši důchodů. V případě některých osob tak byla celková výše starobního důchodu v důsledku započítání „federální“ doby pojištění do „slovenského“ důchodu podle článku 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení nižší, než kdyby byla daná doba započítána do „českého“ důchodu. Zvlášť po změně přístupu českých orgánů sociálního zabezpečení, které původně vykazovaly vstřícnost projevující se ve vyplácení vyšších důchodů osobám oprávněným podle českých předpisů v rámci postupu k odstraňování tvrdosti (viz Křepelka, F. „Českoslovenští“ důchodci v pasti práva Evropské unie. Časopis pro právní vědu a praxi, 2011, roč. 19, č. 2), se dostala před české obecné soudy řada sporů, v nichž se žalobci domáhali dorovnání výše důchodů.
[14] Dané spory se dostaly až k Ústavnímu soudu, který v několika případech uznal požadavky stěžovatelů za oprávněné a zásadním způsobem zasáhl do aplikační praxe týkající se sporů z oblasti česko-slovenských důchodů. Ústavní soud konstatoval, že společný československý stát „charakterizoval jednotný systém důchodového pojištění, a tak z hlediska tehdejšího práva bylo právně irelevantní, ve které části československého státu občan byl zaměstnán, resp. kde měl sídlo jeho zaměstnavatel“. Podle Ústavního soudu proto „na dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem ve slovenské části československého státu nelze nahlížet jako na ‚zaměstnání v cizině‘. Takové rozlišování mezi občany České republiky, jež je založeno na fikci, podle níž bylo zaměstnání ve Slovenské republice tehdejšího společného československého státu (resp. sídlo zaměstnavatele) ‚zaměstnáním v cizině‘, považuje Ústavní soud ve světle výše uvedeného za diskriminující, neboť není podloženo ‚objektivními‘ a ‚rozumnými‘ důvody.“ (nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 405/02, N 80/30 SbNU 245, č. 80/2003 Sb. ÚS). Ve vztahu k článku 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení Ústavní soud uvedl, že „nemůže být na újmu českému občanovi ve výši jeho důchodových nároků, neboť smyslem uzavření mezinárodní smlouvy nemůže být krácení důchodových nároků vlastním občanům, kterým vyšší důchodový nárok vzniká nezávisle na takové smlouvě podle vnitrostátních předpisů“. (nález Ústavního soudu ze dne 4. 4. 2005, sp. zn. IV. ÚS 158/04, N 72/37 SbNU 23, č. 72/2005 Sb. ÚS).
[15] Ústavní soud dané principy zopakoval i v dalších nálezech (ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04, N 16/36 SbNU 173, č. 16/2005 Sb. ÚS, ze dne 20. 3. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 4/06, N 54/44 SbNU 665, č. 54/2007 Sb. ÚS, ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, N 190/47 SbNU 465, č. 190/2007 Sb. ÚS, ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. IV. ÚS 298/06, N 222/47 SbNU 921, č. 222/2007 Sb. ÚS, ze dne 6. 3. 2008, sp. zn. I. ÚS 365/05, N 48/48 SbNU 567, č. 48/2008 Sb. ÚS, ze dne 11. 3. 2008, sp. zn. IV. ÚS 228/06, N 54/48 SbNU 619, č. 54/2008 Sb. ÚS, ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. I. ÚS 366/05, N 98/49 SbNU 459, č. 98/2008 Sb. ÚS, ze dne 4. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 257/06, N 187/51 SbNU 295, č. 187/2008 Sb. ÚS). Z judikatury Ústavního soudu plyne, že s ohledem na právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří (článek 30 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“) a princip rovnosti (článek 3 odst. 1 Listiny) nelze „federální“ dobu zaměstnání pro zaměstnavatele se sídlem na územní dnešního Slovenska zpětně považovat za dobu zaměstnání v cizině. Tato doba musí být považována za dobu „českou“, ačkoliv se podle článku 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení jedná o dobu získanou na Slovensku. Z toho pak vyplývá povinnost českých orgánů sociálního zabezpečení přiznat dotčeným občanům České republiky dorovnání (vyrovnávací příspěvek) ve výši rozdílu mezi předpokládaným důchodem, který by jim náležel, pokud by „federální“ doby pojištění byly počítány jakožto doby české, a úhrnem důchodů přiznaných českým a slovenským nositelem pojištění. Takový nárok podle Ústavního soudu svědčí s ohledem na osobní působnost článku 30 Listiny pouze občanům České republiky. Rozhodovací činnost Ústavního soudu reflektovala exekutiva prostřednictvím interních normativních instrukcí, které měly implementovat požadavky vyslovené Ústavním soudem (viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2011, čj. 3 Ads 130/2008-204, bod [47]).
[16] Je třeba dodat, že citované nálezy Ústavního soudu se týkaly situací před vstupem České republiky do Evropské unie. Ústavní soud v těchto případech vyloučil použitelnost unijního práva: „V každém případě, který Ústavní soud dosud posuzoval, vznikl stěžovateli nárok na důchod ještě před vstupem České republiky do Evropské unie, tj. před 1. 5. 2004, takže již z toho je zřejmé, že aplikace evropského práva na tyto nároky by představovala porušení zákazu retroaktivity a ochrany nabytých práv, pokud by zkrátila stěžovatelům jejich práva na důchod.“ (citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 301/05). V následné rozhodovací praxi však Ústavní soud vztáhl – bez vysvětlení – zmíněné závěry i na nároky na dávky vzniklé po 30. 4. 2004 (např. nález ze dne 3. 8. 2010, sp. zn. III. ÚS 939/10, N 153/58 SbNU 295, č. 153/2010 Sb. ÚS). V nálezu ze dne 3. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 1375/07, N 41/52 SbNU 417, č. 41/2009 Sb. ÚS, Ústavní soud dokonce výslovně Nejvyššímu správnímu soudu vytkl, že místo respektování judikatury Ústavního soudu přistoupil k aplikaci evropského práva.
[17] Nejvyšší správní soud se však na unijní aspekty problematiky česko-slovenských důchodů dotázal Soudního dvora prostřednictvím předběžné otázky podle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. Soudní dvůr rozhodl rozsudkem ze dne 22. 6. 2011, Landtová, C-399/09, Sb. rozh., s. I-5573, tak, že pravidlo dovozené judikaturou Ústavního soudu není v rozporu s kritériem rozdělení pravomocí stanoveným v článku 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení, které je zachováno čl. 7 odst. 2 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství1) ve spojení s částí A bodem 6 přílohy III uvedeného nařízení (bod 39). Vyrovnávací příspěvek totiž nevede ke zpochybnění použitelného režimu ani pravomoci orgánů, které určuje Smlouva o sociálním zabezpečení, ale na základě Smlouvy o sociálním zabezpečení umožňuje požadovat od jiného orgánu sociálního zabezpečení vyrovnávací dávku vyplácenou vedle obecné dávky (bod 36). Současně však Soudní dvůr konstatoval, že pravidlo dovozené judikaturou Ústavního soudu diskriminuje na základě státní příslušnosti příslušníky jiných členských států ve srovnání s českými státními příslušníky (bod 43). Nálezy Ústavního soudu podle Soudního dvora ústí v přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, jakož i nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti vyplývající z kritéria bydliště vůči těm, kteří využili svého práva na volný pohyb (bod 49), a jsou tak v rozporu s článkem 3 ve spojení s článkem 10 nařízení č. 1408/71.
[18] Nejvyšší správní soud po vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Landtová v řízení pokračoval a rozhodl citovaným rozsudkem čj. 3 Ads 130/2008-204. S odvoláním na rozhodnutí Soudního dvora třetí senát Nejvyššího správního soudu uvedl, že pravidlo, podle něhož lze dobu zaměstnání získanou účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 započíst pro důchodové nároky z českého systému důchodového pojištění i nad rámec stanovený čl. 20 odst. 1 Smlouvy o sociálním zabezpečení jen českým občanům s trvalým pobytem na území ČR, je v rozporu s článkem 3 a článkem 10 nařízení č. 1408/71. Z toho důvodu se proto neuplatní při posuzování nároků na dávky, které mají být přiznány od data po 30. 4. 2004, tj. po vstupu České republiky do Evropské unie. Nejvyšší správní soud se tak na základě rozsudku Soudního dvora odchýlil od judikatury Ústavního soudu. Současně třetí senát dospěl k závěru, že „pro posouzení nároků na dávky vzniklých po 30. 4. 2004 zde s přihlédnutím k nálezu Ústavního soudu [ze dne 8. 1. 2009, sp. zn. II. ÚS 1009/08, N 6/52 SbNU 57] a v důsledku rozhodnutí Soudního dvora [ve věci Landtová] neexistuje žádné vnitrostátní pravidlo, jež by bylo možno považovat za závazné a na jehož základě by měl nositel pojištění povinnost provádět zápočet dob zaměstnání získaných účastníky důchodového zabezpečení bývalé ČSFR do 31. 12. 1992 v českém systému důchodového pojištění ve větším rozsahu, než určuje článek 20 [Smlouvy o sociálním zabezpečení], na základě státního občanství a trvalého pobytu žadatele o důchod. Pravidlo konstituované Ústavním soudem původně pro nároky vzniklé před 1. 5. 2004 navíc nebylo pro nároky na dávky vzniklé po tomto datu uplatňováno v praxi, není zde tedy žádná skupina zvýhodněných osob, které by musely být výhody do zrušení pravidla zachovány a jíž by současně musela být skupina osob znevýhodněných postavena naroveň.“
[19] Na celou situaci reagoval též zákonodárce. Poslaneckým pozměňovacím návrhem byla do návrhu zákona č. 428/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření, vložena ustanovení, která podle vlády (předkladatelky) implementovala závěry rozsudku Soudního dvora ve věci Landtová. Jednalo se o následující ustanovení, která odstranila pravidla dovozovaná z judikatury Ústavního soudu:
„§ 106a
Hodnocení některých dob za období před rokem 1993
Za doby důchodového zabezpečení získané před 1. 1. 1993 podle československých právních předpisů, které se podle Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o sociálním zabezpečení ze dne 29. října 1992 považují za doby důchodového zabezpečení nebo pojištění Slovenské republiky, nelze přiznat ani zvýšit důchod z českého důchodového pojištění (zabezpečení) a ani nelze s přihlédnutím k těmto dobám poskytnout vyrovnání, dorovnání, příplatky a obdobná plnění k důchodu nebo jeho části nebo poskytovaná místo důchodu nebo jeho části; k těmto dobám lze v souladu s čl. 4 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky, přihlédnout pouze za podmínek a v rozsahu stanoveném touto smlouvou nebo tímto zákonem (§ 61).“
„Čl. XIII
Přechodné ustanovení
Žádosti o poskytnutí vyrovnání, dorovnání, příplatků a obdobných plnění uvedených v § 106a zákona č. 155/1995 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se odloží a řízení o nich se nevede; byly-li tyto žádosti podány přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, řízení o nich se zastaví. Opatření učiněná přede dnem účinnosti tohoto zákona na základě těchto žádostí zůstávají nedotčena s tím, že příslušné plnění náleží po vyúčtování zálohové výplaty za rok 2011 ve výsledné výši beze změny, pokud trvá podle právních předpisů České republiky i Slovenské republiky nárok na důchod, který byl důvodem pro přiznání tohoto plnění; zánikem nároku na důchod podle právních předpisů některého z uvedených států zaniká trvale i nárok na příslušné plnění.“
[20] Zanedlouho po přijetí zákona č. 428/2011 Sb. se však k věci znovu vyjádřil Ústavní soud citovaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 5/12. Ústavní soud připomněl, že v lisabonském nálezu č. I (nález Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, N 201/51 SbNU 445, č. 446/2008 Sb.) uvedl, že může „působit jako ultima ratio a může zkoumat, zda některý akt orgánů Unie nevybočil z pravomocí, které Česká republika podle článku 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla“ [bod 120]. Jakkoliv Ústavní soud vysvětlil, že taková situace může nastat jen v případech zcela výjimečných, v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/12 k takovému kroku přistoupil a prohlásil akt orgánu EU – rozsudek Soudního dvora ve věci Landtová – za akt ultra vires. Ústavní soud setrval na svém názoru, že na problematiku nároků českých občanů plynoucích ze sociálního zabezpečení do doby 31. 12. 1992 nelze vztáhnout evropské právo, neboť se jedná o důsledek specifické události rozdělení Československa, která je nesrovnatelná s právními poměry plynoucími pro oblast sociálního zabezpečení z volného pobytu osob v EU. Ve vztahu k rozsudku Soudního dvora ve věci Landtová Ústavní soud výslovně uvedl: „Nelze než v souvislosti s dopady rozsudku [Soudního dvora ve věci Landtová] na obdobné případy konstatovat, že v jeho případě došlo k excesu unijního orgánu, k situaci, v níž akt orgánu Evropské unie vybočil z pravomocí, které Česká republika podle článku 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla, k překročení rozsahu svěřených kompetencí, k postupu ultra vires.“.
[21] Ústavní soud se v posledně jmenovaném nálezu vyjádřil též k § 106a zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném do 30. 11. 2013. Ústavní soud uvedl, že „§ 106a [zákona o důchodovém pojištění] ve znění zákona č. 428/2011 Sb. tudíž zakotvuje zákaz vyplácení sociální dávky, kterou zákon neupravuje. To je určitě contradictio in adiecto, to je určitě zákonné ustanovení, jež bez dalšího nedává rozumný smysl.“ Danou úpravu proto Ústavní soud prohlásil za obsoletní: „Byla-li účelem přijetí § 106a [zákona o důchodovém pojištění] ve znění zákona č. 428/2011 Sb., a článku XIII zákona č. 428/2011 Sb., reakce na důsledky rozsudku [Soudního dvora ve věci Landtová] s ‚derogačními‘ důsledky vůči judikatuře Ústavního soudu, pak nelze než uzavřít, že nosným důvodem tohoto nálezu Ústavního soudu, jímž je konstatování postupu ultra vires [Soudního dvora] v předmětné věci, je založena obsolence uvedených zákonných ustanovení (§ 106a [zákona o důchodovém pojištění] ve znění zákona č. 428/2011 Sb. a článku XIII zákona č. 428/2011 Sb.), a to na základě právního principu cessante ratione legis cessat lex ipsa (odpadnutím účelu zákona zaniká samotný zákon).“
[22] Na předestřený vývoj znovu reagoval Nejvyšší správní soud, který v jednom z dalších případů česko-slovenských důchodů položil Soudnímu dvoru další předběžnou otázku (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2012, čj. 6 Ads 18/2012-82). Šestý senát Nejvyššího správního soudu se Soudního dvora dotázal na tři předběžné otázky, přičemž ta třetí zněla následovně: „Brání právo Evropské unie tomu, aby vnitrostátní soud, který je nejvyšším soudem státu v oblasti správního soudnictví, proti jehož rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky, byl v souladu s vnitrostátním právem vázán právními posouzeními podanými Ústavním soudem, pokud se zdá, že uvedená posouzení nejsou v souladu s právem Unie, jak je vyloženo Soudním dvorem?“ K zodpovězení daných otázek ze strany Soudního dvora ovšem v důsledku zpětvzetí kasační stížnosti stěžovatelky nedošlo. Nejvyšší správní soud s ohledem na to vzal žádost o rozhodnutí Soudního dvora o předběžných otázkách zpět a řízení zastavil (usnesení ze dne 10. 5. 2013, čj. 6 Ads 18/2012-211). Soudní dvůr danou věc vyškrtl z rejstříku usnesením předsedy prvního senátu Soudního dvora ze dne 27. 3. 2013.
[23] Zejména však na výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/12 reagoval též zákonodárce, a to zákonem č. 274/2013 Sb., kterým přijal zcela nové znění § 106a zákona o důchodovém pojištění a do tohoto předpisu vložil nový § 106b a § 106c. Zákonodárce zákonem č. 274/2013 Sb. zavedl novou dávku – dorovnávací přídavek některým poživatelům českého a slovenského starobního důchodu. Tímto krokem zákonodárce reflektoval předchozí vývoj judikatury českých soudů a Soudního dvora popsaný shora a vstoupil do ústavního dialogu se jmenovanými aktéry, přičemž se prostřednictvím zákona č. 274/2013 Sb. pokusil vyrovnat s různými, do jisté míry si odporujícími, přístupy Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu a Soudního dvora.
[24] V nyní projednávané věci postupovaly orgány sociálního zabezpečení právě podle nové právní úpravy zavedené zákonem č. 274/2013 Sb. Stěžovatelce však dorovnávací přídavek nepřiznaly, neboť nesplňovala podmínky § 106a zákona o důchodovém pojištění. Stěžovatelka nesplnění podmínek § 106a zákona o důchodovém pojištění výslovně připustila, avšak uvedla, že s ohledem na derogaci § 106a zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném do 30. 11. 2013 (citováno v bodu [19] tohoto rozsudku) již nic nebrání tomu, aby bylo skupinám, na něž § 106a zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném od 1. 12. 2013 nepamatuje, dorovnání přiznáno na základě principů vyjádřených v dřívější judikatuře Ústavního soudu.
[25] S ohledem na výše popsanou historii sporů týkajících se česko-slovenských důchodů je zřejmé, že stěžovatelčino přesvědčení je liché. Právní úprava dorovnávacího přídavku zakotvená v § 106a a násl. zákona o důchodovém pojištění nepředstavuje pouhý doplněk k dříve formulovaným závěrům Ústavního soudu. Zákonodárce novelou č. 274/2013 Sb. vstoupil do řadu let trvajícího „sporu“ mezi Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem, který dospěl až do fáze nesouladu Ústavního soudu se Soudním dvorem, a to s cílem daný problém komplexně vyřešit: „Ačkoliv tedy tato záležitost není zcela dořešena, je evidentní, že zde dochází k problematické rozpornosti názorů Ústavního soudu a [Soudního dvora], která by při jejím dalším prohlubování mohla přinášet negativní důsledky v podobě narušení právní jistoty ve vztahu k ochraně některých ústavně zaručených práv či principů, zejména práva na přiměřené zabezpečení ve stáří či principu rovnosti občanů před zákonem a zákazu diskriminace; tato kauza přitom též poškozuje postavení ČR jakožto člena EU.“ (důvodová zpráva k zákonu č. 274/2013 Sb., dostupná z www.psp.cz). Záměrem zákonodárce bylo přijmout takovou úpravu, která by brala v úvahu jak principy akcentované Ústavním soudem, tak principy, na nichž postavil své rozhodnutí Soudní dvůr, tedy úpravu vyhovující judikatuře obou jmenovaných soudů. Podle důvodové zprávy se jedná o úpravu, jež „umožní přiznání dorovnání v zásadě v souladu s nálezy Ústavního soudu, avšak odstraní diskriminační kritérium státního občanství, které nahradí kritériem potřebné délky doby pojištění“. Soudní dvůr totiž nevyloučil možnost poskytovat dorovnání důchodů, pouze označil za nepřípustné dorovnání vázat na podmínku českého občanství, která je podle něj diskriminační (bod 53 rozsudku ve věci Landtová). Zákonodárce tak využil poměrně široký prostor, který Soudní dvůr vnitrostátním orgánům ponechal, a pokusil se jej zaplnit takovou úpravou, která by vyhovovala požadavkům unijního práva i závěrům vysloveným Ústavním soudem. Je zřejmé, že taková snaha zákonodárce je zcela legitimní a nemůže být povrchně označena za protivení se všeobecné závaznosti nálezů Ústavního soudu ve smyslu čl. 89 odst. 2 Ústavy, neboť řešení této složité problematiky vyžadovalo komplexní pozitivněprávní úpravu, již soudy včetně soudu ústavního ve své kompetenci poskytnout nemohly a nemohou.
[26] Stěžovatelce z uvedených důvodů nelze přisvědčit v jejím požadavku, aby jí orgány sociálního zabezpečení přiznaly „dorovnání“ na základě dřívější judikatury Ústavního soudu, a nutně přitom ignorovaly snahu zákonodárce o komplexní řešení problematiky česko-slovenských důchodů zhmotněnou v § 106a zákona o důchodovém pojištění ve znění od 1. 12. 2013 a odhlížely od podmínek tam stanovených. Zákon č. 274/2013 Sb. totiž ve vývoji problematiky česko-slovenských důchodů započal novou kapitolu.
[27] Na druhou stranu je však jistě možné z hlediska závěrů přijatých Ústavním soudem posoudit vymezení institutu dorovnávacího přípěvku v § 106a a násl. zákona o důchodovém pojištění. Právě na zpochybnění ústavní konformity nové zákonné úpravy stěžovatelka patrně mířila v kasační stížnosti, v níž uváděla, že se zákonodárce neřídil „doporučením Ústavního soudu, neboť ze skupiny dotčených osob vybral pouze užší skupinu“. Nejvyšší správní soud se proto v tomto ohledu ústavní konformitou § 106a zákona o důchodovém pojištění zabýval. Nepřistupoval však k zevrubnému abstraktnímu posouzení ústavnosti nové úpravy, nýbrž přezkoumával situaci stěžovatelky, maje na paměti jí vznesené námitky (§ 109 odst. 3 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud přitom dospěl k závěru, že stěžovatelčiny námitky vůči § 106a zákona o důchodovém pojištění ve znění účinném od 1. 12. 2013 nejsou důvodné a že dané ustanovení obstojí.
[28] Je namístě zopakovat, že Ústavní soud své závěry o nutnosti dorovnávání tzv. slovenských důchodů vystavěl na čl. 30 odst. 1 Listiny (právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří) a na čl. 3 odst. 1 Listiny (zákaz diskriminace). Je třeba připomenout, že právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří je jedním z práv, jichž se lze v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích zákonů, které tato práva provádějí, za podmínky dodržení čl. 4 odst. 4 Listiny, který garantuje minimální standard daného práva (např. nález Ústavního soudu ze dne 23. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 2/08, N 73/49 SbNU 85, č. 166/2008 Sb., zejm. body [52] – [54]).
[29] Nárok na dorovnávací přídavek je podle § 106a zákona o důchodovém pojištění v rozhodném znění podmíněn tím, že pojištěnec a) získal před 1. 1. 1993 aspoň 25 let československé doby pojištění, za kterou mu byl po 31. 12. 1992 přiznán starobní důchod ze slovenského důchodového pojištění, b) získal v období od 1. 1. 1993 do 31. 12. 1995 aspoň 1 rok doby pojištění podle právních předpisů České republiky; pro účely splnění této podmínky se do doby pojištění nezahrnují náhradní doby, c) český starobní důchod a slovenský starobní důchod jsou vypláceny ke dni, od něhož pojištěnec žádá o přiznání dorovnávacího přídavku, a d) výše dorovnávacího přídavku má ke dni, od něhož pojištěnec žádá o jeho přiznání, kladnou hodnotu. Současné nastavení podmínek pro vznik nároku na dorovnávací přídavek tak opustilo Soudním dvorem kritizovanou podmínku státního občanství ČR (srov. rozsudek Soudního dvora ve věci Landtová, bod 49: „Nález Ústavního soudu s sebou nese přímou diskriminaci na základě státní příslušnosti, jakož i nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti vyplývající z kritéria bydliště vůči těm, kteří využili svého práva na volný pohyb.“) a je z hlediska státního občanství a bydliště osoby neutrální, jak Nejvyšší správní soud k nové právní úpravě poznamenal ještě před její účinností (rozsudek ze dne 30. 5. 2013, čj. 4 Ads 116/2012-43).
[30] Je třeba přiznat, že v důsledku aplikace uvedených podmínek získá nárok na dorovnávací přídavek užší skupina osob než podle judikatury Ústavního soudu. Ústavní soud např. vyhověl i stěžovatelce, která byla mezi 1. 9. 1960 a 28. 7. 1996 zaměstnána ve slovenské části federace, ke dni podání žádosti o starobní důchod u Sociální pojišťovny (9. 8. 1996) měla trvalý pobyt na území Slovenské republiky a byla slovenskou občankou. Po přiznání důchodu se stěžovatelka přestěhovala do České republiky za manželem a dne 10. 6. 1998 jí bylo uděleno české státní občanství (citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/06). Důvodová zpráva k zákonu č. 274/2013 Sb. připouští, že smyslem návrhu zákona není plošně dorovnávat důchody všem pojištěncům, kteří získali jakoukoli dobu důchodového zabezpečení před rozdělením ČSFR, neboť Česká republika by tím nevyváženě a jednostranně přebírala v nepoměrné výši důchodové závazky bývalé federace. Podmínky uvedené v předchozím bodu tohoto rozsudku měly zajistit, aby byl nárok na dorovnávací přídavek dán jen v odůvodněných případech – tedy aby svědčil osobám, které získaly za doby federace alespoň 25 let doby pojištění, za kterou jim byl po rozpadu federace přiznán starobní důchod ze slovenského důchodového pojištění [§ 106a odst. 1 písm. a) zákona o důchodovém pojištění], a které po rozpadu ČSFR projevily vztah k České republice jako nástupnickému státu účastí v českém důchodovém pojištění [§ 106a odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění]. Uvedené dvě podmínky ve svém kumulativním efektu váží nárok na dorovnávací přídavek na existenci reálného pouta mezi žadatelem o dorovnávací přídavek a Českou republikou v kontextu specifické historické události rozpadu Československa, na níž je předmětná důchodová dávka bezprostředně vázána. Požadavek na existenci takového pouta aproboval i Soudní dvůr (rozsudek ze dne 21. 7. 2011, Stewart, C-503/09, Sb. rozh., I-6497, bod 89, a judikatura tam citovaná).
[31] Sám Ústavní soud se k ústavním požadavkům ve vztahu k problematice česko-slovenských důchodů podrobně vyjádřil ve svém posledním (!) nálezu ze dne 5. 9. 2012, sp. zn. II. ÚS 2524/10, N 149/66 SbNU 255, č. 149/2012 Sb. ÚS. Jakkoliv se pochopitelně jedná o jeden z mnoha nálezů k česko-slovenským důchodům (viz výše), Nejvyšší správní soud z něj vychází proto, že je nejnovější a že v něm Ústavní soud relativně podrobně osvětlil a shrnul jádro problému česko-slovenských důchodů, a to v období, kdy již mohl reflektovat i rozsudek Soudního dvora ve věci Landtová i svůj vlastní výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 5/12 (srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 11. 2012, sp. zn. I. ÚS 3650/11, body [29] – [30], kde sám Ústavní soud taktéž vycházel z výkladu učiněného v citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 2524/10).
[32] Ústavní soud zdůraznil, že při posuzování nároků osob na dorovnání je třeba mít stále na zřeteli i původní účel, který předmětné mezinárodní smlouvy sledovaly a jímž bylo nejen určení státu příslušného k přiznání důchodových dávek, ale rovněž i spravedlivé rozložení zátěže státních rozpočtů či veřejných fondů, z nichž je v tom kterém nástupnickém státě důchod vyplácen (bod [30] citovaného nálezu sp. zn. II. ÚS 2524/10). Ve vztahu k tomuto účelu Ústavní soud konstatoval, že „ve věci tzv. slovenských důchodů jde o nalezení spravedlivé rovnováhy mezi rozdělením nákladů na důchodové systémy obou následnických států bývalé československé federace, jak bylo vyjádřeno v kritériích obsažených v mezinárodních smlouvách uzavřených oběma státy v souvislosti s rozpadem federace, na straně jedné, a právy osob účastnících se systému důchodového zabezpečení, zejména těch, které po celou dobu svého produktivního života byly občany jednoho ze států federace, území tohoto státu nikdy neopustily, a přesto na základě kritérií zvolených v předmětných smlouvách měly pobírat a pobírají důchod z druhého státu bývalé federace“ (bod [28]). Ústavní soud pak upřesnil, že „[ú]středním motivem rozhodování Ústavního soudu tak v těchto případech bylo nalezení spravedlivého zacházení s občany, kteří byli de facto poškozeni na výši důchodů v důsledku rozdělení federace: aniž by tito občané v průběhu svého života migrovali, předmětné smlouvy je vystavily situaci, kdy měli pobírat důchod z druhého státu se všemi riziky, které z tohoto modelu mohou plynout (rozdílná úroveň ekonomik obou států a z toho plynoucí výše výpočtu důchodu, rozdíly v měnových kurzech atd.). Osoby dotčené těmito pravidly mohly nepochybně považovat takovou právní situaci za nespravedlivou a cítily se legitimně poškozeny na svých právech.“ (bod [29]).
[33] Maje na zřeteli Ústavním soudem zformulovaný účel vyplácení dorovnávacího přídavku, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že ústavní práva stěžovatelky nebyla porušena. Právní úprava dorovnávacího přídavku zakotvená v § 106a a násl. zákona o důchodovém pojištění respektuje základní účel judikatury Ústavního soudu k česko-slovenským důchodům, vyjádřený v citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 2524/10. Jak plyne z předchozích odstavců, nárok na dorovnávací přídavek podle § 106a zákona o důchodovém připojištění svědčí osobám, které mohly nabýt přesvědčení, že budou pobírat v plné výši český důchod, tedy osobám, které byly na výši důchodu v důsledku rozpadu federace bezprostředně poškozeny, ačkoliv v průběhu svého života nemigrovaly. Ve vztahu k podmínce stanovené v § 106a odst. 1 písm. a) zákona o důchodovém pojištění, tj. podmínce získání alespoň 25 let doby pojištění za doby federace, lze dodat, že právě tento aspekt zdůrazňovaly některé nálezy Ústavního soudu, podle nichž „křivda“ způsobená článkem 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení spočívala především v tom, že občanu České republiky, který splnil podmínku minimálního počtu 25 let pojištění podle zákona o důchodovém pojištění za existence společného československého státu, tj. do 31. 12. 1992, uvedený článek 20 Smlouvy o sociálním zabezpečení zpětně splnění této podmínky upíral, v rozporu s principem právní jistoty a předvídatelnosti práva; srov. citované nálezy Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 365/05 a sp. zn. I. ÚS 366/05. Nelze také popřít, že faktor času, který nás stále více vzdaluje od existence společného státu a okamžiku jeho rozpadu, relativizuje význam někdejších federálních pojistných dob pro výši nyní a v budoucnu přiznávaných důchodových dávek, nemluvě o postupném zacelování ran, které v mnohých spoluobčanech rozpad společného státu před téměř čtvrtstoletím mohl zanechat.
[34] Ze správního spisu Nejvyššího správní soud zjistil, že stěžovatelka mezi lety 1968 a 1972 studovala ve slovenské části federace v Košicích. Poté od roku 1972 do roku 1996 pracovala u různých zaměstnavatelů v Košicích a v okolí a zde také bydlela. Důchodového pojištění v České republice byla stěžovatelka účastna až od července 1997, kdy získala zaměstnání v Praze. České občanství podle svých slov stěžovatelka nabyla v roce 2001. Již z tohoto letmého přehledu vyplývá, že stěžovatelka nejenže nesplnila podmínky § 106a zákona o důchodovém pojištění, ale zejména nespadá mezi osoby, na něž Ústavní soud mířil v citovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 2524/10. V jejím případě nebyly dány legitimní důvody, aby se přiznáním „slovenského důchodu“ za federální dobu pojištění cítila poškozena na svých právech. Stěžovatelka měla před rozpadem ČSFR (a ještě několik let po něm) místo zaměstnání na území Slovenska a z hlediska okolností relevantních pro důchodové pojištění neměla k české části federace žádnou vazbu. Je tak třeba uzavřít, že stěžovatelka nebyla poškozena na svém právu na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, a už vůbec ne v intenzitě zasahující do minimálního standardu uvedeného práva (čl. 4 odst. 4 Listiny).
[35] S ohledem na stěžovatelčinu historii důchodového pojištění zmíněnou v předchozím bodu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případě stěžovatelky nebyl porušen ani čl. 3 odst. 1 Listiny (zákaz diskriminace). Prvním krokem při posuzování, zda došlo k (přímé) diskriminaci, je zkoumání, zda došlo k vyčlenění osoby ze skupiny srovnatelných jednotlivců. Jinými slovy, prvotní otázkou je, zda jsou porovnávané subjekty či skupiny vůbec srovnatelné (srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 49/10, N 10/72 SbNU 111, č. 44/2014 Sb., bod [34], nebo nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 31/13, N 138/74 SbNU 141, č. 162/2014 Sb., bod [45]; srov. též Bobek, M. Zákaz diskriminace. In: Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. (eds.). Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 101). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že situace stěžovatelky není srovnatelná s případy, jež obecně vymezil Ústavní soud (viz zejm. body [30]–[33] tohoto rozsudku). S ohledem na výše řečené je třeba za relátor v nyní projednávané věci považovat úzký vztah mezi pojištěncem a českou částí společného státu v kontextu jeho federativního uspořádání a následného rozpadu, neboť právě z něj plyne jednak legitimní očekávání určité osoby ohledně jejího zabezpečení ve stáří a jednak případný diskriminační potenciál (srov. zmiňovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 2524/10, bod [29]). Takový vztah, vyjádřený v nyní účinném znění zákona o důchodovém pojištění [zejména v jeho § 106a odst. 1 písm. b)], ovšem v případě stěžovatelky nebyl dán, jak bylo vyloženo výše, a tudíž lze již na základě prvního kroku v rámci testu (přímé diskriminace) konstatovat, že nedošlo k její diskriminaci ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny. (…)
1) S účinností od 1. 5. 2010 zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. | decision_1212.txt |
240 | k § 166 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
Ustanovení § 166 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, musí být vykládáno v souladu s jeho doslovným zněním tak, že pro určení výše výsluhového příspěvku je rozhodné, jaký příjem byl (bývalému) příslušníku bezpečnostního sboru poskytnut za rozhodné období, nikoliv jaký příjem mu byl poskytnut v rozhodném období. Je-li tedy doplatek služebního příjmu za období od srpna 2008 do srpna 2011 poskytnut v roce 2011 a lze-li jednoznačně určit jeho části, které přísluší za jednotlivá dílčí období, není tento doplatek jako celek součástí příjmu za rok 2011. Součástí příjmu za rok 2011 je pouze ta část doplatku, která přísluší za tento rok.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2015, čj. 7 As 289/2015-23)
Věc: Bc. Petr M. proti Ministerstvu vnitra o výsluhový příspěvek, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím Ministerstva vnitra, ředitele odboru sociálního zabezpečení (správní orgán I. stupně), ze dne 8. 1. 2013 byl žalobci od 1. 12. 2012 přiznán výsluhový příspěvek ve výši 14 069 Kč měsíčně a od 1. 1. 2013 mu byl zároveň výsluhový příspěvek zvýšen na 14 133 Kč měsíčně. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které ministr vnitra rozhodnutím ze dne 19. 4. 2013 zamítl. Správní orgány vycházely z průměrného hrubého služebního příjmu žalobce za předchozí tři kalendářní roky. Nepřisvědčily námitkám žalobce, že by se mělo vycházet pouze z příjmu za kalendářní rok 2011, který měl být vyšší, neboť do něj bylo nutno zahrnout celý doplatek navýšení základního tarifu o 10 %, který žalobci příslušel zpětně od 1. 8. 2008.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, kterou městský soud rozsudkem ze dne 29. 10. 2015, čj. 11 Ad 11/2013-25, zamítl.
Městský soud dospěl k závěru, že z § 114 odst. 1 zákona o služebním poměru vyplývá, že základní tarif je složkou služebního příjmu příslušníka, která se poskytuje měsíčně. Stejně tak, pokud byl žalobci základní tarif zvýšen o 10 %, nelze dospět k jinému závěru, než že je i toto navýšení poskytováno měsíčně a že je jednorázově zpětně vyplacený doplatek tarifu nutno rozpočítat na jednotlivé měsíce, ve kterých částka navýšeného tarifu skutečně náležela k výplatě. Postup žalovaného je v souladu se zákonem o služebním poměru, neboť tyto doplatky nelze zařadit jako součást služebního příjmu žalobce pouze za rok 2011, jak se domáhal. Smysl a účel právní úpravy v zákoně č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, a v zákoně o služebním poměru je odlišný a každý z těchto předpisů vychází z jiné koncepce. Příjem a průměrný hrubý služební příjem dle těchto zákonů jsou odlišné pojmy. Z doplatku bylo pojistné zaplaceno za měsíc srpen 2011, a proto byl doplatek vykázán na evidenčním listu důchodového pojištění za rok 2011. Městský soud proto neshledal důvod ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel namítl, že byť se o výsluhových nárocích rozhodovalo v rámci správního řízení, jde ve své podstatě o nárok na zaplacení složky odměny za vykonanou práci obdobnou mzdě nebo platu, takže by věc měla být posuzována v kontextu soukromoprávní úpravy, a nikoli striktně a výlučně v rovině práva správního. Omyl či jiná chyba zaměstnavatele na úseku odměňování nemá být vykládána k tíži zaměstnance. Právní předpis přitom stojí na myšlence vypočítávat výsluhové nároky ze skutečností pro osobu ve služebním poměru nejpříznivějších. Rozhodný služební příjem byl tvořen veškerými součástmi, které byly vypláceny v roce 2011, kdy byl tento vyměřovací základ nejpříznivější. Do tohoto služebního příjmu se dostaly i doplatky služebního příjmu, které byly jednorázově přiznány se zpětnou účinností od roku 2008. Rozhodná je doba, kdy byly tyto příjmy vypláceny, a tedy kdy se reálně jako příjem dostaly do dispozice stěžovatele, a staly se tak součástí jeho služebního příjmu. Je proto nepodstatné, za jaké období byly tyto doplatky formálně vykázány pro potřeby sociálního pojištění či jiné interní evidence zaměstnavatele. To, že došlo k chybám v nastavení základních tarifů, nebyla chyba stěžovatele. Prakticky z hlediska všech podstatných právních předpisů, ať jde o občanský soudní řád a úpravu exekucí v zákoně č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), plnění daňových povinností, otázky finančních plnění ve smyslu občanského zákoníku či zákona č. 94/1963, o rodině1), nebo povinnosti vyplývající ze zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), by byl pro veškeré tyto právní účely rozhodný příjem, který byl fakticky v daném měsíci či období vyplácen. Jedinou normou, která nasvědčuje závěru městského soudu, je § 6 odst. 1 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. I tady jde však o zkreslenou interpretaci. Pojistné bylo odváděno až v době výplaty, a logicky nikoli v době, k níž se dotčená platba vztahovala. Tyto formální skutečnosti jsou použitelné toliko pro rovinu sociálního zabezpečení, nicméně z hlediska předpisů daňových, občanskoprávních a ostatních jsou nepoužitelné. Je proto třeba vycházet z toho, že příslušná část služebního příjmu byla vyplácena v roce 2011, kdy z ní bylo také pojistné odvedeno, kdy byl tento příjem zdaněn, kdy bylo možné z tohoto příjmu činit srážky ze mzdy atd. Tyto nároky byly řešeny v rámci rozpočtu za rok, v němž byly vyplaceny, a nikoli za roky, v nichž ve skutečnosti měly být placeny. Zákon o služebním poměru přitom nestanoví výluky z toho, že by některá složka služebního příjmu nebyla započitatelná, respektive že by bylo možné přihlížet jen k těm složkám, na které vznikl nárok v kalkulovaném roce. Srovnatelný předpis – zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání – v § 143 odst. 4 výslovně hovoří o tom, že se při výpočtu výsluhových náležitostí nepřihlíží k jistým složkám příjmu. Pokud by zákonodárce měl potřebu některé složky příjmu vylučovat, pak by tak nepochybně učinil jako v případě zákona o vojácích z povolání.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Stěžejní otázkou v projednávané věci je to, zda je do průměrného hrubého služebního příjmu stěžovatele za rok 2011 nutno započítat celou částku doplatku služebního příjmu za období od srpna 2008 do srpna 2011, který byl jako celek stěžovateli vyplacen dodatečně až v srpnu 2011. Je tedy nutno posoudit, zda je rozhodné, v jakém období byl doplatek vyplacen nebo za které období doplatek přísluší.
Podle § 158 zákona o služebním poměru „[z]ákladní výměra výsluhového příspěvku činí za 15 let služby 20 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku se zvyšuje za šestnáctý a každý další ukončený rok služby o 3 % měsíčního služebního příjmu, za dvacátý první a každý další ukončený rok služby o 2 % měsíčního služebního příjmu a za dvacátý šestý a každý další ukončený rok služby o 1 % měsíčního služebního příjmu. Výměra výsluhového příspěvku může činit nejvýše 50 % měsíčního služebního příjmu.“
Podle § 166 odst. 1 zákona o služebním poměru se „[z]a měsíční služební příjem [...] pro účely stanovení výše výsluhových nároků považuje průměrný hrubý služební příjem poskytovaný za předchozí kalendářní rok přede dnem skončení služebního poměru příslušníka. Jestliže služební poměr skončil posledním dnem kalendářního roku, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z tohoto kalendářního roku. Trval-li služební poměr po dobu kratší než 1 rok, zjišťuje se průměrný hrubý měsíční služební příjem z celé doby trvání služebního poměru. Je-li to pro příslušníka výhodnější, zjišťuje se průměrný hrubý služební příjem za předchozí 3 kalendářní roky.“
Správní orgány rozpočítaly doplatek služebního příjmu vyplacený v srpnu 2011 na jednotlivé měsíce, za které příslušel, a dospěly k závěru, že je nutno výsluhový příspěvek vypočítat z průměrného hrubého služebního příjmu za předchozí tři kalendářní roky, neboť ten je vyšší než průměrný hrubý služební příjem za předchozí kalendářní rok. Stěžovatel naproti tomu považuje předmětný doplatek za součást příjmu za rok 2011, který je tudíž vyšší než průměrný hrubý služební příjem za předchozí tři kalendářní roky. Výsluhový příspěvek by se proto podle něj měl vypočítat z příjmu za rok 2011.
Nejvyšší správní soud má za to, že již samotný text § 166 odst. 1 zákona o služebním poměru podporuje závěry správních orgánů, že není rozhodné, kdy byl doplatek vyplacen, nýbrž za jaké období přísluší. Zákon totiž výslovně hovoří o tom, že rozhodným je příjem „poskytovaný za“ určité období (předchozí rok, respektive předchozí tři roky). Již proto nemůže být rozhodné, jaký příjem byl stěžovateli poskytnut v roce 2011, nýbrž jaký příjem mu byl poskytnut za rok 2011. Doslovné znění zákona jednoznačně činí vazbu mezi službou vykonanou v daném roce a odměnou za tuto službu. Doplatek za období od srpna 2008 do srpna 2011 byl přitom pouze zčásti odměnou za službu vykonanou v roce 2011. Tuto část bylo možné zcela jednoznačně určit, a správní orgány tak také učinily.
Tento výklad je přitom zcela logický, neboť v opačném případě by bylo nutno do příjmu za rok 2011 započítat příjem vyplacený v lednu 2011 za prosinec 2010, a naopak nebrat v úvahu příjem za prosinec 2011, neboť ten byl vyplacen v roce 2012. Že je do příjmu za rok 2011 naopak nutno započítat příjem za prosinec 2011, a nikoliv za prosinec 2010, přitom berou jako zcela samozřejmé nejen správní orgány, ale také stěžovatel.
Je přitom možno poukázat na ještě absurdnější důsledek stěžovatelovy interpretace. V případě, že by se stěžovatel zpětného doplacení svého zákonného nároku nedomohl již v roce 2011, ale přes veškeré úsilí až dodatečně (například poté, co by se svého nároku domohl až soudně), měl by být ve světle úvah stěžovatele jeho výsluhový příspěvek vypočítán z nižší částky, než činil jeho zákonný nárok. Jinými slovy by stát těžil ze svého protiprávního jednání, konkrétně z toho, že v rozhodné době stěžovateli v rozporu se zákonem vyplácel nižší příjem. Naproti tomu interpretace použitá správními orgány a městským soudem, ke které se kloní také Nejvyšší správní soud, zaručuje, že výsluhový příspěvek bude vypočítáván vždy ze zákonného nároku, neboť dodatečně vyplacený doplatek bude nutno rozpočítat na jednotlivá měsíční období, za která příslušel. Nejde v žádném případě o situaci, kdy by omyl zaměstnavatele šel k tíži zaměstnance, jak tvrdí stěžovatel. Pouze nedochází k tomu, že by zaměstnanec z omylu zaměstnavatele těžil. Zaměstnanec si zachovává svůj zákonný nárok a není uvedenou interpretací nijak postižen.
Nelze přitom interpretaci právní úpravy ad hoc přizpůsobovat podle toho, který výklad je v tom kterém konkrétním případě pro (bývalého) příslušníka bezpečnostního sboru příznivější. Interpretace by měla být jednotná a předvídatelná. Nejvyšší správní soud se proto kloní k závěru, že § 166 odst. 1 zákona o služebním poměru musí být vykládán v souladu s jeho doslovným zněním tak, že pro určení výše výsluhového příspěvku je rozhodné, jaký příjem byl (bývalému) příslušníku bezpečnostního sboru poskytnut za rozhodné období, nikoliv jaký příjem mu byl poskytnut v rozhodném období. Pouze tak lze zaručit rovnost všech (bývalých) příslušníků bezpečnostních sborů, bez ohledu na to, kdy se domůžou dodatečného doplacení jejich zákonného nároku.
Nejvyšší správní soud má s ohledem na výše uvedené za to, že § 166 odst. 1 zákona o služebním poměru nastolenou otázku výslovně upravuje. Není-li v aplikované právní úpravě žádná mezera, kterou by bylo potřeba vyplnit, není namístě uchylovat se k použití analogie. K poukazu stěžovatele na odlišnou právní úpravu v jiných právních předpisech lze proto toliko konstatovat, že odlišná úprava obdobných právních institutů v různých právních předpisech není v právu ničím ojedinělým. Kromě toho nelze zcela souhlasit, že by v případech uváděných stěžovatelem šlo o srovnatelné situace.
Předně účel zákona o daních z příjmů, občanského zákoníku, občanského soudního řádu, exekučního řádu či insolvenčního zákona na straně jedné a zákona o služebním poměru na straně druhé je zcela odlišný a vychází z jiné koncepce (viz obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015, čj. 3 As 166/2014-28). Kromě toho tyto právní předpisy ani neobsahují srovnatelný institut jako průměrný hrubý služební příjem. Stěžovatel v podstatě pouze tvrdí, že pro účely jiných právních institutů je rozhodná vyplacená částka, a nikoliv zákonný nárok. Nutno však podotknout, že se skutečně jedná o zcela odlišné právní instituty, jejichž podstatou vůbec není výpočet průměrného příjmu. S ohledem na existenci samostatné právní úpravy výsluhového příspěvku v zákoně o služebním poměru nelze bez dalšího analogicky dovozovat odlišná pravidla z jiných právních předpisů, které nadto nemají žádnou vazbu na právní úpravu výsluhového příspěvku.
1) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanským zákoníkem. | decision_1213.txt |
241 | k § 123f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 411/2005 Sb.*)
k § 84 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 7. 12. 2012**)
I. Jestliže je v řízení o námitkách proti záznamu bodů (§ 123f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích) namítána manipulace s obsahovou stránkou dílu „A“ pokutového bloku po jeho vyplnění včetně podpisu pokutovaného i pokutujícího (tedy po skončení blokového řízení), jde o přípustný argument, neboť ten jednak míří ke způsobilosti podkladu pro záznam bodů a nadto byla-li by možnost takový argument uplatnit odepřena, jevil by se takový stav jako zřejmá mezera v možnostech přezkumu činnosti veřejné moci (uvedený argument by totiž v takovém případě nebylo možno uplatnit ani v blokovém řízení, ani v řízení o námitkách proti záznamu bodů).
II. Argumentaci ohledně dodatečné manipulace s obsahovou stránkou pokutového bloku, dílu „A“, je třeba posuzovat jednak s ohledem na soulad těch údajů, které jsou vyplněny jak v dílu „A“, tak v dílu „B“ téhož bloku (výše pokuty, příslušné ustanovení zákona, podle něhož se jedná o přestupek, identifikace pokutovaného i pokutujícího a datum uložení pokuty), a dále s ohledem na obsahovou stránku těch údajů, které jsou vyplněny pouze v dílu „A“ (doba, místo a popis přestupkového jednání), s přihlédnutím k okolnostem, jež vyřízení věci v blokovém řízení provázely (§ 84 a násl. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 10. 2015, čj. 62 A 9/2014-78) ***)
Prejudikatura: č. 2391/2011 Sb. NSS.
Věc: Jaromír N. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o záznam bodů.
Městský úřad Znojmo, odbor dopravy, vydal dne 12. 2. 2013 rozhodnutí, kterým dle § 123f odst. 3 zákona o silničním provozu zamítl námitky žalobce proti záznamům bodů v registru řidiče provedeným na základě oznámení Policie České republiky a Městské policie Kladno.
Proti tomuto rozhodnutí žalobce podal odvolání, ve kterém zpochybňoval spáchání přestupku, který byl zaznamenán na pokutovém bloku ze dne 6. 12. 2011, a dále namítal nedostatečně zjištěný skutkový stav. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 10. 1. 2014 odvolací námitky zamítl a potvrdil rozhodnutí prvního stupně.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu. Žalobce argumentoval tak, že do křižovatky vjel na signál k volné jízdě, avšak dopravní okolnosti na křižovatce mu znemožnily pokračovat v jízdě. S ohledem na to, že žalobce nesouhlasil s tím, že by do křižovatky vjel na červenou, byla mu „nakonec“ udělena bloková pokuta za porušení § 22 odst. 3 zákona o silničním provozu. Toto jednání bylo podle žalobce rovněž popsáno v pokutovém bloku, který podepisoval. Žalobce namítal, že pokutový blok ze dne 6. 12. 2011 byl následně upraven; žalobce tak zpochybnil jeho průkaznost a způsobilost podkladu pro zápis do evidenční karty řidiče.
Dále žalobce argumentoval v tom směru, že k prokázání spáchání přestupku dle § 22 odst. 3 zákona o silničním provozu žalobce již na místě navrhoval provedení záznamu z kamer, což bylo policisty odmítnuto s odůvodněním, že křižovatka nedisponuje kamerovým systémem. Posléze se žalobce domáhal provedení stejného důkazu, bylo mu však sděleno, že se záznam maže po sedmi dnech. Žalobce tedy dovodil, že jej policisté úmyslně uvedli v omyl. Žalobce dále namítal, že se v námitkovém řízení nikdo nezabýval předmětným pokutovým blokem jakožto způsobilým podkladem a žalobcem navrženými důkazy.
Žalovaný předně odkázal na obsah napadeného rozhodnutí. Dále uvedl, že z pokutového bloku ze dne 6. 12. 2011, jehož průkaznost žalobce v podané žalobě napadal, je zřejmé jednání, kterým žalobce naplnil skutkovou podstatu dle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5 zákona o silničním provozu.
Podle žalovaného je z obsahu pokutového bloku zřejmé, že nedošlo ke změně skutkové podstaty, jejímu přemazání či korekci, neboť vymezená skutková podstata odpovídala paragrafovému znění i slovnímu popisu obsaženým v části bloku „doba, místo a popis přestupkového jednání“.
K námitce neprovedení důkazu žalovaný uvedl, že žalobce nevznesl vůči správním orgánům jakýkoliv požadavek na provedení důkazů, vyjma podaného odvolání ze dne 14. 3. 2013, v němž žalobce zrekapituloval skutečnosti týkající se prošetření přestupku, žalobcův návrh však byl nekonkrétní. Nadto žalovaný dodal, že si orgán prvního stupně opatřil veškeré pokutové bloky tak, aby byl prokázán skutkový stav bez důvodných pochybností.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci
(...) Podstatu projednávané věci lze na základě obsahu žalobních bodů shrnout následovně: žalobce zpochybňuje náležité zjištění skutkového stavu, konkrétně jednání, které je zachyceno v pokutovém bloku ze dne 6. 12. 2011, odmítá, že by se dopustil jednání, které je na uvedeném bloku a v navazujícím oznámení o uložení blokové pokuty vyznačeno, a dovozuje, že údaje vyznačené v bloku byly dodatečně změněny. Z toho žalobce dovozuje, že je zpochybněna průkaznost a způsobilost bloku coby podkladu pro zápis do evidenční karty řidiče.
Podle § 123b odstavec 1 zákona o silničním provozu „[ř]idiči motorového vozidla, kterému byla příslušným orgánem uložena sankce za přestupek, sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, nebo mu byl uložen kázeňský trest za jednání mající znaky přestupku anebo mu byl soudem uložen trest za trestný čin nebo jehož trestní stíhání bylo podmíněně zastaveno nebo u něhož bylo rozhodnuto o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání, a přestupek, jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, jednání mající znaky přestupku anebo trestný čin, za který mu byl uložen trest nebo pro nějž bylo trestní řízení vedeno, spáchal jednáním zařazeným do bodového hodnocení, se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů“.
Dále podle § 123b odst. 2 písm. a) tohoto zákona „[z]áznam v registru řidičů provede příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností ke dni uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek, rozhodnutí o uložení sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, rozhodnutí o uložení kázeňského trestu za jednání mající znaky přestupku anebo rozhodnutí, kterým se ukládá trest za trestný čin, nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněném zastavení trestního stíhání, a to nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo doručeno“.
Podle § 123c odst. 1 tohoto zákona „[p]říslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností zaznamenává řidičem dosažený počet bodů pouze do celkového počtu 12 bodů“.
Konečně podle § 123c odst. 3 tohoto zákona „[p]říslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností při provedení záznamu bodů, kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů, neprodleně písemně nebo elektronickou cestou oznámí tuto skutečnost řidiči a vyzve jej k odevzdání řidičského průkazu a mezinárodního řidičského průkazu nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno.“
Z právě uvedeného je zřejmé, že řízení o přestupku a námitkové řízení jsou dvěma samostatnými správními řízeními. Zatímco v řízení o přestupku je primární otázkou naplnění všech zákonných znaků konkrétního přestupku, z jehož spáchání je osoba podezřelá, a je v něm de facto deklarována odpovědnost konkrétního subjektu za spáchání přestupku a případně uložena sankce, řízení o námitkách je zákonem stanoveným postupem přezkoumávání, zda pro záznam bodů do evidenční karty řidiče existuje způsobilý podklad a zda byl na základě tohoto podkladu zaznamenán správný počet bodů. Jak již bylo dříve judikováno v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 96/2008-44: Správní orgán rozhodující v řízení o námitkách proti provedenému záznamu bodů v registru řidičů (§ 123f zákona o silničním provozu) je oprávněn zkoumat pouze to, zda existuje způsobilý podklad pro záznam (tj. pravomocné rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy či soudu ve smyslu § 123b odst. 1 a 2 citovaného zákona), zda záznam v registru řidičů byl proveden zcela v souladu s tímto způsobilým podkladem a zda počet připsaných bodů odpovídá v příloze k citovanému zákonu obsaženému bodovému hodnocení jednání. Správní orgán však v tomto řízení zásadně nepřezkoumává správnost a zákonnost aktů orgánů veřejné moci, na základě kterých byl záznam proveden, neboť na tyto akty je třeba nahlížet jako na správné a zákonné, a to až do okamžiku než je příslušný orgán veřejné moci zákonem předvídaným postupem prohlásí za nezákonné a zruší je (zásada presumpce správnosti aktů orgánů veřejné moci), obdobně též např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2011, čj. 5 As 76/2010-59. V řízení o námitkách již tedy není dán prostor pro přezkoumávání skutkového stavu, pokud jde o samotné spáchání přestupku. Účastník řízení o námitkách tak může vznést toliko námitky týkající se správného zaznamenání bodů na způsobilém podkladu. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2011, čj. 8 As 23/2010-89, č. 2391/2011 Sb. NSS, může být konkrétní doklad považován za způsobilý podklad pro provedení záznamu bodů, jestliže je jím prokázáno naplnění materiálních podmínek pro provedení záznamu.
Z výše uvedených východisek vycházel i zdejší soud při přezkoumávání důvodnosti podané žaloby.
Pokud tedy nyní žalobce brojí proti tomu, že byl nesprávně zjištěn skutkový stav u přestupku a nebyly zohledněny navrhované důkazy, pak otázka hodnocení důkazů, autoritativního vyslovení viny a případného uložení trestu je na správním orgánu, který rozhoduje o spáchaném přestupku, nikoli však na orgánu, který zaznamenává počet bodů do evidenční karty řidiče, má-li k tomuto zaznamenání způsobilý podklad. Výtky ohledně zjištění skutkového stavu, mají-li nyní směřovat k období před rozhodnutím v blokovém řízení (konkrétně k okamžiku projednávání přestupku dne 6. 12. 2011), tak nelze uplatňovat proti nyní napadenému rozhodnutí; žalovaný se skutkovými otázkami souvisejícími s jednáním, pro které byla věc projednána dne 6. 12. 2011 a rozhodnuta v blokovém řízení, zabývat nemohl – a správně se jimi ani nezabýval. Tyto výtky proti zjištění skutkového stavu mohly být uplatněny předtím, než žalobce dne 6. 12. 2011 souhlasil s projednáním přestupku v blokovém řízení. Přestupek lze totiž projednat uložením blokové pokuty pouze tehdy, je-li spolehlivě zjištěn, nestačí-li domluva a je-li obviněný z přestupku ochoten pokutu zaplatit. Proto také (mimo jiné) platí, že proti uložení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat – a nelze proti němu ani podávat žalobu ve správním soudnictví. Blokové řízení představuje specifický druh řízení o přestupcích, uložením pokuty v blokovém řízení je řízení o přestupku skončeno.
Pokud žalobce až v období po 6. 12. 2011 (poté, co přestupkové řízení bylo ukončeno) argumentoval možností zpětně zjistit průběh jeho jednání z videozáznamu, nejde o argumentaci, jež by mohla vyvrátit způsobilost pokutového bloku pro záznam bodů. V případě, že by žalobce v době vedení přestupkového (blokového) řízení nepovažoval přestupek za spolehlivě zjištěný, popř. trval-li by na možnosti dokazovat videozáznamem, bylo by třeba skutkové a právní otázky týkající se spáchání správním orgánem tvrzeného přestupku posoudit a provést ve věci dokazování, kupř. i tak, jak pokládal za vhodné žalobce. To by však následně probíhalo v „běžném“ správním řízení. Zahájení takového správního řízení o přestupku, a to kupř. i z důvodu možnosti dokazovat videozáznamem, tedy bylo fakticky v dispozici žalobce, byť by bylo zahajováno správním orgánem (z moci úřední). Faktická dispozice osoby obviněné z přestupku (tu tedy žalobce) je dána tím, že osoba, jež se měla přestupku dopustit, buď považuje přestupek za spolehlivě zjištěný, nehodlá o něm vést takové řízení, v němž by byly posuzovány jak otázky skutkové, tak otázky právní, a souhlasí se sankcí, jež je jí v blokovém řízení ukládána, nebo přestupek nemá za prokázaný a nesouhlasí tedy se zaplacením pokuty, přičemž využívá svého práva na zahájení správního řízení o přestupku. Podstatná nyní v této souvislosti není skutečnost, zda skutečně byl žalobce policisty „uveden v omyl“ tím, že mu tvrdili, že křižovatku žádné kamery nesnímají, podstatná není ani samotná existence kamerového systému. Proto nebylo třeba v tomto směru dokazovat ve správním řízení, ani zdejší soud takto k návrhům žalobce nedokazoval; ostatně žalobce na takovém dokazování v průběhu jednání již ani netrval.
Za této situace je v nyní posuzované věci třeba posoudit, zda pokutový blok ze dne 6. 12. 2011 je sám o sobě skutečně způsobilým podkladem pro záznam bodů za „vjetí do křižovatky na červenou“. V rámci tohoto posuzování nelze přehlédnout, že sama obsahová stránka bloku vyvolává nerovnováhu mezi informacemi podávanými z pokutového bloku, jež po udělení pokuty (po skončení blokového řízení) zůstávají na jedné straně pokutujícímu a na straně druhé pokutovanému. Zatímco díl „A“, který je pokutovaným podepisován a který pokutovanému po jeho podpisu vydáván není (a který se pak stává faktickým podkladem pro záznam bodů), obsahuje kromě pole pro uvedení ustanovení zákona, které bylo přestupkovým jednáním porušeno, i pole pro samotný slovní popis přestupkového jednání, díl „B“, který pro pokutovaného v zásadě plní úlohu potvrzení o tom, že pokuta byla uložena, takové pole neobsahuje, neboť se do něj ohledně pokutovaného jednání uvádí pouze ustanovení zákona, jehož porušením se pokutovaný přestupku dopustil. V principu tedy nelze vyloučit manipulaci s obsahovou stránkou dílu „A“ po skončení blokového řízení, neboť jeho obsahová stránka nemůže být v budoucnu bezvýhradně potvrzována týmiž (odpovídajícími) údaji vyplněnými v dílu „B“.
Jestliže je tedy namítána manipulace s obsahovou stránkou dílu „A“ po jeho vyplnění včetně podpisu pokutovaného i pokutujícího (tedy po skončení blokového řízení), musí jít v rámci řízení o námitkách proti záznamu bodů (a v navazujícím soudním řízení) o přípustný argument, neboť ten jednak míří ke způsobilosti podkladu pro záznam bodů a nadto byla-li by možnost takový argument uplatnit odepřena, jevil by se takový stav jako zřejmá mezera v možnostech přezkumu činnosti veřejné moci (takový argument by totiž v takovém případě nebylo možno uplatnit ani v blokovém řízení, ani v řízení o námitkách proti záznamu bodů). Argumentaci ohledně dodatečné manipulace s obsahovou stránkou pokutového bloku (dílu „A“) je přitom třeba posuzovat jednak s ohledem na soulad těch údajů, které jsou vyplněny jak v dílu „A“, tak v dílu „B“ téhož bloku (výše pokuty, příslušné ustanovení zákona, podle něhož se jedná o přestupek, identifikace pokutovaného i pokutujícího a datum uložení pokuty), a dále s ohledem na obsahovou stránku těch údajů, které jsou vyplněny pouze v dílu „A“ (doba, místo a popis přestupkového jednání), s přihlédnutím k okolnostem, jež vyřízení věci v blokovém řízení provázely.
Pokutový blok ze dne 6. 12. 2011, díl „A“, je především relativně čitelně vyplněn; posuzovat míru čitelnosti je zapotřebí též s ohledem na podmínky na místě (v terénu), jež se jistě odlišují od podmínek kancelářského rozhodování. Pokud jde o vymezení doby, místa a popisu přestupkového jednání, pak na předmětném pokutovém bloku, dílu „A“, jsou zaznamenány následující údaje: „8:10, 6. 12. 2011 Křižovatka ulic Humpolecká (i/34) a Masarykova (i/38); nezastavil vozidlo na červený signál STŮJ; § 70/2a [zákona o silničním provozu]“ Samotný popis jednání tedy podle zdejšího soudu jednak zřetelně odkazuje na § 70 odst. 2 písm. a) zákona o silničním provozu, podle něhož při řízení provozu na křižovatce znamená pro řidiče signál s červeným světlem „Stůj!“ povinnost zastavit vozidlo před tam zmíněnými dopravními značkami, a kde nejsou, pak před světelným signalizačním zařízením. Kromě toho je tento odkaz doplněn slovním popisem, z jehož obsahu je seznatelné, že podstata pokutovaného jednání spočívá v nezastavení vozidla na červený signál „Stůj!“. Tyto dva údaje tedy nejsou ve vzájemném rozporu, navíc odpovídají vyjádření právní kvalifikace přestupku, jak je na pokutovém bloku, dílu „A“, zaznamenáno, a sice „§ 125c/1/F/5 zákona [o silničním provozu]“. Z takto vymezeného způsobu jednání není ničeho, co by bylo lze zpochybňovat v tom směru, jak činí žalobce, tj. že mu pokuta, s jejímž uložením souhlasil, měla být uložena za porušení § 22 odst. 3 zákona o silničním provozu (čemuž by pak odpovídal jiný záznam bodů). Žalobce podle obsahu pokutového bloku jeho díl „A“ podepsal se shora uvedenými údaji, z textu pokutového bloku, dílu „A“, neplyne, že by údaje v něm původně uvedené byly jakkoli přepisovány, jinak opravovány, škrtány či mazány.
Pokud jde dále o způsob (spíše „styl“) vyplnění bloku, který je podle žalobce „opravdu podivným“, což má podle žalobce korespondovat s jeho tvrzením, že popis jednání spočívajícího ve vjetí do křižovatky na červenou byl do dílu „A“ doplněn až později, tj. po podpisu žalobce, pak zdejší soud dospívá k následujícím závěrům.
Žalobcově verzi o tom, že při projednávání přestupku nepodepisoval díl „A“ bloku s vyznačením vjetí do křižovatky na červenou, a tedy že podpisem se spácháním přestupku spočívajícím ve vjetí do křižovatky na červenou nesouhlasil, do určité míry může poskytovat oporu fakt, že takto konstantně žalobce argumentuje od okamžiku, kdy zjistil, že dvanácti bodů dosáhl. Žalobce tedy od počátku zpochybňování dvanáctibodového záznamu neargumentuje bezobsažnými obecnými floskulemi, z nichž by bylo patrno, že spíše „zkouší“, jakým argumentem by mohl důsledky záznamu bodů zpochybnit, nýbrž používá jeden argument, podle něhož tohoto konkrétního jednání se nedopustil a s projednáním přestupku v blokovém řízení nesouhlasil; jeho argumentace včetně dodatečného zjištění přítomnosti kamerového systému na křižovatce přitom na první pohled nedůvěryhodně opravdu působit nemusí. K tomu přistupuje i fakt, že pokutový blok, díl „A“, je sice vyplněn v souladu s dílem „B“, jak jej žalobce soudu předložil a jak jím soud dokazoval, konkrétně pokud jde o popis jednání vyznačením údajů ohledně ustanovení, podle něhož se žalobce přestupku dopustil („§ 125c/1/F/5 zákona [o silničním provozu]“), což odpovídá vjetí do křižovatky na červenou, zároveň je však na dílu „A“ uveden také údaj „§ 70/2a [zákona o silničním provozu]“, který též odpovídá ustanovením zákona o silničním provozu ohledně řízení provozu světelnými signály (a tedy může spolupopisovat jednání spočívající ve vjetí do křižovatky na červenou), avšak takový zdvojený odkaz na dvě ustanovení silničního zákona [§ 125c odst. 1 písm. f) bod 5. a § 70 odst. 2 písm. a)], jimiž by přestupkové jednání bylo identifikováno, nepokládá zdejší soud na základě poznatků ze své rozhodovací činnosti při projednávání obdobných věcí za zcela obvyklý. Rovněž samotný slovní popis „nezastavil vozidlo na červený signál STŮJ“ na pokutovém bloku, dílu „A“, není zaznamenán způsobem odpovídajícím běžnému řádkování; je uveden pouze na pravé polovině k tomu určeného pole ve dvou řádcích „do zbylého místa“. Je tak pravděpodobné, že byl vepsán do pole určeného k popisu přestupkového jednání na pokutovém bloku, dílu „A“, jako údaj poslední, a tedy hypoteticky mohl být vepsán i dodatečně, tj. po jeho podpisu žalobcem.
Na straně druhé ovšem podepisoval-li žalobce pokutový blok, díl „A“ (svůj podpis žalobce nezpochybňuje), nejeví se jako zcela důvěryhodné, že by jej podepisoval za situace, pokud by žádný slovní popis jednání na něm uveden vůbec nebyl (připomenout je tu třeba, že na pokutovém bloku, dílu „A“, není škrtáno či přepisováno, tedy byl-li by tam popis přestupkového jednání doplněn až později, tj. po podpisu, v okamžiku podpisu by tam vyplněn nebyl vůbec; žalobce by tak podepisoval blok, v němž by vůbec nebylo přestupkové jednání slovně identifikováno). Nedůvěryhodnost takové konstrukce lze dovozovat jednak z toho, že by ohledně obsahové stránky přestupkového jednání nebylo v příslušném poli pokutového bloku, dílu „A“, vyplněno vůbec nic, přitom jde o pole na pokutovém bloku, které je jasně předepsáno též jako „popis přestupkového jednání“, což žalobce musel při podpisu vidět. Kromě toho argumentuje-li žalobce, že je řidičem z povolání, lze předpokládat dostatečnou profesní ostražitost v tomto směru, a to i s přihlédnutím k faktu, jenž plyne z obsahu správního spisu, že v případě všech žalobcových předchozích přestupků řešených v blokovém řízení, na jejichž spáchání byl navázán záznam bodů, byl v příslušném poli na pokutovém bloku předepsaném jako „popis přestupkového jednání“ slovní popis jednání vždy uveden („za jízdy držel telefon“ – 18. 11. 2009, „nebyl připoután za jízdy OA bezp. pásem“ – 25. 2. 2011, „zákaz vjezdu“ – 7. 10. 2010, „telefonování za jízdy“ – 2. 11. 2010). Především však jestliže ve vztahu k nyní spornému vjetí do křižovatky na červenou žalobce tvrdí, že už při projednávání přestupku na místě dne 6. 12. 2011 nesouhlasil s tím, že by do křižovatky vjel na červenou, takže mu „nakonec“ údajně byla udělena bloková pokuta za porušení § 22 odst. 3 zákona o silničním provozu, pak z toho plyne, že na místě „nejprve“ došlo mezi policisty a žalobcem k odlišnému hodnocení žalobcova jednání a poté teprve k souhlasu žalobce s projednáním přestupku v blokovém řízení, zřejmě poté, co žalobce policisty o své verzi přesvědčil. Pak by tedy logicky bylo namístě, aby žalobce buď trval na výslovném poznamenání této skutečnosti do pokutového bloku, dílu „A“, resp. takové vyplnění (a nadto jemu naprosto odpovídající vyplnění části údajů též na dílu „B“ pokutového bloku) si před podpisem ověřil, anebo nesouhlasil s projednáním přestupku v blokovém řízení. Takový požadavek na žalobce se za právě uvedených okolností nejeví jako nepřiměřený.
Jestliže žalobce dokonce tvrdí, že „na vlastní oči viděl“, že při podepisování pokutového bloku na něm bylo uvedeno jiné porušení silničního zákona, pak za situace, kdy obsah pokutového bloku, dílu „A“, nenese jakékoli znaky přepisování, jiného opravování, škrtání či mazání, jde o argumentaci ještě méně důvěryhodnou, než je ta, podle které na pokutovém bloku nemělo být uvedeno žádné porušení silničního zákona. Nedůvěryhodnost žalobcovy argumentace, podle níž „na vlastní oči viděl“, že při podepisování pokutového bloku na něm bylo uvedeno jiné porušení silničního zákona, je posílena i tím, že žalobce sám zdejšímu soudu předložil díl „B“ téhož pokutového bloku, jehož převzetí podpisem na dílu „A“ potvrdil, v němž je specifikace přestupkového jednání zaznamenána shodně jako na dílu „A“, tj. „§ 125c/1/F/5 zákona [o silničním provozu]“. Díl „B“ pokutového bloku měl přitom od jeho vyplnění a podpisu dílu „A“ u sebe v dispozici výhradně žalobce. Vymezený přestupek spočívající v nezastavení vozidla na signál s červeným světlem „Stůj!“ je tedy uveden na obou dílech pokutového bloku shodně; podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5. zákona o silničním provozu se přitom fyzická osoba dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla nezastaví vozidlo na signál, který přikazuje zastavit vozidlo, nebo na pokyn „Stůj!“ daný při řízení nebo usměrňování provozu na pozemních komunikacích osobou k tomu oprávněnou, což odpovídá zbylým údajům ohledně popisu jednání na dílu „A“ pokutového bloku. Jestliže by byl žalobce „původně“ pokutován za porušení § 22 odst. 3 zákona o silničním provozu, podle něhož řidič nesmí vjet do křižovatky, nedovoluje-li mu situace pokračovat v jízdě v křižovatce a za křižovatkou, takže by byl nucen zastavit vozidlo v křižovatce, a následně by došlo k jakékoli manipulaci s tímto údajem na pokutovém bloku, dílu „A“, jak žalobce tvrdí, nebylo by důvodu, aby na pokutovém bloku, dílu „B“, byl od počátku (od jeho převzetí žalobcem) uveden odkaz na § 125c odst. 1 písm. f) bod 5. zákona o silničním provozu, který dopadá na vjetí do křižovatky na červenou.
Zdejší soud tedy uzavírá, že pakliže žalobce podepsal pokutový blok, díl „A“, lze dovodit, že s popsaným jednáním, tam vymezeným, souhlasil. Tím bylo přestupkové řízení skončeno. Zároveň pokutový blok, díl „A“, je jak po stránce formální, tak po stránce obsahové, dostatečně způsobilým podkladem pro záznam bodů. Popis jednání na pokutovém bloku je vymezen dostatečně přesně, určitě a srozumitelně (a s ohledem na podmínky při jeho vystavování i čitelně), aby bylo možno z obsahu pokutového bloku spolehlivě dovodit, čeho (jakého přestupku) konkrétně se měl žalobce svým konkrétním jednáním dopustit. Pokud žalobce uvádí, že do pokutového bloku bylo později dopsáno jiné jednání, nenasvědčuje tomu v kontextu žalobcových tvrzení ani celkový obsah dílu „A“ pokutového bloku, ani soulad údajů ohledně identifikace přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 5. zákona o silničním provozu na dílech „A“ a „B“ pokutového bloku. Byť si je zdejší soud vědom toho, že podpisem bloku (souhlasem s projednáním přestupku v blokovém řízení) se žalobce pro současné řízení dostal do nevýhodné důkazní situace, není důvodu, aby pokutový blok ze dne 6. 12. 2011 nemohl být podkládán za relevantní podklad k zápisu pěti bodů do evidenční karty řidiče (žalobce).
*) S účinností od 20. 2. 2016 byl § 123f změněn zákonem č. 48/2016 Sb.
**) S účinností od 8. 12. 2012 byl § 84 a násl. změněn zákony č. 390/2012 Sb., č. 102/2013 Sb., č. 300/2013 Sb., č. 204/2015 Sb. a č. 48/2016 Sb.
***) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost svým rozhodnutím ze dne 10. 2. 2016, čj. 5 As 214/2015-24. | decision_1214.txt |
242 | k § 112 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 4 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Určuje-li stavební úřad lhůtu k uplatnění námitek podle § 112 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, je povinen dbát na to, aby délka stanovené lhůty účastníkům umožnila v souladu s § 4 odst. 4 správního řádu z roku 2004 uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 9. 2015, čj. 46 A 103/2013-42) 1)
Věc: Společnost s ručením omezeným Jezero Kopa proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o prodloužení platnosti stavebního povolení.
Městský úřad Brandýs nad Labem-Stará Boleslav (dále jen „stavební úřad“) vydal dne 8. 11. 2010 rozhodnutí, kterým byla městu Brandýs nad Labem-Stará Boleslav (dále jen „stavebník“) povolena stavba „Dům seniorů“. Dne 12. 12. 2012 požádal stavebník o prodloužení platnosti stavebního povolení. V oznámení o zahájení řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení ze dne 14. 12. 2012 stavební úřad uvedl, že účastníci mohou uplatnit své námitky do 10 dnů od doručení oznámení, přičemž k později uplatněným námitkám nebude přihlédnuto. Žalobkyni bylo oznámení doručeno dne 18. 12. 2012. Na žádost žalobkyně o prodloužení této lhůty ze dne 21. 12. 2012 stavební úřad nereagoval.
Dne 4. 4. 2013 vydal stavební úřad rozhodnutí, kterým byla stavebníkovi platnost stavebního povolení prodloužena o dva roky. V odůvodnění svého rozhodnutí stavební úřad uvedl, že žalobkyně měla možnost pro seznámení se s podklady využít i dobu mimo úřední hodiny stavebního úřadu, a to po telefonickém či osobním sjednání termínu nahlížení do spisu. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 31. 7. 2013 zamítl a rozhodnutí stavebního úřadu potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze. Městský soud v Praze postoupil žalobu Krajskému soudu v Praze.
Žalobkyně především namítala, že jí stavební úřad svým postupem neumožnil podat námitky, neboť lhůtu stanovil tak, že z 10 dnů byl pouze jeden úředním dnem stavebního úřadu, pročež nemohla nahlédnout do spisu. Dále uvedla, že realizaci stavebního záměru znemožňuje výskyt kriticky ohroženého druhu pavouka, Dipoena erythropus – snovačky červenonohé, na stavebním pozemku. Rovněž upozornila, že od vydání stavebního povolení na předmětném pozemku zatím vznikla pěšina, kterou podle ustanovení § 63 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, nelze zrušit bez předchozího souhlasu orgánu ochrany přírody; ten v projednávané věci nebyl dán. Konečně namítla, že stavba bude mít významné dopady na volnočasové aktivity místních obyvatel a omezí výhled do krajiny.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že stavební úřad nemohl účastníkům sdělit, že k pozdě podaným námitkám nebude přihlížet, jelikož zákon koncentrační zásadu neobsahuje. Rovněž uvedl, že od oznámení zahájení řízení do vydání rozhodnutí stavebního úřadu uplynula doba čtyři a půl měsíce, a žalobkyně měla tudíž dost času, aby si domluvila návštěvu na stavebním úřadě. K dalším námitkám uvedl, že řízení o prodloužení platnosti stavebního povolení není pokračováním řízení o povolení stavby, a proto nelze k námitkám žalobkyně přihlédnout.
Krajský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Žalobkyně předně namítla, že jí postupem stavebního úřadu bylo znemožněno podat v řízení námitky. Tato námitka je důvodná. Podle ustanovení § 112 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 „[o]d ohledání na místě, popřípadě i od ústního jednání může stavební úřad upustit, jsou-li mu dobře známy poměry staveniště a žádost poskytuje dostatečný podklad pro posouzení navrhované stavby a stanovení podmínek k jejímu provádění. Upustí-li od ústního jednání, určí lhůtu, která nesmí být kratší než 10 dnů, do kdy mohou dotčené orgány uplatnit závazná stanoviska a účastníci řízení své námitky, popřípadě důkazy. Zároveň je upozorní, že k později uplatněným závazným stanoviskům, námitkám, popřípadě důkazům nebude přihlédnuto.“ V projednávané věci je nesporné, že stavební úřad stanovil k uplatnění námitek lhůtu 10 dní, a to ve svém oznámení o zahájení řízení ze dne 14. 12. 2012. Žalobkyně však namítla, že tato lhůta nebyla s ohledem na specifické okolnosti (vánoční svátky, nutnost předchozího nahlédnutí do spisu) přiměřená, a soud s tímto názorem souhlasí. Podle ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu „[s]právní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy“. Soud k tomu dodává, že dotčené osoby musí mít možnost své zájmy uplatňovat nejen formálně, ale i prakticky. Pro posouzení této otázky pokládá soud za klíčový charakter období, ve kterém mohla žalobkyně své námitky uplatnit. Oznámení o zahájení řízení bylo žalobkyni doručeno dne 18. 12. 2012 a následujícího dne tak začala běžet lhůta pro uplatnění námitek. Vzhledem ke specifickému období, kterým konec měsíce prosince je, však z této lhůty připadala plná polovina na dny pracovního klidu (období 22.–26. 12.). I zbývající dny jsou vzhledem k blízkosti vánočních svátků dny, ve kterých je činnost jak fyzických či právnických osob, tak správních orgánů obecně spíše utlumena. V projednávané věci tak zůstal žalobkyni k dispozici pouze jeden úřední den – a to hned den následující po dni doručení. Žalobkyně tak měla vzhledem k okolnostem podstatně ztíženu možnost svá práva efektivně uplatnit. Výše uvedenému problému přitom nebylo obtížné se vyhnout, a to prodloužením lhůty, o které žalobkyně podáním, doručeným stavebnímu úřadu dne 21. 12. 2012, také požádala. Její žádost však zůstala bez odpovědi. Krajský soud tak konstatuje, že lhůta poskytnutá stavebním úřadem účastníkům pro uplatnění námitek nebyla v projednávané věci přiměřená a žalobkyně tak byla zkrácena na svých právech, neboť nemohla v řízení před stavebním úřadem své námitky uplatnit. Na výše uvedeném nemůže nic změnit ani argumentace žalovaného, který poukazuje na velkou časovou prodlevu mezi uplynutím lhůty pro uplatnění námitek a vydáním rozhodnutí stavebního úřadu. Vzhledem k tomu, že stavební úřad v oznámení o zahájení řízení výslovně uvedl, že k námitkám podaným po lhůtě nebude přihlédnuto, nemělo by jejich pozdější podání pro žalobkyni žádného významu a nelze jí tak přičítat k tíži, že tento krok (tedy pozdní podání námitek) neučinila. (...)
1) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 22. 12. 2015, čj. 4 As 232/2015-46. | decision_1215.txt |
243 | k § 77 odst. 2 a § 100 a násl. správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Provedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel o vlastníku vozidla neprobíhá ve správním řízení dle části druhé a třetí správního řádu z roku 2004, jehož výsledkem by bylo správní rozhodnutí.
II. Rozhodnutí, kterým se povoluje podle § 100 a násl. správního řádu z roku 2004 obnova postupu, jenž není správním řízením ukončeným pravomocným rozhodnutím, je právně neuskutečnitelné, a proto nicotné dle § 77 odst. 2 téhož zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 2. 2016, čj. 9 As 281/2015-57)
Prejudikatura: č. 625/2005 Sb. NSS, č. 793/2006 Sb. NSS, č. 1427/2008 Sb. NSS, č. 1629/2008 Sb. NSS., č. 1764/2009 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS.
Věc: Sandra B. proti Ministerstvu dopravy, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným L support a 2) společnosti s ručením omezeným FIDENTIA, o obnovu řízení, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím Magistrátu hlavního města Prahy (správní orgán I. stupně) ze dne 9. 7. 2015 bylo dle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu obnoveno řízení o žádosti osoby zúčastněné na řízení 1) o zápis změny vlastníka a provozovatele vozidla BMW a vozidla Bombardier. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 30. 9. 2015 zamítl a rozhodnutí potvrdil. Žalobkyně následně podala žalobu u Městského soudu v Praze, kterou soud usnesením ze dne 13. 11. 2015, čj. 10 A 168/2015-28, odmítl.
Osoba zúčastněná na řízení 1) jako původní vlastník obou vozidel původně ve své žádosti o zápis změn údajů žádala o to, aby jako vlastník vozidla BMW byla evidována osoba zúčastněná na řízení 2) a aby jako vlastník vozidla Bombardier byla evidována žalobkyně.
Městský soud při posouzení věci vyšel z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS, ve věci EBECO CZ, podle kterého i v řízení, kterým je povolena nebo nařízena obnova řízení, může pojmově dojít k zásahu do práva fyzických nebo právnických osob. Je však třeba zkoumat, kdy takový zásah skutečně nastává, a zda se tedy jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., proti němuž je podle daného ustanovení žaloba přípustná.
Následně se městský soud zabýval tím, jaký vliv na veřejná subjektivní práva může mít povolení obnovy řízení o žádosti o zápis změny do registru silničních vozidel. Ze znění zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, a § 3 odst. 1 zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy, dovodil, že registr silničních vozidel je informačním nástrojem, jehož zápisy mají pouze povahu evidenční. Zápis v takovém registru proto nese informaci o skutečnosti, která ke dni zápisu již nastala. Řízení o žádosti o změnu údajů v registru silničních vozidel v případě vyhovění této žádosti není ukončeno vydáním rozhodnutí, ale je fakticky proveden požadovaný úkon. Zápisem samotným se nekonstituuje žádné právo, které by bylo možné dále vykonávat. Jedná se o informaci, která bude dále využívána k výkonu veřejné správy. Je proto pojmově vyloučeno, aby tento výsledek řízení o žádosti měl vlastnost vykonatelnosti, která by mohla být dotčena účinky předvídanými v § 100 odst. 6 větě druhé správního řádu. K případné změně zápisu, resp. k obnovení původního zápisu by mohlo dojít pouze v důsledku nového rozhodnutí vydaného v obnoveném řízení. Městský soud tak dovodil, že rozhodnutí o povolení obnovy nevyvolává žádné účinky v právní sféře stěžovatelky, a proto žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s. není přípustná.
Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které připustila, že řízení o žádosti o změnu údajů v registru silničních vozidel v případě vyhovění žádosti není ukončeno vydáním rozhodnutí. Zápisem samotným se nekonstituuje žádné právo, neboť zápis v registru silničních vozidel má povahu informace využívané pro výkon veřejné správy. Tímto úkonem žalovaný deklaroval vlastnické právo stěžovatelky k vozidlu Bombardier.
Stěžovatelka dále namítala, že proti zásahu do svých subjektivních práv se může bránit pouze opravnými prostředky proti rozhodnutí o obnově řízení. V obnoveném řízení se dle § 102 odst. 2 správního řádu otázka, kdo je účastníkem řízení, posuzuje podle právního a skutkového stavu v době nového řízení. Může se stát, že správnímu orgánu I. stupně bude předložen nový nabývací titul, který nebude svědčit stěžovatelce, nebo nabývací titul nebude předložen vůbec. Stěžovatelka nebude účastníkem obnoveného řízení a nebude mít žádné právní prostředky, jak zabránit formálnímu převodu vozidla, příp. jak zabránit zastavení obnoveného řízení.
Zásah do svých subjektivních práv spatřuje stěžovatelka v tom, že bude popřeno její dříve deklarované vlastnické právo k vozu, resp. zapříčiněn nesoulad faktického stavu se stavem evidovaným v registru silničních vozidel.
Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Městského soudu v Praze a současně vyslovil nicotnost rozhodnutí správních orgánů obou stupňů.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [14] Nejvyšší správní soud úvodem připomíná, že s ohledem na odmítnutí žaloby městským soudem je možné uplatnit pouze důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Soud proto přezkoumal napadené usnesení krajského soudu podle tohoto ustanovení, tedy z toho důvodu, zda rozhodnutí o odmítnutí žaloby bylo nezákonné.
[15] Městský soud opřel svou úvahu o odmítnutí stěžovatelčiny žaloby o shora uvedené usnesení ve věci EBECO CZ. V něm se rozšířený senát zabýval tím, zda může být již samotným rozhodnutím o nařízení či povolení obnovy řízení dle § 100 a násl. správního řádu naplněna podmínka zásahu do subjektivních hmotných a procesních práv ve smyslu § 65 s. ř. s., a zda se tedy jedná o rozhodnutí ve smyslu uvedeného ustanovení, proti němuž je přípustná žaloba. Rozhodnutí, jímž bylo řízení obnoveno, má ze zákona odkladný účinek, pokud příslušné rozhodnutí vydané v obnovovaném řízení nebylo dříve vykonáno (§ 100 odst. 6 věta druhá správního řádu). Rozšířený senát v usnesení uvedl příklady správních rozhodnutí, kdy k odkladnému účinku dochází, a příklady výjimek, kdy je odkladný účinek správního rozhodnutí vzhledem k jeho povaze naopak pojmově vyloučen. V této souvislosti dospěl k závěru, že žaloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem z moci úřední nařízena obnova řízení, je přípustná, jde-li o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Takový případ nastává např. tam, kde je s rozhodnutím o nařízení obnovy řízení spojen odkladný účinek.
[16] Pro další posouzení je tak nezbytné se nejprve zaměřit na to, jaké účinky by mohlo mít rozhodnutí o povolení obnovy řízení, což je třeba odvodit z toho, jakého řízení se obnova týká a jaké rozhodnutí v něm bylo vydáno.
[17] Žádost o zápis změn údajů v registru silničních vozidel týkající se vozidla Bombardier byla podána a zápis proveden ve znění zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích účinného do 30. 9. 2013. Podle jeho § 4 je registr silničních vozidel „evidencí silničních motorových vozidel, přípojných vozidel a provozovatelů těchto vozidel“ (odstavec 1). Jedná o „seznam, který vedou obecní úřady obcí s rozšířenou působností“ (odstavec 2), do kterého je „oprávněn nahlížet [...] ten, kdo prokáže právní zájem“ (odstavec 3). Do registru se mimo jiné zapisuje vlastník a provozovatel vozidla, není-li současně jeho vlastníkem (odstavec 4).
[18] Podle § 11 odst. 1 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích platí, že: „Vlastník registrovaného silničního motorového vozidla a přípojného vozidla, zástavní věřitel a další osoby, jichž se zápis v registru silničních vozidel týká, jsou povinni požádat příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností o provedení zápisu změn údajů zapisovaných v registru silničních vozidel.“ Podle § 12 odst. 1 téhož zákona „[ž]ádost o zápis změn údajů zapisovaných do registru silničních vozidel jsou osoby uvedené v § 11 povinny podat do 10 pracovních dnů od vzniku skutečnosti, která zakládá změnu zapisovaného údaje.“
[19] Ačkoliv je nutné posuzovat úkony správních orgánů především podle jejich obsahu, nikoli podle pouhého označení, je vymezení registru silničních vozidel jako evidence prvním poznatkem pro další rozbor povahy změny údaje o vlastníku registrovaného vozidla v registru. Toto označení nasvědčuje tomu, že se v něm pouze zachycují vymezené právní skutečnosti a stavy, které již nastaly.
[20] Uvedenému závěru zcela odpovídá, že zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích nedefinuje, kdo je vlastníkem vozidla. Otázka vzniku a zániku vlastnického práva k němu je tak ponechána právní úpravě soukromého práva. V případě, že ke změně vlastnictví dojde, obecní úřad obce s rozšířenou působností na základě podané žádosti a připojených dokumentů provede evidenční úkon v registru silničních vozidel, aniž by ve věci sám rozhodoval. Jinými slovy řečeno, provedení tohoto úkonu nemá vliv na vznik vlastnického práva.
[21] Z textu zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích neplyne, že by měl obecní úřad obce s rozšířenou působností o žádosti dle § 11 citovaného zákona rozhodovat, neboť zákon pouze hovoří o provedení zápisu změn údajů, tedy faktického zanesení určitých údajů do vedené evidence. Mimo to se zákonná úprava týkající se změn údajů v registru v zásadě omezuje jen na výčet dokladů, které je žadatel povinen přiložit ke své žádosti a na základě kterých bude následně změna provedena (§ 12 odst. 2 téhož zákona). Zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích neobsahuje v souvislosti s prováděním změn v registru odkaz na správní řád, ani nestanoví, že by v případě, že změnu není možné provést, mělo být zahájeno formální správní řízení (podle části druhé a třetí správního řádu) o zamítnutí žádosti. Ze zákona tak vyplývá, že zákonodárce neměl v úmyslu podrobit provádění změn údajů v registru správnímu řízení dle části druhé a části třetí správního řádu, jehož výsledkem by bylo správní rozhodnutí. Tento závěr odpovídá též důvodové zprávě k zákonu o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, která se ani v obecné, ani ve zvláštní části procesním postupem při změně zapisovaných údajů nezabývá. Oproti tomu tentýž zákon například výslovně předpokládá v § 17 a násl. vydání správního rozhodnutí o schválení technické způsobilosti typu silničního vozidla.
[22] Je zjevné, že změny v registru mají být prováděny jednoduše a rychle, tak aby stav zapsaný v registru pružně reagoval na změnu stavu skutečného. Tomu ostatně odpovídá i relativně krátká lhůta deseti pracovních dní od vzniku skutečností zakládajících změnu zapisovaných údajů, ve které jsou osoby, jichž se zápis v registru týká, povinny podat žádost o zápis změn (§ 12 odst. 1 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích). Rozhodování ve správním řízení by v tomto případě bylo nedůvodné, resp. nadbytečné, a to mimo jiné i s ohledem na skutečnost, že správní orgán na základě podané žádosti a k ní připojených dokladů pouze provádí změnu zápisu údajů na základě skutečností již dříve nastalých.
[23] Provedení zápisu změn údajů v registru silničních vozidel tak patří podle § 158 odst. 1 správního řádu do kategorie tzv. jiných úkonů dle části čtvrté správního řádu. Nejedná se tedy o správní rozhodnutí vydané v rámci správního řízení. Nepřichází proto pojmově v úvahu obnova řízení dle § 100 a násl. správního řádu, neboť zde není žádné správní řízení zakončené pravomocným meritorním rozhodnutím, které by bylo možné obnovovat.
[24] Na uvedeném závěru nic nemění skutečnost, že zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích byl významně novelizován zákonem č. 239/2013 Sb. Podle jeho přechodných ustanovení obsažených v čl. II bodu 1 platí, že: „Řízení o zápisu silničního vozidla do registru silničních vozidel a zápisu změny údaje zapisovaného do registru silničních vozidel zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle zákona [o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích] ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.“ Ačkoliv přechodné ustanovení hovoří o řízení, ze shora uvedeného je zřejmé, že se nejedná o správní řízení, ale pouze o zákonem upravený postup, který správním řízením není. Postup vedoucí k zápisu změny údaje zapisovaného do registru silničních vozidel zahájený před účinností této novely (tj. ve vztahu k posuzovaným ustanovením přede dnem 1. 1. 2015) proto podléhá režimu zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích ve znění účinném před touto novelou. Mimo to shora uvedené závěry stran změny údaje o vlastníku vozidla lze v zásadě obdobně vztáhnout i na podmínky nové úpravy.
[25] Podle § 100 odst. 1 správního řádu platí: „Řízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže“. Obnovit řízení tedy lze pouze tehdy, pokud se obnovuje dříve proběhlé správní řízení, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím. Obnova řízení však díky tomu v souzené věci vůbec nepřichází v úvahu. Ačkoliv tedy městský soud dospěl ke správnému závěru, že původně žádné řízení neprobíhalo a rozhodnutí vydáno nebylo, učinil následně logicky nesprávný závěr, že ke změně zápisu v registru silničních vozidel by mohlo dojít až v důsledku nového rozhodnutí vydaného v obnoveném řízení. Nejvyšší správní soud proto dále zkoumal, jaké jsou důsledky rozhodnutí o povolení obnovy řízení v situaci, kdy žádné řízení být obnoveno nemohlo. Nabízí se přitom zejména nicotnost takového rozhodnutí, ke které je třeba přihlédnout i bez námitky stěžovatelky, neboť podle § 109 odst. 4 s. ř. s. jde o vadu, ke které soud přihlíží z úřední povinnosti.
[26] Povahou této vady se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 13. 5. 2008, čj. 8 Afs 78/2006-74, č. 1629/2008 Sb. NSS., podle kterého je „[n]icotnost [někdy též označována jako nulita, paakt, absolutní zmatečnost, pseudorozhodnutí, non negotium, zdánlivý akt, pa-akt, právní nullum, neexistence, naprostá (absolutní) neplatnost, či dokonce procesní potrat] představuje specifickou kategorii vad správních rozhodnutí. Tyto vady jsou však vzhledem ke své povaze vadami nejzávažnějšími, nejtěžšími a rovněž i nezhojitelnými. Rozhodnutí, které jimi trpí, je rozhodnutím nicotným. Nicotné rozhodnutí však není ‚běžným‘ rozhodnutím nezákonným, nýbrž ‚rozhodnutím‘, které pro jeho vady vůbec nelze za veřejněmocenské rozhodnutí správního orgánu považovat, a které není s to vyvolat veřejnoprávní účinky. Zatímco v případě ‚běžných‘ vad správních rozhodnutí se na tato, s ohledem na uplatnění zásady presumpce platnosti a správnosti správních aktů, hledí jako na rozhodnutí existující a způsobilá vyvolávat příslušné právní důsledky a působit tak na sféru práv a povinností jejich adresátů, v případě nicotných správních rozhodnutí se ani tato zásada neuplatní. Z povahy vad způsobujících nicotnost pak plynou i příslušné právní následky. S nejtěžšími vadami jsou tak nutně spojeny i ty nejtěžší následky. Proto není nikdo povinen nicotné správní rozhodnutí respektovat a řídit se jím.“
[27] Teorie správního práva a judikatura správních soudů za vady způsobující nicotnost považuje např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, čj. 6 A 76/2001-96, č. 793/2006 Sb. NSS).
[28] Nicotnost rozhodnutí je normativně upravena v § 77 správního řádu. Podle jeho odstavce 2 je mimo jiné nicotné rozhodnutí, které „trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu“.
[29] V nynější věci správní orgán I. stupně povolil obnovu řízení v případě postupu, který nebyl správním řízením. Obnova řízení podle § 100 a násl. správního řádu však v takových situacích nepřichází pojmově vůbec v úvahu. Za této situace je nutné vyhodnotit rozhodnutí správního orgánu I. stupně jako rozhodnutí, které je vzhledem k platné právní úpravě právně neuskutečnitelné, neboť zde neexistuje správní řízení ukončené vydáním pravomocného rozhodnutí ve věci, které by bylo možné obnovit a následně v něm případně vydat nové rozhodnutí, což je smysl obnovy řízení. Jedná se tak o rozhodnutí nicotné dle § 77 odst. 2 správního řádu.
[30] Rozhodnutí správního orgánu I. stupně tvoří s rozhodnutím žalovaného, kterým bylo toto rozhodnutí potvrzeno, jeden celek. Nicotné je z této příčiny také rozhodnutí žalovaného (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 78/2006-74 či rozsudek ze dne 5. 3. 2014, čj. 3 As 25/2013-46).
[31] Nejvyšší správní soud se následně zabýval tím, zda v uvedené situaci rozhodnutí správního orgánu I. stupně splňující formální definiční znaky správního rozhodnutí zasahuje do subjektivních práv stěžovatelky, a zda se tedy jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., proti němuž je přípustná žaloba ve správním soudnictví.
[32] Jak bylo rozvedeno shora k usnesení ve věci EBECO CZ, rozšířený senát posuzoval věc zejména z hlediska toho, zda v případě nařízení (či povolení) obnovy řízení nastupuje ze zákona odkladný účinek ve vztahu k meritornímu rozhodnutí vydanému v obnovovaném správním řízení, nicméně nevyloučil i možné jiné zásahy do práv účastníků. Posouzení toho, zda může dojít k zásahu do práv, je zejména složité v situaci, kdy nicotné rozhodnutí žádné účinky zakládat nemůže, což by ale vedlo k tomu, že by nikdy nebylo možné žalovat vyslovení nicotnosti rozhodnutí, ačkoliv to soudní řád správní výslovně předpokládá.
[33] Ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. staví přípustnost žaloby proti rozhodnutí na tvrzeném negativním zásahu do právní sféry žalobce. Aktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je tak dána vždy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS).
[34] V souzené věci stěžovatelka v řízení před městským soudem mimo jiné poukazovala na to, že v důsledku vad rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo popřeno, že je vlastníkem registrovaného vozidla. V řízení o kasační stížnosti dále rozvedla, že zásah do jejích subjektivních práv spatřuje v tom, že bude popřeno její vlastnické právo k vozu tím, že stav evidovaný v registru silničních vozidel bude v rozporu se stavem skutečným. V obnoveném řízení může ztratit postavení účastníka řízení či osoba zúčastněná na řízení 1) jako žadatelka může vzít svoji žádost zpět.
[35] Stěžovatelce lze přisvědčit, že neuvedení jí, jako vlastníka vozidla, v registru silničních vozidel se může negativně dotýkat její právní sféry, neboť jí případně může svědčit veřejné subjektivní právo, aby její soukromá práva či soukromé povinnosti vztahující se k silničnímu vozidlu byly předepsaným způsobem za splnění předepsaných podmínek zaznamenány ve veřejnoprávní evidenci. Při této úvaze vyšel zdejší soud z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, které se týkalo záznamů do katastru nemovitostí, ale tyto závěry lze vztáhnout i na provedení zápisu změn údajů o vlastníku vozidla v registru silničních vozidel. Registr silničních vozidel je totiž, stejně jako katastr nemovitostí, veřejnoprávní evidencí, která plní funkce v oblasti zajištění veřejného zájmu (např. zajištění přehledu veřejné moci o vlastnických a jiných právech k silničním vozidlům a zajištění jisté míry právní jistoty o těchto vztazích subjektům, kterým jsou z něj poskytovány údaje). Stav zápisu v této evidenci má pak dopady i do oblasti práva soukromého (zejména ztížení možnosti převodu vlastnického práva k vozidlu v případě, že evidovaný stav neodpovídá stavu skutečnému).
[36] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že vzhledem ke stěžovatelčiným tvrzením není možné zcela vyloučit, že účinky napadeného rozhodnutí posoudí správní orgán I. stupně tak, že nebude nadále vedena jako vlastník vozidla v registru silničních vozidel, tedy že dojde k zásahu do jejího veřejného subjektivního práva. K tomuto závěru ho především vedou specifické okolnosti nynější věci, kdy byla povolena obnova řízení, která, jak již bylo výše uvedeno, nepřichází pojmově v úvahu, a jde proto o rozhodnutí nicotné. Za této situace proto není možné jednoznačně konstatovat, zda vydáním tohoto (nicotného) rozhodnutí došlo k negativnímu zásahu do její právní sféry, či nikoliv. Nicméně z jejích tvrzení jednoznačně plyne, že toto rozhodnutí samo o sobě vyvolalo stav (obnovení „řízení“), ve kterém může být dotčen údaj o vlastnictví stěžovatelky k silničnímu vozidlu. Předpoklad obsažený v § 65 s. ř. s. spočívající v tvrzeném zásahu do její právní sféry byl tedy naplněn. Tento přístup zároveň vzhledem ke shora vymezeným specifickým okolnostem nynější věci respektuje co nejširší přístup stěžovatelky k soudní ochraně.
[37] Lze tak shrnout, že žaloba proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně byla přípustná, neboť se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Městský soud proto pochybil, pokud tuto žalobu odmítl. (...) | decision_1216.txt |
244 | k § 51 odst. 1 a § 71 odst. 1 písm. e) soudního řádu správního
Navrhne-li účastník v řízení o žalobě provedení důkazů před správním soudem dle § 71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nelze takový návrh považovat za nesouhlas s rozhodnutím bez jednání ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2016, čj. 7 As 93/2014-48)
Věc: Mgr. Martin D. proti Univerzitě Karlově o přijetí ke studiu, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce se ucházel o přijetí k prezenčnímu studiu v akademickém roce 2008/2009 v magisterském programu na právnické fakultě žalované – studijní program Právo, obor Právo a právní věda. Děkan fakulty rozhodl dne 23. 6. 2008, že žalobce ke studiu nepřijímá. Žádost o přezkum rozhodnutí žalovaná rozhodnutím ze dne 12. 9. 2008 zamítla.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze. Městský soud nejprve rozsudkem ze dne 11. 12. 2009, čj. 7 Ca 269/2008-74, rozhodnutí žalované pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Žalovaná dne 12. 2. 2010 vydala nové rozhodnutí, kterým zrušila rozhodnutí děkana ze dne 23. 6. 2008 a věc mu vrátila k novému projednání. Děkan fakulty dne 19. 3. 2010 vydal nové rozhodnutí, kterým rozhodl, že žalobce nebyl v akademickém roce 2008/2009 ke studiu přijat. Proti tomuto rozhodnutí žalobce podal novou žádost o přezkum rozhodnutí děkana. Dne 23. 4. 2010 vydala žalovaná rozhodnutí, kterým žádost zamítla.
Žalobu proti posledně uvedenému rozhodnutí žalované městský soud zamítl rozsudkem ze dne 14. 5. 2014, čj. 5 A 180/2010-49. Rozhodl ve věci ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť žalobce s tímto postupem souhlasil a žalovaná k výzvě soudu nevyjádřila s takovýmto postupem nesouhlas. Dospěl k závěru, že žádná z žalobních námitek není důvodná. Dále uvedl, že neprovedl žalobcem navržené důkazy výslechem administrátorky přítomné během písemné části přijímací zkoušky a všech účastníků, kteří se spolu s žalobcem této písemné přijímací zkoušky účastnili, protože podle jeho názoru je vyloučeno, aby po šesti letech od konání přijímací zkoušky měl některý z účastníků v paměti, zda a v jaké intenzitě pronikala do místnosti hudba. Výslech svědků městský soud nepovažoval za nutný především z toho důvodu, že na základě písemných důkazů dospěl k závěru, že do místnosti sice mohl doléhat zvuk reprodukované hudby, ale není možno hovořit o neregulérním průběhu zkoušky.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal nezákonnost rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky v tom smyslu, že soud vyhodnotil, že prokázané porušení řádu přijímacího řízení Univerzity Karlovy není důvodem pro to, aby se ke zkoušce v řízení o přijetí stěžovatele nepřihlíželo. Napadený rozsudek považoval stěžovatel za nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů, jestliže soud neprovedl stěžovatelem navržené důkazy (výslech svědků, protokoly o průběhu zkoušky z ostatních učeben, fotodokumentace ze zkušební místnosti), neuvedl, proč je neprovedl, a o některých důkazních návrzích zcela pomlčel.
Spornou právní otázkou v projednávané věci je, zda lze rozhodnout o věci bez jednání ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s., v případě, byl-li v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu sice účastníky učiněn souhlas s rozhodnutím bez jednání, ale některý z účastníků navrhl provedení důkazů.
V judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dvě linie posuzování této otázky. Sedmý senát v rozsudku ze dne 28. 6. 2007, čj. 7 Afs 128/2006-67, konstatoval, že § 51 odst. 1 s. ř. s. dává soudu možnost, nikoliv však povinnost, rozhodnout bez nařízení jednání za splnění podmínky souhlasu účastníků řízení s tímto postupem, ale nelze takto postupovat, existuje-li důvod, pro který je soud povinen jednání nařídit. Tím je i to, že je zde návrh na provedení dokazování. V takovém případě zákon neponechává na úvaze soudu, zda jednání nařídí, či nikoliv, protože dle § 77 odst. 1 s. ř. s. provádí soud dokazování při jednání. Shodně se senát vyjádřil také v rozsudcích ze dne 17. 4. 2008, čj. 7 As 70/2006-195, a ze dne 28. 4. 2011, čj. 7 As 25/2011-82. V této souvislosti sedmý senát v rozsudku ze dne 21. 8. 2014, čj. 7 As 156/2014-43, uvedl, že pokud soud přes výše uvedený závěr rozhodl ve věci samé bez nařízení jednání, zatížil svůj postup jinou vadou řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]: „Zvoleným procesním postupem totiž znemožnil stěžovatelce při jednání dále konkretizovat důvody a nezbytnost provedení navrženého důkazu, předložit ke svým tvrzením další relevantní důkazní prostředky nebo rozvést argumentaci k žalobním bodům v dané věci. Tím městský soud ve svém důsledku zasáhl do ústavně zaručených práv stěžovatelky garantovaných již uvedenými čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 96 odst. 2 Ústavy.“
Naproti tomu druhá názorová linie je prezentována čtvrtým senátem v rozsudku ze dne 25. 9. 2014, čj. 4 Afs 142/2014-22, který v odůvodnění vyslovil mimo jiné názor, že „[n]ávrh na provedení dokazování učiněný v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nelze považovat za vyjádření nesouhlasu s rozhodnutím soudu bez nařízení jednání. Jestliže tedy správní soud na základě svého uvážení rozhodne, že navržený důkaz neprovede, může o věci rozhodnout bez nařízení jednání, pokud jsou splněny všechny podmínky pro takový postup uvedené v § 51 odst. 1 s. ř. s.“
S ohledem na výše uvedené judikatorní rozdíly sedmý senát usnesením ze dne 2. 4. 2015, čj. 7 As 93/2014-29, postoupil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že navrhne-li účastník v řízení o žalobě provedení důkazů před správním soudem dle § 71 odst. 1 písm. e) s. ř. s., nelze takový návrh považovat za nesouhlas s rozhodnutím bez jednání ve smyslu § 51 odst. 1 s. ř. s., a věc vrátil k projednání a rozhodnutí sedmému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu a posouzení věci
[9] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“.
[10] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu došly k různým právním závěrům stran sporné právní otázky. Rozšířený senát tak uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. a je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat.
[11] Otázka, kterou se rozšířený senát zabýval, je tedy povaha návrhu na provedení důkazu, který činí typicky žalobce v podané žalobě, neboť mezi její náležitosti mimo jiné patří i to, jaké důkazy k prokázání svých tvrzení navrhuje provést [srov. § 71 odst. 1 písm. e) s. ř. s.]. Problém není jistě omezen jen na žalobce. I žalovaný může v rámci svého vyjádření k věci k výzvě soudu rovněž označit možné důkazy polemizující s žalobními body a vyvracející v nich uvedené důvody, pro které považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné či nicotné. Stejně tak mohou být důkazní návrhy obsaženy v replice, kterou žalobce či osoby zúčastněné na řízení reagují na vyjádření žalovaného, ať už z vlastní iniciativy nebo k výzvě soudu (srov. § 74 odst. 1 větu druhou a třetí s. ř. s.).
[12] V praxi mohou nastat různé situace v procesní aktivitě účastníků co do požadavku na provedení navrhovaných důkazů a požadavku na konání soudního jednání. Účastník řízení může navrhnout provedení důkazů již v žalobě, bez souvislosti nebo v souvislosti s vyjádřením souhlasu či nesouhlasu s rozhodnutím soudu bez konání jednání. Jakkoliv tedy může jít o vyjádření k obojímu i v rámci jednoho procesního úkonu, je třeba posuzovat každé z nich samostatně, neboť má každé odlišný smysl a účel a nelze říci, že by jedno bylo podmínkou či předpokladem pro druhé.
[13] Dokazování provádí soud při jednání (srov. § 77 s. ř. s.). V jeho rámci může především zopakovat důkazy již provedené v řízení před správním orgánem. Důvodem zde může být celková nedostatečnost provedení důkazu (např. neúplný výslech svědka, nejednoznačnost jeho výpovědi, nereagování na jiné dříve nebo později provedené důkazy, procesní vadnost provádění výslechu apod.). Soud ovšem může dokazování doplnit i důkazy v předešlém řízení neprovedenými (opět z různých důvodů), přestože byly pro zjištění skutkového stavu věci a její právní posouzení podstatné. K potřebnosti, či dokonce nutnosti provádění dokazování může soud dospět vlastní úvahou, byť častěji se tak děje k návrhu některého z účastníků či osoby zúčastněné na řízení.
[14] Je-li soud v řízení konfrontován s takovými návrhy, buďto jim vyhoví, důkazy při jednání provede a posléze zhodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svém rozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného (srov. § 77 odst. 2 větu druhou s. ř. s.). Jestliže jim vyhovět nehodlá, nečiní o tom mimo jednání zpravidla žádné samostatné procesní rozhodnutí, ale v rozhodnutí meritorním je povinen vysvětlit a odůvodnit, proč důkazním návrhům nevyhověl.
[15] Konání soudního jednání, které ústí do rozhodnutí o věci samé, je všeobecným pravidlem soudních řízení a základní součástí práva na spravedlivý proces. Rozhodnutí soudu bez předchozího jednání a přístupu účastníků k němu je pak výjimkou, která je odůvodněna zpravidla zájmy procesní ekonomie. Bývá vyhrazena případům, kdy je rozhodnutí soudu v dané situaci jediné možné a přítomnost účastníků a jejich případná procesní aktivita na tom nemůže nic změnit. Nejen to, výsledným rozhodnutím nedojde ke zhoršení situace zejména žalobce, neboť je jím vysloveno, že napadené rozhodnutí je procesně vadné pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, proto, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ, je v rozporu se spisy, případně v nich nemá oporu anebo vyžaduje rozsáhlé či zásadní doplnění a konečně případně i pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, mohlo-li mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [srov. § 76 odst. 1 písm. a) až c) s. ř. s.].
[16] Obdobným důvodem umožňujícím soudu rozhodnout bez jednání je zjištění nicotnosti přezkoumávaného rozhodnutí (srov. § 76 odst. 2 s. ř. s.).
[17] Rozhodování soudu o věci samé bez jednání, bez potřeby je nařizovat, předvídá soudní řád správní i v dalších případech (srov. § 51 odst. 2 s. ř. s.). Tak je tomu tam, kde povaha řízení nepředpokládá, že konání soudního jednání by mělo význam pro spravedlivý výsledek řízení (srov. např. řízení o kasační stížnosti – § 109 odst. 2 s. ř. s.) či je z legitimních důvodů zvláště akcentována rychlost řízení (srov. rozhodování věcí volebního soudnictví – § 88 odst. 3, § 89 odst. 5, § 90 odst. 3, § 91 odst. 3 s. ř. s., případně věcí místního nebo krajského referenda – § 91a odst. 3, § 91b odst. 3 s. ř. s.).
[18] Ani jeden z podaného přehledu typů řízení ve správním soudnictví neobsahuje zákaz soudního jednání či povinnost je nekonat, jde vždy toliko o možnost, která musí být poměřována zájmem na spravedlivém průběhu a výsledku soudního řízení (srov. § 109 odst. 2 větu druhou s. ř. s., která zmiňuje kritérium vhodnosti nebo právě nutnost provádění dokazování). Jinak řečeno, existuje-li nějaká okolnost, která by nepříznivě ovlivnila tento základní postulát soudního rozhodování, mělo by soudní jednání proběhnout a účastníkům řízení by měla být dána možnost se jej účastnit a uplatnit prostředky, které jim zákon přiznává k ochraně jejich práv.
[19] Konečně, nenastane-li objektivně některý z případů shora vypočtených a popsaných, měl by soud k projednání věci samé jednání konat (srov. § 49 a § 76 odst. 3 s. ř. s.). Důležitou a v praxi zřejmě nejfrekventovanější výjimkou je úprava rozhodování soudu bez nařízení jednání v závislosti na postoji účastníků řízení, jimž právě právo na konání soudního jednání a účast na něm zákon přiznává. Formální podmínkou pro takový postup soudu je buďto shodný návrh účastníků, nebo jejich souhlas. Předpoklad souhlasu je dán i tehdy, jestliže účastník řízení po poučení soudem nevyjádří do dvou týdnů od doručení výzvy svůj nesouhlas s takovým projednáním věci (srov. § 51 odst. 1 s. ř. s.).
[20] Zákon zde vychází z toho, že účastníci řízení jsou ti, kterým je garantován spravedlivý proces, jehož důležitou součástí je právo na konání soudního jednání a přístup k němu. Jestliže oni sami se naplnění tohoto práva nedožadují, není zpravidla úkolem soudu jim toto právo „vnucovat“. Orientace účastníků řízení v soudním řízení správním o žalobách není složitá. Toto řízení je ostatně koncipováno na zásadě dispoziční, která vychází z odpovědnosti účastníků za úkony, které činí. Není zatíženo zbytečným formalismem, nepředpokládá povinné právní či jiné odborné zastoupení, i když jej plnohodnotně umožňuje. Zejména však ukládá soudu poučovací povinnost vůči účastníkům, kteří se sami výslovně (např. v žalobě) nevyjádří ke konání soudního jednání, aby tak k výzvě soudu ve stanovené dvoutýdenní lhůtě učinili s tím, jaké důsledky bude mít jejich případné „mlčení“. Účastníci řízení mohou vcelku jednoduše dosáhnout konání soudního jednání, svůj souhlas či nesouhlas s rozhodnutím bez jednání nemusí nikterak odůvodňovat.
[21] Naproti tomu možnost dosáhnout provedení navrhovaných důkazů (ať už nových, nebo opakovaných) je vázána na komplexní posouzení všech žalobních bodů odůvodňujících žalobcovo tvrzení, že u něj došlo ke zkrácení veřejných subjektivních práv přímo nebo v důsledku porušení jeho práv v předchozím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (zpravidla rozhodnutím – srov. § 65 s. ř. s.), a jejich důvodnosti. Rozšířený senát v této souvislosti podotýká, že stejný přístup se uplatní i v případě, došlo-li k tvrzenému zásahu do práv nečinností správního orgánu či zásahem správního orgánu, který není rozhodnutím a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (srov. § 79, resp. § 82 s. ř. s.).
[22] Zjistí-li soud při přezkumu správního rozhodnutí, že skutkový stav byl správním orgánem správně a úplně zjištěn a po právní stránce správně posouzen, a to po bezvadném řízení, dojde zpravidla k závěru, že žaloba není důvodná. Stejně tak soud postupuje, zjistí-li, že správní orgán není nečinný nebo že k tvrzenému zásahu nedošlo nebo nebyl nezákonný. Nutnost provádění důkazů je zde samozřejmě modifikována skutečností, že soud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí.
[23] Případný požadavek na provedení důkazů není ani v podmínkách tzv. plné soudní jurisdikce „automatickým“ nárokem na jakousi revizi předešlého správního řízení, protože soudní řízení není jeho pokračováním, nýbrž samostatným a nezávislým přezkumem. Úvahu o (ne)provedení důkazů tedy soud činí samostatně a nezávisle na otázce, zda bude rozhodovat s jednáním ve věci samé, či bez jeho konání. Pochopitelně, dojde-li k závěru o nutnosti provádět dokazování, jednání ve věci nařídit musí, bez ohledu na případný postoj účastníků řízení, protože důkazy se provádějí při jednání.
[24] Přisuzovat účastníku řízení vůli konat jednání v situaci, kdy sice v žalobě navrhl provedení důkazů, ale k otázce konání soudního jednání se vůbec nevyjádřil, by znamenalo konstruovat postoj, který, ač tak mohl učinit, sám nebo po poučení na výzvu soudu, neučinil. Konání soudního jednání, které nikdo z účastníků nepožadoval a které ani soud konat nehodlal, neboť dospěl k závěru o neprovádění důkazů, by bylo proti smyslu a účelu soudního řízení, které nemá nad nutnou míru jeho účastníky zbytečně zatěžovat, není-li to potřebné. Soudu jistě zůstává povinnost vypořádat v rozhodnutí o věci samé všechny žalobní body a námitky, tedy i řádně odůvodnit, proč navrhované důkazy považoval za nadbytečné.
[25] V posuzovaném případě žalobce uplatnil v podané žalobě řadu skutkových, hmotněprávních i procesních námitek vůči napadenému rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo. Své námitky doprovodil na více místech přehledem navrhovaných důkazů. Vedle toho (a nezávisle na tom) ovšem výslovně navrhl, aby „soud i bez nařízeného jednání vydal rozsudek“ (srov. bod 30 žaloby). Z toho je patrné, že obě otázky (provádění dokazování a rozhodnutí bez jednání) nastolil samostatně při vědomí odlišnosti jejich podmínek. | decision_1217.txt |
245 | k § 108 odst. 1 písm. a), § 159 a § 178 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 344/2013 Sb. (v textu jen „daňový řád z roku 2009“)
k § 5 soudního řádu správního
I. Námitka podle § 159 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném od 1. 1. 2014, není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu. Proto je žaloba ve správním soudnictví proti exekučnímu příkazu správce daně vydanému podle § 178 odst. 1 daňového řádu ve smyslu § 5 s. ř. s. přípustná, i když daňový subjekt námitku proti exekučnímu příkazu správce daně před podáním správní žaloby neuplatnil.
II. Správce daně není povinen daňový subjekt v exekučním příkazu podle § 178 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, poučit o možnosti uplatnit proti němu námitku podle § 159 daňového řádu.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32)
Prejudikatura: č. 454/2005 Sb. NSS.
Věc: Společnost s ručením omezeným QANTO CZ, s. r. o., proti Finančnímu úřadu pro hlavní město Prahu o daňový nedoplatek, o kasační stížnosti žalobkyně.
K vymožení daňového nedoplatku žalobkyně v celkové výši 164 364 473 Kč vydal Finanční úřad pro hlavní město Prahu (dále jen „správce daně“) dne 3. 12. 2014 exekuční příkaz. Proti exekučnímu příkazu podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze.
Městský soud v Praze žalobu odmítl usnesením ze dne 29. 4. 2015, čj. 9 Af 82/2014-43. V odůvodnění usnesení městský soud za zásadní označil otázku, zda existuje opravný prostředek proti exekučnímu příkazu vydanému správcem daně podle § 178 daňového řádu z roku 2009 ve znění účinném od 1. 1. 2014, a pokud ano, zda je třeba jej vyčerpat před podáním žaloby. Vzhledem ke změně § 178 odst. 4 daňového řádu z roku 2009 s účinností od 1. 1. 2014, která vylučuje možnost podat proti exekučnímu příkazu opravné prostředky, se podle městského soudu stala prostředkem ochrany proti němu námitka podle § 159 daňového řádu z roku 2009. Tento závěr odůvodnil poukazem na důvodovou zprávu k zákonnému opatření Senátu č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů, které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2014, v níž je uvedeno, že prostředkem ochrany proti exekučnímu příkazu je místo odvolání právě námitka. Městský soud poukázal i na skutečnost, že mechanismus rozhodování i náležitosti námitek jsou vzhledem k dikci § 159 odst. 3 a 4 daňového řádu z roku 2009 obdobné jako u odvolání. Proto městský soud dovodil, že námitky jsou ve fázi placení daní opravným prostředkem sui generis proti těm úkonům správce daně, tedy i jeho rozhodnutím, proti nimž nelze podat odvolání. Tento opravný prostředek (námitky) je tedy třeba vyčerpat dříve, než účastník řízení podá žalobu ve správním soudnictví. V opačném případě je žaloba podle § 68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Protože žalobkyně námitky proti exekučnímu příkazu nepodala, neboť v něm nebyla o možnosti jejich podání správcem daně ve smyslu § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu z roku 2009 poučena, městský soud žalobu jako nepřípustnou odmítl a s poukazem na § 46 odst. 5 s. ř. s. rozhodl o postoupení věci k vyřízení správci daně.
Proti usnesení městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Nezákonnost usnesení městského soudu spočívala podle stěžovatelky v nesprávném závěru městského soudu o povaze námitky jako řádného opravného prostředku, který je třeba ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. vyčerpat před podáním žaloby. Podle § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu z roku 2009 je řádným opravným prostředkem odvolání nebo rozklad. Pokud jde o vymezení opravných prostředků, výklad městského soudu nepřípustně rozšiřuje zákonnou úpravu, a tím zasahuje do právní jistoty daňových subjektů. Stěžovatelka poukázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, čj. 2 Afs 31/2005-57, č. 868/2006 Sb. NSS, z něhož vyplývá požadavek přiklonit se při posouzení podmínek přípustnosti žaloby k výkladu doslovnému, což městský soud nerespektoval. Stěžovatelka zdůraznila, že ani důvodová zpráva k zákonnému opatření Senátu č. 344/2013 Sb. neřadí námitku mezi řádné opravné prostředky, nýbrž mezi „jiné prostředky ochrany“. Námitka ostatně není jako řádný opravný prostředek uvedena ani v taxativním výčtu opravných prostředků v § 108 odst. 1 daňového řádu z roku 2009. To, že námitka podle § 159 daňového řádu z roku 2009 není řádným opravným prostředkem, nelze dovodit ani z § 112 daňového řádu z roku 2009, jak argumentuje městský soud, jelikož v tomto ustanovení jsou stanoveny obsahové náležitosti odvolání. Z toho však nelze usuzovat, zda se jedná o řádný nebo mimořádný opravný prostředek. Podle stěžovatelky nebylo úmyslem zákonodárce námitku, obdobně jako stížnost na postup správce daně, zahrnout mezi řádné opravné prostředky, jak vyplývá nejen z důvodové zprávy k daňovému řádu z roku 2009, ale i ze srovnání stávající právní úpravy v daňovém řádu z roku 2009 a v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (dále jen „daňový řád z roku 1992“), kde námitka i stížnost byly naopak mezi řádné opravné prostředky výslovně zahrnuty.
Stěžovatelka dále poukázala i na účinky, které jsou spojeny s podáním odvolání podle § 103 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, tedy že nenastává právní moc napadeného rozhodnutí, naopak obdobné účinky v případě podání námitky daňový řád z roku 2009 nestanoví. Konečně odlišnosti v povaze námitek a odvolání spatřovala stěžovatelka i v odlišném řízení o nich. O odvolání rozhoduje nadřízený orgán správce daně, pokud mu postupem podle § 113 daňového řádu z roku 2009 správce daně sám nevyhoví, naproti tomu u námitky takový „instanční“ přezkum není garantován. Stěžovatelka tedy uzavřela, že námitky nejsou řádným opravným prostředkem ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu lze kasační stížnost proti usnesení o odmítnutí žaloby podat pouze z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, čj. 7 Azs 13/2004-54, a ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65). V takovém případě jsou pak vyloučeny důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), c) a d) s. ř. s., neboť nezákonným je rozhodnutí o odmítnutí žaloby i tehdy, byla-li nesprávně posouzena právní otázka ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., bylo-li řízení zmatečné ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., nebo je-li nepřezkoumatelné ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2012, čj. 4 As 57/2012-13). Nejvyšší správní soud se proto zabýval pouze tím, zda městský soud postupoval v souladu se zákonem, když žalobu odmítl jako nepřípustnou pro nevyčerpání řádných opravných prostředků.
Podle § 178 odst. 4 daňového řádu z roku 2009 se „[e]xekuční příkaz [...] doručuje dlužníkovi a dalším příjemcům tohoto rozhodnutí a nelze proti němu uplatnit opravné prostředky“.
Druhy opravných prostředků, které lze proti rozhodnutí při správě daní uplatnit, vymezuje daňový řád z roku 2009 v § 108 odst. 1 a rozděluje je na řádné opravné prostředky, kterými jsou odvolání nebo rozklad, a na mimořádné opravné prostředky, kterým je návrh na povolení obnovy řízení. Tento výčet opravných prostředků je taxativní, jelikož daňový řád z roku 2009 nepřipouští možnost rozšíření jejich výčtu například uvozením slovy „zejména“, „příkladmo“ apod. Na rozdíl od předchozí právní úpravy v § 52 daňového řádu z roku 1992, který námitku mezi řádné opravné prostředky řadil, daňový řád z roku 2009 v § 108 odst. 1 námitku jako řádný opravný prostředek neuvádí.
Podle § 178 odst. 4 daňového řádu z roku 2009 nelze proti exekučnímu příkazu uplatnit řádné ani mimořádné opravné prostředky, byť je nesporné, že proti němu lze podat námitky podle § 159 daňového řádu z roku 2009, jak správně dovodil i městský soud s poukazem na důvodovou zprávu k zákonnému opatření Senátu č. 344/2013 Sb. V této důvodové zprávě je výslovně uvedeno, že „[n]ově by již odvolání proti exekučnímu příkazu nebylo možné. Stejně tak nebude možné uplatnit jiný opravný prostředek, kterým je v souladu s § 108 návrh na povolení obnovy řízení. To ovšem neznamená, že by dlužník neměl jiný prostředek ochrany, kterým by mohl brojit proti případným nedostatkům exekučního příkazu, resp. zahájeného exekučního řízení. Tímto prostředkem je námitka podle § 159. Důvodem pro tuto změnu je zejména odstranění zatěžujícího formalismu [...]. Rozdíl mezi námitkou a odvoláním tkví zejména v tom, že o námitce rozhoduje prvostupňový správce daně. V praxi se proti exekučnímu příkazu brojí především z důvodu nespokojenosti s tím, jak byla daň stanovena v nalézacím řízení, což ovšem není relevantní námitka, neboť o stanovení daně je nutno rozhodovat v nalézacím řízení, nikoli řízení exekučním. Odvolání, které musí posoudit orgán prvního i druhého stupně, je pak zbytečně zatěžujícím a neefektivním nástrojem. Za legitimní tak lze považovat pouze námitky, že vymáhaná daň již byla zaplacena nebo že neexistuje vykonatelný exekuční titul. I v těchto případech je však efektivnější, aby je posuzoval správce daně prvního stupně, neboť to je orgán, který může rychle, efektivně a relevantně tyto skutečnosti přezkoumat s ohledem na to, že vede evidenci daní a současně disponuje exekučními tituly. [...] V rámci obecnějšího srovnání lze uvést, že nejčastějším způsobem vymáhání soukromoprávních (ale i některých veřejnoprávních) pohledávek je vymáhání prostřednictvím soudního exekutora, vůči jehož exekučnímu příkazu zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) [...], rovněž nepřipouští opravné prostředky.“
Mezi námitkami jako prostředkem ochrany proti úkonům správce daně při placení daní (nejedná-li se o rozhodnutí, proti němuž se lze odvolat) a odvoláním sice existuje určitá paralela, jelikož daňový řád z roku 2009 v § 159 odst. 4 stanoví, že v řízení o námitce se použije obdobně § 112, který upravuje náležitosti odvolání, a také způsob rozhodnutí o námitkách, upravený v § 159 odst. 3 daňového řádu z roku 2009, je obdobný tomu, jak je rozhodováno o odvolání. Přesto z uvedeného nelze bez dalšího dovodit, že by bylo možno námitky považovat za řádný opravný prostředek.
Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 16. 11. 2004, čj. 1 As 28/2004-106, č. 454/2005 Sb. NSS, uvedl, že „[o]becnou podmínkou ochrany práv před správním soudem je vyčerpání řádných opravných prostředků, které zákon ve správním řízení připouští (§ 5 s. ř. s.). Taková úprava není samoúčelná a má zásadní důvody. [...] Klade se tak důraz jednak na respektování požadavku procesní ekonomie, neboť je-li tu otevřena právní možnost nápravy nezákonnosti vyšší správní instancí, není věcný ani právní důvod předkládat věc in foro, jednak je zdůrazněna nutnost aktivity subjektů veřejnoprávních vztahů při ochraně jejich subjektivních oprávnění. Řádné opravné prostředky jsou instituty procesního práva, které – jsou-li podány řádně a včas – dávají účastníkům řízení procesní oprávnění (‚právo‘) iniciovat přezkoumání vydaného správního rozhodnutí dříve než nabude právní moci. Řádné, tj. přípustné a u příslušného správního orgánu včas podané odvolání tedy s sebou pravidelně přináší suspenzivní (odkladný) účinek. Účinky právní moci, a tedy i vykonatelnosti, se přitom odkládají až do vyřízení opravného prostředku (zde: odvolání).“
S ohledem na citovanou judikaturu je třeba zdůraznit, že daňový řád z roku 2009 suspenzívní účinky podle § 103 odst. 1 spojené s podáním řádného opravného prostředku u námitek nepředpokládá. Jelikož proti exekučnímu příkazu nelze opravný prostředek podat (§ 178 odst. 4 daňového řádu z roku 2009), okamžikem jeho doručení dlužníkovi a dalším příjemcům nabývá právní moci bez ohledu na skutečnost, zda proti němu byly námitky podle § 159 daňového řádu z roku 2009 uplatněny, či nikoliv.
Námitka je sice prostředkem ochrany mimo jiné i proti exekučnímu příkazu, který je rozhodnutím, u kterého zákon nepřipouští odvolání (§ 159 odst. 1 daňového řádu z roku 2009), ale není řádným opravným prostředkem ve smyslu § 108 odst. 1 písm. a) daňového řádu z roku 2009, jelikož není v tomto ustanovení jako řádný opravný prostředek uvedena. Na tomto závěru nic nemění ani skutečnost, že se ve vztahu k námitce obdobně aplikuje § 112 daňového řádu z roku 2009 o náležitostech odvolání, ani že existuje obdobný mechanismus rozhodování v případě jak námitek, tak i odvolání.
Závěr městského soudu, že námitky jsou opravným prostředkem sui generis, které je třeba vyčerpat před podáním žaloby, nemá oporu v platné právní úpravě. Podle § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu z roku 2009 je nezbytnou náležitostí rozhodnutí správce daně „poučení, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, u kterého správce daně se odvolání podává, spolu s upozorněním na případné vyloučení odkladného účinku“. Poučovací povinnost správce daně se tedy vztahuje podle citovaného ustanovení pouze na odvolání, a nikoliv na jiné opravné prostředky. Výklad § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu z roku 2009 provedený městským soudem je tak nepřípustně extenzivní.
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že může nastat situace, kdy daňový subjekt uplatní nejen námitky proti daňovému exekučnímu příkazu podle § 159 daňového řádu z roku 2009, ale také, bez ohledu na jejich podání, žalobu. Právní úprava účinná od 1. 1. 2014, kterou došlo k novelizaci § 178 odst. 4 daňového řádu z roku 2009, sice již neumožňuje podat proti exekučnímu příkazu opravný prostředek, avšak tato změna nebyla současně promítnuta do příslušných ustanovení daňového řádu z roku 2009 o námitkách nebo obecně o opravných prostředcích tak, aby byl tento případný dvojí „přezkumný“ režim vedle sebe vyloučen. Proto jsou podle názoru Nejvyššího správního soudu výše uvedené závěry i v souladu s ústavním požadavkem na přístup k soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Naopak opačný výklad by mohl v krajním případě vést k odmítnutí spravedlnosti, což považuje Nejvyšší správní soud za nepřípustné.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že podání námitky proti exekučnímu příkazu není podmínkou ve smyslu § 68 písm. a) s. ř. s. v návaznosti na § 5 s. ř. s., jak nesprávně dovodil městský soud. | decision_1218.txt |
246 | k § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky, ve znění zákona č. 318/2004 Sb. (v textu jen „zákon o KVL“)
I. Předmět řízení o tzv. jiném správním deliktu, tedy skutek (z jehož spáchání je viněna určitá osoba), je třeba náležitě vymezit; neznamená to ovšem, že v dalším průběhu řízení nemůže dojít ke změně vymezení skutku a jeho bližší specifikaci, aniž by bylo vydáno nové oznámení o zahájení řízení.
II. Skutečnost, že žalobce jako veterinární lékař využil v rámci své praxe tzv. vázané nabídky (reklamy), sama o sobě ještě nemusí znamenat, že nevykonával své povolání v souladu s jeho etikou a byla naplněna skutková podstata disciplinárního provinění podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 381/1991 Sb., o Komoře veterinárních lékařů České republiky.
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 26. 11. 2015, čj. 30 A 106/2013-43)
Prejudikatura: č. 1338/2007 Sb. NSS a č. 1546/2008 Sb. NSS; rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 4. 2009, VTB-VAB a Galatea (C-261/07 a C-299/07, Sb. rozh., s. I-2949).
Věc: MVDr. Michal N. proti Komoře veterinárních lékařů České republiky o uložení disciplinárního opatření – napomenutí.
Žalovaná dne 3. 8. 2013 rozhodla, že žalobce (veterinární lékař a člen žalované) je vinen, neboť závažným způsobem porušil povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy stanovenou v § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL a povinnost nenabízet provedení veterinárních úkonů v návaznosti na jiné nabízené úkony (vázaná reklama) stanovenou v § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu; za toto jednání právně kvalifikované jako disciplinární provinění bylo žalobci uloženo napomenutí, tj. disciplinární opatření podle § 17 odst. 1 písm. a) zákona o KVL.
Podstatou předmětného disciplinárního provinění byla skutečnost, že žalobce „nepřípustně nabízel provedení veterinárních úkonů v návaznosti na jiné nabízené úkony“ (právní věta), a to konkrétně tím, že „prostřednictvím obrazové a psané inzerce vytištěné na s. 3 měsíčníku Radnice vydaného pro město Břeclav v měsíci září 2012 nabízel provedení veterinárního zákroku – ‚odstranění zubního kamene se slevou 10 % + provedení inhalační narkózy zdarma‘ a nabízel tak provedení veterinárního úkonu zdarma a tento vázal na poskytnutí dalšího úkonu již placeného“ (skutková věta).
V odůvodnění rozhodnutí žalované se pak mj. podávalo, že žalobce nabízel provedení veterinárního úkonu – odstranění zubního kamene, jehož provedení podmiňoval provedením dalšího úkonu – inhalační narkózy deklarované jako úkon prováděný zdarma. Z veterinární praxe je známo, že běžná cena za provedení veterinárního úkonu – odstranění zubního kamene činí cca 500 až 800 Kč; rovněž tak je známo, že běžná cena inhalační narkózy činí cca 500 až 2 000 Kč. Čestná rada žalované proto považovala nabídku provedení veterinárního úkonu – odstranění zubního kamene, jehož cena je řádově poloviční vůči ceně za provedení veterinárního úkonu – inhalační narkózy, za nepřípustné navázání veterinárního úkonu deklarovaného jako úkon prováděný zdarma na úkon placený, kdy v daném případě se jedná o navázání cenové.
Vzhledem k tomu, že proti rozhodnutí žalované nebylo lze podat odvolání, žalobce proti němu podal žalobu u Krajského soudu v Brně.
V prvním žalobním bodě napadl žalobce průběh řízení a jeho vady spočívající v postupu předsedy revizní komise žalované, na jehož návrh bylo disciplinární řízení zahájeno. V tomto návrhu na zahájení disciplinárního řízení ze dne 7. 2. 2013 totiž nebyl obsažen úplný a určitý popis skutku, včetně toho, o jakou konkrétní inzerci se jedná, neboť dle daného návrhu se disciplinárního provinění měl žalobce dopustit tím, že: „nabízel veterinární služby prostřednictvím obrazové a psané inzerce vytištěné v měsíčníku Radnice/2 a Radnice/3, přičemž ve zveřejněných inzerátech nabízel provedení některých veterinárních úkonů zdarma a tyto vázal na poskytnutí dalších úkonů již placených“.
Na uvedené žalobce reagoval ve svém vyjádření ze dne 21. 6. 2013, v němž mj. dovozoval, že by se mohlo jednat o inzerci ve zpravodaji (města Břeclav) Radnice v měsíci únoru a březnu roku 2012, k čemuž také upřel svoji další právní argumentaci s návrhem, aby byl zproštěn obvinění. Navrhovatel – předseda revizní komise žalované – pak tedy v doplnění návrhu na zahájení disciplinárního řízení ze dne 15. 7. 2013 shora citované slovní vyjádření projednávaného skutku specifikoval tak, jak bylo následně převzato do napadeného rozhodnutí žalované. Podle žalobce se ovšem jedná o úplně jiný skutek, než pro který byl původní návrh podán a takové „doplnění“ nemůže být podkladem pro pokračování v řízení nejen proto, že žádným způsobem neodstranilo vady původního návrhu, ale hlavně z toho důvodu, že ani disciplinární řád, ani správní řád tuto možnost nepřipouští. Dle názoru žalobce nelze po podání návrhu na zahájení disciplinárního řízení měnit popis skutku (skutkovou větu) tak, že změna představuje popis zcela jiného skutku (jistě je však možné podat jiný návrh na zahájení nového disciplinárního řízení). I přesto čestná rada žalované v dané věci rozhodla a rozhodla tak podle přesvědčení žalobce o věci, která nebyla obsahem návrhu.
Ve druhém žalobním bodě již žalobce brojil proti samotnému skutku, resp. jeho hodnocení jako disciplinárního provinění. Nesouhlasil s tím, že by svým inzerátem nabízel provedení úkonu zdarma a vázal jej na provedení placeného úkonu. Žalobce inzeroval provedení odstranění zubního kamene, tedy zákrok, který se bez narkózy neprovádí [v opačném případě by se jednalo o porušení profesního řádu – § 1 odst. 2 písm. a), § 3 odst. 2 – a zákrok neprovedený lege artis]. Připustil sice, že úkony v podobě odstranění zubního kamene a narkózy jsou z pohledu ceníku úkony oddělitelnými, kdy se však první uvedený bez druhého neprovádí. Jedná se tak zcela jistě o komplexní službu, kdy nelze úkon provedení narkózy při provádění odstranění zubního kamene považovat za podmíněný zvěrolékařem, nýbrž za zákonem mu uloženou povinnost. V posuzovaném případě tedy musí zvěrolékař provést zákrok tak jako tak a je jen na jeho uvážení, zda zahrne narkózu do ceny zákroku, nebo zda nabídne tuto část zdarma – honorář zvěrolékařův je ze zákona smluvní. Nelze proto uvažovat o „cenovém navázání“, jak je konstatováno v napadeném rozhodnutí. Z hlediska etiky zvěrolékaře, který má v první řadě pečovat o blaho svých pacientů, pak žalobce doplnil, že se snažil o zpřístupnění poskytované služby co největšímu počtu svých pacientů.
Současně k otázce vázané reklamy – zmíněné v § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu žalované – poznamenal, že jde o tzv. neurčitý právní pojem, který dává prostor pro výklad, avšak výklad přijatý žalovanou naprosto odporuje výkladu logickému. Vysvětlil přitom, že zákaz vázané reklamy míří na případy, kdy zvěrolékař nabízí nějaký úkon zdarma, např. odstranění zubního kamene, ale jeho provedení podmíní zaplacením jiného úkonu, který by s tímto úkonem poskytnout nemusel, např. odčervení. Smyslem zákazu vázané reklamy je pak podle žalobce také zabránit podmiňování provedení akutního úkonu preventivními úkony, o což ovšem v daném případě nešlo. Žalobce měl proto za to, že se svojí inzercí nedopustil jednání ve smyslu § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu, k němuž jakožto stavovskému předpisu (vydanému profesní samosprávou) navíc poukázal, že nemůže omezit své adresáty tak, aby nemohli svobodně vstupovat do hospodářské soutěže. Z tohoto pohledu – poskytnutím slevy na narkózu – žalobce pouze použil nástroj ke zlepšení své konkurenceschopnosti oproti ostatním soutěžitelům na trhu zvěrolékařství. A tomu podle žalobce napovídá také stížnost k žalované, která předcházela napadenému rozhodnutí a o které je přesvědčen, že je důsledkem konkurenčního boje.
Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci soudem
(...) Podstatou věci je posouzení postupu žalované, která vůči žalobci jako veterinárnímu lékaři a svému členovi uplatnila disciplinární pravomoc a uložila mu disciplinární opatření ve formě napomenutí s odkazem na závažné porušení povinností podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL, jenž stanoví následující: „Člen [žalované], který je podnikatelem, je povinen vykonávat své povolání odborně, v souladu s jeho etikou a způsobem stanoveným obecně závaznými právními předpisy“ (pozn. zvýraznění doplněno krajským soudem).
O uložení disciplinárního opatření rozhoduje dle § 17 odst. 2 zákona o KVL čestná rada žalované v disciplinárním řízení na návrh předsedy revizní komise nebo předsedy revizní komise okresního sdružení. V daném případě bylo disciplinární řízení se žalobcem zahájeno na návrh předsedy revizní komise ze dne 7. 2. 2013, přičemž vymezení skutku obsažené v tomto návrhu bylo posléze změněno v doplnění návrhu ze dne 15. 7. 2013. Podle žalobce ovšem taková změna nebyla možná, neboť zcela změnila původní popis skutku a ve výsledku se tak jednalo o jiný, další skutek, k němuž bylo nutno vydat další návrh na zahájení disciplinárního řízení. S tímto závěrem žalobce soud nesouhlasí a konstatuje, že takto formálně přísně není nutno postupovat ani v oblasti soudního trestání, jehož principy se – s ohledem na systémové vnímání trestání jako určitého jednotného veřejnoprávního mechanismu – uplatní i pro oblast správních deliktů, tedy správní trestání; k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS.
V rámci veřejnoprávní odpovědnosti teorie rozeznává trestné činy, přestupky a tzv. jiné správní delikty, kam lze zařadit mj. i delikty disciplinární jakožto zvláštní porušení služebních nebo stavovských povinností a kam patří i právě posuzovaný případ žalobce. V tomto kontextu lze tedy poukázat per analogiam na usnesení o zahájení trestního stíhání, jehož těžiště spočívá v popisu skutku; trestní stíhání se vede pro konkrétně vymezený skutek a je samozřejmě třeba vydat nové usnesení o zahájení trestního stíhání, vyjde-li během vyšetřování najevo, že se obviněný dopustil dalšího skutku, který v původním usnesení o zahájení trestního stíhání není uveden – viz § 160 odst. 5 trestního řádu. V případě správních deliktů, včetně deliktů disciplinárních, žádná taková úprava v příslušných procesních předpisech není; daná situace není vysloveně řešena ani správním řádem, ani zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích – zde je pouze v § 77 normován obsah výroku rozhodnutí, který musí obsahovat též popis skutku.
V souzené věci se ovšem námitka žalobce netýká výroku rozhodnutí (o uložení disciplinárního deliktu), nýbrž návrhu na zahájení disciplinárního řízení, jehož náležitosti zákon o KVL nestanoví. Nelze tedy jinak než vyjít ze subsidiární aplikace správního řádu, který v § 46 odst. 1 stanoví, že oznámení o zahájení správního řízení musí obsahovat mj. i předmět řízení, přičemž předmětem správního řízení trestního je zjednodušeně řečeno právě určitý skutek (z jehož spáchání je obviněna určitá osoba). Vymezení skutku provedené při zahájení řízení je nepochybně velmi důležité pro celé další sankční řízení; neznamená to však, že by ho nebylo možno v průběhu řízení vůbec změnit tak, jako se to stalo v souzené věci, v níž předseda revizní komise původní návrh na zahájení disciplinárního řízení doplnil a náležitým způsobem specifikoval skutek, který byl předmětem daného řízení.
Podle názoru zdejšího soudu se přitom nejednalo o zcela jiný, další skutek, jak tvrdí žalobce, ale jednalo se o přesnější, podrobnější popis – původně příliš obecného vymezení – skutku, včetně jeho ukotvení v konkrétním čase. Zůstala tak zachována podstata skutku, u něhož byla použita právní věta i právní kvalifikace shodná s obsahem původního návrhu. Opačný závěr zastávaný žalobcem by představoval přepjatý formalismus popírající samotný smysl popisu skutku, kterým je především jeho nezaměnitelnost. Nezaměnitelnost popisu skutku hraje významnou roli zejména z pohledu dodržení zásady ne bis in idem (nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž skutek), ale i z pohledu práva na obhajobu. Je třeba, aby obviněný věděl, co je mu kladeno za vinu, a aby se tak mohl dostatečně bránit, což bylo v případě žalobce nepochybně naplněno.
Ostatně žalobce v tomto ohledu ani ničeho netvrdí, nijak nezpochybňuje možnost své obhajoby a ani nedovozuje jiný dopad do svých práv v důsledku provedené změny vymezení skutku v návrhu ze dne 15. 7. 2013. Navíc nelze nepřipomenout usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, v němž byla sice primárně řešena otázka popisu skutku ve výroku rozhodnutí, avšak současně bylo výslovně připuštěno, že „[v] průběhu řízení lze jistě vymezení skutku provedené při zahájení řízení změnit v závislosti na dalších skutkových zjištěních či výsledku dokazování. [...] Je to až vydané rozhodnutí, které jednoznačně určí, čeho se pachatel dopustil a v čem jím spáchaný delikt spočívá.“
Lze tedy učinit závěr, dle kterého doplnění návrhu na zahájení disciplinárního řízení v podobě změny původně vymezeného skutku nepředstavuje v daném případě vadu řízení, pro kterou by napadené rozhodnutí bylo nezákonné. První žalobní bod je proto nedůvodný.
Pokud jde o druhý žalobní bod, v něm žalobce napadl posouzení samotného skutku, kterého se sice dopustil, ale u kterého jde o komplexní službu, a nelze tak dle jeho názoru uvažovat o cenovém navázání, jak konstatovala žalovaná.
Dle názoru soudu je nepochybné, že narkóza a odstranění zubního kamene představují fakticky dva úkony, které jsou navíc separátně účtované, jak vyplývá z napadeného rozhodnutí i ze správního spisu. Současně je však třeba připustit, že provedení obou úkonů je vzájemně provázané, neboť samotná narkóza bez dalšího zákroku (zde odstranění zubního kamene) nedává smysl a opačně odstranění zubního kamene mimo narkózu se neprovádí, resp. by bylo či mohlo by být považováno za zákrok provedený non lege artis. Touto optikou je tedy nutno vnímat celou věc, v níž je jako hlavním, určujícím úkonem odstranění zubního kamene, přičemž narkóza je úkonem souvisejícím, navázaným právě na odstranění zubního kamene. V tomto ohledu lze tedy souhlasit se žalovanou, že žalobce nabízel provedení veterinárního úkonu (zde narkózy) zdarma, a to ve vazbě na jiný veterinární úkon (zde odstranění zubního kamene), který byl zpoplatněný.
Je ovšem otázkou, a tu považuje zdejší soud za zcela zásadní, v čem je shora popsaná vázaná nabídka neetická, či jinak rozporná s povinnostmi žalobce jako veterinárního lékaře. Žalovaná se s touto otázkou vůbec nevypořádala. Neuvedla, v čem by mělo být jednání žalobce neetické, a pouze paušálně poukázala na § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL s tím, že žalobce porušil povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou (jakou?) a způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy (jakými?). Bez dalšího pak navázala odkazem na profesní řád, podle jehož § 4 (označeného jako „propagace“) odst. 2 písm. c) platí, že je nepřípustné „[p]odmíněné vykonání objednaného úkonu úkonem jiným, nebo nabídka veterinárních úkonů v návaznosti na jiný nabízený úkon – vázaná reklama“.
Citovaný profesní řád zapovídající vázanou reklamu či vázané nabídky en bloc ovšem není oním obecně závazným právním předpisem, na který poukazuje § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL. Profesní řád je typickým „stavovským předpisem“, který zákon o KVL výslovně odlišuje od „obecně závazných právních předpisů“ – viz § 2 odst. 1 písm. a) zákona o KVL, v němž se stanoví, že komora dbá, aby členové vykonávali své povolání mj. způsobem stanoveným obecně závaznými předpisy a stavovskými předpisy nebo § 15 odst. 3 písm. c) zákona o KVL, v němž je zakotveno právo revizní komise pozastavit rozhodnutí orgánů žalované, pokud jsou v rozporu s obecně závaznými právními předpisy a se schválenými stavovskými předpisy.
Již jen z toho je zřejmé, že pokud § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL blanketně odkazuje jen na „obecně závazné právní předpisy“, nejedná se též o „stavovské předpisy“, nýbrž o klasické prameny formálního práva – zejm. zákony (zde v případě veterinárního lékaře, který je podnikatelem, se nabízí např. povinnost dodržovat živnostenský zákon). Žalovaná však na žádné konkrétní zákonné či jiné ustanovení obecně závazného předpisu nepoukázala a je otázkou, zda vůbec v českém právním řádu nějaké takové ustanovení, které by žalobce svým jednáním porušil, existuje. Tuto skutečnost žalovaná naprosto pominula a při právní kvalifikaci jednání žalobce odkázala bez dalšího pouze na zákon o KVL, potažmo profesní řád, který v daném kontextu rozhodně nelze vnímat tak, že se jedná „obecně závazný právní předpis“. To potvrzuje i doktrína, která – i když ve věci právní povahy stavovských předpisů není úplná shoda – tíhne k tomu, že předmětné předpisy zařazuje mezi tzv. vnitřní předpisy, normativní instrukce či statutární předpisy a nepovažuje je za právní předpisy především z důvodu, že neexistuje ústavní zmocnění k tvorbě právních norem subjekty, které tyto předpisy vydávají (k tomu srov. Sládeček, V. Ještě k povaze předpisů zájmové samosprávy. Právní rozhledy, 2008, č. 4, s. 130–137, či Hendrych, D. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 189 a 658).
Za dané situace tedy jedinou relevantní povinností, kterou teoreticky žalobce mohl svým jednáním porušit, byla povinnost dodržovat profesní etiku – slovy zákona o KVL „povinnost vykonávat své povolání v souladu s jeho etikou“; § 4 odst. 2 písm. c) profesního řádu, na který žalovaná v napadeném rozhodnutí odkazuje, totiž není ničím jiným než určitým profesně-etickým pravidlem chování. V čem konkrétně je, resp. byla neetická nabídka žalobce na odstranění zubního kamene, včetně narkózy zdarma, uveřejněná v místním měsíčníku (pro město Břeclav), ovšem není z napadeného rozhodnutí žalované vůbec jasné. V odůvodnění žalovaná odkazuje na to, že se jednalo o cenové navázání. Jednalo se tedy o tzv. vázanou nabídku, což ve své podstatě není nic jiného než obchodní jednání, jehož hlavním cílem je ovlivnit spotřebitele. Pro spotřebitele bývají vázané nabídky velmi atraktivní, a proto představují důležitý marketingový prvek či určitou formu propagace a reklamy v rámci zvolené obchodní strategie. Z pohledu spotřebitele se tak jedná o obchodní praktiku, což v nedávné době potvrdil i Soudní dvůr v rozsudku ze dne 23. 4. 2009, ve spojených věcech VTB-VAB, C-261/07, a Galatea, C-299/07, Sb. rozh., s. I-2949; v něm připustil též, že daná obchodní praktika může být obchodní praktikou nekalou, vždy však záleží na individuálním posouzení každého případu. Nelze tedy ve vnitrostátní právní úpravě zakázat jakoukoli vázanou nabídku učiněnou spotřebiteli, aniž by byly zohledněny konkrétní okolnosti projednávané věci.
V nyní souzené věci však k žádnému takovému posouzení nedošlo. Žalovaná odkázala toliko na profesní řád, avšak z hlediska profesní etiky (či morálky) se jednáním žalobce blíže nezabývala a pominula, zda vůbec vykazuje alespoň minimální míru společenské škodlivosti (a může tak být pokládáno nejen z formálního, ale i materiálního hlediska za disciplinární opatření). Samotná skutečnost, že žalobce jako veterinární lékař využil v rámci své praxe tzv. vázané nabídky (reklamy), totiž ještě sama o sobě nemusí znamenat, že nevykonával své povolání v souladu s jeho etikou a došlo k naplnění skutkové podstaty disciplinárního provinění podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona o KVL.
V.
Závěr a obiter dictum
(...) To znamená, že napříště, aby rozhodnutí z hlediska přezkoumatelnosti obstálo, bude nutno nikoli paušálně, ale přísně individuálně dovodit porušení profesní etiky (příp. konkrétního obecně závazného právního předpisu). Aniž by přitom soud jakkoli předjímal další postup žalované, považuje za vhodné – nad rámec výše uvedeného jako obiter dictum – poznamenat, že příslušné ustanovení profesního řádu ohledně zákazu tzv. vázané reklamy je možno vnímat jako určité cechovní omezení svobody podnikání za účelem korekce tržních pravidel a zachování vnitřní profesní solidarity na straně jedné; na straně druhé, zejména z pohledu vnějšího (spotřebitelského), ovšem nelze nevidět, že v případě tzv. vázané reklamy či nabídky se také může jednat o standardní obchodní strategii za účelem zvýšení konkurenceschopnosti, která odpovídá tržnímu prostředí (a smluvním cenám) a na kterou nemusí být nutně pohlíženo nijak kriticky, ale právě naopak, např. vede-li ve výsledku k širší dostupnosti zvěrolékařských služeb, z něhož profitují především zvířata, potažmo jejich majitelé. | decision_1219.txt |
247 | k § 254 odst. 1 a 2 daňového řádu ve znění účinném do 31. 12. 2020
Tytéž částky a za totéž období nemohou být duplicitně úročeny jak úrokem dle § 254 odst. 1 daňového řádu ve znění účinném do 31. 12. 2020, tak úrokem dle § 254 odst. 2 daňového řádu. Pokud tedy správce daně přizná daňovému subjektu zvýšený úrok z neoprávněného jednání správce daně podle § 254 odst. 2 daňového řádu již v důsledku zrušení exekučního titulu (rozhodnutí o stanovení daně), nemá daňový subjekt nárok na další úrok v důsledku následného zrušení exekučního příkazu. Daňovému subjektu tak náleží buď úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu (pokud neoprávněně stanovenou daň uhradil dobrovolně), nebo dle § 254 odst. 2 daňového řádu (pokud neoprávněně stanovenou daň neuhradil dobrovolně); souběh těchto nároků je však vyloučen.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2022, čj. 2 Afs 351/2020-32)
Prejudikatura: č. 3399/2016 Sb. NSS., č. 3515/2017 Sb. NSS a č. 3975/2020 Sb. NSS.
Věc: Wassa s.r.o. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o úrok z neoprávněného jednání správce daně, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobce žádostí ze dne 19. 4. 2019 požádal Finanční úřad pro Liberecký kraj (dále jen „správce daně“) o přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně, a to dle § 254 odst. 2 daňového řádu. Tento nárok žalobce opíral o skutečnost, že Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 28. 3. 2019, čj. 2 Afs 392/2017-48, č. 3975/2020 Sb. NSS, zrušil exekuční příkazy směřující vůči žalobci, protože nařízení daňové exekuce bylo nepřiměřené.
Rozhodnutím ze dne 7. 5. 2019 (dále jen „rozhodnutí o nepřiznání úroku“) správce daně vyslovil, že se žalobci úrok z neoprávněného jednání správce daně nepřiznává, neboť tento byl žalobci podle § 254 odst. 2 daňového řádu přiznán již v důsledku zrušení zajišťovacích příkazů (které předcházely zmíněným zajišťovacím příkazům) rozhodnutím správce daně ze dne 1. 11. 2018 (dále jen „rozhodnutí o přiznání úroku“) ve výši 13 418 342 Kč. Proti rozhodnutí o nepřiznání úroku podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 3. 2020 (dále také jen „rozhodnutí žalovaného“), zamítl a rozhodnutí o nepřiznání úroku potvrdil.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci. Svou argumentaci opět opíral o závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 392/2017-48 z nichž dovozoval, že „zvýšený“ úrok ve smyslu § 254 odst. 2 daňového řádu mu náleží právě v důsledku toho, že Nejvyšší správní soud zrušil exekuční příkazy, které se žalobce týkaly.
Žalobce zdůraznil zejména bod 10 odkazovaného rozsudku, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že se „zabývá přezkumem zákonnosti exekučních příkazů v době jejich vydání, a to nezávisle na tom, že zajišťovací příkazy jakožto exekuční tituly, na jejichž základě byly exekuční příkazy vydány, byly později Nejvyšším správním soudem pravomocně zrušeny. Rozhodování soudu bude mít tedy podobu retrospektivní kontroly zákonnosti, jejímž projevem ve sféře daňového subjektu zasaženého nezákonným rozhodnutím nebo postupem daňové správy může být obecně kromě nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně otevření cesty k náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).“
Krajský soud rozsudkem ze dne 7. 10. 2020, čj. 59 Af 16/2020-41, žalobu zamítl. Zaujal tak stanovisko, že žalobci byl úrok za neoprávněné vymáhání jistoty na základě exekučních příkazů přiznán ve výši 13 418 342 Kč podle § 254 odst. 2 daňového řádu již rozhodnutím o přiznání úroku na základě žalobcovy žádosti ze dne 23. 10. 2018. Již v důsledku zrušení zajišťovacích příkazů ve spojení s rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 1. 2017 rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018, čj. 6 Afs 373/2017-38, správce daně naznal, že daňová exekuce provedená na základě vydaných exekučních příkazů (v té době dosud existujících) postrádá zákonný podklad z důvodu zrušení zajišťovacích příkazů jako exekučních titulů. Krajský soud konstatoval, že správce daně tak dospěl ke správnému závěru, že předmětné daňové exekuce byly provedeny neoprávněně, došlo tedy k naplnění podmínek pro přiznání úroku z neoprávněného vymáhání jistoty dle § 254 odst. 2 daňového řádu. Kompenzace majetkové újmy na straně žalobce za neoprávněně vedené daňové exekuce ve smyslu § 254 odst. 2 daňového řádu už byla žalobci poskytnuta.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost.
Dle stěžovatele založil krajský soud svůj rozsudek na odkazu na rozhodnutí žalovaného, k němuž dodal výklad, že úrok dle § 254 odst. 2 daňového řádu má jen funkci odškodňovací a nikoliv sankční, úrok se poskytuje jen jeden a § 254 odst. 2 daňového řádu představuje jen zvýšenou sazbu odškodnění, když je částka daňovým orgánem vymáhána, a nikoliv samostatný nárok odlišný od nároku založeného na § 254 odst. 1 daňového řádu. Krajský soud dle stěžovatele také bagatelizoval závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudku čj. 2 Afs 392/2017-48, s tím, že stěžovatelem citovaná pasáž nepředstavuje závazný právní názor a Nejvyšší správní soud si nebyl vědom toho, že stěžovatel již od správce daně úroky podle § 254 daňového řádu z titulu zrušených zajišťovacích příkazů obdržel.
Své úvahy o sankčním charakteru úroku dle § 254 odst. 2 daňového řádu postavil stěžovatel již v žalobě na důvodové zprávě k danému ustanovení. Naproti tomu krajský soud vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2015, čj. 3 As 113/2014-47, č. 3399/2016 Sb. NSS, který ale ve věci nebyl relevantní, neboť řešil jinou právní otázku, zejména pak výklad § 254 odst. 1 daňového řádu, nikoli § 254 odst. 2 daňového řádu. Nadto zůstala prakticky nevypořádána stěžovatelova námitka, že vůči němu byly spáchány oba druhy nezákonnosti, a to jak v rovině nalézací (§ 254 odst. 1 daňového řádu), tak v rovině platební (§ 254 odst. 2 daňového řádu), a proto jedno odškodnění nevylučuje další formu odškodnění.
Krajský soud také dezinterpretoval závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 392/2017-48. Povinnost daňových orgánů poskytnout úrok z neoprávněného jednání totiž byla přímo záměrem Nejvyššího správního soudu. Proto nelze přisvědčit názoru krajského soudu, že nešlo o závazný právní názor, protože zrušena byla přímo rozhodnutí správce daně, který je zavázán stěžovatele plně odškodnit a poskytnout mu i částku odpovídající sankci pro správce daně za jeho protiprávní činnost. Pochopitelně nelze tvrdit, že Nejvyšší správní soud věděl, jakou výši úroku stěžovatel v budoucnu obdrží; zároveň ovšem nelze považovat Nejvyšší správní soud za natolik neznalý, že by nemohl rozumně předpokládat, že již ze zrušených zajišťovacích příkazů byly splněny podmínky pro přiznání úroku podle § 254 odst. 1 daňového řádu. Citovaná pasáž tak dokládá, že Nejvyšší správní soud předpokládal, že ze zrušených exekučních příkazů vznikne správci daně povinnost poskytnout stěžovateli další úrok než úrok vzniklý zrušením zajišťovacích příkazů a ten svým závazným právním názorem uložil správci daně poskytnout, což se nezákonně nestalo, pročež je napadený rozsudek (i rozhodnutí obou daňových orgánů) nezákonný.
Žalovaný především souhlasil se závěry krajského soudu a také odkázal na svou argumentaci předestřenou již ve vyjádření k žalobě, že souběžné přiznání úroku dle § 254 odst. 1 a 2 daňového řádu z týchž částek a za téže období tak, jak stěžovatel požaduje, je vyloučeno. Je tomu tak také proto, že nepostačuje pouhé nezákonné stanovení daně, v důsledku kterého bude rozhodnutí o stanovení daně zrušeno, změněno či prohlášeno nicotným, ale současně musí dojít k dobrovolné úhradě stanovené daně daňovým subjektem na základě nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím. V takovém případě se uplatní režim dle § 254 odst. 1 daňového řádu. Naproti tomu § 254 odst. 2 daňového řádu zakládá nárok na úrok ve dvojnásobné výši v případě, kdy nebylo daňovým subjektem na základě rozhodnutí o stanovení peněžité povinnosti plněno dobrovolně, ale stalo se tak v důsledku neoprávněně vedené daňové exekuce, přičemž judikatura správních soudů dovozuje, že není důvod rozlišovat mezi tím, zda k úhradě daně došlo ryze v důsledku daňové exekuce, nebo „dobrovolně“ daňovým subjektem, avšak stále „pod pohrůžkou“ daňové exekuce. Ustanovení § 254 odst. 2 daňového řádu pak představuje speciální právní úpravu vůči obecnému odstavci 1.
Podle žalovaného tak nemohla nastat situace, kdy by v důsledku zrušeného rozhodnutí o stanovení daně, kdy daň nebyla daňovým subjektem dobrovolně uhrazena a bylo přistoupeno k daňové exekuci, byl daňovému subjektu přiznán jednak úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu (tj. 14 % + repo sazba ČNB) za zrušení rozhodnutí o stanovení daně a současně, protože byl zrušen exekuční titul (rozhodnutí o stanovení daně) a v důsledku toho se stala daňová exekuce neoprávněnou, byl daňovému subjektu přiznán ještě úrok dle § 254 odst. 2 daňového řádu (tj. 28 % + repo sazba ČNB). Přitom jak úrok podle § 254 odst. 1, tak úrok podle § 254 odst. 2 daňového řádu plní funkci kompenzační. Úvaha stěžovatele, že úroky dle § 254 odst. 1 a odst. 2 daňového řádu mají odlišnou funkci, resp. že úrok dle odst. 2 daného ustanovení neplní funkci odškodňovací/kompenzační, a proto je možné přiznat je souběžně, neodpovídá textaci zákona ani smyslu a účelu dané právní úpravy.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[15] Mezi stranami je nesporné, že správce daně vydal dne 30. 11. 2016 zajišťovací příkazy, kterými stěžovateli uložil, aby okamžikem jejich vydání zajistil úhradu dosud nestanovené daně z přidané hodnoty za příslušná zdanitelná období složením jistoty v celkové výši 43 783 274,79 Kč na depozitní účet správce daně. Zajišťovací příkazy potvrdil žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 1. 2017. V návaznosti na nesplnění platební povinnosti uložené žalobci zajišťovacími příkazy vydal správce daně dne 30. 11. 2016 celkem 11 exekučních příkazů, jimiž nařídil daňovou exekuci prodejem movitých věcí, přikázáním pohledávky z účtů žalobce a prodejem nemovitých věcí. Správce daně na základě vydaných exekučních příkazů vymohl dne 7. 12. 2016 částku 3 134 163,73 Kč a dne 7. 6. 2017 částku 37 084,33 Kč. Zbývající část jistoty stěžovatel po zahájení daňové exekuce postupně uhradil v průběhu let 2016 a 2017. Stěžovatel se rozhodnutí žalovaného ve věci vydání zajišťovacích příkazů i exekučním příkazům bránil u krajského soudu správními žalobami, které byly v obou případech zamítnuty rozsudky ze dne 30. 10. 2017, čj. 59 Af 9/2017-38, resp. čj. 59 Af 1/2017-46. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 6 Afs 373/2017-38, byl ke kasační stížnosti žalobce zrušen rozsudek krajského soudu čj. 59 Af 9/2017-38, rozhodnutí žalovaného o odvolání proti zajišťovacím příkazům i samotné zajišťovací příkazy. Vzhledem k tomu, že byly zrušeny zajišťovací příkazy, které byly podkladem pro vydání exekučních příkazů, přiznal správce daně k žádosti žalobce rozhodnutím o přiznání úroku úrok z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 2 daňového řádu ve výši 13 418 342 Kč, a to za období ode dne připsání částek vymožených, případně stěžovatelem uhrazených v rámci daňové exekuce na účet správce daně do dne jejich převedení na úhradu stanovené daně. Následně Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 2 Afs 392/2017-48, zrušil rozsudek krajského soudu čj. 59 Af 1/2017-46, i exekuční příkazy, protože nařízení daňové exekuce bylo nepřiměřené.
[16] Jak již kasační soud uvedl výše, tak za této situace podal stěžovatel žádost ze dne 19. 4. 2019 o přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 2 daňového řádu. Jádro sporu v nynějším případě představuje otázka, zda měly za popsaných okolností daňové orgány žádosti ze dne 19. 4. 2019 vyhovět. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že tomu tak být nemělo. Správce daně tedy rozhodl správně, pokud předmětnou žádost zamítl; správně pak rozhodl i žalovaný, pokud zamítl stěžovatelovo odvolání a potvrdil rozhodnutí správce daně o nepřiznání úroku. Kasační soud se v tomto směru prakticky bezezbytku ztotožňuje se závěry krajského soudu.
[17] Dle § 254 odst. 1 daňového řádu dojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně, náleží daňovému subjektu úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí, a to ode dne následujícího po dni splatnosti nesprávně stanovené daně, nebo došlo-li k úhradě nesprávně stanovené daně později, ode dne její úhrady. Tento úrok nevzniká v případě peněžitého plnění v rámci dělené správy.
[18] Podle § 254 odst. 2 daňového řádu v případě, že bylo na daňovém subjektu vymáháno neoprávněně, náleží mu za dobu neoprávněně vedeného exekučního řízení úrok podle odstavce 1 ve dvojnásobné výši; nárok na tento úrok nevzniká, pokud je neoprávněnost exekuce způsobena pozdějším vyslovením neúčinnosti doručení rozhodnutí nebo navrácením lhůty v předešlý stav.
[19] Rozdíl mezi § 254 odst. 1 a § 254 odst. 2 daňového řádu spočívá v tom, že podle odst. 1 je postihováno negativní jednání správce daně v rovině nalézací, zatímco podle odst. 2 jde o postih v rovině platební (srov. rozsudek NSS ze dne 10. 11. 2016, čj. 7 Afs 299/2015-61, č. 3515/2017 Sb. NSS). V kontextu nynějšího případu a v reakci na stěžovatelovu argumentaci by přesnější bylo říci, že § 254 odst. 1 daňového řádu postihuje negativní jednání správce daně v rovině nalézací (pokud navíc daňový subjekt daň „dobrovolně“ uhradí), zatímco § 254 odst. 2 daňového řádu postihuje negativní jednání správce daně zpravidla v rovině nalézací (pokud správce daně vydal, jako zde, příslušný exekuční titul) a k tomu ještě v rovině platební (pokud daňový subjekt daň „dobrovolně“ neuhradí, správce daně přistoupí k realizaci exekuce a určitou částku vymůže).
[20] Jak tedy uvedl již krajský soud, jestliže se správce daně dopustí nezákonného jednání v rovině nalézací, vzniká daňovému subjektu nárok na úrok z částky, kterou na základě nebo v souvislosti s nezákonným rozhodnutím uhradil (viz § 254 odst. 1 daňového řádu), a to za dobu od jejího uhrazení až do jejího vrácení dle § 254 odst. 1 daňového řádu [srov. Nováková, P. § 254 [Úrok z neoprávněného jednání správce daně]. In: Lichnovský, O., Ondrýsek, R. a kol. Daňový řád. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 867: „Úročena je celková částka, kterou daňový subjekt uhradil (tj. jak daň, tak i příslušenství)“; obdobně důvodová zpráva k § 254 odst. 1 daňového řádu]. Podmínkou přiznání úroku podle daného ustanovení je „dobrovolné“ uhrazení stanovené daně, aniž bylo přistoupeno k daňové exekuci. Pokud však již správce daně přistoupí k neoprávněnému vymáhání daňové povinnosti, která se skutečně ukáže být neoprávněnou, potom daňovému subjektu v souladu s § 254 odst. 2 daňového řádu náleží za dobu neoprávněně vedeného daňového exekučního řízení úrok podle odst. 1 ve dvojnásobné výši.
[21] Smyslem úroku z neoprávněného jednání správce daně se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 3 As 113/2014-47, v němž dospěl k závěru, že smyslem úroku je předcházet komplikovaným řízením o náhradu škody a kompenzovat daňovému subjektu vzniklou majetkovou újmu, objektivně vyjádřitelnou penězi, za to, že po stanovenou dobu nemohl nakládat s finančními prostředky.
[22] Nejvyšší správní soud ovšem v této souvislosti koriguje část argumentace krajského soudu. Pakliže Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 3 As 113/2014-47, jak uvádí krajský soud „jednoznačně odmítl argumentaci tehdejšího žalobce, podle něhož je smyslem úroku sankcionovat samotnou nezákonnost postupu správce daně při stanovení a vybírání daně,“ učinil tak v mírně odlišném kontextu. Na ten upozorňuje právě stěžovatel, a to tak, že tuto formulaci kasační soud zvolil ve vztahu k základu pro výpočet úroku dle § 254 odst. 1 daňového řádu, a také ve vztahu k určení doby, za kterou měl být předmětný úrok tehdejšímu stěžovateli přiznán.
[23] Ani výhrada uvedená v předchozím odstavci na věci ale nic nemění. I když se v rozsudku čj. 3 As 113/2014-47, Nejvyšší správní soud vyslovoval k institutu úroku dle § 254 odst. 1 daňového řádu, z podstaty věci lze jeho závěry vztáhnout i na úroky dle § 254 odst. 2 daňového řádu. To, že úroky dle § 254 odst. 2 daňového řádu jsou vyšší než úroky dle § 254 odst. 1 daňového řádu, není z důvodu jejich principiální odlišnosti, nýbrž proto, že odst. 2 se týká kvalifikovanější formy (vyšší intenzity) zásahu do práv daňového subjektu (a tedy i kvalifikovanější podoby pochybení správce daně; k tomu viz např. bod 27 rozsudku NSS čj. 7 Afs 299/2015-61), a navíc v jistém smyslu představuje zvláštní ustanovení k § 254 odst. 1 daňového řádu.
[24] Zásadně totožný charakter § 254 odst. 1 i 2 daňového řádu lze dovodit i z odborné literatury, která své závěry formuluje k oběma těmto ustanovením společně, a to ve smyslu závěrů formulovaných v bodě [21] tohoto rozsudku: „Konstrukcí se jedná o úrok ze zaviněného přeplatku správcem daně. Smyslem tohoto úroku je předejít komplikovaným řízením o náhradu škody tím, že způsobenou majetkovou újmu dostatečně pokrývá jeho výše. V případě, že se daňový subjekt i přesto rozhodne požadovat náhradu škody, bude případná náhrada škody umenšena o již vyplacený úrok z nesprávně stanovené daně.“ (komentář k § 254 daňového řádu In: Matyášová, L., Grossová, M. E. Daňový řád s komentářem a judikaturou. Komentář. 2. aktual. a dopl. vyd. Praha: Leges, 2015) „Ostatně § 254 byl do zákona vložen jako důsledek vysokého počtu žádostí o náhradu škody způsobenou orgánem veřejné moci, kdy cílem zákonodárce bylo paušalizovat tuto náhradu a počty žádostí snížit na žádosti nad rámec přiznaného úroku“ (komentář k § 254 daňového řádu In: Rozehnal, T. Daňový řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019).
[25] V návaznosti na výše uvedené nelze dle kasačního soudu přeceňovat terminologii použitou v důvodové zprávě k § 254 odst. 2 daňového řádu, na kterou odkazuje stěžovatel. Důvodová zpráva zde sice hovoří o tom, že úrok dle tohoto ustanovení je „sankc[í], která stíhá správce daně, který exekuci sám prováděl, nebo ji nechal provést jiným orgánem“, ale použití tohoto pojmu neimplikuje tak dalekosáhlé důsledky, které z něj vyvozuje stěžovatel. Ať se již na § 254 odst. 2 daňového řádu nahlíží jako na „sankci“ vůči správci daně (viz bod 27 rozsudku NSS čj. 7 Afs 299/2015-61, či bod 24 rozsudku NSS ze dne 22. 1. 2021, čj. 5 Afs 9/2020-34), nebo jako na „kompenzaci vzniklé majetkové újmy“ či jako „paušalizaci náhrady“ (srov. komentářová literatura citovaná v bodě [24] tohoto rozsudku), nelze z jednoho ani z druhého dovozovat, že by daňovému subjektu měly vedle sebe náležet jak úroky dle § 254 odst. 1 daňového řádu, tak dle § 254 odst. 2 daňového řádu.
[26] K otázkám nastoleným stěžovatelem v žalobě se krajský soud vyjádřil ze všech relevantních hledisek a nelze proto přisvědčit stěžovateli, že některá jeho žalobní námitka zůstala nevypořádána. Přestože krajský soud problematiku úroku dle § 254 odst. 2 daňového řádu pojal v detailu jinak než nyní Nejvyšší správní soud (úplně odmítl myšlenku, že by se mohlo jednat o „sankci“ vůči správci daně), celkově věc posoudil správně a ve svém důsledku totožně jako kasační soud. Pokud pak stěžovatel nyní pokračuje v rozvíjení myšlenek o úroku dle § 254 odst. 2 daňového řádu jako o sankci pro správce daně, „která má mít resocializační účinek na příslušné úřední osoby“, jedná se o argumentaci, která se již příliš vzdálila problematice daňového řízení a interpretaci jednotlivých pravidel vyplývajících z § 254 daňového řádu.
[27] Jak již bylo opakovaně konstatováno, stěžovateli byl úrok za neoprávněné vymáhání jistoty na základě exekučních příkazů přiznán ve výši 13 418 342 Kč podle § 254 odst. 2 daňového řádu už rozhodnutím o přiznání úroků na základě stěžovatelovy žádosti ze dne 23. 10. 2018. Již v důsledku zrušení zajišťovacích příkazů ve spojení s rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 1. 2017 rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 10. 2018, čj. 6 Afs 373/2017-38, správce daně naznal, že daňová exekuce provedená na základě vydaných exekučních příkazů (v té době dosud existujících) postrádá zákonný podklad z důvodu zrušení zajišťovacích příkazů jako exekučních titulů. Správce daně dospěl ke správnému závěru, že předmětné daňové exekuce byly provedeny neoprávněně, došlo tedy k naplnění podmínek pro přiznání úroku z neoprávněného vymáhání jistoty dle § 254 odst. 2 daňového řádu. Kompenzace majetkové újmy na straně stěžovatele za neoprávněně vedené daňové exekuce ve smyslu § 254 odst. 2 daňového řádu byla stěžovateli jednoznačně poskytnuta.
[28] Hodné pozornosti je to, že stěžovatel proti rozhodnutí o přiznání úroku nijak nebrojil. Nabízí se totiž otázka, zda při náhledu, který nyní prezentuje, neměl protestovat proti tomu, že mu správce daně přiznal úroky dle § 254 odst. 2 daňového řádu, ačkoli mu je měl přiznat v nižší výši, a to dle § 254 odst. 1 daňového řádu, anebo by je mu neměl přiznat vůbec. Problematičnost stěžovatelova postoje by zde totiž vyšla najevo také v té souvislosti, že podle § 254 odst. 1 daňového řádu (dle jeho výkladu zastávaného judikaturou správních soudů) by mu příslušné úroky ani nenáležely, neboť stanovenou daň sám neuhradil, resp. ji ve smyslu judikatury správních soudů neuhradil dobrovolně.
[29] Proto se i kasační soud ztotožňuje s názorem žalovaného (a tedy i krajského soudu), že z logiky věci vyplývá, že stěžovateli úrok podle § 254 odst. 2 daňového řádu mohl být v důsledku nezákonně vedené daňové exekuce přiznán pouze jednou; správce daně, v souladu s praxí daňových orgánů, předjímal budoucí zrušení exekučních příkazů a zvýšené úroky stěžovateli přiznal „dopředu“, v čemž nelze spatřovat újmu na stěžovatelových právech (srov. komentář k § 254 daňového řádu In: Rozehnal, T. Daňový řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019: „Praxe Finanční správy pro případy předpisu úroku rozlišuje mezi dobrovolnou úhradou, kdy vzniká úrok dle odst. 1, a nedobrovolnou úhradou, kdy je dlužná částka exekučně vymožena. Zde pak vzniká nárok na úrok dle odst. 2.“).
[30] Nemůže tedy nastat situace, že v důsledku zrušení rozhodnutí o stanovení daně, kdy daň nebyla daňovým subjektem dobrovolně uhrazena, a došlo k vymáhání daně v rámci nařízené daňové exekuce, by byl daňovému subjektu přiznán jednak úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu za zrušení rozhodnutí o stanovení daně a současně, protože byl zrušen exekuční titul (rozhodnutí o stanovení daně) a v důsledku toho se stala daňová exekuce neoprávněnou, byl daňovému subjektu přiznán úrok dle § 254 odst. 2 daňového řádu. V takovém případě nemůže nárok na úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu vzniknout, neboť sice bylo zrušeno rozhodnutí o stanovení daně pro nezákonnost nebo nesprávný úřední postup, ale není naplněna druhá podmínka – dobrovolná úhrada daně; proto vznikne nárok pouze na úrok dle § 254 odst. 2 daňového řádu.
[31] Prakticky jediný případ, kdy lze uvažovat o „souběhu“ nároku na úrok dle § 254 odst. 1 a dle § 254 odst. 2 daňového řádu zmínil žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti: „Případný možný ‚souběh‘ nároku na úrok jak dle § 254 odst. 1, tak dle odst. 2 daňového řádu (nikoliv však z týchž částek a za téže období) si lze dle účastníka řízení představit v případě, kdy daňovému subjektu bude rozhodnutím o stanovení daně – např. dodatečným platebním výměrem doměřena daň ve výši např. 100.000,- Kč. Daň se stane splatnou dne 15. 5. 2019 a daňový subjekt dne 16. 5. 2019 uhradí 20.000,- Kč. Následně správce daně na základě vykonatelného dodatečného platebního výměru, který je exekučním titulem, přistoupí k vymáhání nedoplatku ve výši 80.000,- Kč – za tím účelem vydá dne 11. 11. 2019 exekuční příkaz na přikázání pohledávky u poskytovatele platebních služeb a z bankovního účtu daňového subjektu si dne 15. 11. 2019 ‚strhne‘ částku 80.000,- Kč (v tuto chvíli pomiňme související příslušenství daně a exekuční náklady). Následně bude dodatečný platební výměr pro nezákonnost zrušen správním soudem. V takovémto případě vznikne daňovému subjektu nárok na úrok z neoprávněného jednání správce daně jak podle odst. 1, tak podle odst. 2 ust. § 254 daňového řádu, avšak z jiných částek a za jiné období – nárok na úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu ve výši 14 % + repo sazba ČNB vznikne daňovému subjektu za období od 16. 5. 2019 do vrácení finančních prostředků správcem daně z částky 20.000,- Kč (protože bylo pro nezákonnost zrušeno rozhodnutí o stanovení daně, na základě něhož daňový subjekt dobrovolně provedl částečnou úhradě doměřené daně), a nárok na úrok dle § 254 odst. 2 daňového řádu ve výši 28 % + repo sazba ČNB vznikne daňovému subjektu za období od 15. 11. 2019 do vrácení finančních prostředků správcem daně z částky 80.000,- Kč (protože v důsledku zrušení vykonatelného dodatečného platebního výměru, který byl exekučním titulem, se daňová exekuce stala nezákonnou).“ I zde však soud souhlasí s žalovaným, že nemůže nastat situace, že by tytéž částky a totéž období byly duplicitně úročeny jak úrokem podle § 254 odst. 1 daňového řádu, tak úrokem podle § 254 odst. 2 daňového řádu.
[32] K tomu pak Nejvyšší správní soud, stejně jako krajský soud, uvádí, že následné zrušení exekučních příkazů Nejvyšším správním soudem není dalším důvodem pro přiznání úroku dle § 254 odst. 2 daňového řádu, pokud byl již žalobci úrok v dvojnásobné výši dle odst. 1 správcem daně přiznán.
[33] Jako příliš smělou hodnotí kasační soud i stěžovatelovu interpretaci závěrů obsažených v bodě 10 rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 392/2017-48. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že předmětná argumentace Nejvyššího správního soudu nepředstavovala v posuzované věci závazný právní názor v tom smyslu, že by správce daně měl stěžovateli přiznat úrok dle § 254 odst. 2 daňového řádu za jakýchkoli okolností. Nejvyšší správní soud se totiž v pasáži rozsudku, na kterou se stěžovatel odvolává, obecně vyjadřoval k možnosti vzniku nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně, případně nároku na náhradu škody. Tuto obecnou argumentaci pak Nejvyšší správní soud uvedl, aniž výslovně konstatoval, že takový úrok stěžovateli náleží – bez ohledu na další okolnosti případu – za jakýchkoli podmínek, tedy i v případě, že mu správce daně takový úrok již jednou poskytl (otázka toho, zda již správce daně stěžovateli něco přiznal, v daném rozsudku vůbec nepřišla na přetřes). Podobně odvážně by totiž stěžovatel mohl tvrdit, že Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 2 Afs 392/2017-48, rozhodl, že stěžovateli bez dalšího náleží náhrada škody dle zákona č. 82 /1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). K obecnému charakteru použitých formulací Nejvyššího správního soudu lze znovu poukázat na jejich znění: „Rozhodování soudu bude mít tedy podobu retrospektivní kontroly zákonnosti, jehož projevem ve sféře daňového subjektu zasaženého nezákonným rozhodnutím nebo postupem daňové správy může být obecně kromě nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně otevření cesty k náhradě škody podle zákona č. 82/1998 Sb. […].“ | decision_122.txt |
248 | k zákonu č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění účinném do 30. 9. 2016*) (v textu jen „služební zákon z roku 2003“)
k § 1968 a § 1970 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.)
Pokud zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, neupravuje institut prodlení a úroků z prodlení s výplatou služebního příjmu, jedná se o nevědomou mezeru v zákoně, již je potřeba zaplnit za pomoci analogické aplikace § 1968 a § 1970 občanského zákoníku z roku 2012. Pokud tedy bezpečnostní sbor nevyplatí služební příjem včas, ocitá se v prodlení. Příslušník bezpečnostního sboru má nárok na úroky z takového prodlení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17)
Prejudikatura: č. 415/2004 Sb. NSS, č. 1392/2007 Sb. NSS, č. 1953/2009 Sb. NSS, č. 2838/2013 Sb. NSS, č. 2900/2013 Sb. NSS a č. 3158/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 116/2008 Sb., č. 123/2014 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2428/13) a usnesení Ústavního soudu č. 47/2014 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2264/13).
Věc: Vlastimil M. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Jihočeského kraje o úrok z prodlení, o kasační stížnosti žalované.
Rozhodnutím ředitele ředitelství pro řízení lidských zdrojů Krajského ředitelství policie Jihočeského kraje ve věcech služebního poměru ze dne 3. 1. 2011 (rozhodnutí I. stupně) bylo žalobci přiznáno odchodné ve výši 283 200 Kč. Rozhodnutím žalované ze dne 22. 7. 2014 bylo rozhodnutí I. stupně změněno, když namísto odchodného v uvedené výši bylo žalobci přiznáno odchodné ve výši 301 596 Kč; žalobci bylo dále vyhověno v jeho žádosti o přiznání nároku na doplatek služebního příjmu za výkon služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce, a to za období roku 2008, 2009 a 2010, který byl původně rozhodnutím I. stupně zamítnut. Druhým výrokem rozhodnutí byla zamítnuta žádost žalobce o úrok z prodlení z přiznaných částek.
Žalobce se žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích (krajský soud) domáhal zrušení právě druhého výroku napadeného rozhodnutí. Krajský soud žalobě vyhověl. V odůvodnění svého rozsudku ze dne 16. 3. 2015, čj. 10 A 91/2014-33 (dále jen „napadený rozsudek“), krajský soud shrnul, že žalovaná žalobci nepřiznala úroky z prodlení ve vztahu k částkám představujícím doplatek přesčasových služeb, jež musela žalobci proplatit. Důvodem pro nepřiznání úroků z prodlení byla podle žalované jednak absence hlavního závazkového vztahu, který do této doby nebyl založen pravomocným rozhodnutím, a jednak nemožnost analogické aplikace soukromoprávní úpravy úroků z prodlení. Krajský soud se však se závěry žalované neztotožnil. Namísto toho uvedl, že v daném případě nelze aplikovat závěry týkající se výsluhového příspěvku, který je charakterizován jako sociální dávka. Doplatek služebního příjmu v podobě odměny za nezákonně nařízenou službu přesčas totiž představuje zcela jinou formu příjmu, než je výsluhový příspěvek. K tomu krajský soud odkázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37. Z celkového kontextu tohoto rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze podle krajského soudu dovodit, že soukromoprávní úpravu úroků z prodlení nelze užít v případě výsluhového příspěvku z důvodu jeho charakteru sociální dávky, avšak v případě prodlení s výplatou služebního příjmu tuto úpravu užít lze.
Krajský soud dospěl k závěru, že tento doplatek za přesčasové služby je nutné považovat za součást služebního příjmu, přičemž z § 112 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 vyplývá, že nárok na služební příjem vzniká již výkonem služby. Krajský soud tedy nesouhlasil se závěry žalované, která tvrdila, že „hlavní závazkový vztah“, tedy nárok na výplatu služebního příjmu, vzniká až pravomocným rozhodnutím, které v nyní projednávané věci dříve neexistovalo. Podle krajského soudu měl žalobce nárok na služební příjem za výkon služby přesčas již jejím vykonáním. Rozhodnutí žalované je toliko deklaratorním rozhodnutím, jímž žalovaná reflektuje skutečnost, že došlo k neoprávněnému nařízení služby přesčas.
Krajský soud se neztotožnil ani se závěry žalované, že žalobci nelze přiznat nárok na úroky z prodlení z opožděně vyplaceného služebního příjmu za výkon služby přesčas, neboť zde nelze analogicky použít soukromoprávní úpravu úroků z prodlení, když tyto úroky nejsou v služebním zákoně z roku 2003 obsaženy a užití zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, tato právní úprava vylučuje. Podle krajského soudu je třeba, s ohledem na to, že služební zákon z roku 2003 ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí neobsahoval výslovnou úpravu následků prodlení s výplatou služebního příjmu, postupovat v souladu se zásadou analogie iuris a použít tak úpravu soukromoprávní. Dle § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 platí, že „[d]lužník, který svůj dluh řádně a včas neplní, je v prodlení. Dlužník není za prodlení odpovědný, nemůže-li plnit v důsledku prodlení věřitele.“ Ustanovení § 1970 občanského zákoníku z roku 2012 uvádí, že „[p]o dlužníkovi, který je v prodlení se splácením peněžitého dluhu, může věřitel, který řádně splnil své smluvní a zákonné povinnosti, požadovat zaplacení úroku z prodlení, ledaže dlužník není za prodlení odpovědný. Výši úroku z prodlení stanoví vláda nařízením; neujednají-li strany výši úroku z prodlení, považuje se za ujednanou výše takto stanovená.“
Krajský soud shrnul, že žalovaná byla povinna žalobci uhradit služební příjem za výkon služby přesčas, který mu byl nezákonně nařizován v letech 2008, 2009 a 2010. Nárok na tento příjem žalobci vznikl v souladu s § 112 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 výkonem této nezákonně nařízené práce přesčas. Žalovaná mu však tento příjem v zákonem stanovené lhůtě neproplatila, čímž se dostala do prodlení s výplatou této části služebního příjmu. V důsledku tohoto postupu tak žalobci vznikl nárok na úrok z prodlení s úhradou této částky, který je žalovaná povinna žalobci vyplatit, přičemž na úhradu těchto úroků je žalovaná povinna analogicky užít obecné zásady soukromého práva vztahující se k prodlení dlužníka. Závěrem krajský soud poukázal na rozhodnutí policejního prezidenta ze dne 6. 3. 2006, kterým byl v jiné věci žadateli přiznán doplatek za službu konanou nad základní dobu služby a zároveň i úroky z dlužné částky.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, v níž uvedla, že krajský soud nesprávně posoudil otázku možnosti použití analogie iuris ve věcech služebního poměru. Dále stěžovatelka nesouhlasila s tím, že nárok na úrok z prodlení vznikl žalobci již samotným výkonem přesčasové služby. Služební poměr policisty vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a je svou povahou právním poměrem státně zaměstnaneckým (veřejnoprávním) a po celou dobu svého průběhu se značně odlišuje od soukromoprávního pracovního vztahu. Zatímco předchozí právní úprava služebního zákona z roku 2003 obsahovala odkaz na úpravu zákoníku práce, ta současná žádný odkaz na zákoník práce či předpis, jenž by upravoval vznik práva na zákonné úroky z prodlení v případě prodlení s výplatou služebního příjmu, neobsahuje. Nynější úprava služebního poměru je úpravou komplexní, jež zcela vylučuje použití zákoníku práce. Služební poměr je charakteristický nerovností subjektů tohoto poměru.
Odlišnost služebního poměru od soukromoprávní úpravy je mj. vyjádřena v § 112 odst. 2 služebního zákona z roku 2003, podle kterého je příslušníkovi „stanoven služební příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce“. Tímto ustanovením byl služební funkcionář při rozhodování vázán. Toto ustanovení nepamatuje na případy neoprávněného nařízení služby přesčas do limitu 150 hodin a v důsledku toho ani neupravuje nárok příslušníků vyplývající z takového nezákonného opatření. Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09, č. 36/2012 Sb., konstatoval, že tarifní plat příslušníka jako základní složka jeho služebního příjmu v sobě zahrnuje odměnu za případnou službu přesčas v maximálním rozsahu 150 hodin za kalendářní rok. Ani nařízení vlády č. 180/2013, kterým se mění nařízení vlády č. 142/1994 Sb., kterým se stanoví výše úroků z prodlení a poplatku z prodlení podle občanského zákoníku, nemohlo být v tomto případě aplikováno, jelikož vztahy vzniklé ze služebního poměru nejsou vztahy občanskoprávními.
Vzhledem k platné právní úpravě (§ 112 odst. 2 služebního zákona z roku 2003) nemohl při původním rozhodování služební funkcionář přiznat žalobci nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu konal do limitu 150 hodin v kalendářním roce, neboť až Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Ads 9/2013-31, vyložil pojem důležitý zájem služby, na jehož základě je možné nařizovat službu přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce. Vyložil také, že na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 lze učinit závěr, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem. Nejvyšší správní soud vyšel z toho, že se jedná o mezeru v zákoně, kterou je zapotřebí uzavřít právě na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003. V další části rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že v dalším řízení žalovaná v přiměřeném rozsahu vymezí konkrétní důvody pro nařizování jednotlivých služeb přesčas žalobci v rozhodném období. Jestliže takové konkrétní důvody nedohledá, nebo zjistí, že ve světle judikatury správních soudů nepostačovaly pro nařízení služby přesčas, přizná žalobci za každou neoprávněnou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce plnění uvedené v § 125 odst. 1 větě druhé služebního zákona z roku 2003 a následně ho zohlední i při stanovení výše odchodného.
Úrok z prodlení není ve služebním zákoně z roku 2003 upraven, neboť se jedná o typický soukromoprávní institut. Úrokový závazek je podmíněn hlavním závazkem existujícím mezi stranami. Jak již bylo uvedeno, vzhledem ke zcela specifické právní úpravě zákona je eliminován smluvní charakter pracovněprávního vztahu. Vzhledem k „mezeře v zákoně“ uvedené Nejvyšším správním soudem vznikl žalobci nárok na proplacení služebního příjmu až rozhodnutím služebního funkcionáře.
Služební zákon z roku 2003 upravuje splatnost zákonem určeného plnění (§ 128 – splatnost služebního příjmu), tudíž také institut prodlení, avšak nijak nestanoví, že v případě prodlení účastníkovi náleží úrok z prodlení při výplatě služebního příjmu. Dle názoru stěžovatelky se (vzhledem k veřejnoprávnímu charakteru služby příslušníků bezpečnostních sborů) jedná o zřejmý úmysl zákonodárce, nikoliv o nedostatek platné právní úpravy. Jak stěžovatelka uvedla, současná právní úprava neobsahuje odkaz na zvláštní předpis a nepřipouští ani aplikaci zákoníku práce. Tento názor lze dovodit i z textu předmluvy služebního zákona z roku 2003 (viz Tomek, P. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1. 7. 2012, Olomouc: ANAG, 2012, s. 12).
Stěžovatelka byla tedy přesvědčena, že nelze připustit analogii akcesority úroku z prodlení. Uvedla, že bezpečnostní sbor nebyl v prodlení se splatností nároků vyplývajících ze služebního příjmu, resp. jeho jednotlivých složek. Stěžovatelka také odkázala na stanovisko Ministerstva vnitra, odbor personální, ze dne 26. 5. 2014, jež bylo vydáno ve skutkově obdobné věci. Podle tohoto stanoviska ze služebního zákona z roku 2003 nevyplývá, že u nároků, které na jeho základě vzniknou v případech, kdy k přiznání nároku dochází zpětně a vznikne doplatek, vzniká oprávněnému ode dne vzniku nároku na doplatek i nárok na úrok z prodlení.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
II.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti zůstaly rozhodné dvě otázky. Nejprve musel Nejvyšší správní soud zvažovat, zdali žalobci vůbec u služebního poměru svědčí nárok na úroky z prodlení s vyplacením doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas. Když dospěl ke kladnému závěru, musel dále posoudit, kdy je tento doplatek splatný, resp. od jakého okamžiku se úroky počítají.
II.1 Existence nároku na úroky z prodlení
Podle § 112 odst. 1 věty třetí služebního zákona z roku 2003 se „[z]a služební příjem [...] považují peněžitá plnění poskytovaná příslušníkovi bezpečnostním sborem ve výši a za podmínek stanovených tímto zákonem“. Podle § 113 služebního zákona z roku 2003 tvoří služební příjem tyto složky: „a) základní tarif, b) příplatek za vedení, c) příplatek za službu v zahraničí, d) zvláštní příplatek, e) osobní příplatek a f) odměna“. Ustanovení § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 zní: „Příslušník má nárok na náhradní volno za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce. Neposkytne-li bezpečnostní sbor příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté době, má nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná.“ Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013-41, č. 2900/2013 Sb. NSS, dospěl k závěru, že příslušník má nárok na náhradní volno, případně na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, i za každou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, kterou vykonal v rozporu se zákonem (analogická aplikace § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003).
Z uvedeného vyplývá, že doplatek za službu konanou přesčas (poměrná část přiznaného základního tarifu, osobní příplatek a zvláštní příplatek) je také služebním příjmem, resp. jeho složkou, nehledě na to, zdali tato přesčasová služba byla vykonána nad limit 150 hodin v kalendářním roce, nebo v jeho rámci (nezákonně nařízená). Proto je nutné posoudit, zdali v případě prodlení s výplatou služebního příjmu obecně může jeho příjemci vzniknout nárok na úroky z prodlení.
Jak vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 6. 2014, sp. zn. III. ÚS 2428/13, č. 123/2014 Sb. ÚS, služební poměr policisty je svojí povahou poměrem veřejnoprávním, a výrazně se tak odlišuje od poměru pracovního, který je naopak charakteru soukromoprávního. I Nejvyšší správní soud se opakovaně vyjadřuje k povaze služebního poměru policisty. Vychází při tom z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS. Byť se závěry v něm vyslovené vztahují k předcházející úpravě provedené zákonem č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*) (dále jen „služební zákon z roku 1992“), lze tyto obecné teze využít i při výkladu současné právní úpravy. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku uvedl, že „věci vyplývající ze služebního poměru příslušníků Policie České republiky upraveného [služebním zákonem z roku 1992] nejsou věcmi pracovními, ani je nelze pro jejich povahu považovat za věci soukromoprávní. Služební poměr byl charakterizován jako institut veřejného práva, byl považován za právní poměr státně zaměstnanecký. Důvody byly spatřovány v tom, že vzniká mocenským aktem služebního funkcionáře a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního, který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení. To se projevuje v právní úpravě služební kázně, možnosti ukládat kázeňské odměny a tresty, omezené možnosti propuštění, úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou, zvláštními nároky při skončení služebního poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení před služebními funkcionáři. Právní povaha služebního poměru příslušníka Policie České republiky musí postihnout zvláštní povahu ‚zaměstnavatele‘ jako primárního nositele veřejné moci, potřebu pevného začlenění policisty do organismu veřejné moci a účast na jejím výkonu, ba dokonce – při výkonu státní správy – i tvorbu vůle státu. Tato potřeba zasahuje tak daleko, že tu nejde o modifikaci soukromoprávního pracovního poměru, ale u některých kategorií veřejných a zvláště státních zaměstnanců o specifický státně zaměstnanecký poměr veřejného práva.“
Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou v tom ohledu, že žádné ustanovení služebního zákona z roku 2003 výslovně neupravuje, že by příslušníkovi v případě prodlení s výplatou služebního příjmu, tedy i doplatku za službu přesčas, náležely úroky z prodlení. Institut úroků z prodlení upravuje především občanský zákoník z roku 2012 v § 1968, podle kterého „[d]lužník, který svůj dluh řádně a včas neplní, je v prodlení“. „Výši úroku z prodlení stanoví vláda nařízením; neujednají-li strany výši úroku z prodlení, považuje se za ujednanou výše takto stanovená“ (§ 1970 téhož zákona). Toto pravidlo se uplatňuje i v pracovněprávních vztazích na základě § 4 zákoníku práce, který zní: „Pracovněprávní vztahy se řídí tímto zákonem; nelze-li použít tento zákon, řídí se občanským zákoníkem [z roku 2012], a to vždy v souladu se základními zásadami pracovněprávních vztahů.“ Je třeba posoudit, zdali lze uvedená ustanovení aplikovat i v případě služebního poměru příslušníků policie.
Podle dřívější úpravy služebního poměru příslušníků policie obsažené v služebním zákoně z roku 1992 byl vztah mezi tímto zákonem a zákoníkem práce založen na principu delegace, kdy se uplatnila jen ta ustanovení zákoníku práce, na která služební zákon z roku 1992 odkazoval (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, čj. 3 Ads 91/2007-65). Aktuálně účinný služební zákon z roku 2003 však od tohoto principu upustil a na zákoník práce neodkazuje. Absence tohoto odkazu svědčí o tom, že služební poměr je koncipován jako vztah státně zaměstnanecký (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2010, čj. 4 Ads 19/2010-51). S ohledem na uvedený veřejnoprávní charakter služebního poměru a poměrně komplexní a kodexovou úpravu služebního zákona z roku 2003 nemá zákoník práce v tomto ohledu vůči služebnímu zákonu z roku 2003 postavení zákona obecného, a neuplatňuje se tedy na základě pravidla subsidiarity. Tento názor podporuje i komentářová literatura: „[Služební zákon z roku 2003] výrazně posílil již do značné míry existující veřejnoprávní charakter služby příslušníků a oddělil jejich zaměstnanecký vztah od ostatních zaměstnaneckých vztahů. Dochází tak k definitivnímu a úplnému legislativnímu oddělení služebního poměru od soukromoprávních zaměstnaneckých poměrů upravených zákoníkem práce“ (Tomek, P., op. cit., s. 12).
Aplikaci pravidel o úrocích z prodlení tak nelze u služebního poměru dovozovat na základě subsidiárního použití zákoníku práce, resp. občanského zákoníku z roku 2012. Z uvedeného však podle názoru Nejvyššího správního názoru ještě nelze dovozovat, že při prodlení s výplatou služebního příjmu nevzniká jeho příjemci nárok na úroky z prodlení (k tomu podrobněji dále).
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že chybějící úprava úroků z prodlení u služebního příjmu je mezerou v zákoně, a to z níže uvedených důvodů.
Problematikou mezer v zákoně se přehledně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, v němž uvedl: „Nejvyšší správní soud se tedy zabýval situací, kterou psané právo nebere na zřetel. Dále je proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru v zákoně (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva, Brno: služba Knihovnička, 2008, s. 174 a násl., který hovoří o teleologické mezeře; resp. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře, Praha: Karolinum, 2002, s. 205 a násl., který hovoří o axiologické mezeře), nebo o úmysl zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy, když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy, či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo právně politickými představami interpreta, ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný pouze změnou právní úpravy, zatímco teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, podle charakteru mezery buď analogií, nebo teleologickou redukcí.“ Je nutné rozlišovat mezi tzv. mezerou pravou a nepravou. O mezeru pravou se jedná v situaci, „kdy aplikace jedné právní normy logicky předpokládá jinou právní normu, která však chybí a bez jejíhož doplnění je dané ustanovení neaplikovatelné“ (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2013, čj. 1 As 21/2010-65, č. 2838/2013 Sb. NSS). Obsahem mezery nepravé je pak „neúplnost psaného práva ve srovnání s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu principu rovnosti anebo z pohledu obecných právních principů“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 83/06, č. 116/2008 Sb.). V neposlední řadě je taktéž nutno rozlišovat mezi mezerou vědomou, u níž je vyloučeno její vyplnění interpretací soudu, a nevědomou, u níž aktivita soudu vyloučena není (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 7/2008-116). Jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. III. ÚS 2264/13, č. 47/2014 Sb. ÚS, je-li právní úprava zákonodárcem koncipována s vědomím teleologického rozporu (vědomá mezera), pak obecný soud či Ústavní soud nemůže toto řešení změnit, ale může dojít jen ke zrušení právního předpisu. Shrnuto, mezerou v zákoně, způsobilou být řešenou cestou dotváření práva, se rozumí neúplnost zákona protiplánová (z hlediska záměru zákonodárce). Jak poznamenal Ústavní soud ve zmíněném usnesení sp. zn. III. ÚS 2264/13, „[t]o, zda šlo o vědomé či nevědomé rozhodnutí zákonodárce (mezeru vědomou či nevědomou), lze zjistit především jasně průkazným úmyslem zákonodárce“.
Z důvodové zprávy vládního návrhu služebního zákona z roku 2003 (dostupná na www.psp.cz) záměr zákonodárce aplikaci institutu úroků z prodlení u služebního příjmu vyloučit nikterak nevyplývá. Podpůrně lze uvést, že § 208 odst. 4 služebního zákona z roku 2003 přímo pracuje s pojmem úroky, když stanoví: „Úroky a opětující se plnění přiznaná pravomocným rozhodnutím, jejichž splatnost nastala po nabytí právní moci rozhodnutí, se promlčují po 3 letech ode dne jejich splatnosti.“ Je zřejmé, že pokud zákonodárce na jednom místě pracuje s pojmem „úroky“, musel předpokládat, že v rámci vztahů upravených tímto zákonem tyto úroky musí v nějaké situaci vznikat. Ze samotné podstaty služebního poměru jakožto vztahu veřejnoprávního ještě nelze dovozovat zákonodárcův záměr vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu. To plyne obdobně i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2014, čj. 6 As 102/2014-39, v němž soud upozornil na odlišnost výsluhového příspěvku, u něhož úroky z prodlení neplynou, neboť jejich absence byla úmyslem zákonodárce, a služebního příjmu, jenž je odměnou ve smyslu čl. 28 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), a uvedl, že „[služební zákon z roku 2003] zakotvuje celou řadu peněžitých plnění, na které vzniká nárok v souvislosti s výkonem služby. Jak je již zmíněno výše, důvodem je snaha o komplexní úpravu služebních vztahů. Taková úprava ovšem nevylučuje, aby jednotlivá plnění podléhala různému právnímu režimu, například v oblasti úroků z prodlení.“
Podle Nejvyššího správního soudu by bylo nespravedlivé a v rozporu s principem rovnosti a bezrozpornosti právního řádu, pokud by zaměstnancům v soukromé sféře za opožděnou výplatu mzdy náležely úroky z prodlení, zatímco příslušníkům bezpečnostního sboru by tyto úroky nenáležely. Již výše Nejvyšší správní soud zdůraznil veřejnoprávní charakter služebního poměru, ze kterého plynou pro příslušníky různá omezení, jež zaměstnance v soukromé sféře nestíhají. Tato omezení jsou zpravidla v souladu s ústavním pořádkem a reflektují specifický charakter služebního poměru (např. zvýšené nároky služební kázně); neodporují tak principu rovnosti, neboť jejich zavedení je legitimní. Oním veřejnoprávním ospravedlnitelným specifikem však podle Nejvyššího správního soudu nemůže být neexistence nároku na úroky z prodlení při opožděné výplatě služebního příjmu, a to z následujícího důvodu. Zatímco např. již zmíněný výsluhový příspěvek upravený ve služebním zákoně z roku 2003 je sociální dávkou, ke které se neváže nárok na úroky z prodlení, neboť absence úpravy úroků z prodlení je pro sociální dávky příznačná a úmysl zákonodárce vyloučit úroky z prodlení u této dávky je tak zřejmý (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, čj. 3 Ans 4/2013-37), služební příjem je odměnou vyplácenou příslušníkovi za výkon služby, tj. odměnou za práci ve smyslu čl. 28 Listiny. Podle tohoto článku za vykonanou práci, nehledě na to, zdali byla vykonána v zaměstnaneckém či služebním poměru, náleží spravedlivá odměna. Charakter „soukromoprávní mzdy“ a služebního příjmu tak není natolik odlišný, aby ospravedlňoval odlišný přístup v otázce úroků z prodlení. Ba naopak, takový přístup by odporoval principu rovnosti, neboť pro něj neexistuje legitimní důvod. Podle Nejvyššího správního soudu může být odměna za vykonanou práci (službu) spravedlivá pouze za předpokladu, že bude vyplacena včas. Pokud není vyplacena včas, musí to být s ohledem na požadavek spravedlnosti reflektováno v její výši v době vyplacení.
Z uvedeného vyplývá, že nelze zjistit zákonodárcův úmysl vyloučit úroky z prodlení u služebního příjmu, přičemž absenci úpravy úroků u služebního příjmu je nutné vnímat jako neúplnost právního řádu z pohledu rovnosti a dalších obecných principů. Jedná se tedy jak o mezeru nevědomou, tak nepravou. Takovou mezeru je nutné zaplnit. Pokud by totiž soud dospěl k opačnému závěru a uvedenou mezeru by odmítl zaplnit, resp. by ji vůbec neshledal, vedlo by takové řešení k nespravedlivému výsledku (viz předchozí odstavec).
Mezeru v zákoně lze zaplnit podle charakteru buď pomocí teleologické redukce, nebo pomocí analogie (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 7/2008-116). Teleologická redukce spočívá v odepření aplikace daného ustanovení na případy, na které sice dopadá jeho dikce, avšak nikoli smysl a účel (srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 318/06, č. 221/2007 Sb. ÚS). V tomto případě však žádné ustanovení, jehož dikce by se na daný případ vztahovala, neexistuje, a tak nezbývá než využít analogie. Analogii lze připustit „pouze v případě, že se nedostane do rozporu s jasnou a jednoznačně vyjádřenou vůlí zákonodárce, neboť tím by soud narušil princip dělby moci“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2014, čj. 6 Ads 99/2013-18, č. 3158/2015 Sb. NSS). Jak vyplývá ze shora uvedeného, neexistuje jasná a jednoznačná vůle zákonodárce vyloučit nárok na úroky z prodlení u služebního příjmu, a proto lze k analogii přistoupit.
Již v rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 9 As 47/2011-105, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[a]nalogií aplikace práva je třeba rozumět řešení právem neupravených vztahů podle právní úpravy vztahů podobných. Teorie práva rozlišuje tzv. analogii legis, tedy situaci, kdy se na skutkovou podstatu zákonem neřešenou aplikuje právní norma, která je obsažena ve stejném zákoně a která upravuje skutkovou podstatu nejpodobnější, a tzv. analogii iuris, tzn. situaci, kdy lze výjimečně aplikovat právní zásady příslušného právního odvětví, případně dokonce obecné právní zásady, které obsahuje celý právní řád, ovšem pouze za předpokladu, že není možné postupovat prostřednictvím analogie legis. Použití analogie iuris je ve veřejném právu značně nežádoucí, zatímco použití analogie legis lze za účelem vyplnění mezer v procesní úpravě za předpokladu, že je to ve prospěch ochrany práv účastníků řízení, použít (blíže k této otázce viz nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04, č. 240/2005 Sb. [...], či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, čj. 1 As 25/2005-70). Doktrína připouští ve veřejném právu použití analogie legis pouze v omezené míře, a to navíc pouze pro použití v situacích, kdy zákon danou právní problematiku vůbec neřeší. V takovém případě je přípustné pro výklad chybějící právní úpravy či pojmu podpůrně užít zákonného ustanovení svou povahou a účelem nejbližšího.“ Analogie iuris nemusí spočívat pouze v aplikaci právních zásad příslušného právního odvětví, případně obecných právních zásad, nýbrž i v aplikaci takového ustanovení, které se vyskytuje na jiném místě právního řádu a je co do svojí povahy nejbližší na řešenou skutkovou podstatu, avšak za respektování právě oněch zásad (obdobně srov. Mates, P. Analogie ve správním právu, kdy ano a kdy ne. Správní právo, 2014, č. 1–2, s. 37). Takto obdobně uplatnil analogii iuris Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Afs 51/2004-57, v němž uvedl, že „[j]e-li úprava daňového ručitelství jako zvláštního veřejnoprávního institutu v daňových zákonech kusá, nezbývá než si tam, kde daňové zákony mlčí a kde nelze užít analogii legis v rámci veřejného práva [...], vypomoci analogií iuris ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu ručení, který je upraven zejména v § 546 až § 550 [občanského zákoníku z roku 1964*)]“.
Jelikož zákon o služebním poměru z roku 2003 neobsahuje normu upravující podobnou skutkovou podstatu, nelze využít analogie legis. Je tak třeba přistoupit k analogii iuris. Jak však vyplývá z výše citovaného rozsudku čj. 9 As 47/2011-105, použití analogie iuris je ve veřejném právu značně nežádoucí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však i přesto existují situace, kdy je této analogie třeba využít, přičemž právě projednávaný případ je jednou z těchto situací. Řešení, kdy budou přiznány úroky z prodlení s výplatou doplatku za přesčas, je totiž ve prospěch adresáta veřejné správy (příslušníka) a nikterak významně nezasahuje do veřejného zájmu.
S ohledem na charakter služebního příjmu jakožto odměny za vykonanou práci (službu) a jeho podobnost se soukromoprávními peněžitými plněními lze dle názoru soudu využít analogie iuris ve vztahu k základním principům soukromoprávního institutu úroků z prodlení, jenž je upraven zejména v § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 (dříve podobná úprava v § 517 občanského zákoníku z roku 1964). Nejvyšší správní soud při tom vychází z teze vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS. Podle této teze není soukromé a veřejné právo oddělené „čínskou zdí“. Je třeba respektovat ucelenost a jednotu právního řádu. Vztah soukromého a veřejného práva chápe Nejvyšší správní soud jako vztah obecného a zvláštního práva. Z teorie veřejného práva jako zvláštního práva k „obecnému“ právu soukromému pak mj. vyplývá, že některé normy soukromého práva lze použít i ve veřejném právu tam, kde veřejnoprávní úprava chybí či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj samostatný smysl a účel (k tomu v nyní projednávaném případě dospět nelze – viz výše).
Podle zmíněného § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 je v prodlení ten dlužník, který dluh neplní řádně a včas. Bezpečnostní sbor (Policie České republiky) se tu tedy nachází v pozici dlužníka a příslušník v pozici věřitele.
Za použití analogie iuris tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nárok na úroky z prodlení s vyplacením služebního příjmu, tedy i doplatku služebního příjmu za výkon služby přesčas, existuje. Závěr o existenci nároku na úroky z prodlení v případě služebního příjmu zastává i komentářová literatura (srov. Tomek, P., op. cit., s. 375).
Nejvyšší správní soud tak k tomuto uzavírá, že napadený rozsudek je v tomto ohledu správný.
II.2 Splatnost doplatku
Podle § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003, jež se analogicky uplatní i v případech nezákonně nařízené služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 11/2013-41), platí následující: „Příslušník má nárok na náhradní volno za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce. Neposkytne-li bezpečnostní sbor příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté době, má nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná.“
Z uvedeného je zřejmé, že primárně má být příslušníkovi za službu přesčas poskytnuto náhradní volno. Pokud mu toto není poskytnuto v době 3 kalendářních měsíců poté, kdy službu přesčas vykonal, nebo v jinak dohodnuté době, vzniká mu nárok na doplatek za službu konanou přesčas (na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku). V tomto ohledu je nutné korigovat názor krajského soudu, že nárok na doplatek vzniká ihned výkonem služby přesčas. Ustanovení § 125 odst. 1 služebního zákona z roku 2003 je totiž nutno ve vztahu k větě první § 112 odst. 1 téhož zákona vnímat jako ustanovení speciální, jehož aplikace má přednost.
Z citovaného ustanovení však také vyplývá, že doplatek za službu přesčas vzniká přímo ze zákona a rozhodnutí služebního funkcionáře o tomto doplatku je tedy deklaratorním rozhodnutím, jímž se pouze stvrzuje (osvědčuje) nárok příslušníka. V tomto ohledu je tedy názor krajského soudu správný.
Opačný závěr, kdy by vznik nároku na doplatek byl vázán na vydání rozhodnutí služebního funkcionáře, by podle Nejvyššího správního soudu byl nejen v rozporu s doslovným zněním zákona, ale zároveň by mohl dát služebnímu funkcionáři možnost o nároku rozhodovat s libovolným zpožděním, přičemž by poté příslušníci byli kráceni na svém právu na spravedlivou odměnu, které v sobě, jak bylo výše vysvětleno, zahrnuje v tomto případě i úroky z prodlení. Argumentu, že nárok vzniká až konstitutivním rozhodnutím služebního funkcionáře, tak nemohl Nejvyšší správní soud přisvědčit.
Základní pravidlo pro splatnost služebního příjmu, tedy i doplatku, upravuje § 128 odst. 1 služebního zákona z roku 2003. To zní následovně: „Služební příjem je splatný zpětně za měsíční období, a to ve výplatním termínu, který stanoví vedoucí bezpečnostního sboru, nejpozději však do konce kalendářního měsíce následujícího po kalendářním měsíci, ve kterém příslušníkovi nárok na služební příjem nebo na některou jeho složku vznikl. Připadne-li výplatní termín na sobotu, neděli nebo svátek, je služební příjem splatný v den výkonu služby, který předchází výplatnímu termínu.“ Splatnost tohoto doplatku se tedy řídí právě tímto ustanovením. Pokud není doplatek vyplacen podle uvedených pravidel včas, ocitá se bezpečnostní sbor (dlužník) ve smyslu § 1968 občanského zákoníku z roku 2012 v prodlení, přičemž příslušníkovi (věřiteli) počínají plynout úroky z takového prodlení. Samotnou výši úroků poté upravuje vláda nařízením. Je poté nutné, aby služební orgány posoudily, jaké konkrétní nařízení se na výpočet úroků vztahuje, a to podle toho, kdy prodlení nastalo (srov. přechodná ustanovení příslušných nařízení). | decision_1220.txt |
249 | k § 186 odst. 5 a 7 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů*) (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
k § 50 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění zákonů č. 67/1993 Sb., č. 290/1993 Sb. a č. 265/2001 Sb.**)
I. Dojde-li služební funkcionář k závěru, že jsou naplněny podmínky stanovené v § 186 odst. 7 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti za kázeňský přestupek nebo jednání, které má znaky přestupku, a to i z hlediska závažnosti takového protiprávního jednání příslušníka, a tento svůj závěr v rozhodnutí v dané kázeňské věci řádně zdůvodní, nezabývá se již kritérii pro určení druhu kázeňského trestu obecně stanovenými v § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
II. Dopustí-li se policista takového jednání, které má znaky přestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a které spočívá ve zpronevěře finančních prostředků, jež policista vybral od přestupců za uložené blokové pokuty, bude zpravidla třeba vycházet z toho, že toto jednání je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka ve smyslu § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2016, čj. 5 As 35/2014-25)
Prejudikatura: č. 285/2004 Sb. NSS a č. 1875/2009 Sb. NSS.
Věc: Roman S. proti policejnímu prezidentovi o odnětí služební hodnosti, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím ředitele Krajského ředitelství policie Zlínského kraje (dále jen „ředitel krajského ředitelství“) ve věcech kázeňských ze dne 17. 9. 2012 byl žalobce dle § 189 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru a § 2 odst. 1 zákona o přestupcích uznán vinným ze spáchání jednání, které má znaky přestupku proti majetku dle § 50 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 2 zákona o přestupcích, neboť v blíže nezjištěné době od 17. 7. 2012 do 28. 8. 2012 pro blíže nezjištěnou osobní potřebu použil hotovostní finanční prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v celkové hodnotě 4 000 Kč, a způsobil tak České republice, Krajskému ředitelství policie Zlínského kraje, škodu ve výši 4 000 Kč. Dle § 51 zákona o služebním poměru mu byl uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti vrchní asistent. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 1. 2013 zamítl.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně. Krajský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 21. 1. 2014, čj. 36 Ad 6/2013-48, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud v rozsudku uvedl, že ve věci vycházel z obsahu správního spisu, zejména z úředního záznamu npor. H. o zjištění schodku na svěřených hodnotách u žalobce ze dne 29. 8. 2012, ze založených dokladů stavu hodnoty cenin u žalobce, z vyúčtování ke dni 28. 8. 2012, kdy byl zjištěn schodek ve výši 4 000 Kč, z dopisu žalobce vedoucímu územního odboru Zlín plk. Mgr. Václavu K. ze dne 5. 9. 2012, z hodnocení žalobce založeného na č. l. 46 správního spisu, z přehledu o odměnách a trestech založeného na č. l. 64 správního spisu. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že dne 4. 9. 2012 bylo zahájeno řízení ve věcech kázeňských o jednání, které má znaky přestupku proti majetku podle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. Podle záznamu o ústním jednání ze dne 10. 9. 2012 se žalobce tohoto jednání řádně zúčastnil, byl poučen a byl přítomen výslechu svědků nadporučíka Bc. Stanislava H. a nadporučíka Bc. Davida H. Z obou svědeckých výpovědí vyplynulo, že žalobce nebyl po pracovní stránce dobře hodnocen. Krajský soud také vycházel z doporučení senátu poradní komise policejního prezidenta ze dne 17. 12. 2012. Senát poradní komise policejního prezidenta doporučil odvolacímu orgánu odvolání zamítnout a napadené rozhodnutí potvrdit, přičemž za nesprávný tento závěr senátu poradní komise považoval jeho člen JUDr. Petr T.
Krajský soud konstatoval, že dle § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru se „[k]ázeňský trest odnětí služební hodnosti [...] ukládá za kázeňský přestupek se zvlášť škodlivým následkem, za porušení povinnosti vyplývající z omezení práv příslušníka, za jednání, kterým příslušník porušil služební slib, za opakované spáchání kázeňského přestupku se škodlivým následkem, jestliže předcházející uložení kázeňských trestů nevedlo v období 3 let k obnovení služební kázně příslušníka, za jednání, které má znaky přestupku a je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka, anebo za opakované dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení“. Kázeňský trest uložený žalobci se v tomto kontextu krajskému soudu jevil jako příliš přísný a nepřiměřený. Dle krajského soudu totiž nebyly naplněny podmínky § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru (pozn.: patrně míněn § 186 odst. 7 citovaného zákona), který dle krajského soudu obsahuje alternativní výčet podmínek, za nichž je možno tento trest uložit. Podmínky pro uložení druhu kázeňského trestu jsou naplněny tehdy, je-li splněna alespoň jedna z alternativ uvedených v tomto výčtu. Z § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru vyplývá, že „[p]ři určení druhu kázeňského trestu se přihlédne k závažnosti kázeňského přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání, k významu a rozsahu jeho následků, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, pohnutkám, dosavadnímu přístupu příslušníka k plnění služebních povinností a k tomu, zda již byl kázeňsky trestán. Jestliže se ve společném řízení projednává více kázeňských přestupků téhož příslušníka, přihlédne se při ukládání druhu kázeňského trestu též k této skutečnosti“.
Krajský soud tak byl toho názoru, že podmínky stanovené v § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru v případě žalobce nebyly splněny. Dle krajského soudu je důležité, aby příslušník jednal čestně, svědomitě a ukázněně, aby dodržoval právní, služební předpisy, plnil rozkazy svých nadřízených, nikdy nezneužil svého služebního postavení a choval se tak, aby svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru. Služební funkcionáři rozhodující ve věci však nepostupovali přezkoumatelným způsobem.
Dle krajského soudu nebyl jejich postup objektivní už z toho důvodu, že přesvědčivě neprokázali, jak žalobce naplnil kumulativně zákonné znaky pro uložení tak závažného trestu, ať již s ohledem na dlouhodobou negativní prognózu jeho chování jako policisty nebo porušování interních předpisů a zákonných norem ve vícero případech, s ohledem na prokázání úmyslného zavinění ve vztahu k následkům, jež nastaly, a též vzhledem k jeho osobním pohnutkám, které vedly k tomuto jednání. Jak sám žalobce vypověděl, ke svému jednání se ihned přiznal, sdělil důvody, které ho k tomu vedly, a ve velmi krátké době několika dní také finanční schodek doplatil. Z celého jeho hodnocení vyplývá, že žalobce nebyl dobrým policistou, byla zdůrazňována jeho pochybení, ale správní spis taková jednání, resp. řešení jeho pochybného jednání jako policisty, neobsahuje. Jeho hodnocení je převážně z roku 2006 a toto jednání, kterého se dopustil během července a srpna 2012, přitom není podloženo předchozím závažným jednáním žalobce. Přitom na začátku roku 2012 byl žalobce dokonce povýšen a hodnocení založené na č. l. 46 a 47 správního spisu neskýtá dostatečný podklad pro hodnocení jeho pochybení při výkonu služby. Navíc žalobce s jednotlivými body hodnocení nesouhlasil a správní spis neobsahuje doklad o tom, jakým způsobem se s tím služební funkcionáři vypořádali. Podklady pro služební hodnocení by měly být z pozdějšího období, alespoň od roku 2009. Podkladem pro rozhodování dle krajského soudu také nemá být průběžné hodnocení, nýbrž právě hodnocení služební. Nebyly tak naplněny podmínky dle § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru ani dle § 186 odst. 7 téhož zákona. Rovněž nebylo přezkoumatelně odůvodněno, proč byl žalobci uložen trest odnětí služební hodnosti, který vedl také k tomu, že byl ze služebního poměru propuštěn. Žalovaný se také řádným způsobem nevypořádal s odvolacími námitkami žalobce proti rozhodnutí služebního funkcionáře v I. stupni.
Krajský soud konstatoval, že byly naplněny podmínky pro zrušení rozhodnutí žalovaného dle § 78 odst. 1 ve spojení s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Krajský soud žalovaného zavázal, aby v dalším řízení přezkoumatelným způsobem vycházel z § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru a při určení druhu kázeňského trestu přihlédl k závažnosti „kázeňského přestupku“, zejména ke způsobu jeho spáchání, k významu a rozsahu jeho následků, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, pohnutkám, dosavadnímu přístupu příslušníka k plnění služebních povinností a k tomu, zda již byl kázeňsky trestán. Teprve poté lze určit druh kázeňského trestu ve smyslu § 51 odst. 1 zákona o služebním poměru ve spojení s § 186 odst. 7 téhož zákona.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností.
K nesprávnému posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení stěžovatel uvedl, že žalobci byl uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti, přičemž zákon o služebním poměru stanoví podmínky pro uložení tohoto kázeňského trestu v § 186 odst. 7. Krajský soud se ovšem v odůvodnění svého rozsudku posouzením daného ustanovení nezabýval. Z odůvodnění rozhodnutí ředitele krajského ředitelství i stěžovatele plyne, že žalobcovo jednání bylo posouzeno jako jednání mající znaky přestupku, které je v rozporu s požadavky kladenými na policistu ve smyslu § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Ustanovení § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru je přitom obecným ustanovením upravujícím kritéria pro určení druhu trestu a jeho výměry bez ohledu na to, zda se jedná o kázeňský přestupek či o jednání, které má znaky přestupku. Ustanovení § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru je oproti tomu ustanovením speciálním a komplexním, stanoví taxativní výčet jednání, za která se obligatorně ukládá kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Krajský soud tedy nesprávně uvedl, že je nejdříve nutné vycházet z § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru a teprve poté lze uložit kázeňský trest ve smyslu § 51 odst. 1 ve spojení s § 186 odst. 7 téhož zákona. Právní názor krajského soudu ve svých důsledcích znamená zbytečnost § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Služební funkcionáři při výkladu pojmu „jednání, které je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka“, sice použili kritéria zohledněná rovněž v § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru, vycházeli ovšem striktně z podmínek stanovených § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, neboť tato kritéria vztáhli právě k úvaze o naplnění znaku rozporu s požadavky kladenými na příslušníka. Z požadavků § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru neplyne pro služební funkcionáře povinnost aplikovat § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru. Krajský soud tak chybně subsumoval zjištěný skutkový stav pod § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru, ačkoli měl zohlednit především § 186 odst. 7 tohoto zákona. Pokud ředitel krajského ředitelství do spisu založil dokumenty, které mohou mít vztah k „dosavadnímu plnění služebních úkolů“, učinil tak nad rámec nezbytně nutného.
Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřoval stěžovatel ve skutečnosti, že z jeho odůvodnění není zřejmé, jakým způsobem krajský soud hodnotil konkrétní skutková zjištění služebních funkcionářů. Krajský soud se ztotožnil s argumentací žalobce a označil ji za správnou, aniž by se zabýval důvody, které vedly služební funkcionáře k vydání rozhodnutí. Krajský soud nedostál své povinnosti své rozhodnutí řádně odůvodnit.
Žalobce byl uznán vinným ze spáchání jednání majícího znaky přestupku proti majetku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, neboť úmyslně a vědomě způsobil škodu na cizím majetku zpronevěrou tím, že svěřené finanční prostředky, jež jsou v majetku České republiky, použil pro svou potřebu. Krajský soud se ovšem vyhnul posouzení závažnosti konkrétního žalobcova jednání. Nadto žalobce při jednání před soudem dne 21. 1. 2014 uvedl, že se dopustil nesprávného jednání, na druhé straně však udělal hloupost, že se přiznal. Nepřiznal-li by se, dostal by mírnější kázeňský trest. Hodnocení tohoto výroku ve vztahu k požadavkům kladeným na příslušníky se krajský soud též vyhnul. Žalobce projevil nezpůsobilost k respektování právních norem, na jejichž dodržování měl sám z úřední povinnosti dozírat. Odůvodnění rozsudku na takové pochybení žalobce nereaguje. Krajský soud dále přejímá jako nesporná tvrzení žalobce k okolnostem jeho jednání, která mají hovořit v jeho prospěch, a není zřejmé, na základě jakých konkrétních úvah krajský soud uzavřel, že nebyl naplněn § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti především odmítl úvahy stěžovatele o vztahu a povaze § 186 odst. 5 a 7 zákona o služebním poměru. Byl toho názoru, že v odstavci 5 jsou uvedena povinná kritéria, k nimž je služební funkcionář v kázeňském řízení povinen přihlédnout při určení druhu kázeňského trestu, a teprve po jejich zhodnocení může přistoupit k výběru odpovídajícího kázeňského trestu. Zmíněný odstavec 7 není ničím speciální. Jeho smyslem je vyloučit použití kázeňského trestu odnětí služební hodnosti v jiných než v taxativně vymezených případech. Stěžovatel se přitom domnívá, že mu zákon v daném případě ukládal povinnost kázeňský trest odnětí služební hodnosti uložit, protože jednání mající znaky přestupku, jehož se žalobce dopustil, bez dalšího považoval za spáchané jednáním které je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka. Stěžovatel však vztah předmětných ustanovení nesprávně pochopil. K tomu, aby jednání žalobce bylo označeno za rozporné s požadavky kladenými na příslušníka, by musel služební funkcionář prokázat zavrženíhodnou pohnutku a tu jako kritérium uvedené v § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru zohlednit při výběru daného trestu. Jednání rozporné s požadavky kladenými na příslušníka však nejen prokázáno nebylo, ale ani z něj žalobce nemohl být podezřelý. Z jeho chování po zjištění schodku bylo zjevné, že finanční prostředky použil pouze k uhrazení svých neočekávaných nákladů se záměrem je v nejbližší době vrátit. Není tedy logicky správný názor stěžovatele, podle něhož „z požadavků § 186 odst. 7 neplyne pro služebního funkcionáře povinnost aplikovat podmínky § 186 odst. 5 zákona“, neboť odstavec 5 žádnou takovou výjimku neupravuje, přičemž právní úprava služebního poměru je kogentní povahy. Výklad podaný stěžovatelem by také vedl k absurdním a nepřiměřeným důsledkům aplikace § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Klíčovou právní otázku, kterou bylo v předmětné věci kázeňského postihu žalobce třeba zodpovědět, představovaly podmínky aplikace § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, tedy uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti a jeho vztahu k § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru.
Mezi účastníky řízení přitom nebylo sporu o tom, že se žalobce dopustil jednání, které naplňovalo znaky přestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, když pro vlastní potřebu použil peněžní prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v hodnotě 4 000 Kč. Dle tohoto ustanovení se přestupku proti majetku dopustí ten, kdo „úmyslně způsobí škodu na cizím majetku krádeží, zpronevěrou, podvodem nebo zničením či poškozením věci z takového majetku, nebo se o takové jednání pokusí“. Jádro sporu se týkalo přiměřenosti uloženého kázeňského trestu a postupu při jeho uložení.
Podle § 50 odst. 1 zákona o služebním poměru je kázeňským přestupkem „zaviněné jednání, které porušuje služební povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu“. Dle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích se ovšem podle zvláštních předpisů (např. právě podle zákona o služebním poměru) projedná jednání, které má znaky přestupku, jehož se dopustily „osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci bezpečnostních sborů“. Podle § 189 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru se při projednávání jednání, které má znaky přestupku, postupuje podle zvláštního právního předpisu (zákona o přestupcích), mj. jde-li o „rozhodování, zda má jednání příslušníka všechny znaky potřebné k určení viny“.
Již zmíněná a ve věci klíčová ustanovení pak upravují způsob stanovení druhu kázeňského trestu tak, že dle § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru se při určení druhu kázeňského trestu „přihlédne k závažnosti kázeňského přestupku, zejména ke způsobu jeho spáchání, k významu a rozsahu jeho následků, k okolnostem, za nichž byl spáchán, k míře zavinění, pohnutkám, dosavadnímu přístupu příslušníka k plnění služebních povinností a k tomu, zda již byl kázeňsky trestán. Jestliže se ve společném řízení projednává více kázeňských přestupků téhož příslušníka, přihlédne se při ukládání druhu kázeňského trestu též k této skutečnosti.“ Podle § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru se kázeňský trest odnětí služební hodnosti „ukládá za kázeňský přestupek se zvlášť škodlivým následkem, za porušení povinnosti vyplývající z omezení práv příslušníka, za jednání, kterým příslušník porušil služební slib, za opakované spáchání kázeňského přestupku se škodlivým následkem, jestliže předcházející uložení kázeňských trestů nevedlo v období 3 let k obnovení služební kázně příslušníka, za jednání, které má znaky přestupku a je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka, anebo za opakované dosahování neuspokojivých výsledků ve výkonu služby uvedené v závěru služebního hodnocení“.
S ohledem na citovanou právní úpravu přitom ředitel krajského ředitelství a policejní prezident rozhodli o tom, že byl žalobci uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti uvedený v § 51 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru. Jak již bylo řečeno, vycházeli uvedení služební funkcionáři z toho, že se při rozhodování o uložení tohoto kázeňského trestu bylo třeba řídit (především) § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Z níže uvedených důvodů Nejvyšší správní soud s tímto názorem souhlasí, stejně jako souhlasí s názorem stěžovatele uvedeným v kasační stížnosti, že § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru se v dané věci neuplatní (byť v samotných rozhodnutích služebních funkcionářů tato skutečnost, jak bude rovněž zmíněno níže, nebyla zcela přesně vyjádřena).
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že obecně je třeba při určení druhu kázeňského trestu vycházet z § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru (pozn.: skutečnost, že se toto ustanovení zmiňuje pouze o „závažnosti kázeňského přestupku“, a nikoli též o závažnosti jednání, které má znaky přestupku, považuje Nejvyšší správní soud spíše za terminologickou nepřesnost; při ukládání kázeňského trestu za jednání, které má znaky přestupku, je samozřejmě třeba též přihlížet mj. k § 51 odst. 2 a 3 a § 189 zákona o služebním poměru). Výjimkou z postupu podle § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru je v tomto směru právě jen kázeňský trest odnětí služební hodnosti, který je ve své podstatě trestem nejpřísnějším, neboť dle § 42 odst. 1 písm. e) zákona o služebním poměru musí být příslušník propuštěn, jestliže mu byl uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Právě závažnost tohoto druhu trestu zákonodárce zřejmě vedla k přijetí právní úpravy, která podmínky pro jeho obligatorní uložení definuje v relativně samostatném a komplexním § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, který je třeba považovat za ustanovení zvláštní vůči § 186 odst. 5 téhož zákona. Platí tak, že pokud je naplněna některá z hypotéz uvedených v této normě, nastoupí povinnost služebního funkcionáře uložit předmětný kázeňský trest a prostor pro jeho správní uvážení tu není dán. V daném případě šlo o „jednání, které má znaky přestupku a je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka“, přičemž v případě, že služební funkcionář sezná, že se takto definovaného jednání příslušník dopustil, nezbývá mu než uložit kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Jinak řečeno – dopustí-li se příslušník jednání uvedeného v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, má mu být uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti.
Daný závěr vychází také z toho, že jednání uvedená v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru zákonodárce koncipoval jako jednání typově natolik závažná, že za jejich spáchání předpokládá uložení právě nejpřísnějšího kázeňského trestu. Není zde tedy dán prostor pro zvažování kritérií dle § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru, neboť právě typová závažnost (kvalifikovaná povaha) daného jednání má za následek nutnost uložení nejpřísnějšího kázeňského trestu. Záruka přiměřeného a spravedlivého kázeňského trestu, jakož i toho, že daný příslušník nebude vystaven svévolnému jednání služebního funkcionáře, spočívá v důkladném zjišťování naplnění podmínek pro uložení příslušného kázeňského trestu a jeho řádném odůvodnění. Neplatí tak názor žalobce, že by aplikace § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru bez přihlédnutí k § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru vedla k absurdním a nepřiměřeně přísným závěrům. U každé takto formálně vymezené „skutkové podstaty“ (např. spáchání kázeňského přestupku se zvlášť škodlivým následkem) je totiž třeba počítat s explicitně formulovaným či implicitním materiálním korektivem spočívajícím v hodnocení škodlivosti příslušného jednání, ovšem v rámci pojmů použitých přímo v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. U zvoleného příkladu je tak třeba, aby správní orgán pečlivě zkoumal, zda se spáchaný kázeňský přestupek vyznačuje zvlášť škodlivým následkem, a aby tento svůj závěr řádně odůvodnil. V případě žalobce zase bylo třeba, aby ředitel krajského ředitelství, resp. stěžovatel uvedl, v čem přesně spatřuje rozpor daného jednání, které má znaky přestupku, s požadavky kladenými na příslušníka. Naplnění předmětných neurčitých právních pojmů tak musí být spolehlivě zjištěno a přezkoumatelně odůvodněno. U méně závažného jednání, které má znaky přestupku, by tedy podmínky pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti nebyly dány, v případě žalobce však tyto podmínky dle názoru Nejvyššího správního soudu (viz níže) splněny byly.
Nad rámec vlastního posouzení nynější věci Nejvyšší správní soud v souvislosti s argumentací žalobce pro úplnost dodává, že jedinými případy, kdy § 186 odst. 7 neobsahuje explicitně vyjádřenou kvalifikovanou podmínku pro nastoupení trestu odnětí služební hodnosti, je „jednání, kterým příslušník porušil služební slib“, resp. kdy se dopustil „porušení povinnosti vyplývající z omezení práv příslušníka“. Ovšem i k tomu, aby jednání, kterým příslušník porušil služební slib, bylo důvodem pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti, je třeba, aby toto jednání svou závažností odpovídalo kupř. některému z dalších důvodů uvedených v § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru. Předmětný kázeňský trest by tak nebylo možné uložit za každé porušení služebního slibu, včetně těch bagatelních, ale pouze u závažnějších případů takového porušení. Korektiv výlučně gramatického a formalistického výkladu je tak v tomto případě třeba hledat v samotném § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, popř. (byť pouze přiměřeně) v § 42 zákona o služebním poměru upravujícím důvody pro propuštění příslušníka. Podobný závěr se týká „porušení povinnosti vyplývající z omezení práv příslušníka“; v tomto kontextu je stále inspirativní, i přes změnu rozhodné právní úpravy, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2003, čj. 5 A 121/2002–42, č. 285/2004 Sb. NSS, dle něhož důvodem k propuštění ze služebního poměru podle § 107 a § 152 odst. 2 písm. b) předchozího zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*), nebylo, jestliže příslušník po vyslovení nesouhlasu služebního funkcionáře s podnikatelskou činností pouze prodléval s oznámením o přerušení či ukončení živnosti.
Výklad § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, jak ho podává stěžovatel, pokud není prováděn pouze formalisticky, tak Nejvyšší správní soud pokládá za správný a nevidí důvod, proč by měl vést k „absurdním“ důsledkům, jak naznačuje žalobce. Jak již bylo řečeno, § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru je ustanovením speciálním vůči § 186 odst. 5 téhož zákona, nadto ustanovením relativně samostatným a komplexním.
V rámci takto vymezeného právního rámce je tak třeba vyhodnotit (pouze) to, zda jednání žalobce skutečně bylo jednáním, které a) má znaky přestupku a které je b) v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka. K naplnění podmínky ad a) se Nejvyšší správní soud vyjádřil již výše, podmínku ad b) považuje s ohledem na dále uvedené také za splněnou.
Žalobci bylo příslušnými kázeňskými rozhodnutími vytýkáno, že v blíže nezjištěné době od 17. 7. 2012 do 28. 8. 2012 pro blíže nezjištěnou osobní potřebu (úmyslně) použil hotovostní finanční prostředky vybrané od přestupců za uložené blokové pokuty v celkové hodnotě 4 000 Kč. Toto jednání nejenže nepochybně naplňuje znaky přestupku dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, konkrétně zpronevěry (to ve svém rozsudku nezpochybnil ani krajský soud, který ve věci shledal nepřiměřenou toliko uloženou sankci), ale je i natolik závažné, že vyžaduje uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti.
Lze souhlasit s rozhodnutím ředitele krajského ředitelství, které bylo potvrzeno rozhodnutím stěžovatele, že svým jednáním žalobce porušil základní povinnosti příslušníka Policie České republiky, jak jsou výslovně definovány v § 45 zákona o služebním poměru. Lze zmínit především § 45 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru, podle něhož je příslušník povinen „zdržet se jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními a ohrozit důvěru v nestranný výkon služby, zejména nezneužívat ve prospěch vlastní nebo v prospěch jiných osob informace nabyté v souvislosti s výkonem služby a v souvislosti s výkonem služby nepřijímat dary nebo jiné výhody“, jakož i § 45 odst. 1 písm. i) zákona o služebním poměru, dle kterého je příslušník povinen „chovat se a jednat i v době mimo službu tak, aby svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru“. Použití veřejných prostředků (vybraných za uložené blokové pokuty od přestupců) v důsledku protiprávního jednání pro vlastní soukromé účely (navíc v rozsahu blížícím se hranici pro trestný čin zpronevěry – viz § 206 odst. 1 ve spojení s § 138 odst. 1 trestního zákoníku) je jedno z nejzávažnějších jednání, kterým je příslušník schopen ohrozit pověst Policie České republiky a důvěru v ni. Je smutným paradoxem, pokud příslušník policie, jehož základní povinností, jak důvodně uvádí stěžovatel, je podílet se na objasňování a postihu protiprávního jednání jiných osob, sám takto závažným způsobem porušuje zákon, a to ještě úmyslným přisvojením si jemu svěřených finančních prostředků, které vybral právě jakožto sankci (blokovou pokutu) za protiprávní jednání jiných osob. Je zřejmé, že autorita takového policisty v očích veřejnosti, resp. důvěra v něj musí být v podstatě nulová. Takové jednání rovněž signalizuje jeho ochotu dát přednost vlastním zájmům před důležitým zájmem služby ve smyslu § 201 odst. 1 zákona o služebním poměru. Aniž by Nejvyšší správní soud přehlížel žalobcovo tvrzení o jeho složité osobní finanční situaci, jakož i skutečnost, že přisvojenou částku po několika dnech vrátil (ovšem až poté, co byl jeho čin odhalen a bylo s ním zahájeno řízení o daném deliktu), je třeba říci, že podobného jednání se příslušník Policie České republiky jednoduše dopustit nesmí, takové jednání nakonec může (mimo jiné) nastolit otázku, zda policista, který se takto chová, neukládá blokové pokuty právě s cílem zajistit si finanční prostředky pro svou osobní potřebu. Touto úvahou Nejvyšší správní soud žalobci takové motivy nijak nepodsouvá, jen ilustruje, do jaké míry je dané jednání mající znaky přestupku, kterého se žalobce dopustil zcela zjevně v souvislosti s výkonem služby, schopné ohrozit pověst Policie České republiky, zpochybnit objektivitu jejích postupů a důvěru občanů v její počínání.
Vzhledem k uvedenému výkladu § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru jsou pak bezpředmětné argumenty žalobce uplatněné ve vyjádření ke kasační stížnosti, že pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti by bylo třeba zkoumat existenci zavrženíhodné pohnutky apod.
Význam povinností stanovených v § 45 odst. 1 písm. b) a i) zákona o služebním poměru (a závažnost jejich porušení) ilustruje i to, že dané povinnosti jsou součástí služebního slibu dle § 17 odst. 3 zákona o služebním poměru, který zní: „Slibuji na svou čest a svědomí, že při výkonu služby budu nestranný a budu důsledně dodržovat právní a služební předpisy, plnit rozkazy svých nadřízených a nikdy nezneužiji svého služebního postavení. Budu se vždy a všude chovat tak, abych svým jednáním neohrozil dobrou pověst bezpečnostního sboru. Služební povinnosti budu plnit řádně a svědomitě a nebudu váhat při ochraně zájmů České republiky nasadit i vlastní život.“ Pokud jde o význam služebního slibu, resp. dříve služební přísahy, odkazuje Nejvyšší správní soud rovněž na svou dosavadní judikaturu, např. na rozsudek ze dne 31. 8. 2005, čj. 1 As 23/2004-54. K závažnosti, jakou Nejvyšší správní soud přisuzoval krádeži policisty v obchodě dle § 50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích (řádově v hodnotě stovek korun), byť za účinnosti dřívější právní úpravy, Nejvyšší správní soud odkazuje např. na své rozsudky ze dne 29. 4. 2009, čj. 6 Ads 25/2009–87, č. 1875/2009 Sb. NSS, nebo ze dne 7. 5. 2009, čj. 3 Ads 2/2007-114.
Nejvyšší správní soud tak považuje za nesprávný právní názor krajského soudu, že se stěžovatel ve svém rozhodnutí měl zabývat vedle splnění podmínek dle § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru také „podmínkami“ či spíše kritérii pro určení druhu kázeňského trestu uvedenými v § 186 odst. 5 téhož zákona. Dlužno však dodat, že tyto úvahy krajského soudu navazovaly na nepřesné úvahy obsažené v rozhodnutí ředitele krajského ředitelství, který sice konstatoval, že se § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru zabýval „spíše obiter dictum“, nicméně je zvažoval, jakož i na rozhodnutí stěžovatele, který zopakoval, k čemu ředitel krajského ředitelství ve smyslu § 186 odst. 5 zákona o služebním poměru přihlédl, přičemž rozhodl „na základě této správní úvahy“. Touto nesprávnou cestou se vydaly i krajským soudem citované závěry člena senátu poradní komise policejního prezidenta JUDr. T. Jak již bylo vyloženo, nepřicházelo zde v úvahu správní uvážení, pouze zhodnocení, zda byl naplněn neurčitý právní pojem „rozporu s požadavky kladenými na příslušníka“.
V souvislosti s již uvedeným tak jsou v daném případě nadbytečné otázky nastoleny zejména v řízení o žalobě, jako je např. služební hodnocení žalobce, podklady pro něj apod. Nejvyšší správní soud však na druhou stranu nesouhlasí s názorem stěžovatele o nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu. Tato „nepřezkoumatelnost“ totiž vyplývá z vyloženého nesprávného právního názoru krajského soudu, v jehož rámci se krajský soud vypořádával především s otázkami, které byly rozhodné právě z tohoto pohledu. Nadto dílčí nedostatky rozsudku krajského soudu jsou nepodstatné s ohledem na důvody, pro které Nejvyšší správní soud napadený rozsudek ruší, a právní názor, kterým bude krajský soud v dalším řízení vázán. Krajský soud tak v dalším řízení bude jednání žalobce a rozhodnutí stěžovatele hodnotit především z hlediska naplnění podmínek pro uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti dle § 186 odst. 7 zákona o služebním poměru, to však neznamená, že by krajský soud neměl rozhodnutí stěžovatele posoudit z hlediska dalších žalobních námitek, které přicházejí v úvahu, např. otázky řádného vypořádání se s odvolacími námitkami žalobce apod. (...) | decision_1221.txt |
250 | k § 1 odst. 2 a § 2 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákonů č. 186/2004 Sb., č. 530/2005 Sb. a č. 341/2011 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“)
k § 1 odst. 2 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, ve znění zákonů č. 460/2000 Sb. a č. 436/2003 Sb. (v textu jen „zákon o Vězeňské službě“)
I. Rozhodování o právních poměrech ředitelů bezpečnostních sborů, vyjmenovaných v § 1 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, je možné pouze podle citovaného zákona; to platí i pro rozhodování o ustanovení na služební místo i o odvolání ze služebního místa.
II. Ustanovení § 1 odst. 2 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky, je pouze ustanovením kompetenčním, které svěřuje ministrovi spravedlnosti, shodně jako § 2 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, toliko pravomoc rozhodovat ve věcech služebního poměru generálního ředitele Vězeňské služby České republiky.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2015, čj. 10 Ad 17/2015-52)
Věc: brig. gen. Mgr. Petr D. proti ministru spravedlnosti o odvolání z funkce generálního ředitele Vězeňské služby České republiky.
Rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 4. 2014 byl žalobce odvolán z funkce generálního ředitele Vězeňské služby České republiky s účinností od 4. 4. 2014. Jako důvody odvolání byly uvedeny:
1. Nesplnění úkolu navrhnout koncepční řešení, jehož cílem je decentralizace činností a procesů na organizační jednotky, tj. věznice a vazební věznice.
2. Nerespektování úkolu připravit koncepční řešení redukce počtu systemizovaných míst na Generálním ředitelství Vězeňské služby České republiky na základě analýzy jeho řídicí činnosti.
3. Nezajištění řádného hospodaření s majetkem spravovaným Vězeňskou službou České republiky.
4. Neidentifikování a nezajištění odstranění závažných nedostatků ve spisové službě Vězeňské služby České republiky.
Mimo shora uvedené důvody byla důvodem odvolání též skutečnost, že žalobce jako generální ředitel Vězeňské služby České republiky neukládal v souladu s právními předpisy žádné úkoly, v důsledku čehož nebyl zjištěn dlouhodobě neřešený protiprávní stav. Tím došlo k závažnému porušení plnění povinností vedoucího interního auditu a generálního ředitele Vězeňské služby České republiky.
Proti rozhodnutí o odvolání podal žalobce rozklad, který byl žalovaným zamítnut rozhodnutím ze dne 29. 6. 2015. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný ke své pravomoci odvolávat generálního ředitele Vězeňské služby uvedl, že zákon o služebním poměru a zákon o Vězeňské službě nepředstavují jakési oddělené režimy odvolávání. Oba zákony nutno interpretovat jako jeden celek, přičemž zákon o Vězeňské službě je v tomto ohledu lex specialis předpokládaný zákonem o služebním poměru.
Žalovaný dále učinil komparaci právních úprav postavení generálních ředitelů v rámci států Evropské unie. Pokud šlo o historii § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě, bylo úmyslem zákonodárce nově upravit organizaci a řízení Vězeňské služby, neboť toto je výslovně uvedeno v důvodové zprávě k zákonu č. 436/2003 Sb. Vězeňská služba České republiky má být podle důvodové zprávy správní úřad podřízený Ministerstvu spravedlnosti (uplatní se tak princip nadřízenosti a podřízenosti); přičemž generální ředitel Vězeňské služby má postavení předsedy správního úřadu. S tímto postavením je spojeno oprávnění nadřízeného subjektu řídit a kontrolovat výkon služby, tedy rovněž podřízeného odvolat, pokud nejsou vykazovány řádné výsledky ve službě.
Ustanovení § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě je tedy nutno interpretovat tak, že poskytuje žalovanému pravomoc odvolat generálního ředitele Vězeňské služby dle vlastního uvážení.
Proti rozhodnutí žalovaného o rozkladu podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze. Žalobce v žalobě mj. namítal, že napadené rozhodnutí bylo věcně nesprávné, neboť rozhodnutí o odvolání žalobce z funkce bylo vydáno bez jakéhokoliv hmotněprávního zákonného podkladu, protože se neopíralo o žádný z důvodů, pro něž je možné ředitele bezpečnostního sboru ze služebního místa odvolat.
Žalobce nesouhlasil s tím, že je žalovaný oprávněn odvolat generálního ředitele i z jiných důvodů než z důvodů vypočtených v § 25 a § 26 zákona o služebním poměru, a to s odkazem na § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě, neboť pokud toto ustanovení žádné důvody pro odvolání generálního ředitele Vězeňské služby nespecifikuje, je rozhodování žalovaného v tomto ohledu zcela volné, jen v limitech řádného odůvodnění správního uvážení a respektování zákazu libovůle, principu rovnosti a nediskriminace a dalších obdobných zásad.
Z dikce zákona o Vězeňské službě, že generální ředitel Vězeňské služby odpovídá žalovanému za činnost Vězeňské služby, nelze dovozovat, že žalovaný má být oprávněn ředitele tohoto bezpečnostního sboru odvolat mimo zákonné důvody uvedené v zákoně o služebním poměru.
Žalobce dále namítal nedostatečně zjištěný skutkový stav.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že jádrem předmětného sporu byla především otázka aplikace dotčených právních předpisů ve vztahu k pravomoci žalovaného k odvolání žalobce z funkce generálního ředitele. K procesním námitkám žalobce žalovaný uvedl, že předmětné rozhodnutí o odvolání generálního ředitele podle § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě je rozhodnutím sui generis, proto bylo prvním úkonem v tomto řízení doručení tohoto rozhodnutí. Žalovaný přitom zjistil takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro rozhodnutí. Procesní práva namítaná žalobcem zůstala žalobci plně zachována v rámci řízení o rozkladu. I kdyby tak došlo k porušení procesních pravidel, lze konstatovat, že žalobce nebyl zkrácen na možnosti uplatňovat jednotlivá procesní práva a konat procesní úkony, jež by byly způsobilé přivodit pro žalobce příznivější rozhodnutí ve věci samé, neboť měl možnost svá procesní práva uplatnit v rámci řízení o rozkladu. Žalovaný se dále podrobně vyjádřil k naplnění jednotlivých důvodů pro odvolání žalobce z funkce generálního ředitele Vězeňské služby.
Městský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného v prvním i druhém stupni a poté věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Podstatou projednávané věci, k níž se vztahují jak veškeré žalobní námitky, tak i argumentace žalovaného, je spor o výklad § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě ve vztahu k relevantním ustanovením zákona o služebním poměru (zejména § 1 odst. 2, § 2 odst. 2 a § 25–§27 zákona o služebním poměru). Jinak řečeno, v zásadě lze celý spor redukovat na otázku, zda § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě představuje jakési „kompetenční“ ustanovení, které je v zásadě redundantní, neboť pouze jinými slovy stanoví totéž co § 2 odst. 2 zákona o služebním poměru (tento výklad zastává žalobce), či zda jde o speciální úpravu ve vztahu k zákonu o služebním poměru, která obsahuje nejen normu kompetenční, nýbrž nese i normativní obsah hmotněprávní, který zakládá ministru spravedlnosti právo odvolat generálního ředitele Vězeňské služby z funkce na základě nejširšího správního uvážení, respektive na základě zákonem neomezené personální pravomoci bez ohledu na relevantní ustanovení zákona o služebním poměru (názor zastávaný žalovaným). Takto nastolená základní otázka v sobě pak zahrnuje i aspekt procesní, neboť pokud by měl zvítězit názor proponovaný žalovaným, nebylo by v případě odvolání ředitele zmíněného bezpečnostního sboru zapotřebí vést jakékoliv správní řízení o „odvolání z funkce“. Při aplikaci závěrů žalobce by naopak bylo zapotřebí při jakémkoliv rozhodování o služebním poměru ředitele Vězeňské služby použít zákon o služebním poměru jakožto hmotněprávní i procesní předpis. Již v tuto chvíli lze předeslat, že městský soud se přiklonil k právnímu názoru zastávanému žalobcem, proto též s ohledem na výše naznačené aspekty základní sporné otázky přikročil ke zrušení napadeného rozhodnutí z důvodů podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
Pokud jde o důvody, jež městský soud k uvedenému závěru vedly, lze uvést následující:
Podle § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě „[v]ězeňská služba je ozbrojeným bezpečnostním sborem. Řídí ji generální ředitel Vězeňské služby (dále jen ‚generální ředitel‘), kterého jmenuje a odvolává ministr spravedlnosti (dále jen ‚ministr‘). Generální ředitel odpovídá ministrovi za činnost Vězeňské služby“.
Ustanovení § 1 odst. 1 zákona o služebním poměru vymezuje osobní a věcný rozsah tohoto zákona tak, že „upravuje právní poměry fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu (dále jen ‚příslušník‘), jejich odměňování, řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby (dále jen ‚služební vztahy‘). Bezpečnostním sborem se rozumí Policie České republiky, Hasičský záchranný sbor České republiky, Celní správa České republiky, Vězeňská služba České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace.“
Ustanovení § 1 odst. 2 téhož zákona stanoví, že „[v] čele Policie České republiky je policejní prezident, Hasičského záchranného sboru České republiky je generální ředitel, Celní správy České republiky je generální ředitel Generálního ředitelství cel, Vězeňské služby České republiky je generální ředitel, Generální inspekce bezpečnostních sborů je ředitel, Bezpečnostní informační služby je ředitel a Úřadu pro zahraniční styky a informace je ředitel (dále jen ‚ředitel bezpečnostního sboru‘)“. Krom vymezení těchto vedoucích příslušníků § 1 odst. 2 věta druhá a třetí ohledně nich stanoví, že „[f]unkční období ředitele bezpečnostního sboru trvá 5 let. Tatáž osoba nemůže být ustanovena na služební místo ředitele bezpečnostního sboru více než dvakrát za sebou.“
Podle § 2 odst. 2 zákona o služebním poměru „[v]e věcech služebního poměru ředitele bezpečnostního sboru jedná a rozhoduje jménem státu ministr, jemuž je ředitel bezpečnostního sboru odpovědný za činnost bezpečnostního sboru nebo z výkonu funkce podle zvláštního právního předpisu, ve věcech služebního poměru ředitele Bezpečnostní informační služby jedná a rozhoduje vládou určený člen vlády, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, a ve věcech služebního poměru ředitele Generální inspekce bezpečnostních sborů jedná a rozhoduje předseda vlády (dále jen ‚nadřízený ředitele bezpečnostního sboru‘)“.
Z výše citovaných právních norem je tedy zřejmé, že normativní obsah je přinejmenším co do gramatického významu v případě § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě a § 1 odst. 2 a § 2 odst. 2 věty první zákona o služebním poměru v podstatě shodný do té míry, pokud vymezuje funkční postavení generálního ředitele Vězeňské služby, jeho vztah odpovědnosti k ministru spravedlnosti a charakter Vězeňské služby jako bezpečnostního sboru. V čem se vizuálně tyto úpravy odlišují, je právě ustanovení obsažené v § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě, které výslovně uvádí, že ministr spravedlnosti „jmenuje a odvolává“ generálního ředitele Vězeňské služby. Jak vyplývá již z výše citovaného obsahu zákona o služebním poměru, taková výslovná úprava kompetence „jmenovat a odvolat“ v § 2 odst. 2 zákona o služebním poměru obsažena není. Nabízí se tedy otázka, zda v tomto gramaticky odlišném obsahu není § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě ve vztahu k zákonu o služebním poměru ustanovením skutečně speciálním, jak dovozuje žalovaný. Městský soud dospěl k závěru, že tuto otázku je třeba z několika důvodů zodpovědět záporně.
Předně je třeba opětovně poukázat na osobní a věcný rozsah zákona o služebním poměru vymezený v § 1 odst. 1. Zákon o služebním poměru sám sebe pojímá jako komplexní předpis, který „upravuje právní poměry fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu“, včetně „jejich odměňování, řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby“. Výkon služby je přitom v § 1 odst. 4 zákona o služebním poměru definován jako výkon úkonů a činností realizujících oprávnění a povinnosti stanovené právními předpisy upravujícími působnost bezpečnostních sborů, soustřeďování, vyhodnocování a evidování informací a údajů potřebných pro výkon služby, včetně činnosti v operačních a informačních střediscích, řízení výkonu služby, činnosti ve vzdělávacích, technických a účelových zařízeních, která pro výkon služby zabezpečují přípravu příslušníků a výzkumné, technické a další podmínky, a to v rozsahu stanoveném ředitelem bezpečnostního sboru. Takto široce pojatá definice výkonu služby nepochybně zahrnuje i ředitele bezpečnostního sboru, i on je příslušníkem bezpečnostního sboru (fyzickou osobou vykonávající v bezpečnostním sboru službu), jehož právní poměry se tímto zákonem řídí. Zákon o Vězeňské službě naproti tomu žádnou obdobnou normu neobsahuje, nejde ani vzdáleně o právní předpis, který by (po přijetí zákona o služebním poměru) jakkoliv konkrétní právní poměry výkonu služby upravoval.
Komplexní pojetí zákona o služebním poměru jako souboru norem, které v úplnosti upravují služebně právní vztahy všech příslušníků bezpečnostních sborů, a tedy i jejich ředitelů, ostatně vyplývá jasně i z úmyslu zákonodárce. Zákon o služebním poměru byl dle důvodové zprávy (dostupná na www.psp.cz) přijat, jelikož právní úprava služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů byla právně roztříštěná jak po stránce věcné (nejednotně stanovena práva a povinnosti příslušníků bezpečnostních sborů), tak po stránce formální (obsahovaly je různé formy právních předpisů), a cílem bylo „a) sjednotit právní úpravu služebních poměrů příslušníků Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, Vězeňské služby České republiky, Celní správy České republiky, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace, b) upravit komplexně specifický státní služební vztah příslušníků plnících úkoly státu v bezpečnostních sborech tak, aby došlo v nejširší míře k jeho oddělení od zákoníku práce a dalších pracovněprávních předpisů, které platí pro zaměstnance v pracovním poměru, c) sjednotit rozsah jejich práv a povinností, d) zajistit ukládání povinností ve služebním poměru výlučně zákonem, e) umožnit státu operativní využití příslušníků, kteří jsou zařazeni v záloze pro přechodně nezařazené, pro plnění úkolů v jiném bezpečnostním sboru a f) přiblížit právní úpravu právu Evropských společenství“.
Toto pojetí zákona o služebním poměru nalezlo přitom zcela zjevný odraz i v jednotlivých právních předpisech upravujících postavení toho kterého bezpečnostního sboru, a to přinejmenším u těch bezpečnostních sborů, které podléhají legislativní gesci Ministerstva vnitra obdobně jako sám zákon o služebním poměru. V této souvislosti soud předznamenává, že argumentace žalovaného vývojem právní úpravy obsažené zejména v zákoně o Vězeňské službě trpí zásadními ukráceními, které ji činí nevěrohodnou a věci nepřiléhavou.
Pokud tedy má být poukazováno na legislativní reakce ve „složkových“ předpisech na přijetí zákona o služebním poměru, je třeba v první řadě jmenovat zákon č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky*). V tomto právním předpisu ve znění účinném do 31. 12. 1992 bylo v § 3 odst. 6 uvedeno, že „[p]olicejního ředitele jmenuje vláda České republiky na návrh ministra vnitra České republiky“. Novelizací zákonem č. 26/1993 Sb. bylo s účinností od 1. 1. 1993 do 31. 12. 2006 v § 3 odst. 6 uvedeno, že „[p]olicejního prezidenta jmenuje a odvolává ministr vnitra [...] se souhlasem vlády České republiky. Policejní prezident odpovídá za činnost policie ministrovi.“ S účinností od 1. 1. 2007 byla zákonem č. 362/2003 Sb., který byl přijat v souvislosti se zákonem o služebním poměru, věta první § 3 odst. 6 zrušena, když nadále sestává pouze z textu: „Policejní prezident odpovídá za činnost policie ministrovi.“ V důvodové zprávě k zákonu č. 362/2003 Sb. bylo vypuštění ustanovení, která upravují pravomoc ke jmenování a odvolávání z funkcí, odůvodněno výslovně skutečností, že tato ustanovení nekorespondují s novým způsobem obsazování služebních míst podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. I nová úprava postavení Policie České republiky v zákoně č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, tento princip plně zachovává. Není tedy tomu tak, že by se pravomoc ministra vnitra jmenovat a odvolat policejního prezidenta rozuměla jaksi „sama sebou“, jak se snaží žalovaný na podporu svého závěru z obsahu zákona o Policii České republiky vyčíst, ale skutečnost je právě opačná.
Totožné lze říci i o úpravě postavení generálního ředitele Hasičského záchranného sboru – v zákoně č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky*), ve znění účinném do 31. 12. 2006, bylo v § 2 odst. 5 uvedeno, že „[v] čele generálního ředitelství je generální ředitel hasičského záchranného sboru [...]. Generálního ředitele jmenuje a odvolává ministr vnitra. Náměstky generálního ředitele jmenuje a odvolává ministr na návrh generálního ředitele.“ S účinností od 1. 1. 2007 byla zákonem č. 362/2003 Sb. zrušena věta druhá a třetí v § 2 odst. 5, když nadále sestává pouze z textu: „V čele generálního ředitelství je generální ředitel hasičského záchranného sboru“. Opětovně je v důvodové zprávě k zákonu č. 362/2003 Sb. odůvodněno vypuštění ustanovení upravujících pravomoc ke jmenování a odvolávání z funkcí ve sboru skutečností, že nekorespondují s novým způsobem obsazování služebních míst podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostního sboru.
Taktéž úprava celní správy v zákoně č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky*), v § 3 odst. 1 uváděla, že „[v] čele Generálního ředitelství cel je generální ředitel, kterým může být pouze celník. Generálního ředitele na toto služební místo ustanovuje, řídí ho a ze služebního místa odvolává ministr financí“, v zákoně č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, v § 3 odst. 2 písm. a) se uvádí, že „[m]inistr financí [...] jmenuje a odvolává generálního ředitele“, přičemž důvodové zprávy k oběma zákonům zmiňují zákon o služebním poměru, a důvodová zpráva k zákonu č. 17/2012 Sb. uvádí, že se v § 3 tohoto zákona „vymezuje vztah generálního ředitele k ministru financí, který je mu nadřízen. S tím je spojena pravomoc ministra financí jmenovat a odvolávat generálního ředitele s tím, že jmenování je v tomto případě ekvivalentem ustanovení na služební místo ve smyslu zákona o služebním poměru“.
Zcela jednoznačná je i právní úprava Generální inspekce bezpečnostních sborů v zákoně č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů. Tento zákon v § 1 odst. 2 stanoví, že „[v] čele inspekce stojí ředitel inspekce [...], kterého jmenuje a odvolává na návrh vlády a po projednání ve výboru Poslanecké sněmovny příslušném ve věcech bezpečnosti předseda vlády, jemuž je ředitel z výkonu své funkce odpovědný“. V poznámce pod čarou je pak odkazováno na zákon o služebním poměru. I když dle judikatury Ústavního soudu poznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji závaznou součástí normy, a jsou pouhou legislativní pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem chování adresátů normy, lze nepochybně podle nich usuzovat na úmysl zákonodárce. Ten byl pak naprosto zjevně vyřčen v důvodové zprávě k tomuto zákonu: „V čele generální inspekce stojí její ředitel, který je jmenován a odvoláván na návrh vlády a po projednání ve výboru Poslanecké sněmovny příslušném ve věcech bezpečnosti předsedou vlády. Předseda vlády následně ustanoví ředitele generální inspekce na služební místo podle zákona o služebním poměru. Ředitel generální inspekce bezpečnostních sborů je z výkonu své funkce odpovědný předsedovi vlády. Pokud jde o možnost jmenování a odvolávání, tak má toto ustanovení význam kompetenční, neznamená tedy možnost kdykoliv ředitele inspekce odvolat, a je proto třeba při odvolávání respektovat úpravu zvláštního právního předpisu, tedy zákona o služebním poměru, který upravuje podmínky, za kterých lze ředitele odvolat (viz § 25 až 27 zákona [o služebním poměru]). Proto je v tomto ustanovení uveden v poznámce pod čarou odkaz na zákon o služebním poměru. To je také v souladu s navrhovaným stanovením pevného funkčního období pro ředitele bezpečnostních sborů. Návrh novely zákona o služebním poměru (obsažený v části dvacáté první návrhu zákona) totiž počítá s funkčním obdobím ředitele všech bezpečnostních sborů v trvání 5 let s tím, že funkci ředitele nesmí tatáž osoba zastávat po neomezený počet funkčních období. Toto řešení v jistém směru posiluje nezávislost generální inspekce i na předsedovi vlády, tedy subjektu, kterému je podle návrhu zákona podřízena.“
Úmysl zákonodárce vysledovatelný z výše rekapitulovaných úprav tedy zjevně směřoval buď přímo k vyloučení do té doby v jednotlivých složkových zákonech obsažených ustanovení obdobných § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě, nebo alespoň k více či méně jednoznačnému vyjádření primátu zákona o služebním poměru s tím, že ponechané normy obsahující zmínku o jmenování a odvolávání ředitelů bezpečnostních sborů jsou normami pouze kompetenčními, jež nezakládají žádné hmotněprávní oprávnění ve smyslu personální pravomoci nad rámec zákona o služebním poměru. I výklad historický tak nasvědčuje právě opačnému závěru, než učinil žalovaný.
Pokud se jedná o vývoj právní úpravy Vězeňské služby v zákoně o Vězeňské službě, jímž žalovaný argumentuje, je třeba jeho argumentaci zásadně zkorigovat. Předně nelze souhlasit s tím, že by § 1 odst. 2 byl do zákona jako nový vložen až zákonem č. 436/2003 Sb. Po celou dobu účinnosti zákona až do 31. 12. 2003 v § 4 odst. 1 bylo uvedeno, že „[m]inistr řídí Vězeňskou službu prostřednictvím generálního ředitele, kterého jmenuje a odvolává. Za činnost Vězeňské služby odpovídá generální ředitel ministrovi.“ Šlo tedy o naprosto srovnatelnou úpravu s ostatními bezpečnostními sbory do přijetí zákona o služebním poměru. Proto obdobně též jako u těchto jiných bezpečnostních sborů i v případě Vězeňské služby zákon č. 362/2003 Sb. v § 4 odst. 1 slova „kterého jmenuje a odvolává“ vypouštěl, přičemž důvodová zpráva i v tomto případě konstatovala, že jde o logickou úpravu s ohledem na nekompatibilitu takového ustanovení se zákonem o služebním poměru. Tato logická a ostatním bezpečnostním sborům odpovídající úprava však byla, aniž nabyla účinnosti, překryta souběžně přijímaným zákonem č. 436/2003 Sb., který s účinností od 1. 1. 2004 (tedy v konečném důsledku před nabytím účinnosti zákona o služebním poměru a zákona č. 362/2003 Sb., jež nabyly účinnosti po několika odkladech až ke dni 1. 1. 2007) § 4 odst. 1 zrušil a v rámci nově koncipovaného § 1 vložil nový odst. 2, obsahující současnou spornou úpravu. Pokud jde o zákon č. 436/2003 Sb., nelze přehlédnout, že ač byl předkládán Parlamentu České republiky a projednáván ve stejné době jako zákon o služebním poměru, není na tento zákon nijak navázán, ba dokonce v důvodové zprávě zcela zmatečně odkazuje na potřebu uvést v soulad úpravu v zákoně o Vězeňské službě s úpravou obsaženou v zákoně č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon)*), tedy zákon o státní službě nikoliv příslušníků bezpečnostních sborů, ale zaměstnanců ve správních úřadech. Tento odkaz neobstojí ani při vědomí toho, že zmíněná novela výslovně Vězeňskou službu definovala rovněž vedle její povahy jako bezpečnostního sboru též jako správní úřad. Vyvozovat za takové situace z „přesunutí“ úpravy obsažené v § 4 odst. 1 zákona o Vězeňské službě do § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě jakýkoliv hlubší smysl a záměr zákonodárce je zcela nepřiléhavé. Jde totiž skutečně zjevně o legislativně technickou nedůslednost, kterou lze přičítat na vrub nekoordinovanosti jednotlivých gestorů legislativních návrhů, nikoliv snad o hluboký záměr zákonodárce vymezit pouze a jen v případě Vězeňské služby zcela odlišný vztah ředitele bezpečnostního sboru k ministru, který vůči němu ve věcech služebního poměru jedná (a tedy vykonává roli „služebního funkcionáře“). Ředitel bezpečnostního sboru je totiž vždy primárně příslušník tohoto sboru a je podřízen zákonu o služebním poměru, nikoliv zákonu o státní službě, jakkoliv bezpečnostní sbor (i bez výslovného stanovení zákonem – srovnej například správní činnosti Policie České republiky) může působit rovněž jako správní úřad. Argument žalovaného (vyjádřený rovněž v rozhodnutí prvního stupně), že o specialitě § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě ve vztahu k zákonu o služebním poměru a oprávnění ministra odvolat „z funkce“ ředitele vězeňské služby pouze podle tohoto ustanovení svědčí taktéž slovní spojení „ředitel odpovídá ministrovi za činnost Vězeňské služby“, nemá žádnou racionální oporu v právní úpravě jednotlivých bezpečnostních sborů, ani v zákoně o služebním poměru. Je tomu tak proto, že ve všech výše citovaných zákonech týkajících se jednotlivých bezpečnostních sborů zůstala i po přijetí zákona o služebním poměru obdobná formulace: „Policejní prezident odpovídá za činnost policie ministrovi“, nebo u generálního ředitele inspekce bezpečnostních sborů „předseda vlády, jemuž je ředitel z výkonu své funkce odpovědný“, apod., přesto to u žádného z uvedených funkcionářů bezpečnostních sborů neznamená, že by takto proklamovaná odpovědnost zakládala oprávnění k odvolání bez použití zákona o služebním poměru.
Při srovnání § 2 odst. 2 zákona o služebním poměru a § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě je tedy již s ohledem na vývoj právní úpravy úmysl zákonodárce vysledovatelný z procesu přijímání zákona o služebním poměru, přičemž je patrné, že pokud jde o § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě, jedná se, pokud jde o formulaci „jmenuje a odvolává“, o duplicitní úpravu, která je nadbytečná, neboť ustanovení § 2 odst. 2 zákona o služebním poměru zakládá tutéž funkční pravomoc a příslušnost ministra spravedlnosti vůči generálnímu řediteli Vězeňské služby. Pokud jde o samotný způsob „jmenování a odvolání“ ředitele, zákon o Vězeňské službě neobsahuje žádnou speciální úpravu, s ohledem na komplexní charakter úpravy obsažené v zákoně o služebním poměru je tak zapotřebí jak procesně, tak hmotněprávně aplikovat tento právní předpis.
Skutečnost, že § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě nelze vnímat jinak než jako ustanovení kompetenční (obdobně jako podobná ustanovení v zákoně o Celní správě České republiky a zákoně o Generální inspekci bezpečnostních sborů), vyplývá též ze skutečnosti, že užívají pro základní úkony spjaté s existencí a neexistencí služebního poměru pojmy, jež nemají ekvivalent v zákoně o služebním poměru. Zákon o služebním poměru nezná žádné „jmenování“, pokud pak obsahuje termín „odvolání“, vztahuje jej výlučně ke klíčovému pojmu celého zákona o služebním poměru, a tím je pojem „služební místo“. V této souvislosti je podle názoru soudu třeba uvažovat, pokud by byla přijata logika výkladu žalovaného, co ve vztahu k systému služebního zákona znamená pojem vyjadřující onen opačný konec služebněprávního osudu ředitele bezpečnostního sboru, a to jeho „jmenování“ ve smyslu § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě. Zákon o služebním poměru jako zcela zásadní pojem vymezuje v § 19 pojem služebního místa jako konkrétního vyjádření organizačního a právního postavení příslušníka v bezpečnostním sboru. Celý služební poměr příslušníka je vždy spjat s konkrétním služebním místem (s výjimkou situace zálohy pro přechodně nezařazené), a proto také nezná žádný pojem „jmenování“, ale s jakýmkoliv funkčním zařazením spojuje pojem ustanovení na služební místo. Pro obsazení volných služebních míst pak stanoví naprosto jasná a poměrně rigidní pravidla v § 19–§ 24, která mají zajistit racionální kariérní postup v rámci bezpečnostního sboru (resp. v rámci všech bezpečnostních sborů, neboť systém služebních míst je koncipován jako jednotný). Pokud by ovšem měl být přijat konsekventně výklad žalovaného, znamenalo by to, že ministr spravedlnosti v případě generálního ředitele Vězeňské služby není § 19 a násl. zákona o služebním poměru při ustanovení ředitele na služební místo (tedy jeho „jmenování“) vázán, protože § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě zakotvuje i hmotněprávní úpravu jmenování tohoto funkcionáře. Takový výklad by byl zcela absurdní, neboť by obrátil v prach celou koncepci zákona o služebním poměru, a to proto, že by v zásadě umožnil ministru jmenovat generálním ředitelem jednoho z bezpečnostních sborů v zásadě kohokoliv, tak říkaje z ulice.
Jestliže pak je autonomní obsah pojmu „jmenuje“ s ohledem na výše uvedené vyloučen, není racionálního důvodu se domnívat, že by tomu mělo být jinak i v případě pojmu „odvolává“. Pojem „odvolává“ užitý v § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě v kontextu výše uvedeného nelze vztahovat k ničemu jinému než k pojmu „odvolání ze služebního místa“ v rámci institutu „převedení na jiné služební místo“ podle § 25 a násl. zákona o služebním poměru. Jak již bylo uvedeno, zákon o služebním poměru krom specifického institutu zálohy pro přechodně nezařazené (který s ohledem na obsah § 32 nemohl být na žalobce v žádném případě aplikován) neumožňuje vznik situace, aby příslušník za trvání služebního poměru nebyl ustanoven na služební místo (jak se mimochodem v případě žalobce zjevně stalo). Odvolat ze služebního místa (tedy rozuměj „odvolat z funkce“, neboť funkce nemůže být v rámci služebního poměru ničím jiným než služebním místem, a to s ohledem na jeho již zmíněnou definici v § 19 odst. 1 zákona o služebním poměru) lze tedy při zachování služebního poměru pouze za účelem převedení příslušníka na jiné služební místo. Výklad zastávaný žalovaným by v konečném důsledku způsobil (jak se ostatně v případě žalobce stalo), že by existoval příslušník bezpečnostního sboru, který je odvolán ze svého služebního místa, není přidělen na služební místo jiné a zároveň jej nelze pro nesplnění podmínek hlavy druhé dílu třetího zákona o služebním poměru převést do některé z typů záloh, a přesto by jeho služební poměr trval. Jak již však bylo uvedeno, služební poměr je nemyslitelný bez toho, aby byl příslušník na určité služební místo ustanoven nebo zařazen do některého z typu záloh. Jde tak opět o zcela absurdní důsledek, který popírá celý systém zákona o služebním poměru.
Žalovaný pro podporu svého názoru o oprávnění ministra odvolat ze služebního místa ředitele Vězeňské služby podle § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě poukazuje také na znění § 25 a § 27 zákona o služebním poměru, s tvrzením, že důvody uvedené v § 25 zákona o služebním poměru jsou obtížně aplikovatelné na ředitele bezpečnostního sboru, neboť ministrovi „neumožňuje oproti všem dalším příslušníkům bezpečnostních sborů řešit otázku hodnocení nejvyššího představitele sboru, ovšem přímo ze zákona podřízeného ministrovi. Je tak zřejmé, že zákon o služebním poměru s možností odvolání ředitele bezpečnostního sboru i mimo případy dle § 25 a § 26 služebního zákona z takového služebního místa počítá“ (citace z rozhodnutí žalovaného). S takovým výkladem se nelze ztotožnit. Žalovaný ve své argumentaci patrně vychází z § 203 odst. 7 zákona o služebním poměru, podle kterého „[ř]editel bezpečnostního sboru služebnímu hodnocení nepodléhá“, a nelze tedy použít § 26 odst. 4 zákona o služebním poměru („jestliže podle závěrů služebního hodnocení dosahuje při výkonu služby neuspokojivých výsledků“) a jiné ustanovení ve výčtu možností uvedených v § 25 a § 26 na odvolání ředitele z tohoto důvodu nedopadá. Přesto však § 27 zákona o služebním poměru s odvoláním ředitele bezpečnostního sboru počítá. K této argumentaci lze poznamenat následující:
Již z několikrát zmíněného významu služebního místa v systematice zákona o služebním poměru vyplývá, že není myslitelný jiný postup při odvolání ředitele bezpečnostního sboru ze služebního místa než z důvodů a za účelem podle § 25 a § 26. V § 25 zákona spojuje odvolání z dosavadního služebního místa s převedením na jiné služební místo ve stejné služební hodnosti, v § 26 s převedením na jiné služební místo v jiné služební hodnosti (vyšší nebo nižší). V § 27 jsou pak upraveny odlišné případy převedení na jiné služební místo, a to ve vztahu k řediteli bezpečnostního sboru, neboť ze zvláštního způsobu obsazování služebního místa ředitele bezpečnostního sboru vyplývá také odlišnost v jeho převedení na jiné služební místo po uplynutí funkčního období nebo po odvolání z dosavadního služebního místa. Soud se neztotožňuje s názorem žalovaného, že v § 27 zákona o služebním poměru je zakotveno odvolání (stejně jako i uplynutí funkčního období) jako samostatný důvod pro uvolnění příslušníka z daného služebního místa. Opět lze poukázat na úmysl zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě č. tisku 410/0 k zákonu o Generální inspekci bezpečnostních sborů, kterým byl novelizován právě § 27 zákona o služebním poměru; tato úprava řeší postavení ředitele bezpečnostního sboru poté, co přestane svou funkci vykonávat, a to z důvodu uplynutí funkčního období nebo po odvolání ze služebního místa. Smyslem tohoto ustanovení tak je opravdu pouze upravit zásady ustanovování na jiné služební místo poté, co přestane ředitel bezpečnostního sboru svou funkci vykonávat, odlišně od řešení postavení příslušníků bezpečnostních sborů, kteří jsou ze svého dosavadního služebního místa odvoláni. Nejedná se tak o nový, samostatný důvod pro odvolání, a důvody odvolání uvedené v § 25 a § 26 se tedy aplikují i na odvolání generálního ředitele bezpečnostního sboru. Pokud žalovaný argumentuje příkladem, kdy by těhotná příslušnice – ředitelka bezpečnostního sboru byla podle § 27 zákona o služebním poměru ustavována na jakékoliv místo ve stejné hodnosti a stejném místě služebního působiště, nikoliv podle § 25 odst. 6 zákona na místo pro ni vhodné, a tímto dokládá absurdnost podřazení důvodů odvolání dle § 25 a § 26 pro důvod odvolání dle § 27 zákona, soud konstatuje, že úpravy výše uvedených ustanovení zákona o služebním poměru se nevylučují. Pokud by nastala situace, kdy by generálním ředitelem bezpečnostního sboru byla žena, která by byla těhotná, byla by z dosavadního služebního místa odvolána, pouze pokud by to vyžadovala její bezpečnost a ochrana zdraví při výkonu služby, a rizika spojená s výkonem její služby by se nepodařilo odstranit (§ 25 odst. 3). Po odvolání by byla ustanovena na jiné služební místo v bezpečnostním sboru, pro které je stanovena stejná služební hodnost (shodně § 25 odst. 6 a § 27), nebo pokud by o to požádala, i o stupeň nižší služební hodnost, a to ve stejném místě služebního působiště, nebo pokud by o to požádala, i v jiném místě služebního působiště (§ 27), za předpokladu vhodnosti takového služebního místa (§ 25 odst. 6).
Soud nesouhlasí s tvrzením žalovaného, že zákon o služebním poměru ministru spravedlnosti neposkytuje prostředky, kterými by bylo možno zasáhnout v případě jednání generálního ředitele, jež svými důsledky závažně poškozuje zájem bezpečnostního sboru. Ustanovení § 40 zákona o služebním poměru upravuje povinnost zprostit příslušníka „výkonu služby na dobu, po kterou je důvodně podezřelý ze spáchání trestného činu, kázeňského přestupku nebo jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu, jestliže by jeho ponechání ve výkonu služby ohrožovalo důležitý zájem služby nebo průběh prošetřování jeho jednání“. Ustanovení § 42 upravující propuštění pak v odst. 2 písm. e) stanovuje povinnost propustit příslušníka, jestliže mu byl uložen kázeňský trest odnětí služební hodnosti. Zákon o služebním poměru v § 50 odst. 1 vymezuje kázeňský přestupek jako „zaviněné jednání, které porušuje služební povinnost, ale nejde o trestný čin nebo o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu“. Podle odstavce 4 téhož ustanovení se „[z]a jednání považuje i opomenutí konání, k němuž byl příslušník povinen“. Tyto mechanismy podle názoru soudu plně dostačují k tomu, aby ministr spravedlnosti jako služební funkcionář a zároveň „politicky odpovědný“ činitel za chod bezpečnostního sboru, ochránil bezpečnostní sbor před působením ředitele, který by závažným způsobem narušoval plnění jeho funkcí. Zároveň právě skutečnost, že je ministr ve volbě prostředků reakce na pochybení ředitele bezpečnostního sboru omezen na prostředky spjaté s ukončením služebního poměru, koresponduje s vyšší mírou nezávislosti (zejména politické) ředitele bezpečnostního sboru oproti ostatním příslušníkům. Právě proto, že služebním funkcionářem ředitele bezpečnostního sboru je politický činitel, nikoliv služebně nadřízený v rámci bezpečnostního sboru, který vykonává službu a je i odborně vybaven k provádění služebního hodnocení, je zcela namístě, aby ředitel bezpečnostního sboru byl jednak vyňat ze služebního hodnocení, jednak do značné míry chráněn před možným politickým zasahováním do řízení bezpečnostního sboru v záležitostech, jež svou intenzitou nedosahují kázeňského přestupku. Na tomto místě lze znovu poukázat na to, že zákon o služebním poměru tuto vyšší míru nezávislosti garantuje i stanovením pevného funkčního období. Obecně jakékoliv stanovení funkčního období na jednu stranu znamená omezení moci jednotlivce, na druhé straně se jím dává příslušnému funkcionáři určitý autonomní prostor, který je chráněn před zásahy z vnějšku. Pokud i tyto výše uvedené mechanismy a sankce, které by bylo možno dle náhledu soudu v případě prokázání žalovaným tvrzeného pochybení žalobce v postavení generálního ředitele Vězeňské služby aplikovat, neposkytují dle náhledu žalovaného dostatečné pravomoci, jimiž by mohl prosazovat svoji vůli za situace, kdy je Ministerstvo spravedlnosti ústředním orgánem státní správy pro vězeňství a Vězeňská služba České republiky je mu podřízena, je nutné zdůraznit, že tvrzenou absenci pravomocí ministra spravedlnosti vůči generálnímu řediteli Vězeňské služby České republiky (již soud nadto shledává plně v souladu s cíli zákona o služebním poměru) nelze kompenzovat rozhodnutím na základě volné úvahy ministra spravedlnosti, a to ani v případě, kdy by smyslem takového postupu bylo, jak žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí, „zabránění koncentrace moci v jedněch rukou“. Jak již bylo uvedeno, zásadním omezením této „koncentrace moci“ je právě stanovení pevného funkčního období ředitele bezpečnostního sboru.
S ohledem na výše uvedené lze též konstatovat, že soud žalobcův poukaz na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 5. 1999, čj. 6 A 37/98-18, na rozdíl od žalovaného případným shledává. Dle předmětného rozsudku [u]stanovení § 9 (a § 10 odst. 5) [zákona č. 13/1993 Sb.], Celního zákona, je ustanovením toliko kompetenčním, určujícím, kdo má pravomoc k tam vypočteným rozhodnutím ve věcech služebního poměru ředitelů celních ředitelství a celních úřadů. Ustanovení sama nezakládají možnost odvolání z funkce bez uvedení důvodů; také u funkcionářů, zde uvedených, je proto třeba dodržet hmotněprávní podmínky § 17 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky*) (§ 12 odst. 3 Celního zákona). Ustanovení § 9 Celního zákona ve znění účinném do 31. 3. 2000 zní následovně: „Celní ředitelství řídí a za jeho činnost odpovídá ředitel celního ředitelství, kterého jmenuje a odvolává generální ředitelství.“ a § 17 odst. 3 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky ve znění účinném do 31. 12. 1998 zní následovně: „Převedení na jinou funkci se provede odvoláním policisty z dosavadní funkce a jeho ustanovením do jiné funkce v témže druhu služby a není-li to možné, v jiném druhu služby.“, přičemž důvody převedení odvoláním jsou stanoveny v § 17 odst. 1 a 2 tohoto zákona. Komparací § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě a § 9 Celního zákona nelze dojít k jinému závěru, než že obě tato ustanovení jsou svou charakteristikou, svým obsahem totožná, toliko pouze ustanoveními kompetenčními, která sama o sobě nezakládají možnost odvolání funkce bez uvedení důvodů. Totožně jako § 17 zákona o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, taktéž teprve v § 25 a § 26 zákona o služebním poměru jsou stanoveny hmotněprávní podmínky, které je nutno při odvolání příslušníků, jakož i ředitele bezpečnostního sboru dodržet. Proto se výše uvedené závěry vrchního soudu dají vztáhnout i na projednávanou věc. Irelevantní je potom poukaz žalovaného na skutečnost, že se v případě projednávaném vrchním soudem jednalo o příslušníka jiného bezpečnostního sboru, o předchozí zákon o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, jakož i to, že zákon o služebním poměru příslušníků Policie České republiky nestanovil, že by ředitel bezpečnostního sboru či jiný služební funkcionář nepodléhal služebnímu hodnocení.
Lze tedy shrnout, že soud shledal, že správní orgány v projednávané věci postupovaly podle právní úpravy, která na danou věc nedopadá, jelikož žalobce byl z funkce generálního ředitele Vězeňské služby České republiky odvolán podle § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě, který však žádný důvod pro odvolání generálního ředitele Vězeňské služby z jeho funkce nestanoví a ani neumožňuje generálního ředitele Vězeňské služby z jeho funkce odvolat na základě volné úvahy ministra spravedlnosti.
Aplikace takto vadného výkladu § 1 odst. 2 zákona o Vězeňské službě měla přitom, jak již bylo výše uvedeno, v první řadě zásadní následek v podobě zásahu do žalobcových procesních práv. Žalovaný totiž s odvoláním na speciální povahu tohoto ustanovení odmítl v případě žalobce aplikovat ustanovení o řízení ve věcech služebního poměru podle zákona o služebním poměru a o odvolání žalobce „z funkce“ rozhodl, aniž vedl jakékoliv řízení. Pro tento postup však nebyl žádný prostor – § 170 zákona o služebním poměru chápe řízení ve věcech služebního poměru jako obecný nástroj, jímž se autoritativně ze strany služebního funkcionáře rozhoduje o právech a povinnostech účastníků řízení podle § 169 téhož zákona. Zákon o služebním poměru pak v § 171 stanoví taxativně výluky z tohoto řízení, mezi nimiž však žádný typ personálního opatření, jež by mělo vliv na zařazení příslušníka na služební místo, uveden není. V této souvislosti pak lze poukázat též na jistou nelogičnost postupu žalovaného v tom, že pokud jde o rozhodnutí o odvolání žalobce „z funkce“, možnost aplikace zákona o služebním poměru a jeho ustanovení o řízení zásadně odmítá, nicméně bez jakéhokoliv logického důvodu posléze vedl podle tohoto zákona řízení o rozkladu. Rozhodnutí služebního funkcionáře tedy trpělo vadou v podobě podstatného porušení ustanovení o řízení, jež mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé, přičemž tato vada nebyla a ani nemohla být zhojena ani v řízení o rozkladu. Za těchto okolností soud primárně přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a za použití § 78 odst. 3 s. ř. s. i rozhodnutí, jež mu předcházelo, z důvodu podle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (...) | decision_1222.txt |
251 | k § 24 odst. 1 a § 26 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění)*)
I. Podle § 24 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, nebude-li v řízení prokázáno, že jsou splněny podmínky pro vyvlastnění, vyvlastňovací úřad žádost vyvlastnitele zamítne. Žádost vyvlastňovaného s odkazem na toto ustanovení nelze považovat za návrh obdobný návrhu podle § 26 odst. 1 téhož zákona, o kterém by bylo nutno rozhodnout, ale pouze za procesní stanovisko.
II. Ustanovení § 26 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, upravuje procesní institut žádosti po právní moci rozhodnutí o vyvlastnění. V případě splnění v něm uvedených podmínek vyvlastňovací úřad na žádost vyvlastňovaného rozhodne, že se provedené vyvlastnění zrušuje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 153/2015-47)
Věc: a) Dionysius K. a b) Marie K. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o zrušení vyvlastnění, o kasační stížnosti žalobců.
Rozhodnutím Magistrátu města Frýdku-Místku (správní orgán I. stupně) ze dne 17. 10. 2012 byla zamítnuta žádost žalobců ze dne 5. 4. 2012 o zrušení vyvlastnění pro nesplnění zákonných podmínek. Rozhodnutím ze dne 4. 2. 2013 pak žalovaný zamítl odvolání žalobců proti rozhodnutí I. stupně. Žalobci podali žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě (krajský soud), který ji svým rozsudkem ze dne 19. 5. 2015, čj. 22 A 5/2014-76, zamítl.
V žalobě žalobci zejména namítali, že dne 23. 3. 2012 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí, kterým v řízení o vyvlastnění odnětím vlastnického práva vyhověl žádosti vyvlastnitele a rozhodl o odnětí vlastnického práva k jejich pozemku v k. ú. Rychaltice, přičemž žalovaný jejich následné odvolání zamítl a rozhodnutí potvrdil. V předmětném odvolání ze dne 5. 4. 2012 žalobci současně požádali o zamítnutí žádosti vyvlastnitele o vyvlastnění, s odkazem na skutečnost, že rozsudkem Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 2. 2012, čj. 22 A 3/2010-78, bylo zrušeno rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 4. 11. 2009, kterým bylo v odvolacím řízení potvrzeno územní rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 1. 10. 2007 o umístění stavby „Silnice I/48 Rychaltice – Frýdek-Místek“ na pozemcích v katastrálním území Rychaltice, Fryčovice, Chlebovice, Lysůvky a Místek (dále jen „rozhodnutí o umístění stavby“), které bylo podkladem pro předmětné vyvlastnění. Podle názoru žalobců tak podkladové rozhodnutí pro vyvlastnění pozbylo platnosti a žádost o vyvlastnění měla být s ohledem na § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění zamítnuta. Žalobci v uvedeném podání ze dne 5. 4. 2012 současně uvedli, že podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, „bylo-li ještě před uplynutím [lhůty podle § 24 odst. 2 písm. g) téhož zákona] zrušeno nebo pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel, vyvlastňovací úřad na žádost vyvlastňovaného rozhodne, že provedené vyvlastnění se zrušuje“. O žádosti k zastavení vyvlastňovacího řízení ze dne 5. 4. 2012 bylo správním orgánem I. stupně rozhodnuto dne 6. 6. 2012 tak, že tato žádost byla zamítnuta. K odvolání žalobců rozhodl žalovaný dne 17. 9. 2012 tak, že napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení s tím, že o žádosti o zrušení vyvlastnění nemohlo být správním orgánem I. stupně rozhodováno, neboť v té době ještě rozhodnutí o vyvlastnění nebylo vydáno, resp. nenabylo právní moci. Žalovaný v tomto rozhodnutí také připomenul, že dne 15. 6. 2012 bylo vydáno nové rozhodnutí žalovaného, kterým bylo potvrzeno původní již dvakrát zrušené rozhodnutí o umístění stavby ze dne 1. 7. 2007, a že toto již nabylo právní moci dne 30. 6. 2012. V dalším řízení o podané žádosti ze dne 5. 4. 2012 rozhodl správní orgán I. stupně dne 17. 10. 2012 tak, že žádost opakovaně zamítl, neboť pro zrušení provedeného vyvlastnění nebyly splněny zákonné podmínky. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání dne 31. 10. 2012 a žalovaný jej zamítl právě žalobou napadeným rozhodnutím a napadené rozhodnutí ze dne 17. 10. 2012 potvrdil. K tomuto odvolání žalobci v žalobě zdůraznili, že jejich žádost, byť byla označena jako „Žádost o vydání rozhodnutí o zrušení vyvlastnění“, je v části I. na straně 2 v šestém odstavci shora odůvodněna, tj. podávána, podle § 24 odst. 1, a nikoliv podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Přesto však žalovaný své rozhodnutí napadané žalobou opřel o důvody možného zrušení provedeného vyvlastnění podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Podle názoru žalobců bylo podstatou jejich žádosti ze dne 5. 4. 2012, aby správní orgán I. stupně reagoval na aktuální právní stav, kdy rozsudkem krajského soudu čj. 22 A 3/2010-78 bylo zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2009 o zamítnutí odvolání žalobců proti územnímu rozhodnutí, a tedy kdy územní rozhodnutí jako podkladové pro vyvlastňovací řízení pozbylo právní moci – platnosti, a bez tohoto podkladu nezbylo než žádost vyvlastnitele o vyvlastnění zamítnout. Současně žalobci v žalobě zopakovali, že v žádosti odkázali na § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, konkrétně na to, že „bylo-li ještě před uplynutím [lhůty podle § 24 odst. 2 písm. g) tohoto zákona] zrušeno nebo pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel, vyvlastňovací úřad na žádost vyvlastňovaného rozhodne, že provedené vyvlastnění se zrušuje“. Ještě dodali, že uvedenou skutečností v podobě pozbytí platnosti územního rozhodnutí byl naplněn důvod pro postup správního orgánu I. stupně podle § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Pokud po podání a zahájení řízení o žádosti o vyvlastnění pozbylo platnosti územní rozhodnutí, pak musel správní orgán I. stupně žádost zamítnout, neboť nebyly splněny podmínky pro navržené vyvlastnění podle § 3 až § 5 zákona o vyvlastnění. Podkladem pro novou žádost vyvlastnitele o vyvlastnění pak může být nové územní rozhodnutí. Skutečnosti uvedené v původní žádosti již současnému stavu neodpovídají a nelze je dodatečně nahrazovat jinými skutečnostmi, které tu v době podání žádosti evidentně nebyly. S ohledem na uvedené žalobci navrhli, aby soud napadená rozhodnutí zrušil a vyvlastňovací řízení zastavil.
Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku podrobně zrekapituloval předchozí průběh řízení před správními orgány, včetně přihlédnutí ke svému dřívějšímu rozsudku čj. 22 A 3/2010-78, a po posouzení a vyhodnocení rozhodných skutečností se ztotožnil s napadeným rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 2. 2013, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí I. stupně ze dne 17. 10. 2012. K tomu krajský soud zejména uvedl, že v mezidobí od prvního rozhodnutí o žádosti, které bylo žalovaným zrušeno, došlo ke dvěma podstatným právním skutečnostem, s nimiž se vyvlastňovací úřad musel vypořádat. Jednalo se jednak o opětovné nabytí právní moci územního rozhodnutí jako podkladového rozhodnutí pro vyvlastňovací řízení a jednak o nabytí právní moci rozhodnutí o vyvlastnění pozemku žalobců, když bylo pravomocně ukončeno odvolací řízení. Tím se změnily podmínky pro posouzení žádosti žalobců o zrušení rozhodnutí o vyvlastnění podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, neboť byla splněna podmínka pravomocného rozhodnutí o vyvlastnění. Bylo nutno posoudit, zda existují podmínky předvídané zákonem pro jeho zrušení. Jelikož tyto podmínky zjištěny nebyly, byla žádost v souladu se zákonem o vyvlastnění zamítnuta. Stejně tak byla žádost žalobců skutkově i právně správně posouzena žalovaným v napadeném rozhodnutí, neboť důvody pro zrušení rozhodnutí o vyvlastnění nebyly naplněny. Podle žalobního tvrzení měl důvod pro zrušení rozhodnutí spočívat v pozbytí platnosti podkladového rozhodnutí. Krajský soud tento právní názor označil za mylný, neboť taková situace dočasným pozbytím právní moci územního rozhodnutí nenastala, když na jeho platnost nemělo zrušení správního rozhodnutí II. stupně žádný vliv. Krajský soud se rovněž neztotožnil s názorem žalobců, že vyvlastňovací řízení mělo být pro dočasné pozbytí právní moci podkladového rozhodnutí zastaveno a vyvlastňovatel si měl následně po znovunabytí právní moci podat novou žádost o územní rozhodnutí, neboť se jednalo pouze o formální nedostatek, který z logiky věci byl přechodného charakteru a postup proklamovaný žalobci by byl nadbytečně formální a nehospodárný. Mimo to na jiném místě odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že podle obsahu žádosti žalobců ze dne 5. 4. 2012 se žalobci touto žádostí domáhali alternativně buď zrušení rozhodnutí o vyvlastnění ve smyslu § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, nebo rozhodnutí o zastavení řízení, které odůvodnili § 24 odst. 1 větou prvou zákona o vyvlastnění, tedy nedostatkem existence podmínek pro vyvlastnění. Tady krajský soud odkázal na to, že již ve svém rozsudku ze dne 11. 3. 2015, čj. 22 A 136/2013-54 (právně a skutkově téměř totožná žaloba žalobkyně Zdeňky K.), vyložil, že mezi § 26 odst. 1 a § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění je nutno rozlišovat. Ustanovení § 26 odst. 1 citovaného zákona upravuje procesní institut žádosti, kterou lze za podmínek zde stanovených podat a o níž má být správním orgánem vydáno rozhodnutí, zatímco § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění však žádný obdobný institut neupravuje. Žádost s odkazem na toto ustanovení nelze považovat za návrh obdobný návrhu podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, ale pouze za stanovisko ve věci vyvlastňovacího řízení. Proto vyvlastňovací úřad postupoval správně, když o žádosti ve smyslu § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění žádné rozhodnutí nevydal a posoudil ji pouze jako procesní stanovisko žalobců.
Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, v níž vyjádřili nesouhlas s právními závěry krajského soudu o výkladu § 24 odst. 1 a § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění tak, jak jej tento provedl a na jehož základě rozhodl. Stěžovatelé v podstatě obdobně jako v žalobě jmenovitě namítali, že poté, co bylo rozsudkem krajského soudu čj. 22 A 3/2010-78 zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2009, kterým bylo v odvolacím řízení potvrzeno územní rozhodnutí pro umístění stavby, jež bylo podkladem pro předmětné vyvlastnění, žádost o vyvlastnění měla být s ohledem na § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění zamítnuta, neboť podkladové rozhodnutí pro vyvlastnění pozbylo platnosti. Svůj požadavek v tomto směru, uvedený v žádosti ze dne 5. 4. 2012, nepovažovali za pouhý procesní úkon, ale měli za to, že o něm mělo být rozhodnuto. Stěžovatelé současně uvedli, že pozbytí platnosti se v daném případě týká pozbytí platnosti územního rozhodnutí vydávaného podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (spojované s právní mocí), a nikoliv pozbytí platnosti správního aktu obecně.
Osoba zúčastněná na řízení se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s napadeným rozsudkem. O žádosti stěžovatelů ze dne 5. 4. 2012 nemohlo být kladně rozhodnuto proto, že nejprve ještě nebylo o vyvlastnění pravomocně rozhodnuto, a po nabytí právní moci rozhodnutí o vyvlastnění potom proto, že nebyly splněny podmínky § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Dále uvedla, že stěžovatelé v kasační stížnosti prakticky opakují svá žalobní tvrzení a neuvádějí žádné nové skutečnosti. Je tak přesvědčena, že s námitkami uvedenými v kasační stížnosti se vypořádal již krajský soud.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Napadeným rozhodnutím je rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 2. 2013, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelů proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 17. 10. 2012. Tímto rozhodnutím byla zamítnuta žádost stěžovatelů ze dne 5. 4. 2012 o zrušení vyvlastnění pro nesplnění zákonných podmínek. Předmětem přezkoumání k podané kasační stížnosti stěžovatelů je rozsudek krajského soudu čj. 22 A 5/2014-76, jímž byla žaloba zamítnuta, a krajský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že žádosti o zrušení vyvlastnění nebylo možno vyhovět pro nesplnění zákonných podmínek.
Krajský soud předně poukázal na to, že podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění „[n]ezaplatil-li vyvlastnitel vyvlastňovanému náhradu za vyvlastnění do uplynutí 30 dnů ode dne uplynutí lhůty určené podle § 24 odst. 4 písm. a) nebo b) nebo nezahájil-li vyvlastnitel uskutečňování účelu vyvlastnění ve lhůtě určené podle § 24 odst. 3 písm. c) nebo prodloužené podle § 25 odst. 6, popřípadě bylo-li ještě před uplynutím této lhůty zrušeno nebo pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel, vyvlastňovací úřad na žádost vyvlastňovaného rozhodne, že provedené vyvlastnění se zrušuje“. Po vyhodnocení skutkového a právního stavu dospěl krajský soud k závěru, že žalovaný rozhodl správně, neboť ani podle krajského soudu podmínky pro zrušení vyvlastnění dané § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění splněny nebyly, s čímž se ztotožňuje i Nejvyšší správní soud.
Aplikace § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění vyžaduje kumulativně splnění těchto podmínek: musí být vydáno pravomocné rozhodnutí o vyvlastnění a dále musí být splněna některá z podmínek výslovně uvedených v § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, tj. buď není vyvlastnitelem zaplacena náhrada za vyvlastnění v uvedené lhůtě, nebo nebylo vyvlastnitelem zahájeno uskutečňování účelu vyvlastnění, anebo bylo ještě před uplynutím lhůty vymezené tímto ustanovením zrušeno nebo pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel.
Krajský soud v souladu s § 75 odst. 1 s. ř. s. přezkoumával napadené rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 2. 2013 podle skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Správně přitom zjistil a vyhodnotil, že k tomuto datu, kdy existovalo pravomocné rozhodnutí o vyvlastnění, stejně jako pravomocné územní rozhodnutí, které bylo podkladem pro předmětné vyvlastnění, neexistovala žádná ze shora citovaných tří podmínek pro vyhovění žádosti výslovně vymezených § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Tomuto zjištění a posouzení věci krajským soudem plně odpovídá i zjištění a ztotožňující se právní názor Nejvyššího správního soudu.
Pokud jde o tvrzení, resp. námitky stěžovatelů, které se vážou k předchozímu postupu správních orgánů a v něm vydaným rozhodnutím, která nebylo možné samostatně soudně přezkoumat, i tady je Nejvyšší správní soud toho názoru, že jejich právní posouzení krajským soudem v napadeném rozsudku je v souladu se zákonem.
Jmenovitě jde o meritorní kasační námitku stěžovatelů, že poté, co bylo rozsudkem krajského soudu čj. 22 A 3/2010-78 zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2009, kterým bylo v odvolacím řízení potvrzeno územní rozhodnutí pro umístění stavby, jež bylo podkladem pro předmětné vyvlastnění, měla být žádost o vyvlastnění s ohledem na § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění zamítnuta, neboť podkladové rozhodnutí pro vyvlastnění pozbylo platnosti. Svůj požadavek v tomto směru, uvedený v žádosti ze dne 5. 4. 2012, přitom stěžovatelé nepovažují za pouhý procesní úkon, ale mají za to, že se jednalo o žádost, o které mělo být rozhodnuto.
Krajský soud k tomu, jak ostatně bylo již shora uvedeno, zaujal právní názor, že zatímco § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění upravuje procesní institut žádosti, kterou lze za podmínek zde stanovených podat a o níž má být správním orgánem vydáno rozhodnutí, § 24 odst. 1 obdobný institut neupravuje, a žádost stěžovatelů s odkazem na toto ustanovení nelze považovat za návrh obdobný návrhu podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, o kterém by bylo nutno rozhodnout, ale pouze za procesní stanovisko. S tím se Nejvyšší správní soud také plně ztotožňuje a dodává, že takovým procesním stanoviskem účastníků řízení není správní orgán, který rozhoduje ve věci, nijak vázán.
Stěžovatelé v této námitce zjevně míří k dikci první věty § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění, která zní: „Nebude-li v řízení prokázáno, že jsou splněny podmínky pro vyvlastnění, vyvlastňovací úřad žádost vyvlastnitele zamítne.“ Pokud jde o podmínky, které mají být splněny, tady stěžovatelé sice v předchozích podáních odkazovali na § 3 až § 5 zákona o vyvlastnění, ale jmenovitě za nesplněnou podmínku označili podle nich po určitou dobu neplatné územní rozhodnutí, které bylo podkladem pro vyvlastnění, což však dovozovali z dikce § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, která již na první pohled sleduje zcela jiný účel.
Ustanovení § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění se evidentně váže k průběhu řízení o vyvlastnění, a z jeho dikce, stejně jako ani z dalšího souvisejícího textu předmětné právní úpravy však nikterak nevyplývá, že by o tom, zda jsou či nejsou splněny podmínky pro vyvlastnění, mělo být v průběhu řízení o vyvlastnění rozhodováno k návrhu či žádosti vyvlastňovaných. Ti jsou oprávněni žádat o vydání rozhodnutí až v případě pravomocného rozhodnutí o vyvlastnění při tvrzení podmínek § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění (§ 26 se tak váže až ke stavu po nabytí právní moci rozhodnutí).
Vyvlastňovací úřad tedy nebyl povinen o žádosti vyvlastňovaných spojované s dikcí § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění jakkoliv rozhodovat, naproti tomu byl však povinen rozhodnout o žádosti o zrušení vyvlastnění spojované s dikcí § 26 odst. 1 téhož zákona.
Otázka procesního postupu správního orgánu I. stupně obecně, a stejně tak i po úkonu stěžovatelů spojeném s dikcí § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění, byla věcí jeho procesní úvahy, a to i s ohledem na potřebu reflexe základních zásad řízení. Je sice pravda, že poté, co krajský soud rozsudkem čj. 22 A 3/2010-78 zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2009, kterým bylo v odvolacím řízení potvrzeno územní rozhodnutí pro umístění stavby, jež bylo podkladem pro předmětné vyvlastnění, po určitou dobu toto územní rozhodnutí pozbylo právní moci, nicméně i tak toto zůstalo platné jako nepravomocné. Jinak by ani nemohlo být znovu přezkoumáno v odvolacím řízení. Správní orgán si byl nepochybně vědom toho, že krajský soud zavázal žalovaného znovu o odvolání rozhodnout, a bylo jen otázkou času, kdy bude územní rozhodnutí pravomocně buďto znovu potvrzeno, nebo příp. pravomocně zrušeno. Teprve v návaznosti na toto rozhodnutí se potom, a to i s ohledem na zásadu hospodárnosti řízení, nabízelo příp. rozhodnout postupem podle § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění, to však ale tzv. bez návrhu.
Proto Nejvyšší správní soud znovu konstatuje, že ani v tomto směru krajský soud nikterak nepochybil, když rozhodl, že postup správního orgánu I. stupně i žalovaného byl v souladu se zákonem, když žádost, resp. úkon stěžovatelů ve spojení s § 24 odst. 1 zákona o vyvlastnění vyhodnotil jako jejich pouhý procesní úkon, a nikoliv žádost, o které by muselo být rozhodnuto. | decision_1223.txt |
252 | k § 18 odst. 1 a § 24 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění zákonů č. 267/1992 Sb. a č. 78/1998 Sb.
Oprávněné osobě náleží podle § 24 odst. 4 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, příplatek k důchodu ve výši 15 Kč za každý měsíc služby ve smyslu § 18 odst. 1 téhož zákona. Měsícem se rozumí běžný kalendářní měsíc.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2015, čj. 7 Ads 182/2015-46)
Prejudikatura: č. 2751/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 177/2013 Sb., č. 40/2001 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 187/2000), č. 114/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 605/03) a č. 100/2012 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3069/10).
Věc: JUDr. Vratislav A. proti České správě sociálního zabezpečení o příplatek k důchodu, o kasační stížnosti žalované.
Žalovaná stanovila rozhodnutím ze dne 19. 6. 2013 podle § 24 odst. 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích a podle § 68 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve spojení s § 95 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení*), že starobní důchod žalobce se od 18. 4. 1991 zvyšuje na částku 2 983 Kč měsíčně v důsledku zvýšení příplatku k důchodu o tzv. deniny za službu ve vojenském táboře nucených prací od 1. 10. 1951 do 10. 1. 1954, a to z částky 405 Kč na částku 410 Kč měsíčně odpovídající konání této služby v rozsahu 27,32 měsíce (rozhodnutí I. stupně).
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce námitky, jež žalovaná rozhodnutím ze dne 26. 8. 2013 zamítla.
Proti rozhodnutí žalované podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně, který rozhodnutí žalované zrušil rozsudkem ze dne 31. 3. 2015, čj. 34 Ad 41/2013–41. Krajský soud se v odůvodnění rozsudku zabýval námitkou žalobce, že žalovaná při výpočtu výše příplatku k důchodu podle § 24 odst. 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích pochybila, když dospěla k závěru, že příplatek s ohledem na deniny činí pouze 410 Kč, a nikoliv 417 Kč. Podle krajského soudu žalovaná pochybila, pokud při výpočtu postupovala tak, že dobu služby ve vojenském táboře nucených prací rozdělila na období od 1. 10. 1951 do 31. 12. 1953, které pro účely výpočtu započítala jako 27 měsíců, a na deniny pak přepočetla pouze dobu od 1. 1. 1954 do 10. 1. 1954, tj. deset dnů. Krajský soud se s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu ztotožnil s žalobcem v tom, že celkovou dobu služby ve vojenském táboře nucených prací v trvání 833 dní byla žalovaná povinna vydělit číslem 30, čímž by získala 27 měsíců a 23 dnů. Za těchto zbývajících 23 dnů služby měl být příplatek stanoven v poměru původního dělitele, tedy ve zlomku 23/30. Žalobci měl být přiznán příplatek za konání služby v rozsahu 27,77 měsíce. Výše příplatku k důchodu žalobce podle zákona o mimosoudních rehabilitacích nebyla s ohledem na judikaturu Nejvyššího správního soudu a na metodický pokyn žalované ze dne 4. 6. 1993 stanovena správně, jelikož žalovaná přiznala žalobci příplatek ve výši odpovídající délce služby pouze v rozsahu 27,32 měsíce.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. V kasační stížnosti uvedla, že řadu let vycházela z právního názoru, že za situace, kdy odškodňovací právní norma spojuje nárok na odškodnění s měsícem věznění, náleží odškodnění vždy pouze za celý měsíc. S ohledem na následující judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které za každý den trvání vazby nad dobu ukončených měsíců je třeba poskytnout alikvotní část z měsíční částky příplatku, změnila stěžovatelka svou praxi a nově přiznávala příplatek k důchodu i za dny nad dobu ukončených měsíců. Žádný ze zákonů týkajících se dané problematiky však nedefinoval pojem měsíc. Proto přiznávala příplatek k důchodu tak, že za období měsíce považovala celý „běžný měsíc“. Ani Nejvyšší správní soud ve svých rozsudcích týkajících se poskytování tzv. denin (rozsudky ze dne 25. 10. 2006, čj. 3 Ads 15/2006-49, č. 1052/2007 Sb., a ze dne 24. 10. 2007, čj. 3 Ads 59/2007-36) nevyslovil, co je třeba rozumět pod pojmem měsíc. Rovněž nevyslovil, že by pro účely stanovení výše příplatku bylo třeba měsícem rozumět období 30 dnů, jak vyplývá z rozsudku krajského soudu. V metodickém pokynu ze dne 4. 6. 1993 sice bylo ve vztahu k zákonu o mimosoudních rehabilitacích stanoveno, že celým měsícem služby se rozumí 30 dnů, avšak následně bylo v interním dokumentu čj. 31-4000-9. 6. 2011/1429 uvedeno, že se při výpočtu příplatku podle zákona o mimosoudních rehabilitacích uplatní stejná pravidla jako pro výpočet příplatku podle zákona č. 119/1990 Sb., o soudní rehabilitaci, a zákona č. 261/2001 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky účastníkům národního boje za osvobození, politickým vězňům a osobám z rasových nebo náboženských důvodů soustředěných do vojenských pracovních táborů a o změně zákona č. 39/2000 Sb., o poskytnutí jednorázové peněžní částky příslušníkům československých zahraničních armád a spojeneckých armád v letech 1939 až 1945 (dále jen „zákon o poskytnutí jednorázové peněžní částky“). Uvedeným interním dokumentem byl metodický pokyn ze dne 4. 6. 1993 nahrazen, a krajský soud tak svůj závěr o tom, že je pod pojmem měsíc nutno rozumět období 30 dnů, učinil na podkladě již neplatného interního dokumentu stěžovatelky, ačkoliv ta na tuto skutečnost poukazovala v řízení o žalobě.
Praxe, kterou stěžovatelka aplikuje u všech tří druhů odškodnění (podle zákona o soudní rehabilitaci, zákona o mimosoudních rehabilitacích a zákona o poskytnutí jednorázové peněžní částky), spočívá v tom, že z celkové doby věznění se nejprve vyčlení počet celých běžných měsíců, přičemž běžným měsícem se rozumí doba počínající dnem, v němž věznění započalo, a končící dnem předcházejícím dni, který se v následujícím měsíci číselně shoduje s číslem dne počátku věznění. V případech, kdy počátek věznění připadá na první kalendářní den měsíce a v němž věznění trvalo po celý kalendářní měsíc, se za celý běžný měsíc věznění považuje tento kalendářní měsíc. Popsaným způsobem postupuje stěžovatelka v případě zákona o mimosoudních rehabilitacích již od roku 2011 a za celou dobu nebyla tato metodika, kterou aplikuje také v rámci odškodnění podle zákona o soudní rehabilitaci a zákona o poskytnutí jednorázové peněžní částky, nikým zpochybněna. Podle stěžovatelky by bylo nešťastné, kdyby byly její ustálené postupy opětovně změněny. Zástupce žalobce je s touto dlouhodobou metodikou dobře srozuměn a jeho pokus o další změnu představuje obstrukční jednání mající za následek zbytečné zatěžování správního orgánu a správních soudů.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadený rozsudek není nepřezkoumatelný. Krajský soud zcela zřetelně dospěl k závěru, že se má příplatek k důchodu podle zákona o mimosoudních rehabilitacích počítat tak, že se celkový počet dní služby ve vojenském táboře nucených prací vydělí 30, přičemž za každý třicetidenní úsek náleží příplatek ve výši 15 Kč. Pokud počet dní není dělitelný 30 a zůstane nějaký zbytek, oprávněné osobě se ve zbytku přizná alikvotní část a výsledek se zaokrouhlí na celé koruny nahoru. Jelikož se v případě žalobce jednalo o 833 dnů služby, pak výše příplatku měla činit 417 Kč, a to na základě výpočtu (833: 30) x 15, s následným zaokrouhlením na celé koruny nahoru. K argumentaci stěžovatelky, že metodika, podle které se za měsíc nepokládá třicetidenní období, ale běžný měsíc, byla sjednocena pro tři zákony, které upravují přiznávání odškodnění, žalobce uvedl, že k žádnému sjednocení nedošlo, jelikož existují dvě skupiny oprávněných osob ve shodném právním postavení, přičemž každé je příplatek vypočítáván jinou metodikou. První skupinu tvoří osoby, kterým byl příplatek spočítán a nadále je i vyplácen v souladu s metodikou ze dne 4. 6. 1993, podle které se za měsíc pokládá 30 dnů. Druhou skupinu tvoří osoby, které nově požádaly o příplatek anebo o přepočet příplatku s ohledem na možnost zohlednit tzv. deniny. Stěžovatelka v těchto případech sice přiznala příplatek za jednotlivé dny, ale místo třicetidenního období zohlednila běžné měsíce. Dále žalobce odkázal na § 2 odst. 5 nařízení č. 622/2004 Sb., o poskytování příplatku k důchodu ke zmírnění některých křivd způsobených komunistickým režimem v oblasti sociální, podle kterého se měsícem rozumí 30 dnů. K námitce stěžovatelky, že interním dokumentem č. 31-4000-9. 6. 2011/1429 byla změněna metodika ve vztahu k zákonu o mimosoudních rehabilitacích, žalobce uvedl, že v průběhu řízení o žalobě tento dokument ani jednou nezmínila. Navíc vyslovil nesouhlas s jejím postupem spočívajícím v tom, že vydala interní dokument takové povahy, že nově vykládá zákon v neprospěch osob, které byly za minulého režimu nezákonně postiženy. K tomu odkázal na nálezy Ústavního soudu ze dne 12. 3. 2001, sp. zn. II. ÚS 187/2000, č. 40/2001 Sb. ÚS, ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03, č. 114/2005 Sb. ÚS, ze dne 1. 12. 2005, sp. zn. II. ÚS 290/05, č. 221/2005 Sb. ÚS, ze dne 6. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 565/03, č. 222/2005 Sb. ÚS, a ze dne 15. 4. 2015, sp. zn. I. ÚS 819/15. Podle žalobce by § 24 odst. 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích měl být vykládán tak, jak to učinil krajský soud v napadeném rozsudku.
Stěžovatelka v replice k vyjádření žalobce vyjádřila nesouhlas s jeho názorem, že nedošlo ke sjednocení praxe, jelikož existují dvě skupiny, kterým se příplatek vypočítává jiným způsobem. Podle jejího názoru nastává taková situace běžně i v jiných případech, a to nejen z důvodu přijaté změny interního výkladu, ale například i z důvodu změny výkladu právního předpisu soudem. Stěžovatelka sjednotila svůj postup pouze v těch odškodňovacích agendách, ve kterých není pojem měsíc a vlastní způsob výpočtu upraven zákonem. Jelikož zákon o soudní rehabilitaci, zákon o mimosoudních rehabilitacích ani zákon o poskytnutí jednorázové peněžní částky nestanoví postup a způsob výpočtu, byla nucena vytvořit si vlastní pracovní postup. Jiným případem je odškodnění podle nařízení č. 622/2004 Sb., které upravuje, jak postupovat při výpočtu příplatku a jakým časovým obdobím se rozumí měsíc. Dále uvedla, že její výklad nelze považovat za výklad v neprospěch odškodňovaných osob. Jedná se o výklad, který nejlépe vystihuje účel poskytování denin a současně je pokud možno neutrální ve vztahu ke všem žadatelům, bez ohledu na to, zda a za kolik dílčích dob věznění se deniny přiznávají.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou, v níž stěžovatelka namítla nesprávné právní hodnocení spočívající v tom, že krajský soud nesprávně vyložil pojem měsíc ve smyslu § 24 odst. 4 věty první zákona o mimosoudních rehabilitacích.
Podle § 24 odst. 4 věty prvé zákona o mimosoudních rehabilitacích „[z]a účelem zmírnění křivd způsobených osobám uvedeným v § 18 odst. 1 se k důchodu poskytuje příplatek 15 Kčs za každý měsíc této služby“.
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné zdůraznit, že podle preambule zákona o mimosoudních rehabilitacích přijalo Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky tento zákon ve snaze zmírnit následky některých majetkových a jiných křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989, i když si je vědomo toho, že tyto křivdy nelze nikdy zcela napravit. Podle § 1 odst. 1 zákona o mimosoudních rehabilitacích se tento zákon „vztahuje na zmírnění následků některých majetkových a jiných křivd vzniklých občanskoprávními a pracovněprávními úkony a správními akty, učiněnými v období od 25. 2. 1948 do 1. 1. 1990 [...] v rozporu se zásadami demokratické společnosti, respektující práva občanů vyjádřená Chartou Organizace spojených národů, Všeobecnou deklarací lidských práv a navazujícími mezinárodními pakty o občanských, politických, hospodářských, sociálních a kulturních právech“.
Problematikou odškodňování osob dotčených křivdami způsobenými v uvedeném období se opakovaně zabýval Ústavní soud, např. v citovaných nálezech sp. zn. II. ÚS 187/2000 a sp. zn. I. ÚS 605/03, v nálezu pléna ze dne 29. 5. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 10/13, č. 177/2013 Sb., a citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 819/15. Z posledně citovaného nálezu vyplývá, že jako se při rozhodování ve věcech restitucí uplatňuje princip favoris restitutionis, tedy povinnost výkladu zákona ve prospěch restituujících, má se v rozhodování o rehabilitacích osob pronásledovaných nedemokratickým režimem uplatňovat obdobný princip favoris rehabilitationis, tedy povinnost postupovat ve prospěch rehabilitovaných osob. Z citovaných nálezů však nevyplývá, že by se měl § 24 odst. 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích vykládat tak, jak ho vykládá krajský soud a žalobce, resp. že by nemělo být respektováno výslovné znění zákona. Podle Nejvyššího správního soudu je vždy na zákonodárci, aby stanovil, za jakých podmínek a v jakém rozsahu má být přiznáváno odškodnění.
V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2007, čj. 4 Ads 23/2007-37, který se sice týkal poskytnutí zvláštního příplatku k důchodu podle zákona č. 357/2005 Sb., ale závěry v něm vyslovené lze aplikovat i v případě žalobce. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že „je na vůli zákonodárce, jakým způsobem stanoví rozsah a vymezí podmínky pro odstraňování křivd spáchaných v minulosti, přičemž z povahy věci je bohužel jasné, že není možné odškodnit veškeré napáchané křivdy. Nejvyšší správní soud si je podobně jako krajský soud vědom celé řady silně negativních a bolestivých zážitků, které stěžovatel prožil, avšak striktní vymezení podmínek nároku zákonem neumožňuje ani soudu v rámci jeho rozhodovací pravomoci se od podmínek nároku stanovených zákonem jakkoliv odchýlit. Soudu nepřísluší vůli zákonodárce podle své úvahy měnit, doplňovat či nahrazovat, neboť je zákonem vázán.“ Poukázat lze rovněž na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2012, čj. 6 Ads 76/2012-63, č. 2751/2013 Sb. NSS, který se sice týkal primárně otázky, zda má správní soud pravomoc neaplikovat podzákonný předpis, je-li v rozporu se zákonem, ale některé závěry jsou aplikovatelné i v tomto případě. Nejvyšší správní soud totiž v citovaném rozsudku uvedl, že „[v] případech odškodnění obětí komunistického režimu formou nařízení vlády se rozhodnutím vlády určují skupiny osob, které budou odškodněny, rozsah finančních prostředků, které na to budou užity z veřejných rozpočtů, dochází tedy k volbě, kdo bude odškodněn, v jakém rozsahu a kdy. Tento přístup se do značné míry vymyká dalšímu důležitému principu demokratického právního státu, a to principu dělby mocí, podle nějž takovéto důležité politické a ekonomické otázky má rozhodovat zastupitelský orgán se zákonodárnou pravomocí, tedy parlament, nikoli výkonný orgán, jímž je vláda.“ Rovněž lze zmínit nález Ústavního soudu ze dne 20. 1. 2015, sp. zn. II. ÚS 2610/14, který se sice týkal restitučního nároku podle zákona č. 212/2009 Sb., kterým se zmírňují majetkové křivdy občanům České republiky za nemovitý majetek, který zanechali na území Podkarpatské Rusi v souvislosti s jejím smluvním postoupením Svazu sovětských socialistických republik, ale ve věcech restitucí a rehabilitací se uplatňují stejné principy. V citovaném nálezu Ústavní soud uvedl, že „[v] obecné rovině platí, že k přijetí restitučních zákonů dochází tehdy, vznikla-li v minulosti v důsledku určité skutečnosti újma na právech jednotlivců, jejíž odstranění nebylo na základě tehdy platné právní úpravy možné, případně bylo ze strany státu fakticky znemožněno, nebo sice (alespoň v určitém rozsahu) možné bylo (nebo stále je), avšak s ohledem na celkový rozsah vzniklé újmy a s ní spojené požadavky na její odstranění, existuje veřejný zájem na přijetí zvláštního způsobu jejího vypořádání. Jeho prostřednictvím by měly být jednak vytvořeny efektivní podmínky pro dosažení tohoto cíle, jednak zohledněna existence dalších v kolizi stojících zájmů, jež odůvodňují omezení rozsahu, v jakém k tomuto vypořádání dojde (rozsah náhrad by např. neměl být ekonomicky neúnosný a nepředstavovat tak pro společnost jako celek nepřiměřenou zátěž). Restituční zákonodárství, jehož účelem je zmírnění některých v minulosti vzniklých křivd, tak umožňuje dosažení rozumného a spravedlivého řešení, pokud jde o vyvážení těchto zájmů. Jeho konkrétní rozsah a podmínky jsou přitom věcí politického rozhodnutí zákonodárce, jehož prostřednictvím je projevena vůle státu k restituci.“ Obdobně vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 10. 5. 2012, sp. zn. III. ÚS 3069/10, č. 100/2012 Sb. ÚS, že „pro konkrétní kontext ‚rehabilitační‘, resp. ‚restituční‘ totiž platí, že ‚je věcí státu, aby určil, za jakých podmínek budou poškozené osoby odškodněny‘, a jak konstatoval Ústavní soud v [usnesení ze dne 26. 5. 2011,] sp. zn. II. ÚS 3241/10 [...], ‚zákonodárce tak může stanovit nejen okruh oprávněných osob, ale i rozsah majetku a časové limity restitucí‘“.
S účinností od 1. 1. 1993 byl zákon o mimosoudních rehabilitacích novelizován zákonem č. 267/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, mimo jiné tak, že v § 24 odst. 4 větě první explicitně stanovil, že oprávněným osobám náleží za službu ve vojenském táboře nucených prací příplatek k důchodu za každý „měsíc této služby“. Z důvodové zprávy k zákonu č. 267/1992 Sb. přitom není zřejmé, jak má být pojem měsíc vykládán. Zákonodárce tak zřejmě nepovažoval pojem měsíc za sporný, z čehož lze dovodit, že tento pojem má být vykládán jako běžný měsíc. Pokud by zákonodárce zamýšlel poskytnout příplatek k důchodu oprávněným osobám za každých „30 dnů“ služby, pak by takový úmysl vyjádřil v právním předpisu. Tento závěr je ostatně podpořen tím, že v § 2 nařízení č. 622/2004 Sb. je explicitně stanoveno, že příplatek ke starobnímu nebo plnému invalidnímu důchodu podle tohoto nařízení se stanoví ve výši 50 Kč za každý započatý měsíc výkonu trestu odnětí svobody, jeho části nebo výkonu vazby, přičemž celková doba vazby se sčítá a měsícem se rozumí 30 dnů. Z uvedeného je zřejmé, že v případě citovaného nařízení byl vyjádřen úmysl, aby se měsícem rozumělo 30 dnů. Takový úmysl však zákonodárce v zákoně o mimosoudních rehabilitacích nevyjádřil.
Pokud tedy zákonodárce v zákoně o mimosoudních rehabilitacích nestanovil, že měsícem se rozumí doba 30 dnů, pak je nutné tento pojem vykládat jako běžný měsíc tak, jak v kasační stížnosti uvedla stěžovatelka. Nejvyšší správní soud si je plně vědom judikatury Nejvyššího správního soudu, na kterou žalobce ve svých podáních odkázal, jakož i judikatury aplikované krajským soudem. Z této judikatury však nelze dovodit, že by se měl pojem měsíc ve smyslu § 24 odst. 4 věty první zákona o mimosoudních rehabilitacích vykládat způsobem zastávaným krajským soudem. Nejvyšší správní soud se v ní zabýval otázkou příplatku podle zákona o soudní rehabilitaci za dny, které strávily dotčené osoby ve vazbě nad rámec ukončených měsíců (tzv. deniny). Stejně tak si je Nejvyšší správní soud vědom judikatury Ústavního soudu ve věcech odškodnění, ale ani z ní nevyplývá, že by měl být měsíc ve smyslu § 24 odst. 4 věty první zákona o mimosoudních rehabilitacích vykládán způsobem zastávaným krajským soudem. V této souvislosti je třeba poukázat i na absurdní důsledky výkladu zastávaného krajským soudem, resp. žalobcem. Pokud by se totiž měly vykládat pojmy v zákoně o mimosoudních rehabilitacích bez dalšího ve prospěch dotčených osob, mohly by oprávněné osoby nakonec požadovat, aby se přepočet provedl tak, že se celkový počet dnů strávených ve vojenském táboře nucených prací bude dělit číslem 28, neboť to je počet dnů v nejkratším měsíci v roce. V takovém případě by pak rok neměl dvanáct měsíců, ale více než třináct měsíců. Otázkou by navíc bylo, jak vypočítat příplatek u osob, které vykonávaly službu ve vojenském táboře nucených prací v přestupném roce. Takový nejednoznačný výklad by nemohl vést k právní jistotě tak, jak rovněž požaduje Ústavní soud. Zákonodárce jednoznačně vyjádřil, že oprávněné osoby mají nárok na 15 Kč za každý měsíc služby ve vojenském táboře nucených prací, maximálně tedy mohou obdržet 180 Kč za rok. Výklad zastávaný žalobcem tuto elementární logiku popírá.
Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se stěžovatelkou, že krajský soud nesprávně vyložil § 24 odst. 4 zákona o mimosoudních rehabilitacích. Pokud žalobce vykonával službu ve vojenském táboře nucených prací v období od 1. 10. 1951 do 10. 1. 1954, pak je nejprve nutné z tohoto období vyčlenit počet celých běžných měsíců služby, tj. v daném případě 27 měsíců. Za každý tento měsíc náležel žalobci příplatek k důchodu ve výši 15 Kč. Za zbývající období od 1. 1. 1954 do 10. 1. 1954, tj. celkem za 10 dnů, byla stěžovatelka povinna poskytnout žalobci alikvotní část z uvedené měsíční částky, což také učinila. Stěžovatelka tedy postupovala v souladu se zákonem a skutečnost, že v určitém období aplikovala jinou metodiku, kterou následně interním předpisem změnila, na zákonnosti postupu v dané věci nic nemění. | decision_1224.txt |
253 | k § 119 odst. 1 písm. b) zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti a o změně dalších zákonů (exekuční řád), ve znění zákonů č. 183/2009 Sb. a č. 286/2009 Sb.
k § 2 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění zákonů č. 314/2008 Sb. a č. 286/2009 Sb.*)
I. Jmenoval-li ministr kárně obviněného exekutorského kandidáta exekutorem dříve, než o kárném provinění téhož kandidáta rozhodl kárný senát kárné komise Exekutorské komory České republiky, dokončí řízení o kárném provinění tento kárný senát; řízení však zastaví podle § 119 odst. 1 písm. b) zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád), protože pracovní poměr exekutorského kandidáta jmenováním takové osoby exekutorem skončil.
II. O kárném provinění exekutorského kandidáta po jeho jmenování exekutorem nemůže rozhodovat kárný senát Nejvyššího správního soudu jako kárný soud; ten dle § 2 zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, rozhoduje o kárné odpovědnosti jen exekutorů, nikoli exekutorských kandidátů.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 18. 1. 2016, čj. Konf 23/2015-8)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 4/2013 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 17/13).
Věc: Spor o pravomoc mezi Nejvyšším správním soudem a kárnou komisí Exekutorské komory České republiky, za účasti kárných žalobců a) ministra spravedlnosti a b) předsedy kontrolní komise Exekutorské komory České republiky a kárně obviněného Mgr. Reného M., ve věci kárného řízení.
Návrhem podaným ministrem spravedlnosti u kárné komise Exekutorské komory České republiky (dále jen „kárný senát“) dne 23. 7. 2012 a dne 24. 7. 2013 a dále návrhem podaným předsedou kontrolní komise Exekutorské komory dne 8. 4. 2013 bylo zahájeno kárné řízení o kárné odpovědnosti exekutorského kandidáta Mgr. Reného M., který se měl dopustit kárného provinění podle § 116 odst. 2 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění účinném do 31. 12. 2012.
Ministr spravedlnosti v průběhu kárného řízení jmenoval dne 20. 11. 2013 kárně obviněného Mgr. Reného M. soudním exekutorem. Dne 19. 2. 2014 zanikl kárně obviněnému pracovní poměr k soudnímu exekutorovi JUDr. Tomáši V. a k témuž dni byl vyškrtnut ze seznamu exekutorských kandidátů, neboť dne 20. 2. 2014 zahájil výkon samostatného exekutorského úřadu.
V důsledku jmenování kárně obviněného soudním exekutorem a ukončení jeho pracovního poměru u soudního exekutora musel kárný senát zvážit, zda má pravomoc o předmětných kárných žalobách rozhodnout. Kárný senát hodnotil, zda by měl ve věci pokračovat, neboť § 120a odst. 1 exekučního řádu stanoví, že „[p]ro rozhodnutí v kárném řízení je rozhodující skutkový a právní stav v době, kdy ke kárnému provinění došlo; pozdější právní úpravy se použije, jestliže je to pro kárně obviněného příznivější“. Ad absurdum by však bylo možné dospět k výkladu, kdy by s odkazem na předchozí bylo možné kárně trestat i osoby, které již zcela opustily profesní společenství a vůči nimž již kárný senát nemá žádná kárná oprávnění. Okamžik spáchání žalovaného skutku je tedy rozhodující pro posuzování viny a ukládání trestu, avšak pro posouzení pravomoci rozhodnout o vině a trestu nemůže být rozhodný. Kárný senát také zvažoval, zda v řízení pokračovat, neboť pro určení pravomoci je rozhodný den podání kárné žaloby, tedy zahájení kárného řízení, a proto by měl řízení dokončit ten orgán veřejné moci, u něhož bylo řízení zahájeno. Shledal však, že podle § 132 správního řádu ve spojení s § 45 exekučního řádu se zásada perpetuatio fori pro kárné řízení použije přiměřeně, avšak pouze na situace, kdy věcná příslušnost přechází ze správního orgánu nižšího stupně na správní orgán vyššího stupně, což v tomto případě není. Dále se kárný senát zabýval otázkou, zda kárné řízení zastavit, neboť pro určení pravomoci je rozhodný den vydání případného kárného rozhodnutí. Uzavřel však, že pokud nemá pravomoc vést kárné řízení proti exekutorovi, pak nemůže ani rozhodnout o zastavení kárného řízení, a to ani za situace popsané v § 119 odst. 1 písm. b) exekučního řádu, kdy „skončil pracovní poměr kandidáta nebo koncipienta u exekutora“, neboť usnesení o zastavení je způsobilé zasáhnout do právní sféry účastníků kárného řízení.
V návaznosti na tyto úvahy kárný senát rozhodnutími ze dne 20. 1. 2015 řízení ve věci kárných žalob proti kárně obviněnému Mgr. René M. postoupil kárnému senátu Nejvyššího správního soudu jako kárnému soudu (dále jen „kárný soud“), neboť shledal, že podle § 117a odst. 1 exekučního řádu je sám kárný senát ustanovený podle § 114 odst. 4 exekučního řádu oprávněn rozhodnout pouze v případě, pokud se kárného provinění dopustil exekutorský kandidát nebo koncipient. Jde-li o kárné řízení proti exekutorovi, pak exekuční řád ve svém § 121 odst. 1 odkazuje na použití ustanovení zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů (dále jen „kárný zákon“). V odůvodnění kárný senát uvedl, že není kompetentní ve věci rozhodnout, pokud by rozhodnutí mohlo mít pro kárně obviněného hmotněprávní důsledky. Řízení o kárných žalobách proto postoupil kárnému soudu, neboť jemu je svěřena pravomoc a příslušnost k vedení řízení ve věcech soudních exekutorů s tím, že tento by měl z hlediska hmotného práva rozhodnout tak, jak by rozhodl kárný senát, tedy zejména soudnímu exekutorovi neuložit trest vyšší, než který by mohl být uložen exekutorskému kandidátovi.
Kárný soud se s postoupením věci neztotožnil, a proto podal návrh na řešení kompetenčního sporu zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, kterým se domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Kárný soud po předběžné poradě dospěl k závěru, že předložené věci nelze kvalifikovat jako spory, k jejichž rozhodnutí by byla dána jeho pravomoc. Své stanovisko hájil tím, že právní úprava rozděluje pravomoc rozhodovat o kárných deliktech exekutorského stavu mezi orgán profesní samosprávy a soud. Dopustil-li se kárného provinění exekutorský kandidát nebo koncipient, rozhoduje kárný senát (§ 117a odst. 1 za použití § 144 exekučního řádu), o kárném provinění soudního exekutora však rozhoduje kárný soud [§ 121 odst. 1 exekučního řádu za použití § 2 písm. a) a § 4b kárného zákona], přičemž možnost kárného stíhání je vázána na výkon té které funkce. Kárně obviněného kandidáta proto není podle § 119 odst. 1 písm. b) exekučního řádu možné dále stíhat, pokud skončil jeho pracovní poměr u exekutora. Podobně nelze stíhat exekutora, zanikl-li mu výkon exekutorského úřadu [§ 14 písm. b) kárného zákona]. Pravomoc kárného senátu je proto vymezena trvajícím pracovním poměrem k exekutorovi a jednáním, jehož se dopustil jako kandidát. Obdobně pravomoc kárného soudu je vymezena výkonem exekutorského úřadu kárně obviněným a jednáním, jehož se dopustil jako exekutor. Kárný soud by ve snaze překlenout tuto mezeru v právní úpravě rozšířením své kompetence na jednání, jehož se exekutor nedopustil v postavení exekutora, čelil shora popsané právní úpravě i ústavním mantinelům (čl. 2 odst. 3 Ústavy; čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Ze všech těchto skutečností vyplývá, že se jedná o spor, který by měl rozhodnout kárný senát, nikoli kárný soud. Usnesením ze dne 22. 6. 2015, čj. 15 Kse 3/2015-10, proto kárný soud spojil věci ke společnému projednávání a rozhodnutí a dalším výrokem rozhodl o předložení této věci zvláštnímu senátu.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve sporech vedených u kárného senátu kárné komise Exekutorské komory České republiky, ve věci kárných řízení, je kárný senát kárné komise Exekutorské komory České republiky.
Z ODŮVODNĚNÍ:
II.
Právní úprava a úvahy zvláštního senátu
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi soudem a orgánem profesní samosprávy se zvláštní senát řídil následující úvahou.
Kárný senát popřel svou pravomoc o kárných žalobách rozhodnout a rovněž kárný soud popírá svou pravomoc ve věci rozhodnout poté, co mu byla postoupena; zvláštní senát proto shledal, že se jedná o negativní (záporný) kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je povolán zákonem o rozhodování některých kompetenčních sporů.
Podstatou kompetenčního sporu je otázka, zda má o kárných žalobách proti exekutorskému kandidátovi, který se v průběhu jejich projednávání stal soudním exekutorem, rozhodnout kárný senát, nebo kárný soud.
Exekutor je fyzickou osobou, která absolvovala právnickou fakultu na vysoké škole se sídlem v ČR (resp. v cizině, za podmínky uznání vzdělání), je bezúhonná, po celou dobu výkonu své funkce musí mít plnou způsobilost k právním úkonům, vykonala alespoň tříletou exekutorskou (či jinou) praxi, složila exekutorskou (či jinou) zkoušku, po úspěšném absolvování výběrového řízení složila slib, byla ministrem spravedlnosti jmenována do exekutorského úřadu a následně uzavřela smlouvu o pojištění odpovědnosti za škodu, která by mohla vzniknout v souvislosti s výkonem exekuční činnosti. Po splnění těchto předpokladů uvedených v § 9–§ 12 exekučního řádu může exekutor vykonávat činnost svěřenou mu exekučním řádem či jinými zákony. Ze svého úřadu může být odvolán jen z důvodů uvedených v zákoně (Kasíková, M. et al. Exekuční řád: komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 1–2).
Podle § 10 odst. 1 exekučního řádu: „Exekutora jmenuje do exekutorského úřadu ministr na návrh Komory do 1 měsíce od doručení návrhu Komory na jmenování exekutora, a to do sídla v obvodu okresního soudu. Návrh na jmenování exekutora podává na základě výběrového řízení Komora do 1 měsíce od ukončení výběrového řízení. Výběrové řízení je ukončeno vydáním rozhodnutí prezidia Komory o tom, který uchazeč se ve výběrovém řízení umístil na prvním místě nebo kteří uchazeči uspěli tak, že splňují předpoklady na jejich jmenování.“
Exekutorský kandidát je přitom podle § 23 exekučního řádu „zaměstnanec exekutora zapsaný do seznamu exekutorských kandidátů“.
Podle § 119 odst. 1 písm. b) exekučního řádu „[k]árný senát bez ústního jednání řízení zastaví, jestliže skončil pracovní poměr kandidáta nebo koncipienta u exekutora“.
Kárný soud je podle § 3 kárného zákona oprávněn jednat a rozhodovat jako kárný soud v řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. Ustanovení § 2 písm. a) kárného zákona zakládá pravomoc kárného soudu posuzovat kárnou odpovědnost soudce, předsedy soudu, místopředsedy soudu nebo předsedy kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu, kárnou odpovědnost státního zástupce a také kárnou odpovědnost soudního exekutora za kárné provinění, případně kárný delikt nebo závažný kárný delikt.
Pravomoc kárného senátu je na druhou stranu v § 117a odst. 1 exekučního řádu vymezena tak, že: „O tom, zda se kandidát nebo koncipient dopustil kárného provinění, a o uložení kárného opatření rozhoduje v kárném řízení pro každou věc ustanovený tříčlenný kárný senát.”
Tímto právní úprava rozděluje pravomoc rozhodovat o kárných deliktech příslušníků exekutorského stavu mezi orgán profesní samosprávy a soud, přičemž možnost projednání a meritorního rozhodnutí o kárné žalobě je vázána na výkon určité funkce dle pracovního zařazení v exekutorském úřadu. K založení pravomoci kteréhokoliv z kárných subjektů je třeba současného naplnění dvou podmínek, kterými jsou aktivní příslušnost kárně obviněného k určité funkci uvnitř exekutorského stavu a jednání, jehož se dopustil při jejím výkonu.
Právní řád tedy nedovoluje procesní prostupnost mezi exekučním řádem a kárným zákonem. Jak uvedl již kárný soud v návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu, právní úprava je deficitní, považujeme-li de lege ferenda za žádoucí, aby se zánikem pracovního poměru k exekutorovi nezanikla kárná odpovědnost kandidáta či koncipienta, který zůstane členem stavu v kvalitativně novém (vyšším) postavení. Vyplnění této mezery v právu je však výhradně v rukou zákonodárce.
Při vědomí této nedostatečnosti právní úpravy se jako jediným zákonným řešením situace, kdy exekutorský kandidát, jehož kárná provinění nebyla do jeho jmenování exekutorem projednána a kárný senát o nich nerozhodl, jeví řízení o kárných žalobách podle § 119 odst. 1 písm. b) exekučního řádu zastavit (srov. plenární nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 17/13, č. 4/2013 Sb. ÚS), neboť kárně obviněného kandidáta není možné nadále stíhat, skončil-li jeho pracovní poměr u exekutora, ať už je důvodem tohoto ukončení postup na jinou pozici v rámci exekutorské hierarchie nebo úplné opuštění této profesní oblasti.
Pravomoc k vydání rozhodnutí o zastavení řízení má přitom orgán, u něhož byly kárné žaloby podány a který měl při nezměněných podmínkách pravomoc k vedení řízení. Dokončit řízení o kárné odpovědnosti kárně obviněného v posuzovaných řízeních je proto podle § 117a odst. 1 exekučního řádu v pravomoci kárného senátu.
III.
Obiter dictum zvláštního senátu
Obiter dictum zvláštní senát dodává, že nepovažuje za vhodné, aby soudním exekutorem byl jmenován exekutorský kandidát nebo koncipient, proti němuž vedené kárné žaloby nebyly dosud projednány a nebylo o nich rozhodnuto.
Exekutorovi se podle § 116 odst. 11 exekučního řádu „uloží kárné opatření odvolání z exekutorského úřadu, byl-li v posledních 5 letech před podáním návrhu na zahájení kárného řízení nejméně třikrát pravomocně uznán vinným závažným kárným deliktem, jestliže tato skutečnost zpochybňuje důvěryhodnost jeho dalšího setrvání v exekutorském povolání. Kandidátovi se uloží kárné opatření odvolání ze zastupování, byl-li v posledních 5 letech před podáním návrhu na zahájení kárného řízení nejméně třikrát pravomocně uznán vinným závažným kárným deliktem, jestliže tato skutečnost zpochybňuje důvěryhodnost jeho dalšího zastupování exekutora.“
Jestliže bylo uloženo kárné opatření odvolání z exekutorského úřadu, pak podle § 116 odst. 12 exekutorského řádu „nesmí být odvolaný exekutor po dobu 5 let od právní moci rozhodnutí o odvolání jmenován exekutorem. Jestliže bylo uloženo kárné opatření odvolání ze zastupování, nesmí být odvolaný kandidát po dobu 5 let od právní moci rozhodnutí o odvolání ustanoven zástupcem nebo být jmenován exekutorem.“
V případě, že by kandidát, o jehož kárné odpovědnosti je řízení vedeno, byl v posledních pěti letech před podáním návrhu na zahájení kárného řízení nejméně třikrát pravomocně uznán vinným závažným kárným deliktem, pak by mu podle § 116 odst. 11 exekučního řádu bylo uloženo kárné opatření odvolání ze zastupování, pokud by tato skutečnost zpochybňovala důvěryhodnost jeho dalšího zastupování exekutora. Poté, co by uvedené kárné opatření bylo uloženo, nesměl by být podle § 116 odst. 12 exekučního řádu odvolaný kandidát po dobu pěti let od právní moci rozhodnutí o odvolání ustanoven zástupcem exekutora nebo být jmenován exekutorem.
Exekutorská komora České republiky, jejímuž orgánu, tedy kárnému senátu, byly kárné žaloby doručeny, přitom podle § 10 odst. 1 exekučního řádu podává ministru spravedlnosti návrh na jmenování exekutora do exekutorského úřadu. Komora měla tedy skutečnost, že jsou vůči exekutorskému kandidátovi vedena řízení o jeho kárné odpovědnosti, vést v patrnosti; její návrh na jmenování soudním exekutorem vyvolává značné pochybnosti. Stejně tak bylo možné od ministra spravedlnosti očekávat, že před jmenováním navrženého kandidáta prověří jeho profesní minulost a důvěryhodnost zastávat tento úřad.
Nestandardní postup Exekutorské komory České republiky, resp. ministra spravedlnosti, ale nelze zhojit postupem, který kárný senát zvolil. To by zjevně vybočilo z ústavních mantinelů stanovících limity výkonu veřejné moci podle čl. 2 odst. 3 Ústavy, jak správně poukazuje kárný soud. | decision_1225.txt |
254 | k článku 11 nařízení Komise (ES) č. 1913/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k agromonetární úpravě pro euro v zemědělství a mění některá nařízení*)
k nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV)**)
k nařízení vlády č. 75/2007 Sb., o podmínkách poskytování plateb za přírodní znevýhodnění v horských oblastech, oblastech s jinými znevýhodněními a v oblastech Natura 2000 na zemědělské půdě, ve znění účinném do 31. 12. 2013
Program rozvoje venkova ani nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) neobsahují konkrétní ustanovení, která by výslovně upravovala směnný kurs. Směnný kurs upravuje nařízení Komise č. 1913/2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k agromonetární úpravě pro euro v zemědělství, v článku 11, se kterým je nařízení vlády č. 75/2007 Sb., o podmínkách poskytování plateb za přírodní znevýhodnění v horských oblastech, oblastech s jinými znevýhodněními a v oblastech Natura 2000 na zemědělské půdě, v souladu.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 8. 2015, čj. 11 A 79/2013-27) *)
Věc: Společnost s ručením omezeným Farma Svitavka proti Ministerstvu zemědělství o dotaci.
Rozhodnutím Státního zemědělského intervenčního fondu ze dne 5. 12. 2012 byla žalobci podle nařízení vlády č. 75/2007 Sb. poskytnuta platba pro rok 2012 ve výši 224 202,73 Kč. Odvolání, jímž žalobce rozporoval výši poskytnuté dotace, žalovaný svým rozhodnutím ze dne 4. 4. 2013 zamítl. Toto rozhodnutí napadl žalobce u Městského soudu v Praze žalobou.
Žalobce považoval rozhodnutí žalovaného za nezákonné, neboť právo žalobce na náhradu dodatečných nákladů a ušlých příjmů souvisejících s přijetím kvalifikovaných dlouhodobých závazků hospodaření (kompenzační platby) vyplývá přímo z článku 37 nařízení Rady č. 1698/2005. Česká republika proto není podle názoru žalobce oprávněna dopustit se zásahu do obsahu tohoto nařízení a jakkoli měnit rozsah nároku žalobce vyplývající z tohoto právního předpisu.
Žalobce namítl, že vláda České republiky prostřednictvím Programu rozvoje venkova České republiky na období 2007–2013 (dále jen „Program rozvoje venkova“) pevně stanovila a paušalizovala výši újmy a dodatečných nákladů a ušlých příjmů v duchu nařízení Rady č. 1698/2005, a tím i výši kompenzačních plateb k její náhradě. Podle názoru žalobce tyto kompenzační platby byly stanoveny v Programu rozvoje venkova v korunách na jeden hektar plochy půdy obhospodařované v daném režimu a přepočteny orientačně do měny euro pevným kursem. Žalobce má za to, že ačkoli výše jeho újmy průběžně roste z důvodu růstu cen vstupu do zemědělství, náhrada této újmy, respektive výše kompenzačních plateb, neustále klesá z důvodu přepočítávacích kursů, což odporuje podstatě náhrady újmy, jelikož od okamžiku prvotního výpočtu nebyla výše újmy jakkoli aktualizována či valorizována s ohledem na růst cen vstupu do zemědělství. Následné stanovení kompenzačních plateb z podstaty vytváří nerovnováhu a přímo porušuje právo žalobce na náhradu dodatečných nákladů a ušlých příjmů v rozporu s nařízením Rady č. 1698/2005.
Žalobce uzavřel, že stanovením výše újmy v eurech a jejím přepočtením z eur na koruny přepočítacími kursy (i v důsledku poklesu přepočítacích kursů ve srovnání s počátečním kursem) porušila Česká republika právo žalobce na náhradu dodatečných nákladů a ušlých příjmů, souvisejících s přijetím kvalifikovaných dlouhodobých závazků hospodaření, které je založeno přímo použitelnými předpisy Evropské unie. Žalovaný tedy neměl při výpočtu výše kompenzačních plateb použít § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb. pro rozpor tohoto postupu s obsahem práva žalobce, nýbrž řídit se stanovením výše újmy v českých korunách v Programu rozvoje venkova.
Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že platba byla žalobci poskytnuta v souladu s nařízením č. 75/2007 Sb. Předmětem nařízení Rady č. 1698/2005 je definování základních principů a směrů strategie rozvoje venkova a definování podmínek a limitů, stanovených členským státům pro přípravu programů pro rozvoj venkova. Žádný přímý nárok konkrétnímu zemědělci – fyzické či právnické osobě – na čerpání finančních prostředků z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova na podkladě tohoto nařízení nevzniká, neboť předpokladem výplaty konkrétní platby je splnění veškerých podmínek stanovených národními právními předpisy.
Podle názoru žalovaného programový dokument Program rozvoje venkova nezakládá žádný nárok konkrétní fyzické či právnické osoby; není ani právním předpisem České republiky, ani předpisem práva Evropské unie. Tento programový dokument pro účely aplikace v rámci České republiky předpokládal přijetí příslušných prováděcích nařízení vlády. V souvislosti s tímto předpokladem bylo přijato předmětné nařízení č. 75/2007 Sb., které určuje způsob výpočtu dotace určením směnného kursu. Toto nařízení proto není v rozporu s obsahem Programu pro rozvoj venkova, neboť tento program žádné závazné určení směnného kursu mezi eury a českými korunami neobsahuje. První směnný kurs z roku 2005 ve výši 29,784 korun za euro byl v rámci Programu pro rozvoj venkova zmíněn pouze a jen z důvodu ilustrace výše vypočtené podpory v českých korunách. Uvedený program předpokládal přijetí nařízení vlády. To také bylo přijato a byl upraven postup pro stanovení směnného kursu v § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb. Pevné stanovení výše dotace v eurech je pak nezbytným předpokladem pro řádné finanční řízení a plnění finančního plánu Programu pro rozvoj venkova, neboť celkový plánovaný příspěvek z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova, schválený rozhodnutím Komise ze dne 17. 7. 2007, je rovněž kalkulován pouze v měně euro.
Ustanovení § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb. není v rozporu s nařízením Rady č. 1698/2005 ani s obsahem Programu pro rozvoj venkova. Pokud se jedná obecně o princip určení směnného kursu, použitého v § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb., je nutno poukázat na nařízení Komise č. 1913/2006, které při stanovení směnného kursu částek uvedených v příloze nařízení Rady č. 1698/2005 vychází z obdobného principu stanovení směnného kursu, z jakého vychází nařízení č. 75/2007 Sb., tedy nikoli z pevně fixovaného směnného kursu k určitému datu. Jedná se tak o částku pohyblivou, jejíž výše – vyjádřená v národní měně – závisí na směnném kursu stanoveném postupem podle nařízení Komise č. 1913/2006.
Nutnou podmínkou pro vyplacení platby podle nařízení č. 75/2007 Sb. je předchozí závazek žadatele, že bude na minimální výměře nejméně 5 let hospodařit v méně příznivé oblasti. Pokud se tedy žalobce rozhodl podat žádost o platbu podle nařízení č. 75/2007 Sb. a rozhodl se plnit závazky z tohoto nařízení vyplývající, pak se měl a mohl seznámit s celým rozsahem podmínek poskytnutí platby podle tohoto nařízení, včetně vyjádření výše platby v měně euro a způsobu stanovení směnného kurzu.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Žalobce v podané žalobě především namítal, že nesouhlasí se způsobem stanovení výše platby, neboť Státní zemědělský intervenční fond měl při jejím výpočtu použít paušální výši náhrady, uvedenou v českých korunách v Programu rozvoje venkova, či použít pro přepočet z eur na české koruny směnný kurs ve výši 29,784 Kč/1€ (bod II/2 žaloby).
Při posuzování této námitky vycházel krajský soud z následující právní úpravy.
Platby za přírodní znevýhodnění poskytované v horských oblastech a platby poskytované v jiných znevýhodněných oblastech jsou upraveny v článku 37 nařízení Rady č. 1698/2005. Podle tohoto ustanovení by měly být platby poskytované zemědělcům „náhradou za dodatečné náklady a ušlé příjmy, které zemědělcům vznikají v souvislosti se znevýhodněním dotyčné oblasti z hlediska zemědělské výroby. 2. Platby se poskytují zemědělcům, kteří se zaváží provozovat zemědělskou činnost [v určených oblastech] po dobu alespoň pěti let od první platby. 3. Platby se stanovují v rozmezí mezi minimální a maximální částkou stanovenou v příloze. Platby vyšší než je maximální částka lze poskytnout v řádně odůvodněných případech, pokud průměrná částka všech těchto plateb, poskytnutých na úrovní dotyčného členského státu, nepřekročí maximální částku. 4. Platby se postupně snižují podle překročení určité prahové úrovně plochy jednotlivých hospodářství, která bude v programu vymezena.“ Z přílohy k uvedenému nařízení pak vyplývá, že je s odkazem na čl. 37 odst. 3 tohoto nařízení stanovena minimální platba za znevýhodněné podmínky ve výši 25 eur za 1 ha, maximální platba za přírodní znevýhodnění poskytované v horských oblastech ve výši 250 eur na 1 ha a maximální platba poskytovaná v oblastech s jiným znevýhodněním ve výši 150 eur na 1 ha.
Mezi předpisy provádějící výše uvedené ustanovení nařízení Rady č. 1698/2005 patří i nařízení Komise č. 1913/2006. V kapitole I tohoto předpisu jsou upraveny rozhodné skutečnosti pro směnný kurs a v kapitole II je v článku 11 upraveno ustanovení, které se přímo týká určení směnného kursu. Podle uvedeného ustanovení platí, že „[p]okud je rozhodná skutečnost stanovena podle právních předpisů Společenství, je směnným kursem, jenž se má použít, kurs naposledy stanovený Evropskou centrální bankou (ECB) před prvním dnem měsíce, kdy k rozhodné skutečnosti došlo“.
Odrazem uvedené unijní právní úpravy v českém právním řádu je § 2c zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, podle něhož „[p]rogramem rozvoje venkova podle přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího podpory pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) se rozumí soubor opatření k provádění politiky podpory zemědělství v oblastech méně příznivých pro zemědělství, podpory rozvoje navazujících odvětví a podpory rozvoje venkova“. Podle § 2c odst. 5 zákona o zemědělství „[v]láda nařízením upraví podmínky k provádění Programu rozvoje venkova [...], jestliže tuto úpravu vyžadují předpisy Evropské unie“.
Prováděcím nařízením vlády podle § 2c zákona o zemědělství je nařízení č. 75/2007 Sb., které „upravuje v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropské unie [...] bližší podmínky poskytování plateb za přírodní znevýhodnění v horských oblastech a v oblastech s jinými znevýhodněními [...] a v oblastech Natura 2000 na zemědělské půdě“ (§ 1 nařízení č. 75/2007 Sb.). Méně příznivé oblasti jsou charakterizovány v § 2 uvedeného nařízení, u žalobce jde o oblast se specifickými omezeními typu S [§ 2 odst. 1 písm. e) nařízení č. 75/2007 Sb.]. Podle § 5 odst. 1 citovaného nařízení Státní zemědělský intervenční fond „poskytne platbu v měně České republiky; sazba platby podle odst. 2 se přepočte podle směnného kursu, který je uveřejněn v prvním Úředním věstníku Evropské unie vydaném v kalendářním roce, za který se platba poskytuje, a který je uveden k datu, který je nejblíže začátku tohoto kalendářního roku.“ Podle § 5 odst. 2 písm. a) bodu 5 tohoto nařízení sazba na 1 ha travních porostů v oblasti se specifickými omezeními typu S činí ročně 114 eur. Konkrétní platba za příslušný kalendářní rok se pak podle § 7 nařízení č. 75/2007 Sb. „vypočte jako součin výměry travních porostů uvedených v žádosti a obhospodařovaných žadatelem v jednotlivých typech méně příznivých oblastí [...] a sazeb uvedených v § 5 tohoto nařízení“.
Názor vyjádřený v žalobě, že Státní zemědělský intervenční fond měl při výpočtu poskytnuté platby pro rok 2012 použít pro přepočet eur na české koruny směnný kurs ve výši 29,784 Kč/1€, který je uveden v Programu rozvoje venkova, městský soud nesdílí. Při posuzování důvodnosti této základní námitky žalobce je nutno vycházet jednak ze znění ustanovení Programu rozvoje venkova a jednak z charakteru tohoto programu.
Žalobce tvrdí, že měl být použit pevný kurs uvedený v Programu rozvoje venkova. To však ze znění uvedeného dokumentu nevyplývá. Je zřejmé, že směnný kurs 29,784 Kč/1€ z roku 2005 byl použit jako příklad prvního směnného kursu, jako vodítko pro způsob výpočtu výše podpory. Není totiž žádný jiný rozumný důvod, proč by byl uváděn kurs z roku 2005 v dokumentu, který vláda schválila až v roce 2006 na další období do roku 2013.
I kdyby se městský soud přiklonil ke stanovisku žalobce, že v Programu rozvoje venkova je stanoven pevný kurs pro celé období, na které byl tento program přijat (od roku 2007 do roku 2013), nemohlo by být podle tohoto programu postupováno, protože by bylo nutno tento předpis posuzovat jako předpis, který je v rozporu s právními předpisy s vyšší právní silou.
Uvedený program byl přijat usnesením vlády č. 948 ze dne 16. 8. 2006. Forma usnesení je způsobem rozhodování vlády jako kolektivního orgánu. Usnesení vlády není obecně závazným předpisem ve smyslu pramene práva – těmi jsou ústavní zákony, zákony, nařízení vlády, obecně závazné předpisy ministerstev, krajů a obcí, popřípadě mezinárodní smlouvy a přímo aplikovatelné předpisy Evropské unie. Program rozvoje venkova je svým charakterem národním strategickým plánem, který následně tvoří podklad pro možnost čerpat z evropského fondu. Není-li usnesení vlády, kterým byl uvedený národní program schválen, pramenem práva, pak nemůže zakládat práva ani povinnosti fyzických a právnických osob, které jsou v postavení příjemců podpory.
I kdyby tomu tak bylo, musel by být učiněn závěr o tom, že usnesení vlády č. 948 je v rozporu s obecně závazným právním předpisem vyšší právní síly, tj. v rozporu s nařízením č. 75/2007 Sb., které upravuje směnný kurs ve zmíněném § 5 odst. 1. Právě toto vládní nařízení je prováděcím vládním nařízením ve smyslu ustanovení § 2c zákona o zemědělství. Uvedené nařízení vlády podle § 1 „upravuje v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropské unie [zde výslovný odkaz na nařízení Rady č. 1698/2005] podmínky poskytování plateb za přírodní znevýhodnění v horských oblastech, oblastech s jinými znevýhodněními a v oblastech Natura 2000 na zemědělské půdě“. Tím byla splněna podmínka, že nařízení vlády bylo vydáno k provedení a v mezích zákona, jehož obsah umožňuje provést úpravu v návaznosti na přímo použitelný předpis Evropské unie nařízením vlády.
Usnesení vlády č. 948 by bylo – pokud by městský soud akceptoval názor žalobce, že je jím závazně stanoven neměnný, tj. pevný směnný kurs, v rozporu s článkem 11 nařízení Komise č. 1913/2006, podle něhož je směnným kursem kurs, který byl naposledy stanoven Evropskou centrální bankou před prvním dnem měsíce, kdy došlo k rozhodné skutečnosti, tedy kurs pohyblivý.
Z výše uvedených důvodů městský soud dospěl k závěru, že práva a povinnosti žalobce nezakládá a ani zakládat nemůže Program rozvoje venkova, ale výše citovaná ustanovení zákona o zemědělství a prováděcí předpis k tomuto zákonu, které navazují na přímo použitelné předpisy Evropské unie. Program rozvoje venkova není právním předpisem, nýbrž programovým dokumentem, který konkrétní práva a povinnosti adresátů v oblasti zemědělství nezakládá (článek 14 odst. 1 nařízení Rady č. 1698/2005). Právním předpisem, který stanoví základní práva a povinnosti, z nichž mohou plynout veřejná subjektivní práva, je zákon o zemědělství a nařízení Rady č. 1698/2005. Příslušné nařízení č. 75/2007 Sb. pak pouze upravuje podmínky k provádění příslušných programů (§ 2c odst. 5 zákona o zemědělství, § 1 nařízení č. 75/2007 Sb.), přičemž jde o právní předpis vydaný na základě výslovného zákonného zmocnění.
Pokud správní orgány stanovily výši platby postupem podle § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb., postupovaly v souladu s právními předpisy.
Ve vztahu k námitkám, ve kterých žalobce dovozuje, že mělo být postupováno podle kursu, který byl stanoven v Programu rozvoje venkova, lze uzavřít, že tento program pevný směnný kurs nestanoví a ani pro nedostatek právní síly právního předpisu stanovit nemohl; pokud by byl stanoven, byl by takový kurz v rozporu s právními předpisy (nařízením č. 75/2007 Sb. a nařízením Komise č. 1913/2006). Ze všech těchto důvodů nebylo možno příkladmo uvedený směnný kurs zmíněný v Programu rozvoje venkova použít. Proto městský soud neshledal námitky, v nichž žalobce dovozoval nutnost použití směnného kursu 29,784 Kč/1€, důvodnými.
Městský soud se neztotožnil s právním názorem žalobce, spočívajícím v tvrzení, že v dané věci aplikovaný § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb. je v rozporu s nařízením Rady č. 1698/2005 a s obsahem Programu pro rozvoj venkova. Je tomu tak proto, že citované ustanovení nařízení č. 75/2007 Sb. vychází z nařízení č. 1698/2005 a zároveň upravuje obecný princip určení směnného kursu nikoli pevně z fixovaného směnného kursu k určitému datu. Jedná se tak o částku pohyblivou, jejíž výše – vyjádřená v národní měně – závisí na směnném kursu stanoveném obdobným postupem také podle nařízení Komise č. 1913/2006; toto nařízení při stanovení směnného kursu částek uvedených v příloze tohoto nařízení vychází z obdobného principu stanovení směnného kursu, když v článku 11 upravuje použití tzv. směnného kursu stanoveného Evropskou centrální bankou k určitému datu.
Městský soud dospěl k závěru, že ani Program rozvoje venkova, ani nařízení Rady č. 1698/2005 konkrétní ustanovení, která by výslovně upravovala směnný kurs, neobsahují. Směnný kurs upravuje nařízení Komise č. 1913/2006 ve výše uvedeném článku 11, se kterým je nařízení č. 75/2007 Sb. v souladu.
Ani z nařízení č. 1698/2005, ani z nařízení Komise č. 1913/2006 nevyplývá závěr, že úmyslem zákonodárců na úrovni Evropské unie bylo stanovit v roce 2005 stálý a nezměnitelný směnný kurs, naopak je zřejmé, že je předpokládán pohyblivý směnný kurs, vycházející z Úředního věstníku Evropské unie.
Pokud žalobce v podané žalobě poukazoval na to, že v době přijímání nařízení č. 75/2007 Sb. činil přepočítací kurs již 27,525 Kč za euro, a vláda přesto ponechala v uvedeném nařízení sazby plateb stanovené v eurech ve výši vypočítané s pomocí počátečního kursu 29,784 Kč za euro, je k tomu nutno poukázat na znění citovaného nařízení, ze kterého nevyplývá, že by toto nařízení stanovilo určitý neměnný kurs za použití konkrétních pevně stanovených částek. Z již zmíněného § 5 odst. 1 nařízení č. 75/2007 Sb. vyplývá, že Státní zemědělský intervenční fond poskytne platbu v měně České republiky, sazba platby se přitom přepočte podle směnného kursu, který je uveřejněn v prvním Úředním věstníku Evropské unie vydaném v kalendářním roce, za který se platba poskytuje a který je uveden k datu, které je nejblíže začátku tohoto kalendářního roku. Z § 7 uvedeného nařízení je pak zřejmý způsob výpočtu platby. Z § 5 odst. 1 téhož nařízení vyplývá opak toho, co tvrdí žalobce, neboť je patrno, že podle uvedeného nařízení je rozhodný směnný kurs podle Úředního věstníku Evropské unie; naopak není zřejmé, že by rozhodným měl být směnný kurs, který platil v roce 2005.
Žalobce v podané žalobě namítl, že jeho právo na náhradu dodatečných nákladů a nižších příjmů souvisejících s přijetím kvalifikovaných dlouhodobých závazků hospodaření (kompenzační platby) vyplývá z nařízení Rady č. 1698/2005. Tento právní předpis se stal přímo a v plném rozsahu závazným pro Českou republiku, má přímý účinek na vztahy mezi žalobcem a Českou republikou a bezprostředně zakládá práva žalobce. Podle názoru žalobce pak rozsah jeho nároku vyplývá nepochybně pouze přímo z ustanovení citovaného nařízení a Česká republika není podle názoru žalobce oprávněna dopustit se zásahu do obsahu tohoto nařízení a jakkoli měnit rozsah nároku žalobce vyplývající z tohoto právního předpisu.
Tuto námitku neshledal městský soud důvodnou. Z ustanovení článku 37 odst. 1 uvedeného nařízení sice vyplývá, že platby jsou poskytovány na krytí dodatečných nákladů a ušlých příjmů, současně je však stanoveno, že podpora je omezena maximální částkou, jež je stanovena v příloze. To znamená, že z nařízení Rady č. 1698/2005 sice vyplývá, k čemu je platba určena (krytí dodatečných nákladů a ušlých příjmů), současně však tím, že stanoví maximální částku, předpokládá, že poskytnutá platba může dosáhnout jen určitého maxima bez ohledu na to, zda v konkrétním případě příjemci platby tato platba skutečné náklady a ušlé příjmy pokrývá, či nikoli. Rozhodně nelze učinit závěr o tom, že platba z fondu musí vždy pokrýt skutečné náklady a ušlý zisk konkrétního příjemce v plném rozsahu. Pokud by tomu tak bylo, pak by nemohla být stanovena maximální výše platby, neboť by nebylo možno vyloučit, že skutečné náklady a ušlý zisk budou vyšší než toto maximum. Měly-li by být pokryty skutečné náklady či ušlý zisk, bylo by namístě stanovit platbu v těchto skutečných údajích za podmínky, že by skutečná výše byla konkrétním příjemcem platby v určité výši doložena a prokázána. Tak tomu však není. Výše platby, která žalobci byla poskytnuta, je v rozmezí mezi minimální částkou (25 eur/1ha) a částkou maximální (150 eur/1ha).
K obecnému tvrzení žalobce o přímé závaznosti nařízení Rady č. 1698/2005 a zákazu zásahu do norem Evropské unie (bod č. II/1 žaloby) považuje městský soud za vhodné uvést, že nikdo nezpochybňuje přímé účinky nařízení Rady, jsou-li splněny všechny stanovené podmínky. Obdobně to platí o zákazu zásahu do norem Evropské unie. Pokud však žalobce z těchto obecných tvrzení dovozuje, že mělo být postupováno přímo podle nařízení Rady č. 1698/2005, popřípadě podle tohoto nařízení v kombinaci s Programem rozvoje venkova, je nutno konstatovat, že tyto závěry městský soud nemůže akceptovat. S odkazem na to, co bylo uvedeno výše, je nutno zopakovat, že nařízení Rady č. 1698/2005 neobsahuje směnný kurs, takže pokud by mělo být postupováno jen podle tohoto nařízení, nebylo by možno přepočet provést. K možnosti postupovat podle Programu rozvoje venkova lze v celém rozsahu odkázat na to, co bylo k charakteru tohoto dokumentu uvedeno výše (bod č. II/2 žaloby). (...)
Ze všech výše uvedených důvodů tedy městský soud dospěl k závěru, že žaloba není důvodná, proto žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.
K tomu, co bylo výše uvedeno, považuje městský soud za vhodné poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2015, čj. 1 Afs 45/2015-56, ve kterém Nejvyšší správní soud rozhodoval o kasační stížnosti v obdobné věci, v níž základní žalobní námitky žalobce, vztahující se k výši směnného kursu s odkazem na unijní předpisy, byly obdobné, jako jsou uplatněny v žalobě v této věci. Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti zamítavému rozsudku městského soudu v uvedené obdobné věci zamítl jako nedůvodnou. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že česká právní úprava (byť šlo o nařízení č. 79/2007 Sb. o podmínkách provádění agroenvironmentálních opatření, které však obsahuje obdobná ustanovení jako nařízení č. 75/2007 Sb.) neodporuje evropské právní úpravě, neboť ta ponechává na členských státech, jakým způsobem dodatečné náklady a ušlé příjmy stanoví. Nejvyšší správní soud konstatoval, že Česká republika vyšla z odborných odhadů průměrných hodnot nákladů vzniklých v důsledku přijetí závazku s tím, že určená výše platby může dodatečné náklady a ušlý zisk pokrýt, ale také nemusí. Může být vyšší i nižší.
*) S účinností od 4. 9. 2014 zrušeno nařízením Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, jistoty a použití eura.
**) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady č. 1305/2013 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005. | decision_1226.txt |
255 | k § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
I. Odkaz zadavatele na dosavadního dodavatele (jeho znalosti a zkušenosti získané právě na základě jejich dosavadní spolupráce) a potřebu zajištění kontinuity (zde: dodávky HW zařízení, SW vybavení a poskytování souvisejících IT služeb) nemůže bez dalšího obstát jako důvod pro použití jednacího řízení bez uveřejnění ve smyslu § 23 odst. 4 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách; nejde o technický důvod ani o důvod spočívající v ochraně výhradních práv, jež předvídá citované ustanovení, ale o důvod spíše organizačně-provozní povahy, jehož akceptace by ve výsledku vedla k nedůvodnému popření soutěžního prostředí.
II. O podstatnou – a tudíž nepřípustnou – změnu smlouvy na plnění veřejné zakázky se může jednat i v případě, že tato změna byla ve smlouvě předvídána; rozhodující pro posouzení takové změny je především její rozsah, resp. intenzita zásahu do povahy původní veřejné zakázky v tom směru, zda z ní činí zakázku jinou – další, u níž při využití zadávacího řízení nelze vyloučit účast jiných, dalších dodavatelů a následný výběr jiné, výhodnější nabídky (zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 12. 2015, čj. 30 Af 78/2013-148)
Prejudikatura: č. 2790/2013 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 5. 10. 2000, Komise proti Francii (C-337/98, Recueil, s. I-8377), ze dne 29. 4. 2004, Komise proti CAS Succhi di Frutta SpA (C-496/99 P, Recueil, s. I-3801), ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii (C-385/02, Sb. rozh., s. I-8121), ze dne 14. 10. 2004, Komise proti Francii (C-340/02, Sb. rozh., s. I-9845), ze dne 19. 6. 2008, pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku (C-454/06, Sb. rozh., s. I-4401), a ze dne 13. 4. 2010, Wall (C-91/08, Recueil, s. I-2815).
Věc: Statutární město České Budějovice proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 9. 2012 rozhodl, že se žalobce z pozice zadavatele dopustil dvou správních deliktů dle § 120 odst. 1 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, a to tím, že:
I. „nedodržel postup stanovený v § 21 tohoto zákona, když veřejnou zakázku ‚Outsourcing serverové farmy‘ zadal v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by byly splněny podmínky stanovené v § 23 citovaného zákona, přičemž uvedený postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a s vybraným uchazečem – BIT SERVIS spol. s r. o. [...] uzavřel zadavatel dne 13. 11. 2007 smlouvu [...] na plnění této veřejné zakázky“ a
II. „uzavřel dne 15. 6. 2010 dodatek č. 2 ke smlouvě [...] na plnění veřejné zakázky ‚Outsourcing serverové farmy‘, aniž by dodržel postup stanovený v § 21 citovaného zákona ve spojení s § 6 citovaného zákona, a neprovedl zadávací řízení, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky“.
Za spáchání uvedených deliktů byl žalobci uložen úhrnný trest, a sice pokuta podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona o veřejných zakázkách ve výši 1 300 000 Kč.
Správní orgán I. stupně vycházel ze závěrů správního (sankčního) řízení, jejichž podstata stojí na tom, že žalobce jako zadavatel neprokázal splnění technických důvodů dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, které by ho opravňovaly k zadání předmětné veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění. Žalobce v tomto ohledu uváděl a dokládal, že jeho současný dodavatel – společnost BIT SERVIS spol. s r. o. – je, resp. byl jediným možným dodavatelem, neboť zadání jinému dodavateli/uchazeči neznajícímu počítačové prostředí zadavatele by přineslo nejen diskontinuitu, nýbrž i vysoké riziko přerušení či odstávky provozu zadavatele. Dle žalovaného ovšem tento důvod, tj. znalost počítačového prostředí ze strany stávajícího dodavatele a případné provozní problémy spojené s jeho změnou, nemůže obstát, neboť se nejedná o technický důvod, na základě kterého by bylo možno říci, že neexistuje další dodavatel, který by byl schopen předmět veřejné zakázky plnit. Ve vztahu k uzavření zmíněného dodatku č. 2 k původní smlouvě z roku 2007 pak správní orgán I. stupně vyšel z toho, že jeho uzavřením v roce 2010 došlo k podstatné změně předmětu plnění veřejné zakázky, neboť byly pořízeny nové a modernější komponenty HW zařízení a rovněž nové SW vybavení. Nejednalo se tudíž o obnovu stávajícího systému v rámci stávající smlouvy z roku 2007, ale reálným obsahem dodatku z roku 2010 byla nová nadlimitní veřejná zakázka.
Žalobce podal proti rozhodnutí I. stupně rozklad, který předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 17. 6. 2013 zamítl.
Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. Žalobce kromě jiného namítl nezákonnost rozhodnutí předsedy žalovaného. Uvedl, že toto rozhodnutí napadá v celém rozsahu, přičemž primárně poukázal na nesprávné a neúplné zjištění skutkového stavu. Dle žalobce žalovaný nepřihlédl a nevypořádal se s důkazy předloženými žalobcem, dle kterých důvody pro aplikaci předmětného druhu zadávacího řízení v daném případě byly naplněny. Svědčí o tom analýza společnosti BDO IT, a.s., ze dne 21. 8. 2007, na kterou žalobce v průběhu správního řízení opakovaně odkazoval a která byla zpracována před zahájením zadávacího řízení. Závěry této analýzy vyznívají jednoznačně ve prospěch postupu žalobce, tedy ve prospěch zachování outsourcingu služeb v oblasti IT, který je v daném okamžiku podle autora analýzy ekonomičtější, efektivnější a hospodárnější. Dalším důkazem kvalifikované úvahy žalobce o způsobu zajištění služeb v oblasti IT je i zápis z 20. schůze Rady města České Budějovice ze dne 29. 8. 2007, jehož součástí je důvodová zpráva obsahující výčet, analýzu a shrnutí důvodů, které žalobce vedly k použití jednacího řízení bez uveřejnění a k zadání veřejné zakázky vybranému uchazeči – společnosti BIT SERVIS.
Tento uchazeč byl až do roku 2007 hlavním architektem IT infrastruktury žalobce, který navrhoval i veškeré její úpravy s cílem dosažení maximálního výkonu a bezpečnosti. Zároveň působil jako odborný poradce a garant při řešení mnohých problémů s provozem a bezpečností informačního systému. Vzhledem k této skutečnosti disponoval vybraný uchazeč jako jediný potřebným know-how i citlivými informacemi týkajícími se IT systému a jeho zabezpečení. Tento fakt dle názoru žalobce bez jakýchkoli pochybností odůvodňoval zadání veřejné zakázky formou jednacího řízení bez uveřejnění. Vybraný uchazeč vykonával pro žalobce servisní služby v oblasti IT technologií a IT systémů již od roku 1999. Detailní znalostí IT prostředí žalobce získanou za uvedené období nabyl vybraný uchazeč jedinečné know-how, pokud jde o způsob řešení správy celého systému a poskytnutých služeb, kterým nedisponoval (a ani disponovat nemohl) žádný jiný subjekt. Zároveň je toto know-how natolik provázané s poskytováním služeb a spjaté s osobou vybraného uchazeče, že je na jiný subjekt fakticky nepřenositelné a zcela jedinečné. To se projevuje zejména tím, že vybraný uchazeč je schopen neprodleně a adekvátně reagovat na vzniklou problematickou situaci či technické požadavky žalobce. Služby v oblasti IT, které v daném případě vybraný uchazeč poskytoval, jsou komplexní služby v rámci outsourcingu, přičemž zásadní je použitý systém, řešení vedení správy a servisních služeb a podrobná znalost zabezpečení celého systému. Poskytnutí hardwaru (HW) a softwaru (SW) je z hlediska významu správy a servisních služeb až sekundární otázkou, jakkoliv však zároveň nelze tyto oblasti striktně oddělit.
V dané situaci dle žalobce naplňuje know-how vybraného uchazeče do důsledku technický důvod a současně důvod plynoucí z ochrany výhradních práv, tedy důvody, pro které lze veřejnou zakázku zadat vybranému uchazeči, který je výlučným nositelem těchto technických důvodů a výhradních práv. A současně je ze shora uvedeného zřejmé, že žalobce nejprve důsledně analyzoval situaci a zvažoval různé možnosti přístupu k pořízení požadovaného plnění. Žalovaný je ovšem opačného názoru, aniž by se dle žalobce dostatečně vypořádal s jeho tvrzeními, jakož i závěry analýzy zpracované společností BDO IT.
Žalobce proto i nadále trval na předloženém důkazu v podobě analýzy společnosti BDO IT, jakož i výslechu svědků, které navrhl dodatečně v podání ze dne 6. 2. 2014. Obdobně žalobce trval na tom, že žalovaný měl v řízení provést i důkaz znaleckým posudkem, který by mj. zodpověděl otázku, zda pro zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění fakticky existovaly objektivní důvody, či nikoliv. Nebyl-li totiž žalovaný schopen technické důvody, které žalobce vedly k použití jednacího řízení bez uveřejnění, odborně posoudit sám, mohl (resp. měl povinnost) využít k tomuto posouzení jiný odborně způsobilý subjekt, který by musel nepochybně dojít k závěru, že specifika zadávaného plnění bylo nutno zohlednit ve specifickém druhu zadávacího řízení.
S namítaným nesprávným a neúplným zjištěním skutkového stavu věci bezprostředně souvisí i nesprávné právní posouzení věci. Pokud by totiž žalovaný kvalifikovaně a důsledně posoudil všechny technické důvody, o něž žalobce opírá svůj postup při zadání veřejné zakázky, nemohl by dospět k závěru o spáchání správního deliktu žalobce při uzavírání smlouvy v roce 2007 a jejího dodatku č. 2 v roce 2010. A vedle výše uvedených skutečností vztahujících se vesměs k uzavření smlouvy pak k uzavření dodatku č. 2 této smlouvy dodal, že žalovaný nevzal v úvahu argumentaci a důkazy předložené žalobcem, podle nichž se nejednalo o nové plnění (a tedy novou veřejnou zakázku zadanou v rozporu se zákonem). Naopak, jednalo se o změnu smlouvy, a to změnu přípustnou, neboť tato změna byla smluvními stranami předvídána a ve smlouvě výslovně dostatečným způsobem upravena.
To, že předmětný dodatek č. 2 představuje přípustnou změnu uzavřené smlouvy, se snažil žalobce prokázat též s odkazem na závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 19. 6. 2008, pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku, C-454/06, Sb. rozh., s. I-4401; tyto závěry přitom stručně shrnul s tím, že výslovně připouští takové změny ve smlouvě, jejichž vznik zadavatel předvídá a v zadávacích podmínkách předem upraví způsob změn za předem vymezených okolností. V takových případech je změna smlouvy přípustná a právě takovým případem je i uzavření dodatku č. 2 v roce 2010 k původní smlouvě na realizaci předmětné veřejné zakázky z roku 2007. Z dokumentace předložené v rámci správního řízení totiž jednoznačně vyplývá, že se jedná o změny předem předvídané a v návrhu smlouvy výslovně upravené, včetně podmínek a okolností jejich provedení. Konkrétně v této souvislosti žalobce poukázal na článek 7.8 smlouvy, jakož i další podmínky v článcích 7.9 až 7.11 smlouvy, z nichž vyplývá, že žalobce předem předvídal vývoj technologií a obnovu HW a SW v průběhu doby trvání původní smlouvy a předpokládanou obměnu zohlednil i v kalkulaci ceny za realizaci veřejné zakázky. Nejednalo se tedy o změny smlouvou neupravené, nýbrž změny očekávané a v důsledku vzniku předvídaných okolností také změny žádané, jdoucí ve prospěch zadavatele, neboť obdržel za podmínek předpokládaných v původní smlouvě plnění, které je na technologicky vyšší úrovni. Toto plnění, resp. předem předvídané změny byly vyvolány objektivními okolnostmi, a to potřebou připojení nových organizací (uživatelů) na síť zadavatele spojenou s nezbytným navýšením diskové kapacity, výkonu procesorů, paměti atd.
V dalším žalobce napadl nesprávnou právní kvalifikaci a nedostatečnou identifikaci skutku s tím, že ve výroku I. rozhodnutí žalovaného není jednoznačně konstatováno, které konkrétní porušení povinnosti stanovené v § 23 zákona o veřejných zakázkách se mu klade za vinu, resp. konkrétně které podmínky upravené v § 23 citovaného zákona nedodržel. V § 23 zákona o veřejných zakázkách se totiž vyskytuje celá řada případů, resp. důvodů a jim odpovídajících podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění. A obdobně se ani ve výroku II. rozhodnutí žalovaného blíže nespecifikuje, jakou konkrétní povinnost uvedenou v § 21 zákona o veřejných zakázkách žalobce porušil, což je zarážející o to více, že § 21 odst. 1 písm. d) citovaného zákona upravuje jako jedno z možných zadávacích řízení právě jednací řízení bez uveřejnění, které žalobce použil. Žalobci tak dle jeho názoru byla uložena sankce na podkladě neurčitého výroku o vině, neboť z výroků I. a II. rozhodnutí žalovaného není vůbec zřejmé, jakého nezákonného jednání se měl žalobce dopustit. Dostatečná konkretizace skutku, na jehož základě došlo ke spáchání správního deliktu, je přitom jednou ze základních trestněprávních zásad, tedy i zásadou správního trestání, kterou žalovaný odmítl akceptovat, ač na to byl v rozkladu upozorněn. A žalobce v této souvislosti odkázal mj. na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS, dle něhož je nezbytné postavit najisto, za jaké konkrétní jednání je subjekt postižen.
Ve výsledku tak v případě rozhodnutí žalovaného existuje rozpor mezi výrokem a jeho odůvodněním, což znamená nepřezkoumatelnost tohoto rozhodnutí, potažmo rozhodnutí předsedy žalovaného, a to pro nesrozumitelnost, jakož i pro nedostatek důvodů. Namítané nedostatečné odůvodnění a jeho rozpor s výrokem rozhodnutí správního orgánu I. stupně, které žalovaný napadeným rozhodnutím potvrdil, přitom navazuje na výše uvedené body žaloby – viz výhrady k výrokům I. a II. rozhodnutí žalovaného, jakož i k jeho závěru, že se v daném případě nejedná o technické důvody bez toho, že by technické důvody uváděné žalobcem po odborné stránce žalovaný podrobněji posoudil, analyzoval a popsal.
Krajský soud v Brně žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
VI.
Posouzení věci soudem
(...) Podstata věci spočívá především v posouzení postupu žalobce v tom smyslu:
(i) zda pro zadání veřejné zakázky „Outsourcing serverové farmy“ zadávané na základě výzvy ze dne 7. 9. 2007 byly splněny podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění jakožto specifického druhu zadávacího řízení, jež jsou stanovené v § 23 zákona o veřejných zakázkách, a
(ii) zda bylo bez použití některého z druhů zadávacích řízení uvedených v § 21 zákona o veřejných zakázkách možno uzavřít dne 15. 6. 2010 dodatek č. 2 ke smlouvě ze dne 13. 11. 2007 na plnění veřejné zakázky „Outsourcing serverové farmy“, která byla uzavřena se společností BIT SERVIS právě na základě shora uvedeného jednacího řízení bez uveřejnění. (...)
VI.b) K zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění
V případě jednacího řízení bez uveřejnění se jedná o specifický – nejjednodušší a nejméně formální – druh zadávacího řízení, kdy zadavatel vyzývá jednoho nebo více dodavatelů k jednání. Svým způsobem se tak daný druh zadávacího řízení nejvíce blíží způsobu uzavírání smluv mezi soukromými subjekty. S ohledem na tuto skutečnost, která ve výsledku vede k omezení, nebo dokonce vyloučení hospodářské soutěže o veřejnou zakázku, je proto použití jednacího řízení bez uveřejnění vázáno na splnění podmínek upravených v § 23 zákona o veřejných zakázkách. Podmínky jsou zde vymezeny taxativním způsobem a v souladu s judikaturou Soudního dvora (srov. např. rozsudek ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii, C-385/02, Sb. rozh., s. I-8121), jakož i judikaturou Krajského soudu v Brně (viz rozsudek ze dne 13. 1. 2015, čj. 62 Af 95/2013-74) je přitom nutno tyto podmínky vykládat restriktivně s tím, že důkazní břemeno ohledně jejich existence je na zadavateli.
Důvody vedoucí zadavatele k zadání veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění by proto měly být v dokumentaci o zadání veřejné zakázky náležitým způsobem doloženy. Konkrétní způsob jejich doložení však závisí na okolnostech každého případu. Jinými slovy, je potřeba vycházet vždy z konkrétních skutkových okolností prokazujících podmínky použití jednacího řízení bez uveřejnění, přičemž v daném případě zadavatel – žalobce vycházel ze splnění podmínek podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, podle kterého: „Zadavatel může zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění rovněž tehdy, jestliže veřejná zakázka může být splněna z technických či uměleckých důvodů, z důvodu ochrany výhradních práv nebo z důvodů vyplývajících ze zvláštního právního předpisu pouze určitým dodavatelem.“
Citované ustanovení dovoluje užití jednacího řízení bez uveřejnění v situaci, kdy veřejná zakázka může být splněna pouze určitým dodavatelem, a to z důvodů: (i) technických, (ii) uměleckých, (iii) ochrany výhradních práv nebo (iv) daných zvláštním právním předpisem. V souzené věci se žalobce z pozice zadavatele v žalobě dovolává jednak důvodů technických, jednak důvodů plynoucích z ochrany výhradních práv. Nicméně objektivní nemožnost ostatních dodavatelů poskytnout zadavateli jím požadované plnění je třeba zkoumat již k okamžiku zahájení daného druhu zadávacího řízení, kdy zadavatel musí nezpochybnitelným způsobem prokázat a náležitě zdokumentovat, že objektivně neexistuje více než jeden dodavatel veřejné zakázky (k tomu shodně srov. Podešva, V. a kol. Zákon o veřejných zakázkách. Komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011, s. 109).
V tomto ohledu proto považuje krajský soud za důležité připomenout podstatné skutkové a právní okolnosti plynoucí ze správního spisu, jakož i z dodatečně doložené dokumentace k předmětné veřejné zakázce:
– Ve výzvě k jednání ze dne 7. 9. 2007 žalobce s odkazem na § 24 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách odůvodnil využití jednacího řízení bez uveřejnění tak, že „se jedná o obnovu serverové farmy a poskytování outsourcingových služeb z technických důvodů stávajícím dodavatelem, kdy je nezbytně nutné zajištění technické a funkční kontinuity systému a musí být bezpodmínečně zajištěn nepřetržitý provoz informačního systému magistrátu“ (zvýraznění doplněno krajským soudem).
– Uvedenou výzvu adresoval stávajícímu dodavateli – společnosti BIT Service, s níž následně na základě její nabídky dne 13. 11. 2007 uzavřel smlouvu „o dodávce HW zařízení, SW vybavení a o poskytování souvisejících služeb“.
– Z hlediska doložení uváděných technických důvodů žalobce v průběhu správního řízení odkazoval jednak na analýzu „Posouzení outsourcingu pro Radu Statutárního města České Budějovice“ ze dne 21. 8. 2007, zpracovanou společností BDO IT, jednak na zápis z 20. schůze Rady města České Budějovice ze dne 29. 8. 2007, jehož součástí je důvodová zpráva obsahující mj. důvody pro realizaci veřejné zakázky formou jednacího řízení bez uveřejnění; současně navrhl jako důkaz výpověď svých zaměstnanců a zaměstnanců dodavatele.
– V rámci rozkladu pak žalobce ještě doplnil, že stávající dodavatel – společnost BIT Servis – od roku 1999, kdy pro žalobce prováděl servisní služby v oblasti IT technologií a IT systémů, nabyl zcela jedinečné know-how IT prostředí žalobce, kterým nedisponoval a nemohl disponovat žádný jiný subjekt a které bylo nepřenositelné. A právě to bylo podle jeho názoru „oním technickým důvodem a současně i důvodem spadajícím pod ochranu výhradních práv, pro které je možno zadat veřejnou zakázku v jednacím řízení bez uveřejnění dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách jedinému dodavateli“ (zvýraznění doplněno krajským soudem). Vedle výše uvedeného výslechu svědků navíc navrhl žalobce i zpracování znaleckého posudku, který by osvědčil, že postup zadavatele mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky.
Žalovaný ve shodě se správním orgánem I. stupně setrval na tom, že žalobce neprokázal splnění podmínek podle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, tedy že v daném případě existuje pouze jediný dodavatel, který je schopen splnit předmět veřejné zakázky. Ve své úvaze vyšel z podkladů předložených žalobcem, aniž přitom prováděl návrhy na dokazování v podobě výslechu svědků a znaleckého posudku. K oběma návrhům se však vyjádřil, odůvodnil, proč je neprovedl, a současně zhodnotil zbývající podklady pro rozhodnutí, které ve výsledku nepopírá, že vybraný uchazeč – společnost BIT Service – má jako jediný konkrétní a podrobné znalosti IT systému žalobce. Konstatuje však, že tato skutečnost – a to je gros napadeného rozhodnutí v této otázce – není důvodem dle § 23 odst. 4 písm. a) zákona o veřejných zakázkách, jenž by žalobce opravňoval použít jednací řízení bez uveřejnění.
A stejného názoru je i krajský soud, který vyšel z toho, že je to žalobce v pozici zadavatele, koho v případě použití jednacího řízení bez uveřejnění stíhá břemeno důkazní a z logiky věci i břemeno tvrzení. Tvrzení žalobce, že k použití daného druhu zadávacího řízení vedly důvody plynoucí z ochrany výhradních práv, ovšem neobstojí a ani obstát nemohou.
O ochranu výhradních práv se totiž bude jednat v případech, kdy je předmět veřejné zakázky chráněn právem z průmyslového či jiného vlastnictví, tj. patentem, užitným vzorem, ochrannou známkou, právem označení původu či autorským právem. Konkrétně se tak může jednat např. o veřejnou zakázku na úpravu/doplnění již dříve dodaného informačního systému, který je autorským dílem, a zadavatel nemá oprávnění toto autorské dílo upravovat – zde by pak byl evidentně jediný možný dodavatel, a sice autor informačního systému. O žádnou takovou ani jinou srovnatelnou situaci odpovídající ochraně výhradních práv se však v souzené věci nejedná. Z dokumentace k veřejné zakázce plyne, že jejím předmětem byl nájem HW zařízení, zajištění licencí k SW vybavení (aniž by se jednalo o SW, který by byl autorským dílem osloveného/vybraného uchazeče a dosavadního dodavatele – společnosti BIT Service), a dále provedení kompletní implementace a poskytnutí standardních servisních služeb. Jakkoli se tedy jednalo o odborné a specializované IT služby, stále to byly takové IT služby, které nebyly nikterak výjimečné v tom směru, že by jejich splnění bylo možné pouze jediným dodavatelem z důvodu ochrany výhradních práv.
Jednalo se o IT služby související s provozem žalobce – zadavatele jakožto statutárního města, kterých je v České republice 25 [23 ke dni podání výzvy k jednání – viz § 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)] a která stejně jako žalobce plní povinnosti v rámci samostatné i přenesené působnosti – tedy na poli výkonu veřejné správy. Snaha žalobce o zajištění určité kontinuity IT systému jak po stránce funkční, tak technické, je přitom plně pochopitelná, avšak neudržitelná jako opora pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, a to nejen z důvodu ochrany výhradních práv (viz výše), ale také z důvodů technických.
O technické důvody se může jednat např. v situaci, kdy zadavatel již z dřívějšího období disponuje nějakým plněním a nyní potřebuje toto plnění nějakým způsobem rozšířit/doplnit a je nezbytné, aby toto nové plnění bylo kompatibilní s plněním zadavatelem již vlastněným. Jinými slovy, technický důvod může spočívat v potřebě zajištění kompatibility (slučitelnosti). O tento případ se však v souzené věci nejedná. Ostatně žalobce na potřebu kompatibility ani nepoukazoval a technické důvody spatřoval v potřebě kontinuity, aniž by však tvrdil a doložil, že skutečně jediný, kdo je reálně schopen tuto kontinuitu zajistit, je oslovený/vybraný uchazeč.
Skutečnost, že tento uchazeč byl dosavadním dodavatelem žalobce, zná jeho IT prostředí, a má tudíž jisté know-how, totiž sama o sobě není technickým důvodem pro zadání zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění tomuto dodavateli. Tím by dle judikatury – viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2013, čj. 5 Afs 42/2012-53, č. 2790/2013 Sb. NSS – mohly být vedle již zmíněné neslučitelnosti též provozní problémy, které by vznikly změnou dodavatele. K tomu je nutno poznamenat, že určité riziko provozních problémů v souvislosti se změnou dodavatele zde z povahy věci bude vždy, avšak aby bylo relevantní a akceptovatelné pro použití jednacího řízení bez uveřejnění, je třeba, aby se jednalo o riziko značné, zapříčiněné právě technickými parametry a jednoznačně tvrzené a doložené zadavatelem – žalobcem. A to se v daném případě nestalo. Žalobce sice zmínil potřebu zajištění technické a funkční kontinuity celého systému, avšak nijak konkrétní v tomto ohledu nebyl a odkázal jednak na důvodovou zprávu, která je součástí zápisu z 20. schůze Rady města České Budějovice konané dne 29. 8. 2007, jednak na analýzu společnosti BDO IT.
V analýze společnosti BDO IT se uvádí, že v souvislosti s končící platností smlouvy (smluv) na zajištění outsourcingu ICT technologií by rada města měla rozhodovat, zda, příp. v jaké formě bude dále provoz ICT technologií zajišťován, přičemž jako podklad pro toto rozhodování má sloužit právě tato analýza – viz bod 2.2. Základní účel analýzy se tedy zcela míjí s žalobcem tvrzenými důvody, které by měla analýza dokládat, jak uvedl již žalovaný, resp. správní orgán I. stupně. Analýza posuzuje výhody a nevýhody zajištění IT systému pomocí tzv. outsourcingu, tedy pomocí služeb jiného subjektu. A ačkoli mezi hlavními směry úvah uvádí i „riziko změny partnera v poskytování outsourcingových služeb“, nijak konkrétní není. A skutečnost, že analýza ve výsledku vyznívá ve prospěch zachování dosavadního způsobu zajištění IT pomocí outsourcingu, neznamená, že k tomu mělo dojít za využití jednacího řízení bez uveřejnění, tj. nejjednoduššího a nejméně formálního způsobu zadávacího řízení. Ostatně na s. 17, pod bodem 4.6 analýzy označeným jako „rizika outsourcingu ICT“, se výslovně uvádí, že „[m]ožností outsourcingu je třeba využít s rozumem, s pečlivě vybraným dodavatelem“. V daném případě však žádný takový výběr neproběhl. Namísto toho žalobce zjednodušeně přímo z ruky zadal předmětnou zakázku stávajícímu dodavateli, což by bylo možné akceptovat, pouze pokud by zde existovala objektivní a skutečně vysoká míra rizika diskontinuity systému, která bude náležitě odůvodněna a doložena určitou technickou specifičností či výjimečností.
Zde se ovšem o žádný takový stav výjimečnosti či exkluzivity nejednalo. Jak již bylo zmíněno, předmětem veřejné zakázky byl nájem HW zařízení, zajištění licencí k SW vybavení, včetně provedení kompletní implementace a poskytnutí servisních služeb, tedy nic výjimečného v oblasti poskytování IT služeb. Nehledě na to, že – jak bylo rovněž zmíněno shora – se jednalo o IT systém související s provozem statutárního města, který se sice v každém jednotlivém případě může odlišovat, avšak v zásadě se jedná o IT podporu pro výkon shodných či obdobných činností, jež nemají nějaká výjimečná specifika, resp. žalobce je netvrdil. Z pohledu krajského soudu se tedy spíše nežli o technické důvody svědčící tomu, že poptávané plnění, resp. služby je schopen dodat toliko jediný dodavatel, jednalo o snahu žalobce zachovat status quo, tj. snahu zachovat současného dodavatele – společnost BIT Service, se kterým dosavadní spolupráce funguje a jehož změna by nebyla jednoduchá. To ovšem není důvodem technickým, ale organizačně-provozním, který nelze bez dalšího akceptovat. To by totiž znamenalo možnost použití jednacího řízení bez uveřejnění v podstatě kdykoli, kdy zadavatel dlouhodobě spolupracuje s konkrétním dodavatelem, se kterým je spokojen, což by ve výsledku vedlo k nedůvodnému popření soutěžního prostředí.
Na uvedeném nic nemění ani důvodová zpráva k zápisu z 20. schůze Rady města České Budějovice konané dne 29. 8. 2007, na kterou žalobce odkazuje. Ke zmíněné důvodové zprávě krajský soud konstatuje, že pod bodem 4 obsahuje pasáž označenou jako „Důvody pro realizaci VZ formou jednacího řízení bez uveřejnění“, v níž se uvádí následující: „Pro dodávku jednoho ze základních stavebních kamenů informačního systému Magistrátu města České Budějovice navrhujeme oslovit jedinou firmu – BIT SERVIS, spol. s r. o., která je naším dlouholetým partnerem. Poskytuje nám již osmý rok outsourcing klíčové části informačního systému včetně správy a detailně zná náš informační systém včetně jeho slabých míst. Doporučená firma je autorem původního řešení, zná problematiku magistrátu, jeho technologie a aplikace a se spoluprací s ní jsme velmi spokojeni. Firma nám v případě problémů vždy vyšla vstříc a její zásahy jdou často nad rámec smluvně stanovených povinností. Je zároveň jedním z nejvýznamnějších partnerů IMB v České republice a pro všechny klíčové technologie, které jsou u nás implementovány, má nejvyšší certifikaci.“ Dále jsou pod sebou seřazeny jednotlivé důvody, v nichž se mj. opakuje, že navrhovaný dodavatel detailně zná informační systém zadavatele a díky tomu je jediný bez rizika schopen zajistit kontinuitu provozu a že bude zachována technologická jednotnost systému, který dodavatel navrhoval a který po posledním upgradu serverové farmy funguje bez zásadního výpadku z důvodu selhání technologie.
Důvodová zpráva tedy bez bližšího odůvodnění stojí na tom, že dosavadní dodavatel je autorem původního řešení (avšak bez ochrany výhradních práv v podobě autorského díla – viz výše) a že IT systém zadavatele zná, spolupráce s ním funguje a bez rizika jako jediný zajistí kontinuitu provozu. Tato obecná tvrzení ohledně současného IT systému, jeho znalosti ze strany dosavadního dodavatele a dobré, fungující spolupráce se zadavatelem – žalobcem ovšem nikdo nezpochybňoval, ani nehodnotil. Oba rozhodující správní orgány pouze vycházely z toho, že uvedené neznamená, že neexistuje žádný jiný dodavatel, který by byl vedle dosavadního dodavatele schopen předmět veřejné zakázky splnit. Proto neprováděly navrhovaný výslech svědků a ze stejných důvodů k němu nepřistoupil ani krajský soud. Provedení navrhovaného výslechu svědků jde nad rámec skutečností nezbytných pro posouzení předmětné věci. Žalovanému, potažmo správnímu orgánu I. stupně nelze důvodně vyčítat, že neprovedl žalobcem požadovaný výslech svědků, příp. že nezadal zpracování znaleckého posudku v situaci, kdy důvody tvrzené žalobcem jako důvody technické (ani jiné) neobstojí. Zjištění skutkového stavu věci ze strany správních orgánů bylo dostatečné, odpovídající rozložení důkazního břemene a břemene tvrzení, přičemž tento stav nebylo nutno doplňovat dokazováním ve smyslu § 77 s. ř. s.
A vázal-li žalobce z pozice zadavatele důvody pro použití jednacího řízení bez uveřejnění na stávajícího dodavatele a zajištění kontinuity systému, je třeba poznamenat, že změna dodavatele automaticky neznamená, že IT systém nebude funkční a schopný provozu – a to, že jde o systém složitý, resp. že se s ním nový dodavatel musí seznámit, je imanentní součástí každé změny. Eliminování možných problémů souvisejících s příp. změnou stávajícího dodavatele bylo navíc řešitelné stanovením náležitých kvalifikačních předpokladů dokládajících dostatečné znalosti a zkušenosti uchazeče, např. i na základě referencí z předchozího plnění obdobných veřejných zakázek.
Lze tedy ve shodě s žalovaným uzavřít, že v daném případě nebyly objektivně dány a žalobcem prokázány důvody pro zadání veřejné zakázky za použití jednacího řízení bez uveřejnění, tzn., že výrok I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně obstojí.
VI.c) Ke změně smlouvy – uzavřením dodatku č. 2 – bez použití nového zadávacího řízení
Pokud jde o výrok II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tento se týká možnosti uzavření dodatku č. 2 k původní smlouvě, aniž by byl použit některý z druhů zadávacího řízení ve smyslu § 21 zákona o veřejných zakázkách. Jinými slovy – jde o otázku přípustnosti změny smlouvy na plnění veřejné zakázky, kterou vnitrostátní právní úprava původně výslovně neřešila, s výjimkou podmínek pro rozšíření předmětu veřejné zakázky v jednacím řízení bez uveřejnění – viz § 82 odst. 2 větu druhou zákona o veřejných zakázkách (až posléze s účinností od 1. 4. 2012 byly tzv. transparentní novelou provedenou zákonem č. 55/2012 Sb. vymezeny v § 82 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách případy, kdy se jedná o podstatnou změnu práv a povinností vyplývajících ze smlouvy, a nelze tudíž měnit smlouvu uzavřenou na základě zadávacího řízení).
Aplikační praxe přitom vycházela z funkčního pohledu na povinnost souladu smlouvy s výsledky zadávacího řízení, která se nevyčerpává pouhým uzavřením smlouvy, ale musí být splněna po celou dobu plnění veřejné zakázky. To znamená, že podmínky sjednané v rámci zadávacího řízení nemůže v průběhu realizace veřejné zakázky zadavatel libovolně a svévolně měnit. Připuštěny byly, resp. jsou pouze takové změny, které jsou nepodstatné, jen ty je možné provést bez ukončení smlouvy a provedení nového zadávacího řízení. Kritéria pro rozlišování podstatných a nepodstatných změn smlouvy na plnění veřejné zakázky se dovozovala z judikatury Soudního dvora. Jako klíčové lze zmínit zejména rozsudky ze dne 5. 10. 2000, Komise proti Francii, C-337/98, Recueil, s. I-8377, ze dne 29. 4. 2004, Komise proti CAS Succhi di Frutta SpA, C-496/99 P, Recueil, s. I-3801, a především citovaný rozsudek ve věci pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku. Ostatně na posledně jmenovaný rozsudek ve věci pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku se v žalobě odvolává i žalobce (a rovněž důvodová zpráva k novele zákona o veřejných zakázkách provedené zákonem č. 55/2012 Sb., kterým zákonodárce jasně vymezil, kdy nelze měnit smlouvu uzavřenou na základě zadávacího řízení – v podrobnostech viz sněmovní tisk č. 370, B. Zvláštní část důvodové zprávy, k bodu 96, 6. volební období 2010–2013, digitální repozitář, www.psp.cz.).
Žalobce v tomto kontextu argumentuje tím, že jako přípustnou změnu lze vzít takovou změnu, se kterou smlouva počítá, předvídá ji a předem upraví způsob změny za vymezených okolností. A tak tomu bylo dle žalobce i v nyní souzené věci, neboť předem předvídal vývoj technologií a potřebu obnovy HW a SW, přičemž zohlednil i původní cenovou nabídku na realizaci veřejné zakázky.
K tomu krajský soud konstatuje, že takto jednoduše věc nestojí, a považuje za nutné připomenout kritéria pro rozlišování podstatných a nepodstatných změn, které v kontextu rozsudku Soudního dvora ve věci pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku sestávají ze základního pravidla a tří modelových případů. Podle základního pravidla (generální klauzule) je třeba považovat za podstatné takové změny, které mají podstatně odlišnou povahu než původní zakázka a v důsledku prokazují vůli smluvních stran znovu sjednat základní podmínky této zakázky. Změna tedy musí mít určitou intenzitu, musí směřovat do základních podmínek, přičemž čtyřmi takovými typovými případy (skutkovými podstatami) jsou změny, které by:
(i) umožnily účast jiných dodavatelů,
(ii) ovlivnily výběr nejvhodnější nabídky,
(iii) znamenaly rozšíření předmětu veřejné zakázky, či
(iv) znamenaly změnu ekonomické rovnováhy smlouvy.
Konkrétně ve vztahu ke změnám předvídaným ve smlouvě lze pak poznamenat, že v citované věci pressetext Nachrichtenagentur GmbH proti Rakousku Soudní dvůr sice připustil jako nepodstatnou změnu změnu valorizační doložky, protože již původní smlouva předvídala možnost její úpravy podle nového cenového indexu (body 64 až 69 rozsudku). Naproti tomu v rozsudku Soudního dvora ze dne 14. 10. 2004, Komise proti Francii, C-340/02, Sb. rozh., s. I-9845, byla odmítnuta možnost zadat zakázku na druhou fázi přípravy projektu na úpravu čistírny odpadních vod na základě pouhé výhrady této možnosti v oznámení zakázky týkající se první fáze. Podobně z rozsudku Soudního dvora ze dne 13. 4. 2010, Wall, C-91/08, Recueil, s. I-2815, vyplývá, že i ve smlouvě předvídaná či vyhrazená změna (zde: změna subdodavatele v případě koncesní smlouvy) může být podstatnou změnou, pokud měla zásadní vliv na výběr nabídky dodavatele.
O podstatnou změnu smlouvy se tak nepochybně může jednat i v případě, že tato změna byla ve smlouvě předvídána tak, jako tomu bylo i v nyní souzené věci. Rozhodující je přitom rozsah předvídané změny, včetně toho, zda změna např. mohla mít vliv na výběr nejvhodnější nabídky, resp. mohla umožnit účast jiných dodavatelů. A v tomto ohledu krajský soud souhlasí se žalovaným, který konstatoval, že žalobce obdržel v rámci dodatku č. 2 (z roku 2010) oproti původní smlouvě (z roku 2007) výrazně větší plnění v části HW zařízení na úkor SW vybavení a není vyloučeno, že v případě řádného zadání veřejné zakázky v odpovídajícím zadávacím řízení podle zákona by mu byly nabídnuty jiným uchazečem lepší nabídky. K tomu krajský soud doplňuje, že změna smlouvy provedená dodatkem č. 2 z původního plnění udělala plnění jiné, včetně jiné ceny, jak je zřejmé ze spisové dokumentace, včetně dokumentace k veřejné zakázce, z níž vyplývá následující:
- plnění podle původní smlouvy (celkem v částce 34 099 143,52 Kč, za 36 měsíců)
– pronájem HW zařízení: 14 403 903,36 Kč (400 108,43 Kč měsíčně),
– zajištění licencí SW: 3 550 430,43 Kč (98 623,07 Kč měsíčně), tj. v součtu 17 954 333,79 Kč
– poskytování servisních služeb: 16 144 809,73 Kč (448 466,94 Kč měsíčně)
- plnění podle smlouvy ve znění dodatku č. 2 (celkem v částce 37 213 725,96 Kč, za 36 měsíců, včetně navýšení o prokázanou inflaci dle článku 7.19 smlouvy)
– pronájem HW zařízení: 19 917 015,12 Kč (553 250,42 Kč měsíčně),
– zajištění licencí SW: 1 202 344,92 Kč (33 398,47 Kč měsíčně), tj. v součtu 21 119 360,04 Kč
– poskytování servisních služeb: 16 094 365,92 Kč (447 065,72 Kč měsíčně)
Již jen z tohoto prostého výčtu je patrné, že základní rámec, resp. struktura poptávaného plnění zůstala zachována, tj. (i) pronájem HW, (ii) zajištění SW a (iii) servis, avšak ve vztahu k prvním dvěma položkám, tedy HW a SW, došlo k jejich výraznému přeskupení, změně poměrů ve prospěch HW.
Navíc – a to je velmi podstatné – došlo k pořízení nových a modernějších komponent HW zařízení a nového SW vybavení, jak je zřejmé z článku 7.8 smlouvy, podle něhož platilo, že: „Dodavatel je oprávněn nejpozději ke dni uplynutí 32 měsíců od podpisu této smlouvy učinit odběrateli novou nabídku na obnovu technologií IT, tj. dodávku HW zařízení, SW vybavení a poskytování souvisejících služeb, přičemž v případě, že tato nabídka bude cenově totožná nebo výhodnější a technické parametry nabízeného HW zařízení a SW vybavení budou stejné nebo lepší než podle původní nabídky, je dodavatel oprávněn nejpozději do uplynutí 3 let od data podpisu této smlouvy písemně oznámit odběrateli, že využívá své opční právo na přeměnu doby trvání této smlouvy. V případě, že nová nabídka dodavatele bude cenově nevýhodnější než podle původní nabídky, mohou účastníci uzavřít dohodu o nových podmínkách dodávky HW zařízení, SW vybavení a poskytování souvisejících služeb.“ (pozn. podtržení doplněno krajským soudem).
Z následujícího článku 7.9 smlouvy přitom plyne, že „[t]ato smlouva se uzavírá na dobu neurčitou s tím, že v případě využití práva dodavatele podle článku 7.8 platí ke dni uplynutí tří let od data podpisu této smlouvy, že tato smlouva byla uzavřena na dobu určitou – šesti let od jejího podpisu. Změna doby platnosti smlouvy z doby neurčité na určitou využitím opce dle článku 7.8 nemá žádný vliv na právo odběratele vypovědět tuto smlouvu podle článků 4.11, 4.12 a 6.10 této smlouvy.“ (pozn. podtržení doplněno krajským soudem).
Z citovaného je tedy zřejmé, že možnost změny smlouvy byla sice ve smlouvě předvídána, avšak bez detailních pravidel pro její využití, které nebylo závislé na jasně stanovených a objektivních okolnostech. Smlouva shora popsanou změnu struktury plnění vůbec nepředvídala, byla v tomto ohledu velmi vágní a závisela na nabídce dodavatele – limitované toliko cenou a technickými parametry, ničím jiným. A skutečnost, že dodavatel svého (opčního) práva učinit takovou nabídku využil, vedlo nejen ke změně struktury původního plnění a jednotlivých cen, ale též ke změně doby plnění z doby neurčité na dobu určitou v délce 6 let, jež byla navíc dodatkem č. 2 změněna na 9 let (viz čl. III písm. O dodatku č. 2).
Lze tedy shrnout, že uzavřením dodatku č. 2 ve výsledku došlo k takové změně, která nebyla původní smlouvou předvídána a která svojí intenzitou zasáhla do struktury původního plnění, jeho cenového rozdělení i doby plnění, a to vše v souvislosti s novou nabídkou dodavatele. Za dané situace tedy dle přesvědčení krajského soudu není pochyb o tom, že se ve výsledku nejednalo o přípustnou změnu smlouvy, nýbrž o novou veřejnou zakázku, která následovala po původní veřejné zakázce a ve výsledku ji nahradila. A pokud by k zadání této zakázky došlo dle zákona, tedy s využitím zadávacího řízení, nelze vyloučit i účast jiných dodavatelů a následný výběr jiné, výhodnější nabídky [srov. shora uvedené typové případy podstatných změn smlouvy (i) a (ii)].
Předmětná změna smlouvy v podobě dodatku č. 2 z původního plnění nepochybně udělala plnění jiné – další, které bylo namístě poptávat podle zákona o veřejných zakázkách, a to platí tím spíše, že neobstálo ani žalobcem použité jednací řízení bez uveřejnění, na základě kterého byla uzavřena původní smlouva v podstatě bez soutěže s dosavadním dodavatelem – viz výše pod bodem VI.b). Jednání smluvních stran, tj. žalobce v pozici zadavatele a objednatele na straně jedné a společnosti BIT Service jako dodavatele na straně druhé, tak nelze akceptovat, a skutečnost, že si žalobce v souvislosti s uzavíráním dodatku č. 2 opatřil dvě oponentní nabídky, jejichž cena měla být vyšší než cena nabízená dodavatelem, jak vyplývá z předložené dokumentace k veřejné zakázce, na daném závěru nic nemění, spíše naopak. Tyto nabídky – učiněné navíc pouze ve vztahu k HW a SW – dokládají existenci i jiných subjektů schopných dodat předmětné plnění, resp. jeho část, přičemž těchto subjektů by v případě použití náležitého druhu zadávacího řízení mohlo být mnohem více a je možné, že jejich nabídky by při zachování standardní soutěže byly pro žalobce výhodnější.
Lze tedy ve shodě s předsedou žalovaného, potažmo správním orgánem I. stupně uzavřít, že reálným obsahem změny smlouvy provedené dodatkem č. 2 byla nová veřejná zakázka, a proto měl žalobce použít odpovídající druh zadávacího řízení. A pokud tak neučinil, dopustil se správního deliktu popsaného ve výroku II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Za spáchání správního deliktu ad I. a II. výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně přitom byla žalobci uložena pokuta ve výši 1 300 000 Kč, ke které se váže poslední žalobní námitka pod bodem III žaloby. | decision_1227.txt |
256 | k § 19 odst. 1 písm. f) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Etapizací ve smyslu § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona z roku 2006 se rozumí stanovení pořadí provádění takových změn v území, které vyplývají ze schválené územně plánovací dokumentace. Takovou změnou nejsou změny podmínek chráněných území nebo ochranných pásem, vyhlášených podle zvláštních právních předpisů.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2016, čj. 1 As 67/2015-42)
Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS, č. 244/2004 Sb. NSS, č. 787/2006 Sb. NSS, č. 1665/2009 Sb. NSS a č. 2266/2011 Sb. NSS.
Věc: Mgr. Martin Z. proti Statutárnímu městu Olomouc o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce.
Navrhovatel podal dne 8. 12. 2014 návrh na zrušení části opatření obecné povahy územního plánu Olomouce vydaného zastupitelstvem Olomouce usnesením ze dne 15. 9. 2014 (dále jen „územní plán“). Domáhal se zrušení částí územního plánu označených jako plochy 09/068Z, 09069P a 09/079S, a to v rozsahu jím vlastněných pozemků parc. č. 305/1 a 309/1 v k. ú. Chválkovice, v regulativu využití ploch a dohodě o parcelaci.
Navrhovatel uvedl, že územní plán jej v napadené části zkrátil na vlastnickém právu, nebyl vydán zákonem stanoveným způsobem, a to zejména v důsledku nesprávného zapracování námitky ke konceptu do návrhu územního plánu a následného nesprávného rozhodnutí o navrhovatelově námitce. Vymezení veřejného prostranství výrazně znehodnotilo jeho nemovitosti, přičemž pro vlastní dopravní obslužnost není potřeba. Vedením komunikace v těsné blízkosti jeho obytné vily dojde k znehodnocení kvality bydlení, zásahu do práva na ochranu soukromí a poklesu tržní ceny. Zvolené řešení nemůže být odůvodněno veřejným zájmem, jelikož územní plán rozvíjí nové plochy mimo intravilán obce na úkor pozemku v intravilánu historicky zasazeného. Zastavěním extravilánu a rozšířením zastavěného území nedojde k dosažení kompaktnosti území, ale pouze k upřednostnění uniformity v podobě zarovnání vnějších hranic lokality, přičemž odpůrce neodůvodnil jakýkoli veřejný zájem na této změně. Dále neodůvodnil, zda tato změna přispěje k lepší architektonické úpravě území a v čem je lepší vedení pokračování Gorkého ulice v přímce oproti umístění veřejného prostranství na pozemcích odpůrce. Za nesprávné považoval rovněž převzetí části trasy veřejného prostranství z územní studie a argumentaci rozvojem blokové struktury. Tvrzení, že výměra pozemků ve vlastnictví odpůrce zdaleka nedosahuje požadované velikosti, tvaru a šířky, je podle něj nepřezkoumatelné. Stanovením dohody o parcelaci a podmíněním využití plochy 09/068Z etapizací nastolil odpůrce v území blokační stav. Argumentoval odlišným postupem odpůrce oproti jinému veřejnému prostranství v nově rozvíjené lokalitě, které umístil „logicky na hranici rozvojového území“. Ustanovení § 7 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, o nezbytné míře vymezení ploch veřejného prostranství je nutno vykládat podle zásady minimalizace zásahu do soukromých práv tak, že související plocha veřejného prostranství by měla být vymezena spolu a v rámci nově rozvíjeného území se zastavitelnou plochou, nikoli na přilehlém soukromém pozemku, tvořícím odlišnou plochu. Dále odpůrce dostatečně nevyhodnotil a neprokázal potřebu vymezení nově zastavitelných ploch 09/068Z, 09/069P a 09/079S, ani nemožnost využití již vymezených zastavitelných ploch. Dále navrhovatel namítal rozpor napadené části opatření obecné povahy s principem proporcionality.
Krajský soud v Ostravě shledal návrh důvodným a rozsudkem ze dne 19. 2. 2015, čj. 79 A 9/2014-42, územní plán zrušil v rozsahu vymezeném návrhem. Přisvědčil navrhovateli, že odůvodnění opatření obecné povahy nedostojí principu proporcionality. Zásah do vlastnického práva navrhovatele nebyl řádně odůvodněn veřejným zájmem. Bylo-li v pokynech pro zpracování územního plánu námitkám navrhovatele vyhověno, ale následně zpracovaný návrh s nimi byl v rozporu, bylo nutno pečlivě zdůvodnit, proč původně zamýšlená varianta musela ustoupit variantě jiné. Této povinnosti odpůrce nedostál a naopak vytýká navrhovateli, že nepředkládá komplexní variantu, ač ten k tomu není povinen. Odpůrce rezignoval na posouzení variant a jeho odůvodnění je z hlediska proporcionality nepřezkoumatelné. Jestliže odpůrce argumentoval nedostatečnou plochou v jeho vlastnictví pro vytvoření veřejného prostranství dle vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území, pak ale řádně neodůvodnil, proč převážná část jeho pozemku parc. č. 311/1 nebyla do prostranství zahrnuta, zatímco do něj byla zahrnuta převážná část sporných pozemků navrhovatele. Tvrzení odpůrce, že veřejná prostranství jsou v maximální možné míře vymezena na pozemcích ve veřejném vlastnictví tak, aby byl zásah do soukromých pozemků minimalizován, nemá oporu ve spise. Není také zřejmé, proč by vedení prostranství v napřímené návaznosti na ulici Gorkého mělo mít přednost před jiným řešením, které by na tutéž ulici navazovalo prostřednictvím pozemku ve vlastnictví odpůrce a které by bylo šetrnější k vlastnickému právu navrhovatele.
Odůvodnění územního plánu je dále v rozporu se spisovým materiálem v části, v níž odpůrce argumentuje souvislou blokovou zástavbou, na kterou je třeba navázat i na nově se rozvíjející ploše. Podle mapových podkladů v bezprostředním okolí předmětných ploch bloková zástavba ve své klasické podobě (blok s vnitřním nádvořím) zcela chybí; přítomna je jen bloková zástavba řadová a zástavba disperzní. I pokud by chtěl odpůrce vytvořit na nově zastavitelných územích blokovou zástavbu, není prokázáno, že by tomu alternativní řešení bránila. Odpůrce ve vypořádání námitek směšuje dostupnost pozemků (zajistitelných prostou komunikací) s potřebou veřejného prostranství.
Krajský soud nepřisvědčil námitkám navrhovatele týkajícím se záměru seniorského bydlení, který ve fázi probíhajícího územního řízení nemůže být důvodem hodným zohlednění v územním plánu. Na druhou stranu ale obdobně nemůže odpůrce argumentovat plánovaným zúžením ochranného pásma kulturních památek areálu chrámu Navštívení Panny na Sv. Kopečku a areálu bývalého premonstrátského kláštera Hradisko, které ještě v době schválení územního plánu nebylo ani předmětem jakéhokoli zahájeného řízení.
Proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že územní plán nedostojí principu proporcionality a zásah do vlastnického práva nebyl řádně odůvodněn veřejným zájmem. Při respektování zásad územního plánování a relevantních právních předpisů považuje stěžovatel nadále zvolené řešení za správné a z pohledu územního plánování za jediné možné. Pozemky stěžovatele jsou veřejným prostranstvím dotčeny prakticky v celém rozsahu, další pozemky zde stěžovatel nemá. Ústup z pozemků navrhovatele by znamenal dotčení pozemků jiných vlastníků, ovšem za cenu urbanistického znehodnocení území. K výhradě krajského soudu, že se měl vypořádat s jinými variantami, stěžovatel uvedl, že žádné jiné, jež by v daném území připadaly v úvahu, neshledal. Stěžovatel dále vytkl krajskému soudu, že se nezabýval zařazením dotčené části pozemků navrhovatele do plochy, jejíž využití bylo podmíněno dohodou o parcelaci, která je pro posouzení proporcionality zásahu zásadní. Stěžovatel se nadto ve vyjádření k návrhu navrhovatele podrobně zabýval zamýšleným návrhem navrhovatele na umístění bytového domu pro seniory a prokázal, že jej lze uskutečnit i při stanovených podmínkách územního plánu. Podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil spisový materiál a nevzal v potaz argumentaci ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Závěr krajského soudu, že v pokynech pro zpracování územního plánu bylo námitkám navrhovatele vyhověno, ovšem následně zpracovaný návrh byl s pokyny v rozporu, je nesprávný. Předně sám krajský soud přisvědčil stěžovateli, že proces pořizování územního plánu má svou dynamiku a výsledek nemusí korespondovat s obsahem zadání. Krajský soud také nesprávně vyložil jednak smysl zpracování konceptu a následných pokynů, jednak obsah spisového materiálu. Tvrzení, že v pokynech pro zpracování návrhu bylo námitkám navrhovatele vyhověno, krajský soud bez dalšího převzal z argumentace navrhovatele. Pokyny však žádný návrh rozhodnutí o námitkách neobsahovaly a ani obsahovat nemohly. Smyslem jejich zpracování a následného schválení bylo konkretizovat schválené zadání tak, jak to vyplynulo z projednání konceptu. Podle § 49 odst. d) stavebního zákona z roku 2006 měly pokyny pro zpracování územního plánu obsahovat vyhodnocení, jak byly zohledněny námitky a připomínky. Z textu uvedeného v pokynech pro zpracování návrhu (s. 278–279) k navrhovatelově námitce ke konceptu nevyplývá, že by jí mělo být v návrhu vyhověno, naopak je zřejmé, že se i nadále počítalo s prodloužením ulice Gorkého jako základní osou území a že její vymezení bylo současně nezbytnou podmínkou pro využití zastavitelných ploch severně od ní a zadních částí pozemků v jižně umístěné stabilizované ploše (vč. pozemků navrhovatele). Územní studie, zmíněná v odůvodnění pokynů, se zabývala územím zahrnujícím jen severovýchodní část pozemku parc. č. 1417/1, osa historické cesty se týkala tedy pouze této části. Zpracovateli bylo na základě projednání konceptu uloženo zabývat se daným územím v souladu s pokynem a jeho odůvodněním, a to mimo jiné i ve vztahu k uplatněné námitce, což splnil. Veřejné prostranství vymezil v logickém prodloužení stávající ulice Gorkého a zahrnul do něj v souladu s územní studií převážnou část pozemků parc. č. 311/1 a parc. č. 1417/1. Námitka zásahu do vlastnických práv byla v návrhu územního plánu vzata v úvahu, a proto bylo využití nově navrhovaných zastavitelných ploch smíšených obytných (09/068Z a 09/066Z) a přestavbové plochy veřejného prostranství (09/069P) podmíněno dohodou o parcelaci. Ta měla zajistit, že vlastníci pozemků v zastavitelných plochách budou povinni navrhovateli kompenzovat újmu vzniklou vymezením plochy veřejného prostranství na jeho pozemcích. Z výše uvedeného plyne, že mezi pokyny pro zpracování návrhu a následným návrhem k žádné nahodilé změně nedošlo.
Nadto krajský soud zrušil dohodu o parcelaci pouze ve vztahu k pozemkům navrhovatele, čímž se dotkl právní jistoty ostatních vlastníků. V současnosti není jasné, jakou parcelaci by v dohodě měli řešit. Pro posouzení proporcionality zásahu do vlastnického práva navrhovatele nelze pominout fakt, že podmínku dohody o parcelaci navrhovatel v námitce k návrhu územního plánu nenapadl. Z důvodu, že krajský soud zrušení podmínky dohody o parcelaci nezdůvodnil, považuje stěžovatel jeho rozsudek v tomto směru za nepřezkoumatelný.
Dále stěžovatel nesouhlasil se závěry krajského soudu o zahrnutí pozemků do veřejného prostranství. V případě obou městských pozemků byla zahrnuta jejich převážná plocha. Veřejná prostranství jsou v územním plánu v maximální možné míře vymezena na pozemcích ve veřejném vlastnictví tak, aby byl zásah do soukromých pozemků minimalizován. Pojem v maximální možné míře je přitom třeba chápat rovněž ve vztahu k urbanistickým zásadám, tj. k logickému členění území na smysluplné celky. Důvody k vymezení plochy také na pozemcích navrhovatele byly objasněny ve vypořádání námitky. Stěžovatel si je vědom újmy způsobené vlastníkům, na jejichž pozemcích je vymezeno veřejné prostranství. Pokud však městské pozemky k vymezení nepostačují, není důvod ve prospěch jednoho vlastníka ustupovat z urbanistických principů (prodloužení ulice Gorkého, návaznost na parkově upravený předprostor školy, přirozený rozvoj blokové struktury v přibližně pravoúhlém rastru ulic), neboť každým odlišným řešením se způsobí újma jinému vlastníkovi. Krajský soud se zabýval proporcionalitou pouze ve vztahu k vlastnickému právu navrhovatele, územní plán se však musí zabývat proporcionalitou obecně. Právě proto byla vlastníkům pozemků v daném území uložena povinnost vyrovnat si mezi sebou náklady a prospěchy dohodou o parcelaci. Toto opatření k dosažení proporcionality považuje stěžovatel za dostatečné a konformní z hlediska stavebního zákona.
Zcela nesprávný je závěr krajského soudu o absenci blokové zástavby v bezprostředním okolí předmětných ploch. Ze spisového materiálu je zřejmé, že územní plán rozlišuje pouze tyto typy struktury zástavby: areálový, blokový, kompaktní rostlý městský, solitérní, sídlištní volný a kompaktní rostlý vesnický typ. Za blokovou zástavbu je považována zástavba uspořádaná ve stavební (uliční) čáře podél veřejného prostranství, a to ve schématu: veřejné prostranství (ulice) – zástavba – zahrady či dvory. V bezprostředním okolí ploch 09/070S a 09/069P se nacházejí např. plochy 09/065S, 09/071S a 09/077S, jejichž řadová zástavba je v územním plánu charakterizována jako blokový typ. V případě zástavby na ploše 09/070S se sice z větší části nejedná o řadovou zástavbu, přesto však splňuje charakteristiku blokového typu zástavby ve smyslu řazení zástavby podél veřejného prostranství ulice Chválkovická a existence zadního pásu zahrad. Z tohoto schématu se vymyká pouze navrhovatelova vila, jejíž umístění je reliktem situace, kdy byla součástí továrního areálu. Dnes jsou však stavby využívány nezávisle na sobě a území ztratilo charakter jednotného areálového konceptu. Ambicí územního plánu bylo vnést do tohoto území řád, přičemž umístění vily hrálo při vymezení veřejného prostranství 09/069S svou roli – pokračováním zástavby podél tohoto veřejného prostranství mělo dojít k uzavření blokové struktury a dotvoření klasického vnitrobloku charakteristického pro městskou zástavbu.
Pokud krajský soud v odůvodnění rozsudku vytýká stěžovateli směšování dostupnosti pozemků zajistitelných prostou komunikací s potřebou veřejného prostranství, pak stěžovatel namítá, že město (sídlo) nelze považovat za nahodilý souhrn pozemků dostupných komunikací, ale je nutno k němu přistupovat jako k logickému a smysluplnému systému veřejných prostranství a zastavitelných ploch. Veřejná prostranství přitom nezahrnují jen nezbytné komunikace a chodníky, ale také např. pásy pro vedení inženýrských sítí a pásy zeleně. Je-li podle vyhlášky o obecných požadavcích na využívání území minimální požadovaná šířka ulice při obousměrném provozu 8 m, je zřejmé, že přidružením další požadované plochy veřejného prostranství k ulici se zábor pozemků pro veřejné prostranství minimalizuje.
Navrhovatel ve vyjádření odkázal na důvody pro zrušení územního plánu uváděné v řízení před krajským soudem a na rozsudek krajského soudu, s nímž se ztotožňuje. Nepopiratelné je zejména porušení § 50 odst. 1 stavebního zákona. Argumentace stěžovatele je podle navrhovatele účelová a nezakládá se na zjištěných skutečnostech. Tvrdí-li stěžovatel, že nerozhodl o námitkách, pak sám potvrzuje, že zatížil řízení další vadou. Uvedl-li stěžovatel, že námitku v pokynech zohlednil, pak je jeho závěr, že námitce nebylo vyhověno nebo o ní nebylo rozhodnuto, v rozporu s jazykovým výkladem a materiálním posuzováním právního úkonu. Bylo-li v námitce namítáno, jednak aby veřejné prostranství nebylo umístěno na pozemcích navrhovatele, jednak aby bylo umístěno pouze na pozemcích stěžovatele, pak není výsledkem zohlednění, je-li nadále umístěno na obou pozemcích. Argumentace stěžovatele je proto v tomto bodu zavádějící, vnitřně rozporná a matoucí. Pokud se koncept nijak nelišil od následného návrhu, nelze tvrdit, že byla námitka zohledněna. Stěžovatel jednoznačně porušil zákon a dopustil se nesprávného úředního postupu.
Za nepodložené považuje navrhovatel tvrzení o nemožnosti ústupu z jeho pozemků a urbanistického zhodnocení. Není zřejmé, z jakých skutečností stěžovatel tento závěr dovodil. Oporu nemá ani závěr, že zamýšlený záměr navrhovatele lze uskutečnit i při podmínkách stanovených územním plánem. Vztahovala-li se dohoda o parcelaci k pozemkům, k nimž krajský soud územní plán zrušil, je logické, že krajský soud musel zrušit i další podmínky vztahující se k tomuto území.
Tvrzení stěžovatele o důvodech pro vymezení veřejného prostranství pouze potvrzuje praxi při přípravě územního plánu, kdy stěžovatel nijak nezohledňoval panující vlastnická práva a prosazoval za každou cenu novou výstavbu na dosud nezastavitelných pozemcích s odkazem na urbanistické principy, které si stěžovatel vykládá pouze subjektivně ve vlastním zájmu, jímž je proměna orné půdy na stavební pozemky. Námitky k blokové zástavbě podle navrhovatele neobsahují argumentaci způsobilou odůvodnit zrušení rozsudku.
Závěrem stěžovatel sám potvrzuje, že je navrhovateli prostřednictvím územního plánu způsobována újma. Argumenty o její kompenzaci v podobě dohody o parcelaci jsou spekulativní, jelikož nelze předvídat ani její obsah, ani zda bude uzavřena. Pak nebude újma navrhovateli nijak kompenzována a zároveň nebude naplněn cíl stěžovatele v podobě prosazovaného urbanistického řešení. Řešení požadované stěžovatelem tak způsobí pouze zablokování jakéhokoli rozvoje území.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
V.A Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
(...) [21] Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je dána především tehdy, opřel-li soud rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS), nebo pokud zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných v žalobě (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004-73, č. 787/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, čj. 4 Azs 27/2004-74). Za nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti; z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto; která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek); jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním; která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, č. 244/2004 Sb. NSS).
[22] V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud vadu ve smyslu výše nastíněné judikatury neshledal. Krajský soud zrušil územní plán v rozsahu navrhovatelem vlastněných pozemků parc. č. 305/1 a 309/1 v k. ú. Chválkovice, a to v regulativu využití ploch a dohodě o parcelaci.
[23] Dohoda o parcelaci DP-25: Chválkovice – V loukách je stanovena jako podmínka pro využití ploch 09/068Z, 09/066Z, 09/069P a 09/067P. Rozhodování o změnách v těchto plochách je tak podmíněno smlouvou s vlastníky pozemků a staveb, dotčených navrhovaným záměrem, jejímž obsahem musí být souhlas s tímto záměrem.
[24] Stěžovateli je třeba přisvědčit v tom, že institut dohody o parcelaci v zásadě slouží „spravedlivému“ řešení poměrů v území, neboť umožňuje rozložit dopady regulace jeho využití na všechny vlastníky těch pozemků, v zájmu jejichž efektivního využití je regulace stanovena.
[25] Zrušil-li však krajský soud regulativ využití předmětných pozemků, bylo též zcela namístě zrušit vázanost využití těchto pozemků dohodou o parcelaci. Pozemky stěžovatele totiž v důsledku zrušení části územního plánu nemohou být dotčeny záměry využití výše uvedených ploch mimo předmětné pozemky a bylo by v rozporu se samotným účelem dohody o parcelaci, aby realizace takových záměrů byla podmíněna souhlasem navrhovatele. Ze stejného důvodu pak nemůže být ani využití předmětných pozemků navrhovatele podmíněno dohodou o parcelaci s dalšími vlastníky pozemků v plochách zahrnutých v dohodě o parcelaci. V opačném případě by totiž zachování podmínky dohody o parcelaci znamenalo de facto trvání zrušené regulace využití pozemků navrhovatele. Soud na druhou stranu nemohl za dané situace ani zrušit podmínku dohody o parcelaci jako celek, neboť tím by v rozporu s § 101d odst. 1 s. ř. s. překročil „žalobní“ návrh.
[26] Nic z výše uvedeného samozřejmě nebrání tomu, aby při novém stanovení regulace využití pozemků navrhovatele byly tyto pozemky opět zahrnuty do požadavku dohody o parcelaci.
[27] Zrušení dohody o parcelaci ve vztahu k pozemkům navrhovatele je proto logickým důsledkem zrušení regulativů využití těchto pozemků a rozsudek krajského soudu není nepřezkoumatelný jen proto, že soud samostatně neodůvodnil zrušení dohody o parcelaci.
V.B Soulad návrhu územního plánu s vypořádáním námitky navrhovatele ke konceptu územního plánu a s pokyny pro zpracování návrhu územního plánu
[28] Stěžovatel namítal nesprávnost závěru krajského soudu, že byl návrh územního plánu v rozporu s pokyny.
[29] Pokud jde o relevantní skutkové okolnosti, Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil, že v konceptu územního plánu bylo veřejné prostranství VP-107 vedeno prakticky zcela mimo pozemky ve vlastnictví města. Ke konceptu podal navrhovatel dne 29. 7. 2010 námitku, v níž nesouhlasil s vedením komunikace přes jím vlastněné pozemky parc. č. 309/1, 305/1, 304/2, 281, 305/2, 736, 737 a 738 v k. ú. Chválkovice. Poukazoval na to, že takto vedená komunikace by výrazně znehodnotila jeho nemovitosti, přičemž pro vlastní dopravní obslužnost není potřeba.
[30] V pokynech pro zpracování návrhu územního plánu, jež schválilo Zastupitelstvo města Olomouce dne 23. 2. 2011, je na s. 278–279 navrhovatelova námitka vypořádána následovně: „námitka je zohledněna v pokynech: trasa veřejného prostranství VP-107 bude vedena po pozemcích parc. č. 311/1 a 1417/1 v katastrálním území Chválkovice ve vlastnictví SMOl, až po ul. Chválkovickou“. Podle odůvodnění tohoto vypořádání představuje navržené veřejné prostranství logické prodloužení stávající ulice Gorkého severovýchodním směrem. Vymezení veřejného prostranství je nezbytnou podmínkou pro realizaci případné výstavby jak v zastavitelné ploše, tak ve stabilizované ploše 056/01, v zadních částech pozemků při ulici Chválkovické (vč. předmětných pozemků). Logická trasa veřejného prostranství je z velké části v ose historické cesty na pozemku parc. č. 1417/1 při severní hranici uvedených pozemků, v souladu s územní studií daného území.
[31] Na s. 8 pokynů je uvedeno: „Bod 8. Trasa veřejného prostranství VP-107 bude vedena po pozemcích parc. č. 311/1 a 1417/1 v katastrálním území Chválkovice ve vlastnictví SMOl, až po ul. Chválkovickou.“
[32] Na základě schválených pokynů byl zpracován návrh územního plánu, který byl nejprve projednán s dotčenými orgány. Na základě jejich stanovisek a následných dohod byl upraven a v upravené podobě byl veřejně projednán. Veřejné prostranství VP-107 bylo v návrhu vymezeno z části na pozemcích parc. č. 311/1 a 1417/1 v k. ú. Chválkovice, které jsou ve vlastnictví statutárního města Olomouc. Z daleko větší části byly však i nadále vymezeny na pozemcích navrhovatele, a to dokonce v podstatně větším rozsahu, než tomu bylo v konceptu územního plánu, proti němuž směřovala námitka navrhovatele. K upravenému návrhu územního plánu podal navrhovatel společnou námitku, v níž opětovně nesouhlasil s vedením veřejného prostranství přes jeho pozemky. Této námitce stěžovatel nevyhověl.
[33] Podle § 49 odst. 2 písm. d) stavebního zákona pořizovatel k návrhu pokynů pro zpracování územního plánu připojí odůvodnění, které obsahuje mj. „vyhodnocení, jak byly zohledněny námitky a připomínky“. Oproti tomu o námitkách k návrhu správní orgán rozhoduje (srov. § 172 správního řádu).
[34] Námitky ke konceptu tedy mají jiný charakter než námitky k návrhu územního plánu. Zatímco v případě prvních zákon ukládá povinnost je vyhodnotit, v případě druhých o nich zastupitelstvo rozhodne. I přes odlišný režim námitek podávaných v jednotlivých fázích územního plánování však nelze souhlasit se stěžovatelem, který tvrdí, že z textu odůvodnění vypořádání námitky navrhovatele ke konceptu neplyne, že by námitce mělo být vyhověno.
[35] V pokynech byly námitky dotčených osob i připomínky veřejnosti ke konceptu územního plánu vypořádány tak, že byly buď zohledněny, částečně zohledněny, vzaty na vědomí nebo nezohledněny. Jestliže byla navrhovatelova námitka vypořádána jako zohledněná, spolu s jednoznačně formulovaným pokynem „trasa veřejného prostranství VP-107 bude vedena po pozemcích parc. č. 311/1 a 1417/1 v katastrálním území Chválkovice ve vlastnictví SMOl“, mohl navrhovatel oprávněně nabýt dojmu, že jeho námitce bylo vyhověno v tom smyslu, že veřejné prostranství nebude vedeno po jeho pozemcích.
[36] Výsledek však byl právě opačný. Veřejné prostranství bylo v návrhu územního plánu vymezeno oproti konceptu šířeji. Ač bylo nově vedeno (v souladu s pokyny) ve větší míře také na pozemcích stěžovatele, zabíralo i nadále rovněž pozemky navrhovatele, a to dokonce v podstatně větším rozsahu, než tomu bylo v konceptu územního plánu.
[37] Na druhou stranu, již v rozsudku ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud zdůraznil dynamiku procesu pořizování územně plánovací dokumentace, jejíž obsah se proměňuje v čase tak, jak tento proces prochází jednotlivými fázemi. Uvedl, že „[s]tavební zákon v § 50 odst. 1 požaduje, aby návrh změny územního plánu byl zpracován na základě schváleného zadání změny územního plánu nebo schválených pokynů pro zpracování návrhu změny územního plánu (to v případě, že by byl pořizován koncept). Použité spojení ‚na základě‘ nelze vnímat jako příkaz, aby návrh změny územního plánu byl identický s obsahem schváleného zadání, nýbrž jako pokyn, aby návrh vycházel ze schváleného zadání.“
[38] Tento závěr zcela dopadá i na posuzovaný případ a soud neshledává důvod se od něj odchýlit. Neučinil tak ovšem ani krajský soud. Ten nekonstatoval nezákonnost projednávané části územního plánu pro rozpor s pokyny. Vznesl „pouze“ zcela oprávněný požadavek, aby v takovém případě, kdy se v návrhu územního plánu přijaté řešení odchyluje od způsobu vypořádání připomínek a námitek ke konceptu územního plánu, bylo takové řešení obzvláště podrobně a přesvědčivě odůvodněno. Ani tato námitka proto není důvodná.
V.C Bloková zástavba
[39] Stěžovatel dále namítal nesprávnost závěru krajského soudu, podle něhož je odůvodnění územního plánu v části, v níž argumentuje souvislou blokovou výstavbou, v rozporu se spisovým materiálem.
[40] Stěžovatel v odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatele uvedl, že „šířka nově vymezeného veřejného prostranství odpovídá šířce stávajícího parkově upraveného předprostoru školy, na který přirozeně navazuje, čímž je vytvořen ucelený veřejný prostor. Je tak přirozeně rozvíjena stávající bloková urbanistická struktura, kde ulice zpravidla vytvářejí pravidelnou pravoúhlou mřížovou síť, vymezující jednotlivé bloky, a umožňující optimální využití pozemků.“
[41] Krajský soud při posuzování námitky navrhovatele, který tvrdil, že taková struktura v daném území neexistuje a stěžovatel ji navzdory historickému stavu v území násilně a na úkor soukromých vlastníků v území tvoří, vyšel z mapových podkladů, na jejichž základě dospěl k závěru, že v bezprostředním okolí předmětných ploch bloková zástavba v klasické podobě (blok s vnitřním nádvořím) zcela chybí.
[42] Zvolený postup byl nesprávný, při posuzování námitky měl krajský soud vyjít z vymezení typů struktur zástavby v územním plánu. V něm je na s. 92 blokový typ zástavby vymezen následovně: „Blokový typ je druh zástavby vymezený zpravidla stavebními (uličními) čarami. V případě, že blok není ze všech stran vymezen uličními čarami, stanoví se další pomocné čáry tak, aby bylo možno nade vší pochybnost stanovit plochu bloku. Vnější hrana zástavby vymezuje veřejné prostranství, vnitřní hrana zpravidla soukromý nebo polosoukromý prostor uvnitř bloku.“
[43] V blízkém okolí plochy lze nalézt např. stabilizované plochy 09/065S, 09/071S a 09/077S, jejichž zástavba splňuje znaky blokového typu, jak jej vymezuje územní plán. Závěr krajského soudu, podle něhož je argumentace souvislou blokovou zástavbou v rozporu se spisovým materiálem, je nesprávný a je namístě závěry krajského soudu v této otázce korigovat.
[44] Na druhou stranu nelze přehlédnout, že právě u plochy 09/070S je požadavek blokového typu zástavby ve výše vymezeném smyslu dodržen jen zčásti. Je tomu tak právě na pozemcích navrhovatele, zatímco na severní straně plochy je (na rozdíl od konceptu) respektována diagonálně vedená historická cesta, znemožňující dodržení požadavků na blokový typ zástavby.
V.D Proporcionalita
[45] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné uvést, že ač krajský soud v rozsudku poněkud směšuje pojmy neodůvodněnost a nedůvodnost a že vyslovuje dílčí závěr o nepřezkoumatelnosti napadené části opatření obecné povahy, je z odůvodnění jeho rozsudku jako celku zřejmé, že považuje napadenou regulaci využití území z hlediska požadavku proporcionality za nedůvodnou, nikoliv neodůvodněnou. Tak tomu ostatně porozuměl i stěžovatel, jehož námitky směřují k obhájení proporcionality napadené části územního plánu, nikoliv k její odůvodněnosti.
[46] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, podle něhož předmětná část opatření obecné povahy nedostojí principu proporcionality. Má za to, že zásah do vlastnického práva je opodstatněný, jím vlastněné pozemky byly dotčeny prakticky v celém rozsahu, přičemž jiné varianty řešení neshledává. Zdůrazňuje, že újma navrhovateli byla kompenzována podmínkou dohody o parcelaci.
[47] K tomu, jaké otázky správní soud zkoumá při přezkumu proporcionality obsahu napadeného opatření obecné povahy, se vyjádřil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 4 Ao 3/2010-54: „[p]roporcionalitu soud vnímá dvěma způsoby – v jejím užším a širším smyslu. Proporcionalitou v širším smyslu soud chápe obecnou přiměřenost právní regulace. Mezi základní atributy právního státu patří přiměřenost práva a z tohoto důvodu je úkolem mj. právě i soudní moci přispívat svojí rozhodovací činností k rozumnému uspořádání společenských vztahů. Soud se proto v rámci přezkumu souladu opatření obecné povahy se zákonem věnuje též otázkám, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (kritérium vhodnosti), zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným legislativním prostředkem (kritérium potřebnosti), zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium minimalizace zásahu); v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli (kritérium proporcionality v užším slova smyslu).“
[48] Stěžovatel namítá, že veřejná prostranství byla v územním plánu v maximální míře vymezena na pozemcích ve vlastnictví města a že závěr krajského soudu, že stěžovatel dostatečně nezdůvodnil, proč do veřejného prostranství nebyla zahrnuta převážná část pozemku parc. č. 311/1 v k. ú. Chválkovice, nemají oporu ve spisovém materiálu.
[49] K této námitce Nejvyšší správní soud ověřil, že stěžovatel vlastní v lokalitě v k. ú. Chválkovice pouze dva pozemky – parc. č. 311/1 a parc. č. 1417/1, které byly z větší části do ploch veřejného prostranství skutečně zahrnuty. Většina pozemku parc. č. 311/1 je zahrnuta do plochy veřejného prostranství 09/079S, menší část pak do předmětné plochy veřejného prostranství 09/069P, zahrnující rovněž pozemky navrhovatele. Do téže plochy je zahrnuta i velká část pozemku parc. č. 1417/1, na jehož další části je vymezeno veřejné prostranství 09/067Z. Jen malé části obou pozemků stěžovatele spadají do zastavitelné plochy 09/068Z. Je zřejmé, že v dané lokalitě není možné žádné řešení, které by při vymezování nezbytných veřejných prostranství (podmiňujících vymezení nových zastavitelných ploch) vystačilo s pozemky stěžovatele. Dílčí závěr krajského soudu, že veřejná prostranství nejsou v maximální možné míře vymezena na pozemcích stěžovatele, je proto nesprávný, a námitka stěžovatele vůči části odůvodnění krajského soudu je důvodná. Je však také nutno dodat, že zde krajský soud zjevně vycházel ze striktní formulace pokynu č. 8.
[50] Ve vztahu k naplnění požadavku proporcionality však považuje soud za zásadní skutečnost, že stavební využití plochy 09/068Z (tj. nové zastavitelné plochy, k níž bylo v územním plánu vymezeno veřejné prostranství VP-107) je podmíněno jednak dohodou o parcelaci, jednak (jak uvádí sám stěžovatel) změnou podmínek ochranného pásma kulturních památek Sv. Kopeček – Hradisko (srov. bod 14. výrokové části územního plánu, etapizace ET-24).
[51] V případě etapizace ET-24 se přitom nejedná o skutečnou etapizaci ve smyslu § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona, tj. o stanovení pořadí změn v území, ač ji tak územní plán označuje (srov. s. 151 odůvodnění územního plánu), ale o de facto podmíněnou regulaci. Využití území je totiž vázáno nikoliv na přednostní změny v území, ale na administrativní akt, jehož vydání v budoucnu je nejisté a nezávislé na vůli stěžovatele i ostatních orgánů územního plánování.
[52] Na tom nic nemění skutečnost, že ochranné pásmo vymezuje a ochranné podmínky stanoví obecní úřad obce s rozšířenou působností, jímž je v posuzované věci Magistrát statutárního města Olomouce, tedy pořizovatel územního plánu a orgán stěžovatele. Podle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, tak totiž činí jako orgán státní památkové péče, tedy nezávisle na výkonu samostatné působnosti obce, do níž spadá schválení územního plánu, i na výkonu dalších působností v rámci přeneseného výkonu státní správy. Vymezení ochranného pásma a stanovení ochranných podmínek, resp. jejich změna, jsou navíc podmíněny návrhem krajského úřadu a projednáním s odbornou organizací státní památkové péče, jíž je Národní památkový ústav.
[53] Nelze odhlédnout od skutečnosti, že vlastnické právo navrhovatele, stejně jako dalších vlastníků pozemků v předmětné lokalitě, je přitom omezeno již okamžikem vydání opatření obecné povahy, a to v zájmu využití území, které je v současnosti právně nepřípustné a jehož možnost v budoucnosti je nejistá, nezávisle na vůli jak navrhovatele, tak i stěžovatele. V důsledku toho je v daném případě významným způsobem oslabena, resp. zcela eliminována i obecně jistě uznatelná kompenzační funkce dohody o parcelaci.
[54] Ani požadavek blokového typu zástavby, při respektování obsahu tohoto pojmu, vymezeného v územním plánu, dostatečně neodůvodňuje přijaté řešení. Požadavek blokového typu zástavby mohl být nepochybně respektován i v případě posunutí navrhovaného veřejného prostranství mimo pozemky navrhovatele. Jak je zřejmé z nákresu v příloze č. 3 kasační stížnosti, není dokonce právě kvůli umístění plochy VP-107 do těsného sousedství vily navrhovatele možné požadavek blokového typu zástavby v tomto místě dodržet důsledněji.
VI.
Závěr a náklady řízení
[55] Nejvyšší správní soud vzhledem k výše uvedenému uzavírá, že ač shledal některé z dílčích kasačních námitek důvodnými, neshledal důvod pro zrušení rozsudku krajského soudu, neboť důvod pro zrušení části územního plánu obstojí (blíže srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1665/2009 Sb. NSS, podle něhož „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“) (...). | decision_1228.txt |
257 | k § 63 odst. 2 písm. b) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky
Osoba vyzvaná k prokázání totožnosti v souladu s § 63 odst. 2 písm. b) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, se nemůže zprostit povinnosti prokázat svou totožnost pouze s odkazem na subjektivní hodnocení svého vzhledu, jazykové vybavenosti či individuálních projevů chování.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2016, čj. 10 As 236/2015-36)
Prejudikatura: č. 689/2005 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 3008/2014 Sb. NSS.
Věc: Zuzana C. proti Krajskému ředitelství policie Jihomoravského kraje o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně cestovala dne 3. 12. 2014 z Břeclavi do Brna mezinárodním vlakem EC 78 J. G. MENDEL jedoucím z území Rakouska do Prahy. V tomto vlaku policisté odboru cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje v 8:40 hod. vyzvali žalobkyni k prokázání totožnosti. Žalobkyně výzvě nevyhověla s tím, že policisté nemají žádný zákonný důvod vyzývat ji k prokázání totožnosti. Policisté žalobkyni informovali, že právě probíhá bezpečnostní akce s názvem „Morava“ zaměřená na odhalování nelegální migrace, pátrání po hledaných a pohřešovaných osobách a odhalování dovozu zbraní a střeliva. Žalobkyni bylo dále sděleno, že policisté využívají svého oprávnění dle § 63 odst. 2 písm. b) a e) zákona o Policii České republiky, neboť se žalobkyně nachází v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a odpovídá popisu hledané nebo pohřešované osoby. Žalobkyně uvedla, že policistům nepředloží průkaz totožnosti. V reakci na to jí policisté sdělili, že není nezbytně nutné předložit průkaz totožnosti, postačí, pokud jim pro účely ztotožnění sdělí své jméno, příjmení a datum narození. Po dalším odmítnutí byla žalobkyně poučena o tom, že na nejbližší železniční stanici bude předvedena na policejní služebnu za účelem zjištění totožnosti. Po příjezdu do Brna žalobkyně dobrovolně následovala policisty na policejní služebnu na hlavním nádraží.
Na služebně byla žalobkyně omezena na osobní svobodě a opakovaně vyzývána k prokázání totožnosti. Následně telefonicky kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních sborů a na zasahující policisty si stěžovala. Žalobkyně byla nejprve v 9:00 hod. podrobena osobní prohlídce; v 11:15 hod. byla provedena druhá prohlídka. Žalobkyně při prohlídce upozornila zasahující policisty, že má u sebe advokátní spis. Při druhé prohlídce konané z důvodu eskorty žalobkyně na služebnu žalovaného na ulici Kounicova v Brně byl v peněžence žalobkyně objeven občanský průkaz. Na jeho základě byla zjištěna totožnost žalobkyně a v informačních systémech Policie České republiky ověřeno, zda se nejedná o hledanou osobu. Po zjištění totožnosti byla žalobkyně bez odkladu v 11:23 hod. propuštěna. Žalobkyně požádala o kopie úředních záznamů o úkonech, které vůči ní byly provedeny. Policista ji informoval, že úřední záznamy ještě nebyly vyhotoveny, a v 11:35 hod. jí vydal potvrzení o provedených úkonech dle § 109 odst. 2 zákona o Policii České republiky.
Žalobkyně napadla postup žalovaného žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, podanou u Krajského soudu v Brně. Domáhala se vyslovení nezákonnosti zásahu žalovaného spočívajícího ve výzvě a vynucování prokázání totožnosti žalobkyně, omezování její osobní svobody v čase od 8:46 hod. do 11:23 hod. dne 3. 12. 2014, včetně dvou osobních prohlídek žalobkyně, v odmítnutí vydání kopií úředních záznamů o úkonech žalovaného provedených vůči žalobkyni dne 3. 12. 2014. Namítala, že policisté neměli zákonný důvod k tomu, aby po žalobkyni vyžadovali prokázání totožnosti. Jejich požadavku nevyhověla, neboť jej považovala za nezákonný zásah do svého soukromí a akt svévole ze strany policie. Po předvedení na služebnu žalobkyně policistům sdělila, že jim totožnost prokáže, až jí uvedou zákonný důvod. Upozornila policisty, že musí odpovídat popisu hledané osoby, nelze ji proto namátkově kontrolovat, zda je hledanou osobou nebo nelegální cizinkou. Pravděpodobnost, že se jedná o cizinku, se dle žaloby blížila nule, a to vzhledem k neexotickému vzhledu žalobkyně, dobré znalosti českého jazyka, výslovnosti bez cizího přízvuku. Během pobytu na služebně byla žalobkyně dvakrát nezákonně podrobena osobní prohlídce, při které jí byly prohledány osobní věci v tašce, mj. advokátní spis klienta (prolistován bez čtení obsahu) a osobní hygienické potřeby, což žalobkyně považuje za nedůstojné. Při druhé prohlídce byl objeven doklad totožnosti a úkony policie ukončeny. Žádost o vydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech byla odmítnuta s tím, že na ni žalobkyně nemá právo. Teprve po naléhání jí bylo vydáno potvrzení o provedených úkonech, ale nikoli kopie úředních záznamů. Tím došlo k porušení práva žalobkyně na přístup k informacím o zpracovávaných osobních údajích bez zbytečného odkladu. Kopie úředních záznamů potřebovala žalobkyně bezodkladně, aby nedošlo později ke změně jejich obsahu.
Krajský soud ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 24. 9. 2015, čj. 30 A 17/2015-44. Krajský soud nahlížel na výzvy, donucování a veškerý skutkový děj označený žalobkyní jako na jeden zásah skládající se z dílčích kumulativních zásahů. Za nezákonnou považoval krajský soud výzvu policistů k prokázání totožnosti na základě § 63 odst. 2 odst. e) zákona o Policii České republiky, podle kterého je „[p]olicista [...] oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu odpovídající popisu hledané nebo pohřešované osoby“. Žalovaný v průběhu zásahu ani v řízení před krajským soudem nedoložil, že by žalobkyně odpovídala popisu konkrétně hledané nebo pohřešované osoby, pouze tvrdil, že v době zásahu bylo vyhlášeno pátrání po celkem 423 ženách ve věku 20–40 let všech myslitelných typů (rasy, etnik) a že policisté nemohou zpaměti znát podobu všech srovnatelných žen v pátrání. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu krajský soud poukázal, že policista není oprávněn vyzvat osobu k prokázání totožnosti podle § 63 odst. 2 písm. e) zákona o Policii České republiky pouze s paušálním odkazem na probíhající akci pátrání po osobách, aniž k tomu má konkrétní důvod spočívající v tom, že vyzvaná osoba skutečně vzhledem a dalšími znaky odpovídá konkrétnímu popisu osoby, po níž policie pátrá.
Nezákonný byl podle krajského soudu i dílčí zásah spočívající ve vyžadování prokázání totožnosti na základě § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky. Na rozdíl od žalobkyně měl krajský soud za to, že cestovala-li žalobkyně mezinárodním vlakem EC 78 – J. G. MENDEL spojujícím Vídeň s Prahou, nacházela se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Z podkladů poskytnutých žalovaným totiž vyplynulo, že k nelegální migraci byly v roce 2014 nejvíce využívány mezinárodní vlakové spoje, jimiž cestovali převážně státní příslušníci Syrské arabské republiky, Islámské republiky Afghánistán a Republiky Kosovo a v menším počtu i příslušníci afrických, asijských a evropských zemí. Trasa uvedeného mezinárodního vlaku přitom byla pro nelegální migranty typická.
Smyslem a účelem § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky je dle krajského soudu zjištění, zda je osoba cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Toto oprávnění je však nutno používat v souladu se zásadou přiměřenosti ve smyslu § 11 a) a c) téhož zákona, tedy tak, aby zásah nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného zákonem. Krajský soud dále konstatoval, že prvotní výzva vůči žalobkyni k prokázání totožnosti byla učiněna v souladu se zákonem, neboť se zdržovala v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Po úvodním oslovení však muselo být dle krajského soudu zasahujícím policistům zcela zjevné, že se nejedná o cizinku bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, a to s ohledem na celou řadu skutečností, které ve svém součtu činí závěr, že by žalobkyně mohla být takovým cizincem, absurdním. Žalobkyně nebyla nijak exotického vzhledu, hovořila plynnou češtinou bez známek cizího přízvuku, používala již od prvních fází zásahu odborné termíny zákona o Policii České republiky, argumentovala rozsahem oprávnění policistů ve vztahu k výzvě k prokázání totožnosti, neměla u sebe větší zavazadla, pouze jedno příruční běžného typu. Při prohlídce byl nalezen advokátní spis a žalobkyně informovala zasahující policistku o státem aprobovaném tajemství. Žalobkyně též kontaktovala Generální inspekci bezpečnostních sborů. Na základě všech těchto skutečností muselo být dle krajského soudu zasahujícím policistům zjevné, že se v případě žalobkyně nejedná o cizinku bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Policisté tak porušili zásadu přiměřenosti, pokud od prokazování totožnosti neupustili.
Jestliže byl shledán nezákonným zásah spočívající ve výzvě k prokázání totožnosti, pak z tohoto důvodu hodnotil krajský soud jako nezákonné i dílčí zásahy spočívající v omezení na svobodě v délce cca 2,5 hodiny a ve dvou osobních prohlídkách žalobkyně. Druhou prohlídku považoval krajský soud za nezákonnou i z důvodu, že žalobkyně již byla jednou kontrolována, nebyla u ní nalezena zbraň a z jejího dosavadního jednání nevyplynulo nebezpečí, že by kladla odpor. Důvod dle § 35 odst. 2 zákona o Policii České republiky tak nebyl dán. V důsledku druhé prohlídky byla žalobkyně navíc ztotožněna proti své vůli z důvodu nalezení občanského průkazu. Doba omezení na svobodě nebyla dle krajského soudu přiměřená, neboť žalovaný neosvětlil, proč nemohlo k eskortě žalobkyně na druhou služebnu dojít dříve.
Krajský soud dále uvedl, že úřední záznamy požadované žalobkyní byly vyhotoveny v den zásahu v 11:56 hod. a v 18:43 hod., tedy po propuštění žalobkyně z předvedení. Zasahující policista měl povinnost vyhotovit úřední záznamy o úkonech zjišťování totožnosti žalobkyně a dvou osobních prohlídkách bez zbytečného odkladu. Úřední záznam splňující zákonné podmínky byl vyhotoven až v 18:43 hod. (první úřední záznam byl příliš stručný, neobsahoval průběh a okolnosti úkonů). Žalovaný měl povinnost na žádost žalobkyně vystavit potvrzení o provedených úkonech. Vystavené potvrzení však neobsahuje informaci o druhé osobní prohlídce. Žalobkyně měla být informována, kdy budou vyhotoveny úřední záznamy a kdy bude moci požádat o jejich kopie. Žalovaný nedoložil, proč byl řádný úřední záznam sepsán až téměř 7 hodin po propuštění žalobkyně a proč nebyl řádný úřední záznam vyhotoven již v 11:56 hod. Tento dílčí zásah proto krajský soud také shledal nezákonným.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Nesouhlasil se závěrem krajského soudu o nepřiměřenosti výzvy k prokázání totožnosti. Nejrazantnějším prostředkem ke zjištění totožnosti osoby jsou tzv. identifikační úkony spojené s omezením osob na svobodě (fotografování, daktyloskopie). Zasahující policisté požadovali pouze předložení dokladu totožnosti. Z důvodu odmítavé reakce žalobkyně ji vyzvali ke sdělení jména, příjmení a data narození, což stěžovatel považuje za nejmírnější prostředek k prokázání totožnosti. Stěžovatel nesouhlasil s tím, že na základě pozdějšího jednání žalobkyně odpadl důvod k výzvě k prokázání totožnosti, a proto měli policisté v souladu se zásadou přiměřenosti od dalších výzev upustit. Ani skutečnost, že osoba hovoří česky, není exotického vzhledu, nemá u sebe větší zavazadla a odmítá se podrobit výzvě policistů za současného zpochybnění jejich oprávnění podle zákona o Policii České republiky, není podle stěžovatele důkazem, že taková osoba není cizincem bez povolení k pobytu na území České republiky. Stěžovatel v řízení před krajským soudem upozorňoval na případy z praxe svědčící o tom, že vzhled, jazyk a vystupování rozhodně nejsou zárukou legálnosti pobytu osoby. Zákonný důvod výzvy k prokázání totožnosti dle § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky je, že se jedná o osobu „zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky“. Tato premisa byla naplněna. Nemůže být na policistovi vyzývajícím osobu k prokázání totožnosti v takovém případě, aby prokazoval, že vyzvaná osoba na základě vzezření, mluvy a vystupování odpovídá profilu cizince. Těmito aspekty nelze podmiňovat oprávnění policisty k výzvě k prokázání totožnosti.
Vyplývá-li z judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 11. 3. 2015, čj. 6 As 276/2014–61, a ze dne 18. 12. 2013, čj. 6 Aps 7/2013–81, č. 3008/2014 Sb. NSS), že není třeba konkrétního podezření k tomu, aby se řidič podrobil výzvě policisty k vyšetření na alkohol nebo aby se osoba vstupující do budovy státního zastupitelství podrobila výzvě justiční stráže k prokázání totožnosti, pak podle stěžovatele není důvod ani k tomu, aby se osoba zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení k pobytu v České republice, nemusela podrobit důvodné a zákonné výzvě k prokázání totožnosti.
Rozsudek krajského soudu je podle kasační stížnosti nepřezkoumatelný, neboť z něj není zřejmé, v jakém okamžiku došlo ke „zlomu“, a policisté měli od výzvy k prokázání totožnosti upustit. Pokud měli od výzvy upustit již ve vlaku, pak by jejich hodnocení situace bylo založeno čistě na vzhledu, češtině, příručním zavazadle a obstrukcích žalobkyně. Stěžovatel označil napadený rozsudek za vnitřně rozporný, neboť se v jeho odůvodnění konstatuje, že prvotní výzva k prokázání totožnosti byla zákonná, ve výroku již však je i tato výzva označena za nezákonný zásah.
Stěžovatel se výslovně ztotožnil s vypořádáním věci krajským soudem ve vztahu k druhé osobní prohlídce, pouze rozvedl praktické důvody pro její vykonání. Nesouhlasil však se závěrem krajského soudu, podle něhož stěžovatel nedoložil, proč nemohlo dojít k dřívější eskortě žalobkyně na služebnu na Kounicově ulici v Brně. Stěžovatel však tyto skutečnosti krajskému soudu sdělil a doložil při ústním jednání. Poukázal konkrétně na probíhající mimořádnou celorepublikovou bezpečnostní akci, rozdělení úkolů hlídek cizinecké policie, označil hlídku provádějící eskorty za účelem ztotožnění osob i důvod, proč se tato hlídka nemohla na služebnu na hlavním nádraží dostavit dříve.
Podle stěžovatele nebyla otázka přiměřené doby vydání a úplnosti úředních záznamů předmětem žaloby. Výhrady k nim se objevily až v rozsudku, stěžovatel na ně nemohl nijak reagovat. Rozsudek je proto pro stěžovatele v této části překvapivý. Ve vztahu k žádosti žalobkyně o vydání kopií úředních záznamů stěžovatel uvedl, že nevyhovění žádosti o vydání kopií úředních záznamů nemůže být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Správným prostředkem ochrany byla žaloba na ochranu proti nečinnosti. Žalobou též nebyl napaden obsah potvrzení o provedených úkonech, ale pouze nevydání kopií o úředních záznamech, přičemž žalobkyně mohla proti neposkytnutí informace podat stížnost dle § 16a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nevydání kopií o úředních záznamech představuje dílčí nezákonný zásah z důvodu údajné nezákonnosti předešlých dílčích zásahů.
Závěrem stěžovatel poukázal na to, že všechny provedené úkony byly vyvolány protiprávním jednáním žalobkyně, která se odmítla podrobit zákonné výzvě k prokázání totožnosti. Policisté se musí rozhodovat na místě, v reálném čase. Pokud je tedy výzva k prokázání totožnosti zákonná, nelze na ně klást další požadavky ve smyslu napadeného rozsudku.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [20] Stěžejní otázkou bylo v dané věci posouzení zákonnosti výzvy zasahujících policistů k prokázání totožnosti žalobkyně. Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatel se neztotožnil se závěrem krajského soudu ohledně nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti podle § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky, kterou naopak považoval za zákonnou a přiměřenou účelu úkonu. Policista je dle citovaného ustanovení „[o]právněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu, zdržující se v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky“.
[21] Kasační stížností nebyl zpochybněn názor krajského soudu, že se žalobkyně v okamžiku výzvy policistů nacházela v prostoru, o němž lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Nejvyšší správní soud se přesto touto otázkou stručně zabýval, neboť bez jejího posouzení nelze spolehlivě učinit závěr o zákonnosti výzvy k prokázání totožnosti provedené na základě výše uvedeného ustanovení.
[22] Dne 3. 12. 2014 cestovala žalobkyně na trase Břeclav – Brno mezinárodním vlakem EC 78 – J. G. MENDEL jedoucím z Vídně do Prahy. Ze správního spisu vyplývá, že mezinárodní vlakové spoje z Rakouska byly nejtypičtějším prostředkem dopravy nelegálních migrantů směřujících do Německa. Jednalo se především o migranty pocházející ze Sýrie, Afghánistánu a Kosova. Dále je ze správního spisu zřejmé, že mezi nelegálními migranty byla zastoupena všechna myslitelná etnika, neboť mezinárodní vlaky využívali k migraci příslušníci různých afrických, asijských i evropských zemí. Krajský soud na základě těchto skutečností dospěl k závěru, že pokud stěžovatelka cestovala tímto vlakem, nacházela se v prostoru, o němž lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení k pobytu na území České republiky. Nejvyšší správní soud se s tímto hodnocením ztotožnil a pouze pro další právní hodnocení podotýká, že ze správního spisu (z dokumentu Informace k nelegální migraci ze dne 11. 3. 2015) i z všeobecně dostupných informací je zřejmé, že uvedené migrační trasy využívali i státní příslušníci evropských zemí (např. Republika Kosovo).
[23] Žalobkyně se tedy nacházela v prostoru, o kterém lze důvodně předpokládat, že se v něm zdržují cizinci bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Z toho důvodu byla prvotní výzva k prokázání totožnosti dle § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky zákonná, což ostatně konstatoval i krajský soud.
[24] Účelem § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky je podle krajského soudu zjištění, zda je osoba cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Na základě souhrnu skutečností, že žalobkyně nebyla nijak exotického vzhledu, hovořila plynnou češtinou bez známky cizího přízvuku, používala již od prvních fází zásahu odborné právní termíny vyskytující se v zákoně o Policii České republiky, argumentovala rozsahem oprávnění policistů ve vztahu k výzvám k prokázání totožnosti, neměla u sebe žádná větší zavazadla, při prohlídce byl u ní objeven advokátní spis a během omezení na svobodě vyžadovala telefonické spojení na Generální inspekci bezpečnostních sborů, proto považoval krajský soud závěr o tom, že by žalobkyně mohla být cizinkou bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, za absurdní. Zasahujícím policistům muselo být podle krajského soudu zcela zjevné, že žalobkyně není cizinkou bez oprávnění k pobytu na území České republiky. Od výzvy k prokázání totožnosti proto měli upustit.
[25] Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, dle něhož účelem § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky je zjistit, zda se v kontrolovaném prostoru zdržují cizinci bez povolení k pobytu na území České republiky. Tento institut vytváří prostor pro účinné působení policie na úseku odhalování cizinců pobývajících na území České republiky bez platného povolení. V souladu s tímto účelem je dáno oprávnění policistů vyzvat osobu nacházející se v prostoru předpokládaném uvedeným ustanovením k prokázání totožnosti a na druhé straně povinnost vyzvané osoby této výzvě vyhovět. Je však třeba zdůraznit, že účelem daného ustanovení není pouze zjištění, jestli legitimovaná osoba je cizincem, či nikoli, ale i další ověření, zda se jedná o cizince bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Podle § 1 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, se „[c]izincem [...] rozumí fyzická osoba, která není státním občanem České republiky, včetně občana Evropské unie“.
[26] Krajský soud připouští, že se žalobkyně v prostoru definovaném § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky nacházela, výzva k prokázání totožnosti tedy byla provedena v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud se však neztotožnil s tím, že po zjištění souhrnu skutečností – žalobkyně není exotického vzhledu, hovoří česky bez přízvuku, argumentuje nedostatkem oprávnění policistů k výzvě k prokázání totožnosti a má u sebe malé příruční zavazadlo – bylo zcela zjevné, že se nejedná o cizinku bez povolení k pobytu, hlídka policie měla od svého požadavku k prokázání totožnosti upustit a od této fáze již byl postup policie nezákonným zásahem. Podle Nejvyššího správního soudu by bylo ze strany policie namístě od své výzvy k prokázání totožnosti upustit pouze tehdy, pokud by bylo najisto postaveno, že kontrolovaná osoba nemůže být cizinkou bez povolení k pobytu v České republice. Tato jistota však nemůže být založena subjektivními skutečnostmi, jako jsou vzhled, jazyková vybavenost či individuální projevy chování.
[27] Mezi nelegálními migranty využívajícími mezinárodní vlakové spoje nefigurují pouze osoby s výrazně odlišnými rysy od středoevropského vzhledu. Podle informací policie (včetně informace žalovaného k nelegální migraci ze dne 11. 3. 2015) jsou zde přítomni lidé všech různých národností včetně státních příslušníků evropských zemí a různých barev pleti a dalších znaků. V současné době globalizace nelze na základě vzhledu dovozovat ani pravděpodobnou informaci o státním občanství. Vzezření „běžného středoevropského typu“ má většina příslušníků slovanských národů, přičemž i jejich příslušníci jsou v České republice obvykle cizinci, někteří případně bez platného povolení k pobytu.
[28] Stejně subjektivním je z hlediska určení občanství (neboť to je dle výše citovaného § 1 odst. 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky relevantní pro označení osoby v konkrétní zemi jako cizince) znalost jazyka. Schopnost osvojit si cizí jazyk je individuální, u nadaných jedinců po určité době nelze spolehlivě rozpoznat, že nehovoří mateřským jazykem. Hovořila-li žalobkyně plynně česky bez známky cizího přízvuku, pak ani tento aspekt nemohl vést policisty ke „zcela zjevnému“ závěru, že se nejedná o cizinku bez povolení k pobytu na území České republiky. Z rozhodovací praxe je Nejvyššímu správnímu soudu známo, že se v České republice vyskytuje mnoho cizinců, kteří zde delší dobu pobývají a pracují i bez platného povolení k pobytu a jsou schopni se během svého pobytu naučit velmi dobře česky.
[29] Za zcela nepřípadné kritérium pro osvědčení občanství považuje Nejvyšší správní soud okolnost, že žalobkyně odmítla prokázat totožnost s odkazem na rozsah oprávnění policistů vyplývající ze zákona o Policii České republiky. Skutečnost, že osoba vyzvaná k prokázání totožnosti tuto výzvu nesplní a sdělí (třebaže česky) policistům, že na to nemají právo, nemůže být způsobilá jednoznačně prokázat české státní občanství. Svědčí maximálně o znalosti několika ustanovení zákona o Policii České republiky a o neochotě k součinnosti, z čehož nelze dovodit závěr, že se v žádném případě nemůže jednat o cizinku bez povolení k pobytu. Minimální důkazní hodnotu v tomto ohledu má i přítomnost pouze malého příručního zavazadla. Jak je již výše zdůrazněno – účelem výzvy k prokázání totožnosti dle § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky není pouze odhalování aktuálně migrujících cizinců, ale též odhalování osob, které na území České republiky již pobývají, ale nemají povolení opravňující je k pobytu zde.
[30] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žádný ze znaků uvedený krajským soudem není sám o sobě dostatečným a jednoznačným důkazem o tom, že osoba vyzvaná k prokázání totožnosti nemůže být cizincem bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky. Tento závěr nelze podle Nejvyššího správního soudu učinit ani posouzením všech uvedených znaků kumulativně a ve vzájemné souvislosti. S názorem krajského soudu, podle kterého muselo být policistům na základě těchto znaků „postupně zcela zjevné“, že se nejedná o cizinku ve smyslu § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky, Nejvyšší správní soud ze všech výše popsaných důvodů nesouhlasí. Vzhled, plynná čeština bez cizího přízvuku, argumentace rozsahem oprávnění policistů a malé příruční zavazadlo mohou ve svém součtu vést maximálně k závěru o určité míře pravděpodobnosti, že se o cizince nejedná. Tyto skutečnosti dále v žádném případě nejsou zárukou legálnosti pobytu osoby na území České republiky. Pro úplnost je vhodné uvést, že policisté požadující prokázání totožnosti žalobkyně ve vlaku nemohli vědět, že má u sebe advokátní spis (ten byl objeven až při osobní prohlídce a policisté okolnost, že se o advokátní spis skutečně jedná, navíc nemohou při ověřování totožnosti osoby nijak ověřit), ani že bude později kontaktovat Generální inspekci bezpečnostních sborů, což učinila až následně na policejní služebně. Avšak, jak je uvedeno výše, ani tyto okolnosti nebyly způsobilé zprostit žalobkyni povinnosti prokázat v dané situaci na výzvu svoji totožnost.
[31] Jednoznačný a kvalifikovaný závěr o tom, zda je, či není vyzvaná osoba cizinkou bez povolení k pobytu na území České republiky, mohou policisté učinit pouze za předpokladu, že jim tato osoba na základě zákonné výzvy prokáže svou totožnost. Je nezbytné přihlédnout k tomu, že policista musí jednat bez prodlení, na základě okamžitého posouzení skutkových okolností, nemá v tomto ohledu „komfort správního orgánu, čas a různé prostředky k dosažení zamýšleného legitimního cíle (formalizované dokazování, ověřování, opakované upozornění, pořádkové pokuty), a proto po něm také nelze požadovat v jednání limity, které existenci takových podmínek předpokládají“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2011, čj. 1 As 63/2011–97). Nejvyšší správní soud považuje za nemožné, aby policista důvodně vyzývající k prokázání totožnosti osobu zdržující se v prostoru vymezeném § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky prováděl hodnocení míry pravděpodobnosti, zda se podle vnějších znaků vyzvané osoby může jednat o cizince s oprávněním k pobytu, či nikoli, nebo dokonce aby prováděl v této situaci ohledně existence, kvality či intenzity těchto znaků dokazování. Je nutno zdůraznit, že veškeré výše uvedené závěry jsou podmíněny tím, že v projednávané věci byly nesporně splněny podmínky pro prvotní výzvu k prokázání totožnosti dle § 63 odst. 2 písm. b) zákona o Policii České republiky.
[32] Je možno přisvědčit námitce, že z rozsudku krajského soudu není zřejmé, ve kterém okamžiku mělo být zasahujícím policistům zjevné, že se v případě žalobkyně nejedná o cizinku bez povolení k pobytu na území České republiky, a kdy tak měli podle názoru krajského soudu od výzvy k prokázání totožnosti upustit. Avšak tento nedostatek odůvodnění je vzhledem k výše uvedenému zásadnímu nesprávnému závěru krajského soudu podružný. Posouzením popsaných subjektivních znaků nebylo možno dospět k závěru, že žalobkyně není cizinkou bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky, v žádném okamžiku.
[33] Nejvyšší správní soud se neztotožnil s krajským soudem ani v tom, že policisté svým postupem porušili zásadu přiměřenosti, neboť zásah překračoval míru nezbytnou k dosažení účelu. V tomto ohledu považuje naopak jednání policistů zasahujících v prostoru vlaku za příkladné. Žalobkyně byla po odmítnutí prokázání své totožnosti předložením občanského průkazu policisty poučena, že postačí, pokud jim sdělí své jméno, příjmení a datum narození. Policisté tedy žalobkyni umožnili alternativní, nejméně zatěžující způsob ověření totožnosti, který by umožňoval pokojný průběh splnění její povinnosti i bez fyzického předložení úředního dokladu totožnosti. Byl tak respektován původní účel prováděné kontroly, tj. zjištění přítomnosti cizinců bez povolení k pobytu, nikoliv kontrola povinnosti mít u sebe vždy doklad totožnosti. Za uvedených okolností je nutno konstatovat, že policisté postupovali v souladu se zásadou přiměřenosti vyslovenou v § 11 a hlavně v § 63 odst. 1 zákona o Policii České republiky, kde je stanoveno, že „[r]ozsah a způsob zjišťování osobních údajů musí být přiměřené účelu zjišťování totožnosti“. Policisté svým postupem nezpůsobili nikomu bezdůvodnou újmu, k dosažení účelu sledovaného úkonem (prokázání totožnosti žalobkyně za účelem zjištění, zda se nejedná o cizince bez povolení opravňujícího k pobytu na území České republiky) nepoužili zjevně nepřiměřených prostředků (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, čj. 2 As 25/2010-65).
[34] Stěžovatel v kasační stížnosti odkazoval na právní závěry učiněné v rozsudcích Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 276/2014–61 a čj. 6 Aps 7/2013–81. Ty však nejsou na projednávanou věc aplikovatelné z důvodu skutkových odlišností. Nyní posuzovaný zásah se nestal při provozu na pozemních komunikacích a ani se nejednalo o oprávnění legitimovat osobu vstupující do prostoru státního zastupitelství. Názory vyslovené Nejvyšším správním soudem v uvedených rozhodnutích nejsou v rozporu s odůvodněním tohoto rozsudku.
[35] S ohledem na výše uvedené nelze souhlasit ani s důvody napadeného rozsudku pro vyslovení nezákonnosti dalších dílčích zásahů, a to předvedení na nejbližší policejní služebnu a obou osobních prohlídek žalobkyně, neboť tyto důvody krajský soud dovozoval na základě nezákonnosti výzvy k prokázání totožnosti.
[36] Odmítne-li osoba prokázat svoji totožnost nebo nemůže-li ji prokázat ani po poskytnutí potřebné přiměřené součinnosti a policista nemůže její totožnost zjistit provedením úkonu na místě, je dle § 63 odst. 3 zákona o Policii České republiky oprávněn osobu předvést k provedení úkonů směřujících ke zjištění její totožnosti. Vzhledem k tomu, že žalobkyně odmítala vyhovět oprávněné zákonné výzvě k prokázání totožnosti jakýmkoli způsobem, byli policisté v souladu s citovaným ustanovením oprávněni předvést ji na služebnu k provedení úkonů směřujících ke zjištění její totožnosti. Policista je dále podle § 35 odst. 2 písm. a) zákona o Policii České republiky oprávněn „provést prohlídku osoby a odebrat jí zbraň, pokud osobní svoboda osoby má být omezena“. V projednávané věci byla žalobkyně předvedena na policejní služebnu, její osobní svoboda byla tedy omezena. Pohlídka proběhla dle zákonných podmínek a provedla ji osoba stejného pohlaví jako žalobkyně. Postup policistů spočívající v předvedení žalobkyně na policejní služebnu a v prohlídce žalobkyně nelze proto shledat nezákonným.
[37] Stěžovatel souhlasil s krajským soudem a sám potvrdil nezákonnost druhé osobní prohlídky. Nejvyšší správní soud též konstatuje, že druhá prohlídka žalobkyně byla provedena bez zákonem stanoveného důvodu. Krajský soud v tomto směru výstižně poznamenal, že ani jeden z důvodů odpovídajících § 35 odst. 2 písm. a) – c) zákona o Policii České republiky neposkytoval v posuzovaném případě zákonnou oporu pro provedení druhé prohlídky. Žalobkyně již v souvislosti s omezením osobní svobody jednu prohlídku podstoupila, nesměřoval proti ní žádný zákrok či jiný úkon a nehrozilo nebezpečí, že bude klást odpor, či podezření, že má u sebe zbraň (ta by ostatně musela být objevena již při první prohlídce žalobkyně). Z těchto důvodů se Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že druhá osobní prohlídka žalobkyně byla nezákonná bez ohledu na jakékoli praktické důvody pro její provedení.
[38] Krajský soud v napadeném rozsudku posoudil dobu omezení osobní svobody žalobkyně jako nepřiměřenou z důvodu, že stěžovatel nedoložil, proč k eskortě žalobkyně nemohlo dojít dříve. Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že při jednání před krajským soudem uvedl, z jakých důvodů nemohlo dojít k dřívější eskortě žalobkyně na služebnu na Kounicově ulici v Brně, přičemž byl v rámci jednání připraven tyto skutečnosti doložit. Nejvyšší správní soud ze záznamu z jednání před krajským soudem ze dne 21. 9. 2015 (založeného na č. l. 32–41 spisu krajského soudu) ověřil, že pověřený zaměstnanec žalovaného krajskému soudu sdělil konkrétní skutečnosti, na jejichž základě se domníval, že doba předvedení byla vzhledem k okolnostem přiměřená. Poukázal na to, že v dotyčný den probíhala mimořádná celorepubliková bezpečnostní akce, v jejímž rámci měly hlídky cizinecké policie na základě instruktáže konkrétně rozdělené úkoly, označil hlídku provádějící eskorty za účelem ztotožnění osob i důvod, proč se tato hlídka nemohla na služebnu na hlavním nádraží dostavit dříve. Krajský soud se s těmito tvrzeními stěžovatele nijak nevypořádal, nezaujal k nim žádný názor. Aniž by tedy Nejvyšší správní soud hodnotil správnost závěru krajského soudu, shledal napadený rozsudek v této části nepřezkoumatelným (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005–44, č. 689/2005 Sb. NSS, obdobně též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2012, čj. 4 Ans 1/2012–61).
[39] Posledním okruhem kasačních námitek stěžovatel namítal, že otázka včasnosti a úplnosti úředních záznamů nebyla předmětem žaloby. Výhrady k nim se objevily poprvé v rozsudku krajského soudu, stěžovatel na ně nemohl nijak reagovat, rozsudek je v této části pro něho překvapivý. Ve vztahu k žádosti žalobkyně o vydání kopií úředních záznamů stěžovatel uvedl, že nevyhovění této žádosti nemůže být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Správným prostředkem ochrany byla žaloba na ochranu proti nečinnosti. Žalobou též nebyl napaden obsah potvrzení o provedených úkonech, ale pouze nevydání kopií o úředních záznamech. Stěžovatel nesouhlasí s tím, že nevydání kopií o úředních záznamech představuje dílčí nezákonný zásah z důvodu údajné nezákonnosti předešlých dílčích zásahů.
[40] Ve smyslu uplatněných kasačních námitek se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval otázkou, zda prostředkem ochrany proti nevydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech může být žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu. Z § 85 s. ř. s. vyplývá, že „[ž]aloba je nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný“. Podmínky řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem blíže rozvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008–98, č. 2206/2011 Sb. NSS, z něhož vyplývá, že zásahem může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Na základě výše uvedeného se Nejvyšší správní soud neztotožnil s námitkou stěžovatele, že jediným prostředkem ochrany proti nevydání kopií úředních záznamů v projednávané věci mohla být žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu ve smyslu § 79 s. ř. s.
[41] Nejvyšší správní soud stěžovateli přisvědčil v tom, že z žádného podání žalobkyně učiněného v řízení před krajským soudem nelze dovodit, že napadala správnost, časovou nepřiměřenost a úplnost úředních záznamů o provedených úkonech. Žalobkyně se domáhala výlučně vyslovení nezákonnosti zásahu spočívajícího v okamžitém nevydání kopií úředních záznamů o provedených úkonech. Argumentovala, že nevydáním kopií úředních záznamů bylo porušeno její právo na přístup k informacím o zpracovávaných osobních údajích bez zbytečného odkladu.
[42] S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud dále zabýval pouze závěry krajského soudu ohledně zákonnosti postupu žalovaného spočívajícího v neposkytnutí kopií úředních záznamů o úkonech provedených vůči žalobkyni. Z § 64 odst. 2 a § 35 odst. 3 zákona o Policii České republiky vyplývá, že o úkonech předvedení a prohlídky osoby sepíše policista záznam. Krajský soud odůvodnil povinnost žalovaného poskytnout kopie úředních záznamů žalobkyni ustanovením § 109 téhož zákona. Uvedené ustanovení pojednává ve svém odstavci 1 o náležitostech úředního záznamu a o povinnosti vyhotovit ho bez zbytečného odkladu. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení vystaví o provedeném úkonu policista písemné potvrzení na žádost osoby bez zbytečného odkladu. Toto písemné potvrzení žalobkyně obdržela, což ostatně sama konstatovala v podané žalobě, jeho kvalitu a obsah v žalobě nezpochybnila.
[43] Žalobkyně podle žaloby považovala za nezákonný zásah skutečnost, že jí úřední záznamy nebyly vydány okamžitě po provedeném úkonu, namítala, že je to běžná praxe policie. Krajský soud však označil za nezákonný obsah úředních záznamů a skutečnost, že stěžovatel nijak nevysvětlil, proč záznamy byly vydány až po 7 hodinách. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že obsah úředních záznamů nebyl v žalobě zpochybněn, krajský soud tyto úvahy provedl tedy nad rámec žalobních bodů. Ohledně časové prodlevy, ve které byly úřední záznamy vyhotoveny, není z napadeného rozhodnutí krajského soudu zřejmé, zda shledal nezákonnost ve skutečnosti, že jejich vyhotovení trvalo 7 hodin, nebo v tom, že tato prodleva nebyla žalobkyni dostatečně odůvodněna. Opět je nutno zdůraznit, že žalobkyně ani jednu z těchto námitek v žalobě neuplatnila, cítila se být poškozena tím, že zápis nebyl vyhotoven okamžitě. Nenamítala ani nedostatečné poučení ze strany policie. V petitu žaloby označila za nezákonný zásah „odmítnutí vydat mi kopie úředních záznamů o úkonech na mě provedených“. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že krajský soud označil ohledně úředních záznamů za nezákonný zásah jiné jednání, než které vymezila žalobkyně v souladu s § 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s. | decision_1229.txt |
258 | k § 141 odst. 11 a § 169 odst. 2 správního řádu
k § 10b odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (v textu jen „územní rozpočtová pravidla“)
Proti rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu ve sporu z veřejnoprávní smlouvy není v souladu s § 169 odst. 2 správního řádu a § 10b odst. 3 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, přípustné odvolání či rozklad.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2022, čj. 4 Afs 152/2020-41)
Prejudikatura: č. 1245/2007 Sb. NSS, č. 3725/2018 Sb. NSS, č. 3909/2019 Sb. NSS, č. 3971/2020 Sb. NSS a č. 4329/2022 Sb. NSS.
Věc: Česká republika – Ministerstvo pro místní rozvoj (dříve Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod) proti Ministerstvu financí, za účasti Thermal Pasohlávky a. s., o poskytnutí dotace, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozšířený senát se v této věci zabýval tím, zda je přípustné odvolání či rozklad proti rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu ve sporu z veřejnoprávní smlouvy s ohledem na § 169 odst. 2 správního řádu a § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel.
V řízení původně vystupovala jako žalobkyně Regionální rada regionu soudržnosti Jihovýchod. Ke dni 31. 12. 2021 došlo ke zrušení původní žalobkyně na základě čl. II odst. 1 zákona č. 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Podle čl. II odst. 6 tohoto zákona vstoupila Česká republika namísto Regionálních rad do všech soudních, správních a jiných řízení zahájených přede dnem jejich zrušení, ve kterých jejím jménem jedná Ministerstvo pro místní rozvoj. Vzhledem k tomuto zákonnému ustanovení se nepoužije § 107 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s., protože ke vstupu do řízení došlo přímo na základě zákona. Nejvyšší správní soud proto pouze současnou žalobkyni o řízení vyrozuměl. Tam, kde se v rozsudku dále hovoří o žalobkyni, má se zpravidla na mysli původní žalobkyně, pokud ze souvislostí nevyplývá něco jiného.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 11. 2016 rozhodl spor mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení z veřejnoprávní smlouvy o poskytnutí dotace z Regionálního operačního programu NUTS 2 Jihovýchod. Výrokem I. uložil žalobkyni vyplatit dotaci ve výši 11 602 792,40 Kč osobě zúčastněné na řízení a výrokem II. zamítl návrh osoby zúčastněné na řízení co do výše 124 017,60 Kč. Výrokem III. uložil žalobkyni povinnost zaplatit osobě zúčastněné na řízení náklady řízení ve výši 586 341 Kč. V poučení žalovaný uvedl, že rozklad proti výrokům I. a II. uvedeného rozhodnutí není přípustný, je však přípustný proti výroku III.
Žalobkyně podala 31. 1. 2017 u Městského soudu v Praze žalobu proti výrokům I. a II. rozhodnutí žalovaného. Řízení bylo vedeno pod sp. zn. 5 Af 5/2017.
Proti výroku III. podala rozklad. V něm brojila proti chybnému poučení, že proti výroku III. je přípustný rozklad. Rozhodnutí sporů z právních poměrů při poskytnutí dotace je třeba brát jako jeden celek. Rozklad ministr financí rozhodnutím ze dne 6. 2. 2017 zamítl jako nedůvodný. Odkázal se na rozsudek Městského soudu v Praze (který dle dále rekapitulovaných závěrů městského soudu neexistuje), který věcně rozhodnutí o rozkladu proti nákladům řízení ze sporu z veřejnoprávní smlouvy přezkoumal, což by nemohl učinit, pokud by bylo nicotné.
Po rozhodnutí ministra o rozkladu podala žalobkyně jak žalobu proti rozhodnutí ministra o rozkladu, tak zároveň znovu žalobu proti rozhodnutí žalovaného. Nezákonnost rozhodnutí o náhradě nákladů řízení spatřovala žalobkyně v tom, že byly nezákonné výroky I. a II. ve věci samé, neboť výrok o nákladech je od nich odvozen.
Městský soud výrokem I. rozsudku ze dne 31. 3. 2020, čj. 5 Af 14/2017-43, rozhodl, že rozhodnutí ministra o rozkladu je nicotné. Vyšel z toho, že územní rozpočtová pravidla představují zvláštní úpravu ve vztahu ke správnímu řádu. Ustanovení § 10b územních rozpočtových pravidel jako lex specialis vylučuje aplikaci § 169 odst. 1 a 2 správního řádu. Rozhodnutí o nákladech řízení je v souladu s § 141 odst. 11 správního řádu podmíněné výrokem ve věci, proto musí sledovat režim tohoto výroku. Pokud je o nákladech řízení rozhodnuto spolu s věcí samou, pak by nebylo účelné, aby byl podmíněný výrok o nákladech řízení nadále projednáván v jiném režimu. Jiný výklad by byl v rozporu se zásadou procesní ekonomie, neboť by vedl k nedůvodnému rozčlenění podmiňujícího a podmíněného výroku do dvou samostatných řízení. To by způsobovalo i velké praktické obtíže, například při nakládání se spisem. Ministrem uváděný rozsudek městského soudu v rozhodnutí o rozkladu neexistuje. Nicméně i pokud by existoval, nebyl by jím soud vázán. Proto městský soud dospěl k závěru, že ani proti nákladovému výroku rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat řádný opravný prostředek. Jelikož ministr financí věcně rozhodoval o rozkladu, který nebyl podle § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel vůbec přípustný, je rozhodnutí ministra nicotné. Výrokem II. rozsudku pak městský soud odmítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného. Vzhledem k tomu, že žalobkyně napadla v řízení vedeném pod sp. zn. 5 Af 5/2017 výroky I. a II. tohoto rozhodnutí, bude v případě důvodnosti žaloby zrušen i závislý výrok o náhradě nákladů správního řízení. Proto překážka věci dříve zahájené brání projednání žaloby nejenom ve vztahu k výrokům I. a II. rozhodnutí žalovaného, ale i ve vztahu k výroku III. tohoto rozhodnutí.
Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil s tím, že by jeho rozhodnutí bylo nicotné. Označil závěry týkající se zásady procesní ekonomie za liché. Městskému soudu přisvědčil, že výrok o nákladech řízení je podmíněn výrokem ve věci. Soud však opomněl často se vyskytující situaci, kdy účastník řízení nerozporuje rozhodnutí ve věci, ale pouze výši přiznané náhrady nákladů z důvodu její samotné nesprávnosti. Může rozporovat počet úkonů, výpočet, právní posouzení apod. Nastávají i případy, kdy účastník sice podá žalobu ve věci, ale zároveň napadá výrok o nákladech řízení nejen z důvodu jeho akcesorické povahy, ale i z důvodu jeho nesprávnosti. Při vydání rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze předjímat, zda účastník řízení rozhodnutí nebude rozporovat, bude jej rozporovat celé, či bude rozporovat jenom jeho část – výrok o nákladech řízení. Pokud by neexistovala možnost, aby se účastník řízení bránil proti nákladovému výroku, pak by musel výrok o náhradě nákladů řízení napadnout správní žalobou, byť by třeba ostatní výroky rozhodnutí nerozporoval. V takovém případě by došlo ke zbytečnému zatěžování soudů žalobami, v nichž by soudy pouze ověřovaly správnost výše přiznané náhrady nákladů řízení, přičemž právě takový postup by byl neekonomický. Pokud účastník řízení podá k soudu žalobu proti výroku, kterým bylo rozhodnuto ve věci, měl by soud současně rozhodnout i o náhradě nákladů řízení, neboť v důsledku toho, že soud rozhodne ve věci jinak, může být rozhodnuto jinak také o náhradě nákladů řízení. Není však důvod, aby účastník, který pouze nesouhlasí s přiznanou výší náhrady nákladů řízení, nemohl podat rozklad proti výroku, kterým bylo rozhodnuto o výši náhrady nákladů řízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení má povahu samostatného výroku, neboť dle § 79 odst. 2 správního řádu je možné rozhodnutí ve věci nákladů řízení vydat samostatně. V takovém případě je proti rozhodnutí o nákladech řízení přípustný opravný prostředek. Proto byl připuštěn i proti III. výroku rozhodnutí žalovaného. Stěžovatel odkázal i na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které rozhodovaly o kasačních stížnostech proti rozsudkům krajských soudů, jež přezkoumávaly druhostupňová rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím o náhradě nákladů sporného řízení ve sporech z veřejnoprávních smluv (rozsudky NSS ze dne 23. 1. 2020, čj. 2 As 1/2019-58, č. 3971/2020 Sb. NSS, a ze dne 29. 4. 2020, čj. 1 As 3/2019-86). Krajské soudy či Nejvyšší správní soud v těchto případech nevyjádřily pochybnosti o přípustnosti odvolání. Tuto otázku sice výslovně neřešily, nicméně se jí zabývat musely, protože k nicotnosti přihlíží z úřední povinnosti.
Stěžovatel sice původně napadl i výrok II. rozsudku městského soudu o odmítnutí žaloby proti rozhodnutí ministerstva, nicméně proti tomuto výroku vzal kasační stížnosti v rámci odůvodnění kasační stížnosti ze dne 22. 6. 2020 zpět.
Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu, kterému byla věc přidělena, se rozhodl věc postoupit rozšířenému senátu. Byl toho názoru, že městský soud posoudil věc napadeným rozsudkem správně. Nicméně jeho právní názor se odchyluje od právního názoru vysloveného v rozsudcích Nejvyššího správního soudu (čj. 2 As 1/2019-58 a čj. 1 As 3/2019-86). V odůvodnění se výslovně spornou otázkou nezabývaly. Mlčky však akceptovaly přípustnost řádného opravného prostředku proti nákladovému výroku. V opačném případě by totiž bylo rozhodnutí Ministerstva vnitra nicotné, jak plyne z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž je touto vadou stiženo věcné rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutí, proti němuž odvolání není přípustné. K nicotnosti napadeného správního rozhodnutí musí správní soudy přihlédnout z moci úřední. Pravomoc rozšířeného senátu může vycházet i z mlčky vyjádřeného právního názoru, pokud je z kontextu věci nepochybné, že rozhodnutí muselo vycházet z určitého názoru jako z nutné premisy. Tak tomu bylo i v této věci. Na tom nemění nic ani to, že v citovaných rozsudcích se nejednalo o spory z veřejnoprávní smlouvy dle § 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel, ale o spory z veřejnoprávní smlouvy podle obecné úpravy ve správním řádu. Právní úprava vylučující opravný prostředek proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy je zcela shodná v § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel i v § 169 odst. 2 správního řádu.
Pokud jde o názor postupujícího senátu na spornou otázku, tak uvedl, že úprava uvedená v § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel je duplicitní s § 169 odst. 2 správního řádu. K druhému citovanému ustanovení pak vydal poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu závěr č. 140 ze dne 7. 11. 2014. V něm dospěl k závěru, že proti rozhodnutí o nákladech řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat odvolání ani rozklad. Stanovisko vychází z toho, že výrok o nákladech řízení je podmíněn výrokem ve věci. Nebylo by účelné, aby byl podmíněný výrok o nákladech řízení nadále projednáván v jiném režimu než samotné meritum. Musí tedy sledovat případný vývoj tohoto výroku. To platí jak v případě, kdy je o nákladech rozhodnuto spolu s věcí samou, tak i v případě, kdy je rozhodnuto samostatným rozhodnutím. Pro postup správního orgánu nemůže být určující, jak bylo o nákladech řízení o sporu z veřejnoprávní smlouvy rozhodnuto. S touto argumentací se čtvrtý senát zcela ztotožňoval.
Pokud § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel a § 169 odst. 2 správního řádu stanoví, že proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze podat odvolání ani rozklad, pak je nelze podat nejen vůči výroku ve věci samé, ale ani proti výroku o náhradě nákladů řízení. V případě náhrady nákladů sporného řízení se dle § 141 odst. 11 správního řádu uplatňuje zásada úspěchu ve věci. Nákladový výrok je tedy podmíněn výrokem ve věci. Musí tak sledovat osud meritorního výroku. Opačný výklad by vedl k nedůvodnému rozčlenění podmiňujícího a podmíněného výroku do dvou samostatných řízení, což by bylo v rozporu se zásadou procesní ekonomie. I v případě, že by účastník nesouhlasil pouze s výší nákladů, je v souladu s procesní ekonomií, aby bylo možné podat přímo žalobu. Rozdělení řízení by mělo i negativní praktické dopady, jako je nakládání se spisem. To, že by proti rozhodnutí o náhradě nákladů řízení bylo více opravných prostředků než proti rozhodnutí o věci samé, odporuje rovněž logice jiných procesních předpisů [např. § 104 odst. 2 s. ř. s., § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř.].
Výrok o náhradě nákladů řízení může být podle § 79 odst. 2 správního řádu součástí výrokové části rozhodnutí o věci samé nebo může být vydán ve formě samostatného rozhodnutí, jak poukazoval stěžovatel. Ustanovení části druhé správního řádu, kterým je též § 79 odst. 2 správního řádu, se v případě veřejnoprávních smluv užijí dle § 170 správního řádu pouze přiměřeně. Navíc na věci by nic neměnilo ani to, pokud by bylo vydáno samostatné rozhodnutí.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV. Pravomoc rozšířeného senátu
[17] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[18] Jak správně uvedl předkládající senát, rozšířený senát již v minulosti dovodil, že judikaturní rozpor je dán i tehdy, pokud jiný senát Nejvyššího správního soudu sice svůj právní názor výslovně nevyjádřil, ale právní názor byl nepochybně použit (usnesení ze dne 27. 6. 2019, čj. 1 Afs 135/2018-71, č. 3909/2019 Sb. NSS, insolvenční správce VIKTORIAGRUPPE, bod 14). Mezi takové situace zařadil rozšířený senát právě i situaci, kdy se senát Nejvyššího správního soudu věcně zabývá správností rozhodnutí správního orgánu, ačkoliv měl takové rozhodnutí prohlásit za nicotné (rozsudek ze dne 23. 2. 2022, čj. 4 As 65/2018-85, č. 4329/2022 Sb. NSS, ZŠ a MŠ KLAS, body 45 až 48).
[19] Rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 1/2019-58 a čj. 1 As 3/2019 86, se zabývaly rozsudky krajských soudů, jimiž byla věcně posouzena zákonnost rozhodnutí Ministerstva vnitra o odvolání proti výroku o nákladech ve sporu z vypořádání veřejnoprávní smlouvy o založení svazku měst a obcí. Jednalo se tak obecný spor z veřejnoprávní smlouvy podle § 141 správního řádu a § 169 odst. 1 správního řádu (rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2018, čj. 10 As 258/2017-176, č. 3725/2018 Sb. NSS). Pokud jde o přípustnost opravného prostředku, vztahoval se na ně tedy § 169 odst. 2 správního řádu, podle nějž proti rozhodnutí vydanému podle § 169 odst. 1 správního řádu nelze podat odvolání ani rozklad.
[20] V nyní posuzované věci nejde o výklad § 169 odst. 2 správního řádu, ale o výklad § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel. Ten však stanoví shodnou úpravu, neboť uvádí, že nelze podat odvolání ani rozklad proti rozhodnutí vydanému podle § 10b odst. 1 rozpočtových pravidel, tedy ve sporech z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Těmito spory jsou však fakticky výlučně spory z veřejnoprávních smluv, neboť dotace podle územních rozpočtových pravidel jsou poskytovány veřejnoprávní smlouvou (§ 10a územních rozpočtových pravidel), přičemž spor z veřejnoprávní smlouvy je vykládán široce (k tomu viz zejména rozsudek rozšířeného senátu ve věci ZŠ a MŠ KLAS). Tyto spory jsou rozhodovány podle správního řádu (§ 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel). Není tedy žádný důvod vykládat obě ustanovení odlišně, neboť směřují i ke stejnému cíli, aby proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy nebyl přípustný řádný opravný prostředek.
[21] Zároveň je zřejmé, že čtvrtý senát potřebuje tuto otázku zodpovědět pro posouzení věci, neboť právě tato otázka je předmětem sporu.
[22] Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána.
V. Vlastní posouzení sporné právní otázky
[23] Jak je tomu v procesních předpisech běžné, správní řád hovoří jednak o nákladech řízení a o tom, kdo je průběžně nese, jednak o tom, za jakých podmínek lze přiznat náhradu těchto nákladů vůči někomu jinému, než kdo je nesl původně.
[24] Náklady řízení jsou obecně vymezeny v § 79 správního řádu, přičemž mezi ně příkladmo patří hotové výdaje účastníků a jejich zástupců, včetně správního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich zákonných zástupců, náklady důkazů, tlumočné a odměna za zastupování. Z výčtu je zřejmé, že jde jak o náklady na straně správního orgánu, tak na straně účastníků. Podle § 79 odst. 3 správního řádu nese své náklady správní orgán, dotčený orgán či účastník, pokud nestanoví zákon jinak. Obecně tedy každý nese své náklady správního řízení a nemá ani v případě úspěchu v řízení nárok na jejich náhradu.
[25] V tom se správní řád liší od občanského soudního řádu i soudního řádu správního, pro něž je zákonným východiskem princip, že úspěšný účastník řízení má právo na náhradu nákladů řízení (§ 142 o. s. ř., § 60 odst. 1 s. ř. s.). Tyto předpisy proto též stanoví, že se o náhradě nákladů řízení rozhodne zpravidla v rozhodnutí, jímž se řízení končí (§ 151 odst. 1 o. s. ř., § 61 odst. 1 s. ř. s.). Tyto předpisy tedy vychází z toho, že rozhodnutí o náhradě nákladů řízení by zpravidla mělo být integrální součástí konečného rozhodnutí ve věci, neboť je také závislé na výsledku takového řízení.
[26] Vzhledem k odlišnému obecnému východisku však správní řád takovéto ustanovení výslovně nemá. Podle § 79 odst. 2 správního řádu rozhodnutí ve věci nákladů řízení může být ve výrokové části jiného rozhodnutí nebo může být vydáno samostatně; lze je vydat i v průběhu řízení. Rozhodnutí se oznamuje pouze osobám, jichž se týká. Uvedený text tedy naopak spíše vyznívá tak, že rozhodnutí ve věci nákladů je vždy samostatné, a to i tehdy, kdy je formálně ve výrokové části jiného rozhodnutí.
[27] Ustanovení § 79 odst. 2 správního řádu je však takto formulováno zjevně v souvislosti s dalšími odstavci tohoto ustanovení. V nich se totiž vůbec nepočítá s náhradou nákladů účastníkům řízení, ale s hrazením nákladů jiných osob správním orgánem (§ 79 odst. 4) nebo naopak s náklady správního orgánu, které má za určitých okolností hradit účastník či dotčená osoba (§ 79 odst. 5 až 7). S výjimkou povinnosti nahradit náklady řízení účastníkovi, který řízení vyvolal porušením své právní povinnosti (§ 79 odst. 5), jde o náhradu nákladů, na něž může vznikat nárok i v průběhu správního řízení. U tohoto typu nákladů proto není nezbytné rozhodnutí o nich odsouvat až do konečného rozhodnutí. Také rozsah oznamování rozhodnutí o nákladech řízení zjevně vychází z toho, že zpravidla nebude doručováno všem účastníkům, neboť se nákladový výrok bude většinou týkat jen některého z nich. Ustanovení § 79 odst. 8 správního řádu pak také vychází z toho, že pokud se rozhoduje o náhradě nákladů řízení, pak půjde jen o náklady správního orgánu, neboť stanoví, že náhrada nákladů řízení je příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost správního orgánu. Dané ustanovení je tedy zjevně konstruováno primárně pro jiné případy rozhodování o nákladech, než je rozhodování o náhradě nákladů mezi účastníky řízení navzájem. Ve většině těchto případů spolu bezprostředně úspěch v řízení a povinnost uhradit náklady nesouvisí, a proto je logické, že jsou na sobě rozhodnutí o věci samé a rozhodnutí o nákladech řízení nezávislá. Rozhodnutí o nákladech řízení proto může být bez problémů vydáváno jako samostatné, jak předpokládá § 79 odst. 2 správního řádu.
[28] Nicméně tyto závěry neplatí zcela jednoznačně ani zde. Judikatura dovodila, že rozhodnutí podle § 79 odst. 5 správního řádu o povinnosti účastníka nahradit náklady řízení paušální částkou, pokud řízení vyvolal porušením své povinnosti, je rozhodnutím závislým na rozhodnutí ve věci samé, ať je o něm rozhodnuto výrokem ve věci samé, nebo formálně samostatným rozhodnutím (rozsudky NSS ze dne 14. 2. 2018, čj. 1 Azs 7/2018-15, bod 11, a ze dne 13. 3. 2019, čj. 9 Azs 148/2018-26, body 12 a 13).
[29] Pro účely určení, zda mají rozhodnutí o nákladech řízení přezkoumávat správní, či civilní soudy, považuje rozhodnutí o nákladech správního řízení za akcesorické také zvláštní senát pro rozhodování kompetenčních sporů (usnesení ze dne 20. 3. 2007, čj. Konf 37/2006-31, č. 1245/2007 Sb. NSS, či ze dne 2. 12. 2014, čj. Konf 39/2013-14).
[30] Rozhodování o náhradě nákladů řízení mezi účastníky řízení navzájem je tak pro správní řízení velmi atypické. Správní řád s tím počítá jen pro sporná řízení, v nichž se podle § 141 odst. 1 správního řádu řeší i spory z veřejnoprávních smluv. Podle § 141 odst. 11 správního řádu ve sporném řízení přizná správní orgán účastníkovi, který měl ve věci plný úspěch, náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li účastník ve věci úspěch jen částečný, může správní orgán náhradu nákladů poměrně rozdělit, popřípadě rozhodnout, že žádný z účastníků nemá na náhradu nákladů právo. I když měl účastník ve věci úspěch jen částečný, může mu správní orgán přiznat plnou náhradu nákladů řízení, měl-li neúspěch v poměrně nepatrné části nebo záviselo-li rozhodnutí o výši plnění na znaleckém posudku nebo na úvaze správního orgánu.
[31] V § 141 odst. 11 správního řádu jsou zakotvena obdobná pravidla náhrady nákladů řízení, která obsahuje § 142 o. s. ř. Přiznání práva na náhradu nákladů řízení a naopak uložení povinnosti k jejich náhradě je závislé na míře úspěchu ve věci. Na rozdíl od obecné úpravy tedy nepřichází v úvahu to, že by se o nákladech řízení rozhodovalo v průběhu správního řízení. Do doby skončení řízení totiž nelze určit, kdo a v jaké míře byl ve sporu úspěšný. V tomto případě tak z povahy věci nejde o samostatné rozhodnutí o nákladech řízení, jak o něm obecně hovoří § 79 odst. 2 správního řádu. Odlišně od obecných pravidel také nepůjde pouze o jednostranný vztah mezi správním orgánem a účastníkem, ale rozhodnutí o nákladech řízení musí dopadat na všechny účastníky. Výroky o náhradě nákladů řízení proto mají být učiněny jako součást rozhodnutí, jímž se sporné řízení končí.
[32] Nelze vyloučit, že správní orgán z různých důvodů při skončení řízení o náhradě nákladů řízení nerozhodne. Jestliže vydá formálně samostatné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, jde stále o rozhodnutí závislé na výsledku sporného řízení. Je totiž odvozeno od výroku ve věci samé, obdobně jako to judikatura dovodila u paušální náhrady nákladů řízení podle § 79 odst. 5 správního řádu.
[33] Pokud jde o přípustnost odvolání či rozkladu, jsou klíčová ustanovení, na která poukázal předkládající senát. V § 169 odst. 1 správního řádu jsou vymezeny správní orgány, které rozhodují spory z veřejnoprávních smluv podle správního řádu. Podle § 169 odst. 2 správního řádu pak platí, že proti rozhodnutí vydanému podle odstavce 1 nelze podat odvolání ani rozklad. Obdobně § 10b odst. 1 územních rozpočtových pravidel uvádí, které orgány rozhodují spory z právních poměrů při poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Podle § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel pak platí, že proti rozhodnutí vydanému podle odstavce 1 nelze podat odvolání ani rozklad.
[34] Smysl vyloučení možnosti podat odvolání i rozklad je zjevně ten, aby věc byla na úrovni veřejné správy ukončena s konečnou platností co nejdříve. Zákonodárce tento postup zvolil i při vědomí, že spory z veřejnoprávních smluv mohou být často relativně dosti složité. Účastníkům řízení se v takovém případě otevírá možnost podat přímo žalobu proti rozhodnutí správního orgánu o sporu z veřejnoprávní smlouvy, protože ve správním řízení nemají k dispozici řádné opravné prostředky [§ 68 písm. a) s. ř. s.].
[35] Jak bylo uvedeno shora v bodě [31], rozhodnutí o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu nelze považovat za samostatné rozhodnutí, ale je fakticky nedílnou součástí rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy. Obdobně je třeba nahlížet i na situaci, pokud by bylo vydáno formálně samostatné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, které ve skutečnosti jen doplňuje chybějící výrok rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy. Rozhodnutí o náhradě nákladů řízení je totiž součástí komplexního vypořádání sporů vzniklých z veřejnoprávní smlouvy.
[36] Ustanovení § 169 odst. 2 správního řádu i § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel tak zjevně směřují k tomu, aby bylo vyloučeno odvolání či rozklad ohledně všech výroků, které mají být součástí rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy, tedy i pokud jde o výroky o náhradě nákladů řízení. Je-li rozhodnutí o náhradě nákladů řízení součástí komplexního vyřešení sporu, musí sledovat osud zbývajících výroků.
[37] Stejný postup musí být i tehdy, pokud by bylo výjimečně vydáno samostatné rozhodnutí o náhradě nákladů řízení. Je zjevně proti smyslu právní úpravy, aby byl odlišný procesní režim pro rozhodnutí o téže otázce podle toho, jestli je o ní rozhodnuto v rámci rozhodnutí o věci samé nebo samostatně (shodně ohledně soudního přezkumu v případě rozhodnutí o nákladech podle § 79 odst. 5 správního řádu rozsudky NSS čj. 1 Azs 7/2018-15, body 12 a 13, a čj. 9 Azs 148/2018-26, bod 18).
[38] Tomuto závěru svědčí i logický argument od většího k menšímu (a maiori ad minus). Vylučuje-li zákonodárce přípustnost odvolání či rozkladu v případě rozhodnutí o věci samé, tím spíše má být tato možnost vyloučena u výroku závislého a nepochybně méně významného, kterým je výrok o náhradě nákladů řízení.
[39] S tím souvisí i poukaz předkládajícího senátu na § 104 odst. 2 s. ř. s. a § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., které vylučují nebo omezují přípustnost kasační stížnosti nebo dovolání proti výroku o nákladech řízení. Zákonodárce tedy v těchto procesních řádech omezuje možnost využít opravné prostředky, pokud jde o rozhodnutí týkající se jen nákladů řízení. Lze si jen těžko představit, že by jeho úmysl byl v případě správního řádu odlišný a naopak by proti rozhodnutí o nákladech řízení chtěl poskytnout více opravných prostředků, než proti o rozhodnutí ve věci samé.
[40] Rozštěpení režimu výroku o věci samé a o náhradě nákladů řízení by také vedlo k zákonodárcem jistě nezamýšleným důsledkům. Pokud by bylo přípustné odvolání proti nákladovému výroku, pak by běžně mohla nastávat situace, jako je v nyní projednávané věci, že proti výroku ve věci samé by byla již podána žaloba a zároveň by bylo podáno odvolání proti výroku nákladovému s ohledem na nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Rozhodování odvolacího orgánu by v takovém případě bylo zcela formální, neboť by buď musel vyčkávat na rozhodnutí soudu, nebo odvolání zamítnout. Nemohl by totiž přezkoumat zákonnost rozhodnutí ve věci samé, která je ale klíčová pro posouzení zákonnosti výroku o náhradě nákladů řízení.
[41] Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že by přípustnost odvolání jen proti výroku o náhradě nákladů řízení mohla mít význam z pohledu nákladů státu. Jednalo by se však jen o ty situace, kdy účastník řízení nesouhlasí pouze s rozhodnutím o náhradě nákladů řízení. V takovém případě by totiž mohla být náprava zjednána na úrovni veřejné správy, aniž by věc musela být projednávána v soudním řízení, které je nepochybně nákladnější. Přípustnost odvolání však nelze odvozovat od toho, zda s napadeným výrokem byl napaden i výrok jiný. Respektive možné by to bylo, ale jen tehdy, pokud by to zákonodárce výslovně stanovil.
[42] Navíc nelze vyloučit situaci, že zatímco jeden účastník nebude souhlasit jen s výrokem o náhradě nákladů řízení, jiný nebude souhlasit s výroky ve věci samé a podá proti nim žalobu. Stejně tak by řešení preferované stěžovatelem neřešilo situaci, že účastník řízení nesouhlasí s výroky ve věci samé, ale i pro případ, že by byly zákonné, považuje za chybně určenou výši náhrady nákladů řízení. Mnohost těchto možností opět ukazuje na to, že rozhodnutí o náhradě nákladů má tvořit s rozhodnutím o věci jeden celek se stejným procesním osudem.
[43] Rozšířený senát si je vědom, že s rozhodnutím městského soudu o nicotnosti odvolacího rozhodnutí se pojí ještě jedna otázka, kterou městský soud také řešil. Jde o to, jakým způsobem se má žalobce domoci soudní ochrany proti prvostupňovému rozhodnutí, pokud se spoléhal na poučení o přípustnosti řádného opravného prostředku, který podal, a rozhodnutí o něm bylo následně prohlášeno za nicotné. Lhůta dvou měsíců pro podání žaloby podle § 72 odst. 1 s. ř. s. proti prvostupňovému rozhodnutí totiž bude zpravidla v době prohlášení nicotnosti již uplynulá. Městský soud však vyslovil svůj právní názor na tuto otázku v souvislosti s tím, že odmítl žalobu proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy z důvodu překážky litispendence, a to výslovně i ohledně původní žalobou nenapadeného výroku o náhradě nákladů řízení. Proti tomuto výroku mohla původní žalobkyně podat kasační stížnost, avšak neučinila tak. Stěžovatel původní kasační stížnost podal i proti tomuto výroku, avšak v tomto rozsahu ji vzal zpět. V této situaci se správností úvah městského soudu nemohl zabývat čtvrtý senát, a tím spíše se jí nemůže zabývat rozšířený senát. Rozšířenému senátu nepochybně přísluší se v přiměřeném rozsahu zabývat i souvisejícími otázkami, zejména pokud jsou potřebné či vhodné pro kontrolu správnosti hlavního přijímaného závěru. Tato otázka však primárně nesouvisí s nyní posuzovanou otázkou přípustnosti řádného opravného prostředku proti rozhodnutí o náhradě nákladů veřejnoprávní smlouvy, ale jde o otázku výrazně obecnější. Ta nemá jak ovlivnit závěry učiněné rozšířeným senátem ohledně posuzované otázky.
VI. Shrnutí
[44] Rozšířený senát uzavírá, že proti rozhodnutí správního orgánu o náhradě nákladů řízení podle § 141 odst. 11 správního řádu, ve sporu z veřejnoprávní smlouvy není v souladu s § 169 odst. 2 správního řádu a § 10b odst. 3 územních rozpočtových pravidel přípustné odvolání či rozklad. | decision_123.txt |
259 | k § 179 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 165/2006 Sb. a č. 41/2009 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
Při přezkoumání rozhodnutí o uložení správního vyhoštění přísluší soudu přezkoumávat i rozhodné skutečnosti, na nichž bylo založeno podmiňující závazné stanovisko k posouzení podmínek § 179 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Pokud příslušné podklady pro závazné stanovisko nejsou součástí správního spisu žalovaného, musí si je soud vyžádat od správního orgánu, který závazné stanovisko vydal.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, čj. 6 Azs 114/2015-38)
Prejudikatura: č. 689/2005 Sb. NSS, č. 1164/2007 Sb. NSS a č. 2420/2011 Sb. NSS; rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 7. 2000, Elsholz proti Německu (stížnost č. 25735/94, Reports 2000-VIII), ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99, Reports 2006-XII), a ze dne 6. 7. 2010, Neulinger a Shuruk proti Švýcarsku (stížnost č. 41615/07, Reports 2010), a rozsudky ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku (stížnost č. 50435/99, Reports 2006-I), a ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku (stížnost č. 55597/09).
Věc: Mariya K. proti Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, o uložení správního vyhoštění, o kasační stížnosti žalobkyně.
Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, Odboru cizinecké policie, Oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (správní orgán I. stupně) ze dne 11. 10. 2014 bylo žalobkyni uloženo správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 1 a 9 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně naplnila skutkovou podstatu § 119 odst. 1 písm. b) bodu 1 a 9 tím, že se při kontrole prokázala pozměněnými doklady Bulharské republiky a Českou republiku neopustila poté, co jí bylo dne 2. 10. 2007 uloženo správní vyhoštění, přičemž opětovně pobývala na území České republiky od 15. 10. 2009 do 27. 5. 2014 bez víza a bez cestovního dokladu, a opakovaně tak porušovala právní předpisy. Ustanovení § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a 2 žalobkyně naplnila tím, že na území České republiky pobývala nejméně od srpna roku 1999 do 27. 5. 2014 bez cestovního dokladu a po pozbytí postavení žadatele o mezinárodní ochranu pobývala na území České republiky od 15. 10. 2009 do 27. 5. 2014 bez víza. Doba, po kterou nesmí žalobkyně vstoupit na území členských států Evropské unie, byla stanovena v délce čtyř let.
Proti rozhodnutí I. stupně podala žalobkyně odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 28. 1. 2015 zamítla. Žalovaná v odůvodnění uvedla, že není žádných pochyb o tom, že došlo k naplnění skutkové podstaty § 119 odst. 1 písm. b) bodu 1 a 9 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a 2 zákona o pobytu cizinců. K námitce žalobkyně proti obsahu závazných stanovisek k možnosti vycestování žalovaná uvedla, že dne 19. 12. 2014 vydal ministr vnitra závazné stanovisko, kterým potvrdil původní závazná stanoviska ze dne 7. 7. 2014 a ze dne 6. 10. 2014 a konstatoval, že vycestování je možné. Správní orgán, který rozhoduje v navazujícím správním řízení, je ze zákona obsahem závazného stanoviska vázán a nedisponuje oprávněním jakýmkoliv způsobem toto stanovisko interpretovat anebo jej obsahově měnit. K námitce nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života žalovaná uvedla, že dcera žalobkyně taktéž nedisponuje žádným pobytovým statusem v České republice. Jak žalobkyně, tak její dcera pobývají v České republice neoprávněně. Během správního řízení nebyla prokázána taková integrace dcery, která by bránila jejímu vycestování na Ukrajinu. Vycestování bude zásahem do rodinného a soukromého života žalobkyně a rodinného a soukromého života její dcery, ale ne zásahem nepřiměřeným. K námitce žalobkyně, že je rozhodnutí o správním vyhoštění nadbytečné, neboť bude potrestána soudem, jelikož je s ní vedeno trestní řízení před Obvodním soudem pro Prahu 7, žalovaná konstatovala, že rozhodnutí o správním vyhoštění není trestem, ale opatřením.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, v níž namítala nepřiměřenost zásahu do svého rodinného a soukromého života a do rodinného a soukromého života své dcery. Žalobkyně napadla taktéž závazná stanoviska ze dne 7. 7. 2014 a ze dne 6. 10. 2014, protože vycestování na Ukrajinu za současné bezpečnostní a politické situace není v souladu se zásadou nenavracení. Žalovaná si měla při přezkumu závazného stanoviska obstarat podrobnější zprávy o zemi původu.
Městský soud žalobu rozhodnutím ze dne 9. 4. 2015, čj. 2 A 13/2015-30, zamítl. V odůvodnění napadeného rozsudku nejprve zrekapituloval všechny zjištěné skutečnosti. Poté uvedl, že nesdílí názor žalobkyně, že rozhodnutí představuje nepřiměřený zásah do jejího rodinného a soukromého života a do rodinného a soukromého života její dcery. Pokud se od doby vydání rozhodnutí správním orgánem I. stupně změnila situace potud, že k ní přicestovala a žije ve společné domácnosti její matka, která předtím žila na Ukrajině, doba soužití žalobkyně s matkou, která navíc pobývá na území České republiky pouze na základě pobytového oprávnění, není tak dlouhá, aby správní vyhoštění žalobkyně mohlo podstatným způsobem zasáhnout do jejich vztahů. Navíc je žalobkyně osobou zletilou, která je schopna se o sebe sama starat a na soužití se svojí matkou není ani natolik závislá. Žalobkyně nenahlásila policii ztrátu dokladu a od roku 1999 pobývala na území České republiky bez cestovního dokladu. Zároveň poté, co jí v roce 2000 vypršelo povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky, neučinila žádný krok k tomu, aby si dlouhodobý pobyt prodloužila. Nepovolený pobyt žalobkyně byl přerušován pouze dobou řízení o jejích žádostech o udělení mezinárodní ochrany. Z rodného listu dcery žalobkyně pak bez jakýchkoliv pochybností vyplývá, že se žalobkyně před orgány České republiky vykazovala pozměněným průkazem a snažila se tímto svým jednáním zakrýt svoji identitu, aby vůči ní z důvodu jejího neoprávněného pobytu na území České republiky správní orgány nezasahovaly. Žalobkyně se zcela úmyslně vyhýbala své povinnosti opustit území České republiky na základě rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 2. 10. 2007. Podstatnou dobu svého pobytu na území České republiky žalobkyně pobývala neoprávněně v rozporu se zákonem o pobytu cizinců, kdy tento svůj neoprávněný pobyt řešila neúspěšnými žádostmi o udělení azylu. I když žalobkyně pobývá na území České republiky od doby svého příjezdu dne 12. 2. 1997, podstatnou dobu svého pobytu na území České republiky pobývá neoprávněně, z toho prakticky 15 let bez platného cestovního dokladu. Není možné zohledňovat pouze délku pobytu žalobkyně na území České republiky, ale je nutno tuto délku poměřit s délkou neoprávněného pobytu a snahou žalobkyně zmást správní a policejní orgány prokazováním se cizí identitou. Žalobkyně nemá zásadní sociální a kulturní vazby na Českou republiku, do veřejného dění se nezapojuje, a to, že rozumí českému jazyku, ještě neznamená její plnou integraci do společnosti na území České republiky, neboť znalost českého jazyka je pouze předpokladem pro integraci, nikoliv integrací samotnou. Předtím než v roce 1997 žalobkyně Ukrajinu opustila, žila v Zakarpatské oblasti ve městě Rachov, a proto není nikterak v rozporu s § 120a zákona o pobytu cizinců, pokud v případě možnosti vycestování žalobkyně do vlasti byla tato možnost pro vycestování posuzována dle jejího posledního bydliště na Ukrajině. S ohledem na jednání žalobkyně nelze považovat rozhodnutí o správním vyhoštění za zjevně nepřiměřené.
K další žalobní námitce městský soud uvedl, že rozhodnutí o správním vyhoštění není trestem, nemá sankční povahu a je toliko správním rozhodnutím, které obsahuje vyjádření zájmu státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území státu nezdržoval. Nesdílí ani námitku žalobkyně týkající se závazného stanoviska ministra vnitra ze dne 19. 12. 2014. Trvalé bydliště žalobkyně, kde žijí i její příbuzní, není v současné době střety ukrajinských vládních vojsk a povstalců, ze strany separatistů, nikterak zasaženo, a proto neexistují žádné důvody a překážky, které by vycestování žalobkyně do místa jejího posledního trvalého pobytu na Ukrajině dle § 179 zákona o pobytu cizinců znemožňovaly.
Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Podle stěžovatelky správní orgány i městský soud pochybily v závěru, že rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky nepředstavuje nepřiměřený zásah do rodinného a soukromého života stěžovatelky a její dcery. Navíc nezjistily skutkový stav způsobem nezbytným pro náležité posouzení přiměřenosti zásahu. Správní orgány i městský soud vycházely primárně z protokolu o vyjádření ze dne 28. 5. 2014. Šlo o vyjádření, které stěžovatelka poskytla po noci strávené v policejní cele, ve strachu o nezletilou dceru po incidentu domácího násilí. Správní orgány ani městský soud nezohlednily skutečnost, že se k nim přestěhovala matka stěžovatelky a že v České republice žijí tři ze čtyř sester stěžovatelky. Na Ukrajině stěžovatelka a její dcera nemají žádné vazby, žijí tam pouze strýcové, jeden v Rachově v Zakarpatské oblasti a druhý v Oděse, ani s jedním ze strýců není stěžovatelka v kontaktu. Stěžovatelka žije v České republice nepřetržitě po dobu 18 let, na Ukrajině není registrovaná, nemá tam trvalé bydliště. Proto nesouhlasila s názorem správního orgánu a městského soudu, jež možnost jejího vycestování posuzovaly „vzhledem k místu jejího trvalého bydliště“ v Rachově v Zakarpatské oblasti. Dcera stěžovatelky se v České republice již narodila, na Ukrajině nikdy ani nebyla.
Správní orgány a následně i městský soud dezinterpretovaly vyjádření sestry, která byla v řízení vyslechnuta jako svědek. Z tohoto vyjádření zcela jistě neplyne, že by stěžovatelka vlastnila dům ve městě Rachov. Stěžovatelka na Ukrajině nevlastní žádný majetek. V případě provedení vyhoštění by s dcerou neměly kde bydlet. Správní orgán a městský soud naopak ve svých rozhodnutích uvádějí, že stěžovatelka s dcerou by v případě návratu na Ukrajinu měly zázemí rodinného domu. Stěžovatelka je svobodná matka a tento faktor měl být vzat v potaz. Závěry o vlastnictví domu na území Ukrajiny by správní orgán i městský soud měly podložit relevantními důkazy. S vlastnictvím nemovitosti se pojí i institut tzv. publicity a je možné dohledat, komu daná nemovitost patří.
Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem, že nemá zásadní sociální a kulturní vazby na území České republiky. Odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2014, čj. 3 As 120/2013-30, a ze dne 16. 4. 2015, čj. 5 Azs 6/2015-31. Správní orgán ani městský soud nepřiznaly znalosti českého jazyka v jejich případě žádný význam. Městský soud se ani náznakem nezabýval obsahem pojmu „sociální a kulturní zapojení do společenského a veřejného života“, přičemž pod tímto vágním konstatováním si lze představit prakticky jakoukoliv činnost, při které dochází k interakci mezi lidmi. Stěžovatelka neví, z jakých informací při posouzení onoho zapojení do společenského a veřejného života městský soud vycházel, neboť si žádné podklady ohledně její socializace neobstaral. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem, že se na území nenachází žádná osoba, která by její případné správní vyhoštění pociťovala jako nepřiměřený zásah do svých práv a svobod. Na území České republiky se nachází jak její sestry, tak její matka. Stěžovatelka dále poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2008, čj. 5 Azs 46/2008-71, a naznačila, že již nutnost vycestování a odloučení od zbytku rodiny je v jejich případě nepřiměřeným zásahem do rodinného či soukromého života.
Stěžovatelka dále namítala neposouzení všech faktorů, které v obdobných případech vyžaduje judikatura Evropského soudu pro lidská práva, například v rozsudku ze dne 22. 4. 2004, Radovanovic proti Rakousku, stížnost č. 42703/98, ze dne 2. 8. 2001, Boultif proti Švýcarsku, stížnost č. 54273/00, Reports 2001-IX, a v rozsudku velkého senátu ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, Reports 2006-XII. Stěžovatelka měla za to, že správní orgány ani městský soud nevzaly v potaz veškeré výše uvedené faktory, zejména nejlepší zájem nezletilého dítěte a závažnost problémů, se kterými by se v případě návratu do země původu setkalo. Dále vůbec nepoměřily závažnost jednání stěžovatelky k zásahu do jejího rodinného a soukromého života a do rodinného a soukromého života její dcery v případě vyhoštění. Dcera stěžovatelky se na území České republiky narodila a jiné prostředí než české nezná. V České republice bude od září navštěvovat mateřskou školu. Správní orgány nevzaly v potaz, kde by dcera se stěžovatelkou bydlela, jestli by měla materiální zabezpečení, a nepřihlédly ani k informacím o domácím násilí ze strany otce dcery vůči stěžovatelce, jež by v případě jejich návratu mohlo mít vliv na fyzický a duševní vývoj nezletilé. Dcera se nachází ve stadiu velmi podstatném pro vývoj a má zájem na klidném a nerušeném vývoji a dětství bez nutnosti měnit prostředí, na které je zvyklá a kde má rodinné příslušníky a kamarády. Městský soud se měl držet i názoru, který vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2015, čj. 1 Azs 140/2014-42. Celé řízení vytváří zásadní psychický tlak na nezletilou dceru stěžovatelky, jejíž ochrana by měla být stěžejní. Tento závěr podporuje i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2015, čj. 1 Azs 174/2014-41. V souvislosti s jejich rodinným životem je namístě posoudit i vztah mezi stěžovatelkou a její dcerou a dále mezi nezletilou dcerou a její babičkou a tetami, které žijí na území České republiky. K tomu stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2014, čj. 2 As 69/2013-35.
Závazná stanoviska ze dne 7. 7. 2014 a ze dne 6. 10. 2014 trpěla zmatečností, neboť uváděla neúplné či nesprávné informace (např. že stěžovatelka má tři dcery). Závazná stanoviska neobsahují konkrétní navázání na oblast, do které by stěžovatelka s dcerou měly po svém vyhoštění vycestovat. Závazné stanovisko k možnosti vycestování je předčasné, jelikož v jejím případě probíhá řízení o mezinárodní ochraně, ve kterém se posuzuje, jestli stěžovatelce v případě návratu do země původu nehrozí skutečné nebezpečí vážné újmy. Stěžovatelka měla za to, že žalovaná si měla při přezkumu závazného stanoviska obstarat podrobnější zprávy o zemi původu, odkázala přitom na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2015, čj. 8 Azs 110/2014-53. Správní orgány i městský soud nevycházely z aktuálních a relevantních zpráv o zemi původu a tyto nebyly dohledatelné. Závazné stanovisko je v rozporu s realitou v zemi původu.
Stěžovatelka měla dále za to, že napadené rozhodnutí je nepřiměřeným opatřením vzhledem k jejímu předchozímu jednání, rodinným a osobním poměrům, stupni integrace a vztahům navázaným na území. Trestní řízení je podle ní dostatečně represivní reakcí státu a řízení o správním vyhoštění je za těchto okolností nadbytečné. Důsledky správního vyhoštění jsou v podstatě stejné jako důsledky trestu vyhoštění. Trestní soud vzhledem k rodinným poměrům stěžovatelky nepřistoupil k uložení trestu vyhoštění z důvodů uvedených v § 80 trestního zákoníku. Je proto zarážející, že správní orgány a městský soud dospěly k opačnému závěru. Stěžovatelka byla toho názoru, že v jejím případě existují okolnosti, které převažují nad narušením veřejného pořádku, neboť protiprávní jednání nebylo povahy úmyslně poškozující jiné osoby a směřovalo toliko k tomu, aby mohla zůstat na území České republiky, kde měla vytvořené silné vazby a narodila se zde její dcera. Správní orgány ani městský soud neposuzovaly zejména délku pobytu na území a stupeň integrace. Stěžovatelka odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, a na citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 120/2013-30, a měla za to, že její jednání spočívající v neoprávněném pobytu nelze považovat za skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
III.A Nepřiměřenost zásahu do rodinného života stěžovatelky a její dcery, neposouzení nejlepšího zájmu dcery stěžovatelky a zásahu vyhoštění do jejích práv
Podle § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců nelze rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 119 vydat, jestliže by jeho důsledkem byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince. Při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí vydaných podle zákona o pobytu cizinců správní orgán podle § 174a citovaného zákona „zohlední zejména závažnost nebo druh protiprávního jednání cizince, délku pobytu cizince na území, jeho věk, zdravotní stav, povahu a pevnost rodinných vztahů, ekonomické poměry, společenské a kulturní vazby navázané na území a intenzitu vazeb ke státu, jehož je cizinec státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, ke státu jeho posledního trvalého bydliště“.
Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně uvádí, že v případech, kdy se řeší otázka nuceného vycestování cizince a možné porušení práva na respektování rodinného a soukromého života, je nezbytné vycházet především z judikatury Evropského soudu pro lidská práva vztahující se ke článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře při výkladu pojmu „nepřiměřeného zásahu do soukromého nebo rodinného života“ zohledňuje zejména: (1) rozsah, v jakém by byl rodinný nebo soukromý život narušen, (2) délku pobytu cizince ve smluvním státě, který hodlá cizince vyhostit, (3) rozsah sociálních a kulturních vazeb na tento stát, (4) existenci nepřekonatelné překážky k rodinnému či soukromému životu v zemi původu, např. nemožnost rodinného příslušníka následovat cizince do země jeho původu, (5) „imigrační historii“ cizince, tedy porušení pravidel cizineckého práva v minulosti, (6) povahu a závažnost porušení veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem a další faktory (viz např. citovaný rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva Üner proti Nizozemsku, body 57–58, a rozsudky ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku, stížnost č. 50435/99, Reports 2006-I, bod 39, či ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku, stížnost č. 55597/09, bod 70, k tomu srovnej rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2013, čj. 8 As 118/2012-45, ze dne 30. 7. 2013, čj. 1 As 50/2013-48, a ze dne 3. 7. 2013, čj. 1 As 17/2013-50).
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 26. 2. 2014, čj. 8 As 109/2013-34, konstatoval, že „[r]ozhodnutí o správním vyhoštění musí sledovat zásadu proporcionality, která spočívá v požadavku, aby intenzita zásahu do práv cizince byla přiměřená významu veřejného zájmu, k jehož ochraně má zásah, reprezentovaný rozhodnutím o správním vyhoštění, sloužit. Ustanovení § 174a zákona o pobytu cizinců obsahuje výčet kritérií, které je nutno vážit při rozhodování o možnosti správního vyhoštění cizince. Správní orgán musí vedle jednotlivých aspektů obsažených v § 174a zákona o pobytu cizinců zohlednit i další obdobná kritéria, budou-li v konkrétním řízení zjištěna. Správní orgán nemusí všech jedenáct kritérií v rozhodnutí výslovně vyjmenovávat. Je však třeba trvat na požadavku, aby z rozhodnutí bylo zřejmé, že ve vztahu k nim činil skutková zjištění a posuzoval je.“ Z výše uvedeného vyplývá, že správní orgány nejsou povinny při posuzování přiměřenosti dopadů rozhodnutí o správním vyhoštění v odůvodnění správních rozhodnutí vyjmenovat veškerá kritéria obsažená v § 174a zákona o pobytu cizinců, přiměřenost dopadů rozhodnutí je však nezbytné posoudit komplexně, na základě informací zjištěných v konkrétní věci.
V rámci prvního okruhu kasačních námitek stěžovatelka uvedla několik dílčích námitek, ke kterým Nejvyšší správní soud uvádí následující. Stěžovatelka byla dne 10. 10. 2014 seznámena se správním spisem a byla jí dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Pokud nyní tvrdí, že vyjádření ze dne 28. 5. 2014 poskytla po noci strávené v policejní cele, lze jen konstatovat, že v rámci správního řízení měla možnost se znovu vyjádřit ke všem shromážděným podkladům. V žalobě a kasační stížnosti uvedla, že na území Ukrajiny nemá trvalé bydliště, nemůže však vytýkat žalované, že možnost vycestování posuzovala ve vztahu k adrese jejího trvalého bydliště, neboť v průběhu celého správního řízení včetně odvolání stěžovatelka nezpochybnila tento údaj, pouze tvrdila, že v místě jejího posledního trvalého pobytu již nemá žádné zázemí. Nadto je logické, že posouzení proběhlo ve vztahu k poslednímu bydlišti stěžovatelky v zemi původu, neboť je to oblast, která je stěžovatelce známa. Pokud stěžovatelka namítá dezinterpretaci vyjádření její sestry, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že sama stěžovatelka do protokolu o vyjádření účastníka řízení ze dne 28. 5. 2014 uvedla, že spolu s maminkou má na Ukrajině dům. Stěžovatelka sice v odvolání a v žalobě konstantně tvrdila, že na Ukrajině žádný majetek nevlastní, městský soud však v souladu s tím v odůvodnění netvrdil, že by tento dům stěžovatelka vlastnila. Tuto otázku městský soud posoudil tak, že stěžovatelka žádnou překážku vycestování do vlasti neuváděla a nic jí nebrání v obnově života v místě svého posledního pobytu. Se stěžovatelkou nelze souhlasit v tom, že by nebylo vzato v potaz, že je svobodná matka, městský soud na s. 11 napadeného rozsudku uvádí, že stěžovatelka je schopna se sama o sebe starat, přičemž toto tvrzení je v souladu s obsahem správního spisu, mimo jiné např. v souladu s vyjádřením svědka, sestry stěžovatelky. Městský soud posuzoval to, že stěžovatelka má znalost českého jazyka, jedná se však pouze o jedno z kritérií posuzovaných v kontextu individuální situace cizince. Městský soud neměl povinnost definovat, co znamená pojem sociální a kulturní zapojení do společenského a veřejného života. Pokud stěžovatelka ve vyjádření účastníka řízení uvedla, že se nezapojuje do veřejného dění, nemá vazby k České republice a není jí známa překážka vycestování, přičemž chce vycestovat za sestrou do Rakouska, nelze žalované a městskému soudu vytknout závěr o neexistenci zásadních sociálních a kulturních vazeb na území České republiky.
Stěžovatelka na jedné straně tvrdí, že žalovaná měla přihlédnout k informacím o domácím násilí ze strany otce dcery vůči její matce, na druhé straně uvádí, že otec žije se svojí původní rodinou. Žalovaná sice provedla úvahu, že na Ukrajině žije otec dcery, a nedojde tedy k rozdělení rodiny, stěžovatelka však až v žalobě uvedla, že otec o dceru nejeví zájem. Městský soud na žalobu adekvátně zareagoval, když poukázal na to, že tento muž ani není zapsán jako otec v rodném listě a není potřeba posuzovat možnost žít s ním na Ukrajině.
Nejvyšší správní soud však shledal, že kasační stížnost je zčásti důvodná, a to co se týče námitky nezkoumání nejlepšího zájmu nezletilého dítěte a dopad vyhoštění do jeho života. Tuto námitku stěžovatelka uvedla již v žalobě a městský soud se jí nezabýval. Je zřejmé, že správní vyhoštění matky je v nyní posuzovaném případě nezbytně spojeno s tím, že její dcera ji bude muset na Ukrajinu následovat. Podle článku 3 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.) by primárním hlediskem při jakékoli činnosti orgánů veřejné moci týkající se dětí měl být nejlepší zájem dítěte, jak vyplývá i z rozsudku velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. 7. 2010, Neulinger a Shuruk proti Švýcarsku, stížnost č. 41615/07, Reports 2010, bodu 135. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva potvrzuje nutnost respektovat zájem dítěte při posuzování nezbytnosti a přiměřenosti zásahu do jeho rodinného života (viz např. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 7. 2000, Elsholz proti Německu, stížnost č. 25735/94, Reports 2000-VIII). Pokud městský soud tuto námitku nevypořádal, nemohl ani adekvátně posoudit přiměřenost zásahu správního vyhoštění do rodinného a soukromého života stěžovatelky. V této části je proto napadený rozsudek nepřezkoumatelný.
III.B Závazné stanovisko Ministerstva vnitra
Druhý okruh kasačních námitek se týkal závazného stanoviska Ministerstva vnitra. Podle § 120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců: „Policie v rámci rozhodování o správním vyhoštění podle § 119 a § 120 je povinna si vyžádat závazné stanovisko ministerstva, zda vycestování cizince je možné (§ 179); to neplatí, rozhoduje-li policie o správním vyhoštění při vycestování cizince na hraničním přechodu a cizinec výslovně uvede, že jeho vycestování je možné.“
Závazné stanovisko ze dne 6. 10. 2014 skutečně obsahuje informaci, že v Zakarpatské oblasti na Ukrajině má stěžovatelka tři děti. Tento nedostatek však napravilo závazné stanovisko ze dne 19. 12. 2014, v němž se již správně uvádí, že v Zakarpatské oblasti žijí příbuzní stěžovatelky. Další nesprávné informace stěžovatelka nekonkretizovala. Závazná stanoviska konkretizují oblast, do které by mohla stěžovatelka s dcerou vycestovat, a to město Rachov v Zakarpatské oblasti. Logicky vycházejí z adresy posledního trvalého pobytu stěžovatelky na Ukrajině. K námitce předčasnosti závazného stanoviska Nejvyšší správní soud uvádí, že řízení o správním vyhoštění a řízení o mezinárodní ochraně jsou samostatná řízení zakončená samostatnými rozhodnutími, jež jsou samostatně přezkoumatelná. Probíhající řízení o mezinárodní ochraně nezbavuje správní orgán v řízení o správním vyhoštění povinnosti vyžádat si ve smyslu § 120a zákona o pobytu cizinců závazné stanovisko. Správní orgán nemůže v řízení o uložení správního vyhoštění rezignovat na řádné zjištění skutkového stavu s tím, že obdobné otázky budou řešeny v řízení o mezinárodní ochraně, ale musí posoudit podmínky, které mu ukládá § 120a ve spojení s § 179 zákona o pobytu cizinců. Rozhodnutí o správním vyhoštění musí obstát samo o sobě. K tomuto závěru dospěl Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 8 Azs 110/2014-53. V citovaném rozhodnutí dále dospěl k právnímu závěru, že soud musí mít možnost ověřit obsah, relevanci a věrohodnost informací o zemi původu, na nichž je založeno závazné stanovisko k posouzení podmínek § 179 zákona o pobytu cizinců, vydané v rámci řízení o uložení správního vyhoštění. Tyto informace proto musí být součástí správního spisu.
Stěžovatelka nyní namítá, že správní orgány i městský soud nevycházely z aktuálních a relevantních zpráv o zemi původu a tyto nebyly dohledatelné. Závazné stanovisko je podle ní v rozporu s realitou v zemi původu. Je potřebné zdůraznit, že výše citované rozhodnutí se týkalo specifické situace, kdy závěr závazného stanoviska byl zjevně nesprávný a v rozporu se skutečnostmi ve správním spisu. Závazné stanovisko se v daném případě vyjadřovalo k jiným skutečnostem, než jaké uváděla stěžovatelka. V nyní posuzované věci vycházelo závazné stanovisko z konkrétně označených dokumentů, které však nebyly součástí správního spisu. Stěžovatelka v žalobě odkázala na citovaný rozsudek čj. 8 Azs 110/2014-53 a žádala o přehodnocení závazného stanoviska, respektive doplnění relevantních zpráv o zemi původu a náležité zjištění skutkového stavu. Uvedla přitom, že zprávy o zemi původu nebyly dohledatelné. Stejné námitky zopakovala i v kasační stížnosti. Městský soud k tomu pouze uvedl, že „[n]esdílí ani námitku [stěžovatelky], pokud se týká Závazného stanoviska Ministra vnitra ČR ze dne 19. 12. 2014, po přezkoumání Závazných stanovisek vydaných Ministerstvem vnitra ČR, Odbor azylové a migrační politiky, ze dne 7. 7. a 6. 10. 2014 dle § 120a zákona o pobytu cizinců, tak, že posoudil možnost vycestování [stěžovatelky] na Ukrajinu do posledního místa jejího pobytu v Zakarpatské oblasti (město Rachov), došel k závěru, že trvalé bydliště [stěžovatelky], kde žijí i její příbuzní, není v současné době střety ukrajinských vládních vojsk a povstalců, ze strany separatistů, nikterak zasaženo, a z toho důvodu neexistují žádné důvody a překážky, které by vycestování [stěžovatelky] do místa jejího posledního trvalého pobytu na Ukrajině dle § 179 zákona o pobytu cizinců znemožňovaly. Neobstojí tedy námitka [stěžovatelky] vztahující se k Závaznému stanovisku Ministerstva vnitra ČR o možnosti jejího vycestování dle § 120a zákona o pobytu cizinců.“
Pokud žalobní námitka směřovala do obsahu závazného stanoviska a městský soud potřeboval posoudit jeho zákonnost, měl si, podle názoru Nejvyššího správního soudu, podklady pro závazné stanovisko, pokud tyto nebyly součástí správního spisu, vyžádat od správního orgánu, aby mohl ověřit obsah, relevanci a věrohodnost informací o zemi původu, na nichž bylo závazné stanovisko založeno. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v žalobě současně namítala nemožnost dohledat tyto podklady, bylo nezbytné se s celou touto námitkou (správní orgány i městský soud nevycházely z aktuálních a relevantních zpráv o zemi původu a tyto nebyly dohledatelné) přezkoumatelným způsobem vypořádat. Městský soud si tyto podklady nevyžádal a neučinil žádnou úvahu ve vztahu k této žalobní námitce. Z jeho odůvodnění tak vůbec nevyplývá, proč považoval tuto žalobní námitku stěžovatelky za lichou. I v této části je proto napadený rozsudek nepřezkoumatelný.
III.C Námitka rozporu s principem proporcionality
K třetímu okruhu námitek Nejvyšší správní soud předně uvádí, že dcera stěžovatelky se narodila v roce 2011, tedy v době, kdy stěžovatelka na základě správního vyhoštění ze dne 2. 10. 2007 pobývala po skončení druhého řízení o mezinárodní ochraně na území České republiky nelegálně. Stěžovatelka tedy zakládala rodinu s vědomím, že na území pobývá nelegálně, navíc si v roce 2009 obstarala pozměněné doklady. Nejvyšší správní soud se proto neztotožňuje se stěžovatelkou v tom, že protiprávní jednání směřovalo toliko k tomu, aby mohla zůstat na území České republiky, kde měla vytvořené silné vazby a narodila se zde její dcera, neboť k tomuto jednání docházelo z její strany již v době, kdy na území České republiky měla pouze jednu sestru. Stěžovatelka uvedla, že trestní soud vzhledem k rodinným poměrům stěžovatelky nepřistoupil k uložení trestu vyhoštění z důvodů uvedených v § 80 trestního zákoníku z roku 2009, přičemž důsledky správního vyhoštění jsou v podstatě stejné jako důsledky trestu vyhoštění. Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka byla rozsudkem Obvodního soudu v Praze ze dne 19. 11. 2014, čj. 24 T 91/2014-122, uznána vinnou tím, že spáchala přečin padělání a pozměnění veřejné listiny podle § 348 odst. 1 věty první trestního zákoníku z roku 2009, a byla odsouzena k trestu odnětí svobody na jeden rok s podmíněným odkladem v trvání dvou let. Z rozsudku, který je ve smyslu § 129 odst. 2 trestního řádu vyhotoven bez odůvodnění, nelze dovodit, proč obvodní soud neuložil trest vyhoštění, proto je tvrzení stěžovatelky, že to bylo s ohledem na rodinné poměry, pouhou spekulací. Nadto, na rozdíl od trestu vyhoštění, který je trestněprávní sankcí, je správní vyhoštění správním rozhodnutím, které vyjadřuje zájem státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území České republiky nezdržoval. Každé z těchto rozhodnutí má zcela odlišný charakter, a proto nelze souhlasit se stěžovatelkou, že trestní řízení je dostatečně represivní reakcí státu a řízení o správním vyhoštění je za těchto okolností nadbytečné (srovnej také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 5 Azs 94/2005-52, č. 1164/2007 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud má za to, že žalovaná i městský soud posuzovaly kritéria délky pobytu na území a stupeň integrace. Pokud stěžovatelka tvrdí, že jednání spočívající v neoprávněném pobytu nelze považovat za skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, k tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že se citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 3 As 4/2010-151 zabývalo výkladem pojmu „závažné narušení veřejného pořádku“ v kontextu § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, jenž se týká správního vyhoštění občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka. Pokud stěžovatelka naznačila, že samotný nelegální vstup nebo pobyt není závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti a že v jejím případě existují okolnosti, které převažují nad narušením veřejného pořádku, jedná se o námitku, která se vztahuje k otázce posouzení přiměřenosti zásahu do rodinného a soukromého života, viz část III.A. Vzhledem k tomu, že městský soud bude znovu muset posoudit přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života, bude se muset znovu zabývat i poměřováním zájmu státu na zabránění neoprávněného pobytu cizinců na straně jedné a právem na soukromý a rodinný život cizince na straně druhé, tedy proporcionalitou zásahu. (...) | decision_1230.txt |
260 | k § 33 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Účastník správního řízení se může dát zastoupit pouze osobou, která je plně svéprávná (§ 33 odst. 1 správního řádu z roku 2004).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2016, čj. 8 As 6/2016-34)
Prejudikatura: č. 2452/2012 Sb. NSS.
Věc: Stanislav M. proti Městskému úřadu Náměšť nad Oslavou o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného.
Příkazem ze dne 23. 10. 2014 shledal žalovaný žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 5. zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Za přestupek nezastavení vozidla na signál červeným světlem žalovaný uložil žalobci pokutu ve výši 3.000 Kč.
Dne 10. 11. 2014 byl žalovanému doručen odpor proti výše uvedenému příkazu, který jménem žalobce podala tehdy nezletilá Klára Z. K odporu byla přiložena žalobcem nepodepsaná plná moc datovaná dnem 27. 10. 2014. Žalovaný reagoval dopisem ze dne 20. 11. 2014 žalobci i Kláře Z., jímž sdělil, že Klára Z. nemohla vystupovat jako zástupkyně žalobce, protože v době zmocnění nebyla plně svéprávná. Žalovaný proto nepovažoval "odpor" podaný Klárou Z. za podání ve smyslu § 37 správního řádu. Přípisem doručeným žalovanému dne 28. 11. 2014 žalobce požádal žalovaného, aby odpor podaný Klárou Z. byl uznán jako úkon učiněný jeho zástupcem. Zároveň žalovanému zaslal i podepsaný originál plné moci udělené Kláře Z. a "Souhlas zákonného zástupce", jímž matka Kláry Z. vyjádřila souhlas, aby její dcera podala odpor v daném přestupkovém řízení. Dopisem žalobci ze dne 12. 1. 2015 žalovaný setrval na svém stanovisku, že žalobce nemohl být v řízení zastoupen osobou, jež nebyla plně svéprávná, proto zastoupení nevzniklo a podaný odpor nelze uznat.
Dne 4. 8. 2015 požádal žalobce Krajský úřad Kraje Vysočina o uplatnění opatření proti nečinnosti. Žalobce měl za to, že podaným odporem byl příkaz zrušen a žalovaný měl následně vést správní řízení a ve věci rozhodnout. Usnesením ze dne 9. 9. 2015 krajský úřad žádosti žalobce nevyhověl.
Žalobce podal dne 19. 10. 2015 žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného u Krajského soudu v Brně. Rozsudkem ze dne 6. 1. 2016, čj. 62 A 183/2015-45, krajský soud žalovanému uložil rozhodnout ve věci ve lhůtě čtyřiceti pěti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností. V ní zpochybnil závěr krajského soudu, že se žalovaný mohl nechat zastoupit ve správním řízení nezletilou osobou a že tato zmocněnkyně za něj mohla podat opravný prostředek. Vzhledem k tomu, že správní řád výslovně neupravuje, zda zmocněncem může být pouze osoba plně svéprávná, je třeba postupovat analogicky podle § 27 odst. 1 o. s. ř, který tuto podmínku stanoví. Nelze naopak postupovat podle § 29 správního řádu, který neupravuje způsobilost být zástupcem účastníka, nýbrž toliko procesní způsobilost účastníků řízení. Plně svéprávným se člověk stává až zletilostí, dříve jen za podmínek stanovených v § 30 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012. Názor krajského soudu, že obviněného z přestupku může v řízení zastupovat i mladistvá osoba, pokud to odpovídá její rozumové a volní vyspělosti, je neudržitelný. Po správním orgánu nelze požadovat, aby u každého procesního úkonu učiněného nezletilým zástupcem zkoumal, zda k němu byl zmocněnec způsobilý.
Pokud krajský soud upozornil na to, že v předmětné věci zbýval zmocněnkyni žalobce k dosažení zletilosti pouze jeden týden, a krajský soud toto považoval za nepodstatný rozdíl, je podle stěžovatele třeba se zamyslet nad tím, kdy už by se jednalo o podstatný rozdíl vedoucí k nepřiznání způsobilosti zastupovat účastníka ve správním řízení (1 měsíc před nabytím zletilosti či 1 rok?). Správním orgánům nepřísluší tuto úvahu provádět, a spojuje-li účinná právní úprava plnou procesní způsobilost s dosažením 18 let věku, je třeba tuto hranici respektovat.
Žalobce ve svém vyjádření poukázal na to, že u nezletilých se presumuje rozumová a volní vyspělost úměrná jejich věku, proto správní orgán nemusí zkoumat vyspělost konkrétního jedince. Lze předpokládat, že každá osoba starší 16 let je dostatečně rozumově a volně vyspělá k zastupování účastníka ve správním řízení, pokud je v tomto věku již sama deliktně způsobilá a může být účastníkem řízení o trestním obvinění, aniž by byla zastoupena.
Žalobce považoval za nepřípadnou argumentaci stěžovatele § 27 odst. 1 o. s. ř., jehož použití by představovalo nepřípustnou analogii v neprospěch obviněného z přestupku. Neomezil-li zákonodárce určité jednání ve správním řádu, neznamená to, že je třeba hledat základ pro omezení v jiném předpisu. Naopak je třeba vyložit tuto skutečnost tak, že zákonodárce neměl zájem na omezení věku zástupce účastníka správního řízení (zvlášť pokud neomezil požadavkem plné svéprávnosti ani procesní způsobilost samotných účastníků řízení). Podle žalobce je absurdní, aby např. 16letá osoba nemohla udělit plnou moc svému vrstevníkovi k podání žádosti o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nebo aby účastník řízení nemohl poslat své nezletilé dítě nahlédnout do spisu.
Žalobce si zvolil zástupkyní osobu, jejíž znalosti a vyspělost považoval za přiměřené povaze věci. Pokud by zástupkyně pro svůj nízký věk učinila nějaký úkon nesprávně nebo pokud by něco zanedbala, stalo by se tak na úkor žalobce, který je odpovědný za výběr zmocněnce.
Dále žalobce nesouhlasil s názorem žalovaného, že správním orgánům nepřísluší zkoumat rozumovou a volní vyspělost nezletilých. Tímto názorem "žalovaný popírá rovnost subjektů před zákonem, neboť tvrdí, že § 30 odst. 1 občanského zákoníku [z roku 2012] se nevztahuje na určité subjekty právních vztahů nebo že se nevztahuje na takové nezletilé, které jednají se státními orgány."
Poukázal-li krajský soud na to, že zástupkyni žalobce chyběl jen jeden týden do nabytí zletilosti, chtěl tím pouze demonstrovat nepřijatelnost stěžovatelova postupu, protože je zřejmé, že takováto osoba bude na stejné úrovni rozumové a volní vyspělosti, jako by již byla zletilá. To ale neznamená, že krajský soud vyhověl žalobci jen proto, že zástupkyně měla dosáhnout zletilosti v tak krátkém čase.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
[18] Podstata věci spočívala v posouzení, zda se účastník správního řízení může dát ve smyslu § 33 odst. 1 správního řádu zastoupit osobou, která je nezletilá a nenabyla plné svéprávnosti.
[19] Krajský soud vyšel při řešení této otázky bez dalšího z § 29 odst. 1 správního řádu, který upravuje procesní způsobilost účastníků správního řízení. Podle tohoto ustanovení se procesní způsobilost odvíjí od svéprávnosti, jak ji upravuje občanský zákoník z roku 2012. V případě nezletilých osob, které nenabyly plné svéprávnosti způsobem podle § 30 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012, se pak předpokládá způsobilost k právním jednáním co do povahy přiměřeným rozumové a volní vyspělosti nezletilých téhož věku (§ 31 občanského zákoníku z roku 2012). Obdobně navazují procesní způsobilost na svéprávnost i další procesní předpisy - občanský soudní řád (§ 20 odst. 1 o. s. ř.) a soudní řád správní (§ 33 odst. 3 s. ř. s., který ještě používá pojmosloví "starého" občanského zákoníku z roku 1964; to ovšem překlenuje § 3029 odst. 1 "nového" občanského zákoníku z roku 2012).
[20] Co do vztahu mezi svéprávností a procesní způsobilostí je ovšem vždy na místě obezřetnost, aby nedošlo ke zkrácení na právech nezletilých účastníků řízení. Ve vztahu k § 20 odst. 1 o. s. ř. tuto skutečnost zřetelně vyjádřil Ústavní soud v nálezu ze dne 4. 12. 2014, sp. zn. I. ÚS 1041/14: "Podle Ústavního soudu je nutno činit rozdíl mezi chápáním řízení (nezbytným pro nutnost nezletilé dítě do řízení zapojit) a schopností jednat před soudem samostatně. Schopnost jednat před soudem samostatně vyžaduje mnohem vyšší nároky na vyspělost osoby než pouhé chápání podstaty řízení." Následně Ústavní soud podotkl, že navzdory odvození procesní způsobilosti od způsobilosti k hmotněprávnímu jednání procesními předpisy v praxi se tento vztah nepovažuje za zcela striktní a zpravidla je vyžadováno zastoupení nezletilého účastníka řízení jeho zákonným zástupcem i tehdy, je-li předmětem řízení právní jednání nezletilého, ke kterému byl bezpochyby způsobilý (v této souvislosti Ústavní soud odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2005, sp. zn. 20 Cdo 2775/2004). Ústavní soud vyslovil souhlas s popsanou praxí: "Ústavní soud se ztotožňuje s důvody, na kterých se tato praxe zakládá. Soudní řízení je mnohem komplexnější a komplikovanější proces než samotné právní jednání. [...] Nelze tedy bez dalšího předpokládat, že pokud nezletilé dítě má hmotněprávní způsobilost k danému jednání, má také plnou procesní způsobilost v řízení, jehož předmětem je dané jednání. Z těchto důvodů se Ústavní soud domnívá, že v případě nezletilých dětí by pravidlem měl být závěr, že tyto nemají plnou procesní způsobilost ve smyslu § 20 odst. 1 o. s. ř., přičemž opačný závěr lze přijmout pouze v konkrétních zcela výjimečných situacích a vždy je nutno jej řádně odůvodnit." S uvedenými závěry Ústavního soudu se Nejvyšší správní soud ztotožňuje a dodává, že je namístě vztáhnout je kromě § 20 odst. 1 o. s. ř. i na obdobná ustanovení týkající se procesní způsobilosti obsažená ve správním řádu a soudním řádu správním.
[21] Od procesní způsobilosti je pak třeba dále odlišit (přísnější) zákonné předpoklady pro zastupování (obecným) zmocněncem. Podle § 27 odst. 1 o. s. ř. i podle § 35 odst. 6 s. ř. s. může být obecným zmocněncem jen osoba plně svéprávná (§ 35 odst. 6 s. ř. s. opět používá ještě "starou" terminologii, což řeší § 3029 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012). Pokud správní řád výslovně neupravuje, jaké předpoklady musí splňovat obecný zmocněnec, je třeba tuto otázku posoudit analogicky podle "nejbližších" procesních předpisů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2012, čj. 8 As 94/2011-80, v němž kasační soud aplikoval analogicky § 28 odst. 3 o. s. ř. na zánik zastoupení na základě plné moci ve správním řízení).
[22] Je-li i v případě posuzování procesní způsobilosti kvůli účinné ochraně práv účastníků řízení zpravidla nutné trvat na jejich zletilosti a s tím spojené plné svéprávnosti, pak v případě obecných zmocněnců (hájících práva jiných) je tím spíše namístě vyžadovat, aby se bez výjimky jednalo o plně svéprávné osoby. Účel institutu zastoupení spočívá v pomoci účastníkovi řízení v lepším hájení jeho práv a celkově v zefektivnění řízení (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, čj. 1 As 27/2011-81, č. 2452/2012 Sb. NSS, nebo ze dne 15. 9. 2015, čj. 8 As 57/2015-46). Tohoto účelu může být stěží dosaženo, pokud by zájmy účastníků v řízení hájil nezletilý zmocněnec. Podmínka plné svéprávnosti se tedy vztahuje i na obecné zmocněnce podle § 33 správního řádu. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani věk zmocněnce blízký zletilosti. Krajský soud pochybil, pokud uzavřel, že se žalobce v předmětném přestupkovém řízení mohl nechat zastoupit nezletilou osobou, která nebyla plně svéprávná.
[23] Přihlédnutí k nejbližším procesním předpisům v otázce podmínek zastoupení na základě plné moci přitom nepředstavuje nepřípustnou analogii v neprospěch obviněného z přestupku, jak naznačuje žalobce. Pokud § 33 správního řádu vůbec neupravuje předpoklady, které musí splňovat obecný zástupce, je třeba tuto mezeru vyplnit analogickou aplikací blízkých procesních řádů, aby byl zachován účel institutu zastoupení (srov. bod [22] výše). | decision_1231.txt |
261 | Řízení před soudem: ochrana proti rozhodnutí o určení právního vztahu
k § 63 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákona č. 186/2006 Sb.
k § 142 a § 156 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
I. Požadavek na změnu údaje v evidenci veřejně přístupných účelových komunikací, stezek a pěšin vedené obcí podle § 63 odst. 1 věty druhé zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je pouhým podnětem k provedení opravy postupem podle § 156 odst. 1 správního řádu z roku 2004. V návaznosti na takovou žádost není důvodu rozhodovat o zastavení řízení, protože jejím podáním žádné správní řízení zahájeno nebylo.
II. Soudní ochrana vlastníka proti zařazení jeho pozemku do evidence veřejně přístupných účelových komunikací, stezek a pěšin podle § 63 odst. 1 věty druhé zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je garantována primárně žalobou proti rozhodnutí silničního správního úřadu ve věci deklarace (ne)existence (veřejně přístupné) účelové komunikace v řízení podle § 142 správního řádu z roku 2004, a teprve subsidiárně žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu, jestliže obec vydané deklaratorní rozhodnutí nerespektuje, popř. nepřichází-li v daném případě podání návrhu podle § 142 citovaného zákona v úvahu.
(Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 15. 1. 2016, čj. 46 A 69/2015-62)
Věc: a) Ing. Dušan M. a b) Ing. Milada M. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o výmaz z evidence účelových komunikací.
Usnesením ze dne 22. 12. 2014 zastavil Městský úřad Úvaly (dále jen "městský úřad") dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu řízení o podnětu žalobců na vyřazení jejich pozemků v obci Úvaly u Prahy z pasportu komunikací v ulici Na Ztraceném Korci. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný svým rozhodnutím ze dne 5. 5. 2015 zamítl a rozhodnutí městského úřadu potvrdil.
Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze. V ní namítali, že s nimi dosud nikdo neprojednal možnost užívání sporných pozemků jako účelové komunikace, jak si vyžaduje ustálená judikatura v případě veřejně přístupných účelových komunikací. Žalovanému dále vytýkali, že se vůbec nevypořádal s textem jejich odvolání.
Žalovaný namítal nepřípustnost žaloby. Konstatoval, že veřejně přístupná účelová komunikace vzniká přímo ze zákona, a pokud je veden seznam těchto komunikací, ať již z důvodů evidenčních či jiných, není tím založeno, změněno, zrušeno či závazně deklarováno právo či povinnost žalobců. Poukázal též na § 63 odst. 1 větu druhou zákona o ochraně přírody a krajiny, podle níž obce vedou přehled o veřejně přístupných účelových komunikacích, stezkách a pěšinách v obvodu své územní působnosti. Zmínil též § 9 odst. 1 a 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, z něhož plyne, že vlastník dálnice, silnice nebo místní komunikace má povinnost vést evidenci jím vlastněných pozemních komunikací, přičemž vlastníkem místních komunikací je ze zákona obec. Podotkl nicméně, že v seznamu komunikací obce jsou sporné pozemky vedeny jako účelová komunikace. Na závěr pak připomenul, že pokud by žalobci chtěli dosáhnout toho, aby komunikace na sporných pozemcích nebyla považována za veřejně přístupnou, měli by podat konkrétně formulovaný návrh na určení právního vztahu podle § 142 správního řádu.
Krajský soud v Praze žalobu odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Krajský soud po posouzení žaloby dospěl k závěru, že je namístě ji odmítnout, a to z důvodu, že napadené rozhodnutí není z materiálního hlediska rozhodnutím správního orgánu. (...)
Jak vyplývá z legislativní zkratky v § 65 odst. 1 s. ř. s., rozhodnutím pro účely soudního řádu správního není každý správní akt, který je formálně jako rozhodnutí označen, nýbrž jen takový, který reálně zasahuje do právní sféry žalobce definované okruhem jeho veřejných subjektivních práv a povinností hmotněprávní povahy. Napadené rozhodnutí, resp. jemu předcházející usnesení městského úřadu však do takto vymezené právní sféry žalobců nezasahuje.
Mezi účastníky není sporu o tom, že sporné pozemky jsou evidovány jako účelová komunikace, nikoliv jako místní komunikace či silnice. Proto předmětná evidence není pasportem komunikace ve smyslu evidence předpokládané ustanovením § 9 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný v tomto směru správně poukázal na to, že sporné pozemky jsou evidovány na základě § 63 odst. 1 věty druhé zákona o ochraně přírody a krajiny. Z tohoto ustanovení přitom neplyne, že by takto vedená evidence byla závazná, resp. že by důsledkem evidence sporných pozemků žalobcům vznikala jakákoliv práva či povinnosti. Žalobci sami citují judikaturu Nejvyššího správního soudu, která dovodila, že (veřejně přístupná) účelová komunikace vzniká bez dalšího naplněním zákonných znaků vymezených § 7 zákona o pozemních komunikacích, aniž by o tom byl vydáván jakýkoliv správní akt.
Žalovaný pak zcela správně poukazuje i na to, že podle § 142 odst. 1 správního řádu, je-li prokázána nezbytnost takového určení pro uplatnění jeho práv, "[s]právní orgán v mezích své věcné a místní příslušnosti rozhodne na žádost každého, [...] zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo". V poměrech předkládané věci se tedy žalobci, jelikož to pro plné uplatnění svého vlastnického práva ke sporným pozemkům nepochybně potřebují, mohou obrátit na příslušný silniční správní úřad (zde: městský úřad) s návrhem na určení, že na sporných pozemcích je veřejně nepřístupná účelová komunikace, popř. že na sporných pozemcích se veřejně přístupná účelová komunikace nenachází, a tento správní orgán bude povinen jejich návrh posoudit a závazně na základě provedeného dokazování ve správním řízení ve věci rozhodnout. Takové rozhodnutí pak po vyčerpání řádného opravného prostředku bude případně i napadnutelné správní žalobou podle § 65 s. ř. s. Takové rozhodnutí bude současně závazné i pro správní orgán na úseku ochrany přírody a krajiny, který bude povinen výsledku takového řízení přizpůsobit evidenci vedenou podle § 63 odst. 1 věty druhé zákona o ochraně přírody a krajiny.
Podle § 177 odst. 2 správního řádu "[v] případech, kdy správní orgán provádí úkony, na které se nevztahují části druhá a třetí tohoto zákona, postupuje obdobně podle části čtvrté" (tj. podle § 154 až § 158 správního řádu).
Obdobně také § 158 správního řádu stanoví, že se ustanovení této části "obdobně použijí i v případě, provádí-li správní orgán jiné úkony, které nejsou upraveny v části první, třetí, páté nebo šesté anebo v této části".
Podle § 156 správního řádu, "[j]estliže vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu trpí vadami, které lze opravit, aniž tím bude způsobena újma některé z dotčených osob, správní orgán je opraví usnesením, které se pouze poznamená do spisu" (odstavec 1). "Vyjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení" (odstavec 2).
Podle § 94 odst. 1 věty první obsaženého v části druhé hlavě IX správního řádu správní orgány v přezkumném řízení "z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy".
Vedení evidence podle § 63 odst. 1 věty druhé zákona o ochraně přírody a krajiny spočívá v provádění evidenčních úkonů, které správní řád přímo neupravuje. Na provádění těchto úkonů se tedy obdobně užijí ustanovení části čtvrté správního řádu, která v § 156 předpokládají možnost nápravy vad takových úkonů. Vyhrazují k tomu však buď zcela neformální postup opravy usnesením poznamenávaným do spisu (s ohledem na povahu evidenční činnosti však fakticky pouze prostou změnou údaje v evidenci), nebo postup založený na přiměřené aplikaci právní úpravy přezkumného řízení, které představuje postup zahajovaný z moci úřední, jenž má charakter výkonu správního dozoru (byť v tomto případě sama nad sebou) a nikoliv opravného prostředku v dispozici účastníka řízení.
Žalobci nepostupovali cestou návrhu na určení právního vztahu podle § 142 správního řádu, nýbrž se domáhali opravy, resp. výmazu údaje v evidenci. Jejich podání tak lze vnímat pouze jako podnět pro postup podle § 156 správního řádu, jehož zahájení však není v rukou žalobců, ale závisí na posouzení podnětu správním orgánem, který evidenci vede (zde městským úřadem). Městský úřad zjevně pochybil, jestliže s podáním žalobců zacházel jako se žádostí, vycházeje mylně z toho, že jejím podáním bylo ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu zahájeno řízení, a toto fiktivní řízení svým usnesením podle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastavoval. Ve skutečnosti zde totiž žádné řízení vůbec neběželo a bylo na místě pouze zvážit provedení opravy podle § 156 odst. 1 správního řádu (o čemž se žádné řízení nevede). Vzhledem k tomu, že smyslem podnětu nebylo zrušení evidence jako takové, nýbrž pouze změna či výmaz konkrétního zápisu, v dané věci ani nepřicházelo do úvahy zahajování kvazipřezkumného řízení podle § 156 odst. 2 správního řádu.
I vedení evidence představuje činnost správního orgánu, vůči níž musí být zajištěna soudní ochrana, a to prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 a násl. s. ř. s. Tato ochrana však v tomto případě nepřichází do úvahy, a to právě proto, že i taková žaloba by byla nepřípustná (zde podle § 85 s. ř. s.) v situaci, kdy žalobci mají na svou ochranu k dispozici právě možnost zahájení řízení podle § 142 správního řádu a v návaznosti na jeho výsledek pak možnost podat žalobu proti výslednému rozhodnutí správního orgánu. O podání zásahové žaloby by bylo možné uvažovat, pouze pokud by správní orgán vedoucí evidenci nerespektoval rozhodnutí vydané v řízení podle § 142 správního řádu - i v takovém případě by však byla žaloba důvodná, jen pokud by žalobci v řízení před soudem prokázali, že nesprávné vedení evidence přímo zasahuje do jejich právní sféry.
Protože tedy napadený správní akt žalovaného není způsobilý zasáhnout do právní sféry žalobců a nemá tak povahu rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., nezbylo soudu, než podle § 70 písm. a), § 68 písm. e) a § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. žalobu odmítnout jako nepřípustnou. | decision_1232.txt |
262 | k § 6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 218/2011 Sb.
Účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek za tuto další kasační stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil (§ 6a odst. 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích).
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2016, čj. 10 Afs 186/2014-60)
Prejudikatura: č. 1460/2008 Sb. NSS, č. 1778/2009 Sb. NSS, č. 2112/2010 Sb. NSS, č. 2163/2011 Sb. NSS, č. 2242/2011 Sb. NSS, č. 2365/2011 Sb. NSS, č. 3196/2015 Sb. NSS a č. 3271/2015 Sb. NSS.
Věc: Akciová společnost SPOLANA proti Generálnímu ředitelství cel o vrácení soudního poplatku, o kasační stížnosti žalobkyně.
Spornou otázkou v předložené věci je interpretace § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích, který zní: "Došlo-li ke zrušení rozhodnutí o věci samé v důsledku návrhu na zrušení usnesení o schválení smíru, odvolání, dovolání, žaloby pro zmatečnost, žaloby na obnovu řízení, kasační stížnosti nebo rozhodnutím Ústavního soudu, neplatí poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil."
Rozsudkem ze dne 15. 10. 2015, čj. 10 Afs 186/2014-44, zamítl desátý senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost žalobkyně (stěžovatelky) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 7. 2014, čj. 8 Af 17/2014-95, jímž byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí žalovaného vydaného ve správním řízení o návrhu stěžovatelky na povolení k nabytí zemního plynu osvobozeného od daně.
Městský soud v Praze i Nejvyšší správní soud rozhodovaly ve věci opakovaně. Prvně městským soudem vydané rozsudky ze dne 10. 9. 2013, čj. 8 Ca 306/2009-56 a čj. 8 Ca 306/2009-67, zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 6. 3. 2014, čj. 9 Afs 100/2013-48, pro vadu řízení, jež mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Věcná správnost rozhodnutí správních úřadů, resp. zamítavého rozsudku městského soudu, byla přezkoumávána Nejvyšším správním soudem až v řízení o kasační stížnosti stěžovatelky proti v pořadí druhému rozsudku městského soudu.
Stěžovatelka zaplatila na účet Nejvyššího správního soudu soudní poplatek za kasační stížnost jak v řízení sp. zn. 9 Afs 100/2013, tak v řízení sp. zn. 10 Afs 186/2014.
Při rozhodování ve věci samé řešil desátý senát otázku vrácení soudního poplatku zaplaceného stěžovatelkou za kasační stížnost projednávanou v řízení sp. zn. 10 Afs 186/2014. Dospěl k závěru, že pro sporný charakter této otázky je vhodnější o případném vrácení zaplaceného poplatku rozhodnout v samostatném usnesení přijatém v rámci porozsudkové agendy. Shledal totiž, že je dán důvod k předložení věci rozšířenému senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s.
Podle názoru desátého senátu zaplatila stěžovatelka v nynějším - v pořadí druhém - řízení o kasační stížnosti soudní poplatek za kasační stížnost, ačkoli k tomu nebyla povinna. Zaplacený soudní poplatek by jí tedy měl být vrácen (§ 10 odst. 1 zákona o soudních poplatcích). Podle názoru desátého senátu plyne z § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích, že účastník řízení podávající ve své věci druhou (a případně i další) kasační stížnost proti rozsudku vydanému poté, kdy byl předcházející rozsudek na základě kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušen, již soudní poplatek za tuto další kasační stížnost neplatí, a to z důvodů dále uvedených.
Naproti tomu v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 1. 2014, čj. 3 As 6/2014-11 je § 6a odst. 5 interpretován opačně: "Žalobce v kasační stížnosti uvedl, že se poplatek z důvodu § 6a odst. 5 [zákona o soudních poplatcích] neplatí. Zmiňované ustanovení zákona o soudních poplatcích se však v dané věci neužije, neboť míří na situace, kdy po zrušení rozhodnutí ve věci samé, i v důsledku kasační stížnosti, rozhoduje opětovně soud, před nímž již byl soudní poplatek dříve zaplacen. V případě řízení před Nejvyšším správním soudem by taková situace mohla nastat například tehdy, kdy by bylo rozhodnutí Nejvyššího správního soudu zrušeno Ústavním soudem a Nejvyšší správní soud by musel o věci rozhodnout znovu. Podaná kasační stížnost však směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, které je od dříve napadeného odlišné, a žalobce tak před Nejvyšším správním soudem zahájil řízení nové. Z uvedeného důvodu musí Nejvyšší správní soud trvat na zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost."
Podle desátého senátu jazykový výklad zjevně připouští obě možnosti interpretace dotčeného zákonného ustanovení. Pojem "poplatek za řízení" je v něm užit jako legislativní zkratka jak pro řízení před krajským soudem, tak pro řízení před Nejvyšším správním soudem [srov. § 1 písm. a) zákona o soudních poplatcích]. Proto lze s názorem vysloveným v usnesení třetího senátu souhlasit potud, že zruší-li Ústavní soud rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, nelze opětovné zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost požadovat. To však je naprostá samozřejmost, neboť další řízení u Nejvyššího správního soudu je po zrušujícím zásahu Ústavního soudu vedeno o stále stejné kasační stížnosti, za niž již byl soudní poplatek zaplacen. Zákonná úprava samozřejmosti (historicky snad vyvolaná chybnou reflexí zákonodárce na nové procesní předpisy - viz dále) však může být stěží argumentem pro závěr, že i v jiných hypotézách upravuje § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích jen to, co z povahy věci vůbec upravováno být nemusí. Zruší-li Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu, bylo by jistě jasné i bez výslovné zákonné úpravy, že žalobce nemusí znovu zaplatit soudní poplatek za žalobu, o níž bude krajským soudem podruhé rozhodováno. Zvláště absurdní by reglementace této samozřejmosti byla v případě, že by byl rozsudek krajského soudu zrušen ke kasační stížnosti žalovaného.
Všechna původní znění zákonné úpravy, podle nichž při zrušení rozhodnutí ve věci samé neplatí "poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil", až do 31. 12. 2000 výslovně spojovala tento zákonný benefit s poplatkem z opravného prostředku.
Ve prospěch výkladu zastávaného desátým senátem svědčí i judikatura Nejvyššího soudu. I za současné právní úpravy uvedl Nejvyšší soud v usnesení ze dne 26. 6. 2012, sp. zn. 29 Cdo 1734/2012, výslovně: "Dovolatel [...] soudní poplatek z dovolání ve výši 5 000 Kč v této věci již jednou zaplatil (při prvním dovolání); srov. č. l. 169 a bod 2. poznámek k celému Sazebníku poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2007 (srov. ostatně i § 6a odst. 5 [zákona o soudních poplatcích] v aktuálním znění). Soud prvního stupně je tudíž povinen neprodleně vrátit žalobci soudní poplatek z dovolání, zaplacený na základě jeho nesprávné výzvy, postupem dle § 10 odst. 2 [zákona o soudních poplatcích]".
Desátý senát podotýká, že oproti dovolací praxi Nejvyššího soudu stává se v praxi Nejvyššího správního soudu mnohem častěji, že týž účastník podává opakovaně kasační stížnosti v téže věci, neboť předchozí rozhodnutí krajského soudu bylo Nejvyšším správním soudem rušeno z formálních důvodů, typicky z důvodu nepřezkoumatelnosti, aniž by se Nejvyšší správní soud mohl ve svém prvním (a někdy i druhém či třetím) rozsudku jakkoliv vyjádřit k podstatě věci. Jeví se pak naprosto nespravedlivé, aby stěžovatel platil 15 000 Kč či 20 000 Kč za tři či čtyři podané kasační stížnosti, obzvláště za situace, kdy potřebu opakovaného podávání kasačních stížnosti vyvolal krajský soud svými nepřezkoumatelnými rozhodnutími či jinou vážnou procesní chybou. Logika § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích přitom nabízí jasné řešení, jak těmto situacím předejít.
Také komentářová literatura se přiklání k závěru, že při opakovaném řízení před soudem vyššího stupně nemá být soudní poplatek znovu placen. Robert Waltr k tomu stručně bez bližší argumentace uvádí, že § 6a odst. 5 "[j]e projevem zásady, že soudní poplatek za opravné prostředky platí každý účastník pouze jednou, i když jej využije opakovaně" (Waltr, R. Zákon o soudních poplatcích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 21). Jiří Večeřa snáší ke stejnému závěru i podrobnější argumentaci (Večeřa, J. Zákon o soudních poplatcích a předpisy související. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, a.s., 2015, s. 35).
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek za tuto další kasační stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil (§ 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích).
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[14] Podle desátého senátu lze § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích interpretovat tak, že účastník řízení podávající ve své věci opakovaně kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu vydanému poté, kdy bylo předcházející rozhodnutí ke kasační stížnosti téhož účastníka Nejvyšším správním soudem zrušeno, již není povinen soudní poplatek za tuto další kasační stížnost platit, pokud ve věci již jednou tento poplatek zaplatil.
[15] Oproti tomu třetí senát v usnesení čj. 3 As 6/2014-11 uvedl, že toto ustanovení "míří [jen] na situace, kdy po zrušení rozhodnutí ve věci samé, i v důsledku kasační stížnosti, rozhoduje opětovně soud, před nímž již byl soudní poplatek dříve zaplacen". Pro případ opakované, v pořadí druhé kasační stížnosti dovodil, že směřuje proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, které je od dříve napadeného odlišné, a že tak žalobce před Nejvyšším správním soudem zahájil řízení nové a je povinen poplatek za tuto v pořadí druhou kasační stížnost zaplatit.
[16] V rozsudku ze dne 9. 12. 2009, čj. 3 As 18/2009-166, třetí senát uvedl, že usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 7. 2007, čj. 1 Afs 120/2006-117, č. 1460/2008 Sb. NSS, k pojmu "řízení" a pojmu "věci" ve správním soudnictví se neuplatní v případě soudních poplatků. Ačkoli rozšířený senát dovodil širší možný výklad pojetí právního pojmu "řízení" [vychází z toho, že řízení se nevede o "podání" (žalobě, dovolání, návrhu), tedy obecně o procesním úkonu, ale o soudní věci (starší výstižnou terminologií o "soudním kusu"), že "věc" je táž v řízení na I., II., i případně III. stupni, zkoumá se vždy, zda vyšší soud jednal o "téže věci" jako soud nižší, a uzavřel, že ve věcech správního soudnictví naznačený širší výklad je žádoucí a "řízením" je nutno chápat konečné vyřízení soudní věci, tedy dokončený přezkum rozhodnutí správního orgánu, pravomocně je pak skončeno někdy již v I., jindy však teprve ve II. stupni], třetí senát dovodil, že "[p]odle § 1 písm. a) zákona o soudních poplatcích se soudní poplatky vybírají za řízení před soudy České republiky, a to z úkonů uvedených v sazebníku poplatků. V položce 14a bodu 2 přílohy tohoto zákona se uvádí ‚[z]a žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví', v položce 15 přílohy pak ‚[z]a kasační stížnost'. Z uvedené citace jasně vyplývá, že zpoplatněno je sice - obecně vzato řízení před soudem, jakékoli úvahy o možných interpretacích tohoto pojmu jsou však vyloučeny navazující specifikací, podle níž podléhají poplatkové povinnosti jednotlivé ‚úkony', a to zvlášť ‚žaloba nebo jiný návrh na zahájení řízení ve věcech správního soudnictví' a zvlášť ‚kasační stížnost'. Zákon o soudních poplatcích tedy naprosto zřetelně vychází z pojetí, podle kterého se řízení vede o konkrétním podání a poplatkové povinnosti tedy podléhá každé takové podání zvlášť." Třetí senát zde formuloval i právní větu: Poplatkové povinnosti podle zákona o soudních poplatcích podléhá každý v příloze tohoto zákona uvedený úkon zvlášť. Splnění poplatkové povinnosti je proto třeba zkoumat i v případě opakovaně podané kasační stížnosti proti v pořadí druhému rozhodnutí krajského soudu poté, co bylo jeho původní rozhodnutí zrušeno Nejvyšším správním soudem.
[17] Názor desátého senátu v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu zaujat dosud nebyl, resp. vysloveny byly názory opačné. Od nich se chce předkládající senát odchýlit, a proto postoupil věc k posouzení a rozhodnutí dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu. Pravomoc rozšířeného senátu je tak dána.
III.2 Posouzení věci
a) Právní úprava a její vývoj
[18] Zákon o soudních poplatcích ve znění s účinností od 1. 1. 1992 stanovil v Sazebníku soudních poplatků (dále jen "sazebník"), konkrétně v "Poznámce k položkám 1, 4, 5, 9 a 11", že "[d]ošlo-li ke zrušení rozsudku v důsledku odvolání, obnovy řízení nebo dovolání, neplatí poplatek z odvolání nebo dovolání proti novému rozhodnutí soudu I. stupně poplatník, který již jednou poplatek z odvolání nebo dovolání zaplatil". Správního soudnictví tehdy upraveného v části páté občanského soudního řádu (řízení o žalobách nebo o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů) se týkala položka 3 sazebníku.
[19] Obdobnou úpravu obsahoval zákon o soudních poplatcích ve znění účinném od 1. 4. 1995. Dle sazebníku ustanovení téhož znění se vztahovalo k položkám 1, 6, 8, 9 a 18. Podle položky 1 se postupuje jen v těch případech, není-li v dalších položkách sazebníku stanoveno jinak. Soudní poplatek za žalobu nebo opravný prostředek proti rozhodnutí orgánu veřejné správy byl přitom upraven v položce 17 sazebníku.
[20] Ke změně textu daného ustanovení bodu 2. poznámek k sazebníku došlo až novelizací zákona o soudních poplatcích zákonem č. 255/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, s účinností od 1. 1. 2001. Dle této úpravy se již neplatí poplatek za "odvolání", resp. "dovolání", ale poplatek za "řízení". Poplatek za řízení nemá povinnost platit poplatník, který "ve věci" již jednou zaplatil (dříve poplatník, který již jednou zaplatil za odvolání nebo dovolání). Stejná úprava byla s účinností od 1. 9. 2011 (novelou provedenou zákonem č. 218/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony) přesunuta z Přílohy zákona o soudních poplatcích (sazebníku) do § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích, jehož výklad je v dané věci sporný.
[21] Nelze však opomenout, že správní soudnictví upravené v části páté občanského soudního řádu ve znění účinném až do 31. 12. 2002 v řízení o žalobě vylučovalo podání opravných prostředků proti rozhodnutí soudu zcela (§ 250j odst. 4 o. s. ř.); v řízení o opravném prostředku proti nepravomocnému rozhodnutí správního orgánu podle § 250s odst. 1 o. s. ř. nebyly opravné prostředky přípustné rovněž, až na výjimku (§ 250s odst. 2 o. s. ř.), a to ve věcech důchodového pojištění a důchodového zabezpečení, v nichž však byly "úkony", resp. od 1. 1. 2001 "řízení" osvobozeno od soudních poplatků ze zákona (§ 11 zákona o soudních poplatcích).
[22] Až s účinností k 1. 1. 2003 vstoupil v účinnost soudní řád správní, který založil přípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutím soudů rozhodujících ve správním soudnictví podle tohoto zákona. Současně vstoupila v účinnost nová úprava části páté občanského soudního řádu (zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního). V souvislosti s touto změnou do bodu 2. poznámek k sazebníku (následně § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích) byl vložen text "kasační stížnost", a do sazebníku položka 15.
b) Vlastní posouzení
[23] Podle § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích "[d]ošlo-li ke zrušení rozhodnutí o věci samé v důsledku návrhu na zrušení usnesení o schválení smíru, odvolání, dovolání, žaloby pro zmatečnost, žaloby na obnovu řízení, kasační stížnosti nebo rozhodnutím Ústavního soudu, neplatí poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil."
[24] Jazykový výklad zjevně připouští dvě možnosti interpretace sporného zákonného ustanovení.
[25] Podle výkladu prvého tato norma neznamená nic jiného než prostou skutečnost, že zruší-li Ústavní soud rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, nelze požadovat opětovné zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost; stejně tak zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu, nelze požadovat opětovné zaplacení soudního poplatku za žalobu. Tento výklad je banalitou, neboť další řízení u Nejvyššího správního soudu je po zrušujícím zásahu Ústavního soudu vedeno o stále stejné kasační stížnosti, za niž již byl soudní poplatek zaplacen. Totéž platí ve vztahu k řízení před krajským soudem po zrušovacím zásahu Nejvyššího správního soudu, i to je vedeno o stále stejné žalobě.
[26] Výklad druhý je širší a směřuje k tomu, že po zrušujícím zásahu Nejvyššího správního soudu neplatí stěžovatel následně ani poplatek za druhou (třetí atd.) kasační stížnost, pokud již tento poplatek týž účastník (žalobce, osoba zúčastněná na řízení, žalovaný, není-li zproštěn povinnosti platit soudní poplatek) zaplatil v dřívějším řízení. I tento výklad je možným důsledkem textace § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích.
[27] Při rozhodování, kterému z obou a priori možných výkladů dát přednost, nelze argumentovat pouze tím, že výklad prvý směřuje k banalitě, k níž by bylo možno dospět i bez výslovné zákonné úpravy. Zákonná úprava samozřejmostí není v legislativě výjimkou. Takovéto normy v podstatě nemají vlastní regulatorní povahu, a jejich výslovné vyjádření v zákoně má proto jen deklaratorní účinky.
[28] Ve prospěch výkladu prvého svědčí doslovný výklad obratu "neplatí poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil". Řízení o druhé (třetí atd.) kasační stížnosti je stricto sensu řízením novým, poplatník tedy poplatek za toto řízení zaplatit nemohl. Ve stejné věci tak může proběhnout vícero řízení před Nejvyšším správním soudem, přičemž každé jednotlivé řízení je zakončeno rozhodnutím Nejvyššího správního soudu.
[29] Proti tomuto výkladu však stojí ustálená judikatura rozšířeného senátu, který chápe řízení před správními soudy v širším pojetí, než jak to činí tradiční procesualistika. Rozšířený senát totiž při výkladu § 28 odst. 6 o. s. ř., který zní: "Nevyplývá-li z plné moci něco jiného, plná moc zaniká dnem právní moci rozhodnutí, kterým bylo skončeno řízení, pro něž byla udělena", dospěl k obecnému závěru, jdoucímu nad rámec tehdy posuzované věci, totiž že řízení před soudy se "nevede o ‚podání' (žalobě, dovolání, návrhu), tedy obecně o procesním úkonu, ale o soudní věci (starší výstižnou terminologií o ‚soudním kusu'). Je zřejmé, že ‚věc' (ostatně klíčový pojem procesu) je táž v řízení na I., II., i případně III. stupni; zkoumá se ostatně pravidelně, zda vyšší soud jednal o ‚téže věci' jako soud nižší. Nauka určuje prvky, jimiž je dána totožnost věci (účastníky řízení, uplatňované právo atd.), kdy jde o věc stejnou a kdy o věc jinou." Ve věcech správního soudnictví tedy předmětem "řízení" před soudem není pouhý procesní úkon (správní žaloba, resp. kasační stížnost), "což by koneckonců znamenalo jen vyjádření obecně odmítané teze, že procesu se má hmotné právo podřídit. ‚Řízením' je pak nutno chápat konečné vyřízení soudní věci, tedy dokončený přezkum rozhodnutí správního orgánu. Řízení v tomto smyslu je pak pravomocně skončeno někdy již v I., jindy však teprve ve II. stupni." (usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Afs 120/2006-117).
[30] Bude-li se tedy aplikovat uvedený závěr rozšířeného senátu, je nepochybné, že prvním rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, který zrušil rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení, se řízení před správními soudy nekončí. Prvým (kasačním) rozhodnutím Nejvyššího správního soudu totiž nebyl dokončen přezkum rozhodnutí správního orgánu, soudní věc nebyla finálně vyřízena. To neplatí jen tehdy, pokud Nejvyšší správní soud současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu zruší i rozhodnutí správního orgánu; jen takovým rozhodnutím byl finálně dokončen přezkum žalobou napadeného správního rozhodnutí.
[31] Lze proto na tomto místě konstatovat, že širší výklad § 6a odst. 5 zákona o soudních poplatcích se s ohledem na toto pojímání řízení před správními soudy jeví jako přesvědčivější.
[32] Při výkladu normy připouštějící vícero možných výkladů je nutno brát vždy na zřetel i její funkci a smysl. Jinými slovy, při výkladu normy nelze pominout výklad teleologický a historický.
[33] Jak uvádí judikatura (usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS), funkcí soudního poplatku je především regulace počtu podávaných návrhů (funkce regulatorní). Současně se navrhovatel do jisté míry podílí na nákladech, které svým návrhem v justičním aparátu vyvolává (funkce fiskální), a motivuje se k mimosoudnímu řešení sporů (funkce motivační, srov. též usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 6. 2015, čj. 1 As 196/2014-19, č. 3271/2015 Sb. NSS, bod [13]).
[34] K tomu lze především zdůraznit, že fiskální funkce soudních poplatků je jen podpůrná a rozhodně nelze zákon účelově vykládat tak, aby výklad směřoval k maximální výtěžnosti soudních poplatků. Právě naopak, ústavní zásada in dubio pro libertate přikazuje v konkurenci vícero srovnatelně přesvědčivých výkladových alternativ dát přednost takové alternativě, která je pro jednotlivce nejvýhodnější (viz k tomu např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS, body [60], [61] a [64]; usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 11. 2010, čj. 5 Afs 86/2009-55, č. 2242/2011 Sb. NSS, bod [35]).
[35] Klíčovou funkcí soudních poplatků je jejich funkce regulatorní. Soudní poplatek za podání první kasační stížnosti tuto funkci nesporně plní. Nutno nicméně upozornit, že zákonodárce sám reguluje podávání opakované kasační stížnosti, a to tím, že ji v zásadě, až na určitě výjimky, zakazuje, resp. činí nepřípustnou [viz § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Pokud stěžovatel podmínky nepřípustnosti kasační stížnosti nerespektuje, a opakovaně kasační stížnost podá (typicky jde o polemiku s prvým rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ve věci, eventuálně stěžovatel nově uplatní námitky, které mohl uplatnit již v prvé kasační stížnosti), Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nepřípustnou odmítne. V takovém případě soudní poplatek, byl-li snad zaplacen, v každém případě vrátí (§ 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích). Regulatorní funkce soudního poplatku v těchto typových případech proto absentuje.
[36] O regulatorní funkci soudního poplatku za opakovanou kasační stížnost podanou týmž účastníkem tak lze uvažovat jen v těch výjimečných případech, je-li opakovaná kasační stížnost přípustná. Vedle případů předvídaných zněním zákona [krajský soud se neřídil závazným právním názorem soudu, viz § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s.] to budou typicky případy, pokud Nejvyšší správní soud v prvém kasačním rozhodnutí vytkl krajskému soudu procesní pochybení nebo nedostatečně zjištěný skutkový stav, případně nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí. Jinými slovy, prvé rozhodnutí se vůbec nedostalo k věcnému přezkumu rozhodnutí krajského soudu z pohledu aplikace hmotného práva (blíže rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009-165, č. 2365/2011 Sb. NSS, bod 24).
[37] Z uvedeného plyne, že regulatorní funkce soudního poplatku ve vztahu k nepřípustné kasační stížnosti absentuje, protože soud je povinen zaplacený soudní poplatek vrátit. Pokud již bude opakovaná kasační stížnost přípustná, bude to typicky z důvodů pochybení na straně soudní moci (nejčastěji takové kasační stížnosti směřují k zodpovězení právní otázky v první kasační stížnosti neřešené proto, že - zejména pro vadný procesní postup nebo vadu obsahu rozhodnutí krajského soudu - řešena být nemohla). Jeví se absurdním, aby soudní poplatek reguloval přístup k Nejvyššímu správnímu soudu v případech, kde nutnost jeho opakovaného rozhodování vzniká jen a pouze v důsledku pochybení krajského soudu. Vybrat dvakrát, třikrát či vícekrát od téhož stěžovatele soudní poplatek, jen aby se ve finále stěžovatel konečně dobral meritorního názoru Nejvyššího správního soudu, je v rozporu s jakoukoliv racionální funkcí soudního poplatku. Výše takto kumulovaného soudního poplatku je ve své podstatě nahodilá.
[38] Stejně tak omezená z povahy věci je též motivační funkce soudního poplatku za podání kasační stížnosti; je nepřijatelná představa, že stěžovatele má motivovat ke smírnému řešení věci skutečnost, že předchozí rozhodnutí krajského soudu vykazovala vážné procesní deficity, a proto je nucen podávat opakovanou kasační stížnost.
[39] Nelze v tomto argumentovat ani tím, že procesně úspěšnému stěžovateli se posléze náklady vynaložené na soudní poplatky vrátí. Účelem předpisů o soudních poplatcích zajisté není generování bezúčelných a žádnou funkcí neplnících nákladů účastníků s tím, že se (snad) později přenesou na neúspěšného žalovaného. V řadě případů nemusí být výklad práva jednoznačný, a předem tak nebude jasné ani to, zda stěžovatel ve své věci uspěje. Nelze nutit stěžovatele, aby platil násobky zákonného soudního poplatku za podání kasačních stížností, jen aby se napodruhé, napotřetí či dokonce napočtvrté konečně dobral závěru Nejvyššího správního soudu o meritu věci.
[40] Nikoliv nevýznamný je též argument historií vývoje relevantní právní úpravy. Všechna předchozí znění zákonné úpravy, podle nichž při zrušení rozhodnutí ve věci samé neplatí "poplatek za řízení poplatník, který ve věci již jednou poplatek zaplatil", až do 31. 12. 2000 výslovně spojovala tento zákonný benefit s poplatkem z opravného prostředku. Proč byla původní slova "poplatek z odvolání nebo dovolání", resp. ve starší úpravě "poplatek z odvolání", nahrazena slovy "poplatek za řízení", důvodová zpráva k novele sazebníku (zákon č. 255/2000 Sb.) nevysvětlovala. Lze se tedy domnívat, že historický zákonodárce v důsledku změny textace sporné normy nezamýšlel dát této normě diametrálně odlišný význam, tedy že se počínaje 1. 1. 2001 již za opakované odvolání či dovolání soudní poplatek opakovaně platí. Poslední koncepčně opačná úprava účinná od 1. 5. 1959 platila totiž na území České republiky naposledy do 31. 12. 1966 (nařízení ministra financí č. 22/1959 Sb., o soudních poplatcích*), vydané podle zákona č. 173/1950 Sb., o soudních poplatcích**)). Všechny následující právní úpravy (zákon č. 116/1966 Sb., o soudních poplatcích***), zákon č. 147/1984 Sb., o soudních poplatcích****), vyhláška č. 151/1984 Sb., kterou se provádí zákon České národní rady o soudních poplatcích*****)) vycházely právě z toho pojetí (jimi výslovně vyjadřovaného), že se znovu neplatí již jedenkrát zaplacený poplatek z opravného prostředku, byl-li v dalším řízení vydán rozsudek podruhé opravným prostředkem napadaný. V důsledku novelizací občanského soudního řádu, přijetí zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a přijetí soudního řádu správního se rozšiřoval v průběhu let toliko počet opravných prostředků způsobilých přivodit zrušení rozhodnutí soudu. Nikdy se však neměnila idea, že za stejný opravný prostředek platí týž účastník poplatek jen jednou.
[41] Ve prospěch tohoto výkladu ostatně svědčí i judikatura civilních soudů, které ustáleně před rokem 2001 i po roce 2001 rozhodují, že soudní poplatek za opravný prostředek platí týž účastník jen jednou (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 6. 2012, sp. zn. 29 Cdo 1734/2012). Úpravě soudních poplatků před rokem 2001 a po roce 2001 tedy civilní soudy přiznávají v této otázce stejný význam. Jinak řečeno, nepřikládají naprosto žádný význam odlišné textaci naznačené v bodu [40] shora.
[42] Je absurdní, aby tentýž institut byl vykládán jinak v judikatuře civilních a jinak v judikatuře správních soudů, a to způsobem méně příznivým pro účastníky řízení před správními soudy ve srovnání s řízením civilním. To je nejen v rozporu s postulátem jednoty právního řádu, ale především narušuje poslání správní justice chránit práva fyzických a právnických osob před zásahy veřejné moci (k tomu obecně srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS).
[43] V neposlední řadě nutno zdůraznit, že stávající praxe Nejvyššího správního soudu je rovněž předmětem silné kritiky právní doktríny [viz Večeřa, J., op. cit., s. 35, kde mimo jiné autor k praxi Nejvyššího správního soudu uvádí: "Povinnost platit soudní poplatek by měla být vázána na efektivní řešení případu, přičemž pojmově se stále jedná o tutéž věc; účastníkům by nemělo být ve snaze o dosažení (z jejich pohledu) zákonného a spravedlivého rozhodnutí bráněno bariérou v podobě kumulování poplatkové povinnosti v případech, kdy je věc postupně opakovaně posuzována soudy různých stupňů."].
[44] Rozšířený senát si je vědom ústavní hodnoty ustálené judikatury a konzistence rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu, která ve své většině dávala od roku 2003 zákonu o soudních poplatcích jiný význam, než je význam podaný shora. Od judikatury, jakkoliv ustálené, je však třeba se odklonit, jsou-li tu závažné důvody na straně ochrany ústavního pořádku a jednoty právního řádu. Jak uvedl ve svém rozhodnutí německý Spolkový soudní dvůr, i od dlouhodobé a ustálené soudní praxe je třeba se odklonit, vyžadují-li to "jasně převažující nebo zcela pádné důvody" [BGHZ 85, 64 (66)]. Ostatně rozšířený senát již ve svém usnesení ze dne 4. 5. 2010, čj. 4 Ads 77/2007-91, č. 2112/2010 Sb. NSS, v bodu [37] uvedl: "Důvodem k zachování dosavadního výkladu [...] nemůže být v daném případě ani prostý fakt, že takový výklad byl delší dobu aplikován a že si na něj právní praxe zvykla. Argument požadavkem právní jistoty, a tedy tím, že stálá aplikační praxe je či může být hodnotou sama o sobě, jistě má svoji váhu. Stabilní aplikační praxe zajišťuje dostatečnou předvídatelnost právní regulace, snižuje transakční náklady účastníků právních vztahů a umožňuje lepší plánování jejich jednání. Proto obvykle platí, že čím déle byl určitý výklad zákona aplikován, tím silnější musí být důvody pro změnu takové aplikační praxe, neboť tím více je změnou dotčena právní jistota. Soudy jsou však povolány k tomu, aby nalézaly právo, tj. hledaly a nacházely pomocí právní argumentace jeho ‚správný' obsah, přičemž - systémově vzato - v úvahu se nabízející interpretační alternativy musí být vždy možno seřadit podle míry jejich přesvědčivosti a pouze jedna jediná může být shledána za daných okolností nejpřesvědčivější. Změna judikatury je proto namístě vždy, dospěje-li soud k závěru, že dosud aplikovaná interpretační alternativa není správná, tj. že je z dobrých důvodů méně přesvědčivá než jiné nabízející se interpretace, a že i při zohlednění hodnoty, kterou za daných okolností i se zohledněním délky dosavadní aplikační praxe, od níž se má ustoupit, představují právní jistota a s ní spojený zájem na stabilitě právních (a tedy společenských) vztahů, nelze dosavadní interpretaci přesvědčivě hájit." | decision_1233.txt |
263 | k § 21e odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 155/2009 Sb. a č. 360/2012 Sb.
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže musí při vyžadování informací a podkladů po soutěžitelích podle § 21e odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, postupovat v souladu se zásadou proporcionality. Požadované informace a podklady musí být způsobilé napomoci ke zjištění domnělého protiprávního jednání, nesmí být vyžadovány opakovaně po nepřiměřenou dobu a nesmí být vyžadovány s nepřiměřenou intenzitou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2016, čj. 9 As 231/2015-64)
Prejudikatura: č. 835/2006 Sb. NSS; stanovisko Ústavního soudu č. 368/2011 Sb. a nálezy č. 3/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 201/04), č. 108/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 116/05), č. 196/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1835/07), č. 26/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 989/08) a č. 207/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 961/09); rozsudky Soudního dvora ze dne 3. 7. 1991, AKZO (C-62/86, Recueil, s. I-3359), ze dne 2. 4. 2009, France Télécom (C-202/07, Sb. rozh., s. I-2369), ze dne 14. 10. 2010, Deutsche Telekom (C-280/08, Sb. rozh., s. I-9555), ze dne 27. 3. 2012, Post Danmark A/S (C-209/10), a rozsudek Tribunálu ze dne 22. 3. 2012, Slovak Telekom (T-458/09 a T-171/10).
Věc: Akciová společnost RegioJet proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalobkyně podala u Krajského soudu v Brně žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného spočívajícím ve vyžadování dalších informací o ekonomice žalobkyně v rámci správního řízení vedeného žalovaným s jediným účastníkem - společností České dráhy, a.s. - ohledně jeho protisoutěžního jednání. Krajský soud žalobu rozhodnutím ze dne 11. 8. 2015, čj. 29 A 47/2013-129, zamítl. Žaloba se ve své podstatě týkala rozsahu informační povinnosti žalobkyně vůči žalovanému v rámci správního deliktního řízení vedeného s jinou osobou dle zákona o ochraně hospodářské soutěže. Žalobkyně měla zejména za to, že žalovaný vůči ní již překročil meze časové i věcné relevance požadovaných informací ve vztahu k předmětu řízení.
Krajský soud nejprve zdůraznil, že se žalobkyně domáhala soudní ochrany před úkony žalovaného činěnými v rámci dosud neukončeného správního řízení (byť vedeného s jinou osobou). V takové situaci je namístě jistá zdrženlivost soudní moci, neboť s určitými výjimkami není soud oprávněn zasahovat do probíhajících procesů veřejné správy. Správní soudnictví je v České republice primárně koncipováno jako následná záruka zákonnosti, a je tudíž ovládáno zásadou subsidiarity. Při posuzování zásahové žaloby týkající se úkonů provedených v rámci správního řízení si tedy soud musí uvědomovat, že jeho intervence může vyústit až ve znemožnění dokončení správního řízení. Soud by tedy měl v takových případech zasahovat pouze proti takovým úkonům správního orgánu, které lze označit jako zjevně excesivní.
Dne 4. 10. 2010 dala žalobkyně žalovanému podnět ohledně zneužití dominantního postavení společností České dráhy na trhu rychlíkové osobní železniční dopravy na lince Praha - Ostrava. Žalovaný na základě podnětu vedl ve věci předběžné šetření. Dne 26. 9. 2011 na shora vymezený relevantní trh vstoupila žalobkyně. Dne 24. 1. 2012 zahájil žalovaný správní řízení ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže společností České dráhy. Možné porušení zákona žalovaný spatřoval v jednání společnosti České dráhy "spočívajícím v uplatňování podnákladových cen za poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět, a to v souvislosti se zahájením provozování dálkové osobní železniční dopravy konkurenčním poskytovatelem uvedených služeb na trati Praha - Ostrava a zpět - společností RegioJet, a. s." Uvedené jednání společnosti České dráhy mohlo být dle žalovaného "způsobilé omezit hospodářskou soutěž v oblasti poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět k újmě konkurenčního poskytovatele služeb a /nebo spotřebitelů". V listopadu 2012 vstoupil na relevantní trh další soutěžitel - společnost LEO Express, a.s. Dne 9. 7. 2013 žalovaný zaslal žalobkyni chronologicky poslední žádost o poskytnutí podkladů a informací (ve spojení s doplňujícím přípisem ze dne 2. 8. 2013) před podáním žaloby.
S ohledem na subjektivní lhůtu k podání zásahové žaloby se krajský soud mohl in concreto zabývat v zásadě pouze žádostí žalovaného ze dne 9. 7. 2013. Vzhledem k argumentaci žalobkyně, povaze a chronologii věci, jakož i žalobnímu petitu směřujícímu k vyslovení zákazu opakování žádostí žalovaného, krajský soud ovšem nemohl abstrahovat od skutkových okolností předcházejících uvedené "žalovatelné" žádosti žalovaného.
Správní řízení o možném zneužívání dominantního postavení obecně bývají vzhledem ke svojí samotné povaze i rozsahu mimořádně složitá. Nejinak je tomu i v daném konkrétním případě. Jediným obviněným, a tudíž i jediným účastníkem řízení, je společnost České dráhy. Postavení žalobkyně se postupně měnilo. Zprvu byla pouhým potenciálním konkurentem společnosti České dráhy na relevantním trhu, poté podatelem podnětu žalovanému ohledně zneužívání dominantního postavení společností České dráhy, po vstupu na relevantní trh byla jediným reálným konkurentem společnosti České dráhy, posléze jedním ze dvou takových konkurentů. Vzhledem k uvedenému žalovaný od žalobkyně jak v rámci předběžného šetření, tak již v průběhu správního řízení vyžadoval podklady a informace. Oporu pro takový postup žalovanému poskytuje § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož jsou mu soutěžitelé povinni poskytnout na jeho písemnou žádost ve lhůtě jím stanovené "úplné, správné a pravdivé podklady a informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení".
Žalovaný správně zdůraznil prvek potenciality obsažený v citovaném ustanovení. Na dílčí skutkové závěry správního orgánu, včetně pochybností o skutkovém stavu, nelze klást takové požadavky jako na konečné rozhodnutí o spáchání správního deliktu. Rozhodování o právech a povinnostech není mechanická činnost. Správní orgán musí mít možnost v rámci jím uplatňované procesní strategie náležitě zjistit skutkový stav. V této souvislosti lze parafrázovat rozsudek Tribunálu ze dne 22. 3. 2012, Slovak Telekom, T-458/09 a T-171/10 (viz zejména jeho body 40 a násl.), že pojem "žalovaným požadované podklady a informace" musí být vykládán ve vztahu k účelům, pro něž byly žalovanému svěřeny vyšetřovací pravomoci při ochraně hospodářské soutěže. Podmínka spojitosti mezi žádostí o podklady a informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v daném stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje souvislost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že žalovaný může mít rozumně za to, že mu požadovaná informace či podklad pomůže ke zjištění domnělého protiprávního jednání, a to ve vztahu k jakémukoli znaku jeho skutkové podstaty.
Krajský soud shledal, že všechny žalovaným požadované podklady a informace měly bezprostřední souvislost s vedeným správním řízením, a to včetně informací a podkladů požadovaných výzvou ze dne 9. 7. 2013. U všech z takto požadovaných informací lze spatřovat potenciální význam pro objasnění předmětu řízení. Žádná z žádostí tudíž nebyla učiněna nad rámec zákonného zmocnění žalovaného, resp. nelze dospět k závěru, že by některá z žádostí žalovaného zjevně vybočila ze zákonného účelu řízení, tedy např. byla zjevně nadbytečnou, nepřiměřenou či ve vztahu k rozhodným skutečnostem irelevantní nebo neúčelnou.
Z vymezení předmětu řízení nelze dovodit, že by žalovaný neměl žádným způsobem zjišťovat a hodnotit dopad jednání společnosti České dráhy na soutěž na relevantním trhu i v přiměřeném časovém období po vstupu žalobkyně na tento trh, resp. po zahájení správního řízení. Již ze samotného obsahu slova "dopad" je zřejmé, že posuzování žalovaného budou souviset mimo jiné i s následky údajného protisoutěžního jednání, které logicky nastávají posléze. Na druhou stranu je třeba dát žalobkyni za pravdu v tom, že období zkoumání takových následků musí být přiměřené. Pokračoval-li by soutěžitel ve zneužívání dominantního postavení i po zahájení řízení, je na žalovaném, aby po náležitém zjištění skutkového stavu takové jednání soutěžiteli v dohledné době zakázal. V daném případě však krajský soud nemá za to, že by žalovaný již překročil meze časové přiměřenosti, a to zejména v situaci, kdy v průběhu správního řízení na relevantní trh vstoupil další soutěžitel, což je okolnost, kterou žalovaný nemohl pominout.
Pojem dopadu na soutěž na relevantním trhu není totožný s případnou újmou žalobkyně související s jednáním jejího konkurenta. Faktorů, jež musí žalovaný v tomto ohledu posoudit, je celá řada, a případná újma některého ze soutěžitelů je pouze jedním z aspektů dopadu jednání dominanta na soutěž na relevantním trhu. Tento závěr plyne zejména z hlavního úkolu žalovaného, kterým je ochrana účinné hospodářské soutěže, nikoli toliko ochrana konkurentů. Dominantní postavení soutěžitele není samo o sobě protiprávní. Dominant je oprávněn soutěžit na základě svých výkonů. To také obecně řečeno znamená, že soutěžitelé, kteří spotřebitelům přinášejí menší prospěch s ohledem na cenu, výběr, kvalitu a inovace, mohou trh opustit. Podle části B Pokynů k prioritám Komise v oblasti prosazování práva při používání článku 82 Smlouvy o založení ES na zneužívající chování dominantních podniků vylučující ostatní soutěžitele (dále jen "Pokyny Komise") se při posuzování jednání dominantního podniku zkoumá zejména postavení dominantního podniku, podmínky na relevantním trhu, postavení konkurentů dominantního podniku, postavení zákazníků nebo dodavatelů vstupů, rozsah údajného zneužívajícího chování, případné důkazy o skutečném uzavření trhu či přímé důkazy o případné strategii k vyloučení ostatních soutěžitelů. Totožné závěry plynou též z judikatury.
Pokud jde o vzájemnou komunikaci žalovaného s žalobkyní, krajský soud poukázal na podnět ze dne 4. 10. 2010, na jehož základě žalovaný zahájil předběžné šetření jednání společnosti České dráhy na relevantním trhu. Následovala žádost o poskytnutí podkladů a informací ze dne 21. 1. 2011, na kterou žalobkyně reagovala podáními ze dne 9. 3., 29. 8. a 12. 9. 2011. Podáním ze dne 5. 10. 2011 žalobkyně vyzvala žalovaného k zahájení řízení a k vydání předběžného opatření. V rámci předběžného šetření pak žalobkyně žalovanému ještě poskytla doplňující informaci ze dne 2. 11. 2011.
V průběhu předběžného šetření žalovaný nejednal pouze s žalobkyní. Vyžádal si podklady a informace od Ministerstva dopravy, které obdržel dne 13. 7. 2011. Dne 26. 10. 2011 pak žalovaný obdržel sdělení náměstka ministra financí. Žalovaný se obrátil též na potenciálního delikventa, a to konkrétně žádostmi o poskytnutí podkladů a informací ze dne 25. 8., 4. 10. a 12. 10. 2011. Společnost České dráhy těmto žádostem postupně vyhovovala.
Dne 24. 1. 2012 žalovaný zahájil správní řízení. V jeho rámci od žalobkyně opakovaně požadoval poskytnutí podkladů a informací o jejích obchodních plánech a ekonomice, a to o obchodních plánech předcházejících jejímu vstupu na trh, o spojích, měsíčních tržbách v podrobném členění, měsíčních nákladech v podrobném členění, obsazenosti spojů po týdnech, kalkulace obsazenosti, podíly jednotlivých druhů jízdného na celkových tržbách apod. V tomto ohledu jsou podstatné zejména žádosti ze dne 1. 3., 25. 7. a 18. 9. 2012 a dále ze dne 31. 1. a 9. 7. 2013. Žádosti ze dne 2. 4. a 12. 4. 2012 žalovaný činil v reakci na neúplné vyhovění výzvě ze dne 1. 3. 2012. Žádost ze dne 23. 5. 2012 žalovaný žalobkyni zaslal vzhledem k její nabídce na poskytnutí analýzy/kalkulace nákladů a výnosů společnosti České dráhy. Žádost ze dne 2. 8. 2013 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 9. 7. 2013.
Co se týče vzájemných úkonů žalovaného a společnosti České dráhy ve správním řízení, nutno v prvé řadě upozornit na šetření na místě, které v obchodních prostorách společnosti České dráhy žalovaný provedl dne 25. 1. 2012 a v jehož průběhu převzal řadu objemných příloh interní povahy. Další žádosti o poskytnutí podkladů a informací žalovaný společnosti České dráhy adresoval ve dnech 1. 3., 25. 5., 19. 7. (při ústním jednání) a 13. 8. 2012 a dále ve dnech 29. 1., 27. 3., 11. 7. 2013 a 30. 1. 2014. Na tyto žádosti společnost České dráhy reagovala v některých případech až po opakovaném upřesnění požadavků žalovaného, v některých případech pak vzhledem k rozsahu poskytovaných příloh postupně.
Vedle těchto subjektů vyžadoval žalovaný ve správním řízení součinnost též od Ministerstva dopravy (žádosti ze dne 26. 9. 2013, 6. 5. 2014, ústní jednání dne 12. 11. 2013), Žilinské univerzity (žádost o konzultaci nákladových položek ze dne 20. 7. 2012, konzultace dne 28. 11. 2012), Univerzity Pardubice (žádost o posouzení charakteru nákladových položek ze dne 16. 4. 2013) a v neposlední řadě též od třetího soutěžitele - společnosti LEO Express (žádosti ze dne 13. 8. a 14. 9. 2012, 11. 2., 6. 3. a 15. 7. 2013 v zásadě v totožné struktuře jako ve vztahu k žalobkyni).
Z uvedeného dle krajského soudu plyne, že postup žalovaného vůči žalobkyni není jednak excesivní ve vztahu k jiným osobám (od společnosti LEO Express žalovaný požadoval vzhledem k okolnostem srovnatelné údaje jako od žalobkyně, a to jak z hlediska obsahu, tak rozsahu; od společnosti České dráhy žalovaný vcelku logicky požadoval informace ve větším rozsahu než od žalobkyně; srovnatelná byla též frekvence žádostí), jednak věcně či časově nepřiměřený (to zejména s ohledem na vymezený předmět řízení, újma žalobkyně je pouze jedním z aspektů, které musí žalovaný při hodnocení dopadu protisoutěžního jednání společnosti České dráhy posuzovat). Zjevně nepřiměřenými nebyly ani lhůty, v nichž žalovaný požadoval splnění žádostí o informace; tyto lhůty byl ostatně ochoten na žádost i opakovaně prodlužovat.
Žalovaný srozumitelnými argumenty vysvětlil i důvody, pro něž v bodu 15. žádosti ze dne 9. 7. 2013 od žalobkyně požadoval údaje o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY. Ostatní body této žádosti pak spadají do rámce stanoveného § 21e zákona o ochraně hospodářské soutěže, resp. není zcela zjevné, že by pod něj nespadaly.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Uvedla, že informace o její ekonomické činnosti a obchodních plánech žalovaný vyžadoval opakovaně za další a další období trvání správního řízení a v naprosto nepřiměřeném (obsahovém i časovém) rozsahu. Nadto žalovaný žádostí ze dne 9. 7. 2013 požádal o informace týkající se celé koncernové skupiny STUDENT AGENCY, což stěžovatelka považovala za zcela nepřípustné.
Vzhledem k tomu, že účastníkem správního řízení není stěžovatelka, ale společnost České dráhy, jejíž ekonomická činnost při poskytování osobní železniční dopravy na lince Praha - Ostrava a její případný rozpor s § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže podléhá zkoumání žalovaného, měla by být právě společnost České dráhy adresátem naprosté většiny dotazů a žádostí ze strany žalovaného. Svůj názor stěžovatelka odůvodnila § 11 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně hospodářské soutěže, dle něhož dopad jednání osoby na jiné soutěžitele není rozhodujícím kritériem, které charakterizuje jednání osoby v rozporu s tímto ustanovením jako protiprávní, když stačí pouhá možnost narušení hospodářské soutěže. Z tohoto důvodu je nutné zkoumat primárně jednání osoby, u které existuje podezření, že narušuje hospodářskou soutěž, nikoliv hospodářské výsledky jiných soutěžitelů.
Tím, že žalovaný nevydal ve správním řízení konečné rozhodnutí, přestože toto správní řízení bylo zahájeno dne 24. 1. 2012, tedy téměř před 4 roky, přičemž požaduje poskytování stále dalších informací, což vede k nepřiměřenému prodlužování správního řízení, je společnosti České dráhy fakticky umožněno dále narušovat hospodářskou soutěž zneužíváním jejího dominantního postavení. Žalovaný tedy jednoznačně překročil časovou hranici přiměřenosti délky správního řízení.
Je zcela zásadní, aby správní orgán při uplatňování procesních institutů "postupoval v souladu s principem proporcionality a minimalizoval zásahy tak, aby se konkrétní procesní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační autonomii jednotlivce" (srov. nález Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2008, sp. zn. I. ÚS 1835/07, N 196/51 SbNU 375, č. 196/2008 Sb. ÚS). Obdobně rozhodl též Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 4. 2011, čj. 5 Afs 88/2010-51.
Stěžovatelka měla za to, že se krajský soud v napadeném rozsudku nedostatečně vypořádal s její argumentací, své závěry nedostatečně odůvodnil a založil své rozhodnutí na nesprávném právním posouzení. Poukázala na bod [58] odůvodnění napadeného rozsudku, ve kterém je uvedeno následující: "Žaloba se tedy ve své podstatě týká rozsahu informační povinnosti žalobce vůči žalovanému v rámci správního deliktního řízení vedeného dle zákona o ochraně hospodářské soutěže s jinou osobou". Z tohoto tvrzení je zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, která je předmětem žaloby, tedy domáhání se ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, a to zejména do budoucna tak, aby nebylo zasahováno do jejích ústavně zaručených a chráněných práv.
Krajský soud se v napadeném rozsudku vůbec nevypořádal s jednou z hlavních zásad správního práva, tj. s principem proporcionality, a zcela ignoroval obsahový i časový rozsah vyžádaných informací od stěžovatelky, který proporčně hraničil s šikanózním postupem správního úřadu. Test proporcionality při využití procesního institutu žádosti o informace v režimu zákona o ochraně hospodářské soutěže vůči subjektu, který nebyl a není účastníkem správního řízení, je bezpodmínečně nutný pro vlastní uplatnění tohoto procesního institutu. Jedině v rámci aplikace testu proporcionality lze zaručit, že dojde k naplnění účelu správního řízení a současně budou dostatečně chráněna práva a právem chráněné zájmy subjektu, vůči němuž daný úkon správního orgánu směřuje. Žalovaný ani krajský soud tuto skutečnost nezohlednili, čímž je sama o sobě založena flagrantní nezákonnost napadeného rozsudku.
Lze přisvědčit, že žalovaný je ex lege nadán pravomocí vyžadovat od soutěžitelů informace, nicméně tato pravomoc není bezbřehá a musí být uplatňována v mezích zákona a způsobem stanoveným zákonem (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Rozhodně nemůže využití dané pravomoci narušit ústavně zaručená práva, např. právo na informační sebeurčení, ani zneužívat dané pravomoci do ad absurdum šikanózního postupu vůči soutěžitelům.
Krajský soud se v napadeném rozsudku nejen nevypořádal s argumentací stěžovatelky, ale navíc nesprávně posoudil jednání žalovaného, který měl dle názoru krajského soudu jednat v souladu s pravomocemi svěřenými mu zákonem. Ignorována byla rovněž intenzita tohoto jednání, které je excesivní, zcela nepřiměřené a v rozporu s principem proporcionality, přičemž se jedná o evidentní zásah do ústavně zaručených práv stěžovatelky.
Krajský soud se zcela odchýlil jak od konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, tak od rozhodovací praxe Ústavního soudu.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti podrobně reagoval na kasační námitky. K testu proporcionality uvedl, že tento je nástrojem pro řešení střetu dvou ústavně zaručených práv či svobod, a nikoli kritériem pro provádění úkonů správních orgánů při výkonu veřejné správy dle jejich zákonných oprávnění.
Dále poukázal na to, že informace vyžadoval rovnoměrně od všech subjektů působících na relevantním trhu a rovněž i od jiných subjektů. Informace požadované od stěžovatelky pod body 1 až 6 žádosti ze dne 9. 7. 2013 směřovaly k objasnění předchozích poskytnutých informací. Informace požadované pod body 7, 8, 9, 12 a 13 požadoval rovněž od společnosti LEO Express. Body 10 a 11 se týkaly rozhodnutí stěžovatelky přejít na jiný způsob členění nákladů a výnosů a jde jen o požadavek na vysvětlení tohoto rozhodnutí a předložení stejných podkladů jako v bodě 9, ovšem v nově změněné struktuře. V bodě 14 požadoval vysvětlení nesrovnalostí dříve poskytnutých informací. K informacím požadovaným v bodě 15 žalovaný uvedl, že v dané době zvažoval možnost uložení pořádkové pokuty a údaje o obratu skupiny STUDENT AGENCY byly nezbytné pro ověření zákonné maximální hranice dle § 22c odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Uložení pořádkové pokuty zvažoval v souvislosti s jednáním stěžovatelky v březnu 2012, kdy odmítla poskytnout informace s tím, že je předala do notářské úschovy a budou uvolněny až poté, co žalovaný splní stěžovatelkou stanovené podmínky. Požadované informace nakonec stěžovatelka dne 17. 5. 2012 poskytla.
Žalovaný uzavřel, že nedochází k žádnému šikanóznímu postupu z jeho strany. Všechny vyžádané informace mají bezprostřední souvislost s řízením ve věci a jsou nezbytně potřeba k objektivnímu zjištění skutkového stavu. Informace vyžádal za účelem zjištění dopadu jednání společnosti České dráhy na efektivní soutěž na relevantním trhu. Ztráta stěžovatelky v podobě nižší ziskovosti či zmařených investičních plánů je pouze jedním z aspektů, kterým se může projevovat dopad možného protisoutěžního jednání na trh. Ne každé jednání podniku, který se potenciálně nachází v dominantním postavení, zaměřené proti konkurentům nově vstupujícím na relevantní trh, má protisoutěžní charakter. V případě vstupu nového konkurenta je nutné počítat s tzv. meeting competition, tj. lze očekávat obrannou reakci, přičemž přirozeným důsledkem působení tohoto soutěžního mechanismu může být i to, že se vstup na trh méně efektivnímu konkurentovi nepodaří. Ohrožením soutěže jsou však zejména ty případy, kdy je konkurent stejně efektivní či efektivnější než dominantní podnik. Dopad na soutěž na relevantním trhu není totéž, co případná újma stěžovatelky.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [36] K poukazu na bod [58] napadeného rozsudku krajského soudu, z něhož má být zřejmé, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, která je předmětem žaloby (tj. domáhání se ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, a to zejména do budoucna), lze konstatovat, že krajský soud se v napadeném rozsudku zabýval žalobním návrhem tak, jak byl v žalobě vymezen (srov. žalobní návrh na s. 10 žaloby, kde je uvedeno, že vyžadování informací o ekonomice stěžovatelky již přesáhlo hranici pravomoci žalovaného svěřené mu zákonem a z tohoto důvodu stěžovatelka požaduje, aby krajský soud do budoucna zakázal žalovanému v rámci řízení v předmětné věci od ní žádat údaje o její ekonomice). Krajský soud si byl při posuzování žaloby plně vědom žalobního petitu směřujícího k zákazu dalšího vyžadování informací od stěžovatelky (tj. opakování nezákonného zásahu), jak je zřejmé např. z bodu [62] napadeného rozsudku (obdobně srov. shrnutí v bodu [5] tohoto rozsudku), a v tomto smyslu přistoupil i k posouzení žaloby. Stěžovatelka z odůvodnění napadeného rozsudku vytrhuje z kontextu jedinou větu obsaženou v bodu [58] a z ní dovozuje, že krajský soud nesprávně posoudil předmět žaloby, aniž by však brala v úvahu obsah odůvodnění napadeného rozsudku jako celek.
[37] Nelze se ztotožnit ani s námitkou, že se krajský soud nevypořádal s principem proporcionality a že ignoroval intenzitu a obsahový a časový rozsah informací požadovaných od stěžovatelky. Ačkoli krajský soud výslovně nehovoří o principu proporcionality, podrobně se zabýval tím, zda byl postup žalovaného vůči stěžovatelce přiměřený a zákonný. Nejprve posuzoval přiměřenost požadovaných informací z hlediska věcného/obsahového (tj. zda požadované informace souvisí s vedeným správním řízením a zda se nejedná o informace zcela nadbytečné či irelevantní), přičemž dospěl k závěru, že u všech požadovaných informací lze spatřovat potencionální význam pro objasnění předmětu řízení (srov. zejména body [65], [66], [67], [69], [76] a [77] napadeného rozsudku). Krajský soud se dále zabýval časovou přiměřeností žádostí o informace (tj. zda nejsou od stěžovatelky opakovaně vyžadovány informace po nepřiměřenou dobu), přičemž dospěl k závěru, že meze časové přiměřenosti překročeny nebyly (srov. body [63], [68] a [76] napadeného rozsudku). Rovněž se krajský soud zabýval tím, zda žalovaný nevyžaduje od stěžovatelky informace v nepřiměřeně vysoké intenzitě v porovnání s dalšími osobami. Dospěl k závěru, že od společnosti LEO Express žalovaný požadoval vzhledem k okolnostem srovnatelné údaje jako od stěžovatelky, a to jak z hlediska obsahu, tak rozsahu, od společnosti České dráhy žalovaný požadoval informace ve větším rozsahu než od stěžovatelky, frekvence žádostí byla srovnatelná (srov. body [71] až [76] napadeného rozsudku). Krajský soud neshledal zjevně nepřiměřenými ani lhůty, v nichž žalovaný požadoval poskytnutí informací (srov. bod [76] napadeného rozsudku).
[38] Nezbývá než doplnit, že dle judikatury Ústavního soudu "[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná." (nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247, č. 26/2009 Sb. ÚS). Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není dle Ústavního soudu nutno pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nález ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, N 3/36 SbNU 19, č. 3/2005 Sb. ÚS, nález ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, N 108/41 SbNU 349, č. 108/2006 Sb. ÚS, či nález ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, N 207/54 SbNU 565, č. 207/2009 Sb. ÚS).
[39] Nejvyšší správní soud se následně v rozsahu kasačních námitek zabýval věcným posouzením sporu, tj. zda lze žádost o informace ze dne 9. 7. 2013 (ve světle skutkových okolností předcházejících této žádosti) považovat za nezákonný zásah správního orgánu, či nikoliv.
[40] Podle § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou "[s]outěžitelé [...] povinni poskytovat Úřadu úplné, správné a pravdivé podklady a informace, včetně obchodních knih, jiných obchodních záznamů nebo jiných záznamů, které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení (dále jen ‚obchodní záznamy')".
[41] Stěžovatelka poukazuje na citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1835/07, v němž Ústavní soud dospěl k závěru, že je "povinností správce daně při uplatňování jednotlivých procesních institutů postupovat v souladu s principem proporcionality a minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní procesní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační autonomii jednotlivce." (obdobně srov. například stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS-st. 33/11, ST 33/63 SbNU 567, č. 368/2011 Sb.).
[42] Uvedené se plně použije i na postup správních orgánů, tj. správní orgány musí při uplatňování jednotlivých procesních institutů minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným. Toto vyplývá ze zásady proporcionality vymezené v § 6 odst. 2 správního řádu.
[43] Ustanovení § 21e odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže zakládá žalovanému oprávnění vyžadovat od soutěžitelů informace a obchodní záznamy, musí se však jednat o informace, "které mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení". Žalovaný tedy nemůže od soutěžitelů vyžadovat jakékoliv dokumenty, ale pouze takové, které mají vztah k řízení, resp. mohou mít význam pro objasnění jeho předmětu. Při vyžadování těchto informací a dokumentů je žalovaný samozřejmě povinen postupovat v souladu se zásadou proporcionality, tj. minimalizovat zásahy tak, aby jeho postup nebyl vůči jednotlivci nepřiměřený.
[44] V této souvislosti lze poukázat na citovaný rozsudek Tribunálu ve spojených věcech Slovak Telekom, v němž se Tribunál zabýval obdobným oprávněním Evropské komise (čl. 18 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy, dle něhož si může Evropská komise "vyžádat od podniků a sdružení podniků veškeré nezbytné informace"). Dospěl k závěru, že pojem "nezbytné informace" musí být vykládán ve vztahu k účelům, pro něž byly dotčené vyšetřovací pravomoci Evropské komisi svěřeny. Podmínka spojitosti mezi žádostí o informace a údajným protiprávním jednáním je splněna, lze-li se v tomto stadiu řízení legitimně domnívat, že zmíněná žádost vykazuje spojitost s údajným protiprávním jednáním v tom smyslu, že Evropská komise může mít rozumně za to, že jí tento dokument napomůže k zjištění domnělého protiprávního jednání.
[45] V posuzované věci bylo oznámením ze dne 24. 1. 2012 zahájeno správní řízení ve věci možného porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Možné porušení uvedeného ustanovení žalovaný spatřoval v jednání společnosti České dráhy "spočívajícím v uplatňování podnákladových cen za poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět, a to v souvislosti se zahájením provozování dálkové osobní železniční dopravy konkurenčním poskytovatelem uvedených služeb na trati Praha-Ostrava a zpět - společností RegioJet a.s., se sídlem Brno, náměstí Svobody 86/17, PSČ 602 00, IČ 28333187. Uvedené jednání společnosti [České dráhy] může být způsobilé omezit hospodářskou soutěž v oblasti poskytování služeb dálkové osobní železniční dopravy na trati Praha - Ostrava a zpět k újmě konkurenčního poskytovatele služeb a /nebo spotřebitelů."
[46] Podle § 11 odst. 1 věty první zákona o ochraně hospodářské soutěže je zakázáno "zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů". Podle písm. e) tohoto ustanovení je zneužitím dominantního postavení např. "dlouhodobé nabízení a prodej zboží za nepřiměřeně nízké ceny, které má nebo může mít za následek narušení hospodářské soutěže".
[47] Podle ustálené judikatury Soudního dvora (srov. například rozsudek ze dne 27. 3. 2012, Post Danmark A/S, C-209/10) konstatování existence dominantního postavení samo o sobě neznamená žádnou výtku vůči dotyčnému podniku. Cílem článku 82 Smlouvy o založení ES [pozn. Nejvyššího správního soudu: toto ustanovení, v současnosti zakotvené v článku 102 Smlouvy o fungování EU, upravuje zneužívání dominantního postavení na vnitřním trhu Evropské unie v podstatě obdobně jako český zákon o ochraně hospodářské soutěže] není zabránit podniku, aby na základě vlastní výkonnosti získal dominantní postavení na trhu. Toto ustanovení nemá ani zajistit, aby konkurenti méně výkonní než podnik s dominantním postavením zůstali na trhu. Každý účinek vyloučení tak nutně neznamená narušení hospodářské soutěže. Hospodářská soutěž na základě výkonnosti může z povahy věci vést k tomu, že soutěžitelé, kteří jsou méně výkonní, a tedy pro spotřebitele méně zajímaví zejména z hlediska ceny, výběru, kvality nebo inovací, zmizí z trhu nebo se dostanou na jeho okraj.
[48] Článek 82 Smlouvy o založení ES se vztahuje konkrétně na jednání podniku s dominantním postavením, která mají na úkor spotřebitelů za následek bránění, za použití prostředků odlišných od těch, které jsou používány při běžné soutěži na základě plnění hospodářských subjektů, zachování nebo rozvoji stupně hospodářské soutěže, který na trhu existuje, nebo rozvoji této hospodářské soutěže. Článek 82 Smlouvy o založení ES tak podniku s dominantním postavením zakazuje zejména to, aby používal praktiky mající za následek vyloučení jeho konkurentů, považovaných za stejně výkonné jako on sám, posilováním svého dominantního postavení uplatněním jiných prostředků, než jsou ty, které spadají do hospodářské soutěže na základě výkonnosti. Z tohoto hlediska nelze tedy za legitimní považovat každou cenovou soutěž (srov. rozsudky ze dne 3. 7. 1991, AKZO, C-62/86, Recueil, s. I-3359, ze dne 2. 4. 2009, France Télécom, C-202/07, Sb. rozh., s. I-2369, a ze dne 14. 10. 2010, Deutsche Telekom, C-280/08, Sb. rozh., s. I-9555).
[49] Za účelem určení, zda podnik v dominantním postavení tohoto postavení zneužil tím, že uplatňuje své tarifní praktiky, je třeba posoudit celkové okolnosti a přezkoumat, zda tyto praktiky směřují k odnětí nebo omezení možností kupujícího zvolit si zdroje zásobování, k zabránění v přístupu na trh konkurentům, k uplatňování rozdílných podmínek vůči obchodním partnerům při plnění stejné povahy, čímž dochází ke konkurenčnímu znevýhodnění posledně uvedených, nebo k posilování dominantního postavení prostřednictvím narušené hospodářské soutěže (srov. citovaný rozsudek ve věci Deutsche Telekom).
[50] Ve zmiňovaném rozsudku ve věci Post Danmark A/S dospěl Soudní dvůr k závěru, že politika nízkých cen uplatňovaná vůči některým bývalým významným zákazníkům konkurenta ze strany podniku s dominantním postavením nemůže být považována za zneužití spočívající ve vyloučení konkurenta pouze z důvodu, že cena uplatňovaná tímto podnikem vůči jednomu z těchto zákazníků je nižší, než kolik činí průměrné celkové náklady připadající na předmětnou činnost, avšak vyšší, než kolik činí průměrné přírůstkové náklady na tuto činnost, jak jsou vyhodnoceny v řízení, z něhož vychází věc v původním řízení. Za účelem posouzení existence protisoutěžních účinků za takových okolností, jako jsou okolnosti uvedené věci, je třeba přezkoumat, zda tato cenová politika - bez objektivního odůvodnění - vede ke skutečnému nebo pravděpodobnému vyloučení tohoto konkurenta na úkor hospodářské soutěže, a v důsledku toho na úkor zájmů spotřebitelů.
[51] Poukázat lze rovněž na část III.B a III.C Pokynů Komise, z nichž vyplývá, že pro posouzení zneužívajícího chování dominantních soutěžitelů budou obecně důležité tyto činitele: postavení dominantního podniku, podmínky na relevantním trhu, postavení konkurentů dominantního podniku, postavení zákazníků nebo dodavatelů vstupů, rozsah údajného zneužívajícího chování, případné důkazy o skutečném uzavření trhu či přímé důkazy o případné strategii k vyloučení ostatních soutěžitelů.
[52] Z výše uvedeného (judikatura Soudního dvora, Pokyny Komise a i samotné znění § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže) vyplývá, že při posuzování případného zneužívání dominantního postavení společností České dráhy na relevantním trhu se žalovaný nemůže omezovat pouze na zjištění, zda společnost České dráhy uplatňovala ceny pod svými průměrnými celkovými náklady, a na zjištění případné stěžovatelčiny újmy související s jednáním společnosti České dráhy (újma může konkurentům vzniknout i v případě nezneužívajícího jednání dominanta, např. pokud jsou méně výkonní než dominantní soutěžitel). Úkolem žalovaného je posoudit dopad jednání společnosti České dráhy na soutěž na relevantním trhu a v důsledku toho i postavení konkurentů a dopad jednání společnosti České dráhy na ně.
[53] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že informace požadované žalovaným týkající se ekonomiky stěžovatelky (jakožto konkurenta společnosti České dráhy) a její činnosti na relevantním trhu mohou mít význam pro objasnění předmětu řízení, mohou totiž napomoci ke zjištění případného protiprávního jednání společnosti České dráhy. Žádost o informace pod body 1 až 14 přípisu ze dne 9. 7. 2013 tedy nelze považovat za nezákonný zásah žalovaného (body 1 až 6 a 14 se týkají upřesnění již dříve požadovaných informací o ekonomice stěžovatelky; body 7 až 13 se týkají činnosti stěžovatelky na relevantním trhu - např. počet nasazených vagónů, obsazenost, náklady a výnosy z přepravní činnosti).
[54] V bodu 15 žádosti ze dne 9. 7. 2013 žalovaný od stěžovatelky požadoval informace o jejím obratu a informace o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY za rok 2012. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že zamýšlel postupovat dle § 22c odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a uložit stěžovatelce pořádkovou pokutu, nakonec však od svého záměru upustil. Na jednání u krajského soudu pak doplnil, že bod 15 žádosti ze dne 9. 7. 2013 byl reakcí na jednání stěžovatelky ve vztahu k žádosti o informace ze dne 1. 3. 2012, kdy stěžovatelka uložila část informací do notářské úschovy a odmítala je poskytnout žalovanému. Opakovaným výzvám žalovaného nakonec stěžovatelka vyhověla až dne 17. 5. 2012. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že žalovaný srozumitelně vysvětlil důvody, proč od stěžovatelky požadoval údaj o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY, a že takovýto požadavek je v souladu se zákonem. Stěžovatelka v kasační stížnosti pouze v obecné rovině namítá, že požadavek na informace o obratu celé skupiny STUDENT AGENCY považuje za dané situace za zcela nepřípustný, neuvádí však, z jakého důvodu.
[55] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se v rozsudku ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS, podrobně vyjádřil k formulaci žalobních bodů: Žalobce je též povinen vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. Tyto závěry rozšířeného senátu lze plně vztáhnout i na formulaci důvodů kasační stížnosti s tím, že důvody musí směřovat proti rozhodnutí krajského soudu, neboť podstatou řízení o kasační stížnosti je přezkum soudního rozhodnutí (§ 102 s. ř. s.).
[56] Stěžovatelka v kasační stížnosti neuvedla, z jakých důvodů považuje požadavek na informace o obratu skupiny STUDENT AGENCY za nepřípustný, nijak nebrojí proti závěrům krajského soudu. Za uvedené situace nesplňuje námitka stěžovatelky náležitosti kasačního důvodu. Takovouto námitkou se nemohl Nejvyšší správní soud zabývat.
[57] Nejvyšší správní soud neshledal nepřiměřenou ani délku správního řízení (zahájené oznámením ze dne 24. 1. 2012), v rámci něhož žalovaný od stěžovatelky informace o její ekonomice a její činnosti na relevantním trhu opakovaně vyžaduje (vždy za další období). Jak správně konstatoval krajský soud, správní řízení o možném zneužívání dominantního postavení bývají vzhledem k samotné svojí povaze i rozsahu mimořádně složitá. Tak je tomu i v tomto případě. Nelze rovněž přehlédnout, že v průběhu správního řízení na relevantní trh vstoupili dva noví soutěžitelé - stěžovatelka a společnost LEO Express - což je jistě okolnost, kterou musí vzít žalovaný v úvahu (a potřebuje k tomu získat relevantní informace). Zbývá doplnit, že i u Evropské komise probíhají některá řízení týkající se zneužívání dominantního postavení několik let (srov. například řízení ve věci AT.39523, Slovak Telekom, které bylo zahájeno dne 8. 4. 2009 a rozhodnutí bylo vydáno dne 15. 10. 2014).
[58] Za zjevně nepřiměřenou Nejvyšší správní soud nepovažuje ani intenzitu žádostí o informace a podklady. Ze správního spisu plyne, že v rámci šetření podnětu stěžovatelka sama poskytla žalovanému řadu informací prostřednictvím několika podání, žalovaný stěžovatelku žádal o informace a podklady pouze jednou, a to přípisem ze dne 21. 1. 2011. V rámci předmětného správního řízení žádal žalovaný od stěžovatelky informace a podklady přípisy ze dne 1. 3. 2012, 25. 7. 2012, 18. 9. 2012, 31. 1. 2013 a 9. 7. 2013. Žádosti ze dne 2. 4. 2012 a 12. 4. 2012 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 1. 3. 2012. Žádost ze dne 2. 8. 2013 žalovaný učinil v reakci na neúplné vyhovění žádosti ze dne 9. 7. 2013. Žádost ze dne 23. 5. 2012 žalovaný stěžovatelce zaslal v reakci na její nabídku na poskytnutí analýzy/kalkulace nákladů a příjmů společnosti České dráhy.
[59] Od dalšího soutěžitele na relevantním trhu - společnosti LEO Express - žalovaný vyžadoval informace a podklady přípisy ze dne 13. 8. 2012, 14. 9. 2012, 11. 2. 2013, 6. 3. 2013 a 15. 7. 2013.
[60] Od potencionálního delikventa - společnosti České dráhy - žalovaný vyžadoval informace a podklady v rámci šetření podnětu přípisy ze dne 25. 8. 2011, 4. 10. 2011 a 12. 10. 2011. V průběhu správního řízení pak žalovaný provedl dne 25. 1. 2012 místní šetření, v rámci něhož získal od společnosti České dráhy řadu podkladů. O další informace a podklady společnost České dráhy požádal přípisy ze dne 1. 3. 2012, 25. 5. 2012, 13. 8. 2012, 29. 1. 2013, 27. 3. 2013, 11. 7. 2013, 30. 1. 2014, 17. 12. 2014, 27. 3. 2015, 10. 4. 2015 a 15. 4. 2015 a při ústním jednání dne 19. 7. 2012.
[61] Mimo výše uvedené subjekty žalovaný rovněž vyžadoval součinnost od Ministerstva dopravy, Žilinské univerzity a Univerzity Pardubice.
[62] Z výše uvedeného vyplývá, že žalovaný žádal informace od stěžovatelky přibližně se stejnou intenzitou jako od společnosti LEO Express (s ohledem na skutečnost, že společnost LEO Express vstoupila na relevantní trh přibližně o rok později než stěžovatelka, a na skutečnost, že stěžovatelka některým žádostem o informace odmítala vyhovět/nevyhověla úplně, což vedlo k opakovaným žádostem). Stejně tak z obsahu jednotlivých žádostí vyplývá, že požadované informace byly obdobného charakteru i rozsahu. Od společnosti České dráhy, jakožto potencionálního delikventa, žalovaný pochopitelně požadoval informace ve větším rozsahu a intenzitě.
[63] Stěžovatelka v kasační stížnosti dále namítá, že se krajský soud odchýlil od konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu a od rozhodovací praxe Ústavního soudu, neuvádí však konkrétně, od jaké judikatury se měl krajský soud odchýlit. Nejvyšší správní soud rozpor napadeného rozsudku s judikaturou neshledal. Pokud má stěžovatelka na mysli citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1835/07 a citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 88/2010-51, na které v jiné části kasační stížnosti odkazuje, pak je nutno konstatovat, že napadený rozsudek krajského soudu není s těmito rozhodnutími v rozporu. V uvedených rozhodnutích byl jinak posouzen skutkový stav, neboť bylo shledáno, že postup správce daně byl nepřiměřený, naproti tomu v napadeném rozsudku krajský soud dospěl k závěru, že postup správního orgánu nepřiměřený nebyl. | decision_1234.txt |
264 | k § 85 odst. 5 a § 117 odst. 1 písm. a) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (v textu jen "daňový řád z roku 2009")
Opakovaná daňová kontrola dle § 85 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je speciálním institutem ve vztahu k obnově řízení dle § 117 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Za splnění podmínek § 85 odst. 5 citovaného zákona přistoupí správce daně k zahájení opakované daňové kontroly, aniž by předtím (nebo nejpozději současně) nařídil obnovu nalézacího řízení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2016, čj. 6 Afs 79/2015-39)
Prejudikatura: č. 868/2006 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 1/2005 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 597/02).
Věc: Vratislav Š. proti Finančnímu úřadu pro Jihočeský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce.
Finanční úřad pro Jihočeský kraj (dále jen "správce daně") zahájil v červnu 2011 u žalobce daňovou kontrolu zaměřenou kromě jiného na daň z příjmu za zdaňovací období roku 2009 a daň z přidané hodnoty za jednotlivé kalendářní měsíce roku 2009. Na základě provedené daňové kontroly byla žalobci pravomocně doměřena daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2009 a daň z přidané hodnoty za zdaňovací období únor, květen, červenec, říjen a prosinec 2009. Dne 21. 5. 2014 zahájil správce daně u žalobce opakovanou daňovou kontrolu daně z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2009 v omezeném rozsahu přijatých faktur od obchodní společnosti ML-Service, s. r. o. v likvidaci, a daně z přidané hodnoty za zdaňovací období leden, únor, květen, srpen a září 2009, taktéž v omezeném rozsahu přijatých faktur od téže obchodní společnosti. Důvodem zahájení opakované daňové kontroly byla skutečnost, že Jan M., někdejší jednatel společnosti ML-Service, v průběhu původní daňové kontroly dne 17. 5. 2012 potvrdil, že tato společnost pro žalobce vykonala stavební práce dle faktur předložených správci daně. Při podání vysvětlení před orgánem Policie České republiky dne 26. 2. 2014 a dne 10. 3. 2014 Jan M. naopak uvedl, že společnost ML-Service žalobci žádné práce nefakturovala a žádné práce pro něj neprovedla. Žalobce podal na postup správce daně stížnost dle § 261 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, stížnost nebyla shledána důvodnou, a to ani po prošetření vyřízení stížnosti dle § 261 odst. 6 daňového řádu z roku 2009.
Proti zahájení a provádění opakované daňové kontroly se žalobce poté bránil žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 s. ř. s., podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který žalobu jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 11. 3. 2015, čj. 10 A 156/2014-30. Krajský soud uvedl, že zahájení daňové kontroly není v projednávané věci nezákonným zásahem. Změněná svědecká výpověď, podle které fakturace společnosti ML-Service neodpovídá realitě, představuje novou skutečnost zakládající pochybnost o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti dosud stanovené daně. Jan M. byl v rámci původní daňové kontroly správcem daně na návrh žalobce vyslechnut a jeho tvrzení nebylo možno prostřednictvím dožádaného správce daně ověřit, jelikož společnost byla od roku 2009 nekontaktní, v závěru tohoto roku byla zrušena s likvidací a likvidátor neměl k dispozici žádné písemnosti společnosti. Nová skutečnost, spočívající ve zpochybnění provedení prací, tudíž nemohla být bez zavinění správce daně uplatněna v původní daňové kontrole. Jestliže jednatel tvrzeného dodavatele nemluvil pravdu a pro neexistenci jiných důkazních prostředků nebylo možno jeho tvrzení ověřit, pak nelze hovořit o tom, že správce daně nevyvinul patřičné úsilí či postupoval při zjišťování skutečností významných pro stanovení základu daně neodborně a neprofesionálně.
Krajský soud se neztotožnil s názorem žalobce, že ve věci měla být nařízena obnova řízení dle § 117 daňového řádu z roku 2009. Obnova řízení je mimořádným opravným prostředkem v situaci, kdy skutkový stav věci nebyl zjištěn dostatečně spolehlivě, jelikož vyšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být bez zavinění příjemce rozhodnutí nebo správce daně uplatněny v řízení již dříve a mohly mít podstatný vliv na výrok rozhodnutí. Novými skutečnostmi, které vyšly najevo ve smyslu § 117 odst. 1 písm. a) tohoto zákona, je zapotřebí rozumět pouze takové skutečnosti, které v době rozhodování existovaly a nově vyšly najevo a v době rozhodování nebyly přes svoji existenci známy žalobci ani správci daně. Takovou novou skutečností není nedodání prací žalobci tak, jak bylo předloženými fakturami deklarováno. O tom, že vystavené faktury neodpovídají skutečnosti, žalobce v době konání původní daňové kontroly věděl. Není dodržen ani důvod pro obnovu řízení podle § 117 odst. 1 písm. b) daňového řádu z roku 2009, tedy že rozhodnutí bylo učiněno na základě křivé výpovědi svědka. Je zcela nepochybné, že svědek Jan M. nemluvil pravdu o tom, zda fakturace společnosti ML-Service odpovídá realitě. Uvedený svědek je však trestně stíhán pro trestný čin podvodu podle § 209 trestního zákoníku, a nikoliv pro trestný čin křivé výpovědi. Platí-li zásada presumpce neviny, nelze za dané situace dovodit, že počínání svědka Jana M. bylo křivou výpovědí. Proto krajský soud dovodil, že podmínky pro obnovu řízení dodrženy nebyly, naopak byly splněny podmínky pro opakování daňové kontroly dle § 85 odst. 5 daňového řádu z roku 2009.
Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. K otázce, zda nové skutečnosti nemohly být uplatněny při původní daňové kontrole bez zavinění správce daně, uvedl, že z výpovědi před policií lze dovodit, že ke dni 10. 3. 2014 účetnictví společnosti ML-Service existovalo a Jan M. je měl k dispozici. Jinak by nemohl tvrdit, že v tomto účetnictví nejsou faktury vystavené stěžovateli založeny. Rovněž při podpisu smlouvy ze dne 27. 1. 2006, na základě které se stal společníkem ML-Service, Jan M. výslovně prohlásil, že převzal veškeré účetní doklady této společnosti. Správce daně se při svědecké výpovědi v průběhu původní daňové kontroly spokojil s ústním potvrzením provedení stavebních prací a nevyžadoval od Jana M. předložení účetnictví ani se nedotazoval na podrobnosti provádění prací, nevyslechl ani osoby, které měly dané práce provádět. Takový postup nelze ve světle judikatury vztahující se k opakování daňové kontroly hodnotit jako bezchybný a profesionální, přičemž správce daně je povinen zjistit a prověřit všechny okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně již "napoprvé" (nálezy Ústavního soudu ze dne 1. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 705/06, č. 207/2008 Sb. ÚS, a ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. II. ÚS 703/06, č. 92/2009 Sb. ÚS, rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2010, čj. 5 Afs 8/2010-138, a ze dne 24. 1. 2006, čj. 2 Afs 31/2005-57, č. 868/2006 Sb. NSS).
Krajský soud uvedl v odůvodnění kategorické tvrzení o tom, že svědek nemluvil pravdu před správcem daně a mluvil pravdu před policejním orgánem, aniž by pro toto tvrzení existovala jakákoliv opora ve spise. Dle stěžovatele je naopak pravděpodobné, že nepravdivou výpověď poskytl svědek policii. Společnost ML-Service byla v pozici dodavatele, výpověď svědka před policií mohla být motivována snahou zamezit vlastnímu trestnímu stíhání, jelikož za společnost ML-Service neodvedl příslušnou daň z přidané hodnoty. Svědek rovněž nijak nevysvětlil, proč jako společník a jednatel uvedené společnosti vystavil a podepsal stěžovateli za provedené práce faktury, přestože práce dle pozdějšího tvrzení provedeny nebyly.
Dle stěžovatele krajský soud dovodil, že předpokladem obnovy řízení z důvodu předchozí křivé výpovědi svědka je odsouzení tohoto svědka pro trestný čin křivé výpovědi dle § 346 trestního zákoníku. Úprava v § 117 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 však (na rozdíl od předchozí právní úpravy) stanoví jako důvody obnovy řízení, že "b) rozhodnutí bylo učiněno na základě padělaného nebo pozměněného dokladu anebo dokladu obsahujícího nepravdivé údaje, křivé výpovědi svědka nebo nepravdivého znaleckého posudku" nebo "c) rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem". Dle komentářové literatury je použití § 117 odst. 1 písm. b) daňového řádu z roku 2009 namístě v situaci, kdy by se důkazy použité v původním řízení ukázaly nepravdivými, neodpovídajícími skutečnosti. Není tedy nutné, aby byly získány v souvislosti s trestným činem, o jehož spáchání bylo pravomocně rozhodnuto. Nejčastěji může jít o křivou výpověď či znalecký posudek, jehož objektivita bude později vyloučena. V případě trestného činu křivé výpovědi je pak naplněn důvod obnovy řízení dle § 117 odst. 1 písm. c) daňového řádu z roku 2009.
Stěžovatel tedy uzavřel, že došlo k naplnění podmínek pro obnovu řízení ve smyslu § 117 odst. 1 písm. b) daňového řádu z roku 2009. Pokud bylo namístě nařídit z moci úřední obnovu řízení, nebylo možné bez dalšího zahájit opakovanou daňovou kontrolu. Daňovou kontrolu bylo možné případně použít jako jeden z možných postupů v rámci obnoveného řízení poté, kdy by bylo řízení zákonem stanoveným způsobem obnoveno. K tomu v případě stěžovatele nedošlo.
Žalovaný se ztotožnil se závěry krajského soudu, nad jejich rámec uvedl, že výpověď Jana M. před policejními orgány je novou skutečností ve srovnání se skutkovým stavem v době původní daňové kontroly. Okolnost, že původní výpověď je nepravdivá, nemohl správce daně zjistit pro nedostatek jiných důkazů, které se snažil opatřit. Pro tyto nové skutečnosti vznikly pochybnosti správce daně o správnosti stanovené daně, a tudíž byly splněny obě podmínky pro opakování daňové kontroly ve smyslu § 85 odst. 5 daňového řádu z roku 2009.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti
(...) [11] Předmětem opakované daňové kontroly, kterou žalovaný se stěžovatelem zahájil, je sedm přijatých faktur od obchodní společnosti ML-Service, vystavených mezi 31. 1. 2009 a 15. 12. 2009 na celkovou částku 5 736 230 Kč bez DPH, a prověření otázky, zda společnost ML-Service pro stěžovatele v daném období skutečně vykonala fakturované stavební práce. Ze skutkových zjištění vyplývá a mezi stranami není sporu o tom, že svědek Jan M., bývalý společník a jednatel společnosti ML-Service, v rámci první daňové kontroly uvedl při ústním jednání dne 17. 5. 2012, že tyto faktury byly společností ML-Service vystaveny a fakturované práce byly provedeny. Jan M. poté dne 26. 2. 2014 a dne 10. 3. 2014 podal u Policie České republiky vysvětlení ve smyslu § 61 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, kde mimo jiné uvedl, že "za firmu ML-Service, s. r. o., nebyla žádná fakturace s firmou pana Š." a "faktury ML-Service ke společnosti První keltská stavební pana Š. nemám založeny, žádné práce jsem pro něj nedělal". Důvodem zahájení daňové kontroly ze strany žalovaného je tedy diametrálně odlišné tvrzení Jana M. ve svědecké výpovědi před správcem daně ve srovnání s jeho tvrzením při podání vysvětlení před policejním orgánem (jak uvádí též stěžovatel na konci oddílu III. kasační stížnosti).
[12] Ze samotné skutečnosti, že se tato tvrzení rozcházejí, nelze ovšem usuzovat na to, která z výpovědí je pravdivá a která nikoliv. Je možné pouze obecně konstatovat, že Jan M. se v této fázi jeví jako svědek značně nevěrohodný. Je tudíž třeba korigovat kategorické tvrzení krajského soudu, že je původní svědecká výpověď Jana M. v průběhu daňové kontroly nepravdivá. Stěžovateli lze přisvědčit, že stejně tak mohlo být nepravdivé jeho vysvětlení před policejním orgánem. Od obsahu tohoto vysvětlení však žalovaný jako správce daně nemohl odhlédnout. Právě za účelem odstranění rozporů a pochybností ohledně výpovědi Jana M. byla opakovaná daňová kontrola se stěžovatelem zahájena. Svědecká výpověď Jana M. byla v rámci původní daňové kontroly stěžejním důkazem o tom, že výše zmíněné stavební práce byly skutečně provedeny, jak bylo deklarováno. Pokud byla následně vysvětlením před policejními orgány věrohodnost výpovědi svědka zpochybněna, jedná se o novou skutečnost, která je s to založit pochybnosti o správnosti dosud stanovené daně.
[13] Pro zákonné zahájení opakované daňové kontroly je třeba, aby takto nově zjištěná skutečnost nemohla být bez zavinění správce daně uplatněna v původní daňové kontrole. To vyplývá z § 85 odst. 5 daňového řádu z roku 2009, podle něhož "[d]aňovou kontrolu, která se týká skutečností, které již byly v souladu s vymezeným rozsahem kontrolovány, je možné opakovat pouze tehdy, pokud a) správce daně zjistí nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být bez zavinění správce daně uplatněny v původní daňové kontrole a které zakládají pochybnosti o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti dosud stanovené daně nebo tvrzení daňového subjektu; takto lze daňovou kontrolu opakovat pouze v rozsahu, který odpovídá nově zjištěným skutečnostem nebo důkazům." Uvedená podmínka koresponduje i s předchozí judikaturou Nejvyššího správního soudu, podle níž "zjišťování skutečností, o něž se má rozhodnutí, které je výsledkem řízení, skutkově opírat, nelze v jedné věci libovolně opakovat, nýbrž se má dít - nejsou-li dány vskutku závažné důvody pro opakování - zásadně toliko jednou; velmi naléhavý je tento požadavek za situace, že zjišťování skutkového stavu je vedeno způsobem, který pro účastníka řízení nebo třetí osoby znamená zátěž, zejména v podobě zásahu do jeho subjektivních práv. Z uvedeného principu pak pro orgány veřejné moci, které řízení provádějí, vyplývá požadavek profesionality a patřičné odborné péče, se kterými jsou povinny každé řízení vést; tyto orgány jsou tedy povinny v uvedených řízeních vynaložit patřičné úsilí, podložené odborností a profesionalitou, k tomu, aby zjistily všechny pro rozhodnutí ve věci podstatné skutečnosti v rozsahu, v jakém jim to zákon ukládá. Neučiní-li tak a vyjdou-li takové skutečnosti najevo až pozdě v důsledku nedostatečného (i z příčin objektivních) či neodborného postupu správního orgánu, nemůže to být zásadně k tíži účastníka řízení, nýbrž pouze k tíži státu, jehož orgán řízení vedl. [...] Daňové kontroly jako procesního institutu určeného ke zjišťování a prověřování okolností rozhodných pro správné stanovení daně má proto správní orgán zásadně užít toliko jednou; výjimky z tohoto pravidla mohou být přípustné pouze za splnění vstupního (tj. nutného, ne však vždy dostačujícího) předpokladu, že přestože správní orgán postupoval při daňové kontrole profesionálně a s odbornou péčí, vyšly po skončení daňové kontroly najevo skutečnosti, které mohou vést ke změně pohledu na skutkový základ věci [...] nelze ani připustit, aby byla vyloučena možnost využít opakovanou kontrolu za situace, kdy - třebaže při první daňové kontrole správce daně postupoval s potřebnou profesionalitou - teprve po jejím skončení a z důvodů nacházených spíše na straně daňového subjektu a jež správce daně nezavinil, se objevily nové skutečnosti, které zakládají důvod k tomu, aby první daňovou kontrolou prověřované skutečnosti byly podrobeny opakovanému zkoumání." (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2007, čj. 8 Afs 28/2005-66). Ani Ústavní soud obecně ve svých závěrech nepopírá právo správce daně provádět daňovou kontrolu, a to i opakovaně, avšak z předmětu této opakované kontroly musí být jednoznačně patrno, že její zaměření není totožné s předmětem předcházející daňové kontroly, resp. musí být patrno, jaké důvody či skutečnosti, případně i dříve neznámé, správce daně k takovému postupu vedly (např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 1. 2005, sp. zn. II. ÚS 597/02, č. 1/2005 Sb. ÚS).
[14] Stěžovatel má za to, že podmínky pro opakování daňové kontroly nejsou naplněny, jelikož postup správce daně v průběhu původní daňové kontroly nelze hodnotit jako bezchybný a profesionální, a nová skutečnost tudíž není skutečností, která nemohla být bez zavinění správce daně uplatněna v původní daňové kontrole. Vychází přitom z vysvětlení Jana M. před policejním orgánem ze dne 10. 3. 2014, podle něhož účetnictví společnosti ML-Service k tomuto dni existovalo. Správce daně se v původní daňové kontrole spokojil s ústním potvrzením provedených prací a nevyžadoval od Jana M. předložení účetnictví. Ani se nedotazoval na podrobnosti prováděných prací, tj. v čem spočívaly, zda byla zapotřebí mechanizace, zda byly vedeny stavební deníky či vyhotoveny protokoly o předání a převzetí díla, ani neprovedl výslechy osob, které měly dané práce fyzicky provádět.
[15] Nejvyšší správní soud se s těmito námitkami neztotožňuje. Společnost ML-Service byla dle veřejně přístupných údajů v obchodním rejstříku od 5. 8. 2010 v likvidaci a k 9. 11. 2011 byla společnost z obchodního rejstříku vymazána. K okamžiku výpovědi Jana M. před správcem daně (kterou k prokázání uskutečnění stavebních prací navrhl sám stěžovatel) již uvedená společnost neexistovala. Předchozím dožádáním u místně příslušného správce daně žalovaný zjistil, že se v sídle společnosti nikdo nezdržuje a společnost od roku 2007 nepodává daňová přiznání. Dále vycházel z toho, že Jan M. jako jednatel této společnosti byl povinen předat likvidátorovi všechny doklady potřebné pro likvidaci, resp. tyto doklady mu zpřístupnit a umožnit mu jejich užívání (obdobně usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 4. 5. 2009, sp. zn. 7 Cmo 471/2008). Žalovaný kontaktoval likvidátora společnosti, který sdělil, že žádné doklady společnosti ML-Service nemá k dispozici a jednatel Jan M. je nekontaktní. Následně žalovaný vyslechl samotného Jana M., který provedení prací potvrdil a jehož svědecká výpověď nebyla do té doby zpochybněna. Postup žalovaného nelze považovat za neprofesionální a nelze mu klást k tíži, že za dané situace nepřistoupil k podrobnějšímu dokazování, kterým by dále zatížil stěžovatele jako daňový subjekt, když se skutkový stav jevil dostatečně zjištěný (navíc svědčil ve prospěch daňového subjektu). Skutečnost, že účetnictví společnosti ML-Service existuje, dovozuje v kasační stížnosti stěžovatel z vysvětlení Jana M. před policejním orgánem. Toto vysvětlení však vzápětí sám označuje za nepravdivé a nevěrohodné. Účetnictví společnosti ML-Service nebylo předloženo ani během původní daňové kontroly, ani policejnímu orgánu v průběhu podání vysvětlení dne 10. 3. 2014, a ani při pokusu o opětovný výslech Jana M. v průběhu opakované kontroly dne 20. 11. 2014 (přičemž v posledně uvedeném případě Jan M. odmítl vypovídat). O jeho existenci tak lze usuzovat výhradně z vysvětlení před policejním orgánem.
[16] Výše uvedené lze uzavřít s tím, že podmínky pro opakování daňové kontroly v úzce vymezeném rozsahu sedmi faktur přijatých od společnosti ML-Service byly naplněny, jelikož po ukončení původní daňové kontroly byla výrazným způsobem zpochybněna věrohodnost svědecké výpovědi, která byla hlavním důkazem o uskutečnění fakturovaných prací v rozsahu deklarovaném stěžovatelem dle předložených faktur. Tato skutečnost nemohla být bez zavinění správce daně uplatněna v původní daňové kontrole a zakládá pochybnost o správnosti dosud vyměřené daně.
[17] Stěžovatel dále namítl, že dle daňového řádu z roku 2009 nebylo možné bez dalšího zahájit opakovanou daňovou kontrolu, pokud bylo namístě nařídit z moci úřední obnovu řízení. Podle § 117 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 "[ř]ízení ukončené pravomocným rozhodnutím správce daně se obnoví na návrh příjemce rozhodnutí, nebo z moci úřední, jestliže
a) vyšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být bez zavinění příjemce rozhodnutí nebo správce daně uplatněny v řízení již dříve a mohly mít podstatný vliv na výrok rozhodnutí,
b) rozhodnutí bylo učiněno na základě padělaného nebo pozměněného dokladu anebo dokladu obsahujícího nepravdivé údaje, křivé výpovědi svědka nebo nepravdivého znaleckého posudku,
c) rozhodnutí bylo dosaženo trestným činem, nebo
d) rozhodnutí záviselo na posouzení předběžné otázky a příslušný orgán veřejné moci o ní dodatečně rozhodl jinak způsobem, který má vliv na toto rozhodnutí a jemu předcházející řízení."
[18] Podle § 117 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 "[n]alézací řízení nelze obnovit z důvodů, za kterých lze podat dodatečné přiznání nebo dodatečné vyúčtování". Podle § 134 odst. 3 daňového řádu z roku 2009 se "[d]aňové řízení [...] skládá podle okolností z dílčích řízení, ve kterých jsou vydávána jednotlivá rozhodnutí. Dílčím řízením se pro účely tohoto zákona rozumí řízení a) nalézací [,a to] 1. vyměřovací, jehož účelem je stanovení daně, 2. doměřovací, které je vedeno za účelem stanovení změny poslední známé daně, 3. o řádném opravném prostředku proti rozhodnutí vydanému v řízení podle bodů 1. a 2". V návaznosti na již dříve zahájené daňové řízení vyměřovací (uvnitř fáze nalézací) je možné pokračovat v tomto řízení a doměřovat daň do doby, než uplyne lhůta pro stanovení daně.
[19] Podle § 143 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 platí, že "[d]aň lze doměřit na základě dodatečného daňového přiznání nebo dodatečného vyúčtování, nebo z moci úřední. Právní moc dosavadních rozhodnutí o stanovení daně není jejímu doměření na překážku." Podle odst. 3 téhož ustanovení "[k] doměření z moci úřední může dojít pouze na základě výsledku daňové kontroly. Zjistí-li správce daně nové skutečnosti nebo důkazy mimo daňovou kontrolu, na jejichž základě lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, postupuje podle § 145 odst. 2."
[20] Podle § 145 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 "[p]okud lze důvodně předpokládat, že bude daň doměřena, může správce daně vyzvat daňový subjekt k podání dodatečného daňového tvrzení a stanovit náhradní lhůtu. Nevyhoví-li daňový subjekt této výzvě ve stanovené lhůtě, může správce daně doměřit daň podle pomůcek."
[21] Předně je třeba konstatovat, že při zjištěných skutkových okolnostech v případě stěžovatele nepřichází v úvahu obnova řízení dle § 117 odst. 1 písm. b) daňového řádu z roku 2009. Jak uvádí stěžovatel s odkazem na komentářovou literaturu (Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A. a Šimek, K. Daňový řád. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011), je použití tohoto ustanovení namístě v situaci, kdy by se důkazy použité v původním řízení ukázaly nepravdivými, neodpovídajícími skutečnosti. To však neodpovídá souzenému případu. Jak Nejvyšší správní soud uvedl již výše, nelze v tuto chvíli bezpečně potvrdit, zda výpověď Jana M. v původní daňové kontrole byla skutečně nepravdivá, nebo zda bylo naopak nepravdivé jeho vysvětlení před policejním orgánem. Odpověď na tuto otázku může přinést až bližší dokazování. Podmínka obnovy řízení dle § 117 odst. 1 písm. b) daňového řádu z roku 2009, tedy že předchozí rozhodnutí bylo učiněno na základě křivé výpovědi svědka, nebyla naplněna, jelikož pro takový závěr neexistuje opora ve spise. Srovnání podmínek pro obnovu řízení v daňovém řádu z roku 2009 s předchozí právní úpravou nemá pro posuzovaný případ žádnou relevanci.
[22] Bez bližšího zkoumání naopak nelze vyloučit naplnění podmínek pro obnovu řízení dle § 117 odst. 1 písm. a) daňového řádu z roku 2009, tedy že "[v]yšly najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být bez zavinění příjemce rozhodnutí nebo správce daně uplatněny v řízení již dříve a mohly mít podstatný vliv na výrok rozhodnutí". Tyto podmínky do značné míry korespondují s podmínkami pro provedení opakované kontroly dle § 85 odst. 5 daňového řádu z roku 2009. V textu daňového řádu z roku 2009 se tak odráží judikatura Nejvyššího správního soudu k otázce možnosti opakovat daňovou kontrolu za účinnosti zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (dále jen "daňový řád z roku 1992"). Správce daně mohl skutečnosti, které byly již jednou předmětem daňové kontroly, prověřovat v rámci opakované kontroly jen za splnění podmínek pro obnovu řízení dle § 54 odst. 1 písm. a) daňového řádu z roku 1992. Jestliže tyto podmínky byly splněny a předchozí daňová kontrola nevyústila ve změnu doposud stanovené daně, mohla být opakovaná daňová kontrola nařízena bez dalšího. Pokud předchozí daňová kontrola vedla k doměření daně, bylo možné nařídit opakovanou daňovou kontrolu pouze v rámci obnoveného nalézacího řízení (srov. například rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2006, čj. 2 Afs 31/2005-57, č. 868/2006 Sb. NSS, ze dne 17. 5. 2007, čj. 1 Afs 119/2006-63, nebo ze dne 20. 6. 2007, čj. 9 Afs 22/2007-72). Nejvyšší správní soud zde vycházel ze skutečnosti, že možnost změny pravomocného rozhodnutí o stanovení daně je - vzhledem k zásadě legální licence a enumerativnosti státních pretenzí - realizovatelná pouze a výlučně způsobem v zákoně stanoveným; tj. za pomoci procesních instrumentů výslovně upravených zákonem, připadají-li vzhledem ke své podstatě a funkci ve vztahu k zamýšlenému účelu v úvahu, zde tedy obnovy nalézacího řízení (srov. též citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 28/2005-66). Institut opakované daňové kontroly přitom daňový řád z roku 1992 neobsahoval.
[23] Daňový řád z roku 2009 však vychází z odlišných východisek oproti předchozí úpravě provedené v daňovém řádu z roku 1992. Možnost správce daně provést opakovanou daňovou kontrolu při splnění zákonných podmínek je výslovně zakotvena v již citovaném § 85 odst. 5 daňového řádu z roku 2009. Jde o výslovně upravený procesní instrument, který může správce daně použít k přezkoumání pravomocně doměřené daně, právní moc dosavadních rozhodnutí o stanovení daně není již jejímu doměření na překážku. Už tato skutečnost značně limituje možnost použít v posuzovaném případě judikaturu vztahující se k předchozí právní úpravě. Ve vztahu k obnově řízení dle § 117 daňového řádu z roku 2009 je pak opakovaná daňová kontrola speciálním institutem. Daňový řád z roku 2009 totiž oproti daňovému řádu z roku 1992 vychází ze zásady, že vyměření nebo doměření daně má přednost před použitím obnovy řízení coby mimořádného opravného prostředku. Uvedený mimořádný opravný prostředek tedy nelze použít v případě, že jsou dány podmínky pro vyvolání doměřovacího řízení (srov. Matyášová, L.; Grossová, M. E. Daňový řád s komentářem a judikaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2015). Jelikož opakovaná daňová kontrola je již prostředkem zákonem upraveným a na základě jejích výsledků může být doměřena daň, má zahájení daňové kontroly přednost před nařízením obnovy řízení z moci úřední. Za splnění podmínek § 85 odst. 5 daňového řádu z roku 2009 přistoupí správce daně k zahájení opakované daňové kontroly, aniž by zároveň nařídil obnovu nalézacího řízení.
[24] Výše uvedené koresponduje s tím, že daňové řízení trvá po celou dobu existence daňové povinnosti, tedy po dobu, po kterou lze daň stanovit (tedy vyměřit nebo doměřit). I když existuje rozhodnutí, které nabylo formálně právní moci, daňový subjekt i správce daně mohou činit další zákonem předjímané úkony k nalezení změny poslední známé daně, a tedy k zahájení a provedení dalšího dílčího řízení vedeného za účelem doměření daně. Existence možnosti doměřit daň je ve vztahu k obecným mimořádným opravným prostředkům specifickým nástrojem, jímž lze změnit (doplnit) výsledek již pravomocně ukončeného (dílčího) řízení (srov. Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A. a Šimek, K., op. cit.). Doměřit daň lze dle § 143 ve spojení s § 145 daňového řádu z roku 2009 na základě dodatečného daňového přiznání nebo z moci úřední. Z moci úřední může správce daně doměřit daň pouze ve dvou případech. První případ představuje situace, kdy daňový subjekt nevyhoví ve stanovené lhůtě výzvě správce daně k podání dodatečného daňového přiznání; správce daně poté může z moci úřední doměřit daň podle pomůcek. Výzvu k podání dodatečného daňového přiznání však správce daně vydá pouze tehdy, pokud již v této fázi řízení disponuje natolik silnými poznatky, z nichž lze vytvořit důvodný předpoklad o doměření daně, tedy o nesprávnosti současné poslední známé daně. Pokud má správce daně pouze jisté indicie, z nichž ještě nelze zformulovat dostatečně spolehlivý závěr ohledně toho, zda je poslední známá daň nesprávná, pak namísto vydání výzvy k podání dodatečného daňového přiznání přistoupí k zahájení daňové kontroly, v níž tyto své poznatky prověří (srov. též Kratochvíl, J. Vyměření a doměření daně. Daně a právo v praxi, 2012, č. 11). Doměření daně na základě výsledků daňové kontroly představuje druhou zákonnou možnost doměření daně z moci úřední.
[25] V posuzovaném případě byla vysvětlením u policejního orgánu zpochybněna věrohodnost svědecké výpovědi Jana M., která byla zásadním důkazem o uskutečnění stavebních prací dle kontrolovaných faktur. Samo toto zpochybnění ovšem není dostatečně silnou indicií o tom, že daň bude stěžovateli skutečně doměřena a v jaké výši, jelikož pro takové závěry chybí bez dalšího dokazování skutková opora. Správce daně musí v průběhu opakované daňové kontroly podrobit skutkové okolnosti bližšímu zkoumání. Nebyly tedy splněny podmínky pro výzvu správce daně stěžovateli k podání dodatečného daňového přiznání. Zároveň ovšem zpochybněná svědecká výpověď představuje skutečnost, která zakládá pochybnost o správnosti dosud vyměřené daně a nemohla být bez zavinění správce daně uplatněna v původní daňové kontrole, a tudíž představuje předpoklad k zahájení opakované daňové kontroly v úzce vymezeném rozsahu.
[26] Ačkoliv se krajský soud dopustil jistých dílčích nepřesností, zejména v hodnocení skutkového stavu, nedosáhly tyto nepřesnosti takové intenzity, která by způsobila nezákonnost napadeného rozsudku a otřásla závěrem, že daňová kontrola zahájená se stěžovatelem nebyla z namítaných důvodů nezákonným zásahem. | decision_1235.txt |
265 | k § 254 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
I. Dojde-li ke změně rozhodnutí o stanovení daně (poplatku), náleží daňovému subjektu úrok z neoprávněného jednání správce daně (§ 254 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) jen z částky zaplacené daně (poplatku), která převyšuje jeho zákonnou výši.
II. Dojde-li ke vzniku nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně (§ 254 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) a v důsledku změny rozhodnutí o stanovení daně (poplatku) tento úrok vychází pouze z částky přesahující zákonnou výši daně (poplatku), pak rozhodným pro určení počátku doby, za níž úrok náleží, je den, kdy byl poplatek uhrazen ve výši přesahující zákonnou povinnost.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2015, čj. 3 As 113/2014-47)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 163/1998 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 33/97) a č. 145/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 666/02); č. 55/1971 Sb. NS.
Věc: Akciová společnost SLOT Group proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o úrok z přeplatku na správním poplatku, o kasační stížnosti žalovaného.
Finanční úřad v Karlových Varech (dále jen "finanční úřad") dvěma rozhodnutími ze dne 9. 1. 2012 přiznal právnímu předchůdci žalobkyně (společnosti SLOT Game, a.s.) podle § 254 odst. 1 zákona daňového řádu z roku 2009 úrok z neoprávněného jednání správce daně spočívajícího v nezákonném vyměření správního poplatku za roky 2005 a 2006 za provozování sázkové hry "vícemístná elektromechanická ruleta". Proti těmto rozhodnutím podal právní předchůdce žalobkyně odvolání, která Finanční ředitelství v Plzni (dále jen "finanční ředitelství") změnilo rozhodnutími ze dne 25. 7. 2012. Tato rozhodnutí finančního ředitelství napadl právní předchůdce žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Plzni.
V žalobě proti rozhodnutím finančního ředitelství žalobce připomněl, že správní poplatek za rok 2005 mu byl nejprve vyměřen ve výši 30 463 243 Kč a až na základě rozhodnutí soudu finanční ředitelství nově vyměřilo správní poplatek v zákonné výši 10 000 000 Kč. Finanční úřad přeplatek ve výši 10 000 000 Kč použil na úhradu nově vyměřeného poplatku a zbývající přeplatek žalobci vrátil. Správní poplatek za rok 2006 pak byl žalobci nejprve vyměřen ve výši 25 219 454 Kč a na základě rozhodnutí soudu finanční ředitelství nově vyměřilo žalobci tento poplatek taktéž ve výši 10 000 000 Kč. I v tomto případě finanční úřad přeplatek ve výši 10 000 000 Kč použil na úhradu nově vyměřeného poplatku a zbývající přeplatek žalobci vrátil. Finanční ředitelství sice v případě obou shora uvedených správních poplatků v napadených rozhodnutích odstranilo některá pochybení finančního úřadu, přesto ale nezákonným způsobem ponížilo nárok žalobce na úrok z nezákonně vyměřených správních poplatků.
Žalobce jednak namítl, že poplatková povinnost mu byla poprvé zákonným způsobem vyměřena až na základě rozhodnutí finančního ředitelství z listopadu 2010, kde byla lhůta splatnosti nově stanovena na 14. 12. 2010, a nelze tedy uvažovat o tom, že mu byla poplatková povinnost ve výši 10 000 000 Kč uložena již od počátku. Žalobci měl být přiznán v případě obou správních poplatků úrok i z částky 10 000 000 Kč, a to ode dne původní splatnosti. Žalobce též namítl, že finanční ředitelství nesprávně určilo počátek běhu lhůty rozhodné pro výpočet úroku. Původní splatnost správního poplatku za rok 2006 nastala uplynutím lhůty splatnosti, tedy dnem 19. 4. 2007, neboť původní rozhodnutí o stanovení tohoto poplatku bylo žalobci doručeno již dne 4. 4. 2007. Finanční úřad omylem doručoval rozhodnutí o stanovení poplatku jak žalobci, tak jeho zástupci, přičemž žalobci bylo doručeno dříve. Proto nemůže jít k tíži žalobce to, že poplatek zaplatil ve lhůtě odvozené od okamžiku, kdy mu bylo takové rozhodnutí poprvé doručeno.
Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 8. 4. 2014, čj. 30 Af 34/2012-99, žalobě vyhověl, napadená rozhodnutí finančního ředitelství zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud předně shledal důvodnou námitku týkající se určení základu pro výpočet úroku z neoprávněného jednání správce daně. Poukázal na důvodovou zprávu k § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 a jeho výklad v odborné literatuře, s nímž se ztotožnil. Podle krajského soudu neměl správce daně zákonný podklad pro odlišný postup pro případ zrušení rozhodnutí (či prohlášení jeho nicotnosti) a pro případ změny rozhodnutí. Z dikce § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 "[d]ojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí", kde je nejprve uvedena větší vada, pak menší a potom největší, plyne, že zákonodárce "položil zcela benevolentně jedno vadné rozhodnutí přes druhé" a nemínil přiznávat odlišný režim jedné skupině vad oproti jiné. K obdobnému poznání lze dojít na základě důvodové zprávy k danému ustanovení. Zákonodárce mohl mít úmysl, který mu přičítá finanční ředitelství ("trest v podobě přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně by měl odpovídat rozsahu nezákonného jednání"), ale nevyjevil jej. K argumentaci § 252 citovaného zákona krajský soud upozornil na odlišnosti konstrukce úroku z prodlení a úroku z neoprávněného jednání správce daně. Dodal, že logický výklad, na který odkázalo finanční ředitelství, nebývá příliš spolehlivý, a argument deductio či reductio ad absurdum je toliko krajním řešením. Kdyby bylo nutno k němu sáhnout, pak by zde byly dva srovnatelně relevantní interpretační výsledky a nešlo by se vyhnout aplikaci zásady in dubio pro libertate, která by v tomto případě měla podobu vyššího příjmu pro daňový subjekt. Důvodnými pak krajský soud shledal i námitky žalobce týkající se počátku běhu lhůty pro výpočet sporného úroku. Uvedl, že ze správního spisu není patrno, proč finanční úřad rozhodnutí o vyměření správního poplatku za rok 2006 doručoval přímo žalobci. Příjemce rozhodnutí ovšem není povinen zkoumat, zda správce daně toliko pochybil nebo zda ke svému počínání má racionální důvod. Argumentaci ve prospěch žalobce opřel o usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2007, čj. 1 Afs 39/2006-79, č. 1353/2007 Sb. NSS. Upozornil na paralelu mezi dopady vad při doručování rozhodnutí orgánu veřejné moci a vad při vyznačování právní moci rozhodnutí s tím, že dle judikatury Ústavního soudu ani jedno ani druhé nemůže jít bez dalšího k tíži adresáta. Jestliže tedy byla žalobci stanovena povinnost něco zaplatit do 19. 4. 2007, nelze se k tomu, že tak učinil, následně stavět tak, že tak činil jen o své vůli.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Podle stěžovatele není v dané věci pochyb o tom, že správní poplatky měly být vyměřeny a spor se týkal pouze jejich výše. Pokud pak nezákonnost spočívala pouze ve výši poplatku, nelze po správci daně spravedlivě požadovat úhradu úroku z neoprávněného jednání z celé částky zaplaceného poplatku, ale pouze z rozdílu mezi jeho zákonnou a nezákonnou výší. Ustanovení § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je třeba vykládat logicky, tedy dle smyslu zákona. Je jím sankcionováno vydání rozhodnutí o stanovení daně, které bylo z důvodu nezákonnosti zrušeno, prohlášeno nicotným nebo změněno. Trest v podobě přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně by měl odpovídat rozsahu nezákonného jednání, tedy v případě změny rozhodnutí rozdílu mezi daní zákonnou a nezákonnou. Pokud by u změny rozhodnutí o stanovení daně měl být počítán úrok z celé původně zaplacené částky, upozornil stěžovatel na absurdní situaci, která by nastala tehdy, pokud by původní daň byla vyměřena ve výši 1 000 Kč, a rozhodnutí posléze bylo změněno tak, že daň měla být vyměřena ve výši 999 Kč. Úmyslem zákonodárce nepochybně nebylo v případě změny rozhodnutí o stanovení daně sankcionovat správce daně takovým způsobem, že úrok bude počítán z celé zaplacené částky.
V projednávané věci došlo ve smyslu výše citovaného ustanovení ke změně rozhodnutí, nikoliv k jeho zrušení, což má zásadní význam pro určení výše částky, z níž má být úrok z neoprávněného jednání správce daně počítán. Je-li rozhodnutí zrušeno nebo prohlášeno nicotným, je nepochybně nezákonné v celém rozsahu. Jiná situace však nastává v případě, kdy správce daně rozhodnutí o stanovení daně změní, protože změnit rozhodnutí lze pouze tehdy, pokud zákonné podmínky pro stanovení daně správce daně shledá, ale daň měla být stanovena v jiné výši. Je logické, že daňovému subjektu náleží úrok z rozdílu mezi výší daně, kterou již zaplatil, a mezi daní, jejíž výše byla poté snížena. Obdobným způsobem je sankcionován daňový subjekt v případě doměření daně. Rovněž tento princip úročení není v § 252 daňového řádu z roku 2009 přímo popsán, ale jeví se jako jediný správný, neboť nelze po daňovém subjektu spravedlivě požadovat úrok z prodlení z celé částky daně v případě, kdy již část uhradil před rozhodnutím o změně daňové povinnosti.
Stěžovatel dále namítl nesprávné posouzení počátku běhu lhůty pro výpočet sporného úroku. Splatnost poplatku dovozuje od doručení rozhodnutí o vyměření správního poplatku zástupci žalobce. Skutečnost, že již na základě nesprávného doručení rozhodnutí žalobce uhradil vyměřený správní poplatek, správce daně při výpočtu výše úroku nezohlednil. Žalobce uhradil správní poplatek ve třech splátkách. Rozhodnutí o vyměření správního poplatku mu bylo řádně doručeno dne 7. 6. 2007 a splatnost celého poplatku nastala až později, než jej žalobce uhradil. Ačkoliv variantu, k níž v dané věci došlo, § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 neřeší, stěžovatel analogicky (ve prospěch žalobce) dané ustanovení aplikoval a přiznal žalobci úrok od 8. 6. 2007, tedy ode dne, kdy došlo k celkové úhradě správního poplatku. Ke splatnosti dne 19. 4. 2007 dojít nemohlo, neboť tato splatnost byla počítána od data nesprávného doručení rozhodnutí o vyměření poplatku.
Žalobce se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ve vztahu k otázce určení základu pro výpočet úroku ztotožnil se závěry krajského soudu, podle něhož § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 neposkytuje pro výklad zvolený žalovaným žádnou oporu. Zákon zjevně nerozlišuje případy, kdy došlo ke zrušení, změně či prohlášení nicotnosti rozhodnutí. Ve všech uvedených případech je základem pro výpočet úroku částka, kterou daňový subjekt uhradil na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s ním. Žalovaným zastávaný výklad se dostává jak do rozporu se zásadou legality, tak i do rozporu s judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, podle níž normy daňového práva nesmí být vykládány extenzivním způsobem v neprospěch daňového subjektu. Dovolává-li se žalovaný úmyslu zákonodárce, krajský soud zcela správně poukázal na to, že z důvodové zprávy takový úmysl neplyne. Právní posouzení provedené krajským soudem se navíc shoduje i s komentářovou literaturou.
Žalobce nesouhlasí ani s argumentací žalovaného, podle níž je smyslem úroku postihnout pouze tu část jednání správce daně, která byla nezákonná. Zákonodárce totiž sankcionuje již samotnou nezákonnost postupu při stanovení a vybírání daně, respektive skutečnost, že daňový subjekt byl na základě nezákonného rozhodnutí autoritativně donucen zaplatit částku, kterou je ovšem správce daně oprávněn od daňového subjektu nárokovat pouze tehdy, existuje-li proto zákonný podklad. Žalovaný argumentuje příměrem k úroku z prodlení daňového subjektu s úhradou splatné daně podle § 252 citovaného zákona, tomuto úroku ovšem principiálně odpovídá úrok z vratitelného přeplatku ve smyslu § 155 téhož zákona. Úrok z neoprávněného jednání správce daně je odlišným institutem, plní odlišný účel a tomu odpovídá i způsob, kterým zákon určuje základ pro jeho výpočet. Žalobce pak nesouhlasí ani s tvrzením stěžovatele, podle něhož v posuzovaném případě nezákonnost spočívala pouze v nesprávné výši poplatku.
Celý spor mezi žalobcem a daňovými orgány vznikl pouze proto, že se finanční orgány snažily účelově obejít změnu právní úpravy a právního předchůdce žalobce zatížily řádově o desítky milionů korun vyšším odvodem, než umožňovala právní úprava. Až po několikaletých soudních sporech finanční úřad vyměřil a uložil právnímu předchůdci žalobce povinnost platit správní poplatek zákonným postupem. Nezákonný tak byl prokazatelně celý postup finančních orgánů předcházející vydání rozhodnutí finančního úřadu v listopadu 2010. I pokud by bylo možno připustit výklad zastávaný žalovaným, existovaly by tu nepochybně dva srovnatelné výklady, z nichž by musel být v duchu zásady in dubio pro libertate zvolen výklad ve prospěch daňového subjektu. Pokud pak jde o určení počátku běhu lhůty pro výpočet sporného úroku, stěžovatel nepředložil jediný právní argument, proč by posouzení zaujaté krajským soudem v dané věci nemělo být správné. Sporná otázka se navíc týká pouze správního poplatku za rok 2006, a to pouze jeho části, takže nemůže mít vliv na správnost závěru krajského soudu o zrušení napadených rozhodnutí finančního ředitelství. Krajský soud nepochybil, pokud se ztotožnil s námitkou žalobce, že v případě nesprávného doručení rozhodnutí přímo právnímu předchůdci žalobce, nemůže být žalobci na újmu to, že jeho právní předchůdce správní poplatek zaplatil ve lhůtě odvozené od okamžiku, kdy mu bylo takové rozhodnutí poprvé doručeno.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Spor se v projednávané věci týká výše úroku z neoprávněného jednání správce daně, který žalobci přísluší podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, neboť (jak plyne ze shora reprodukovaného předchozího průběhu řízení) rozhodnutí, jimiž byl žalobci stanoven správní poplatek za roky 2005 a 2006, byla finančním ředitelstvím změněna s tím, že žalobce uhradil poplatky ve vyšší než zákonné částce. Sporná otázka spočívá jednak v určení základu pro výpočet daného úroku, a jednak v určení doby, za kterou má být tento úrok žalobci přiznán. Zatímco podle žalobce, s jehož názory se krajský soud v napadeném rozsudku ztotožnil, mu náleží tento úrok i z částek 10 000 000 Kč (zákonná výše původně nesprávně vyměřených poplatků v obou sporných obdobích), a v případě poplatku za rok 2006 je třeba běh doby pro výpočet úroku odvíjet od dřívějšího doručení rozhodnutí o stanovení poplatku přímo žalobci, stěžovatel setrvává na tom, že úrok je třeba vypočíst pouze z rozdílu mezi původně určenou nezákonnou výší správního poplatku a zákonnou výší odpovídající změně rozhodnutí o stanovení poplatku, přičemž lhůtu pro výpočet úroku nelze odvozovat od nesprávného doručení rozhodnutí o stanovení poplatku žalobci, ale od řádného doručení tohoto rozhodnutí jeho zástupci, respektive od data úhrady správního poplatku.
Relevantní právní úpravu, jejíž výklad je mezi účastníky sporný, představuje v dané věci § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, podle něhož "[d]ojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně, náleží daňovému subjektu úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím, který odpovídá ročně výši repo sazby stanovené Českou národní bankou, zvýšené o 14 procentních bodů, platné pro první den příslušného kalendářního pololetí, a to ode dne následujícího po dni splatnosti nesprávně stanovené daně, nebo došlo-li k úhradě nesprávně stanovené daně později, ode dne její úhrady".
Při řešení první ze shora vymezených sporných právních otázek vyšel krajský soud v napadeném rozsudku z toho, že pro určení základu pro výpočet úroku z neoprávněného jednání správce daně není rozhodující, zda došlo ke zrušení či změně rozhodnutí o stanovení poplatku (či k prohlášení jeho nicotnosti), a daňovému subjektu tak náleží úrok z celé jím uskutečněné platby. Na podporu tohoto závěru odkázal na názor zaujatý v jednom z komentářů k citovanému ustanovení daňového řádu (Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A.; Šimek, K.; Žišková, M. Daňový řád. Komentář. II. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011) a poukázal rovněž na to, že úmysl zákonodárce, jenž mu přičítá stěžovatel, neplyne ani z důvodové zprávy, která mezi zrušením a změnou rozhodnutí taktéž nerozlišuje. K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává, že zatímco důvodová zpráva výslovnou odpověď na popisovanou spornou právní otázku neposkytuje, citovaný komentář výslovně vychází z toho, že "subjektu je vyplacen úrok z celé jím učiněné platby, bez ohledu na výši vratitelného přeplatku. To ovšem i za situace, kdy později bude takto revidovaná daň snížena např. z 1 mil. Kč o 100 Kč. Úrok ze zde uvedené částky 1 mil. Kč tak bude subjektu náležet za každý den ode dne její úhrady do dne vrácení. Daňovému subjektu náleží tedy úrok z celé učiněné platby, provedené na základě nezákonného rozhodnutí, aniž by tímto postupem vznikl vratitelný přeplatek, a v případě vzniku vratitelného přeplatku je mu tato částka vrácena v určené lhůtě patnácti dnů od účinnosti rozhodnutí o revizi původního rozhodnutí."
V návaznosti na výše uvedené považuje Nejvyšší správní soud za vhodné poukázat na to, že shora vymezený výklad § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 není justiční praxí a odbornou veřejností přijímán zcela jednoznačně a názor, z něhož vychází argumentace stěžovatele v projednávané kasační stížnosti, není zcela ojedinělý. Předně je nutno upozornit na to, že opačný závěr, než krajský soud v projednávané věci, již zaujal Krajský soud v Ostravě ve svém rozsudku ze dne 11. 6. 2014, čj. 22 Af 125/2012-24 (tento rozsudek nebyl napaden u Nejvyššího správního soudu kasační stížností). V tomto rozsudku vyšel Krajský soud v Ostravě z toho, že výklad právní normy by měl být průnikem a vyvážením jednotlivých výkladových metod, tedy vedle metody jazykové též metody systematické, historické, teleologické, logické a srovnání v právu. Dospěl k závěru, že "při výkladu § 254 odst. 1 daňového řádu [z roku 2009] nelze pominout účel daného ustanovení a logiku při jeho výkladu. Pokud bylo rozhodnutí správce daně shledáno nezákonným pouze v určité, konkrétně číselně vyjádřitelné části, znamená to mimo jiné, že ve zbývající části bylo shledáno zákonným. Neexistuje pak žádný racionální důvod, aby se sankce týkala i zákonné části onoho původního rozhodnutí." Krajský soud v Ostravě pak v citovaném rozsudku uzavřel, že bylo-li rozhodnutí o stanovení daně změněno, náleží daňovému subjektu úrok podle uvedeného ustanovení pouze z rozdílu, o který bylo původní rozhodnutí změněno.
Stanovisko výše citovaného komentáře, pokud jde o sporný výklad tohoto ustanovení, pak nesdílí některé jiné komentáře k daňovému řádu, z nichž lze naopak dovodit příklon k názoru opačnému, podle něhož úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 "vzniká daňovému subjektu, kterému v souvislosti s nezákonným rozhodnutím správce daně vznikla povinnost uhradit státu plnění nad rámec své zákonné povinnosti (odvedl v určitém čase státu více, než odvést měl, a to za dobu jejího uhrazení až do jejího vrácení" (Matyášová, L.; Grossová, M. E. Daňový řád s komentářem a judikaturou: podle stavu k 1. 8. 2015. 2. vyd. Praha: Leges, 2015, s. 958-959). Upozorňuje-li pak žalobce v této souvislosti též na závěry dalšího z komentářů k daňovému řádu (Lichnovský, O.; Ondrýsek, R. a kol. Daňový řád. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011), skutečně je zde ve vztahu k § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 uvedeno, že úročena je "celková částka, kterou daňový subjekt uhradil", aniž by citovaný komentář rozlišoval mezi zrušením či změnou rozhodnutí o stanovení daně. Tento závěr se však dle kontextu komentáře k citovanému ustanovení zjevně týká toho, že "celkovou částkou" je zde míněna jak daň, tak její příslušenství, aniž by zde (byť třeba jen nepřímo) byla řešena sporná otázka určení základu pro výpočet úroku při "pouhé" změně rozhodnutí o stanovení daně. Na základě výše uvedeného lze učinit dílčí závěr spočívající v tom, že soudní praxe ani odborná literatura nezaujímají ke sporné otázce výkladu § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 jednotné stanovisko, a pokud se k výkladu citovaného ustanovení v kontextu sporné otázky řešené v nyní projednávané věci vůbec vyjadřují, vyslovené závěry postrádají podrobnější argumentační oporu.
Nejvyšší správní soud má za to, že argumentace, k níž v projednávané věci přistoupil krajský soud, se z hlediska metody výkladu skutečně blíží spíše výkladu jazykovému. Zdejší soud se naopak v tomto ohledu více ztotožňuje s citovanými závěry Krajského soudu v Ostravě, podle něhož ani při výkladu § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 nemůže být tato výkladová metoda metodou stěžejní a je třeba zaměřit se především na posouzení smyslu daného ustanovení, respektive smyslu úroku z neoprávněného jednání správce daně jako takového. Nejvyšší správní soud přitom nemá pochyb o tom, že výchozím a stěžejním smyslem zmíněného institutu je "předcházet komplikovaným řízením o náhradu škody" a to tak, že "způsobenou majetkovou újmu by daňovému subjektu měla pokrýt" právě výše daného úroku. Takto vymezený smysl právní úpravy plynoucí z § 254 daňového řádu z roku 2009, tedy kompenzace vzniklé majetkové újmy daňového subjektu, a související úmysl zákonodárce, nejen že výslovně plyne z citované důvodové zprávy k danému ustanovení, ale lze jej dovodit i přímo z textu zákona (srov. § 254 odst. 6 daňového řádu z roku 2009); shodují se na něm ostatně i shora citované komentáře k daňovému řádu z roku 2009. Ke zmíněné preventivní funkci úroku ve vztahu k řízení o náhradě škody je pak nutno připomenout, že ustálená judikatura civilních soudů i doktrína v oblasti soukromého práva škodou rozumí takovou újmu, která nastala (projevuje se) v majetkové sféře poškozeného a je objektivně vyjádřitelná všeobecným ekvivalentem, tedy penězi (srov. např. stanovisko Nejvyššího soudu ze dne 18. 11. 1970, sp. zn. Cpj 87/70, č. 55/1971 Sb. NS). Pokud je pak na institut úroku obecně nahlíženo jako na odměnu (náhradu) za to, že určitý subjekt nemohl po stanovenou dobu nakládat s finančními prostředky ("cena peněz"), je podle názoru Nejvyššího správního soudu nanejvýše logické, že taková náhrada by i v případě úroku dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 měla poškozenému subjektu náležet pouze z částky přesahující zákonnou daň (poplatek), kterou již daňový subjekt uhradil, a kompenzovat toliko újmu odpovídající nezákonně stanovené části daně (poplatku). Jinak řečeno, tento úrok by měl daňovému subjektu nahrazovat újmu spočívající v nemožnosti nakládat s finančními prostředky v důsledku nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu správce daně. Zatímco v případě zrušení rozhodnutí o stanovení daně (poplatku) či prohlášení jeho nicotnosti je zjevné, že vzniklá škoda odpovídá celé uhrazené částce, čemuž by měl odpovídat i úrok přiznaný podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 z celé uhrazené částky, v případě "pouhé" změny rozhodnutí o stanovení daně (poplatku) je tomu jinak. V případě změny rozhodnutí o stanovení daně totiž nedošlo ke vzniku újmy v důsledku nezákonného rozhodnutí ohledně celé uhrazené částky. Pokud by totiž daňový subjekt již na základě prvotního rozhodnutí zaplatil daň (poplatek) ve správné výši, ohledně této (správné) částky by mu nepochybně žádná újma nevznikla a ani vzniknout nemohla. Není proto důvod k tomu, aby prostřednictvím úroku z neoprávněného jednání správce daně byla daňovému subjektu jakkoliv kompenzována úhrada daně (poplatku) v zákonné výši, neboť ke vzniku újmy v tomto rozsahu fakticky nedochází.
S ohledem na výše uvedené se pak zdejší soud nemohl ztotožnit se závěry žalobce plynoucími z jeho vyjádření ke kasační stížnosti, podle něhož je smyslem § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 sankcionovat samotnou nezákonnost postupu správce při stanovení a vybírání daně. Takový náhled považuje Nejvyšší správní soud za nesprávný jak hlediska obecné funkce institutu úroku v daňovém řízení, tak z hlediska konkrétní úpravy plynoucí z § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, jak byla vyložena shora. Nelze ostatně přehlédnout, že i komentář k daňovému řádu, na který k podpoře své argumentace odkazuje žalobce (a v napadeném rozsudku i krajský soud), v rámci výkladu k dotčenému ustanovení výslovně konstatuje, že "uvádí-li důvodová zpráva k zákonu jednoznačně, že úrok z prodlení je stanoven jako ekonomická náhrada za nedoplatky peněžních prostředků na daních, které musí veřejné rozpočty získávat z jiných zdrojů, pak by shodnou optikou mělo být nahlíženo na úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě rozhodnutí o stanovení daně, jež bylo později zrušeno, změněno či prohlášeno nicotným z důvodu nezákonnosti nebo nesprávného úředního postupu správce daně" (Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A.; Šimek, K.; Žišková, M.: Daňový řád. Komentář. II. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2011).
Argumentuje-li v této souvislosti krajský soud tím, že citované ustanovení nerozlišuje dostatečně důsledně mezi zrušením a změnou rozhodnutí o stanovení daně (poplatku) a zmiňuje vadná rozhodnutí "zcela benevolentně", Nejvyšší správní soud k tomu připomíná (jak již bylo výše naznačeno), že jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě (srov. například nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 163/1998 Sb. ÚS). Při výkladu daného ustanovení je proto nutno přihlédnout především k jeho smyslu, jak byl vymezen shora. Nejvyšší správní soud navíc nepovažuje za nezbytné, aby zákonodárce v případě jednotlivých možných procesních způsobů nápravy či "odklizení" nezákonných rozhodnutí výslovně upravoval důsledky, které ve vztahu k výpočtu úroku z neoprávněného jednání správce daně může ten který výsledek řízení mít. Daňový řád z roku 2009 v § 116 odst. 1 výslovně předpokládá, že odvolací orgán "napadené rozhodnutí změní [písm. a)], napadené rozhodnutí zruší a zastaví řízení [písm. b)], nebo odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí [písm. c)]". Procesní důsledky rozhodnutí odvolacího orgánu o zrušení rozhodnutí správního orgánu, nebo naopak jeho změně, které jsou ostatně v daňovém řízení řešeny obdobně jako v obecném správním řízení (srov. § 90 odst. 1 správního řádu z roku 2004), jsou přitom zcela zřejmé, a podle názoru zdejšího soudu není vždy nezbytné, aby byly v dalších ustanoveních daňového řádu u dalších institutů podrobněji upraveny a vysvětlovány. Nelze přitom souhlasit s tím, co naznačil žalobce v žalobě podané u krajského soudu, a sice že až rozhodnutími finančního ředitelství z listopadu 2011 mu byla stanovena nová povinnost. S ohledem na měnící charakter těchto rozhodnutí finančního ředitelství je zřejmé, že se o žádnou novou poplatkovou povinnost nejednalo, tato svědčila žalobci (jeho právnímu předchůdci) již dříve, přičemž původní rozhodnutí finančního úřadu pouze tuto povinnost stanovilo (§ 5 odst. 1 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích) v nezákonné výši. S ohledem na délku předchozího řízení je pak logické, že rozhodnutí finančního ředitelství měnící výši poplatku muselo též nově stanovit lhůtu splatnosti takového poplatku, z čehož však taktéž nelze dovozovat, že by se jednalo o stanovení povinnosti zcela nové. Stejně tak Nejvyšší správní soud na rozdíl od krajského soudu neshledal důvod dovozovat jakékoliv závěry z toho, že zákonodárce v citovaném ustanovení uvedl "větší vadu, pak menší a potom tu největší". Dovozovat z takto zákonodárcem zvoleného pořadí důsledku vad rozhodnutí jakoukoliv návaznost týkající se základu pro výpočet úroku z neoprávněného jednání správce daně nelze.
Ve vztahu ke zmíněné zásadě in dubio pro libertate pak Nejvyšší správní soud toliko poznamenává, že předpokladem pro aplikaci této zásady je existence dvou výkladů, kdy jeden je srovnatelně přesvědčivý jako výklad opačný. Nejde tedy o situaci, kdy zde pouze existují dva možné výklady, ale o situaci, kdy proti sobě stojí srovnatelně přesvědčivé výkladové alternativy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2003, sp. zn. IV. ÚS 666/02, č. 145/2003 Sb. ÚS). V projednávané věci však s ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud neshledal, že by se zde jednalo o dvě srovnatelné výkladové alternativy, neboť argumentace krajského soudu v napadeném rozsudku, založená převážné na jazykovém výkladu, výše vyložený smysl § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 nikterak nezpochybňuje a nenabízí žádnou relevantní alternativu, pokud jde o hodnocení účelu této právní úpravy.
S ohledem na výše uvedené lze tedy uzavřít, že kasační námitka týkající se posouzení základu pro výpočet úroku z neoprávněného jednání správce daně podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je v dané věci důvodná. Citované ustanovení je nutno v případě změny rozhodnutí o stanovení daně (poplatku) vykládat tak, že tento úrok náleží daňovému subjektu jen z částky zaplaceného poplatku (daně), která převyšuje jeho zákonnou výši.
Ve vztahu ke zbývající sporné otázce, která se týká určení počátku doby, za niž žalobci úrok dle citovaného ustanovení náleží, je nutno připomenout, že původní rozhodnutí finančního úřadu, jímž byl žalobci (jeho právnímu předchůdci) vyměřen správní poplatek za rok 2006 (v nezákonné výši), bylo doručeno jednak přímo žalobci (dne 4. 4. 2007) a jednak jeho zástupci (dne 7. 6. 2007), přestože toto rozhodnutí mělo být doručováno pouze zástupci žalobce (srov. § 17 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků). Finanční úřad v tomto rozhodnutí žalobci mimo jiné uložil, aby vyměřený poplatek uhradil do 15 dnů ode dne doručení daného rozhodnutí. Mezi účastníky je pak dále nesporné to (žalobce tuto skutečnost plynoucí z rozhodnutí finančního ředitelství nezpochybnil), že správní poplatek za rok 2006 dle původního rozhodnutí finančního úřadu žalobce uhradil ve třech splátkách (dne 19. 4. 2007 uhradil splátku ve výši 10 000 000 Kč, dne 8. 6. 2007 ve výši 4 219 454 Kč a ještě téhož dne ve výši 11 000 000 Kč).
Ustanovení § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, pokud jde o dobu, za niž úrok z neoprávněného jednání správce daně daňovému subjektu náleží, určuje její počátek dnem následujícím po dni splatnosti nesprávně stanovené daně, nebo došlo-li k její úhradě později, dnem její úhrady. Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že žalobci byla s ohledem na doručení rozhodnutí o vyměření poplatku za rok 2006 přímo jemu stanovena povinnost uhradit poplatek do 19. 4. 2007, a pokud takto stanovenou povinnost splnil, nelze ji vnímat tak, že ji plnil jen o své vůli. Stěžovatel je naopak toho názoru, že žalobci lze úrok přiznat až od 8. 6. 2007, kdy dokončil úhradu správního poplatku v celé výši.
Nejvyšší správní soud je toho názoru, že i ve vztahu k této sporné právní otázce nelze odhlédnout od smyslu institutu úroku z neoprávněného jednání správce daně, jak jej vyložil v předchozí části tohoto rozsudku. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s napadeným rozsudkem krajského soudu v tom, že nelze klást k tíži žalobce, jestliže vycházel z již doručeného rozhodnutí finančního úřadu a poplatek uhradil ještě před řádným doručením takového rozhodnutí jeho zástupci. Jinak řečeno, pokud by žalobce zaplatil poplatek v celé výši (včetně nezákonně stanovené části), a to ve lhůtě splatnosti odvíjející se od prvotního doručení rozhodnutí o vyměření poplatku (tedy dne 19. 4. 2007), bylo by mu nutno dát za pravdu v tom, že mu úrok dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 náleží již od uvedeného data. V projednávané věci však nelze přehlédnout, že žalobce uhradil v takto stanovené lhůtě splatnosti pouze 10 000 000 Kč, tedy tu část správního poplatku, která byla i po dalším průběhu správního (soudního) řízení shledána zákonnou. Ostatně sám žalobce uvedl v odvolání proti rozhodnutí finančního úřadu, jímž mu byl vyměřen správní poplatek za rok 2006 v nezákonné výši, že tento poplatek měl být vyměřen pouze ve výši 10 000 000 Kč. Žalobce tedy ve lhůtě splatnosti uhradil tu část poplatku, o které se domníval, že byla zákonná, a která ostatně byla zákonnou shledána i na základě dalšího průběhu správního řízení. Zbývající část správního poplatku (nezákonně přesahující částku 10 000 000 Kč) žalobce uhradil až později (konkrétně dne 8. 6. 2007), a počínaje tímto dnem také finanční ředitelství v žalobou napadeném rozhodnutí úrok žalobci přiznalo. Pokud Nejvyšší správní soud v předchozí části tohoto rozsudku dovodil, že žalobci náleží úrok podle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 pouze z té části uhrazeného poplatku, která převyšuje jeho zákonnou výši, je z povahy věci vyloučeno, aby mu byl tento úrok přiznán i za dobu, kdy uhradil poplatek právě a pouze v zákonné výši. I druhou kasační námitku je tedy nutno označit za důvodnou, přičemž nelze souhlasit s krajským soudem v tom, že by rozhodným pro určení počátku doby, za níž žalobci úrok náleží, zde byl den splatnosti vycházející z prvotního doručení původního rozhodnutí finančního úřadu žalobci (tedy 19. 4. 2007). Přestože se Nejvyšší správní soud neztotožňuje s argumentací stěžovatele, podle něhož doba pro výpočet úroku počala běžet dnem, "kdy došlo k celkové úhradě správního poplatku", je nutno konstatovat, že ve výsledku postupovalo finanční ředitelství při určení doby rozhodné pro výpočet úroku správně, neboť jím uváděný den se shoduje se dnem, kdy žalobce uhradil část poplatku přesahující jeho zákonnou výši. Jinak řečeno, pokud dojde ke vzniku nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 a v důsledku změny rozhodnutí o stanovení daně (poplatku) tento úrok vychází z částky přesahující zákonnou výši daně (poplatku), pak rozhodným pro určení počátku doby, za níž úrok náleží, je den, kdy byl poplatek uhrazen ve výši přesahující zákonnou poplatkovou povinnost. | decision_1236.txt |
266 | k § 2 odst. 2 písm. b), § 53a odst. 2 písm. b) a c) a § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění zákonů č. 235/2006 Sb. a č. 132/2010 Sb. (v textu jen "zákon o vysílání")
I. Označení pořadu za pořad obsahující umístění produktu podle § 2 odst. 2 písm. b) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, nedává provozovateli vysílání právo, aby do těchto pořadů vkládal pasáže, které se materiálně blíží spíše reklamě či teleshoppingu. Pokud je umístěním produktu určité zboží nebo služba propagována přímo tak, že je divák nabádán ke koupi formou přímé manipulace, jak tomu může být v reklamě nebo teleshoppingu, pak jde o porušení § 53a odst. 2 písm. b) uvedeného zákona; pokud je naopak určité zboží nebo služba propagováno sice nepřímo, ale s intenzitou, obtěžováním a nevyvážeností, která se blíží spíše reklamě, pak půjde o porušení písmene c) téhož ustanovení. Za porušení § 53a odst. 2 písm. c) uvedeného zákona je tak třeba označit, pokud v živě vysílaném pořadu řádně označeném jako pořad obsahující umístění produktu vede moderátor rozhovor s pozvaným hostem na téma výhod a přínosů výrobku jedné konkrétní značky, který při tom kamera zabírá způsobem, z něhož je jasné, o jaký typ a jakou konkrétní značku výrobku jde.
II. Předchozí upozornění podle § 59 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, se musí s opakovaným jednáním, za něž má být provozovatel vysílání již postihnut, shodovat v podstatných rysech. Tato požadovaná shoda se přitom týká těch skutkových a právních okolností, na jejichž základě Rada pro rozhlasové a televizní vysílání v předchozím upozornění definovala kritéria rozhodná pro vymezení hranice mezi vysíláním souladným se zákonem či udělenou licencí a vysíláním s nimi rozporným.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2016, čj. 3 As 176/2015-37)
Prejudikatura: č. 244/2004 Sb. NSS, č. 689/2005 Sb. NSS, č. 2076/2010 Sb. NSS, č. 2632/2012 Sb. NSS a č. 3110/2014 Sb. NSS.
Věc: Česká televize proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaná vydala dne 3. 2. 2015 rozhodnutí, kterým uložila žalobkyni podle § 60 odst. 1 písm. k) zákona o vysílání pokutu ve výši 50 000 Kč za porušení § 53a odst. 2 písm. c) téhož zákona, neboť žalobkyně dne 25. 4. 2014 od 12:30 hod. na programu ČT1 odvysílala pořad Sama doma, který obsahoval umístění produktu, konkrétně výrobků Lenovo, čímž se dopustila nepatřičného zdůrazňování tohoto umístěného produktu, a to v rozhovoru na téma "Jak vybrat tablet", v čase od 00:40:50 do 00:44:40 od začátku pořadu. Žalovaná vytkla žalobkyni, že se umístěný produkt stal ústředním prvkem daného rozhovoru, a to na základě kombinace zvukové složky, zejména diskuze o speciálních funkcích, přednostech a výhodách tabletů, a obrazové složky s detailními záběry na výrobky, vždy s čitelným logem Lenovo, s nimiž účastnice rozhovoru, tedy moderátorka a marketingová manažerka společnosti Lenovo, manipulovaly k demonstraci toho, o čem se právě vede řeč. Takto byla obrazová složka doplněna výroky typu: "barevné provedení je také velmi důležité [...]. Můžete se podívat vlastně na nejnovější kousek, což je tady ta champagne barva, která bude k dostání na přelomu května a června."; "Yoga Tablet, který je velmi specifický, k čemu všemu se dá využít. Pokud ho máte v tomto režimu, můžete ho použít například při vaření. Jednoduše si vlastně tablet dáte před sebe, koukáte se na recept a vaříte podle něj. Tento tablet je specifický tím, že má vlastně jakoby tři režimy použití. Jeden je ten, co jste viděli. Druhý režim je vlastně, že tablet položíte a můžete na něm prohlížet fotky nebo surfovat po Internetu. Třetí režim, že vlastně stojánek dáte pryč a můžete tablet držet v ruce a jednoduše ergonomicky na něm pracovat, což vlastně jakoby i chrání vaše zápěstí."; "Tady se můžete podívat, k tabletům existují speciální pouzdra pro ženy v několika barevných provedeních. Těch barev je i samozřejmě více." - "Ke každým botám jedno." - "Přesně tak. Můžete krásně sladit s botami i kabelkou. Potom samozřejmě u toho obalu je klasicky i speciální hadřík. Je nutné říct, že není dobré displej tabletu nebo i notebooku utřít čímkoliv, co najdete po ruce, protože byste samozřejmě mohli poškrábat." Tím došlo podle žalované k porušení zákonné povinnosti stanovené v § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání, podle něhož pořady obsahující umístění produktu nesmějí umístěný produkt nepatřičně zdůrazňovat.
Žalovaná v odůvodnění rozhodnutí uvedla, že se rozhodla neprovést žalobkyní navrhovaný důkaz scénářem pořadu a výpovědí dvou zaměstnanců žalobkyně, který měl sloužit zejména k prokázání toho, že podle scénáře měla v pořadu vystupovat též zástupkyně z řad spotřebitelů, která se však na poslední chvíli z účinkování v pořadu omluvila. Podle žalované totiž není rozhodující záměr tvůrců pořadu, ale jeho výsledné zpracování. Vysvětlení žalobkyně, že v pořadu účinkovala osoba, která není profesionální moderátorkou, žalovaná odmítla s tím, že je odpovědností provozovatele televizního vysílání, jaké osoby do živého pořadu zařadí a nakolik podrobně je proškolí. I sama moderátorka ostatně během pětiminutového rozhovoru ustupovala od neutrálního obecného přístupu směrem ke zdůraznění vlastností a výhod zobrazených produktů Lenovo a žádných jiných, což nelze akceptovat ani u moderátorky lifestylového pořadu. V pořadu se vzájemně doplňovaly obrazová a zvuková složka, přičemž byly zdůrazňovány speciální možnosti různých pozic umístění a uchopení konkrétního tabletu Lenovo a množství barevných provedení, a to jak v rozhovoru, tak v záběrech na rozličné barevné spektrum produktů, vždy s viditelným logem Lenovo. Umístěný produkt tak ztrácel funkci přirozené součásti prostředí, jak by tomu u umístěného produktu mělo být, a stával se ústředním prvkem daného rozhovoru, kterým byly výrobky Lenovo, nikoli informace o tabletech obecně. Žalovaná odmítla i námitku žalobkyně, že provozovatel vysílání nemůže být trestán za jednání, jehož protiprávnosti si nebyl vědom. Předchozí upozornění doručené žalobkyni dne 26. 10. 2012 bylo podle žalované způsobilým podkladem pro uložení sankce za následná porušení povinnosti provozovatele vysílání. Z těchto důvodů žalovaná uložila žalobkyni podle § 60 odst. 1 písm. k) zákona o vysílání pokutu, a to v dolní části zákonem vymezeného rozmezí, přičemž přihlédla na straně jedné k celoplošnosti vysílání, ale zároveň na straně druhé k relativní krátkosti předmětného rozhovoru, vzhledem k celkové délce pořadu Sama doma, a k tomu, že šlo o živé vysílání s hostem pořadu, navíc v pořadu zaměřeném na relativně úzkou skupinu divácké obce.
Žalobkyně napadla toto rozhodnutí žalobou u Městského soudu v Praze, v níž namítala nesprávné právní posouzení věci, spočívající v tom, že předmětný pořad nebyl způsobilý naplnit skutkovou podstatu deliktu podle § 60 odst. 1 písm. k) zákona o vysílání, ve spojení s jeho § 53a odst. 2 písm. c). Pořad byl řádně označen značkou, která diváky informuje, že v pořadu je umístěn produkt, a na odvysílání byla se zadavatelem umístění uzavřena řádná smlouva o umístění produktu. Pořad Sama doma je pořadem typu lifestyle a jeho záměrem bylo podat divačkám informaci, k čemu jsou tablety dobré, k čemu všemu mohou sloužit a jestli jsou zajímavé i svým designem. Podle scénáře měla v pořadu vystoupit nejen zástupkyně společnosti Lenovo, ale rovněž zástupkyně z řad spotřebitelů, která se ovšem na poslední chvíli omluvila. Šlo o živě vysílaný pořad a účinkovala v něm osoba, která není profesionální moderátorkou a absolvovala jen krátkou instruktáž před živým vysíláním. Sama moderátorka přitom v pořadu postupovala přesně v souladu se scénářem pořadu a otázky směřovala na obecné vlastnosti tabletů a těmito otázkami se snažila korigovat vystoupení respondentky. Nelze navíc směšovat začlenění produktu do živě vysílaného pořadu s jeho začleněním do hrané tvorby. Žalobkyně nesouhlasila s tvrzením, že umístěný produkt Lenovo byl ústředním prvkem rozhovoru a že rozhovor trval 5 minut, když ve skutečnosti trval jen 3,5 minuty a měl toliko informativní, nikoli propagační funkci. Umístěný produkt v něm nebyl nepřiměřeně zdůrazňován, nebyl vychvalován, ani jednou nezazněl název tabletu Lenovo a pořad zcela jistě nevedl k obtěžování diváků. Žalovaná navíc nedostála své povinnosti zakotvené v § 59 odst. 1 zákona, o vysílání, neboť jednání, kterého se týkalo předchozí upozornění na porušení zákona se ani podstatnými rysy neshodovalo s tím, za které nyní uložila žalobkyni sankci. V onom dřívějším případě se jednalo o sportovní přenos, v jehož přestávce byl během rozhovoru popisován jen jeden konkrétní druh sportovní obuvi, která byla zabrána desetivteřinovým detailním záběrem; zatímco nyní se jednalo o obecnou informaci o tabletech, která byla součástí lifestylového pořadu pro ženy. Navíc zde na rozdíl od případu postiženého předchozím upozorněním ani jednou nezazněl název firmy. V upozornění tedy šlo o propagaci sportovní obuvi o přestávce sportovního přenosu, zatímco v napadeném rozhodnutí šlo o obecné informování o tabletech v lifestylovém pořadu. Žalobkyně navrhla, aby byly soudem provedeny důkazy scénářem a záznamem pořadu a výpovědí dvou jejích zaměstnanců, a dovolávala se toho, že tyto důkazy nebyly provedeny již žalovanou.
Městský soud žalobu rozhodnutím ze dne 16. 7. 2015, čj. 8 A 71/2015-35, zamítl. Nejprve se zabýval podmínkami, které musí být kumulativně naplněny, aby byl provozovatel vysílání odpovědný za skrytou reklamu. Návrh na provedení důkazů výslechy svědků a scénářem pořadu, stejně jako námitku jejich neprovedení ve správním řízení, městský soud odmítl, protože žalobkyně byla sankcionována za odvysílání daného pořadu a svědecké výpovědi ani scénář nemohou na tom, co bylo ve skutečnosti odvysíláno, nic změnit. Ohledně tvrzeného nesplnění povinnosti podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání městský soud uvedl, že již v roce 2012 bylo žalobkyni uděleno upozornění za obdobné porušení zákona, přičemž toto upozornění svou povahou a podstatou vyhovuje jak dikci § 59 zákona o vysílání, tak i výkladu, který k této záležitosti zaujal Nejvyšší správní soud. Nešlo o upozornění, které by bylo zcela nebo v podstatné míře totožné, ale týkalo se obdobné věci, obdobného pořadu vysílaného rovněž živě a obsahovalo obdobné skutkové okolnosti, na jejichž protiprávnost byla žalobkyně po odvysílání upozorněna a které naplnily stejnou skutkovou podstatu deliktu jako v nyní posuzované věci, jednalo se tedy o obdobné skutkové podstaty. Dále městský soud popsal průběh rozhovoru, v němž byla jedna z účastnic rozhovoru výslovně označena jako manažerka společnosti Lenovo a projev moderátorky nebylo možné považovat za čistě neutrální. Konstatoval, že podle jeho názoru nelze než uzavřít, že v dané věci se jednalo právě o zcela nepatřičné zdůrazňování umístěného produktu, které navíc vedlo k obtěžování a ovlivňování diváků. To, že se jednalo o lifestylový živý pořad, nelze brát jako naprosté omilostnění provozovatele při odvysílání takových prvků, jako tomu bylo v tomto pořadu; ani uloženou pokutu nebylo možno označit za nepřiměřenou.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla tento rozsudek městského soudu kasační stížností, v rámci které v první námitce vytýkala městskému soudu, že se nevypořádal s námitkou týkající se propagační funkce umístění produktu, když nevzal v potaz, že umístění produktu je druhem obchodního sdělení, jehož definice je obsažena v § 2 odst. 2 písm. a) zákona o vysílání. Podle něj jsou obchodní sdělení určena k propagaci zboží nebo služeb osoby vykonávající hospodářskou činnost, takže propagační úloha umístění produktu vyplývá z jeho definice; od ostatních druhů obchodních sdělení se umístění produktu liší tím, že je zařazeno přímo do pořadu, nikoli od něj odděleno. Umístěný produkt proto může být zdůrazňován, ovšem nikoli nepatřičně, což se v posuzovaném případě nestalo, neboť šlo o rozhovor na téma tabletů a převažovaly v něm informace o tabletech v obecné poloze, nešlo o propagaci konkrétní značky.
Druhou námitku stěžovatelka směřovala proti tomu, že městský soud ve svém rozsudku odkazoval na judikaturu týkající se skryté reklamy, přestože šlo o případ nevztahující se ke skryté reklamě, ale k umístění produktu. Odkaz na § 2 odst. 1 písm. q) zákona o vysílání byl tudíž nepřípadný, protože umístění produktu má svou vlastní definici, a to v § 2 odst. 2 písm. b) téhož zákona, a umístění produktu nelze považovat za naplnění definice skrytého obchodního sdělení. Zákon o vysílání ostatně samostatně upravuje v § 48 odst. 1 písm. h) skrytá obchodní sdělení, zákaz vysílat tzv. propagující umístění produktu v § 53a odst. 2 písm. b) a nepatřičně zdůrazněné umístění produktu v § 53a odst. 2 písm. c). Skrytým obchodním sdělením by byla propagující prezentace produktů či služeb, aniž by existoval smluvní vztah o umístění produktu, což však nelze zaměňovat se situací, kdy je v pořadu umístěný produkt. Městský soud zcela nepochopitelně a nesrozumitelně aplikoval argumentaci týkající se naplňování těchto odlišných skutkových podstat společně, což zakládá vnitřní rozpornost jeho rozsudku, která je podpořena i neustálým používáním pojmu "reklamní cíl". Přitom propagaci produktu zákon o vysílání nezakazuje u nepatřičného zdůraznění umístěného produktu, o něž zde šlo, nýbrž u propagujícího umístění produktu. Navíc městský soud veškeré stěžovatelčiny námitky bagatelizoval tím, že je označoval jako "neodůvodněné", přestože stěžovatelka ke každé své námitce uvedla dostatečné odůvodnění, takže by soud mohl nanejvýš dospět k závěru, že jsou její námitky nedůvodné. Přitom nedostatek důvodů je třeba vytknout spíše městskému soudu, jak se ukazuje například na s. 8 napadeného rozsudku, kde se uvádí, že v inkriminované věci došlo k žalovanou tvrzenému cílenému ovlivňování diváka; přitom takový cíl žalovaná ani městský soud neprokázaly a jde o cíl, který je znakem skutkové podstaty podle § 53a odst. 2 písm. b), nikoli písm. c) zákona o vysílání.
Třetí námitkou stěžovatelka vytýká městskému soudu, že se důkladně nezabýval tím, zda jednání, za které jí byla uložena pokuta, vykazuje ve smyslu judikatury rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu v podstatných rysech shodné znaky jako skutek, za který jí bylo roku 2012 vydáno předchozí upozornění na porušení zákona. Městský soud pouze uvedl, že jí bylo zasláno přiléhavé předchozí upozornění, ale nijak se nevypořádal s jejími konkrétními námitkami, ani neupřesnil, v čem mezi nimi spatřuje podobnost; pouze zmínil, že v obou případech se jednalo o živě vysílané pořady. Nevěnoval se tomu, že se předchozí upozornění vztahovalo ke sportovnímu pořadu, který vyplňoval přestávku fotbalového utkání; naopak nyní šlo o pořad lifestylový, kde jsou rozhovory o nových výrobcích běžné, nikoli nepřirozené, takže divák tím není negativně zasažen. Stěžovatelka nemohla na základě předchozího upozornění, podle něhož byl porušením zákona o vysílání rozhovor o konkrétním výrobku v pořadu sportovního charakteru, seznat, jaké jednání bude žalovaná považovat za rozporné se zákonem ve specifickém pořadu typu lifestyle, který je na rozhovorech o novinkách založen. Přitom ona nepřiměřenost se nutně musí odvíjet právě od typu pořadu, takže prvky mohou být nepřiměřené v pořadu charakteru sportovního informování, ne však již v pořadu charakteru lifestyle. Předchozí upozornění se přitom týkalo odvysílání rozhovoru na téma konkrétního výrobku, zatímco nyní posuzovaný případ se týká situace, kdy tématem rozhovoru bylo obecně, co umějí tablety, pouze k demonstraci byly jako "kulisy" použity tablety Lenovo. Nadto předchozí upozornění zmiňovalo prvky nepřiměřeného zdůrazňování, jako bylo uvedení příznivější ceny oproti alternativním výrobkům, či spojování umístěného produktu se slavným fotbalistou, což v nyní projednávaném případě nenastalo. Ze všech těchto důvodů stěžovatelka navrhla zrušení rozsudku městského soudu i jemu předcházející rozhodnutí žalované a věc jí vrátit k dalšímu řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti oponuje stěžovatelce v tom, že městský soud ve skutečnosti nikde neuvedl ani nenaznačil, že by umístění produktu nebylo obchodním sdělením. Dále žalovaná znovu připomíná, že v předmětném rozhovoru sice zazněly informace obecného charakteru, podle ní však byly v rozhovoru v menšině, neboť po jeho převážnou část se hovořilo o konkrétních informacích vztahujících se k určitým výrobkům a neutrální nebyl ani projev moderátorky, která zdůrazňovala výhody zobrazených produktů. I městský soud ostatně po zhlédnutí záznamu pořadu dospěl k závěru, že předmětem rozhovoru nebylo nic jiného než tablety Lenovo, a zejména jeden velmi konkrétní model, který se konstrukcí odlišuje od tabletů, které jsou běžně na trhu k dostání. K nepatřičnému zdůraznění umístěného produktu tedy opravdu došlo. Judikatura týkající se skryté reklamy byla v rozsudku zmíněna proto, že samotné umístění produktu nebylo doposud v judikatuře příliš řešeno, takže je pochopitelné, že se městský soud snažil najít rozsudek, který se zabýval nepatřičností a nepřiměřeností prezentace určitého zboží, nelze z toho ovšem dovodit, že městský soud posuzoval daný případ jako skrytou reklamu. Stěžovatelkou kritizovaný pojem "reklamní cíl" se v celém rozsudku městského soudu objevuje pouze jednou a nelze tvrdit, že by městský soud jednotlivé skutkové podstaty zaměňoval. Pokud označoval stěžovatelčiny námitky za "neodůvodněné", chtěl tím městský soud patrně pouze říci, že jsou neopodstatněné. Městský soud ani neuváděl, že by pořad nabádal k nákupu produktu, pouze se ztotožnil s hodnocením žalované v tom, že byl produkt nepřiměřeně zdůrazňován. Rozdíl mezi skutkovou podstatou dle § 53a odst. 2 písm. b) a písm. c) zákona o vysílání spočívá v tom, že zatímco v případě nepatřičného zdůraznění umístění produktu jde o "obtěžování" diváka spojené s jeho mírným ovlivňováním, v případě propagace umístění produktu dle písmene b) jde již o přímou manipulaci v pravém slova smyslu, kdy umístění produktu sklouzává k charakteru reklamy. Žalovaná se ztotožňuje s městským soudem i v tom, že předchozí upozornění dle § 59 zákona o vysílání obsahovalo obdobné skutkové okolnosti, které naplnily stejnou skutkovou podstatu deliktu jako v nyní posuzované věci, takže stěžovatelka musela na základě předchozího upozornění vědět, jaké jednání považuje žalovaná za závadné. Městský soud se s námitkou stěžovatelky vypořádal dostatečně, když shledal v obou věcech obdobné znaky a ztotožnil se s odůvodněním rozhodnutí žalované. Dále žalovaná rozebírá, v čem spatřuje podobnosti a odlišnosti mezi oběma pořady, přičemž za odlišnost označuje hlavně to, že starší pořad byl sportovní a zacílený na muže, zatímco nyní posuzovaný pořad byl lifestylový a zaměřený na ženy. Nebyla v něm sice zmíněna příznivější cena představovaných tabletů a jejich prezentace nebyla spojena s nejlepším fotbalistou světa, ale šlo fakticky o rozhovor na téma "co umějí tablety Lenovo". Podmínka předchozího upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání tedy byla naplněna.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Stěžovatelka v kasační stížnosti formálně podřadila uplatněné kasační námitky pod důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Je namístě, aby se Nejvyšší správní soud nejprve zabýval námitkou nedostatečného odůvodnění napadeného rozsudku podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., neboť vlastní přezkum rozhodnutí je dle judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 7. 1. 2016, čj. 9 Azs 229/2015-53, bod [10]) zásadně možný pouze za předpokladu přezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí.
Důvod nedostatečného odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. se přitom více či méně prolíná všemi třemi stěžovatelčinými konkrétními kasačními námitkami vůči oněm jednotlivým částem rozsudku městského soudu, které označuje jednak za vnitřně rozporné či nedostatečně odůvodněné, jednak polemizuje se závěry, k nimž městský soud tímto způsobem dospěl v jednotlivých právních otázkách. Nejvyšší správní soud proto nejprve obecně konstatuje, že v některých stěžovatelkou označených částech je napadený rozsudek městského soudu skutečně na samé hranici přezkoumatelnosti, neboť jak bude vyloženo níže, v některých pasážích městský soud v zásadě pouze uvádí judikaturu, jejíž relevantnost pro daný případ je sporná, či akceptuje a přebírá podrobnou argumentaci žalované a odkazem na ni odmítá neméně podrobnou argumentaci stěžovatelky, kterou pouze z menší části doplňuje o argumentaci vlastní. Z důvodů, které budou níže vyloženy ve vztahu k jednotlivým kasačním námitkám, to jistě není nejvhodnější postup; nicméně i z této stručné argumentace městského soudu lze jednoznačně zjistit, jaký je jeho názor na jednotlivé rozhodné právní otázky a proč se v jejich posouzení ztotožnil s názorem žalované. Stěžovatelka na jejím základě může s jeho posouzením právních otázek polemizovat, což svou kasační stížností činí. Nejde tedy o vadu nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost, jak byla vymezena například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, č. 244/2004 Sb. NSS: "Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné." Nepřezkoumatelnost ve smyslu nedostatečného vypořádání jednotlivých žalobních námitek pak Nejvyšší správní soud vymezil v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS: "Není-li z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. zejména tehdy, jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby. Soud, který se vypořádává s takovou argumentací, ji nemůže jen pro nesprávnost odmítnout, ale musí také uvést, v čem konkrétně její nesprávnost spočívá." Jak bude rozebráno ve vztahu k jednotlivým kasačním námitkám, argumentace městského soudu je sice místy nepřesvědčivá a nevypořádává se s argumentací stěžovatelky a žalované tak, jak by si jejich preciznost zasloužila; je z ní nicméně zjevné, v čem městský soud spatřoval nesprávnost stěžovatelčiny argumentace, pro niž žalobu zamítl. Nejvyšší správní soud proto může přikročit k posouzení jednotlivých kasačních námitek pohledem toho, zda městský soud správně posoudil právní otázky, na nichž byla žaloba postavena.
První námitkou stěžovatelka pouze tvrdí, že městský soud dostatečně nezohlednil povahu umístění produktu, označovaného také anglickým termínem product placement, ve světle definičních ustanovení obsažených v § 2 odst. 2 zákona o vysílání. Konkrétně v § 2 odst. 2 písm. b) zákona o vysílání je umístění produktu definováno jako "jakákoli podoba začlenění výrobku, služby, ochranné známky, která se k výrobku nebo službě váže, nebo zmínky o výrobku a službě do pořadu za úplatu nebo obdobnou protihodnotu" a v jeho písmeni a) je umístění produktu vřazeno mezi obchodní sdělení, jimiž se rozumí "reklama, teleshopping a sponzorování a v případě televizního vysílání rovněž umístění produktu nebo jiná obrazová sekvence se zvukem nebo bez zvuku, která je určena k přímé nebo nepřímé propagaci zboží nebo služeb osoby vykonávající hospodářskou činnost, popřípadě jejího obrazu na veřejnosti, a která doprovází pořad nebo je do pořadu zahrnuta za úplatu nebo obdobnou protihodnotu nebo za účelem vlastní propagace".
Mezi stěžovatelkou a žalovanou ovšem není spor o tom, že v případě pořadu, za nějž byla stěžovatelce pokuta uložena, šlo o umístění produktu a že umístění produktu má za účel jeho propagaci. Spornou mezi účastníky je pouze otázka, zda zdůrazňování produktu bylo nepatřičné ve smyslu § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání, či nikoli, jak bude rozebráno níže. Nejasnost do této jasně ohraničené neshody vnesl pouze městský soud svou poznámkou na s. 7 a 8 rozsudku, kde uvedl: "Nehovoří tedy zrovna ve prospěch provozovatele, pokud uznává, že v tomto případě šlo o propagaci, neboť ta je zákonem o vysílání v souvislosti s umístěním produktu také zakázána." Ve světle výše ocitovaných definičních ustanovení je třeba městský soud poopravit, že propagace jako taková je zákonem o vysílání v případě umístění produktu výslovně předpokládána; zakázána je toliko nepřiměřená propagace v podobě nepatřičného zdůrazňování, a to v § 53a odst. 2 písm. c), podle něhož "[p]ořady obsahující umístění produktu musejí splňovat tyto požadavky: [...] nesmějí nepatřičně zdůrazňovat umístěný produkt".
Vzhledem k tomu, že nešlo o nosný důvod pro zamítnutí žaloby a městský soud učinil tuto poznámku pouze na okraj svého posouzení dopadů § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání, tedy ustanovení, které zakazuje nepatřičné zdůrazňování, a nikoli propagaci obecně, jde sice z jeho strany o určité pochybení, ovšem nikoli takové, které by mělo vliv na srozumitelnost rozsudku jako celku.
V zásadě totéž platí i ve vztahu k druhé kasační námitce. I v ní stěžovatelka fakticky kritizuje nevhodnost některých formulací použitých městským soudem a nadbytečnost některých pasáží jeho rozsudku. Lze přisvědčit názoru, že je nevhodné, aby soud odmítal námitku jako "neodůvodněnou", když jde ve skutečnosti o žalobní námitku, která je precizně odůvodněna, pouze se s ní soud věcně neztotožnil. Městský soud tak učinil v napadeném rozsudku dvakrát na s. 6 a jednou na s. 7 a Nejvyšší správní soud dává stěžovatelce za pravdu, že pokud se s její námitkou městský soud neztotožnil, měl ji označit za nedůvodnou, nikoli za neodůvodněnou. I z kasační stížnosti je ovšem zjevné, že stěžovatelka formulaci městského soudu právě takto pochopila, tedy že ji pochopila tak, jak ji městský soud mínil, nikoli jak ji příliš příkře a nepřiléhavě vyjádřil. Za této situace jde ze strany městského soudu sice o pochybení, které ovšem ve vztahu ke stěžovatelce zjevně nezaložilo nesrozumitelnost napadeného rozsudku, a proto nezakládá ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. vadu, pro kterou by bylo třeba napadený rozsudek soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, neboť v něm by mohl městský soud pouze tři nevhodné výrazy "neodůvodněná", které použil, nahradit výrazy "nedůvodná", které použít mínil.
Stěžovatelka se dále podivuje, proč městský soud použil odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 6 As 47/2009-49, č. 2076/2010 Sb. NSS, který se vztahuje k výkladu § 2 odst. 1 písm. q) zákona o vysílání a vymezuje podmínky odpovědnosti provozovatele vysílání za skrytou reklamu. Stěžovatelka má pravdu, že o skrytou reklamu nešlo ani v napadeném rozhodnutí žalované, ani v její žalobě a zmínku o skryté reklamě vnesl do sporu mezi ní a žalovanou až městský soud. Žalované lze ovšem naopak přisvědčit v tom, že městský soud patrně hodlal najít v judikatuře Nejvyššího správního soudu právní názor k otázce "nepřiměřené nápadnosti" prezentace určitého zboží. Pokud tak učinil pomocí judikátu týkajícího se skryté reklamy, je jeho použití pouze částečně přiléhavé; na straně druhé z něj městský soud nic dalšího nedovozuje a v rozsudku nijak neuvádí, že by se stěžovatelka snad dopustila skryté reklamy, takže na srozumitelnost rozsudku jako celku opět nemá toto poněkud nepřiléhavé použití judikatury Nejvyššího správního soudu žádný vliv a rozhodně nemůže založit jeho nepřezkoumatelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Ona alespoň částečná přiléhavost judikátu citovaného městským soudem plyne z toho, že zákon o vysílání se postupně měnil a zařazení určitého produktu do pořadu, který nemá charakter reklamy a teleshoppingu, což je řešeno v nyní posuzovaném případě, by v závislosti na různých zněních zákona o vysílání mohlo být v některých obdobích označeno za skrytou reklamu, skryté obchodní sdělení či konečně nyní za umístění produktu. Podobnosti i rozdíly mezi těmito instituty přehledně rozebral Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 9. 2012, čj. 8 As 86/2011-80, bodech [26]-[29], tak že "[p]odle § 2 odst. 1 písm. q) [zákona o vysílání] byla skrytou reklamou slovní nebo obrazová prezentace zboží, služeb, obchodní firmy, ochranné známky nebo činnosti výrobce zboží nebo poskytovatele služeb, uvedená provozovatelem vysílání v pořadu, který nemá charakter reklamy a teleshoppingu, pokud tato prezentace záměrně sleduje reklamní cíl a může veřejnost uvést v omyl o povaze této prezentace; taková prezentace je považována za záměrnou zejména tehdy, dojde-li k ní za úplatu nebo jinou protihodnotu.
Nová právní úprava předně opustila koncept skryté reklamy, a v § 1 odst. 1 písm. q) zavedla koncept skrytého obchodního sdělení, které definuje jako slovní nebo obrazovou prezentaci zboží, služeb, jména nebo názvu, ochranné známky nebo činnosti výrobce zboží nebo poskytovatele služeb, uvedené provozovatelem vysílání v pořadu, pokud tato prezentace záměrně sleduje reklamní cíl a může veřejnost uvést v omyl o povaze této prezentace; taková prezentace je považována za záměrnou zejména tehdy, dojde-li k ní za úplatu nebo obdobnou protihodnotu [...]. Vedle toho, nová právní úprava dále v § 2 odst. 2 písm. b) definovala nový institut ‚umístění produktu', a to jako jakoukoliv podobu začlenění výrobku, služby, ochranné známky, která se k výrobku nebo službě váže, nebo zmínky o výrobku a službě, do pořadu za úplatu nebo obdobnou protihodnotu. Umístění produktu neboli product placement je obecně právně dovolené; zákon o vysílání v § 53a vymezuje požadavky, které musejí splňovat pořady obsahující umístění produktu. [...] Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 132/2010 Sb., [o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání a o změně některých zákonů (zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání)] předmětná novela zákona o vysílání definici skryté reklamy nahrazuje širší definicí skrytého obchodního sdělení. Skryté obchodní sdělení zahrnuje vedle skryté reklamy i ostatní formy skrytého obchodního sdělení. Důvodová zpráva dále uvádí, že zákaz skrytého obchodního sdělení se netýká umísťování produktu, bude-li o něm divák informován. Institut umístění produktu přitom označuje za zvláštní formu obchodního sdělení."
V nyní posuzovaném případě nicméně od počátku nebylo sporu o tom, že stěžovatelce je vytýkáno, že v pořadu, v němž bylo řádně ohlášeno "umístění produktu", byl daný umístěný produkt, tedy tablety značky Lenovo, nepatřičně zdůrazňován ve smyslu § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání. Vzhledem k tomu, že za právě takto vymezený delikt uložila žalovaná stěžovatelce pokutu, použití judikatury, která se týkala souvisejících institutů "skryté reklamy" a "skrytého obchodního sdělení", v napadeném rozsudku, či použití slov "nabádání" či "propagace", které se vyskytují v sousedním § 53a odst. 2 písm. b) zákona o vysílání, nemohly u stěžovatelky vytvořit skutečnou pochybnost o tom, že předmětem posouzení ze strany žalované i soudního přezkumu ze strany městského soudu bylo stále posuzování nepatřičného zdůrazňování umístěného produktu.
Posouzení těchto prvních dvou kasačních námitek pohledem tvrzené nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost lze tedy uzavřít tím, že jakkoli některé formulace použité městským soudem byly nevhodné či nepřiléhavé, neměly vliv na srozumitelnost jeho rozhodnutí jako celku, takže nebylo třeba jeho rozsudek zrušit pro nepřezkoumatelnost.
V první námitce ovšem stěžovatelka zpochybňuje i to, jak městský soud posoudil právní otázku, zda způsob, jakým byly v pořadu Sama doma prezentovány tablety Lenovo, opravdu představoval nepatřičné zdůrazňování umístěného produktu ve smyslu § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání. Stěžovatelka zde stejně jako v řízení před městským soudem uvádí, že šlo o rozhovor na téma tabletů a převažovaly v něm informace o tabletech v obecné poloze, nešlo o propagaci konkrétní značky.
Spojení "nepatřičné zdůrazňování" nelze vyložit izolovaně, nýbrž jedině ve vazbě na smysl institutu umístění produktu. Ten byl do českého právního řádu zaveden zákonem č. 132/2010 Sb., který novelizoval zákon o vysílání mimo jiné tím, že do něj transponoval směrnici Evropského parlamentu a Rady 2007/65/ES, kterou se mění směrnice Rady 89/552/EHS o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání*). Tímto vývojem unijní legislativy se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v rozsudku ze dne 30. 9. 2010, čj. 6 As 16/2010-259. Podle důvodové zprávy k této novele zákona o vysílání bylo zakotvení institutu umístění produktu a vymezení hranic jeho použití odůvodněno následovně: "Návrh zákona jako zvláštní formu obchodního sdělení zavádí institut umístění produktu a stanoví podmínky jeho použití. S ohledem na obchodní vývoj a technický rozvoj byla přizpůsobena i pravidla pro ty metody, při nichž není, jako např. při reklamě, nabízený výrobek nebo služba oddělen od obsahu pořadu, ale je přímo začleněn do děje pořadu. Při platnosti stávající úpravy by tento již nyní užívaný prostředek podpory audiovizuální tvorby mohl být hodnocen jako nezákonný. Směrnice [2007/65/ES] o audiovizuálních mediálních službách dovoluje členským státům jeho uznání. Umístění produktu znamená jakoukoli podobu začlenění produktu, služby nebo ochranné známky či zmínky o nich do děje pořadu za úplatu nebo obdobnou protihodnotu. Bezplatné umístění zboží nebo služeb je považováno za umístění produktu jen tehdy, pokud toto zboží nebo služby mají významnou hodnotu. Nakolik je tato míra splněna, záleží na posouzení zboží nebo služby. Institut umístění produktu se nebude vztahovat na pořady vyrobené do konce roku 2009."
Do přijetí směrnice 2007/65/ES tedy nebyl institut umístění produktu v evropském ani českém právu výslovně upraven, což vedlo k pochybnostem, zda je umístění produktu v pořadu legální. Směrnicí 2007/65/ES bylo nově umístění produktu v řadě pořadů za určitých okolností výslovně dovoleno, nerozhodl-li se členský stát jinak. To mělo umožnit poskytovatelům audiovizuálních mediálních služeb získat v době klesajících příjmů dodatečné finanční prostředky a pomoci jim vytvořit kvalitnější pořady, a zvýšit tím i konkurenceschopnost evropského mediálního odvětví (viz k tomu Garde, A. Towards the Liberalisation of Product Placement on UK Television? Communications Law, 2011, č. 3, s. 92). Zároveň tím měl být v oblasti přípustnosti umisťování produktu odstraněn dvojí standard uplatňovaný evropskými státy na televizní pořady vyrobené v rámci EU a pořady vyrobené v mimoevropských státech, které umisťování produktu připouštěly (viz Angelopoulos, C. Product Placement in European Audiovisual Productions, Institute for Information Law Research Paper No. 2010-03, s. 10). V neposlední řadě tím evropský zákonodárce vyhověl také tlaku samotných výrobců zboží a poskytovatelů služeb, kteří chtěli zareagovat na skutečnost, že spotřebitelé se stávají nedůvěřivými vůči tradičním formám reklamy, navíc náklady na umisťování produktu jsou výrazně menší než výroba reklamních spotů (Hackley, C.; Tiwsakul, R. A.; Preuss, L. An Ethical Evaluation of Product Placement: A Deceptive Practice? Business Ethics: A European Review, 2008, č. 2, s. 112).
Tímto krokem byl ovšem zároveň do značné míry popřen dřívější požadavek na jasné oddělení reklamy od samotného pořadu, zakotvený do té doby v čl. 10 odst. 1 směrnice Rady 89/552/EHS o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání*), podle něhož platilo, že "[t]elevizní reklama musí být snadno rozeznatelná a zřetelně oddělená od ostatních pořadů obrazovými a zvukovými prostředky". Atraktivita umístění produktu do pořadu ovšem tkví pro jeho zadavatele právě v tom, že divák může být k informacím, jež zazní přímo v pořadu, důvěřivější, než pokud jsou zřetelně ohraničeny jako reklama (viz Ondrejková, D. "Product placement" aneb evropská výzva pro českého zákonodárce. Právní rozhledy, 2009, č. 2, s. 48). Divák se navíc oproti klasické reklamě nemůže sledování umístění produktu přímo v pořadu vyhnout, aniž by přišel o část jeho obsahu [Donders, K.; Pauwels, C.; Loisen, J. (ed.) Private Television in Western Europe: Content, Markets, Politics. Palgrave Macmillan UK, 2013, s. 229]. Tato z pohledu zadavatelů reklamy přednost však může ze stejných důvodů představovat nevýhodu z hlediska ochrany spotřebitele, proto je třeba trvat na důsledném označení umístění produktu (tak aby se nejednalo o skryté obchodní sdělení, které je zakázáno) a na dodržení jistých mantinelů (tak aby se nejednalo o faktické inkorporování klasické reklamy do pořadu).
Směrnice Rady 89/552/EHS byla následně rekodifikována nyní platnou směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2010/13/EU o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících poskytování audiovizuálních mediálních služeb (směrnice o audiovizuálních mediálních službách). Ustanovení § 2 odst. 2 písm. b) zákona o vysílání je tak nyní třeba vnímat jako implementaci čl. 1 odst. 1 písm. m) směrnice o audiovizuálních mediálních službách; a jeho § 53a jako implementaci jejího čl. 11. I do bodu 91 preambule této nové směrnice se promítly výše uvedené motivace pro právní regulaci umístění produktu: "Umístění produktu do kinematografických děl a do audiovizuálních děl vytvořených pro televizi je realitou. Pro zajištění rovných podmínek, a tedy i zvýšení konkurenceschopnosti evropského mediálního průmyslu, pravidla pro umístění produktu jsou nezbytná. Definice umístění produktu stanovená touto směrnicí by měla zahrnovat jakoukoli podobu audiovizuálního obchodního sdělení, jež je tvořeno začleněním produktu, služby, nebo související ochranné známky či zmínky o nich do pořadu, za úplatu nebo obdobnou protihodnotu. Bezplatné poskytnutí zboží nebo služeb, jako např. rekvizit nebo cen, by mělo být považováno za umístění produktu pouze tehdy, pokud toto zboží nebo služby mají významnou hodnotu."
Jedině ve vazbě na takto vyložený smysl umožnění umístění produktu je možno zabývat se tím, jaké umístění produktu už bude představovat "nepatřičné zdůrazňování". Umístění produktu jistě představuje podle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o vysílání jednu z možností, jak může být propagováno zboží nebo služby osob vykonávajících hospodářskou činnost. Přitom umístění produktu, tedy podle § 2 odst. 2 písm. b) zákona o vysílání "začlenění výrobku, služby, ochranné známky, která se k výrobku nebo službě váže, nebo zmínky o výrobku a službě do pořadu za úplatu nebo obdobnou protihodnotu" je možno vnímat jako nepřímý způsob propagace, neboť požadavek nepřímosti propagace vyplývá a contrario ze zákazu přímého nabádání k nákupu nebo pronájmu zboží nebo služeb při umisťování produktu, který je obsažen v § 53a odst. 2 písm. b) zákona o vysílání.
Zakotvení umisťování produktu do zákona o vysílání tuto formu propagace legalizovalo, ovšem zároveň jí dalo jisté hranice, vyplývající mimo jiné ze samotné vnitřní systematiky zákona o vysílání, tedy zejména z respektování rozdílů mezi umístěním produktu, jako formou propagace integrované do vysílání, na straně jedné, a (kromě specifické propagace formou sponzorování) reklamou a teleshoppingem, jako formami, které jsou v souladu s § 49 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání "zřetelně zvukově, obrazově nebo zvukově-obrazově nebo prostorovými prostředky oddělené od ostatních částí vysílání", na straně druhé. Reklamou je podle § 2 odst. 1 písm. n) zákona o vysílání "jakékoliv veřejné oznámení, vysílané za úplatu nebo obdobnou protihodnotu nebo vysílané za účelem vlastní propagace provozovatele vysílání, s cílem propagovat dodání zboží nebo poskytnutí služeb za úplatu, včetně nemovitého majetku, práv a závazků". Teleshoppingem se podle § 2 odst. 1 písm. r) zákona o vysílání rozumí "přímá nabídka zboží, a to včetně nemovitého majetku, práv a závazků, nebo služeb, určená veřejnosti a zařazená do rozhlasového či televizního vysílání za úplatu nebo obdobnou protihodnotu".
Označení pořadu za pořad obsahující umístění produktu (tedy ono minimálně pět sekund trvající označení pořadu piktogramem, sestávajícím z bílých písmen zkratky PP na černém podkladu) tak zejména nemůže umožnit vysílateli, aby během vysílání, bez zřetelného oddělení od ostatních částí vysílání, propagoval zboží způsobem a v intenzitě, která odpovídá spíše reklamě či teleshoppingu. Umístění produktu v pořadu totiž rozhodně není a nemá být "umístěním reklamy uvnitř pořadu", či "skrytou reklamou s výstražným označením" (Castendyk, O.; Dommering, E. ; Scheuer, A. (ed) European Media Law. Kluwer Law International, 2008, s. 843; citováno v Angelopoulos, C., op. cit., s. 20). Takový postup by totiž ohrožoval i svobodné rozhodnutí spotřebitele, jak připomíná Dana Ondrejková: "Jsou-li však reklamní techniky pro spotřebitele skryté, avšak na jeho vědomí aktivně marketingově působí, vzniká tak nebezpečný nástroj deformující svobodnou vůli spotřebitele rozhodnout se při svém spotřebitelském výběru, neboť neví-li spotřebitel o tom, že je ovlivňován právě reklamou, přistupuje k takové informaci nikoliv s určitou nadsázkou či sníženou (event. zcela absentující) důvěrou v pravdivost superlativního sdělení, ale naopak může na sebe nechat ‚slepě' působit konkrétní informaci a tuto zpracovat jako objektivní sdělení bez vlastní korekce." (Ondrejková, D., op. cit., s. 48).
Jinak řečeno, to, že jsou určité pořady v souladu s požadavkem § 53a odst. 3 zákona o vysílání "na začátku, na konci a v případě přerušení reklamou nebo teleshoppingovými šoty rovněž po tomto přerušení zřetelně označeny jako pořady obsahující umístění produktu," ještě nedává provozovateli vysílání právo, aby do těchto pořadů vkládal pasáže, které se materiálně blíží spíše reklamě či teleshoppingu. Tyto druhy propagace zboží a služeb totiž vyžadují podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o vysílání jiný druh oddělení od ostatních částí vysílání, který má u diváka aktivovat vyšší obezřetnost než je tomu v případě umístění produktu. Při reklamě či teleshoppingu je totiž divák primárně v roli spotřebitele, jehož spotřebitelské chování chtějí reklama či teleshopping ovlivnit; naopak při umístění produktu zůstává primárně divákem daného pořadu, a je pouze varován, že některé pasáže pořadu, některé letmé záběry či mimoděk učiněné zmínky by ho mohly ovlivnit i jako spotřebitele. Ovlivnění jeho spotřebitelského chování však nemá představovat těžiště a smysl celého pořadu obsahujícího umístění produktu či jeho části.
Na škále mezi reklamou či teleshoppingem na straně jedné a mimoděk učiněným (aspoň z pohledu diváka) a takřka přehlédnutelným výskytem určitého umístěného produktu na straně druhé je přitom celá řada možných situací, které všechny představují určitou propagaci výrobku nebo služby. Pokud jsou učiněny v rámci pořadu označeného za pořad obsahující umístění produktu, pak ty postupy, které propagují způsobem vlastním spíše reklamě či teleshoppingu, je třeba označit buď za nepatřičné zdůrazňování ve smyslu § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání, o které šlo v nyní posuzovaném případě, nebo za přímé nabádání k nákupu nebo pronájmu zboží nebo služeb, zejména zvláštním zmiňováním tohoto zboží nebo služeb za účelem jejich propagace, které je taktéž zakázáno, a to § 53a odst. 2 písm. b) zákona o vysílání. Obě dvě tyto skutkové podstaty tak zakazují určitou intenzitu excesu z povahy a smyslu umístění produktu. Pokud je umístěním produktu určité zboží nebo služba propagováno přímo tak, že je divák nabádán ke koupi formou přímé propagace, jak tomu může být v reklamě nebo teleshoppingu, pak jde o porušení písmene b); o porušení písmene c) pak půjde tehdy, pokud je určité zboží nebo služba propagováno sice nepřímo, zato však obtěžujícím způsobem nebo v intenzitě, která odpovídá spíše reklamě, jež ostatně na rozdíl od teleshoppingu může být taktéž postavena na nepřímém, leč intenzivním, ovlivňování nevyváženě propagujícím jedno konkrétní zboží či službu. Takové reklamě se blížící umístění produktu přitom nevypadá vždy navenek jako reklama, jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 10. 2014 čj. 8 As 28/2013-54, bodu 37: "Skutková podstata deliktu podle § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání nevyžaduje, aby umístěný produkt cíleně (reklamně) působil na diváka. Postačuje, pokud je umístěný produkt nepatřičně zdůrazňován, aniž by bylo třeba zkoumat, zda toto jednání skutečně reklamně ovlivnilo diváckou veřejnost."
V případě nyní posuzovaného pořadu žalovaná netvrdí, že by byl divák přímo nabádán ke koupi, nešlo tedy o porušení § 53a odst. 2 písm. b) zákona o vysílání. Ani moderátorka ani pozvaná manažerka společnosti v pořadu přímo nenabádaly diváky a divačky, aby si koupili tablet společnosti Lenovo. Lze ovšem přisvědčit vyjádření žalované, že jakkoli nebyly tablety Lenovo propagovány přímo, byly propagovány v intenzitě, která odpovídá spíše reklamě než umístění produktu, že tedy šlo (slovy vyjádření žalované) fakticky o rozhovor na téma "co umějí tablety Lenovo". Žalovaná přitom velmi precizně popsala, jaké aspekty k této celkové intenzitě propagace přispívají, počínaje přítomností manažerky společnosti Lenovo, přes zabírání výrobků společnosti Lenovo s jejich prakticky stále viditelným logem, zdůrazňování barevných kombinací, v nichž se tablety této společnosti vyrábějí, až po různé způsoby využití konkrétního typu, tedy Yoga tabletu. Taková intenzita propagace se i podle názoru Nejvyššího správního soudu materiálně blíží spíše reklamě, než umístění produktu, který by divák takříkajíc mimoděk zahlédl v pořadu, označeném jako pořad obsahující umístění produktu.
Česká zákonná úprava přitom nestanoví jasná kritéria pro posuzování nepatřičnosti umístění produktu podle § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání. Obecná vodítka nabídla provozovatelům vysílání přímo žalovaná, a to ve svém doporučení souvisejícím s aplikací právní úpravy umístění produktu (dostupné na stránkách http://www.rrtv.cz/cz/static/cim-se-ridime/metodiky-a-doporuceni/index.htm). Zde uvedla, že za nabádání ke koupi zboží či služby a za nepatřičné zdůrazňování produktu bude pokládat neopodstatněné zmiňování produktu nad rámec dějového kontextu s cílem na produkt upozornit a vzbudit divákův zájem o produkt; vyzdvihování a vychvalování kvalit produktu; nepřirozenou kumulaci výskytu jediného produktu; uvedení kontaktu (adresy, www stránek, telefonního kontaktu) na prodejce produktu či poskytovatele služby; a zdůrazňování produktu obrazovými prostředky (detaily produktu bez zjevného dramaturgicko-režijního opodstatnění).
U tohoto doporučení je sice poněkud překvapivé, že kombinuje skutkové podstaty uvedené v ustanoveních § 53a odst. 2 písm. b) a c) zákona o vysílání; jinak je ovšem nelze označit za excesivní, a to ani ve srovnání s přístupy jiných evropských regulátorů vysílání. I národní orgány dohlížející na dodržování právních předpisů v oblasti rozhlasového a televizního vysílání v jiných členských státech Evropské unie byly totiž postaveny před otázku, jak vyložit tuto nepatřičnost zdůrazňování umístěných produktů zakázanou v čl. 11 odst. 3 písm. c) směrnice o audiovizuálních mediálních službách. Pro inspiraci je možno zmínit vodítka, která v bodu 3.3 svého doporučení o umisťování produktu ze dne 17. 12. 2009 vyjádřilo belgické Kolegium pro vydávání povolení a provádění kontroly (College d'autorisation et de contrôle: Recommandation relative au placement de produit, dostupné na stránkách: http://www.csa.be/documents/1143?direct_download=true), které je součástí Nejvyšší rady pro audiovizuální vysílání (Conseil supérieur de l'audiovisuel), tedy obdoby české Rady pro rozhlasové a televizní vysílání pro frankofonní komunitu v Belgii. V tomto doporučení citované kolegium uvádí pět kritérií, jež je vhodné zohlednit při posuzování nepatřičnosti zdůrazňování umístěných produktů: (i) zalíbení vyjadřované aktéry pořadu vůči umístěnému produktu, službě či značce; (ii) absence pluralismu v jeho prezentování; (iii) frekvence jeho zmiňování či zobrazování; (iv) uvedení takových informací, jako je adresa či telefonní číslo výrobce produktu; a (v) absence objektivní kritiky produktu.
Z hlediska českého právního řádu samozřejmě nemůže mít právní názor vyjádřený ve stanovisku správního orgánu jiného členského státu Evropské unie žádnou závaznost (stejně jako pro Nejvyšší správní soud, coby soudní orgán vázaný pouze zákonem, není závazné výše uvedené domácí doporučení žalované k téže otázce). Nicméně vzhledem k tomu, že vykládá národní úpravu implementující totéž ustanovení sekundárního práva Evropské unie (respektive jeho předobraz v dřívější směrnici Rady 89/552/EHS ve znění směrnice 2007/65/ES), pokládá Nejvyšší správní soud uvedená kritéria přinejmenším za inspirativní. Pokud by jejich pohledem posoudil pořad popsaný v rozhodnutí žalované, nutně by shledal, že většinu z nich naplňuje: (i) obě aktérky rozhovoru vyjadřovaly své nadšení z funkcí a konkrétních vlastností daného produktu; (ii) jediným hostem rozhovoru byla zaměstnankyně výrobce; (iii) produkt byl prakticky permanentně zobrazován, a to včetně loga výrobce; (iv) nebyla sice uvedena adresa či telefonní číslo, ovšem divák byl seznámen s marketingovou manažerkou výrobce a dozvěděl se, kdy bude konkrétní typ výrobku uveden na trh; a (v) byly zmiňovány pouze klady výrobku, žádné zápory.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s městským soudem i s žalovanou, že odvysíláním pořadu Sama doma dne 25. 4. 2014 stěžovatelka naplnila skutkovou podstatu nepatřičného zdůrazňování umístěného produktu ve smyslu § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání. Zároveň ovšem nelze přehlédnout, že toto podřazení stěžovatelčina jednání uvedenému ustanovení zákona o vysílání nebylo jednoduchou či jednoznačnou právní otázkou; jinak řečeno, porušení § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání zde nebylo "do očí bijící". Hraničnost posuzovaného případu se ostatně odrazila i v relativně nízké pokutě uložené žalovanou.
Uložení pokuty přitom nemohlo být pro stěžovatelku překvapivé, neboť žalovaná k němu přistoupila až poté, co v obdobném případě vydala upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání. Podle tohoto ustanovení platí: "Jestliže provozovatel vysílání a provozovatel převzatého vysílání porušuje povinnosti stanovené tímto zákonem nebo podmínky udělené licence, upozorní jej [žalovaná] na porušení tohoto zákona a stanoví mu lhůtu k nápravě." Jak uvedl Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 22. 1. 2009, čj. 6 As 20/2008-83, "smyslem § 59 zákona o vysílání je nepochybně zajistit, aby provozovatel nebyl trestán za deliktní jednání, jehož si nebyl vědom". Upozornění je tudíž třeba vnímat v materiálním smyslu, tedy jako předání informace o tom, že provozovatel vysílání porušuje povinnosti stanovené zákonem a že mu do budoucna hrozí ve vazbě na určitý typ porušení zákona sankce. Jak k tomu uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 14. 7. 2014, čj. 8 As 85/2012-88, č. 3110/2014 Sb. NSS, bod [32], "[s] ohledem na vysoce variabilní a jen málo typizovaný obsah televizního a rozhlasového vysílání nelze hranici, kdy tato vazba ještě existuje, a kdy už je nedostatečná, určit pro všechny myslitelné případy v obecné rovině. Právě proto musí v upozornění, kterým [žalovaná] vyzývá provozovatele k nápravě, vždy dostatečně konkrétně a nezaměnitelně popsat povahu závadného jednání provozovatele a identifikovat takové jeho konkrétní skutkové znaky, které ji vedou k závěru, že jím byla porušena určitá povinnost podle zákona o vysílání. Součástí upozornění musí být také přezkoumatelná úvaha o tom, jaká povinnost byla provozovatelem porušena."
Svou třetí kasační námitkou ovšem stěžovatelka zpochybňuje, zda upozornění, které jí žalovaná udělila v roce 2012, mohlo splnit tuto funkci vytyčení hranic mezi jednáním, které § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání zakazuje, a jednáním povoleným; zda tedy po vydání tohoto upozornění měla mít stěžovatelka jasno v tom, že jednání, jakým bylo vysílání sankcionované v nyní posuzovaném případě, spadá podle předem známého názoru žalované pod skutkovou podstatu nepatřičného zdůrazňování umístěného produktu. Podle stěžovatelky se totiž jednání, kterého se týkalo upozornění na porušení zákona ani podstatnými rysy neshodovalo s tím, za které nyní uložila stěžovatelce pokutu.
K míře potřebné shodnosti mezi jednáním, jehož se týkalo předchozí upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání, a jednáním, za něž je následně již ukládána pokuta, se Nejvyšší správní soud podrobně vyjádřil ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 85/2012-88, body [27]-[30], v nichž vyloučil, že by mezi oběma jednáními musela panovat úplná shoda: "Výklad, dle kterého je možné účinky upozornění do budoucna vztáhnout pouze na stejný skutek (pořad, spot, sponzorský vzkaz), v konečném důsledku vede k nepostižitelnosti provozovatele, který by se i přes upozornění na své protiprávní chování mohl stejného porušení vědomě a opakovaně, avšak beztrestně dopouštět v typově obdobných případech, které by pouze skutkově pozměnil. K beztrestnosti provozovatele by plně postačilo příslušný pořad nereprízovat, přičemž všechna následná jednání ve svém celkovém vyznění a působení na diváka velmi obdobná, lišící se od sebe pouze nevýznamnými okolnostmi, by zůstala nepotrestána." "[Z]ákon o vysílání charakter ‚upozornění' žádným způsobem blíže nespecifikuje a ani nestanoví, do jaké míry musí být toto upozornění konkretizováno, Nejvyšší správní soud ve své judikatuře konstatoval, že smyslem upozornění je zajistit, aby provozovatel nebyl trestán za jednání, jehož protiprávnosti si nebyl vědom. [...] Účelem upozornění je v prvé řadě prevence. Upozornění je proto třeba vnímat v materiálním smyslu, tedy jako předání informace o tom, že provozovatel určitým konkrétním způsobem porušuje povinnost stanovenou zákonem a že mu za opakované porušení této povinnosti hrozí sankce. [...] Upozornění proto bude účinné ve vztahu k takovým budoucím jednáním, u kterých bude právě s ohledem na obsah upozornění zřejmé, že tato jednání jsou svými skutkovými okolnostmi typově obdobná tomu, na jehož závadnost již byl provozovatel upozorněn, a jsou i shodně právně kvalifikována. U takových jednání si provozovatel jako profesionál v tomto oboru může a musí být jist, že by - stejně jako jednání, na jehož závadnost byl upozorněn - byla regulátorem hodnocena jako protiprávní, a to bez ohledu na to, v jakém konkrétním spotu či pořadu se takového jednání dopustí."
Příkladem praktické aplikace požadavků typové podobnosti se Nejvyšší správní soud následně zabýval například v rozsudku čj. 8 As 28/2013-54. Ten se týkal sankce uložené společnosti CET 21, spol. s r. o., jako provozovateli TV NOVA, za nepatřičné zdůraznění produktu Prostenal v seriálu Ordinace v růžové zahradě. Umístěný produkt Prostenal zde byl nepatřičně zdůrazňován obrazovými i verbálními prostředky. Ve scéně byly užity celkové záběry místnosti, při nichž byla viditelná krabička s přípravkem, objevily se rovněž záběry na nafukovacího Santa Clause s jasně patrnou krabičkou s čitelným názvem přípravku v popředí, následně i se svítilnou. Herec ve scéně manipuloval se svítilnou, rovněž s ní svítil po místnosti. Na produkt bylo upozorňováno i v rámci rozhovoru herců, přičemž byl zmíněn jeho účel a cílová skupina jeho uživatelů, takže produkt nebyl v pořadu zobrazen "nenásilně", v rámci přirozeného prostředí. Naopak tvořil ústřední motiv scény, zatímco vánoční přípravy měly pouze doplňující povahu, což působilo ve vztahu k pořadu neintegrálně, a tedy nepatřičně. Scéna postrádala dramaturgicko-režijní opodstatnění, do pořadu byla zařazena nad rámec dějového kontextu. Městský soud nejprve stejně jako žalovaná shledal v rozsudku ze dne 27. 3. 2013, čj. 5 A 215/2012-38, že v pořadu došlo k nepatřičnému zdůraznění umístěného produktu, a stěžovatelka se proto dopustila správního deliktu podle § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání. Městský soud se ztotožnil s výkladem žalované, označujícím "za nepatřičné zdůrazňování produktu neopodstatněné zmiňování produktu nad rámec dějového kontextu s cílem na produkt upozornit a vzbudit divákův zájem o produkt, vyzdvihování a vychvalování kvalit produktu, nepřirozenou kumulaci výskytu jediného produktu, uvedení kontaktu na prodejce produktu či poskytovatele služby, zdůrazňování produktu obrazovými prostředky (detaily produktu bez zjevného dramaturgicko-režijního opodstatnění)". Na tomto skutkovém základě přitakal městskému soudu i Nejvyšší správní soud, přičemž v bodu [33] svého rozsudku shledal, že zde byla dostatečná právní i skutková shoda mezi tímto pořadem a dřívějším pořadem, za nějž bylo provozovateli televizního vysílání uděleno předchozí upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání: "Nyní posuzované porušení zákona [o vysílání] bylo svými skutkovými okolnostmi typově podobné tomu, na jehož závadnost již byla stěžovatelka upozorněna předchozími dvěma upozorněními. V předchozích případech žalovaná vytkla stěžovatelce nepatřičné zdůrazňování umístěného produktu obdobnými obrazovými či verbálními prostředky jako v nyní posuzované věci. Ve scénách se objevily záběry na logo či na samotný produkt. Dále se zde vyskytly slovní zmínky o vlastnostech, kvalitách či účincích produktu (v případě produktů značky Jamall herci hovořili o tom, že se jedná o moderní nábytek z masivu, který je kvalitní, v křesle se dobře sedí; v případě produktu Allivictus lékařka zmiňovala, že přípravek je čistě přírodní, vysvětlila, kdy jej lze používat, a zároveň potvrzovala, že se jedná o ověřený přípravek). Stejně jako v posuzované věci se oba předchozí případy nepatřičného zdůrazňování produktu vyskytly v rámci pořadu Ordinace v růžové zahradě. Žalovaná popsaná jednání shodně právně kvalifikovala - spatřovala v nich porušení § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání, tedy porušení zákazu nepatřičně zdůrazňovat umístěný produkt. Předchozí upozornění byla srozumitelná, podrobně a konkrétně vysvětlila, v čem spočívá závadnost umístění produktu."
Zatímco v právě citovaném případě se předchozí upozornění i následně pokutou potrestané jednání týkalo téhož pořadu, totiž seriálu Ordinace v růžové zahradě; v nyní posuzovaném případě se předchozí upozornění a nyní sankcionované jednání týkalo odlišných pořadů, ba dokonce odlišných typů pořadů. Předchozí upozornění se týkalo rozhovoru sportovního moderátora a bývalého fotbalisty v přestávce sportovního přenosu, zatímco nyní pokutované jednání se týká rozhovoru v rámci lifestylového pořadu. Stěžovatelka navíc v žalobě uvedla i další odlišnosti obou pořadů a podrobně rozporovala to, zda obě jednání byla svými skutkovými okolnostmi typově obdobná.
Dřívější upozornění se týkalo porušení § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání, kterého se stěžovatelka dopustila podle žalované tím, že dne 23. 2. 2012 na programu ČT4 odvysílala pořad Studio fotbal, jehož součástí byly zápasy Evropské ligy, komentované studio a poločasová přestávka fotbalového utkání Schalke 04 - FC Viktoria Plzeň. Jak žalovaná citovala ve svém nyní posuzovaném rozhodnutí ze dne 3. 2. 2015, v této přestávce "bylo zařazeno umístění produktu kopaček Adidas miCoach. Tento umístěný produkt byl po dobu zhruba dvou minut hlavním tématem pořadu, respektive živého rozhovoru, který se týkal pouze tohoto umístěného produktu. Moderátor nejprve produkt, v prodejní síti běžně dostupné kopačky se zabudovaným čipem snímajícím údaje o pohybu, podrobně představil a popsal jeho funkce, následně se svým hostem vedl rozhovor o jeho přednostech. V předmětném rozhovoru byly vysloveny výroky typu ‚hodně zajímavá technologická novinka', ‚zářivé kopačky značky Adidas', apod., protagonisté rozhovoru vyslovili závěr o užitečnosti produktu zejména pro mladé hráče a trenéry, zmínili přednost v příznivější ceně oproti drahým sporttesterům. Výjimečnost a kvalita kopaček byly rovněž zdůrazněny spojením této obuvi s profesionálními hráči, kteří v nich také hrají, konkrétně pak s Lionelem Messim, který je aktuálně považován za nejlepšího hráče světa, a Markem Bakošem, který byl označen za hráče, na kterého tým Plzně spoléhá, tedy za jednu z hlavních hvězd týmu. Umístěný produkt byl rovněž zabrán přibližně desetivteřinovým detailním záběrem vystavených bot. Takovéto zpracování umístění produktu nelze hodnotit za přirozené začlenění výrobku coby přirozené součásti prostředí (scény), neboť umístěný produkt byl ústředním prvkem a tématem daného rozhovoru, který byl pouze o tomto umístěném produktu a o jeho podrobném představení a zdůraznění jeho předností, čímž došlo k nepatřičnému zdůraznění umístěného produktu."
Shodu mezi tímto umístěním produktu kopaček Adidas v roce 2012 a nyní posuzovaným umístěním tabletů Lenovo vymezila žalovaná na straně 11 rozhodnutí ze dne 3. 2. 2015 následovně: "I v případě výše uvedeného předchozího upozornění se jednalo o pořad vysílaný živě, respektive o jeho rozhovorovou část, která tvořila pouze sekvenci daného pořadu s řadou témat (předchozí upozornění se dokonce vztahovalo k ještě kratší sekvenci, co se času vysílání týče) a která byla při kombinaci obrazové (detailní záběry) a zvukové (uvedení názvu, popis funkcí a předností) složky z celkového hlediska nepatřičným zdůrazněním umístěného produktu, který tvořil ústřední prvek rozhovoru. V případě předchozího upozornění při detailních záběrech dokonce absentovalo viditelné logo, které bylo v nyní posuzované věci několikrát zobrazeno, což v nyní posuzované věci nepatřičné zdůrazňování produktu činí ještě intenzivnější."
Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že mezi oběma pořady byly i rozdíly, které stěžovatelka jednoznačně vyjmenovala v žalobě: v prvém případě se jednalo o sportovní přenos, v jeho přestávce byl popisován jen jeden konkrétní druh sportovní obuvi, byly zde vysloveny nadšenější výroky vztahující se k danému produktu, výjimečnost a kvalita kopaček byly zdůrazněny i spojením této obuvi s profesionálními hráči. Naopak v případě nyní napadeného rozhodnutí žalované šlo podle stěžovatelky o obecnou informaci o tabletech, která byla součástí širšího lifestylového pořadu pro ženy, informace v tomto pořadu měla jiný charakter, ani výrobky nebyly přímo spojovány se značkou a nebyl použit stejně dlouhý desetivteřinový detailní záběr.
Nejvyšší správní soud nerozporuje, že mezi oběma pořady tyto rozdíly byly, a přitakává stěžovatelce i v tom, že pokud na ně stěžovatelka v žalobě jednoznačně a srozumitelně upozornila, bylo by vhodnější, aby se městský soud s touto rozdílností vypořádal podrobněji, než jen na stranách 6 a 7 rozsudku uvedeným konstatováním, že se nejedná "o upozornění, které by bylo zcela nebo v podstatné míře totožné, ale týká se obdobné věci, obdobného pořadu vysílaného rovněž živě. Soud má za to, že upozornění [...], které bylo žalobci doručeno dne 26. 10. 2012, obsahuje obdobné skutkové okolnosti, na jejichž protiprávnost byl žalobce po odvysílání upozorněn a které naplnily stejnou skutkovou podstatu deliktu jako v inkriminované věci, jedná se tedy o obdobné skutkové podstaty. Je zřejmé, že podmínky účinnosti předchozího upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání, vymezené rozšířeným senátem v usnesení čj. 8 As 85/2012-88, byly naplněny. Žalobce na základě předchozího upozornění musel vědět, jaké jednání žalovaná považuje za závadné, a že umístěním produktu, které vykazovalo znaky obdobné těm, na jejichž závadnost již byl upozorněn, porušuje § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání."
Z této pasáže rozsudku městského soudu je zjevné, proč shledal mezi oběma pořady shodu dostatečnou pro naplnění podmínky obsažené v § 59 zákona o vysílání, a tedy proč i tuto žalobní námitku zamítl, takže jeho posouzení v tomto ohledu není nepřezkoumatelné; navíc se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem, že mezi oběma pořady dostatečná shoda je. Nejvyšší správní soud nicméně považuje za vhodné konkrétněji zareagovat na stěžovatelčinu argumentaci uvedenou v kasační stížnosti a předtím i v žalobě a podrobněji vyložit, jaký je hlavní důvod, pro nějž je shoda mezi oběma pořady skutečně dostatečná k naplnění podmínek § 59 odst. 1 zákona o vysílání, navzdory stěžovatelkou uváděným rozdílům.
Tento hlavní důvod vyplývá ze samotného smyslu předchozího upozornění podle § 59 odst. 1 zákona o vysílání, jak byl vyložen ve výše citovaném usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 85/2012-88. V jeho bodech [28] a [29] zdůraznil rozšířený senát preventivní funkci předchozího upozornění zajišťujícího, "aby provozovatel nebyl trestán za jednání, jehož protiprávnosti si nebyl vědom". Jinak řečeno, smyslem předchozího upozornění je vymezování hranic mezi jednáním souladným se zákonem či udělenou licencí a jednáním s nimi rozporným. Obsah rozhlasového a televizního vysílání je totiž vysoce variabilní, pestrý, kreativní a jen málo typizovaný (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 3. 4. 2012, čj. 6 As 26/2010-101, č. 2632/2012 Sb. NSS), takže je zcela pochopitelné, že v oněch hraničních případech mají vysílatelé rozhlasového a televizního vysílání mnohdy pochybnost, na které straně této hranice se konkrétní pořad nachází a jaká kritéria jsou rozhodná pro její vymezení. I z hlediska ústavně zakotveného absolutního zákazu cenzury vyjádřeného v čl. 17 odst. 3 Listiny základních práv a svobod by bylo krajně nevhodné, kdyby se v těchto hraničních případech měli obracet na žalovanou, jako správní orgán dohlížející na dodržování právních předpisů v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, s žádostmi o předběžné schválení či zakázání konkrétního vysílání. Je naopak vhodné, že zákon o vysílání umožňuje provozovatelům vysílání postupovat metodou pokus-omyl a v případě, že se konkrétním jednáním dostanou za hranice vymezené zákonem nebo podmínkami udělené licence, tak jak je žalovaná vykládá, dočkají se napoprvé nikoli trestu, ale precedenčního rozhodnutí žalované. V něm budou vyjádřena kritéria určující hranice mezi dovoleným a nedovoleným, a to způsobem přenositelným i do dalších případů obsahujících obdobné skutkové okolnosti. Tato požadovaná shodnost se přitom týká právě těch skutkových a právních okolností, v nichž tkví kritéria rozhodná pro vymezení hranice mezi vysíláním souladným se zákonem či udělenou licencí a vysíláním s nimi rozporným.
V nyní řešené právní otázce má Nejvyšší správní soud plné pochopení pro to, že před rokem 2012 mohla mít stěžovatelka pochybnost o tom, zda v té době relativně nově zákonem regulovaný postup umístění produktu umožňuje, aby v živě vysílaném pořadu, řádně označeném jako pořad obsahující umístění produktu, vedl moderátor rozhovor s pozvaným hostem na téma výrobku jedné konkrétní značky. Stěžovatelka tehdy mohla mít pochybnost o tom, zda je nepatřičným zdůrazňováním umístěného produktu, pokud moderátor či jeho host rozebírají výhody či nové přínosy tohoto výrobku, který při tom kamera zabírá způsobem, z něhož je jasné, o jaký typ a jakou konkrétní značku výrobku jde. Mohla mít i pochybnost o tom, zda by mohlo jít o delikt podle § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání přes to, že jde o živě vysílaný rozhovor s hostem, takže nad ním provozovatel vysílání nemůže mít úplnou kontrolu. Ovšem poté, co dne 26. 10. 2012 obdržela výše citované upozornění, již tuto pochybnost mít nemohla, neboť právě na tyto klíčové otázky v něm žalovaná dala jasně formulovanou odpověď. Pořad odvysílaný v roce 2012, jehož se týkalo toto předchozí upozornění, se přitom shodoval s pořadem Sama doma odvysílaným v roce 2014 právě v těch bodech, v nichž předchozí upozornění plnilo svou preventivní a precedenční funkci vymezování kritérií pro odlišení povoleného a nepovoleného jednání. Byl tedy naplněn požadavek vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012 čj. 6 As 3/2011-119, bod [19], podle něhož obě jednání nemusejí být ve všech skutkových aspektech totožná, stačí, "aby se ve svém celkovém vyznění a působení na diváka jednalo o jednání velmi podobná".
Z hlediska vymezení těchto obecných kritérií naopak není podstatné, že první pořad byl sportovní a druhý lifestylový, neboť Česká republika, na rozdíl od některých jiných zemí EU (viz Angelopoulos, op. cit., s. 13), nevyužila možnost danou v čl. 11 odst. 3 písm. a) směrnice o audiovizuálních mediálních službách, tedy vyloučit umisťování produktů z některých typů pořadů, v nichž toto ustanovení umístění produktu zásadně připouští, tedy "v kinematografických dílech, filmech a seriálech vytvořených pro audiovizuální mediální služby, sportovních pořadech a zábavních pořadech"; namísto toho v § 53a odst. 1 písm. a) zákona o vysílání umožnil český zákonodárce umisťování produktů ve všech těchto typech pořadů bez rozlišení.
Stejně tak není podstatné, že první z pořadů byl zaměřen spíše na muže, druhý spíše na ženy; že v prvním byla propagace produktu zdůrazněna zmínkou o slavných fotbalistech, zatímco v druhém nikoli; že v prvním kamera zabírala umístěný produkt prakticky bez pohnutí deset vteřin, zatímco v druhém postupně zabírala několik produktů téhož výrobce; že v prvním byla propagace slovně zdůrazněna nadšenými výrazy a upozorněními na výhodnou cenu, zatímco v druhém upozornění na jejich funkční i barevnou mnohostrannost. Tyto odlišnosti se totiž netýkaly přímo těch kritérií, jejichž vymezením žalovaná svým předchozím upozorněním odstraňovala stěžovatelčiny pochopitelné pochybnosti o výkladu § 53a odst. 2 písm. c) zákona o vysílání výše rozebraným způsobem.
I s vědomím odlišností, které stěžovatelka zmiňovala v žalobě a jejichž nerozebrání městským soudem právem kritizovala i v kasační stížnosti, lze tedy shledat, že rozhovor v pořadu Sama doma, za nějž jí žalovaná udělila pokutu, byl svými skutkovými okolnostmi typově obdobný rozhovoru, na jehož závadnost již byla upozorněna rozhodnutím v roce 2012 a oba byly žalovanou i shodně právně kvalifikovány. Ani s třetí kasační námitkou se tedy Nejvyšší správní soud neztotožnil. (...) | decision_1237.txt |
267 | k § 127 občanského zákoníku (č. 40/1964 Sb.) ve znění zákona č. 509/1991 Sb.*)
k § 7 občanského soudního řádu ve znění zákonů č. 519/1991 Sb., č. 30/2000 Sb., č. 151/2002 Sb. a č. 293/2013 Sb.
Tvrdí-li žalobce, že vlastník reklamních zařízení v sousedství pozemní komunikace zasahuje do jeho práva obecného užívání pozemní komunikace jakožto řidiče (uživatele pozemní komunikace) tak, že žalobci proto hrozí újma na zdraví a škoda na majetku, a domáhá-li se proto žalobou podanou u civilního soudu proti vlastníku reklamních zařízení ochrany sousedských práv podle § 127 občanského zákoníku z roku 1964, je k řešení sporu o takto tvrzené soukromé právo příslušný soud (§ 7 o. s. ř.), nikoli silniční správní úřad.
(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 16. 10. 2015, čj. Konf 32/2014-13)
Prejudikatura: č. 485/2005 Sb. NSS a č. 2953/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 8/2012 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 451/11).
Věc: Spor o pravomoc mezi Ministerstvem dopravy a Obvodním soudem pro Prahu 2, za účasti žalobce Ing. Vojtěcha R. a žalované společnosti s ručením omezeným DD network, ve věci stanovení povinnosti zdržet se zásahů do užívacího práva.
Návrhem doručeným dne 18. 12. 2014 zvláštnímu senátu zřízenému podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále jen "zákon o některých kompetenčních sporech"), se Ministerstvo dopravy domáhalo, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona o některých kompetenčních sporech, který vznikl mezi ním a Obvodním soudem pro Prahu 2 ve věci vedené u tohoto soudu pod sp. zn. 42 C 42/2013 o stanovení povinnosti zdržet se zásahů do užívacího práva.
Žalobce se u Obvodního soudu pro Prahu 2 domáhal stanovení povinnosti zdržet se zásahů do užívacího práva žalobce jako řidiče, a tím uživatele pozemní komunikace, proti žalované obchodní společnosti, která je vlastníkem dvou reklamních zařízení v sousedství pozemní komunikace. Žalobce měl za to, že reklamní zařízení vzhledem k jejich rozměrům, osvětlení a rychlosti střídání záběrů mohou vést k dopravním nehodám, strhávají jeho pozornost, způsobují mu bolesti hlavy, poruchy vnímání (tzv. Purkyňovy paobrazy) a úzkosti. Tím žalobci hrozí vznik škody, pokud by se stal účastníkem dopravní nehody, případně i újma na zdraví. Žalobce tedy v žalobě poukázal na širší výklad sousedských práv dle § 127 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 a právo obecného užívání pozemní komunikace dle § 19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Žalobce upozornil na to, že právo obecného užívání pozemní komunikace má jak soukromoprávní, tak i veřejnoprávní rozměr. Přitom se domníval, že na něj jako uživatele pozemní komunikace dopadá občanskoprávní rozměr tohoto užívacího práva, které je obdobné věcnému břemenu. Proto se na něj dle jeho názoru vztahuje i ochrana generální klauzule sousedského práva dle § 127 občanského zákoníku z roku 1964 a žalovaná je povinna výkon jeho práv nerušit. Žalobce se tedy domáhal, aby soud vyslovil, že žalovaná je povinna zdržet se obtěžování žalobce.
Obvodní soud usnesením ze dne 1. 9. 2014, čj. 42 C 42/2013-35, řízení zastavil s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Ministerstvu dopravy. V odůvodnění poukázal na § 7 odst. 1 a § 103 o. s. ř. a § 19 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož smí každý "[v] mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem [...] užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny [...], pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak". Obvodní soud upozornil, že oprávnění užívat pozemní komunikace je stanoveno zákonem o pozemních komunikacích, a proto neshledal svou pravomoc jednat ve věci. Odkázal na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000, sp. zn. 22 Cdo 178/99, podle něhož obecné užívání pozemních komunikací není institutem soukromého práva, a dále rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2001, sp. zn. 22 Cdo 1141/99, podle něhož jsou k poskytnutí ochrany práva obecného užívání účelové, popřípadě místní komunikace, příslušné silniční správní orgány. Z § 40 odst. 2 písm. c) zákona o pozemních komunikacích pak pro komunikaci, u níž stojí reklamní zařízení, dovodil působnost Ministerstva dopravy jako silničního správního úřadu.
Ministerstvo dopravy poté podalo návrh zvláštnímu senátu k rozhodnutí záporného kompetenčního sporu. Odmítlo svou pravomoc k rozhodnutí sporu mezi žalobcem a žalovanou. Ministerstvo poukázalo na to, že se v předložené věci jedná o užívání místní komunikace, příslušným by tedy byl jako silniční správní úřad Magistrát hlavního města Prahy, nikoli Ministerstvo dopravy. Silniční úřady však poskytují ochranu obecnému užívání pozemních komunikací z moci úřední, nemohou tedy vést řízení o návrhu žalobce. Magistrát by se mohl podáním žalobce zabývat pouze jako podnětem. Ministerstvo proto podání žalobce nemůže projednat ani jej postoupit k projednání jinému silničnímu správnímu úřadu. Žalobce se nadto dovolával ochrany z titulu zákazu rušení sousedských práv a ochrany práva, které podle něj odpovídá věcnému břemenu. Zákon o pozemních komunikacích ani jiný zvláštní zákon nesvěřuje silničním správním úřadům rozhodování sporů soukromoprávní povahy mezi uživateli pozemní komunikace a vlastníky či provozovateli reklamních zařízení. Proto ministerstvo navrhlo, aby zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve výše uvedené věci je soud.
Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o stanovení povinnosti zdržet se zásahů do užívacího práva je soud, a usnesení Obvodního soudu pro Prahu 1 zrušil.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Při řešení vzniklého sporu o pravomoc mezi správním orgánem a obecným soudem se zvláštní senát řídil následující úvahou.
Obvodní soud pro Prahu 2 popřel svou pravomoc rozhodnout věc. Ministerstvo dopravy popírá svou pravomoc rozhodnout po postoupení věci. Ve věci se jedná o negativní (záporný) kompetenční spor, k jehož projednání a rozhodnutí je zákonem o některých kompetenčních sporech povolán zvláštní senát.
Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. rozhodnutí ze dne 24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS).
Podle § 7 odst. 1 o. s. ř. platí, že "[v] občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z poměrů soukromého práva, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány".
Podle § 19 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích platí, že "[v] mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny [...], pokud pro zvláštní případy nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak".
Výkon státní správy ve věcech dálnic, silnic, místních komunikací a veřejných účelových komunikací upravuje § 40 zákona o pozemních komunikacích. Taxativně vymezuje pravomoci Ministerstva dopravy (ministerstvo např. povoluje zvláštní užívání silnic ve vymezených případech, tj. užívání dle § 25 uvedeného zákona, které je odlišné od obecného užívání) i dalších silničních správních úřadů. Zákon o pozemních komunikacích přitom nikde neupravuje řízení o žádostech uživatelů pozemních komunikací o stanovení povinnosti zdržet se zásahů do práva obecného užívání pozemních komunikací.
V předložené věci je do značné míry určující, jak sám žalobce svůj návrh vymezil. Řízení před civilními soudy i soudy ve správním soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční. Žalobce je pánem sporu (dominus litis) a záleží výhradně na něm, zda bude spor vůbec zahájen, jaké námitky budou v řízení uplatněny, vydání jakého rozhodnutí se bude domáhat, případně zda bude spor předčasně ukončen. Je tedy primárně na žalobci, aby zvolil, jaké formy ochrany se domáhá a čeho se v řízení dožaduje. Zvláštní senát přitom již v rozhodnutí ze dne 28. 5. 2013, čj. Konf 67/2012-8, č. 2953/2014 Sb. NSS, vyslovil názor, že s ohledem na zásadu dispoziční je výlučně na žalobci, aby nastavil referenční rámec soudního řízení, které podanou žalobou sám vyvolal. Při rozhodování o příslušnosti soudů k projednání sporu není namístě zvažovat, zda žalobce v občanském soudním řízení může být úspěšný, či nikoliv. To soud zhodnotí při posuzování důvodnosti žaloby.
Z obsahu podané žaloby, jak je popsán výše, vyplývá, že žalobce právo obecného užívání podle § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích připodobnil věcnému břemeni, jehož výkon dle § 127 občanského zákoníku z roku 1964 nemůže být nad míru přiměřenou poměrům obtěžován vlastníkem sousední stavby (vlastníkem reklamního zařízení). Žalobce se nedomáhal rozhodnutí správního orgánu, nepodal například podnět k výkonu státního dozoru, šetření, zda byl spáchán přestupek nebo jiný správní delikt, nebo přezkoumání, zda bylo žalované povoleno zvláštní užívání pozemní komunikace. Dle § 7 odst. 1 o. s. ř. je proto k projednání a rozhodnutí předložené věci příslušný soud rozhodující v občanském soudním řízení.
Nejvyšší soud ostatně ve vztahu k právu obecného užívání pozemní komunikace uvedl, že pokud žalobce dovozuje právo užívat pozemky způsobem vymezeným v žalobě také z titulu věcného břemene, musí soud ve sporu věcně rozhodnout, nicméně vyhovující rozhodnutí může opřít jen o zjištění, že žalobci náleží k užívání pozemku takové právo, kterému soud v občanském soudním řízení může poskytnout ochranu (rozhodnutí ze dne 18. 10. 2004, sp. zn. 22 Cdo 2373/2003). Rovněž již vyslovil, že pokud žalobce formuluje petit tak, že neodpovídá ustanovením zákona o pozemních komunikacích, je nutné o žalobě věcně rozhodnout (rozhodnutí ze dne 20. 2. 2009, sp. zn. 22 Cdo 3969/2007). Přímo vztahu sousedských práv a obecného užívání pozemní komunikace se týká také nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2012, sp. zn. I. ÚS 451/11, č. 8/2012 Sb. ÚS, kterým zrušil meritorní rozhodnutí Nejvyššího soudu a Městského soudu v Praze.
Vzhledem k tomu, že Ministerstvo dopravy pravomoc k rozhodování sporu mezi žalobcem a žalovanou nemá, je tu založena obecná pravomoc soudu ve věci rozhodnout (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). Proto zvláštní senát rozhodl, že předloženou věc projedná a rozhodne soud (§ 9 odst. 1 o. s. ř). (...) | decision_1238.txt |
268 | k § 157 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb.
Příslušníkovi bezpečnostního sboru, jehož služební poměr skončil propuštěním na žádost v době, kdy proti němu bylo vedeno trestní řízení pro trestný čin spáchaný úmyslně a následně byl za něj pravomocně odsouzen, nevzniká nárok na výsluhový příspěvek ani tehdy, byl-li později v důsledku amnestie prezidenta republiky jeho trest odpuštěn a odsouzení zahlazeno [§ 157 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2016, čj. 10 As 237/2015-37)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 107/1996 Sb.; č. 36/1990 Sb. NS.
Věc: Štefan K. proti Ministerstvu vnitra o výsluhový příspěvek, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce byl rozsudkem Okresního soudu v Karviné ze dne 29. 8. 2012, čj. 1 T 72/2012-112, uznán vinným a odsouzen za spáchání úmyslného trestného činu výtržnictví podle § 358 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009. Za to mu byl uložen trest odnětí svobody v trvání 6 měsíců, podmíněně odložený na zkušební dobu v trvání 18 měsíců. Rozhodnutím prezidenta republiky o amnestii ze dne 1. 1. 2013, č. 1/2013 Sb. (dále jen "rozhodnutí o amnestii"), byly tresty toho typu, jako byl trest žalobcův, prominuty [čl. IV. odst. 1 písm. b) tohoto rozhodnutí]. Odsouzení žalobce bylo zahlazeno usnesením Okresního soudu v Karviné ze dne 4. 1. 2013, čj. 1 T 72/2012-133, které nabylo právní moci 18. 1. 2013.
Rozhodnutím ze dne 20. 2. 2013 žalovaný nevyhověl podle § 157 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, žádosti žalobce o přiznání výsluhového příspěvku od 1. 12. 2011, a to s odkazem na skutečnost, že v době skončení služebního poměru žalobce (30. 11. 2011) bylo proti žalobci vedeno trestní řízení pro úmyslný trestný čin, které skončilo jeho pravomocným odsouzením.
Odvolání žalobce proti rozhodnutí žalovaného zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 6. 6. 2013. Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 21. 10. 2015, čj. 5 Ad 15/2013-92.
Městský soud otázku nároku žalobce na výsluhový příspěvek ode dne 1. 12. 2011 posoudil se zřetelem na rozhodnutí o amnestii, která se na žalobce vztahovala, a v jejímž důsledku nastala zákonná fikce zahlazení odsouzení žalobce. Požadavek žalobce na přiznání výsluhového příspěvku zpětně ode dne 1. 12. 2011 směřoval do doby, po kterou na něj ještě nelze hledět, jako by nebyl odsouzen. Městský soud uzavřel, že rozhodnutí žalovaného nebylo vydáno v rozporu se zákonem ani ústavním pořádkem.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Tvrdil, že odůvodnění napadeného rozsudku nesplňuje ani základní judikaturní, potažmo ústavní požadavky. Většina odůvodnění sestávala toliko z citace zákonných ustanovení a konstatování skutkového stavu, který stěžovatel nečinil sporným. Samou podstatou věci se dle stěžovatele soud zabýval v jediném krátkém odstavci na s. 4, v němž však nevysvětlil, proč věc hodnotil tak, jak ji hodnotil. Soud dále nevypořádal ani námitku, že obě rozhodnutí správních orgánů byla vydána až v době, kdy stěžovatel již byl beneficientem amnestie, tedy že v době, kdy bylo napadené rozhodnutí vydáno, se už na stěžovatele hledělo, jako by nebyl odsouzen. Pro tyto důvody měl stěžovatel napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Z týchž důvodů stěžovatel znovu namítl nesprávné posouzení právní otázky nároku na výsluhový příspěvek. Městský soud nevzal v úvahu žalobní námitku vázanosti správního orgánu skutkovým a právním stavem ke dni vydání rozhodnutí (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011-79). Stěžovatel též upozornil na účel a smysl amnestie, resp. obecně na účel zahlazení odsouzení; k tomu dodal, že povinnost presumpce neviny, která vyplývá z čl. 40 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a z čl. 6 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv, je nutno vztáhnout o to přísněji na situaci, kdy bylo výslovně rozhodnuto, že se na stěžovatele hledí, jako by nebyl odsouzen. Přesto žalovaný kladl toto odsouzení stěžovateli k tíži. Stěžovatel se proto domníval, že napadené rozhodnutí je nejen nezákonné, ale i protiústavní.
Žalovaný napadený rozsudek městského soudu považoval za náležitě a srozumitelně odůvodněný a s jeho závěry se ztotožnil. Okamžikem nabytí právní moci odsuzujícího rozsudku dne 7. 11. 2012, tedy před účinností rozhodnutí o amnestii, pozbyl stěžovatel nárok bývalého příslušníka Policie České republiky na výsluhový příspěvek, protože k tomuto rozhodnému dni pro jeho přiznání nesplnil podmínky stanovené v § 157 písm. d) zákona o služebním poměru.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [9] Obě uvedené námitky stěžovatele považuje Nejvyšší správní soud za nedůvodné, a to z následujících důvodů. Úvahy soudu, které vedly k zamítnutí žaloby stěžovatele, jsou zcela zřejmé a srozumitelně popsané na s. 3 napadeného rozsudku, předposlední odstavec, a dále na s. 4 a 5. Městský soud nejdříve zdůraznil funkci výsluhového příspěvku tak, jak ji popsal Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, č. 107/1996 Sb. Dále konstatoval, že vliv rehabilitačního rozhodnutí prezidenta v článku IV. rozhodnutí o amnestii na odstranění právních důsledků odsouzení, tj. zákonná fikce, že se na pachatele hledí jako by nebyl odsouzen, je stejný, jako kdyby o zahlazení odsouzení rozhodoval soud. Účinky zahlazení nastávají až právní mocí rozhodnutí, jímž bylo odsouzení zahlazeno. S ohledem na časovou posloupnost procesního vývoje ve věci stěžovatele lze na stěžovatele hledět, jako by nebyl odsouzen teprve od nabytí právní moci rozhodnutí o tom, že byl účasten amnestie, tj. ne dříve než od 18. 1. 2013.
[10] Z takto popsaných a přehledně a logicky strukturovaných úvah lze jasně seznat argumenty soudu, na nichž vystavěl své závěry. Ostatně stěžovatel sám s těmito údajně nepřezkoumatelnými závěry soudu v kasační stížnosti polemizuje. Námitka nepřezkoumatelnosti je proto nedůvodná.
[11] Pokud jde o věcnou správnost právě uvedených závěrů městského soudu, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující.
[12] Mezi účastníky řízení není žádného sporu ohledně skutkových okolností popsaných jak v rozhodnutích správních orgánů, tak městského soudu; z tohoto pohledu není nezbytné je podrobně rekapitulovat nad rámec uvedený výše. Naopak, mezi účastníky řízení je sporná ryze právní otázka, a to, zda rozhodnutí o amnestii mělo pozitivní vliv na nárok stěžovatele na výsluhový příspěvek, resp. zda zahlazení odsouzení stěžovatele v roce 2013 bylo možno aplikovat i na dobu předcházející vyhlášení amnestie, tj. ke dni 1. 12. 2011, od něhož stěžovatel žádal výsluhový příspěvek.
[13] Rozhodnutí o amnestii v části relevantní pro tuto věc promíjí v čl. IV. odst. 1 písm. b) podmíněně odložené tresty odnětí svobody pravomocně uložené před 1. 1. 2013 osobám, kterým byl trest uložen ve výměře nepřevyšující dva roky. Podle odstavce 3 tohoto rozhodnutí se na osoby, kterým se takto promíjí trest, hledí, jako by odsouzeny nebyly.
[14] V dané věci se tedy jedná o agraciační a rehabilitační formu amnestie. Účinkem agraciace je odpuštění nebo zmírnění trestu uloženého soudem [čl. IV. odst. 1 písm. b) rozhodnutí o amnestii], netýká se to však následků trestu. Účinkem rehabilitace je naopak odstranění nepříznivých následků uloženého nebo vykonaného trestu [čl. IV. odst. 3 rozhodnutí o amnestii]. Odsouzení je tak zahlazeno a odsouzený se považuje za osobu bezúhonnou, jestliže tomu nepřekáží jiné dosud nezahlazené odsouzení.
[15] Podle § 157 zákona o služebním poměru bývalý příslušník, který vykonával službu alespoň po dobu 15 let, má nárok na výsluhový příspěvek. To mj. neplatí, "jestliže jeho služební poměr skončil propuštěním podle § 42 odst. 1 písm. m) [tedy požádal-li příslušník o propuštění] a je proti němu vedeno trestní řízení pro trestný čin spáchaný úmyslně a následně je za něj pravomocně odsouzen [...]" [§ 157 písm. d)]. Smyslem § 157 písm. d) zákona o služebním poměru "je zamezit situaci, aby příslušník, proti němuž je vedeno trestní řízení, mohl na vlastní žádost skončit služební poměr a získat tak nárok na výsluhový příspěvek, který je se skončením podle § 42 odst. 1 písm. m) [citovaného zákona] jinak spojen." (viz Tomek, P. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem. Olomouc: ANAG, 2012, s. 427).
[16] Stěžovatel požádal o propuštění ze služebního poměru dne 19. 9. 2011 (viz č. l. 12 odvolacího správního spisu), služební poměr stěžovateli skončil ke dni 30. 11. 2011. Ze správního spisu vyplývá, že v době skončení služebního poměru bylo proti stěžovateli vedeno trestní řízení pro úmyslný trestný čin, za nějž byl následně v roce 2012 pravomocně odsouzen k podmíněnému trestu odnětí svobody nepřevyšujícímu dva roky. Tím byly splněny všechny zákonné podmínky, které brání vzniku nároku na výsluhový příspěvek podle § 157 zákona o služebním poměru.
[17] Pokud procesní obrana stěžovatele směřuje do zpochybnění podmínky pravomocného odsouzení za úmyslný trestný čin v důsledku amnestie z 1. 1. 2013, je k tomu nutno konstatovat následující. Zahlazením odsouzení (rehabilitační aspekt amnestie) se neodstraňuje samotný fakt předchozího spáchání činu, ale jen jeho právní důsledky, a to do budoucna.
[18] Rozhodnutí soudu o použití amnestie podle § 368 trestního řádu má pouze deklaratorní povahu; právní účinky amnestie je nutno vztahovat ke dni jejího vyhlášení, neboť tyto účinky jsou konstituovány již rozhodnutím prezidenta republiky (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 6. 2013, čj. 7 Tdo 521/2013-23, resp. stanovisko trestního kolegia Nejvyššího soudu České a Slovenské Federativní Republiky ze dne 24. 5. 1990, č. Tpjf 35/90, č. 36/1990 Sb. NS). Z uvedeného plyne, že odsouzení stěžovatele přestalo právně existovat ke dni právních účinků amnestie, tedy k 1. 1. 2013. Pokud tedy stěžovatel požadoval výsluhový příspěvek zpětně k datu 1. 12. 2011, fikce neodsouzení se na něj v té době nevztahovala. Účinky amnestie v tomto směru nesměřovaly do minulosti, tedy před 1. 1. 2013.
[19] Nejvyšší správní soud v tomto také koriguje právní názor městského soudu, podle něhož účinky amnestie nastaly až ke dni právní moci rozhodnutí o účasti stěžovatele na amnestii. Na věc samu však toto drobné pochybení městského soudu nemá žádný vliv.
[20] Dále se zdejší soud s názorem městského soudu v napadeném rozsudku ztotožňuje i v závěru, že rehabilitační rozhodnutí prezidenta republiky (tj. fikce neodsouzení) má na odstranění právních důsledků odsouzení v zásadě stejný vliv jako zahlazení odsouzení na základě rozhodnutí soudu (§ 363 trestního řádu). Stejně tak vzniká fikce neodsouzení i jinak; typicky na základě zákona, a to především jako přímý důsledek vykonání některých druhů trestů. Jiným příkladem je rozhodnutí soudu o osvědčení u podmíněného odsouzení podle § 83 odst. 4 a § 86 odst. 3 trestního zákoníku z roku 2009. Ke vzniku fikce neodsouzení může dojít také marným uplynutím zákonné lhůty k rozhodnutí o tom, zda se podmíněně odsouzený osvědčil anebo zda vykoná podmíněně odložený trest odnětí svobody (§ 83 odst. 3, § 86 odst. 2 trestního zákoníku z roku 2009). Tento způsob vzniku fikce neodsouzení by se v případě, že by se byl v době stanovené soudem osvědčil, vztahoval též na stěžovatele.
[21] Chápání institutu fikce neodsouzení tak, jak jej podává stěžovatel, by však vedlo k absurdnímu závěru, že po vydání kladného rozhodnutí soudu o tom, že se stěžovatel osvědčil, příp. po marném uplynutí lhůty k vydání rozhodnutí o této otázce, by si o výsluhový příspěvek zpětně mohl žádat kterýkoliv bývalý příslušník, jehož odsouzení by bylo tímto způsobem zahlazeno. Jinými slovy, výklad sporného ustanovení by v podstatě vedl k zjevnému popření této právní regulace. Prakticky by šlo pouze o jakési odložení přiznání výsluhového příspěvku. Takový výklad zcela jistě nebyl záměrem zákonodárce. Výsluhový příspěvek je opakujícím se peněžitým nárokem příslušníka souvisejícím se skončením služebního poměru. Jak městský soud správně uvedl, smyslem výsluhového příspěvku je určitá forma kompenzace pro bývalé příslušníky ozbrojených sborů za služby pro stát, vykonávané ve ztížených podmínkách a s určitými osobními omezeními danými charakterem vykonávané služby (srov. citovaný nález Ústavního soudu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95). Uvedenou úpravu nelze považovat ani za protiústavní, neboť je obecně stanovena pro neurčitý počet osob předvídatelným způsobem stejně a nijak neporušuje ústavně zaručená práva jejich adresátů, které stěžovatel ostatně v jeho případě ani nijak nespecifikuje.
[22] Pokud jde o námitku, že jak žalovaný, tak ministr vnitra rozhodovali až po vydání zahlazujícího rozhodnutí (žalovaný dne 20. 2. 2013 a ministr vnitra dne 6. 6. 2013), nemohou ani tyto skutečnosti ovlivnit právě uvedený závěr. V dané věci je totiž klíčový skutkový a právní stav, resp. naplnění podmínek § 157 písm. d) zákona o služebním poměru v době trvání služebního poměru, tj. do 30. 11. 2011 (probíhající trestní řízení), respektive následné pravomocné odsouzení stěžovatele z roku 2012.
[23] Nejvyšší správní soud dodává, že argumentace presumpcí neviny v kasační stížnosti je zcela irelevantní, neboť v nyní projednávané věci nebyla tato otázka předmětem řízení, a ani v řízení navazujícím na rozhodnutí o amnestii. Rozhodnutí o zahlazení odsouzení se nijak nevztahuje k otázce viny, či neviny pachatele, dokonce ani nezpochybňuje, že se předmětný skutek stal a že ho spáchal odsouzený (srov. bod [17] shora).
[24] Proto pokud žalobce požaduje, aby byla na něj se zpětnými účinky aplikována fikce neodsouzení k datu 1. 12. 2011 pro účely přiznání nároku na výsluhový příspěvek, je jeho požadavek nedůvodný. Správní orgány byly povinny jeho žádosti nevyhovět z důvodu nesplnění zákonných podmínek pro přiznání výsluhového příspěvku. | decision_1239.txt |
269 | k § 55 odst. 6 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí*)
k § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
Rozhodnutí o odmítnutí nahlížení do spisové dokumentace orgánu sociálně-právní ochrany dětí dle § 55 odst. 6 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, podléhá přezkumné pravomoci správních soudů dle § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a to i pokud se jedná o dokumentaci týkající se výkonu funkce opatrovníka dítěte v občanském soudním řízení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2022, čj. 4 As 110/2022-28)
Prejudikatura: č. 1717/2008 Sb. NSS, č. 2133/2010 Sb. NSS, č. 2484/2012 Sb. NSS a č. 4208/2021 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 18/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3304/13).
Věc: H. F. proti Magistrátu města Brna o nahlížení do spisové dokumentace, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 8. 2021 zamítl dle § 90 odst. 5 správního řádu odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu městské části města Brna, Brno-Bohunice ze dne 9. 6. 2021 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Tímto rozhodnutím byla odmítnuta žádost žalobkyně o nahlížení do spisové dokumentace ve věci nezletilého J. F. vedené Úřadem městské části města Brna, Brno-Bohunice, jakožto orgánem sociálně právní ochrany dítěte (dále jen „OSPOD“), který byl dle usnesení Městského soudu v Brně ze dne 23. 4. 2019, čj. 84 Nc 704/2019-20, kolizním opatrovníkem nezletilého v souvislosti s řízením o určení otcovství.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítla nezákonnost a nepřezkoumatelnost správních rozhodnutí. Správní orgány nijak blíže konkrétní zájem dítěte nevyhodnotily a nezdůvodnily, v čem konkrétně je ohrožen zájem dítěte, pokud jeho matka nahlédne do spisu a svým postupem v zásadě automaticky žádost matky o nahlédnutí do spisu odmítly. Jednalo se přitom o jediný zákonný důvod, který musel být naplněn, aby mohla být žádost o nahlížení do spisu zamítnuta. Správní orgány pak v rozporu se zákonem dovodily, že kolizní opatrovnictví brání nahlížení do spisu ze strany rodičů. Nahlédnutí do spisu ze strany rodiče naopak představuje efektivní kontrolu výkonu činnosti kolizního opatrovníka, což má oporu v metodice na výkon funkce tzv. kolizního opatrovníka. V daném případě žalobkyně požadovala přístup do spisu především za účelem zjištění, zda spis obsahuje zápis z jednání realizovaného v dubnu 2021. Nejednalo se tedy o zjištění takového druhu informací, které by potenciálně mohly ohrozit zájem dítěte a které by mohly představovat důvody pro zamítnutí žádosti. Nicméně i pokud by tyto důvody existovaly, správní orgány se těmito aspekty nijak nezabývaly, nijak nevyhodnocovaly, jakým konkrétním způsobem byl ohrožen či porušen zájem dítěte, byť ze zákona tuto povinnost měly. Správní orgány tak postupovaly v rozporu s judikaturou Ústavního soudu a zákonnou povinností vydat řádně odůvodněné rozhodnutí s přihlédnutím k zájmu dítěte. Správní orgány pouze formálně a bez řádného odůvodnění konstatovaly, že zájem dítěte byl vyložen.
Krajský soud v Brně usnesením ze dne 17. 2. 2022, čj. 30 A 129/2021-35, žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že v posuzované věci není dána pravomoc soudu ve správním soudnictví. Jak totiž vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 8. 2020, čj. 1 As 144/2019-48, orgán sociálně-právní ochrany dětí není při výkonu funkce kolizního opatrovníka správním orgánem ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a jeho činnost není přezkoumatelná ve správním soudnictví. V případě výkonu kolizního opatrovníka orgán sociálně-právní ochrany dětí nemá vrchnostenské postavení a vůči ostatním účastníkům soudního řízení je v rovném postavení, nemůže jim například ukládat povinnosti a vydávat rozhodnutí. Je na soudu rozhodujícím v řízení o péči o dítě, jenž opatrovníka ustanovil, aby vykonával jakýsi dohled nad ustanoveným kolizním opatrovníkem a jeho postupy, přičemž případná pochybení kolizního opatrovníka má buď korigovat svým procesním postupem, nebo i změnou kolizního opatrovníka. Z hlediska posouzení dané věci bylo klíčové, že orgán sociálně-právní ochrany dětí se při plnění svých rolí pohyboval mimo správní řízení, nevedl tedy samostatné správní řízení, v němž by bylo rozhodováno o právech a povinnostech účastníků. V dané věci nešlo z namítaného postupu žalovaného dovodit zasažení do veřejných subjektivních práv žalobkyně.
Žalobkyně (stěžovatelka) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností, ve které namítla nesprávné právní posouzení otázky vrchnostenského postavení žalovaného (resp. OSPOD) ze strany krajského soudu. Dosavadní judikatura pracovala s předpokladem, že konkrétní činnosti OSPOD nelze vyhodnotit jako jednání z jeho vrchnostenského postavení. Závěr, dle kterého je možné činnost OSPOD podřadit pod nevrchnostenskou správu, nelze brát paušálně, a je nutné každý případ hodnotit individuálně. V případě, který rozhodoval Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 1 As 144/2019-48, se jednalo o rozhodnutí OSPOD jako kolizního opatrovníka o námitce podjatosti. Toto rozhodnutí jakožto realizace výkonu pravomocí OSPOD mělo toliko procesní důsledky, proto se nejednalo o vrchnostenskou správu a nebylo z něj možno dovodit přímý zásah do veřejných subjektivních práv účastníka řízení. V odlišném případě pak Městský soud v Praze dovodil, že o nevrchnostenskou správu se jednalo v případě, kdy OSPOD jakožto kolizní opatrovník činil úkony v rámci svého postavení směrem k soudu. V určitých případech však lze dovodit i takové jednání OSPOD jako kolizního opatrovníka, které lze podřadit pod výkon vrchnostenské správy a které má za následek zásah do veřejných subjektivních práv jednotlivce. Za takový případ bylo možné považovat právě nahlížení do spisu OSPOD, který je k vedení spisu zákonem pověřen, stejně jako je pověřen k rozhodování o žádostech o nahlížení do spisu. Stěží by šlo dovodit, že se v případě výkonu této pravomoci nejedná o vrchnostenskou správu, jelikož v těchto případech OSPOD rozhoduje, zda povolí či nepovolí nahlédnout žadateli do spisu; rozhoduje tak o jeho právech a povinnostech.
Ačkoliv se v daném řízení jedná o spis nezletilého, stěžovatelka byla jeho zákonnou zástupkyní s celou řadou právních zájmů, jako například, aby byl nezletilý řádně zastoupen a aby mohla kontrolovat přístup OSPOD, a v konkrétním případě, aby zjistila, co bylo předmětem zápisu ze schůzky pracovnice OSPOD se zmocněncem stěžovatelky. I v případě odepření nahlédnutí do spisu účastníkovi řízení soudem se jedná o vrchnostenskou správu. Soud při vedení spisu vystupuje ze svého nadřazeného postavení vůči účastníku řízení, účastníkovi je tak umožněno v případě odepření nahlédnutí do spisu podrobit toto rozhodnutí soudu přezkumu. Analogicky je možné aplikovat tyto závěry i v případě vedení spisu ze strany OSPOD. V případě veřejné správy je zabezpečení práva nahlížet do spisu součástí jejího standardního výkonu. Na rozdíl od citované judikatury, kde se jednalo o výkon práv kolizního opatrovníka v rámci soudního řízení směrem k soudu, či o výkon práv, který měl toliko procesní důsledky, v případě stěžovatelky, kdy OSPOD jakožto kolizní opatrovník odmítl její žádost o nahlédnutí do spisu, jednal směrem ke stěžovatelce jakožto žadatelce jako adresátovi svého rozhodnutí, a nikoliv směrem k soudu v rámci svého procesního postavení. Odmítnutí nahlížení do spisu tedy nemělo toliko procesní důsledky, nýbrž přímo zasáhlo do práv stěžovatelky. V daném případě OSPOD vystupoval vůči stěžovatelce jako správní orgán, když rozhodoval o jejím právu nahlížet do spisu jejího nezletilého syna. Rozhodoval tak o právech a povinnostech obdobně, jako rozhoduje správní orgán o právech a povinnostech účastníka řízení. Výkon pravomoci, kterým OSPOD zamítl žádost stěžovatelky o nahlédnutí do spisu, lze tudíž stěží shledávat toliko výkonem pravomocí s procesními důsledky či výkonem nevrchnostenské správy. Stěžovatelka měla vůči synovi rodičovskou odpovědnost, a pokud se domnívala, že opatrovník nepostupuje správně, měla mít možnost tyto své obavy ověřit a případně navrhnout změnu opatrovníka. Stejně tak měla mít možnost si ověřit, co bylo obsahem zápisu ze schůzky pracovnice OSPOD a osobou, kterou zmocnila. Rozhodnutí o odmítnutí nahlédnutí do spisu tedy zasáhlo do jejích veřejných subjektivních práv a bylo nezákonné.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je mu známo, že v rámci realizace činnosti vyplývající ze zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, vyvstává v poslední době ohledně role OSPOD vícero nejasností. Ministerstvem práce a sociálních věcí jsou OSPODy systematicky vedeny k důslednému odlišování obou svých rolí, tj. jednak jako procesního zástupce dítěte v soudním řízení chránícího zájmy a práva opatrovance a jednak jako orgánu zajišťujícího veřejnoprávní ochranu dítěte. Dále žalovaný s odkazem na metodické stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí uvedl, že rodič nemůže nahlížet do spisové dokumentace týkající se činnosti OSPOD jakožto soudem ustanoveného kolizního opatrovníka, neboť kolizní opatrovník byl ustanoven právě z důvodu možného střetu zájmů rodiče a dítěte.
Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [10] V souzené věci vyvstal spor ohledně otázky, zda je dána pravomoc soudů ve správním soudnictví ve věci přezkumu rozhodnutí o odmítnutí nahlížení do spisové dokumentace dle § 55 odst. 6 písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí.
[11] Podle § 55 odst. 5 věty první zákona o sociálně-právní ochraně dětí nahlížet do spisové dokumentace vedené o dítěti, nejde-li o část týkající se správního řízení, je oprávněn na základě písemné žádosti pouze rodič dítěte, kterému náleží rodičovská odpovědnost, nebo jiná osoba odpovědná za výchovu dítěte nebo jejich zástupce na základě písemně udělené plné moci.
[12] Podle § 55 odst. 6 zákona o sociálně-právní ochraně dětí údaje obsažené ve spisové dokumentaci týkající se dítěte je obecní úřad obce s rozšířenou působností oprávněn využít pouze v zájmu dítěte při zajišťování sociálně-právní ochrany. Obecní úřad obce s rozšířenou působností do 15 dnů ode dne, kdy rodič, osvojenec nebo osoba odpovědná za výchovu dítěte požádali o nahlédnutí do uvedené spisové dokumentace, a) sdělí, že se rodiči nebo osobě odpovědné za výchovu dítěte umožní nahlédnout do spisové dokumentace, a určí termín k nahlédnutí, v tomto případě se nevydává rozhodnutí, nebo rozhodne o odmítnutí písemné žádosti, pokud by to bylo v rozporu se zájmem dítěte, v rozporu s rozhodnutím soudu o utajení osvojení nebo pokud lze ze spisové dokumentace zjistit, která fyzická osoba upozornila na skutečnosti uvedené v § 7.
[13] Nejvyšší správní soud obecně souhlasí se závěry, které shrnul krajský soud k podstatě výkonu kolizního opatrovnictví vykonávaného OSPOD coby soukromoprávního institutu. V této souvislosti lze připomenout usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2021, čj. Komp 3/2018-87, č. 4208/2021 Sb. NSS, které k podstatě kolizního opatrovnictví uvádí: „Soud jmenuje opatrovníka člověku, je-li to potřeba k ochraně jeho zájmů, nebo vyžaduje-li to veřejný zájem. Opatrovnictví je institutem soukromého práva, a to i v případě, že se jedná o tzv. veřejného opatrovníka. Dle § 471 odst. 2 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku, je veřejný opatrovník ustanoven až podpůrně v případě, že tu není žádná jiná vhodná osoba; osoba neschopná obstarat své záležitosti nesmí zůstat bez ochrany. Ochranu v posledku, pokud tu není nikdo jiný, zajistí obec, která chrání zájmy a práva opatrovance a jedná se tak z její strany o ochranu zájmů osoby a člověka jako takového. […] Obec jako veřejný opatrovník má zcela stejné postavení jako jakýkoliv jiný opatrovník. Rozdíl spočívá pouze v tom, že jmenování [obce] opatrovníkem není vázáno na její souhlas. Pokud funkci opatrovníka vykonává fyzická osoba, což občanský zákoník preferuje, nevykonává veřejnou moc. Opatrovník autoritativně nerozhoduje o právech a povinnostech a nemůže svou vůli sám vynucovat na třetích osobách. Postavení obce je stejné – ani obec nevykonává při výkonu funkce veřejného opatrovníka veřejnou moc.“ Současně dospěl kompetenční senát Nejvyššího správního soudu v právě citovaném usnesení k tomuto závěru: „I. Veřejné opatrovnictví dle § 471 odst. 3 občanského zákoníku je výkonem nevrchnostenské správy, při které vystupuje obec jakožto korporace v obdobném postavení jako jakákoliv osoba soukromého práva.; II. Výkon funkce veřejného opatrovníka obcí dle § 471 odst. 3 občanského zákoníku není výkonem přenesené působnosti.“ Nejvyšší správní soud si je vědom též krajským soudem připomínaného rozsudku NSS ze dne 12. 8. 2020, čj. 1 As 144/2019-48, dle kterého „[č]innost obecního úřadu coby kolizního opatrovníka, která se projevuje procesními úkony vůči soudu, tj. účastí (ale i neúčastí) na jednání soudu a různými procesními podáními a vyjádřeními, včetně závěrečného návrhu, není činností v oblasti vrchnostenské veřejné správy. Obecní úřad tedy při jejím výkonu nevystupuje jako správní orgán, a tato činnost tak není přezkoumatelná ve správním soudnictví [srov. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].“
[14] Výše citované závěry Nejvyššího správního soudu zohledňují především soukromoprávní rozměr kolizního opatrovnictví, jehož náplní je zejména zastupování opatrovance – vztaženo na posuzovanou věc, OSPOD coby kolizní opatrovník vykonává za dítě procesní práva, je oprávněn činit jménem dítěte úkony, které může v řízení činit účastník, a zastupuje dítě v řízení až do jeho pravomocného skončení. Pozornost se tedy v dané souvislosti soustřeďuje na osobu dítěte, potažmo jeho zájmy, přičemž povolání nezávislého zástupce, resp. kolizního opatrovníka není bezúčelné. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3304/13, č. 18/2014 Sb. ÚS, účelem ustanovování kolizního opatrovníka dítěti je „obecně lepší ochrana jeho práv“, čímž stát demonstruje svou odpovědnost za blaho dítěte a mimo jiné také naplňuje právo dětí a mladistvých na zvláštní ochranu, zakotvené v čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Kolizní opatrovník má „pomoci soudu definovat a chránit nejlepší zájem dítěte“. Jako takové podléhá kolizní opatrovnictví soukromoprávní metodě regulace, nad jeho řádným výkonem bdí civilní soud, jímž byl kolizní opatrovník ustanoven, a v tomto kontextu, tj. v samotném výkonu kolizního opatrovnictví jakožto subjektu zastupujícího zájmy dítěte v řízení před soudem (a z toho plynoucí činnosti spočívající v procesních úkonech vůči soudu), skutečně nelze hovořit o vrchnostenském postavení OSPOD. Tuto skutečnost správně reflektoval výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 144/2019-48. Nelze však zapomínat, že existuje také činnost OSPOD, který ač ustanoven coby kolizní opatrovník dítěte, současně vystupuje ve vrchnostenském postavení jako správní orgán a jako takový může (za předpokladů stanovených zákonem) adresátům jednostranně zakládat, rušit či určovat práva. Tyto dvě role je nutno důsledně odlišovat, jak správně připomněl žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že v nyní souzené věci se jedná právě o případ, kdy OSPOD vystupoval vůči stěžovatelce ve vztahu nadřazenosti typické pro výkon státní správy (viz dále).
[15] V zásadě lze konstatovat, že ve věci výkonu samotného veřejnoprávního opatrovnictví, coby soukromoprávního institutu tak, jak bylo stručně charakterizováno výše, nejsou vedena správní řízení (např. o ustanovení opatrovníka, o jeho odvolání atp.), přičemž na řádný výkon funkce kolizního opatrovníka dohlíží soud v civilním řízení. Jak bylo též výše naznačeno, OSPOD v zákonem stanovených případech zároveň vystupuje i jako správní orgán, jehož rozhodnutí podléhá za splnění zákonných předpokladů přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví. Jak přitom konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS: „Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně ustanovení § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku ‚správní orgán‘. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato legislativní zkratka se vztahuje nejen na pravomoc správních soudů podle tohoto písmene zmíněného ustanovení, nýbrž i na pravomoci podle dalších písmen, tj. b), c) a d), tedy také na nečinnost ‚správního orgánu‘ či jemu přičitatelný nezákonný zásah. Zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.“ Pro možnost přezkumu činnosti správního orgánu musí vedle těchto tří znaků přistoupit ještě znak čtvrtý, obsažený v ustanovení § 2 s. ř. s., tedy v daném případě musí být činností správního orgánu dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob (srov. rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2010, čj. 2 As 52/2010-59, č. 2133/2010 Sb. NSS). Lze tedy shrnout, že pro možnost přezkoumání aktu správního orgánu ve správním soudnictví je nutno, aby tento akt naplnil kumulativně všechny čtyři výše uvedené znaky (viz dále).
[16] V prvé řadě je třeba posoudit, zda byl předmětný akt vydán orgánem ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy mj. orgánem územního samosprávného celku. Napadené rozhodnutí bylo vyhotoveno odborem sociální péče Magistrátu města Brna (tj. orgánem sociálně-právní ochrany dětí ve smyslu § 4 zákona o sociálně-právní ochraně dětí), jenž je nesporně orgánem územního samosprávného celku, a spadá tedy do množiny orgánů uvedených ve shora citovaném ustanovení s. ř. s. Magistrát je totiž zařazen mezi orgány statutárního města [viz § 5 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve spojení s § 4 odst. 1 zákona o obcích] a vykonává úkoly v samostatné i přenesené působnosti (viz § 61 a násl. citovaného zákona). Obdobně je nesporné, že při rozhodování o povolení nahlédnout do spisu, resp. odmítnutí žádosti stěžovatelky o nahlédnutí do spisu, rozhodoval žalovaný o právech a povinnostech, a to konkrétně o právu stěžovatelky nahlížet do spisové dokumentace ve smyslu § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Druhá z výše citovaných podmínek tudíž byla rovněž splněna.
[17] Třetím znakem obsaženým v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. je rozhodování v oblasti veřejné správy. Je tedy nutno zodpovědět otázku, zda rozhodnutí, kterým byla odmítnuta žádost stěžovatelky o nahlédnutí do spisové dokumentace dle § 55 odst. 6 písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí, resp. zamítnuto odvolání proti tomuto rozhodnutí, představuje činnost v oblasti veřejné správy.
[18] Otázkou odlišení soukromé a veřejné správy se zabýval Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 30. 3. 2011, čj. 1 As 102/2010-80, č. 2484/2012 Sb. NSS, kde uvedl: „Jednotná a ustálená definice veřejné správy neexistuje s ohledem na nemožnost komplexně postihnout tak složitý jev, jakým je správa. Podle odborné literatury bývá rozlišována správa soukromá a správa veřejná podle hlediska zájmového, tedy zda se jedná o činnost sledující cíle soukromé nebo veřejné. Veřejná správa je charakterizována tím, že je vykonávána ve veřejném zájmu, zatímco správa soukromá v zájmu soukromém. Rozlišení obou druhů správy spočívá i v tom, že veřejná správa je, na rozdíl od správy soukromé, více vázána právem. Soukromá správa je často spojována s hospodářskou aktivitou fyzických nebo právnických osob nebo zaměňována s managementem, na rozdíl od správy veřejné jako činnosti převážně vrchnostenské. U veřejné správy se rozlišuje i její právní forma, tedy zohledňuje se, kdy veřejná správa používá formy veřejného práva (vrchnostenská správa) a kdy formy soukromého práva (správa fiskální). Dnes se o fiskální správě mluví tehdy, jestliže stát nevstupuje do právních vztahů vrchnostensky, ale z pozice rovného partnera typicky ve věcech finančních a státního majetku. V oblasti správního práva se dále z teoretických i praktických důvodů rozlišují pojmy subjekt veřejné správy a vykonavatel veřejné správy (orgánní nositel veřejné správy), tj. ten, kdo jménem subjektu jako nositele veřejné správy jedná. Subjektem veřejné správy pak může být stát, veřejnoprávní korporace, veřejný ústav a veřejný podnik, případně fyzické a právnické osoby soukromého práva. (srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. s. 6-14, 103-104).“ Komentářová literatura pak zdůrazňuje, že důležité kritérium pro rozlišení soukromoprávního jednání od rozhodování ve veřejné správě plyne z metody právní regulace. „V konkrétním případě je totiž třeba si položit si otázku, zda orgán či subjekt, který jedná, rozhoduje v rámci veřejné správy, nebo pouze vykonává oprávnění, které mu plyne ze soukromého práva. Přestože je tak rada Českého rozhlasu považována za orgán veřejného ústavu, tedy správní orgán, v situaci, kdy vykonává své oprávnění plynoucí z pracovněprávních předpisů, nejedná se o rozhodnutí v rámci veřejné správy. Obdobně také obec, která vystupuje jako vlastník, a vykonává tak své oprávnění plynoucí ze soukromého práva, nevystupuje jako správní orgán. Na druhou stranu však osoba, která byla založena jako soukromoprávní subjekt - akciová společnost - v situaci, kdy rozhoduje o udělení či neudělení dotace, nejedná soukromoprávně, nýbrž rozhoduje v rámci veřejné správy. […] Pro odpověď na otázku, kdy jde o veřejnoprávní rozhodování, a ne o soukromé právní jednání, je tak rozhodující, zda rozhodnutí, jejichž původcem jsou fyzické a právnické osoby, nepochází z oblasti upravené soukromoprávními předpisy, orgán vystupuje jako ‚orgán veřejné správy‘, a nikoli jako orgán právnické osoby, za kterou soukromoprávně jedná, orgán či subjekt, který jedná, rozhoduje (nebo vykonává působnost) v rámci veřejné správy, a nevykonává tak pouze oprávnění, které mu plyne ze soukromého práva.“ (Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, komentář k § 4).
[19] Rozhodování OSPOD spočívající v odmítnutí nahlédnutí do spisu ve smyslu § 55 odst. 6 písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí podle názoru Nejvyššího správního soudu je v konkrétním případě rozhodováním v oblasti veřejné správy. A to ať je za výchozí bod akceptována jakákoliv ze standardních definic obsahu pojmu veřejné správy (viz výše citovaná judikatura a komentářová literatura, dále srov. např. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 1 až 3). OSPOD v souzené věci vůči stěžovatelce vystupoval z pozice nadřazenosti, kdy jí autoritativně určoval práva (resp. rozhodl, že jí nepřísluší právo nahlédnout do spisu), a to ve veřejném zájmu, kdy zohlednil nejlepší zájem dítěte (syna stěžovatelky, jehož se dokumentace týkala), přičemž tento postup je upraven veřejnoprávním předpisem. Tímto předpisem je zákon o sociálně-právní ochraně dětí, přičemž „[s]ociálně-právní ochrana dětí je projevem státní moci, vykonávají ji převážně subjekty veřejného práva (orgány sociálně-právní ochrany dětí; § 4 odst. 1), i když zákonem mohou být svěřeny některé povinnosti při zajišťování sociálně-právní ochrany dětí i subjektům nenadaným veřejnou mocí (§ 4 odst. 2)“ (viz Rogalewiczová, R.; Cilečková, K.; Kapitán, Z.; Doležal, M. a kol. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2018, komentář k § 1). Jak dále dodává právě citovaná odborná literatura: „Pokud obecní úřad obce s rozšířenou působností žádosti o umožnění nahlédnutí do spisové dokumentace nevyhoví, vydává o tom do 15 dnů od doručení žádosti rozhodnutí ve správním řízení.“ (Rogalewiczová, R.; Cilečková, K.; Kapitán, Z.; Doležal, M. a kol. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2018, komentář k § 55; shodně viz Macela, M.; Hovorka, D.; Křístek, A.; Trubačová, K. a Zárasová, Z. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2015, komentář k § 55). Že v souvislosti s odmítnutím žádosti stěžovatelky o nahlédnutí do spisu bylo ze strany OSPOD vedeno správní řízení svědčí též samotná skutečnost, že napadené rozhodnutí bylo vydáno dle § 90 odst. 5 správního řádu, jakož i písemnosti založené ve spisové dokumentaci (viz např. úřední záznam o určení oprávněné úřední osoby dle § 15 odst. 4 správního řádu ze dne 23. 7. 2021, či výzva k seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí dle 36 odst. 3 správního řádu ze dne 2. 8. 2021). Závěr o charakteru rozhodnutí o odmítnutí žádosti k nahlédnutí do spisu ve smyslu § 55 odst. 6 písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí jako rozhodnutí vydaného ve správním řízení podporuje též judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. přiměřeně rozsudek ze dne 19. 12. 2014, čj. 4 Ads 194/2014-30). V daném případě tedy podle zákona mělo být vedeno a také skutečně bylo vedeno správní řízení, což indikuje, že se jedná o rozhodnutí v oblasti (vrchnostenské) veřejné správy (§ 1 odst. 1 správního řádu). Je tedy možno uzavřít, že byl shledán i třetí prvek nezbytný pro naplnění zákonné definice správního orgánu.
[20] Dále je třeba uvést, že činnost správních orgánů spadá do přezkumné pravomoci správních soudů vždy, pokud jí jsou dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob (§ 2 s. ř. s.). V daném případě OSPOD autoritativně rozhodoval o právu stěžovatelky, které jí bylo založeno veřejnoprávním předpisem (zde konkrétně právo nahlížet do spisové dokumentace ve smyslu § 55 odst. 5 zákona o sociálně-právní ochraně dětí).
[21] Rozhodnutí o zamítnutí žádosti stěžovatelky k nahlédnutí do spisové dokumentace ve smyslu § 55 odst. 6 písm. b) zákona o sociálně-právní ochraně dětí bezesporu negativně zasáhlo do její právní sféry tím, že jí upřelo právo nahlížet do spisové dokumentace týkající se jejího nezletilého syna. Toto právo zaručuje možnost seznámit se s listinami a materiály, které obecní úřad obce s rozšířenou působností o dítěti a jeho rodině vede. Kromě průběžného informování o tom, jakým způsobem probíhá sociálně-právní ochrana dítěte, možnost nahlížet do spisové dokumentace má sloužit především k tomu, aby se rodiče a jiné osoby odpovědné za výchovu dítěte mohli bránit případnému nepodloženému nebo neoprávněnému zásahu do svého soukromí, pokud by spočíval na podkladech, které by z pohledu rodiny nebyly průkazné, byly nesprávně vyhodnocené nebo dokonce byly nepravdivé nebo získány v rozporu s platnou právní úpravou (viz Rogalewiczová, R.; Cilečková, K.; Kapitán, Z.; Doležal, M. a kol. Zákon o sociálně-právní ochraně dětí. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2018, komentář k § 55). V tomto smyslu se lze ztotožnit se stěžovatelkou, že odmítnutím její žádosti nahlédnout do předmětného spisu bylo zasaženo do jejího práva coby zákonného zástupce nezletilého ověřovat (resp. „kontrolovat“), jakým způsobem OSPOD postupuje, případně zda nedochází k nepřiměřenému zásahu do soukromí její rodiny. Nejvyšší správní soud zde zdůrazňuje, že nijak nepředjímá věcné posouzení důvodnosti žaloby, tj. zda v daném konkrétním případě byl dán zákonný důvod pro odepření práva nahlédnout do spisu stěžovatelce.
[22] Z uvedeného tedy vyplývá, že byl naplněn i čtvrtý znak, a to, že se jednalo o rozhodnutí správního orgánu, které bylo způsobilé se negativně projevit v právní sféře stěžovatelky. Kumulativním naplněním prvků obsažených v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 2 je tedy dána přezkumná pravomoc soudů ve správním soudnictví.
[23] Nejvyšší správní soud podotýká, že výše citovanými závěry nepopírá soukromoprávní charakter veřejného opatrovnictví, tak jak o něm bylo pojednáno shora. V souzené věci se však nejednalo o otázku samotného výkonu kolizního opatrovnictví OSPOD v řízení o určení otcovství, v rámci nějž přísluší ochrana práv účastníků civilním soudům. Správní orgány zde autoritativně rozhodovaly o právu stěžovatelky, které jí bylo založeno veřejnoprávním předpisem, ve správním řízení, a jejich rozhodnutí tudíž podléhá přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
*) S účinností od 1. 1. 2022 byl obsah § 55 odst. 6 písm. b) zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, přesunut do § 55 odst. 7 písm. b) téhož zákona. | decision_124.txt |
270 | k nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací
k zákonu č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění účinném do 30. 11. 2015
k čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (v textu jen "Listina")
k čl. 2 odst. 4 Ústavy
Nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, provádějící zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění do 30. 11. 2015, bylo v části regulující hluk z veřejné produkce hudby v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 2 odst. 4 Ústavy; na případy regulace hluku z veřejné produkce hudby jej nebylo možno aplikovat.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2016, čj. 6 As 44/2014-88)
Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 271/1995 Sb., č. 512/2004 Sb. a č. 77/2014 Sb.
Věc: Společnost s ručením omezeným HPK - Productions proti Ministerstvu zdravotnictví o uložení pokuty.
Klíčovou otázkou tohoto rozsudku je zákonnost a ústavnost limitů pro hluk z veřejné produkce hudby, jak je vymezilo nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, provádějící zákon o ochraně veřejného zdraví, ve znění do 30. 11. 2015.
Ve dnech 13. až 15. 7. 2012 žalobkyně pořádala v prostoru letiště Aeroklubu Tábor, Čápův dvůr, hudební festival Mighty Sounds 2012. Krajská hygienická stanice Jihočeského kraje (správní orgán I. stupně) provedla inspekční kontrolu měřením hluku z veřejné produkce hudby. Dne 13. 7. 2012 v noční době od 22:25 hod. do 23:25 hod. v chráněném venkovním prostoru stavby rodinného domu čp. 536 v k. ú. Měšice u Tábora (místo měření č. 1) dosahoval hluk z veřejné produkce hudby hodnoty L Aeq,1h = 62,9 dB. Téhož dne v noční době od 22:15 hod. do 23:15 hod. v chráněném venkovním prostoru stavby rodinného domu čp. 1161 v k. ú. Sezimovo Ústí (místo měření č. 2) pak hluk z veřejné produkce hudby dosahoval hodnoty L Aeq,1h = 40,9 dB.
Správní orgán I. stupně proto rozhodnutím ze dne 18. 12. 2012 rozhodl, že se žalobkyně dopustila správního deliktu. Jakožto pořadatelka hudebního festivalu nezajistila, aby hluk z veřejné produkce hudby nepřekračoval hladinu L Aeq,1h = 35 dB (korekce měření ± 2,0 dB), tj. limit stanovený dle § 32 zákona o ochraně veřejného zdraví, ve spojení s § 12 a přílohou č. 3 částí A nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Za porušení této povinnosti uložil správní orgán I. stupně žalobkyni pokutu ve výši 360 000 Kč. Žalovaný snížil pokutu na 210 000 Kč; ve zbytku rozhodnutí potvrdil a odvolání žalobkyně zamítl.
Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně bránila žalobou podanou u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který žalobu rozsudkem ze dne 22. 1. 2014, čj. 10 A 94/2013-59, zamítl. Uvedl, že žalobkyně měla povinnost akci zajistit takovým způsobem, aby nedošlo k překročení hygienických limitů hluku. Napadené správní rozhodnutí nebrání žalobkyni v pořádání veřejných produkcí hudby mimo noční dobu při dodržení příslušných hlukových limitů. Výše uložené pokuty dle něj odpovídá závažnosti správního deliktu. V místě měření č. 1 žalobkyně překročila limit o 25,9 dB. Takto vysoká imisní zátěž negativně působí na zdraví lidí. Správní orgány zohlednily okolnosti zmírňující závažnost protiprávního jednání. Navíc žalobkyně oproti předchozímu ročníku festivalu v roce 2011 zajistila snížení nadlimitní hlukové zátěže na místě měření č. 2.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní namítala, že důsledným uplatňováním přísných hygienických limitů bez ohledu na to, co je zdrojem hluku a jak dlouho tato expozice trvá, je absolutně vyloučeno konání jakýchkoli akcí pod širým nebem. Poukázala na podobné akce, jako jsou komerční prezentace, poutě, městské slavnosti, zábavy, ohňostroje, sportovní zápasy, koncerty, hudební festivaly a pivní slavnosti, pro které je v podstatě nemožné dodržet hlukový limit pro noční dobu stanovený na 35 dB. Tento limit odpovídá podle srovnávacích tabulek hluku obdobnému relativnímu tichu v obsazeném hledišti kina (30-35 dB) či tlumenému hovoru (40 dB).
Například podle strategické hlukové mapy Aglomerace Praha 2007 je evidentní, že hluk v Praze v chráněném venkovním prostoru staveb je nadlimitní. Velká část obyvatel Prahy je vystavena permanentně vyšší hlukové zátěži, než jaká byla naměřena v posuzovaném případě. Stejně tak jsou na tom podle hlukových map obyvatelé Ostravy či Brna. Nadlimitní působení hluku z veřejné produkce hudby bylo krátkodobé. Žádná studie neprokázala, že by krátkodobý hluk v naměřených hodnotách působil negativně na lidské zdraví. Podle studií Světové zdravotnické organizace poškozuje zdraví člověka až dlouhodobé vystavování hluku, který je vyšší než 65 dB. Lidé žijící v okolí hlavních silnic a železnic jsou dlouhodobě vystaveni hlukové zátěži, která je srovnatelná s hodnotami naměřenými v daném případě.
Současné hlukové limity jsou zcela nevyhovující pro pořádání krátkodobých hudebních produkcí. Na tom se shoduje široká odborná veřejnost. Potvrzují to snahy o legislativní změny z posledního období v podobě speciálního "hlukového" zákona či v podobě zásadní novelizace zákona o ochraně veřejného zdraví. V drtivé většině případů, kdy jakákoliv hygienická stanice prováděla v posledních letech měření hluku veřejné produkce hudby, bylo výsledkem překročení stanovených limitů a následné udělení pokuty. Hlukový limit je splnitelný jen za předpokladu, že se veškeré kulturní aktivity přesunou do zcela neobydlených lokalit daleko od civilizace.
Stěžovatelka konečně upozornila na to, že se pořádaná veřejná produkce hudby koná každoročně. Je zaměřena nejen na okrajové hudební žánry, ale i na prezentaci divadelních spolků, umělecké a sportovní workshopy, poskytuje prostor charitativním a vzdělávacím aktivitám. Festival Mighty Sounds je pořádán pouze jednou za rok v červenci, a to vždy za součinnosti města Tábor a místních složek státní správy. Stěžovatelka aktivně komunikovala se sousedními obyvateli, snažila se co nejvíce eliminovat možné dopady hudební produkce na okolí areálu festivalu. Hudební pódia byla natočena tak, aby "hrála" do neobydlených míst, směrem od chráněných prostor. Čtyři z šesti hudebních scén byly umístěny ve stanech. Dramaturgie festivalu byla sestavena tak, aby bylo v nočních hodinách hlukové zatížení co nejmenší. Oproti minulosti se hudební produkce na obou hlavních scénách nepřekrývala, vždy "hrálo" pouze jedno otevřené pódium.
Dále stěžovatelka polemizovala s výší uložené pokuty. Pokuta v řádech stovek tisíc je zcela mimo ekonomickou realitu dnešní nemainstreamové kultury. Zákonodárce jistě neměl v úmyslu "sankcionovat" a v podstatě "likvidovat" jakékoli kulturní aktivity pod širým nebem nebo je vytlačit do odlehlých a lidmi opuštěných míst.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s právním názorem krajského soudu. Žalovaný ve svém rozhodnutí přihlédl k tomu, že se daná akce koná jedenkrát do roka a stěžovatelka se ji snažila lokalizovat na okraj obydlené části města. Nelze však opomenout, že přes přijatá opatření nedošlo oproti předcházejícím rokům ke zmírnění hlukové zátěže v místě měření hluku č. 1. Překročení hygienických limitů hluku znamená zdravotní riziko pro obyvatelstvo vystavené působení hluku. Není v kompetenci orgánu ochrany veřejného zdraví řešit otázku, zda se konkrétní akce uskuteční, či nikoliv, případně jak dosáhne pořadatel veřejné produkce hudby splnění svých zákonných povinností. Veřejnou produkci hudby lze pořádat mimo noční dobu při dodržení příslušných hlukových limitů. Žalovaný konečně uvedl, že v dané věci šlo o třetí porušení stejné povinnosti; předcházející sankce ve výši 90 000 Kč a 180 000 Kč dle něj nesplnily svou preventivní a odrazující funkci.
Při předběžném posouzení věci dospěl šestý senát k odlišnému právnímu názoru, než jaký byl zaujat v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, čj. 6 Ads 40/2012-29, věc M-SPO, a ze dne 27. 5. 2009, čj. 4 Ads 21/2008-125, věc Sportovní klub Kostelní Lhota. Na rozdíl od závěru ve věci M-SPO je šestý senát přesvědčen, že správní orgán měl k námitkám stěžovatelky zohlednit nedostatek speciální regulace hygienických hlukových limitů ve vztahu k veřejné produkci hudby již před rozhodováním o správním deliktu ve smyslu § 93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví.
Veřejnou produkci hudby považuje šestý senát za jednorázovou činnost, která logicky vyžaduje zvláštní pozornost, a tedy i speciální podzákonnou úpravu limitů hluku odlišnou od dlouhodobého zatížení hlukem. Veřejnou produkci hudby srovnává se stavební činností, u které nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací zakotvilo mírnější hlukové limity. Zatímco nařízení vlády zohledňuje specifika hluku vznikajícího při pozemní dopravě, při leteckém provozu či v průběhu stavebních prací, neupravuje hlukové limity veřejné produkce hudby výrazně odlišně od hlukových limitů jakéhokoliv běžného provozu či produkce. Naopak, limity veřejné produkce hudby jsou sníženy o dalších 5 dB, protože tento hluk obsahuje tónové složky.
I bez odborného zhodnocení hlukové problematiky je již ze znění nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací patrná jeho nepoužitelnost pro regulaci ojedinělých nebo krátkodobých expozic. S jednorázovou hudební produkcí nepočítá a její specifika nezohledňuje. Ani zákon o ochraně veřejného zdraví neobsahuje další mechanismus, kterým by bylo možno zohlednit specifika hudební produkce. Pořadatelům veřejné produkce hudby nepomůže ani § 31 citovaného zákona, neboť na ně mechanizmus ospravedlňující překročení hygienických limitů nemíří. Šestý senát odkazuje na připravovanou legislativu, která svěřuje regulaci ojedinělých nebo krátkodobých expozicí hluku obcím. To by ostatně odpovídalo běžné praxi v ostatních státech EU, ve kterých je regulace tohoto druhu svěřena orgánům místní správy.
Pokud by rozšířený senát shledal, že podzákonná úprava hlukových limitů vztahujících se k veřejné produkci hudby v nočních hodinách nemá dostatečnou oporu v zákoně, šestý senát připomíná, že obecný soud nerozhoduje o neplatnosti podzákonného předpisu. Soud rozhoduje jen o jeho neaplikovatelnosti v dané věci. Případný výrok soudu o nezákonnosti podzákonného právního předpisu má právní účinky pouze inter partes, nikoliv erga omnes (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2003, sp. zn. I. ÚS 276/01, N 34/29 SbNU 291, č. 34/2003 Sb. ÚS).
S ohledem na výše uvedené šestý senát zdůrazňuje, že úprava hlukových limitů hudební produkce v nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací neodpovídá zákonnému zmocnění, protože v něm chybí úprava, která by zohlednila specifika krátkodobých hudebních produkcí. Rozšířenému senátu proto k posouzení předkládá právní názor, dle něhož "podřazení hudební produkce regulaci určené pro jakoukoliv jinou činnost, při které vzniká škodlivý hluk, limituje její provozování natolik, že zvolený způsob regulace přestává být úpravou limitů a stává se až jejím faktickým zákazem, ke kterému ovšem nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací určeno není, a ani nemůže být". Zákonné mantinely pro omezení základního práva ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny zákon o ochraně veřejného zdraví v tomto směru neobsahuje.
Žalovaný podal k výzvě soudu vyjádření k otázce řešené rozšířeným senátem. Sdělil, že v letech 2011-2015 bylo provedeno celkem pět kontrol, při kterých nebylo zjištěno překročení stanovených hygienických limitů hluku. Jednalo se o měření z větší vzdálenosti (500 metrů, 750 metrů, jeden kilometr), navíc prostor mezi měřením a koncertem byl odstíněn stromy, event. byly výsledky měření ovlivněny příznivými klimatickými podmínkami. Státní dozor a měření hluku byly prováděny převážně na základě podnětů obyvatel.
Žalovaný souhlasil s názorem, že uvnitř zastavěného území nelze uspořádat obvyklou veřejnou produkci hudby, aniž by došlo k překročení hygienických limitů hluku podle nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací (detailně je toto stanovisko citováno dále v části V.3). Dále vysvětlil, že hluk z veřejné produkce hudby má značně specifické charakteristiky, které z něj činí výrazně rušivý faktor. Díky nízkofrekvenčnímu charakteru moderní veřejné produkce hudby se zvukové vlny šíří s malým útlumem na velkou vzdálenost a snadno pronikají obvodovými stěnami staveb do vnitřních obytných místností. Tam se díky vyfiltrování vyšších frekvencí a vytváření kvazistojatého vlnění jejich rušivý charakter zesiluje. Výsledný efekt je pak uvnitř subjektivně vnímán jako pulsující dunění, které již nenese žádnou hudební informaci.
Žalovaný upozornil, že zákonem č. 267/2015 Sb. byly z definice hluku, a tedy i z dozorové působnosti orgánů ochrany veřejného zdraví vyjmuty veškeré produkce hudby provozované ve venkovním prostoru. Regulace tohoto hluku náleží od 1. 12. 2015, tedy od účinnosti zákona č. 267/2015 Sb., obcím. Za změněné zákonné úpravy již regulace produkce hudby ve venkovním prostoru pod nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací nespadá. Novela tohoto nařízení reagující na nový zákonný stav je v současné době v legislativním procesu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
Právní názor rozšířeného senátu
V. 1 Rozhodná právní úprava
[19] Rozšířený senát předně rekapituluje právní úpravu, kterou šestý senát shledal nedostatečnou pro závěr správních orgánů o spáchání správního deliktu.
[20] Podle § 92 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění do 31. 7. 2013, "[z]a nesplnění nebo porušení povinností stanovených tímto zákonem uloží orgán ochrany veřejného zdraví oprávněný vykonávat státní zdravotní dozor fyzické osobě při její podnikatelské činnosti nebo právnické osobě pokutu do výše 2 000 000 Kč".
[21] Podle § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění do 30. 11. 2015, "[o]soba, která používá, popřípadě provozuje stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovatel letiště, vlastník, popřípadě správce pozemní komunikace, vlastník dráhy a provozovatel dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk [...], jsou povinni technickými, organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací na fyzické osoby". Dle odstavce 2 téhož ustanovení se "[h]lukem [...] rozumí zvuk, který může být škodlivý pro zdraví a jehož hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis". Dle odstavce 3 se "[ch]ráněným venkovním prostorem staveb [...] rozumí prostor do 2 m okolo bytových domů, rodinných domů, staveb pro školní a předškolní výchovu a pro zdravotní a sociální účely, jakož i funkčně obdobných staveb".
[22] Podle § 32 zákona o ochraně veřejného zdraví ve znění účinném do 30. 11. 2015 pak "[h]luk z provozoven služeb a hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory uvedené v § 30. Splnění této povinnosti zajistí osoba provozující službu a, jde-li o veřejnou produkci hudby, pořadatel, a nelze-li pořadatele zjistit, pak osoba, která k tomuto účelu stavbu, jiné zařízení nebo pozemek poskytla".
[23] Zákon o ochraně veřejného zdraví se také vypořádával se situacemi, v nichž bylo obtížné plošně stanovené limity dodržet. V § 31 umožnil žádat o výjimku z dodržování hlukových limitů. O výjimku nebylo možno požádat v případě hluku z veřejné produkce hudby.
[24] Prováděcím předpisem, o kterém hovořil § 32 zákona o ochraně veřejného zdraví, je nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací (v původním znění, doposud bez novelizací). Citované nařízení vlády dle § 1 odst. 1 reguluje:
"a) hygienické limity hluku a vibrací na pracovištích, způsob jejich zjišťování a hodnocení a minimální rozsah opatření k ochraně zdraví zaměstnance,
b) hygienické limity hluku pro chráněný venkovní prostor, chráněné venkovní prostory staveb a chráněné vnitřní prostory staveb,
c) hygienické limity vibrací pro chráněné vnitřní prostory staveb,
d) způsob měření a hodnocení hluku a vibrací pro denní a noční dobu".
[25] Konkrétní hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru stanovuje § 12 nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Podle § 12 odst. 1 se "[h]odnoty hluku, s výjimkou vysokoenergetického impulsního hluku, [...] vyjadřují ekvivalentní hladinou akustického tlaku A LAeq,T. V denní době se stanoví pro 8 souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin (LAeq,8h), v noční době pro nejhlučnější 1 hodinu (LAeq,1h)." Podle § 12 odst. 3 nařízení se "[h]ygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A, s výjimkou hluku z leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku, [...] stanoví součtem základní hladiny akustického tlaku A LAeq,T se rovná 50 dB a korekcí přihlížejících ke druhu chráněného prostoru a denní a noční době podle přílohy č. 3 k tomuto nařízení. [...] V případě hluku s tónovými složkami, s výjimkou hluku z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách, a hluku s výrazně informačním charakterem, se přičte další korekce -5 dB."
[26] Další korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru stanoví příloha 3 nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, podle které se pro noční dobu v případě chráněného venkovního prostoru staveb přičítá další korekce -10 dB, s výjimkou hluku z dopravy na železničních dráhách, kde se použije korekce -5 dB. Další korekce závisí na povaze chráněného prostoru. Odlišné korekce jsou v části A přílohy stanoveny pro chráněný venkovní prostor staveb lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní, chráněný venkovní prostor lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní a chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor, a to mj. též k hluku z veřejné produkce hudby.
V.2 Pravomoc rozšířeného senátu
[27] Rozšířený senát nejprve zvážil svou pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.
[28] Šestý senát dovozuje potřebu odklonit se od závěrů vyjádřených v citovaných rozsudcích čj. 6 Ads 40/2012-29 (M-SPO) a čj. 4 Ads 21/2008-125 (SK Kostelní Lhota).
[29] V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 40/2012-29 (M-SPO) dospěl šestý senát k závěru, že okolnosti veřejné hudební produkce nemají na odpovědnost tehdejšího stěžovatele vliv: "Již samotné překročení těchto hygienických limitů znamená ohrožení zájmu na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku (nikoliv však přímo poškození zdraví fyzických osob), k jehož ochraně jsou dotčené limity stanovovány. Konkrétní okolnosti a dopady předmětného protiprávního jednání jsou pak zohledňovány při rozhodování o uložení pokuty a její výši ve smyslu § 93 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví" (bod [8]). Pokud stěžovatel upozorňoval na neadekvátní a přísnou úpravu hlukových limitů pro venkovní produkci hudby, soud mu sdělil, že aspekty míry a závažnosti překročení hlukových limitů mají řešit správní orgány a soudy za pomoci individualizace sankce v konkrétním případě a také prostřednictvím moderačního práva.
[30] Tento právní názor dle názoru vysloveného v předkládacím usnesení brání tomu, aby obecná regulace hlukových limitů veřejné produkce hudby, zakotvená v § 12 nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací ve spojení s přílohou č. 3 tohoto nařízení, byla pro překročení rámce zákonného zmocnění posouzena jako neaplikovatelná.
[31] Rozšířený senát má za to, že právní názor vyjádřený v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 40/2012-29 (M-SPO) není ve výslovném rozporu s názorem, k němuž dospěl šestý senát při předběžné poradě v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní soud ovšem při rozhodování citované věci M-SPO vyslovil právní závěr, který ve svých důsledcích znemožnil v nynější věci šestému senátu vyslovit neaplikovatelnost nařízení vlády. Obecně totiž konstatoval, že jakékoliv překročení limitů hluku zakotvených nařízením vlády znamená samo o sobě ohrožení zájmu na ochraně veřejného zdraví před nepříznivými účinky hluku, které podléhá sankci podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Tím Nejvyšší správní soud sice nepřímo, nicméně přesto poměrně jednoznačně dospěl k závěru o zákonnosti a ústavnosti nařízení vlády. Pokud by se šestý senát bez předložení věci rozšířenému senátu rozhodl od tohoto závazného závěru odklonit, postupoval by v rozporu s § 17 s. ř. s.
[32] Rozšířený senát nepochybuje, že podmínka existence odlišného právního názoru, než jaký byl již vyjádřen v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je splněna. Druhou nezbytnou podmínkou pro rozhodování rozšířeného senátu je, aby posouzení předložené právní otázky rozšířeným senátem bylo potřebné pro rozhodnutí o dané věci. Stěžovatelka v kasační stížnosti a jejím doplnění, obdobně jako v žalobě, výslovně namítá, že limity zakotvené sporným nařízením vylučují pořádání jakýchkoliv akcí pod širým nebem. Proto je splněna i druhá podmínka pro pravomoc rozšířeného senátu o této věci rozhodovat.
[33] Rozšířený senát proto může podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozhodovat.
[34] Jedná-li se o tvrzený rozpor předběžného závěru šestého senátu s citovaným rozsudkem čtvrtého senátu Nejvyššího správního soudu čj. 4 Ads 21/2008-125 (SK Kostelní Lhota), rozšířený senát má za to, že zde o rozpor nejde. Tento rozsudek totiž zrušil správní rozhodnutí proto, že zákaz hudebních produkcí byl uložen osobě, která vůbec nebyla vlastníkem pozemků, na kterých proběhly koncerty rockové hudby. Proto nedávalo správní rozhodnutí žádný smysl a bylo nevykonatelné. Šestý senát asi i proto domnělý rozpor dovozuje jen na základě interpretace závěru tohoto rozsudku. Čtvrtý senát zde pouze podotkl, že při posuzování přiměřenosti uloženého opatření je třeba vycházet z toho, že "ochrana zdraví osob má zcela jednoznačně přednost před kulturním životem v obci, který byl uloženým opatřením pouze částečně omezen. Napadené rozhodnutí totiž stěžovateli ani jiným subjektům nebrání v pořádání veřejných produkcí hudby mimo noční dobu (tj. do 22:00 hod.), samozřejmě při dodržení příslušných hlukových limitů". V této věci však čtvrtý senát nijak nevyloučil, aby se soudy v dalších případech zabývaly eventuální nezákonností podzákonného právního předpisu, který stanovil hygienicky přípustné meze hluku.
V.3 Posouzení rozhodné právní otázky
[35] V projednávané věci není sporu o tom, že správní orgán I. stupně v rámci inspekčního měření zjistil, že stěžovatelka při pořádání veřejné produkce hudby překročila hygienické limity hluku zakotvené nařízením vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Nařízením stanovený limit 35 dB překročila v jednom místě o 25,9 dB, v jiném místě pak o 3,9 dB. Ve vztahu k chráněným venkovním prostorům staveb platilo, že se obecný hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku ve výši 50 dB snížil o 10 dB z důvodu, že produkce probíhala v noční době, a o dalších 5 dB proto, že hluk obsahoval tónové složky. Povinností stěžovatelky tak podle nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací bylo, aby podnikla takové kroky, kterými by v chráněných venkovních prostorech blízkých staveb omezila hluk na maximálně 35 dB (blíže viz část V.1 shora).
[36] Rozšířený senát musel posoudit, zda obecná regulace hlukových limitů zakotvená v § 12 nařízení o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací a dále v příloze č. 3 k tomuto nařízení překročila meze zákonného zmocnění. Stěžovatelka tvrdí, že tyto limity, tak jak jsou vládou nastaveny, ve skutečnosti vylučují pořádání jakýchkoliv hudebních akcí poblíž chráněného venkovního prostoru staveb.
[37] Žalovaný s tímto tvrzením stěžovatelky ve svém vyjádření ze dne 10. 3. 2016 souhlasí. V tomto vyjádření uvádí, že uvnitř zastavěného území nelze uspořádat obvyklou veřejnou produkci hudby (např. rockový koncert), aniž by došlo k překročení hygienických limitů hluku podle nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Při hudebním festivalu se hodnoty LAeq,8h ve vzdálenosti 50 metrů od zdroje hluku běžně pohybují v pásmu 70-80 dB (individuálně však mohou dosahovat i mnohem vyšších hodnot). Nominální hodnoty hygienických limitů proto mohou být překračovány i ve vzdálenostech větších než 0,5 km od zdroje hluku. Dosažení nominální hodnoty hygienického limitu hluku lze očekávat již po několika minutách hudební produkce, a to i ve značné vzdálenosti od zdroje hluku. Pokud je tedy veřejná produkce hudby produkována přímo v zastavěné části obce, hluk z veřejné produkce hudby prakticky vždy překračuje nominální hodnoty hygienických limitů hluku, a to již po odehrání jedné či dvou skladeb.
[38] Ze souhlasného stanoviska stěžovatelky a žalovaného tedy plyne, že na věc aplikovatelná právní úprava ve své podstatě vylučovala konání obvyklé produkce hudby v zastavěné části obce (v blízkosti chráněných venkovních prostor staveb ve smyslu zákona o ochraně veřejného zdraví). Jde o tvrzení mezi stranami nesporné, pročež rozšířený senát nemusel provádět v tomto směru žádné dokazování. Rozšířený senát zdůrazňuje, že z vyjádření žalovaného plyne, že hlukové limity nebylo možno splnit nejen v noční době, ale ani během dne.
[39] Žalovaný uvádí celkem pět případů, ve kterých měření krajských hygienických stanic nezjistilo překročení hlukových limitů. Těchto pět případů právě uvedenou tezi dále podporuje. Šlo totiž vesměs o hudební festivaly daleko od zastavěných oblastí (ve dvou případech jeden kilometr, v jiném půl kilometru), často v lesích nebo lesním údolí, odstíněné stromy. Jak žalovaný podotýká, měření bylo ovlivněno i příznivými klimatickými podmínkami. I z těchto pěti případů tedy plyne, že úspěšně uskutečnit běžný koncert bylo za aplikovatelné právní úpravy možné jen daleko od zastavěné části obce.
[40] Ostatně i dokumenty založené ve správním spise (rozhodnutí o sankcích uložených třetím osobám) prokazují tvrzení stěžovatelky, podpořené souhlasným vyjádřením žalovaného, že hudební akce, pokud jsou správním orgánem kontrolovány, pravidelně překračují hlukový limit.
[41] V českém právu platí základní ústavní princip, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny). Každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá (čl. 2 odst. 4 Ústavy). Meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny).
[42] Určité chování tedy může zakázat pouze zákon, respektive v jeho mezích může dále zákaz konkretizovat podzákonný právní předpis. Meze podzákonného předpisu jsou buď výslovně vymezeny zákonem, anebo vyplývají ze smyslu a účelu daného konkrétního prováděného zákona (srov. např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95, N 67/4 SbNU 157, č. 271/1995 Sb. - Nařízení vlády o vyhlášení závazné části územního plánu velkého územního celku Plzeňska). Prováděcími předpisy nemohou být stanoveny primární povinnosti. Pokud zákon stanoví, že nemá být X, podzákonný předpis může dále tento zákaz specifikovat tak, že nemá být X1, X2, X3 atd. Pokud podle zákona nemá být X, podzákonný předpis nesmí stanovit, že nemá být Y (např. nálezy pléna Ústavního soudu ze dne 25. 3. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 43/13, N 39/72 SbNU 439, č. 77/2014 Sb. - zrušení tzv. lázeňské vyhlášky; a ze dne 18. 8. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 7/03, N 113/34 SbNU 165, č. 512/2004 Sb. - změna sazeb zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu).
[43] Argumentace stěžovatelky a šestého senátu směřuje v podstatě k tomu, že zákaz veřejné produkce hudby v zastavěných částech obce je obsažen nikoliv v zákoně o ochraně veřejného zdraví, ale teprve v podzákonném právním předpise, konkrétně v nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací.
[44] Rozšířený senát upozorňuje, že zákon o ochraně veřejného zdraví nebyl zjevně postaven na koncepci, která by paušálně zakazovala veřejnou produkci hudby v zastavěných částech obce. Právě naopak, zákon evidentně počítal s tím, že za splnění hlukových limitů se koncerty a podobné akce mohou v obcích konat. Zákon v § 32 uváděl, že hluk z veřejné produkce hudby (například koncert, taneční zábava, artistická produkce s hudbou) nesmí překročit hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory uvedené v § 30, současně tato norma specifikovala osobu, která měla zajistit splnění této povinnosti (viz bod [22] shora).
[45] Významná pro nynější věc je rovněž skutečnost, že z limitů hluku z veřejné produkce hudby nebylo možno podle aplikovatelného znění zákona získat výjimku (viz bod [23] shora).
[46] Rozšířený senát pro srovnání podotýká, že limity nastavené nařízením vlády, tedy 45 dB ve dne a 35 dB v noci, byly významně přísnější než srovnatelné úpravy okolních zemí. Navíc takovéto úpravy znají výjimky pro konání hudebních či obdobných akcí.
[47] Například v Německu podle tzv. vzorové směrnice o hluku z volnočasových zařízení (LAI-Freizeitlärmrichtlinie)*) činí hlukové limity v průmyslových oblastech ve dne i v noci 70 dB(A), v jádrových oblastech, vesnicích a smíšených oblastech přes den včetně soboty 60 dB(A), v noci 45 dB(A), v oblastech, jež slouží převážně k bydlení, a v oblastech se skupinami obydlí přes den ve všedních dnech včetně soboty mimo klidovou dobu 55 dB(A), v noci 40 dB(A), v čistě obytných oblastech 50 dB(A), v noci 35 dB(A), v lázeňských oblastech, pro nemocnice a pečovatelské ústavy přes den 45 dB(A), v noci 35 dB(A). V Německu tedy právo mnohem více strukturuje jednotlivá chráněná území podle typu využití, rozsahu osídlení a potřeby hlukové ochrany. Ve většině případů jsou hlukové limity vyšší než podle úpravy české. Ještě podstatnější je to, že německá úprava výslovně pamatuje i na tzv. akce, jež se konají zřídka (seltene Veranstaltungen), jež se vyznačují silnou vázaností na místo konání nebo jsou sociálně adekvátní a akceptované. Při takových akcích někdy nemohou být výše uvedené hlukové limity dodrženy, a to i přes všechna přiměřená technická a organizační opatření ke snížení hluku. Jedná se o velké akce jako Hessentag, Kieler Woche, na mnoha místech též jednotlivé koncerty konané na exponovaných místech uvnitř města. Takovéto akce přes nesplnění hlukových limitů mohou být příslušným úřadem povoleny, obvykle za podmínky splnění určitých dalších požadavků. Regulace hluku v jednotlivých spolkových zemích se přitom mohou v detailech lišit.
[48] Stejně tak je tato problematika regulována na úrovni jednotlivých spolkových zemí v Rakousku. I tam jsou hlukové limity vyšší než podle sporné úpravy české, dotčené chráněné lokality jsou více strukturovány (rozlišují se např. klidové obecní zóny a naproti tomu rušnější jádra měst). Právní předpisy spolkových zemí znají speciální pravidla pro pořádání jednorázových hudebních či obdobných akcí a s nimi spojené udělování výjimek z obecných hlukových limitů.
[49] Rozšířený senát tedy shrnuje, že český zákonodárce veřejnou produkci hudby v obcích nebo v jejich blízkosti ani nezakázal, ani nepřipustil možnost požádat v těchto případech o výjimku (na rozdíl od jiných zdrojů hluku). Pokud zákon dával přesně určeným osobám povinnost zajistit dodržení hlukových limitů, evidentně vycházel z toho, že hlukové limity bude možno někdy porušit, někdy dodržet. Tak tomu ale podle nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací nebylo. Dodržení hlukových limitů v obcích nebo jejich blízkosti bylo v podstatě nemožné.
[50] V projednávané věci je namístě použít selský rozum. Obsahovalo-li by nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací výslovný zákaz veřejné produkce hudby v zastavěných oblastech, nebylo by sporu o tom, že by tento podzákonný předpis nad rámec zákona a mimo zákonné meze vytvořil nový zákaz. Stejně je třeba hodnotit situaci, v níž sice nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací výslovně obdobný zákaz neobsahuje, nastavuje však limity tak přísně, že je v praxi nelze dodržet. Podle nařízení vlády nebylo možno pořádat koncert či jinou hudební produkci v zastavěné části obce nebo v její blízkosti a současně dodržet limity stanovené nařízením.
[51] Nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací se tedy dostalo v té části, ve které reguluje hluk z veřejné produkce hudby, zcela mimo rámec zákona o veřejném zdraví. V této části je tedy nařízení protiústavní, rozporné s čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy. Obecné soudy, včetně Nejvyššího správního soudu, nemohou takové nařízení v individuální kauze aplikovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy).
[52] Pokud správní orgán na základě hlukových limitů stanovených nařízením vlády uložil sankci, stalo se tak za porušení povinnosti, kterou stanovilo teprve nařízení vlády, nikoliv zákon. Takováto sankce nemá oporu v zákoně, a je proto v rozporu s ústavním pořádkem (článek 39 Listiny).
[53] Rozšířený senát tímto rozhodnutím nijak nezpochybňuje nutnost regulovat zdraví škodlivý hluk, včetně hluku z hudebních akcí. Musí se tak ale dít ústavním a zákonným způsobem.
VI.
Shrnutí a závěr
[54] Rozšířený senát shrnuje, že nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, provádějící zákon o ochraně veřejného zdraví ve znění do 30. 11. 2015, bylo v části regulující hluk z veřejné produkce hudby v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy; na případy regulace hluku z veřejné produkce hudby je nebylo možno aplikovat. Sankce byla uložena stěžovatelce za porušení povinnosti, kterou poprvé stanovil teprve podzákonný právní předpis. Proto rozhodnutí správních orgánů o uložení sankce nemůže obstát. (...) | decision_1240.txt |
271 | Právo EU: přímý účinek směrnic
k čl. 12 a čl. 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací (směrnice o univerzální službě)
I. Články 12 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací nebrání tomu, aby byl do čistých nákladů na povinnost poskytování univerzální služby zahrnut "" poskytovatele této služby, jejž tvoří míra návratnosti vlastního kapitálu, kterou by požadoval podnik srovnatelný s poskytovatelem univerzální služby vážící, zda bude s přihlédnutím k úrovni rizika službu obecného hospodářského zájmu poskytovat po celou dobu pověření.
II. Články 12 a 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací mají přímý účinek a jednotlivci se jich mohou přímo dovolávat před vnitrostátním soudem ke zpochybnění rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu.
III. Pro účely určení výše čistých nákladů na povinnosti univerzální služby poskytované určeným podnikem se směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací nepoužije na období před přistoupením České republiky k Evropské unii, tj. v rámci roku 2004 na období od 1. 1 do 30. 4.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2016, čj. 7 As 131/2013-156)
Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS, č. 244/2004 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS a č. 2138/2010 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 34/1995 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 84/94), č. 85/1997 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 94/97), č. 64/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 741/06) a č. 225/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1534/08); rozsudky Soudního dvora ze dne 7. 1. 2004, Wells (C-201/02, Sb. rozh., I-723), ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer (C-397/2001, Sb. rozh., I-8835), ze dne 15. 4. 2010, CIBA (C-96/08, Sb. rozh., I-2911), ze dne 6. 10. 2010, Base (C-389/2008, Sb. rozh., I-9073), a ze dne 6. 10. 2015, T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic (C-508/14).
Věc: a) Akciová společnost T-Mobile Czech Republic a b) akciová společnost Vodafone Czech Republic proti Českému telekomunikačnímu úřadu, za účasti 1) akciové společnosti O2 Czech Republic a 2) společnosti s ručením omezeným UPC Česká republika, o výši ztráty z poskytování univerzální služby, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu ze dne 27. 9. 2010 (dále jen "napadené rozhodnutí") bylo ověřeno, že výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, předložená osobou zúčastněnou na řízení 1) dopisem ve verzi po mimořádném odpisu realizovaném v roce 2003 (impairmentu), činí 302 622 498 Kč. Předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu svým rozhodnutím ze dne 23. 2. 2011 zamítnul rozklady osoby zúčastněné na řízení 1) [společnosti Telefónica O2 Czech Republic, a.s. (nyní O2 Czech Republic a.s.)] a žalobkyň a) a b) a rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu potvrdil.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 12. 2013, čj. 3 A 54/2011-181, zrušil rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 23. 2. 2011 i rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 27. 9. 2010 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud tak učinil především z důvodu porušení práva Evropské unie (směrnice o univerzální službě) a pro vady v řízení spočívající v nedostatečných skutkových zjištěních.
Městský soud především přisvědčil žalobkyním v tom, že vnitrostátní právní úprava - zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů*), ve znění účinném pro rok 2004 (dále jen "zákon o telekomunikacích") a vyhláška Ministerstva dopravy a spojů č. 235/2001 Sb., kterou se stanoví podrobnosti o výpočtu a úhradě prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby držitelem telekomunikační licence**) - byla v rozporu se směrnicí o univerzální službě. Konkrétně dovodil, že § 31 zákona o telekomunikacích (účinný do 30. 4. 2005) byl v rozporu s článkem 12 a článkem 13 směrnice o univerzální službě. K odstranění rozporu došlo až přijetím nové právní úpravy - zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), který nabyl účinnosti dne 1. 5. 2005. Rozpory spočívaly: a) v rozdílném určení výše ztráty a b) v rozdílném způsobu výpočtu a určení prokazatelné ztráty. Podle vnitrostátních právních předpisů byla žalovaným nesprávně zohledňována jakákoliv ztráta, ačkoliv podle směrnice o univerzální službě měla být zohledněna toliko ztráta, která představuje "nespravedlivou zátěž". Takovou ztrátou, vycházející z rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 2010, Komise proti Belgii, C-222/08, Sb. rozh., s. I-9017, bodů 35, 37, 42 a 43, je jen ztráta, která je nadměrná z hlediska možnosti ji unést vzhledem k velikosti podniku, jeho postavení na trhu, finančním možnostem atd. (nejde tedy o jakoukoliv ztrátu, jak to bylo upraveno ve vnitrostátní právní úpravě platné a účinné v roce 2004).
Městský soud měl za to, že správním orgánem byl do výpočtu prokazatelné ztráty (podle vnitrostátního práva) zahrnut jednak přiměřený zisk a jednak nebyly ve smyslu unijní úpravy zohledněny "výhody", včetně výhod nehmotných. Jde-li o započtení přiměřeného zisku, vycházel z toho, že úprava výpočtu čistých nákladů, obsažená ve směrnici o univerzální službě, je orientována pouze na zjištění nákladů jako takových. Podle této unijní úpravy se započítávají pouze náklady na provozování univerzální služby, a to dosti striktním způsobem. Při tom je zásadně třeba zohlednit veškeré výhody (i nehmotné), které provozovateli - osobě zúčastněné na řízení 1) - vznikly poskytováním univerzální služby. Žádným způsobem se však do určení výše čistých nákladů (prokazatelné ztráty) nepromítají možné ušlé zisky, jak tomu bylo podle české právní úpravy v roce 2004. Cílem směrnice o univerzální službě tak je (případně - viz měřítko spravedlivosti nesené zátěže) kompenzovat pouze vzniklé náklady a vyloučit jakékoliv možné ovlivnění rovné hospodářské soutěže na telekomunikačním trhu společenství (zejm. body 4 a 18 odůvodnění rozsudku). Vnitrostátní právní úprava účinná v roce 2004 nejenže umožňovala zvýšení ztráty z provozu univerzální služby zahrnutím i přiměřeného zisku do ní, což je v rozporu s unijní úpravou, ale současně neumožňovala při určení výše ztráty zohlednit veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, jak to bylo naopak výslovně vyžadováno směrnicí o univerzální službě.
Městský soud proto dovodil, že vnitrostátní právní úprava byla v roce 2004 v rozporu se směrnicí o univerzální službě, a byly tak naplněny předpoklady pro přímé použití této směrnice. Mělo tomu být tak proto, že implementace směrnice o univerzální službě do právního řádu České republiky neproběhla úspěšně a uběhla i implementační lhůta stanovená touto směrnicí. Směrnice o univerzální službě v čl. 13 odst. 1 jednoznačně stanoví, že k zavedení mechanismu pro úhradu čistých nákladů (prokazatelné ztráty) je nezbytné nejprve posoudit, zda čisté náklady představují pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž. V tomto ohledu není členským státům ponechán žádný prostor pro uvážení, jak bylo ostatně potvrzeno i výkladem Soudního dvora v rozsudku ze dne 6. 10. 2010, Base NV a další proti Ministerraad, C-389/08, Sb. rozh., I-9073. Lze tedy bez jakýchkoliv pochybností určit, jak má regulační orgán postupovat. Na uvedeném nic nemění ani neurčitý právní pojem "nespravedlivá zátěž", jehož obsah má být určen až úvahou správního či soudního orgánu. Soudní dvůr především nepovažuje ve své judikatuře interpretační nejasnosti ohledně obsahu použitých termínů za překážku přímého účinku (srov. rozsudek ze dne 4. 12. 1974, Yvonne van Duyn proti Home Office, 41-74).
Městský soud neshledal za možné ani použít při výkladu vnitrostátního práva eurokonformní výklad. Je tomu tak proto, že vnitrostátní právní řád neumožňuje žalovanému, aby při svém rozhodování nezohlednil vnitrostátním právem umožňované zahrnutí přiměřeného zisku do výše čistých nákladů za univerzální službu. Přímý účinek směrnice o univerzální službě není k tíži jednotlivce - což by jinak vylučovalo přímou aplikaci směrnice. Poskytovatel univerzální služby v roce 2004 - osoba zúčastněná na řízení 1) - také nebyl privátním podnikatelským subjektem (jednotlivcem), ale "státní entitou" pod kontrolou státu [většinovým vlastníkem (51,1 % akcií) této společnosti byl stát, resp. Fond národního majetku, jenž byl podřízen Ministerstvu financí České republiky], který plnil i univerzální službu ve veřejném (státním) zájmu, a nad plněním této povinnosti dohlížel stát prostřednictvím žalovaného.
Městský soud vybudoval své rozhodnutí i na názoru, že vstup České republiky do Evropské unie v průběhu roku 2004, za který byla prokazatelná ztráta v řízení ověřována, neměl v posuzovaném případě vliv na aplikaci unijního práva. Účinky práva Evropské unie od okamžiku přistoupení členského státu jsou v obecné rovině nepochybné. Městský soud zohlednil především skutečnost, že povinnost poskytovat univerzální službu trvala kontinuálně a bez jakékoliv změny po celý rok 2004. Prokazatelná ztráta se vypočítávala a řízení o jejím ověření bylo zahájeno až v roce 2005. Lze tedy hovořit o trvajícím právním vztahu, o kterém bylo rozhodováno v době působení práva Evropské unie. Na takový právní vztah jako celek je nutno aplikovat jednu právní úpravu, a to právní úpravu členského státu Evropské unie. Městský soud proto uzavřel, že právo Evropské unie se použije na posouzení celé projednávané věci, tj. na prokazatelnou ztrátu za celý kalendářní rok 2004.
Proti tomuto rozsudku městského soudu podal předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu (stěžovatel) kasační stížnost.
Stěžovatel především vytýkal městskému soudu, že při svém rozhodování dospěl k nesprávnému právnímu závěru ohledně toho, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla v roce 2004 státní entitou skrze majetkový podíl státu v této společnosti. Takový závěr nemá oporu v právních předpisech ani v judikatuře. Judikatura Soudního dvora sice hovoří o "kontrole entity ze strany státu", nehovoří však již o tom, jak velký tento podíl má být (zda 100 %, jak se domnívá stěžovatel, nebo postačí 51 %, jak dovozuje městský soud; v judikatuře Soudního dvora vystupoval příslušný členský stát vždy v pozici 100 % společníka). Nesprávnost názoru městského soudu dokládá i to, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla soukromou osobou obchodovatelnou na burze a měla i soukromé akcionáře. Tito - v důsledku posouzení statusu osoby zúčastněné na řízení 1) jako státní entity - by pak skrze své podíly získali nižší podíl na výnosu této společnosti. K tomu se přiklání i odborná literatura. Rozsudek ze dne 12. 7. 1990, Foster, C-188/89, Sb. rozh., I-3313, na který poukázal městský soud, na danou věc vůbec nedopadá. V této věci šlo o znárodněnou společnost s monopolním postavením. Takové postavení osoba zúčastněná na řízení 1) v roce 2004 v České republice neměla. Nemohla proto být skrze dílčí obchodní podíl státu v této společnosti považována za státní entitu. Nelze se proto dovolávat ani přímého účinku směrnice o univerzální službě k tíži jednotlivce - zde osoby zúčastněné na řízení 1) a jejích menšinových akcionářů. Opodstatněný není ani závěr městského soudu, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla státní entitou pro výjimečné pravomoci spočívající v poskytování univerzální služby. Tato služba není ničím zvlášť výjimečná, neboť ve skutečnosti jde jen o poskytování služby nad rámec běžné telekomunikační služby. Nejde ani o nepřímý výkon funkcí státu, který by byl nadto neobvyklý v soukromých vztazích. Povinnosti a oprávnění osoby zúčastněné na řízení 1) nelze také přirovnat ke kompetencím z rozsudku Soudního dvora ze dne 12. 12. 2013, Portgáz, C-425/12. Ničím výjimečným není ani okolnost, že osobě zúčastněné na řízení 1), jako provozovateli univerzální služby, vzniká právo na úhradu ceny těchto služeb.
Městský soud též nesprávně dovodil, že směrnice o univerzální službě z časového hlediska dopadá i na univerzální službu poskytovanou osobou zúčastněnou na řízení 1) v celém roce 2004 na základě telekomunikační licence z roku 2002 [tedy i v období roku 2004, které předcházelo vstupu České republiky do Evropské unie (od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004)]. Takový výklad temporálních účinků unijní právní úpravy univerzální služby je v přímém rozporu se zásadou právní jistoty a ochrany nabytých práv. Osoba zúčastněná na řízení 1) byla pověřena poskytováním univerzálních služeb již v roce 2002, tedy ještě před vstupem České republiky do Evropské unie (stejně tak i před přijetím samotné směrnice o univerzální službě, která poskytování univerzální služby regulovala i před účinností asociační dohody). Výklad městského soudu by naopak osobu zúčastněnou na řízení 1) zbavil práv nabytých před vstupem do Evropské unie podle tehdy platných a účinných právních předpisů, včetně očekávané odměny (určené náhrady) za poskytovanou univerzální službu. I kdyby však bylo skutečně třeba od 1. 5. 2004 postupovat pro účely vyčíslení ceny (úhrady prokazatelné ztráty z poskytování univerzální služby) výhradně podle směrnice o univerzální službě, městský soud pochybil minimálně již tím, že vztáhl vadně účinnost směrnice o univerzální službě na celý kalendářní rok 2004. Správně měl směrnici o univerzální službě aplikovat jen na období od přistoupení České republiky k Evropské unii (od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004). Tento předpis nelze aplikovat též z toho důvodu, že ustanovení v něm uvedená nejsou dostatečně určitá a bezpodmínečná.
Městský soud se také mýlí ve své úvaze o nepřípustnosti zohlednění přiměřeného zisku poskytovatele univerzální služby. Tento zisk je z ekonomického hlediska číselným vyjádřením nákladů na kapitálové investice. Nezahrnutí nákladů kapitálu do výpočtu ztráty je zásadní vadou jeho rozsudku. Přiměřený zisk nepředstavuje vyjádření ušlých zisků poskytovatele univerzálních služeb, jak nesprávně dovozuje správní soud, ale představuje vyjádření nákladů na kapitálové investice potřebné pro poskytování univerzální služby uložené osobě zúčastněné na řízení 1). Jinak řečeno, "přiměřený zisk" koresponduje s náklady na kapitálové investice potřebné pro poskytování univerzální služby.
Rozsudek městského soudu je však nesprávný a dílem i nepřezkoumatelný v otázce, kdy dovozuje, že správní orgán nezkoumal, zda prokazatelná ztráta představovala pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž, a pokud nezohlednil nehmotné výhody, které měl poskytovatel univerzální služby z titulu jejího poskytování. Je tomu tak především proto, že opak vyplývá z obsahu napadeného rozhodnutí i z obsahu celého spisu. Prokazatelná ztráta nespravedlivou zátěž pro poskytovatele univerzálních služeb bezesporu představovala, neboť byla vyčíslena v řádu stamilionů Kč a pro "unfair burden" existuje vícero definic neúnosné zátěže.
Vzhledem ke složitosti posuzované věci stěžovatel současně navrhl Nejvyššímu správnímu soudu, aby předložil Soudnímu dvoru předběžnou otázku, v jejímž rámci by se tento vyslovil k otázce, zda:
- bylo možno osobu zúčastněnou na řízení 1) v roce 2004 považovat za státní entitu, vůči níž by byl připuštěn přímý účinek směrnice o univerzální službě,
- lze na právní vztah vzniklý na základě telekomunikační licence z roku 2002 aplikovat směrnici o univerzální službě, zejména s přihlédnutím k tomu, že Česká republika nebyla do 30. 4. 2004 členským státem Evropské unie, a
- lze do čistých nákladů ve smyslu směrnice o univerzální službě zahrnout přiměřený zisk, který odpovídá nákladům na kapitálové investice nutné k poskytování univerzální služby osobou zúčastněnou na řízení 1).
Žalobkyně a) se k podané kasační stížnosti nevyjádřila, žalobkyně b) se ztotožnila se závěrem městského soudu, že ve věci ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 bylo třeba přímo aplikovat směrnici o univerzální službě. Dovodila, že na osobu zúčastněnou na řízení 1), která byla po celé období roku 2004 ovládána Fondem národního majetku (Českým státem), jenž byl jejím majoritním akcionářem, bylo třeba nahlížet jako na státní entitu ve smyslu judikatury Soudního dvora. Nelze odhlédnout též od okolnosti, že osoba zúčastněná na řízení 1) v tomto období navíc zajišťovala poskytování služeb ve veřejném zájmu (např. rozsudek ve věci Foster nebo rozsudek ze dne 22. 6. 1989, Fratelli Constanzo, C-103/88, Sb. rozh., I-1839). Přímou aplikovatelnost směrnice o univerzální službě lze rovněž dovodit ze skutečnosti, že subjektem, kterému předmětná směrnice ukládá povinnosti při posuzování (ověřování) výše ztráty, je primárně žalovaný, tedy orgán státu, a nikoliv osoba zúčastněná na řízení 1). V daném případě by se tak mohlo jednat o tzv. přímý účinek směrnice o univerzální službě v triangulární situaci (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 1. 2004, Wells, C-201/02, Sb. rozh., I-723), kde se jednotlivec dovolává přímé aplikace směrnice vůči státnímu orgánu, avšak přímá aplikace má vliv na právní postavení třetích osob - jednotlivců [zde osoba zúčastněná na řízení 1)], který může být ve svém důsledku příznivý i nepříznivý. Přímý účinek směrnice o univerzální službě v projednávané věci (ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby) je proto v tomto případě nezpochybnitelný. Oproti stěžovateli má ale za to, že rozpor předchozí právní úpravy (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.) se směrnicí o univerzální službě je zcela evidentní. Tuto okolnost sama o sobě dokazuje i činnost zákonodárce, který přijal nový "eurokonformní" zákon o elektronických komunikacích. Tento však nabyl účinnosti až ode dne 1. 5. 2005. K obsahu rozsudku Soudního dvora ze dne 6. 10. 2015, T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic, C-508/14, v této věci se žalobkyně b) nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud při předběžném posouzení projednávané věci dospěl k závěru, že o věci nelze rozhodnout bez toho, aby se obrátil na Soudní dvůr s předběžnou otázkou k výkladu směrnice o univerzální službě. Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem dospěl k závěru, že v otázce určení ceny univerzální služby v roce 2004 byly splněny předpoklady k přiznání přímého účinku směrnice o univerzální službě, že ve smyslu této směrnice neměl být zahrnut do čistých nákladů univerzální služby na její poskytování i vnitrostátním právem předpokládaný přiměřený zisk a že v roce 2004 nebyla česká právní úprava regulující poskytování univerzální služby zcela v souladu se směrnicí o univerzální službě.
Nejvyšší správní soud shledal opodstatněným požadavek stěžovatele, aby v čistých nákladech ve smyslu směrnice o univerzální službě byly zohledněny i dílčí náklady "vlastního kapitálu" vynaloženého při poskytování univerzální služby ze strany jejího poskytovatele - osoby zúčastněné na řízení 1), které byly ne zcela jednoznačně podřazeny vnitrostátní právní úpravou termínu "přiměřený zisk" [podle § 31 a § 77 zákona o telekomunikacích ve spojení s § 4 a přílohou č. 3 vyhlášky č. 235/2001 Sb. je přiměřený zisk konstituován hodnotou 14,5 % z účetní hodnoty vlastního kapitálu, který poskytovatel univerzální služby přiřadil na "pořízení dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku sloužícího k poskytování ztrátových služeb" (příloha č. 1 vyhlášky č. 235/2001 Sb.)]. Není proto najisto postaveno, zda deklarované náklady vlastního kapitálu (zahrnované podle vnitrostátní právní úpravy účinné v roce 2004 ve výši 14,5 % z účetní hodnoty tohoto vlastního kapitálu pod pojem přiměřeného zisku) odpovídají termínu čistých nákladů podle směrnice o univerzální službě, ani to, zda jejich procentní výše je přiměřená.
Současně se Nejvyšší správní soud rozešel s právním závěrem městského soudu v otázce, zda lze na poskytovatele univerzální služby v roce 2004 - osobu zúčastněnou na řízení 1) - nahlížet jako na státní entitu (výklad českých soudů v této otázce není jednotný). V tomto směru měl Nejvyšší správní soud oproti městskému soudu za to, že na osobu zúčastněnou na řízení 1) je nutno výhradně nahlížet jako na jednotlivce. Za státní entitu by podle Nejvyššího správního soudu mohla být osoba zúčastněná na řízení 1) označena pouze tehdy, pokud by Česká republika (stát) v roce 2004 disponoval výhradně 100 % podílem na osobě zúčastněné na řízení 1). Tak tomu ale v posuzovaném roce 2004 podle Nejvyššího správního soudu nebylo. Nelze také po této osobě, byť v ní má či měl členský stát i majoritní podíl (51 %), ani po jejich ostatních (minoritních) akcionářích spravedlivě požadovat, aby nesli následky nečinnosti státu při procesu aproximace práva Evropské unie (do 30. 4. 2005).
Mezi vnitrostátními soudy nebyl jednotný výklad ani v otázce, zda měl být skutkový stav, resp. zákonnost správním orgánem osvědčené výše ztráty z poskytování univerzální služby osobou zúčastněnou na řízení 1) za rok 2004 posuzována výhradně skrze právo Evropské unie (tedy bez ohledu na okolnost, že se Česká republika stala členem Evropské unie až ode dne 1. 5. 2004, jak dovodil městský soud), nebo výše ztráty měla být za období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004 správně posouzena výhradně skrze tehdy platné a účinné právo České republiky a teprve počínaje dnem 1. 5. 2004 mohla být tato ztráta posuzována prizmatem směrnice o univerzální službě, tedy práva Evropské unie.
Ze všech uvedených důvodů rozhodl Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 23. 10. 2014, čj. 7 As 131/2013-86, ve znění opravného usnesení ze dne 9. 12. 2014, čj. 7 As 131/2013-99 (dále jen "usnesení o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru"), tak, že předložil Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
"1) Je třeba články 12 a 13 směrnice o univerzální službě vykládat v tom smyslu, že zde zakotvený institut ‚čistých nákladů' na poskytování této služby brání tomu, aby do ceny zjištěných čistých nákladů této služby byl zahrnut i ‚přiměřený zisk' jejího poskytovatele?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku mají tato ustanovení směrnice o univerzální službě (čl. 12 a 13) přímý účinek?
3) Mají-li články 12 a 13 směrnice o univerzální službě přímý účinek, lze se tohoto účinku dovolávat vůči obchodní společnosti, v níž členský stát drží (kontroluje) 51 % akcií - zde [osoba zúčastněná na řízení 1)] (jde o ‚státní entitu'), či nikoliv?
4) V případě kladných odpovědí na otázky 1 až 3 lze směrnici o univerzální službě aplikovat i na vztahy vzniklé v období předcházejícím přistoupení České republiky k Evropské unii (od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004)?"
Rozsudkem ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic pátý senát Soudního dvora odpověděl na předběžné otázky Nejvyššího správního soudu takto:
"1) Články 12 a 13 směrnice o univerzální službě musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby byl do čistých nákladů na povinnost poskytování univerzální služby zahrnut ‚přiměřený zisk' poskytovatele této služby, jejž tvoří míra návratnosti vlastního kapitálu, kterou by požadoval podnik srovnatelný s poskytovatelem univerzální služby zvažující, zda bude s přihlédnutím k úrovni rizika službu obecného hospodářského zájmu poskytovat po celou dobu pověření.
2) Články 12 a 13 směrnice o univerzální službě musí být vykládány v tom smyslu, že mají přímý účinek a jednotlivci se jich mohou přímo dovolávat před vnitrostátním soudem ke zpochybnění rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu.
3) Směrnice o univerzální službě musí být vykládána v tom smyslu, že se pro účely určení výše čistých nákladů na povinnosti univerzální služby poskytované určeným podnikem nepoužije na období před přistoupením České republiky k Evropské unii, tj. v rámci roku 2004 na období od 1. 1. do 30. 4."
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Rozhodné skutkové okolnosti a právní posouzení věci Nejvyšším správním soudem
Z předloženého soudního a správního spisu, jakož i z dosavadního průběhu řízení vyplynuly následující rozhodné skutkové okolnosti. Předseda Rady Českého telekomunikačního úřadu vydal dne 23. 2. 2011 rozhodnutí, jímž byly zamítnuty rozklady osoby zúčastněné na řízení 1), žalobkyně a) a žalobkyně b) a bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného ze dne 27. 9. 2010, kterým bylo ověřeno, že výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, předložená osobou zúčastněnou na řízení 1) dopisem ve verzi po mimořádném odpisu realizovaném v roce 2003 (impairmentu), činí 302 622 498 Kč. Při posuzování výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, kterou si uplatňovala osoba zúčastněná na řízení 1), vyšly správní orgány výhradně z vnitrostátních právních předpisů (zákon o telekomunikacích a vyhláška č. 235/2001 Sb.). Toto rozhodnutí napadly správními žalobami žalobkyně a) a žalobkyně b). Oběma žalobám přitom bylo společné, že žalovanému vytýkaly porušení unijního práva, zejména porušení směrnice o univerzální službě a nutnost její přednostní aplikace před vnitrostátním právem. Mělo tomu tak být především proto, že § 31 zákona o telekomunikacích (účinný do 30. 4. 2005) byl v rozporu s článkem 12 a článkem 13 směrnice o univerzální službě. Tento rozpor žalobkyně spatřovaly v nezohlednění nehmotných výhod souvisejících s poskytováním univerzální služby a v absenci posouzení toho, zda vyčíslená prokazatelná ztráta představuje pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž. Obě žalobkyně dále namítaly nevyloučení nákladů na plnění uložených osobě zúčastněné na řízení 1) již před rokem 2001, nezohlednění výnosů z příchozích a odchozích hovorů na dotčené telefonní stanici se slevou (tzv. nepřímé tržby) a nezohlednění nehmotných výhod (např. dobrého jména, jak vyplývalo např. z předloženého posudku). Městský soud napadené rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející napadené rozhodnutí (ze dne 27. 9. 2010) zrušil pro nezákonnost z důvodu porušení směrnice o univerzální službě a vad v řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Předmětem řízení před Nejvyšším správním soudem v této věci je posouzení zákonnosti rozsudku Městského soudu v Praze čj. 3 A 54/2011-181. (...)
Stěžovateli je v prvé řadě třeba přisvědčit, že městský soud došel k nesprávnému právnímu závěru, pokud při svém rozhodování dovodil, že osoba zúčastněná na řízení 1) byla státní entitou a že se proto z tohoto důvodu lze dovolávat přímého účinku směrnice o univerzální službě vůči této společnosti.
Je tomu tak proto, že v projednávané věci jde o spor (posouzení zákonnosti správního rozhodnutí) mezi žalovaným (členským státem - reprezentovaným a jednajícím prostřednictvím vnitrostátního regulačního úřadu) na straně jedné a účastníky řízení [žalobkyní a) a žalobkyní b)] na straně druhé. Má-li mít směrnice o univerzální službě přímý účinek, nemůže sama o sobě zakládat jednotlivcům povinnosti, ale pouze jen práva. Jednotlivec se proto nemůže dovolávat směrnice o univerzální službě proti členskému státu, pokud se jedná o povinnost státu, která je přímo spojena se splněním jiné povinnosti, jež přísluší na základě této směrnice třetí osobě (např. rozsudek ve věci Wells, bod 56 a navazující judikatura). Naproti tomu z následujícího bodu (bod 57 citované judikatury) téhož poukazovaného rozsudku ve věci Wells, jakož i dalších vyplývá, že samotné negativní dopady na práva třetích osob, i když jsou tyto důsledky určité, nejsou důvodem pro to, aby bylo jednotlivci bráněno dovolávat se ustanovení směrnice o univerzální službě proti dotčenému členskému státu, reprezentovanému zde žalovaným jako stěžovatelem.
Pátý senát Soudního dvora v kontextu uvedeného ve svém rozsudku ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic, který je v této věci pro Nejvyšší správní soud závazný, dospěl k závěru (bod 50), že osoba zúčastněná na řízení 1) "je ve vztahu ke sporu předloženému předkládajícímu soudu třetí osobou a může být vystavena pouze negativním dopadům, jež nelze považovat za povinnosti uložené na základě směrnic uplatněných před předkládajícím soudem". Otázka, zda byl tento podnik [osoba zúčastněná na řízení 1)] státní entitou je proto podle Soudního dvora bezvýznamná.
Z uvedeného závěru Soudního dvora lze tedy podle Nejvyššího správního soudu jednoznačně dovozovat, že právní postavení osoby zúčastněné na řízení 1) nebrání tomu, aby se žalobkyně a) a žalobkyně b) mohly domáhat před soudem přímého účinku poukazované směrnice o univerzální službě (články 12 a 13). Nejvyšší správní soud, i přes uvedenou dílčí nesprávnost rozsudku městského soudu v otázce právního posouzení statutu osoby zúčastněné na řízení 1) neshledal, že by byl rozsudek městského soudu jako celek nezákonným. Je tomu tak proto, že dílčí vadný právní názor městského soudu, že osoba zúčastněná na řízení 1) je státní entitou, nemůže v kontextu pro věc závazného rozsudku Soudního dvora ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic bránit přímému účinku směrnice o univerzální službě a její aplikaci v projednávané věci.
Rozsudek městského soudu neodpovídá zákonu ani v tom, pokud dospěl k závěru, že žalovaný měl v projednávané věci - při ověřování výše ztráty z poskytování univerzální služby za celý rok 2004 - aplikovat výhradně směrnici o univerzální službě [tedy že výše této ztráty vyčíslené za kalendářní rok 2004 - jak za období před přistoupením České republiky k EU (období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004), tak i za období po přistoupení České republiky k EU (za období od 30. 4. 2004 do 31. 12. 2004), měla být posuzována výhradně skrze unijní právo (směrnici o univerzální službě), která se však stala pro Českou republiku použitelnou (závaznou) až ode dne jejího přistoupení k EU (tj. ode dne 1. 5. 2004)].
Jak uvedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení o předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru, nesdílí právní názor městského soudu, že směrnici o univerzální službě bylo možno jednotně aplikovat (v otázce určení výše ztráty z poskytování univerzální služby) na celé období kalendářního roku 2004 (tedy i za období bezprostředně předcházející vstupu České republiky do Evropské unie). Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani městským soudem vadně přisuzovaná povinnost osoby zúčastněné na řízení 1), že poskytovala univerzální službu kontinuálně a bez jakýchkoliv změn po celý rok 2004. Není též rozhodné, že řízení o ověření prokazatelné ztráty za rok 2004 bylo zahájeno až v roce 2005 nebo že lze v této souvislosti hovořit o "trvajícím právním vztahu", o němž bylo rozhodováno až v době působení práva Evropské unie. Stejně tak není rozhodný ani odkaz městského soudu na rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 4. 2010, CIBA, C-96/08, Sb. rozh., I-2911.
Podle Nejvyššího správního soudu je v této otázce jedinou relevantní skutečností to, že v období před vstupem České republiky do Evropské unie nebylo možno směrnici o univerzální službě považovat za pramen práva v České republice, který by při kolizi evropského práva s účinnými právními předpisy členského státu měl přednost, resp. který by vylučoval aplikaci vnitrostátního práva. Směrnice o univerzální službě proto nemohla vylučovat účinnost vnitrostátních právních norem - zde zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb. Jinak vyjádřeno, za situace, kdy měla směrnice o univerzální službě v projednávané věci přímý účinek, měl žalovaný správně posoudit výši ztráty z poskytování univerzální služby v roce 2004 odděleně [samostatně za období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004 podle tehdy účinných vnitrostátních právních předpisů (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.) a za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004 podle směrnice o univerzální službě]. Pokud však městský soud dospěl za předestřeného skutkového stavu věci k jinému závěru - a to že stěžovatel měl posuzovat výši ztráty za poskytování univerzální služby v roce 2004 výhradně podle směrnice o univerzální službě -, nemůže tento závěr obstát. Tomuto právnímu závěru Nejvyššího správního soudu ostatně bezezbytku přisvědčil i Soudní dvůr ve svém rozsudku ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic (body 58 a 59), kde konstatoval, že směrnice o univerzální službě byla pro Českou republiku použitelná ode dne jejího přistoupení k Unii v souladu s články 2, 53 a 54 aktu o přistoupení a že se pro účely určení výše čistých nákladů na povinnosti univerzální služby osoby zúčastněné na řízení 1) nepoužije na období předcházející tomuto přistoupení (tj. na období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004).
Stěžovatel ve své kasační stížnosti dále namítal, že je rozsudek městského soudu nezákonný, pokud dovodil, že napadená rozhodnutí nebyla vydána v souladu se směrnicí o univerzální službě (že neodpovídají jejím požadavkům) a že na věc měla být aplikována směrnice o univerzální službě (články 12 a 13), která měla přímý účinek. Městský soud měl vadně dovodit, že v napadených správních rozhodnutích:
- nebyly zohledněny veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, které jejímu poskytovateli plynou z přílohy IV části A směrnice o univerzální službě. Zde má však naopak za to, že tyto výhody byly správními orgány zohledněny, jejich výše však byla zanedbatelná;
- byl promítnut (do výše prokazatelné ztráty) přiměřený zisk ve smyslu vnitrostátní právní úpravy, ačkoliv dle městského soudu v souladu se směrnicí o univerzální službě nelze do čistých nákladů promítat žádný zisk,
- nebylo posouzeno, zda je vyčíslená prokazatelná ztráta pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěží, ve smyslu článků 12 a čl. 13 směrnice o univerzální službě.
Tato stěžovatelem obsáhle rozvedená stížnostní argumentace (na s. 7-12 doplnění kasační stížnosti ze dne 7. 2. 2014) ve skutečnosti vyjadřuje nesouhlas stěžovatele se závěrem městského soudu opírajícího se o uváděné závěry, pokud dovodil, že směrnice o univerzální službě, resp. její články 12 a 13, mají přímý účinek, že ze strany správních orgánů byl nesprávně aplikován toliko zákon o telekomunikacích a vyhláška č. 235/2001 Sb., namísto přímo použitelného unijního práva - směrnice o univerzální službě (srov. rozsudek městského soudu, s. 16 odst. 7), a že je rozsudek městského soudu v tomto směru i dílem nepřezkoumatelný.
Městský soud se při svém závěru o přímé použitelnosti směrnice o univerzální službě opřel o názor, že čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1 citované směrnice nejsou v souladu s § 31 zákona o telekomunikacích a vyhláškou č. 235/2001 Sb. (s. 18 a násl. rozsudku městského soudu). Za tím účelem městský soud také předestřel účastníkům řízení a osobám zúčastněným na řízení jednak dikci čl. 12 odst. 1 a čl. 13 odst. 1, včetně přílohy č. IV části A směrnice o univerzální službě, jakož i dikci § 31 zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb. (§ 1 a § 2) a způsob výpočtu přiměřeného zisku pro účely zúčtování prokazatelné ztráty. Nejvyšší správní soud v této souvislosti nepovažuje za účelné, aby totožnou dikci použitelných právních předpisů uváděl i do svého rozhodnutí, a proto na ni toliko odkazuje. Městský soud dále předestřel účastníkům řízení i vývoj vnitrostátní právní úpravy v oblasti stanovení čistých nákladů univerzální služby, jímž byl zákon o telekomunikacích a soubor evropských směrnic označovaný jako "nový regulační rámec elektronických komunikací", do něhož spadala i směrnice o univerzální službě, jejichž transpoziční lhůta v případě České republiky uplynula dne 30. 4. 2004. Na tuto transpoziční povinnost však český zákonodárce reagoval až zákonem o elektronických komunikacích, jenž nabyl účinnosti od 1. 5. 2005, jak ostatně vyplývá z jeho důvodové zprávy. Městský soud tak s ohledem na rozdílnost dikce unijní a vnitrostátní právní úpravy, jakož i s přihlédnutím k historickému zákonodárci konstatoval, že v roce 2004 nebyla v souladu vnitrostátní právní úprava regulující ztrátu z poskytování univerzální služby s právní úpravou, kterou byla Česká republika povinna transponovat do svého právního řádu ke dni přistoupení k EU. Otázkou, zda má článek 12 a článek 13 směrnice o univerzální službě přímý účinek, se ostatně - k položené předběžné otázce Nejvyššího správního soudu v této věci - zabýval i Soudní dvůr, jehož rozsudek je v této věci pro Nejvyšší správní soud závazný, a kde konstatoval, že: "Články 12 a 13 [směrnice o univerzální službě] musí být vykládány v tom smyslu, že mají přímý účinek a jednotlivci se jich mohou přímo dovolávat před vnitrostátním soudem ke zpochybnění rozhodnutí vnitrostátního regulačního orgánu."
I podle Nejvyššího správního soudu jsou články 12 a 13 směrnice o univerzální službě přímo použitelné (mají přímý účinek). Je tomu tak proto, že: 1) implementace směrnice o univerzální službě do právního řádu členského státu (České republiky) neproběhla úspěšně (rozpor směrnice o univerzální službě se zákonem o telekomunikacích), 2) uběhla implementační lhůta stanovená směrnicí o univerzální službě (1. 5. 2004) a 3) pravidlo stanovené směrnicí o univerzální službě je určité, jasné a bezpodmínečné (srov. např. rozsudky ze dne 5. 10. 2004, Pfeiffer, C-397/2001, Sb. rozh., I-8835, ze dne ze dne 6. 10. 2010, Base, C-389/2008, Sb. rozh., I-9073). Nejvyšší správní soud se proto v otázce přímého účinku směrnice o univerzální službě plně ztotožňuje s názory městského soudu a Soudního dvora. Ostatně i z obsahu výroku a odůvodnění žalobami napadeného rozhodnutí ze dne 23. 2. 2011 a napadeného rozhodnutí ze dne 27. 9. 2010 vyplývá, že o výši ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 bylo stěžovatelem rozhodováno výlučně podle zákona o telekomunikacích, jaké byly podklady pro jejich vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů (srov. § 68 odst. 2 a 3 správního řádu). Žalobkyně proto byly, v rámci soudního přezkoumání žalobami napadeného rozhodnutí stěžovatele, oprávněny domáhat se práv, které jim přiznává přímo použitelné unijní právo (směrnice o univerzální službě). To znamená, že městský soud byl povinen při přezkoumávání zákonnosti žalobami napadených rozhodnutí posuzovat soulad těchto rozhodnutí s unijním právem. Tedy posuzovat, zda správní orgány při svém rozhodování aplikovaly použitelné právní předpisy (unijní právo), nebo nikoliv, když aplikovaly výhradně zákon o telekomunikacích a vyhlášku č. 235/2001 Sb. Nelze proto v uvedeném směru přisvědčit stěžovateli, že by žalobkyně nebyly oprávněny před správním soudem namítat nezákonnost jeho rozhodnutí pro nesoulad s unijním právem.
V dalším se Nejvyšší správní soud zabýval toliko posouzením otázek, zda obstojí dílčí závěry městského soudu o rozporu žalobami napadených rozhodnutí s unijním právem, či nikoliv.
Městský soud v napadeném rozsudku vyslovil právní názor, že způsob výpočtu prokazatelné ztráty stanovený v § 31 zákona o telekomunikacích je odlišný od způsobu výpočtu tzv. čistých nákladů stanovených směrnicí o univerzální službě, konkrétně její přílohou IV částí A. Do výpočtu prokazatelné ztráty (podle vnitrostátního práva) byl jednak v rozporu s unijním právem: a) zahrnut přiměřený zisk poskytovatele univerzální služby a jednak b) nebyly zohledněny "výhody, včetně výhod nehmotných", které mu plynuly z titulu poskytování univerzální služby.
Jde-li o započtení přiměřeného zisku, byla podle městského soudu vnitrostátní právní úprava orientována na zjištění nákladů jako takových. Žádným způsobem se do jejího určení nepromítají možné ušlé zisky. S vysloveným názorem městského soudu, opírajícím se toliko o jazykový výklad dotčených právních předpisů vnitrostátního a unijního práva nelze souhlasit.
Otázkou, zda lze pod pojem čistých nákladů ve smyslu směrnice o univerzální službě zahrnout i přiměřený zisk, se k předběžné otázce Nejvyššího správního soudu v této věci zabýval již i Soudní dvůr. Bylo tomu tak v poukazovaném rozsudku ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic. Zde Soudní dvůr, jak bylo uvedeno shora, vyslovil právní názor, podle kterého články 12 a 13 směrnice o univerzální službě nebrání tomu, aby byl do čistých nákladů na povinnost poskytování univerzální služby zahrnut "přiměřený zisk" poskytovatele této služby, jenž tvoří míru návratnosti vlastního kapitálu. Soudní dvůr ve shodě s účastníky řízení a s poukazem na přílohu IV část A druhý pododstavec směrnice o univerzální službě dospěl k názoru, že náklady cizího nebo vlastního kapitálu jsou zahrnuty mezi čistými náklady vynaloženými na plnění povinností univerzální služby. Není přitom rozhodné, zda je tato konkrétní položka čistých nákladů uváděna v předmětné vnitrostátní právní úpravě pod označením "přiměřený zisk" nebo náklady kapitálu, neboť představuje skutečné náklady, které nese poskytovatel univerzální služby.
Nejvyšší správní soud, pro jehož rozhodování je názor Soudního dvora vyslovený ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic závazný, proto dospěl k závěru, že nemůže obstát právní názor městského soudu, podle kterého je rozhodnutí stěžovatele nezákonné z toho důvodu, že správní orgány v rozporu se směrnicí o univerzální službě zahrnuly do ověřené výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, předložené osobou zúčastněnou na řízení 1) (čistých nákladů), i náklady kapitálu poskytovatele univerzální služby [osoby zúčastněné na řízení 1)]. Je tomu tak proto, že vnitrostátním právem používaný termín přiměřený zisk ve smyslu § 31 zákona o telekomunikacích a § 2 a § 4 vyhlášky č. 235/2001 Sb. ve skutečnosti představuje náklady kapitálu, které je třeba zahrnovat do čistých nákladů na poskytování univerzální služby.
Nejvyšší správní soud v této souvislosti pro úplnost dodává, vzhledem k zásadě dispoziční, na které je založeno správní soudnictví v České republice, že mu nepřísluší, aby ve smyslu bodu 44 a předchozích rozsudku Soudního dvora ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic ověřoval, zda roční míra návratnosti použitá ve vnitrostátní právní úpravě (14,5 %) z účetní hodnoty vlastního kapitálu investovaného poskytovatelem univerzální služby odpovídá kritériím rozhodnutí Soudního dvora v této věci. Je tomu tak proto, že by nepřípustně předjímal úvahu, která v prvé řadě náleží krajskému správnímu soudu (zde městskému soudu). Odňal by totiž účastníkům řízení možnost tuto úvahu napadnout ve správním soudnictví opravným prostředkem (kasační stížností). Posouzení této otázky ostatně prima facie nepřísluší ani městskému soudu ve správním soudnictví, které má jako celek v České republice zásadně kasační charakter. Ani tomuto správnímu soudu proto nepřísluší nahrazovat úvahy správního orgánu, které musí být obsaženy v přezkoumávaném rozhodnutí.
Rozsudek městského soudu však již není nezákonný, pokud městský soud dovodil, že ze strany správních orgánů nebyly do ověřené výše ztráty za poskytování univerzální služby osobou zúčastněnou na řízení v roce 2004 zohledněny v rozporu s článkem 12 a přílohou IV částí A směrnice o univerzální službě "výhody, včetně výhod nehmotných", které této společnosti plynuly z titulu poskytování univerzální služby.
Jak zcela případně uvedl ve svém rozsudku městský soud, vnitrostátní právní předpis neumožňoval regulačnímu orgánu zohlednit při stanovení prokazatelné ztráty ve smyslu požadavků směrnice o univerzální službě v roce 2004 veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, které poskytovateli univerzální služby plynou z jejího poskytování. Je tomu tak proto, že směrnice o univerzální službě v článku 12 ("Výpočet nákladů na povinnosti univerzální služby") v odstavci 1 stanoví: "Pokud se vnitrostátní regulační orgány domnívají, že poskytování univerzální služby podle článků 3 až 10 může představovat pro podniky určené k poskytování univerzální služby nespravedlivou zátěž, vypočítají čisté náklady na její poskytování. Za tímto účelem vnitrostátní regulační orgány: a) v souladu s přílohou IV částí A vypočítají čisté náklady na povinnost poskytování univerzální služby, přičemž zohlední jakoukoli tržní výhodu, která vyplyne pro podnik určený k poskytování univerzální služby"(zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud). Hodnotu nehmotné výhody je pak třeba pro tyto účely vyjádřit v penězích (bod 20 odůvodnění směrnice o univerzální službě). Tak tomu ale podle vnitrostátní právní úpravy (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.), podle níž v projednávané věci postupovaly správní orgány, není. Městský soud proto zcela správně konstatoval, že § 31 zákona o telekomunikacích je v rozporu s čl. 12 odst. 1 písm. a) směrnice o univerzální službě a na něj navazující přílohou IV částí A směrnice o univerzální službě. Jinak řečeno, správními orgány měly být zohledněny v čistých nákladech univerzální služby "výhody, včetně výhod nehmotných", které osobě zúčastněné na řízení 1) plynuly z titulu poskytování univerzální služby. Z obsahu napadených rozhodnutí ani z obsahu správního spisu ale není zřejmé, že by správní orgány tyto nehmotné výhody ve skutečnosti zohlednily.
Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani nynější argumentace stěžovatele [ve vztahu k připomínkám žalobkyně a) i žalobkyně b)], že se nehmotnými výhodami ve svých rozhodnutích zabýval jak správní orgán (s. 15-24 napadeného rozhodnutí), tak i žalovaný (s. 28 žalobou napadeného rozhodnutí) v částech, v nichž rekapituloval obsah znaleckého posudku č. 2267/2009 (s. 15 a násl. napadeného rozhodnutí). Ostatně sám správní orgán v kapitole 3.3.3.5 a násl. napadeného rozhodnutí, jakož i na s. 28 a násl. žalobou napadeného rozhodnutí uvádí, že platná legislativa mu nenařizuje zohlednění nehmotných výhod a že tyto neměl povinnost ani zohlednit, tedy že do výpočtu ztráty z poskytování univerzální služby zahrnul pouze náklady podle zákona o telekomunikacích, vyhlášky č. 235/2001 Sb. a vydaného formuláře.
Ve světle uvedeného nelze než dospět k závěru, že obstojí právní závěr městského soudu o nezákonnosti rozhodnutí správních orgánů, pokud v rozporu s unijním právem při svém rozhodování nezahrnuly do výše ověřené ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004, resp. za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004, žádné nehmotné výhody (jakoukoliv tržní výhodu) plynoucí osobě zúčastněné na řízení 1) v tomto období (1. 5. 2004 do 31. 12. 2004) z titulu poskytování univerzální služby, jak to předpokládá článek 12 směrnice o univerzální službě, jehož uplatnění se žalobkyně a) i žalobkyně b) domáhaly ve svých připomínkách.
Nejvyšší správní soud v poukazované souvislosti neshledal opodstatněnou ani výtku stěžovatele, že je rozsudek městského soudu dílem nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1995 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces, jakož i pojem právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, článek 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle § 54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění rozhodnutí proto musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé.
Nejvyšší správní soud nepominul ani nález Ústavního soudu ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena. Ostatně Ústavní soud i v nálezu ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, č. 225/2008 Sb. ÚS, rovněž konstatoval, že: "Soudy jsou povinny svá rozhodnutí řádně odůvodnit; jsou povinny též vysvětlit, proč se určitou námitkou účastníka řízení nezabývaly (např. proto, že nebyla uplatněna v zákonem stanovené lhůtě). Pokud tak nepostupují, porušují právo na spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 [Listiny základních práv a svobod]."
Otázkou přezkoumatelnosti rozhodnutí správních soudů se Nejvyšší správní soud zabýval ve své judikatuře již dříve. Bylo tomu tak např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, č. 244/2004 Sb. NSS, v němž vyložil, že za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno, či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, vyslovil Nejvyšší správní soud názor, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny. V rozsudku ze dne 31. 1. 2008, čj. 4 Azs 94/2007-107, Nejvyšší správní soud judikoval, že je-li odůvodnění rozhodnutí krajského soudu vystavěno na rozdílných a vnitřně rozporných právních hodnoceních téhož skutkového stavu, je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Nejvyšší správní soud konstatuje, že má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být zřejmé, jaký skutkový stav vzal správní soud za rozhodný a jak uvážil o pro věc zásadních skutečnostech, respektive, jak se vypořádal se vznesenými žalobními body a k nim se vztahující žalobní argumentací a jakým způsobem postupoval při posuzování těchto skutečností. Uvedené musí nalézt svůj odraz v odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí. Je tomu tak proto, že jen prostřednictvím odůvodnění soudního rozhodnutí lze dovodit, z jakého skutkového stavu správní soud vyšel a jak o něm uvážil. Co do rozsahu přezkoumávání správního rozhodnutí (po věcné stránce) je správní soud, nestanoví-li zákon jinak (srov. § 75 odst. 2 s. ř. s. v návaznosti na § 71 odst. 2 větu třetí s. ř. s.), vázán dispoziční zásadou. Ponechat stranou nelze ani okolnost, že odůvodnění soudního rozhodnutí v podstatě předurčuje možný rozsah opravného prostředku vůči němu ze strany účastníků řízení. Pokud by přezkoumávané rozhodnutí vůbec neobsahovalo odůvodnění, nebo by nereflektovalo na žalobní námitky a zásadní argumentaci, o kterou se opírá, pomíjelo by jednotlivá podání účastníků řízení a námitky v nich uvedené nebo by bylo vnitřně rozporné, mělo by to nutně za následek jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost. Tak tomu ale v projednávané věci není.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je především zřejmé, z jakého skutkového stavu městský soud vyšel, jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Je z něj rovněž patrné, z jakých důvodů tento správní soud dospěl k závěru o přímém účinku článku 12 a článku 13 směrnice o univerzální službě a nesouladu napadeného rozhodnutí s unijním právem, pokud správní orgány při svém rozhodování o ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 nezohlednily veškeré výhody, včetně výhod nehmotných, jež osobě zúčastněné na řízení 1) v roce 2004 plynuly z titulu jí poskytované univerzální služby. Navazující závěry městského soudu, jež vyplývají z rekapitulace správního spisu, jsou též dostatečně určité i srozumitelné a odpovídají rovněž zásadám logického vyvozování závěrů ze skutkových zjištění.
Ponechat stranou nelze městským soudem stěžovateli důvodně vytýkané pochybení při dokazování a hodnocení důkazů v souvislosti s žalobkyní a) předloženým znaleckým posudkem k jednotlivým nehmotným výhodám, které bylo podle jejího mínění třeba zohlednit správním orgánem jako tržní výhodu. Je tomu tak proto, že napadené rozhodnutí je výsledkem úvah a soudů rozhodujícího orgánu, který musí mít podklad ve skutkovém stavu zjištěném tímto orgánem. Český telekomunikační úřad musí k posouzení nehmotných výhod přistoupit sám a na základě vlastních určitých skutkových zjištění. Pokud některý z účastníků [zde žalobkyně a)] na podporu svých tvrzení předloží znalecký posudek, nepřísluší správnímu orgánu, není-li sám znalcem či znaleckým ústavem, vyvracet závěry znalce o tom, která výhoda poskytovateli ve skutečnosti vznikla a v jaké výši. Uvedené platí tím spíše, měl-li stěžovatel při svém rozhodování k dispozici dva znalecké posudky [viz posudek osoby zúčastněné na řízení 1) ze dne 22. 4. 2010], které byly nadto protichůdné. Za takového stavu je namístě postupovat způsobem, který předestřel Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 1. 7. 2010, čj. 7 Afs 50/2010-60, č. 2138/2010 Sb. NSS. V tomto rozsudku kasační soud konstatoval: "Má-li k téže otázce správce daně k dispozici dva rovnocenné, ale co do závěru odlišné znalecké posudky, nepřísluší mu, aby sám bez dalšího uvážil, který z nich použije pro rozhodná skutková zjištění a který nikoliv. Naopak je povinen odstranit jejich vzájemné rozpory a nesrovnalosti, a to především prostřednictvím výslechu znalce, popřípadě znalců obou. Nevedly-li by tyto výpovědi k ozřejmění vzešlých nejasností, bylo by namístě přistoupit k dalšímu znaleckému zkoumání nebo reviznímu znaleckému posouzení." Uvedenému závěru není k tíži, vztahoval-li se k postupu správních orgánů podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*), a nikoliv podle správního řádu, v jehož mezích bylo rozhodováno v této věci.
Podle Nejvyššího správního soudu tedy obstojí právní názor městského soudu, že ustanovení článku 12 a přílohy IV části A směrnice o univerzální službě byla v roce 2004 (pro období od 1. 5. 2004) v rozporu s vnitrostátním právem a nenechávala členským státům prostor pro uvážení nebo pro zpřesňující legislativní dotváření na vnitrostátní úrovni v otázce, jak stanovit výši čistých nákladů, a že tento názor netrpí stěžovatelem vytýkanou nepřezkoumatelností.
Správný je i závěr městského soudu o nezákonnosti žalobami napadených rozhodnutí z toho důvodu, že stěžovatel při svém rozhodování nezkoumal, zda prokazatelná ztráta představuje pro poskytovatele univerzální služby nespravedlivou zátěž, či nikoliv.
Městský soud ve svém rozsudku (s. 19 odst. 4 a násl.) podrobně rozvedl, z jakých důvodů má za to, že zákon o telekomunikacích a vyhláška č. 235/2001 Sb. neodpovídá požadavkům článku 12 a článku 13 směrnice o univerzální službě. Zdůraznil, že česká právní úprava, podle které vyčíslil správní orgán ztrátu osoby zúčastněné na řízení 1) z poskytování univerzální služby za rok 2004 (správně od 1. 5. 2004, jak bylo uvedeno shora), neodpovídá požadavkům kladeným na tuto ztrátu ze strany směrnice o univerzální službě. Tomuto závěru nelze ničeho vytknout. Vnitrostátní právní úprava vychází z toho, že poskytovateli univerzální služby má být uhrazena jakákoliv ztráta, která mu vznikla v důsledku provozování této služby. Unijní úprava (článek 13 směrnice o univerzální službě) však stojí na premise, že poskytovateli univerzální služby je třeba uhradit jen takovou ztrátu, která pro něj představuje "nespravedlivou zátěž". To znamená, že unijní úprava, podle které měl stěžovatel při svém rozhodování pro část kalendářního roku vycházet (za období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004) předpokládala primární úvahu správního orgánu o tom, zda je vyčíslená prokazatelná ztráta pro poskytovatele univerzální služby [osoba zúčastněná na řízení 1)] nespravedlivou zátěží, či nikoliv (a z jakých důvodů tomu tak je). Takovou úvahu však napadené rozhodnutí neobsahuje (a ani obsahovat nemůže, neboť správní orgán aplikoval výlučně vnitrostátní právo). Jde však o zákonný předpoklad (nezbytnou úvahu) pro následné vyčíslení čistých nákladů na poskytování univerzální služby, jenž lze podrobit soudnímu přezkoumání. Na uvedeném také nic nemění ani nynější tvrzení stěžovatele, že prokazatelná ztráta vyčíslená podle vnitrostátních právních předpisů jistě pro poskytovatele univerzální služby představovala nespravedlivou zátěž, neboť "byla vyčíslena v řádech stamilionů Kč". Nynější tvrzení stěžovatele však nemůže obstát. Je tomu tak proto, že tato úvaha měla být v prvé řadě obsažena v napadeném rozhodnutí. Současně je i nedostatečná, pokud tuto částku nelze porovnat s jakoukoliv výchozí hodnotou [např. výší dosaženého celkového obratu osoby zúčastněné na řízení 1)]. Nelze tak jakkoliv vytyčit mez, kdy by možná ztráta u poskytování univerzální služby byla ještě spravedlivou/únosnou, a naopak, kdy již nikoliv. Tato úvaha však náleží výhradně správnímu orgánu rozhodujícímu o ověření výše ztráty z poskytování univerzální služby za rok 2004 (resp. jeho dílčí části), jak byla předložena osobou zúčastněnou na řízení 1). Tuto absentující úvahu správního orgánu pak není s to nahradit ani městský soud, ani nyní Nejvyšší správní soud.
Nejvyšší správní soud ze všech uvedených důvodů dospěl k závěru, že městský soud nepochybil, pokud žalobou napadené rozhodnutí ze dne 23. 2. 2011 i jemu předcházející rozhodnutí ze dne 27. 9. 2010 zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Na uvedeném nemění nic ani okolnost, pokud Nejvyšší správní soud shora konstatoval dílčí nezákonnosti napadeného rozsudku městského soudu: a) v otázce temporálních účinků směrnice o univerzální službě, neboť městský soud mylně vztáhl její účinnost i na období před přistoupením České republiky k EU (období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004); b) v otázce nesprávného posouzení statutu osoby zúčastněné na řízení 1), když dovodil, že tato společnost je státní entitou, a c) v otázce, že započtení přiměřeného zisku (nákladů kapitálu), vyčísleného podle zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb., pod pojem čistých nákladů ve smyslu směrnice o univerzální službě, bylo v rozporu s unijním právem (směrnicí o univerzální službě).
Otázkou, obstojí-li výrok stížností napadeného rozhodnutí správního soudu v případě, kdy Nejvyšší správní soud shledá podanou kasační stížnost dílem opodstatněnou, se Nejvyšší správní soud zabýval již dříve. Bylo tomu tak v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, a navazujícím rozsudku v téže věci. V poukazovaném usnesení rozšířený senát vyslovil názor, že: "Zruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu." Právě o druhý předvídaný případ jde i v této věci.
Nejvyšší správní soud, vázán rozsudkem Soudního dvora ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic dospěl k závěru, že městský soud při zrušení žalobou napadeného rozhodnutí vyšel dílem i z úvah, které neobstály před Soudním dvorem a kasačním soudem. Nesprávnost těchto dílčích úvah však ve svém výsledku nemohla zvrátit zásadní důvody zrušujícího rozsudku městského soudu. Je tomu tak proto, že napadené správní rozhodnutí bylo skutečně vydáno v rozporu s unijním právem, jak dovodil v přezkoumávaném rozsudku již městský soud.
Nejvyšší správní soud proto ve shodě s předestřeným názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovil, že důvody zrušujícího rozsudku městského soudu obstály v podstatné míře, vadné názory městského soudu nahradil vlastními a kasační stížnost zamítl, neboť není důvodná (§ 110 odst. 1 poslední věta s. ř. s.).
V dalším řízení bude na stěžovateli, resp. na Českém telekomunikačním úřadu, aby v mezích závazného právního názoru městského soudu, modifikovaného názorem Nejvyššího správního soudu obsaženým v tomto rozsudku a rozsudku Soudního dvora ve věci T-Mobile Czech Republic a Vodafone Czech Republic, posoudil oprávněnost předloženého zúčtování prokazatelné ztráty osobou zúčastněnou na řízení 1) dne 30. 6. 2005, vzniklé této osobě v souvislosti s poskytováním univerzální služby v roce 2004. Přitom bude postupovat tak, že část této ztráty (za období od 1. 1. 2004 do 30. 4. 2004) posoudí výhradně v kontextu v tomto období platné a účinné vnitrostátní právní úpravy (zákona o telekomunikacích a vyhlášky č. 235/2001 Sb.) a zbylou část posoudí podle v kontextu přímo účinné unijní úpravy (směrnice o univerzální službě), která měla pro období od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2004 přednost před vnitrostátní právní úpravou (zákonem o telekomunikacích a vyhláškou č. 235/2001 Sb.). Teprve poté vydá rozhodnutí, které bude odpovídat zákonu. | decision_1241.txt |
272 | k § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 39/2001 Sb. a č. 61/2006 Sb.
Zásadním kritériem pro podřazení soukromoprávní společnosti pod pojem veřejná instituce podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je efektivní ovládání této společnosti státem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84)
Prejudikatura: č. 1321/2007 Sb. NSS, č. 1688/2008 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS, č. 1972/2010 Sb. NSS, č. 2165/2011 Sb. NSS, č. 2494/2012 Sb. NSS, č. 2844/2013 Sb. NSS, č. 3155/2015 Sb. NSS a č. 3346/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06), č. 26/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 989/08) a č. 125/2009 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2029/08).
Věc: Spolek V havarijní zóně jaderné elektrárny Temelín proti akciové společnosti ČEZ o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalované.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 1. 4. 2015, čj. 7 A 251/2011-125, zrušil rozhodnutí představenstva žalované ze dne 23. 5. 2011 a rozhodnutí žalované ze dne 7. 9. 2006, o neposkytnutí žalobcem požadovaných informací týkajících se kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva (tzv. pasporty paliva) a analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 dodavatele Westinghouse pro reaktor VVER 1000 v jaderné elektrárně Temelín, a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Městský soud dospěl k závěru, že uvedená rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná, neboť v nich bylo uvedeno toliko, že žalobcem požadované informace nebyly poskytnuty proto, že představují obchodní tajemství. Tento závěr však nebyl nikterak odůvodněn, a není proto zřejmé, o jaké skutečnosti jej žalovaná opřela a na základě jakých úvah k němu dospěla. Městský soud proto zrušil rozhodnutí obou stupňů a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. V dalším řízení má pak žalovaná znovu rozhodnout o žádosti žalobce (a to po sdělení stanoviska dotčené osoby, tj. dodavatele). Pokud žalovaná dovodí důvody pro odmítnutí požadované informace z důvodu ochrany obchodního tajemství, je povinna řádně specifikovat skutečnosti, ze kterých lze tento závěr dovodit.
Proti rozsudku městského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka především namítala, že byla nesprávně posouzena otázka povahy stěžovatelky jako veřejné instituce, a tedy povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím.
Stěžovatelka nejprve poukázala na skutečnost, že pojem veřejná instituce není v českém ani evropském právním řádu definován. Poukázala též na úmysl zákonodárce a okolnosti, za kterých byl tento pojem do § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím doplněn zákonem č. 39/2001 Sb. Zákonem č. 61/2006 Sb. byl navíc odstraněn dodatek hospodařící s veřejnými prostředky, což učinilo tento pojem ještě obtížněji uchopitelným. Stěžovatelka poukázala na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, kterou zapracovává také zákon o svobodném přístupu k informacím. Dle této směrnice je informační povinnost vázána pouze na subjekty veřejného sektoru, kterými se rozumí "státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo několika takovými orgány nebo jedním nebo několika takovými veřejnoprávnímu subjekty". Veřejnoprávním subjektem se pak rozumí "jakýkoli subjekt a) zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu a b) který má právní subjektivitu a c) je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty řízen, nebo v jeho správním, řídícím nebo dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty". S ohledem na to, že tato kritéria musí byt splněna současně, měla stěžovatelka za to, že právnická osoba, jejímž účelem je podnikání a která není vůbec financována státem a ani její představenstvo ani dozorčí rada nejsou jmenovány jinými veřejnoprávními subjekty (jmenování těchto orgánů valnou hromadou je rozhodnutím orgánu příslušné obchodní společnosti, a nikoliv přímo jednoho z akcionářů), nemůže být povinným subjektem dle směrnice 2003/98/ES. Stěžovatelka nesouhlasila s tím, že směrnice představuje unijní standard. Členské státy mají možnost rozšířit okruh povinných subjektů. Citovaný bod 8 směrnice 2003/98/ES totiž zjevně míří pouze na rozsah poskytovaných informací, nikoliv na okruh povinných subjektů.
Stěžovatelka dále poukázala na další kritéria pro výklad pojmu veřejná instituce, jak plynou z judikatury Ústavního soudu a odborné nauky. Subjekt lze považovat za veřejnou instituci, splňuje-li minimálně tato kritéria: a) musí vykonávat veřejnou správu, b) musí splňovat hledisko pro kvalifikaci zkoumané instituce jako veřejné, c) způsob vzniku a zániku instituce (hledisko zřizovatele), d) kreace převážné části orgánů státem, e) státní dohled a f) veřejný účel. Stěžovatelka zdůraznila, že nesplňuje ani jedno z uvedených kritérií.
Za prvé, stěžovatelka nevykonává veřejnou správu. Z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím plyne, že všechny povinné subjekty mají povinnost poskytovat pouze informace vztahující se "k jejich působnosti". Stěžovatelka však nemá zákonem vymezenou žádnou působnost ani jí nebyla svěřena žádná pravomoc, a tudíž nemůže být považována za vykonavatele veřejné správy ani za veřejnou instituci.
Stěžovatelka pak uvádí, že nesplňuje ani hledisko pro kvalifikaci instituce jako veřejné, neboť není vykonavatelem veřejné správy. V této souvislosti poukazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS. Ústavní soud v nich mj. vymezil určité společné znaky veřejných institucí, které musí být dle stěžovatelky naplněny kumulativně a jimiž jsou a) způsob vzniku (zániku) z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu, včetně osoby zřizovatele, b) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (tj. jestli dochází ke kreaci orgánů státem), c) existence či neexistence státního dohledu a d) veřejný nebo soukromý účel instituce. Ústavní soud v posledně uvedeném nálezu také uvedl, že není možné "argumentovat v tom duchu, že pokud by měl být subjektem povinným k poskytování informací státní podnik, měla by jím být analogicky obchodní společnost s majetkovou účastí státu".
Stěžovatelka dále dle svého tvrzení nesplňuje ani hledisko zřizovatele, resp. způsobu vzniku a zániku. Stěžovatelka byla založena v rámci první vlny velké privatizace, jejímž účelem byl převod veřejného majetku do soukromého vlastnictví, rozhodnutím Fondu národního majetku České republiky ze dne 30. 4. 1992. Stěžovatelka je soukromoprávní společností hospodařící s vlastním majetkem, jejíž akcie jsou kótovány na burzách. Pokud jde o zánik stěžovatelky, dle jejích stanov platí, že "valná hromada je schopna se usnášet, pokud přítomní akcionáři mají akcie, jejichž jmenovitá hodnota přesahuje 30 % základního kapitálu společnosti", a o zrušení společnost s likvidací rozhoduje valná hromada alespoň dvoutřetinovou většinou hlasů přítomných akcionářů. O zrušení společnosti tedy rozhoduje valná hromada, nikoliv stát.
Pokud jde o kreaci orgánů, o té rozhoduje opět valná hromada, resp. dozorčí rada, která je ze dvou třetin volena valnou hromadou a z jedné třetiny zaměstnanci stěžovatelky.
Stěžovatelka dále není podrobena ani státnímu dohledu. Stát zde vystupuje pouze ze své pozice akcionáře, nikoliv jako vykonavatel veřejné správy spočívající ve veřejnoprávní kontrole subjektu, zda při konkrétních činnostech jedná v souladu s právními předpisy.
Stěžovatelka byla toho názoru, že legitimním zájmem veřejnosti je zájem na kontrole hospodaření s majetkem státu, i pokud stát vystupuje v soukromoprávních vztazích. Stát je proto povinným subjektem poskytovat informace ve všech právních vztazích, ve kterých vystupuje. Pokud tedy stát vystupuje jako právnická osoba coby akcionář stěžovatelky, má veřejnost právo na poskytnutí informací od státu, který tímto způsobem nakládá se státním majetkem (akciemi), a nikoliv od stěžovatelky, která je zcela odlišnou, na státu nezávislou entitou nakládající výhradně s vlastním majetkem. Je tak nutno odlišovat vystupování státu v rámci soukromoprávních vztahů (výkon akcionářských práv), v nichž je považován za právnickou osobu, a stát coby představitele autoritativní moci v rámci veřejnoprávních vztahů. Proto je nutno odmítnout myšlenku, že stát svým výkonem akcionářských práv vykonává zároveň dohled nad stěžovatelkou. Je nemyslitelné, aby výkon práv jednoho z akcionářů mohl být považován za vrchnostenský dohled dle předpisů veřejného práva.
Stěžovatelka byla dále přesvědčena, že nesplňuje ani hledisko veřejného účelu. Instituce zřízená za veřejným účelem je dle Ústavního soudu ta, která byla zřízena k uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb. Za hledisko, zda se jedná o veřejný účel, je možné považovat dále skutečnost uznání "všeužitečnosti" a veřejnoprávní povahy účelu příslušného subjektu právním řádem, například přiznáním určitých privilegií nebo záruk. Služby poskytované stěžovatelkou nejsou bezplatné, jejím cílem je především uspět na trhu ve své podnikatelské činnosti, přičemž jedním z předmětů podnikání je i obchod s elektřinou. Na trhu obchodu s elektřinou přitom stěžovatelka čelí tvrdé konkurenci dalších obchodníků (ke dni 15. 7. 2013 celkem 430 dodavatelů elektrické energie), přičemž stěžovatelka nemá žádnou výhodu. Kromě toho, členové orgánů akciové společnosti (představenstva, dozorčí rady) jsou povinni jednat v zájmu této společnosti, nikoliv v zájmu jednotlivého akcionáře. Stěžovatelka tudíž nesouhlasila s městským soudem, který v její činnosti spatřuje veřejný účel. Takový účel by pak bylo možné shledat u prakticky jakéhokoliv ekonomického subjektu, neboť již samotné fungování ekonomiky je nepochybně v zájmu státu.
Stěžovatelka tedy dle svého názoru nesplňuje kritéria a nemůže být řazena pod pojem veřejná instituce. Nemůže jí být proto ani ukládána povinnost vydat rozhodnutí o odvolání. V této souvislosti stěžovatelka upozornila, že poněvadž není správním orgánem, nevydává žádné správní rozhodnutí a navíc není ani zřejmé, který orgán je ve vztahu ke stěžovatelce odvolacím orgánem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelce totiž nebyl zákonem stanoven žádný nadřízený orgán ani orgán, který by měl rozhodovat o odvolání nebo vykonávat dozor, a nelze uplatnit ani § 178 odst. 2 správního řádu. Ustanovení § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím zase míří na monokratické orgány, avšak stěžovatelka takovým subjektem není, neboť nejvyšším orgánem akciové společnosti je valná hromada. Jejím statutárním orgánem pak představenstvo. Stěžovatelka nesouhlasila, že by tímto orgánem mělo být představenstvo, neboť zákon jeho rozhodování jako odvolacího orgánu vůči společnosti nepředpokládá, navíc není ani zřejmé, jakým způsobem by mělo představenstvo toto rozhodnutí přijmout a kým by mělo být podepsáno (srov. § 191 a § 194 obchodního zákoníku*)). Stěžovatelka s ohledem na výše uvedené konstatovala právní nemožnost, resp. absurditu vydávání správních rozhodnutí právnickou osobou soukromého práva.
Stěžovatelka navrhla předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu s ohledem rozsudky ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009-93, č. 1972/2010 Sb. NSS, ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS, a ze dne 21. 9. 2011, čj. 2 Ans 9/2011-336. Měla za to, že otázka vymezení povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím je otázkou zásadního významu, která doposud nebyla uspokojivě vyřešena i s ohledem na širokou odbornou debatu, která byla projednávanou věcí vyvolána. Stěžovatelka poukázala na řadu odborných článků ohledně této otázky, resp. na odmítavé vyjádření společnosti Burza cenných papírů Praha, a.s., k citovanému rozsudku čj. 2 Ans 4/2009-93.
Stěžovatelka se dále domnívala, že došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv. Stěžovatelka měla za to, že interpretace § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím Nejvyšším správním soudem, kterou převzal městský soud do svého rozsudku, je natolik chybná a extrémně nesouladná s dosavadní judikaturou Ústavního soudu, odbornou literaturou i záměrem zákonodárce, že ji lze hodnotit jako svévolnou aplikaci obyčejného práva. Napadeným rozsudkem se stěžovatelka cítila být dotčena na svých základních právech a svobodách zaručených Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"), Listinou základních práv EU, Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), Všeobecnou deklarací lidských práv a Mezinárodním paktem o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.). Konkrétně stěžovatelka uvedla, že byl porušen princip rovnosti, neboť jiné soukromé obchodní společnosti nemají povinnosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím, čímž získávají výhodnější postavení. Dále dochází také k diskriminaci stěžovatelky oproti ostatním soukromým obchodním společnostem. Stěžovatelka dále spatřovala v napadeném rozsudku porušení principu, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, neboť rozsudek ukládá stěžovatelce povinnost bez ohledu na znění zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť zákonné podmínky kladené na povinné subjekty nebyly v případě stěžovatelky splněny. Rozsudkem městského soudu bylo rovněž zasaženo do práva stěžovatelky na soukromí a práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o její osobě, protože dovoluje, aby jiné osoby o ní shromažďovaly údaje, ačkoli pro to neexistuje zákonný podklad. Zároveň je porušováno právo stěžovatelky vlastnit majetek. Stěžovatelka poukázala na to, že její hospodářské výsledky mohou být poskytováním informací negativně dotčeny, a to zejména v důsledku poskytování informací konkurenčním subjektům. Nelze pominout ani nutnost vynaložení nákladů na vyřízení žádostí. Rozsudkem tak dochází ke snížení ochrany majetkového podílu zejména minoritních akcionářů, což dle stěžovatelky nemůže být vyváženo veřejným zájmem. Stěžovatelka se domnívala, že přiznáním práva na informace od soukromoprávních subjektů by došlo k prolomení ústavním zákonem a mezinárodními úmluvami zaručeného práva na ochranu soukromí obchodní společnosti. Právo na informace od soukromých obchodních společností není stanoveno ani ústavním zákonem, ani jinými mezinárodními smlouvami.
Stěžovatelka v této souvislosti podala návrh na zrušení části zákona o svobodném přístupu k informacím a návrh na přerušení řízení s ohledem na porušení zásady jasnosti a určitosti zákona, jež představují součást principu právní jistoty a právního státu. Pojem veřejná instituce je nejednoznačný, a proto obtížně aplikovatelný. Stěžovatelka se domnívala, že by měl být vykládán v souladu s právní naukou a konstantní judikaturou Ústavního soudu, jak to popsala shora. Přesto měla za to, že se jedná o pojem neurčitý, který je navíc v rozporu s Listinou. Stěžovatelka tedy navrhla vypuštění sporného pojmu veřejná instituce z § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy zrušení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím v rozsahu slov "a veřejné instituce". Další možností by bylo případné doplnění tohoto pojmu o jasnou definici zákonodárnou cestou.
Stěžovatelka závěrem konstatovala, že výkladem, dle kterého by i obchodní společnosti částečně vlastněné státem měly být veřejnými institucemi, by byly takové společnosti nevyhnutelně výrazně znevýhodněny ve své obchodní činnosti. Již konkrétní žádost žalobce týkající se paliva použitého v elektrárně Temelín ukazuje, že by touto cestou mohly být získávány informace přímo využitelné v konkurenčním boji, což by prakticky mohlo způsobit znehodnocení podílu státu v obchodní společnosti. Stěžovatelka zopakovala, že je toho názoru, že by měl informace poskytovat stát, případně příslušná municipalita s podílem v určité právnické osobě, a nikoliv tato právnická osoba. Takto může být veřejnost informována o příslušné společnosti v rozsahu dostupném akcionáři, nebude však ohrožena společnost jako taková. Stěžovatelka poukázala také na to, že zákon o svobodném přístupu k informacím nechrání veškeré informace chráněné dle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), či dříve obchodního zákoníku z roku 1964. Ne všechny informace, které jsou s to přivodit společnosti újmu, musí totiž nutně naplňovat definici vnitřní informace, obchodního tajemství či splňovat jiné podmínky pro odmítnutí jejich poskytnutí.
Stěžovatelka s městským soudem nesouhlasila ani v tom, že nespecifikovala újmu, která by jí nebo jejím akcionářům vznikla poskytnutím informace. Stěžovatelka byla přesvědčena, že principy rovného zacházení musí být bez výjimky zachovávány. Opačný výklad by vedl k šikaně a diskriminaci některých soukromoprávních osob pro jejich ekonomickou sílu nebo pro povahu akcionářů.
Stěžovatelka dále upozornila, že i pokud by její údajné rozhodnutí o odvolání mělo být teoreticky posouzeno jako rozhodnutí, jakkoliv to stěžovatelka vylučuje, muselo by být nutně prohlášeno za nicotné, neboť nebylo vydáno k tomu příslušnou osobou a nesplňovalo ani náležitosti rozhodnutí. Stěžovatelka navíc ani neprojevila vůli jakkoli rozhodnout.
Závěrem stěžovatelka navrhla předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku ve znění zda "[m]ůže být směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru - konkrétně její článek 2 odst. 1 a 2 - interpretována tak, že předpokládá své provedení zákonem, popřípadě zákonným ustanovením, které by ukládalo povinnost poskytovat informace vztahující se k veškeré jejich činnosti také obchodním společnostem (jakožto osobám soukromého práva) s určitou majetkovou účastí státu, jejichž účelem je pouze podnikání a nejsou financovány státem ani v jejich představenstvu nebo dozorčí radě nejsou členové jmenovaní jinými veřejnoprávními subjekty (jmenování provádějí tyto orgány samy nebo valná hromada)".
Žalobce se ve svém vyjádření ztotožnil s argumentací a závěry městského soudu. Byl toho názoru, že se městský soud zabýval vším, co stěžovatelka namítala v kasační stížnosti, a veškeré své závěry odůvodnil. Dle žalobce se stěžovatelka snaží v rozporu se skutečností vytvořit dojem, že zde existuje rozpor mezi závěry Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Nejvyšší správní soud přitom již v minulosti judikoval, že za veřejnou instituci lze považovat také akciovou společnost založenou územním samosprávním celkem nebo společnost s ručením omezeným vlastněnou státem. Judikatura je tak bezrozporná a není zde prostor pro předložení věci rozšířenému senátu. Závěr, že relevantní pojmové znaky stěžovatelky (způsob vzniku, zřizovatel, vytváření orgánů, státní dohled, veřejný účel) převažují ve prospěch jejího podřazení mezi veřejné instituce, byl akceptován jak odbornou a širší veřejností, tak i exekutivou, která upustila od plánované novelizace zákona o svobodném přístupu k informacím, kdy měly být mezi povinné subjekty zařazeny také právnické osoby soukromého práva ovládané státem, územním samosprávním celkem či jinou veřejnou institucí, neboť tento cíl byl již naplněn interpretací § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalobce poukázal také na jiný účel a předmět úpravy směrnice a zákona o svobodném přístupu k informacím.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [27] Ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, o jehož výklad je veden spor, zní: "Povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce."
[28] Poněvadž stěžovatelka nepředložila správní spis, protože trvá na své argumentaci, že jelikož není správním orgánem, správní spis nevede, vycházel Nejvyšší správní soud z jí předložených příloh, jež jsou součástí spisu městského soudu i spisu Nejvyššího správního soudu. Podáním ze dne 12. 7. 2006 požádal žalobce stěžovatelku podle § 17 odst. 1 písm. k) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon), o kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků (tzv. pasporty paliva) a o analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 dodavatele Westinghouse pro reaktor VVER 1000 v jaderné elektrárně Temelín. Sdělením ředitele organizační jednotky Temelín ze dne 7. 9. 2006 nebyly informace poskytnuty z důvodů ochrany obchodního tajemství. Proti tomuto sdělení podal žalobce odvolání s odkazem na zákon o svobodném přístupu k informacím. Žalobce se následně žalobou domáhal, aby městský soud rozhodl, že žalovaná je povinna vydat rozhodnutí o jeho odvolání ve věci žádosti o poskytnutí předmětné informace. Žaloba byla nejprve odmítnuta jako nepřípustná, neboť městský soud dospěl k závěru, že stěžovatelka jakožto soukromý subjekt není povinnou osobou podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento závěr byl popřen citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 4/2009-93, v němž Nejvyšší správní soud rozhodl tak, že není dán důvod nepřípustnosti žaloby ani pro nevyčerpání opravných prostředků, ani proto, že stěžovatelka není osobou povinnou podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud věc znovu posoudil a žalobu zamítl, protože žádost o informace byla podána dle atomového zákona, nikoliv podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Ke kasační stížnosti žalobce byl tento rozsudek zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 7/2010-175 s tím, že stěžovatelce má být nařízeno ukončit její dosavadní nečinnost a vydat rozhodnutí o odvolání. Rozsudkem městského soudu ze dne 18. 4. 2010, čj. 8 A 239/2010-219, tak bylo učiněno s tím, že stěžovatelka je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento rozsudek byl zrušen citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 9/2011-336, ke kasační stížnosti stěžovatelky, pro procesní pochybení v řízení před městským soudem. V mezidobí však stěžovatelka, vázána posledně uvedeným rozsudkem městského soudu, vydala "dopis" - rozhodnutí představenstva stěžovatelky ze dne 23. 5. 2011, jímž bylo odvolání žalobce zamítnuto s odůvodněním, že je stěžovatelka nadále přesvědčena, že není povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím, nemůže vydávat správní rozhodnutí a nemá odvolací orgán. Přesto v tomto rozhodnutí uvedla, že odvolání zamítá a potvrzuje rozhodnutí ze dne 7. 9. 2006 o odmítnutí poskytnutí dokumentů, neboť se jedná o obchodní tajemství.
[29] Předně Nejvyšší správní soud uvádí, že většina stěžovatelčiny argumentace nedoznala změn oproti předchozím shora uvedeným řízením o nečinnostních žalobách, v nichž vystupovala stěžovatelka jako žalovaná a v nichž rovněž trvala na tom, že není povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. O této argumentaci tak již bylo pojednáno ve výše zmíněných rozsudcích, a Nejvyšší správní soud proto na tomto místě uvádí, že se v tomto řízení nehodlá od tam uvedeného v zásadě žádným způsobem odchýlit, pouze některou svou předchozí argumentaci doplní o změny nastalé v důsledku vývoje judikatury v čase.
[30] Nejvyšší správní soud dále předesílá, že rozsah reakce soudu na konkrétní námitky je, co do šíře odůvodnění, spjat s otázkou hledání míry. Povinnost orgánů veřejné moci (včetně orgánů moci soudní) svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď na každou námitku. Proto zpravidla postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 9 Afs 70/2008-13, případně, za podmínek tomu přiměřeného kontextu, i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud - srov. např. usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 4 Ads 58/2011-72. Takový postup je vhodný zejména u velmi obsáhlých podání, jakým je i stěžovatelkou podaná kasační stížnost o rozsahu 34 stran plus přílohy; opačný postup by mohl vést až k absurdním důsledkům a k porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení. To znamená, že na určitou námitku lze reagovat i (např.) tak, že v odůvodnění svého rozhodnutí soud prezentuje od názoru stěžovatelky odlišný názor, který přesvědčivě zdůvodní tak, že toto zdůvodnění poskytuje dostatečnou oporu výroku rozhodnutí. Ústavní soud v této souvislosti konstatoval: "Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" (srov. nález ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, č. 26/2009 Sb. ÚS; srov. obdobně též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2013, čj. 8 Afs 41/2012-50, nebo ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Afs 44/2013-30, popř. ze dne 3. 7. 2013, čj. 1 As 17/2013-50). Ostatně i Ústavní soud v případě, že námitky stěžovatelů nejsou způsobilé změnit výrok rozhodnutí, tyto nevypořádává (srov. např. nález ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. II. ÚS 2029/08, č. 125/2009 Sb. ÚS), neboť si je plně vědom toho, že požadavky kladené na orgány veřejné moci - pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami adresátů jejich aktů - nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky by byly výrazem přepjatého formalismu, který by ohrožoval funkčnost těchto orgánů, především pak jejich schopnost efektivně (zejména v přiměřené době a v odpovídajícím rozsahu) plnit zákonem jim uložené úkoly. Nejvyšší správní soud proto na tomto místě předesílá, že s ohledem na to, že se nehodlá odchýlit od svých předchozích závěrů ohledně povahy stěžovatelky, resp. naplnění znaků veřejné instituce, odkazuje v otázkách naplnění předmětných kritérií v podrobnostech na svou předchozí judikaturu zabývající se touto otázkou, zejména na citované rozsudky čj. 2 Ans 4/2009-93 a čj. 2 Ans 7/2010-175 a na rozsudky ze dne 29. 8. 2011, čj. 8 As 57/2011-77, nebo ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 114/2011-121, č. 2494/2012 Sb. NSS.
[31] Zásadní a v podstatě jedinou námitkou stěžovatelky je, že nesouhlasí se svým zařazením mezi povinné subjekty podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, konkrétně pod pojem veřejná instituce. Nejprve uvádí, že tento pojem jednak není v právním řádu definován, a dále, že ona, jakožto soukromoprávní obchodní korporace, nesplňuje žádné z kritérií, jak byly k uvedenému pojmu stanoveny Ústavním soudem nebo odbornou právní literaturou.
[32] Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit, že pojem veřejná instituce není v právním řádu České republiky, ani v právu evropském, dostatečně definován. Tato skutečnost však nic nemění na tom, že s tímto pojmem zákon o svobodném přístupu k informacím počítá, když veřejným institucím stanovuje určité povinnosti. Pojmem veřejná instituce a tím, zda určitý subjekt lze, nebo nelze pod tento pojem podřadit, se od jeho vložení do zákona o svobodném přístupu k informacím zabývalo vícero rozhodnutí, ať se již jedná o rozsudky Nejvyššího správního soudu, nebo nálezy Ústavního soudu. V těchto rozhodnutích byl podán výklad tohoto pojmu, který je již odbornou i laickou veřejností akceptován, a Nejvyšší správní soud se ani v této věci od něj nehodlá odchýlit, neboť na rozdíl od stěžovatelky není toho názoru, že se jedná o výklad absurdní. Komparací těchto rozhodnutí pak lze vysledovat postupnou vývojovou tendenci, že se pod pojem veřejná instituce zařazuje čím dál tím více na první pohled soukromoprávních subjektů, u nichž určitým způsobem převažuje státní, resp. municipální vliv, jak bude pojednáno níže.
[33] Pojem veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky byl do zákona o svobodném přístupu k informacím vložen novelou provedenou zákonem č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů. Výkladem tohoto pojmu se zabýval Ústavní soud například v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06. Ústavní soud vymezil hlediska pro hodnocení toho, zda se jedná o veřejnou nebo soukromou instituci, následovně: způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti, či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), hledisko osoby zřizovatele (tj. zda je zřizovatelem stát, či nikoli), subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (zda dochází ke kreaci orgánů státem, či nikoli), existence, či neexistence státního dohledu nad činností instituce, veřejný nebo soukromý účel instituce. Ústavní soud však také dovodil, že "[z]ařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z ‚převahy' znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické". Uvedenou citací je tak popřena argumentace stěžovatelky, která se domnívá, že všechny znaky veřejné instituce musí být naplněny kumulativně. Ostatně, stejnou námitkou se již zabýval Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175, týkajícím se týchž účastníků jako v nyní probíhajícím řízení. Zákonem č. 61/2006 Sb. účinným od 23. 3. 2006 byla z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vypuštěna slova "hospodařící s veřejnými prostředky". Je tak zřejmé, což bylo ostatně prezentováno také Ústavním soudem, že žadatel má právo na informace vztahující se k působnosti veřejné instituce bez ohledu na to, zda hospodaří s veřejnými prostředky, či nikoli, splňuje-li kritéria pro její podřazení pod tento pojem. Lze sice připustit, že některým subjektům, které mají formu soukromoprávní společnosti, může v praxi dodržování postupů předepsaných uvedeným zákonem činit potíže, to však není důvodem k tomu, aby poskytování informací odmítaly. Může to však být podnět pro zákonodárce, aby procedury přizpůsobil tomu, že podle nich musejí postupovat i zmiňované subjekty. Vzhledem k tomu, že tak ale zákonodárce do dnešního dne nepostupoval a neupravil proceduru poskytování informací pro veřejné instituce zvlášť, musí i tyto subjekty dodržovat postupy stanovené v zákoně o svobodném přístupu k informacím. Nelze tedy akceptovat stěžovatelčinu myšlenku, že povinným subjektem za situace, vystupuje-li stát v soukromoprávních vztazích, tedy i jako akcionář v obchodní společnosti, by měl být stát, a nikoli tato společnost. Zákon takový postup totiž neumožňuje.
[34] K jednotlivým znakům veřejné instituce Nejvyšší správní soud uvádí následující. Ačkoli stěžovatelka vznikla jako soukromoprávní právnická osoba, nelze přehlédnout fakt, že při jejím vzniku byl přítomen veřejnoprávní prvek. Stěžovatelka sama uvádí, že byla založena v rámci první vlny velké privatizace rozhodnutím Fondu národního majetku České republiky ze dne 30. 4. 1992, a sama také uvádí, že účelem privatizace byl převod veřejného majetku do majetku soukromého. Již na pozadí právě uvedeného je zřejmé, že to byl stát, resp. Fond národního majetku, jakožto veřejnoprávní subjekt hospodařící se státním majetkem, jehož vůle stála na počátku vzniku stěžovatelky. V podrobnostech Nejvyšší správní soud odkazuje na body [30] - [32] citovaného rozsudku čj. 2 Ans 4/2009-93.
[35] Pokud jde o veřejný účel existence a fungování stěžovatelky, Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že se jedná o obchodní společnost, sledující svým konáním dosažení zisku, jejímž předmětem podnikání je několik velmi rozličných činností. Pro zařazení stěžovatelky mezi veřejné instituce je ale dle názoru Nejvyššího správního soudu významný hlavní předmět činnosti, jímž je výroba a prodej elektřiny a s tím související podpora elektrizační soustavy a dále výroba, rozvod a prodej tepla. Právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních a koneckonců i existenčních zájmů České republiky, a jistě nikoliv náhodou si proto stát ponechává i v kapitálové struktuře stěžovatelky rozhodující podíl. Rovněž platí, že výnosy z privatizovaného majetku jsou součástí státního rozpočtu, který s nimi samozřejmě kalkuluje a účelově je určuje.
[36] Dle § 3 odst. 2 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), platí, že "[p]řenos elektřiny, přeprava plynu, distribuce elektřiny a distribuce plynu, uskladňování plynu, výroba a rozvod tepelné energie se uskutečňují ve veřejném zájmu". S ohledem na citované ustanovení je zřejmé, že u těchto činností zákonodárce shledal, že u nich převažuje veřejný zájem nad soukromoprávními aspekty. Tvrdí-li pak stěžovatelka, že poskytování jakékoli služby může představovat veřejný zájem, neboť stát má zájem na fungování ekonomiky, Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že je samozřejmě pravdou, že nikoliv pouze shora poskytované služby mohou představovat služby ve veřejném zájmu. Jak to ostatně plyne i z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, jenž se touto otázkou zabýval, může jít také o poskytování služeb souvisejících více či méně s veřejným zájmem, například provoz letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, provoz městské hromadné dopravy, provoz jiných faktických činností jako například vědeckého výzkumu, nejrůznějších měření, analýz apod. Budou-li entity poskytující předmětné služby efektivně ovládány státem nebo jiným veřejnoprávním subjektem, lze rovněž pomýšlet na jejich podřazení pod pojem veřejná instituce a aplikovat na ně zákon o svobodném přístupu k informacím. Veřejnou institucí pak nebude pouze taková obchodní společnost, v níž má veřejnoprávní subjekt pouze minoritní (nebo žádnou) majetkovou účast, přestože by uvedené služby poskytovala, neboť veřejný charakter již nebude dominantní v řízení, kontrole ani ve smyslu této společnosti.
[37] Jde-li o kritéria kreace orgánů, zánik stěžovatelky, resp. dohled nad její činností, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že i u těchto je patrný podstatný vliv státu, přičemž lze rovněž vyjít ze stávající judikatury. Stěžovatelka je akciovou společností s majetkovou účastí státu ve výši 69,78 % podílu na základním kapitálu a se 70,29 % výší podílu na hlasovacích právech. Z výroční zprávy stěžovatelky za rok 2011 výslovně plyne, že "majetkový podíl České republiky umožňuje přímé ovládání společnosti ČEZ běžnými formami, zejména hlasováním na valných hromadách". Toto tvrzení se stěžovatelka snaží popřít v kasační stížnosti, když poukazuje na to, že její valná hromada je usnášeníschopná za přítomnosti akcionářů, kteří mají akcie o jmenovité hodnotě přesahující 30 % základního kapitálu společnosti. Ti pak jsou s to rozhodnout o zániku společnosti a rozhodují také o volbě dvou třetin členů dozorčí rady (jednu třetinu volí zaměstnanci). Členy představenstva pak volí dozorčí rada. Stejně tak je stěžovatelka přesvědčena o tom, že stát výkonem svých akcionářských práv nevykonává státní dohled, nýbrž vystupuje stejně jako kterýkoli jiný akcionář.
[38] Nejvyšší správní soud nerozporuje tvrzení stěžovatelky ohledně kvora potřebného pro usnášeníschopnost její valné hromady a ani ohledně volby členů jejích orgánů. Nelze si však nevšimnout, že její argumentace je čistě hypotetická a počítá s absolutní pasivitou státu jako akcionáře. I s ohledem na další tvrzení stěžovatelky je však nesporné, že k takovému scénáři v minulosti nedošlo a nedochází k němu ani dnes. Stát svá akcionářská práva ve společnosti řádně uplatňuje prostřednictvím Ministerstva financí. Poněvadž je stát většinovým akcionářem, je zřejmý jeho přímý vliv na volbu orgánů stěžovatelky a stejně tak na její eventuální zrušení.
[39] Jedná-li se o dohled státu nad činností stěžovatelky, z již ustálené judikatury (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2008, čj. 8 As 57/2006-67, č. 1688/2008 Sb. NSS) plyne, že se nemusí nutně jednat o vrchnostenskou kontrolu typickou pro oblast veřejného práva, nýbrž může jít i o dohled, který stát vykonává na základě soukromoprávních předpisů. Ve výroční zprávě i na webových stránkách stěžovatelka navíc sama přiznává přímé ovládání státem, tudíž i tato podmínka je naplněna.
[40] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že právě efektivní ovládání akciové společnosti státem považuje za nejvýznamnější kritérium pro podřazení tohoto soukromoprávního subjektu pod pojem veřejná instituce. Kritéria popsaná Ústavním soudem sice nebyla vývojem judikatury překonána, nicméně je lze ve vztahu k tomuto kritériu považovat za kritéria vedlejší. Ta mohou být rozhodující v případech, nelze-li ovládání společnosti státem zjistit se stoprocentní jistotou. Tuto tendenci, tj. akcentování kritéria ovládání soukromého subjektu státem, lze vysledovat i z již zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu; za zásadní kritérium považoval faktické ovládání soukromoprávní entity také citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 55/2012-62, bod [102].
[41] Ohledně definice ovládání vychází Nejvyšší správní soud podpůrně z úpravy obchodních společností. Poněvadž bylo napadené rozhodnutí vydáno dne 23. 5. 2011, vychází Nejvyšší správní soud s odkazem na znění § 75 odst. 1 s. ř. s. z úpravy obchodních společností v již zrušeném obchodním zákoníku.
[42] Podle § 66a odst. 1 obchodního zákoníku platilo, že "[s]polečník, který má většinu hlasů plynoucích z účasti ve společnosti, je většinovým společníkem a společnost, ve které tuto většinu má, je společností s většinovým společníkem". Podle § 66a odst. 3 písm. a) uvedeného zákona je "[o]vládající osobou [...] vždy osoba, která je většinovým společníkem".
[43] Ustanovení § 66a odst. 2 obchodního zákoníku vymezuje ovládající osobu jako osobu, která "fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo provozování podniku jiné osoby". Sama stěžovatelka, jak již bylo předesláno, uvádí, že Česká republika disponuje takovým majetkovým podílem, který jí umožňuje přímé ovládání stěžovatelky. Nepřímým vlivem se rozumí vliv vykonávaný prostřednictvím jiné osoby či jiných osob. Osobu ovládanou vymezuje také např. zákon č. 319/2006 Sb., o některých opatřeních ke zprůhlednění finančních vztahů v oblasti veřejné podpory, který v § 2 písm. b) vymezuje pojem osoba ovládaná subjektem veřejné správy tak, že se jedná o právnickou osobu, "pokud se účastní hospodářské soutěže nebo ji může svou činností ovlivňovat a na jejíž činnost mohou subjekty veřejné správy vykonávat přímo nebo prostřednictvím jiné osoby či osob rozhodující vliv; má se za to, že rozhodujícím vlivem je vztah, kdy subjekt veřejné správy může ovlivňovat činnost této osoby prostřednictvím pravidel, jimiž se tato osoba řídí, nebo vztah, kdy subjekt veřejné správy je většinovým společníkem, disponuje většinou hlasovacích práv nebo může prosadit jmenování, volbu nebo odvolání většiny osob, které jsou statutárním orgánem nebo jeho členem, anebo většiny osob, které jsou členy dozorčího orgánu právnické osoby". Nejvyšší správní soud se domnívá, že právnická osoba, která tato kritéria splňuje, je veřejnou institucí, a tedy i povinným subjektem dle zákona o svobodném přístupu k informacím.
[44] Veřejnou institucí jsou tedy i ty soukromoprávní právnické osoby, které jsou ovládané ve smyslu obchodního zákoníku státem nebo územním samosprávným celkem, příp. jinou veřejnou institucí, nebo u nichž stát, územní samosprávný celek nebo jiná veřejná instituce fakticky nebo právně vykonává přímo nebo nepřímo rozhodující vliv na řízení nebo činnost této právnické osoby.
[45] Nejvyšší správní soud nepopírá, že zařazení stěžovatelky a jí podobných společností mezi povinné subjekty dle zákona o svobodném přístupu k informacím může působit jako odlišné zacházení, nicméně takové zacházení je podepřeno legitimním cílem, kterým je informování veřejnosti o působení společností, které jsou fakticky nebo právně ovládané státem, a tedy přímo nebo nepřímo hospodaří se statním majetkem; dochází tak k naplňování ústavně zaručeného práva na informace jako jedné z garancí demokratického právního státu. Tyto úvahy odpovídají tomu, že společnost ovládaná veřejnoprávním subjektem je spojena také s větší mírou odpovědnosti a povinností. Tato míra odpovědnosti je tím vyšší, čím těsnější je přímé nebo nepřímé propojení takových subjektů se státem a veřejnými financemi, ale také tím vyšší, čím více jsou tyto subjekty schopny zasahovat do práv jiných osob, a to zejména do práv základních. Stěžovatelka je mj. výrobcem a prodejcem elektrické energie, tepla a obchoduje také s plynem. Lze tak mít za to, že jejím posláním je uspokojování potřeb veřejnosti v oblasti dodávek těchto energií. "Přestože totiž je jistě elektrizační soustava v EU navzájem propojena, není sporu o tom, že právě oblast energií představuje jeden ze strategických, bezpečnostních a koneckonců i existenčních zájmů České republiky" (srov. již uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ans 4/2009-93). Eventuálním omezením dodávek elektrické energie, tepla nebo plynu může stěžovatelka zásadním způsobem zasahovat do práv jiných osob, proto je namístě informování veřejnosti o její činnosti prostřednictvím prostředků dle zákona o svobodném přístupu k informacím. V případě těchto právnických osob je však třeba zvažovat, do jaké míry mají být povinnými subjekty, tedy kdy zájem veřejné kontroly nad těmito subjekty převáží např. ochranu práv třetích osob (společníků obchodních společností), a proto lze odmítnout poskytnout ty informace, které zákon z informační povinnosti vylučuje (mj. obchodní tajemství).
[46] V souvislosti s těmito úvahami je třeba řešit také námitku stěžovatelky, že dle jejího názoru nelze podle zákona o svobodném přístupu k informacím určit její odvolací orgán. Podle § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím obecně platí, že "[n]elze-li podle § 178 správního řádu nadřízený orgán určit, rozhoduje v odvolacím řízení a v řízení o stížnosti ten, kdo stojí v čele povinného subjektu". Stěžovatelka poukazuje na to, že není monokratickým subjektem, na který toto ustanovení míří; nejvyšším orgánem akciové společnosti je valná hromada, jejím statutárním orgánem pak představenstvo. Mělo-li by být tímto orgánem představenstvo, není zřejmé, jakým způsobem by mělo rozhodnutí přijmout.
[47] Pokud se jedná o orgán rozhodující o opravných prostředcích u akciové společnosti, jakožto povinného subjektu podle zákona o svobodném přístupu k informacím, touto otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval ve více rozsudcích, např. ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 74/2013-20, ze dne 19. 2. 2013, čj. 8 Aps 5/2012-47, č. 2844/2013 Sb. NSS, nebo ze dne 30. 9. 2015, čj. 7 As 180/2015-33, č. 3346/2016 Sb. NSS. Z předmětných rozhodnutí lze dovodit, že je-li stěžovatelka povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, pak se její povinnost postupovat podle tohoto zákona nevztahuje pouze na vyřízení žádostí o informace, ale také na vyřízení opravných prostředků proti rozhodnutím o těchto žádostech. Stěžovatelka je tedy povinna rozhodnout i v řízení II. stupně, neboť povinnost poskytovat informace nelze omezit pouze proto, že si jí nebyl daný subjekt dosud vědom a k takovému rozhodování není připraven a nemá vybudovanou organizační strukturu, jak to tvrdí stěžovatelka. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil v citovaném rozsudku čj. 1 As 114/2011-121 nebo čj. 8 Aps 5/2012-47. Ve vztahu k výše uvedenému je vhodné také připomenout, že i v případech, kdy je povinný subjekt přesvědčen, že požadovaná informace nespadá pod režim zákona o svobodném přístupu k informacím, je povinen vydat rozhodnutí o odmítnutí žádosti dle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Této povinnosti musí povinný subjekt dostát i v řízení o opravném prostředku tak, aby takové rozhodnutí obstálo v případném následném soudním přezkumu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2009, čj. 2 As 44/2008-72).
[48] Určení orgánu, který je v rámci organizační struktury obchodní společnosti příslušný k rozhodování o opravných prostředcích dle zákona o svobodném přístupu k informacím, je v dispozici této společnosti jakožto povinného subjektu. Určení či vytvoření nadřízeného orgánu k rozhodování o odvoláních proti rozhodnutí o odmítnutí poskytnutí informací je přitom třeba provést tak, aby bylo vyhověno účelu zásady dvojinstančnosti. Zásada dvojinstančnosti řízení vyjadřuje obecné oprávnění účastníků správního řízení napadnout každé rozhodnutí správního orgánu I. stupně řádným opravným prostředkem, k jehož přezkoumání je povolán orgán vyššího stupně. Podstatou opravného řízení je revizní činnost přezkumných orgánů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 81/2006-62). Zásada dvojinstančnosti dále znamená, že řízení probíhá ve dvou stupních. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně tedy podléhá kontrole odvolacího orgánu. Tato dvojinstančnost zajišťuje nejen dvojí posouzení věci, ale je také cestou k nápravě a odstranění vad, které se vyskytly v řízení před správním orgánem I. stupně (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS). Určení orgánu rozhodujícího o opravných prostředcích musí být také dostatečně transparentní. Účastníci řízení o žádosti o informace musí být obeznámeni s tím, kdo je nadřízeným orgánem povinného subjektu, a tedy kdo je příslušný k rozhodování o odvolání proti rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace.
[49] Pokud si povinný subjekt soukromoprávního charakteru vytvoří takovou rozhodovací strukturu, jež bude vyhovovat základním zásadám správního řízení, především popsanému účelu dvoustupňového rozhodování, pak nelze rozhodnutí nadřízeného orgánu příslušného k rozhodnutí o opravných prostředcích dle takto zvolené struktury považovat za nicotné z důvodu věcné nepříslušnosti tohoto orgánu. V případě obchodní společnosti, která nemá organizační strukturu odpovídající dvojinstančnímu způsobu rozhodování, resp. u níž účastník řízení o žádosti o informace nebyl obeznámen s tím, kdo je jejím nadřízeným orgánem, může účastník podat opravný prostředek ke kterémukoli jejímu orgánu. Ten jej pak předá orgánu, který o odvolání rozhodne, tedy orgánu podle § 20 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. orgánu, který je v čele takového subjektu.
[50] V čele povinného subjektu je dle názoru Nejvyššího správního soudu ten orgán, který povinný subjekt řídí. Podle § 191 odst. 1 obchodního zákoníku platilo, že u akciové společnosti je "[p]ředstavenstvo [...] statutárním orgánem, jenž řídí činnost společnosti a jedná jejím jménem. Představenstvo rozhoduje o všech záležitostech společnosti, pokud nejsou tímto zákonem nebo stanovami vyhrazeny do působnosti valné hromady nebo dozorčí rady. Nevyplývá-li ze stanov něco jiného, za představenstvo jedná navenek jménem společnosti každý člen představenstva. Členové představenstva, kteří zavazují společnost, a způsob, kterým tak činí, se zapisují do obchodního rejstříku." Podle § 194 odst. 3 obchodního zákoníku platilo, že "[p]ředstavenstvo rozhoduje většinou hlasů svých členů určenou stanovami, jinak většinou hlasů všech členů. Každý člen představenstva má jeden hlas." Poněvadž stěžovatelka sama tvrdí, že nemá (určený) orgán, který by byl povinen rozhodovat o opravných prostředcích podle zákona o svobodném přístupu k informacím, a protože tedy její stanovy a ani žádný právní předpis tento orgán výslovně neurčují, je tímto orgánem představenstvo stěžovatelky, neboť to rozhoduje o všech věcech, o nichž nerozhoduje jiný orgán. Pokud jde o podepisování rozhodnutí, je Nejvyšší správní soud toho názoru, že o opravném prostředku rozhoduje představenstvo postupem podle § 194 odst. 3 obchodního zákoníku s tím, že se podepíše postupem dle § 191 odst. 1 obchodního zákoníku; tj. u stěžovatelky, jak to sama uvádí, dle jejích stanov podepisují rozhodnutí představenstva společně dva jeho členové; stejné ostatně plyne i z obchodního rejstříku. Odkaz stěžovatelky na § 195 obchodního zákoníku není případný, protože ten pojednává o zápisech o průběhu zasedání představenstva a o jeho rozhodnutích s tím, že tyto zápisy podepisuje předseda představenstva a zapisovatel. Zápis z jednání představenstva je v této souvislosti nutno chápat jako důkazní prostředek pro případné posouzení správnosti výsledku hlasování a o tom, zda člen nebo členové představenstva postupovali při rozhodování s náležitou péčí a zda neporušili svoje povinnosti. Stěžovatelka tak postupovala v souladu s právními předpisy, rozhodlo-li o žalobcově odvolání její představenstvo a rozhodnutí bylo podepsáno jejími dvěma členy.
[51] Stěžovatelka dále namítá, že sice vydala rozhodnutí o odvolání, ovšem to je nutné považovat za nicotné. Rozhodnutí I. stupně o odmítnutí žádosti bylo v nyní projednávané věci vydáno ředitelem organizační jednotky Temelín a rozhodnutí o odvolání představenstvem stěžovatelky. Poněvadž bylo vytvoření struktury orgánů oprávněných a povinných o žádosti a odvolání žalobce rozhodnout v gesci stěžovatelky, přičemž ta dodržela i zmiňovanou dvojinstančnost řízení, nelze rozhodnutí považovat za nicotné pro věcnou nepříslušnost. Tvrdí-li stěžovatelka, že je rozhodnutí nicotné i proto, že v něm absentuje její vůle takové rozhodnutí vydat, upozorňuje ji Nejvyšší správní soud, že vůle povinného subjektu není pro řádnost vydaného rozhodnutí podstatná; povinný subjekt má zákonem stanovenou povinnost, kterou splnil vydáním rozhodnutí. Navíc faktický stav neodpovídá stěžovatelčinu tvrzení, neboť rozhodnutí o opravném prostředku fakticky vydala, tudíž vůli projevila. Předmětné rozhodnutí tak z hlediska nicotnosti ve smyslu § 77 správního řádu z roku 2004 obstojí.
[52] Stěžovatelka v kasační stížnosti rovněž namítá, že nemůže být veřejnou institucí také proto, že nevykonává veřejnou správu a žádným právním předpisem jí nebyla svěřena žádná působnost. K této námitce Nejvyšší správní soud odkazuje na již zmiňovaný rozsudek svého rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62, v němž mj. uvedl, že "podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ‚[p]ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce'. Zákon hovoří o ‚informacích vztahujících se k jejich působnosti', ovšem současně z výčtu povinných subjektů plyne, že tato ‚působnost' se týká i veřejných institucí, tedy entit odlišných od státních orgánů, územních samosprávných celků a jejich orgánů. Tyto entity typicky vykonávají veřejnou správu nevrchnostenskými formami činnosti (například budují a udržují určité stavby, třeba silnice a dálnice, vodní díla aj.), nebo dokonce ani nevykonávají veřejnou správu v úzkém slova smyslu a, jsouce součástí státu nebo jiných veřejnoprávních korporací nebo s nimi právně úzce svázány anebo jimi toliko fakticky ovlivňovány, obstarávají jinými způsoby věci typicky ve veřejném zájmu nebo určené pro veřejnost (poskytují zcela nebo zčásti prostřednictvím tržního mechanismu určité služby související více či méně s veřejným zájmem, například provozují letiště, sportoviště, koupaliště, kulturní a umělecké instituce, městskou hromadnou dopravu, vyrábějí elektřinu, provádějí jiné faktické činnosti jako například vědecký výzkum, nejrůznější měření, analýzy aj.) anebo jsou jen a pouze právně spojeny se státem nebo jinými veřejnoprávními korporacemi nebo jimi fakticky ovlivňovány (např. jakékoli obchodní korporace ovládané státem, obcemi či kraji nebo národní podnik)." Je tak evidentní, že "působnost" povinných subjektů v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vykládat jako jejich činnost, nikoli zúženě jako oblast uplatnění jejich vrchnostenských pravomocí, jak se domnívá stěžovatelka. "Plyne z toho, že povinnost povinných subjektů poskytovat informace se vztahuje na veškeré aspekty jejich činnosti, ať již mají povahu veřejné správy, anebo nikoli a ať již se dané informace týkají vlastního jádra činnosti daného povinného subjektu, anebo činností majících ve vztahu k jádrové činnosti toliko povahu činností doprovodných, servisních, provozních, přímo či nepřímo s ní souvisejících apod., přičemž vyloučeny z poskytování jsou z takto široce vymezeného rozsahu jen takové informace, na něž se vztahují omezení plynoucí ze zákona o svobodném přístupu k informacím či jiných zákonů jsoucích v tomto ohledu ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím v poměru speciality."
[53] Stěžovatelka také namítá, že na zákon o svobodném přístupu k informacím je nutno nahlížet prismatem směrnice 2003/98/ES, která byla do českého právního řádu transponována prostřednictvím zákona č. 36/2006 Sb. Má také za to, že s ohledem na tuto směrnici je namístě položit Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku, zda může být čl. 2 odst. 1 a 2 této směrnice interpretován tak, že předpokládá své provedení ustanovením, které by ukládalo povinnost poskytovat informace vztahující se k veškeré jejich činnosti také obchodním společnostem (jakožto osobám soukromého práva) s určitou majetkovou účastí státu, jejichž účelem je výlučně podnikání, které nejsou financovány státem a ani v jejich představenstvu nebo dozorčí radě nejsou členové jmenovaní jinými veřejnoprávními subjekty. Pro účely této směrnice se "subjektem veřejného sektoru" rozumí "státní, regionální nebo místní orgány, veřejnoprávní subjekty a sdružení vytvořená jedním nebo několika takovými orgány nebo jedním nebo několika takovými veřejnoprávními subjekty"; "veřejnoprávním subjektem" se rozumí "jakýkoliv subjekt: a) zřízený za zvláštním účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu a b) který má právní subjektivitu a c) je financován převážně státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty nebo je těmito subjekty řízen, nebo v jeho správním, řídicím nebo dozorčím orgánu je více než polovina členů jmenována státem, regionálními nebo místními orgány nebo jinými veřejnoprávními subjekty". Nejvyšší správní soud prvně připomíná svůj rozsudek ze dne 4. 7. 2007, čj. 3 As 22/2006-138, č. 1321/2007 Sb. NSS, dle kterého je "první a základní podmínkou pro položení předběžné otázky krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem [...], že tyto soudy považují rozhodnutí Soudního dvora Evropských společenství o předběžné otázce za nutné k tomu, aby ve věci mohly rozhodnout". Nejvyšší správní soud však důvod pro předložení věci Soudnímu dvoru neshledal. Již ve svých dřívějších rozhodnutích, např. v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175 nebo v rozsudku ze dne 21. 3. 2013, čj. 4 As 82/2012-90, totiž dovodil, že uvedená směrnice 2003/98/ES podle své preambule a čl. 1 odst. 1 stanovuje pouze minimální pravidla, unijní standard, který si mohou státy upravit. Dle bodu 8 preambule také platí, že "[o]patření členských států mohou překračovat rámec minimálních standardů stanovených touto směrnicí, aby umožnila širší opakované použití". Česká republika rozšířila tato pravidla tím, že při novelizaci zákona o svobodném přístupu k informacím vypustila jedno omezující kritérium, konkrétně, že se nemá jednat o subjekty "průmyslové nebo obchodní povahy". Jak již bylo uvedeno, pojem veřejná instituce byl do zákona o svobodném přístupu k informacím včleněn ještě dříve, než nabyla účinnosti předmětná směrnice 2003/98/ES. Úprava zákona o svobodném přístupu k informacím byla přijata na základě čl. 17 odst. 5 Listiny, nikoli na základě společné evropské úpravy, přičemž Listina představuje rovněž toliko minimální standard, pod něhož nemůže zákonná úprava jít. Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a jak okruh povinných subjektů, tak rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce. Účel a předmět úpravy směrnice 2003/98/ES je také jiný a mnohem užší, než je účel zákona o svobodném přístupu k informacím. Cílem směrnice 2003/98/ES je odstranění překážek volného trhu, resp. usnadnění tvorby informačních produktů a služeb a zajištění účinného využívání dokumentů veřejného sektoru soukromými společnostmi v zájmu rozvoje hospodářství a zvýšení počtu pracovních míst. Cílem a účelem obecné úpravy svobodného přístupu k informacím dle zákona o svobodném přístupu k informacím, jenž jde, co se týče rozsahu poskytovaných informací, jak nad rámec Listiny, tak nad rámec směrnice 2003/98/ES, je co nejširší realizace práva na informace. Důvodem je, aby byla veřejnost informována mj. o stavu společnosti, o využívání veřejných financí a hospodaření s nimi, o chování státu, resp. dalších veřejnoprávních subjektů při realizaci různých činností spadajících do jejich kompetencí (s čímž souvisí i jejich majetková účast v soukromoprávních subjektech) atd., což má následně vést k podnícení veřejnosti k informované spoluúčasti na záležitostech obecného zájmu; dochází tak k upevňování legitimity veřejné správy jako služby pro veřejnost a také k upevňování důvěry veřejnosti k činnosti státu, územních samosprávních celků anebo dalších veřejných institucí. Jsou tak naplňovány znaky demokratického právního státu. Poněvadž navíc sama směrnice 2003/98/ES ve své preambuli (bod 9) uvádí, že "[s]měrnice se opírá o platné režimy přístupu v členských státech a nemění vnitrostátní předpisy o přístupu k dokumentům" (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem), má Nejvyšší správní soud za to, že Česká republika nebyla povinna transponovat směrnici 2003/98/ES takovým způsobem, aby snížila standard poskytování informací, který byl do té doby garantován, a tudíž není ani povinna zrestriktivnit výklad pojmu veřejná instituce podle toho, jak volí svou působnost předmětná směrnice 2003/98/ES (definice pojmu "veřejnoprávní subjekt"). Z uvedeného je zřejmé, že výklad okruhu povinných subjektů důsledně směřuje k naplnění smyslu právní úpravy o svobodném přístupu k informacím. Právo na informace je chápáno extenzivně, tedy tak, aby žadatel jeho prostřednictvím mohl účinně zjistit, co se děje na veřejnosti a v jeho okolí. Pokud jde o výklad okruhu povinných subjektů, je ke skutečně účinnému přístupu k informacím nutné, aby tento okruh zahrnul i ty instituce, do nichž stát či územní samosprávný celek vstupuje, a to i nepřímo.
[54] Dovolává-li se stěžovatelka citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06 s tím, že nález zpochybnil možnost rozšíření okruhu povinných subjektů o obchodní společnosti, Nejvyšší správní soud již v citovaném rozsudku čj. 1 As 114/2011-121, s odkazem na závěry citovaného rozsudku osmého senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 57/2006-67, uvedl základní důvody, které vedly k odmítnutí restriktivního výkladu pojmu veřejná instituce. K argumentaci stěžovatelky, že by pod tento pojem měly být zařazeny toliko instituce "výlučně plnící veřejné účely", resp. vykonávající veřejnou správu, zaujal Nejvyšší správní soud závěr již v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 4/2009-93. Stěžovatelka v daném případě žádnou novou právně relevantní oponenturu nevznáší, Nejvyšší správní soud proto považuje za nadbytečné v tomto rozsudku opakovat již vyslovené a odkazuje na uvedená rozhodnutí. Obecnou obavu stěžovatelky ohledně zneužití přístupu k informacím ostatními soutěžiteli Nejvyšší správní soud proto nesdílí, vzhledem k omezením práva na informace zákonem (např. právě pro případ obchodního tajemství).
[55] Nejvyšší správní soud, stejně jako již v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175, uvádí, že stěžovatelka upozorňuje na problémy údajně plynoucí z předchozích rozhodnutí ohledně její povahy; problémy které uvádí, jsou však buďto v podstatě hypotetické, nebo velmi výrazně nadnesené (jak již bylo uvedeno, například neúčast státu jakožto většinového akcionáře při zrušení společnosti nebo rozhodování valné hromady o zásadních otázkách, jakými je například volba členů vrcholných orgánů); v podrobnostech odkazuje Nejvyšší správní soud na bod [25] uvedeného rozsudku.
[56] Stěžovatelka namítá také porušení svých ústavních práv. Konkrétně tvrdí, že došlo k porušení principu rovnosti v právech bez náležitého důvodu, a tedy porušení čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, jedná se skutečně o jisté omezení stěžovatelky v jejích právech, resp. uložení jí více povinností než jiným akciovým společnostem, které veřejnými institucemi nejsou. Neděje se tak však v důsledku libovůle, ale je to dáno legitimním cílem, kterým je informování veřejnosti o působení společností, které jsou fakticky nebo právně ovládané státem, a naplňování ústavně zaručeného práva na informace jako jedné z garancí právního státu.
[57] Stěžovatelka dále namítá porušení čl. 4 odst. 1 Listiny, konkrétně že jí jsou stanovovány povinnosti, aniž by to bylo dáno zákonem, když nesplňuje kritéria stanovená pro veřejnou instituci. Jak již bylo objasněno výše, poněvadž je stěžovatelka ovládána státem a naplňuje rovněž kritéria stanovená Ústavním soudem, je veřejnou institucí, a proto jsou povinnosti ukládané jí na základě zákona o svobodném přístupu k informacím zcela souladné s výhradou zákona obsaženou v čl. 4 odst. 1 Listiny.
[58] Problematikou střetu svobody projevu a práva na informace s právem na ochranu osobnosti a soukromí se již mnohokrát zabýval Ústavní soud a Nejvyšší správní soud nemá důvod se od této judikatury odchýlit, navíc za situace, je-li povinnost poskytovat informace stěžovatelce uložena přímo zákonem, který umožňuje oprávněné odepření některých informací ze zákonem uvedených důvodů. Nejvyšší správní soud navíc stěžovatelku upozorňuje, že není předmětem tohoto řízení posuzovat, zda bude povinna poskytnout určité druhy informací, které uvádí ve své kasační stížnosti (obchodní plány, mzdy apod.); předmětem tohoto řízení je toliko posoudit zákonnost stěžovatelčina rozhodnutí o žalobcově žádosti, v níž žádal poskytnutí kompletní technické a technologické dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků (tzv. pasporty paliva) a analýzy vhodnosti paliva VVANTAGE - 6 dodavatele Westinghouse pro reaktor VVER 1000 na jaderné elektrárně Temelín.
[59] Jak již bylo konstatováno v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 7/2010-175, u stěžovatelky nedochází ani k porušení článku 11 Listiny. Ekonomické náklady, jež nese stěžovatelka při vyřizování žádostí, jsou "cenou", kterou veřejná instituce platí za transparenci veřejné správy. Jedná se o logický a zákonodárcem předvídaný důsledek možnosti veřejnosti uplatňovat své ústavní právo na informace, který rozhodnutím zákonodárce ponese ta veřejnoprávní (výjimečně i jiná - viz § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím) soukromoprávní entita. Na okraj lze poznamenat, že neúměrné náklady na poskytování informací jsou řešitelné postupem podle § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím.
[60] Za této situace, kdy argumenty stěžovatelky nezměnily právní názor Nejvyššího správního soudu ohledně její povahy jakožto veřejné instituce, není zde důvod k využití navrhovaného postupu podle § 17 odst. 1 s. ř. s., aby věc byla předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu. Zároveň není dán ani důvod k předložení návrhu na vypuštění slov "veřejné instituce" z § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Nejvyšší správní soud považuje toto ustanovení a provedený výklad pojmu veřejná instituce za souladný s ústavním pořádkem, přičemž bylo postupováno mj. podle již dříve vyslovených závěrů Ústavního soudu k výkladu tohoto ustanovení. | decision_1242.txt |
273 | k § 19 odst. 3 a § 20 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákona č. 227/2009 Sb.
Bylo všeobecně rozšířeným omylem, že v e-mailové adrese nemohou být použity znaky s diakritickými znaménky (háčky a čárky). I když správní orgán nedoručil své rozhodnutí na takovou adresu, sdělenou zmocněncem účastníka správního řízení (§ 19 odst. 3 správního řádu), jde o účinné doručení, jestliže bylo rozhodnutí následně doručeno, byť fikcí, na adresu, kterou si zmocněnec, vystupující v bezpočtu obdobných řízení, určil jako adresu pro doručování v centrální evidenci obyvatel (§ 20 odst. 1 téhož zákona).
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, čj. 1 As 104/2015-27)
Věc: Jana M. proti Krajskému úřadu kraje Vysočina o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Městský úřad Pelhřimov (správní orgán I. stupně) svým rozhodnutím ze dne 15. 1. 2014 uznal žalobkyni vinnou ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Dopustila se ho tím, že dne 23. 9. 2013 v 10:25 hod. na pozemní komunikaci v obci Starý Pelhřimov při řízení motorového vozidla tovární značky Hyundai překročila povolenou rychlost 50 km/hod. o 12 km/hod. Za to jí byla uložena pokuta ve výši 2 000 Kč. Žalobkyně podala proti rozhodnutí odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 6. 2014 zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
V žalobě proti rozhodnutí žalovaného namítala žalobkyně nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodu jeho doručení po uplynutí zákonné lhůty jednoho roku dle § 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Obecný zmocněnec žalobkyně totiž v řízení před správním orgánem I. stupně požádal o doručování písemností na e-mailovou adresu obecny@zástupce.eu. Žalovaný ale doručil napadené rozhodnutí na adresu zmocněnce žalobkyně uvedenou v centrální evidenci obyvatel, a proto nebylo možné aplikovat ustanovení o doručení fikcí. Rozhodnutí bylo doručeno až v momentě nahlédnutí zástupce žalobkyně do spisu dne 26. 1. 2015. Odpovědnost za daný přestupek však zanikla již dne 24. 9. 2014.
Krajský soud v Českých Budějovicích žalobu usnesením ze dne 28. 4. 2015, čj. 10 A 41/2015-16, odmítl pro opožděnost. Poté, co bylo napadené rozhodnutí zmocněnci žalobkyně doručeno na jím zvolenou e-mailovou adresu dne 30. 6. 2014, potvrdil přijetí bez zaručeného elektronického podpisu. Prokazatelně se tedy nepodařilo doručit na uvedenou elektronickou adresu, rozhodnutí bylo řádně žalobkyni doručeno na adresu zmocněncova trvalého pobytu dne 14. 7. 2014, tak, jak vyžaduje § 19 odst. 8 věta druhá správního řádu. Žaloba byla podána dne 3. 3. 2015, lhůta pro její podání však žalobkyni marně uplynula dne 15. 9. 2014.
Proti usnesení krajského soudu se žalobkyně (stěžovatelka) bránila kasační stížností. Stěžovatelka považovala usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby za nezákonné. Podstatné pro posouzení včasnosti podání žaloby bylo určení data doručení žalobou napadeného rozhodnutí stěžovatelce. Zmocněnec stěžovatelky během řízení požádal správní orgány o doručování písemností na adresu obecny@zástupce.eu. Stěžovatelka měla však za to, že žalovaný na tuto adresu rozhodnutí nevypravil, neboť na uvedenou adresu nebylo žádné doručeno, a ve svém vyjádření k žalobě konstatoval, že rozhodnutí vypravil na adresu [email protected] s vědomím rozdílu v diakritice v názvu domény této elektronické adresy. Přijetí písemnosti zmocněnec stěžovatelky tedy potvrdit nemohl, jelikož nebyla doručena na jeho adresu pro doručování. V takovém případě nebylo možné dovozovat účinky doručení fikcí na adresu zmocněncova trvalého pobytu. Za okamžik doručení rozhodnutí bylo nutno považovat okamžik, kdy se zmocněnec stěžovatelky osobně dostavil ke správnímu orgánu za účelem nahlédnutí do spisu, tedy dne 26. 1. 2015. Žaloba podaná dne 3. 3. 2015 byla včasná, neboť posledním dnem lhůty pro podání žaloby byl den 26. 3. 2015.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [10] Krajský soud odmítl žalobu z důvodu opožděnosti. Dle stěžovatelky k opožděnému podání žaloby nedošlo, neboť žalovaný odeslal rozhodnutí na adresu trvalého pobytu jejího zmocněnce, aniž by tomu předcházel řádný pokus o vypravení dané písemnosti na jeho elektronickou adresu pro doručování. V důsledku toho měl podle stěžovatelky soud při stanovení počátku běhu lhůty k podání žaloby vycházet až z data uskutečněného nahlédnutí do spisu, a nikoliv z data doručení rozhodnutí na adresu trvalého pobytu zmocněnce stěžovatelky.
[11] Nejvyšší správní soud došel k závěru, že žaloba byla opožděná a její odmítnutí krajským soudem v souladu s právním řádem.
[12] Jako prioritní způsob doručování písemností uvádí § 19 odst. 1 správního řádu doručování prostřednictvím datové schránky. Pokud má fyzická osoba zřízenou datovou schránku, jsou správní orgány povinny doručovat písemnosti prostřednictvím ní. Jak uvádí stěžovatelka v kasační stížnosti, zmocněnec stěžovatelky v době probíhajícího řízení před správními orgány zřízenou datovou schránku neměl, ty proto neměly povinnost doručovat rozhodnutí tímto způsobem.
[13] Podle § 20 odst. 1 správního řádu platí: "Fyzické osobě se písemnost doručuje na adresu pro doručování (§ 19 odst. 3), na adresu evidovanou v informačním systému evidence obyvatel, na kterou jí mají být doručovány písemnosti, na adresu jejího trvalého pobytu, ve věcech podnikání do místa podnikání."
[14] Podle citovaného ustanovení se fyzické osobě písemnost doručuje v případě, že nemá zřízenou datovou schránku, na adresu pro doručování podle § 19 odst. 3 správního řádu a poté na adresu evidovanou v informačním systému evidence obyvatel, na kterou jí mají být doručovány písemnosti, popř. na adresu trvalého pobytu. Ustanovení § 23 odst. 1 správního řádu pak stanoví, že se písemnost uloží, nebyl-li v případě doručování podle § 20 správního řádu adresát zastižen a písemnost nebylo možno doručit ani jiným způsobem přípustným podle tohoto ustanovení.
[15] Mezi stěžovatelkou a žalovaným není sporu o tom, že zmocněnec stěžovatelky požádal v průběhu správního řízení o doručování na e-mailovou adresu obecny@zástupce.eu a že jak správní orgán I. stupně, tak žalovaný po marných pokusech o doručování na adresu [email protected] (s vědomím rozdílu v diakritice) doručovali na adresu trvalého pobytu zmocněnce. Jak vyplývá již z vyjádření žalovaného k žalobě, žalovaný takto postupoval, neboť je mu z úřední činnosti známo, že na zmocněncem uvedenou adresu nelze účinně doručovat z důvodu použití diakritiky.
[16] Nejvyššímu správnímu soudu je známo, že na internetové doméně ".eu" je možné zřizovat domény druhého řádu i s použitím diakritiky. Tato informace však není všeobecně známá, a tím spíše nebyla známa v roce 2014, tedy v době řízení před správními orgány v posuzované věci. Postup žalovaného je proto pochopitelný, a to i s ohledem na skutečnost, že po odeslání rozhodnutí o odvolání na adresu [email protected] obdržel z této e-mailové adresy potvrzení o dojití zprávy (s "podpisem": server pro zastupování). Protože se však jednalo o potvrzení bez zaručeného elektronického podpisu, nemohl mít své rozhodnutí za doručené.
[17] Nejvyšší správní soud rovněž nepochybuje, že tento omyl byl vyvolán obecným zmocněncem stěžovatelky záměrně, neboť komplikace s doručováním ze strany správních orgánů na jím uvedenou adresu se opakují v celé řadě případů. Volba adresy, kombinující slova "obecny" (krátce) a "zástupce" (dlouze) ani nemůže mít jiný účel než právě zkomplikování doručování zvolenému obecnému zmocněnci, z něhož pak zastoupené osoby a jejich zástupci těží v řízeních ve správním soudnictví.
[18] Ze spisu jednoznačně vyplývá snaha žalovaného doručit napadené rozhodnutí zmocněnci stěžovatelky. Po neúspěšném pokusu o doručení na elektronickou adresu tak nakonec učinil prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, a to nejen na adresu trvalého pobytu, kterou má zmocněnec stěžovatelky na ohlašovně (!), ale v souladu s právní úpravou také na adresu, kterou si zmocněnec nechal v centrální evidenci obyvatel uvést jako adresu pro doručování písemností. Ani zde nebyl při pokusu o doručení zastižen a uloženou zásilku si následně nevyzvedl. K doručení proto došlo fikcí dne 15. 7. 2014. Jestliže si osoba, která navíc opakovaně vystupuje ve správních i soudních řízeních jako obecný zmocněnec, zvolí v centrální evidenci obyvatelstva adresu pro doručování, nemůže následně namítat neúčinnost doručení na tuto adresu.
[19] Právní účinky doručení napadeného rozhodnutí tedy nastaly dne 15. 7. 2014. Žaloba byla podána 3. 3. 2015, tedy po marném uplynutí dvouměsíční lhůty stanovené v § 72 odst. 1 soudního řádu správního. Žaloba byla proto krajským soudem odmítnuta pro opožděnost zcela v souladu s právním řádem. | decision_1243.txt |
274 | k § 10 odst. 2 a § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)
I. Ten, kdo má jako kontrolovaná osoba povinnost součinnosti podle § 10 odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), obecně nemůže vyloučit svoji odpovědnost za správní delikt spočívající v porušení této povinnosti, pokud se za účelem jejího splnění nechá zastoupit někým jiným na základě udělené plné moci. Jelikož kontrolovaná osoba má zajistit podmínky pro výkon kontroly, je pouze na ní, jakým způsobem tak učiní, a pokud si zvolí pro tyto účely zástupce, přebírá na sebe určitou míru rizika, zda tento zástupce povinnosti zastupovaného bezvadně splní.
II. Pokud by však zmocněním jiného k zajištění splnění povinnosti plynoucí z § 10 odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), měla kontrolovaná osoba spáchat přestupek podle § 15 odst. 1 písm. a) téhož zákona, musela by uvedenou povinnost porušit minimálně z nevědomé nedbalosti.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 249/2015-36)
Věc: a) Stanislav Z. a b) Daniel Z. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobců.
Rozhodnutím Magistrátu města Frýdku-Místku ze dne 25. 11. 2014 byla shledána vina žalobců ze spáchání přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, která spočívala v neposkytnutí potřebné součinnosti ze strany žalobců vůči kontrolujícímu orgánu při kontrole prováděné na základě zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve spojení s kontrolním řádem, za což byla každému z žalobců uložena sankce ve výši 25 000 Kč. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 5. 3. 2015 rozhodnutí magistrátu částečně změnil a ve zbytku potvrdil. Napadeným rozsudkem ze dne 19. 8. 2015, čj. 19 A 33/2015-34, pak Krajský soud v Ostravě zamítl žalobu žalobců, kterou se domáhali zrušení rozhodnutí žalovaného.
Žalobci v odvolání proti rozhodnutí magistrátu a v žalobě proti rozhodnutí žalovaného především namítali, že nedošlo k naplnění skutkové podstaty přestupku, jak jim bylo kladeno za vinu v předcházejících rozhodnutích, zpochybňovali pravomoc Obecního úřadu v Dobré provést předmětnou kontrolu a namítali také likvidační charakter uložených sankcí.
Krajský soud se ve svém rozhodnutí ztotožnil s argumentací uvedenou v přecházejících rozhodnutích správních orgánů. Shodně s žalovaným posoudil krajský soud námitku nedostatečné pravomoci Obecního úřadu v Dobré k provedení kontroly. Tato pravomoc jednoznačně vyplývá z ustanovení zákona o odpadech. Důvodným shledal požadavek kontrolující osoby na kontrolu VIN kódu automobilů, což je způsob, kterým kontrolující osoba chtěla ověřit, zda se nejedná o vozidla vyřazená z registru vozidel. Protože žalobci byli s předmětem kontroly dostatečně seznámeni v oznámení o zahájení kontroly, byly námitky popírající pravomoc Obecního úřadu v Dobré zamítnuty jako nedůvodné. Námitky ohledně nenaplnění skutkové podstaty přestupku odmítl krajský soud jako účelové a v rozporu s provedenými důkazy. Neuznal námitku žalobce a), který tvrdil, že kontrole nebránil, jelikož z protokolu o kontrole a svědeckých výpovědí vyplývá závěr o opaku. Rovněž krajský soud neuznal námitku žalobce b), který tvrdil, že neměl být účastníkem přestupkového řízení. Pro spáchání uvedeného přestupku bylo pro krajský soud podstatné, že i on byl v postavení kontrolované osoby dle kontrolního řádu, a tudíž měl s tím spojené povinnosti, které porušil. K likvidačnímu charakterů uložených sankcí se podrobně vyjádřil magistrát, který uvedl, že sankce jsou uloženy u spodní hranice možného sankčního rámce, a to tak, že představují 5 % z maximální hranice stanovené pro dané jednání, a tudíž se jedná o sankci přiměřenou. Žalovaný i krajský soud se s touto argumentací ztotožnili, a krajský soud tak vyhodnotil danou námitku jako nedůvodnou.
Žalobce a) [stěžovatel a)] a žalobce b) [stěžovatel b)] podali proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatelé namítali, že se přestupkového jednání nedopustili. Především zdůraznili, že kontroly se účastnil pouze stěžovatel a), který na základě udělené plné moci zastupoval i stěžovatele b). Z důvodu své fyzické nepřítomnosti se stěžovatel b) podle svého přesvědčení přestupku nemohl dopustit; dosavadní správní rozhodnutí má za nezákonná. Stěžovatel a) namítá, že fakticky kontrole nebránil, pouze upozornil na nebezpečí úrazu. Uvádí také, že během kontroly byl přítomen i štáb České televize, s čímž stěžovatel a) nesouhlasil a vidí v tomto postupu snahu obce Dobrá dehonestovat jeho osobu.
Dále stěžovatelé namítali, že se krajský soud nesprávně vypořádal s jejich námitkou ohledně nedostatečné pravomoci kontrolující osoby k provedení kontroly. Stěžovatelé uvádí, že Obecní úřad Dobrá neměl pravomoc provádět kontrolu VIN kódů vozidel stojících na pozemcích v soukromém vlastnictví a aplikace § 69 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech je dle jejich názoru nepřípustná. Odkazují na zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ze kterého vyplývá, že kontrolu vozidel může provádět pouze Policie ČR, tudíž dle stěžovatelů není důvod, aby prohlídku vozidel prováděl jakýkoliv jiný kontrolující orgán, ani aby posuzoval, zda se jedná o autovraky, nebo nikoliv.
Stěžovatelé uvádí, že v postupu obce Dobrá spatřují zneužití práva, jelikož z výpovědí svědků a z přítomnosti starosty obce, který nebyl kontrolující osobou, vyplývá, že se obec Dobrá dlouhodobě snaží donutit stěžovatele k odstranění vozidel, a hledá tedy jakýkoliv prostředek, kterým by tak mohla učinit. Stěžovatel a) tvrdí, že se jedná o jeho soukromou sbírku automobilů. Dále namítá, že nebyl poučen o následcích odmítnutí součinnosti, bylo mu pouze řečeno, že pokud součinnost odmítne poskytnout, bude to zaznamenáno do protokolu.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti setrval na zákonnosti a věcné správnosti rozhodnutí magistrátu i svého rozhodnutí a rozhodnutí krajského soudu označil za argumentačně velmi přesvědčivé. Ohledně části námitek (přítomnost České televize, pravomoc kontrolujícího orgánu) odkázal na všechna předchozí rozhodnutí, která se s těmito námitkami podrobně vypořádala. Další námitky, konkrétně neodpovědnost stěžovatele b) a neposkytnutí poučení, žalovaný označuje za nepřípustné dle § 104 odst. 4 s. ř. s. Z procesní opatrnosti se však žalovaný vyjádřil i k těmto námitkám podrobněji.
Ohledně neodpovědnosti stěžovatele b) žalovaný uvedl, že tento stěžovatel byl kontrolovanou osobou podle kontrolního řádu a z občanského zákoníku z roku 2012 (§ 436 odst. 1) vyplývá, že práva a povinnosti ze zastoupení vznikají přímo zastoupenému. V rámci jednání stěžovatele a) nedošlo k žádnému excesu, jednal v rámci svého zmocnění a pro odmítnutí vstupu na pozemky neexistoval žádný právem aprobovaný důvod. Zajištění povinností stěžovatele b) jako kontrolované osoby bylo plně na něm a žalovanému není známa žádná skutečnost, která by vylučovala jeho přestupkovou odpovědnost.
K namítané přítomnosti štábu České televize žalovaný uvedl, že se tím stěžovatelé snaží zlehčit skutečnost, že odmítli poskytnout součinnost kontrolujícímu orgánu. Reportáž, která vznikla během kontroly, dokládá, že kontrolujícím osobám byl vstup k vozidlům umožněn.
Odkaz na pravomoc Policie ČR nijak nevylučuje pravomoc kontrolujícího orgánu dle zákona o odpadech, a tudíž jej žalovaný označuje za nepřípadný. Požadavek na kontrolu VIN kódů je zcela v souladu s pravomocí, kterou Obecní úřad Dobrá má na základě zákona o odpadech. Stran námitky ohledně šikany stěžovatele a) žalovaný odkazuje na své zákonné pravomoci v oblasti odpadového hospodářství, především kontrolu a ověření tvrzení stěžovatele a). Stěžovatel a) byl taktéž řádně poučen i o následcích neposkytnutí součinnosti, jak bylo uvedeno v oznámení o zahájení kontroly.
Nejvyšší správní soud zrušil v části týkající se stěžovatele b) napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě i předcházející rozhodnutí správních orgánů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení; ve zbytku kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [15] Z obsahu spisů vyplynulo, že stěžovatelům bylo doručeno oznámení o zahájení kontroly ve věci nakládání s odpady, především dodržování povinností při nakládání s autovraky, ve kterém byl uveden přesný čas, den i místo konání kontroly, včetně uvedení ustanovení zákona o odpadech opravňujících kontrolní orgán k provedení kontroly. Přílohou oznámení o kontrole bylo pověření ke kontrole. Předmětem kontroly byla vozidla ve vlastnictví stěžovatele a), která jsou umístěna na pozemcích jeho syna, stěžovatele b). V oznámení o zahájení kontroly je dále uvedeno, že během kontroly bude třeba předložit veškeré doklady a dokumentaci související s vozidly na předmětných pozemcích a bude třeba umožnit přístup do těchto vozidel za účelem zjištění jednotlivých identifikačních čísel (VIN), která budou sloužit k ověření, zda se nejedná o autovraky. Oznámení o zahájení kontroly rovněž obsahovalo poučení stěžovatelů o následcích za neposkytnutí potřebné součinnosti.
[16] Z protokolu o kontrole je zřejmé, že fyzicky byl přítomen pouze stěžovatel a), který disponoval plnou mocí k zastupování svého syna, stěžovatele b). Kontrola se uskutečnila v časovém rozmezí 9:00 hod. - 9:20 hod. s uvedeným kontrolním zjištěním, že stěžovatel a) "odmítl kontrolujícím osobám vstoupit na pozemek a odmítá dát souhlas s provedením kontroly odstavených vozidel". Stěžovatel a) odmítl protokol o kontrole podepsat.
[17] Dne 23. 10. 2015 bylo stěžovatelům odesláno oznámení o zahájení přestupkového řízení ve věci spáchání přestupku dle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, kterého se stěžovatelé měli dopustit tím, že během prováděné kontroly nesplnili některou z povinností uvedených v § 10 odst. 2 téhož zákona. Magistrát provedl výslech obviněných [pouze stěžovatele a), který na základě další plné moci zastupoval stěžovatele b) u ústního jednání a prezentoval jejich společný pohled na věc], výslech svědků, provedl důkaz zhlédnutím výše zmiňované reportáže České televize a další listinné důkazy. Na základě dokazování magistrát uznal stěžovatele vinnými z přestupku nesplnění některých povinností dle § 10 odst. 2 kontrolního řádu. V důsledku podaného odvolání stěžovatelů žalovaný částečně změnil rozhodnutí ve výroku v části o vině tak, že konkrétně specifikoval povinnosti, které stěžovatelé porušili. Žalovaný tedy do výroku doplnil, že stěžovatel a) porušil povinnost umožnit kontrolujícímu prohlídku vozidel a stěžovatel b) porušil povinnost umožnit kontrolujícímu vstup na uvedené pozemky. (...)
III.a) Pravomoc ke kontrole
[19] Dle § 80 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech "[o]becní úřad a újezdní úřad kontroluje, [...] zda fyzická osoba, která není podnikatelem, se zbavuje odpadu pouze v souladu s tímto zákonem".
[20] Dle § 69 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech "[o]becní úřad uloží pokutu až do výše 20 000 Kč fyzické osobě, která není podnikatelem a dopustí se přestupku tím, že se zbaví autovraku nebo umístí vozidlo vyřazené z registru vozidel v rozporu s tímto zákonem".
[21] První z výše uvedených ustanovení obsahuje explicitní zmocnění obecních úřadů provádět kontrolu v oblasti odpadového hospodářství a kontrolovat, zda se fyzické osoby podléhající regulaci zákona o odpadech zbavují odpadu pouze v souladu se zákonem. Pokud tedy obec má jakékoliv podezření, že v obvodu její územní působnosti dochází ke zbavování se odpadu v rozporu se zákonem o odpadech, může samozřejmě provést kontrolu, jejímž účelem je toto podezření potvrdit, nebo vyvrátit.
[22] Druhé z výše uvedených ustanovení obsahuje pravomoc obecních úřadů ukládat pokuty za přestupek, který se vztahuje na porušení povinnosti při zbavování se autovraků a při umisťování vozidel vyřazených z registru vozidel. Toto ustanovení je třeba chápat v kontextu celého zákona o odpadech.
[23] Aby se jednalo o autovrak, je třeba splnění dvou podmínek. Definice dle § 36 písm. a) zákona o odpadech říká, že autovrak je "úplné nebo neúplné motorové vozidlo, které bylo určeno k provozu na pozemních komunikacích pro přepravu osob, zvířat nebo věcí (dále jen ‚vozidlo') a stalo se odpadem podle § 3 [téhož zákona]". V případě autovraku se tedy jedná o kvalifikovaný typ odpadu, pro který jsou vedle obecných pravidel platných pro odpady stanovena i další speciální pravidla. Odpadem se dle legální definice zákona o odpadech stanovené v § 3 odst. 1 rozumí "každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit".
[24] Při pochybnostech o povaze movité věci, zda se jedná o odpad, nebo nikoliv, rozhoduje dle § 78 odst. 2 písm. i) ve spojení s § 3 odst. 8 zákona o odpadech žalovaný na základě podnětu vlastníka nebo z úřední povinnosti. Dle § 3 odst. 3 téhož zákona platí, že pokud vlastník nevyužije tohoto řízení o odstranění pochybností a neprokáže opak, tak se na movitou věc hledí jako na odpad, pokud zaniklo její původní účelové určení. Význam tohoto závěru i ve vztahu k autovrakům ve své judikatuře Nejvyšší správní soud již vyjádřil v rozsudku ze dne 24. 1. 2014, čj. 5 As 112/2012-44: "Z hlediska aplikace zákona o odpadech je podstatná pouze skutečnost, zda věci nacházející se v provozovně stěžovatele sloužily k provozu na pozemních komunikacích ve smyslu § 36 písm. a) zákona o odpadech a zda se staly odpadem ve smyslu § 3 téhož zákona. V případě nevyužití řízení o odstranění pochybností dle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech [znění zde citované bylo účinné do 30. 9. 2013, v rozhodné době, a dnes se jedná o § 78 odst. 2 písm. i) zákona o odpadech - pozn. Nejvyššího správního soudu] je pak dána nevyvratitelná domněnka naplnění definice pojmu ‚odpad', pokud došlo k zániku jeho původního účelového určení."
[25] Pokud má obecní úřad podezření, že vozidla (150-160 kusů) uskladněná v jeho územním obvodu působnosti tvoří nelegální vrakoviště, a vlastník těchto vozidel tvrdí, že se jedná o jeho soukromou sbírku, přichází tedy v úvahu několik řešení.
[26] Pokud nebylo iniciováno řízení o odstranění pochybností dle § 3 odst. 8 zákona o odpadech, tak platí, že se jedná o odpady dle zákonné definice, pokud zaniklo původní účelové určení vozidel. S ohledem na špatný stav vozidel, jemuž nasvědčuje fotodokumentace obsažená ve spise, a s ohledem na tvrzení stěžovatele a), že od většiny vozidel už nemá ani klíče, je důvodné se domnívat, že původní účelové určení vozidel (provoz na pozemních komunikacích) zaniklo (k této úvaze srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 112/2012-44, bod 22), nicméně pro účel ověření tohoto tvrzení byl zcela důvodný požadavek obecního úřadu na provedení kontroly dle zákona o odpadech, během které dojde k prověření konkrétních VIN kódů vozidel v registru silničních vozidel.
[27] Pokud bylo iniciováno řízení o odstranění pochybností (ze spisu, konkrétně ze "Sdělení k podnětu" datovaného dnem 22. 7. 2014 je zřejmé, že takové řízení probíhalo, žádné další informace o tomto řízení ovšem ze spisu nevyplývají), pak i v případě, že by žalovaný určil, že se o odpad nejedná, je požadavek obecního úřadu na provedení kontroly a ověření VIN kódů vozidel zcela oprávněný, neboť § 69 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech dává obecnímu úřadu pravomoc ukládat sankce i za umístění vozidla vyřazeného z registru vozidel v rozporu se zákonem.
[28] Je tedy zřejmé, že v obou případech má obecní úřad zákonem stanovenou pravomoc provést kontrolu buď za účelem zjištění, zda se jedná o autovraky, nebo za účelem zjištění, zda se jedná o vozidlo vyřazené z registru vozidel. V obou případech je rovněž oprávněn požadovat ověření VIN kódů vozidel. Tato námitka byla proto Nejvyšším správním soudem shledána nedůvodnou.
III.b) Naplnění znaků skutkové podstaty přestupku
[29] Stěžovatelé se dle přezkoumávaného rozhodnutí dopustili přestupku podle § 15 odst. 1 písm. a) kontrolního řádu, který říká, že přestupku se dopustí fyzická osoba tím, že "jako kontrolovaná osoba nesplní některou z povinností podle § 10 odst. 2 [téhož zákona]". V § 10 odst. 2 kontrolního řádu se stanovují kontrolované osobě povinnosti "vytvořit podmínky pro výkon kontroly, umožnit kontrolujícímu výkon jeho oprávnění stanovených tímto zákonem a poskytovat k tomu potřebnou součinnost a podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá".
[30] V případě stěžovatele a) stran jeho námitky o nenaplnění přestupkového jednání Nejvyšší správní soud odkazuje na právní závěry krajského soudu a správních orgánů. Ze spisového materiálu vyplývá, že stěžovatel a) byl kontrolovanou osobou ve smyslu kontrolního řádu a v oznámení o zahájení kontroly bylo stěžovateli sděleno, v čem bude kontrola spočívat a jaká potřebná součinnost po něm bude vyžadována, jelikož obecní úřad v oznámení o zahájení kontroly výslovně uvedl, že bude prověřovat i VIN kódy vozidel.
[31] Stěžovatel a) sám nerozporuje, a dokonce tvrdí, že kontrolující osoby odmítl vpustit do automobilů, neboť dle jeho názoru k tomu neměly pravomoc, kontrola by byla značně časově náročná a dle vlastních slov už nevlastní od všech automobilů klíče. Tímto jednáním tedy neumožnil kontrolujícímu výkon jeho oprávnění a neposkytl mu potřebnou součinnost, čímž zaviněně (úmysl přímý) naplnil znaky skutkové podstaty daného přestupku. Nejvyšší správní soud proto posoudil tuto námitku stěžovatele a) jako nedůvodnou.
[32] V případě stěžovatele b) stran jeho námitky o nenaplnění přestupkového jednání, jelikož nebyl kontrole fyzicky přítomen, protože byl zastupován stěžovatelem a) na základě plné moci, je třeba nejprve konstatovat, že se nejedná o námitku nepřípustnou dle § 104 odst. 4 s. ř. s., jelikož stěžovatel již obsahově v podstatě totožné námitky uplatnil před odvolacím správním orgánem a před krajským soudem, když tvrdil, že neměl být účastníkem řízení, jelikož pozemky dal již před lety do výpůjčky otci, který měl kontrolující osoby na pozemek vpustit. Nadto stěžovatel ve svých námitkách v dřívějších řízeních uváděl, že se vstupem kontrolujících osob na pozemek souhlasil a domníval se, že na pozemek mohou vstoupit i bez jeho souhlasu. Správní orgány a krajský soud tuto námitku neposoudily dostatečně, když pouze vyšly ze skutečnosti, že i stěžovatel b) byl kontrolovanou osobou dle kontrolního řádu, a tudíž se i na něj vztahují všechny povinnosti s tím spojené.
[33] Obecně samozřejmě není možné svou odpovědnost za deliktní jednání vyloučit tím, že se účastník nechá zastoupit při plnění svých povinností někým jiným na základě udělené plné moci. Jelikož kontrolovaná osoba má zajistit podmínky pro výkon kontroly, je pouze na ní, jakým způsobem tak učiní, a pokud si zvolí pro tyto účely zástupce, přebírá na sebe určitou míru rizika, zda tento zástupce povinnosti zastupovaného bezvadně splní. To bez dalšího platí v případě, že by se jednalo o odpovědnost za tzv. jiný správní delikt, kde se uplatňuje odpovědnost objektivní, tedy odpovědnost za riziko. Nicméně v případě přestupku se nejedná o odpovědnost za riziko, ale naopak se uplatňuje subjektivní odpovědnost, tedy odpovědnost za zavinění. Je tedy bezpodmínečně nutné zkoumat toto zavinění u obviněného. Aby tedy stěžovatel b) mohl spáchat přestupek, který je mu kladen za vinu, musel by porušit povinnosti plynoucí z § 10 odst. 2 kontrolního řádu minimálně z nevědomé nedbalosti, tedy měl a mohl vědět, že udělením plné moci poruší svou povinnost [viz § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích]. Protože správní orgány i krajský soud zkoumání a prokázání zavinění stěžovatele b) úplně opomněly, je v této části kasační stížnost důvodná, jelikož právní otázka byla nesprávně posouzena, čímž došlo k nezákonnosti rozhodnutí.
[34] S ohledem na provedené dokazování a ze zjištěného skutkového stavu je zřejmé, že zavinění stěžovatele b) nebylo prokázáno ani v intenzitě nevědomé nedbalosti, neboť stěžovatel b) tvrdí, že se vstupem kontrolujícího orgánu souhlasil a navíc se domníval, že kontrolující orgány na daný pozemek mohly vstoupit i bez tohoto souhlasu. Posouzení těchto námitek a vypořádání se s nimi přitom mělo být základem při (ne)shledání zavinění stěžovatele b).
[35] Dále se jeví spornou samotná skutečnost, že stěžovatel a) kontrolující osoby na pozemek nevpustil, což je jednání, za které je sankcionován stěžovatel b). Ustanovení § 7 kontrolního řádu dává kontrolujícímu široká oprávnění v souvislosti s výkonem kontroly, mezi kterými je mimo jiné uvedeno i oprávnění vstupovat na pozemky. S ohledem na toto ustanovení a s ohledem na skutečnost, že se jedná o pozemek, který je přístupný (což vyplývá z fotodokumentace ze spisu), není třeba žádnou součinnost od vlastníka tohoto pozemku požadovat, jelikož na přístupný pozemek může kontrolující osoba vstoupit na základě zmíněného oprávnění v kontrolním řádu. Vlastník pozemku v takovém případě nemá povinnost aktivně kontrolující osobu na pozemek vpustit, ale jedná se o povinnost vstupu na pozemek nebránit. V upozornění stěžovatele a), že se osoby na pozemku budou pohybovat na vlastní nebezpečí, nelze spatřovat obstrukční charakter, kterým by porušil výše uvedenou omisivní povinnost zastoupeného stěžovatele b).
III.c) Ostatní námitky
[36] Stran námitky, že stěžovatel a) nedostal dostatečné poučení o následcích hrozících za neposkytnutí potřebné součinnosti, Nejvyšší správní soud uvádí, že se jedná o námitku nepřípustnou dle § 104 odst. 4 s. ř. s. Nad rámec uvedeného lze podotknout, že i kdyby přípustnou byla, byla by tato námitka nedůvodná, neboť oznámení o zahájení kontroly poučení o možném uložení pokuty až do výše 500 000 Kč obsahuje.
[37] Námitka stěžovatelů ohledně zneužití práva a šikanózního postupu ze strany obce Dobrá splňuje kritéria přípustnosti, neboť v tomto smyslu stěžovatelé argumentovali již v předchozích řízeních. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje na výše uvedené závěry, ze kterých jednoznačně vyplývá pravomoc Obecního úřadu v Dobré činit v tomto případě kontrolu dle zákona o odpadech. V daném jednání nelze ze strany obce Dobrá spatřovat aspekty zneužití práva nebo šikanózního postupu, neboť s ohledem na pečlivý výkon správy v oblasti odpadového hospodářství, který přispívá ochraně životního prostředí, je žádoucí zjistit, zda se v případě uskladněných vozidel jedná o soukromou sbírku automobilů vlastníka, nebo o nelegální vrakoviště, kde se nachází odpad ve smyslu zákona o odpadech.
[38] Stěžovatel a) také namítal, že nesouhlasil s přítomností štábu České televize, což je skutečnost, která pro předmět sporu v posuzovaném řízení nemá právní význam. Nejvyšší správní soud v této věci odkazuje na vypořádání této námitky v předchozích rozhodnutích. | decision_1244.txt |
275 | k § 74 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění zákona č. 360/1999 Sb.
Umožňuje-li to zdravotní stav obviněného, lze konat ústní jednání v řízení o přestupcích (§ 74 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) i v nemocnici. Obviněný musí být o tomto postupu správního orgánu informován v dostatečném předstihu, aby se na ústní jednání mohl řádně připravit, popř. si obstarat zástupce.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2016, čj. 9 As 226/2015-44)
Prejudikatura: č. 303/2004 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2006, Hermi proti Itálii (stížnost č. 18114/02, Reports 2006-XII), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 3. 1987, Monnell a Morris proti Spojenému království (stížnosti č. 9562/81 a 9818/82, Series A, č. 115).
Věc: Libor C. proti Krajskému úřadu Zlínského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.
Rozhodnutím I. stupně ze dne 13. 8. 2013 byla žalobci uložena pokuta ve výši 40 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 20 měsíců. Krajský úřad Zlínského kraje svým rozhodnutím ze dne 24. 4. 2014 změnil rozhodnutí I. stupně tak, že uloženou pokutu snížil na částku 32 000 Kč a dobu zákazu činnosti na 16 měsíců. Ve zbytku rozhodnutí I. stupně potvrdil. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v jejímž důsledku Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 20. 8. 2015, čj. 41 A 42/2014-112, rozhodnutí o odvolání zrušil.
Ze spisu krajský soud zjistil, že ústní jednání v odvolacím řízení bylo nařízeno dožádaným správním orgánem I. stupně na 20. 3. 2014 a byli k němu předvoláni kromě žalobce i svědkové. O této skutečnosti byl v usnesení ze dne 4. 3. 2014 žalobce uvědoměn. Žalobce se z nařízeného jednání omluvil dva dny předtím, než jednání mělo proběhnout, a to s odůvodněním, že zdravotní stav mu nedovoluje se jednání zúčastnit, neboť se zhoršil, a žalobce nastupuje hospitalizaci. Sdělil však, že chce být osobně u ústního jednání přítomen, aby mohl klást svědkům otázky. Správní orgán ověřil, že žalobce je skutečně hospitalizován. Po dohodě obou správních orgánů měl výslech proběhnout dne 20. 3. 2014 v nemocnici v Kroměříži, nikoliv u správního orgánu I. stupně, ke kterému byl žalobce předvolán. Žalobce v nemocnici výslech odmítl. Pracovníci správních orgánů se svědky, kteří přijeli s nimi do nemocnice, odjeli do budovy správního orgánu I. stupně v Kroměříži a tam jejich výslech proběhl. Poté bylo vydáno žalobou napadené rozhodnutí.
Krajský soud měl za to, že aby byla činnost správních orgánů smysluplná, s ohledem na prekluzi stanovenou v § 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, musí tyto jednat, tedy zjišťovat skutkový stav, rychle. Stále je nutné ze strany správních orgánů, ale samozřejmě i účastníků přestupkového řízení, dodržovat zákon, tedy zákon o přestupcích a správní řád, v nichž jsou zcela jednoznačně vymezena pravidla pro přestupková řízení.
Žalobce se z nařízeného jednání na 20. 3. 2014 řádně omluvil. Jako důvod sdělil svou hospitalizaci, což bylo skutečně také potvrzeno s tím, že tohoto jednání se nemůže zúčastnit, chce se však dalšího jednání zúčastnit a klást svědkům otázky. Nesouhlasil s tím, aby byl vyslýchán v nemocnici. Krajský soud měl za to, že v tomto případě žalovaný nerespektoval § 74 odst. 1, ale ani § 73 odst. 2 zákona o přestupcích. V případě, že by se žalobce zúčastnil jednání dne 20. 3. 2014 u správního orgánu, měl možnost si zvolit např. zástupce, za jeho účasti se vyjádřit ke všem skutečnostem, které jsou mu kladeny za vinu, ke všem provedeným důkazům a navrhovat další důkazy na svou obhajobu. Tyto skutečnosti žalovaný nerespektoval, přestože se žalobce omluvil z důležitého důvodu. Za této situace bylo povinností správního orgánu řádnou omluvu žalobce respektovat, protože důvod omluvy byl důležitý, zjistit délku předpokládané hospitalizace žalobce a poté ve věci nařídit jednání, k němuž by znovu předvolal žalobce a také svědky, o jejichž výslech žalovaný orgán I. stupně žádal.
Krajský soud dospěl k závěru, že žalobci nebylo ani umožněno seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí. Když přijel ke správnímu orgánu I. stupně, který mu sdělil, že se do pěti dnů po ústním jednání může s podklady rozhodnutí seznámit, spisový materiál se u správního orgánu I. stupně nenacházel. Je sice pravdou, že správní orgán I. stupně poté dohodl, že v den, kdy žalobce přijel k seznámení se s podklady rozhodnutí, se s nimi může seznámit u žalovaného. Tam však žalobce již nejel. Za této situace měl krajský soud za to, že žalobci měla být poskytnuta nová lhůta, aby se mohl seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí, neboť žalobce sám nezpůsobil, že správní spis se u správního orgánu I. stupně nenacházel.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Měl za to, že krajský soud nesprávně posoudil otázku důvodnosti omluvy žalobce z ústního jednání. Nehodnotil tento problém v širším kontextu (žalobce nestandardní situace záměrně vytvářel); krajský soud ani nepřihlédl k tomu, že důvod omluvy žalobce odpadl, neboť ošetřující lékař stěžovateli sdělil, že žalobce byl schopen se ústního jednání účastnit.
Byť je v usnesení o dožádání uvedeno, že má být žalobce předvolán k ústnímu jednání dle § 74 zákona o přestupcích, nemění to nic na skutečnosti, že jeho přítomnost nebyla nezbytná, neboť se jednalo o doplnění dokazování v rámci odvolacího řízení, na které se § 74 zákona o přestupcích nevztahuje. Pokud by provedl dokazování způsobem uvedeným v § 51 odst. 2 správního řádu, mohl tak učinit bez ohledu na jakékoli důležité důvody, které by žalobci bránily se takového jednání zúčastnit. V projednávaném případě však ústní jednání i v odvolacím řízení nařízeno bylo, obviněný k němu byl předvolán, byla mu umožněna bezprostřední účast, po níž žalobce tolik (alespoň ve svých podáních) volal. Žalobce se ústního jednání odmítl účastnit, přestože mu to jeho zdravotní stav umožňoval, a proto bylo pokračováno v ústním jednání bez jeho přítomnosti. Ačkoliv se v odvolacím řízení jednalo o poměrně rozsáhlé doplnění dokazování, toto nebylo způsobeno pochybením stěžovatele ani správního orgánu I. stupně, nýbrž pasivně rezistentním přístupem samotného žalobce, který si nevhodně ponechal vlastní věcnou argumentaci až do podaného odvolání.
Hospitalizace v nemocnici je i dle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečným důvodem pro akceptaci omluvy, neboť obviněným z přestupku prokazatelně brání v pohybu, tedy jim brání k dostavení se ke správnímu orgánu. Krajský soud již však nezohlednil výjimečnost této konkrétní situace, kdy se na žalobci nežádalo, aby se kamkoli dostavoval, neboť ústní jednání se s ohledem na jeho nestabilní a proměnlivý zdravotní stav mělo konat přímo v nemocnici, v níž byl žalobce hospitalizován. Lze tedy konstatovat, že zdravotní stav žalobce mu sice bránil dostavit se do původně určeného místa ústního jednání, tj. na Městský úřad Kroměříž, nebránil mu však v účasti na samotném ústním jednání.
Změna místa ústního jednání nijak negativně do práv žalobce nezasáhla, neboť předvolání k ústnímu jednání mu bylo doručeno již dne 4. 3. 2014, tj. 16 dní před termínem ústního jednání. Měl tedy dostatek času se na ústní jednání připravit, a to včetně případné volby zmocněnce.
Má také za to, že rozsudek krajského soudu je částečně nepřezkoumatelný, neboť soudu dostatečně doložil, že žalobce institut omluvy z ústního jednání zneužívá ve všech přestupkových řízeních (a možná i v řízení trestním), která vůči němu byla vedena. Také zfalšoval razítko podatelny správního orgánu I. stupně. Krajský soud se těmito námitkami ve svém rozhodnutí nezabýval a tyto skutečnosti při svém rozhodování vůbec nevzal v úvahu.
Je pravdou, že správní orgán I. stupně pochybil, když žalobci zaslal vyrozumění o tom, že se u něj může ve lhůtě pěti pracovních dnů seznámit se spisovým materiálem a vyjádřit se k němu, přestože se spis nacházel ve Zlíně. Poté, co se žalobce společně s panem Š. ke správnímu orgánu bez předchozího upozornění poslední den této lhůty dostavil, byla jim situace ze strany oprávněné úřední osoby vysvětlena s tím, že jim je spis připraven k nahlédnutí ve Zlíně, kde jim bude k dispozici po dobu, jakou budou potřebovat. Vzniklé pochybení tak bylo napraveno novým poučením oprávněné úřední osoby, kde a kdy je možné seznámit se s podklady pro rozhodnutí, tj. u stěžovatele téhož dne 27. 3. 2014, po takovou dobu, jakou budou potřebovat, aby se mohli se spisem seznámit a vyjádřit se k němu. Žalobce ovšem této možnosti téhož dne ani později nevyužil.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...) [19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[20] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné rozhodnutí, z jehož obsahu je zcela zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Stěžovateli nelze přisvědčit ani v tvrzených vadách řízení před soudem, protože nezohlednění důvodů uvedených v jeho vyjádření k žalobě nemůže být vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Je to žalobce, kdo určuje rozsah a meze přezkumu napadeného rozhodnutí v podobě žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), a proto nevypořádá-li se soud s argumentací žalovaného, pak tím může ovlivnit kvalitu a sílu svého právního názoru, nikoli však zatížit své rozhodnutí vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As 64/2009-153).
[21] Předmětem sporu v projednávané věci je hodnocení zákonnosti ústního jednání v odvolacím řízení, provedeného bez přítomnosti žalobce, který se z něj řádně omluvil a následně se jej odmítl zúčastnit přímo v nemocnici. Další spornou otázkou je, zda žalobci bylo umožněno seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí.
[22] Ústní jednání bylo nařízeno správním orgánem I. stupně na 20. 3. 2014, žalobce byl k němu řádně předvolán (předvolání doručeno dne 4. 3. 2014). K ústnímu jednání byli předvoláni i další požadovaní svědkové. Žalobce se z nařízeného jednání dva dny předtím, než jednání mělo proběhnout, omluvil s odůvodněním, že zdravotní stav mu nedovoluje se jednání zúčastnit, neboť se zhoršil, a nastupuje hospitalizaci. Sdělil však, že chce být osobně u ústního jednání přítomen, aby mohl klást svědkům otázky. Svoji omluvu řádně doložil. Po dohodě obou správních orgánů mělo ústní jednání proběhnout dne 20. 3. 2014 v nemocnici v Kroměříži, nikoliv u správního orgánu I. stupně, ke kterému byl žalobce předvolán. Žalobce se ústního jednání přímo v nemocnici odmítl zúčastnit. Argumentoval svou omluvou, zdravotním stavem i tím, že neměl čas na přípravu. Správní orgány uvedené neakceptovaly a provedly ústní jednání bez přítomnosti žalobce.
[23] Nejvyšší správní soud připomíná, že v oblasti správního trestání je nutné aplikovat zásady trestního práva. Přestupek spadá do pojmu "trestních obvinění" ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), a proto osobě obviněné z přestupku náležejí procesní práva obdobná těm, jakých požívá obviněný z trestného činu. Obviněný z přestupku má proto ústavně zaručené právo být přítomen ústnímu jednání o přestupku [čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 odst. 3 písm. c) a d) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod]. Na přítomnost obviněného u jednání I. stupně ve věci klade velký důraz i Evropský soud pro lidská práva (viz např. rozsudek velkého senátu ze dne 18. 10. 2006, Hermi proti Itálii, stížnost č. 18114/02, Reports 2006-XII, bod 61; či rozsudek ze dne 2. 3. 1987, Monnell a Morris proti Spojenému království, stížnosti č. 9562/81 a 9818/82, Series A, č. 115, bod 58, aj.). Ústní jednání podle § 74 zákona o přestupcích lze proto bezesporu označit za nejdůležitější fázi přestupkového řízení a za obdobu hlavního líčení v trestním řízení (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 1. 2013, čj. 7 As 77/2012-44).
[24] Pokud neproběhlo ústní jednání v řízení před správním orgánem I. stupně a v odvolacím řízení mělo proběhnout rozsáhlé dokazování (výslech policistů, pracovnic podatelny), což ostatně potvrzuje sám stěžovatel, je nutné klást stejný důraz na účast obviněného při takovém ústním jednání, jako by mělo proběhnout v I. stupni. Je právem obviněného z přestupku vyjádřit se ke všem skutečnostem, které jsou mu kladeny za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, k výpovědi ani k doznání nesmí být nucen (srov. § 73 odst. 2 zákona o přestupcích). Samy správní orgány upozornily žalobce, že ústní jednání proběhne ve smyslu § 74 odst. 1 zákona o přestupcích. Argumentaci stěžovatele, že přítomnost žalobce nebyla nezbytná, považuje soud za lichou.
[25] Podle § 74 odst. 1 zákona o přestupcích "správní orgán v I. stupni [koná o přestupku] ústní jednání. V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže odmítne, ač byl řádně předvolán, se k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu."
[26] Důvodnost omluvy z ústního jednání posoudí správní orgán vždy ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu, přičemž může zohlednit různé skutečnosti (např. i pořadí omluvy, stadium řízení, jednání účastníka nebo jeho zástupce, které je zjevně obstrukčního charakteru, srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 5. 2009, čj. 7 As 28/2009-99).
[27] V projednávané věci není sporné, že se žalobce omluvil v dostatečném předstihu z důležitého důvodu - hospitalizace. Je nutné posoudit, zda správní orgán mohl konat ústní jednání v jeho nepřítomnosti za situace, kdy byl žalobce řádně omluven a nesouhlasil s konáním ústního jednání přímo v nemocnici, kde ho úřední osoby navštívily právě za účelem jeho konání.
[28] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že postup správních orgánů v projednávané věci v souladu se zákonem nebyl. Žalobce doručil v předstihu správním orgánům omluvu z ústního jednání, u které mohl oprávněně předpokládat její akceptaci. Správní orgány se rozhodly, že provedou ústní jednání týž den (20. 3. 2014), na který byl žalobce předvolán, přímo v nemocnici po konzultaci zdravotního stavu s lékařem. Žalobce však o tomto procesním postupu správních orgánů nebyl žádným způsobem informován.
[29] I když byl řádně předvolán k ústnímu jednání na 20. 3. 2014, důvodně s ním nepočítal. Nelze proto souhlasit s námitkami o dostatečném časovém prostoru k přípravě a volbě zástupce. Z neinformovanosti žalobce o ústním jednání v nemocnici naopak přirozeně vyplývá, že žalobce neměl žádný čas na to, aby se na toto ústní jednání náležitě připravil (připravil si vyjádření ke všem skutečnostem, které mu byly kladeny za vinu, ke všem provedeným důkazům, navrhl další důkazy na svou obhajobu), popř. aby si sehnal zástupce, který by mu s jeho obhajobou pomohl. Závěry krajského soudu lze proto hodnotit jako správné.
[30] Z uvedených důvodů vůbec nelze brát v úvahu tvrzení stěžovatele, že žalobce nestandardní situace záměrně vytvářel; ošetřující lékař stěžovateli sdělil, že žalobce byl schopen se ústního jednání účastnit. Nestandardní situace (procesní taktika), popř. blízkost konce prekluzivní lhůty, nemůže ve svém důsledku vést k popření základních práv obviněného v řízení o přestupku.
[31] Dále se soud zabýval otázkou, zda žalobci bylo umožněno seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí.
[32] Podle § 36 odst. 3 správního řádu "[n]estanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí". Toto ustanovení nicméně neznamená jen pasivní roli správního orgánu spočívající v tom, že nebude účastníkům řízení v uplatňování tohoto práva bránit. Správní orgán musí účastníky sám vyzvat, aby se k podkladům rozhodnutí vyjádřili (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 402-403). Smyslem je umožnit účastníkům řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci. Účastník řízení si sám nemůže učinit právně relevantní úsudek o tom, kdy je shromažďování podkladů rozhodnutí ukončeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2003, čj. 7 A 112/2002-36, č. 303/2004 Sb. NSS).
[33] V projednávané věci stěžovatel sám uznává, že pochybil, když žalobci zaslal vyrozumění prostřednictvím správního orgánu I. stupně o tom, že se může ve lhůtě pěti pracovních dnů po ústním jednání seznámit se spisovým materiálem a vyjádřit se k němu. Z toho pro žalobce vyplynulo, že spis se nachází v Kroměříži, přestože se nacházel u stěžovatele ve Zlíně. Z úředního záznamu ze dne 27. 3. 2014 soud zjistil, že žalobce se společně se svým zástupcem (panem Š.) tento den dostavili ke správnímu orgánu I. stupně do Kroměříže, aby se seznámili se spisovým materiálem. V úředním záznamu je také uvedeno, že se žalobce nemůže poslední den lhůty dostavit ke stěžovateli do Zlína k seznámení se se spisovou dokumentací. Požádal proto o stanovení nové přiměřené lhůty.
[34] Z přiložené audio nahrávky dále vyplynulo, že oprávněná úřední osoba ubezpečila zástupce žalobce o možnosti seznámit se s podklady pro rozhodnutí ve Zlíně ještě v týž den. Uvedla, že je zajištěno, že oprávněné úřední osoby ve Zlíně mu dají dostatek času pro seznámení se se spisovou dokumentací. Z nahrávky dále vyplývá, že pan Š. o cestě do Zlína uvažoval. Ptal se, zda mu bude umožněn přístup ke spisové dokumentaci tak dlouho, jak bude potřebovat. Po kladné odpovědi uvedl, že se bude muset ještě domluvit se žalobcem.
[35] Soud je přesvědčen, že podmínky § 36 odst. 3 správního řádu naplněny nebyly. Souhlasí s krajským soudem, že žalobci měla být poskytnuta nová lhůta. Správní orgány se dopustily pochybení v tom, že žalobce nevěděl, kde se přesně spisová dokumentace nachází. Na základě předvolání k ústnímu jednání se mohl oprávněně domnívat, že se nachází u správního orgánu I. stupně v Kroměříži. To, že se žalobce se svým zástupcem k tomuto orgánu dostavil poslední den lhůty, mu nelze žádným způsobem přičítat k tíži. Nelze mu vytknout ani to, že se nemohl okamžitě přesunout do Zlína, kde se spisová dokumentace skutečně nacházela. Za situace, kdy žalobce požádal o stanovení nové přiměřené lhůty k seznámení se s podklady pro rozhodnutí kvůli pochybení stěžovatele, mělo být o tomto jeho procesním návrhu určitým způsobem rozhodnuto.
[36] Nelze přisvědčit argumentaci, že žalobce sám nevyužil možnosti seznámit se s podklady, a to jak 27. 3. 2014, tak kdykoliv později, resp. do vydání napadeného rozhodnutí. Žalobce nemohl předvídat, v jakém časovém horizontu stěžovatel vydá žalobou napadené rozhodnutí (žádná ani přibližná informace mu v tomto smyslu sdělena nebyla). Jím uplatněný procesní požadavek o stanovení nové lhůty vedl k legitimnímu očekávání, že o tomto jeho návrhu bude do doby vydání napadeného rozhodnutí řádně rozhodnuto. | decision_1245.txt |
276 | k § 46 odst. 1 písm. d) a § 79 odst. 1 soudního řádu správního
Není-li při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.), jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem nelze přihlížet.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, čj. 5 As 9/2015-59)
Prejudikatura: č. 2181/2011 Sb. NSS a č. 3071/2014 Sb. NSS; č. 11/2010 Sb. NS.
Věc: Vysoká škola báňská - Technická univerzita Ostrava proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobkyně.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 5. 2014 uložil žalobkyni pokutu 30 000 Kč za spáchání deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, jehož se žalobkyně dopustila tím, že v zadávací dokumentaci veřejné zakázky "Laboratoř J339" stanovila požadavek na prokázání technických kvalifikačních předpokladů dle § 56 zákona o veřejných zakázkách "2 dodávky výpočetní techniky za období jednoho roku pro státní sféru v objemu vyšším než 2 500 000 Kč". Žalobkyně uvedla, že rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2014 obdržela dne 26. 5. 2014 a dne 5. 6. 2014 proti němu podala rozklad, o kterém do dne podání žaloby nebylo rozhodnuto, přestože předsedovi žalovaného uplynula zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí.
Proto se žalobkyně žalobou podanou u Krajského soudu v Brně domáhala podle § 79 s. ř. s. ochrany proti nečinnosti žalovaného v řízení o rozkladu.
Krajský soud nejprve dne 2. 12. 2014 vyzval žalobkyni, aby sdělila, zda a s jakým výsledkem ve věci vyčerpala prostředky, které procesní předpis pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti. Žalobkyně oznámila krajskému soudu přípisem doručeným dne 9. 12. 2014, že dle názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 16. 9. 2009, čj. 1 Ans 2/2009-79, se v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti ústředního správního úřadu podání žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu nevyžaduje. Doplnila, že přesto z opatrnosti o uplatnění opatření proti nečinnosti požádala, a to podáním ze dne 8. 12. 2014, což následně potvrdil i žalovaný dne 9. 12. 2014. Krajský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 9. 12. 2014, čj. 29 A 95/2014-30, podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť žalobkyně před podáním žaloby ve smyslu § 79 s. ř. s. bezvýsledně nevyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu. Své rozhodnutí opřel o usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 5. 2014, čj. 8 Ans 2/2012-278, č. 3071/2014 Sb. NSS (dále jen "usnesení ve věci CG HOLDING"), z něhož vyplývá, že i v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti ústředních správních úřadů je žalobce povinen před podáním žaloby vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu.
Usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností. Připustila, že před podáním žaloby nevyčerpala prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu, ale namítala, že následně učinila kroky k tomu, aby absentující podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředků podle § 79 odst. 1 s. ř. s. splnila. Usnesení krajského soudu považovala stěžovatelka za formalistické, v rozporu s principy materiálního právního státu, jakož i smyslem a účelem soudního řízení. S odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59, zdůraznila, že v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu rozhoduje správní soud podle § 81 odst. 1 s. ř. s. na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí. Dále namítla, že pro rozhodnutí o nákladovém výroku měla mít relevanci skutečnost, že až v důsledku podání žaloby předseda žalovaného vydal dne 23. 12. 2014 rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 5. 2014. Poukázala na právo na spravedlivý proces dle článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), které bylo usnesením krajského soudu porušeno.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že nelze podmínku vyčerpání prostředků k ochraně proti nečinnosti zhojit dodatečně. Odkázal na usnesení ve věci CG HOLDING, kterým rozšířený senát sjednotil do té doby nejednotnou judikaturu v otázce využití postupu k odstranění nečinnosti podle správního řádu jako podmínky pro následnou soudní ochranu v případě ústředního správního úřadu. K otázce náhrady nákladů řízení před krajským soudem žalovaný uvedl, že krajský soud musel postupovat podle § 60 odst. 3 s. ř. s., protože žaloba byla odmítnuta. Skutečnost, že po podání žaloby předseda žalovaného vydal rozhodnutí o rozkladu stěžovatelky, nemůže mít na výrok o náhradě nákladů vliv. Žalovaný nesouhlasil ani s námitkou stěžovatelky, že postupem žalovaného mohlo dojít k porušení práva na spravedlivý proces. Stěžovatelce nebyla upřena možnost využití všech právních institutů, které jí právní řád v případě nečinnosti správního orgánu nabízí. Stěžovatelka se mohla před podáním žaloby domáhat ochrany proti nečinnosti postupem dle § 80 odst. 3 správního řádu. Vzhledem k tomu, že této možnosti nevyužila, nemohl krajský soud její žalobě vyhovět.
Pátý senát dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru odlišnému od názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v dřívějším rozhodnutí. Ztotožnil se s obecným principem subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, která se vztahuje rovněž na řízení o žalobě proti nečinnosti správního orgánu (srov. rozsudek ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS). Na tento názor navázal rozšířený senát, který v usnesení ve věci CG HOLDING rozhodl: "Účastník řízení je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 správního řádu před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s. i za situace, kdy se domáhá ochrany proti nečinnosti ústředního správního úřadu."
Druhý senát ve skutkově obdobné věci (žaloba byla podána dne 9. 6. 2009, žalobkyně uplatnila žádost podle § 80 odst. 3 správního řádu dne 1. 7. 2009, o čemž současně informovala soud, krajský soud žalobu odmítl dne 21. 7. 2009) v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 5/2009-59 uvedl, že "krajskému soudu vytýká, že dostatečně nešetřil právo stěžovatelky na přístup k soudu. Nevyčkal uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti [o uplatnění opatření proti nečinnosti] podle § 80 odst. 3 in fine správního řádu, i když byl nepochybně informován o tom, že stěžovatelka aktivně zjednává nápravu, tj. že usiluje o naplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků, které jí procesní předpis nabízí k ochraně proti nečinnosti správního orgánu. Vzhledem k tomu, že ve smyslu § 71 odst. 1 správního řádu byl nadřízený správní orgán povinen o žádosti podle § 80 odst. 3 in fine správního řádu rozhodnout bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od zahájení řízení (§ 71 odst. 3 správního řádu), bylo v době rozhodování krajského soudu (21. 7. 2009) naprosto zřejmé, že k naplnění absentující podmínky musí dojít ve velmi krátkém časovém horizontu (lhůta pro vyřízení žádosti podle § 80 odst. 3 správního řádu by uplynula nejpozději v pátek 31. 7. 2009). Přesto nevyčkal na vyřízení žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti a žalobu bez meritorního projednání usnesením odmítl. Takový postup krajského soudu nese znaky formalismu, který je v rozporu s principy materiálního právního státu a smyslem a účelem soudního řízení."
S tímto názorem druhého senátu se pátý senát neztotožnil. Podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti, musí být splněna ke dni podání žaloby. Nejedná se o odstranitelný nedostatek podmínek řízení, u něhož by soud měl vyčkat jeho odstranění. Tento názor dle pátého senátu není ani v rozporu se zásadou procesní ekonomie, ani není na újmu práv účastníka řízení. Zda následná žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti povede ke zjednání nápravy (odstranění nečinnosti), je obtížně předvídatelné a ani z časového hlediska nelze odhadnout, kdy tato otázka bude vyjasněna. Proto soud nemůže vyčkávat, jak nadřízený orgán na žádost podle § 80 odst. 3 správního řádu zareaguje. Odmítnutí žaloby v takové situaci ostatně nijak nebrání žalobci, aby žalobu následně opět podal, nepovede-li jeho žádost podle § 80 odst. 3 správního řádu ke zjednání nápravy. Pátý senát poukázal na to, že rozšířený senát v usnesení ve věci CG HOLDING tuto otázku neřešil, názor vyslovený v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 5/2009-59 nelze pokládat za překonaný. Proto pátý senát postoupil věc rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[9] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[10] Předkládající senát dospěl k názoru odlišnému od názoru vysloveného již v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 5/2009-59, který byl poté zopakován v rozsudku ze dne 25. 8. 2011, čj. 7 Ans 6/2011-79. Oproti názoru vyslovenému v tomto rozsudku má předkládající senát za to, že pokud podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti podle procesního předpisu upravujícího řízení před správním orgánem vyžadovaná § 79 odst. 1 s. ř. s. nebyla splněna ke dni podání žaloby, nelze tento nedostatek následně zhojit a žaloba musí být odmítnuta.
[11] Rozšířený senát dále zjistil, že Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 5/2009-59 rozhodl na základě právního názoru odlišného od názoru dříve vyjádřeného v jiném rozhodnutí tohoto soudu, a to v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 Ans 8/2009-149, aniž by věc postoupil rozšířenému senátu. V posléze citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti usnesení ze dne 12. 5. 2009, kterým byla pro nesplnění podmínky předchozího vyčerpání prostředků ochrany v řízení před správním orgánem odmítnuta žaloba na ochranu proti nečinnosti v případě, kdy sice žalobkyně dne 26. 3. 2009 podala u nadřízeného správního orgánu žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti, aniž však vyčkala jejího vyřízení, podala dne 6. 4. 2009 žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu. Krajský soud žalobu odmítl, přestože o žádosti žalobkyně o uplatnění opatření proti nečinnosti rozhodl nadřízený orgán negativně ještě před odmítnutím žaloby. Nejvyšší správní soud k tomu uvedl: "Ve vztahu k námitce stěžovatelky, že měla-li by se žalobou na ochranu proti nečinnosti čekat na to, jakým způsobem bude reagováno na její žádost o opatření proti nečinnosti, když nebylo reagováno bezodkladně, byla by tato skutečnost proti praktickému významu této právní ochrany, Nejvyšší správní soud podotýká, že vycházelo-li by se při posuzování toho, zda byly bezvýsledně vyčerpány všechny procesní prostředky pouze z neurčitého pojmu ‚bezodkladně vyřízeno', tak jak navrhuje stěžovatelka, vneslo by to do praxe značnou právní nejistotu. Je zcela bezpochyby, že pod pojmem bezodkladně si každý může představit jiný časový úsek, kdy dovedeno ad absurdum by účastník mohl dospět k názoru, že bezodkladné vyřízení věci znamená vyřízení věci do druhého dne. Potom by podání žádosti mělo pouhý formální význam a k bezvýslednému vyčerpání tohoto procesního prostředku by de facto docházelo jeho podáním, což by zcela popíralo smysl institutu ochrany proti nečinnosti v rámci správního řádu. Navíc by takové pojetí bylo zcela v rozporu se subsidiární povahou správního soudnictví, jak je zakotvena v § 5 s. ř. s. a jak je reflektována v ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu, na kterou rovněž navázal krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí. Nejvyšší správní soud má totiž za to, že i při řešení této právní otázky je nutno vycházet z obecných zásad, kterou bezpochyby je i zásada subsidiarity správního soudnictví spočívající v tom, že ve správním soudnictví se lze ochrany práv domáhat jen na návrh a po vyčerpání řádných opravných prostředků, nestanoví-li soudní řád správní nebo zvláštní zákon jinak. Soudní řád správní tak důsledně zavádí tradiční žalobní řízení, kdy soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány možnosti nápravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí prostředky správního řízení. Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivních veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS). Na základě výše předestřených úvah považuje Nejvyšší správní soud rovněž za nedůvodnou stížní námitku, že se měl krajský soud spokojit s vydáním rozhodnutí nadřízeného správního orgánu přede dnem svého rozhodnutí, a proto posoudit, zda se žalovaný nečinnosti nedopouští, přičemž při posouzení všech okolností postupu správního orgánu by podle stěžovatelky musel dospět k názoru, že žalovaný je ve věci do doby jeho rozhodnutí nečinný. Nejvyšší správní soud však opakuje, že stěžovatelka podala žalobu na ochranu proti nečinnosti, aniž by bezvýsledně vyčerpala procesní prostředky ochrany zaručované správním řádem, když žalobu podala předtím, než bylo o žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti rozhodnuto, a proto byl krajský soud povinen postupovat podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a žalobu stěžovatelky odmítnout pro nedostatek podmínky řízení. Skutečnost, že správní orgán následně po podání této žaloby vydal rozhodnutí ve věci žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti, na povinnosti krajského soudu žalobu z výše uvedených důvodů odmítnout nic nemění."
[12] Je tedy zřejmé, že judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce není jednotná a předkládající senát se navíc hodlá odchýlit od právního názoru vysloveného v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 5/2009-59. Pravomoc rozšířeného senátu rozhodnout ve věci je proto dána.
III.2 Posouzení věci
[13] Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. "[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení".
[14] Rozšířený senát se musí vypořádat s otázkou, zda je správný názor druhého senátu vyjádřený v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 5/2009-59, že nevyčerpání prostředku k ochraně proti nečinnosti v řízení u správního orgánu představuje nedostatek, který je možné odstranit v průběhu řízení před soudem.
[15] Výkladem § 79 odst. 1 s. ř. s., resp. podmínek, které musí být splněny, aby se soud mohl zabývat důvodností žaloby na ochranu proti nečinnosti, se rozšířený senát zabýval v usnesení ze dne 21. 9. 2010, čj. 7 Ans 5/2008-164, č. 2181/2011 Sb. NSS. Uvedl v něm: "Rozšířený senát tedy shodně s citovaným usnesením konstatuje, že i ve správním soudnictví jsou podmínky řízení vnímány jako takové podmínky, za nichž soud může rozhodovat ve věci samé; jejich nedostatek tedy brání soudu vydat meritorní rozhodnutí (srov. § 103 o. s. ř. podpůrně za použití § 64 s. ř. s.). Jsou chápány jako podmínky přípustnosti procesu jakožto celku, přičemž se upínají k procesním úkonům stran či soudu. Teorie procesního práva i soudní praxe řadí mezi podmínky řízení na straně soudu především pravomoc, příslušnost, na straně účastníků řízení způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, popř. též plnou moc zmocněnce v případě zastoupení. Úkony soudu i úkony stran jsou pak vázány společnými podmínkami - překážkou litispendence a překážkou věci rozsouzené. Dalšími okolnostmi, které obvykle brání věcnému projednání návrhu (žaloby) ve správním soudnictví, jsou opožděnost (předčasnost) žaloby, podání návrhu zjevně neoprávněnou osobou, nepřípustnost. Specifickým důvodem, jenž vylučuje další postup v řízení, jsou neodstraněné vady žaloby (§ 37 odst. 5 s. ř. s.). Jsou-li naplněny zákonné předpoklady, soud žalobu odmítne, aniž by se mohl zabývat její důvodností. K posouzení důvodnosti žaloby tedy soud může přistoupit jen tehdy, byla-li včas podána přípustná žaloba osobou k tomu oprávněnou a pokračování v řízení nebrání neodstraněné vady žaloby nebo nedostatek podmínek řízení."
[16] Z uvedených úvah rozšířeného senátu vyplývá, že je třeba rozlišovat podmínky řízení v širším smyslu, které zahrnují mj. i přípustnost a včasnost žaloby, a podmínky řízení v užším smyslu [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], tj. takové podmínky řízení, které nejsou zahrnuty v některém ze zvláštních důvodů pro odmítnutí žaloby uvedeném v § 46 odst. 1 písm. b), c), d) či odst. 2 a 5, resp. § 37 odst. 5 s. ř. s. V případě zjištění nedostatku podmínek řízení v užším smyslu je namístě úvaha, zda se jedná o nedostatek odstranitelný, či neodstranitelný, a v prvním případě má soud vyzvat účastníka k odstranění takového nedostatku podmínek řízení. Jedná-li se o nedostatek podmínek řízení (v užším smyslu) neodstranitelný, nebo pokud nebyl ani na výzvu soudu odstraněn, a nelze-li pro takový nedostatek v řízení pokračovat, teprve v takovém případě je třeba návrh (žalobu) odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Naproti tomu, je-li návrh opožděný, byl-li podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou nebo je-li nepřípustný, pak je třeba návrh bez dalšího odmítnout, neboť ani z povahy věci nelze takovou překážku řízení odstranit.
[17] Konkrétně požadavkem na bezvýsledné vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti správního orgánu jako podmínkou pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu u správního soudu se rozšířený senát již rovněž zabýval, a to ve svém usnesení ve věci CG HOLDING, v němž uvedl: "Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky, které má k dispozici ve správním řízení, vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna zejména v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 7 Ans 1/2007-100, čj. 2 Ans 1/2008-84, čj. 8 Ans 5/2010-43 či čj. 2 Ans 5/2009-59)."
[18] Z výše citovaného usnesení ve věci CG HOLDING vyplývá, že nesplnění podmínky bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem má stejně jako nesplnění podmínky vyčerpání opravných prostředků dle § 68 písm. a) s. ř. s. a nevyužití prostředků ochrany nebo nápravy podle § 85 s. ř. s. za následek nepřípustnost žaloby.
[19] Jak bylo výše uvedeno, přípustnost žaloby sice rovněž patří mezi podmínky řízení v širším smyslu, nepřípustnost žaloby (návrhu) však představuje samostatný důvod pro odmítnutí žaloby (návrhu), u něhož nepřichází v úvahu odstraňování takovéto překážky řízení. Naopak při zjištění, že se jedná o žalobu nepřípustnou, soud ji podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. bez dalšího odmítne.
[20] Je tedy třeba odmítnout právní názor vyjádřený v citovaném rozsudku čj. 2 Ans 5/2009-59, že krajský soud, který zjistí, že žalobce sice před podáním žaloby nevyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, nicméně po podání žaloby požádal o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 3 věty druhé správního řádu, je povinen vyčkat, zda nadřízený správní orgán ve lhůtě třiceti dnů (§ 71 odst. 3 správního řádu) o této žádosti nerozhodne, a teprve poté se má zabývat důvodností žaloby. Takový výklad je nejen v rozporu se zásadou subsidiarity ochrany poskytované ve správním soudnictví (srov. usnesení ve věci CG HOLDING) i se zásadou procesní ekonomie, nýbrž i s gramatickým výkladem § 73 odst. 1 s. ř. s. Pokud v tomto ustanovení zákonodárce užil minulého času "vyčerpal" při formulaci podmínky vyčerpání prostředků ochrany a naproti tomu času přítomného "může se domáhat" při formulaci oprávnění k podání žaloby, je třeba z toho logicky dovodit, že podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředků ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem musí být splněna již k okamžiku podání žaloby. Totéž lze dovozovat ze slova "bezvýsledně": pouze ten, kdo před podáním žaloby (v případě řízení vedeného podle správního řádu) podal žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti a zároveň jeho žádosti nebylo vyhověno (tj. nadřízený správní orgán vydal usnesení o nevyhovění žádosti podle § 80 odst. 6 věty druhé správního řádu, popř. ve třicetidenní lhůtě o žádosti nerozhodl), vyčerpal tento prostředek bezvýsledně. Teprve v tomto případě je jeho žaloba přípustná.
[21] Takový výklad nepoškozuje žalobce, který podmínku přípustnosti žaloby spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany nesplnil. V takovém případě soud jeho žalobu bez dalšího odmítne. To však není na překážku tomu, aby byla žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podána, jakmile bude podmínka přípustnosti žaloby spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany splněna. Tento výklad tedy není v rozporu s ústavně zaručeným právem na spravedlivý proces zahrnujícím právo na přístup k soudu.
[22] Stěžovatelce nelze přisvědčit, že podávala v projednávané věci žalobu na ochranu proti nečinnosti, aniž by požádala o uplatnění opatření proti nečinnosti u správního orgánu, v důvěře v judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které se v případě řízení vedených u ústředních správních úřadů splnění této podmínky nevyžaduje. Je totiž zřejmé, že ještě před podáním žaloby dne 28. 11. 2014 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesením ve věci CG HOLDING vydaným dne 20. 5. 2014 sjednotil do té doby nejednotnou judikaturu tohoto soudu tak, že i v případě žalovaného jakožto ústředního správního úřadu se splnění této podmínky vyžaduje. Stěžovatelka se tak mohla při náležité péči včas s tímto rozhodnutím seznámit a před podáním žaloby podmínku bezvýsledného vyčerpání prostředku ochrany proti nečinnosti v řízení před správním orgánem splnit.
[23] Rozšířený senát pro srovnání poukazuje na judikaturu Ústavního soudu ohledně podmínek stanovených zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), pro podání návrhu Ministerstva vnitra na zrušení obecně závazných vyhlášek obce. V usnesení pléna ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 32/06, k tomu Ústavní soud s odkazem na dřívější judikaturu uvedl: "Řízení o zrušení obecně závazné vyhlášky se opírá o čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a ústavodárce jej svěřil do rukou Ústavního soudu, který je orgánem ochrany ústavnosti (článek 83 Ústavy). Z toho vyplývá, že účelem řízení o zrušení obecně závazných vyhlášek je náprava vážných vad těchto právních předpisů a že řízení před Ústavním soudem je krajním prostředkem nápravy, jež nastupuje až poté, co ostatní prostředky nápravy selhaly. I v tomto řízení se totiž uplatňuje zásada subsidiarity. [...] Z podkladů zaslaných ministerstvem nepochybně vyplývá, že ministr vnitra navrhl Ústavnímu soudu zrušení článků 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 Sb. z důvodů, se kterými se město mohlo seznámit až v rozhodnutí, kterým byla pozastavena účinnost těchto ustanovení. Jediná předtím vznesená konkrétní argumentace se týkala čl. 1 odst. 5 a čl. 2 odst. 2, kteréžto vady město v mezidobí odstranilo, čímž naplnilo účel dohledového řízení. Ministerstvo vnitra ČR až v rozhodnutí o pozastavení účinnosti článků 1 a 2 vyhlášky č. 24/2004 Sb. rozšířilo svou argumentaci o zbylá ustanovení těchto článků (přičemž zásadně pozměnilo argumentaci vůči čl. 1 odst. 3, z čehož lze usuzovat, že město zde se svou argumentací uspělo). Na základě takto vedeného řízení, v němž nebyly ze strany orgánů státní správy vyčerpány všechny zákonem předvídané prostředky, které mají vést k nápravě případně vadného stavu, nemůže být Ministr vnitra ČR oprávněn k podání přípustného návrhu k Ústavnímu soudu na zrušení čl. 1 odst. 1 až 4 a 6 a čl. 2 odst. 1 a odst. 3 vyhlášky č. 24/2004 Sb. Ústavní soud apeluje na navrhovatele, aby tyto nároky nepovažoval za projev bezúčelného formalismu, neboť vedle toho, že sledují dodržování správně právních předpisů (srov. čl. 2 odst. 3 Ústavy), korespondují s vývojem judikatury Ústavního soudu vztahující se k municipálním předpisům, kdy např. v nálezu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 3/05, plénum Ústavního soudu konstatovalo (in fine): ‚[N]askýtá se rovněž otázka, zda by ministr vnitra v rámci prevence a předcházení řízením u Ústavního soudu neměl obcím zřetelněji naznačit, jakých pochybení je nutno se vystříhat, aby jinak dobře míněná vyhláška nemusela být předkládána k posouzení Ústavnímu soudu.' (č. 445/2006 Sb.)." Pro nedostatek předchozího projednání důvodů návrhu s dotčenou obcí tedy v souladu se zásadou subsidiarity Ústavní soud návrh odmítl jako nepřípustný.
[24] Rozšířený senát pro úplnost dodává, že mu je známa judikatura civilních soudů např. k podmínce předchozího projednání nároku na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím, resp. nesprávným úředním postupem, u příslušného orgánu podle § 14 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Nejvyšší soud k této podmínce konstantně judikuje, že se jedná o podmínku řízení, jejíž nesplnění je třeba v soudním řízení odstraňovat postupem podle § 104 odst. 2 o. s. ř. (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1891/2007, č. 11/2010 Sb. NS). Stejně Nejvyšší soud rozhoduje ohledně podmínky předchozího pravomocného rozhodnutí správního orgánu ve věcech žalob podle části páté o. s. ř. stanovené v § 244 odst. 1 o. s. ř. I zde je dle Nejvyššího soudu rozhodující, že ke dni rozhodování soudu je tato podmínka splněna, ačkoli v době podání žaloby splněna nebyla (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 4. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1246/2013). Subsidiarita soudního přezkumu však nepatří mezi základní zásady civilního procesu. Závěry judikatury civilních soudů vztahující se k ustanovením občanského soudního řádu proto nelze vztahovat bez dalšího k odlišným institutům obsaženým v soudním řádu správním.
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[25] Rozšířený senát tedy uzavřel, že není-li při podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu splněna podmínka bezvýsledného vyčerpání prostředku, který procesní předpis platný pro řízení před správním orgánem stanoví k ochraně proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 s. ř. s.), jedná se o žalobu nepřípustnou, kterou soud odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. K případnému dodatečnému splnění této podmínky v průběhu řízení před soudem nelze přihlížet.
[26] V dané věci se jednalo o jedinou otázku, na níž závisí posouzení důvodnosti kasační stížnosti, rozšířený senát proto rozhodl meritorně. Kasační stížnost není důvodná, proto ji zamítl podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. | decision_1246.txt |
277 | k § 44 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
k § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákonů č. 149/1998 Sb. a č. 300/2011 Sb. (v textu jen "zákon o loteriích")
Obecně závazná vyhláška vydaná podle § 44 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve spojení s § 50 odst. 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, není opatřením obecné povahy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2016, čj. 7 As 323/2015-37)
Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS a č. 2321/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 202/2011 Sb., č. 293/2011 Sb., č. 112/2013 Sb., nálezy Ústavního soudu č. 34/1995 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 84/94), č. 85/1997 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 94/97), č. 64/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 741/06) a č. 198/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 14/07).
Věc: Akciová společnost SYNOT TIP proti Hlavnímu městu Praha o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelky.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 11. 2015, čj. 6 A 163/2015-44, zamítl návrh na zrušení opatření obecné povahy, ve kterém navrhovatelka označila za opatření obecné povahy § 2 a přílohu obecně závazné vyhlášky č. 10/2013 Sb. hl. m. Prahy, kterou se stanoví místa a čas, na kterých lze provozovat loterie a jiné podobné hry, a kterou se stanoví opatření k omezení jejich propagace (dále jen "napadená vyhláška").
Městský soud v odůvodnění rozsudku uvedl, že v § 171 odst. 1 správního řádu je opatření obecné povahy definováno negativně jak ve vztahu ke konkrétním správním rozhodnutím, tak ve vztahu k právním předpisům. Ačkoliv v judikatuře Nejvyššího správního soudu převážilo materiální pojetí opatření obecné povahy, má tato forma činnosti správních orgánů subsidiární povahu k vydání obecně závazné vyhlášky, kterou se upravuje určitá oblast veřejné správy na základě zmocnění v zákoně. V tomto ohledu odkázal městský soud na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, čj. 8 Ao 7/2010-65, č. 2321/2011 Sb. NSS. Dále městský soud uvedl, že zákonem o loteriích bylo jednoznačně stanoveno, jakým způsobem mohou obce rozhodovat o místech a čase k provozování loterií a jiných podobných her, resp. o místech a časech, kde a kdy je provozování těchto her zakázáno. Ustanovení § 50 odst. 4 zákona o loteriích bylo novelizováno zákonem č. 300/2011 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2012, tedy v době, kdy již existovala právní úprava týkající se opatření obecné povahy, a zákonodárce přesto setrval na úpravě prostřednictvím obecně závazné vyhlášky vydané v samostatné působnosti obce. Navrhovatelkou označený § 2 a příloha napadené vyhlášky tedy nemohl městský soud přezkoumávat jako opatření obecné povahy, neboť se o tento akt státní správy nejednalo. Hlavní město Praha (odpůrce) nepochybilo, pokud při vydávání označených částí napadené vyhlášky nepostupovalo podle části šesté správního řádu. Proto městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl podle § 101d odst. 2 s. ř. s. jako nedůvodný.
Proti tomuto rozsudku podala navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítanou nesrozumitelnost rozsudku spatřovala stěžovatelka v tom, že městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl podle § 101d odst. 2 s. ř. s., ačkoliv dospěl k závěru, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy. V takovém případě měl městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nedostatek důvodů pak spatřovala stěžovatelka v tom, že ačkoliv v návrhu na zrušení opatření obecné povahy uváděla množství argumentů, městský soud se s nimi nevypořádal. Dále vyjádřila nesouhlas se závěrem městského soudu, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy. V tomto směru poukázala na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2011, čj. 3 Ao 6/2011-47 a v něm citovanou judikaturu Ústavního soudu, podle které má v některých případech materiální chápání opatření obecné povahy přednost. I v nyní projednávaném případě je nutno posoudit napadenou vyhlášku z hlediska materiální povahy, jelikož § 50 odst. 4 zákona o loteriích, na základě něhož byla vydána napadená vyhláška, lze teleologicky a ústavně konformně interpretovat tak, že některé akty vydávané podle tohoto ustanovení mají být obcemi vydávány ve formě opatření obecné povahy, a nikoliv ve formě obecně závazné vyhlášky. Oproti případům posuzovaným v judikatuře Nejvyššího správního soudu, o kterou se opřel městský soud, jsou zde dány tři rozdíly. Zaprvé předmětem posouzení není nařízení obce, jak tomu bylo v usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 7/2010-65, ale obecně závazná vyhláška. V tomto ohledu stěžovatelka poukázala na odlišnosti mezi vydáváním nařízení a obecně závaznou vyhláškou obce. Zadruhé § 50 odst. 4 zákona o loteriích není zcela jednoznačný a dává prostor pro interpretaci, přičemž z něho není zřejmé, zda obec, která zakazuje či povoluje provoz loterií na konkrétních adresách, tak musí činit obecně závaznou vyhláškou. Zatřetí od přijetí citovaného ustanovení došlo k zásadním změnám judikatury. V nálezech ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., a ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb., dospěl Ústavní soud k závěru, že § 50 odst. 4 zákona o loteriích je redundantní, neboť pravomoc vydávat obecně závazné vyhlášky vyplývá obcím přímo z Ústavy. Normotvorná pravomoc obcí v samostatné působnosti se od vůle zákonodárce emancipovala. Zákonodárci tudíž nepřísluší obce limitovat v tom směru, že by jim ukládal vydávat formou obecně závazných vyhlášek akty, jež obsahově nenaplňují požadavky kladené na právní předpisy. Pokud tak zákonodárce bez znalosti budoucího vývoje judikatury Ústavního soudu učinil, je třeba jeho vůli vyjádřenou v § 50 odst. 4 zákona o loteriích nově promítnout do závěru, že v případech, kdy se obec rozhodne podle tohoto zákonného ustanovení nad rámec své obecné normotvorné pravomoci vyplývající přímo z Ústavy regulovat provoz loterií na konkrétních adresách a v konkrétních časech, bude tak činit opatřením obecné povahy, a nikoliv obecně závaznou vyhláškou. Protože v citovaných nálezech Ústavní soud neposuzoval, zda je nutno obecně závaznou vyhlášku podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích posuzovat materiálně jako opatření obecné povahy, posouzení napadené vyhlášky jako opatření obecné povahy by podle stěžovatelky nepředstavovalo rozpor s právním názorem Ústavního soudu. Pro posouzení napadené vyhlášky jako opatření obecné povahy svědčí rovněž zájem na ochraně práva jednotlivců na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"; viz nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS). Dále stěžovatelka v kasační stížnosti argumentovala tím, že napadená vyhláška znaky opatření obecné povahy naplňuje, protože se týká neurčité skupiny adresátů a její obsah je zcela konkrétní.
Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku městského soudu a svá vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Podle jeho názoru obce vydávají obecně závazné vyhlášky v rámci své samostatné působnosti a tuto pravomoc mají na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy. Citovaný článek však nevylučuje, aby i zákony stanovily, kdy má obec obecně závaznou vyhlášku vydat. Zákonná zmocnění obsažená např. v § 44 odst. 3 písm. a) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, a § 50 odst. 4 zákona o loteriích je proto třeba chápat jednak jako pomůcku pro zastupitelstvo obce k rozhodnutí, co může obsahem obecně závazné vyhlášky být, a jednak jako reakci zákonodárce na čl. 4 odst. 1 Listiny. Povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti jedině obecně závaznou vyhláškou, pouze v taxativně stanovených případech a tehdy, stanoví-li tak zvláštní zákon [§ 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Opatření obecné povahy naproti tomu obec vydává v přenesené působnosti na základě § 171 správního řádu a na základě konkrétního zákonného zmocnění. Žádný zvláštní zákon neukládá, aby v oblasti regulace veřejného pořádku na území hlavního města Prahy odpůrce vydal opatření obecné povahy. Pokud by naopak postupoval tak, jak požadovala stěžovatelka, porušil by zákon o loteriích, protože ten neumožňuje odpůrci vydat opatření obecné povahy. V tomto ohledu odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Ke stížní námitce týkající se zákonnosti napadené vyhlášky odpůrce uvedl, že přesahuje rámec podaného návrhu. Podle odpůrce je napadený rozsudek řádně odůvodněný a srozumitelný. Zákon o loteriích zmocňuje obce k vydání obecně závazné vyhlášky a zároveň v § 43 upravuje možnost ukončení platnosti povolení za určitých okolností. Takové okolnosti nastaly s přijetím napadené vyhlášky. S ohledem na § 43 zákona o loteriích si proto stěžovatelka musela být vědoma možnosti ukončení provozu loterií.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a návrh na zrušení opatření obecné povahy odmítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v kasační stížnosti namítla nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, Nejvyšší správní soud se zabýval nejprve tímto stížním důvodem. Bylo by totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, pokud by nepřezkoumatelnost byla namítána důvodně.
Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1995 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny, článek 1 Ústavy), jež vylučuje libovůli při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví podle § 54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např. nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil, že odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení, který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena. Také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003-52, vyslovil, že pokud z odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a tím i nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, podle něhož lze za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu není napadený rozsudek nepřezkoumatelný ani z důvodu nesrozumitelnosti, ani z nedostatku důvodů. Ačkoliv je odůvodnění napadeného rozsudku stručné, je z něj zřejmé, z jakých důvodů nepovažoval městský soud napadenou vyhlášku za opatření obecné povahy, přičemž Nejvyšší správní soud se s jeho závěry ztotožňuje. Za situace, kdy městský soud dospěl k závěru, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, bylo již nadbytečné zabývat se dalšími argumenty stěžovatelky. Městský soud reagoval i na námitky nezákonnosti napadené vyhlášky, když uvedl, že toto hodnocení není v daném řízení na místě, protože k posuzování souladu jiného právního předpisu se zákonem nebo s mezinárodní smlouvou podle čl. 95 odst. 1 Ústavy soud přistupuje při přezkoumávání zákonnosti individuálních správních rozhodnutí, která byla vydána podle takových předpisů. O takový předmět řízení se však v dané věci nejednalo. Co se týče nesrozumitelnosti napadeného rozsudku, je podle názoru Nejvyššího správního soudu z výroku napadeného rozsudku zcela zřejmé, jak městský soud rozhodl, tj. že návrh zamítl, s čímž koresponduje i odůvodnění rozsudku. S ohledem na výše citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu týkající se nepřezkoumatelnosti rozhodnutí z důvodu nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů, proto dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že napadený rozsudek je přezkoumatelný.
Podle obsahu spisu zastupitelstvo odpůrce vydalo podle § 44 odst. 3 písm. a) a d) zákona o hlavním městě Praze a § 50 odst. 4 zákona o loteriích napadenou vyhlášku, ve které je v § 1 stanoveno, že "[l]oterie [...] mohou být provozovány pouze na místech uvedených v příloze k této vyhlášce". Podle § 2 napadené vyhlášky pak "[p]rovozování loterií na místech uvedených v příloze k této vyhlášce je možné pouze v čase, který je u konkrétního místa určen". V dalších ustanoveních napadené vyhlášky je pak upraven zákaz reklamy na loterie, pravidla pro úpravu vnějšího vzhledu místa, kde jsou loterie provozovány s tím, že touto vyhláškou nejsou dotčeny povinnosti provozovatelů loterií stanovené v jiných obecně závazných předpisech. Napadená vyhláška (s výjimkou § 4) nabyla účinnosti dne 4. 10. 2013.
Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích může obec "stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce".
Podle § 44 odst. 3 písm. a) a d) zákona o hlavním městě Praze mohou být v samostatné působnosti ukládány povinnosti jen obecně závaznou vyhláškou, to mimo jiné "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména lze stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v hlavním městě Praze nebo by mohly být v rozporu s dobrými mravy anebo z důvodu ochrany bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, popřípadě stanovit, že na určitých veřejně přístupných místech v hlavním městě Praze jsou takové činnosti zakázány" nebo "stanoví-li tak zvláštní zákon".
Podle § 101a s. ř. s. je oprávněn "[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí [...] podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen". Rozhodné pro posouzení věci je, zda se v daném případě o takové opatření vůbec jedná. Institut opatření obecné povahy byl do českého právního řádu zaveden správním řádem s účinností od 1. 1. 2006. Soudní ochrana před nezákonnými opatřeními obecné povahy je upravena v soudním řádu správním s účinností od 1. 5. 2005. Žádný z těchto předpisů však vyčerpávajícím způsobem nedefinuje, co se opatřením obecné povahy rozumí. Pouze v § 171 správního řádu je uvedeno, že podle části šesté "postupují správní orgány v případech, kdy jim zvláštní zákon ukládá vydat závazné opatření obecné povahy, které není právním předpisem ani rozhodnutím". Správní řád tedy vymezuje opatřené obecné povahy pouze negativně. Judikatura pak doplnila také pozitivní vymezení opatření obecné povahy jako akt s konkrétně určeným předmětem regulace a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Jde tedy o správní akt smíšený, který (materiálně) zahrnuje jak prvek individuálního, tak normativního aktu.
Klíčovou otázkou v dané věci je určení právní povahy napadené vyhlášky, tedy posouzení, zda je svou povahou právním předpisem, nebo opatřením obecné povahy.
Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval již v usnesení čj. 8 Ao 7/2010-65, v němž uvedl, že "úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou namístě, pokud [...] zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. [Pokud] zákon [...] výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Výjimečně se tak může stát za situace, kdy tato právní úprava doznala později podstatné změny" [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/07, který se týkal územního plánu, jenž byl vydán ještě podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*) ]. Nejvyšší správní soud dále v citovaném usnesení uvedl, že "[p]rojeví-li zákonodárce jednoznačně vůli, aby právní akt byl vydán v určité formě, a při této vůli setrvá, nemůže soud ve správním soudnictví tuto formu zvrátit. Pokud by si obecný soud takovou pravomoc osvojil, narušil by principy dělby moci a právní jistotu. Mimo zákonodárce samého je to pouze Ústavní soud, který - aniž by svou pravomoc překročil - může zasáhnout v případě, kdy by právem stanovená forma aktu neodpovídala jeho obsahu." S uvedenými závěry Nejvyššího správního soudu se ztotožnil Ústavní soud v usnesení ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 1085/11, kterým rozhodl o ústavní stížnosti proti citovanému usnesení Nejvyššího správního soudu. V něm uvedl, že "akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy (neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, který zmocňuje k jejich vydání), by měly být primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem. Pokud zákon výslovně stanoví formu příslušného právního aktu, a tato forma je dodržena, není tu zpravidla prostor pro jiné soudní hodnocení povahy takového aktu. Úvahy soudu o tom, zda napadený akt je opatřením obecné povahy, či nikoliv, jsou ovšem namístě, pokud zákonné pojmenování takového aktu zcela chybí, či pokud došlo k zásadní změně právní úpravy, přičemž chybějí výslovná přechodná ustanovení. Nabízí-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, je třeba v intencích zásad spravedlivého procesu volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody." "[T]ento závěr nezbavuje Ústavní soud v budoucnu možnosti, zejména naskytne-li se dvojí možný výklad veřejnoprávní normy, přiklonit se k materiálnímu zkoumání opatření obecné povahy. Úvaha, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu tedy otevřena. [...] Pokud se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci má ‚rozhodnout' určitou, konkrétní formou a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu. Možnost přezkumu otázky, zda ten který akt materiálně je, či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu vždy otevřena. Akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt (resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní právní úpravy a za vymezených skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupř. jako opatření obecné povahy."
Právní názor vyslovený Nejvyšším správním soudem a Ústavním soudem v citovaných rozhodnutích lze použít i v nyní projednávané věci. Zákon o hlavním městě Praze (§ 44 odst. 3) ve spojení se zákonem o loteriích (§ 50 odst. 4) jednoznačně stanoví, že odpůrce může, a to formou obecně závazné vyhlášky, rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her, resp. o místech a časech, kde a kdy je provozování těchto her zakázáno. Podle těchto ustanovení odpůrce postupoval a vydal napadenou vyhlášku. I když § 50 odst. 4 zákona o loteriích byl novelizován zákonem č. 300/2011 Sb., který nabyl účinnosti dne 1. 1. 2012, tedy v době, kdy již existovala právní úprava týkající se opatření obecné povahy, zákonodárce přesto ponechal stávající úpravu, podle které může obec v samostatné působnosti rozhodovat o místech a čase provozování loterií a jiných podobných her pouze formou obecně závazné vyhlášky. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se závěrem městského soudu, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy, ale právním předpisem. Úvahy o tom, zda napadená vyhláška je opatřením obecné povahy, či nikoliv, proto nejsou namístě, jelikož se nejedná o situaci, kdy zákonné pojmenování chybí nebo došlo k zásadní změně právní úpravy a chybí výslovná přechodná ustanovení. Namítla-li stěžovatelka v kasační stížnosti, že z usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 7/2010-65 nelze vyjít proto, že se týká nařízení, a nikoliv obecně závazné vyhlášky, Nejvyšší správní soud se s tímto názorem neztotožnil. Podle jeho názoru je podstatné, že zákonodárce jednoznačně projevil vůli, aby obce rozhodovaly o dané problematice formou obecně závazné vyhlášky. V daném případě se tedy nejedná o situaci, kdy by zákon o loteriích formu aktu neupravoval. Stěžovatelčina argumentace týkající se odlišností vydávání nařízení a obecně závazné vyhlášky je proto nepřípadná.
Odkázala-li stěžovatelka v kasační stížnosti na usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ao 6/2011-47 a v něm citovanou judikaturu Ústavního soudu, podle názoru Nejvyššího správního soudu citované usnesení potvrzuje závěry vyplývající z usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 Ao 7/2010- -65 a usnesení Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 1085/11. Nejvyšší správní soud se v usnesení čj. 3 Ao 6/2011-47 zabýval otázkou, zda přílohy č. 1 a 2 k nařízení č. 9/2011 Sb. hl. m. Prahy, kterým se vydává tržní řád, jsou opatřením obecné povahy, a uvedl, že pro zodpovězení otázky, jaká je povaha napadených příloh nařízení č. 9/2011 Sb. hl. m. Prahy, je podstatné, zda § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), výslovně upravuje jejich formu. Dospěl pak k závěru, že citované ustanovení výslovně stanoví formu právního aktu, v níž je tržní řád vydáván, a to jako nařízení obce, tedy právní předpis. Přílohy napadeného nařízení proto nemají povahu opatření obecné povahy. Odkaz stěžovatelky na citované usnesení Nejvyššího správního soudu proto není přiléhavý.
Stěžovatelka dále namítla, že § 50 odst. 4 zákona o loteriích, na jehož základě byla napadená vyhláška vydaná, není zcela jednoznačný, tak, jak je požadováno v citované judikatuře, a poukázala na to, že byl předmětem několika judikaturních posunů ze strany Ústavního soudu.
V nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb., ve kterém Ústavní soud posuzoval obecně závaznou vyhlášku města Chrastava, uvedl, že čl. 104 odst. 3 Ústavy zmocňuje obec k originární normotvorbě, a tedy k jejímu vydání není zapotřebí výslovné zákonné zmocnění. Dále se zabýval povahou § 50 odst. 4 zákona o loteriích a uvedl, že "[t]oto ustanovení se do zákona dostalo spolu s novelou obsaženou v zákoně č. 149/1998 Sb. s účinností od 1. 1. 1999, přičemž je nepochybné, že úmyslem zákonodárce bylo posílit roli obecní samosprávy, pokud jde o vymezení podmínek, za nichž může tento typ loterií povolovat státní správa; v tomto kontextu nelze přehlížet ani skutečnost, že se tak stalo v době, kdy to byla sama judikatura Ústavního soudu, která z důvodů již podrobně vyložených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007, N 218/47 SbNU 871, [č. 20/2008 Sb.] v podstatě neakceptovala originární povahu normotvorby obcí založenou přímo čl. 104 odst. 3 Ústavy, a vyžadovala též právě existenci zvláštního zákonného zmocnění. Ústavní soud je proto toho názoru, že speciální ustanovení obsažené v zákoně o loteriích je třeba s ohledem na to vykládat pokud možno extenzivně tak, aby byl naplněn původní účel, jenž byl tímto ustanovením sledován, tj. prosazení ochrany místních záležitostí veřejného pořádku." Ústavní soud tedy v citovaném nálezu dospěl k závěru, že regulace umístění výherních hracích přístrojů spadá do samostatné působnosti obcí. V bodě 46 citovaného nálezu pak dále uvedl, že "je proto přípustné, aby obec, pociťuje-li takovou místní potřebu, regulovala obecně závaznou vyhláškou vydanou podle § 50 odst. 4 [zákona o loteriích] ve spojení s § 2 písm. e) téhož zákona umístění i interaktivních videoloterních terminálů, případně dalších přístrojů podobných výherním hracím přístrojům, a to jako součásti širší množiny přístrojů, k jejichž provozu vydává povolení Ministerstvo financí podle § 50 odst. 3 [zákona o loteriích]. Ústavní soud tedy shledal, že regulace umístění interaktivních videoloterních terminálů spadá do normotvorné působnosti obcí, a to podle ustanovení zvláštního zákona, jak má na mysli i § 10 písm. d) [obecního zřízení]." V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 Ústavní soud posuzoval obecně závaznou vyhlášku města Františkovy Lázně a dospěl k závěru, že právo obcí regulovat hazard na svém území vyplývá přímo z § 10 písm. a) obecního zřízení, a není tak ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích. Dále uvedl, že "[p]rávo územních samosprávných celků na samosprávu je ústavně garantovaným právem (článek 8 a hlava sedmá Ústavy). Ústava sama přímo nevyjmenovává konkrétní oblasti, v nichž se právo na územní samosprávu může realizovat, a svěřuje stanovení podrobností zákonu dle čl. 104 odst. 1 Ústavy (takovému, jakým je např. § 10 obecního zřízení), to však neznamená, že ústavní garance práva na územní samosprávu se vyčerpává formálně pouze stanovením výhrady zákona. Ústavní garance práva na územní samosprávu má nepochybně i materiální aspekt; prováděcí zákon nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu vyprázdnit či fakticky eliminovat." V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 se Ústavní soud zabýval ústavní stížnosti města Klatovy, na základě níž zrušil přechodné ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým byl změněn zákon o loteriích, podle něhož bylo přiznáno obcím právo regulovat obecně závaznou vyhláškou provoz interaktivních videoloterních terminálů na svém území. Napadeným přechodným ustanovením však bylo odloženo uplatnění takových vyhlášek vydaných na již povolená zařízení do 31. 12. 2014. Ústavní soud shledal takovou úpravu neústavní, protože právo obcí usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů nebylo založeno až zákonem č. 300/2011 Sb., nýbrž je součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 a čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu konstantní judikatury Ústavního soudu. Ústavní soud v tomto nálezu také uvedl, že "součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. K tomu je vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem (srov. čl. 9 odst. 1 Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena (dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb."
Z uvedené rekapitulace nálezů Ústavního soudu vyplývá, že obce mají právo na regulaci hazardu na svém území na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, a to vydáváním obecně závazných vyhlášek. Dále je z citovaných nálezů zřejmé, že ačkoliv podústavní předpis upravuje konkrétní oblasti, v nichž se právo na samosprávu může realizovat, takto vymezené oblasti nemusí být ve vztahu k tomuto ústavnímu právu vyčerpávající, resp. prováděcí zákon nemůže vyčerpat ústavní garanci tohoto práva stanovením výhrady pro konkrétní oblasti. S ohledem na výše uvedené nemůže zákonodárce vyčerpat ústavní garanci práva na samosprávu např. příliš úzkým zákonným výčtem konkrétních oblastí, v nichž se může právo na samosprávu realizovat. Stejně tak nemůže do tohoto práva zasáhnout například tím, že prostřednictvím přechodného ustanovení odloží uplatnění obecně závazných vyhlášek na již povolená zařízení od určitého data. V citovaných nálezech však Ústavní soud nezpochybnil, že zákonodárce je oprávněn prostřednictví zákona vymezit určité oblasti, ve kterých se bude právo na samosprávu projevovat, pokud tak činí v souladu s uvedenými zásadami. Zákonodárce v § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve spojení s § 44 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze vymezil, že odpůrce má právo na samosprávu také v oblasti regulace hazardu. Ačkoliv odpůrci toto právo náleží již na základě čl. 104 odst. 3 Ústavy, vymezení tohoto práva zákonodárcem v zákoně o loteriích není nadbytečné. Pokud tedy zákonodárce v § 50 odst. 4 zákona o loteriích zcela jednoznačně stanovil, že právo na samosprávu v oblasti regulace hazardu realizuje obec formou obecně závazné vyhlášky, jedná se s ohledem na citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu o situaci, kdy napadená vyhláška odpůrce je prima facie právním předpisem, neboť je tak označena v zákoně o loteriích.
Nejvyšší správní soud je povinen respektovat výslovně vyjádřenou vůli zákonodárce ohledně právní formy právního aktu, stejně jako ústavně stanovené limity své kompetence. Ačkoliv jsou soudy při rozhodování vázány pouze zákony a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu, a jsou oprávněny posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo takovou mezinárodní smlouvou (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nejsou oprávněny jiný právní předpis zrušit, jak požadovala stěžovatelka, a vůbec již ne v řízení upraveném pro zcela jiný právní institut. Co se týče posouzení ústavnosti a zákonnosti jiného právního předpisu (zde obecně závazné vyhlášky hlavního města Prahy), je třeba odkázat na postup podle § 106 a § 107 zákona o hlavním městě Praze a korespondující čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy, podle něhož rozhoduje Ústavní soud "o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem". Nejvyššímu správnímu soudu proto nepřísluší, aby posuzoval námitky stěžovatelky, podle které napadená vyhláška nesplňuje požadavky kladené na právní předpisy Ústavním soudem.
Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou, že městský soud pochybil, pokud návrh na zrušení opatření obecné povahy rozsudkem zamítl podle § 101d odst. 2 s. ř. s., ačkoliv dospěl k závěru, že napadená vyhláška není opatřením obecné povahy. Z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. usnesení čj. 8 Ao 7/2010-65 a čj. 3 Ao 6/2011-47) vyplývá, že jestliže návrhem napadený akt není opatřením obecné povahy, pak nejsou vzhledem k neexistenci předmětu řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. splněny podmínky řízení. Proto soud návrh podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. usnesením odmítl. Podle Nejvyššího správního soudu městský soud pochybil tím, že návrh stěžovatelky zamítl, ačkoliv byly splněny podmínky pro to, aby byl odmítnut. Městský soud tak tím, že rozhodl meritorně, zatížil řízení vadou, která měla vliv na zákonnost. Proto Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a zároveň návrh v souladu s § 110 odst. 1 s. ř. s. odmítl, neboť důvody pro odmítnutí byly podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. splněny již v řízení před městským soudem.
*) S účinností od 1.7.2006 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). | decision_1247.txt |
278 | k § 37 odst. 2 soudního řádu správního
Žádost o osvobození od soudních poplatků, podaná v již zahájeném řízení, není podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem ve smyslu § 37 odst. 2 s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2016, čj. 8 As 78/2015-22)
Prejudikatura: č. 3271/2015 Sb. NSS.
Věc: Pavel Č. proti Krajskému soudu v Českých Budějovicích o ochranu proti nezákonnému zásahu, o kasační stížnosti žalobce.
Podáním ze dne 9. 10. 2013 se žalobce domáhal u Krajského soudu v Českých Budějovicích, aby zakázal orgánu státní správy tohoto krajského soudu pokračovat v porušování žalobcova práva na přístup k soudu a aby mu přikázal obnovení stavu před zásahem - "před svévolným odmítnutím stvrzení předložených podání, dříve učiněných v elektronické podobě, v podatelně na 2. patře soudu dne 15. 7. 2013 - obdobně v podatelně v dveřích č. 11 dne 10. 9. 2013", a dále aby správa soudu neprodleně zajistila, že podatelna krajského soudu bude činit úkony předepsané v § 37 odst. 2 s. ř. s. S ohledem na skutečnost, že žalovaným byl orgán státní správy Krajského soudu v Českých Budějovicích, přikázal Nejvyšší správní soud věc Krajskému soudu v Plzni. Nato vyzval Krajský soud v Plzni žalobce k zaplacení soudního poplatku ve výši 2 000 Kč ve lhůtě dvou týdnů od doručení výzvy ze dne 13. 2. 2014. Dne 3. 3. 2014 požádal žalobce prostřednictvím e-mailu bez zaručeného elektronického podpisu o osvobození od soudních poplatků.
Usnesením ze dne 2. 4. 2015, čj. 30 A 11/2014-26, krajský soud řízení o žalobě zastavil pro nezaplacení soudního poplatku. V odůvodnění uvedl, že nepřihlédl k žádosti žalobce o osvobození od soudních poplatků, protože byla zaslána e-mailem bez zaručeného elektronického podpisu a nebyla ve lhůtě tří dnů potvrzena písemným podáním shodného obsahu ve smyslu § 37 odst. 2 s. ř. s. Krajský soud měl za to, že žádost o osvobození od soudních poplatků je úkonem, jímž účastník disponuje dílčí částí řízení. Své posouzení opřel o názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 3 As 225/2014-16.
Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto rozhodnutí kasační stížnost, v níž napadené usnesení označil za výraz soudní libovůle. Poukázal na skutečnost, že jak krajský soud (např. v řízeních vedených pod sp. zn. Na 9/2013 nebo sp. zn. 30 A 34/2012), tak Nejvyšší správní soud (např. v řízení vedeném pod sp. zn. 9 As 1/2015) rozhodl o jeho žádostech o osvobození od soudních poplatků podaných e-mailem bez zaručeného elektronického podpisu. Žádost o osvobození od soudních poplatků je dle stěžovatele procesním úkonem, kterým účastník nedisponuje řízením.
Při posuzování kasační stížnosti se osmý senát obrátil na rozšířený senát podle § 17 s. ř. s., neboť dospěl k závěru, že zde existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu v otázce, zda žádost o osvobození od soudních poplatků je podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením ve věci samé nebo jeho předmětem ve smyslu § 37 odst. 2 s. ř. s.
První názorový proud představují usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2014, čj. 7 As 26/2014-14, a ze dne 12. 2. 2015, čj. 3 As 225/2014-16, na který v posuzované věci odkázal krajský soud. V usnesení čj. 7 As 26/2014-14 uvedl Nejvyšší správní soud k povaze žádosti o osvobození od soudních poplatků, že se jedná o "podání obsahující úkon, jímž se disponuje řízením, neboť se konkrétně jedná o podání, jímž se zahajuje řízení o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Toto řízení je sice vedeno v rámci řízení, k němuž se žádost o osvobození od soudních poplatků vztahuje, procesně se ale jedná o samostatné řízení, jehož výsledkem je vždy vydání rozhodnutí, kterým soud rozhodne buď o přiznání, nebo nepřiznání osvobození od soudních poplatků." Poukázal přitom na rozsudek ze dne 20. 12. 2012, čj. 4 Ads 41/2012-32, v němž Nejvyšší správní soud uzavřel, že "námitka podjatosti představuje podání obsahující úkon, jímž se disponuje řízením, když se konkrétně jedná o podání, jímž se zahajuje řízení o námitce podjatosti, resp. vyloučení soudce pro podjatost. Toto řízení je sice procesně provázáno s (hlavním) řízením, v jehož rámci je námitka podjatosti uplatněna, formálně se ovšem jedná o samostatné řízení zakončené zvláštním rozhodnutím." Stejný názor vyjádřil i třetí senát v usnesení čj. 3 As 225/2014-16: "[V] případě žádostí o osvobození od soudních poplatků a o ustanovení zástupce z řad advokátů se jedná o úkony účastníka, jimiž se disponuje (s dílčí částí) řízením o kasační stížnosti, a proto je rovněž v těchto případech nutno na povinnosti uvedené v § 37 odst. 2 s. ř. s. důsledně trvat."
Opačný názor Nejvyšší správní soud vyjádřil zejména v rozsudku ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 As 124/2014-13. Devátý senát považoval žádost o osvobození od soudních poplatků za jeden z procesních návrhů, o nichž soud rozhoduje usnesením v rámci probíhajícího řízení o žalobě, nikoliv za podání, jímž se zahajuje "řízení v řízení". Upozornil, že i Nejvyšší správní soud běžně rozhoduje o žádostech o osvobození od soudních poplatků podaných e-mailem bez zaručeného elektronického podpisu (příkladem odkázal na usnesení ze dne 16. 1. 2013, čj. 1 As 179/2012-26, ze dne 26. 4. 2013, čj. 3 Aps 2/2013-20, ze dne 17. 5. 2013, čj. 2 Ans 12/2012-30, ze dne 3. 6. 2013, čj. 5 Aps 3/2013-13, ze dne 7. 8. 2013, čj. 7 Ans 7/2013-15, ze dne 24. 9. 2013, čj. 9 Aps 6/2013-12, ze dne 17. 12. 2013, čj. 4 Ans 10/2013-21, a ze dne 14. 1. 2014, čj. 6 As 96/2013-17). Dále poukázal na to, že smyslem § 37 odst. 2 s. ř. s. je "identifikace a autentizace osoby podatele". Zvýšené nároky na formu jsou vyhrazeny pouze pro ta podání, jejichž důležitost odůvodňuje zájem na jednoznačné identifikaci podatele. "U dalších podání nespadajících pod § 37 odst. 2 s. ř. s., která se zpravidla váží na již zahájená řízení, se lze spokojit s tím, že podatel je dostatečně identifikován již samotným povědomím o řízení, k němuž se podání vážou." Účastník žádající o osvobození od soudních poplatků v daném řízení je již touto svou povědomostí a časovou souvislostí výzvy k zaplacení soudního poplatku a podané žádosti o osvobození dostatečně identifikován. Trvat na doplnění žádosti písemným podáním shodného obsahu podle § 37 odst. 2 s. ř. s. věty druhé se proto jeví nadbytečným i z hlediska smyslu daného ustanovení.
Osmý senát se přiklonil k názoru, že žádost o osvobození od soudních poplatků není podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem. Úkonem, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem je dle názoru osmého senátu zejména návrh na zahájení řízení, zpětvzetí návrhu a podání opravného prostředku - kasační stížnosti a návrhu na obnovu řízení (srov. Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání Praha: C. H. Beck, 2013, s. 266). Těmito úkony se řízení zahajuje, vymezuje se jeho předmět, případně se zužuje, disponuje se opravnými prostředky. Naproti tomu žádost o osvobození od soudních poplatků představuje procesní návrh, jehož vyřízení nemá vliv na samotné řízení či jeho předmět. Rozhodnutí o osvobození od soudních poplatků, případně o odejmutí osvobození, soud vydává v rámci daného řízení, jak vyplývá i z § 36 odst. 3 věty třetí s. ř. s., podle kterého soud "[p]řiznané osvobození kdykoliv za řízení odejme, popřípadě i se zpětnou účinností, jestliže se do pravomocného skončení řízení ukáže, že poměry účastníka přiznané osvobození neodůvodňují, popřípadě neodůvodňovaly." Žádostí o osvobození od soudních poplatků se nezahajuje samostatné řízení. Smyslem § 37 odst. 2 s. ř. s. je zvýšený důraz na přesnou identifikaci účastníků řízení při úkonech, které nejzávažněji zasahují do jejich právní sféry, protože se jimi disponuje řízením.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že žádost o osvobození od soudních poplatků, podaná v již zahájeném řízení, není podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem ve smyslu § 37 odst. 2 s. ř. s., a věc vrátil osmému senátu k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
(...) [12] Otázkou povahy žádosti o osvobození od soudních poplatků se zabýval rozšířený senát již v usnesení ze dne 9. 6. 2015, čj. 1 As 196/2014-19, č. 3271/2015 Sb. NSS. V něm mimo jiné konstatoval: "Rozšířený senát proto zvažoval, zda ve prospěch poplatkové povinnosti svědčí více skutečnost, že i v těchto případech probíhá jakési řízení o návrhu, jenž je v zákoně primárně koncipován jako (mimořádný) opravný prostředek proti konečným rozhodnutím krajského soudu o návrzích podaných ve věci samé (zde o žalobě proti rozhodnutí), nebo zda má naopak větší význam skutečnost, že zde o žádné pokračování řízení ve věci samé nejde a poplatek se za procesní návrhy podané v řízení u krajského soudu nevybírá. Po posouzení věci dospěl rozšířený senát k závěru, že řízení o kasační stížnosti zde s poplatkovou povinností spojeno není. V případě rozhodování krajského soudu o žádosti o osvobození od soudního poplatku a o návrhu na ustanovení zástupce (ale i o jiných procesních návrzích) totiž považuje za nejpodstatnější, že se jedná pouze o úkony učiněné v probíhajícím řízení o žalobě, které slouží k zajištění podmínek řízení nebo jeho řádného průběhu."
[13] Dle § 37 odst. 2 věty první a druhé s. ř. s. "[p]odání obsahující úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, lze provést písemně, ústně do protokolu, popřípadě v elektronické formě podepsané elektronicky podle zvláštního zákona. Bylo-li takové podání učiněno v jiné formě, musí být do tří dnů potvrzeno písemným podáním shodného obsahu nebo musí být předložen jeho originál, jinak se k němu nepřihlíží." Poznámka pod čarou odkazuje na zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu).
[14] Dle § 42 odst. 2 o. s. ř. "[p]ísemné podání obsahující návrh ve věci samé učiněné telefaxem nebo v elektronické podobě je třeba nejpozději do 3 dnů doplnit předložením jeho originálu, případně písemným podáním shodného znění". Toto ustanovení, byť formulované od soudního řádu správního odlišně, plní obdobný smysl jako § 37 odst. 2 s. ř. s. Věcí samou se rozumí věc, která je tím předmětem, pro nějž se řízení vede. Komentář k občanskému soudnímu řádu (Drápal, L. Občanský soudní řád: komentář. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 269) řadí mezi podání, obsahující návrh ve věci samé, žalobu, zpětvzetí žaloby, změnu žaloby, odvolání, dovolání apod. Jedná se tedy nepochybně o ta podání, kterými účastník řízení provádí dispozice s věcí samou, tedy ta podání, kterými ovlivňuje samotný předmět řízení.
[15] Rozšířený senát nespatřuje důvod, proč by se v daném ohledu měl lišit režim žádosti o osvobození od soudních poplatků dle občanského soudního řádu, umožňuje-li výklad daných ustanovení dosáhnout shodného výsledku.
[16] Na zodpovězení otázky, zda je žádost o osvobození od soudního poplatku podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, závisí posouzení, zda žádost, která nebyla podána písemně nebo ústně do protokolu, musí, či nemusí být potvrzena dle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s.
[17] Termín "podání" je poměrně široký a nezahrnuje jen úkon, kterým se disponuje řízením nebo jeho předmětem, ale i jiný procesní úkon, kterým se účastník ve vztahu k soudu domáhá konkrétního rozhodnutí, případně soudu sděluje skutečnosti, které jsou podstatné pro rozhodnutí ve věci. Z každého podání musí být patrno, kterému soudu je určeno, kdo je činí, které věci se týká a co sleduje, musí být podepsáno a datováno. Povinnost podpisu a datování se nevztahuje na podání v elektronické podobě podle zvláštního právního předpisu.
[18] Písemná podání obsahující návrh ve věci samé mají odlišný režim podle toho, jaký komunikační prostředek byl k jejich zaslání použit. Důvodem pro diferencovaný přístup zákona je snaha zajistit autenticitu podání a identitu podatele. U písemného podání, které je vtěleno v listině a zasláno poštou, je zárukou autenticity podpis toho, kdo podání učinil. Písemné podání, které bylo soudu sděleno telegrafem, telefaxem nebo elektronickou poštou, takovou záruku - s výjimkou podání zaslaných elektronickou poštou a opatřených uznávaným elektronickým podpisem - samo o sobě neposkytuje. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby podání učiněná telegraficky, telefaxem nebo v elektronické podobě (vyjma podání podepsaného uznávaným elektronickým podpisem) byla ve lhůtě tří dnů doplněna o chybějící náležitosti, resp. předložením originálu nebo písemným podáním shodného znění (§ 37 odst. 2 s. ř. s.). Nejsou-li podání učiněná ve věci samé ve stanovené lhůtě doplněna, soud k nim dále nepřihlíží.
[19] Povinnost doplnit podání se vztahuje toliko na podání obsahující úkon, kterým se disponuje řízením nebo jeho předmětem. Ostatními podáními se soud musí zabývat, aniž byla doplněna; zákon ostatně účastníkům žádnou povinnost v tomto směru neukládá.
[20] Žádost o osvobození od soudního poplatku podanou v již zahájeném řízení nelze považovat za podání obsahující úkon, kterým se disponuje řízením nebo jeho předmětem. Na rozhodování o těchto žádostech nelze nahlížet jako na nějaké zvláštní řízení "vnořené" do řízení o žalobě (kasační stížnosti). Žádost o osvobození od soudního poplatku je zde jedním z procesních návrhů, o kterém se rozhoduje usnesením vydaným přímo v rámci probíhajícího řízení o žalobě (kasační stížnosti). Neexistuje zde tak žádné řízení, jímž nebo jehož předmětem by se žádostí o osvobození od soudního poplatku disponovalo. Žádost o osvobození od soudního poplatku podaná v reakci na výzvu soudu k zaplacení soudního poplatku, tedy již po podání návrhu ve věci samé, která nebyla podána písemně, ústně do protokolu, popřípadě v elektronické formě podepsané podle zvláštního zákona, proto nemusí být potvrzována postupem předvídaným v § 37 odst. 2 s. ř. s.
[21] V daném ohledu lze poukázat na smysl § 37 s. ř. s., kterým je identifikace podatele a autenticita podání (a to skrze vlastnoruční podpis, identifikaci vlastní osoby při sepisu protokolu či skrze elektronický podpis). Soudní řád správní požadavek zvláštní formy podání vztahuje jen na vybraná podání, jejichž důležitost odůvodňuje zájem na formě, která umožňuje identifikaci podatele a autenticitu podání. U dalších podání, která se zpravidla váží na již zahájená řízení, se lze spokojit s tím, že podatel je dostatečně identifikován již samotným povědomím o řízení, k němuž se podání váže; o identitě podatele tak nevyvstávají žádné pochybnosti.
[22] Tak tomu však nebude za situace, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků bude podána ještě před podáním návrhu ve věci samé. Takový postup soudní řád správní v § 35 odst. 8 in fine implicitně umožňuje: "Požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení." V tomto případě totiž dosud není dána kvalifikovaná povědomost o identifikaci osoby ani souvislost její žádosti s řízením, neboť návrh dosud nebyl podán. Z pohledu smyslu § 37 s. ř. s. je proto třeba v takovém případě trvat na nutnosti žádost o osvobození od soudních poplatků potvrdit písemným podáním shodného obsahu nebo předložením originálu.
[23] Smyslem interpretace daného ustanovení je zvýšený důraz na přesnou identifikaci účastníků řízení při úkonech, které nejzávažněji zasahují do jejich právní sféry. Toto ustanovení by nemělo sloužit jako samoúčelná překážka umožňující soudům nepřihlížet k úkonům účastníků, o jejichž totožnosti nemůže být pochyb. Umělá konstrukce "samostatného" řízení o osvobození od soudních poplatků uvnitř "hlavního" řízení má právě tento účinek, aniž by zároveň sledovala jiný legitimní cíl. Nelze proto pominout podání, které obsahovalo žádost o osvobození od soudních poplatků, jen z důvodu, že toto podání nebylo ve lhůtě tří dnů stvrzeno písemným podáním shodného obsahu. | decision_1248.txt |
279 | k § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 102/2000 Sb. a č. 196/2012 Sb.
k § 65 a § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Výzva k odstranění reklamního zařízení (§ 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích) je úkonem podle části čtvrté správního řádu a není proti ní přípustný řádný opravný prostředek. Zároveň jde o faktický zásah, resp. pokyn správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s., nikoliv o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 As 69/2016-39)
Prejudikatura: č. 652/2005 Sb. NSS, č. 888/2006 Sb. NSS, č. 1764/2009 Sb. NSS, č. 2086/2010 Sb. NSS, č. 2199/2011 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 2725/2013 Sb. NSS.
Věc: Jiří L. proti Ministerstvu dopravy o odstranění reklamních zařízení, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce je vlastníkem čtyř reklamních panelů umístěných na parcelách v katastrálním území Jiřice u Humpolce (ochranné pásmo dálnice D1), dále v katastrálním území Vrbová Lhota (ochranné pásmo dálnice D11), v katastrálním území Odolena Voda (ochranné pásmo dálnice D8) a v katastrálním území Cerhovice (ochranné pásmo dálnice D5). Tyto panely provozuje od roku 1996 (v té době se ještě o ochranná pásma nejednalo). Žalovaný jako silniční správní úřad pro dálnice jej výzvou ze dne 29. 3. 2013 vyzval k odstranění těchto reklamních zařízení, a to do pěti pracovních dnů od doručení této výzvy s tím, že v případě neodstranění zařízení žalovaný přikročí k zakrytí reklamních zařízení a k jejich odstranění. Proti uvedené výzvě se žalobce bránil podáním rozkladu, který však ministr dopravy zamítl jako nepřípustný rozhodnutím ze dne 17. 9. 2013. Rozhodnutí ministra napadl žalobce dne 29. 10. 2013 správní žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud však jeho žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 10. 3. 2016, čj. 11 A 164/2013-65, s odůvodněním, že výzvu nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu, a tudíž proti ní skutečně není rozklad přípustný podle § 152 téhož zákona.
Zákonností výzvy ze dne 29. 3. 2013 se městský soud odmítl ve svém rozsudku zabývat. Uvedl, že žalobce svou žalobu jednoznačně formuloval jako žalobu proti rozhodnutí ministra vnitra ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s. Předmětem tohoto rozhodnutí byla pouze a jen přípustnost rozkladu; jestliže se žalovaný zabýval též oprávněností předchozí výzvy, činil tak podle soudu "v zájmu dobré správy (§ 4 správního řádu) nad rámec svých povinností, když postačilo stručné odůvodnění, proč neshledal důvody pro využití mimořádných opravných prostředků (§ 92 věta druhá správního řádu)". Pokud chtěl žalobce dosáhnout přezkumu samotné výzvy, měl podle názoru městského soudu využít žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. Takto však svou žalobu neformuloval. Navíc by v takovém případě šlo o žalobu opožděnou, neboť v době jejího podání uplynuly více než dva měsíce ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu (srov. § 84 odst. 1 s. ř. s.), přičemž zmeškání této subjektivní lhůty nelze prominout (srov. § 84 odst. 2 s. ř. s.).
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V ní obsáhle zopakoval svou argumentaci ohledně nezákonnosti vydané výzvy k odstranění reklamních zařízení a na závěr uvedl: "Soud pochybil, pokud [...] za předmět posuzování vzal pouze otázku, zda rozklad, který [stěžovatel] podal, je rozkladem přípustným, či nepřípustným. Podaná žaloba totiž svým hmotněprávním podkladem směřovala proti nezákonnému postupu správních orgánů. Soud měl v tomto ohledu věc posoudit jako nezákonný zásah orgánu státní správy. V tomto smyslu je třeba dále uvést, že nezákonný zásah ze strany správního orgánu nebyl jednorázový, nýbrž trval v době rozhodování soudu (a nadále trvá). Není tak správný závěr soudu o tom, že v daném případě uplynula lhůta pro ochranu stěžovatele před nezákonným zásahem správního orgánu."
Žalovaný ve svém vyjádření obsáhle polemizoval s tezemi stěžovatele týkajícími se zákonnosti výzvy k odstranění jeho reklamních zařízení. V té části, která se týkala výhrad stěžovatele k rozsudku městského soudu, žalovaný upozornil, že stěžovatele nad rámec svých povinností přípisem ze dne 8. 4. 2013 informoval, že proti zaslané výzvě je možno se bránit podáním žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu u příslušného soudu. Stěžovatel však ke své škodě zvolil jinou procesní taktiku a výzvu napadl rozkladem, z jehož obsahu je patrné, že výzvu považuje za správní rozhodnutí, a navrhl její zrušení pro nicotnost. Žalovanému proto nezbylo než rozklad zamítnout jako nepřípustný. Také žalobu koncipoval stěžovatel zcela evidentně jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Městský soud nemohl proti zjevné a nepochybné vůli stěžovatele jeho žalobu překvalifikovat (žalovaný zde poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS). Žalovaný se ztotožnil s městským soudem i v tom ohledu, že i kdyby stěžovatel užil správný žalobní typ, nemohl by být úspěšný. Žalobou by se totiž mohl bránit buď proti vydané výzvě, v takovém případě by však šlo o žalobu opožděnou, nebo proti samotnému zakrytí a odstranění reklamního zařízení, zde by však žaloba byla v danou chvíli předčasná, protože k tomuto zásahu zatím nedošlo (k možnostem obrany v situaci, v níž se stěžovatel nacházel, odkázal žalovaný na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 9. 6. 2015, čj. 29 A 56/2015-120).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [6] Předmětem kasační stížnosti je otázka, zda městský soud správně interpretoval žalobu stěžovatele jako žalobu proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Městský soud na základě toho posoudil pouze zákonnost rozhodnutí o stěžovatelově rozkladu; rozkladem přitom stěžovatel neúspěšně brojil proti výzvě žalovaného ze dne 29. 3. 2013, jíž žalovaný stěžovatele vyzval, aby odstranil několik svých reklamních zařízení nacházejících se v ochranném pásmu dálnice. Stěžovatel vznáší námitku, že městský soud měl jeho žalobu z hlediska jejího obsahu překvalifikovat jako žalobu proti nezákonnému zásahu. Pak by se musel v odůvodnění svého rozsudku vyrovnat i se stěžovatelovou argumentací o nezákonnosti vydané výzvy, což bylo podle stěžovatele meritorní podstatou sporu mezi ním a žalovaným.
[7] Stěžovatel v kasační stížnosti nezpochybňuje závěr městského soudu, že výzva žalovaného k odstranění reklamních zařízení nebyla z hlediska soudní ochrany rozhodnutím (ve smyslu § 65 s. ř s.), nýbrž představovala faktický úkon - zásah, pokyn či donucení (ve smyslu § 82 s. ř. s.) a takto měla být žalována. Přesto Nejvyšší správní soud považuje za nutné tuto otázku vyjasnit předtím, než se bude věnovat tomu, jak městský soud naložil se stěžovatelovou žalobou. V této věci totiž zatím existuje pouze judikatura krajských soudů, Nejvyšší správní soud se k povaze tohoto úkonu dosud nevyslovil (řízení o kasační stížnosti proti zmíněnému rozsudku Krajského soudu v Brně čj. 29 A 56/2015-120 muselo být pro její zpětvzetí usnesením čj. 3 As 173/2015-21 ze dne 7. 10. 2015 zastaveno). Neshledává nicméně důvod, a v tomto řízení ani prostor, názorovou linii krajských soudů jakkoliv korigovat, pouze z ní pro účely tohoto rozsudku vychází.
[8] Městský soud již v minulosti akceptoval - byť bez podrobnějšího odůvodnění - žaloby, kterými adresáti brojili proti výzvám vydaným podle § 31 odst. 9 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, přičemž šlo o žaloby v režimu § 82 a násl. s. ř. s. (srov. rozsudky městského soudu ze dne 25. 7. 2013, čj. 3 A 52/2013-31, a ze dne 22. 7. 2014, čj. 11 A 23/2014-24). Hlouběji se této problematice věnoval Krajský soud v Brně (srov. rozsudek čj. 29 A 56/2015-120). I on vyšel z toho, že výzva k odstranění reklamního zařízení představuje faktický písemný pokyn orgánu státní správy; není tedy rozhodnutím, ať již ve smyslu § 67 správního řádu, nebo ve smyslu § 65 soudního řádu správního. Uvažoval však dále a s odkazem na dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu v daňových věcech (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, čj. 6 Afs 46/2014-39, a ze dne 4. 2. 2015, čj. 1 Afs 242/2014-33) dovodil, že prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu se lze bránit jak proti výzvě, tak i proti její následné realizaci. Podle Krajského soudu v Brně jde tedy o zásah, který probíhá ve dvou fázích a každá z nich podléhá samostatně soudní ochraně (byť není vyjasněno, zda lze ve druhé fázi brojit též proti důvodnosti výzvy, nebo již jen proti způsobu, jakým bylo fakticky realizováno odstranění a zakrytí reklamního zařízení). Krajský soud v Brně se v odůvodnění své úvahy odvolal zejména na smysluplnost soudní ochrany.
[9] Také aktuální judikatura Nejvyššího správního soudu se kloní k tomu, že formální znaky jsou prvotním kritériem pro posouzení rozdílu mezi rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a faktickým úkonem podle § 82 s. ř. s.; teprve následně lze s náležitým odůvodněním užít materiálního hlediska k překvalifikování úkonu, jenž se formálně jeví jinak (srov. Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P.; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 498 a násl.; dlužno podotknout, že jiné komentáře tento posun zpochybňují, srov. Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 549 a násl.). Odrazový můstek pro posouzení povahy určitého aktu státní správy jako rozhodnutí, či naopak faktického úkonu, představuje tedy vždy jeho forma (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS). V daném případě převažují formální znaky, jež svědčí pro to, že vydaný akt má charakter faktického pokynu. Výzva měla sice písemnou formu a byla doručována stěžovateli, avšak nebyla označena jako správní rozhodnutí a nevykazovala ani jeho náležitosti podle § 67 správního řádu. Ve věci byl sice veden správní spis, avšak dělo se tak spíše z praktických důvodů organizace práce žalovaného, jelikož neproběhlo žádné správní řízení.
[10] Z materiálního hlediska výzva nepochybně do práv stěžovatele zasáhla stejně intenzivně, jako by se jednalo o správní rozhodnutí, neboť teprve po jejím doručení a uplynutí zákonem stanovených lhůt mohl žalovaný přikročit k zakrytí a následnému odstranění a likvidaci reklamního zařízení. Nejedná se zde přitom o situaci, kdy podle zákonné úpravy mělo být ve věci vydáno rozhodnutí, a žalovaný jen v důsledku nesprávné aplikace právní úpravy zasáhl do práv stěžovatele neformálním úkonem; v takovém případě by jistě bylo užití materiálního korektivu vhodné (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Žalovaný naopak vzhledem k dosavadní judikatuře správních soudů postupoval správně, když výzvu koncipoval jako písemné "neformální" sdělení podle části čtvrté správního řádu, neboť § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích s vedením řízení a vydáním rozhodnutí podle části druhé správního řádu evidentně nepočítá. Zákonodárce zřejmě cíleně koncipoval právní úpravu tak (pravděpodobně kvůli urychlení ochrany veřejného zájmu na bezpečnosti a plynulosti provozu), že vydání výzvy nepředchází nějaké formalizované řízení, a nepočítal ani s tím, že by v něm bylo možno podat řádný opravný prostředek. Nutno přiznat, že důvodová zpráva v tomto ohledu mlčí. Ke zpřísnění regulace reklamy v silničním ochranném pásmu totiž došlo pozměňovacími návrhy Hospodářského výboru Poslanecké sněmovny k novele č. 102/2000 Sb., přičemž ani poslanecká rozprava neposkytuje k této otázce podrobnější vysvětlení. Záměr zákonodárce je nicméně zjevný z konstrukce lhůt v § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích: "Silniční správní úřad je povinen do 7 dnů ode dne, kdy se dozvěděl o zřízení nebo existenci reklamního zařízení umístěného v rozporu s odstavcem 2, 3 nebo 5 v silničním ochranném pásmu bez povolení vydaného příslušným silničním správním úřadem podle odstavce 1, vyzvat vlastníka reklamního zařízení k jeho odstranění. Vlastník reklamního zařízení je povinen reklamní zařízení neprodleně, nejdéle do pěti pracovních dnů po doručení výzvy příslušného silničního správního úřadu, odstranit. Neučiní-li tak, silniční správní úřad zajistí do 15 pracovních dnů zakrytí reklamy a následně zajistí odstranění a likvidaci reklamního zařízení na náklady vlastníka tohoto zařízení."
[11] Výzvu k odstranění reklamního zařízení je tudíž nutno chápat jako úkon podle části čtvrté správního řádu. V zájmu předvídatelnosti práva a právní jistoty je žádoucí, aby tomu odpovídala i forma soudní ochrany. Proto je namístě uvedenou výzvu považovat za pokyn ve smyslu § 82 soudního řádu správního. Nejvyšší správní soud neshledal žádný vážný důvod, aby zde formální posouzení ustoupilo materiálnímu. Ostatně svou povahou se výzva blíží jiným písemným aktům, které judikatura Nejvyššího správního soudu taktéž chápe jako faktický zásah, pokyn či donucení správního orgánu, ačkoliv z materiálního hlediska jde o rozhodnutí zakládající práva a povinnosti, u nichž pouze zákonodárce z pragmatických důvodů upustil od jakéhokoliv formalizovaného procesu (souhlasy vydávané podle stavebního zákona, byť lze spatřovat jistý rozdíl v tom, že u nich jde o akty zakládající oprávnění žadateli - srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS).
[12] S výhradou, že rozsudek Krajského soudu v Brně čj. 29 A 56/2015-120 Nejvyšší správní soud nyní nepřezkoumává, lze souhlasit i s jeho stanoviskem, podle něhož žaloba zásadně musí být přípustná již proti výzvě k odstranění reklamního zařízení, a nikoliv až proti jeho zakrytí a odstranění spojenému s likvidací. Kdyby měl adresát výzvy vyčkávat s žalobou až na faktickou realizaci toho, čím mu ve výzvě silniční správní úřad "hrozí", byl by vlastně nucen rozhodovat se mezi vynakládáním prostředků na odstranění reklamního zařízení, k němuž podle svého přesvědčení není povinen, a mezi neuposlechnutím výzvy, přičemž za provozování reklamního zařízení v silničním ochranném pásmu bez potřebného povolení mu hrozí pokuta až do výše 300 000 Kč [srov. § 42b odst. 1 písm. e) a odst. 6 zákona o pozemních komunikacích]. Takováto volba je pouze volbou menšího ze dvou zel. Podobná situace je jistě nežádoucí, neboť může představovat omezení přístupu k soudní ochraně, nebo naopak nepřímo nabádat adresáta k nerespektování veřejné moci. Podporu pro chápání obdobných zásahů jako "dvoufázových", s odpovídající soudní ochranou v každé fázi, je možno nalézt v rozsudcích Nejvyššího správního soudu týkajících se předvolání správcem daně k ústnímu jednání (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 Aps 3/2007-91, č. 2199/2011 Sb. NSS, či ze dne 25. 2. 2010, čj. 7 Aps 2/2010-51, č. 2086/2010 Sb. NSS) nebo výzvy policisty k prokázání totožnosti (rozsudek ze dne 27. 8. 2014, čj. 2 As 35/2014-109). V této souvislosti nutno dodat, že ochrana proti výzvě prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu či donucení správního orgánu, jak ji Nejvyšší správní soud výše dovodil, je přiléhavá i z hlediska efektivity soudní ochrany. Tento typ žalob je totiž ze zákona určen k přednostnímu projednání (§ 56 odst. 3 s. ř. s.), a soud tak má u zásahové žaloby směřující proti výzvě možnost se do věci vložit dříve, než dojde k nevratnému zásahu do práv adresáta výzvy odstraněním a likvidací sporného reklamního zařízení.
[13] Lze uzavřít, že stěžovatel měl v tomto případě skutečně využít k ochraně svých práv žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením správního orgánu podle § 82 s. ř. s. Žalovaný jej o tom dokonce nad rámec svých povinností poučil v souladu s principy dobré správy, a to samostatným přípisem odeslaným stěžovateli 9. 4. 2013, tj. ještě ve lhůtě pro podání žaloby, jak Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu. Zbývá posoudit, zda Městský soud v Praze podanou žalobu správně posoudil a zda ji mohl případně překvalifikovat na jiný žalobní typ.
[14] V prvé řadě Nejvyšší správní soud prostudoval žalobu a stejně jako městský soud konstatuje, že jak z hlediska formy, tak i z hlediska obsahu se jedná beze všech pochybností o žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 s. ř. s. Stěžovatel v petitu žádá soud, aby zrušil obě napadená "rozhodnutí" (tedy výzvu žalovaného k odstranění reklamního zařízení i rozhodnutí o zamítnutí stěžovatelova rozkladu podaného proti této výzvě). Lhůtu pro podání žaloby stěžovatel zjevně odvíjel od doručení rozhodnutí ministra vnitra o rozkladu, jež nepochybně správním rozhodnutím je. I v jednotlivých žalobních bodech snáší stěžovatel argumenty, pro které byla výzva vydána v rozporu s požadavky části druhé správního řádu - zejména poukazuje na to, že neproběhlo žádné předchozí řízení, že výzva postrádá náležitosti správního rozhodnutí, zejména poučení o opravných prostředcích atd. Právní zástupkyně stěžovatele učinila sice na ústním jednání před městským soudem prohlášení, že výzva k odstranění představuje nezákonný zásah, a upozornila, že žaloba směřuje i proti této výzvě. Po poučení ze strany soudu, že by bylo nutno v takovém případě podat novou žalobu, nicméně uvedla, že žalobu ponechává v původním znění. S ohledem na tyto skutečnosti musel Nejvyšší správní soud uzavřít, že městský soud posoudil žalobu správně a v souladu s jejím obsahem jako žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Neměl ani prostor k jejímu překvalifikování na jiný žalobní typ, neboť by se tím dostal do rozporu s výslovně projevenou vůlí stěžovatele, a tedy i s dispoziční zásadou, která řízení ve správním soudnictví ovládá (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2006, čj. 1 Afs 24/2005-70, č. 888/2006 Sb. NSS, ze dne 8. 11. 2012, čj. 2 As 86/2010-90). Stejně tak neměl městský soud povinnost stěžovatele poučit o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá, a jak by měl tedy svůj petit správně formulovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2013, čj. 1 Ans 21/2012-42).
[15] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že jeho judikatura týkající se žalobních typů a jejich vzájemné prostupnosti může být stěžovatelem vnímána jako přísná. Nejvyšší správní soud dlouhodobě zastává názor, že žalobce je povinen vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2005, čj. 7 Afs 84/2004-84, či ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). Ve správním soudnictví se podle stávající judikatury nepřipouští dokonce ani alternativní či eventuální petit, pokud by alternativy či eventuality měly spočívat v odlišných žalobních typech (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 Ans 1/2003-101, č. 652/2005 Sb. NSS či ze dne 9. 12. 2015, čj. 10 Afs 151/2015-27). To vše je odůvodněno zejména faktem, že jednotlivým žalobním typům odpovídají v soudním řádu správním relativně samostatné procesní úpravy, které se liší co do stanovení počátku běhu lhůt k uplatnění žaloby, jejích náležitostí, úpravy aktivní i pasivní procesní legitimace, úpravy toho, k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd. Bylo by proto mimořádně obtížné vést řízení o jedné a téže žalobě tak, aby bylo možno na jeho konci rozhodnout v souladu s požadavky kterékoliv z procesních úprav připadajících hypoteticky v úvahu. Žalobci, který si není jist, jaký typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým jednáním státní správy (např. z důvodu chybějící či nejednotné prejudikatury k dané otázce) a chce z procesní opatrnosti vyčerpat více možností, tak nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy, byť tak může fakticky učinit v jediném podání. Za každou takto podanou žalobu také musí zaplatit samostatně soudní poplatek (srov. výše citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 1 Ans 21/2012-42 a čj. 10 Afs 151/2015-27).
[16] Jak vidno, soudní řád správní ve výkladu judikaturou Nejvyššího správního soudu načrtl mezi jednotlivými žalobními typy upravenými v soudním řádu správním zeď, skrze niž je obtížné, ba téměř nemožné se v průběhu řízení prolomit na druhou stranu. Jinou situací je případ neurčitého či nejednoznačného žalobního žádání, kdy může žalobce na výzvu soudu petit upřesnit jedním či druhým směrem; srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2006, čj. 6 Aps 2/2005-60, či ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197. K tomu však v nyní posuzovaném případě nebyl žádný prostor, neboť žaloba byla zcela jednoznačná, jak Nejvyšší správní soud osvětlil výše. Zřejmě jediné dosud neprozkoumané dveře ve zdi oddělující jednotlivé žalobní typy představuje v současné době možnost změny žaloby v průběhu řízení podle § 95 o. s. ř. aplikovaného na základě § 64 s. ř. s. Změnu by však musel připustit soud, který tak učiní pouze tehdy, jestliže výsledky dosavadního řízení mohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu. V nyní posuzovaném případě tak lze hypoteticky uvažovat, zda bylo zcela korektní poučení stěžovatele ze strany městského soudu, že ochrany před nezákonným zásahem by se mohl domoci jedině podáním nové žaloby. Právní úprava ani dosavadní judikatura totiž nevylučují, že by tak stěžovatel mohl učinit i změnou žaloby stávající, jestliže k tomu dosavadní výsledky řízení skýtají prostor. Jde však o úvahy povýtce teoretické a vyslovené nad rámec tohoto rozhodnutí, neboť procesní vady řízení před městským soudem nebyly předmětem kasačních námitek. Ostatně nelze přehlédnout, že městský soud má s ohledem na výše uvedené pravdu v tom, že i kdyby měl prostor posoudit stěžovatelovo podání jako žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, šlo by z hlediska lhůty vymezené v § 84 odst. 1 s. ř. s. o žalobu opožděnou, neboť stěžovatel s jejím podáním vyčkával až na výsledek rozkladového řízení. Bez ohledu na obtíže, které může v praxi vyvolávat výše popsaná judikatura Nejvyššího správního soudu týkající se žalobních typů ve správním soudnictví, se tak stěžovatel stal v prvé řadě obětí vlastní procesní taktiky, kdy vše vsadil na jednu kartu, totiž že proti výzvě k odstranění reklamního zařízení musí být přípustný řádný opravný prostředek v rámci soustavy správních orgánů. Promeškal tím lhůtu k přímému napadení výzvy ve správním soudnictví, a to navzdory tomu, že jej žalovaný o formě soudní ochrany správně poučil ve výše citovaném vyrozumění ze dne 8. 4. 2013.
[17] Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud zhodnotil věc správně. Výzva k odstranění reklamního zařízení podle § 31 odst. 9 zákona o pozemních komunikacích je úkonem podle části čtvrté správního řádu a není proti ní přípustný řádný opravný prostředek. Zároveň jde o faktický zásah, resp. pokyn správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s., nikoliv o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. Z výše popsaných důvodů vyhodnotil Nejvyšší správní soud kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze v souladu s § 110 odst. 1 větou druhou s. ř. s. jako nedůvodnou a zamítl ji. | decision_1249.txt |
280 | k čl. 22 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“)
k § 30 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu jen „volební zákon“)
I. Nezákonným zásahem do svobodné soutěže politických sil dle čl. 22 Listiny základních práv a svobod a do vedení volební kampaně ve smyslu § 30 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, může být i odnětí a zajištění letáků šířících negativní informace o jednom z kandidátů, třebaže nejsou podepsány žádným z kandidátů či volební stranou, jestliže se k nim v souvislosti se zabavením některý z kandidátů přihlásí.
II. Volební kandidáti dotčení negativní předvolební kampaní nejsou až na naprosté výjimky oprávněni bránit v šíření volebních letáků, o nichž se dozví, že se k nim hlásí protikandidáti, ale mají v případě potřeby reagovat vlastní volební agitací.
(Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 18. 10. 2022, čj. 54 A 78/2022-99)
Prejudikatura: č. 944/2006 Sb. NSS, č. 2833/2013 Sb. NSS, č. 3717/2018 Sb. NSS a č. 3739/2018 Sb.; nálezy Ústavního soudu č. 31/1996 Sb., č. 140/2005 Sb., č. 2/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 57/10), č. 56/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 52/10), č. 32/2015 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3673/14) a č. 53/2019 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 4178/18).
Věc: a) Ing. Michal Stibůrek a b) Ing. Marta Prachařová proti 1) Městskému úřadu Benešov, 2) STAN a Otevřenému Poříčí, 3) PROSPERUJÍCÍMU POŘÍČÍ a 4) Mládí pro Poříčí PLUS, o návrhu na neplatnost voleb do zastupitelstva obce.
Navrhovatelé se podle § 90 odst. 1 s. ř. s. a § 60 odst. 3 volebního zákona domáhali, aby Krajský soud v Praze vyslovil neplatnost voleb do Zastupitelstva obce Poříčí nad Sázavou konaných ve dnech 23. a 24. 9. 2022.
Navrhovatelé předeslali, že jakožto bývalí zastupitelé obce kandidovali ve volbách jako jedni z mála členů možné opozice za odpůrce 2), o čemž byl vyrozuměn i starosta obce Mgr. Jan Kratzer, který kandidoval za odpůrce 4), jenž je „vládnoucím uskupením“. Po celé předchozí volební období přitom podle nich starosta komplikoval opozici a jejím zástupcům jakékoliv působení a usiloval o vymazání opozice z veřejného prostoru, a to třemi základními nástroji – komplikováním přístupu k podkladům potřebným pro výkon činnosti opozičního zastupitele, vyloučením transparentnosti při informování o činnosti obce a znemožněním diskuse na zasedáních zastupitelstva. V důsledku toho zástupcům opozice nezbylo než se domáhat potřebných podkladů žádostmi podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, což ovšem obec následně prezentovala ve výročních zprávách o poskytování informací jako obstrukční jednání, přičemž dne 21. 6. 2021 při podání takové žádosti na podatelně obecního úřadu nechal starosta na navrhovatele a) dokonce zavolat i policii. Diskuse jakožto bod programu zasedání zastupitelstva obce byla umožněna naposledy dne 18. 12. 2018 předtím, než se „vlády“ pevně uchopil odpůrce 4). Na zasedání zastupitelstva dne 18. 9. 2019 již byla tato zažitá praxe odmítnuta jako údajně nepotřebná a na každém dalším zasedání byl návrh na rozšíření programu o bod „diskuse“ opakovaně zamítán. Na zasedání zastupitelstva dne 29. 5. 2019 byl „vládnoucím uskupením“ odpůrce 4) odmítnut návrh opoziční zastupitelky na vytvoření redakční rady obecního zpravodaje, na zveřejňování korespondence a veškerých uzavíraných smluv obce a na zveřejnění služebních e-mailů zastupitelů. Poslední zveřejněný zápis ze zasedání zastupitelstva je ze dne 3. 3. 2022, zápisy ze zasedání v květnu a září ke dni sepsání návrhu ještě nebyly zveřejněny. Zastupitelé po dva roky neměli přístup k detailním informacím o plánovaném hospodaření ani v okamžiku schvalování rozpočtu, neboť starosta ke schválení předkládal jen údaj o celkových výdajích, výdajích na investice a o celkových příjmech, a zbylé rozhodování již probíhalo jen na úrovni rady obce. Také byly ignorovány veškeré snahy o svolání finančního výboru, a to i ze strany zastupitelů. Starosta podle navrhovatelů porušoval zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), tím, že na úřední desce nezveřejňoval žádná rozpočtová opatření a jednou dokonce došlo k prodeji obecního pozemku, aniž by byl záměr řádně zveřejněn na elektronické úřední desce. Místostarosta obce Jiří Krema pak po celé uplynulé volební období pobíral plat ze dvou pracovních poměrů, což bylo schváleno zastupitelstvem v souladu s požadavky zákona o obcích až dne 31. 5. 2022. V důsledku své snahy o vyšší transparentnost fungování obce se zástupci opozice stali i terčem zesměšňování a výhrůžek. Na zasedání zastupitelstva konaném dne 8. 9. 2020 tak měl starosta podle navrhovatelů opozičním zastupitelům sdělit, že „[k]dybychom žili před sto lety a já byl obecní rychtář, tak pana Stibůrka, paní Lopatkovou a pana Lacinu vytáhnu za límec před úřad a profackuju…“ Navrhovatelé tak uzavírají, že veškeré kroky starosty a lídra odpůrce 4) byly vedeny jediným záměrem znemožnit za každou cenu, aby se k občanům obce dostaly kompletní informace o fungování obce a jejího zastupitelstva, o jejím hospodaření a též o čistě soukromých záměrech starosty, konstatují, že to vyústilo dne 21. 9. 2022 ve fatální porušení těch nejelementárnějších pravidel a zásad slušného a korektního vedení předvolební kampaně, jež podle nich hrubě ovlivnilo výsledky voleb.
Ve středu odpoledne dne 21. 9. 2022 podle navrhovatelů starosta obce Mgr. Jan Kratzer spolu s radním a ředitelem základní školy Mgr. Radimem Navrátilem ve své pracovní době záměrně vyhledali (nejmenované) občanky, které v tu chvíli distribuovaly letáky Ing. Pavla Diviše informující o soukromých developerských aktivitách rodičů a příbuzných starosty a o selektivním přístupu obce k vlastníkům pozemků, jimiž odpůrce 2) chtěl jasně upozornit na skutečné praktiky v obci a skutečné motivace starosty, o nichž občané nemají pravdivé informace, a tyto letáky jim vyrvali z ruky a i přes jejich protest je uklidili do svého osobního vozidla, jímž přijeli. Občanky na pomoc zavolaly navrhovatele a), který na místo také dorazil osobním vozem a pokusil se situaci uklidnit a vysvětlit. I když požádal o vrácení letáků, aby mohla pokračovat jejich distribuce v rámci vedení předvolební kampaně, letáky vráceny nebyly.
V obavách z fyzického napadení těmito dvěma hrubě jednajícími muži, kteří měli s ohledem na svůj věk a fyzickou zdatnost převahu, plynoucích i z veřejného příslibu „profackování“ starostou navrhovatel a) i obě ženy nastoupili do jeho osobního vozu, a to i když je oba muži pronásledovali a Mgr. Navrátil navrhovateli zastoupil cestu a slovně jej napadal. Záměrně si ale stoupl před vozidlo, a když se navrhovatel a) snažil pomalu a předvídatelně vycouvat a objet jej, opakovaně mu vstupoval do vozovky a snažil se jej zatarasit, a to ačkoliv se již ve voze žádné předvolební letáky nenacházely. Poté, co oba muži zjistili, že se jim nepodaří vozidlo prohledat a zabránit mu v odjezdu, Mgr. Navrátil sehrál „incident“, při kterém upadl na zem jako „zraněný“, a zároveň se starosta snažil násilně otevřít dveře řidiče a navrhovatele a) inzultovat. Navrhovatel a) poté, co odvezl ženy do bezpečí, se vrátil na místo incidentu, kde již byla policie vyšetřující incident, a tam vyčkal na příjezd techniků policie, kteří po ohledání jeho vozidla konstatovali, že vozidlo nenese žádné známky střetu s osobou.
S ohledem na předešlé, navrhovatelé uzavřeli, že Mgr. Kratzer a Mgr. Navrátil jakožto jejich protikandidáti za odpůrce 4) nejenže omezili osobní svobodu žen distribuujících letáky opozice a navrhovatele a), ale zejména znemožnili prezentaci názorů opozice a zabránili tak zveřejnění jejich výhrad k fungování obce a starosty. Násilným odebráním letáků způsobili podle navrhovatelů škodu nejméně 12 000 Kč odpovídající nákladům na vyhotovení letáků a zároveň tím jen doložili praxi záměrného umlčování názorů opozičních kandidátů. V zásadě tím opozičnímu kandidátovi zcela přerušili a znemožnili oslovení voličů obce.
Navrhovatelé nadto namítali i to, jakým způsobem byly tyto události prezentovány. Uvedli, že další členové odpůrce 4), ač u incidentu ani nebyli, nastalou událost zneužili, hrubě zkreslili a začali navrhovatele a) pomlouvat, jakoby měl přejet vozidlem svého protikandidáta. Svými názory zveřejňovanými v komentářích, příspěvcích na internetu a i na webových stránkách obce cíleně vyvolávali senzaci, a protože se událost dostala i do celostátních médií, vyvolávali v rozporu s realitou u široké veřejnosti strach o život a dojem, že navrhovatel a) úmyslně srazil radního a protikandidáta Mgr. Navrátila, aby se dostal do zastupitelstva i „přes mrtvoly“, a že nesmí dopustit, aby taková osoba byla v zastupitelstvu. Tato nepravdivá informace se jako zásadní událost během pár hodin roznesla po celé obci, řešila se na sociálních sítích, a dokonce i na místní základní škole, ze které ve čtvrtek a pátek přinášely děti informaci, že navrhovatel a) jejich ředitele přejel autem, a to nikoliv jen náhodou. Přitom Mgr. Navrátil byl z nemocnice, kam se nechal podle navrhovatelů teatrálně odvézt, propuštěn ještě týž den, aby toho mohl využít v předvolební kampani. Pomluvy zásadně ovlivnily názory voličů a poškodily jak navrhovatele a) osobně, tak odpůrce 2). Celý incident opozici před všemi voliči zcela očernil a bez možnosti adekvátně reagovat hrubě ovlivnil výsledky voleb.
Odpůrkyně 4) označila návrh za nedůvodný. Konstatovala, že podstatná část tvrzení navrhovatelů s volbami nesouvisí, a proto jen stručně uvádí, že zastupitelstvo jednalo v průběhu funkčního období 2018 až 2022 řádně v souladu s právními předpisy, práva zastupitelů nebyla porušována a diskuse byla přípustná ke každému z projednávaných bodů. Naopak činnost zastupitelstva a obecního úřadu byla ztěžována obstrukcemi navrhovatelů, a to i podáváním dotazů podle zákona o svobodném přístupu k informacím s cílem maximálně touto agendou úřad zatížit. Navrhovatelé se podle odpůrkyně 4) opakovaně dotazovali i na skutečnosti, které jim byly známy, což i Krajský úřad Středočeského kraje ve svém rozhodnutí označil za zneužití práva na informace. V obci byla provedena i kontrola výkonu samostatné působnosti ze strany Ministerstva vnitra, přičemž ministerstvo neshledalo žádná pochybení v informování o činnosti orgánů obce, v provozu úřední desky, ve sjednání pracovního poměru se zastupitelem Jiřím Kremou ani při zveřejňování zápisů z jednání zastupitelstva. Navrhovatelé podle odpůrkyně 4) také zkreslili průběh zasedání zastupitelstva dne 8. 9. 2020, jelikož zamlčeli, že tehdy starosta v čase od 14:33 záznamu z jednání uvedl, že „[k]dybychom žili před sto lety a já byl obecní rychtář, tak pana Stibůrka, paní Lopatkovou a pana Lacinu vytáhnu za límec před úřad a profackuji za útoky na členy mojí rodiny a další vulgarity, kterých se dopouštějí, ale žijeme v jednadvacátém století, a proto zastupitelstvo zvolilo jiný demokratický nástroj…“, přičemž z navazující veselé konverzace zastupitelů včetně navrhovatele a) vyplývá, že toto sdělení ve skutečnosti u zastupitelů nevyvolalo žádné obavy. Navrhovatel a) se sice domáhal projednání věci v přestupkovém řízení a v té souvislosti tvrdil, že vyjádření mělo jiný obsah, ale to bylo vyvráceno zvukovým záznamem a řízení o přestupku ani nebylo zahájeno.
Podle odpůrkyně 4) navrhovatelé popisovali v rozporu se skutečností i průběh události dne 21. 9. 2022. Již v minulosti byl do schránek obyvatel obce distribuován anonymní pomlouvačný leták pojatý jako „vysvědčení“ pro starostu obce, který byl prezentován na facebookových stránkách odpůrců 2) a 3). Dne 21. 9. 2022 obdržel Mgr. Navrátil do své schránky další pomlouvačný leták znevažující starostu prostřednictvím jeho rodičů. Vyrozuměl o tom starostu, s nímž měl domluvenou cestu do Prahy, při níž si všimli dvou žen roznášejících letáky. Zastavili tedy u nich, vystoupili a oslovili je. Jednalo se o Ukrajinky, které volaly objednateli roznášky a v tu chvíli se na místě zastavil navrhovatel a). Mgr. Navrátil telefonicky kontaktoval policii a následující část konfliktu tak byla zaznamenána v průběhu tohoto telefonátu. Navrhovatel a) s oběma ženami nastoupil do svého vozu a rozjel se s ním proti Mgr. Navrátilovi, kterého srazil na zem, a odjel. Na místo pak přijela policie a záchranka, kterou přivolal policista na základě obsahu hovoru (a nikoliv Mgr. Navrátil) a která Mgr. Navrátila odvezla k ošetření do nemocnice. Odpůrkyně 4) podotkla, že celá událost je prověřována policií, starosta i Mgr. Navrátil podávali vysvětlení a jeho text popisující událost podrobně předložili k důkazu. Není ani pravdou, že by Mgr. Navrátil bránil navrhovateli a) v odjezdu, jeho pozice k vozidlu je zachycena na fotografii, kterou odpůrkyně 4) taktéž navrhla jako důkaz. Odpůrkyně 4) též odmítla, že by navrhovateli a) způsobili škodu zabavením letáků starosta a Mgr. Navrátil, jelikož letáky zajistila policie a odpůrkyně 4) předpokládala, že je má v držení i v současnosti.
Pokud jde o sporný leták, odpůrkyně 4) poukázala na to, že jako jeho autor není uveden žádný politický subjekt a ani žádný z volebních kandidátů, ale Ing. Pavel Diviš. Ve volbách nekandidovali ani rodiče starosty, ani další v letáku zmínění účastníci kupních smluv a ani se nijak nepodílí na chodu obce. Cílem letáku tak bylo jen pomluvit ve volbách kandidujícího starostu, ale je sporné, zda takový pamflet lze vůbec označit za volební leták odpůrkyně 2). Ing. Pavel Diviš je jedním z majitelů pozemků a jediným jednatelem a společníkem společnosti VETA-INVESTMENT, s.r.o., která z pozice developera v lokalitě „Za Vodou“ neúspěšně brojila proti územnímu plánu obce (kasační stížnost zamítnuta rozsudkem NSS ze dne 28. 7. 2021, čj. 1 As 126/2021-37) a která s obcí řeší umístění související stavby vodovodu a kanalizace.
Odpůrkyně 4) dále namítala, že incident ze dne 21. 9. 2022 nemedializovala ona ani její kandidáti, nýbrž sám navrhovatel a) a odpůrkyně 2). Navrhovatelem a) tvrzená verze byla uvedena jak na facebookových stránkách Otevřené Poříčí, tak v rámci předvolební debaty odpůrkyně 2) konané ještě tentýž den, o které byla uveřejněna informace včetně odkazu na zvukový záznam též v placeném servisu ČTK. Vyjádření navrhovatele a) bylo citováno i v dalších celostátních médiích (Novinky, Blesk), takže to byl navrhovatel a), kdo se před volbami snažil prostřednictvím médií ovlivnit názory voličů.
Odpůrkyně 4) tak odmítla, že by incident měl vliv na možnost jednotlivých kandidátů a politických uskupení prezentovat svůj program. Zjevně podle ní ani nedošlo k ovlivnění volební účasti, která podle oficiálních výsledků dosáhla 65,81 %, zatímco při minulých volbách se zúčastnilo 68,1 % voličů.
Krajský soud v Praze návrh zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(…) [15] Soud nejprve připomíná, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu vycházející z demokratického principu legitimity veřejné moci, dle něhož je lid jejím zdrojem a v této roli se podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 1 Ústavy), platí pro volební soudnictví „vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá.“ (nález ÚS ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb.). Řízení ve věcech volebního soudnictví je proto založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny. Úprava ověřování voleb je přitom založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru. Z čl. 21 odst. 4 Listiny lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období (srov. nález ÚS ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95, č. 31/1996 Sb.), rozhodnutí voličů jako suveréna může tudíž soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu prokazatelně způsobily, že voliči rozhodli jinak a byl zvolen jiný kandidát. Zrušení voleb pak „nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu.“ (opět viz nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 73/04).
[16] Na tato východiska navazuje ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS), která v obecné rovině definuje tři základní předpoklady pro vyhovění volební stížnosti takto:
1. nezákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního zákona, popř. zákonů souvisejících;
2. vztah mezi touto nezákonností a výsledkem voleb;
3. zásadní intenzita této nezákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k nezákonnému jednání nedošlo, nebyl by určitý kandidát zřejmě vůbec zvolen.
[17] Pokud jde ovšem o tuto třetí podmínku, s účinností od 1. 1. 2017 došlo k zásadní změně volebního zákona. Podle § 60 odst. 2 až 4 volebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2016 bylo podmínkou důvodnosti návrhu porušení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek voleb. Zákonem č. 322/2016 Sb. ale došlo k novelizaci tohoto ustanovení a v nynějším znění je podmínkou důvodnosti porušení volebního zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb. Tím zákonodárce upravil míru důkazu vyžadovanou k prokázání skutkových tvrzení o hrubém ovlivnění voleb. Nepostačuje tedy důkazy podložená pravděpodobnost ovlivnění, ale je třeba prokázat samotné ovlivnění. Odkrytí faktických souvislostí zde není možné na základě výslechu voličů, odborného posouzení příslušných jevů z hlediska fyzikálních, resp. přírodních zákonů, ale nanejvýš prostředky sociálních věd. Volební soudy však těmito prostředky nedisponují a ani vlastní soudní řízení není k jejich získání uzpůsobeno. Pro závěr o hrubém ovlivnění voleb je tedy určující komplexní hodnocení skutkového stavu zjištěného v (časově) omezených možnostech volebního soudu z hlediska toho, zda skutková tvrzení o jiném přidělení mandátů, pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu, odpovídají zkušenostem běžného života a soudce je o jejich pravdivosti vnitřně přesvědčen bez rozumných pochybností. Volební soud tak často hodnotí, zda by výsledek dějů ve skutečném světě byl jiný, pokud by i ony děje byly jiné. Tuto svou kontrafaktuální úvahu pak musí volební soud podrobně odůvodnit ze všech hledisek zákonem předvídaných pro zisk mandátu (srov. nález ÚS ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 4178/18, č. 53/2019 Sb. ÚS, bod 76). Pojem hrubé ovlivnění výsledků voleb přitom lze co do intenzity považovat za zákonodárcem zvolený ekvivalent jejich „zatemnění“ ve smyslu dosavadní judikatury (usnesení NSS ze dne 15. 2. 2018, čj. Vol 16/2018-33, č. 3717/2018 Sb. NSS, nebo ze dne 21. 2. 2018, čj. Vol 50/2018-46, č. 3739/2018 Sb. NSS).
[18] Pokud jde o pravidla předvolební kampaně, ta jsou v § 30 volebního zákona regulována jen velmi stručně. Kromě garance bezplatného a nediskriminačního přístupu k plakátovací ploše, je-li obcí v souvislosti s volbami zřízena, je upraven jen zákaz zveřejňování výsledků předvolebních průzkumů v době počínající třetí den před volbami a zákaz volební agitace ve dnech voleb v objektu volební místnosti a jeho bezprostředním okolí. To však neznamená, že by volební kampaň mohla probíhat zcela jakýmkoliv způsobem. Metody použité v předvolební kampani totiž musí přinejmenším respektovat i pravidla stanovená v „nevolebních“ právních předpisech, jež fakticky souvisejí s volebním procesem, popřípadě jejichž nedodržení by mohlo mít ústavněprávní dopady, např. z hlediska svobodné a volné soutěže politických sil a politických stran chráněné čl. 5 Ústavy a čl. 21 odst. 4 Listiny. Z hlediska ústavního přitom musí být zajištěno, že rozhodla vůle většiny při respektování menšiny, aniž by byla účelovými kroky předem deformována vůle voličů a rovnost jejich hlasů (viz nález ÚS ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 52/10, č. 56/2011 Sb. ÚS).
[19] Ústavní soud tak v minulosti např. uznal, že domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů, je vyvrácena v případě, je-li zjištěno uplácení voličů, navíc spojené s mechanismem umožňujícím kontrolu, zda tito voliči skutečně určenou stranu volili, neboť „[v]ůle voliče, který je zkorumpován, není nezávislá“ (srov. nález ÚS ze dne 18. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 57/10, č. 2/2011 Sb. ÚS). Naopak prostý slib povolební zábavy a pohoštění spojený s doporučením, koho volit, bez vyvíjení nějakého nátlaku podle Ústavního soudu relevantní nezákonnost nepředstavuje. Slibování je totiž nedílnou a podstatnou součástí předvolební kampaně. Ústavní soud co do intenzity požadovaného narušení nadále vychází ze závěrů prvorepublikové judikatury, podle níž „vážným porušením svobody a čistoty voleb je ovšem i nepřípustná agitace, která se zvrhá v teror, jímž činí se fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí voličů tou měrou, že ani tajnost volby není s to, aby svobodné rozhodnutí voličovo zabezpečila. Nepřestoupila-li však agitace tyto hranice, nelze v ní […] spatřovati porušení svobody a čistoty voleb, byť i vycházela od osob úředních.“ (viz např. nález ÚS ze dne 10. 2. 2015, sp. zn. III. ÚS 3673/14, č. 32/2015 Sb. ÚS).
[20] I přes formální dodržení pravidel ve volebním zákoně lze ovšem jako nezákonnost relevantní z hlediska volebního soudnictví kvalifikovat také např. postup představitelů „vládnoucí“ volební strany v období volební kampaně a době jí bezprostředně předcházející, kteří uplatněním vlastních pravomocí a jiného vlivu omezovali podmínky pro vedení volební kampaně politické konkurence způsobem pro politickou konkurenci nepředvídatelným a zároveň této své mocenské a informační převahy využívali ve vlastní kampani, a to v natolik zásadní intenzitě, že došlo fakticky k podstatnému narušení rovnosti a férovosti volební soutěže (srov. nález ÚS sp. zn. I. ÚS 4178/18, bod 92).
[21] V těchto intencích je třeba zvažovat důvodnost podaného návrhu, který se zakládá na tvrzení dvou zásadních zásahů kandidátů „vládnoucí“ volební strany [odpůrkyně 4)] do předvolební kampaně navrhovatelů a jejich volební strany [odpůrkyně 2)], a to jednak v podobě zabavení předvolebních letáků ve spojení s potlačováním volné diskuse a práva navrhovatelů na získání informací o chodu obce po prakticky celé předchozí volební období a jednak v podobě křivého obvinění navrhovatele a) jakožto významného kandidáta odpůrkyně 2) ze spáchání násilného, patrně trestného činu proti radnímu obce a řediteli základní školy, jež bylo následně těsně před volbami aktivně šířeno dalšími kandidáty odpůrkyně 4), ale i zaměstnanci základní školy.
[22] Samotné zabavení předvolebních letáků by obecně vzato mohlo představovat relevantní nezákonnost, neboť znemožněním, resp. spíše omezením svobodného vedení předvolební kampaně je zasahováno do ústavně chráněné svobodné a volné soutěže politických sil a politických stran (čl. 5 Ústavy a čl. 21 odst. 4 a čl. 22 Listiny). Takový zásah pak může být zintenzivněn navrhovateli tvrzeným déletrvajícím informačním omezením ze strany „vládnoucí“ volební strany, jelikož kombinace většího množství třeba i formálně legálních omezení předvolební kampaně doprovázená intenzivním zneužitím informační nerovnováhy politickým konkurentem u moci může vytvořit situaci závažné diskriminace zvýhodňující jednu či několik volebních stran měrou, jež vylučuje hovořit o rovných pravidlech volební soutěže.
[23] Nelze ovšem přehlížet, že míra této nezákonnosti je v tomto případě podstatně snížena tím, že z pohledu voličů se v případě zabavených materiálů nejednalo o přímou volební agitaci odpůrkyně 2) či navrhovatelů, jelikož jejím obsahem nebyla jakákoliv propagace této volební strany. Jednalo se výlučně o tzv. negativní volební kampaň, která usilovala o doložení údajně oportunistického jednání rodičů starosty obce a vedoucího kandidáta odpůrkyně 4) a tvrdila, že vedení obce zvýhodňuje jednoho developera před jiným z údajně zištných důvodů. Tyto očerňující „letáky“ ovšem nebyly ani podepsány odpůrkyní 2) nebo jakoukoliv jinou volební stranou či kandidátem, nýbrž osobou, která ve volbách vůbec nekandidovala. Za takového stavu, kdy navíc z letáků ani neplyne jakákoliv souvislost s volbami (neuvádí se v nich, že lidé mají volit a koho, ani že někoho volit nemají, o volbách zde totiž není jakákoliv zmínka), by nebylo ani možné takto pošpiňovaným osobám jakkoliv vytýkat, jestliže by činily kroky k znemožnění pokračování takové očerňující, ale z objektivního hlediska nevolební kampaně.
[24] Teprve v situaci, kdy se navrhovatel a) na místě incidentu k letákům měl přihlásit a označit je za svou předvolební kampaň, si museli starosta a druhý z kandidátů odpůrkyně 4) uvědomit, že zabavením letáků zasahují do předvolební kampaně jiné volební strany, která patrně jen z důvodu předvolební strategie nebyla ochotna se pod takový očerňující leták podepsat. I když takový způsob vedení předvolební kampaně nelze označit za zcela čestný, nejedná se o kampaň zakázanou ani zcela nepřípustnou. Je obecně akceptováno, že volební kampaň se mnohdy vede s ostrými lokty, cestou planých slibů, informačních zkratek, nepřesných nebo pokřivených tvrzení, zavádějících srovnání apod. Jakkoliv z hlediska běžných mezilidských vztahů by mohlo jít v řadě případů již o prostředky nečisté a ocitající se za hranou dobrých mravů, zásahy veřejné moci do svobodné soutěže volebních stran se v demokratické společnosti musí omezovat jen na nezbytné minimum a potírat jen extrémy a jednoznačné excesy např. v podobě záměrně lživé předvolební kampaně, prokazatelně křivých obvinění apod., a to navíc jen tam, kde je prokázán vliv takového excesu na rozdělení mandátů.
[25] Stejně tak nemohou do předvolební kampaně v takové situaci zasahovat ani jiné orgány veřejné moci jako např. obec (reprezentovaná starostou) nebo policie, ledaže je to nutné pro ochranu jiných ústavních práv nebo důležitých veřejných zájmů. Takovými veřejnými zájmy mohou být v čl. 5 Ústavy zmíněná ochrana základních demokratických principů či ochrana společnosti před násilím tam, kde by předvolební materiály zcela bezpochyby propagovaly násilí k prosazení politických cílů nebo jednoznačně směřovaly k odstranění takových principů. Konkurenčním veřejným zájmem může být také zájem na řádném vyšetření podezření ze spáchání trestného činu. Ovšem v případě kolize práva účastnit se svobodné soutěže politických sil s jiným veřejným zájmem či ústavně chráněným právem tyto kolizní zájmy nelze bez dalšího automaticky upřednostnit, nýbrž je třeba nalézt řešení, jež umožní zachovat maximum z obou práv, resp. zájmů v kolizi.
[26] I když tedy dotčený kandidát může vnímat tvrzení zaznívající v předvolební soutěži úkorně, zpravidla nebude možné v okamžiku zuřící předvolební kampaně upřednostnit právo na ochranu jeho osobní cti, snad s výjimkou zcela zjevných lží a křivých obvinění, jelikož i on má garantován prostor v předvolební kampani reagovat, ohradit se proti zkreslujícím tvrzením a případně i označit původce manipulativních předvolebních materiálů za sprosté lháře, je-li si svou pozicí jist. Pokud tedy zabavení letáků mělo být motivováno ochranou cti a dobrého jména rodiny starosty jakožto volebního kandidáta v nadcházejících volbách, nelze takové řešení považovat za přijatelné, jelikož obsah sporného letáku nepřesáhl onu extrémní míru. Leták spíše vyjadřoval názor na určité reálné události, jež ostatně dokládal přiloženými kopiemi listin z veřejně přístupných zdrojů a které si dával do souvislostí, a podstatné je, že jádrem letáku nebylo šíření lživého skutkového tvrzení. I když ve způsobu, jímž jsou v letáku dávány popisované skutečnosti do souvislostí, a i v jejich hodnocení lze spatřovat určité nelogičnosti, výběrovost faktů nebo manipulativnost, jeho obsah nijak nevybočuje z poměrně běžné negativní politické kampaně, která také tvoří nedílnou součást předvolebního boje (srov. usnesení NSS ze dne 26. 6. 2006, čj. Vol 5/2006-46, č. 944/2006 Sb. NSS). Kandidáti jakožto dobrovolní aktéři předvolebního boje musí počítat s tím, že mohou čelit i takové formě agitace, a lze po nich spravedlivě žádat, že na ni nebudou reagovat bráněním v distribuci letáků, nadto s využitím veřejné moci, jež jim byla dočasně voliči svěřena, nýbrž vlastní propagací, která se může proti případným manipulativním tvrzením jasně vymezovat a nabídnout z pohledu kandidáta přesnější pohled na tvrzené skutečnosti i původce takových letáků. Není ani vyloučeno, že na obzvláště zavádějící a cti se hrubě dotýkající tvrzení bude reagováno v občanskoprávní rovině cestou žaloby na ochranu osobnosti. Svépomoc v podobě likvidace předvolebních plakátů, zabavování letáků apod. je ovšem (až na zcela nejextrémnější případy) s ohledem na ochranu svobodné soutěže politických aktérů prakticky vyloučena, právě s ohledem na dostupnost jiného a pro svobodu vyjadřování politických názorů šetrnější nástroje v podobě aktivizace vlastní politické agitace.
[27] Vzhledem k tomu, že z protokolu o ohledání místa činu, jejž si soud vyžádal od vyšetřujícího orgánu, přitom vyplynulo, že když byly předmětné letáky zajištěny policií, nacházely se na předním sedadle červeného vozidla Škoda Fabia, přičemž navrhovatel a) dle fotografií používal bílý vůz Seat Alhambra, lze se domnívat, že tvrzení navrhovatele o zabavení letáků je pravdivé. Pokud tedy starosta a radní, kteří současně byli i kandidáty odpůrkyně 4), odmítli letáky po sdělení, že jsou součástí předvolební kampaně odpůrkyně 2), resp. navrhovatele a), vrátit, zasáhli tím nepřípustně do předvolební kampaně.
[28] Naopak zájem na vyšetření trestné činnosti může v řadě případů předčit zájem na distribuci jedné konkrétní listiny v předvolební kampani, ovšem i zde je nutno vážit míru nutného zásahu do předvolební kampaně. Pro vyšetřování trestné činnosti může být zcela klíčové zajistit stopy z místa prověřovaného činu, přičemž nemusí být dost dobře možné potřeby účinného trestního řízení zajistit jiným způsobem nebo později. Ovšem neplatí to vždy. Ne každá stopa z místa činu je stejně významná, méně významné stopy postačí např. obrazově zdokumentovat, aniž by musely zůstat originály v rukou vyšetřujícího orgánu. Mnohdy postačí jen vzorek a není třeba odebrat vše. V nynějším případě přitom soudu není vůbec jasné, proč vůbec bylo třeba letáky zajistit, resp. proč musely být zajištěny všechny. S ohledem na popis prověřovaného jednání jakožto ublížení na zdraví a v situaci, kdy k němu mělo dojít použitím osobního automobilu navrhovatele a), není jasné, co mají vlastně letáky jakožto zajištěná stopa prokazovat. Samotné letáky se dle tvrzení obou stran [zde soud porovnává obsah volební stížnosti s úředními záznamy o podaném vysvětlení Mgr. Kratzera a Mgr. Navrátila předloženými odpůrkyní 4)] úrazového děje nezúčastnily, nelze tedy předpokládat, že by se na nich samotných nacházely významné stopy prověřovaného skutku. Nabízí se pouze úvaha o prokazování eventuálního motivu sporného jednání, k čemuž by však bohatě postačovalo zajištění vzorku v podobě jednoho letáku, spolu s fotodokumentací zachycující množství těchto letáků. Fotodokumentace přitom byla pořízena (vyšetřující orgán ji soudu na jeho žádost předložil), a i když přesné množství letáků z ní nelze určit, bylo možné je na místě spočítat nebo zvážit, na základě čehož by jejich množství bylo pro účely prošetřování známo. Soud tak postrádá reálný důvod, proč došlo k zásahu do předvolební kampaně ze strany policie, která zabavila všechny letáky. I o tomto zásahu by proto bylo možné uvažovat jako o nezákonném zásahu do předvolební kampaně, jelikož k prosazení veřejného zájmu patrně postačovalo tento zásah provést v mnohem omezenější míře, která by více šetřila ústavně garantovanou svobodu soutěže politických sil. Byť to tedy nebylo přímo namítáno, v mezích objektivní kontroly řádnosti volebního procesu, jež soudu přísluší, je třeba apelovat na vyšetřující orgány, aby pro příště při svých zásazích úzce souvisejících s předvolební kampaní, pečlivěji vážily své kroky a jejich dopad, neboť nelze vyloučit, že za určitých okolností by jejich nepřiměřené kroky mohly vést až k vyslovení neplatnosti voleb.
[29] Soud tedy shledal existenci nezákonnosti spočívající v zabavení volební tiskoviny nejprve kandidáty odpůrkyně 4) a následně policií. Obecně vzato přitom tato nezákonnost splňuje i druhý předpoklad pro vyhovění volební stížnosti, tj. vztah mezi touto nezákonností a výsledkem voleb. Rozsah předvolební agitace totiž pravidelně má dopad na množství získaných hlasů, přičemž to platí i pro volební kampaň negativní, jejímž cílem je uškodit politickým soupeřům. Chybějící apel na výkon volebního práva stejně jako to, že leták nesměřoval na posílení preferencí odpůrkyně 2) či právě navrhovatele a), sice do jisté míry oslabuje význam této agitace pro navrhovatele, ale ani to neznamená, že by tím byla vyloučena příčinná souvislost mezi znemožněním distribuce letáků a počtem hlasů odpůrkyni 2). Zjevným účelem letáku bylo oslabit podporu odpůrkyně 4) u jejích voličů (zejména pak podporu současného starosty), což by se logicky muselo promítnout ve vyšším volebním zisku kandidátů jiných volebních stran. Z ničeho přitom neplyne, že by z tohoto přesunu voličů odpůrkyně 2) nijak netěžila a že by všechny takové hlasy směřovaly jen k odpůrkyni 3). Tedy ani skutečnost poukazovaná a prokazovaná odpůrkyní 4), že odpůrkyně 2) pro svou volební agitaci používala klasické letáky propagující její vlastní kandidáty a že zabavené letáky se jim nijak nepodobaly, odpůrkyni 2) nezmiňovaly a byly podepsány někým, kdo vůbec nekandidoval, nic nemění na tom, že jejich zabavení potenciálně mohlo výsledky voleb ovlivnit v neprospěch odpůrkyně 2). Skutečnost, že se zdaleka nejednalo o jedinou předvolební agitaci odpůrkyně 2), tak pouze oslabuje intenzitu způsobeného nezákonného zásahu, ale jeho dopady zcela nevylučuje.
[30] Pokud jde o tvrzený incident, kdy měl dle navrhovatelů kandidát odpůrkyně 4) simulovat své sražení navrhovatelem a), tady soud konstatuje, že nakonec po zralé úvaze upustil od snahy prokazovat, jak se sporná událost vlastně odehrála, a ponechal tuto záležitost orgánům činným v trestním řízení (jež by mohlo být případně i narušeno předčasným zveřejněním dílčích zjištění o průběhu incidentu), neboť nakonec dospěl k závěru, že navrhovatelé neoznačili žádné důkazy způsobilé prokázat, že incident reálně hrubě ovlivnil volební výsledky v jejich neprospěch (viz závěrečnou část odůvodnění). V návaznosti na seznámení se s obsahem volební dokumentace, která jediná potenciálně mohla poskytnout významné indicie v tomto směru, proto soud zrušil již nařízené jednání, při němž hodlal vyslechnout i svědky události. Přesto se soud ale k tomuto incidentu vyjádří alespoň v obecné rovině.
[31] Jak již soud uvedl, pokud by došlo záměrně ke křivému obvinění protikandidáta a k cílenému rozšiřování této informace, představovalo by to zcela nepochybně velmi závažný faul ve volební kampani. Zjevně by byla splněna podmínka existence volební nezákonnosti, stejně jako i podmínka vztahu mezi touto nezákonností a volebním výsledkem, neboť je zřejmé, že míra podpory kandidáta veřejně obviněného ze spáchání trestného činu, zde navíc násilného, až na naprosté výjimky klesá v důsledku jeho stigmatizace, nemá-li nařčený kandidát dostatečný a se šiřiteli pomluvy srovnatelný prostor pro reakci. V takové situaci lze navíc očekávat, že vliv na volební výsledky bude silný, a stačí tak relativně málo k tomu, aby bylo prokázáno hrubé ovlivnění výsledku voleb. I když srovnání s výsledky předchozích voleb v kombinaci s rozložením hlasů uvnitř volební strany vždy představují pouze nepřímý důkaz, resp. spíše jen indicii s pouhou pravděpodobnostní hodnotou, vykazují-li nečekané odchylky, jež nelze přesvědčivě vysvětlit ničím jiným než právě důsledky volebního faulu, bude mnohdy namístě závěr o prokázání hrubého ovlivnění výsledku voleb učinit.
[32] Na druhou stranu je ovšem třeba zdůraznit, že samotné rozbouření veřejné diskuse v reakci na incident potenciálně trestněprávního rozměru a vyjadřování silných názorů a třeba i odsudků v rámci navazující veřejné debaty jako nezákonnost hodnotit nelze. Problémem může být pouze rozdmýchávání skandálu na základě vědomého šíření lživého obvinění. V situaci, kdy se pouze ví, že se něco závažného stalo, ale není přesně známo, jak a kdo je tím vinen, nelze spatřovat porušení pravidel volební kampaně v tom, že jsou taková událost a osoby na ní zúčastněné, zejména jde-li o osoby aktivní v místní politice, středem veřejné diskuse včetně pozornosti médií a že jsou vyjadřovány názory a dohady, co se mohlo stát, a to klidně včetně nepodložených paušálních odsudků. Předvolební kampaň je tvrdá, aktéři účastnící se souboje o hlasy voličů mohou a mají být středem pozornosti, a proto musí očekávat, že jejich jednání bude veřejností i protikandidáty sledováno, bouřlivě komentováno a třeba i příkře hodnoceno na základě neúplných informací.
[33] Zde ovšem navrhovatelé tvrdí a výtisky komunikace na facebooku dokládají, že informaci koncipovanou jako jednoznačné skutkové tvrzení šířil kandidát odpůrkyně 2) Jiří Krema v profesním postavení hasiče mj. v podobě těchto dvou vět „Dnes zastupitel obce Poříčí nad Sázavou a kandidát do dalšího volebního období pan Michal Stibůrek úmyslně srazil autem našeho kamaráda a kolegu Radima Navrátila a ujel. Je to jen info pro představu, jak asi hodlá pan Michal Stibůrek řídit obec…“ Formulace první citované věty rozhodně nepředstavuje hodnocení určité informace, ale jednoznačné skutkové tvrzení, navíc osoby, která zpravidla disponuje přímými a nezprostředkovanými informacemi o nehodách, jejichž následky ve svém zaměstnání řeší. Na toto tvrzení se pak začala nabalovat další diskuse. Pokud by bylo nepravdivé, bylo by možné jak toto sdělení, tak navazující rozdmýchávání diskuse považovat za vážný volební faul. Ovšem pokud by se jednalo o tvrzení pravdivé, byla by taková diskuse zcela v pořádku a namístě.
[34] Pro závěr, jestli takto vedená diskuse měla dopad na volební výsledek odpůrkyně 2) či navrhovatele a), však nelze přehlížet okolnost, zda měli navrhovatel a) a jeho volební strana možnost údajně nepravdivá skutková tvrzení reagovat a své jméno očistit. Pokud by měl soud vyslovit závěr, že dezinformace a lži použité při volební kampani ovlivnily výsledek voleb, museli by navrhovatelé tvrdit a prokázat nejen mimořádný rozsah těchto lží a dezinformací a s tím spojený dopad na voliče, ale i jejich načasování, které by zcela vylučovalo možnost relevantní reakce (srov. usnesení NSS čj. Vol 50/2018-46). Postavení komunálních politiků je ovšem značně odlišné od kandidátů v celostátních volbách, kteří mají zpravidla snadný a rychlý přístup k médiím a mohou na negativní kampaň reagovat bez většího zdržení srovnatelnými prostředky. Místní politici mají naopak mnohem menší prostor čelit očerňující kampani, jelikož zpravidla nemají k dispozici možnost reagovat v denním tisku a i případné vytištění letáků s reakcí a jejich distribuce jsou nejen nákladné, ale také nějakou dobu trvají. Eventuálním vážným pomluvám rozšířeným krátce před hlasováním již tak mnohdy nemohou čelit.
[35] Situaci navrhovatele a) však i přes velmi krátký časový prostor k reakci lze srovnávat se situací protikandidátů Miloše Zemana v prezidentských volbách, kteří museli čelit závažným pomluvám a lžím ať již ze strany samotného vítězného kandidáta a jeho volebního týmu, tak jeho podporovatelů (viz již zmíněné usnesení NSS čj. Vol 50/2018-46 nebo usnesení ze dne 18. 2. 2013, čj. Vol 44/2013-72, č. 2833/2013 Sb. NSS). Jak totiž vyplynulo z podkladů předložených samotnými navrhovateli, shodou okolností se právě dne 21. 9. 2022 ve večerních hodinách uskutečnila předvolební debata lídrů kandidátek tří volebních stran, v jejímž úvodu navrhovatel a) věnoval zhruba pět minut vlastnímu popisu inkriminované události z téhož dne, a v níž tedy měl potřebný prostor k tomu, aby svým potenciálním voličům předložil vlastní verzi skutkového stavu. Navrhovatel a) v rámci této debaty obvinil starostu a radního z toho, že nevybíravě zaútočili na mladé ženy distribuující letáky, že v konfliktním jednání pokračovali i po příjezdu navrhovatele a) na místo a že vše vyvrcholilo teatrálním ulehnutím radního na vozovku a simulováním sražení vozem navrhovatele a). Navrhovatelka b) byla dalším z kandidátů účastnících se předvolební debaty, a svůj prostor pro reakci na událost tak měla též. To, že své vystoupení věnovala jiným tématům, bylo jejím rozhodnutím. Skutečnost, že se předvolební debaty i přes pozvání nezúčastnili kandidáti odpůrkyně 4), pak sama o sobě nepředstavovala překážku pro to, aby navrhovatelé v předvolební kampani účinně reagovali na nastalou situaci, a ostatně také byla podrobena kritice všech přítomných kandidátů opozičních volebních stran.
[36] Dosah této reakce přitom nebyl omezen jen na přímé účastníky tohoto setkání s voliči, ale byl podstatně rozšířen zveřejněním záznamu této debaty na internetu. Na tento záznam byly zveřejněny odkazy jak na webu otevreneporici.cz prezentujícím aktuality ze života obce, tak i na celostátních webových stránkách v placené sekci „Protext“ webu České tiskové kanceláře, odkud čerpaly i zprávy celostátních a místních deníků. O incidentu tak byla publikována zpráva na serveru Novinky.cz (https://www.novinky.cz/clanek/stalo-se-drsny-incident-pred-volbami-zastupitele-z-obce-na-benesovsku-odvezli-do-nemocnice-40409604), v níž převážná část textu popisovala právě stanovisko navrhovatele a) k této události včetně nepřímého popisu, kde se nachází odkaz na záznam debaty. V článku na serveru blesk.cz sice (https://www.blesk.cz/clanek/zpravy-krimi/723807/predvolebni-incident-v-porici-nad-sazavou-zastupitele-srazili-autem.html) byla jen verze prezentovaná odpůrkyní 4), ale byl zde přímý proklik na zprávu na serveru Novinky.cz. Pouze ze zprávy Benešovského deníku (https://benesovsky.denik.cz/volby-2022-komunalni/porici-incident-neshody-politici-volby-policie.html) nebylo možné se na záznam debaty dostat. Navrhovatelé pak poukazují též na krátkou zmínku události v předvolebním spotu TV Nova, zde ovšem nebyli kandidáti zúčastnění na incidentu vůbec jmenováni.
[37] Navrhovatelé též předkládali výtisky z komunikace na facebookových stránkách Otevřeného Poříčí, dostupné rovněž na internetu. Z této komunikace je zřejmé, že na tomto webu publikovali zprávy i kandidáti odpůrkyně 4), právě včetně oné zprávy Jiřího Kremy o sražení Mgr. Radima Navrátila navrhovatelem a), což jen potvrzuje širší dosah tohoto webu v obci. Zároveň je ale z průběhu komunikace zřejmé, že na kritické zprávy o incidentu bylo také reagováno, zejména Ing. Lopatkovou kandidující za odpůrkyni 3), a i zde si tak mohla veřejnost přečíst popis incidentu z pozice navrhovatele a). V těchto odpovědích byl též zmiňován záznam z předvolební debaty, což dále zvyšovalo pravděpodobnost jeho zhlédnutí voliči, kteří se o danou událost více zajímali.
[38] Lze tedy konstatovat, že i kdyby skutečně bylo obvinění navrhovatele a) ze sražení radního při incidentu ve středu dne 21. 9. 2022 lživé, navrhovatel a) i přes své poněkud ztížené postavení měl značný prostor ve veřejné debatě na událost reagovat a prezentovat své přesvědčení, že jde o křivé obvinění jeho osoby a o uměle vyvolanou událost. Díky zveřejnění záznamu o předvolební debatě a načasování reakce navrhovatele hned na její počátek tak lze očekávat, že s jeho reakcí byl obeznámen prakticky každý volič, který se o incident hlouběji zajímal. Bylo tak na voličích, které verzi události uvěří a komu se rozhodnou v této vyhrocené situaci dát svůj hlas. Nejeví se přitom pravděpodobným, že by voliči hlasovali bez povědomí o stanovisku navrhovatele a).
[39] Závěru o výjimečnosti voleb do Zastupitelstva obce Poříčí nad Sázavou v roce 2022 nenahrávají ani statistická data. Z oficiálních výsledků voleb dostupných též na webu www.volby.cz soud porovnáním zjistil, že volební účast ve volbách do Zastupitelstva obce Poříčí nad Sázavou dosáhla v roce 2022 65,81 % (716 vydaných obálek při celkovém počtu 1 088 voličů), což je sice podstatně více než celorepublikový průměr (46,07 %) i průměr ve Středočeském kraji (47,69 %), ovšem tuto vyšší míru účasti nelze jednoznačně přičíst vyburcování voličů incidentem ze středy 21. 9. 2022, jelikož obdobně vysoké míry účasti bylo v obci dosaženo i při předchozích volbách do zastupitelstva obce v roce 2018 (68,1 %, vydáno 680 obálek při celkovém počtu 1 000 voličů). Pokud jde o výsledky voleb, těch se v roce 2022 účastnily tři volební strany [odpůrci 2) až 4)] a všechny dosáhly na mandát. Vítězná byla odpůrkyně 4), která 75,49 % hlasů proměnila na 12 mandátů v 15členném zastupitelstvu. Na druhém místě se umístila odpůrkyně 3), která s 15,24 % hlasů dosáhla na dva mandáty, a poslední odpůrkyně 2) s 9,27 % hlasů a jedním mandátem. Na kandidátce odpůrkyně 4) vystupoval na prvním místě stávající starosta Mgr. Jan Kratzer a na osmém místě Mgr. Radim Navrátil a oba obhájili svůj post v zastupitelstvu. Na kandidátce odpůrkyně 2) vystupovali na prvním místě navrhovatelka b), která též získala jediný mandát volební strany, a na druhém místě navrhovatel a), jenž však byl v pořadí náhradníků předběhnut co do počtu získaných hlasů úspěšnějšími kandidáty na třetím, devátém a čtvrtém místě kandidátky.
[40] V porovnání s předchozími volbami v roce 2018 by se sice mohlo zdát, že se míra úspěšnosti odpůrkyně 2) nezhoršila, jelikož volební strana STAN pro POŘÍČÍ tehdy při 5,96 % hlasů také získala jen jediný mandát v 15členném zastupitelstvu obce, a to pro navrhovatele a) na druhém místě kandidátky, který díky velkému počtu hlasů předběhl nominanta na prvním místě, ovšem takový pohled je zjednodušující. V tehdejších volbách totiž kandidovalo hned šest volebních stran, z nichž pět získalo nějakého zastupitele. Poměrně úspěšná byla volební strana Obec 2018, která s 20,21 % hlasů získala hned tři mandáty, a to pro navrhovatelku b) v pozici lídryně kandidátky [která v roce 2022 kandidovala za odpůrkyni 2)], a pro další dva kandidáty, kteří naopak v roce 2022 kandidovali a získali mandáty za vítěznou odpůrkyni 4). Lze tak kalkulovat s tím, že příznivci volební strany Obec 2018 se mohli rozdělit mezi odpůrkyni 4) a odpůrkyni 2). Odpůrkyně 3) kandidovala v relativně obdobném složení ve volbách v roce 2018 i 2022, další dva volební subjekty z roku 2018 se již voleb v roce 2022 neúčastnily, a to ani jeden zastupitel, kterého tehdy získali. S ohledem na tato zjištění tedy lze částečně vysvětlit posílení odpůrkyně 4), která přebrala hned dva úspěšné kandidáty volební strany Obec 2018, ovšem stejně tak bylo možné očekávat i posílení odpůrkyně 2), která do svých řad zařadila navrhovatelku b). Volební zisk odpůrkyně 2) se však oproti roku 2018 navýšil jen minimálně. Jde o určitou indicii, byť velice slabou, na základě níž nelze vyloučit, že sporný incident mohl mít nějaký negativní vliv na rozdělení mandátů ve volbách v roce 2022 mezi jednotlivé volební strany. Rozhodně však nelze uzavřít, že odpůrkyně 2) musela být negativně zasažena, na to se jedná o příliš slabé náznaky nesoucí s sebou jen určitou míru pravděpodobnosti ani zdaleka se neblížící úrovni praktické jistoty, již musí soud na základě provedeného dokazování dosáhnout, měl-li by prohlásit volby za neplatné.
[41] Výraznější indicie nelze spatřovat ani v samotném umístění navrhovatele a), který ve volbách v roce 2018, ač získal jediný mandát pro volební stranu z druhého místa kandidátky, dosáhl v absolutním počtu jen 55 hlasů. V roce 2022, kdy se celkový počet hlasujících voličů zvýšil o 5,3 %, ale navrhovatel dosáhl dokonce 67 hlasů, tedy o 21,8 % více. Na druhou stranu je ovšem pravdou, že co do počtu získaných hlasů byl v rámci kandidátky odpůrkyně 2) až pátý, ač kandidoval z druhého místa. Ani pokud jde o počet hlasů pro samotného navrhovatele a), tedy nelze na základě zveřejněných volebních výsledků učinit vysoce pravděpodobný, natožpak prakticky jistý závěr, že by byl událostmi namítanými ve volební stížnosti poškozen v počtu dosažených hlasů a v důsledku toho v možnosti získat mandát zastupitele.
[42] Soud si pro jistotu ještě vyžádal a prozkoumal volební dokumentaci, aby si ověřil, zda v rámci odevzdaných volebních lístků nebyl navrhovatel a) voliči cíleně penalizován v důsledku stigmatizace spornou událostí např. křížkováním všech ostatních kandidátů odpůrkyně 2) s vynecháním jeho osoby. Volební dokumentace byla předána ve třech řádně zapečetěných a neporušených krabicích, které soud otevřel a v nich nalezl mimo jiné hlasovací lístky, z nichž prošel především hlasovací lístky, v nichž voliči panašovali. Přitom ale nenalezl ani jediný volební lístek, z nějž by bylo možné dovozovat, že by se voliči odpůrkyně 2) cíleně vyhýbali jménu navrhovatele a). I v těch případech, kdy voliči relativně volně rozdělovali hlasy mezi kandidáty různých stran, soud nalezl jen 13 volebních lístků, v nichž voliči na kandidátce odpůrkyně 2) dali hlasy prvnímu a třetímu kandidátovi (a případně dalším) a navrhovatele a) vynechali. Volebních lístků, kde naopak volební hlas v rámci panašování nedostala (ve výsledku úspěšná) navrhovatelka b), ale dostal jej navrhovatel a), bylo téměř shodné množství. Ani na základě zkoumání odevzdaných hlasovacích lístků tedy soud nenalezl indicii, že by tvrzená negativní kampaň navazující na incident ze dne 21. 9. 2022 navrhovatele a) zřetelně poškodila na volebním výsledku.
[43] Za daných okolností by tak bylo možné uvažovat jedině o tom, že by se namítané zabavení letáků a negativní publicita incidentu projevily v tom, že voliči jako stranu namísto odpůrkyně 2) volili odpůrkyni 4), která skutečně ve volbách obdržela mnohonásobně více hlasů než odpůrkyně 2), což by přirozeně poškodilo i navrhovatele a) a další kandidáty odpůrkyně 2). V této souvislosti je ovšem třeba též zmínit, že soud zjistil na základě zkušebního přepočtu volebních výsledků, že odpůrkyně 2) by pro získání druhého mandátu ve volbách musela získat nejméně dalších 296 hlasů na úkor odpůrkyně 4), tedy např. zcela přetáhnout alespoň 20 voličů, kteří by namísto zakřížkování odpůrkyně 4) jako celku na volebním lístku zakřížkovali volební stranu 2), což rozhodně není zanedbatelný rozdíl. Nadto ani v takovém případě by volební mandát nezískal navrhovatel a), jelikož by byl předběhnut kandidáty na třetím a devátém místě kandidátní listiny odpůrkyně 2), jimž by mandát s ohledem na počet získaných hlasů dle § 45 odst. 4 volebního zákona připadl přednostně. Zvolení navrhovatele a) by tedy muselo být spojeno s ještě mnohem významnějším odlivem voličů odpůrkyně 2) k odpůrkyni 4), a to v rozsahu cca 10 % všech hlasujících voličů (více než 70 voličů).
[44] Přesun voličů od odpůrkyně 2) k odpůrkyni 4), nadto v takovém rozsahu, je ovšem krajně obtížné, jelikož do hlavy voličům nikdo nevidí a není mnoho možností, jak zjistit, jestli v reakci na incident ve středu voliči, kteří byli připraveni volit odpůrkyni 2), nakonec v pátek či sobotu raději hodili hlas pro jinou volební stranu [např. právě odpůrkyni 4)]. V situaci, kdy zákonodárce požaduje po navrhovatelích předložení důkazů, jež takovou změnu volebních preferencí v reakci na tvrzené nezákonnosti prokáží s praktickou jistotou, nelze jen na základě volební dokumentace uzavřít, že k takovému posunu skutečně došlo. Není z čeho vyčíst, jaké byly volební preference před 21. 9. 2022 (shora činěné úvahy dle volebních výsledků v roce 2018, i kdyby vyznívaly přesvědčivěji ve prospěch navrhovatelů, by představovaly jen nepřímé a samy o sobě nedostačující indicie), a již proto nelze ani v případě potvrzení nezákonnosti namítaných událostí v předvolební kampani návrhu vyhovět.
[45] Navrhovatelé sice navrhují celou řadu důkazů, ty však mají směřovat výhradně k prokázání volební nezákonnosti a následné publicity tohoto incidentu, nejsou však způsobilé dokázat, že by se na základě těchto událostí změnilo i mínění voličů, a to nadto v míře, jež by nutně vedla k jinému rozdělení mandátů. Soud zvažoval, zda takovými důkazy snad měly být k příslušné pasáži návrhu (obsahující ovšem prakticky celý průběh incidentu a navazující předvolební komunikace) označené výslechy obou navrhovatelů a svědecké výslechy Ing. Aleny Lopatkové a Ing. Pavla Diviše. Zde ale musel soud přihlédnout k tomu, že změna rozhodnutí konkrétních voličů či minimálního počtu voličů s odkazem na konkrétní skutečnosti nebyla v návrhu vůbec tvrzena. V návrhu se objevuje jen zcela obecné prohlášení, že nemůže být pochyb o masivním zasažení voličů a nutném hrubém ovlivnění výsledků voleb. K tomu ale soudu nezbývá než konstatovat, že vzhledem k prostoru pro reakci, který se navrhovatelům naskytl a který též přinejmenším navrhovatel a) využil, lze o hrubém a dostatečném rozsahu ovlivnění volebních výsledků mít pochyby, a to nikoliv jen zcela zanedbatelné. Navržené důkazy přitom dle obsahu návrhu a jeho příloh mají podporovat spíše konkrétní tvrzené okolnosti, tj. průběh samotného incidentu [výslech navrhovatele a)], autorství letáků a případně snahu odradit voliče od volby odpůrkyně 4) v případě svědka Ing. Diviše a nakonec prezentaci incidentu kandidáty odpůrkyně 4) a odsuzující komentáře vůči navrhovateli a) v případě svědecké výpovědi Ing. Lopatkové a účastnického výslechu navrhovatelky b). Pro úspěch návrhu by však bylo nezbytné prokázat změnu volebních preferencí v důsledku zabavení letáků a údajného křivého obvinění navrhovatele a). Ač si takové dopady lze obecně vzato představit, pouhá určitá pravděpodobnost takového ovlivnění bez prokázání toho, že k takové změně názoru opravdu došlo, a bez prokázání alespoň rámcového počtu ovlivněných voličů v přímém důsledku sporných událostí nemůže vést k úspěchu návrhu. K těmto otázkám přitom výslovně žádný důkazní návrh nesměřoval. (…)
[47] Na závěr je třeba připomenout, že volební soud není a ani nemůže být tím, kdo hlídá úroveň veřejné debaty a politické soutěže, a ani garantem jejich kvality. Tuto pozici zastávají primárně kandidující subjekty a zejména občané jako voliči nakládající svobodně se svým hlasem. Soudní přezkum voleb z důvodu nečestné či nepoctivé volební kampaně nemá za účel její zkvalitňování, ale slouží jako pojistka proti extrémním situacím, které se vymknou ze zákonného a ústavního rámce (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 2. 2018, čj. Vol 50/2018-46, č. 3739/2018 Sb. NSS). V tomto případě, kdy navrhovatelé měli dostatečný prostor k reakci a navrhovatel a) jej též využil, soud neshledal prostor k zásahu do svobodně vyjádřené vůle voličů, i když nelze vyloučit, že pokud by měli pravdu navrhovatelé, došlo k závažnému zásahu do pravidel vedení předvolební kampaně. Nebylo totiž konkrétně tvrzeno, a už vůbec ne prokazováno (navrženy důkazy k tomu), že by tento potenciální zásah skutečně hrubě ovlivnil výsledek voleb. | decision_125.txt |
281 | k § 72 odst. 5 a 14 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákona č. 147/2001 Sb.*)
k § 79 soudního řádu správního
I. Ustanovení habilitační komise (§ 72 odst. 5 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách) je v řízení o návrhu na jmenování docentem podle zákona o vysokých školách dílčím procedurálním krokem, zajišťujícím ověření vědecké nebo umělecké kvalifikace uchazeče a jeho pedagogické způsobilosti a vedoucím k usnesení vědecké rady o návrhu, zda má být uchazeč jmenován docentem. Výsledkem habilitačního řízení je konečné (meritorní) rozhodnutí vědecké rady o zastavení řízení nebo rozhodnutí rektora o jmenování uchazeče docentem. Žaloba na ochranu proti nečinnosti (§ 79 s. ř. s.), která je spatřována v absenci rozhodnutí o námitkách proti ustanovení habilitační komise uplatněných v průběhu řízení, které dosud nebylo ukončeno, není důvodná, neboť se jí uchazeč nedomáhá vydání rozhodnutí ve věci samé.
II. V řízení o námitkách uchazeče proti postupu v habilitačním řízení lze ochranu proti nečinnosti poskytnout pouze v režimu § 72 odst. 14 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách. O námitkách se rozhoduje až po ukončení habilitačního řízení a po předání námitek děkanem k rozhodnutí rektorovi. Rektor vysoké školy je orgánem oprávněným rozhodnout o námitkách proti postupu a rozhodnutí v habilitačním řízení a jeho rozhodnutí je konečné.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 1. 2016, čj. 9 A 113/2015-70)
Prejudikatura: č. 2369/2011 Sb. NSS, č. 2597/2012 Sb. NSS a č. 2980/2014 Sb. NSS.
Věc: PhDr. Jiří K., Ph.D., proti děkance Fakulty tělesné výchovy a sportu Univerzity Karlovy v Praze o vydání rozhodnutí.
Žalobce se podanou žalobou domáhal ochrany proti nečinnosti žalované, kterou spatřoval v tom, že žalovaná dosud nevydala rozhodnutí o námitkách žalobce ze dne 23. 2. 2015, uplatněných podle § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách, jež žalobce podal proti průběhu svého habilitačního řízení. V této námitce poukazoval na nečinnost vědecké rady Univerzity Karlovy, Fakulty tělesné výchovy a sportu (dále jen "vědecká rada UK FTVS") ve věci zajištění rovných podmínek v habilitačních a jmenovacích řízeních pro všechny uchazeče, a to s ohledem na průběh habilitačního řízení žalobce a s ohledem na čl. 7 odst. 2 Statutu UK FTVS. Žalobce byl toho názoru, že je žalovaná pasivně legitimována v této věci vydat rozhodnutí na základě pravomocí dané jí § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách. Žalobce uvedl, že si je vědom toho, že na habilitační řízení se nevztahuje správní řád, přesto byl toho názoru, že je v této věci nutno přistoupit k přiměřené aplikaci správního řádu jako nejblíže vhodného právního předpisu, neboť přesný postup v této věci není upraven jiným právním předpisem ani vnitřním předpisem vysoké školy či její fakulty.
Žalobce na podporu svých tvrzení o nečinnosti žalované uvedl skutkové okolnosti, z nichž dovozoval svůj nárok na rozhodnutí žalované.
Předně uvedl, že je v habilitačním řízení od října roku 2010. Od této doby proběhl celý proces habilitace, který došel až k habilitační přednášce před vědeckou radou UK FTVS. Ta svým hlasováním rozhodla o zastavení řízení. Protože byl žalobce přesvědčen o procesních vadách řízení, které měly vliv na zastavení řízení, podal dle § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách námitky, jimiž se zabýval rektor Univerzity Karlovy v Praze, námitkám žalobce vyhověl a svým rozhodnutím ze dne 17. 6. 2013 zrušil rozhodnutí vědecké rady UK FTVS ze dne 22. 6. 2011 o ustanovení habilitační komise z důvodu porušení vnitřního předpisu, a tím zmatečnosti řízení. Žalobce poukázal na to, že stejným způsobem byly dne 22. 6. 2011 jmenovány další dvě komise v řízení, která však byla úspěšně ukončena. V této souvislosti žalobce poukázal na nerovný přístup k jednotlivým uchazečům z důvodu vad habilitačního řízení a na to, že se na tuto skutečnost snažil upozornit nejprve formou podnětu k vědecké radě UK FTVS a dále dopisem ze dne 1. 1. 2015 požádal i děkanku FTVS UK jako předsedkyni vědecké rady UK FTVS o informaci, jaké usnesení v této věci přijala. Následně byla vedena korespondence s děkankou i se zmocněncem děkanky ohledně podnětu žalobce a toho, že se vědecká rada UK FTVS musí věcí zabývat, neboť to zcela jednoznačně uvedl rektor Univerzity Karlovy ve svém rozhodnutí ze dne 17. 6. 2013.
Protože podnět žalobce nebyl řešen, žalobce podal dne 23. 2. 2015 námitky proti průběhu svého habilitačního řízení, na které žalovaná reagovala pouze neformálním přípisem ze dne 23. 3. 2015, v němž sdělila, že se námitkami žalobce nebude zabývat. Tyto námitky byly odloženy ad acta, aniž by se žalovaná jakkoliv vypořádala s argumentací žalobce. Žalobce následně na tento neformální přípis reagoval vyjádřením ze dne 30. 3. 2015, v němž se dožadoval vydání rozhodnutí o námitkách. Následně přípisem ze dne 4. 5. 2015 zaslal žalované předžalobní upomínku. V reakci na tato podání obdržel žalobce stanovisko rektora ze dne 30. 4. 2015, vyhotovené z pověření prorektorem pro akademické kvalifikace, z jehož textu vyplývá, že rektor má obdobný názor na podání žalobce jako žalovaná. Žalovaný tímto dopisem rektora také dokládal skutečnost, že ani tento nadřízený orgán nezjednal nápravu a ani se o to nepokusil.
Žalobce měl za to, že vyčerpal veškeré možnosti, které mu poskytuje zákon, řešení námitek předcházela i vstřícná korespondence, a proto se v tomto směru žalobce domáhal ochrany svých práv soudní cestou.
Žalobce měl za to, že:
- žalovaná je pasivně legitimována v této věci vydat rozhodnutí podle § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách,
- v této věci je nutné postupovat přiměřeně podle ustanovení správního řádu jako nejblíže vhodného právního předpisu,
- žalovaná je v této věci správním orgánem,
- žalovaná měla vydat rozhodnutí, a nikoliv situaci řešit neformálním dopisem.
Tento názor opřel žalobce o ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, např. rozsudek ze dne 7. 4. 2011, čj. 3 Ans 38/2010-122, č. 2363/2011 Sb. NSS. Žalovaná se nevypořádala s námitkami žalobce, ačkoliv námitky byly formulovány především jako námitky vůči zatížení habilitačního řízení žalobce prostřednictvím nečinnosti vědecké rady UK FTVS. Námitky jsou přípustné, jelikož se dotýkají i jeho řízení, které je zatíženo vadou, jelikož probíhá podle jiných pravidel než u jiných uchazečů.
Z uvedených důvodů se žalobce domáhal vydání rozsudku, jímž by soud rozhodl, že žalovaná je povinna rozhodnout o námitkách žalobce ze dne 23. 2. 2015 ve lhůtě do 15 dnů ode dne právní moci rozsudku a je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení.
Žalovaná ve svém vyjádření poukázala na to, že žalobce nesprávně vykládá zákon o vysokých školách. Uvedla, že tento zákon neumožňuje děkanovi fakulty vydávat rozhodnutí o námitkách, má toliko pravomoc námitkám konáním vyhovět, nebo předmětné námitky předat k rozhodnutí rektorovi, který námitkám vyhoví, či je odmítne. Zákon o vysokých školách nedává děkanovi žádnou pravomoc vydávat rozhodnutí o námitkách, ale toliko je předat k rozhodnutí rektorovi. Přitom zákon o vysokých školách rovněž neumožňuje rektorovi např. takové rozhodnutí zrušit či změnit, popř. potvrdit. Proti takovému rozhodnutí zákon o vysokých školách nestanoví žádné opravné prostředky, proto nemá oporu v zákoně, že pro § 72 odst. 4 zákona o vysokých školách lze aplikovat jakékoliv ustanovení správního řádu. Žalovaná se domnívala, že jediná možná varianta žaloby na nečinnost by mohla být toliko v okamžiku, kdy by žalovaná nepředala námitky k rozhodnutí rektorovi. To však žalovaná jako svou povinnost splnila a předala námitky k vyřízení rektorovi, což je zřejmé z dopisu prorektora Univerzity Karlovy v Praze ze dne 30. 4. 2015. Postup rektora pak již není v kompetenci žalované a žalovaná nemůže ovlivnit, zda rektor vydá rozhodnutí v souladu s citovaným ustanovením zákona o vysokých školách, či zda věc vyřídí jiným způsobem.
Dle názoru žalované je žalobcem zmiňovaný judikát Nejvyššího správního soudu mimoběžný a nepřiléhavý, jelikož se vztahuje na situaci, kdy zákon stanovuje povinnost či umožňuje správnímu orgánu rozhodnutí.
Nad rámec uvedeného žalovaná poukázala na to, že podání žalobce trpělo takovými nedostatky, že jej nelze považovat za námitky proti postupu v jeho habilitačním řízení. Z obsahu jeho podání vyplývá, že se jedná o jakousi stížnost nebo námitky proti habilitačnímu či jmenovacímu řízení třetích osob. Žalobce se snažil uměle propojit své habilitační řízení s habilitačním řízením třetích osob, což je irelevantní a nesmyslné. Habilitační řízení žalobce se dotýká toliko jeho práv a povinností, nikoliv práv třetích osob. V habilitačním řízení žalobce nemůže být rozhodováno o právech jiných osob, toliko o právech uchazeče, neboť jedině ten může ve smyslu § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách podat námitky. Žalovaná uvedla, že žalobcem namítaná zmatečnost habilitačního řízení dr. O. a doc. K. je toliko domněnkou žalobce. Zmíněné rozhodnutí rektora se týká žalobce a je individuálním správním aktem, který nemá normativní povahu, nevztahuje se tedy na jiný okruh adresátů. Proto se závěry ohledně platnosti či zmatečnosti rozhodnutí orgánů v rámci jiných habilitačních řízení žalobce netýkají. Žalobce není aktivně legitimován k žádným úkonům směrem k těmto řízením. Proto bylo podání žalobce posouzeno jako podnět, který byl následně odložen.
Žalobce ve své replice k vyjádření žalované označil postup žalované, která nejprve odložila námitky žalobce ad acta a teprve k nesouhlasu žalobce s tímto postupem zareagovala a předala věc rektorátu Univerzity Karlovy, za neoprávněný. Uvedl, že žalovaná nikdy žalobci nesdělila, že danou věc postoupila rektorovi Univerzity Karlovy k rozhodnutí. Toto lze dovozovat pouze zprostředkovaně až z neformálního přípisu prorektora Univerzity Karlovy, který ve svém přípise konstatoval, že věc prostudoval, přičemž zde není žádná zmínka o tom, že by žalovaná celý spisový materiál ve věci předložila tak, aby rektor mohl rozhodnout. Prorektor reagoval neformálním přípisem, nikoliv rozhodnutím tak, jak mu to ukládá zákon. Žalobce s ohledem na jiná rozhodnutí rektora o námitkách, která přikládá, legitimně očekával, že žalovaná vydá rozhodnutí, a to i v případě, že nesouhlasí s obsahem podaných námitek. Právě skutečnost, že námitky zamítá, musí být součástí odůvodnění rozhodnutí. V tomto řízení o žalobě proti nečinnosti nepovažuje za relevantní vyjádření žalované k meritorním otázkám celého sporu, nemá být řešena situace, zda jsou podané námitky přípustné, ale žalovaná měla vydat rozhodnutí a v něm vyjádřit, z jakého důvodu námitky zamítá a postupuje odvolacímu orgánu k rozhodnutí. Neobstojí konstrukce žalované, že jí zákon o vysokých školách neukládá povinnost vydat rozhodnutí, jelikož sám rektor Univerzity Karlovy v těchto případech rozhodnutí vydává, a tudíž analogicky musí rozhodnutí vydat i orgán I. stupně.
Dle žalobce nebyla správná ani domněnka žalované, že se rozhodnutí rektora v individuální právní věci nemůže aplikovat na další habilitační řízení, neboť habilitační řízení v konkrétním oboru se koná na základě akreditace, a tedy minimálně v rámci jednoho akreditačního období, tj. v průběhu vydání akreditace s označením délky její platnosti, je nutné, aby byly zachovány jednotné standardy a podmínky pro jednotlivé uchazeče.
Žalobce proto v replice setrval na tom, že do dnešního dne nebylo žádné rozhodnutí vydáno, ačkoli samotná žalovaná, jakož i Univerzita Karlova, v obdobných věcech rozhodnutí vydává.
Zástupce žalobce při jednání před městským soudem poukázal na pochybení v tom, že žalovaná žádným způsobem nevyrozuměla žalobce o tom, že s námitkami nesouhlasí, nerozhodla o tom, že je neuznává, zamítá a že postupuje spis rektorovi, tzn. žalobce nemá v ruce žádný dokument, který by ho opravňoval se domnívat, že námitky byly postoupeny k vyřízení na rektorát.
Žalobce sám při ústním jednání vyjádřil názor, že jestliže ustanovení zákona o vysokých školách ukládá v rámci nějakého řízení možnost rozhodnutí orgánu II. stupně, tak by toto rozhodnutí měl vydat i orgán I. stupně. Rozhodování žalované by mělo být provedeno nějakou formou, nikoliv neformálním přípisem. Jestliže děkanka námitkám nevyhoví, postupuje tyto rektorovi a uchazeč se má o tomto postupu dozvědět. Další věcí je samotné meritorní posouzení věci, tj. nerovný přístup k habilitantům, neboť statut jako zakládající listina univerzity, potažmo vysoké školy, přímo určuje to, že v momentě, kdy se nějaký orgán vysoké školy dozví, že některé rozhodnutí bylo vydáno v rozporu se zákonem, učiní veškerá dostupná opatření nutná k nápravě. V prvotním rozhodnutí o pokračování v habilitačním řízení žalobce rektor jasně deklaroval, že byl porušen vnitřní předpis fakulty, potažmo univerzity. Proto orgán, který rozhodnutí vydal, musí také zjednat nápravu. Předsedou tohoto orgánu je děkanka FTVS a přes mnohé urgence tato náprava zjednána nebyla. Žalobce uvedl, že jeho habilitační řízení trvá už více jak pět let a je zatíženo vadou v rámci stanovení habilitační komise.
Zástupce žalované trval na tom, že pro rozhodnutí žalované v dané věci není sebemenší opora v zákoně. Děkan fakulty může toliko námitkám vyhovět, či je předat rektorovi k rozhodnutí. Habilitační řízení je řízení svého druhu, které skutečně nepodléhá obecným správním předpisům, a žalovaná konala v souladu se zákonem. Když námitkám nevyhověla, předala je rektorovi k rozhodnutí. Jak rektor s námitkami naložil, již není věcí žalované. Žalovaná by pochopila, pokud by žaloba směřovala proti rektorátu, ale zákon nestanoví, aby děkanka fakulty vydávala jakékoliv rozhodnutí. Zástupce žalované doplnil, že v současné době je habilitační řízení zastaveno, do té doby habilitační řízení běželo a bylo zastaveno až k datu habilitační přednášky žalobce, která byla neúspěšná. Žalovaná se domnívala, že ve věci není pasivně legitimována.
K námitce, že žalobce nebyl o postoupení námitek rektorovi vyrozuměn, zástupce žalované poukázal opětovně na § 72 zákona o vysokých školách, který takovou povinnost žalované neukládá. Ukládá toliko možnost vyhovět námitkám, či je předat k rozhodnutí rektorovi. Nelze si představit, jaké rozhodnutí by měla žalovaná dle žalobce vydat, pravděpodobně rozhodnutí o předložení námitek rektorovi. To je rozhodnutí pro rozhodnutí. Proto není dán ani smysl podané žaloby, protože pokud rektor skutečně námitky obdržel, bylo na něm, aby vydal konečné rozhodnutí.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ
V.
Posouzení věci Městským soudem
(...) Podle § 79 odst. 1 věty první s. ř. s. "[t]en, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení".
Podle § 79 odst. 2 s. ř. s. "[ž]alovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení".
Podle § 81 odst. 2 s. ř. s. "[j]e-li návrh důvodný, soud uloží rozsudkem správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu, ne však delší, než kterou určuje zvláštní zákon".
Z uvedené právní úpravy vyplývá, že žalobce se s úspěchem může domáhat ochrany proti nečinnosti za splnění podmínek § 79 a násl. s. ř. s. Soudní ochrana proti nečinnosti podle uvedené právní úpravy spočívá v tom, že soud uloží správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Rozhodnutím, které má správní orgán vydat, se rozumí úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva osoby v konkrétním případě, tzn., že ochrana proti nečinnosti musí směřovat k vydání individuálního správního aktu. Správní orgán je nečinný ve smyslu uvedené ochrany dané soudním řádem správním, pokud nekoná ve své meritorní rozhodovací činnosti, přestože mu toto zákon ukládá, tedy pokud zákon stanoví jeho pravomoc a účinnost vydat určité rozhodnutí v konkrétní věci a správní orgán toto nečiní. To znamená, že důvodnost podané žaloby bylo namístě posoudit z pohledu, zda povinnost děkanky vydat rozhodnutí ve věci, tj. meritorní rozhodnutí o právech žalobce, má oporu v zákoně.
Zásadní skutečností pro posouzení rozhodovací pravomoci děkanky FTVS UK je charakter a režim habilitačního řízení podle zákona o vysokých školách.
Podle § 72 odst. 1 zákona o vysokých školách "[v] habilitačním řízení se ověřuje vědecká nebo umělecká kvalifikace uchazeče, a to zejména na základě habilitační práce a její obhajoby a dalších vědeckých, odborných nebo uměleckých prací, a jeho pedagogická způsobilost na základě hodnocení habilitační přednášky a předcházející pedagogické praxe".
Podle § 72 odst. 2 a 4 zákona o vysokých školách se habilitační řízení zahajuje na návrh uchazeče, který se podává děkanovi fakulty.
Ustanovení § 72 odst. 5-9 zákona o vysokých školách pak stanoví průběh habilitačního řízení, které vyúsťuje v tajné hlasování vědecké rady, která se usnáší na návrhu, zda má být uchazeč jmenován docentem.
Podle § 72 odst. 11 zákona o vysokých školách "[n]ávrh na jmenování docentem postoupí vědecká rada rektorovi. Nesouhlasí-li rektor s návrhem, předloží jej se svým odůvodněním vědecké radě vysoké školy, která jej projedná a tajným hlasováním se usnáší, zda uchazeč má být jmenován docentem. Nezíská-li návrh na jmenování většinu hlasů všech členů vědecké rady, platí, že se řízení zastavuje. V opačném případě rektor docenta jmenuje."
Podle § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách "[p]roti postupu při habilitačním řízení může uchazeč podat námitky. Nevyhoví-li námitkám děkan, předá je k rozhodnutí rektorovi; rozhodnutí rektora je konečné."
Městský soud vycházel z judikatury správních soudů (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2011, čj. 7 As 66/2010-119, č. 2597/2012 Sb. NSS, a Krajského soudu v Brně ze dne 17. 1. 2013, čj. 30 A 73/2012-73, č. 2980/2014 Sb. NSS), byť v těchto případech šlo o rozhodování rektora o jmenování děkanem a o rozhodování rektora o jmenování docentem, avšak společným pro tato řízení, včetně věci žalobce, je náhled soudů na povahu práv uchazečů v těchto řízeních a na charakter procesu, jímž uchazeči procházejí.
Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku konstatoval, že "[j]e věcí zákonodárce, jakým způsobem a do jaké míry kogentně upraví vztahy mezi různými orgány vysoké školy, jakož i míru vnitřní autonomie vysokých škol", a že "[h]abilitační řízení a řízení ke jmenování profesorem nelze v žádném případě považovat za jakési soukromé řízení jen proto, že do něho uchazeč vstupuje dobrovolně a že i v případě, pokud by v něm neuspěl, mu nic nebrání i nadále vědecky bádat. Obě řízení jsou totiž svého druhu autorizačními řízeními prováděnými k tomu zákonem pověřenými subjekty (vysokými školami disponujícími příslušnou akreditací) a v případě řízení ke jmenování profesorem též v určité míře ministrem školství a především prezidentem republiky rozhodujícím jako správní orgán na základě zmocnění daného mu k tomu zákonem v souladu s čl. 63 odst. 2 a odst. 3 Ústavy. [...] Pro uvedená řízení platí, že ti, kdo jimi úspěšně projdou, získají v rámci akademického a vědeckého prostředí (a to nikoli jen v rámci vysoké školy či fakulty, na nichž aktuálně vykonávají svoji pedagogickou či vědeckou činnost, nýbrž potenciálně na všech vysokých školách řídících se zákonem o vysokých školách) privilegované postavení umožňující jim se v podstatně významnější míře než jiné osoby podílet na rozhodovacích procesech při výkonu veřejné správy. Např. pouze docenti či profesoři mají právo bez toho, aby k tomu museli být individuálně schváleni vědeckou radou příslušné vysoké školy či fakulty, zkoušet při státní zkoušce (viz § 53 odst. 2 zákona o vysokých školách)."
Správní soudy také judikovaly, že habilitace má jako profesní kvalifikace určitý přesah a osoba, která je jmenovaná docentem nebo profesorem, zjevně získává v akademickém prostředí určité privilegované postavení - vedle zmíněného práva zkoušet (bez dalšího) při státní zkoušce či výlučného profesorského práva předsedat habilitačním a profesorským komisím dáno např. i tím, že podle § 70 odst. 4 zákona o vysokých školách pouze profesor nebo docent, který je akademickým pracovníkem příslušné vysoké školy, může působit jako garant z hlediska kvality a rozvoje určitého studijního programu uskutečňovaného vysokou školou, jehož určení je podmínkou pro akreditaci takového studijního programu ze strany Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy [§ 79 odst. 1 písm. c) ve spojení s odst. 5 písm. b) zákona o vysokých školách].
Uvedené znamená, že habilitační řízení ve věci jmenování žalobce docentem je způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv žalobce a rozhodování v habilitačním řízení se děje v oblasti veřejné správy na úseku vysokého školství.
Městský soud je shodně s již judikovaným názorem Krajského soudu v Brně rovněž toho názoru, že na tom nic nemění ani skutečnost, že zákon o vysokých školách upravuje jak samosprávu, tak i veřejnou správu na úseku vysokého školství, přičemž podle jeho § 6 odst. 1 písm. h) patří habilitační řízení (i řízení ke jmenování docentem) do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy. Pořád totiž platí, že oprávnění vysoké školy nebo její součásti konat habilitační řízení v daném oboru podléhá akreditaci, o jejímž udělení rozhoduje Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy v návaznosti na stanovisko Akreditační komise (§ 82 zákona o vysokých školách). V opačném případě, pokud akreditace udělena není, nelze habilitační řízení vůbec konat. Touto formou tedy státní správa zabezpečuje realizaci jednoho za základních úkolů veřejné správy v oblasti vysokého školství, kterým je získání odpovídající profesní kvalifikace, včetně jejího ověření. Ostatně právě prověření vědecké nebo umělecké kvalifikace uchazeče a jeho pedagogické způsobilosti je předmětem habilitačního řízení, které se zahajuje na návrh uchazeče. Ten se v případě uchazeče o jmenování docentem podává děkanovi fakulty a habilitační řízení se vede až do konečného (meritorního) rozhodnutí o návrhu.
S uvedeným souvisí otázka, jaké rozhodnutí je ve věci návrhu uchazeče o jmenování docentem v proceduře habilitace konečným (meritorním) rozhodnutím, tedy i otázka, kdo, resp. jaký orgán byl v dané věci povinen vydat konečné (meritorní) rozhodnutí, s nímž, jak bylo již výše uvedeno, jedině může být spojena ochrana proti nečinnosti.
Zákon o vysokých školách pojímá rozhodování o návrhu uchazeče tak, že se po habilitační proceduře dle § 72 odst. 5-9 vědecká rada usnáší na návrhu, zda má být uchazeč jmenován docentem. Tento návrh předkládá rektorovi univerzity, který dle § 72 odst. 11 zákona o vysokých školách návrh prověřuje, a buď souhlasí s návrhem a docenta jmenuje, nebo s nesouhlasem vrací návrh vědecké radě, která se o návrhu usnáší většinou hlasů. Pokud návrh nezíská většinu hlasů členů vědecké rady, habilitační řízení se zastaví, v opačném případě, získá-li návrh většinu hlasů, rektor aprobuje návrh a docenta jmenuje.
Výsledkem uvedeného procesu rozhodování je konečné (meritorní) rozhodnutí o návrhu uchazeče, za které je třeba považovat buď rozhodnutí vědecké rady o zastavení řízení (nezíská-li návrh většinovou podporu), nebo rozhodnutí rektora o jmenování uchazeče docentem. Pravomocí vydat rozhodnutí ve věci je tedy nadána vědecká rada nebo rektor.
Uvedené alternativy rozhodování jsou konečnými (meritorními) rozhodnutími ve věci.
Uchazeč se proti rozhodnutí vědecké rady nebo rektora, ale i proti jinému postupu v habilitačním řízení, může bránit toliko podáním námitek dle § 72 odst. 14 citovaného zákona, které jsou v tomto ustanovení užity jako prostředek k hájení práv uchazeče.
Z uvedeného vyplývá, že soudní ochrana proti nečinnosti správního orgánu může být uchazeči a jeho návrhu v habilitačním řízení poskytnuta toliko v případě, kdy v řízení není činný orgán, jehož povinností je rozhodnout ve věci (zde o návrhu na jmenování žalobce docentem), a proto žalobou na ochranu proti nečinnosti může být úspěšně nárokováno toliko rozhodnutí vědecké rady nebo rektora, tj. toho orgánu, který je ze zákona nadán pravomocí ve věci rozhodnout, nikoliv orgánu (zde děkanky FTVS), který v habilitačním řízení působí a koná jiným způsobem.
V souzené věci tedy nemůže být soudní ochrana proti nečinnosti žalobci poskytnuta proto, že žalobce podal námitky pouze proti určitému dílčímu postupu v habilitačním řízení - ustanovení habilitační komise, který je pouze procedurálním krokem vedoucím ke konečnému rozhodnutí o návrhu na jmenování. Námitky nepodal proti rozhodnutí o návrhu vědecké rady ani proti rozhodnutí rektora, neboť habilitační řízení žalobce nebylo z důvodu předchozího rozhodnutí rektora ze dne 17. 6. 2013 ukončeno. Námitky žalobce proti ustanovení habilitační komise proto nejsou relevantními námitkami, jimž může být ochrana soudem poskytnuta, nýbrž jsou námitkami proti způsobu procedury (ustanovení habilitační komise), které lze připodobnit např. námitkám podjatosti v klasickém správním řízení, o nichž je sice správní orgán povinen rozhodnout, nejde však o rozhodnutí meritorní, jímž se řízení končí. Z povahy soudní ochrany proti nečinnosti správního orgánu by žalobce mohl být úspěšný jedině v případě námitek, jimiž by brojil proti nečinnosti vědecké rady nebo rektora, tj. kdy by se marně domáhal vydání usnesení vědecké rady nebo rozhodnutí rektora ve věci jmenování žalobce docentem. O takovou situaci dle uplatněných námitek a dle jejich obsahu nešlo, žalobce se domáhal nápravy při ustanovování habilitační komise, které je předpokladem pro vedení habilitačního řízení, a své námitky podal dle § 72 odst. 14 zákona o vysokých školách proti postupu v habilitačním řízení k děkance FTVS.
Kromě uvedeného městský soud považuje také za důležité, že bez ohledu na charakter námitek proti postupu v habilitačním řízení, tj. zda tyto námitky směřují proti konečnému rozhodnutí, nebo proti procedurálním úkonům, zákon o vysokých školách nestanoví povinnost děkana rozhodovat o námitkách formou rozhodnutí s obligatorními náležitostmi takového rozhodnutí. Postup děkana je dán specifikem habilitačního řízení, zahrnujícím specifickou interakci mezi vědeckou radou, děkanem a rektorem. Proti postupu v habilitačním řízení může uchazeč podat námitky s tím, že nevyhoví-li děkan námitkám, pouze je předá k rozhodnutí rektorovi. O předání námitek rektorovi se nevyhotovuje žádné rozhodnutí, a to ani rozhodnutí o postoupení věci, neboť nejde o postoupení věci. Děkan činí určitou úvahu o oprávněnosti námitek, tato úvaha mu přísluší, k rozhodnutí však předává věc orgánu s rozhodovací pravomocí, jímž je rektor. Neobstojí argumentace žalobce o nezbytné dvojinstančnosti řízení, vyplývající z úvahy, že je-li rektor nadán rozhodovací pravomocí, přísluší taková pravomoc i děkanovi jako orgánu I. stupně. Žalobcova argumentace nenalézá ani podporu v odkazu žalobce na subsidiární použití správního řádu.
Zákon o vysokých školách nepřipouští proti postupům a rozhodnutím v habilitačním řízení opravný prostředek a současně v § 72 odst. 13 výslovně upravuje, že se na habilitační řízení nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Subsidiární použitelnost správního řádu je proto vyloučena, avšak vzhledem k tomu, že orgány vysoké školy mají ve smyslu veřejné správy na úseku vysokého školství postavení orgánu veřejné správy, použijí se na habilitační řízení základní zásady činnosti správních orgánů, které se uplatňují při výkonu veřejné správy vždy, a to i v těch případech, kdy zvláštní zákon stanoví, že se správní řád nepoužije, ale sám neobsahuje takovou právní úpravu, která by těmto zásadám z obsahového hlediska odpovídala (§ 177 odst. 1 správního řádu). Městský soud proto přisvědčuje žalobci v jeho názoru, že i v případě habilitačního řízení lze aplikovat některá ustanovení správního řádu, avšak toliko v obecné rovině zásad, mezi které nenáleží zásada dvojinstančnosti řízení, neboť nejde o zásadu zakotvenou v ústavním pořádku a nadto je výluka dvojinstančnosti připuštěna v řadě předpisů správního práva, např. v řízení podle zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, vydává Rada pro rozhlasové a televizní vysílání konečné rozhodnutí v jednom stupni řízení, v řízení dle § 169 správního řádu není v některých sporech z veřejnoprávních smluv přípustný rozklad apod.
Podle § 81 odst. 1 správního řádu je možné podat proti správnímu orgánu odvolání, pokud zákon nestanoví jinak. Nemožnost podat odvolání tedy musí plynout přímo za zákona, příp. by tato výluka musela být dána pouze implicitně povahou dané věci; k tomu srov. zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As 37/2011-81, č. 2369/2011 Sb. NSS.
Zákon o vysokých školách neupravuje kompetenci odvolacího orgánu, taková kompetence je popřena § 72 odst. 13 zákona o vysokých školách vyloučením obecných předpisů o správním řízení, a to na rozdíl od jiných případů podléhajících § 105 zákona o vysokých školách, podle kterého "[n]estanoví-li tento zákon jinak, postupuje se v řízení ve věcech upravených tímto zákonem podle obecných předpisů o správním řízení". Správní soudy již judikovaly, že existence opravného prostředku není navíc odvoditelná ani z obecných zákonných ustanovení, zasazených do celkového konceptu fungování veřejné správy, neboť nejde o imperativ, který by musel být splněn ve všech typech správního řízení, včetně habilitačního. Jedná se o řízení, které je samo o sobě dosti specifické a zahrnující i určitý instanční postup či vztah mezi vědeckou radou, děkanem a rektorem.
Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku vyslovil, že skutečnost, že se ve věcech týkajících se institucionálního rámce činnosti vysoké školy jako samosprávné veřejnoprávní korporace jedná o rozhodnutí v oblasti veřejné správy, ještě neznamená, že v této věci (a případně jiných věcech, v nichž orgány vysoké školy či její součásti v oblasti veřejné správy rozhodují) musí jít o dvojinstanční řízení. Žalované nesvědčí rozhodovací pravomoc v požadovaném směru, neboť není ze zákona nadána kompetencí rozhodovat o námitkách uchazeče v habilitačním řízení. Nedostatek rozhodovací pravomoci způsobuje nedostatek pasivní legitimace žalované v tomto řízení. Nedostatek pasivní legitimace žalované je rovněž důvodem pro zamítnutí žaloby
VI.
Závěr
Na základě shora uvedených skutečností městský soud dospěl k závěru, že se žalobce domáhal soudní ochrany proti nečinnosti neoprávněně, neboť se domáhal vydání rozhodnutí ve věci námitek proti ustanovení habilitační komise, tedy rozhodnutí, které není v habilitačním řízení rozhodnutím ve věci, a žalobu nedůvodně směřoval proti orgánu, který nemá působnost ani pravomoc vydat požadované rozhodnutí.
Z uvedených důvodů městský soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.
*) S účinností od 1.9.2016 změněn zákonem č. 137/2016 Sb. | decision_1250.txt |
282 | k § 8 odst. 3, § 10 odst. 1 písm. c) a d) a § 58 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů
k § 91a odst. 1 písm. c) a d) soudního řádu správního
I. V následném přezkumu referenda podle § 58 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, je možné přezkoumávat jakákoliv porušení zákona o místním referendu.
II. Důsledky rozhodnutí soudu o neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu a o neplatnosti hlasování jsou odlišné [§ 91a odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s.].
III. Vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v referendu má přednost před vyslovením neplatnosti hlasování v referendu [§ 91a odst. 1 písm. c) a d) s. ř. s.].
IV. Usnesení krajských soudů ve věcech referenda by měla být pro nevypořádání argumentace účastníků řízení rušena pouze výjimečně, pokud Nejvyšší správní soud nedoplní argumentaci krajského soudu způsobem, který by pro účastníky řízení znamenal překvapivé rozhodnutí.
V. Není nepřípustné referendum, které povede k závaznosti referenda pro orgány obce pouze v případě jedné z možných odpovědí (ano/ne) (§ 8 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu).
VI. Odůvodnění referenda podle § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, nemusí být podrobnou analýzou všech možných variant a důsledků, které mohou být s referendem spojeny.
VII. Odhad nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v referendu [§ 10 odst. 1 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu] nemusí zahrnovat náklady, které jsou nejednoznačné, nepřímé, hypotetické či podmíněné přistoupením dalších okolností, nebo dokonce spekulativní a o kterých přípravný výbor či zastupitelstvo na základě racionálních důvodů předpokládá, že nevzniknou.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2016, čj. Ars 4/2015-45)
Prejudikatura: č. 1055/2007 Sb. NSS, č. 2718/2012 Sb. NSS, č. 2760/2013 Sb. NSS, č. 2799/2013 Sb. NSS, č. 2919/2013 Sb. NSS, č. 3162/2015 Sb. NSS a č. 3302/2015 Sb. NSS; č. 48/2007 Sb. ÚS a č. 12/2008 Sb. ÚS.
Věc: Libor Š. proti obci Černolice o vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu, o kasační stížnosti navrhovatele.
Dne 24. 5. 2015 se v obci Černolice konalo místní referendum. Otázka, která byla v referendu položena, zněla:
"Chcete:
aby způsob využití pozemků p. č. 304, 283/1, 283/2, 283/3, 283/4, 283/5, 283/6, 283/7, 283/8, 283/9, 283/10, 283/11, 283/12, 283/13, k. ú. Černolice (známé též jako lokalita ‚V Prokopávce'), byl v územním plánu obce Černolice ponechán ve stávajícím způsobu využití těchto pozemků dle aktuálních údajů v katastru nemovitostí ke dni vyhlášení referenda, tedy neurčené pro bydlení či jinou výstavbu,
dále aby způsob využití pozemků p. č. 261/1, 261/40, 261/41 a 261/49, k. ú. Černolice (známé též jako lokalita ‚Pod Chvalovským'), byl v územním plánu obce Černolice ponechán ve stávajícím způsobu využití těchto pozemků dle aktuálních údajů v katastru nemovitostí ke dni vyhlášení referenda, tedy neurčené pro bydlení či jinou výstavbu, s výjimkou části pozemku p. č. 261/49 v rozsahu maximálně 5 300 m2 souběžně s pozemkem p. č. 260/2 dle vyznačeného orientačního plánku (tučně ohraničená část), kde chcete, aby byla možná změna způsobu využití na bydlení v rodinných domech,
dále aby způsob využití pozemků p. č. 100/ 32, 100/37, 100/39, k. ú. Černolice (známé též jako lokalita ‚Ve Slatinách'), byl v územním plánu obce Černolice ponechán ve stávajícím způsobu využití těchto pozemků dle aktuálních údajů v katastru nemovitostí ke dni vyhlášení referenda, tedy neurčené pro bydlení či jinou výstavbu, s výjimkou části pozemku p. č. 100/37 v rozsahu maximálně 4 000 m2 ze strany navazující na pozemek p. č. 100/44 a 100/28 dle vyznačeného orientačního plánku (tučně ohraničená část), kde chcete, aby byla možná změna způsobu využití na bydlení v rodinných domech."
V referendu se 87 % voličů vyslovilo pro možnost "ano". Navrhovatel se u Krajského soudu v Praze domáhal vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého ve jmenovaném referendu. Krajský soud jeho návrh zamítl usnesením ze dne 25. 6. 2015, čj. 50 A 5/2015-57.
Krajský soud připomněl obecná východiska soudní kontroly referenda spočívající zejména ve zdrženlivosti soudu. Rozhodnutí v místním referendu může být soudem prohlášeno za neplatné podle § 58 odst. 1 písm. b) a c) zákona o místním referendu pouze tehdy, bylo-li konáno o věci, která nepatří do samostatné působnosti obce, anebo o níž nelze referendum vůbec konat. Každá nezákonnost tedy nevede k neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Mezi stranami bylo přitom nesporné, že pořízení územního plánu patří do samostatné působnosti obce.
Krajský soud neshledal v rozporu s právními předpisy ani otázku položenou v referendu, ani přijaté rozhodnutí. Poté, co byly části územního plánu obce Černolice v lokalitách, kterých se týkalo referendum, zrušeny rozsudkem krajského soudu a přestaly být plochami regulovanými územním plánem, bylo povinností obecního zastupitelstva bezodkladně rozhodnout o pořízení změny územního plánu bez nutnosti zpracovat zadání změny (§ 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Judikatura dovodila, že před pořízením územního plánu či jeho změny je žádoucí zjistit názor veřejnosti na případné změny v území, třeba i prostřednictvím místního referenda. Postup zastupitelstva tak byl plně v souladu se zákonem.
Neztotožnil se ani s tím, že by referendum bylo v rozporu s § 7 písm. e) zákona o místním referendu, tedy že by se rozhodovalo o otázce, o které se má rozhodovat ve zvláštním řízení. Tato výluka nedopadá ani na pořizování územního plánu, ani na přípravu změny územního plánu.
Překážkou rozhodování v místním referendu není položení více otázek najednou nebo jen jedné otázky členěné na části. Otázka směřovala ke zjištění názoru občanů hlasujících v místním referendu na to, zda jmenované pozemky mají zůstat, až na uvedené výjimky, nezastavěné bytovou či jinou výstavbou. Takto formulovaná otázka umožňovala kladnou, či zápornou odpověď. Občan hlasující v místním referendu se mohl pro zápornou odpověď rozhodnout nejenom z důvodu nesouhlasu s celou otázkou, ale také z důvodu nesouhlasu jen s některou z jejích částí, či dokonce jen z důvodu nesouhlasu s výjimkou. Území pak bylo označeno parcelními čísly jednotlivých pozemků, což je z pohledu určitosti a nezaměnitelnosti území zcela dostačující údaj. Místopisná označení byla uvedena toliko v závorce a k otázce byly připojeny orientační mapky umístění všech lokalit.
Odpůrce dostál všem povinnostem týkajícím se jeho informační povinnosti stanovené v § 14 zákona o místním referendu. Pro případ kladného výsledku referenda, tedy odmítnutí výstavby v uvedených lokalitách, nebyla s náklady realizace takového rozhodnutí spojena povinnost vracet společnosti ALTSTAEDTER INVESTMENTS a.s. (dále jen "společnost AI") finanční prostředky. Finanční vyrovnání může přijít na řadu teprve po skončení řízení o změně územního plánu a je věcí jednání mezi odpůrcem a touto společností, eventuálně soudního řízení, jehož výsledkem by bylo uložení povinnosti odpůrci finanční prostředky uhradit.
Navrhovatel (stěžovatel) podal proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost. V ní namítal, že se krajský soud nezabýval podstatou jeho tvrzení, pokud jde o posouzení souladu otázky položené v referendu, resp. i rozhodnutí v něm přijatého s právními předpisy. Usnesení proto považoval za nepřezkoumatelné.
Stěžovatel ve svém návrhu tvrdil, že kvůli výsledku referenda nemůže být územní plán dokončen dle stávajícího zadání, což je protiprávní. Odpůrce musí dle stěžovatele řádně dokončit proces tvorby a schválení návrhu územního plánu dle stávajícího zadání v části, v níž byl soudem zrušen, a to cestou navázání na poslední úkon, který nebyl soudem zpochybněn. Jde tedy o návrat do stavu, ke kterému vydal dne 18. 11. 2011 kladné stanovisko krajský úřad. Územní plán tvoří jeden celek a nelze z něj vyčlenit části, které budou schváleny a které schváleny nebudou. Výsledek referenda však schválení ohledně území, která byla předmětem rozhodování, takovému postupu brání, neboť ve své podstatě mění samotné zadání územního plánu, které již v tomto stadiu možné měnit není.
Krajský soud se dále nevypořádal s námitkou, že otázka řešená v místním referendu má být předmětem námitkového řízení v rámci procesu tvorby územního plánu s ohledem na to, že část zastupitelů obce zneužívá své veřejné funkce, aby prosadila své soukromé zájmy. Ty se jim nepodařilo dříve prosadit v rámci řízení o námitkách proti návrhu územního plánu a hrozí, že by se jim toto opakovaně v rámci tohoto zvláštního řízení opět nepodařilo.
Stěžovatel namítal, že otázka v referendu nebyla položena jednoznačně. Hlasování se nezúčastnil, neboť neměl zájem ani na kladné, ani na záporné odpovědi, ale na odpovědi, kterou by se vyjádřil k jednotlivým otázkám zvlášť. Z týchž důvodů se pravděpodobně referenda nezúčastnila velká většina možných voličů, což bylo způsobilé ovlivnit jeho výsledek. Závěr krajského soudu, že nedošlo k manipulaci občanů, neboť se mohli vyjádřit k tomu, zda navržený způsob využití pozemků odsouhlasí, či nikoliv, je proto chybný.
Krajský soud se dále nevypořádal s argumentací týkající se nejednoznačnosti položené otázky, konkrétně s tím, že pro běžného občana není pro komplikovanost otázky jednoznačné, s čím vším svým hlasem vlastně vyjadřuje souhlas, či nesouhlas. Občané neměli možnost se vyjádřit ke každé otázce (a obsaženým výjimkám) samostatně, museli odpovědět na tři otázky současně, a to výlučně stejným způsobem. Požadavek § 8 odst. 3 zákona o místním referendu je nutno vyložit nejen tak, aby formulace dotazu technicky umožňovala odpověď "ano" či "ne", ale aby zároveň nebyla dána možnost na položenou otázku (pro kombinaci několika dotazů) odpovědět "zčásti ano, zčásti ne". S ohledem na závaznost referenda ve smyslu § 49 zákona o místním referendu není patrné, co je výsledkem jmenovaného referenda. Zda je odpůrce zavázán v případě kladného výsledku prosazovat pouze využití pozemků (včetně formulovaných výjimek pro jednotlivé oblasti) přesně a společně v jejich kombinaci tak, jak je otázka formulována, nebo zda je zavázán činit i úkony vedoucí k nezastavěnosti jednotlivých oblastí samostatně. Neplatnost formulace dotazu pro jeho nejednoznačnost je pak ještě zřetelnější pro případ, kdy by výsledkem referenda bylo odmítnutí položeného dotazu, neboť by nebylo určitelné, zda je pro odpůrce závazný nesouhlas ohledně prvního, druhého či třetího dotazu, nebo pouze co do některé z výjimek u dotazu druhého či třetího. Z formulace zejména druhé a třetí otázky je zřejmá účelovost a snaha o prosazení partikulárních zájmů některých členů zastupitelstva. Otázka je formulována návodně, popisně, přičemž větou oznamovací (nikoli tázací), sděluje občanovi, jak má odpovědět; věta tázací je totiž vždy zakončena otazníkem. Dotaz definuje způsob využití pozemků odkazem na dosavadní zápis způsobu využití pozemku v katastru nemovitostí, který však není v dotazu nikterak popsán. Ten je tak neurčitý pro neúplnost.
Krajský soud se dále nevypořádal s žalobními tvrzeními, že odůvodnění vyhlášení místního referenda bylo zcela minimalistické. Absentovaly v něm důsledky ať už kladné, či záporné odpovědi, jelikož nebyly vysvětleny rozdíly v podmínkách zastavěnosti jednotlivých lokalit. Usnesení vůbec neobsahovalo určení výše nákladů spojených s realizací přijatého rozhodnutí; vyhlášení referenda uvádí pouze náklady na realizaci referenda samotného. Občané měli být informováni o tom, že nebude-li společnost AI moci uskutečnit schválený stavební záměr, bude odpůrce povinen vrátit investici této společnosti do infrastruktury obce ve výši 10 milionů Kč. Neuvedení této informace zásadně ovlivnilo výsledek referenda.
Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že kasační stížnost není důvodná. Namítl, že sponzorská smlouva nemůže zavazovat žádné zastupitelstvo k hlasování o podobě územního plánu a nezakládá dle jeho právních rozborů v žádném případě nárok na vrácení sponzorského daru (investice společnosti AI 10 milionů Kč). Vhodnost a správnost otázek a možnost vyhlášení referenda byly konzultovány s několika právníky a nebyly rozporovány Ministerstvem vnitra. Informovanost občanů je dlouhodobě zajištěna zveřejňováním celé kauzy územního plánu na webových stránkách obce a společnost AI doručila dva dny před hlasováním do schránek voličů otevřený dopis starostovi obci, kde popisuje situaci ze svého pohledu.
Vázanost zastupitelstva obce rozhodnutím místního referenda o tom, které lokality nemají být určeny k zastavění, není na překážku procesu dokončení územního plánu a není v rozporu s právními předpisy. I bez závazného rozhodnutí přijatého v místním referendu by zastupitelstvo obce nebylo povinno přijmout územní plán v podobě, se kterým by nesouhlasilo, byť by byl návrh územního plánu vypracován v souladu se schváleným zadáním. Podrobně se k tomuto problému vyjadřoval odpůrce v řízení před krajským soudem.
Pokud jde o tvrzení, že někteří zastupitelé zneužívají veřejné funkce, aby prosadili své soukromé zájmy, pak jde o ničím nepodložené úvahy, které postrádají jakoukoliv logiku, neboť v místním referendu rozhodují občané obce, nikoliv členové zastupitelstva. Tvrdí-li stěžovatel, že došlo k porušení ustanovení zákona o místním referendu, které mohlo ovlivnit jeho výsledek, dovolává se návrhového bodu dle § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu. Tento návrhový bod však není přípustný v řízení o vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, jež stěžovatel zahájil. V tomto řízení je možné namítat pouze nepřípustnost místního referenda pro rozpor s § 6 a § 7 zákona o místním referendu podle návrhových bodů dle § 58 odst. 1 písm. b) a c) uvedeného předpisu. Porušení jiných ustanovení zákona o místním referendu prostřednictvím § 58 odst. 1 písm. a) je možné namítat pouze v řízení o vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu. V řízení o vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu není přípustná ani námitka porušení § 8 odst. 3 tohoto zákona. Přes výše uvedené se krajský soud těmito námitkami zabýval a dospěl k závěru, že ani tyto nejsou důvodné.
Odpůrce se ztotožnil se závěry krajského soudu ohledně nejednoznačnosti otázky položené v místním referendu. K námitce týkající se neuvedení výše nákladů spojených s realizací rozhodnutí a povinnosti obce Černolice vracet společnosti AI její investici v případě neumožnění výstavby v souladu s výsledky referenda odpůrce odkázal na odůvodnění usnesení krajského soudu. Odmítl, že by s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu byla spojena povinnost obce vracet jakékoliv prostředky. Usnesení zastupitelstva obsahovalo jak odůvodnění návrhu, tak odhad nákladů spojených s provedením místního referenda. Vzhledem k tomu, že náklady na pořízení ("dokončení") územního plánu musí odpůrce vynaložit bez ohledu na výsledek místního referenda, nelze tyto náklady považovat za náklady spojené s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu. I kdyby však takovými náklady byly, nešlo by zde o takové porušení zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení Nejvyšším správním soudem
(...)
III.A Rozsah následné soudní kontroly referenda
[26] Nejvyšší správní soud se jako první otázkou zabýval tím, zda krajský soud nepřekročil rámec přezkumu, když posuzoval nejen neplatnost rozhodnutí v místním referendu, ale i neplatnost hlasování. Pokud by totiž překročil rozsah přezkumu, zatížil by řízení jinou vadou, která by mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.], k čemuž by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet i bez návrhu (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[27] Ustanovení § 58 odst. 1 zákona o místním referendu zní: "Návrh na vyslovení neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu může podat u soudu každá oprávněná osoba nebo přípravný výbor, mají-li za to, že a) došlo k takovému porušení ustanovení tohoto zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek, b) bylo konáno místní referendum o věci, která nepatří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města, nebo c) bylo konáno místní referendum o věci, o níž místní referendum nelze podle § 6 konat."
[28] Stěžovatel se v petitu svého návrhu domáhal toho, aby rozhodnutí přijaté v místním referendu bylo prohlášeno za neplatné. Takto byl nazván i návrh. Část jeho námitek směřovala k nepřípustnosti konání místního referenda podle § 7 písm. d) a e) zákona o místním referendu (důvody nepřípustnosti referenda), přičemž zde není sporu, že by v případě porušení tohoto ustanovení šlo o neplatnost rozhodnutí v místním referendu. Další námitky však směřují k porušení § 8 odst. 3 (nejednoznačnost položené otázky) a § 14 ve spojení s § 10 odst. 1 písm. c) a d) téhož předpisu (odůvodnění návrhu a odhad nákladů). Tato porušení zákona nelze podřadit pod § 58 odst. 1 písm. b) a c) zákona o místním referendu, a tedy většinou nemají za důsledek neplatnost rozhodnutí v místním referendu, ale lze uvažovat pouze o § 58 odst. 1 písm. a), které je naopak zpravidla spojováno s neplatností hlasování (viz např. Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 248).
[29] Otázka rozsahu přezkumu se rozpadá do tří samostatných podotázek, přičemž odpověď na některou z nich může předurčovat nadbytečnost navazujících. První je ta, zda je možné v následném přezkumu referenda přezkoumávat jakákoliv porušení zákona, nebo zda některá ustanovení zákona přezkumu nepodléhají. Pokud by přezkumu podléhala jen některá, pak by nebylo možné, aby se ostatními soud zabýval, bez ohledu na petit návrhu. Druhá se týká toho, zda je rozdíl v důsledcích vyslovení neplatnosti hlasování a neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Neexistoval-li by rozdíl, pak by bylo těžko odůvodnitelným formalismem, aby se rozsah přezkumu odvíjel od petitu, jestliže by jakýkoliv výrok soudu vždy vedl ke stejným důsledkům. Třetí podotázka pak směřuje k tomu, jaký je důsledek toho, že se stěžovatel domáhá v petitu jedné z možností následného přezkumu, ačkoliv odůvodnění návrhu by odpovídalo i druhé z možností.
[30] Jak správně poukazuje odpůrce, § 58 zákona o místním referendu rozlišuje dva možné návrhy v rámci následné soudní kontroly referenda, a to návrh na vyslovení neplatnosti hlasování a návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. Tomu odpovídá i úprava v § 91a odst. 1 s. ř. s., která jednotlivé návrhy řadí do samostatných ustanovení - písm. c) a d) ["Návrhem se u soudu lze za podmínek stanovených zvláštním zákonem domáhat [...] c) vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu, d) vyslovení neplatnosti hlasování v místním referendu."].
[31] Zákon o místním referendu v § 58 výslovně neurčuje, která porušení zákona mají za následek neplatnost hlasování a která mají za následek neplatnost rozhodnutí v místním referendu. Neplatnost hlasování se zjevně musí vztahovat k porušení těch pravidel, která upravují průběh samotného hlasování, případně s ním souvisí, jako je například vedení kampaně pro místní referendum (tedy zejména část první hlava V.), ale i proces zjišťování výsledků hlasování (část první hlava VI.). Uvedená porušení odpovídají zpravidla § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu ("došlo k takovému porušení ustanovení tohoto zákona, které mohlo ovlivnit jeho výsledek"). Oproti tomu neplatnost rozhodnutí v místním referendu se bude týkat zejména situací, kdy se referendum vůbec nemělo uskutečnit, neboť se netýkalo samostatné působnosti obce (§ 6), nebo se jí sice týkalo, ale jeho konání je zákonem vyloučeno (§ 7). Jde tedy zpravidla o důvody podle § 58 odst. 1 písm. b) a c) zákona o místním referendu ["b) bylo konáno místní referendum o věci, která nepatří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města, nebo c) bylo konáno místní referendum o věci, o níž místní referendum nelze podle § 6 konat" - v tomto ustanovení jde o zjevný legislativně technický omyl, když je zcela zřejmé, že má jít o § 7 (viz obdobně bod [26] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, ve věci neplatnosti místního referenda v Plzni)].
[32] Z textu § 58 zákona o místním referendu však nelze dovodit, že by některá ustanovení zákona byla z následné soudní kontroly referenda vyloučena. Bez ohledu na to, zda by porušení mělo za následek neplatnost hlasování nebo neplatnost rozhodnutí v místním referendu, vždy přichází v úvahu důvod podle § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu, tedy porušení zákona, které mohlo ovlivnit výsledek referenda. Pokud bude hypotéza této normy naplněna, pak je nerozhodné, zda porušení povede k neplatnosti hlasování, nebo k neplatnosti rozhodnutí v místním referendu. To samozřejmě pouze za předpokladu, že o těchto otázkách nebylo již dříve rozhodnuto soudem v předběžné kontrole referenda (viz citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci neplatnosti místního referenda v Plzni).
[33] Na první podotázku je proto třeba odpovědět tak, že v následném přezkumu referenda je možné přezkoumávat jakákoliv porušení zákona.
[34] Jak bylo rozebráno shora v bodu [30], zákonodárce umožnil dva možné výroky soudu ohledně následné kontroly referenda. Nicméně ani zákon o místním referendu, ani s. ř. s. neupravují důsledky těchto odlišných výroků. V obou případech bude nepochybně důsledkem, že rozhodnutí přijaté v referendu nebude závazné. Nicméně další důsledky se budou podle okolností věci lišit.
[35] Ze smyslu právní úpravy je třeba dovodit, že neplatnost rozhodnutí přijatého v referendu bude způsobena takovými vadami, které nelze zhojit novým hlasováním o položené otázce, protože referendum vůbec nemělo být vyhlášeno. Nejčastěji tedy půjde o vady uvedené v § 58 odst. 1 písm. b) a c) zákona o místním referendu. Nové hlasování bude v těchto případech vyloučeno.
[36] V případě, že bude rozhodnuto o neplatnosti hlasování v místním referendu, bude se jednat o vady ovlivňující hlasování či zjišťování výsledků hlasování. V tomto druhém případě půjde o obdobu neplatnosti voleb podle § 90 odst. 1 s. ř. s. Bylo by zcela absurdní dovozovat z právní úpravy, že i v případě tohoto druhu chyb by muselo být vyhlašováno zcela nové referendum, pokud by vada spočívala například v chybném spočítání výsledků hlasování. S ohledem na značnou kusost právní úpravy se bude muset v takových situacích soud vypořádat s tím, nakolik bude možné využít analogie s volebními předpisy a se kterými, nicméně v tuto chvíli je předčasné se k těmto otázkám vyjadřovat.
[37] Pro posouzení této věci, a tedy odpovědi na druhou podotázku je podstatný závěr, že důsledky rozhodnutí soudu o neplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu a o neplatnosti hlasování budou odlišné, a může být tudíž podstatné, jakého výroku se navrhovatel domáhá.
[38] Jak bylo uvedeno shora, stěžovatel se v petitu domáhal, aby rozhodnutí přijaté v místním referendu bylo prohlášeno za neplatné. S ohledem na rozlišení provedené v bodech [35] a [36] je třeba dovodit, že ačkoliv porušení § 8 odst. 3 zákona o místním referendu (jednoznačnost položené otázky) by mělo za následek také neplatnost rozhodnutí v místním referendu, porušení § 14 ve spojení s § 10 odst. 1 písm. c) a d) téhož předpisu (odůvodnění návrhu a odhad nákladů) by mělo spíše za následek neplatnost hlasování, neboť se týká informovanosti oprávněných osob, a souvisí tak s kampaní před referendem.
[39] Ohledně vztahu petitu a odůvodnění návrhu na jedné straně a výroku soudu na straně druhé je možné se inspirovat soudní ochranou ve věcech volebních, kam svou povahou ochrana ve věcech referenda spadá (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 9. 2015, čj. Ars 1/2015-94, č. 3302/2015 Sb. NSS, ve věci ochrany zastupitelů před vyhlášením referenda v Brně). Judikatura ve volebních věcech připouští za určitých podmínek propustnost mezi jednotlivými subtypy řízení ve volebním soudnictví a umožňuje, aby si soud sám v rámci jednoho a téhož řízení petit "překvalifikoval". Soud tak například vyslovil neplatnost volby kandidáta, ačkoliv petitem se stěžovatel domáhal pouze prohlášení neplatnosti voleb, neboť z obsahu návrhu bylo zřejmé, že nesouhlasí s chybným součtem hlasů, a v důsledku toho s vadným přidělením mandátu (usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v Pardubicích ze dne 20. 11. 2006, čj. 52 Ca 71/2006-68, č. 1055/2007 Sb. NSS). Obdobně posoudil jako návrh na neplatnost volby kandidáta návrh na neplatnost hlasování a voleb za situace, kdy se u senátních voleb faktický rozdíl mezi oběma návrhy stíral (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2012, čj. Vol 4/2012-39). Naposledy pak opět došlo k posouzení návrhu na neplatnost voleb též jako návrhu na neplatnost volby kandidáta, když soud dospěl k závěru, že návrh na neplatnost voleb ve svém důsledku zahrnuje i vyslovení neplatnosti volby tohoto kandidáta (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110, č. 3162/2015 Sb. NSS). Uvedenou judikaturu lze shrnout tak, že pokud z odůvodnění návrhu nebo z povahy věci vyplývá, že určitý petit ve volebních věcech v sobě obsahuje i jiný petit, může soud rozhodnout bez dalšího i o tomto implicitním návrhu.
[40] Vztaženo na projednávanou věc je třeba dovodit, že stěžovatel se sice přednostně domáhal vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v referendu, ale z odůvodnění návrhu je třeba dovodit, že případně má zájem i na prohlášení neplatnosti hlasování. Zcela zjevně směřuje k tomu, aby rozhodnutí přijaté v referendu nemělo zákonem předvídané účinky, ať již přednostně z důvodu, že se nemělo vůbec konat, nebo alespoň z důvodu, že byl vadný jeho průběh. V obecné rovině je totiž třeba dovodit, že vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v referendu bude mít přednost před vyslovením neplatnosti hlasování v referendu. Jestliže soud dospěje k závěru, že o určité otázce vůbec nemělo být hlasováno, bylo by zcela nadbytečné, aby se ještě vyjadřoval k tomu, zda byl v pořádku průběh hlasování o nepřípustné otázce. Posouzení toho, zda návrh na vyslovení neplatnosti rozhodnutí v sobě zahrnuje i návrh na neplatnost hlasování, však bude třeba v případě referenda posoudit vždy individuálně. Nelze vyloučit, že navrhovatel bude přesvědčen o nepřípustnosti položené otázky, ale pro případ, že se soud s tímto postojem neztotožní, nebude mít zájem zpochybňovat průběh referenda.
III.B Nepřezkoumatelnost usnesení krajského soudu
[41] Dále se soud musel zabývat namítanou nepřezkoumatelností napadeného usnesení, což je stěžejní námitka kasační stížnosti. Vlastní přezkum rozhodnutí je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že by k ní byl povinen soud přihlédnout i bez námitky, z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[42] Ve věcech referenda však nelze přehlédnout některá specifika, která toto řízení odlišují od jiných řízení. Jak vyplývá z § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s., Nejvyšší správní soud může v případě zjištění vadnosti rozhodnutí krajského soudu sám rozhodnout o ochraně ve věcech místního referenda postupem podle § 91a odst. 1 s. ř. s. V souvislosti s tímto oprávněním, jakož i s oprávněním krajského soudu v těchto věcech, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační řízení ve věcech místního referenda má odlišnou povahu od jiných řízení. V usnesení ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126, k tomu uvedl: "[20] V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu vydaného dle § 91a s. ř. s. není jediným účelem řízení Nejvyššího správního soudu přezkum rozhodnutí krajského soudu, ale přistupuje k němu i výjimečné oprávnění, jinak výhradně kasačního soudu, pozitivně a s konečnou platností rozhodnout o původním návrhu přípravného výboru. Tím se řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutím krajského soudu vydaným o ochraně návrhu přípravného výboru dle § 57 odst. 1 zákona o místním referendu zásadně obsahově i formálně odlišují od jiných řízení, včetně blízkého řízení o žaloby proti nečinnosti (v němž může správní soud v případě důvodnosti žaloby pouze uložit správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí namísto jeho přímého vydání). Kasační soud se na rozdíl od přezkumu rozhodnutí o žalobách proti nečinnosti neomezuje na přezkum zákonnosti rozhodnutí krajského soudu (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, čj. 7 Ans 10/2012-46, č. 3013/2014 Sb. NSS) a jeho řízení nese v určitém rozsahu i prvky apelačního procesu. [21] Obecně je možno konstatovat, že ve věcech přezkumu věcí volebních a místního referenda je právní úprava koncipována tak, aby každý orgán, který v řízení rozhoduje, měl (za splnění zákonných podmínek) možnost vydat rozhodnutí zajišťující komplexní vyřešení věci, a naplnit tak primární cíl řízení bez nutnosti provedení dalších dílčích kroků. Názorným důkazem této koncepce je právě ustanovení § 57 odst. 3 zákona o místním referendu."
[43] Ačkoliv se v citovaném usnesení hovoří o ochraně návrhu přípravného referenda, stejné závěry je třeba vztáhnout i na řízení o následné kontrole referenda, neboť z § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. je patrné, že se vztahuje jak na předběžnou, tak na následnou ochranu ve věcech místního referenda (viz ostatně pro případ neplatnosti rozhodnutí přijatého v referendu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 4/2012-47, č. 2760/2013 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda ve Chvalovicích (dále jen "rozsudek ve věci Chvalovice"). I v případě následné kontroly referenda je vhodné, aby jakýkoliv rozhodující orgán (tedy nejen krajský soud, ale i Nejvyšší správní soud) mohl vydat rozhodnutí, které věc s konečnou platností rozhodne, a byla tak ukončena nejistota ohledně závaznosti rozhodnutí, které často může mít zásadní dopady na rozhodování orgánů obce.
[44] Nelze ani přehlédnout, že krajský soud má povinnost rozhodnout o návrhu do 30 dnů (§ 91a odst. 3 s. ř. s.). Lze proto očekávat, že s ohledem na zákonnou lhůtu a někdy i složitost řešené problematiky bude nucen často zvolit stručnější vypořádání argumentace, oproti situaci, kdy není takovouto lhůtou vázán.
[45] Nejvyšší správní soud je proto toho názoru, že usnesení krajských soudů ve věcech referenda by měla být pro nevypořádání argumentace účastníků rušena pouze výjimečně, pokud Nejvyšší správní soud nedoplní argumentaci krajského soudu způsobem, který by pro účastníky řízení znamenal překvapivé rozhodnutí.
[46] Stěžovatel v prvé řadě poukazuje na nevypořádání jeho argumentace týkající se nemožnosti dokončit územní plán v důsledku rozhodnutí přijatého v referendu. Stěžejní bylo zejména tvrzení, že v dané fázi pořizování územního plánu již není možné změnit zadání územního plánu, neboť by návrh měl být vrácen do stavu, ke kterému vydal kladné stanovisko krajský úřad. Krajský soud při vypořádání této argumentace odkázal na § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, z něhož vyplývá, že v případě zrušení části územního plánu musí obecní zastupitelstvo rozhodnout o pořízení změny územního plánu bez nutnosti zpracovat zadání změny. Dále se odkázal na judikaturu, ze které vyplývá, že před pořízením územního plánu či jeho změny je vhodné znát názor veřejnosti i prostřednictvím místního referenda (str. 10 druhý odstavec usnesení).
[47] Ačkoliv jde o odůvodnění stručné, je z něj úvaha krajského soudu patrná. Vyšel z toho, že právní úprava v dané situaci počítá s tím, že ohledně zrušené části územního plánu je nezbytné znovu rozhodnout o pořízení změny územního plánu. Rozhodnutí o pořízení územního plánu či jeho změny je přitom "nultým krokem" v pořizování územního plánu (§ 44 stavebního zákona z roku 2006). Z toho logicky vyplývá, že nelze uvažovat o nedodržení zadání územního plánu, které chronologicky navazuje až na rozhodnutí zastupitelstva obce o pořízení územního plánu (§ 47 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006). Námitky stěžovatele tudíž byly vypořádány.
[48] Dále je poukazováno na to, že se soud nevypořádal s námitkou, že se stejná skupina osob, hájící své soukromé zájmy, snaží prosadit formou místního referenda řešení, které má být předmětem námitkového řízení. Krajský soud odkázal na svou předchozí judikaturu a na nález Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, č. 48/2007 Sb. ÚS, které se vztahují k přípustnosti referenda ve stadiu návrhu územního plánu a uzavřel, že uvedené závěry je třeba přijmout i ve vztahu k fázi přípravy změny územního plánu (s. 10, třetí odstavec usnesení).
[49] Soud tedy vypořádal žalobní námitku tak, že i přesto, že je proces přijímání územního plánu upraven ve stavebním zákoně z roku 2006, nebrání to tomu, aby o otázkách, které se řešených ploch dotýkají, proběhlo místní referendum. Z návrhu nevyplývala žádná bližší argumentace, proč by se měla přípustnost referenda podle § 7 písm. e) zákona o místním referendu ("[m]ístní referendum nelze konat v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení") odlišně posuzovat podle toho, které osoby mají na vyhlášení referenda zájem. Toto ostatně není vyjádřeno ani v kasační stížnosti. Krajský soud proto zjevně nepovažoval tuto argumentaci za jakkoliv relevantní pro právní posouzení věci, ale pouze za dokreslující, a proto na ni výslovně nereagoval. Jak konstatoval i Ústavní soud, povinnost soudu řádně odůvodnit rozhodnutí nelze chápat tak, že musí být na každý argument strany podrobně reagováno (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1903/07, č. 12/2008 Sb. ÚS).
[50] Stěžovatel tvrdil, že v rozsahu popsaném shora nebyla vypořádána jeho argumentace týkající se nejednoznačnosti otázky položené v referendu. K argumentaci týkající se toho, že hlasující nevěděl, s čím vším svým hlasem vyjadřuje souhlas či nesouhlas, se vyjádřil krajský soud na s. 11 ve druhém odstavci ve třetí až páté větě usnesení. Pokud jde o otázku přípustnosti více otázek najednou, což souvisí s námitkou nemožnosti odpovědi "zčásti ano a zčásti ne", vyjádřil se k nim soud na s. 10 ve čtvrtém odstavci třetí a čtvrté větě a dále na s. 11 druhém odstavci první a druhé větě. Je pravdou, že se výslovně nevyjádřil k tomu, zda je odpůrce zavázán v případě kladného výsledku prosazovat pouze využití pozemků (včetně v dotazu formulovaných výjimek pro jednotlivé oblasti) přesně a společně v jejich kombinaci, ani k tomu, jaká by byla závaznost v případě negativního výsledku. Odpověď na tuto námitku však nepřímo vyplývá z odůvodnění vztahujícího se k určitosti položené otázky na s. 11 ve druhém odstavci. Soud zde vyložil, že se občan hlasující v místním referendu mohl pro zápornou odpověď rozhodnout nejenom z důvodu nesouhlasu s celou otázkou, ale také z důvodu nesouhlasu jen s některou z jejích částí, či dokonce jen z důvodu nesouhlasu s výjimkou. Z uvedeného je třeba dovodit, že soud považoval za závazek vyplývající pro zastupitelstvo z referenda právě kombinaci využití pozemků, včetně výjimek, a naopak to, že v případě negativního výsledku by uvedenou kombinací vázáno nebylo. U tvrzené účelovosti druhé a třetí otázky není zřejmé, z čeho stěžovatel dovozoval, že by případná účelovost byla nezákonná. Lze proto dovodit, že i tuto argumentaci považoval krajský soud za dokreslující situaci, a proto na ni nereagoval, neboť tak činit nemusel. K námitce, že otázka byla návodná a popisná, protože byla učiněna větou oznamovací, lze opět najít odpověď na s. 11 ve druhém odstavci. Soud zde dovozuje jasnou možnost odpovědi na položenou otázku, a to způsobem dle volby občanů. Pokud by ji považoval za větu oznamovací, nemohl by dojít k závěru, že je možné na ni odpovědět.
[51] Jestliže stěžovatel namítá, že se krajský soud nevypořádal s tím, že usnesení zastupitelstva o vyhlášení místního referenda neobsahovalo určení výše nákladů spojených s realizaci přijatého rozhodnutí, pak je třeba odkázat na s. 11 čtvrtý odstavec usnesení, jehož poslední část odůvodňuje, proč nebylo třeba uvádět možné náklady spojené s vypořádáním společnosti AI. Ostatně stěžovatel ve své kasační stížnosti s tímto závěrem polemizuje, což by nebylo v případě nepřezkoumatelnosti možné.
[52] Stěžovateli lze dát za pravdu, že se krajský soud zřetelně nevyjádřil k jeho úvaze ohledně neurčitosti otázky položené v referendu z důvodu, že způsob využití pozemků měl být dán pouze odkazem na dosavadní zápis způsobu využití pozemku v katastru nemovitostí. Vzhledem k tomu, že tuto argumentaci vznesl sám stěžovatel, nemůže být poskytnutí odpovědi na ni přímo Nejvyšším správním soudem pro něj překvapivé (viz bod [45] tohoto rozsudku). Argumentace je proto obsažena dále v části věnované námitkám ve věci samé.
[53] Lze též připustit, že s žalobní argumentací týkající se rozsahu odůvodnění usnesení o vyhlášení referenda, pokud jde o jiné údaje než o odhad nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu, se krajský soud vypořádal nadmíru stručně. Náležitostem usnesení se krajský soud věnoval na s. 11 ve čtvrtém odstavci. Zde pouze uvedl náležitosti dle § 14 ve spojení s § 10 zákona o místním referendu a bez dalšího vysvětlení dodal, že odpůrce všem těmto povinnostem dostál. Následně se konkrétně věnoval pouze otázce náležitostí dle § 10 písm. d) citovaného zákona, tedy nákladům spojeným s referendem, a již oslyšel argumentaci ohledně § 10 písm. c) tohoto zákona (odůvodnění návrhu), které se týkaly minimalistického pojetí odůvodnění, absence důsledků kladné a záporné odpovědi a rozdílů v podmínkách zastavěnosti jednotlivých lokalit. Nicméně i tato argumentace byla vznesena stěžovatelem, a podrobnější odpověď na ni v další části odůvodnění tohoto rozsudku proto nemůže být pro stěžovatele překvapivá.
III.C Námitky ve věci samé
[54] Kromě namítané nepřezkoumatelnosti lze z kasační stížnosti seznat jen velmi omezený okruh námitek k meritornímu posouzení věci, neboť většina směřovala k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Není přitom úkolem kasačního soudu, aby za stěžovatele kasační námitky domýšlel, naopak takový postup by byl v rozporu se zákonem, neboť je až na stanovené výjimky vázán důvody kasační stížnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.).
[55] Posuzováním platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu se v obecné rovině Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda v Břežanech. V uvedeném rozsudku zdejší soud konstatoval: "[R]eferendum představuje jednu z forem přímé demokracie. Přímou demokracii je třeba vykládat ve dvou významech: (1.) jako institucionální výraz principu suverenity lidu, umožňující rozhodování věcí veřejného zájmu, a (2.) jako základní právo občanů přímo se podílet na správě veřejných věcí. Tomuto dvojímu vnímání odpovídá ústavní úprava, která v čl. 2 odst. 2 Ústavy na straně jedné umožňuje zakotvení ústavního zákona, který by stanovil, kdy lid vykonává státní moc přímo, a v čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod zaručuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. [...] [M]ožnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce představuje jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny, podle něhož výklad a používání zákonné úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Z toho zdejší soud dovozuje, že otázky přípustnosti konání a posuzování platnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba hodnotit nikoliv restriktivním, formalistickým způsobem, nýbrž způsobem zohledňujícím skutečnost, že se jedná o jednu ze základních forem demokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech by měly soudy rozhodovat ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že referendum bylo provedeno protizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno."
[56] Vědom si těchto obecných východisek, jež vyžadují zdrženlivost při rozhodování správních soudů ve věcech referenda, přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení věcných námitek stěžovatele.
III.C.1 Nejednoznačnost otázky položené v referendu
[57] Stěžovatel spatřuje neurčitost otázky položené v referendu v tom, že způsob vy- užití pozemků měl být dán pouze odkazem na dosavadní zápis způsobu využití pozemku v katastru nemovitostí, který však nebyl v dotazu nikterak popsán. Otázky byly v tomto směru formulovány následovně: "Chcete, [...] aby způsob využití pozemků [...] byl v územním plánu obce Černolice ponechán ve stávajícím způsobu využití těchto pozemků dle aktuálních údajů v katastru nemovitostí ke dni vyhlášení referenda, tedy neurčené pro bydlení či jinou výstavbu."
[58] Nejvyšší správní soud souhlasí s tím, že uvedené znění nebylo šťastné. Je totiž možný i ten výklad, že dotaz v referendu směřoval nejen k tomu, že dotčené pozemky nemají být určeny pro bydlení či jinou zástavbu, ale i k tomu, zda má být ponechán jejich dosavadní způsob využití evidovaný v katastru nemovitostí. To by pak znamenalo nejen nemožnost využití těchto pozemků pro bydlení či jinou zástavbu, ale nemožnost jakéhokoliv jiného využití, než v té době zapsaného (zahrada, sady, les apod.), což by muselo být odpovídajícím způsobem promítnuto do územního plánu. Otázku položenou v referendu je však nutno interpretovat v celku a v kontextu. Její podstata nebyla technicky vzato v zachování stávající evidence způsobu využití pozemků ve smyslu katastrálních předpisů, nýbrž právě v zachování jejich charakteru nezastavěných a nezastavitelných pozemků, ať už je jejich druh nyní v katastru nemovitostí definován jakkoli. Z odůvodnění referenda, ale ostatně z vývoje celé věci, který je popisován účastníky, je zřejmé, že otázka směřovala k tomu, zda má být v územním plánu určen takový způsob využití, který nebude umožňovat bytovou či jinou zástavbu. Vzhledem k tomu, že pro dané území nebyl žádný platný územní plán, využilo zastupitelstvo odkaz na způsob užívání zapsaný v katastru nemovitostí, který souhrnně označilo jako "neurčené pro bydlení či jinou výstavbu". Odkaz na údaj v katastru nemovitostí tak byl v podstatě nadbytečný.
[59] Stěžovatel dále namítá, že považuje položenou otázku za neurčitou v tom směru, že na ni nebylo možné jednoznačně odpovědět ani ano, ale ani ne.
[60] To, že je možné jednou otázkou položenou v místním referendu rozhodovat o více věcech, nepřímo potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci Chvalovice. V něm totiž pro tento případ dovodil, že se musí jednat ve všech případech o věci, o nichž lze místní referendum konat. Ani v nyní posuzované věci nevidí důvod se od tohoto závěru odchylovat.
[61] Je na uvážení iniciátora referenda, zda bude otázka vztažena pouze k jedné, či k více věcem zároveň. Ve druhém případě pak samozřejmě riskuje to, na co poukazuje stěžovatel, tedy nižší účast oprávněných osob, případně nesouhlas s navrženou otázkou, právě proto, že hlasující se mohou neztotožnit byť i jen s dílčí částí otázky. To však neznamená její nezákonnost. Nezákonná by mohla být v této souvislosti pouze tehdy, pokud by nebyla jednoznačná. K tomu Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, ve věci vyhlášení referenda Městské části Praha 7, uvedl: "Další podmínkou je jednoznačnost položené otázky, otázka musí mít v příslušném kontextu relativně přesný význam, který neumožňuje konkurující výklad. Položená otázka tedy zjevně nesmí být matoucí, vnitřně rozporná, dezinformační, sugestivní či kapciózní, nekonkrétní či neurčitá. Ze zákonného znění je rovněž patrné, že podobné požadavky formují i vztah mezi jednotlivými otázkami v případě, že je v místním referendu položeno více otázek. Otázky se tedy nesmí navzájem vylučovat či působit návodně, mohou být však ve vztahu obecného a zvláštního."
[62] Takové vady však v nyní posuzované otázce Nejvyšší správní soud neshledal. Z formulace položené otázky je zřejmé, že jestliže se hlasující vyslovil pro odpověď "ano", pak to znamenalo, že si přál, aby nebyl změněn stávající způsob využití ani u jedné ze tří vymezených lokalit, kromě určených výjimek pro lokality "Pod Chvalovským" a "Ve Slatinách". U těchto lokalit bylo ponecháno na uvážení zastupitelstva, zda zachová stávající způsob jejich využití, nebo zda jej změní na způsob využití "bydlení v rodinných domech", neboť otázka hovoří pouze o tom, že je tato změna možná, nikoliv o tom, že by byla nezbytná. Pokud se hlasující domníval, že není nutné, aby i jen některá z lokalit zůstala ve stávajícím způsobu využití, nebo se domníval, že musí být zachován stávající způsob využití i u navržených výjimek, pak hlasoval "ne".
[63] Výsledek hlasování je v tomto směru zřejmý i vůči zastupitelstvu. V případě vítězství varianty "ano" má být ponechán stávající způsob využití u všech tří vymezených lokalit, kromě určených výjimek pro lokality "Pod Chvalovským" a "Ve Slatinách", kde může být ponechán stávající stav nebo může být změněn na způsob využití "bydlení v rodinných domech". V případě varianty "ne" by nebylo zastupitelstvo výsledkem referenda v daném případě vázáno, neboť z formulace otázky nelze dovodit, že by musel být způsob využití vymezených lokalit změněn.
[64] Nelze souhlasit s názorem stěžovatele, že kladný nebo záporný výsledek referenda musí vždy vést k faktické závaznosti pro orgány obce. Odkázat lze například na citovaný rozsudek ve věci vyhlášení referenda Městské části Praha 7, kde jedna z položených otázek referenda, vyhlášeného Nejvyšším správním soudem, zněla: "Souhlasíte s tím, aby celkové náklady na pořízení sídla Úřadu Městské části Praha 7 (včetně případných přidružených organizací nesouvisejících přímo s provozem Úřadu Městské části Praha 7) byly omezeny částkou 500 milionů korun včetně DPH a případných úroků?" V případě kladného výsledku je závaznost pro orgány obce zřejmá. Nicméně záporná odpověď by, obdobně jako v posuzované věci, bezprostřední závaznost nezakládala. Ze znění otázky rozhodně nelze dovodit, že by odpověď "ne" znamenala, že náklady musí 500 mil Kč přesáhnout. Vždy proto záleží na znění konkrétní otázky a v obecné rovině je třeba dovodit, že není nepřípustné referendum, které povede k závaznosti referenda pro orgány obce pouze v případě jedné z možných odpovědí.
III.C.2 Nedostatečnost odůvodnění referenda a nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu
[65] Odůvodnění referenda by podle stěžovatele mělo být výrazně podrobnější, než jaké zvolil odpůrce. V odůvodnění by podle něj měly být rozvedeny důsledky, které jsou spojeny s kladnou či zápornou odpovědí, vysvětleny podmínky zastavěnosti jednotlivých lokalit a mělo být vysvětleno, proč ze dvou lokalit jsou vyjímány plochy, které zastavět lze. Dále namítá, že bez ohledu na splatnost nároku společnosti AI měli být občané informováni v usnesení o vyhlášení referenda o povinnosti vrátit 10 milionů Kč, které společnost AI investovala do infrastruktury obce.
[66] Podle § 10 odst. 1 písm. c) a d) ve spojení s § 14 zákona o místním referendu [který odkazuje na údaje podle § 10 odst. 1 písm. a) až d) zákona o místním referendu] platí, že usnesení o vyhlášení referenda musí obsahovat "odůvodnění návrhu a odhad nákladů spojených s provedením místního referenda a realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu a způsob jejich úhrady z rozpočtu obce, popřípadě statutárního města". Podle § 14 zákona o místním referendu se referendum vyhlásí vyvěšením usnesení o vyhlášení místního referenda na úřední desce.
[67] Na rozdíl od referenda vyhlašovaného na návrh přípravného výboru musí tedy usnesení zastupitelstva obsahovat údaje, které jsou jinak obsaženy v návrhu přípravného výboru, a samo usnesení o vyhlášení referenda je již neobsahuje (srov. § 10 odst. 1 a § 13 zákona o místním referendu). Jde nepochybně o významné údaje, které v případě absence u návrhu přípravného výboru znamenají, že návrh má nedostatky, a nebude proto vůbec zastupitelstvu předložen (viz § 12 odst. 2 a odst. 4 zákona o místním referendu). Pokud jsou takovéto požadavky kladeny na návrh předkládaný přípravným výborem, nelze na ně nahlížet odlišně v případě referenda vyhlašovaného z rozhodnutí zastupitelstva.
[68] Vůle lidu vyjádřená hlasováním by nepochybně měla vycházet z toho, že hlasující mají k dispozici alespoň základní informace o důsledcích svých rozhodnutí. Zákonodárce proto stanovil požadavek na určitou minimální informovanost oprávněných osob již ze strany přípravného výboru nebo zastupitelstva. Absence, zcela zjevná nedostatečnost či vadnost takových informací mohou, s ohledem na konkrétní okolnosti, vést i k ovlivnění výsledků referenda. Nejvyšší správní soud však v tomto případě takové nedostatky neshledal.
[69] Ustanovení § 10 odst. 1 písm. c) zákona o místním referendu pouze uvádí, že návrh musí být odůvodněn, aniž by zákon kdekoliv podrobněji rozváděl náležitosti odůvodnění. V daném případě byl návrh odůvodněn stručně a spíše obecně. Vyplývá z něj, že odpůrce zastává názor, že by obec měla mít nadále vesnický charakter, výstavbu chce směřovat zejména do stávajícího zastavitelného území, tedy zastavovat zejména proluky a umožnit přeměnu rekreačních objektů na rodinné domy. Nicméně i takové odůvodnění je dostačující. Je především věcí kampaně, aby odpůrci a zastánci řešení, o kterém je hlasováno, předkládali argumenty ve prospěch či neprospěch obou variant. Je tedy i odpovědností navrhovatele, aby návrh odůvodnil v takové míře podrobnosti, která bude dostatečná pro oprávněné osoby, aby přišly hlasovat v referendu a hlasovaly ve prospěch jím preferované varianty. Míra odůvodnění se také bude v nemalé míře odvíjet od toho, nakolik jsou oprávněné osoby již v době vyhlašování referenda s problematikou obeznámeny. Jak je zřejmé již z velikosti obce, ale i z dlouhodobého vývoje celé kauzy, oprávněné osoby o problému musely mít nepochybně velké množství informací již v době vyhlášení referenda, a stručnější odůvodnění tak těžko mohlo způsobit jakékoliv relevantní pochybnosti. Rozhodně nelze pojímat požadavek na odůvodnění tak, jak to činí stěžovatel. Odůvodnění nemusí být podrobnou analýzou všech možných variant a důsledků, které mohou být s referendem spojeny.
[70] Informace o nákladech spojených s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu mohou být důležité pro rozhodnutí oprávněných osob v referendu. Pokud jim bude známo, že náklady budou nepřiměřeně vysoké, mohou se rozhodnout záměr nepodpořit, ačkoliv s ním jinak souhlasí. Je nicméně třeba zdůraznit, že zákon požaduje uvést pouze odhad těchto nákladů. Nelze tedy požadovat, aby se jednalo o jejich přesné vyčíslení (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 3/2012-27, ve věci místního referenda v Malenovicích). Nelze ani požadovat, aby do tohoto odhadu byly zahrnovány náklady, které jsou nejednoznačné, nepřímé, hypotetické či podmíněné přistoupením dalších okolností, nebo dokonce spekulativní a o kterých přípravný výbor či zastupitelstvo na základě racionálních důvodů předpokládá, že nevzniknou. Je-li náležitostí návrhu na vyhlášení místního referenda, resp. usnesení o vyhlášení místního referenda odhad nákladů, nutno tuto náležitost interpretovat tak, že zákon vyžaduje přítomnost alespoň elementární úvahy na toto téma, což je předpokladem pro to, aby se její (ne)přesnost, (ne)úplnost či (ne)správnost mohla stát předmětem kampaně před hlasováním. To je účel této náležitosti. Soudní přezkum by se měl v prvé řadě omezit na formální ověření, že zde určitá úvaha a informace v tomto směru obsažena byla (pokud vůbec nějaké náklady v úvahu přichází - viz dále), a bylo tak o čem v rámci kampaně vést spor; posouzení (ne)přesnosti, (ne)úplnosti či (ne)správnosti odhadu nákladů ze strany soudu by se mělo omezit jen na výjimečné případy zcela zjevné nedostatečnosti, záměrného neuvedení známých a zásadních nákladů či vadnosti informací s ohledem na konkrétní okolnosti, jak se píše v bodě [68] odůvodnění tohoto rozsudku.
[71] Je pravdou, že odhad nákladů na realizaci rozhodnutí přijatého v místním referendu a způsob jejich úhrady z rozpočtu obce v odůvodnění usnesení o vyhlášení místního referenda v daném případě zcela absentoval, což je formálně v rozporu se zákonem o místním referendum (viz též shora citovaný rozsudek ve věci místního referenda v Malenovicích). Pokud však podle přesvědčení přípravného výboru či zastupitelstva žádné takové náklady nevzniknou, pak neuvedení takové informace lze považovat pouze za formální pochybení, které však nemůže ovlivnit výsledek referenda ve smyslu § 58 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu. Je proto třeba se zaměřit na to, zda zastupitelstvo mělo v usnesení o vyhlášení referenda zahrnout do odhadu nákladů i náklady spojené s realizací rozhodnutí přijatého v referendu, které tvrdil stěžovatel.
[72] Nejvyšší správní soud se v posuzované věci neztotožňuje s krajským soudem v tom, že by nebylo třeba odhad nákladů tvrzených stěžovatelem uvádět jen z toho důvodu, že tato otázka může přijít na pořad dne teprve po skončení řízení o změně územního plánu, neboť až poté může být případně předmětem dalších jednání či soudního řízení. Rozhodnutí přijaté v referendu je závazné pouze pro orgány obce (§ 49 zákona o místním referendu), a samo o sobě tedy jiné náklady, než náklady spojené s provedením referenda, přinést nemůže. Ustanovení o odhadu nákladů spojených s realizací rozhodnutí přijatého v referendu je proto třeba vykládat tak, že půjde o náklady obce, které bude muset vynaložit, až budou příslušnými orgány obce učiněny kroky k naplnění rozhodnutí přijatého v referendu. V posuzovaném případě by tedy mělo jít o odhad nákladů spojených se skutečností, že bude schválena změna územního plánu tak, že bude ponechán stávající způsob využití u všech tří vymezených lokalit, kromě určených výjimek pro lokality "Pod Chvalovským" a "Ve Slatinách".
[73] Lze se ztotožnit se závěrem krajského soudu, byť ne příliš šťastně vyjádřeným, že považuje povinnost odpůrce uhradit společnosti AI částku 10 milionů Kč v důsledku toho, že tato společnost nebude schopna uskutečnit dříve schválený stavební záměr, za spornou, když odkazuje na možná další jednání a soudní spory. I Nejvyšší správní soud považuje tuto tvrzenou pohledávku za vysoce spornou s ohledem na závazky, které na sebe měl odpůrce sponzorskou smlouvou ze dne 3. 5. 2007 převzít. S ohledem na závěry uvedené v bodu [70] proto nelze dojít k závěru, že odpůrce byl povinen odhad těchto hypotetických nákladů ve vyhlášení referenda uvést.
[74] Nejvyšší správní soud konečně souhlasí s odpůrcem i v tom, že náklady na pořízení změny územního plánu musí vynaložit bez ohledu na výsledek místního referenda s ohledem na povinnosti vyplývající z § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Tyto náklady proto nelze považovat za náklady spojené s realizací rozhodnutí přijatého v místním referendu, jejichž odhad by musel být uveden v odůvodnění usnesení zastupitelstva o vyhlášení místního referenda. | decision_1251.txt |
283 | k § 101a a § 107 soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb.
k § 23 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
I. V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze kasační stížnosti přiznat odkladný účinek dle § 107 s. ř. s.
II. Zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona z roku 2006 je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2016, čj. 4 As 217/2015-182)
Prejudikatura: č. 791/2006 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 910/2006 Sb. NSS, č. 1255/ /2007 Sb. NSS, č. 1462/2008 Sb. NSS, č. 1679/2008 Sb. NSS, č. 1833/2009 Sb. NSS, č. 1910/2009 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2244/2011 Sb. NSS, č. 2976/2014 Sb. NSS, č. 3270/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 111/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 59/14); rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C-240/ /09, Sb. rozh., s. I-1255).
Věc: a) Mgr. Jakub T., b) ak. mal. Anna M. a c) pobočný spolek Centrum pro podporu občanů proti Hlavnímu městu Praze, za účasti 1) akciové společnosti Eleganta, 2) akciové společnosti OAKDALE, 3) akciové společnosti Tatte Property, 4) společnosti s ručením omezeným MYRTLANIS a 5) společnosti s ručením omezeným SHELTON CZ, o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti odpůrce, kasační stížnosti navrhovatelky b), kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení.
Usnesením ze dne 26. 4. 2012 vydal odpůrce formou opatření obecné povahy změny I + II územního plánu hlavního města Prahy, které nabyly účinnosti dne 16. 5. 2012. Změna vedená pod č. 2590 v městské části Praha 6 zahrnovala změny v lokalitě Veleslavín. Tuto změnu napadli dne 15. 5. 2015 navrhovatelé a) až c).
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 8. 2015, čj. 6 A 99/2015-65, zamítl návrh navrhovatelky b) a k návrhu navrhovatelů a) a c) napadenou změnu územního plánu zrušil. V případě navrhovatelky b) neshledal městský soud aktivní legitimaci k podání návrhu, protože vystupovala toliko v postavení zástupkyně veřejnosti a nájemkyně. Naopak aktivní legitimaci přiznal navrhovateli a), neboť je vlastníkem nemovitosti v dotčené lokalitě, a navrhovateli c), neboť je spolkem s takovým předmětem činnosti, který mu zajišťuje postavení navrhovatele. Při posuzování merita věci městský soud vytkl odpůrci, že při vydávání předmětného opatření obecné povahy nerespektoval § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, a dále chybějící odůvodnění ve vztahu k posouzení vlivů na životní prostředí a nedostatky při vypořádání námitek navrhovatelů.
Proti tomuto rozsudku podal odpůrce kasační stížnost. Namítl, že se městský soud k jeho námitce dostatečně nezabýval aktivní legitimací navrhovatelů a) a c), proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné. V přípisu ze dne 30. 11. 2015 se plně ztotožnil s návrhem osob zúčastněných na řízení 1) až 4) na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
Kasační stížnost podala rovněž navrhovatelka b), neboť nesouhlasila se závěrem, že jí nepřísluší aktivní žalobní legitimace. Kromě toho, že bydlí v domě, který je od záměru vzdálen 800 metrů, zároveň vystupovala jako zástupkyně veřejnosti při pořizování a schvalování dotčené změny, neboť ji veřejnost zmocnila k podání námitek. V nich tvrdila, že realizace obytné zástavby (kterou bude doprovázet zvýšení dopravy, tzn. i zvýšení hlukové a imisní zátěže) namísto založení plánovaného parku v lokalitě Strnadova zahradnictví by byla nepřijatelným zásahem do práva veřejnosti na příznivé životní prostředí.
Aktivní legitimaci k podání návrhu navrhovatelka b) odvozovala z postavení zástupce veřejnosti. Judikaturu Nejvyššího správního soudu, která její aktivní legitimaci vylučuje (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010, čj. 2 Ao 5/2010-24, č. 2244/2011 Sb. NSS, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 Ao 3/2008-27, č. 1679/2008 Sb. NSS), překonal nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, na nějž navázal Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 26. 6. 2014, čj. 5 Aos 3/2012-70. Z toho důvodu je namístě změna judikatury. Je-li aktivní legitimace přiznána spolku na ochranu životního prostředí, měla by být přiznána i zástupci veřejnosti, který je pro konkrétní návrh územně plánovací dokumentace zmocněn místní veřejností k podání námitek.
Své stanovisko opřela o smysl institutu zástupce veřejnosti, o důvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona z roku 2006, která mj. zdůrazňovala možnost zástupce veřejnosti podat správní žalobu, o silnější postavení a větší míru legitimity zástupce veřejnosti oproti spolku, neboť zástupce veřejnosti zosobňuje vůli určitého počtu občanů dané obce. Dále odkázala na čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen "Aarhuská úmluva"), který vyložil Soudní dvůr EU v rozsudku ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK, C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255, ve prospěch zajištění soudní ochrany; k tomu dále odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/ /2009 Sb. NSS. Rozdíl mezi spolkem, který se nestal zástupcem veřejnosti, ale aktivně legitimován je, a jiným, který by vystupoval jako zástupce veřejnosti, a aktivně legitimován by nebyl, je zjevně neodůvodněný (k tomu viz mj. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, 792/2006 Sb. NSS). Ve smyslu citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 splňuje zástupce veřejnosti kritéria pro aktivní žalobní legitimaci díky vztahu k dotčenému území a prostřednictvím zmocnění mj. i vlastníky pozemků dotčených záměrem.
Závěrem navrhovatelka b) uvedla, že městský soud neuznal její žalobní legitimaci ani jako nájemkyně nemovitosti s odkazem na citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120. Poznamenala, že vzhledem k poměrně krátkým procesním lhůtám při tvorbě územního plánu je prakticky nemožné domoci se ochrany práv nájemce, pokud tak sám vlastník činit nechce. Rozšířenost nájemního bydlení v České republice tak vylučuje možnost hájit svá práva pro poměrně velkou část populace. Upírání aktivní žalobní legitimace nájemcům bylo rovněž kritizováno i Výborem pro dodržování Aarhuské úmluvy. Nájemci obecních bytů jsou zároveň vzhledem k postavení obce (vlastník obecních bytů, pořizovatel územního plánu) fakticky zcela zbaveni možnosti soudního přezkumu zákonnosti opatření obecní povahy.
Kasační stížnost podaly rovněž osoby zúčastněné na řízení 1) až 5). V ní tvrdily, že se městský soud nevypořádal s argumentací odpůrce, že navrhovatelé a) a c) nejsou aktivně legitimováni k podání návrhu; aktivní legitimaci navrhovatelů a) a c) rozporovaly mj. s odkazem na závěry citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14, a ve vztahu k navrhovateli c) činily spornými i vymezená kritéria pro přiznání legitimace spolku k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, neboť účel, pro který byl navrhovatel c) založen, není zjevný.
Osoby zúčastněné na řízení 1) až 5) rovněž žádaly o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s odkazem na škody vzniklé v důsledku zmařené investice.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhovatelé a) až c) uvedli, že nepovažují za prokázané, že osoby, které podaly kasační stížnosti, jsou v postaveních osob zúčastněných na řízení. Při rozhodování o odkladném účinku je třeba toto postavit najisto. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu lze odkladný účinek kasační stížnosti přiznat pouze výjimečně, přičemž tato situace podle navrhovatelů nebyla dána. Osoby zúčastněné na řízení 1) až 3) nikterak neodůvodnily svůj návrh ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s., jejich tvrzení jsou zcela obecná a není možné je ověřit. Přiznáním odkladného účinku by mohlo dojít k zásadní újmě navrhovatelů a dalších osob z řad místní veřejnosti, protože osoby zúčastněné na řízení by mohly posunout své záměry do dalších povolovacích fází, a to i přes silný odpor místní veřejnosti. Napadené opatření obecné povahy je navíc vzhledem k rozsahu dotčené plochy předmětem posuzování vlivů na životní prostředí. Ve věci své aktivní legitimace navrhovatelé a) a c) odkázali na svá předchozí vyjádření, napadený rozsudek městského soudu a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 4 As 50/2004-59, č. 1043/2007 Sb. NSS.
K otázce odkladného účinku kasační stížnosti navazující na řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. shledal předkládající senát rozpor v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu.
V usnesení ze dne 15. 10. 2015, čj. 3 As 192/2015-34, dospěl třetí senát k závěru, že institut odkladného účinku je možné využít jen v řízení o žalobě proti rozhodnutím správních orgánů (část třetí hlava druhá díl první soudního řádu správního), respektive v navazujícím řízení kasačním. Naopak ale vyjádřil názor, že proto odkladný účinek nelze přiznat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem (část třetí hlava druhá díl třetí soudního řádu správního), a to ani v navazujícím řízení o kasační stížnosti. Uvedl k tomu: "Platí tedy, že zatímco institut předběžného opatření je principiálně využitelný pro všechny typy žalob a návrhů ve správním soudnictví, které jsou předvídány v § 4 s. ř. s., institut odkladného účinku může nalézat uplatnění jen v rámci řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů, potažmo v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutím soudů o těchto žalobách (za použití § 107 odst. 1 s. ř. s.). Tento závěr podporuje též to, že v právní úpravě § 82 a následujících s. ř. s., upravující řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (část třetí hlava druhá - zvláštní ustanovení o řízení, díl 3 soudního řádu správního), není zmíněna možnost aplikace § 73 s. ř. s. (a to ani přiměřeně)." Třetí senát proto návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. jako nepřípustný odmítl.
Oproti tomuto rozhodnutí Nejvyšší správní soud vícekrát rozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku, aniž by jej shledal nepřípustným proto, že se nejednalo o řízení o kasační stížnosti navazující na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Stalo se tak v řízeních o ochraně před nezákonným zásahem (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2007, čj. 2 Aps 6/2007-45; ze dne 11. 5. 2010, čj. 2 Aps 1/2010-149; ze dne 24. 10. 2013, čj. 6 Aps 8/2013-69; ze dne 19. 7. 2012, čj. 9 Aps 5/2012-35), o ochraně proti nečinnosti správního orgánu (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2013, čj. 3 Ans 6/2013-13; ze dne 26. 4. 2013, čj. 4 Ans 4/2013-32), o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, čj. 3 Aos 1/2013-38; ze dne 22. 11. 2012, čj. 3 Aos 2/2012-34; ze dne 6. 6. 2013, čj. 1 Aos 3/2013-46; ze dne 2. 5. 2013, čj. 2 Aos 1/2013-116; ze dne 24. 7. 2013, čj. 6 Aos 2/2013-50; ze dne 27. 8. 2013, čj. 8 Aos 2/2013-75; ze dne 31. 7. 2013, čj. 9 Aos 2/2013-56; ze dne 9. 1. 2013, čj. 8 Aos 1/2012-48) nebo o návrhu na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a návrhu na vyhlášení místního referenda (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, čj. Ars 4/2014-68).
Čtvrtý senát nepovažoval názor třetího senátu za správný. Použití závěru třetího senátu dle citovaného usnesení čj. 3 As 192/2015-34 na nyní posuzovaný případ z důvodu, že právní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. s. ř. s.), stejně jako právní úprava řízení o ochraně před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.), neobsahují ustanovení, které by odkazovalo na § 73 s. ř. s., by znamenalo, že v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s., respektive v navazujícím řízení o kasační stížnosti, by nebyl návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti přípustný. Ustanovení § 107 s. ř. s. však obecně umožňuje přiznání odkladného účinku jakékoli kasační stížnosti bez ohledu na to, zda směřuje proti rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí, nečinnosti či jinému zásahu správního orgánu; odkladný účinek lze tedy přiznat i kasační stížnosti proti rozhodnutí o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Odkaz na přiměřenou aplikaci § 73 s. ř. s. nelze chápat jako omezení přípustnosti návrhu na přiznání odkladného účinku pouze na kasační stížnosti proti rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nýbrž znamená přiměřenou aplikaci postupu při vážení zájmů a posuzování důvodnosti takového návrhu. Vhodnost odkladného účinku v takových méně standardních řízeních lze potom zohlednit při posuzování důvodnosti návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Předkládající čtvrtý senát proto považoval návrh osob zúčastněných na řízení na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v posuzované věci za přípustný.
V otázce aktivní legitimace zástupce veřejnosti předkládající senát poukázal na to, že Nejvyšší správní soud při výkladu § 101a odst. 1 s. ř. s. vymezil ve své rozhodovací praxi jednak obecné podmínky pro přiznání aktivní žalobní legitimace, jednak se zabýval i konkrétními případy. Za splnění určitých podmínek připouští aktivní legitimaci vlastníků nemovitostí, kteří sousedí s územím regulovaným územním plánem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2010, čj. 8 Ao 1/2010-89), a spolků (shora citovaný rozsudek čj. 5 Aos 3/2012-70).
Naproti tomu judikatura vylučuje aktivní legitimaci zástupce veřejnosti dle § 23 stavebního zákona z roku 2006 i osob, které zastupoval. V citovaném usnesení čj. 5 Ao 3/2008-27 vycházel pátý senát při rozboru legitimace zástupce veřejnosti ze situace, v níž jeden z navrhovatelů měl postavení zástupce veřejnosti a většina ostatních navrhovatelů byly osoby, které ho zmocnily. V této situaci dospěl k závěru, "že tito navrhovatelé nemohli v řízení o návrhu na zrušení předmětného opatření obecné povahy tvrdit ani prokázat dotčení na svých právech, neboť právě patří ke skupině osob, které dotčeny nejsou. Význam a prospěšnost institutu zástupce veřejnosti v řízení o územně plánovací dokumentaci jsou zřejmé, umožňuje občanům obce či kraje zúčastnit se projednávání těchto pro rozvoj příslušného územního samosprávného celku zcela zásadních dokumentů, a vykonávat tak veřejnou kontrolu nad tím, zda jsou veřejné zájmy při územním plánování, tedy především zájem na vytváření vyváženého vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (§ 18 stavebního zákona [z roku 2006]) ze strany orgánů veřejné moci skutečně respektovány. Zároveň je ovšem třeba konstatovat, že uvedený institut nebyl promítnut do právní úpravy soudního přezkoumání opatření obecné povahy, tedy do soudního řádu správního (§ 101a až § 101d s. ř. s.). Správní soudnictví není založeno na všeobecné kontrole zákonnosti aktů veřejné správy, ale důsledně na zásadě soudní ochrany veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob, jež byly či mohly být těmito akty dotčeny (§ 2 s. ř. s.). Pokud správní soudy v některých případech přezkoumávají akty veřejné správy i na základě návrhů subjektů, které dotčení své hmotněprávní sféry tvrdit nemohou, zastupují však právě určitý veřejný zájem v dané věci, musí tak soudní řád správní výslovně stanovit, viz mj. § 65 odst. 2 s. ř. s., který umožňuje zejména ekologickým spolkům, které se na základě zvláštních zákonů účastní některých správních řízení, napadnout příslušné správní rozhodnutí žalobou před správním soudem (k této otázce viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS). Jak již ovšem bylo řečeno, v právní úpravě přezkoumání opatření obecné povahy obdobný institut absentuje. Nemá smysl spekulovat o tom, zda jde o úmysl, nebo opominutí zákonodárce, jisté je, že poměrně kusá a v mnohém deficitní právní úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy, která byla do soudního řádu správního vložena s účinností od 1. 5. 2005 zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, nebyla přizpůsobena novému stavebnímu zákonu, jenž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2007 a stanovil pro územně plánovací dokumentaci formu opatření obecné povahy, a nebyla přizpůsobena dokonce ani novému správnímu řádu, který s účinností od 1. 1. 2006 přinesl obecnou úpravu řízení o vydání opatření obecné povahy (§ 171 až § 174 správního řádu). Není tak zřejmé, jakým způsobem by měl zástupce veřejnosti, který byl činný v řízení o územně plánovací dokumentaci, případně pokračovat v řízení o zrušení takového opatření obecné povahy před Nejvyšším správním soudem, zda by byl oprávněn k podání takového návrhu pouze on sám, nebo i kterákoli z osob, kterou v řízení o územně plánovací dokumentaci zastupoval, či zda by se jakousi analogií s § 23 stavebního zákona [z roku 2006] i v tomto případě dovozoval minimální počet osob, které by k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy musely zástupce veřejnosti zmocnit. Absence úpravy procesního postavení zástupce veřejnosti v řízení před Nejvyšším správním soudem vzbuzuje řadu nejasností, které dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze překlenout ani extenzivním výkladem § 101a s. ř. s. či jiných ustanovení soudního řádu správního. Z citovaného ustanovení naopak jednoznačně vyplývá, že zástupce veřejnosti ani osoby, které v řízení o územně plánovací dokumentaci zastupoval, k zahájení řízení o zrušení takového opatření obecné povahy legitimovány nejsou."
Uvedený závěr potvrdil druhý senát ve shora citovaném usnesení čj. 2 Ao 5/2010-24, v němž dále uvedl, že zástupci veřejnosti přísluší pouze aktivní legitimace k podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách, které uplatnil proti opatření obecné povahy.
Citovaná judikatura ve vztahu k aktivní legitimaci v řízení o zrušení opatření obecné povahy je reakcí na dřívější nedostatky procesní úpravy (srov. návrh na zrušení celého dílu 7 s. ř. s. postoupený Ústavnímu soudu Nejvyšším správním soudem ve věci sp. zn. 1 Ao 1/2010), které však podle čtvrtého senátu byly do značné míry odstraněny novelou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. I proto je vhodné revidovat dřívější restriktivní judikaturu ve vztahu k aktivní legitimaci zástupce veřejnosti.
Čtvrtý senát se ztotožnil s argumentací navrhovatelky b) ohledně aktivní legitimace zástupce veřejnosti k podání návrhu dle § 101a odst. 1 s. ř. s. na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Citovaná usnesení pátého senátu čj. 5 Ao 3/2008-27 a druhého senátu čj. 2 Ao 5/2010-24 považoval za překonaná výše uvedeným rozsudkem pátého senátu čj. 5 Aos 3/2012-70, který Nejvyšší správní soud vydal na základě citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14. Jestliže byla při splnění určitých podmínek přiznána dle § 101a odst. 1 s. ř. s. aktivní legitimace spolkům, měl by být stejnou aktivní legitimací nadán i zástupce veřejnosti.
V posledně citovaném nálezu Ústavní soud (konkrétně body [19-22]) vyslovil, že je povinností podle Aarhuské úmluvy interpretovat rozsah soudní ochrany ve prospěch přijatých mezinárodních závazků, a vymezil podmínky, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat (body [24-27] nálezu). Argumentaci Ústavního soudu následně převzal Nejvyšší správní soud v navazujícím rozsudku čj. 5 Aos 3/2012-70, kde navíc konstatoval, že nález Ústavního soudu představuje judikatorní obrat.
Podle čtvrtého senátu institut spolku a institut zástupce veřejnosti umožňují zapojení veřejnosti do procesu územního plánování a sledují stejný účel, tj. zajištění účasti veřejnosti v něm. Odlišné zacházení s ekologickými spolky a zástupcem veřejnosti proto nemá zákonnou oporu (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS). Vyplývá-li z rozboru obou institutů jejich podobná povaha, není důvodné pouhým výkladem právních předpisů privilegovat v právu na soudní ochranu jen jeden z nich.
Zástupce veřejnosti umožňuje osobám z řad dotčené veřejnosti při splnění zákonných podmínek podávat kvalifikované námitky (nikoli toliko připomínky) a ovlivňovat průběh řízení stejným způsobem jako vlastníkům nemovitostí dotčeným regulací. Toto oprávnění předpokládá značnou míru legitimity (§ 23 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006) danou občany obce, veřejnosti zainteresované na rozvoji obce.
Zvolená forma reprezentace téhož zájmu veřejnosti, ať už jde o spolek (právnickou osobu), nebo o zástupce veřejnosti (fyzickou či právnickou osobu), nemůže být rozhodující. Zástupce veřejnosti má vyšší legitimitu než spolky, jeho postavení je i transparentnější. Závěry Ústavního soudu v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 jsou proto přímo aplikovatelné. Přísluší-li za určitých podmínek aktivní legitimace dle § 101a odst. 1 s. ř. s. spolku, měla by a minori ad maius příslušet i zástupci veřejnosti.
Svůj názor opřel čtvrtý senát rovněž o ústavní princip rovnosti vyplývající z čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") ve spojení s právem na soudní ochranu zaručeným v článku 36 Listiny, které vyžadují, aby osoby ve srovnatelném postavení měly stejný přístup k soudu. Z toho vyplývá nezbytnost akceptovat aktivní legitimaci zástupce veřejnosti v řízení o zrušení opatření obecné povahy.
Dále se ztotožnil s odkazem navrhovatelky b) na čl. 9 odst. 2 první pododstavec a čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy a s výkladem Soudního dvora v citovaném rozsudku ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK. Povinnost vnitrostátních soudů vykládat procesní předpisy upravující aktivní legitimaci extenzivním způsobem, aby byla ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy zajištěna efektivní soudní ochrana dotčené veřejnosti, respektive akceptována aktivní legitimace určitých reprezentantů dotčené veřejnosti, je podle čtvrtého senátu zjevná. Ze žádného ustanovení stavebního zákona z roku 2006 či soudního řádu správního nevyplývá, že by zástupci veřejnosti neměla příslušet aktivní legitimace dle § 101a odst. 1 s. ř. s. Aktivně legitimovány nejsou pouze určité jmenované subjekty, nýbrž každý, kdo tvrdí zkrácení svých práv.
Čtvrtý senát odmítl též názor, že zástupce veřejnosti nemá žádná práva, jejichž zkrácení by mohl před soudem platně tvrdit. Stavební zákon z roku 2006 přiznává zástupci veřejnosti oprávnění podat námitky (§ 39 odst. 2, § 52 odst. 2 a § 98 odst. 3) a právo, aby o těchto námitkách bylo řádně rozhodnuto. Tato práva musí podléhat účinné soudní ochraně (viz citované usnesení rozšířeného senátu čj. 6 A 25/2002-42). Je-li zkrácení na právech vykládáno šířeji než jako porušení konkrétního hmotného subjektivního veřejného práva v kontextu § 65 odst. 1 s. ř. s., pak tomu musí být rovněž tak při výkladu § 101a odst. 1 s. ř. s. i ve smyslu výše citovaných ustanovení Aarhuské úmluvy a judikatury Soudního dvora. Opatření obecné povahy (územní plán) se právní sféry zástupce veřejnosti dotýká.
Konečně se čtvrtý senát dovolával zásady zákazu odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae), která se projevuje i v principu, že v pochybnostech má být právní úprava vykládána tak, aby byl soudní přezkum umožněn. Poukázal na současné neefektivní postavení zástupce veřejnosti, které mu nezajišťuje přístup k dostatečné soudní ochraně, neboť podle dosavadní judikatury je oprávněn napadnout správní žalobou toliko rozhodnutí, kterým byly vypořádány jeho námitky (citovaný rozsudek čj. 2 Ao 5/2010-24 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51). Faktický důsledek případného zrušení rozhodnutí o námitkách soudem na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. je podle názoru čtvrtého senátu prakticky nulový, stávající judikatura nezaručuje zástupci veřejnosti efektivní soudní ochranu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze přiznat kasační stížnosti odkladný účinek dle § 107 s. ř. s. Zástupce veřejnosti podle § 23 stavebního zákona z roku 2006 je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle § 101a odst. 1 a násl. s. ř. s. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
(...) [32] Ohledně první otázky, zda lze přiznat odkladný účinek kasační stížnosti navazující na řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. z dosavadní judikatury plyne, že tuto otázku rozšířený senát dosud neřešil a jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu došly k různým právním závěrům.
[33] Rozšířený senát se vyslovil k otázce přiznání odkladného účinku kasační stížnosti v usnesení ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS takto: "I. Zruší-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu, je povinností správního orgánu pokračovat v řízení a řídit se přitom závazným právním názorem vyjádřeným v pravomocném soudním rozhodnutí, bez ohledu na to, zda je ve věci podána kasační stížnost. II. I správní orgán může navrhnout při podání kasační stížnosti, aby jí byl přiznán odkladný účinek, a to ze stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.). Samotné podání kasační stížnosti, není-li ze zákona spojeno s odkladným účinkem či nebyl-li vysloven soudním rozhodnutím, nemá však na plnění povinností správním orgánem žádný vliv. III. Nerespektuje-li správní orgán pravomocné soudní rozhodnutí a nepokračuje řádně v řízení, může se dle okolností jednat o nečinnost, proti níž se lze bránit podáním žaloby dle § 79 a násl. s. ř. s."
[34] V návaznosti na uvedený závěr rozšířený senát v usnesení ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58, č. 3270/2015 Sb. NSS, dovodil, že "[h]rozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.)".
[35] Ani v jednom z uvedených rozhodnutí však nebyla řešena otázka nyní tomuto senátu položená. Výklad se dosud týkal přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, vydaném v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Souvislost s žalobou proti nečinnosti byla toliko nepřímá.
[36] Ačkoli v rozhodnutích tohoto soudu o návrhu na přiznání odkladného účinku označených předkládajícím senátem bylo rozhodováno výrokem: "odkladný účinek se přiznává/nepřiznává", "návrh se zamítá", nebo "návrhu se nevyhovuje", výklad dotčených ustanovení (§ 107 ve spojení s § 73 s. ř. s.) odporující právnímu názoru třetího senátu v nich vysloven nebyl; o přípustnosti takového návrhu dotčené senáty nepochybovaly. Výjimkou v tomto směru je citované usnesení čj. 2 Aps 6/2007-45 (zásah se týkal daňové kontroly, pozn. soudu), jímž návrhu na přiznání odkladného účinku nebylo vyhověno. Druhý senát však s odkazem na uvedená ustanovení uzavřel: "Je tedy zřejmé, že odkladný účinek lze (a to i ve vztahu ke kasační stížnosti) přiznat pouze ve vztahu k rozhodnutí. Napadeným usnesením krajský soud odmítl žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Žalovaný tedy dosud nevydal žádné rozhodnutí, jehož právní účinky by bylo možné odložit ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. V daném případě by pak v úvahu připadalo pouze vydání předběžného opatření ve smyslu § 38 s. ř. s." K tomu odkázal na usnesení tohoto soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. Na 112/2006-37, č. 910/2006 Sb. NSS. V něm soud uvedl: "Ustanovení § 120 s. ř. s. ani jiné ustanovení tohoto zákona obecně nevylučuje, aby předběžné opatření vydal i Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti. V úvahu může přicházet vydání předběžného opatření zejména v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozhodnutí krajského soudu ve věci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, nevyhověl-li krajský soud žalobě."
[37] Naopak Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (vesměs územního plánu nebo jeho části), o návrhu na přiznání odkladného účinku rozhodoval a přípustnost takového návrhu shledal zpravidla bez dalšího. V citovaném usnesení čj. 1 Aos 3/2013-46 k výkladu § 107 s. ř. s. ve spojení s § 73 s. ř. s. uvedl: "Ustanovení § 73 s. ř. s. sice upravuje rozhodování o návrhu na odkladný účinek žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, a jak již zdejší soud v minulosti dovodil, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části schází zákonný podklad pro jeho aplikaci (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2010, čj. 9 Ao 4/2010-20). V řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části však takový zákonný podklad představuje výše citovaný § 107 s. ř. s. Z povahy věci pak možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti připadá v úvahu právě v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí, kterým krajský soud vyhověl (byť jen částečně) návrhu a napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušil. Případný odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti totiž bude působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj. zamezí důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení (v případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je nicméně možno se domáhat vydání předběžného opatření Nejvyšším správním soudem; srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 5. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-95)." (zvýrazněno rozšířeným senátem).
[38] Rozšířený senát proto uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. a je dána jeho pravomoc o první předložené otázce rozhodnout.
[39] Ohledně druhé otázky, aktivní legitimace zástupce veřejnosti dle § 101a odst. 1 s. ř. s., je z důvodů předestřených v předkládacím usnesení zřejmé, že názor čtvrtého senátu v dosavadní judikatuře zaujat dosud nebyl, resp. byl vysloven názor opačný. Od něho se chce předkládající senát odchýlit, a proto postoupil věc k posouzení rozšířenému senátu k rozhodnutí. Pravomoc rozšířeného senátu je podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dána. Rozšířený senát v souvislosti s tím dodává, že citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 59/14 se této otázky přímo nedotkl (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2006, čj. 2 Afs 66/2004-53, č. 1833/2009 Sb. NSS).
III.2 Posouzení věci
a) Odkladný účinek kasační stížnosti navazující na řízení dle § 101 a násl. s. ř. s.
[40] Pravomocné rozhodnutí správního orgánu lze napadnout žalobou podanou krajskému soudu podle § 65 a násl. s. ř. s. Podle § 73 s. ř. s. podání žaloby nemá odkladný účinek, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Soud v tomto řízení na návrh žalobce, při splnění podmínek § 73 odst. 2 s. ř. s., odkladný účinek žalobě přizná; přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před krajským soudem účinky napadeného rozhodnutí. Není li rozsudkem soudu žalobou napadené rozhodnutí správního orgánu zrušeno, právní mocí rozsudku krajského soudu v takovém případě závaznost, vykonatelnost a jiné právní účinky rozhodnutí správního orgánu opět nastávají. "Přiznáním odkladného účinku se pozastavují do skončení řízení před soudem účinky napadeného rozhodnutí" (§ 73 odst. 3 s. ř. s.).
[41] Soudní řád správní umožňuje domáhat se ochrany veřejných subjektivních práv dále podáním žaloby na ochranu proti nečinnosti (§ 79 a násl. s. ř. s.), žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) a prostřednictvím dalších institutů (žalob či návrhů). S účinností od 1. 5. 2005 (změnou soudního řádu správního provedenou zákonem č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, část dvacátá první) náleží též do pravomoci soudů ve správním soudnictví dle § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s. rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Do 31. 12. 2011 byl příslušný o takovém návrhu rozhodnout Nejvyšší správní soud; od účinnosti novely soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. o takovém návrhu rozhodují krajské soudy.
[42] Možnost přiznání odkladného účinku toliko v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu v § 73 s. ř. s. vedeném před krajskými soudy, nikoli v řízení o žalobě proti nečinnosti a v řízení na ochranu před nezákonným zásahem, podle rozšířeného senátu logicky plyne z rozdílu v předmětu těchto soudních řízení. Institut odkladného účinku je využitelný jen v takovém řízení, v němž je předmětem soudního přezkumu již vydané rozhodnutí, neboť odkladný účinek může být spojen ex lege nebo přiznán jen v souvislosti s podáním žaloby proti pravomocnému rozhodnutí, jehož právní účinky se přiznáním odkladného účinku žalobě pozastavují.
[43] Žalobou na ochranu proti nečinnosti správního orgánu se účastník domáhá uložení povinnosti správnímu orgánu rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (teprve) vydat; žádný akt, jehož účinky by bylo lze odložit, dosud neexistuje. Obdobně v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením není předmětem soudního řízení přezkoumání rozhodnutí, ale zákonnost správním orgánem provedeného nebo neprovedeného úkonu, který není rozhodnutím (§ 82 s. ř. s.). Právě proto není v řízení o těchto žalobách (v § 79 a násl. a v § 89 a násl s. ř. s.) zakotvena možnost přiznání odkladného účinku, a to ani odkazem na přiměřené použití § 73 s. ř. s.; povaha těchto řízení jeho využití vylučuje.
[44] Závěru citovaného usnesení třetího senátu čj. 3 As 192/2015-34 lze přisvědčit tak jen potud, že přiznání odkladného účinku je možné jen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, nikoli v řízeních před krajským soudem vedených dle § 79 a násl. a dle § 82 a násl. Ani v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. vedeném u krajského soudu nelze odkladný účinek návrhu přiznat, neboť pro aplikaci § 73 s. ř. s. v tomto řízení chybí zákonná opora. K tomuto právnímu názoru dospěl Nejvyšší správní soud již ve shora citovaném usnesení čj. 1 Aos 3/2013-46; stejný závěr vyplývá i z citovaného usnesení čj. 9 Ao 4/2010-20, jímž Nejvyšší správní soud rozhodoval v řízení dle § 101a s. ř. s. (tj. dle příslušnosti mu dané do 31. 12. 2011) o návrhu na předběžné opatření. Od tohoto závěru není důvod se odchýlit.
[45] Naopak rozšířený senát neshledal zákonný důvod pro závěr, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podle § 107 s. ř. s. je možné toliko v řízení navazujícím na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
[46] Pravomocné rozhodnutí krajského soudu (až na výjimky dle § 104 s. ř. s.) lze napadnout kasační stížností. Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. "[k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení § 73 odst. 2 až 5 se užije přiměřeně." Kasační stížnost má odkladný účinek, jen stanoví-li tak soudní řád správní (např. § 107 odst. 2 s. ř. s., ve znění účinném od 1. 10. 2012) nebo zvláštní zákon (např. § 32 odst. 2 a 5 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu).
[47] Soudní řád správní obecně dává možnost přiznat odkladný účinek kasační stížnosti podané proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž bylo rozhodnuto o podané žalobě nebo návrhu a proti němuž se lze z důvodů uvedených v § 103 s. ř. s. bránit. Pravomocné rozhodnutí krajského soudu, které bylo vydáno v kterémkoli typu řízení dle soudního řádu správního, s sebou nese právní účinky, které lze přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti sistovat až do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti, a to za přiměřené aplikace § 73 s. ř. s.
[48] Je tomu tak proto, že bezprostřední výkon či jiné účinky pravomocného rozsudku (popř. i usnesení) krajského soudu vydaného nejen v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, ale i rozsudku vydaného v jiných typech řízení před krajským soudem, mohou citelně zasáhnout právní sféru účastníků řízení nebo výkon státní správy či územní samosprávy. Nemá-li být případný úspěch s kasační stížností jen akademickým vítězstvím ve sporu, může se ukázat nutným je dočasně pozastavit.
[49] Krajský soud může v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti zavázat žalovaný správní orgán k tomu, aby vydal rozhodnutí ve věci a ve lhůtě mu soudem stanovené. Zákonem daná možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti proti takovému rozsudku krajského soudu sleduje legitimní důvod, totiž oddálit v konkrétním případě do pravomocného rozhodnutí o kasační stížnosti závaznost tohoto rozsudku, je-li např. sporné, zda žalovaný (a dle rozsudku povinný) správní orgán má pravomoc (věcnou, popř. místní příslušnost) v konkrétní věci vůbec rozhodnutí vydat. I když krajský soud nemůže v tomto řízení zavázat správní orgán k tomu, jak ve věci rozhodnout (tzn. zda žádosti podané účastníkem vyhovět, či ji zamítnout), nelze vyloučit ani jiné důvody, které mohou naplnit podmínky dle § 73 odst. 2 s. ř. s. pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti podané žalovaným správním orgánem (např. navazovala-li žaloba na ochranu proti nečinnosti na pravomocný zrušující rozsudek se závazným právním názorem; k tomu srov. citované usnesení rozšířeného senátu čj. 10 Ads 99/2014-58). Oproti tomu při zamítnutí žaloby na ochranu proti nečinnosti sama povaha takového výroku smysluplnost aplikace tohoto institutu vylučuje.
[50] V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením krajský soud, vyhoví-li žalobě, dle § 87 odst. 2 s. ř. s. "[r]ozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem". Obsahuje-li výrok rozsudku krajského soudu příkaz nebo zákaz, nelze vyloučit, že návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti může mít reálné opodstatnění a sistace jeho účinků v konkrétním případě může být žádoucí. Při zamítnutí žaloby krajským soudem lze v řízení o kasační stížnosti podat návrh na vydání předběžného opatření podle § 120 ve spojení s § 38 s. ř. s. (viz shora usnesení čj. Na 112/2006-37).
[51] V řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy před krajským soudem soudní řád správní neodkazuje na § 73 s. ř. s. V případě hrozící vážné újmy však i zde přichází v úvahu aplikace § 38 s. ř. s.
[52] V řízení o kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno opatření obecné povahy nebo jeho část, jak již ze shora označených rozhodnutí tohoto soudu plyne, odkladný účinek přiznaný kasační stížnosti může působit vůči rozhodnutí krajského soudu, tj. zamezí důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení. Nelze přehlédnout, že v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., konkrétně od účinnosti novely provedené zákonem č. 303/2011 Sb., podle § 101b odst. 4 lze použít přiměřeně § 34, s výjimkou odst. 2 věty první a odst. 4, a též § 76 s. ř. s. Krajský soud tak může zrušit opatření obecné povahy i pro vady řízení. Postup při přezkoumání opatření obecné povahy se tak v mnohém přibližuje postupu podle § 65 s. ř. s. V případě zamítavého rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy je rovněž možné se domáhat vydání předběžného opatření Nejvyšším správním soudem (srov. citované usnesení čj. 1 Aos 2/2013-95).
[53] Rozšířený senát z uvedených důvodů uzavírá, že v řízení o kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o návrhu na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a a násl. s. ř. s. lze přiznat kasační stížnosti odkladný účinek dle § 107 s. ř. s.
b) Aktivní legitimace zástupce veřejnosti dle § 101a odst. 1 s. ř. s.
[54] Při posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu k soudu dle soudního řádu správního je soud vázán ústavním principem rovnosti vyplývajícím z čl. 3 odst. 1 Listiny ve spojení s právem na soudní ochranu zaručeným v článku 36 Listiny, který zapovídá, aby s osobami, které jsou ve srovnatelném postavení, bylo zacházeno odlišným způsobem. Rozšířený senát ve shora citovaném rozsudku čj. 2 Afs 81/2004-54 konstatoval, že "[p]rávní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích".
[55] Soud musí mít současně na zřeteli zásadu zákazu odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae). Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny." Mezi tato základní práva mj. patří právo vlastnit majetek (článek 11 Listiny). Ochrany práva na příznivé životní prostředí (článek 35 Listiny) se dle článku 41 Listiny lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. V principu platí, že v pochybnostech, jde-li o právo na přístup k soudní ochraně, má být právní úprava vykládána tak, aby byl soudní přezkum umožněn a naplněno hlavní poslání soudů zajistit účinnou ochranu právům (článek 90 Ústavy).
[56] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy vymezil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, tak, že "[s]myslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek ochrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná". Jestliže v souvislosti s právem na účinnou soudní ochranu v tomto rozhodnutí rozšířený senát poukázal na nově zavedené typy žalob v soudním řádu správním, účinném od 1. 1. 2003 (do té doby chybějící), lze jeho závěry bez dalšího přenést i na pravomoc správních soudů rozhodovat o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, a poskytovat tak ochranu právům dotčeným vydaným opatřením obecné povahy, zakotvenou s účinností od 1. 5. 2005 v § 4 odst. 2 písm. c) s. ř. s.
[57] Při posouzení aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s. ř. s. v návaznosti na právní úpravu stavebního zákona z roku 2006 - schválení územního plánu a jeho vydání formou opatření obecné povahy (§ 43 a násl.) - je nutno dbát principu jednoty a bezrozpornosti právního řádu. Jestliže zákon přiznává vymezeným subjektům (adresátům) při splnění stanovených podmínek v řízení vedeném správním orgánem [ve smyslu definice v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] konkrétní práva, musí být (až na výjimky výslovně dané zákonem) ochrana těchto práv i pod účinnou soudní ochranou.
[58] Ustanovení § 43 a násl. stavebního zákona z roku 2006 rozlišují jednotlivé fáze pořizování a schvalování územního plánu. O pořízení územního plánu rozhoduje zastupitelstvo obce (§ 44). Návrh zadání územního plánu (§ 47) se zveřejní, ve stanovené lhůtě může každý uplatnit připomínky (dle úpravy do 31. 12. 2012 se konalo veřejné projednání i konceptu územního plánu, byl-li zpracováván dle zadání, a každý mohl uplatnit připomínky). V navazujícím řízení (§ 52) se koná veřejné projednání upraveného a posouzeného návrhu územního plánu. Podle § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 v této fázi "námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem řešení, oprávněný investor a zástupce veřejnosti". Zástupce veřejnosti je jedním ze zvláštních subjektů, jemuž je přiznáno právo podat námitky; jiné subjekty než vymezené mohou podat jen připomínky (§ 52 odst. 3 tohoto zákona).
[59] Zástupce veřejnosti je definován v § 23 stavebního zákona z roku 2006. Podle odstavce 1: "Veřejnost může být při pořizování návrhu územně plánovací dokumentace zastupována zmocněným zástupcem veřejnosti." Podle odstavce 2: "Zástupcem veřejnosti může být fyzická nebo právnická osoba plně způsobilá k právním úkonům. Zástupce veřejnosti musí zmocnit nejméně jedna desetina občanů obce s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů příslušné obce, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku k návrhu územně plánovací dokumentace. Zástupce veřejnosti může zmocnit rovněž nejméně 500 občanů kraje nebo nejméně jedna desetina občanů kterékoli obce na území kraje s méně než 2 000 obyvateli nebo nejméně 200 občanů obce na území kraje, pokud podali věcně shodnou připomínku k návrhu zásad územního rozvoje." Podle odstavce 3: "Zmocnění zástupce veřejnosti se dokládá seznamem občanů obce nebo kraje nebo obyvatel podle zvláštních právních předpisů, kteří uplatňují věcně shodnou připomínku, a podpisovou listinou, v níž je uvedeno jméno a příjmení, trvalý pobyt nebo pobyt, popřípadě adresa místa pobytu v zahraničí a podpis osob s prohlášením, že jmenovaného zástupce veřejnosti zmocňují k podání námitky na základě věcně shodné připomínky a k projednání této námitky podle tohoto zákona, a prohlášením zástupce veřejnosti. Toto prohlášení obsahuje jméno a příjmení zástupce veřejnosti, jeho trvalý pobyt nebo pobyt a podpis, že toto zmocnění přijímá." Dle odstavce 4: "O tom, zda osoba splňuje podmínky podle odstavců 1 až 3, rozhodne v případě pochybností správní orgán postupem podle správního řádu usnesením, které se oznamuje pouze této osobě; do pravomocného rozhodnutí o této věci má tato osoba všechna procesní práva zástupce veřejnosti."
[60] Zástupce veřejnosti je při splnění podmínek § 23 stavebního zákona z roku 2006 oprávněn reprezentovat a hájit shodný zájem občanů obce, kteří již k návrhu zadání, popř. k návrhu územního plánu uplatňují shodnou připomínku a zmocnili jej k podání námitky. Přiznáním práva podat námitku proti návrhu územního plánu stavební zákon z roku 2006 "povyšuje" kvantifikovanou většinu občanů obce, reprezentovanou zástupcem veřejnosti, na roveň jednotlivce, vlastníka pozemku a staveb dotčených návrhem řešení či oprávněného investora, a jejich společnému, shodně vyjádřenému zájmu přiznává právo jej hájit kvalifikovaným postupem - podáním námitky.
[61] Ve shodě s předkládajícím senátem rozšířený senát proto odmítá názor, že zástupce veřejnosti nemá žádná práva, jejichž zkrácení by mohl před soudem tvrdit. Naopak mu přisvědčuje, že stavební zákon z roku 2006 přiznává zástupci veřejnosti významná oprávnění. V řízení o vydání zásad územního rozvoje je zástupce veřejnosti oprávněn k podání námitek podle § 39 odst. 2 tohoto zákona. V řízení o vydání územního plánu má právo podat námitky proti návrhu územního plánu dle § 52 odst. 2 tohoto zákona. V řízení o vydání územního opatření o asanaci území nebo územního opatření o stavební uzávěře dle § 98 odst. 3 citovaného zákona má rovněž právo podat námitky. Využije-li toto právo, má i právo, aby podané námitky byly posouzeny a bylo o nich rozhodnuto, aby proces přijímání opatření obecné povahy proběhl podle stanovených pravidel a aby řešení přijaté vydaným opatřením obecné povahy bylo řádně odůvodněno, včetně kvalifikovaného zdůvodnění případného zamítnutí podaných námitek. Tomuto právu zákonem přiznanému stejně jako témuž právu jiných, na roveň mu postavených osob musí odpovídat i právo na rovnocennou, tzn. stejně účinnou, soudní ochranu.
[62] Vyvstává proto již na tomto místě otázka, zda lze obhájit rozdílný výklad přístupu k soudní ochraně, který přiznává zástupci veřejnosti toliko aktivní legitimaci k podání žaloby proti rozhodnutí o námitkách podle § 65 a násl. s. ř. s., nikoli však k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle § 101a a násl s. ř. s., tak jako jiným, na roveň mu zákonem postaveným subjektům.
[63] Dosavadní judikatura, od níž se předkládající senát hodlá odchýlit (citovaná usnesení čj. 5 Ao 3/2008-27 a čj. 2 Ao 5/2010-24, vydaná do 31. 12. 2011) spatřovala legitimní důvod pro rozdílný přístup k soudní ochraně jednak v tom, že zástupce veřejnosti reprezentuje osoby, které nejsou opatřením obecné povahy přímo dotčeny ve svých právech hmotných, jednak v tom, že uvedený institut nebyl promítnut do § 101a a násl. s. ř. s., kde absentuje norma obdobná § 65 odst. 2 s. ř. s., tzn. úprava procesního postavení zástupce veřejnosti v tomto řízení. Přípustnou a dostatečnou ochranu práv zástupce veřejnosti nalezla dosavadní judikatura v možnosti podat žalobu podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí o námitkách.
[64] Rozšířený senát předně nesdílí závěr, že efektivní soudní ochranu ve smyslu rovnocenné ochrany práv zástupce veřejnosti představuje podání žaloby podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí o námitkách (tzn. postupem dovozeným v citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ao 5/2010-24).
[65] "Rozhodnutí o námitkách" je součástí odůvodnění opatření obecné povahy (§ 172 odst. 5 správního řádu) a podkladem pro výsledné řešení, nacházející odraz v samotném opatření obecné povahy. Po věcné ani formální stránce není samostatným "rozhodnutím o právech a povinnostech" dotčených osob; tato práva jsou dotčena až samotným územním plánem. V případě vlastníka nemovitostí v řešeném území např. zařazením jeho pozemku do zastavitelných, či naopak nezastavitelných ploch, v případě práv hájených zástupcem veřejnosti je tomu obdobně. Námitka zástupce veřejnosti shrnuje shodně podané připomínky občanů obce, jejím podáním kvalifikovaným způsobem uplatňují své právo odporovat navrhovanému řešení pro určité území. Až schválený územní plán se jich dotýká. Rozhodnutí o námitkách jen odůvodňuje, proč schválené řešení jejich námitce nevyhovuje.
[66] Judikatura nadto odepřela možnost samostatně žalovat rozhodnutí o námitkách tam, kde dotčená osoba má možnost podat přímo návrh na zrušení opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, čj. 2 Ao 2/2008-62: "Ustanovení § 54 odst. 4 stavebního zákona [z roku 2006], stejně jako § 172 odst. 5 správního řádu in fine však předpokládají možnost změny či zrušení rozhodnutí o námitkách. Cestou k tomu mohou být jen mimořádné opravné prostředky nebo správní žaloba podle § 65 a násl. s. ř. s. Nelze však tvrdit, že by na této možnosti byli navrhovatelé zkráceni. Pokud by podali správní žalobu, příslušný soud by v prvé řadě vážil, zda se jedná o rozhodnutí o námitkách (přičemž formální označení by nebylo rozhodným), a dále, zda se jedná o rozhodnutí naplňující legislativní zkratku obsaženou v § 65 odst. 1 s. ř. s., tedy zda rozhodnutím o námitkách navrhovatelé byli na svých právech zkráceni úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jejich práva nebo povinnosti. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však v daném případě k navrhovateli označenému dotčení práv nedošlo samotným rozhodnutím o námitkách, ale až územním plánem. Jím totiž s konečnou platností bylo rozhodnuto o zařazení jejich pozemku mezi nezastavitelné plochy, a teprve tím byla realizována změna, k níž v průběhu procesu tvorby a přijímání územního plánu došlo." Rozdíl mezi vypořádáním námitek a připomínek se tím setřel. Judikatura navíc konstatovala (srov. citovaný rozsudek čj. 2 Ao 1/2008-51), že pokud bylo s námitkou nesprávně zacházeno jako s připomínkou, tedy o ní nebylo rozhodnuto, a byla pouze vypořádána s uvedením důvodů, proč jí nebylo vyhověno, nepředstavuje to podstatnou vadu řízení, která by mohla mít vliv na zákonnost opatření obecné povahy.
[67] V řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je aktivně legitimovaným subjektům umožněno dosáhnout přímého zrušení vadných částí, respektive celého opatření obecné povahy. Správní soudy mají pravomoc v rozsahu návrhu a uplatněných důvodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.) opatření obecné povahy přezkoumat a případně zrušit (§ 101d odst. 2 věta první s. ř. s.). Naproti tomu v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí o námitkách soudní řád správní předpokládá, že pokud je žaloba důvodná, soud rozhodnutí zruší a věc vrátí žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Oproti tomu § 54 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 ("Dojde-li ke změně nebo zrušení rozhodnutí o námitkách, je obec povinna uvést územní plán do souladu s tímto rozhodnutím; do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle těch částí územního plánu, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení rozhodnutí o námitkách.") předpokládá, že v případě zrušení rozhodnutí o námitkách budou vymezeny části územního plánu, podle kterých nebude možné rozhodovat či postupovat. Stavební zákon z roku 2006 však neumožňuje po zrušení rozhodnutí o námitkách a vrácení věci žalovanému správnímu orgánu pokračovat v řízení o námitkách a opětovně o nich rozhodnout. Ačkoli je tedy správní soudnictví postaveno na kasačním principu, požaduje se fakticky po soudu, aby vyhodnotil účinky zrušeného rozhodnutí o námitkách na celé opatření obecné povahy a vymezil části, podle nichž by se nemělo rozhodovat a postupovat. To však není realizovatelné, a ani řízení o žalobě proti rozhodnutí upravené v § 65 a násl. s. ř. s. k tomu soudu neposkytuje procesní možnosti.
[68] Případné zrušení rozhodnutí o námitkách soudem na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. tak s sebou nenese žádný faktický důsledek a stávající judikatura nezaručuje zástupci veřejnosti efektivní soudní ochranu.
[69] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. je návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.
[70] Rozšířený senát ve shora citovaném usnesení čj. 6 A 25/2002-42 vyslovil, že § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce. Výklad § 65 odst. 1 s. ř. s., který omezoval přístup k soudu tím, že striktně vyžadoval v každém jednotlivém případě hledání porušení subjektivního hmotného práva, resp. úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil, rozšířený senát shledal neudržitelným. Vyložil-li zkrácení na právech šířeji než jako porušení konkrétního hmotného subjektivního veřejného práva v kontextu § 65 odst. 1 s. ř. s., není důvod, aby při výkladu § 101a odst. 1 s. ř. s. postupoval jinak. Absence ustanovení obdobného § 65 odst. 2 s. ř. s. v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. s sebou nenese důsledky dovozené judikaturou ze závěrů citovaného usnesení rozšířeného senátu ve vztahu k žalobní legitimaci tzv. zájemníků (ekologickým spolkům), totiž že jim jako účastníkům správního řízení přísluší tvrdit zkrácení v procesních právech. Takový závěr je nutno považovat za překonaný (byl navíc vysloven před 1. 5. 2005, změnou soudního řádu správního zákonem č. 127/2005 Sb.).
[71] Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS, seznal, že "[ú]prava obsažená v § 52 odst. 2 a 3 [stavebního zákona z roku 2006] rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může každý. Pojem ,dotčenost' (§ 52 odst. 2) je však nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být naplněn pouze u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. ,Mezující soused' má právo uplatnit námitky vždy; ,nemezující soused' výjimečně, a to v závislosti na okolnostech konkrétní věci."
[72] Podle citovaného rozsudku tohoto soudu čj. 2 Ao 1/2008-51 "[r]ozhodujícím kritériem, dle kterého je podání obsahující výhrady proti návrhu opatření obecné povahy kvalifikováno jako připomínka či námitka (§ 172 odst. 5 správního řádu), není kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl. Pokud jsou tedy výhrady proti územnímu plánu vzneseny vlastníkem nemovitostí dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch, popřípadě též zástupcem veřejnosti (§ 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), musí k nim být bez dalšího přistoupeno jako k námitkám."
[73] Dle výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120 aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. dána, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, a bude-li současně logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Rozšířený senát dále dovodil, že "[v] případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1 stavebního zákona [z roku 2006]). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci." Uzavřel, že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně legitimován k návrhu dle § 101a s. ř. s., avšak při řešení otázky, kdo může být navrhovatelem v tomto řízení, výslovně uvedl, že s ohledem na "[z]ávazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze a priori vyloučit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. ‚dotčené veřejnosti' ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy." (bod [38]).
[74] V citovaném rozsudku čj. 8 Ao 1/2010-89 Nejvyšší správní soud učinil závěr, že aktivně legitimováni k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy - územního plánu či jeho části - jsou také vlastníci pozemků (nemovitostí) či jiné osoby oprávněné z věcných práv k nemovitostem, jež sousedí s územím regulovaným územním plánem, pokud tvrdí dotčení těchto práv aktivitou, kterou regulovaný plán připouští. Rovněž v tomto rozsudku soud rozlišil tři kategorie osob, které mohou být územním plánem dotčeny. Jako třetí z nich uvedl kategorii vymezenou v čl. 9. odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy jako osoby z řad "dotčené veřejnosti" s tím, že návrh je přípustný , je-li namítáno porušení procesních pravidel, jež mohlo vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, a zároveň mohlo způsobit, že se tato nezákonnost dotkla právní sféry navrhovatele.
[75] Dílčím odkazům v uvedených rozhodnutích odpovídá i úmysl zákonodárce [jak správně poukázala i navrhovatelka b)], vyjádřený v důvodové zprávě ke stavebnímu zákonu z roku 2006. Jedním s důvodů navrhované nové úpravy bylo naplnění požadavků Aarhuské úmluvy, zajištění přístupu veřejnosti k informacím o území, zaručení její účasti v postupech a řízeních podle tohoto zákona, "tradičně při projednávání územně plánovací dokumentace a nově zejména ve veřejném územním řízení, a to i zavedením zvláštního institutu zástupce veřejnosti, kterému je svěřeno oprávnění podávat námitky a také všechny řádné a mimořádné opravné prostředky. Přístup k právní ochraně je kromě možnosti správních žalob podávaných občanskými sdruženími rozšířen i na zástupce veřejnosti." Zástupce veřejnosti je účastníkem řízení v řízení o návrhu zásad územního rozvoje, v řízení o návrhu územního plánu a v řízení o vydání regulačního plánu, má postavení účastníka řízení také v územním řízení a v řízení o vydání územního opatření. Dále důvodová zpráva odkazuje na novelu soudního řádu správního (zákon č. 127/2005 Sb.), možnost podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, § 101a a násl. s. ř. s., a tím i možnost soudního přezkumu opatření obecné povahy, kterým budou podle stavebního zákona z roku 2006 vydávány územně plánovací dokumentace, neboť návrh soudu mohou podávat ti, kteří tvrdí, že byli na svých právech zkráceni (Důvodová zpráva k návrhu zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, Sněmovní tisk č. 998 Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR pro rok 2005).
[76] Zajištění účasti dotčené veřejnosti při projednávání územně plánovací dokumentace a následné soudní ochrany ve vnitrostátním právu tak odpovídá požadavkům čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy. Podle čl. 9 odst. 2 prvního pododstavce Aarhuské úmluvy "[s]trany v rámci své vnitrostátní právní úpravy zajistí, aby osoby z řad dotčené veřejnosti (a) mající dostatečný důvod, nebo (b) u nichž trvá porušování práva v případech, kdy to procesní správní předpis strany požaduje jako předběžnou podmínku, mohly dosáhnout toho, že soud nebo jiný nezávislý a nestranný orgán zřízený zákonem přezkoumá po stránce hmotné i procesní zákonnost jakýchkoliv rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podle ustanovení článku 6, a v případech, kdy je tak stanoveno vnitrostátním právem a aniž by tím byl dotčen odstavec 3 článku 9 i dalších relevantních ustanovení této úmluvy". Podle čl. 9 odst. 3 "[n]avíc - aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 - strany zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo opomenutí ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejich vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí."
[77] Předkládající senát také správně poukázal na rozsudek Soudního dvora ve věci Lesoochranárske zoskupenie VLK, který při výkladu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy předně konstatoval, že uvedená úmluva je nedílnou součástí právního řádu Unie a že Soudní dvůr má pravomoc citované ustanovení vyložit. Dospěl k závěru, že ačkoli čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemá přímý účinek, jeho cílem je zajištění účinné ochrany životního prostředí. Na národním soudu proto spočívá povinnost, "aby s cílem zajistit účinnou soudní ochranu v oblastech, na které se vztahuje právo Unie týkající se životního prostředí, vyložil vnitrostátní právo takovým způsobem, který bude v co největším možném rozsahu v souladu s cíli, které jsou stanoveny v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy [...], aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání správního opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 této úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby taková organizace na ochranu životního prostředí [...] mohla soudně napadnout rozhodnutí vydané v rámci správního řízení, které by mohlo být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí."
[78] Rozšířený senát sdílí názor předkládajícího senátu, že z uvedeného rozsudku Soudního dvora je zjevná povinnost národních soudů vykládat procesní předpisy upravující aktivní legitimaci extenzivním způsobem, aby byla ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy zajištěna efektivní soudní ochrana dotčené veřejnosti, respektive byla akceptována aktivní legitimace určitých reprezentantů dotčené veřejnosti.
[79] Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 řešil otázku aktivní legitimace občanského sdružení (spolku) k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V bodu 4. až 6. uvedl judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vycházel pátý senát tohoto soudu v ústavní stížností napadeném rozsudku ze dne 24. 10. 2013, čj. 5 Aos 3/2012-36, č. 2976/2014 Sb. NSS, a v bodu 15. až 18. nálezu shrnul dosavadní judikaturu tohoto soudu vztahující se k posuzování otázky aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s. ř. s. Za alfu a omegu posouzení aktivní legitimace (při dotčení v právu na příznivé životní prostředí, bod 20) shledal závěr shora citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Ao 1/2009-120, že navrhovatel musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena (body 21, 22 citovaného nálezu).
[80] Při posuzování aktivní legitimace spolku dle § 101a odst. 1 s. ř. s. Ústavní soud v uvedeném nálezu rovněž akcentoval závazek České republiky, který zakládá Aarhuská úmluva v otázkách životního prostředí na přístup k informacím, účast veřejnosti na rozhodování a právní ochranu. I když nepřiznal žádnému z jejích ustanovení přímý účinek, dovodil povinnost interpretovat rozsah soudní ochrany ve prospěch přijatých mezinárodních závazků. Svůj závěr pak doplnil prostou úvahou, že by bylo "již na první pohled absurdní, kdyby osoba splňující vymezené podmínky, tedy například vlastník pozemku sousedícího přímo s regulovaným územím, nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto, že se spolu s dalšími osobami (obyvateli téže obce či obcí sousedních) sdružili a jménem sdružení žádají o zrušení územního plánu nebo jeho části. Občanská sdružení, resp. nyní spolky [...] sdružují především občany; jde o svébytnou právnickou osobu zakládanou za účelem dosažení smluvené činnosti a společného zájmu. Není proto možné bez dalšího zamezit přístupu spolků k soudům a neumožnit jim navrhovat zrušení územního plánu."
[81] Ohledně podmínek, které musí spolek pro přiznání aktivní legitimace naplňovat, Ústavní soud vyslovil, že "[s]polek dožadující se zrušení opatření obecné povahy (zde územního plánu nebo jeho části) musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech". K tomu dodal, že "[p]odstatným kritériem zde musí nepochybně být místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. Má-li spolek sídlo na tomto území nebo jsou-li jeho členové vlastníky nemovitostí potenciálně dotčených opatřením plynoucím z územního plánu, pak by mu v zásadě měla svědčit aktivní legitimace k podání návrhu. Věcné (materiální) legitimační důvody, vycházející z předmětu činnosti spolku, se pak odvozují právě od místního vztahu k napadenému opatření obecné povahy. V některých případech mohou působit místní a věcné důvody v synergii, a nemusí jít ani o ‚ekologický' spolek. Tak kupříkladu založí-li občané žijící v určitém městě nebo jeho městské části spolek k ochraně svých zájmů a územní plán by měl zasáhnout do rekreační zóny, v níž jsou zvyklí trávit svůj volný čas, pak připadá v úvahu přiznat spolku aktivní legitimaci bez ohledu na detaily vymezení jeho předmětu činnosti. V jiných situacích může pro účely posouzení aktivní legitimace spolku sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění (ochrana určitého druhu živočichů, rostlin). Obecně tu lze říci, že z hlediska posouzení zákonné podmínky zkrácení na právech bude věrohodnější místní ‚zavedenost', tedy již delší časové působení spolku. Není však možné vyloučit ani založení spolku ad hoc za účelem vážícím se k územnímu plánu. Skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze přičítat k jeho tíži. S ohledem na výše popsaný vývoj mezinárodních závazků České republiky, unijního práva i na zákonnou úpravu postavení spolků zaměřených na ochranu přírody a krajiny lze považovat za překonanou starší praxi Ústavního soudu ve vztahu k aktivní legitimaci spolků zastupovat zájmy svých členů na ochraně jejich práva na příznivé životní prostředí, vyjádřenou v usnesení ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, [č. 2/1998 Sb. ÚS]. Fyzické osoby, pokud se sdruží do občanského sdružení (spolku), jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v článku 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku. Dá se jen opakovat, že v tomto ohledu sleduje nyní na meritorní úrovni Ústavní soud judikatorní závěry obsažené v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 14/07 [č. 198/2008 Sb. ÚS], IV. ÚS 2239/07 [č. 57/2009 Sb. ÚS], a v usnesení sp. zn. I. ÚS 486/04 (srov. body [19, 20]). Ústavní soud nikoliv na okraj konstatuje, že jím zmíněná kritéria nemusí působit jen v relaci k těm spolkům, jejichž hlavní činností je ochrana přírody a krajiny. Naznačená měřítka, jež budou nepochybně judikaturou konkretizována, lze vztáhnout na spolky bez ohledu na předmět činnosti, a to takové, u nichž bude dán předpoklad zkrácení na právech opatřením obecné povahy ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s." Argumentaci Ústavního soudu pak prakticky převzal Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 5 Aos 3/2012-70.
[82] Rozšířený senát zdůrazňuje, že pro přiznání aktivní legitimace k podání návrhu dle § 101a s. ř. s. nemůže být určující povaha subjektu (forma). Rozhodné je, zda se jedná o subjekt práva, jemuž zákon zvláštní postavení přiznává. V případě spolku jde o formu právnické osoby, u zástupce veřejnosti jsou zájmy veřejnosti reprezentovány fyzickou či právnickou osobou na základě zvláštní konstrukce účastenství. V obou variantách mohou tvořit "dotčenou veřejnost" takto prezentovanou i vlastníci nemovitostí, nájemci nebo i jiné osoby, které mají v území, jež má být předmětem regulace opatření obecné povahy, určitý zájem. Zatímco ale členy spolku mohou být jakékoli osoby, které třeba ani nemají žádný vztah k území, a rozhodný je zde sledovaný účel spolku a vztah spolku k dotčenému území, zástupce veřejnosti mohou zmocnit pouze občané obce. K založení spolku stačí minimálně tři osoby (srov. § 214 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012), ale k platnému zmocnění zástupce veřejnosti je třeba v řízení o vydání územního plánu alespoň 200 občanů obce (srov. § 23 stavebního zákona z roku 2006).
[83] Již shora rozšířený senát uvedl, že zástupce veřejnosti umožňuje kvalifikované zapojení veřejnosti do procesu územního plánování. Osoby, které nepatří mezi stavebním zákonem z roku 2006 privilegované skupiny, mohou uplatňovat v řízení o pořízení příslušného opatření obecné povahy toliko připomínky (srov. např. § 39 odst. 2 či § 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006), naopak zástupce veřejnosti umožňuje osobám z řad dotčené veřejnosti podávat kvalifikované námitky. Přísluší mu právo ovlivnit průběh řízení stejným způsobem jako vlastníkům nemovitostí dotčeným regulací. Toto oprávnění je podepřeno, na rozdíl od spolku, značnou mírou legitimity, dosažením zmocnění od předepsaného počtu občanů obce (srov. § 23 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006), kteří mají bezprostřední vztah k regulovanému území, v němž žijí. Dotčení právní sféry nelze redukovat na dotčení vlastnických či jiných věcných práv. Zástupci veřejnosti tak lze při ochraně zájmů skupiny osob proti opatření obecné povahy v oblasti územního plánování přiznat vyšší legitimitu než spolku. Je zmocněn k podání námitky transparentně, výslovně jmenovanými občany obce, a při jejím projednání zastupuje ty, kteří uplatnili věcně shodnou připomínku. Dotčení právní sféry tak namítá jménem podstatné části obyvatel regulovaného území a námitka jím podaná má určitou výpovědní sílu. Naproti tomu skutečné zájmy sledované určitým spolkem mohou být nejasné.
[84] Rozšířenému senátu se jeví absurdním, aby například vlastník pozemku sousedícího s regulovaným územím (tzn. osoba splňující podmínky v § 101a odst. 1 s. ř. s.), který je zároveň občanem obce, ztratil aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení územního plánu jen proto, že se spolu s dalšími občany obce nechal zastoupit k uplatňování věcně shodných připomínek zástupcem veřejnosti, zmocnil jej k podání námitky a rád by byl reprezentován tímto zástupcem i v soudním řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Nelze totiž vyloučit, že společný zájem uplatní věcně shodnou připomínkou více vlastníků nemovitostí v regulovaném území, ač by jinak mohli každý sám za sebe vznést námitku.
[85] Rozšířený senát proto neshledal žádný podstatný rozdíl, který by odůvodnil jiné zacházení stran přístupu k soudní ochraně, je-li dotčená veřejnost zastupována spolkem nebo zástupcem veřejnosti, sledují-li ve věcech územního plánování stejný účel, tj. zajištění účasti veřejnosti. Všechny uvedené důvody vedou k závěru, že zástupce veřejnosti je oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy dle § 101a s. ř. s.
*) S účinností od 1.1.2013 byl § 23 změněn zákonem č. 350/2012 Sb. | decision_1252.txt |
284 | k § 168 odst. 2 písm. e) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon)*)
Přeplatek vzniklý na základě daňových povinností, které vznikly v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku, lze použít na úhradu splatných pohledávek za majetkovou podstatou [§ 168 odst. 2 písm. e) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2016, čj. 7 Afs 261/2015-18)
Věc: Ing. Vladimíra J. V. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o vrácení přeplatku na dani z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně.
Svým rozhodnutím ze dne 1. 10. 2012 a ze dne 19. 10. 2012 Finanční úřad v Benešově (dále jen "správce daně") nevyhověl požadavku dlužníka na vrácení přeplatku na dani z přidané hodnoty (dále jen "DPH"). Rozhodnutím ze dne 26. 11. 2012 a ze dne 17. 12. 2012 zamítl žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Praze, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno].
Žalobkyně podala proti oběma výše uvedeným rozhodnutím žaloby ke Krajskému soudu v Praze. Krajský soud obě žaloby spojil ke společnému projednání a rozsudkem ze dne 3. 9. 2015, čj. 45 Af 38/2012-53, žaloby zamítl.
V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že na hmotněprávním postavení daňového subjektu (dlužníka) se rozhodnutím o úpadku nic nemění potud, že i nadále zůstává daňovým dlužníkem. Správce daně tedy vyměřuje daň jemu, a nikoliv insolvenčnímu správci. U daňového subjektu však dochází k omezení jeho dispozičních oprávnění ve smyslu § 40 odst. 1 insolvenčního zákona, což se nutně promítne i v rovině procesní v daňovém řízení, do něhož vstupuje jako tzv. třetí osoba podle § 22 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, insolvenční správce, jemuž jsou podle § 20 odst. 3 téhož zákona přiznávána stejná práva a povinnosti jako daňovému subjektu. To platí jak pro výkon hmotných subjektivních práv a povinností, tak i procesních. Insolvenční správce má proto v daňovém řízení stejná práva, jako měl dlužník. Správce daně s insolvenčním správcem jedná v daňovém řízení týkajícím se daňové povinnosti dlužníka a jemu také doručuje rozhodnutí. Důsledkem přechodu oprávnění vykonávat práva a plnit povinnosti v daňovém řízení je rovněž to, že odvolání proti platebnímu výměru je oprávněn podat insolvenční správce, a nikoliv dlužník, který tak činí na účet dlužníka. Tato skutečnost se v rozhodnutí o odvolání projeví tím, že za odvolatele bude označen dlužník, přičemž insolvenční správce bude označen jako osoba, jejímž prostřednictvím dlužník jedná. Námitka, že vadné označení odvolatele v rozhodnutí finančního ředitelství způsobuje nicotnost, případně nezákonnost napadeného rozhodnutí, tudíž není podle krajského soudu důvodná.
Krajský soud dále uvedl, že spor mezi účastníky je veden zejména o to, jaké účinky pro vznik vratitelného přeplatku má usnesení soudu vydané podle § 305 odst. 2 insolvenčního zákona, ve znění účinném do 31. 7. 2013. Krajský soud vycházel z toho, že pokud jde o pohledávky, které se uspokojují kdykoli v průběhu konkursního řízení, tj. pohledávky za majetkovou podstatou a jim na roveň postavené, tyto jsou uspokojovány postupně tak, jak jsou splatné. Jejich uhrazením přitom zanikají. Mezi způsoby zániku pohledávky patří i započtení, které pro účely daňového řízení mimo jiné upravuje § 242 odst. 3 daňového řádu. Jestliže správce daně v souladu s podmínkami stanovenými citovaným ustanovením použil přeplatek na dani z přidané hodnoty za období květen a červen 2011 (vzniklý po vydání rozhodnutí o úpadku) na úhradu splatných pohledávek za majetkovou podstatou, postupoval správně. Ze správního spisu přitom plyne, že k započtení přeplatku ve výši 221 201 Kč a 280 373 Kč na evidovaný nedoplatek došlo zčásti k datu 2. 4. 2012 a zčásti k 4. 5. 2012, přičemž k tomuto pozdějšímu datu již správce daně na osobním daňovém účtu dlužníka neevidoval žádný vratitelný přeplatek. Na této skutečnosti později vydané usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 9. 2012, čj. KSUL 44 INS 4653/2010-B-135, již nemohlo cokoli změnit, neboť v důsledku vydání tohoto usnesení nemůže vratitelný přeplatek, který v té době již neexistoval, tzv. ožít. Ani tuto námitku proto neshledal krajský soud důvodnou.
Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) v zákonné lhůtě kasační stížnost. Stěžovatelka vyjádřila nesouhlas s tím, jak krajský soud posoudil účinky usnesení insolvenčního soudu vydaného ve smyslu § 305 odst. 2 insolvenčního zákona pro vznik vratitelného přeplatku na daních. Podle krajského soudu takové usnesení dopadá pouze na pohledávky za majetkovou podstatou, které nebyly ke dni jeho vydání uhrazeny. Jeho jazykový výklad není podle stěžovatelky v souladu se smyslem § 305 insolvenčního zákona ani se zásadami insolvenčního řízení definovanými v § 5 téhož zákona. Ve svém důsledku vytváří systém nespravedlivého uspokojení pohledávek za majetkovou podstatou, pohledávek jim postavených na roveň a zajištěných pohledávek v rozsahu stanoveném v § 167 a § 298 insolvenčního zákona (dále též "zapodstatové pohledávky"), když správce daně je oprávněn si započíst na úhradu těchto pohledávek část majetkové podstaty bez souhlasu insolvenčního správce i soudu. Insolvenční zákon stanoví v § 305 odst. 2 pořadí úhrady tak, aby byl konkurz vůbec proveditelný. V daném případě do tohoto pořadí zasáhl správce daně tak, že si v průběhu konkurzu započetl postupem podle § 242 odst. 3 daňového řádu nadměrné odpočty na úhradu svých zapodstatových pohledávek. Tím došlo k ochuzení majetkové podstaty natolik, že stěžovatelka není schopna dodržet pořadí úhrady nároků podle § 305 odst. 2 insolvenčního zákona, jak plyne z usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem čj. KSUL 44 INS 4653/2010-B-135. Výklad zastávaný krajským soudem znamená, že zapodstatové pohledávky správce daně jsou "super prioritní", a stát je tak prvním z privilegovaných věřitelů. Taková úvaha je však, s ohledem na judikaturu týkající se vztahu úpadkového a daňového práva, nesprávná. Aplikací právního názoru krajského soudu by došlo k situaci, že zásady stanovící, že žádný z účastníků nesmí být nespravedlivě poškozen nebo nedovoleně zvýhodněn a rovnosti možností věřitelů, by se na uspokojení pohledávek definovaných v § 305 odst. 1 insolvenčního zákona nepoužily.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
(...) [11] Podstatou kasační stížnosti je nesouhlas stěžovatelky s postupem správce daně, který po účinnosti rozhodnutí o úpadku použil přeplatek na DPH na úhradu splatných daňových pohledávek za majetkovou podstatou.
[12] Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 5. 5. 2010, čj. KSUL 44 INS 4653/2010-A-8, zjistil úpadek dlužníka METAZ, a.s. Účinky tohoto rozhodnutí nastaly zveřejněním v insolvenčním rejstříku, tj. dne 5. 5. 2010. Usnesením ze dne 9. 12. 2010, čj. KSUL 44 INS 4653/2010-B-87, insolvenční soud přeměnil reorganizaci dlužníka METAZ, a.s., v konkurs. Dne 2. 4. 2012 stěžovatelka podala za dlužníka METAZ, a. s, dodatečná daňová přiznání k DPH za měsíce květen a červen 2011, na jejichž základě správce daně vydal dva dodatečné platební výměry na DPH ve výši minus 221 201 Kč (květen 2011) a minus 280 373 Kč (červen 2011). Na základě těchto dodatečných platebních výměrů stěžovatelka požádala správce daně o vrácení přeplatku podle § 155 daňového řádu. Správce daně rozhodl dne 1. 10. 2012 tak, že se požadavku na vrácení přeplatku na DPH ve výši 501 574 Kč nevyhovuje. Další žádost o vrácení přeplatku podala stěžovatelka dne 14. 8. 2012. O této žádosti rozhodl správce daně dne 19. 10. 2012 tak, že se požadavku na vrácení přeplatku na DPH nevyhovuje. Důvodem pro nevyhovění žádosti byla v obou případech skutečnost, že správce daně ke dni vydání těchto rozhodnutí evidoval na osobním daňovém účtu dlužníka nedoplatky na DPH, které vznikly z činnosti insolvenčního správce po prohlášení konkursu. Odvolání podaná proti těmto rozhodnutím správce daně byla zamítnuta žalobou napadenými rozhodnutími.
[13] Možnost započtení pohledávky v insolvenčním řízení upravuje § 140 odst. 2 insolvenčního zákona tak, že umožňuje započtení vzájemných pohledávek dlužníka a věřitele po rozhodnutí o úpadku pouze tehdy, pokud zákonné podmínky tohoto započtení byly splněny před rozhodnutím o úpadku; odstavec 3 potom stanoví další případy, v nichž není započtení přípustné. Započtení pohledávek za podstatou insolvenční zákon výslovně neupravuje. Ze žádného ustanovení insolvenčního zákona a daňového řádu však rovněž nevyplývá, že by nebylo možné postupovat podle úpravy daňového řádu o převodu přeplatku. Důvodová zpráva k daňovému řádu pak uvádí, že daňový řád je vůči insolvenčnímu zákonu lex specialis. Proto je třeba na danou problematiku použít též příslušná ustanovení daňového řádu, která upravují jeho vztah k insolvenčnímu řízení a která zohledňují specifické postavení daňových pohledávek ve vztahu k obecné úpravě insolvenčního zákona (§ 242 až § 245).
[14] Podle § 242 odst. 1 daňového řádu "[d]aňové pohledávky, které vznikají v důsledku daňových povinností, které vznikly v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku do ukončení insolvenčního řízení, jsou pohledávky za majetkovou podstatou". Podle odstavce 3 téhož ustanovení "[p]řeplatek vzniklý na základě daňových povinností, které vznikly v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku, se použije pouze na úhradu splatných pohledávek za majetkovou podstatou".
[15] Podle § 168 odst. 2 písm. e) insolvenčního zákona "[p]ohledávkami za majetkovou podstatou, pokud vznikly po rozhodnutí o úpadku, jsou daně, poplatky, a jiná obdobná peněžitá plnění, pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a pojistné na veřejné zdravotní pojištění". Podle odstavce 3 téhož ustanovení, "[n]ení-li dále stanoveno jinak, pohledávky za majetkovou podstatou se uspokojují v plné výši kdykoli po rozhodnutí o úpadku".
[16] Podle § 203 odst. 1 insolvenčního zákona "[p]ohledávky za majetkovou podstatou a pohledávky jim postavené na roveň se uplatňují vůči insolvenčnímu správci pořadem práva tak, jako by insolvenční správce byl v nich dlužníkem". Podle odstavce 3 téhož ustanovení "[i]nsolvenční správce uspokojí pohledávky podle odstavce 1 z majetkové podstaty". Podle odstavce 4 citovaného ustanovení "[n]euspokojí-li insolvenční správce pohledávky podle odstavce 1 v plné výši a včas, může se věřitel domáhat jejich splnění žalobou podanou proti insolvenčnímu správci; nejde o incidenční spor".
[17] V režimu § 305 insolvenčního zákona, na který v souvislosti s usnesením vydaným podle § 297 odst. 2 téhož zákona upozorňuje stěžovatelka, se postupuje teprve tehdy, pokud stav majetkové podstaty neumožňuje plné či poměrné uspokojení pohledávek za podstatou. Tato situace v souzené věci ve vztahu k předmětu tohoto řízení nenastala, neboť právní úprava obsažená v daňovém řádu předpokládá uspokojení pohledávky za podstatou i prostřednictvím převedení přeplatku na úhradu nedoplatku téhož daňového subjektu.
[18] Podle § 305 odst. 1 insolvenčního zákona se "[p]řed [...] rozvrhem uspokojí dosud nezaplacené pohledávky, které se uspokojují kdykoli v průběhu konkursního řízení; a to pohledávky za majetkovou podstatou, pohledávky jím postavené na roveň a zajištěné pohledávky v rozsahu stanoveném v § 298 a § 299 odst. 1". Podle odstavce 2 téhož ustanovení, nestačí-li dosažený výtěžek ze zpeněžení majetkové podstaty k uspokojení všech pohledávek, uvedených v odstavci 1, uspokojí se pohledávky v tam stanoveném pořadí. To však předpokládá předchozí nemožnost jejich uspokojení v plné či poměrné výši.
[19] Za majetek daňového subjektu se pro potřeby insolvenčního řízení považuje pouze přeplatek, který je vratitelný (§ 242 odst. 2 věta první daňového řádu). Je jím tedy pouze částka, která zbude poté, co správce daně převede přeplatek na úhradu nedoplatku téhož daňového subjektu na jiném osobním daňovém účtu, případně na úhradu nedoplatku u jiného správce daně (§ 154 odst. 2 a 4 daňového řádu). Převedení přeplatku na úhradu nedoplatků je však omezeno; pravidla se liší podle dne vzniku přeplatku. Přeplatek z daňových povinností vzniklých nejpozději dnem předcházejícím rozhodnutí o úpadku lze použít pouze na úhradu splatných daňových pohledávek, které nejsou pohledávkami za podstatou. Jedná se tedy o pohledávky, které vznikly před rozhodnutím o úpadku a které musí správce daně uplatnit přihláškou pohledávky; pokud by je správce daně přihláškou neuplatnil, nemohl by na jejich úhradu přeplatek vůbec použít, neboť by tím obcházel insolvenční zákon a zjednával si lepší postavení než insolvenční věřitelé. Přeplatek z daňových povinností vzniklých v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku se použije pouze na úhradu splatných pohledávek za majetkovou podstatou.
[20] Z výše uvedených skutečností je zřejmé, že správce daně postupoval v souladu s § 242 odst. 3 daňového řádu, neboť přeplatek vzniklý na základě daňových povinností, které vznikly v době ode dne účinnosti rozhodnutí o úpadku, použil na úhradu splatných pohledávek za majetkovou podstatou, jejichž existenci přitom stěžovatelka nezpochybnila. Jak vyplývá z § 168 odst. 3 insolvenčního zákona, lze pohledávky za majetkovou podstatou uspokojit v plné výši kdykoli po rozhodnutí o úpadku. Tato skutečnost ostatně vyplývá i z § 305 odst. 1 insolvenčního zákona, který hovoří o dosud nezaplacených pohledávkách, které se uspokojují kdykoli v průběhu konkursního řízení. Usnesení insolvenčního soudu čj. KSUL 44 INS 4653/2010-B-135 vydané podle § 305 odst. 2 insolvenčního zákona, se proto týkalo pouze zapodstatových pohledávek, které nebyly ke dni jeho vydání uhrazeny. Vydání tohoto usnesení nemůže mít za následek vznik povinnosti správce daně vrátit dlužníkovi přeplatek na DPH, který byl již v souladu s daňovým řádem použit na úhradu splatných pohledávek za majetkovou podstatou. Pokud by tomu tak bylo, pak by bylo nutno tento postup s ohledem na zásadu par conditio creditorum, podle které mají všichni věřitelé rovné podmínky, uplatnit na veškeré již uhrazené zapodstatové pohledávky. Stěžovatelka si je tohoto nepřípustného důsledku vědoma, jak vyplývá ze s. 3 kasační stížnosti, kde uvádí, že "[t]ato situace samozřejmě nedopadá na věřitele, kteří obdrželi plnění za souhlasu insolvečního správce i soudu, protože je chrání jejich legitimní očekávání a dobrá víra nabytých práv, že do pohledávky zaniklé splněním již nebude zasahováno. Nelze si např. představit, že zaměstnanec pracující v podniku, který bude provozovat v konkurzu insolvenční správce, bude muset podle usnesení dle § 297 odst. 2 insolvenčního zákona vrátit část své mzdy."
*) S účinností od 1.1.2013 byl § 168 odst. 2 písm. e) změněn zákonem č. 399/2012 Sb., od 1.1.2014 zákonem č. 294/2013 Sb., od 1.1.2017 bude změněn zákonem č. 377/2015 Sb. | decision_1253.txt |
285 | k § 89, § 145 odst. 2 a § 148 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (v textu jen "daňový řád z roku 2009")
I. Účinky výzvy správce daně podle § 145 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, na běh lhůty pro stanovení daně nejsou vyloučeny tím, že výše doměřené daně je odlišná od daně plynoucí z dodatečného daňového tvrzení podaného na základě uvedené výzvy.
II. Lhůta pro stanovení daně může být z důvodů uvedených v § 148 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, prodloužena opakovaně.
III. Po podání dodatečného daňového tvrzení na základě výzvy správce daně lze použít postupu k odstranění pochybností (§ 89 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu), aniž to má vliv na účinky výzvy na lhůtu pro stanovení daně.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2016, čj. 2 Afs 22/2016-43)
Prejudikatura: č. 869/2006 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS a č. 3291/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 211/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1611/07).
Věc: Bedřich D. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobce.
Finanční úřad Brno II. (správní orgán I. stupně) vydal dne 19. 7. 2012 dodatečný platební výměr, kterým byla žalobci doměřena daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2008 ve výši 218 340 Kč a současně sděleno penále ve výši 43 668 Kč. Důvodem doměření daně bylo zjištění, že žalobce jako daňový subjekt v daňovém přiznání za uvedené zdaňovací období neuvedl od daně neosvobozený příjem, který získal z prodeje podílu bytového domu.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, na jehož základě žalovaný rozhodnutím ze dne 30. 10. 2013 změnil rozhodnutí I. stupně. Změna spočívala pouze v bankovním spojení a určení splatnosti, v ostatním zůstal výrok napadeného rozhodnutí beze změny.
Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně, kterou krajský soud zamítl rozsudkem ze dne 21. 12. 2015, čj. 31 Af 1/2014-32.
Krajský soud v napadeném rozsudku zaujal v prvé řadě právní názor, že k doměření daně došlo v rámci prekluzivní lhůty. Vycházel ze skutečnosti, že před uplynutím zákonné lhůty pro doměření daně správce daně učinil úkon (výzvu), který byl způsobilý prodloužit lhůtu. Ustanovení § 148 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 umožňuje opakované prodloužení lhůty, a proto je třeba akceptovat i prodloužení lhůty spojené s vydáním dodatečného platebního výměru. K doměření daně pak došlo na základě postupu k odstranění pochybností. Ve vztahu k námitce, že byla doměřena daň z příjmu osvobozeného od daně, poukázal krajský soud na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2015, čj. 7 Afs 7/2015-47, vykládající podmínky pro osvobození prodeje nemovitosti, a na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 14. 3. 2001, sp. zn. 26 Cdo 2864/2000, z něhož plyne pojetí ideálního podílu na spoluvlastnictví nemovitosti jako samostatné věci.
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost.
Stěžovatel kromě jiného namítal, že daň byla doměřena po prekluzi. Daň je nutno doměřit do tří let od konce zdaňovacího období, a to pravomocně. V daném případě její běh skončil 31. 12. 2011; dodatečný platební výměr nabyl právní moci dne 8. 11. 2013. Výzva zaslaná stěžovateli nesplňuje podmínky § 148 odst. 2 písm. a) daňového řádu z roku 2009, protože k doměření daně nedošlo na jejím podkladě. To je zřejmé z rozdílu mezi daní přiznanou dodatečným daňovým tvrzením a daní doměřenou. Žalovaný se s touto námitkou vypořádal nedostatečně a krajský soud nesprávně. I v případě, že by toto prodloužení lhůty obstálo, nemohlo dojít k jejímu dalšímu prodloužení. Zákon vychází z toho, že lhůtu lze prodloužit o jeden rok z důvodů v zákoně uvedených, a tyto důvody tedy nelze kumulovat, což stěžovatel dovozoval zejména z § 148 odst. 2 písm. d) in fine daňového řádu z roku 2009. I zde jak žalovaný, tak krajský soud pouze shrnují skutkový stav a na základě jazykového výkladu zákona dospívají k názoru o zachování lhůty. Jazykový výklad je přitom nedostatečný, jak je zjevné z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2009, čj. 4 As 1/2008-220, č. 2287/2011 Sb. NSS.
Stěžovatel dále namítal, že daň byla doměřena v důsledku zneužití práva. To stěžovatel viděl v nečinnosti správce daně v době před prodlužováním lhůty. Ten měl k dispozici veškeré rozhodné skutečnosti v době podání daňového přiznání a byl si vědom i převodu nemovitosti. Zde stěžovatel poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07, č. 211/2008 Sb. ÚS, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS, přičemž tvrdil, že v jeho případě nebyly dány důvody pro akceptování účelového prodlužování lhůty.
Stěžovatel dále namítal, že daň byla doměřena z moci úřední mimo daňovou kontrolu při nesplnění podmínek plynoucích z § 143 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, což je zřejmé z rozdílné výše dodatečně přiznané a doměřené daně i z odůvodnění platebního výměru.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti kromě jiného uvedl, že výzva k podání daňového tvrzení byla stěžovateli doručena před uplynutím tříleté prekluzivní lhůty, načež byl v této prodloužené lhůtě vydán dodatečný platební výměr. K doměření daně došlo v prodloužené lhůtě v souladu se zákonem. Správce daně není povinen konat ihned, k jeho úkonům slouží prekluzivní lhůta, kterou lze za zákonem stanovených podmínek prodloužit. Stěžovatelem označený nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1611/07 se týká odlišné situace, v níž byla výzva doručena až po uplynutí prekluzivní lhůty. Žalovaný se již ve svém rozhodnutí vypořádal s odvolacím tvrzením o vyměření daně mimo daňovou kontrolu a tato námitka byla vypořádána i krajským soudem. V dané věci stěžovatel podal dodatečné daňové přiznání a správce daně na ně v doměření reagoval.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Ke zjištění, zda k doměření daně nedošlo po uplynutí prekluzivní lhůty, jsou ze spisu správce daně rozhodné následující skutečnosti.
Stěžovatel podal dne 14. 6. 2009 přiznání k dani z příjmů fyzických osob podle zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, za rok 2008, v němž v příloze 2 uvedl příjem podle § 10 zákona o daních z příjmů ve výši 40 794 Kč.
Dne 15. 12. 2011 vydal správce daně výzvu k podání dodatečného daňového přiznání k dani z příjmů fyzických osob, v jejímž odůvodnění uvedl, že má pochybnosti o tom, zda byly zdaněny veškeré příjmy podle § 10 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, příjmy z prodeje vlastní nemovitosti.
Dne 28. 12. 2011 požádal zmocněnec stěžovatele o prodloužení lhůty k vyhovění výzvě.
Dodatečné daňové přiznání bylo podáno dne 12. 1. 2012, ovšem se shodnými údaji k příjmům podle § 10 zákona o daních z příjmů.
Dne 9. 3. 2012 vydal správce daně výzvu k odstranění pochybností o správnosti a úplnosti dodatečného daňového přiznání za rok 2008, konkrétně ve vztahu k příjmu z prodeje spoluvlastnického podílu bytového domu, přičemž jsou dále označeny kupní smlouvy spojené s nabytím podílu v roce 2005 a s jeho prodejem v roce 2008 za kupní cenu 6 446 094 Kč. Současně je uvedeno, že tento příjem nebyl pojat do daňového přiznání, a bylo zdůvodněno, že se nejedná o příjem osvobozený od daně.
Dne 12. 3. 2012 požádal zmocněnec stěžovatele o prodloužení lhůty k vyhovění výzvě a následně vyvolal jednání u správce daně obsažené v protokolu ze dne 19. 4. 2012.
Dne 19. 7. 2012 vydal správce daně dodatečný platební výměr.
Dne 30. 10. 2013 vydal žalovaný rozhodnutí, které nabylo právní moci dne 8. 11. 2013.
Jednalo se tedy o daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2008. Lhůta pro stanovení daně ovšem neskončila za účinnosti zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen "daňový řád z roku 1992")*) ale podle § 264 odst. 4 daňového řádu z roku 2009 se její běh posuzuje podle § 148 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, podle něhož daň nelze stanovit po uplynutí lhůty pro stanovení daně, která činí tři roky. Počátek této lhůty se však neposuzuje podle tohoto ustanovení, ale podle § 264 odst. 4 daňového řádu z roku 2009 zůstává zachován okamžik počátku běhu této lhůty vycházející z § 47 odst. 1 daňového řádu z roku 1992. Prekluzivní lhůta by tak skončila dne 31. 12. 2011, pokud by před jejím uplynutím nebyl proveden úkon, který má vliv na její běh.
Podle § 148 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 se "[l]hůta pro stanovení daně [...] prodlužuje o 1 rok, pokud v posledních 12 měsících před uplynutím dosavadní lhůty pro stanovení daně došlo k
a) podání dodatečného daňového tvrzení nebo oznámení výzvy k podání dodatečného daňového tvrzení, pokud tato výzva vedla k doměření daně,
b) oznámení rozhodnutí o stanovení daně,
c) zahájení řízení o mimořádném opravném nebo dozorčím prostředku,
d) oznámení rozhodnutí ve věci opravného nebo dozorčího prostředku, nebo
e) oznámení rozhodnutí o prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně".
Výzva k podání dodatečného daňového tvrzení je tedy úkonem, který má vliv na běh lhůty pro stanovení daně. Předpokladem jejího účinku je, že byla oznámena v souladu se zákonem a ve vymezené době. O době oznámení výzvy není pochyb. Samotná skutečnost, že výzva byla vydána v posledním měsíci základní prekluzivní lhůty, nevylučuje účinek spočívající v prodloužení lhůty; ten by byl potlačen pouze v případě, že by se jednalo o formálně vydanou výzvu, jejímž smyslem by bylo pouze prodloužení lhůty, tedy aniž by byla součástí plynulého procesního postupu vedoucího k doměření daně. Výzva k podání dodatečného daňového tvrzení může být vydána, pokud lze důvodně předpokládat doměření daně (§ 145 odst. 2 daňového řádu z roku 2009), přičemž se jedná o rozhodnutí, pro které jsou stanoveny náležitosti v § 102 daňového řádu z roku 2009. Znamená to, že výzva musí být odůvodněna a že uvedené důvody jsou daňově relevantní. V daném případě výzva k podání dodatečného daňového přiznání výslovně poukazovala na § 10 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů s konkretizací na příjem z prodeje nemovitosti. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s posouzením této výzvy provedeným krajským soudem na s. 5 rozsudku. Výzva byla odůvodněna požadavkem na přiznání příjmu z prodeje nemovitosti, aniž by nějaký takový příjem stěžovatel původně přiznal, a stěžovatel vůči nekonkrétnosti výzvy také ničeho nenamítal, pouze byl názoru, že jeho takto získaný příjem měl být od daně osvobozen. I Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že toto poměrně stručné uvedení důvodů výzvy ještě obstojí. Výzva tedy byla vydána za situace, kdy správce daně měl k dispozici poznatek o nepřiznaném příjmu, který měl být podroben dani, a důvody sice stručně, nicméně ještě dostatečně určitě ve výzvě uvedl.
Stěžovatel ovšem dále míní, že tato výzva nemohla být úkonem prodlužujícím lhůtu ve smyslu § 148 odst. 2 písm. a) daňového řádu z roku 2009, neboť nevedla k doměření daně. To dovozuje ze skutečnosti, že výstup z dodatečného daňového přiznání nebyl shodný s daní, jež mu byla doměřena. Je pravdou, že daň nebyla doměřena přímo na základě stěžovatelova dodatečného daňového přiznání, ale až na základě na něj navazujícího postupu správce daně. To ovšem neznamená, že vydaná výzva pozbyla svého účinku. Bylo by paradoxem, pokud by daňový subjekt v dodatečném daňovém přiznání podaném na výzvu správce daně v něm žádný další příjem neuvedl, a tím by eliminoval účinky vydané výzvy. Výzva směřovala k přiznání příjmu, který podle správce daně měl být přiznán ke zdanění, a následným rozhodnutím byla také daň z tohoto příjmu doměřena. Mezi výzvou a doměrkem tedy je vztah příčinné souvislosti.
100) S účinností od 1.1.2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. | decision_1254.txt |
286 | k § 98 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu
Pro použití pomůcek (§ 98 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) nelze stanovit žádný algoritmus či pravidlo, záleží vždy na konkrétním skutkovém stavu. Není vyloučeno z povahy věci, aby byla stanovena daň dokazováním i v situaci, kdy účetnictví je neúplné a neprůkazné, resp. bylo ztraceno či zničeno, ale účetní případy lze dostatečně spolehlivě prokázat jinak. Nelze ani vyjádřit procentuální rozsah zpochybněného účetnictví, ale je nutno věc posuzovat, resp. neunesení důkazního břemene poměřovat vždy ke konkrétnímu případu ve všech souvislostech; záleží především na intenzitě pochybností ohledně zjištěných chyb a nesrovnalostí v účetnictví, na jejich rozsahu, ale také na jejich obsahu.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 1. 2016, čj. 4 Afs 87/2015-29)
Věc: Ota V. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce.
Platebními výměry ze dne 9. 5. 2011 Finanční úřad v Ústí nad Labem (správce daně) dodatečně vyměřil žalobci daň z přidané hodnoty za jednotlivá zdaňovací období 1.-4. čtvrtletí roku 2007, 1.-4. čtvrtletí roku 2008 a za zdaňovací období leden až prosinec roku 2009. Odvolání žalobce proti těmto platebním výměrům žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Ústí nad Labem, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 5. 6. 2012 zamítl a rozhodnutí správce daně potvrdil. Žalovaný se ztotožnil se závěrem správce daně, že žalobce neprokázal oprávněnost uplatněných nároků na odpočet DPH v souladu s § 72 odst. 1 a § 73 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, neboť nedoložil rozdíl mezi přijatými zdanitelnými plněními, která byla zjištěna z faktur od jeho dodavatelů, a údaji uvedenými k přijatým zdanitelným plněním v daňových přiznáních.
Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 18. 3. 2015, čj. 15 Af 333/2012-29, zamítl. Neztotožnil se s námitkou žalobce, že zajištěné torzo účetních dokladů nemohlo postačovat pro stanovení daně dokazováním a daň měla být stanovena podle pomůcek. Krajský soud odkázal na příslušnou právní úpravu a judikaturu, z nichž vyplývá, že základní metodou stanovení daně je dokazování. Teprve při vyloučení této možnosti lze přistoupit k použití pomůcek, jež představují náhradní metodu, neboť jejich míra přesnosti při výpočtu daňového základu a daně je oproti dokazování nepochybně nižší. V dané věci dospěly oba finanční orgány dle soudu správně k závěru, že daňový subjekt neunesl důkazní břemeno, což však ještě nutně samo o sobě neodůvodňovalo stanovení daně za použití pomůcek; další podmínkou pro takový postup je totiž skutečnost, že daň nelze stanovit dokazováním. Skutečnost, že žalobci bylo odcizeno vozidlo, v němž měl připraveno veškeré účetnictví, sice ztížila důkazní situaci, nicméně neznemožnila správci daně stanovit daň dokazováním. Bylo možno využít údajů získaných v rámci dožádání od jeho dodavatelů a odběratelů, kteří pro účely plnění vlastních povinností při správě daní museli vést evidenci vydaných a přijatých daňových dokladů, tedy i stejnopisů nebo kopií dokladů, jež tvořily součást účetnictví žalobce. Krajský soud uzavřel, že ztracené účetnictví nebránilo tomu, aby správce daně stanovil daň dokazováním, neboť potřebné daňové doklady si mohl opatřit (a také opatřil) od dodavatelů a odběratelů, jejichž seznam žalobce předložil, dále rovněž vycházel z bankovních výpisů z účtu žalobce (údaje o uskutečněných platbách).
Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že mu v projednávané věci měla být doměřena daň podle pomůcek, neboť ji s ohledem na absenci podstatné části účetnictví za rozhodná zdaňovací období nebylo možné stanovit dokazováním.
Předkládající čtvrtý senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu existuje názorový nesoulad ohledně způsobu stanovení daně, pokud se v důsledku odcizení či ztráty účetnictví daňovému subjektu nepodaří prokázat podstatnou část uplatněných daňových výdajů. Podle rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 1. 2013, čj. 9 Afs 1/2012-47, ze dne 5. 3. 2015, čj. 4 Afs 24/2015-35, a ze dne 21. 4. 2015, čj. 4 Afs 25/2015-39, lze i za této okolnosti stanovit daň dokazováním. Oproti tomu v rozsudcích ze dne 11. 3. 2004, čj. 1 Afs 3/2003-68, č. 327/2004 Sb. NSS, ze dne 8. 8. 2012, čj. 7 Afs 86/2011-143, a ze dne 27. 9. 2012, čj. 7 Afs 21/2012-44, Nejvyšší správní soud uzavřel, že v takových případech musí správce daně stanovit daňovou povinnost za použití pomůcek. S ohledem na tento judikaturní rozkol nelze dle názoru čtvrtého senátu ke stěžejní kasační námitce posoudit právní otázku, zda při neprokázání více než 60 % velkého množství přijatých zdanitelných plnění kvůli odcizení účetnictví za jednotlivá zdaňovací období bylo možné doměřit daně dokazováním, nebo bylo nutné přistoupit k použití pomůcek. Obrátil se proto na rozšířený senát s otázkou: "Jestliže se v důsledku odcizení či ztráty účetnictví nepodaří daňovému subjektu prokázat podstatnou část daňových výdajů pro účely stanovení daně z příjmů nebo podstatnou část přijatých zdanitelných plnění pro účely uplatnění odpočtu daně z přidané hodnoty, lze za takové situace stanovit daň dokazováním, nebo je nutné přistoupit ke stanovení daně podle pomůcek?"
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu neshledal v dosavadní judikatuře rozpory a vrátil věc čtvrtému senátu k projednání a rozhodnutí.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Pravomoc rozšířeného senátu
(...) [8] Otázkou způsobu stanovení daně dle § 31 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, resp. § 98 odst. 1 daňového řádu, se Nejvyšší správní soud zabýval v celé řadě svých rozhodnutí. V interpretaci výše uvedených ustanovení procesních daňových předpisů není v dosavadní judikatuře názorového rozporu v tom, že způsob stanovení daně podle pomůcek je náhradní způsob stanovení daně v případě, že 1) daňový subjekt nesplní při dokazování zákonem stanovené povinnosti a 2) daň nelze dostatečně spolehlivě stanovit dokazováním. V tomto směru neshledává rozpor v judikatuře ani čtvrtý senát.
[9] Rozpor v judikatuře spatřuje čtvrtý senát ve stanovení míry a rozsahu neunesení důkazního břemene daňovým subjektem, resp. v projednávané věci v rozsahu ztraceného účetnictví. Je tak třeba zodpovědět otázku, zda je důsledkem nesplnění povinností daňovým subjektem při dokazování (neunesením důkazního břemene) sensu stricto vždy stanovení daně dle pomůcek, nebo lze i za této situace (zde ztráta veškerého účetnictví daňového subjektu) stanovit daň dokazováním.
[10] Rozšířený senát, na rozdíl od čtvrtého senátu, ani v této otázce rozpor v judikatuře neshledal. Především je třeba uvést, že rozhodnutí, na která čtvrtý senát poukazuje, nejsou ve vzájemném rozporu a vycházejí každé ze zcela jiných skutkových zjištění. Kdy je vyloučeno stanovení daně dokazováním a je třeba postupovat podle pomůcek, musí vždy reflektovat konkrétní skutečnosti; to konečně konstatoval Nejvyšší správní soud např. již v rozsudku ze dne 17. 1. 2008, čj. 2 Afs 93/2007-85.
[11] Rozšířený senát tak k předložené otázce uzavírá, že pro použití pomůcek nelze stanovit žádný algoritmus či pravidlo, záleží vždy na konkrétním skutkovém stavu. Není vyloučeno z povahy věci, aby byla stanovena daň dokazováním i v situaci, kdy účetnictví je neúplné a neprůkazné, resp. bylo ztraceno či zničeno, ale účetní případy lze dostatečně spolehlivě prokázat jinak. Nelze ani vyjádřit procentuální rozsah zpochybněného účetnictví, ale je nutno věc posuzovat, resp. neunesení důkazního břemene poměřovat vždy ke konkrétnímu případu ve všech souvislostech; záleží především na intenzitě pochybností ohledně zjištěných chyb a nesrovnalostí v účetnictví, na jejich rozsahu, ale také na jejich obsahu. Lze v této souvislosti odkázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2008, čj. 9 Afs 30/2008-86, v němž se konstatuje: "Intenzita pochybností musí být v takovém rozsahu, že zatemní obraz a hospodaření daňového subjektu, a to buď přímo, tj. nedostatkem spolehlivých informací o konkrétním účetním případu, anebo nepřímo, tj. celkovou nevěrohodností účetnictví." | decision_1255.txt |
287 | k § 109 odst. 1 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění zákonů č. 47/2011 Sb. a č. 502/2012 Sb.*)
I. Úmysl poskytovatele zdanitelného plnění dostat se do postavení, kdy nemůže daň zaplatit, vyjadřuje jeho psychický vztah k jedné ze skutečností uvedených v § 109 odst. 1 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, na jejichž základě vzniká ručení za nezaplacenou daň z tohoto plnění příjemcem zdanitelného plnění.
II. Za situace, kdy poskytovatel zdanitelného plnění neuhradí cenu díla za vybudování fotovoltaické elektrárny a její uvedení do provozu na základě smlouvy o dílo a následně kupní smlouvou prodá movité věci tvořící součást technologického vybavení téže fotovoltaické elektrárny jiné společnosti, se kterou se téhož dne dohodne na odložení kupní ceny až do převodu licence k výrobě elektrické energie, musí být poskytovateli zdanitelného plnění zřejmé, že nebude mít dostatek finančních prostředků na zaplacení daně z přidané hodnoty z tohoto plnění [§ 109 odst. 1 písm. b) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2016, čj. 4 Afs 294/2015-23)
Věc: Společnost s ručením omezeným Collector Electric CZ proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zaplacení daňového nedoplatku ručitelem, o kasační stížnosti žalovaného.
Finanční úřad ve Vsetíně výzvou k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem ze dne 9. 11. 2012 podle § 171 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a podle § 109 zákona o dani z přidané hodnoty vyzval žalobkyni, aby na vykázaný nedoplatek daňového dlužníka - společnosti s ručením omezeným Solar Energy Systems, ke dni 9. 11. 2012 uhradila částku 13 322 674,70 Kč, která odpovídá výši jejího ručení.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 17. 7. 2013 podle § 114 odst. 2 a 3 daňového řádu změnil výzvu k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem v části týkající se bankovního účtu, na který byla žalobkyně povinna zaplatit částku 13 322 674,70 Kč, přičemž v ostatním zůstal výrok odvoláním napadeného rozhodnutí beze změny.
V odůvodnění rozhodnutí o odvolání žalovaný nejprve takto shrnul skutkový stav věci:
Dne 24. 11. 2011 vystavila společnost Solar Energy Systems fakturu v částce 100 800 000 Kč včetně daně z přidané hodnoty (dále jen "DPH") ve výši 16 800 000 Kč za prodej movitých věcí žalobkyni na základě kupní smlouvy uzavřené stejného dne. Jelikož část této daňové povinnosti ve výši 13 322 674,70 Kč nebyla společností Solar Energy Systems uhrazena a správce daně shledal důvody pro uplatnění institutu ručení za nezaplacenou daň ve smyslu § 109 zákona o dani z přidané hodnoty, byla dne 9. 11. 2012 vydána výzva k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem.
Z hlediska právní stránky žalovaný považoval za podstatné následující skutečnosti:
Podle článku 205 směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty mohou členské státy v situacích uvedených v článcích 193 až 200, 202, 203 a 204 téže směrnice stanovit, že "za odvod daně ručí společně a nerozdílně jiná osoba než osoba povinná odvést daň". Toto ustanovení citované směrnice bylo v podobě institutu ručení za nezaplacenou daň implementováno do zákona o dani z přidané hodnoty, podle jehož § 109 odst. 1 písm. b) "[p]látce, který přijme zdanitelné plnění s místem plnění v tuzemsku uskutečněné jiným plátcem nebo poskytne úplatu na takové plnění [...], ručí za nezaplacenou daň z tohoto plnění, pokud v okamžiku jeho uskutečnění věděl nebo vědět měl a mohl, že plátce, který uskutečňuje toto zdanitelné plnění nebo obdrží úplatu na takové plnění [...], se úmyslně dostal nebo dostane do postavení, kdy nemůže daň zaplatit". Z dikce tohoto ustanovení tedy vyplývá, že z hlediska podmínek ručení se nemusí jednat pouze o úmysl, nýbrž postačuje i zavinění nedbalostní, a to i ve formě nedbalosti nevědomé. Procesní úprava pro aplikaci daňového ručení je obsažena v § 171 a § 172 daňového řádu. Podle § 171 odst. 1 tohoto zákona je příjemce povinen uhradit nezaplacenou daň, jestliže mu správce daně ve výzvě sdělí stanovenou daň a současně ho vyzve k její úhradě. Výzvu lze příjemci coby ručiteli vydat, pokud nebyla daň uhrazena poskytovatelem zdanitelného plnění, ačkoliv byl poskytovatel o její úhradě bezvýsledně upomenut a daň nebyla uhrazena ani při vymáhání na tomto poskytovateli, jak vyplývá z § 171 odst. 3 daňového řádu. V tomto ustanovení jsou však uvedeny i výjimky z výše uvedeného postupu při sdělení výzvy k zaplacení daňového nedoplatku, na základě nichž lze kupříkladu vydat výzvu ručiteli po zahájení insolvenčního řízení vůči poskytovateli zdanitelného plnění.
Následně se žalovaný zabýval aplikací této právní úpravy na skutkový stav věci a dospěl k těmto závěrům:
Dne 18. 10. 2010 uzavřela společnost Solar Energy Systems, jako objednatel, se společností s ručením omezeným EkoSolar, jako zhotovitelkou, smlouvu o dílo na výstavbu fotovoltaické elektrárny s tím, že v jejím dodatku došlo k úpravě ceny díla a ke změně její splatnosti, která připadla na den 9. 12. 2011. K předání předmětu díla fotovoltaické elektrárny o výkonu 1 302 kW došlo až dne 6. 12. 2011. Společnost Solar Energy Systems však neuhradila zhotovitelce EkoSolar smluvenou cenu díla a takto vzniklá pohledávka byla předmětem postoupení na další subjekty, v důsledku čehož Krajský soud v Brně usnesením ze dne 19. 7. 2011, čj. KSBR 29 INS 12595/2011-A-2, zahájil u společnosti Solar Energy Systems insolvenční řízení. Ačkoliv tedy společnost Solar Energy Systems neuhradila cenu za pořízení díla fotovoltaické elektrárny a nacházela se v insolvenci, uzavřela se žalobkyní dne 24. 11. 2011 společně s kupní smlouvou na movité věci tvořící součásti technologického vybavení fotovoltaické elektrárny za kupní cenu 84 miliónů Kč bez DPH také písemnou dohodu, ve které se uvádí, že tato kupní cena se nestane splatnou dříve, než dojde ke zrušení licence k výrobě elektrické energie u Solar Energy Systems a rozšíření licence k výrobě elektrické energie u žalobkyně. Uvedenou dohodou tak společnost Solar Energy Systems oddálila zaplacení kupní ceny žalobkyni fakticky na dobu neurčitou. Navíc tato společnost podnikala jen v oboru provozování fotovoltaické elektrárny s tím, že měla zajištěné příjmy na základě smlouvy o dodávce elektřiny vyrobené z obnovitelného zdroje, kterou uzavřela dne 9. 2. 2011 s akciovou společností E.ON Distribuce jako provozovatelkou regionální distribuční soustavy. Přitom o dvě třetiny těchto příjmů přišla na základě smlouvy o nájmu movitých věcí ze dne 5. 7. 2012, kterou žalobkyně po převodu fotovoltaické elektrárny do svého vlastnictví tuto společnosti Solar Energy Systems pronajala s tím, že první vyúčtování se vztahovalo již k období od prosince 2011 do června 2012. Zbývající jednu třetiny příjmů pak společnost Solar Energy Systems použila na úhradu výdajů za ekonomické a právní služby, ostrahu fotovoltaické elektrárny a její běžnou údržbu.
S ohledem na tyto skutečnosti lze mít za prokázané, že se poskytovatel zdanitelného plnění úmyslně dostal do postavení, kdy nemohl DPH z prodeje fotovoltaické elektrárny zaplatit.
Pokud by žalobkyně postupovala s péčí řádného hospodáře, prověřila by před uzavřením kupní smlouvy ze dne 24. 11. 2011 svého obchodního partnera alespoň z veřejných registrů. Z nich by zjistila, že u společnosti Solar Energy Systems bylo dne 19. 7. 2011 zahájeno insolvenční řízení na návrh dvou věřitelů, kteří uplatnili své pohledávky v celkové výši 2 900 000 Kč. Dále žalobkyně dne 24. 11. 2011 uzavřela se společností Solar Energy Systems dohodu, na základě níž byla odložena splatnost kupní ceny z chystaného prodeje fotovoltaické elektrárny. Tyto skutečnosti žalobkyně jako plátkyně DPH a příjemce daňového dokladu na částku 100 800 000 Kč včetně DPH ve výši 16 800 000 Kč věděla, a mohla tedy předpokládat, že společnost Solar Energy Systems nebude schopna svou daňovou povinnost uhradit. Navíc žalobkyně s touto společností uzavřela zmíněnou smlouvu o nájmu movitých věcí ze dne 5. 7. 2012, ve které bylo sjednáno nájemné ve výši dvou třetin z ceny vyúčtovaných služeb za výrobu elektrické energie s provedením jednorázového vyúčtování za dobu od prosince 2011. Přitom ze zprávy předběžného insolvenčního správce vyplývá, že společnost Solar Energy Systems měla roční výnos z provozování fotovoltaické elektrárny ve výši 12 874 754 Kč včetně DPH. Zbývající třetina měsíčního výnosu připadající této společnosti po uzavření nájemní smlouvy ze dne 5. 7. 2012 tedy činila 298 026 Kč bez DPH, přičemž její náklady dosahovaly výše 292 433 Kč měsíčně.
S ohledem na tyto skutečnosti lze mít za prokázané i to, že žalobkyně ke dni uskutečnění zdanitelného plnění mohla vědět, že se společnost Solar Energy Systems úmyslně dostala do postavení, kdy nemohla daň zaplatit. Ke vzniku ručitelského vztahu tak došlo z důvodu vědomé nedbalosti žalobkyně.
Na tomto závěru nemění nic ani skutečnost, že společnost Solar Energy Systems podala dne 10. 9. 2012 žádost o posečkání daně, kterou doplnila podáními ze dne 18. 9. 2012 a 17. 10. 2012. U poskytovatele zdanitelného plnění se totiž posuzoval úmysl dostat se do postavení, kdy nemohla zaplatit daň, ke dni uskutečnění zdanitelného plnění, tj. k 24. 11. 2011. Uvedená žádost navíc byla rozhodnutím Generálního finančního ředitelství ze dne 11. 12. 2012 zamítnuta.
V posuzované věci nedošlo k celkové úhradě daňového nedoplatku vzniklého vystavením faktury poskytovatelem zdanitelného plnění společností Solar Energy Systems. Jelikož bylo u této společnosti dne 19. 7. 2011 zahájeno insolvenční řízení, měl správce daně zákonný důvod pro vydání výzvy k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem uvedený v § 171 odst. 3 daňového řádu. Tato výzva byla adresována ručiteli a v jejím výroku byly uvedeny ustanovení zákona o dani z přidané hodnoty zakládající daňovou povinnost, označení daně, jež byla předmětem ručení, vyčíslení aktuálního nedoplatku, číslo účtu, na nějž má být nedoplatek uhrazen, a lhůta k jeho zaplacení. Přílohou výzvy byl platební výměr, kterým byla společnosti Solar Energy Systems vyměřena DPH za listopad 2011 ve výši 16 992 044 Kč. Procesní postup správce daně byl tedy v souladu s § 171 daňového řádu a postavení daňového ručitele bylo aktivováno výzvou splňující zákonem předepsané náležitosti.
Dále se žalovaný vypořádal s jednotlivými odvolacími důvody, přičemž znovu poukázal na své shora uvedené závěry. Nad jejich rámec žalovaný uvedl, že částečné snížení nedoplatku na DPH, k němuž došlo v průběhu dalších měsíců po termínu splatnosti především z důvodu plateb poukázaných společností E.ON Distribuce v rámci smlouvy o dodávce elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů, které byly zajištěny správcem daně podle § 109a zákona o dani z přidané hodnoty jako daň uhrazená dobrovolně příjemcem zdanitelného plnění, nemá přímou souvislost se vznikem ručitelského závazku. Bez ohledu na snížení celkové výše daňového nedoplatku je tak nutné trvat na tom, že společnost Solar Energy Systems navodila situaci, která jí znemožnila uhradit daň ze zdanitelného plnění za prodej fotovoltaické elektrárny. Závěr, podle něhož žalobkyně věděla nebo vědět měla a mohla o tom, že plátce uskutečňující předmětné zdanitelné plnění se úmyslně dostal do postavení, kdy nemohl daň zaplatit, nebyl vyvozen jen na základě zahájení insolvenčního řízení u poskytovatele zdanitelného plnění. Tato skutečnost totiž byla posuzována v úzké souvislosti s uzavřením dohody, která odložila úhradu kupní ceny za předmětné zdanitelné plnění. Více než roční délka insolvenčního řízení nesouvisí s tím, zda žalobkyně věděla nebo mohla vědět, že se plátce úmyslně dostal nebo dostane do postavení, kdy nemůže daň zaplatit, protože tato skutečnost se posuzuje k okamžiku uskutečnění předmětného zdanitelného plnění. Pro obchodování se společnostmi, u nichž bylo zahájeno insolvenční řízení, platí omezení uvedené v § 111 odst. 1 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), které dlužníkovi, pokud insolvenční soud nerozhodne jinak, ukládá povinnost "zdržet se od okamžiku, kdy nastaly účinky spojené se zahájením insolvenčního řízení, nakládání s majetkovou podstatou a s majetkem, který do ní může náležet, pokud by mělo jít o podstatné změny ve skladbě, využití nebo určení tohoto majetku anebo o jeho nikoli zanedbatelné zmenšení". Prodej fotovoltaické elektrárny společností Solar Energy Systems přitom vedl k podstatné změně ve skladbě jejího majetku. Bez ohledu na tuto skutečnost však nebyl úmysl poskytovatele zdanitelného plnění nezaplatit daň spojován pouze se zahájením insolvenčního řízení, nýbrž i s odložením úhrady kupní ceny za prodej fotovoltaické elektrárny.
Žalovaný tedy neshledal žalobkyní uplatněné námitky důvodnými a v důsledku změny organizační struktury finančních orgánů změnil rozhodnutí správce daně pouze v uvedení čísla účtu poskytovatele platebních služeb, na který je žalobkyně jako ručitelka povinna daňový nedoplatek uhradit. V ostatním zůstala výzva k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem nedotčena.
Krajský soud v Ostravě rozsudkem ze dne 3. 12. 2015, čj. 22 Af 82/2013-43, uvedené rozhodnutí o odvolání zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku uvedl soud tyto skutečnosti:
Absence upřesnění odkazu na právní předpis ve výzvě k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem nebránila žalobkyni poznat, na základě jakých skutečností bylo rozhodováno. Ostatně na nesplnění zákonných podmínek pro vydání této výzvy žalobkyně postavila svou žalobu. Uvedeným opomenutím správce daně tak nedošlo k zásahu do veřejných subjektivních práv žalobkyně. Nedůvodným je rovněž požadavek, aby finanční orgány zasílaly výzvu daňovému dlužníkovi po zastavení insolvenčního řízení. V dané věci po celou dobu řízení před finančními orgány probíhalo také insolvenční řízení, a proto byla v souladu s § 171 odst. 3 daňového řádu vydána výzva daňovému ručiteli bez předchozí upomínky daňového dlužníka. Skutečnosti nastalé po vydání žalobou napadeného rozhodnutí pak nemají na posouzení jeho správnosti žádný vliv, jak vyplývá z § 75 odst. 1 s. ř. s.
Oproti tomu jsou důvodné námitky o nesprávném posouzení naplnění podmínek ručení příjemce zdanitelného plnění podle § 109 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty. Obecně obvyklému běhu věcí odpovídá to, že insolvenční návrh je následován prohlášením úpadku dlužníka a jeho následným řešením v insolvenčním řízení, z čehož vychází i § 171 odst. 3 daňového řádu. Zahájené insolvenční řízení tak zpravidla bývá pro finanční orgány indikátorem možnosti naplnění skutkových podstat uvedených v § 109 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty. Správci daně obou stupňů proto postupovali obvyklým způsobem, když takto uvažovali, nicméně je jim třeba vytknout, že nevzali na vědomí nepravidelný vývoj insolvenčního řízení a náležitě nezhodnotili specifické skutečnosti, které v dané věci nastaly. Jakkoli ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí nebylo insolvenční řízení skončeno, tak faktem zůstává, že v něm ani nebylo soudem rozhodnuto o úpadku domnělého dlužníka. Oba správci daně tak měli k dispozici jen protichůdná tvrzení insolvenčních navrhovatelů a domnělého insolvenčního dlužníka bez autoritativního rozhodnutí orgánu veřejné moci. Proto za situace, kdy žalobkyně v odvolání sice detailně neuvedla důvody neexistence domnělé pohledávky za svým spolukontrahentem, nicméně namítla možnou šikanóznost insolvenčního návrhu a nepravidelný vývoj insolvenčního sporu, kdy po téměř půldruhém roce nebylo rozhodnuto o úpadku, měl se žalovaný s touto skutečností vypořádat. Takto měl postupovat obzvláště za situace, kdy se daňový dlužník snažil splácet nedoplatek, k jehož částečné úhradě dokonce došlo. Žalovaný se však uvedenou námitkou žalobkyně dostatečně nezabýval. Naproti tomu opřel své nedostatečně podložené závěry o poukaz na posunutí splatnosti kupní ceny, které bylo přijatelně vysvětlitelné hospodářskými poměry v odvětví, jehož se týkala předmětná kupní smlouva. Z průběhu insolvenčního řízení mu pak muselo být ze zmíněných důvodů zřejmé, že tvrzení insolvenčních navrhovatelů nejsou nesporná. Za této situace žalovaný nedostál své povinnosti prokázat společnosti Solar Energy Systems úmysl dostat se do postavení, kdy nemohla daň zaplatit. Názor žalovaného, že vědomost ručitele o úmyslně způsobené neschopnosti poskytovatele zdanitelného plnění zaplatit daň se musí posuzovat k okamžiku uskutečnění zdanitelného plnění, je sice správný, avšak pro posuzovanou věc nemá žádný význam. Není-li totiž prokázán samotný takový úmysl poskytovatele zdanitelného plnění, je bezpředmětné řešit okamžik vědomí ručitele o něm.
Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl, že se při prokazování úmyslu společnosti Solar Energy Systems nezaplatit daň neopíral o pouhá tvrzení insolvenčních navrhovatelů, jak uvádí krajský soud. V žalobou napadeném rozhodnutí především poukázal na to, že společnost Solar Energy Systems neuhradila cenu za fotovoltaickou elektrárnu z titulu smlouvy o dílo ze dne 18. 10. 2010 a zároveň ji podle kupní smlouvy ze dne 24. 11. 2011 prodala žalobkyni, s níž se téhož dne dohodla na odložení kupní ceny až do doby, kdy dojde ke zrušení licence k výrobě elektrické energie u společnosti Solar Energy Systems a rozšíření licence u žalobkyně. Finanční orgány přitom zjistily, že tato licence zůstala i nadále společnosti Solar Energy Systems, která s žalobkyní uzavřela smlouvu o nájmu movitých věcí ze dne 5. 7. 2012, na základě níž jí žalobkyně pronajala předmětnou fotovoltaickou elektrárnu. V nájemní smlouvě byl sjednán nájem ve výši dvou třetin z ceny vyúčtovaných služeb za výrobu elektřiny a zbývající třetina tohoto výnosu byla určena na sjednané ekonomické a právní služby, mzdy a pojištění. Poskytovatel zdanitelného plnění tak po uzavření nájemní smlouvy fakticky pozbyl veškeré příjmy. Vzhledem k těmto skutečnostem se společnost Solar Energy Systems dostala úmyslně do postavení, kdy nemohla DPH zaplatit. To, že uvedená společnost byla v době uzavření kupní smlouvy s žalobkyní v insolvenčním řízení, proto představuje dílčí skutečnost ve vztahu k prokázání jejího úmyslu nezaplatit DPH z předmětné transakce. Vedení insolvenčního řízení bylo podstatné především k prokázání toho, že se žalobkyně v obchodním styku se společností Solar Energy Systems nechovala obezřetně. Ostatně DPH vztahující se k danému zdanitelnému plnění nebyla daňovým dlužníkem uhrazena ani do současné doby.
Dále stěžovatel namítl, že krajským soudem zmíněná částečná úhrada daňového nedoplatku poskytovatelem zdanitelného plnění byla realizována především platbami poukázanými společností E.ON Distribuce v rámci smlouvy o dodávce elektřiny vyrobené z obnovitelných zdrojů, které byly správcem daně zajištěny podle § 109a zákona o dani z přidané hodnoty jako daň uhrazená dobrovolně příjemcem zdanitelného plnění. S ohledem na špatnou platební morálku společnosti Solar Energy Systems se lze přitom domnívat, že bez tohoto postupu by alespoň k částečné úhradě daňového nedoplatku vůbec nedošlo. Přesto bylo v žalobou napadeném rozhodnutí zdůrazněno, že tato skutečnost nemá přímou souvislost se vznikem ručitelského závazku. Částečná úhrada nedoplatku však rozhodně nevyvrací úmysl poskytovatele zdanitelného plnění nezaplatit daň již od počátku celé transakce.
S ohledem na tyto skutečnosti má stěžovatel za to, že krajský soud zcela nesprávně posoudil právní otázku prokázání úmyslu poskytovatele zdanitelného plnění nezaplatit daň, když akcentoval pouze skutečnosti týkající se insolvenčního řízení. Ze strany finančních orgánů však byly skutkové okolnosti případu posouzeny mnohem komplexněji, než uvedl krajský soud, neboť v žalobou napadeném rozhodnutí byla detailně vylíčena jednotlivá zjištění a zdůvodněn závěr o úmyslu společnosti Solar Energy Systems neuhradit daň. Z rozhodnutí o odvolání je přitom zcela zřejmé, že insolvenční řízení plnilo jen dílčí skutkovou roli, a odvolací orgán několikrát zdůraznil, které skutečnosti byly pro jím výše uvedený závěr rozhodující. Tyto klíčové skutkové okolnosti posuzovaného případu však krajský soud nevzal vůbec v úvahu, ačkoli byly obsaženy v žalobou napadeném rozhodnutí i ve spisovém materiálu. V důsledku toho krajský soud nesprávně posoudil právní otázku prokázání úmyslu poskytovatele zdanitelného plnění nezaplatit daň, když vyšel pouze z některých skutkových zjištění a ta stěžejní naprosto pominul. Krajský soud tak v odůvodnění kasační stížností napadeného rozsudku nesprávně dovodil, že finanční orgány neprokázaly úmysl společnosti Solar Energy Systems uvedený v § 109 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty, když se dostatečně nezabývaly okolnostmi insolvenčního řízení, byť je z výše uvedeného patrné, že opřely své závěry o jiné skutečnosti.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
(...) Nejvyšší správní soud se k jednotlivým stížnostním námitkám zabýval správností názoru krajského soudu, že stěžovatel neprokázal společnosti Solar Energy Systems úmysl dostat se do postavení, kdy nemohla zaplatit DPH z prodeje movitých věcí, tvořících součást technologického vybavení fotovoltaické elektrárny, žalobkyni na základě kupní smlouvy uzavřené dne 24. 11. 2011. Jen na základě tohoto závěru krajský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí pro nezákonnost, aniž se zabýval splněním dalších podmínek pro vydání výzvy k zaplacení daňového nedoplatku ručitelem, které jsou obsaženy v již zmiňovaných § 171 odst. 1 a 3 daňového řádu a § 109 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty.
Úmysl poskytovatele zdanitelného plnění dostat se do postavení, kdy nemůže daň zaplatit, vyjadřuje jeho psychický vztah k jedné ze skutečností uvedených v § 109 odst. 1 písm. b) zákona o dani z přidané hodnoty, na jejichž základě vzniká ručení za nezaplacenou daň z tohoto plnění příjemcem zdanitelného plnění. Podle obecné právní teorie a norem trestního práva hmotného je úmysl těžší formou zavinění než nedbalost, neboť úmysl obsahuje jak složku intelektuální, tak i složku volní, která u nedbalosti chybí. Nicméně o zavinění úmyslné jde i tehdy, jestliže adresát práva věděl, že svým jednáním může způsobit porušení nebo ohrožení zájmu chráněného zákonem, a pro případ, že je způsobí, byl s tím srozuměn. Na této konstrukci zavinění je založen úmysl nepřímý (eventuální), který znamená za jinak stejných okolností nižší stupeň zavinění než úmysl přímý, k němuž je třeba, aby adresát práva chtěl způsobit porušení nebo ohrožení chráněného zájmu. Srozumění je pak variantou vůle, která je od chtění rozdílná. Při srozumění způsobení následku uvedeného v příslušné právní normě není pro jejího adresáta přímým cílem ani nevyhnutelným prostředkem, neboť ten sleduje svým záměrem jiný cíl nebo jím nesleduje žádný cíl. Adresát práva je však srozuměn s tím, že realizace tohoto případného cíle předpokládá způsobení následku významného pro danou oblast práva. Tento následek je jakýmsi vedlejším, nechtěným důsledkem činnosti adresáta práva, s nímž je srozuměn (srov. Jelínek, J. a kol. Trestní právo hmotné. 2. vydání Praha: Leges, 2010, s. 218 a násl.).
V posuzované věci je zavinění poskytovatele zdanitelného plnění ve formě nepřímého úmyslu naprosto evidentní. Společnost Solar Energy Systems totiž neuhradila cenu díla za vybudování fotovoltaické elektrárny a její uvedení do provozu na základě smlouvy o dílo ze dne 18. 10. 2010 a následně kupní smlouvou ze dne 24. 11. 2011 prodala movité věci tvořící součást technologického vybavení téže fotovoltaické elektrárny žalobkyni, se kterou se téhož dne dohodla na odložení kupní ceny až do převodu licence k výrobě elektrické energie. Za této situace plátci, který uskutečnil předmětné zdanitelné plnění, muselo být zřejmé, že nebude mít dostatek finančních prostředků na zaplacení DPH z tohoto plnění. Navíc závěru, podle něhož společnost Solar Energy Systems při uskutečnění prodeje fotovoltaické elektrárny žalobkyni věděla, že se může dostat do postavení, kdy nebude schopna daň zaplatit, a pro případ, že takové porušení zájmu chráněného zákonem o dani z přidané hodnoty způsobí, s tím byla srozuměna, nasvědčuje i další vývoj událostí. Daňový dlužník totiž DPH vztahující se k předmětnému zdanitelnému plnění nezaplatil a její malá část byla uhrazena především platbami zajištěnými správcem daně podle § 109a zákona o dani z přidané hodnoty. Dále držitelem licence k výrobě elektrické energie zůstala po uzavření kupní smlouvy ze dne 24. 11. 2011 i nadále společnost Solar Energy Systems, která získala předmětnou fotovoltaickou elektrárnu do nájmu na základě smlouvy o nájmu movitých věcí ze dne 5. 7. 2012 s tím, že dvě třetiny příjmů z ceny vyúčtovaných služeb za výrobu elektřiny bude odvádět žalobkyni, a to již zpětně od prosince 2011. Tím poskytovatel zdanitelného plnění přišel o jediný zdroj, ze kterého mohl plnit svou daňovou povinnost.
Na závěru o nepřímém úmyslu společnosti Solar Energy Systems nezaplatit daň z uvedeného zdanitelného plnění nemůže nic změnit ani průběh insolvenčního řízení, který se měl podle názoru krajského soudu vyznačovat přílišnou délkou a sporností tvrzení insolvenčních navrhovatelů. Insolvenční řízení vedené u poskytovatele zdanitelného plnění totiž představovalo jen jeden z několika důvodů, na základě nichž měl stěžovatel za prokázané naplnění podmínek pro ručení za nezaplacenou daň příjemcem zdanitelného plnění. Jestliže se tedy odvolací orgán blíže nezabýval netypickým průběhem insolvenčního řízení, jež mělo být podle tvrzení žalobkyně po vydání rozhodnutí o odvolání zastaveno, nemůže to nic změnit na správnosti jeho závěru, že se společnost Solar Energy Systems úmyslně dostala do postavení, kdy nemohla zaplatit daň z předmětného zdanitelného plnění. Tento názor opřel stěžovatel především o nedostatek finančních prostředků poskytovatele zdanitelného plnění k úhradě DPH, který byl způsobený především uzavřením dohody o posunutí splatnosti kupní ceny za prodej movitých věcí tvořících součásti technologického vybavení fotovoltaické elektrárny. Uvedený postup se možná dá vysvětlit hospodářskými poměry v odvětví, jehož se kupní smlouva týkala, jak uvádí krajský soud. Nicméně tento cíl, který poskytovatel zdanitelného plnění dohodou o odložení splatnosti kupní ceny případně sledoval, způsobil následek spočívající v tom, že se dostal do postavení, kdy bez obdržení kupní ceny nemohl zaplatit daň z tohoto plnění. S tímto porušením zákonem chráněného zájmu na řádné úhradě DPH tedy byla společnost Solar Energy Systems v době uskutečnění zdanitelného plnění srozuměna, byť uvedený následek mohl být pouze vedlejším důsledkem její ekonomické činnosti.
Z uvedených důvodů se v dané věci stěžovateli podařilo prokázat, že se poskytovatel zdanitelného plnění úmyslně dostal do postavení, kdy nemohl DPH z tohoto plnění zaplatit, a proto v tomto směru není žalobou napadené rozhodnutí nezákonné. Krajský soud tak posoudil tuto právní otázku nesprávně, v důsledku čehož je naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
*) S účinností od 1.1.2015 byl § 109 odst. 1 písm. b) změněn zákonem č. 360/2014 Sb. | decision_1256.txt |
288 | k § 11 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2010
k § 28 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (v textu jen "daňový řád z roku 1992")*)
k § 99 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (v textu jen "daňový řád z roku 2009")
I. Pro účely stanovení sazby daně z nemovitých věcí (§ 11 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí) je rozhodné skutečné užívání nemovité věci.
II. Stavební povolení či kolaudační rozhodnutí (souhlas) nepředstavují pro účely stanovení sazby daně z nemovitých věcí rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu § 28 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, resp. § 99 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2016, čj. 2 Afs 153/2014-71)
Věc: Ing. Jozef K. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z nemovitých věcí, o kasační stížnosti žalobce.
Platebním výměrem ze dne 18. 5. 2011 Finanční úřad v Uherském Brodě (správce daně) stanovil žalobci daň z nemovitých věcí na zdaňovací období roku 2010 ve výši 2 257 Kč. Odvolání proti platebnímu výměru Finanční ředitelství v Brně svým rozhodnutím ze dne 5. 9. 2011 zamítlo. Předmětem zdanění byla mimo jiné stavba č. p. 518 na pozemku v k. ú. Uherský Brod (dále jen "stavba č. p. 518"), kterou daňové orgány posoudily jako stavbu určenou k podnikání, i když žalobce tvrdil, že k podnikání jsou určeny pouze její dvě místnosti, zatímco ostatní plocha je určena k bydlení.
Proti rozhodnutí finančního ředitelství podal žalobce žalobu, kterou Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 24. 6. 2014, čj. 29 Af 147/2011-213, zamítl. Ze správního spisu dle krajského soudu nevyplývá, že by žalobce byl oprávněn užívat stavbu č. p. 518 k jinému účelu, než k jakému bylo vydáno stavební povolení a k jakému byla následně zkolaudována (tj. jako prodejna elektroniky a reprografické techniky). Mimo kolaudační rozhodnutí nebyl vydán žádný jiný správní akt, který by žalobce opravňoval užívat stavbu k jinému účelu; žalobce v daňovém řízení nadto nepředložil žádný relevantní důkaz, který by svědčil o opaku. Krajský soud přisvědčil žalovanému, že uvedený objekt nemůže být zdaňován jako obytný dům, nýbrž jako stavba pro podnikatelskou činnost. Krajský soud zdůraznil, že v posuzované věci bylo třeba vyjít výlučně z toho, k jakému účelu byl objekt č. p. 518 zkolaudován; kolaudační rozhodnutí bránilo podle § 99 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 správci daně dovozovat, že by tato stavba mohla mít jiný účel užívání (právní nebo jen formální) než ten, k němuž byla zkolaudována.
Žalobce (stěžovatel) proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost; v ní mimo jiné tvrdil, že správce daně nezákonně pohlíží na stavbu č. p. 518 jako na prodejnu elektrotechniky a reprografické techniky. Dle názoru stěžovatele vycházely správní orgány i krajský soud pouze ze stavebního povolení a kolaudačního rozhodnutí, nepřihlédly k předloženým důkazům a vycházely pouze z formálně právního stavu věci místo z reálného skutkového stavu. Předmět daně měl být dle stěžovatele klasifikován jako obytný dům podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o dani z nemovitých věcí, neboť správní orgány u této nemovitosti dlouhodobě akceptují dělení provozních nákladů v poměru jedna třetina pro podnikání a dvě třetiny pro bydlení. Podlahová plocha nebytového prostoru v obytném domě (dvě místnosti) tak měla být zdaněna jako prostor určený k podnikání a ostatní plocha jako stavba určená k bydlení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti upozornil na to, že skutková podstata sporu již byla řešena Krajským soudem v Brně v rozsudku ze dne 27. 5. 2011, čj. 29 Af 43/2010-37, a Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 Afs 70/2011-84, v nichž oba soudy potvrdily správnost postupu správce daně s tím, že je třeba výlučně respektovat, k jakému účelu byla stavba zkolaudována. Stavby, jež podléhají dani, lze užívat pouze k účelu vymezenému v kolaudačním rozhodnutí. Stěžovatelova stavba byla jednoznačně zkolaudována jako prodejna elektrotechniky a reprografické techniky a z kolaudačního rozhodnutí nebylo možno vyvodit závěr, že základním určením objektu bylo jeho užívání jako rodinného domu, jak tvrdil stěžovatel. Stavba proto nemohla být zdaňována jako stavba určená pro bydlení podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona o dani z nemovitých věcí, ale jako stavba pro podnikatelskou činnost dle § 11 odst. 1 písm. d) uvedeného zákona.
Předkládající druhý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že shodnými právními otázkami ve skutkově i právně obdobné věci se zabýval sedmý senát v rozsudku čj. 7 Afs 70/2011-84, v němž posuzoval stanovení daně z nemovitých věcí stejnému stěžovateli na zdaňovací období roku 2009 (v nyní předkládané věci se jedná o zdaňovací období roku 2010). Sedmý senát v rozsudku uvedl: "Pokud krajský soud došel k závěru, že pro účely stanovení sazby daně z nemovitostí je třeba vyjít a priori z uváděného rozhodnutí o kolaudaci a stavebního povolení, je tento jeho názor zcela opodstatněný. Je tomu tak proto, že tato rozhodnutí jsou jak pro správce daně, tak i žalovaného předběžnou otázkou ve smyslu § 28 odst. 1 [daňového řádu z roku 1992]. [...] V návaznosti ke stavebnímu povolení ze dne 29. 5. 1992 na adaptaci rodinného domu č. p. 518 na pozemku [v] k. ú. Uherský Brod na ‚prodejnu elektroniky a reprografické techniky firmy Antesat Trading', bylo totiž vydáno kolaudační rozhodnutí ze dne 18. 1. 1996, jímž bylo ‚povoleno užívání prodejny elektrotechniky a reprografické techniky č. p. 518 na pozemku [v] k. ú. Uherský Brod', a toto rozhodnutí bylo v právní moci. Uvedená skutečnost - existence pravomocného kolaudačního rozhodnutí - brání správnímu orgánu i správnímu soudu dovozovat, že by stavba mohla mít jiný účel použití (ať již právně, či jen formálně) než takový, k němuž byla zkolaudována. Chtěl-li by stěžovatel, aby jeho nemovitost (stavba) byla zdaňována jinak (podle faktického stavu) - podle jiného účelu užívání, nic mu nebrání v tom, aby o takovou změnu, splní-li současně i zákonné podmínky k tomuto užívání vyžadované, požádal příslušný správní orgán." Sedmý senát dále konstatoval, že "neobstojí ani poukaz stěžovatele na správcem daně akceptovaný poměr dělení provozních nákladů stěžovatele v poměru 1/3 pro podnikání a 2/3 pro bydlení. Akceptovaný poměr k dělení nákladů a výnosů z této nemovitosti je totiž skutečností rozhodnou jen na poli daně z příjmů stěžovatele. Ve věci daně z nemovitostí, resp. pro účely sazby této daně, jde o skutečnost nepodstatnou, jak ostatně přiléhavě konstatoval již krajský soud."
Při předběžné poradě druhý senát dospěl k odlišnému právnímu názoru, než který vyslovil sedmý senát ve výše uvedeném rozsudku. Domnívá se, že v posuzované věci je rozhodující, zda byla zdaňovaná stavba stěžovatelem k podnikatelské činnosti skutečně využívána, což pouze z kolaudačního rozhodnutí a stavebního povolení zjistit nelze. Poukazuje v této souvislosti na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, čj. 7 Afs 88/2013-24, v němž sedmý senát řešil právní otázku, zda je pro určení sazby daně ze staveb rozhodující znění kolaudačního rozhodnutí, které určuje účel, k jakému má být stavba užívána, nebo faktický stav. Dospěl v něm k závěru, že § 11 odst. 1 písm. d) zákona o dani z nemovitých věcí vyžaduje pro aplikaci základní sazby daně faktické užívání stavby pro podnikatelskou činnost, nikoli to, zda je, či není jako taková stavba zkolaudována; pro stanovení výše základní sazby daně je rozhodné, že je stavba skutečně k podnikatelské činnosti využívána. Ke shodnému východisku (tj. k upřednostnění faktického stavu zdaňované stavby) se přiklonil např. i devátý senát v rozsudku ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Afs 32/2013-21, v němž konstatoval, že stanovení základní sazby daně z nemovitých věcí podle podnikatelské činnosti, kterou má daňový subjekt formálně zapsanou jako předmět podnikání v obchodním rejstříku, bez zohlednění toho, zda danou stavbu skutečně v rozhodné době užíval a pro jakou podnikatelskou činnost, je v rozporu se zákonem.
Preferenci faktického stavu užívání stavby před jejím právním (formálním) určením lze dle názoru druhého senátu dovodit i ze samotného znění zákona o dani z nemovitých věcí, který pro účely zdanění stavby (ať již pro určení toho, zda vůbec je stavba předmětem daně, či k určení výše sazby daně) nepožaduje žádný formální úkon jiného správního orgánu (stavebního úřadu, katastrálního úřadu apod.). Podle § 7 odst. 1 písm. c) zákona o dani z nemovitých věcí ve znění účinném do 31. 12. 2010 jsou předmětem daně ze staveb i stavby kolaudačnímu rozhodnutí podléhající a užívané, byť nezkolaudované. Ani slova užitá v § 11 uvedeného zákona nenasvědčují tomu, že by zákonodárce zamýšlel spojovat výši sazby daně s jakýmkoli formálním úkonem orgánu veřejné moci. Faktický stav užívání lze dovodit rovněž z formulace obsažené v písm. b) citovaného ustanovení (rodinných domů využívaných pro individuální rekreaci), v písm. c) téhož ustanovení (samostatných nebytových prostorů užívaných jako garáže) a v písm. d) citovaného ustanovení (staveb užívaných pro podnikatelskou činnost a u samostatných nebytových prostorů užívaných pro podnikatelskou činnost, sloužících pro...). K tomu předkládající senát dodává, že podle současné právní úpravy je z hlediska stanovení předmětu daně z nemovitých věcí jakékoli formální zařazení budovy (např. zda je, nebo není evidována v katastru nemovitostí) nepodstatné.
Sedmý senát v rozsudku čj. 7 Afs 70/2011-84 (a potažmo také krajský soud v nyní posuzované věci, který se o jeho rozsudek opřel), v podstatě vyjádřil názor, že daňové orgány mají při stanovení sazby daně z nemovitých věcí vycházet nikoli z faktického užívání stavby, ale z deklarovaného "oprávnění k užívání" stavby. Pro takový závěr však nelze najít jakoukoli oporu.
Druhý senát má za to, že vyjasnění právní povahy sazby daně z nemovitých věcí je především významné pro stanovení okruhu rozhodných skutečností, jež musí správce daně zjišťovat a k jejichž prokázání mohl být daňový subjekt vyzván. Nelze tvrdit, že při určení sazby daně je správce daně kolaudačním rozhodnutím a stavebním povolením ve smyslu § 28 odst. 1 daňového řádu z roku 1992 (resp. § 99 odst. 1 daňového řádu z roku 2009) vázán; resp. že existence pravomocného kolaudačního rozhodnutí brání správci daně i správnímu soudu dovozovat, že by stavba mohla mít jiný účel užívání než takový, k němuž byla zkolaudována. Tento názor sedmého senátu vyjádřený v rozsudku čj. 7 Afs 70/2011-84 je dle druhého senátu nejen v rozporu se základními principy pro stanovení sazby daně z nemovitých věcí, ale též bez jakéhokoli důvodu nepřípustně omezuje správce daně ve zjišťování skutkového stavu rozhodného pro správné stanovení daně.
Ze shora uvedených důvodů dospěl druhý senát při posuzování rozhodné právní otázky k odlišnému názoru, než jaký již byl vysloven sedmým senátem v rozsudku čj. 7 Afs 70/2011-84. Od tohoto názoru se druhý senát nemůže odchýlit, aniž by věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předložil rozšířenému senátu. Názory obou senátů se liší v otázce, zda pro účely stanovení sazby daně z nemovitých věcí představují kolaudační rozhodnutí a stavební povolení pro správce daně rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu § 28 odst. 1 daňového řádu z roku 1992, resp. § 99 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, a brání mu tak dovozovat, že by zdaňovaná stavba mohla mít jiný účel užívání než takový, k němuž byla zkolaudována.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že pro účely stanovení sazby daně z nemovitých věcí je rozhodné skutečné užívání nemovité věci. Stavební povolení či kolaudační rozhodnutí (souhlas) nepředstavují pro účely stanovení sazby daně z nemovitých věcí rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu § 28 daňového řádu z roku 1992, resp. § 99 odst. 1 daňového řádu z roku 2009.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[11] Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. "[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení věci svůj odlišný právní názor zdůvodní." Úkolem rozšířeného senátu je sjednocovat judikaturu Nejvyššího správního soudu. Rozhoduje tam, kde mu byla věc postoupena senátem, který dospěl k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného.
[12] V předložené věci je zřejmé, že druhý senát se hodlá při posouzení právní otázky odchýlit od právního názoru sedmého senátu. Rozšířený senát seznal, že se jedná o rozpor v právních názorech; jsou tak naplněny zákonné podmínky pro rozhodování rozšířeného senátu.
[13] Spornou činí druhý senát otázku, zda pro účely stanovení sazby daně z nemovitých věcí představují kolaudační rozhodnutí a stavební povolení pro správce daně rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu § 28 odst. 1 daňového řádu z roku 1992, resp. § 99 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, a tato skutečnost mu brání posoudit, zda by zdaňovaná stavba mohla mít jiný účel užívání než takový, k němuž byla zkolaudována.
[14] Rozšířený senát v otázce formulované druhým senátem shledává dva samostatné problémy. Jednak zda správní rozhodnutí vydaná ve stavebním řízení (stavební povolení či kolaudační rozhodnutí) lze považovat za rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu § 28 daňového řádu z roku 1992, resp. § 99 odst. 1 daňového řádu z roku 2009; a jednak zda pro určení sazby daně z nemovitých věcí dle § 11 zákona o dani z nemovitých věcí je určující skutečné využívání stavby, anebo účel užívání uvedený ve správním rozhodnutí.
[15] Předběžnou (prejudiciální) otázkou v řízení je taková otázka, o níž bylo již pravomocně rozhodnuto příslušným orgánem veřejné moci; správce daně je výrokem vysloveným v tomto rozhodnutí vázán. Jde o takové právní otázky, které samy o sobě nejsou předmětem řízení, ale na jejichž řešení je rozhodnutí ve věci samé závislé. Správce daně má v podstatě na výběr, zda si o určité otázce učiní úsudek sám, nebo dá podnět příslušnému orgánu k jejímu vyřešení.
[16] Vázanost správce daně se však vztahuje jen na otázku, o níž bylo jiným orgánem veřejné moci pravomocně rozhodnuto. Pokud by takový orgán sám řešil ve svém řízení nějakou otázku jako předběžnou a svou úvahu o ní by jen promítl do odůvodnění vlastního rozhodnutí, nebyla by splněna podmínka vázanosti správce daně tímto rozhodnutím, jinak vyjádřeno, správce daně by musel o takové otázce buďto samostatně uvážit, nebo zvolit některý jiný zákonem předvídaný postup.
[17] V případě rozhodnutí o povolení stavby příslušný správní orgán neposuzuje skutečné užívání stavby.
[18] Podle § 79 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 stanoví stavební úřad v územním rozhodnutí o umístění stavby mj. i druh a účel stavby. Ve stavebním povolení pak stavební úřad rozhodne dle § 115 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 o podmínkách pro užívání stavby. Z citovaných předpisů vyplývá, že těmito rozhodnutími stavební úřad závazně stanoví povolený účel užívání stavby a další podmínky jejího užívání. Na základě skutečností či úkonů stanovených v § 119 a násl. stavebního zákona z roku 2006 (tj. "kolaudací") pak vlastník stavby nabývá právo stavbu užívat v souladu s tímto účelem a podmínkami. To se však týká pouze dovoleného způsobu užívání. Tato rozhodnutí či jiné úkony stavebního úřadu však autoritativně nestanoví, jakým způsobem je stavba fakticky užívána.
[19] Kolaudační souhlas má souvislost obecně s užíváním stavby pro povolený účel. Bez takového souhlasu nemá stavebník stavbu užívat. Pokud tak činí, dopouští se přestupku, resp. správního deliktu. Tato skutečnost je však pro daňové účely nepodstatná.
[20] Z kolaudačního souhlasu, resp. stavebního povolení, tak lze seznat toliko stanovisko správního orgánu, s jakým účelem užívání dotčené stavby stát souhlasí, tedy stav formální. Kolaudační souhlas, resp. stavební povolení, tedy neodráží relevantní stav pro stanovení sazby daně z nemovitých věcí, neboť se jím pouze povoluje zřízení, resp. užívání stavby k určitému účelu. To však nevylučuje, že vlastník bude stavbu fakticky užívat k odlišnému účelu (v rozporu se zákonem), nebo se rozhodne nevyužívat ji vůbec.
[21] Stavební povolení, resp. kolaudační souhlas, proto nemůže být bez dalšího rozhodnutím ve smyslu § 28 odst. 1 daňového řádu z roku 1992, resp. § 99 odst. 1 daňového řádu z roku 2009, pro účely stanovení sazby daně, která je závislá na způsobu využívání stavby. Takovým rozhodnutím, kterým by byl správce daně pro tyto účely vázán, by však bylo např. rozhodnutí správního orgánu o přestupku spáchaném fyzickou osobou tím, že stavba byla užívána k jinému (konkrétně popsanému) účelu, než k němuž byla určena (viz § 178 stavebního zákona z roku 2006), resp. o obdobném správním deliktu (§ 180 stavebního zákona z roku 2006) spáchaném právnickou osobou (podnikatelem). V takovém rozhodnutí by totiž správní orgán posuzoval skutečné faktické využívání stavby; jeho zjištění by bylo relevantní i pro správce daně při určení sazby daně.
[22] Zákon o dani z nemovitých věcí ve znění účinném do 31. 12. 2010 (rozhodném v projednávané věci) označoval v § 7 odst. 1 písm. c) za předmět daně ze staveb i stavby "kolaudačnímu rozhodnutí podléhající a užívané", byť nezkolaudované. Podle současné právní úpravy je z hlediska stanovení předmětu daně jakékoli formální zařazení budovy (např. zda je, nebo není evidována v katastru nemovitostí) nepodstatné. Podle § 7 odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o dani z nemovitých věcí ve znění účinném od 1. 1. 2014 je "[p]ředmětem daně ze staveb a jednotek [...], nachází-li se na území České republiky, zdanitelná stavba, [a to] budova, kterou se pro účely daně z nemovitých věcí rozumí budova podle katastrálního zákona"; budovou se dle § 2 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), rozumí "nadzemní stavba spojená se zemí pevným základem, která je prostorově soustředěna a navenek převážně uzavřena obvodovými stěnami a střešní konstrukcí". Předchozí ani stávající právní úprava daně z nemovitých věcí nevyžaduje pro určení předmětu daně, aby stavba byla užívána v souladu se stavebním povolením, resp. s kolaudačním souhlasem.
[23] V projednávané věci není spor o to, zda stavba byla předmětem daně. Sporné je užití sazby daně, a to v souvislosti s faktickým užíváním stavby v rozporu s vydaným stavebním povolením, resp. kolaudačním rozhodnutím.
[24] Formulace užité v § 11 zákona o dani z nemovitých věcí nenasvědčují tomu, že by zákonodárce zamýšlel spojovat výši sazby daně s jakýmkoli formálním úkonem orgánu veřejné moci (rodinných domů využívaných pro individuální rekreaci, samostatných nebytových prostorů užívaných jako garáže, staveb užívaných pro podnikatelskou činnost a u samostatných nebytových prostorů užívaných pro podnikatelskou činnost, sloužících pro...).
[25] Zákon o dani z nemovitých věcí sazbu daně spojuje s faktickým užíváním; nestanoví tedy sazbu daně ve vztahu k tomu, jak byla stavba povolena, resp. zkolaudována, ale ve vztahu k jejímu faktickému užívání; v rámci podnikatelské činnosti (§ 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů) potom dále rozlišuje, o jakou činnost se jedná (zemědělská, průmyslová, ostatní).
[26] Pokud správce daně akceptuje dělení vynaložených nákladů na podnikatelské a na soukromé potřeby, kritéria aprobovaná pro daň z příjmů nemohou být jiná pro daň z nemovitých věcí. Nelze pro účely daně z příjmů nastolit skutkový stav tak, že nemovitá věc je užívána zčásti k podnikání a zčásti k bydlení, a pro účely daně z nemovitých věcí tvrdit, že celá nemovitá věc slouží k podnikání. Jsou-li známy skutečnosti, které sám správce daně považoval za relevantní pro stanovení daně z příjmů, nelze při stanovení daně z nemovitých věcí od takových skutečností zcela odhlédnout a v řízení k nim nepřihlížet (viz § 8 odst. 3 daňového řádu z roku 2009). (...)
*) S účinností od 1.1.2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád. | decision_1257.txt |
289 | Školství: upuštění od vykonání společné části maturitní zkoušky
k § 82 a násl. soudního řádu správního, ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
k § 80 odst. 1 a § 81 odst. 6 větě první zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění zákona č. 242/2008 Sb.
I. Soudní ochrany proti neprovedení zápisu do registru žáků přihlášených k maturitní zkoušce a výsledků maturitních zkoušek (§ 80 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání) se lze domáhat ve správním soudnictví v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.).
II. Podmínkou pro upuštění od vykonání společné části maturitní zkoušky (§ 81 odst. 6 věta první zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání) není jen dosažené střední vzdělání na střední škole státu, s nímž byla uzavřena smlouva o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání, nýbrž způsob získání středního vzdělání stanovený zákonem České republiky.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 2. 2016, čj. 3 A 126/2015-51)
Prejudikatura: č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 2600/2012 Sb. NSS.
Věc: Ing. Dana V. proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy o ochranu před nezákonným zásahem.
Žalobkyně se domáhala odstranění zásahu ze strany žalovaného, který považovala za nezákonný a který spatřovala v tom, že je jí odpírán zápis maturitní zkoušky, úspěšně složené dne 23. 5. 1994 na škole "Stredná poľnohospodárska škola MICHALOVCE", do registru žáků přihlášených k maturitní zkoušce a výsledků maturitních zkoušek (dále jen "registr maturitních zkoušek"), jehož správcem je podle § 80 odst. 1 školského zákona žalovaný. Zásah do svých práv pociťovala žalobkyně v tom, že po ukončení nástavbového studia na Střední živnostenské škole v Sokolově, na níž studovala pouze odborné předměty, jí nebylo umožněno složit profilovou maturitní zkoušku, neboť v registru maturitních zkoušek nebyla zanesena výše zmíněná maturitní zkouška žalobkyně, a proto systém Cermat vyhodnotil věc tak, že je žalobkyně povinna vykonat nejen profilovou část maturitní zkoušky, ale i její společnou část. Žádost žalobkyně nebyla akceptována a zápis nebyl proveden. Žalobkyně se v této souvislosti dovolávala Dohody mezi vládou České republiky a vládou Slovenské republiky o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydávaných v České republice a ve Slovenské republice (č. 33/2001 Sb. m. s., dále jen "dohoda o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání z roku 2001")*).
Žalovaný uvedl, že žalobkyně podala prostřednictvím své právní zástupkyně žádost o zápis výsledků maturitní zkoušky do registru maturitních zkoušek z důvodu uznání společné části maturitní zkoušky a že v odpovědi ze dne 8. 7. 2015 vysvětlil, že je třeba rozlišovat uznání platnosti zahraničního vysvědčení v České republice (nostrifikaci) a uznání části maturitní zkoušky za splněnou. Žalobkyně sice podle žalovaného získala ekvivalentní doklad o středním vzdělání s maturitní zkouškou, avšak uznání rovnocennosti dokladu o vzdělání nezakládá fikci vykonání maturitní zkoušky a uznání společné části maturitní zkoušky ve smyslu § 81 odst. 6 školského zákona. Důvodem pro nekonání společné části maturitní zkoušky je podle žalovaného získání středního vzdělání s maturitní zkouškou vykonáním maturitní zkoušky podle školského zákona nebo podle předchozích českých právních předpisů, aby bylo vyloučeno duplicitní konání zkoušky z téhož předmětu, zejména z českého jazyka a literatury, který je povinnou součástí ukončování vzdělávání všech oborů vzdělávání s maturitní zkouškou. To není případ žalobkyně, která vykonala maturitní zkoušku podle právních předpisů Slovenské republiky. Zápis výsledků maturitní zkoušky vykonané na střední škole ve Slovenské republice do registru maturitních zkoušek není možný, protože žalobkyně nesplňuje podmínku § 81 odst. 6 školského zákona, kterou je vykonání společné části maturitní zkoušky podle českých právních předpisů. Na návrh žalobkyně na opatření proti nečinnosti reagoval žalovaný dne 18. 8. 2015 sdělením, v němž shrnul důvody, proč není u žalobkyně možný zápis do registru maturitních zkoušek. S ohledem na znění dvoustranné mezinárodní smlouvy, resp. dřívějších mezivládních dohod se Slovenskou republikou, byla žalobkyni uznána ze strany poskytovatele vzdělání (Střední živnostenské školy) maturitní zkouška složená ve Slovenské republice v roce 1994. V rámci studia tak žalobkyně vystudovala pouze odborné předměty. Složení profilové části maturitní zkoušky jí nebylo umožněno, protože Centrum pro zjišťování výsledků vzdělávání (zřízené § 80 odst. 2 školského zákona) vyhodnotilo z registru maturitních zkoušek, že musí vykonat i společnou část maturitní zkoušky. Společnou část maturitní zkoušky podle vyjádření žalovaného nekoná podle § 81 odst. 6 školského zákona žák, který získal střední vzdělání s maturitou vykonáním maturitní zkoušky podle tohoto školského zákona nebo podle předchozích právních předpisů, což žalobkyně jako absolventka zahraniční střední školy nesplňuje. Podmínkou pro nekonání společné části maturitní zkoušky proto není pouze získání středního vzdělání, ale zároveň též zákonem stanovený způsob získání středního vzdělání. "Vysvedčenie o maturitnej skúške" ze dne 23. 5. 1994 je v České republice ekvivalentním dokladem žalobkyně o dosažení středního vzdělání s maturitní zkouškou, avšak uznání rovnocennosti dokladu o vzdělání jako celku nezakládá fikci vykonání maturitní zkoušky, resp. její části. Žalobkyně tak podle žalovaného žádá něco, co podle školského zákona nelze učinit.
Městský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
Nejprve se městský soud zabýval povahou aktivní žalobní legitimace s ohledem na žalobní výtku, která se zaměřuje na odmítnutí žalovaného učinit požadovaný zápis do registru maturitních zkoušek, jež je podle žalobkyně nezákonné a zasahující do jejích studijních práv. V daném případě se nelze domáhat ochrany, kterou žalobkyně požaduje, jinými právními prostředky (§ 85 s. ř. s.), tedy žalobou proti nečinnosti správního orgánu anebo žalobou požadující přezkum rozhodnutí správního orgánu, neboť žalovaný zjevně nebyl nečinný (viz jeho stanovisko ze dne 18. 8. 2015) a k věci se jednoznačně vyjádřil zmíněným úkonem, který zároveň nemá všechny atributy formálního rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s., tedy úkonu, kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti, ani zde nejde o situaci zkrácení práv postupem správního orgánu způsobem, který by mohl mít za následek nezákonné rozhodnutí. Žalobní námitka a žalobní návrh odpovídají obdobnému procesu ochrany předvídanému zákonodárcem v úpravě řízení vedeného na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, jakým se lze v témže typu řízení před soudem bránit např. neprovedení záznamu nebo poznámky do katastru nemovitostí (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, a ze dne 26. 1. 2012, čj. 4 Aps 4/2011-68, č. 2600/2012 Sb. NSS). Soudní ochrany proti neprovedení zápisu do registru maturitních zkoušek se proto lze domáhat ve správním soudnictví v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.).
K věci samé městský soud uvádí následující.
Podle čl. 3 odst. 2 Smlouvy mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydávaných v České republice a ve Slovenské republice (č. 23/2015 Sb. m. s., dále jen "smlouva o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání z roku 2015"), nahrazující ode dne 28. 3. 2015 dosavadní, výše zmíněnou dohodu o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání z roku 2001, se "‚[d]oklady o vzdělání' o dosažení středního vzdělání ve středních školách vydané v České republice a ‚doklady o vzdělání' o dosažení středního vzdělání ve středních školách vydané ve Slovenské republice [...] uznávají za rovnocenné".
Podle § 81 odst. 6 školského zákona nekoná společnou část maturitní zkoušky žák, který již získal střední vzdělání s maturitní zkouškou vykonáním maturitní zkoušky podle tohoto zákona nebo podle předchozích právních předpisů. Ředitel školy pak může podle téhož ustanovení mj. žákovi uznat zkoušku profilové části maturitní zkoušky, kterou již žák vykonal v předchozím vzdělávání, pokud je obsahově srovnatelná se zkouškou profilové části v dané škole.
Podle § 78 školského zákona je jedním z povinných zkušebních předmětů společné části maturitní zkoušky český jazyk a literatura.
Z vyjádření žalovaného k žalobě, jakož i dokumentů založených ve správním spise žalovaného, zejména pak ze sdělení žalovaného ze dne 8. 7. 2015 a z jeho reakce ze dne 18. 8. 2015 na požadavek odstranění nečinnosti, vyplývá jednoznačně vyložený právní závěr žalovaného, podle něhož se registr maturitních zkoušek, který žalovaný spravuje, vztahuje pouze na současné státní maturity a slouží k evidenci žáků přihlášených k maturitě a evidenci maturitních výsledků, a není proto registrem ve smyslu evidence veškerých osob s maturitním vzděláním ukončeným podle českých právních předpisů.
Městský soud se ztotožňuje s právní interpretací aplikovanou žalovaným na projednávaný právní případ, podle níž je třeba rozlišovat obecné uznání platnosti zahraničního vysvědčení v České republice, resp. zahraničního dokladu o dosažení středního vzdělání s maturitou podle smlouvy o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání z roku 2015, od uznání (resp. odpuštění dalšího konání) společné části maturitní zkoušky (§ 78 školského zákona), které se uskutečňuje v mezích § 81 odst. 6 věty první školského zákona.
Vzhledem k tomu, že jádrem projednávaného právního případu je právě otázka uznání tzv. společné části maturitní zkoušky podle školského zákona České republiky, resp. podle českých právních (i předchozích) předpisů, s cílem, aby bylo v případě žalobkyně upuštěno od jejího absolvování na Střední živnostenské škole v Sokolově, a nikoli nostrifikace zahraničního vysvědčení o maturitní zkoušce, je zřejmé, že se na tento případ nevztahuje právní regulace nostrifikace předvídaná čl. 3 odst. 2 smlouvy o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání z roku 2015.
Shodně se žalovaným lze závěrem konstatovat, že žalobkyně žádá něco, co podle školského zákona nelze učinit, avšak je třeba dodat, že nejen podle školského zákona, ale ani podle smlouvy o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání z roku 2015.
Závěrem lze proto shrnout, že podmínkou pro upuštění od vykonání společné části maturitní zkoušky není jen dosažené střední vzdělání na střední škole státu, s nímž byla uzavřena smlouva o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání, nýbrž způsob získání středního vzdělání stanovený zákonem České republiky (v daném případě školským zákonem). Absolventu maturitní zkoušky v zahraničí, který takto dosáhl středního vzdělání a jemuž i bylo vystaveno osvědčení o uznání rovnocennosti zahraničního vysvědčení (dokladu) o získání středního vzdělání s maturitou v souladu s příslušnou mezinárodní smlouvou, nezakládá automaticky tato skutečnost fikci vykonání maturitní zkoušky vykonané podle školského zákona České republiky s ohledem na právní úpravu stanovenou v § 81 odst. 6 školského zákona.
Případná úvaha, která se v této souvislosti nabízí a kterou naznačuje žalobkyně v žalobě i replice k vyjádření žalovaného, totiž úvaha o rozporu citovaného zákonného ustanovení s konkrétním článkem 3 smlouvy o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání z roku 2015, s tím, že zmíněný článek této smlouvy má být ve smyslu článku 10 Ústavy aplikován přednostně před zákonem České republiky, není namístě, a to právě proto, že je nezbytné - jak je již výše zmíněno - striktně rozlišovat obecné uznání platnosti zahraničního dokladu o dosažení středního vzdělání s maturitou v České republice podle dvoustranné mezinárodní smlouvy o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání od upuštění od konání společné části maturitní zkoušky, jenž probíhá podle § 81 odst. 6 věty první školského zákona. Lze se ztotožnit s interpretací žalovaného, jenž je ústředním orgánem státní správy pro danou oblast, že pochopitelným důvodem, proč se takto studenti (žáci) osvobozují od konání společné části, pokud již vykonali maturitní zkoušku podle školského zákona nebo předchozích školských právních předpisů, je hlavně vyloučení dvojího (duplicitního) konání téže zkoušky z téhož obligatorního předmětu, zvláště pak z českého jazyka a literatury.
Z uvedených důvodů byla žaloba zamítnuta jako nedůvodná, neboť se žalovaný nezapsáním údajů požadovaných žalobkyní do registru maturitních zkoušek nedopustil nezákonného zásahu, nýbrž postupoval v souladu s mezinárodní smlouvou i zákonem České republiky (§ 87 odst. 3 s. ř. s.).
*) S účinností od 28.3.2015 nahrazena Smlouvou mezi Českou republikou a Slovenskou republikou o vzájemném uznávání rovnocennosti dokladů o vzdělání vydávaných v České republice a ve Slovenské republice (č. 23/2015 Sb. m. s.). | decision_1258.txt |
290 | k § 15 odst. 1, 2 a 3 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)*)
k § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech)
I. Škola zřizovaná státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí, v níž se alespoň 7 žáků školy přihlásilo v daném školním roce k výuce náboženství církve a náboženské společnosti k tomu oprávněné, má podle § 15 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), povinnost zabezpečit výuku tohoto náboženství. Této povinnosti školy odpovídá jak veřejné subjektivní právo žáků, aby jim byla tato výuka umožněna, vyplývající ze školského zákona, tak právo církve a náboženské společnosti, která je nositelkou zvláštního práva podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností, na této škole náboženství vyučovat.
II. Pokud škola při splnění podmínek § 15 odst. 1 a 2 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), výuku náboženství dané církve a náboženské společnosti nezabezpečí, půjde o nezákonný zásah, leda by škola prokázala, že ji nemohla zabezpečit z důvodů, které nemohla ovlivnit, buď proto, že byly zcela nezávislé na její vůli (například náhlé úmrtí či pracovní neschopnost vyučujícího), nebo že byly způsobeny neochotou nebo nemožností na straně církve a náboženské společnosti, která měla doporučit osobu splňující požadavky § 15 odst. 3 školského zákona.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 4. 2016, čj. 5 As 65/2015-52)
Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 30/2007 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 77/06); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 6. 2007, Folgero a ostatní proti Norsku (stížnost č. 15472/02, ECHR 2007-III), a rozsudek ze dne 7. 12. 1976, Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku (stížnosti č. 5095/71, 5920/72 a 5926/72, Series A, č. 23).
Věc: a) Veronika Č., b) Vojtěch Č., c) Dominik Č., d) Bc. Ivanka Č., e) Ing. Martin Č., f) Barbora K., g) Matouš K., h) Anna K., i) Ivana K., j) Milan K., k) Sára V., l) Zdeněk V., m) Marie V. a n) Zdeněk V. proti Základní škole, Kosova Hora, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce j).
Žalobci (žáci žalované a jejich rodiče) se žalobou u Krajského soudu v Praze společně domáhali ochrany proti nezákonnému zásahu žalované. Ten spočíval v tom, že žalovaná v rozporu s § 15 školského zákona zrušila pro druhé pololetí školního roku 2012/2013 výuku nepovinného předmětu náboženství Církve římskokatolické, který vedla žalobkyně d), a nahradila jej otevřením zájmového kroužku pod vedením evangelického kněze. Zrušení výuky dle žalobců představovalo zásah do práva na výuku náboženství podle čl. 16 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a do práva na vzdělání podle čl. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Dodatkový protokol k Úmluvě" a "Úmluva"). Žalobci tvrdili, že podmínky stanovené zákonem pro výuku náboženství byly splněny, neboť k jeho výuce se pro daný školní rok přihlásilo 15 žáků.
Během února 2013 přestoupili žalobci a) až c), f) až h) a k) až l) spolu s dalšími žáky žalované na jinou základní školu, čímž klesl počet žáků navštěvujících nepovinný předmět náboženství pod zákonem stanovené minimum pro jeho výuku.
Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 27. 1. 2015, čj. 46 A 26/2013-111, v němž konstatoval, že jednání ředitelky žalované spadá pod § 164 odst. 1 písm. a) školského zákona. Zřízení či zrušení nepovinného předmětu je záležitost týkající se vzdělávání a činnost ředitelky školy lze označit za činnost rozhodovací či vrchnostenskou, která podléhá soudnímu přezkumu. Krajský soud shledal, že z čl. 16 odst. 3 Listiny vyplývá nárok na výuku nepovinného předmětu náboženství, jemuž odpovídá povinnost školy dle § 15 odst. 2 školského zákona vyučovat náboženství jako nepovinný předmět, pokud se k němu přihlásí ve školním roce alespoň sedm žáků školy. K výuce nepovinného předmětu náboženství je ovšem zapotřebí nejen minimální počet žáků, ale i vyučující splňující podle § 15 odst. 3 školského zákona odbornou kvalifikaci a souhlas příslušné církve, jejíž náboženství má být vyučováno. Škola však není povinna akceptovat do pracovního poměru každou osobu, která disponuje pověřením příslušné církve. Je právem ředitele školy odmítnout takovou osobu, která mu připadá pro působení na škole nevhodná; opačný výklad by vedl k popření autonomie školy na příslušné církvi a postavení jejího ředitele jako odpovědného zaměstnavatele a hospodáře. Ředitel při tomto uvážení vystupuje jako manažer a zaměstnavatel a jeho rozhodnutí neuzavřít pracovní poměr není ve správním soudnictví přezkoumatelné. Pro účely přezkumu zákonnosti zásahu je rozhodné pouze to, že ředitel měl k svému rozhodnutí důvod, tedy že nešlo o zjevnou svévoli s cílem zabránit výuce náboženství na škole. Škola přitom nemá povinnost kvalifikovaného učitele zajistit. Může totiž nastat situace, že pro dotčenou církev nebude žádná pověřená osoba v dané škole schopna či ochotna vyučovat, a taková povinnost by se pak pro školu mohla stát nesplnitelnou. Je však povinností školy se o zajištění vyučujícího pokusit. Pro účely přezkumu případné nezákonnosti zásahu soud pouze posoudil, zda ředitelka školy skutečně vyvinula snahu o zajištění kvalifikovaného vyučujícího. Vyslovení nezákonnosti zásahu by připadalo v úvahu jen tehdy, pokud by činnost ředitelky školy byla zjevně nedostatečná a svědčila o snaze zmařit výuku náboženství na škole. Krajský soud by tedy shledal zásah nezákonným, pouze pokud by konání či nekonání ředitelky školy svědčilo o snaze zmařit výuku nepovinného předmětu náboženství.
Krajský soud sice přisvědčil žalobcům, že žalovaná zasáhla do jejich práv zaručených článkem 16 Listiny, nicméně o nezákonný zásah podle jeho názoru nešlo. Ke dni 1. 2. 2013 byl u žalované dostatečný počet žáků pro výuku náboženství, ovšem žalovaná k témuž dni nedisponovala vyučujícím, který by splňoval požadavky § 15 odst. 3 školského zákona. Žalovaná prokázala, že ředitelka školy již dne 15. 12. 2012 požádala žalobkyni d) o schůzku za účelem projednání další spolupráce na den 15. 1. 2013. Jelikož žalobkyně d) nereagovala, ředitelka svou žádost dne 10. 1. 2013 opakovala. Na tuto schůzku se však žalobkyně d) nedostavila a omluvila se pouhé dvě hodiny před jejím termínem. Nelze se divit ředitelce školy, že s žalobkyní d) nadále nemínila spolupracovat. Vzhledem k tomu, že do začátku nového pololetí zbývaly pouhé dva týdny, pozastavení výuky náboženství nebylo podle krajského soudu nepřiměřené. Krajský soud uzavřel, že postup ředitelky školy byl zcela v mezích její manažerské odpovědnosti a že vyvinula dostatečné úsilí k uzavření nové dohody o pracovní činnosti s dosavadní vyučující za účelem udržení výuky předmětu. O tom, že se žalovaná nesnažila výuku nepovinného předmětu náboženství zmařit, svědčila i její následná snaha o její obnovení cestou komunikace s Arcibiskupstvím pražským. Žalobcům nemohla být zajištěna výuka, protože pro ni nebyly splněny podmínky nepovinného předmětu náboženství. Zásah do jejich práv proto nebyl nezákonný.
Žalobce j) (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítal, že krajský soud nesprávně posoudil podmínky vzniku právního nároku na výuku náboženství. Ty podle stěžovatele stanoví pouze § 15 odst. 1 a 2 školského zákona. Těmito podmínkami jsou: (i) jedná se o školu zřizovanou státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí; (ii) jedná se o výuku náboženství církve a náboženské společnosti k tomu oprávněné; a (iii) k výuce náboženství konkrétní církve se přihlásí ve školním roce alespoň 7 žáků školy. Skutečnost, že škola nedisponuje vyučujícím náboženství splňujícím požadavky § 15 odst. 3 školského zákona, sama o sobě nemůže přivodit ztrátu právního nároku žáků na výuku náboženství. Krajský soud však právě na tomto nesprávném posouzení právní otázky vystavěl své odůvodnění. Stěžovatel polemizoval s jeho názorem, že škola nemá sama povinnost kvalifikovaného učitele zajistit. Poukázal na absurdnost toho, kdyby byl podobný přístup aplikován třeba na povinnost školy zabezpečit vzdělávání příslušníků národnostních menšin v jazyce národnostní menšiny podle § 14 školského zákona či na povinnost bezplatně poskytovat učebnice a učební texty žákům základních škol a dětem zařazeným do přípravných tříd podle § 27 odst. 3 školského zákona. Krajskému soudu vytkl, že z § 15 odst. 2 školského zákona nedovodil povinnost žalované, respektive její ředitelky, pokusit se o součinnost s církví a náboženskou společností, k výuce jejíhož náboženství se žáci přihlásili. Přitom je to právě dotčená církev, kdo pověřuje osobu výukou náboženství, a vůči ní proto měla na prvním místě směřovat snaha ředitelky o zajištění vyučujícího náboženství.
Rozsudek krajského soudu je podle stěžovatele také nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Stěžovatel zpochybnil, že by ředitelka školy vyvinula dostatečné úsilí k zajištění výuky náboženství na škole. Dosavadní vyučující náboženství, žalobkyně d), měla se žalovanou uzavřenou dohodu o pracovní činnosti do 31. 1. 2013. Od začátku školního roku si tak ředitelka školy byla vědoma, že nemá zajištěného vyučujícího na druhé pololetí školního roku. Přitom současně nijak nekontaktovala církev (tj. místně příslušnou farnost, případně Arcibiskupství pražské), která jí jako jediná mohla doporučit vyučující pověřené k výuce náboženství. Ředitelka kontaktovala Arcibiskupství pražské až v únoru 2013, tedy po začátku nezákonného zásahu, za situace, kdy ze školy odešlo několik desítek žáků, a po kontrole výuky náboženství u žalované dne 7. 2. 2013 Arcibiskupstvím pražským. Žalobkyně d) navíc chodila pravidelně do výuky, a ředitelka školy ji tedy mohla zastihnout na pracovišti v její běžné pracovní době. Nebylo proto možné založit rozhodnutí ve věci na základě neuskutečnění jedné schůzky mezi ní a ředitelkou. Žalobkyně d) navrhovala ředitelce náhradní termín setkání a opakovaně projevovala zájem náboženství na škole i nadále vyučovat. Stěžovatel zpochybnil i důvěryhodnost předložených vytištěných e-mailů, které měly prokazovat, že ředitelka školy požádala již dne 15. 12. 2012 dosavadní vyučující o schůzku na den 15. 1. 2013. Podle stěžovatele byla data odeslání e-mailů v počítačovém systému žalované zjevně posunuta v čase zpět. Přitom právě tvrzení, že žalobkyně d) věděla o navrženém termínu měsíc dopředu, považoval krajský soud za rozhodné pro posouzení toho, zda žalovaná postupovala dostatečně pečlivě při zajišťování vyučujícího na druhé školní pololetí. Krajský soud tedy dostatečně nezjistil skutkový stav a jím uváděná skutková zjištění nemají oporu ve spise.
Stěžovatel dále namítal vady řízení spočívající v překvapivosti rozsudku krajského soudu. Žalobci v řízení opakovaně vyjádřili právní názor, že právní nárok na výuku náboženství na škole je dán při splnění jediné podmínky dostatečného počtu přihlášených žáků. Krajský soud zaujal překvapivý právní názor, že rozhodným pro posouzení věci je to, zda se žalovaná pokusila o zajištění vyučujícího a zda konání její ředitelky nesvědčilo o snaze zmařit výuku náboženství, aniž o tom nejprve žalobce poučil. V případě řádného poučení by žalobci poskytli soudu dostatečná skutková tvrzení, že žalovaná pro zajištění výuky náboženství neučinila, co lze v dané situaci rozumně očekávat, a k těmto svým skutkovým tvrzením by označili důkazy.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti vyslovila přesvědčení, že celý spor je vyvolán snahou žalobců, zejména žalobkyně d), pomstít se ředitelce školy a nezletilé děti jsou v daném řízení spíše rukojmími svých rodičů. Chování žalobců ostatně chtěla žalovaná prokázat svědeckou výpovědí této ředitelky, což krajský soud nakonec zamítl jako nadbytečné. Žalovaná trvala na tom, že se snažila řešit výuku náboženství v druhé polovině školního roku 2012/2013 s dostatečným předstihem. Když žalobkyně d) nekomunikovala, ředitelka školy vyvíjela snahu o zajištění nového učitele náboženství. O tom svědčí i to, že dne 7. 2. 2013 na základě návštěvy z Pražského arcibiskupství kontaktovala dopisem Mgr. Stanislava G. a poté i Mons. Václava M. a snažila se celou záležitost řešit. I přes všechna tato jednání a kontakty jí nikdo z orgánů Církve římskokatolické nepomohl a vyučujícího splňujícího předpoklady podle § 15 odst. 3 školského zákona nezajistil. Pokud tedy orgány Církve římskokatolické nevěděly o žádném vyučujícím v únoru 2013, těžko by ředitelce žalované v lednu 2013 s její žádostí o ustanovení vyučujícího římskokatolického náboženství vyhověly. Proto jí nezbylo než výuku náboženství pozastavit do doby, než nalezne nového vyučujícího. Žalovaná se ztotožňuje s názorem krajského soudu, že pokud ředitel školy i přes svou snahu nedisponuje osobou, která by splňovala podmínku pověřeného zástupce církve nebo náboženské společnosti a předpoklady pro výkon činnosti pedagogického pracovníka, nemůže tento nepovinný předmět otevřít. Ředitelka žalované tedy skutečně vyvinula snahu o zajištění kvalifikovaného vyučujícího, a proto nebylo možné vyslovit nezákonnost zásahu do základních práv žalobců. Žalovaná považovala za drakonický stěžovatelův výklad, podle něhož by při splnění podmínky zájmu alespoň sedmi žáků museli ředitelé škol zřizovaných státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí předmět náboženství otevřít vždy, ať osobou podle § 15 odst. 3 školského zákona disponují, či nikoliv.
Stěžovatel v replice zdůraznil, že v posuzovaném případě jde především o zásah do svobody náboženského vyznání chráněné článkem 16 Listiny a článkem 9 Úmluvy. Bylo zasaženo také do práva rodičů zajišťovat vzdělání dětí ve shodě s jejich vlastním náboženským přesvědčením chráněného článkem 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě, do práva na vzdělání chráněného čl. 33 odst. 1 Listiny a do práva dětí na svobodu myšlení, svědomí a náboženství chráněného čl. 14 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Zdůraznil také, že náboženství je sice podle školského zákona vyučováno jako nepovinný předmět, ovšem to nic nemění na povinnosti zajistit výuku náboženství, která navíc vyplývá přímo ze školského zákona, zatímco povinnost zajistit výuku celé řady povinných předmětů, u nichž také může být mnohdy těžké najít kvalifikovaného vyučujícího, plyne pouze z Rámcového vzdělávacího programu pro základní vzdělávání, tedy z pouhého vnitřního předpisu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Podle stěžovatele by se tak škola mohla zprostit povinnosti zajistit výuku náboženství pouze v extrémních situacích, například pokud by daná církev nedisponovala žádnými učiteli náboženství nebo pokud by se výslovně vyjádřila, že žádného vyučujícího předmětu náboženství škole neposkytne. To se však v projednávaném případě nestalo. Dále stěžovatel rozporuje některá tvrzení žalované. Žalovaná podle něj nenabídla jediné tvrzení o tom, že by v době před nezákonným zásahem kontaktovala místně příslušnou farnost či Arcibiskupství pražské, případně jakýkoliv jiný orgán Církve římskokatolické, s požadavkem na zajištění výuky náboženství. Stěžovatel trval na tom, že nešlo o "pozastavení" výuky náboženství, ale o její zrušení.
K věci se vyjádřilo také Arcibiskupství pražské, jelikož spor se dotýká také jeho právem chráněných zájmů. Obec Kosova Hora, kde žalovaná vykonává činnost školy, se nachází v jeho arcidiecézi, a Arcibiskupství pražské je tudíž v rámci struktury Církve římskokatolické tím subjektem, který je oprávněn pověřovat osoby výukou náboženství na této základní škole a vyjadřovat se k otázkám zajištění výuky. Arcibiskupství pražské polemizovalo s argumentem, že žalovaná nedisponovala vyučujícím, který by splňoval požadavky § 15 odst. 3 školského zákona. Nezaznamenalo žádnou snahu žalované zajistit vyučujícího v součinnosti s církví. Žalovaná se neobrátila ani na místně příslušnou farnost, ani na Arcibiskupství pražské, ani na jiný subjekt Církve římskokatolické; k takovému kontaktu došlo až po zrušení výuky náboženství a odchodu prakticky všech žáků účastnících se výuky náboženství, takže již nebylo pro koho výuku zajišťovat. Arcibiskupství pražské uvedlo, že k 1. 2. 2013 disponovalo kromě svých duchovních správců celkem dalšími 25 pověřenými osobami ve smyslu § 15 odst. 3 školského zákona, z toho pěti v samotném vikariátu Příbram, do kterého spadá i územní obvod Římskokatolické farnosti Sedlčany, v němž leží Kosova Hora. Kdyby se žalovaná obrátila na kterýkoli církevní orgán Církve římskokatolické, nebyl by pro Arcibiskupství pražské problém nového vyučujícího zajistit. Dále se Arcibiskupství pražské ztotožnilo s právním názorem stěžovatele ohledně výkladu § 15 školského zákona. Za alarmující pak z hlediska náboženského cítění žáků a rodičů označuje, že žalovaná nabídla žákům výuku náboženství jiné církve formou kroužku. Postup žalované, který vedl k ukončení výuky náboženství na základní škole, kde nebyla výuka přerušena ani v době komunistického režimu, označuje za svévolný.
Žalovaná v následném vyjádření vyloučila, že by Arcibiskupství pražské mohlo vystupovat v řízení jako amicus curiae, neboť tento institut patří do anglosaského právního systému a české právo jej nezná. Navíc § 109 odst. 5 s. ř. s. jednoznačně zakazuje uplatňovat nové skutečnosti poté, co bylo vydáno napadené rozhodnutí. Žalobci přitom v řízení před krajským soudem vyjádření Arcibiskupství pražského ani nenavrhovali, proto není možné, aby ho přikládali až v rámci kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud tedy k tomuto podání nemůže v řízení o kasační stížnosti přihlížet.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.a) Právní otázka podmínek pro vznik povinnosti školy vyučovat náboženství
Právní otázka položená první námitkou zní, za jakých podmínek má škola povinnost zabezpečit výuku náboženství. Tato povinnost vyplývá škole z § 15 školského zákona, který v rozhodné době (tedy ve znění účinném do 30. 4. 2015) zněl:
"(1) Ve školách lze v souladu se zásadami a cíli vzdělávání podle § 2 vyučovat náboženství. Náboženství mohou vyučovat registrované církve nebo náboženské společnosti, kterým bylo přiznáno zvláštní právo vyučovat náboženství ve státních školách, a to i společně na základě jejich písemné dohody.
(2) V základních a středních školách zřizovaných státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí se vyučuje náboženství jako nepovinný předmět, pokud se k předmětu náboženství uskutečňovanému danou církví nebo náboženskou společností přihlásí ve školním roce alespoň 7 žáků školy. K vyučování náboženství lze spojovat žáky z několika ročníků jedné školy nebo více škol, nejvýše však do počtu 30 žáků ve třídě. Spojovat žáky z více škol k vyučování náboženství lze na základě smlouvy mezi příslušnými školami, která upraví rovněž úhradu nákladů spojených s tímto vyučováním.
(3) Vyučovat náboženství může v pracovněprávním vztahu k právnické osobě, která vykonává činnost dané školy, pověřený zástupce církve nebo náboženské společnosti, který splňuje předpoklady pro výkon činnosti pedagogického pracovníka podle zvláštního právního předpisu. Pověření vydává statutární orgán církve nebo náboženské společnosti, v případě římskokatolické církve statutární orgán příslušného biskupství."
Citované ustanovení tedy v odstavci 1 určuje, které církve a náboženské společnosti mohou vyučovat náboženství, přičemž stanoví, že jde o registrované církve nebo náboženské společnosti, kterým bylo přiznáno zvláštní právo vyučovat náboženství ve státních školách, čímž odkazuje na § 7 odst. 1 písm. a) zákona o církvích a náboženských společnostech. V odstavci 2 pak § 15 školského zákona stanoví, za jakých podmínek a jakým způsobem má být náboženství na škole vyučováno. V odstavci 3 pak stanoví, jaká konkrétní osoba může náboženství vyučovat.
V nyní posuzovaném případě je rozhodující znění odstavce 2 věty první, v níž jsou spolu s odstavcem 1 vyjádřeny podmínky, za kterých má škola povinnost zabezpečit výuku náboženství jako nepovinného předmětu. Tato zákonem stanovená povinnost školy odpovídá nároku dětí na umožnění výuky náboženství, který má svůj zdroj v čl. 16 odst. 3 Listiny, podle něhož "[z]ákon stanoví podmínky vyučování náboženství na státních školách". Z něj neplyne pouze povinnost zákonodárce vydat takový zákon. Citované ustanovení je také výrazem "respektu veřejné moci k výkonu práva rodičů projevovat své náboženství při výchově a vzdělávání dětí a zároveň je jednou ze složek působení církví v oblasti vzdělávání, jehož dalšími elementy je provozování církevních škol a vzdělávání vlastních duchovních. Jeho podstatou je zaručení možnosti výuky náboženství na veřejných školách za podmínek stanovených zákonem. [...] Výuka náboženství na školách je především pro křesťanské církve tradiční formou vzdělávání mládeže v základních oblastech teologie, morálky, etiky, sociální nauky a dějin křesťanství. Z podstaty je zřejmé, že cílem je předání vědomostí z daného oboru, nikoliv obracení na víru či jiné úzce náboženské cíle. V souladu se zásadou náboženské neutrality státu je právní úpravou zajištěna možnost žáků navštěvovat výuku náboženství, možnost volby výuky náboženství určité konfese či možnost výuku náboženství nenavštěvovat, vše na bázi dobrovolnosti. V těchto intencích zároveň není při výuce náboženství rozhodné vyznání dítěte či rodičů, kteří o výuku zájem projeví. Oproti právní úpravě před rokem 1953 se každopádně již nejedná o předmět relativně povinný (tedy není povinným ani pro příslušníky dané konfese)." (Jäger, P. Svoboda náboženství. In Wagnerová, E. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 409)
Jakkoli je tak náboženství označováno za nepovinný předmět, nelze ztrácet ze zřetele skutečnost, že nárok dětí na to, aby jim byla výuka náboženství umožněna, nepřímo vyplývá ze svobody náboženského vyznání zaručené právě článkem 16 Listiny a článkem 9 Úmluvy, a souvisí také s povinností státu respektovat právo rodičů zajišťovat výchovu a vzdělání dětí ve shodě s jejich vlastním náboženským a filozofickým přesvědčením, které je garantováno článkem 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě. Stěžovatel navíc správně poukázal také na obecné právo na vzdělání zaručené čl. 33 odst. 1 Listiny a na právo dětí na svobodu myšlení, svědomí a náboženství chráněné čl. 14 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, které svědčilo žákům školy, tedy několika žalobcům v řízení před krajským soudem, byť ne samotnému stěžovateli, kterým je rodič žalobců f), g) a h). To, že nositelem těchto práv není přímo stěžovatel jako rodič, nemění nic na tom, že i on může napadat kasační stížností rozsudek krajského soudu pro nezákonnost spočívající v porušení práv svědčících primárně jiným účastníkům, včetně jeho nezletilých dětí, nejen základních práv, jichž je sám přímo nositelem. Sám stěžovatel je pak například nositelem práva zaručeného čl. 18 odst. 4 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), podle něhož "[s]táty, smluvní strany Paktu, se zavazují respektovat svobodu rodičů, a tam, kde je to vhodné, poručníků, zajistit náboženskou a morální výchovu svých dětí podle vlastního přesvědčení rodičů nebo poručníků".
Citované ustanovení školského zákona je tak nutno vykládat konformně s těmito lidskoprávními garancemi vyjádřenými v Listině a v mezinárodních úmluvách, jakož i s judikaturou orgánů, které jsou povolány tyto instrumenty vykládat, tedy zejména Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva (z judikatury posledně jmenovaného soudu viz k otázce výuky náboženství na státních školách zejména rozsudek velkého senátu ze dne 29. 6. 2007, Folgero a ostatní proti Norsku, stížnost č. 15472/02, ECHR 2007-III, a rozsudek ze dne 7. 12. 1976, Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku, stížnosti č. 5095/71, 5920/72 a 5926/72, Series A, č. 23).
Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu ztotožňuje s východisky, která z čl. 16 odst. 3 Listiny dovozuje již citovaný autor: "Podmínky stanovené zákonem (nikoliv tedy substanciální meze základního práva) musí být koncipovány tak, aby umožňovaly výuku náboženství v co nejširším měřítku, naopak nesmějí být koncipovány jako restrikce, které by výuku prakticky znemožňovaly. V zákonné rovině se projevují ve dvou ohledech: jednak je právo vyučovat náboženství koncipováno jako tzv. zvláštní právo registrovaných církví [§ 7 odst. 1 písm. a) zákona o církvích a náboženských společnostech] a jednak jsou vlastní podmínky výuky stanoveny ve školském zákoně. Esenciální podmínkou je soulad takové výuky se zásadami vzdělávání, kterými jsou podle § 2 školského zákona kromě jiných zásady rovného přístupu ke vzdělání bez diskriminace, kromě jiného z důvodu víry a náboženství, dále vzájemné úcty, respektu, názorové snášenlivosti, solidarity a důstojnosti všech účastníků vzdělávání. Výuka náboženství nesmí být v rozporu s obecnými cíli vzdělávání, jimiž jsou například rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání informací a učení se v průběhu celého života, utváření vědomí národní a státní příslušnosti a respektu k etnické, národnostní, kulturní, jazykové a náboženské identitě každého či poznání světových a evropských kulturních hodnot a tradic." (Jäger, P., op. cit., s. 409-410).
Stěžovatel nesouhlasí s výkladem § 15 odst. 2 školského zákona, jak byl proveden krajským soudem, přičemž svůj nesouhlas opírá jak o výše zmíněné garance svobody vyznání, tak o jazykový výklad daného ustanovení. S nimi je podle něj nesouladný výklad krajského soudu, podle něhož mají žáci a jejich rodiče na výuku nepovinného předmětu náboženství právní nárok, pouze (i) pokud se k výuce přihlásí ve školním roce alespoň 7 dětí a zároveň (ii) pokud škola disponuje učitelem kvalifikovaným ve smyslu § 15 odst. 3 školského zákona. Stěžovatel vychází z § 15 odst. 1 a 2 školského zákona a dovozuje z nich podmínky tři, ty jsou ovšem i společně méně náročné, než dvojice podmínek, které konstatoval krajský soud, který první dvě podmínky uvedené stěžovatelem nevnímá jako podmínky. Podle stěžovatele těmito podmínkami jsou: (i) jedná se o školu zřizovanou státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí; (ii) jedná se o výuku náboženství církve či náboženské společnosti k tomu oprávněné a (iii) k výuce náboženství konkrétní církve či náboženské společnosti se přihlásí ve školním roce alespoň 7 žáků školy.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s výkladem, který nabízí stěžovatel. Pouze jím uváděné tři podmínky lze totiž najít v § 15 odst. 1 a odst. 2 větě první školského zákona. Krajský soud nemá pravdu, pokud v následujícím § 15 odst. 3 školského zákona vidí další (z jeho pohledu druhou) podmínku pro samotnou aktivaci povinnosti školy zabezpečit žákům výuku náboženství. Ustanovení § 15 odst. 3 školského zákona totiž nepředstavuje pro školu podmínku této povinnosti, nýbrž naopak příkaz, jak má být výuka náboženství realizována, pokud jsou splněny podmínky odstavců 1 a 2. Vztah trojice odstavců citovaného § 15 školského zákona je totiž takový, že odstavce 1 a 2 stanoví, kdy se aktivuje povinnost školy zabezpečit výuku náboženství, zatímco odstavec 3 stanoví, jaké vlastnosti musí splňovat osoba, jejíž pomocí škola tuto svou povinnost zabezpečí. Jinak řečeno, jakmile se na škole zřizované státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí přihlásí alespoň sedm žáků k výuce náboženství církve a náboženské společnosti k tomu oprávněné, pak mají tito žáci nárok, aby jim škola výuku nepovinného předmětu náboženství zabezpečila. Škola má tomu odpovídající povinnost tak učinit, tedy zabezpečit ve spolupráci s příslušnou církví či náboženskou společností osobu splňující požadavky § 15 odst. 3 školského zákona a organizačně jí umožnit výuku realizovat. Ke shodnému závěru ostatně dospívá i komentář ke školskému zákonu: "Přihlásí-li se však k výuce náboženství zákonem stanovený minimální počet žáků školy (tj. alespoň sedm v jednom školním roce), vzniká škole povinnost, aby výuka byla realizována." (Rigel, F.; Bahýľová, L.; Kudrová, V.; Moravec, O.; Puškinová, M. Školský zákon. Komentář. 1. vydání Praha: C. H. Beck, 2014, s. 79).
Tuto povinnost přitom nemůže podmiňovat svou neochotou či neschopností takovou osobu k výuce získat, stejně jako by ji nemohla podmiňovat svou neschopností zajistit pro výuku vhodný prostor v budově a čas ve výuce. Může se samozřejmě stát, že bude škola ve své snaze získat osobu splňující požadavky § 15 odst. 3 školského zákona neúspěšná, ať už z důvodů vůlí neovlivnitelných, či z důvodu neochoty či neschopnosti dané oprávněné církve nebo náboženské společnosti na daném místě takovou osobu zajistit. Mezi církvemi a náboženskými společnostmi, které jsou nositelkami zvláštních práv podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona o církvích a náboženských společnostech, jistě mohou být i církve a náboženské společnosti, pro které je náročné zabezpečit kvalifikovanou osobu v každé obci, kde by po takové výuce byla poptávka; ze skutkového příběhu vylíčeného před krajským soudem však není zjevné, že by to byl i případ Církve římskokatolické v Kosově Hoře.
Případná faktická nesplnitelnost povinnosti školy zajistit výuku náboženství navíc neznamená, že zaniká právo oněch alespoň sedmi žáků dosáhnout výuky náboženství pro nesplnění podmínky, kterou v § 15 odst. 3 školského zákona vidí krajský soud, jak lze dovodit z odůvodnění jeho rozsudku; i nadále ostatně půjde o zásah do jejich práva, aby jim tato výuka byla školou poskytnuta, ovšem nepůjde o zásah nezákonný, neboť nebude zapříčiněn okolnostmi na straně samotné školy. Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy tato nemožnost zajistit osobu splňující požadavky § 15 odst. 3 školského zákona nepředstavuje podmínku vzniku samotného práva žáků na výuku náboženství, jak tvrdí krajský soud, nýbrž toliko liberační důvod pro školu samotnou.
Krajský soud má tedy pouze zčásti pravdu, když tvrdí, že povinností školy není kvalifikovaného učitele zajistit, nýbrž pouze pokusit se o zajištění vyučujícího, a že by bylo namístě vyslovit nezákonný zásah pouze tehdy, pokud by konání či nekonání ředitele školy svědčilo o snaze zmařit výuku nepovinného předmětu náboženství, tedy o zjevnou svévoli s cílem zabránit výuce náboženství na škole. Tato konstrukce krajského soudu je chybná a rozporná jak s vnitřní systematikou § 15 školského zákona, tak s výše uvedenými ústavními a mezinárodními garancemi svobody vyznání, které by byly výkladem prosazovaným krajským soudem porušeny. Stěžovateli je tedy třeba přisvědčit, že krajský soud posoudil rozhodnou právní otázku výkladu § 15 školského zákona chybně, a kasační stížnost je tedy důvodná.
Lze shrnout, že pokud je v řízení o nezákonném zásahu prokázáno, že žalovanou je škola zřizovaná státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí a že se alespoň sedm žáků školy přihlásilo v daném školním roce k výuce náboženství církve a náboženské společnosti k tomu oprávněné, pak těmto žákům vzniklo právo, aby jim škola výuku tohoto náboženství zabezpečila. Pokud ji nezabezpečí, půjde o nezákonný zásah, leda by škola prokázala, že ji nemohla zabezpečit z důvodů, které nemohla ovlivnit, buď proto, že byly zcela nezávislé na vůli (například náhlé úmrtí či pracovní neschopnost vyučujícího), nebo že byly způsobeny neochotou nebo nemožností na straně církve nebo náboženské společnosti, která měla osobu splňující požadavky § 15 odst. 3 školského zákona zabezpečit.
IV.b Aplikace na nyní posuzovaný případ
V nyní posuzovaném případě bylo v řízení před krajským soudem prokázáno, že nenastaly důvody nezávislé na vůli školy, neboť osoba vyučující náboženství Církve římskokatolické v prvním pololetí školního roku 2012/2013 byla stále ochotna náboženství vyučovat, ostatně byla zároveň i jednou ze žalobců následně brojících proti ukončení výuky náboženství ve druhém pololetí. I pokud by z nějakých objektivních důvodů nebylo možné ve spolupráci s touto konkrétní učitelkou pokračovat, pak bylo na žalované, aby vyučujícího včas zajistila, například tím, že by v předstihu požádala Církev římskokatolickou o zabezpečení jiného vyučujícího tohoto náboženství. V řízení před krajským soudem ovšem nebylo prokázáno, že by žalovaná nemohla z nějakých objektivních důvodů pokračovat ve spolupráci s žalobkyní d), přičemž za takové objektivní důvody lze stěží považovat osobní neshody mezi ní a ředitelkou žalované či neochotu učitelky vystoupit s žáky na vánoční školní besídce. Bylo pouze prokázáno, že s ní ředitelka žalované v posledních týdnech předtím, než jí skončila smlouva o pracovní činnosti, komunikovala, ale že k osobní schůzce nedošlo. I pokud by důvody toho, proč ke schůzce nedošlo, byly spíše na straně učitelky než na straně ředitelky žalované, což v řízení před krajským soudem nebylo jednoznačně prokázáno a stěžovatel uvádí v kasační stížnosti závažná tvrzení naznačující, že e-mailová komunikace mezi oběma ženami mohla probíhat v jiné časové souslednosti, než tvrdila žalovaná; pak bylo povinností žalované včas zabezpečit jiného vyučujícího, například obrátit se na příslušné orgány Církve římskokatolické a požádat je o určení jiné vhodné osoby splňující požadavky § 15 odst. 3 školského zákona.
"Včas" přitom jistě neznamená "poté, co byla výuka ukončena". Je totiž třeba mít na paměti stěžovatelem zmiňovanou skutečnost, že zatímco povinnost školy vyučovat povinné předměty plyne pouze z Rámcového vzdělávacího programu pro základní vzdělávání, tedy z pouhého vnitřního předpisu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, povinnost vyučovat nepovinný předmět náboženství plyne přímo ze školského zákona, který je v tomto ohledu zákonným promítnutím výše uvedených ústavních a mezinárodních lidskoprávních garancí. Pokud by se blížila ke svému plánovanému vypršení smlouva s učitelem angličtiny či matematiky, je jistě pravděpodobné, že by ředitel školy postupoval tak, aby si byl v předstihu jist, že bude moci spolupracovat s tímtéž učitelem, nebo by začal shánět jiného učitele v dostatečném předstihu, nikoli až poté, co dosavadní učitel odejde. Ve vztahu k učiteli náboženství je úkolem ředitele školy postupovat přinejmenším se stejnou péčí. Z ústavně garantované svobody náboženského vyznání totiž plyne svoboda účasti žáků na výuce tohoto nepovinného předmětu, ale také povinnost školy jim tuto výuku zabezpečit.
IV.c Důsledky pro rozsah prováděného dokazování
Nesprávné posouzení právní otázky výkladu § 15 školského zákona krajským soudem tak nutně vedlo i k nesprávně prováděnému dokazování, a tedy k vadě řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Za situace, kdy bylo v řízení prokázáno, že byly v daném školním roce splněny všechny podmínky § 15 odst. 1 a 2 školského zákona, tak jak je výše vymezil Nejvyšší správní soud, neměl se krajský soud spokojit pouze s tím, aby žalovaná prokázala, že její ředitelka vyvinula aspoň nějakou snahu o zajištění kvalifikovaného vyučujícího. Naopak měl dokazováním zjistit nejen, zda tu byly objektivní důvody pro neprodloužení smlouvy s žalobkyní d) či zda se žalovaná pokusila s ní smlouvu prodloužit, ale zejména, zda se ředitelka žalované včas obrátila na příslušné orgány Církve římskokatolické se žádostí o doporučení jiné osoby splňující podmínky § 15 odst. 3 školského zákona a jak tyto příslušné orgány reagovaly. Jedině tak je možno zjistit, zda skutečnost, že výuka náboženství v druhém pololetí školního roku 2012/2013 na žalované základní škole neprobíhala, byla důsledkem neochoty či neschopnosti orgánů Církve římskokatolické vyučujícího včas doporučit, nebo zda šlo o nezákonný zásah ze strany žalované. Tím, že krajský soud dokazování v tomto ohledu neprováděl, tedy nedal ani žalobcům, ani samotným orgánům Církve římskokatolické možnost se k této otázce vyjádřit, a neprovedl ani navrhovaný výslech (nyní již bývalé) ředitelky žalované, zatížil své rozhodování také vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. (...)
IV.d Procesní postavení Arcibiskupství pražského
Nejvyššímu správnímu soudu, jako soudu výhradně kasačnímu, přitom nepřísluší, aby zmíněné dokazování prováděl sám, tedy aby dokazoval skutečnosti, které uvádělo Arcibiskupství pražské ve svém vyjádření. Žalovaná má pravdu, že v soudním řádu správním dosud není formálně zakotven institut stanoviska amici curiae (byť například Ústavní soud je používá, jak ukazuje jeho využití v nálezu ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, č. 30/2007 Sb. ÚS). Na straně druhé by soudu nic nebránilo k vyjádření amici curiae přihlédnout, pokud by se omezovalo pouze na vyjádření právního názoru; naopak skutková tvrzení, která jsou v jeho vyjádření uvedena, by bylo namístě provést leda jako listinný důkaz.
Nelze ovšem přehlédnout ani skutečnost, že výuka náboženství je v § 15 školského zákona zakotvena jako veřejné subjektivní právo žáků, do něhož může být zasaženo rozhodnutím ředitele školy. V § 7 odst. 1 písm. a) zákona o církvích a náboženských společnostech je ovšem zároveň zakotvena jako zvláštní právo samotných církví a náboženských společností. Jinak řečeno, povinnosti školy umožnit vyučování náboženství odpovídá právo žáků být v něm vyučováni a zvláštní právo církví a náboženských společností náboženství ve státních školách vyučovat.
Vzhledem k tomu, že tvrzeným nezákonným zásahem byla dotčena jak práva žáků, tak práva Církve římskokatolické, je nutno pokládat její místně příslušnou organizační část mající právní osobnost, tedy Arcibiskupství pražské, jehož statutární orgán vydává také pověření k výuce římskokatolického náboženství podle § 15 odst. 3 školského zákona, nejen za osobu, jejíhož zástupce bylo z výše uvedených důvodů vhodné vyslechnout v rámci dokazování, ale zejména za subjekt přicházející do úvahy jako osoba zúčastněná na řízení. Mohlo totiž být tvrzeným nezákonným zásahem přímo dotčeno ve svých právech a povinnostech, jak je zjevné z předchozích odstavců. Ani v řízení o ochraně před nezákonným zásahem přitom není vyloučena účast osob zúčastněných na řízení dle § 34 s. ř. s., jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 11. 2015, čj. 9 Ads 179/2015-137, v bodech [28]-[32]. (...)
*) S účinností od 1.5.2015 byl § 15 odst. 3 změněn zákonem č. 82/2015 Sb. | decision_1259.txt |
291 | k § 4 a § 33 odst. 5 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu jen „volební zákon“)
Pokud okrsková volební komise umožní hlasovat voliči na neplatný průkaz totožnosti, jedná se sice o porušení § 33 odst. 5 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, avšak jde-li o oprávněného voliče, který splňuje veškeré požadavky stanovené v § 4 citovaného zákona, a prokáže se, že volební právo skutečně vykonal on osobně, pak takováto nezákonnost sama o sobě nemá vliv na výsledek voleb, jakkoliv těsný by tento výsledek byl.
(Podle usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 24. 10. 2022, čj. 64 A 10/2022-70)
Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS a č. 3522/2017 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 31/1996 Sb., č. 140/2005 Sb. a č. 53/2019 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 4178/18).
Věc: I. K. proti 1) Městskému úřadu Třešť, 2) Sdružení za obec Jezdovice, 3) SPOLEČNĚ PRO JEZDOVICE, 4) J. V., 5) M. V., 6) O. M. a 7) L. H. o návrhu na neplatnost hlasování ve volbách do zastupitelstva obce.
Navrhovatelka je voličkou s trvalým pobytem v obci Jezdovice. Ve dnech 23. a 24. 9. 2022 zde proběhly obecní volby, a to v jediném volebním okrsku. Zastupitelstvo obce je sedmičlenné a kandidátní listiny zaregistrovaly pouze dvě volební strany. Tou první je Sdružení za obec Jezdovice, které ve volbách získalo 4 mandáty, tedy těsnou většinu v zastupitelstvu. Druhá volební strana s názvem SPOLEČNĚ PRO JEZDOVICE (za niž kandidovala i navrhovatelka), získala jen 3 mandáty.
Navrhovatelka volební výsledek zpochybnila. Domáhala se, aby Krajský soud v Brně hlasování ve volbách do zastupitelstva obce Jezdovice prohlásil za neplatné, případně aby vyslovil neplatnost volby čtyř kandidátů nominovaných Sdružením za obec Jezdovice. Namítala celou řadu nezákonností, k nimž mělo během voleb v její obci dojít a které ve svém celku mají vytvářet ucelený řetězec okolností, jenž svědčí o zatemnění volebních výsledků. Mimo jiné se mělo jednat o to, že okrsková volební komise umožnila hlasovat J. H., ačkoliv se tento volič prokázal neplatným občanským průkazem a platným cestovním pasem vůbec nedisponuje. Na to, že jeho občanský průkaz je „propadlý“, se přišlo až dodatečně, ve druhém kole senátních voleb.
Krajský soud v Brně návrh zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.A Obecná východiska
[12] Podmínky pro podání tzv. volební stížnosti vymezuje § 60 odst. 1 volebního zákona takto: Podáním návrhu na neplatnost hlasování, na neplatnost voleb nebo na neplatnost volby kandidáta se může domáhat ochrany u soudu každá osoba zapsaná do seznamu ve volebním okrsku, kde byl člen zastupitelstva obce volen, jakož i každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do tohoto zastupitelstva, (dále jen ‚navrhovatel‘). Návrh je třeba podat nejpozději 10 dnů po vyhlášení výsledků voleb do zastupitelstev obcí Státní volební komisí. Navrhovatelka je zapsána v seznamu voličů v jediném volebním okrsku v Jezdovicích (dokonce zde i kandidovala) a volební stížnost podala včas.
[13] Podle ustálené judikatury Ústavního soudu platí pro volební soudnictví vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů. Předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá (nález ÚS ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb.). Řízení ve věcech volebního soudnictví je proto založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny. Z čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období (nález ÚS ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95, č. 31/1996 Sb.). Rozhodnutí voličů jako suveréna může tudíž soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu prokazatelně způsobily, že by voliči rozhodli jinak. Jinak řečeno, intenzita porušení zákona musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by určitý kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje „zatemnění“ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění. Na tato východiska navazuje ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (např. usnesení ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS), která v obecné rovině definuje tři základní předpoklady pro vyhovění volební stížnosti takto:
a) protizákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního zákona, popř. zákonů souvisejících;
b) vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností, resp. průběhem hlasování, které je návrhem napadeno, a
c) zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta, resp. regulérnost hlasování.
[14] Z odkazované judikatury ovšem nelze pro účely posuzované věci vycházet bez dalšího [zejména ve vztahu k podmínce sub c)]. V mezidobí totiž došlo ke změně volebního zákona. Podle § 60 odst. 2 až 4 volebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2016 bylo podmínkou důvodnosti návrhu porušení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek voleb. Zákonem č. 322/2016 Sb., kterým se mění volební zákony a další zákony, došlo k novelizaci tohoto ustanovení a v nynějším znění je podmínkou důvodnosti návrhu porušení volebního zákona způsobem, který hrubě ovlivnil výsledek voleb. Jinými slovy, nyní je pro vyhovění volební stížnosti nutné, aby bylo v řízení podle § 90 s. ř. s. prokázáno, že došlo k porušení některého zákonného ustanovení upravujícího průběh volebního procesu a že tato protizákonnost ovlivnila – nikoli pouze mohla ovlivnit – výsledek voleb, a to hrubým způsobem (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2016, čj. Vol 4/2016-191, č. 3522/2017 Sb. NSS, bod 23). Ústavní soud danou změnu vykládá tak, že „[p]ro závěr o hrubém ovlivnění voleb je […] určující komplexní hodnocení skutkového stavu zjištěného v (časově) omezených možnostech volebního soudu z hlediska toho, zda skutková tvrzení o jiném přidělení mandátů, pokud by nebylo došlo k vadě volebního procesu, odpovídají zkušenostem běžného života a soudce je o jejich pravdivosti vnitřně přesvědčen bez rozumných pochybností […]. Tuto svou kontrafaktuální úvahu pak musí volební soud podrobně odůvodnit ze všech hledisek zákonem předvídaných pro zisk mandátu.“ (nález ÚS ze dne 2. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 4178/18, č. 53/2019 Sb. ÚS)
[15] Dále platí, že tuzemské volební soudnictví nezná tzv. absolutní vady volebního řízení, tedy taková porušení ustanovení volebního zákona, která by měla za následek automatické zrušení voleb či hlasování. Všechny možné vady a pochybení je třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta nebo na výsledek hlasování (nález ÚS sp. zn. Pl. ÚS 73/04). „Soudní řízení ve věcech volebních není založeno na principu inkvizičním, ve kterém by si soud sám vyhledával veškeré důkazy k tvrzení účastníků, ale je založeno na zásadě, že každý musí svá tvrzení doložit dostatečnými důkazy. V tomto směru navrhovatele tíží důkazní břemeno, jehož neunesení má obecně za následek neúspěch v soudním řízení.“ (usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 6. 11. 2018, čj. 51 A 9/2018-176).
[16] Pro nyní posuzovanou věc z toho plyne, že samotný rozdíl jednoho hlasu mezi posledním zvoleným a prvním nezvoleným kandidátem ještě sám o sobě neznamená, že by každá zjištěná nezákonnost musela automaticky vést k prohlášení hlasování za neplatné. Vždy je potřeba se ptát, zda sama či v kombinaci s ostatními podle zkušeností běžného života hrubě ovlivnila výsledek voleb, přičemž že tomu tak je, to musí prokázat s dostatečnou mírou jistoty navrhovatelka. Pokud by soud jen kvůli těsnému rozdílu mezi ziskem hlasů pro jednotlivé kandidáty hodnotil každou vadu volebního procesu jako způsobilou hrubě ovlivnit výsledek, znamenalo by to, že na práci okrskových volebních komisí v malých obcích, kde je takový výsledný stav s ohledem na nízký počet voličů obvyklejší, by vlastně kladl výrazně větší nároky než na práci okrskových volebních komisí ve velkých městech. To by byl ovšem pohled značně odtržený od reality. (…)
IV.B Hlasování s neplatným občanským průkazem
[19] Právo volit do zastupitelstva obce má podle § 4 odst. 1 volebního zákona občan obce za předpokladu, že jde o státního občana České republiky, který alespoň v den voleb, a konají-li se volby ve dvou dnech, druhý den voleb, dosáhl věku nejméně 18 let, je v den voleb v této obci […] přihlášen k trvalému pobytu. Podle § 33 odst. 5 volebního zákona platí: Neprokáže-li volič svou totožnost a státní občanství České republiky […] nebude mu hlasování umožněno.
[20] Krajský soud kontrolou seznamu voličů, výslechem svědka J. H. a kontrolou jeho aktuálního občanského průkazu zjistil, že pan H. byl zapsán v seznamu voličů pro obecní volby, je plnoletý, má české státní občanství, je v Jezdovicích přihlášen k trvalému pobytu, k volbám se dostavil osobně a odvolil. Při volbách se skutečně prokázal již neplatným občanským průkazem, nebyl si toho však vědom (před soudem se již prokázal platným dokladem vydaným na začátku října 2022). Paní P., členka okrskové volební komise, která jeho totožnost kontrolovala, si toho také nevšimla. Přišlo se na to až zpětně, když se tímtéž dokladem prokazoval při druhém kole voleb do Senátu. Pan H. nemá platný cestovní pas, nemohl by tedy svou totožnost při obecních volbách prokázat ani tímto dokladem.
[21] Krajský soud dospěl k závěru, že okrsková volební komise v tomto případě pochybila, neboť umožnila hlasovat voliči, který neprokázal svou totožnost a státní občanství České republiky. Tím porušila § 33 odst. 5 volebního zákona. Krajský soud nemá žádnou pochybnost o tom, že šlo o porušení neúmyslné, o pouhé přehlédnutí, ke kterému při kontrole průkazů desítek osob může dojít. Tomu nasvědčuje i fakt, že průkaz pana H. kontrolovala řadová členka volební komise, na kterou stěžovatelka v návrhu sama odkazovala u jiných návrhových bodů, nikoliv předsedkyně komise spřízněná příbuzensky se současným starostou. Paní P. jednoduše zapomněla kromě identifikačních údajů ověřit též platnost předloženého občanského průkazu. Taková nepozornost je obzvláště pochopitelná na malé obci, jakou jsou Jezdovice (s 202 oprávněnými voliči), kde se většina lidí navzájem zná a je schopna se spolehlivě identifikovat již jen pouhým pohledem, takže ztotožnění prostřednictvím průkazu je více méně formalitou. To však nic nemění na tom, že k porušení volebního zákona došlo. Soud se proto musel ptát, zda má zjištěná nezákonnost přímý vztah k výsledku voleb a zda jde o nezákonnost natolik intenzivní, že tento výsledek hrubě ovlivnila. Soud dospěl k názoru, že nic takového se v řízení neprokázalo.
[22] Za prvé musí soud poukázat na to, že právo volit se neodvíjí od vlastnictví platného občanského průkazu. Jeho předložení je pouze jedním ze způsobů, jak může volič prokázat, že splňuje podmínky vymezené v § 4 odst. 1 volebního zákona. Účel a smysl § 33 odst. 5 volebního zákona je podle soudu ryze organizační – volič musí před výkonem volebního práva prokázat svou totožnost a státní občanství proto, aby se zamezilo tomu, že místo něj bude volit jiná osoba nebo že bude volit navzdory tomu, že těsně před volbami pozbyl české státní občanství. Nic takového se v daném případě nestalo a navrhovatelka ani nic takového netvrdí. Z dokazování vyplynulo, že k volbám se skutečně dostavil osobně pan H., který i v době soudního řízení stále byl občanem České republiky. Stalo se tedy v podstatě jen to, že okrsková volební komise umožnila hlasovat osobě, která pro výkon volebního práva nesplnila jednu z formálních podmínek (prokázat svou totožnost a státní občanství), avšak materiálně byla oprávněným voličem. Soud tak nevidí přímý vztah mezi zjištěnou protizákonností a výsledkem voleb.
[23] I kdyby ale soud takový vztah shledal, nemohl by dát navrhovatelce za pravdu ve třetím kroku svého zkoumání. Navrhovatelka totiž nijak neprokázala, že by byl hlasem pana H. výsledek voleb hrubě ovlivněn. Pan H. sám spontánně soudu nesdělil, jakým způsobem ve volbách hlasoval, a soud se jej na to při svědecké výpovědi netázal, neboť volby jsou podle čl. 102 odst. 1 Ústavy tajné a nikdo tak nemůže být nucen, aby své voličské rozhodnutí komukoliv odhaloval. Ani navrhovatelka takovou otázku panu H. nepoložila, natož aby již k návrhu přiložila jeho prohlášení o tom, jak volil. To se ve volebních věcech běžně děje – typicky pokud chce navrhovatel prokázat, že oficiální volební výsledky nemohou být správné, a podaří se mu najít osoby ochotné otevřeně sdělit a před soudem dosvědčit, jak ve volbách hlasovaly, může poukázat na rozpor mezi jejich tvrzením a zveřejněnými souhrnnými údaji. Nyní se navrhovatelka ani nepokusila zjistit, jak volič hlasoval. Soud proto nemůže vyloučit, že pan H. svými sedmi hlasy, které měl v obecních volbách k dispozici, vůbec nezasáhl do boje mezi posledním zvoleným a prvním nezvoleným kandidátem, kde rozdíl činil jediný hlas. Ani hrubé ovlivnění volebního výsledku účastí pana H. se tak navrhovatelce nepodařilo prokázat. (…)
V. Závěr a náklady řízení
(…)
[51] Soud nakonec konstatoval, že pokud okrsková volební komise umožní hlasovat voliči na neplatný průkaz totožnosti, jedná se sice o porušení § 33 odst. 5 volebního zákona, avšak jde-li o oprávněného voliče, který splňuje veškeré požadavky stanovené v § 4 volebního zákona, a prokáže se, že volební právo skutečně vykonal on osobně, pak takováto nezákonnost sama o sobě nemá vliv na výsledek voleb, jakkoliv těsný by tento výsledek byl. (…) | decision_126.txt |
292 | k § 123f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 411/2005 Sb.
k čl. 40 odst. 6 větě první a druhé Listiny základních práv a svobod (v textu jen "Listina")
I. Při záznamu bodů do registru řidičů se zásada příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny základních práv a svobod) ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS, uplatní toliko v těch případech, kdy ke změně zákona v pachatelův prospěch (ke snížení počtu bodů zaznamenávaných za daný přestupek) došlo v období mezi spácháním přestupku a okamžikem nabytí právní moci rozhodnutí o tomto přestupku. Usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 114/2014-55 nelze interpretovat tak, že by správním orgánům až v řízení o námitkách přikazovalo v případech, kdy byl přestupek spáchán i o něm bylo pravomocně rozhodnuto před změnou právní úpravy, znovu rozhodovat o "potrestání" přestupce a revidovat body zaznamenané v registru řidičů jen proto, že v době po uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení nebo nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku a před námitkovým řízením došlo ke změně zákona ve prospěch pachatele.
II. Přezkoumává-li správní orgán v námitkovém řízení (§ 123f zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích) správnost počtu bodů zaznamenaných do registru řidičů, činí tak ve vztahu k zákonu účinnému v době spáchání přestupku (čl. 40 odst. 6 věta první Listiny základních práv a svobod) nebo - pokud je to pro pachatele příznivější (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny základních práv a svobod) - ve vztahu k zákonu účinnému ke dni rozhodnutí v blokovém řízení či ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2016, čj. 6 As 60/2016-23)
Prejudikatura: č. 505/2005 Sb. NSS, č. 3339/2016 Sb. NSS.
Věc: Blanka Ž. proti Ministerstvu dopravy o záznam bodů do registru řidičů, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobkyně ke dni 14. 5. 2013 dosáhla celkového počtu 12 bodů v bodovém hodnocení zaznamenaném v registru řidičů. Nato dne 25. 6. 2013 doručil Magistrát hlavního města Prahy (dále jen "magistrát") žalobkyni oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvu k odevzdání řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění. Žalobkyně nesouhlasila s provedenými záznamy bodů a prostřednictvím svého zmocněnce podala námitky proti všem záznamům do registru řidičů. Magistrát svým rozhodnutím ze dne 5. 3. 2014 námitky žalobkyně zamítl jako neodůvodněné a potvrdil provedený záznam 12 bodů. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které však žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 3. 6. 2014.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu k Městskému soudu v Praze. Městský soud nepřisvědčil žádné ze žalobních námitek, ovšem nad rámec žalobních bodů uvedl, že na daný případ je třeba ex officio aplikovat závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyjádřené v usnesení ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55, č. 3339/2016 Sb. NSS, podle něhož je bodový záznam v registru řidičů trestem ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva"). V důsledku toho se na ukládání bodů do registru řidičů vztahuje zásada příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele. Městský soud vztáhl tento závěr na přestupek spáchaný žalobkyní dne 28. 4. 2011 spočívající v držení telefonního přístroje nebo jiného hovorového nebo záznamového zařízení v ruce nebo jiným způsobem při řízení vozidla [§ 22 odst. 1 písm. f) bod 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 31. 7. 2011]. Zákon č. 133/2011 Sb. novelizující zákon o silničním provozu s účinností od 1. 8. 2011 snížil počet "trestných" bodů za uvedený přestupek ze tří bodů na dva. Městský soud proto dovodil, že pro účely vydání "Oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvy k odevzdání řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění řidičů" měl magistrát žalobkyni za jmenovaný přestupek započítat toliko dva body, nikoliv tři. Městský soud proto rozhodnutí žalovaného zrušil rozsudkem ze dne 17. 2. 2016, čj. 5 A 135/2014-59, pro nezákonnost a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost, v níž toto rozhodnutí označil za nezákonné a věcně nesprávné. Nejprve uvedl, že městský soud porušil § 75 odst. 2 s. ř. s., podle něhož soud přezkoumává rozhodnutí správního orgánu v mezích žalobních bodů. Městský soud ve svém rozsudku nejprve vyvrátil veškeré žalobní námitky a naznal, že správním orgánům nelze nic vytknout, ale následně z vlastní iniciativy zcela nad rámec žalobních důvodů na daný případ aplikoval závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu o záznamu bodů do registru řidičů jako "trestu". Stěžovatel proto označil rozsudek městského soudu za zmatečný a nepřezkoumatelný.
Dále stěžovatel namítal, že městský soud citované unesení rozšířeného senátu čj. 6 As 114/2014-55 vyložil extenzivně, neboť v tomto rozhodnutí šlo o skutkově odlišnou věc, kdy ke změně zákona (ke snížení bodové dotace) došlo v průběhu správního řízení, tedy v mezidobí od spáchání přestupku do rozhodnutí ve věci. Oproti tomu žalobkyně se přestupku dopustila dne 28. 4. 2011 a téhož dne byla věc pravomocně ukončena v blokovém řízení. Zákon se změnil až s účinností od 1. 8. 2011. Vztažení závěrů přijatých rozšířeným senátem ve jmenovaném usnesení čj. 6 As 114/2014-55 na případ žalobkyně je proto podle stěžovatele nesprávné. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se vůbec nezabýval tím, zda se má zásada příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele použít v probíhajícím správním řízení o námitkách ve smyslu § 123f zákona o silničním provozu. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že nikoliv, neboť by to vyžadovalo pravou retroaktivitu a vytvoření fikce, že právní předpis byl účinný již v době, kdy ve skutečnosti ještě vůbec neexistoval. Žalobkyně se ke kasační stížnosti nevyjádřila.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem
(...) [9] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu, neboť rozhodnutí zatížená touto vadou zpravidla nelze věcně přezkoumat. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozsudek městského soudu je zcela přezkoumatelný a nevykazuje vady způsobující nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů ani pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Odůvodnění přezkoumávaného rozsudku městského soudu je zcela srozumitelné a jsou z něj jasně seznatelné úvahy, jimiž se soud řídil. Městský soud nejprve podrobně vypořádal všechny námitky žalobkyně a dospěl k závěru, že jsou nedůvodné. Následně však naznal, že je povinen z úřední povinnosti nad rámec žalobních námitek vztáhnout na projednávaný případ závěry přijaté rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v citovaném usnesení čj. 6 As 114/2014-55. Městský soud dospěl k závěru, že správní orgány měly v souladu s tímto usnesením za přestupek spáchaný dne 28. 4. 2011 započítat toliko dva body. Postup a závěry městského soudu jsou srozumitelné a dostatečně odůvodněné, a tudíž přezkoumatelné, což ostatně dokazuje i skutečnost, že stěžovatel se závěry městského soudu rozsáhle polemizuje.
[10] Následně se Nejvyšší správní soud věnoval námitce nesprávného posouzení právní otázky městským soudem. Stěžovatel učinil spornou otázku, kdy lze zohlednit zásadu příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele a na jaké případy lze vztáhnout závěry přijaté rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 6 As 114/2014-55. Stěžovatel městskému soudu vytkl, že nosné důvody uvedeného usnesení na nyní pojednávaný případ vůbec nedopadají. Nejvyšší správní soud shledal tuto námitku opodstatněnou.
[11] Podobně jako je v případě aplikace právní normy třeba posoudit, zda byla v konkrétní věci naplněna hypotéza právní normy a zda je možné tuto normu aplikovat, je i v případě argumentace dřívějšími soudními rozhodnutími nutné posoudit, zda jsou splněny podmínky pro vztažení dřívějšího judikaturního závěru na danou věc, a zvlášť zda to relevantní skutkové a právní okolnosti dovolují. V případu řešeném Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 6 As 114/2014 tehdejší stěžovatel brojil v rámci námitkového řízení proti záznamu bodů provedenému na základě rozhodnutí Městského úřadu v Českém Krumlově ze dne 13. 10. 2011, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 1 zákona o silničním provozu, podle něhož se přestupku dopustí, kdo "v rozporu s § 7 odst. 1 písm. c) při řízení drží v ruce nebo jiným způsobem telefonní přístroj nebo jiné hovorové nebo záznamové zařízení". Daného přestupku se tehdejší stěžovatel dopustil 30. 6. 2011. Rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci 8. 11. 2011. Na základě tohoto rozhodnutí byly tehdejšímu stěžovateli do registru řidičů zaznamenány tři body, ačkoliv s účinností od 1. 8. 2011 byl zákonný bodový postih za daný přestupek snížen ze tří bodů na dva. Jinými slovy, v onom případě došlo ke snížení počtu ukládaných bodů za daný přestupek v průběhu správního řízení v mezidobí mezi spácháním přestupku a vynesením pravomocného rozhodnutí, jak správně poukázal stěžovatel v nyní projednávaném případě.
[12] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v opakovaně citovaném usnesení čj. 6 As 114/2014-55 rozhodl, že "[z]áznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je ,trestem' ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy" (v podrobnostech Nejvyšší správní soud v zájmu stručnosti odkazuje na samotné usnesení čj. 6 As 114/2014-55). Šestý senát Nejvyššího správního soudu, který o věci vedené pod sp. zn. 6 As 114/2014 věcně rozhodoval poté, co spornou právní otázku rozhodl rozšířený senát, následně uzavřel, že s ohledem na závěry rozšířeného senátu bylo na místě aplikovat zásadu příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele a stěžovateli zaznamenat do registru řidičů pouze dva body namísto tří, neboť v průběhu správního řízení o přestupku došlo ke změně zákona ve prospěch pachatele (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2015, čj. 6 As 114/2014-69).
[13] Nyní projednávaný případ se však od věci řešené pod sp. zn. 6 As 114/2014 významně liší. Žalobkyně se dopustila dne 28. 4. 2011 přestupku spočívajícího v držení telefonního přístroje nebo jiného hovorového nebo záznamového zařízení v ruce nebo jiným způsobem při řízení vozidla [§ 22 odst. 1 písm. f) bod 1 zákona o přestupcích ve znění účinném do 31. 7. 2011]. O přestupku bylo rozhodnuto záhy po jeho spáchání, neboť byl projednán v blokovém řízení. Výsledkem blokového řízení je přitom individuální správní akt autoritativně zasahující do právních vztahů osoby obviněné z přestupku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, čj. 6 As 49/2003-46, č. 505/2005 Sb. NSS, či ze dne 19. 9. 2007, čj. 1 As 30/2007-53), proti němuž se nelze odvolat (§ 84 odst. 2 zákona o přestupcích). Pro úplnost lze dodat, že žaloba proti němu je nepřípustná (citovaný rozsudek čj. 6 As 49/2003-46). Správní řízení o daném přestupku tedy skončilo ještě téhož dne 28. 4. 2011. Na základě rozhodnutí vydaného v blokovém řízení dne 28. 4. 2011, jež bylo formálně vydáno vystavením bloku, proto došlo v souladu s tehdy účinnými předpisy k zápisu tří bodů do registru řidičů (§ 123b odst. 1 zákona o silničním provozu). Relevantní část zákona č. 133/2011 Sb., kterým zákonodárce snížil bodovou dotaci za přestupek spočívající v "telefonování při řízení" ze tří bodů na dva, nabyla účinnosti až 1. 8. 2011, tedy víc než tři měsíce po skončení správního řízení, nikoliv v průběhu správního řízení jako ve zmiňované kauze řešené rozšířeným senátem. V době nabytí účinnosti pro pachatele příznivější právní úpravy (1. 8. 2011) zde nebylo vedeno žádné neskončené řízení o vině a trestu za daný přestupek, v němž by byl prostor pro zohlednění zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele. Na okraj proto Nejvyšší správní soud poznamenává, že v nyní projednávané věci vůbec nebyla rozhodná otázka v současnosti řešená rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu pod čj. 5 As 104/2013-32, zda aplikace zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele přichází v úvahu též v soudním řízení správním před krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem. V nyní řešené věci totiž žádné řízení o správním deliktu, správní ani následné přezkumné soudní řízení v době změny právní úpravy vůbec neprobíhalo.
[14] Nejvyšší správní soud z výše uvedeného dovodil, že prostor pro aplikaci zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele při vydání oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvy k odevzdání řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění řidičů magistrátem, resp. v následném řízení o námitkách, jak tvrdil městský soud, nebyl dán.
[15] Co se týče oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení a výzvy k odevzdání řidičského průkazu, správní orgán podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu řidiči toliko oznamuje skutečnost, že dosáhl 12 bodů. Co se týče námitkového řízení, podle § 123f zákona o silničním provozu, "[n]esouhlasí-li řidič s provedeným záznamem bodů v registru řidičů, může podat proti provedení záznamu písemně námitky obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému k provádění záznamu" (odst. 1). "Shledá-li obecní úřad obce s rozšířenou působností námitky oprávněné, nejpozději do 10 pracovních dnů ode dne, kdy mu byly námitky doručeny, provede opravu záznamu o dosaženém počtu stanovených bodů v registru řidičů a neprodleně písemně vyrozumí o provedené opravě záznamu řidiče" (odst. 2).
[16] Správní soudy se opakovaně vyjádřily k rozsahu otázek, které lze zkoumat v námitkovém řízení. Tento rozsah je poměrně omezený. "Správní orgán rozhodující v řízení o námitkách proti provedenému záznamu bodů v registru řidičů (§ 123f zákona [...] o silničním provozu) je oprávněn zkoumat pouze to, zda existuje způsobilý podklad pro záznam (tj. pravomocné rozhodnutí příslušného orgánu veřejné správy či soudu ve smyslu § 123b odst. 1 a 2 citovaného zákona), zda záznam v registru řidičů byl proveden zcela v souladu s tímto způsobilým podkladem a zda počet připsaných bodů odpovídá v příloze k citovanému zákonu obsaženému bodovému hodnocení jednání" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 96/2008-44, viz též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2013, čj. 6 As 67/2013-16).
[17] V opakovaně odkazované kauze rozhodované rozšířeným senátem (usnesení čj. 6 As 114/2014-55), která vznikla na půdorysu námitkového řízení, bylo možné, aby správní soudy zavázaly správní orgán k aplikaci zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele. Jak bylo opakovaně zmíněno, ke snížení bodového ohodnocení přestupku došlo v této kauze v průběhu správního řízení o přestupku samotném, a správní orgán měl proto zaznamenat počet bodů, který odpovídal zákonnému znění účinnému v den právní moci rozhodnutí o přestupku, jež bylo podkladem pro záznam bodů, neboť taková úprava byla pro pachatele příznivější než úprava účinná v době spáchání přestupku. Správní orgán, který prováděl záznam bodů, tak v oné věci měl povinnost zohlednit zásadu příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele již v okamžiku záznamu bodů. Správní orgán tedy za spáchaný přestupek ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku připsal do registru řidičů nesprávný počet bodů. Nejvyšší správní soud v dané věci výslovně uvedl, že "[s]těžovatel sice spáchal přestupek v době, kdy mu za něj podle platné a účinné úpravy měly být zaznamenány tři body do registru řidičů, o tomto přestupku však bylo pravomocně rozhodnuto a do registru řidičů byly body zaznamenávány již v době, kdy za totéž jednání pozdější zákon stanovil postih v rozsahu pouze dvou bodů" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2015, čj. 6 As 114/2014-69, bod [17]).
[18] V nyní projednávané věci oproti tomu postupoval magistrát, jehož postup aproboval žalovaný, zcela správně. V souladu s § 123b odst. 2 zákona o silničním provozu, který váže provedení záznamu v registru řidičů ke dni uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení (nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek), zaznamenal magistrát žalobkyni za daný přestupek v souladu s tehdy účinným zněním zákona tři body. Usnesení rozšířeného senátu čj. 6 As 114/2014-55 nelze interpretovat tak, že by správním orgánům až v řízení o námitkách přikazovalo v případech, kdy byl přestupek spáchán i o něm bylo pravomocně rozhodnuto před změnou právní úpravy, znovu rozhodovat o "potrestání" přestupce a revidovat body zaznamenané v registru řidičů jen proto, že v době po uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení nebo nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku a před námitkovým řízením došlo ke změně zákona ve prospěch pachatele. Přezkoumává-li tedy správní orgán v námitkovém řízení správnost počtu zaznamenaných bodů v registru řidičů, činí tak ve vztahu k zákonu účinnému v době spáchání přestupku (čl. 40 odst. 6 věta první Listiny) nebo - pokud je to pro pachatele příznivější (čl. 40 odst. 6 věta druhá Listiny) - ve vztahu k zákonu účinnému ke dni rozhodnutí v blokovém řízení či ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku. Správní orgán však zaznamenaný počet bodů nepřezkoumává ve vztahu ke znění zákona účinnému v době námitkového řízení. Správní orgán totiž v řízení o námitkách již nově nerozhoduje o vině za přestupek a přestupce znovu za jednotlivé přestupky "netrestá", nýbrž pouze přezkoumává dřívější postup správních orgánů co do otázek vymezených v bodu [16] tohoto rozsudku.
[19] Ostatně Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 16. 12. 2014, čj. 8 As 111/2013-53, uvedl, že v řízení o námitkách správní orgán znovu nerozhoduje o záznamu bodů, pouze ověřuje, zda již provedený záznam byl proveden v souladu se zákonem. Na tomto závěru osmého senátu nic nezměnilo ani rozhodnutí rozšířeného senátu o tom, že se na záznam bodů vztahuje čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy (citované usnesení čj. 6 As 114/2014-55). Závěr rozšířeného senátu totiž nelze vnímat expanzivně a vytrhávat jej z kontextu, nýbrž je nutné jej vykládat ve vazbě na skutkové a právní okolnosti konkrétního případu, v jehož rámci rozšířený senát uvedený závěr učinil. Jinými slovy, zásada příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele se uplatní toliko v těch případech, kdy ke změně zákona v pachatelův prospěch (ke snížení bodové dotace za ten který přestupek) došlo v období mezi spácháním přestupku a okamžikem právní moci rozhodnutí o tomto přestupku. To ostatně explicitně vyplývá i ze samotného usnesení rozšířeného senátu, který na různých místech svého rozhodnutí konstatoval, že "na otázku počtu bodů, jaký se má zapsat do registru řidičů, je třeba aplikovat ústavní zásadu mající původ primárně v právu trestním, tedy že trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán; pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější ..." (bod [42] shora citovaného usnesení čj. 6 As 114/2014-55), dále, že "[d]ojde-li ke změně právní úpravy ve prospěch delikventa, musí být tato změna v běžících, resp. dobíhajících řízeních vzata v potaz [...]" (bod [44]) a zejména že "projednávaný případ se týkal změny zákona v průběhu správního řízení, tedy v mezidobí od spáchání přestupku do doby rozhodnutí správních orgánů o něm" (bod [45]).
[20] Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud uzavírá, že námitka stěžovatele týkající se nesprávného vztažení usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 114/2014-55 na nyní projednávaný případ byla důvodná. Městský soud proto zatížil svůj rozsudek vadou nesprávného posouzení právní otázky ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., a Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbylo než podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení, v němž bude vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). | decision_1260.txt |
293 | k § 20 odst. 2 a § 32 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění zákonů č. 152/2007 Sb., č. 306/2008 Sb. a č. 303/2013 Sb.
Má-li být ženě pro účely stanovení důchodového věku započtena dle § 32 odst. 4 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, doba péče o dítě manžela, které mu bylo svěřeno do výchovy rozhodnutím soudu nebo na základě dohody rodičů schválené soudem ve smyslu § 20 odst. 2 téhož zákona, musí být kumulativně splněny obě podmínky vyplývající ze zákona: a) jedná se o dítě manžela, b) jemuž bylo dítě svěřeno do výchovy rozhodnutím soudu. Tyto podmínky jsou spojeny s účinností příslušného právního aktu [a) uzavření manželství a b) právní moc soudního rozhodnutí]. Dojde-li ke splnění jedné z obou podmínek dříve, lze konstatovat naplnění obou podmínek až v závislosti na splnění podmínky zbývající, a teprve od tohoto okamžiku započíst dobu péče o dítě.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2016, čj. 6 Ads 112/2015-23)
Věc: Alena J. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační stížnosti žalované.
Žalobkyně podala dne 1. 6. 2014 žádost o přiznání starobního důchodu ke dni 1. 8. 2014. V ní požadovala uznat péči o dítě Filipa J., nar. v roce 1974, ode dne 1. 1. 1980 do zletilosti a o dítě Jakuba J., nar. v roce 1982, od narození do zletilosti.
Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení (dále jen "ČSSZ") ze dne 28. 7. 2014 (dále jen "rozhodnutí I. stupně"), byla žádost žalobkyně o přiznání starobního důchodu zamítnuta pro nesplnění podmínek dle § 28 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, neboť ke dni 1. 8. 2014 nedosáhla důchodového věku, který v jejím případě činí 61 let. Věk žalobkyně k uvedenému datu činí pouze 59 let a 8 měsíců. ČSSZ přihlédla k výchově pouze jednoho dítěte, neboť dobu péče o dítě Filipa J. mohla posuzovat až ode dne uzavření manželství žalobkyně s otcem dítěte Františkem J., tj. od 29. 8. 1987. Do dosažení zletilosti proto žalobkyně o Filipa J. nepečovala po dobu pěti let.
Žalovaná rozhodnutím ze dne 9. 10. 2014 (dále jen "napadené rozhodnutí") zamítla námitky žalobkyně a potvrdila rozhodnutí I. stupně. Žalovaná zdůraznila, že důchodový věk žalobkyně činí 61 let při zhodnocení výchovy jednoho dítěte Jakuba J., nar. v roce 1982, a jelikož tohoto věku nedosáhla k požadovanému datu přiznání starobního důchodu (1. 8. 2014), nesplnila tím jednu z podmínek pro přiznání starobního důchodu. Vycházela ze znění § 20 odst. 1 a 2 zákona o důchodovém pojištění, dle něhož pro zohlednění péče o dítě převzaté do péče nahrazující péči rodičů se musí jednat o dítě manžela, které mu bylo svěřeno do výchovy rozhodnutím soudu nebo na základě dohody rodičů schválené soudem. Vzhledem ke skutečnosti, že zákon výslovně stanoví, že se musí jednat o dítě manžela, nelze žalobkyni zohlednit dobu péče o Filipa J. v době od 1. 1. 1980 do data uzavření manželství dne 29. 8. 1987. Pro účely řízení o starobním důchodu a snížení věkové hranice pro dosažení důchodového věku tak byla v souladu s platnou právní úpravou žalobkyni zohledněna výchova pouze jednoho dítěte, když do dosažení zletilosti Filipa J. o něj žalobkyně nepečovala alespoň po dobu pěti let. Z těchto důvodů žalovaná námitkám žalobkyně nevyhověla.
Krajský soud v Plzni svým rozsudkem ze dne 2. 4. 2015, čj. 16 Ad 88/2014-31, k žalobě podané žalobkyní napadené rozhodnutí i jemu předcházející rozhodnutí I. stupně zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Na základě rozsudku Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 4. 3. 1981, čj. 11 C 57/81-15, kterým byl nezletilý Filip J. svěřen do výchovy a výživy otce Františka J., dále i z obsahu spisu opatrovnického oddělení a z výpovědi svědků Marie K. (učitelka základní školy) a Filipa J. vzal soud za prokázané, že žalobkyně o tehdy nezletilého Filipa J. začala pečovat nejméně od května 1980. Žalobkyně tedy o něj pečovala až do jeho zletilosti více jak 10 let.
Při rozhodování vycházel krajský soud ze znění § 28, § 29 odst. 1 písm. f), § 54 odst. 1 a § 32 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zákona o důchodovém pojištění a z obsahu rozsudků Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 10. 2002, sp. zn. 2 Cao 16/2000, a Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2013, čj. 3 Ads 134/2012-23. S odkazem na rozsudek Vrchního soudu v Praze uvedl, že žalobkyně zcela vyhověla dikci zákona, když skutečně vychovávala dítě manžela, které mu bylo svěřeno do výchovy rozhodnutím soudu. Zákon výslovně nepožaduje, aby manželství existovalo ihned od počátku výchovy. Zákonný požadavek, aby šlo o dítě manžela, je splněn i uzavřením manželství po začátku výchovy. Jelikož si žalovaná nesprávně vyhodnotila zjištěné skutečnosti, bylo řízení stiženo vadami, pro které soud obě rozhodnutí zrušil. Žalovaná dle krajského soudu "výrazně pochybila a poškodila žalobkyni na jejích právech nepřiznáním požadovaného starobního důchodu od 1. 8. 2014 podle § 28 [zákona o důchodovém pojištění] na základě její žádosti, která při započtení péče o Filipa, syna zemřelého manžela, důchodového věku dosáhla dne 1. 8. 2014, neboť se jednalo o syna manžela, o něhož pečovala více jak 10 let, neboť ze znění příslušného paragrafu [téhož zákona] nevyplývá požadavek, aby se po celou dobu péče jednalo o dítě manžela". Žalovaná tedy nesprávně vyhodnotila nashromážděné podklady pro rozhodnutí.
Žalovaná (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatelka považuje podmínku začátku osobní péče o dítě manžela pro účely stanovení důchodového věku za splněnou až uzavřením manželství, s hodnocením této otázky krajským soudem, který považuje za dobu péče o dítě manžela i dobu péče o toto dítě před uzavřením manželství, tudíž nesouhlasí. Nedošlo k naplnění podmínek § 32 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění, přičemž soud citované ustanovení nevykládá v kontextu § 20 téhož zákona, které vymezuje pojem "dítě" pro účely tohoto zákona. Stěžovatelka dle znění citovaných ustanovení považuje za nepochybné, že pro hodnocení péče a výchovy dítěte jiného než vlastního nebo osvojeného při posuzování nároku ženy z důchodového pojištění není postačující pouhé zjištění její faktické péče o takové dítě.
Stěžovatelka nikterak nezpochybňuje skutečnost, že žalobkyně o dítě svého zemřelého manžela pečovala i v době před uzavřením manželství, a celková doba její péče o uvedené dítě tudíž přesahuje zákonem stanovenou dobu alespoň deseti let. Je však přesvědčena, že pro stanovení jejího důchodového věku lze přihlédnout k době péče až po uzavření manželství, neboť do té doby se nejednalo o dítě manžela ani nebyly naplněny podmínky pro převzetí dítěte do trvalé péče. Z citovaných ustanovení zákona o důchodovém pojištění nevyplývá, že péči o dítě druha lze stavět na roveň péče o dítě manžela. Pokud by takový úmysl zákonodárce měl, nepochybně by to v zákoně vyjádřil. Při aplikaci § 32 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění tedy krajský soud nesprávně zohlednil obsah a účel § 20 odst. 2 téhož zákona.
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [14] Pro nárok na starobní důchod má rozhodující význam doba pojištění a důchodový věk. Dle zákona o důchodovém pojištění je u žen důchodový věk závislý na počtu dětí ženou vychovaných (§ 32 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění ve spojení s přílohou k tomuto zákonu).
[15] Podle § 32 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění "[p]odmínka výchovy dítěte pro nárok ženy na starobní důchod je splněna, jestliže žena osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení zletilosti alespoň po dobu deseti roků. Pokud se však žena ujala výchovy dítěte po dosažení osmého roku jeho věku, je podmínka výchovy dítěte splněna, jestliže žena osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení zletilosti aspoň po dobu pěti roků; to však neplatí, pokud žena před dosažením zletilosti dítěte přestala o dítě pečovat."
[16] Dle § 20 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění "[d]ítětem se pro účely tohoto zákona rozumí dítě vlastní nebo osvojené, a pokud se dále nestanoví jinak, též dítě převzaté do péče nahrazující péči rodičů". Podle § 20 odst. 2 téhož zákona "[z]a dítě převzaté do péče nahrazující péči rodičů se považuje dítě, jež bylo převzato do této péče na základě rozhodnutí příslušného orgánu, dítě manžela, které mu bylo svěřeno do výchovy rozhodnutím soudu nebo na základě dohody rodičů schválené soudem, dítě manžela, nemá-li druhý z rodičů rodičovskou zodpovědnost, a dítě manžela, zemřel-li druhý rodič dítěte nebo není-li znám. Za dítě převzaté do péče nahrazující péči rodičů se považuje dále dítě, jež bylo převzato do péče na základě rozhodnutí soudu, orgánu sociálně-právní ochrany dětí nebo dřívějšího příslušného orgánu o svěření dítěte do péče budoucího osvojitele nebo do péče osoby, která má zájem stát se pěstounem, a dítě, jež bylo převzato do péče na základě předběžného opatření vydaného v rámci řízení o svěření dítěte do výchovy" (zvýraznění doplněno).
[17] Zákon o důchodovém pojištění tudíž jako podmínku výchovy dítěte mající vliv na vznik nároku a výši starobního důchodu ženy stanoví osobní péči o takové dítě ve věku do dosažení zletilosti, a to po dobu deseti roků. Pamatuje ovšem i na případy, kdy žena nemohla podmínku péče o dítě po dobu deseti let splnit z vážných, objektivních důvodů. Jde o případ, kdy se žena ujala výchovy dítěte po dosažení osmého roku jeho věku. Pak je podmínka výchovy dítěte splněna, jestliže osobně pečuje nebo pečovala o dítě ve věku do dosažení jeho zletilosti alespoň po dobu pěti roků, pokud žena před dosažením zletilosti nepřestala o dítě pečovat. Platí to nejen pro dítě vlastní či osvojené, ale též pro dítě převzaté do péče nahrazující péči rodičů. Za "dítě převzaté do péče nahrazující péči rodičů" se přitom považuje dítě, u kterého je splněna některá z definic uvedených v § 20 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění. V posuzovaném případě je rozhodná definice, dle níž se jedná o dítě manžela, které mu bylo svěřeno do výchovy rozhodnutím soudu nebo na základě dohody rodičů schválené soudem.
[18] Nejvyšší správní soud podotýká, že faktická doba péče žalobkyně o dítě manžela, Filipa J., není mezi účastníky řízení sporná. Stěžovatelka se však na rozdíl od žalobkyně a krajského soudu domnívá, že pro účely zákona o důchodovém pojištění lze tuto dobu uznat až od okamžiku uzavření manželství s otcem tohoto dítěte.
[19] Žalobkyně se ujala výchovy Filipa J. nejpozději od května 1980, kdy žila s jeho otcem jako družka a o dítě se společně s ním starala. Rozsudkem Okresního soudu v Karlových Varech čj. 11 C 57/81-15, který nabyl právní moci dne 15. 4. 1981, byl po rozvodu rodičů na základě dohody tehdy nezletilý Filip J. svěřen do výchovy a výživy otce. S žalobkyní uzavřel otec dítěte manželství dne 29. 8. 1987.
[20] Z citovaných ustanovení zákona o důchodovém pojištění je zjevné, že osobní péče po dobu deseti, resp. pěti let o nikoliv vlastní (či osvojené) dítě může být pro stanovení důchodového věku ženy vzata v úvahu, jen jde-li o dítě manžela (první podmínka), jemuž bylo toto dítě soudem svěřeno do výchovy (druhá podmínka).
[21] Stejnou otázkou, jež je předmětem sporu v nyní posuzovaném případě, se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 20. 5. 2015, čj. 10 Ads 66/2015-30, v němž vyslovil, že "[s]plnění první podmínky - existence manželství - může být konstatováno až ode dne (platného) uzavření manželství (§ 1 a 3 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině*)). Shodně jako u druhé podmínky je zde rozhodná účinnost právního aktu zakládajícího právní vztah vyžadovaný § 20 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění." A dále, že "legální definice dítěte převzatého do péče nahrazující péči rodičů v § 20 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění obsahuje dvě podmínky; obě přitom musí být splněny kumulativně, nepostačuje splnění jen jedné z nich nebo jejich splnění postupné. Dojde-li ke splnění jedné z obou podmínek dříve, jako tomu bylo i v projednávané věci, lze konstatovat naplnění obou podmínek až v závislosti na splnění podmínky zbývající. Citované zákonné ustanovení zde nedává prostor pro volbu správnímu orgánu, od kterého data může každou z uvedených dvou podmínek považovat za splněnou, nýbrž z jeho znění jasně vyplývá, že obě podmínky jsou naplněny až účinností příslušného právního aktu."
[22] V citovaném případě Nejvyšší správní soud opřel své rozhodnutí o závěry vyslovené v rozsudku čj. 3 Ads 134/2012-23, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou splnění druhé z vymezených podmínek. Hodnotil zde, zda má být doba péče o dítě uznána již od počátku faktické péče o dítě, nebo až od okamžiku právní moci rozhodnutí soudu o schválení dohody rodičů o péči o dítě, jímž bylo dítě svěřeno do výchovy manžela. Přiklonil se k závěru, že "převzetí dítěte do péče nahrazující péči rodičů" je založeno až účinností některého z úkonů uvedených v definicích § 20 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, zde tedy od právní moci příslušného rozhodnutí soudu. Ve věci čj. 10 Ads 66/2015-30 proto Nejvyšší správní soud nahlížel na věc toutéž optikou, když konstatoval, že "[n]ení žádného důvodu, aby v případě druhé podmínky bylo její splnění vázáno na účinky příslušného právního aktu (soudního rozhodnutí), zatímco v případě podmínky první tomu bylo jinak a účinky teprve v budoucnu uzavřeného manželství byly vztahovány na dobu dřívější", a dále že "[p]okud by pro naplnění pojmu ‚výchova dítěte' ve smyslu § 32 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění bylo relevantní pouze splnění podmínky druhé spolu s naplněním podmínky osobní péče, jak uzavřel krajský soud, postrádalo by zcela smyslu zakotvení i podmínky první - existence manželství, což zákonodárce jistě nezamýšlel; naopak její uvedení slovem ‚manžel' ve druhé definici v § 20 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění (stejně jako ve třetí a čtvrté definici tohoto ustanovení) má význam. V opačném případě mohl zákonodárce tento pojem vypustit, resp. jej nahradit jinými pojmy nebránícími plnému zohlednění právě (jen) faktické osobní péče (osoby) o dítě."
[23] Na rozdíl od krajského soudu (který též odkazoval na rozsudek čj. 3 Ads 134/2012-23) desátý senát Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku vysvětlil, proč do jisté míry při posouzení předmětné otázky vycházel z rozsudku třetího senátu a jak jej interpretoval, přičemž mu v tomto rozsahu nelze nic vytýkat. Naopak krajský soud bez dalšího konstatoval, že k předmětnému rozsudku přihlédl, aniž by vysvětlil, jakými úvahami se řídil. Nejvyšší správní soud tak v nyní posuzovaném případě nemá důvodu se od již dříve vysloveného názoru jakkoliv odchylovat. I v rozsudku ze dne 28. 5. 2015, čj. 7 Ads 277/2014-43, vymezenou otázku posoudil Nejvyšší správní soud stejným způsobem, tedy že nelze "uznat dobu faktické péče předcházející splnění některé ze dvou podmínek vymezených v § 20 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění, tzn., že se jedná o dítě manžela při splnění dalších podmínek". Jelikož se tedy šestý senát Nejvyššího správního soudu ztotožnil s převládající judikaturou vyslovenou již dříve jinými senáty tohoto soudu, nepovažuje za důvod pro opačné posouzení věci ani odkaz krajského soudu na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 10. 2002, sp. zn. 2 Cao 16/2002, který dospěl k jinému závěru. Jmenovanou judikaturou zdejšího soudu byl totiž tento názor překonán, aniž by bylo nutné věc předkládat rozšířenému senátu dle § 17 s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu vzhledem ke všemu shora uvedenému proto nezbylo než napadený rozsudek zrušit.
[24] Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že předestřený výklad se může vůči žalobkyni jevit na první pohled jako nespravedlivý, nicméně je jen na vůli jednotlivých osob, zda vůbec a kdy manželství uzavřou. Převzetí závěrů krajského soudu by nadto představovalo judikaturní interpretaci nerespektující jasný text zákona, a to aniž by pro takovouto contra verba legis interpretaci existovaly vážné a rozumné důvody. Může přitom nastat i situace, kdy žena o dítě pečující uzavře s jeho otcem manželství až po dosažení zletilosti dítěte, dokonce i bezprostředně před dosažením požadovaného důchodového věku. Uznání dodatečně uzavřeného manželství v jakémkoliv okamžiku by proto mohlo vést až k absurdním situacím, zákonodárcem zjevně nezamýšleným.
*) S účinností od 1.1.2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. | decision_1261.txt |
294 | k § 30 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění účinném do 22. 9. 2014
Rodičovský příspěvek podle § 30 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, se poskytuje rodiči pouze jednou, bez ohledu na to, o kolik dětí pečuje. Souběžné pobírání více rodičovských příspěvků v případě dvojčat či vícerčat je vyloučeno.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Ads 42/2015-34)
Prejudikatura: č. 835/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 220/2012 Sb. a č. 42/2013 Sb.
Věc: Petra V. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o rodičovský příspěvek, o kasační stížnosti žalobkyně.
Úřad práce České republiky, krajská pobočka pro hlavní město Prahu, rozhodnutím ze dne 19. 8. 2014 zamítl žádost žalobkyně o dávku sociální podpory - rodičovský příspěvek podle § 30 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 22. 9. 2014.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 12. 2. 2015, čj. 4 Ad 35/2014-32.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost.
Stěžovatelka namítla, že správní orgány vyložily § 30 zákona o státní sociální podpoře v rozporu s obsahem spisu a nesprávně uzavřely, že nejmladším dítětem stěžovatelky je dcera N. Stěžovatelka je matkou dvojčat (dcery N. a syna M.). S ohledem na skutečnost, že podle všech právních předpisů se věk osoby počítá na dny, měsíce a roky, jsou obě děti "nejmladší". Žalovaný ani městský soud se nijak nevypořádali s námitkou, že u dětí stěžovatelky nelze jednoznačně určit, které z nich je mladší.
Městský soud odůvodnil napadený rozsudek pouze svými domněnkami, které nemají oporu v zákoně, a vyložil rozhodný právní předpis v rozporu s jazykovým výkladem. Stěžovatelka připustila, že § 30 zákona o státní sociální podpoře ve znění účinném do 31. 12. 2007 neumožňoval žádosti o více příspěvků, pokud se narodila dvojčata nebo jiná vícerčata. Byla však přesvědčena, že po tomto datu zákonodárce žádost o více příspěvků umožnil právě s ohledem na nové znění, které použilo pojem "nejmladší". Zákonodárce tak zcela vědomě otevřel prostor v rámci právního řádu pro případy vícečetných porodů. I městský soud označil použití slova "nejmladší" za nešťastnou formulaci, čímž v podstatě připustil oprávněnost žádosti stěžovatelky.
Dále stěžovatelka nesouhlasila se závěrem městského soudu, že rodičovský příspěvek není příspěvkem pro dítě, ale pro rodiče, kterému má kompenzovat ztrátu příjmu z důvodu péče o dítě. Pokud určité dávky sociální podpory kompenzují ztrátu příjmu (např. podpora v nezaměstnanosti, peněžitá pomoc v mateřství), jsou vypočítávány procentuální částkou z předcházejícího příjmu oprávněné osoby. Oproti tomu rodičovský příspěvek je omezen maximální celkovou částkou a rodič je oprávněn si zvolit jeho měsíční výši. Omezení měsíční výše podle příjmu rodiče je zavedeno pouze z důvodu zamezení zneužití příspěvku. Stěžovatelka byla přesvědčena, že rodičovský příspěvek je příspěvkem na výchovu a výživu nového občana státu. Uvedenou argumentaci podporuje také skutečnost, že rodič pobírající rodičovský příspěvek může být výdělečně činný. Napadený rozsudek byl podle stěžovatelky nesrozumitelný a nebyl dostatečně odůvodněn.
Závěrem stěžovatelka vyjádřila přesvědčení, že je namístě požádat Ústavní soud o přezkum § 30 zákona o státní sociální podpoře. Pokud má být rodičovský příspěvek poskytnut pouze na jedno dítě i v případě vícečetného porodu, je takové ustanovení diskriminační a rozporné se základními lidskými právy.
Podle žalovaného je podstatou sporu výklad § 30 zákona o státní sociální podpoře, proto neobstojí námitka, že bylo rozhodnuto v rozporu se skutkovým stavem. Městský soud jednoznačně vyjádřil svůj právní názor a podpořil jej dostatečnými důvody.
Rodičovský příspěvek náleží rodiči v témže čase pouze jednou. Tomuto závěru svědčí jazykový výklad, neboť § 30 zákona o státní sociální podpoře hovoří o nejmladším dítěti v jednotném čísle. Dále jej potvrzuje důvodová zpráva k zákonu č. 261/2007 Sb., jímž byl změněn § 30 zákona o státní sociální podpoře, i ustálená praxe žalovaného a Úřadu práce ČR. Od počátku účinnosti zákona o státní sociální podpoře byl rodičovský příspěvek koncipován tak, že náležel pouze jednou. Uvedený zákon neupravuje situace, kdy se narodí vícerčata, ale upravuje jiné druhy kolizí, z nichž je patrný účel zákona, podle kterého se příspěvek poskytne jen jednou.
Ze znění "[r]odič [...] má nárok na rodičovský příspěvek" je zřejmé, že rodičovský příspěvek náleží rodiči, nikoliv dítěti. Je určen pro potřeby rodiče, kterému částečně kompenzuje ztrátu na výdělku. Žádná právní norma nestanoví, jak mají být určeny a vypočteny dávky, jejichž účelem je kompenzovat ztrátu na výdělku. Odvození z příjmu je cestou obvyklou, ale ne jedinou možnou. Dávky stanovené procentuální částkou z předchozího příjmu jsou obvykle dávkami některého pojistného systému (zdravotní, sociální, v nezaměstnanosti), nikoliv dávkami státní sociální podpory. V systémech pojištění je odvození dávky od předchozího příjmu namístě, protože solidarita je v těchto systémech omezená. Naopak u dávek státní sociální podpory se s dávkou odvozenou procentuálně z příjmu nesetkáme.
Žalovaný souhlasil se stěžovatelkou, že pokud právní řád pracuje s věkem, určuje jej na dny. Fakticky je ale jedno dítě vždy starší. V případě první žádosti úřad práce vyhodnotil stáří dětí podle žádosti stěžovatelky, při podání druhé žádosti jej určil podle záznamů matriky. Otázka, které z dvojčat je starší, ovšem není rozhodná pro posouzení nároku na druhý rodičovský příspěvek, pokud již stěžovatelka pobírala rodičovský příspěvek na jedno z dvojčat. Dávka totiž náleží pouze jednou.
Závěrem žalovaný dodal, že úpravu rodičovského příspěvku nepovažuje za diskriminační. Naopak by bylo nesystémové, pokud by byl rodičovský příspěvek poskytnut dvakrát rodiči, jehož dvojčata se narodila ve stejný den, ale jen jednou rodiči, jehož dvojčata se narodila v různé dny.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
(...) [16] Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, že rodičovský příspěvek je nárokem pečujícího rodiče, nikoliv nárokem dítěte, o něž rodič pečuje. Účelem této dávky státní sociální podpory je alespoň částečně nahradit pečujícímu rodiči ztrátu příjmů či jejich podstatné snížení, a tím zvýšit sociální úroveň rodiny (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2015, čj. 9 Ads 278/2014-73, nebo ze dne 19. 2. 2009, čj. 3 Ads 93/2008-55). Shodně vyjadřuje úmysl zákonodárce důvodová zpráva k zákonu o státní sociální podpoře: "Rodičovský příspěvek je dávkou, která má umožnit rodiči věnovat se osobně péči o dítě." (sněmovní tisk č. 1444, 1. volební období, www.psp.cz).
[17] Rodičovský příspěvek se poskytuje rodiči pouze jednou, bez ohledu na to, o kolik dětí pečuje. Tento závěr vyplývá již ze samotného znění § 30 zákona o státní sociální podpoře, který přiznává nárok na rodičovský příspěvek pouze ve vztahu k nejmladšímu dítěti v rodině ("Rodič, který po celý kalendářní měsíc osobně celodenně a řádně pečuje o dítě, které je nejmladší v rodině, má nárok na rodičovský příspěvek"). Vylučuje tedy souběžné pobírání více rodičovských příspěvků v případech, kdy se v rodině nachází více dětí, o které se rodič současně stará. Také Nejvyšší správní soud potvrdil, že rodičovský příspěvek se může vztahovat vždy pouze k jednomu konkrétnímu dítěti (viz citovaný rozsudek čj. 3 Ads 93/2008-55).
[18] Domněnka stěžovatelky, že zákonodárce zamýšlel otevřít novelou zákona o státní sociální podpoře provedenou zákonem č. 261/2007 Sb. prostor pro přiznání rodičovského příspěvku i na více než jedno dítě v rodině, je mylná. Tomuto závěru neodpovídá text zákona, který hovoří o nejmladším dítěti v jednotném čísle, jak správně poukázal žalovaný. Zároveň důvodová zpráva k zákonu č. 261/2007 Sb. jednoznačně potvrzuje, že "[d]o rodiny se poskytuje jen jeden rodičovský příspěvek (jen jednomu z rodičů), i když v ní rodiče pečují o více dětí příslušného věku" (sněmovní tisk č. 222/0, 5. volební období, www.psp.cz).
[19] Pobírala-li tedy stěžovatelka rodičovský příspěvek ve vztahu k dceři N., nemohl jí být přiznán druhý rodičovský příspěvek ve vztahu k synu M. Otázka, které z dvojčat je starší, je pro posouzení podstaty sporu zcela podružná, neboť je nepochybné, že stěžovatelce mohl být přiznán pouze jeden rodičovský příspěvek.
[20] K námitce stěžovatelky týkající se tvrzené diskriminace a požadující předložení věci Ústavnímu soudu Nejvyšší správní soud připomíná, že žalobní či kasační bod je způsobilý projednání v té míře obecnosti, ve které byl formulován (viz rozsudek rozšířeného senátu ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005-58, č. 835/2006 Sb. NSS). V soudním řízení správním to je žalobce, resp. stěžovatel, který vymezuje hranice soudního přezkumu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta. V nyní posuzované kasační stížnosti stěžovatelka nepodpořila své tvrzení o diskriminační právní úpravě žádnými argumenty. Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkami tvrzené protiústavnosti a diskriminace pouze v nezbytně nutném rozsahu, rozpor s ústavním pořádkem však neshledal.
[21] Právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, ze zásady rovnosti však neplyne závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo. Jinými slovy, ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze hodnotit jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání s jinými subjekty. Meze přípustného odlišného zacházení sahají v závislosti na předmětu regulace a rozlišovacím kritériu od pouhého zákazu libovůle až k přísnému posouzení testem proporcionality. V oblasti hospodářských a sociálních práv má zákonodárce zpravidla široký prostor k uplatnění své představy o přípustných mezích odlišného zacházení (blíže viz zejména nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 17/11, č. 220/2012 Sb., a judikatura citovaná v bodu [74] tohoto nálezu, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2013, čj. 8 Afs 31/2012-53, bod [38] a násl.).
[22] Zdrženlivost při přezkumu ústavnosti sociálních práv a konkrétně právě rodičovského příspěvku Ústavní soud potvrdil také v nálezu pléna ze dne 9. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 31/09, č. 42/2013 Sb., v němž posuzoval zejména přechodná ustanovení zákona č. 261/2007 Sb.: "Ústavní soud se ve svých nálezech většinou vyjadřuje zdrženlivě k realizaci sociálních práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny, neboť si je vědom toho, že rozsah sociálních práv (mezi něž patří též poskytování rodičovského příspěvku) je limitován možnostmi státního rozpočtu, podloženými výsledky hospodaření státu. Teprve v rámci těchto možností se uplatní limity dané příslušnými články Listiny, upravujícími sociální práva. Posouzení otázky účelnosti a vhodnosti zákonné úpravy v této oblasti Ústavní soud ponechává v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jde totiž o otázky svou podstatou politické. Pojmovým znakem sociálních práv je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích platných zákonů (článek 41 Listiny). Tato absence přímé vymahatelnosti se projevuje v nutnosti jejich zákonného vymezení, které je pak současně i podmínkou konkrétní realizace jednotlivých sociálních práv."
[23] S ohledem na výše uvedená východiska Nejvyšší správní soud neshledal, že by zákonodárce překročil přípustnou míru uvážení, pokud se rozhodl poskytnout rodičovský příspěvek rodiči v určité době vždy pouze jednou, a to bez ohledu na to, o kolik dětí rodič současně pečuje. Pro opačný závěr stěžovatelka nenabídla žádné argumenty. Práva na přiměřené hmotné zabezpečení se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů (článek 30 ve spojení s článkem 41 Listiny základních práv a svobod) a žalovaný postupoval v souladu s § 30 zákona o státní sociální podpoře. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že se žalovaný nedopustil nepřípustné diskriminace vůči stěžovatelce. | decision_1262.txt |
295 | k § 42 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (v textu jen "zákon o služebním poměru")
I. Při přezkumu rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, v němž byl příslušník propuštěn podle
II. § 42 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, není zprošťující rozsudek vydaný o stejném jednání v trestním řízení vždy a bez dalšího důvodem ke zrušení rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru.
II. K rozsudku vydanému v trestním řízení až po nabytí právní moci rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, správní soud přihlíží pouze tehdy, tvrdí-li žalobce, že soud v trestním řízení vyslovil závěry, které zpochybňují zákonnost posouzení služebního funkcionáře, a tato svá tvrzení odůvodňuje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 9. 2015, čj. 10 As 87/2014-65)
Prejudikatura: č. 1572/2008 Sb. NSS.
Věc: Jiří R. proti Generálnímu ředitelství cel o propuštění ze služebního poměru, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ředitele Celního ředitelství Praha (dále jen "služební funkcionář") ze dne 16. 6. 2010 byl žalobce propuštěn ze služebního poměru příslušníka Celní správy České republiky podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, neboť měl porušit služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru.
Služební funkcionář vycházel z usnesení Obvodního státního zastupitelství pro Prahu 1 ze dne 15. 6. 2010, kterým bylo proti žalobci zahájeno trestní stíhání pro trestný čin vydírání podle § 175 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009 spáchaný formou spolupachatelství podle § 23 trestního zákoníku z roku 2009. Dosavadní skutková zjištění orgánů činných v trestním řízení vypovídala o tom, že žalobce poté, co osobním automobilem zamezil v jízdě druhému vozidlu, nutil spolu s Alenou J. Vlastimila A. sedícího v zablokovaném voze k podpisu listiny s názvem "mimosoudní uznání dluhu" na částku 280 000 Kč ve prospěch Aleny J. To vše pod pohrůžkou podání trestního oznámení za smyšlené obtěžování dcery Aleny J. a oznámení, že se v areálu společnosti AUTO-PNEU servisu KOFI, s. r. o., nacházejí odcizené automobily a prodávají drogy. Žalobce měl být přitom oblečen do uniformy celní správy a na opasku mít zavěšena služební pouta a pouzdro se služební zbraní. Poté, co Vlastimil A. odmítl listinu opakovaně podepsat, měl žalobce i s Alenou J. z místa odjet.
Na základě popisu skutku uvedeného v usnesení o zahájení trestního stíhání přistoupil služební funkcionář k propuštění žalobce ze služebního poměru z důvodu uvedeného v § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, přičemž rozhodnutí o propuštění žalobce bylo současně prvním úkonem v řízení ve smyslu § 184 odst. 2 téhož zákona.
Pro účely odvolacího řízení byly správním orgánem I. stupně opatřeny kopie úředních záznamů o podaných vysvětleních a protokoly o výslechu obviněného a svědků pořízených v rámci trestního řízení vedeného pro shora popsaný skutek proti žalobci. Žalovaný na základě těchto podkladů svým rozhodnutím ze dne 22. 11. 2010 odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí o jeho propuštění potvrdil.
Žalobu ze dne 6. 1. 2011, kterou se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného, Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 27. 2. 2014, čj. 7 Ad 1/2011-49. V průběhu žalobního řízení (při ústním jednání) žalobce městskému soudu předložil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 4 ze dne 19. 6. 2012, sp. zn. 52 T 112/2011, kterým byl žalobce podle § 226 písm. b) trestního řádu zproštěn obžaloby pro shora popsaný skutek, kterým měl spáchat přečin vydírání dle § 175 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009, "neboť v žalobním návrhu označený skutek není trestným činem". Žalobce dále soudu předložil vyrozumění Městského státního zastupitelství v Praze ze dne 14. 11. 2011, ve kterém je v reakci na stížnost žalobce konstatováno pochybení policejního orgánu, který zástupci služebního funkcionáře umožnil nahlížet do trestního spisu a pořizovat si z něj kopie. Dle závěru státního zastupitelství nepatří zaměstnavatel obviněného mezi osoby oprávněné ve smyslu § 65 odst. 1 trestního řádu nahlížet do trestního spisu, a to ani v kategorii trestním řádem uváděných jiných osob, neboť v trestním řízení neuplatňuje svá práva. Ke stejnému závěru dospěl na základě podnětu žalobce také ředitel Obvodního ředitelství policie Praha IV, jehož vyrozumění ze dne 5. 12. 2011 žalobce městskému soudu rovněž předložil.
Rozsudek městského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. S městským soudem se neztotožnil v otázce hodnocení splnění podmínek pro propuštění stěžovatele dle § 184 odst. 2 zákona o služebním poměru, který vydání rozhodnutí o propuštění, má-li být prvním úkonem v řízení, podmiňuje zjištěním skutkového stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. S podmínkou dostatečně zjištěného stavu věci se však městský soud náležitě nevypořádal; neztotožnil se současně s názorem městského soudu, že usnesení o zahájení trestního stíhání bylo dostatečným podkladem pro propuštění stěžovatele ze služebního poměru, neboť obsahovalo všechny rozhodné skutečnosti. Naopak je přesvědčen, že rozhodnutí služebního funkcionáře je založeno pouze na jeho názoru vytvořeném přečtením si usnesení o zahájení trestního stíhání, což nesplňuje zákonem stanovené podmínky na náležité odůvodnění rozhodnutí ve smyslu § 181 odst. 5 zákona o služebním poměru.
V této souvislosti stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že žalovaný obdržel v průběhu odvolacího řízení od správního orgánu I. stupně listiny pocházející z trestního řízení vedeného proti stěžovateli; městský soud však řádně neposoudil zákonnost postupu žalovaného v odvolacím řízení, včetně způsobu zákonného zajištění důkazů a od něj se odvíjejícího náležitého zjištění skutkového stavu věci bez důvodných pochybností. Městský soud nezkoumal, zda žalovaný deklaroval orgánům činným v trestním řízení svoji pravomoc a řádně odůvodnil žádost k získání listin. V rozporu s principem plné jurisdikce naopak městský soud odmítl hodnotit listinný důkaz, který prokazatelně zpochybňuje zákonnost postupu žalovaného při opatření důkazů. Městský soud se nezabýval ani právní relevancí zajištěných důkazů či možností stěžovatele využít jeho práv a klást svědkům otázky.
Stěžovatel s odkazem na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 5. 2006, čj. 7 Ca 104/2005-26, č. 1422/2007 Sb. NSS, dále namítal, že v řízení o služebním poměru je třeba při zjišťování skutečného stavu vycházet zejména z původních důkazů; nelze vycházet pouze z provedených úředních záznamů, ale (je-li to možné) je nutné vyslechnout svědky a umožnit příslušníkovi, se kterým je řízení vedeno, klást svědkům otázky a vyjádřit se ke skutečnostem, které tito svědci uvádějí.
V projednávané věci bylo o propuštění stěžovatele rozhodnuto na základě podkladů opatřených od orgánů činných v trestním řízení, aniž jejich správnost byla ověřena vlastním dokazováním žalovaného. Z listin opatřených v počátečním stadiu trestního řízení si žalovaný nemohl učinit spolehlivý úsudek o tom, že stěžovatel skutečně porušil služební slib zavrženíhodným jednáním majícím znaky trestného činu. Městský soud měl připustit důkaz pravomocným zprošťujícím rozsudkem trestního soudu, který zpochybňuje zjištěný skutkový stav věci, který tu byl v době vydání rozhodnutí žalovaného.
Stěžovatel v této souvislosti upozornil na čestné prohlášení poškozeného Vlastimila A., ve kterém skutečnosti uvedené v trestním oznámení označil za smyšlené. Tato listina byla přitom součástí trestního spisu v době, kdy správní orgán I. stupně pořizoval dne 12. 11. 2010 kopie listin z trestního spisu. Žalovaný tedy nezjistil náležitě skutkový stav věci vlastní činností.
Žalovaný se v podaném vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s hodnocením i postupem městského soudu. Ve vztahu k jednotlivým námitkám konstatoval, že stěžovateli nebylo umožněno klást otázky svědkům, neboť nebylo prováděno dokazování výpovědí svědků. Zdůraznil, že zákon o služebním poměru způsob získání důkazů pro zjištění skutkového stavu neomezuje; § 180 odst. 2 zákona o služebním poměru naopak stanoví, že důkazem je vše, co může přispět ke zjištění skutkového stavu věci. Postup služebního funkcionáře tedy nelze označit za nezákonný. Žalovaný dále upozornil, že stěžovatel kromě odkazu na nové důkazy ničím samotné jednání, které bylo důvodem jeho propuštění ze služebního poměru, nevyvrací, naopak je ve svých výpovědích (včetně odvolání proti rozhodnutí o propuštění) víceméně potvrzuje. Důvod pro propuštění stěžovatele tak byl dle žalovaného jednoznačně dán a prokázán.
Replikou stěžovatel žalovanému vytknul, že se nevyjádřil ke splnění podmínek pro jeho propuštění dle § 184 odst. 2 zákona o služebním poměru. Zopakoval, že žalovaný vycházel pouze z listin pocházejících z trestního řízení, aniž sám učinil jakýkoli úkon ke zjištění skutkového stavu; připomněl rovněž otázku procesní použitelnosti důkazů opatřených z trestního řízení a zdůraznil potřebu přihlédnout ke zprošťujícímu rozsudku trestního soudu.
V duplice žalovaný vyjádřil přesvědčení, že skutkový stav byl náležitým a nezpochybnitelným způsobem zjištěn a listinné důkazy nebyly získány v rozporu s právními předpisy, neboť jejich použitelnost v trestním řízení nemá vliv na možnost z nich vycházet v řízení ve věcech služebního poměru. Dále uvedl, že si služební funkcionář nečiní úsudek o spáchání trestného činu a nevyslovuje vinu, nýbrž pouze posuzuje, zda jednání příslušníka naplňuje znaky (nutno rozumět formální znaky) trestného činu. Předpokladem pro vydání rozhodnutí o propuštění není způsob ukončení trestního řízení; požadavek stěžovatele, aby bylo přihlédnuto ke zprošťujícímu trestnímu rozsudku, proto nemá opodstatnění.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [20] Podstatou meritorních námitek stěžovatele je zpochybnění dostatečného a zákonného zjištění skutkového stavu žalovaným pro účely splnění podmínek pro propuštění stěžovatele ze služebního poměru. Stěžovatel v této souvislosti městskému soudu vytýkal, že v rozporu s principem plné jurisdikce nehodnotil jednak důkazy zpochybňující zákonnost opatření listin z trestního spisu a dále především zprošťující rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 4. Městský soud měl dle názoru stěžovatele připustit důkaz pravomocným zprošťujícím rozsudkem trestního soudu, který zpochybňuje zjištěný skutkový stav věci, který tu byl v době vydání rozhodnutí žalovaného.
[21] Nejvyšší správní soud k takto formulované námitce konstatuje, že městský soud nepochybně důkaz zprošťujícím rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 4 provedl, neboť po jeho přijetí od zástupce stěžovatele při ústním jednání sdělil jeho obsah, dal prostor žalovanému, aby se k němu vyjádřil. Poté v odůvodnění rozhodnutí ve vztahu k tomuto důkazu vyhodnotil, že není rozhodné, zda stěžovatel byl či nebyl trestně odsouzen, neboť pro posouzení je rozhodné to, jakého konkrétního faktického jednání se dopustil. Dle názoru městského soudu doklady založené ve spisovém materiálu svědčí o tom, že se stěžovatel jednání, pro které byl ze služebního poměru propuštěn, dopustil, přičemž toto jednání mělo znaky trestného činu. K námitce nezákonného postupu při nahlížení do trestního spisu městský soud na úvod konstatoval, že tato námitka nebyla uplatněna v zákonné žalobní lhůtě. S ohledem na povahu této námitky k ní však věcně uvedl, že se Městské státní zastupitelství v Praze nezabývalo skutečností, že ani žalovaný, ani správní orgán I. stupně nebyli pouze v pozici zaměstnavatele, nýbrž byli současně v pozici správního orgánu, který je zákonem nadán rozhodovací pravomocí. Z vyrozumění státního zastupitelství ani policie přitom nevyplývá absolutní nemožnost správních orgánů postupovat způsobem, který byl v této věci zvolen; ani jeden z těchto orgánů se navíc nezabýval postupem správních orgánů, nýbrž postupem orgánů činných v trestním řízení.
[22] V úvodu vypořádání námitky týkající se povinnosti správního soudu přihlížet k rozhodnutí vydanému v trestním řízení Nejvyšší správní soud odkazuje na důvody uvedené v § 42 zákona o služebním poměru pro propuštění příslušníka ze služebního poměru. Pro rozhodnutí dle prvních tří, tj. uvedených pod písmeny a) - c), je rozhodnutí vydané v trestním řízení zcela nezbytný předpoklad. V projednávané věci byl stěžovatel ze služebního poměru propuštěn dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, které stanoví, že "[p]říslušník musí být propuštěn, jestliže porušil služební slib tím, že se dopustil zavrženíhodného jednání, které má znaky trestného činu a je způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru". Pro naplnění uvedených kumulativně stanovených podmínek propuštění dle citovaného ustanovení tedy jednání příslušníka nemusí být nutně shledáno trestným činem v trestním řízení, ale musí jím být porušen služební slib, být zavrženíhodné, způsobilé ohrozit dobrou pověst bezpečnostního sboru a především mít znaky trestného činu. Použití tohoto ustanovení pro propuštění ze služebního poměru je z hlediska odůvodnění velmi náročné. Kromě dalších podmínek musí služební funkcionář přesvědčivě odůvodnit, že jednání propouštěného příslušníka naplnilo znaky trestného činu, aniž se předpokládá, že má při rozhodnutí k dispozici rozhodnutí o vině v trestním řízení. Je přitom pravděpodobné, že v takových případech, tj. dopustí-li se příslušník jednání vykazujícího znaky trestného činu, bude zároveň s případným propuštěním ze služebního poměru probíhat i trestní řízení. Je však nutné akceptovat, že zákonodárce nezůstal u možnosti propuštění až na základě odsuzujícího rozsudku v trestním řízení (v kombinaci se zproštěním výkonu služby dle § 40 zákona o služebním poměru), ale výslovně zakotvuje i důvod k propuštění ze služebního poměru, který předpokládá rozhodnutí služebního funkcionáře o propuštění před ukončením trestního řízení. V takovém případě je nutnou součástí rozhodnutí o propuštění i posouzení jednání z hlediska naplnění znaků trestného činu služebním funkcionářem. Pokud by tuto úvahu mohl provést pouze soud v trestním řízení, § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru by bylo zcela obsoletní a nikdy by prakticky nemohlo být použito. Je tedy nutno akceptovat úmysl zákonodárce postihnout s důsledkem propuštění ze služebního poměru i jednání mající znaky trestného činu, které z jakéhokoliv důvodu nebylo předmětem posouzení v trestním řízení, případně není shledáno trestným činem. Jako příklad lze uvést jednání příslušníka, u něhož je vedení trestního stíhání podmíněno souhlasem poškozené osoby. V případě odvolání souhlasu s trestním stíháním musí být trestní řízení zastaveno, což však neznamená, že služební funkcionář ho neposoudí jako naplňující všechny podmínky § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru. Ustanovení § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru je nutno chápat jako možnost služebního funkcionáře autonomně posoudit, zda jednání příslušníka má znaky trestného činu.
[23] V této souvislosti je vhodné připomenout, že oproti předchozí právní úpravě trestního zákona z roku 1961*) došlo v definici trestného činu (§ 13 trestního zákoníku z roku 2009) k vypuštění tzv. materiálního znaku ("pro společnost nebezpečný čin"), a nová kodifikace trestního práva vychází z formálního pojmu trestného činu. Materiální korektiv je uplatňován prostřednictvím zásady subsidiarity trestní represe (viz § 12 odst. 2 trestního zákoníku z roku 2009). Orgán činný v trestním řízení tak při posuzování otázky, zda skutek je či není trestným činem, si nejprve po potřebném zjištění skutkového stavu věci učiní závěr o tom, zda zjištěné skutkové okolnosti naplňují formální znaky trestného činu, a poté se případně, pokud to přichází v úvahu, vypořádá s tím, zda lze uplatnit s ohledem na zásadu subsidiarity trestní represe a z ní vyplývající princip ultima ratio trestní odpovědnost pachatele (k tomu blíže srov. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 127-187).
[24] Z výše uvedeného vyplývá, že služební funkcionář při propuštění ze služebního poměru z důvodu dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru neposuzuje (a nesmí posuzovat - viz níže), zda byl spáchán trestný čin. Jeho úvaha se soustředí pouze na to, zda jednání má znaky trestného činu, v čemž je nutno spatřovat rozdíl. Logicky je tedy nutno akceptovat závěr, že rozhodnutí vydané v trestním řízení o tom, že nebyl spáchán trestný čin, není bez dalšího způsobilé prokázat nezákonnost rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru z důvodu § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru.
[25] Nejvyšší správní soud se na základě námitky stěžovatele zabýval otázkou, zda městský soud správně a v souladu se zákonem vyhodnotil důkaz - zprošťující rozhodnutí Obvodního soudu pro Prahu 4 vydané v trestní věci stěžovatele po právní moci napadeného správního rozhodnutí.
[26] Dle § 52 odst. 2 s. ř. s. je soud "vázán rozhodnutím soudů o tom, že byl spáchán trestný čin a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím soudu o osobním stavu. O jiných otázkách si soud učiní úsudek sám; je-li tu však rozhodnutí o nich, soud z něj vychází, popřípadě tam, kde o nich náleží rozhodovat soudu, může uložit účastníku řízení, aby takové rozhodnutí vlastním návrhem vyvolal." Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 9. 2007, čj. 4 As 58/2006-95, dovodil, že "[s]myslem citovaného ustanovení [...] je zajistit soulad jednotlivých vzájemně souvisejících rozhodnutí, tzn. zabezpečit obsahovou shodu různých aktů veřejné správy, které se týkají podobné otázky". V této souvislosti dospěl dokonce k závěru, že § 52 odst. 2 s. ř. s. je "vzhledem ke svému smyslu, účelu a rozsahu speciálním ustanovením ve vztahu k § 75 odst. 1 s. ř. s. a představuje legitimní prolomení zásady, že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu". Služební funkcionář však v řízení o propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. d) služebního zákona nečiní závěr o tom, zda byl spáchán trestný čin (viz body [22] a [23]), provádí pouze část úvahy týkající se naplnění znaků trestného činu.
[27] V projednávané věci byl stěžovatel v trestním řízen zproštěn obžaloby z důvodu uvedeného v § 226 písm. b) trestního řádu, dle kterého "soud zprostí obžalovaného obžaloby, jestliže na základě důkazů předložených v hlavním líčení státním zástupcem a případně doplněných soudem, a to i k návrhu ostatních stran, v žalobním návrhu označený skutek není trestným činem".
[28] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem městského soudu, že zprošťující rozhodnutí vydané v trestním řízení neznamená automaticky, že důvod k propuštění dle § 42 odst. 1 písm. d) služebního zákona neobstojí. Žádný z důvodů pro zproštění obžaloby uvedený v § 226 trestního řádu není formulován zcela shodně s některou z podmínek § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru, tj. zejména, že jednání má znaky trestného činu. Je však nutno připustit, že je-li obžalovaný zproštěn obžaloby dle § 226 odst. 1 písm. b) trestního řádu, tj. protože v žalobním návrhu označený skutek není trestným činem, je pravděpodobné, že v trestním řízení bylo hodnoceno, zda jednání má znaky trestného činu. Jestliže tento závěr učinil soud v trestním řízení, jedná se o nejvýše povolaný subjekt k posouzení otázek trestního práva. Pro rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru sice není rozhodnutí soudu o vině v trestním řízení předběžnou otázkou, která musí být zodpovězena a na které rozhodnutí vždy závisí, ale i posouzení uvedené v odůvodnění rozhodnutí, zda jednání, pro které došlo k propuštění ze služebního poměru, naplňuje znaky trestného činu, je vzhledem k autoritě soudu v trestním řízení natolik významné, že musí být k případnému návrhu propuštěného příslušníka zváženo v každé fázi jakéhokoliv řízení, v němž je otázka naplnění skutkové podstaty trestného činu relevantní.
[29] Nejvyšší správní soud tedy považuje za nutné upřesnit závěr městského soudu, dle něhož není rozhodné, zda byl stěžovatel v trestním řízení odsouzen. V řízení o propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru sice není rozhodující, zda dotyčný příslušník v trestním řízení byl či nebyl odsouzen, ale k návrhu příslušníka je vždy nutno zohlednit případný závěr trestního soudu ohledně toho, zda jednání naplňovalo znaky skutkové podstaty, či nikoliv. Je však třeba mít na paměti, že pro rozhodnutí o vině v trestním řízení mohou být významné i jiné skutečnosti, nežli je naplnění znaků skutkové podstaty u předmětného jednání. Trestní řízení je ovládáno velmi přísnými pravidly, v případě pochybností o objektivní či subjektivní stránce trestného činu je postupováno ve prospěch pachatele. Závěry soudu v trestním řízení je v řízení o propuštění ze služebního poměru nutno respektovat, je však nutno posoudit, zda vyvracejí správnost úvahy služebního funkcionáře, nebo nikoliv.
[30] Vzhledem k tomu, že zákon propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru nepodmiňuje existencí rozhodnutí v trestním řízení, nejedná se o skutečnost, kterou by správní orgán či správní soud musel zjišťovat z úřední povinnosti. Případné závěry soudu v trestním řízení musí do řízení o propuštění vnést propuštěný příslušník. Je na něm, aby prokázal, že soud v trestním řízení vyslovil závěry, které zpochybňují zákonnost posouzení služebního funkcionáře.
[31] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedených úvah dospěl k závěru, že pokud se v jakékoliv fázi řízení o propuštění ze služebního poměru dle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru (včetně přezkumu rozhodnutí ve správním soudnictví) domáhá propuštěný příslušník zohlednění závěrů vyslovených v rozhodnutí vydaném v jeho věci v trestním řízení, týkajících se toho, zda totožné jednání má či nemá znaky trestného činu, je nutno takový návrh připustit a věcně se s ním vypořádat. Břemeno tvrzení a důkazní nese příslušník propuštěný ze služebního poměru, je na jeho odpovědnosti, aby přesvědčivě přednesl nutnost porovnání správnosti úvahy služebního funkcionáře ohledně naplnění znaků trestného činu se závěry soudu v trestním řízení.
[32] V projednávané věci však stěžovatel toto břemeno neunesl. Pouhým předložením rozhodnutí vydaného v trestním řízení a obecným konstatováním, že je jím zpochybněno dostatečné zjištění skutkového stavu ze strany žalovaného, nebyly závěry žalovaného o tom, že se stěžovatel jednání, za které byl propuštěn ze služebního poměru, dopustil, a že mělo znaky trestného činu, vyvráceny. Městský soud jím předložený důkaz připustil, provedl a v souladu s výše uvedeným správně vyhodnotil. Nejvyšší správní soud si je vědom zvýšené obtížnosti splnění břemene tvrzení i důkazního v případě vydání rozhodnutí v trestním řízení ve zjednodušené podobě, tj. bez odůvodnění. Ani v takovém případě však není nemožné závěry vyslovené v trestním řízení zjistit a přednést, dále je nutno zdůraznit, že vydání zkráceného rozhodnutí v trestním řízení je závislé na souhlasném projevu vůle i ze strany propuštěného příslušníka, lze tedy dosáhnout vydání rozhodnutí obsahujícího odůvodnění.
[33] Stěžovatel v kasační stížnosti dále namítal nesplnění podmínek pro aplikaci § 184 odst. 2 zákona o služebním poměru s tím, že usnesení o zahájení trestního stíhání nemohlo být dostatečným podkladem pro zjištění skutkového stavu věci bez důvodných pochybností. V této souvislosti rovněž zpochybňoval způsob, jakým si žalovaný opatřil listiny z trestního spisu, a správním orgánům vytýkal, že v řízení neprovedly vlastní dokazování a vycházely pouze z důkazů pořízených v rámci vedeného trestního řízení.
[34] Stěžovatelem namítaný § 184 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví, že "[p]rvním úkonem může být doručení rozhodnutí o propuštění, jestliže služební funkcionář uvedený v odstavci 1 zjistil takový stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro jeho rozhodnutí". Citované ustanovení představuje specifikum řízení o propuštění ze služebního poměru, neboť prvním úkonem v řízení může být doručení rozhodnutí o propuštění. V řízení o propuštění příslušníka ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. d) zákona o služebním poměru tedy v prvoinstančním řízení nemusí probíhat klasické dokazování, a účastník řízení tak podle § 174 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru nemá možnost předkládat důkazní návrhy, vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům, ke způsobu jejich zjištění, případně navrhnout jejich doplnění. Plná možnost k uplatnění všech uvedených procesních práv je účastníku řízení dána v řízení odvolacím.
[35] Nejvyšší správní soud ze správního spisu ověřil, že služební funkcionář čerpal veškeré informace pro vyslovení závěru o splnění podmínek pro propuštění stěžovatele ze služebního poměru z usnesení o zahájení trestního stíhání. V odůvodnění tohoto usnesení jsou shrnuty výpovědi jednotlivých svědků a veškeré skutkové okolnosti týkající se jednání stěžovatele, pro které byl propuštěn ze služebního poměru. Nejvyšší správní soud se proto zcela ztotožňuje se závěrem městského soudu, že v daném případě představovalo usnesení o zahájení trestního stíhání dostatečný podklad pro postup služebního funkcionáře dle § 184 odst. 2 zákona o služebním poměru. Městský soud se námitkou stěžovatele podrobně zabýval na s. 10 a 11 napadeného rozsudku a správně poukázal na skutečnost, že stěžovatel v žalobě neuvádí žádná konkrétní tvrzení, kterými by zjištěný a popsaný skutkový průběh jeho jednání zpochybňoval, a soustředí se výlučně na procesní otázky.
[36] Ve vztahu k průběhu odvolacího řízení Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovateli byl před skončením řízení dán prostor pro uplatnění veškerých jeho procesních práv, a jak již konstatoval městský soud, nic mu nebránilo v tom, aby nejen navrhoval důkazy, ale rovněž se vyjadřoval k obsahu důkazů již pořízených. S tím souvisí námitka stěžovatele, že žalovaný vycházel pouze z listinných důkazů pocházejících z trestního řízení, aniž ve věci provedl vlastní dokazování. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 1. 2008, čj. 2 Afs 24/2007-119, č. 1572/2008 Sb. NSS, konstatoval, že listiny, z nichž je patrný obsah výpovědí svědků z jiných řízení, mohou být podkladem pro rozhodnutí. Uvedené listiny musí být účastníku řízení zpřístupněny, aby se mohl seznámit s jejich obsahem a případně navrhnout další důkazy, které by zjištění z nich vyplývající upřesnily, korigovaly či vyvrátily. Zmiňovaná podmínka byla v daném případě splněna, neboť jak již bylo uvedeno výše, stěžovateli bylo umožněno se s předmětnými listinami seznámit, stěžovatel však svého práva nevyužil, zůstal důkazně pasivní a k úplnosti či správnosti zjištění skutkového stavu se ani nevyjádřil. Součástí listinných důkazů opatřených z trestního řízení byly jak výpovědi jednotlivých svědků, tak i výpověď stěžovatele v pozici obviněného. Za této situace proto nelze vytýkat žalovanému, že nepřistoupil k vlastnímu dokazování, neboť stěžovatel se takového postupu nedomáhal a žádný z důkazních prostředků nezpochybnil, nežádal doplnit či opakovat dokazování. Shromážděné důkazy poskytovaly dostatečný podklad pro vydání rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje i se závěrem městského soudu, že za těchto okolností není rozhodné, kdy přesně byly předmětné listinné důkazy založeny do správního spisu, pokud se tak stalo nejpozději před vyzváním stěžovatele k seznámení se s jeho obsahem.
[37] Námitka nezákonného postupu správních orgánů při nahlížení do trestního spisu nebyla včas uplatněna v žalobě, městský soud nicméně k předkládanému důkazu sděleními Městského státního zastupitelství v Praze a Obvodního ředitelství Praha IV o chybném postupu orgánu činného v trestním řízení konstatoval, že ani z jednoho z těchto dokumentů nevyplývá absolutní nemožnost správních orgánů postupovat způsobem, který byl v této věci zvolen. Upřesnil, že ani jeden z orgánů se nezabýval postupem správních orgánů, nýbrž postupem orgánů činných v trestním řízení. Nejvyšší správní soud ověřil, že včas uplatněnou žalobní námitkou "kdo a kdy jednotlivé listinné důkazy opatřil" stěžovatel poukazoval pouze na to, že služební funkcionář listiny opatřené z trestního řízení k dispozici neměl, stěžovatel se s nimi neseznámil a žalovaný ve věci neprovedl vlastní dokazování s tím, že není možné směšovat trestní řízení a řízení ve věci propuštění ze služebního poměru. Uvedenou námitku městský soud řádně vypořádal na s. 11 napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud se za této situace ztotožňuje se závěrem městského soudu, že důkaz sděleními o chybném postupu orgánu činného v trestním řízení nic nevypovídá o správnosti postupu správních orgánů, a požadavek kladený na městský soud, aby se postupem správních orgánů při obstarávání listinných důkazů z trestního řízení zabýval, je nad rámec včas uplatněných žalobních námitek.
[38] Stěžovatel dále v kasační stížnosti argumentoval čestným prohlášením poškozeného Vlastimila A., který měl obsah učiněného trestního oznámení označit za smyšlený s tím, že k jeho podání byl motivován pomstou stěžovateli. Toto prohlášení mělo být obsahem trestního spisu v době, kdy si z něj žalovaný pořizoval kopie. Uvedená námitka je ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustná, neboť ji stěžovatel v řízení před soudem neuplatnil včas v žalobě, ač tak učinit mohl, nýbrž až v podané replice. Nad rámec Nejvyšší správní soud opakovaně zdůrazňuje, že stěžovatel měl možnost vyjádřit se k úplnosti obsahu podkladů pro rozhodnutí žalovaného v rámci odvolacího řízení, této možnosti však nevyužil. Ani v žalobě stěžovatel neuvedl žádné skutečnosti, které by zpochybnily skutkový stav zjištěný správními orgány. Stejně tak v replice podané v žalobním řízení pouze obecně konstatuje, že došlo k odchylkám v jednotlivých výpovědích svědků a rozporům ve výsleších poškozeného Vlastimila A., z čehož opakovaně ryze v procesní rovině dovozoval nedostatečně zjištěný skutkový stav žalovaným. Institut plné jurisdikce, jehož se stěžovatel domáhá, není nástrojem ke zhojení jeho ničím neodůvodněné pasivity v průběhu řízení před žalovaným. (...)
*) S účinností od 1.1.2010 nahrazen zákonem č. 40/2009 Sb., trestním zákoníkem. | decision_1263.txt |
296 | k § 90 písm. e) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
k § 7 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
k čl. 101 odst. 4 Ústavy
Kritériem pro posouzení záměru dle § 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 není to, zda záměr žadatele bude ekonomicky výhodnější či technicky efektivnější než jiné podobné projekty, a to ani v případech, kdy je žadatelem obec a navrhovaným záměrem má být veřejně prospěšná stavba. Opačný přístup by byl nepřípustným zásahem státní moci do práva obce na samosprávu (čl. 101 odst. 4 Ústavy; § 7 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích).
(Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2015, čj. 47 A 15/2013-165)
Věc: Mgr. Vladimír U. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti Gabriely K. a dalších, o územní rozhodnutí.
Městský úřad Brandýs nad Labem - Stará Boleslav, odbor stavebního úřadu (dále jen "stavební úřad"), vydal dne 10. 1. 2013 územní rozhodnutí, jímž bylo obci Přezletice povoleno umístění stavby nové tlakové kanalizace po trase původního gravitačního kanalizačního řadu. Námitky uplatněné žalobcem v předmětném územním řízení stavební úřad v tomto rozhodnutí zamítl s tím, že mu nepřísluší zkoumat, proč chce obec stavbu umístit ani vhodnost či nevhodnost změny gravitační kanalizace za tlakovou, neboť to je na vlastníku stavby. Kanalizační řad je stavba jako každá jiná a její vlastník je dle § 154 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 povinen ji po celou dobu její existence udržovat, a pokud by údržba stavby nebyla hospodárná (např. stavební materiál by nesplňoval předepsané požadavky), umožňuje stavební zákon vlastníkovi takovou stavbu odstranit a místo ní vystavět novou. Stavbu přípojek řeší až stavební řízení, územní řízení řeší jen umístění stavby, nikoli technické parametry budoucí stavby včetně následků z ní vyplývajících. Odvolání žalobce proti tomuto územnímu rozhodnutí žalovaný zamítl a potvrdil rozhodnutí stavebního úřadu.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Praze. Žalobce předně namítal porušení § 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006. Podle tohoto ustanovení má stavební úřad zkoumat, zda je záměr žadatele v souladu s výsledkem řešení rozporů a ochranou právem chráněných zájmů účastníků řízení, a to s ohledem na legitimní očekávání, že do práv spojených s přípojkou nebude svévolně zasahováno jinými osobami, včetně obce Přezletice. Nelze tedy připustit výklad správních orgánů, že jim nepřísluší důvodnost stavby vůbec posuzovat, neboť pokud by byl takový výklad doveden do krajnosti, pak by mohla být kdykoliv a bez jakýchkoliv omezení vydávána územní rozhodnutí, jejichž realizace by nezbytně vedla k rušení a stavění kanalizačního řadu i se souvisejícími zásahy do kanalizační přípojky žalobce, potažmo vlastníků sousedních pozemků. Vzhledem k tomu, že se zde střetává právo obce Přezletice na provedení stavby a právo žalobce na ochranu pokojného stavu a ochranu vlastnictví, byl stavební úřad povinen přistoupit ke zkoumání důvodů pro stavbu.
Žalobce dále tvrdil, že řešení je technicky nevhodné a nehospodárné. Mimo to byly pominuty zájmy vlastníků sousedních pozemků a přípojek na stávající kanalizaci, neboť s nimi nebyla vypořádána otázka náhrady nákladů na vybudování nového kanalizačního řadu, a rovněž nebyl dán souhlas těchto vlastníků s realizací záměru. Tato povinnost pro stavebníka (obec Přezletice) vyplývá z obecných ustanovení zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění účinném do 31. 12. 2013, a lze ji dovodit i z judikatury (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2009, čj. Konf 24/2008-21) a literatury (Chaloupka, V. a kol. Zákon č. 274/2001 Sb. v úplném znění k 1. lednu 2007 s rozšířeným komentářem: Vyhláška č. 428/2001 Sb., v úplném znění s rozšířeným komentářem. 3. vyd. Praha: Sondy, 2007, s. 35).
Žalobce rovněž nesouhlasil s tvrzením správních orgánů, že předmětem daného řízení je pouze umístění stavby, kterým stavební úřad potvrzuje soulad záměru s výše uvedenými požadavky § 90 stavebního zákona z roku 2006, a že daným rozhodnutím tedy nemůže dojít k omezení práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení. To je však dle žalobce v přímé kontradikci s § 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006, který mimo jiné předpokládá posouzení záměru žadatele v souladu s výsledkem řešení rozporů a s ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků. Stavební úřad ani žalovaný však své zákonné povinnosti posoudit existenci těchto rozporů nedostáli, když se jí zbavili s odůvodněním, že zákonem předpokládaná možnost omezení práv a právem chráněných zájmů účastníků nemůže vůbec nastat. Napadené rozhodnutí je odůvodněno tím, že "námitky odvolatele neobsahují uvedení rozporu územního rozhodnutí s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo, a proto nejde o námitky, které mohou být uplatněny a vyřešeny v rámci územního řízení". Žalobce si tuto větu nemůže vyložit jinak, než že žalovaný patrně pominul část jím vznesených námitek, a proto považuje rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že napadeným rozhodnutím došlo pouze k umístění stavby kanalizačního řadu na základě zákonem požadovaného posouzení podle § 90 stavebního zákona z roku 2006. Předmětem územního rozhodnutí nebylo odstranění stavby stávající kanalizace. Kanalizační řad je vodním dílem ve smyslu § 55 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2013. Pro odstranění stavby kanalizace je stejně jako pro její provedení potřeba povolení vodoprávního úřadu podle § 15 vodního zákona. Žalobce se v průběhu řízení domáhal řešení otázek, které nepřísluší správním orgánům v rámci územního řízení posuzovat. Zejména se jednalo o řešení otázky úhrady nákladů na vybudování přípojek odběratelů na kanalizační řad v rámci územního řízení. Otázka financování staveb však není předmětem řízení vedených podle stavebního zákona z roku 2006. Pokud má žalobce obavu z možné budoucí povinnosti úhrady nákladů na v budoucnu možná budovanou přípojku na umisťovaný kanalizační řad, nemůže se domáhat řešení této předjímané skutečnosti v rámci územního řízení vedeného podle stavebního zákona z roku 2006. Stavebnímu úřadu není zákonem svěřena kompetence k ukládání povinnosti nést náklady spojené se stavbou, uložení povinnosti vyžadované žalobcem by naopak bylo nezákonné.
Dle žalovaného nebyla žalobci upřena možnost podávat v územním řízení námitky, tato možnost nicméně nezahrnuje záruku vyhovění námitkám, které nepřísluší stavebnímu úřadu v rámci územního řízení řešit. Žalobce své právo na podání námitek v územním řízení uplatnil a stavební úřad v souladu s § 92 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 o jeho námitkách rozhodl. Žalovaný souhlasil se stavebním úřadem, že předmětem daného řízení je pouze umístění stavby, v rámci něhož stavební úřad potvrzuje soulad záměru s požadavky § 90 stavebního zákona z roku 2006. Po stavebním úřadu nelze vyžadovat překročení jeho pravomocí řešením jemu nepříslušících otázek s odkazem na rychlost a hospodárnost řízení, jak požadoval žalobce.
Stavebník - obec Přezletice - neuplatnil právo osoby zúčastněné na řízení. Práva osob zúčastněných uplatnili pouze vlastníci sousedních pozemků, kteří se s obsahem žaloby ztotožnili. Ve svých vyjádřeních shodně namítali, že z vlastních finančních prostředků hradili výstavbu kanalizační přípojky napojené na stávající kanalizační řad, přičemž žalobou napadené rozhodnutí je bezpochyby podstatným zásahem do jejich práv. V případě realizace stavby nového kanalizačního řadu bude jejich majetek znehodnocen, neboť jimi vybudovaná a řádně zkolaudovaná kanalizační přípojka napojená na stávající kanalizaci se stane v okamžiku vyřazení tohoto kanalizačního řadu z provozu zcela nefunkční. Připojení na novou tlakovou kanalizaci bude možné jen při vybudování nové přípojky, což povede k zásahům do pozemků osob zúčastněných, a navíc to přinese nemalé finanční náklady. Řešení prosazené obcí je zcela nevýhodné i proto, že místo opravy stávající gravitační kanalizace a její následné údržby (což by bylo pro obec daleko méně finančně náročné) má být stávající kanalizace nahrazena tlakovou, která bude z technického hlediska nevyhovující a její provoz bude ekonomicky nákladnější nežli provoz té dosavadní.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V projednávané věci je jádrem sporu otázka, co všechno je stavební úřad povinen v rámci projednávání žádosti o umístění stavby kanalizace vypořádat. Zatímco žalovaný i stavební úřad vyšli z úvahy, že námitky vznesené žalobcem (popř. osobami zúčastněnými) v územním řízení řešeny být nemají, žalobce byl naopak názoru, že správní orgány tyto námitky řešit měly, avšak neučinily tak, a proto považuje jejich rozhodnutí za nepřezkoumatelná. K tomu soud poznamenává, že z odůvodnění žalovaného i prvoinstančního rozhodnutí plyne, že na námitky vznesené žalobcem vždy určitým způsobem reagováno bylo, byť zpravidla právě se závěrem, že jejich posouzení není předmětem územního řízení. Krajský soud připouští, že v tomto směru bylo vypořádání uplatněných námitek mnohdy poměrně stručné, nicméně i navzdory tomu lze z odůvodnění rozpoznat, jaký závěr k té či oné námitce správní orgány zaujaly. S ohledem na toto zjištění musí soud konstatovat, že rozhodnutí žalovaného ani stavebního úřadu nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů netrpí, neboť i závěr, že námitky některého typu se v daném řízení neřeší, je závěrem přezkoumatelným. Jiná otázka samozřejmě je, jestli tento závěr není v rozporu s hmotným právem. Krajský soud proto v rámci uplatněných žalobních bodů zkoumal, zda žalovaný (potažmo stavební úřad) při vypořádání žalobcem vznesených námitek správně aplikoval příslušná hmotněprávní ustanovení.
V prvé řadě je třeba vyjasnit nejpalčivější problém, a to jak dalece má v daném případě umístění stavby vliv na práva dosavadních odběratelů - vlastníků sousedních nemovitostí připojených na stávající gravitační kanalizaci prostřednictvím vlastních kanalizačních přípojek. V tomto ohledu považuje soud za podstatné, že nově umisťovaný řad tlakové kanalizace má vést sice po stejné trase jako řad stávající gravitační kanalizace, avšak má být umístěn v prostoru nad ním, což plyne z obsahu připojené dokumentace (zejména její výkresové části, viz výkresy D.1-D.3), na který výslovně odkazují i závazné podmínky vydaného územního rozhodnutí (viz výrok II. bod 1 rozhodnutí stavebního úřadu). To znamená, že plánované umístění nové kanalizace se nijak "nekříží" s kanalizací stávající, ani bezpodmínečně nevyžaduje její přemístění, či dokonce odstranění. Na tom nic nemění ani skutečnost, že projekt obce Přezletice se zrušením stávající gravitační kanalizace do budoucna počítá, neboť samotné rozhodnutí o umístění stavby takovýto důsledek nevyvolá. Ke zrušení stávající gravitační kanalizace by totiž muselo dojít až v rámci samostatného rozhodovacího procesu, jehož předmětem by byla právě tato kanalizace či s ní související provozování. Předmětem územního řízení není řešit konkrétní stavbu, ale poměry území, do něhož se určitá stavba bude situovat, a vyšlo-li v proběhlém územním řízení najevo, že prostorové umístění staré i nové kanalizace se navzájem nevylučuje, pak není zřejmé, proč by samotné umístění mělo představovat překážku pro užívání dosavadní gravitační kanalizace ani jak by toto umístění mělo zasáhnout do dosavadních práv a povinností vlastníků stávajících kanalizačních přípojek. Jakkoli bylo odůvodnění žalovaného týkající se této problematiky značně stručné, tak jádro shora popsané úvahy v něm nalézt lze.
Soud je navíc přesvědčen, že v daném případě by dokonce ani navazující stavební povolení na nový řad tlakové kanalizace ještě nemělo zásadní vliv na možnost užívat stávající gravitační kanalizaci ani by neznamenalo nutnost přepojit stávající přípojky. Jak již bylo nastíněno výše, podstatný zásah do existujícího "pokojného stavu" [což je to, oč jde v rámci hodnocení požadavku plynoucího z § 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 především] by mohl přivodit až teprve některý z aktů, jímž by se do provozu stávající kanalizace přímo zasáhlo. K tomu by mohlo dojít například v okamžiku, kdy by obec Přezletice v rámci zahájení provozu nové tlakové kanalizace přistoupila i ke změně dosavadního kanalizačního řádu, který má zpracovaný pro účely provozu stávající gravitační kanalizace. Za této situace by měl vodoprávní úřad schvalující nový kanalizační řád (§ 14 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích) důsledně zohlednit i zájmy dosavadních uživatelů kanalizace, které by měl v rámci řízení o schválení nového kanalizačního řádu přibrat jako účastníky (§ 27 odst. 2 správního řádu). K dotčení práv dosavadních uživatelů stávající kanalizace by nepochybně došlo i tehdy, pokud by v souvislosti s řízením o schválení provozu nové tlakové kanalizace bylo vyžadováno úplné nebo částečné zrušení rozhodnutí o provozování stávající gravitační kanalizace (§ 6 odst. 8 zákona o vodovodech a kanalizacích). Totéž by platilo i v případě žádosti obce Přezletice o provedení takových stavebních úprav na stávající gravitační kanalizaci, jejichž výsledek by technicky znemožnil či vyloučil napojení stávajících přípojek. Všechny shora zmiňované situace však mají samostatné režimy schvalování, které jsou na výsledcích samotného územního rozhodnutí prakticky nezávislé. Obavy žalobce či osob zúčastněných, že by v důsledku vydání rozhodnutí o umístění stavby tlakové kanalizace pozbyli možnost uplatňovat námitky v případných dalších řízeních, jsou proto liché. Nehledě na to, že procesy směřující k zásahu do stávající kanalizace a přípojek na ni napojených ani neprobíhají v linii obecného stavebního úřadu, nýbrž v linii jiných funkčně i věcně příslušných orgánů, ať už vodoprávního úřadu [speciální stavební úřad pro povolení změn na stávající kanalizaci či schvalující kanalizační řád - srov. § 15 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006; § 15 a § 106 vodního zákona; § 14 odst. 3 zákona o vodovodech a kanalizacích], či krajského úřadu (prvoinstanční orgán pro povolení k provozování kanalizace a jeho změny - srov. § 6 odst. 8 zákona o vodovodech a kanalizacích). Stavební úřad vedoucí územní řízení tudíž při vypořádávání požadavků na ochranu práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení ve smyslu § 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 jen sotva může jít až tak daleko, že by v rámci posuzování uspořádání poměrů v území podrobně řešil chystané dílčí úpravy či změny prováděné na sítích, které v tomto území již vedou.
Shora uvedené v zásadě platí i pro navazující žalobní bod, v němž je namítána absence dohody uzavřené mezi obcí Přezletice coby (budoucím) vlastníkem nově umisťované kanalizace a osobami užívajícími stávající gravitační kanalizaci prostřednictvím vlastních kanalizačních přípojek. V rámci územního řízení stavební úřad rozhodně není povinen předložení takové dohody vyžadovat, a tuto povinnost dokonce nebude mít ani ve fázi navazujícího řízení o povolení stavby, bude-li se týkat výlučně jen nové tlakové kanalizace. I zde platí, že povinnost vypořádat se s vlastníky přípojek by měla přicházet v úvahu až za situace, kdy předmětem řízení budou změny na stávající kanalizaci, čili tehdy, kdy samotným prováděním stavby může být zasaženo do existujících přípojek či obecně možnosti stávající kanalizaci užívat (navíc v těchto věcech nebude k řízení příslušný obecný stavební úřad, ale jiný funkčně příslušný orgán - zpravidla vodoprávní úřad). Až v těchto situacích bude na investorovi, aby ke své žádosti připojil smlouvu s jednotlivými vlastníky přípojek o právu provést změny stavby kanalizace, do které jsou zaústěny stávající přípojky [§ 110 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006]. Správní orgán rozhodující o žádosti bude moci předloženou smlouvu posoudit nanejvýš z hlediska toho, zda je v ní obsažen souhlas vlastníků s provedením stavby. V jeho pravomoci však již nebude zkoumat, jak dalece, či zda vůbec si investor a vlastníci ve smlouvě vyřeší způsob náhrady nákladů. Problém případné náhrady nákladů za vybudování přípojek je totiž otázkou soukromoprávního charakteru, o níž orgánům veřejné správy v zásadě nepřísluší rozhodovat (pozn.: spory ohledně náhrady nákladů na budoucí výstavbu nových přípojek nelze řadit pod spory o rozsah oprávnění podle § 7 odst. 1 a 2 zákona o vodovodech a kanalizacích, o nichž přísluší rozhodovat vodoprávním úřadům, ani pod spory z dohod vlastníků provozně souvisejících kanalizací, o nichž dle § 8 odst. 3 téhož zákona rozhodovalo do 31. 12. 2013 Ministerstvo zemědělství). S ohledem na uvedené se tudíž v územním řízení nelze dovolávat toho, aby stavební úřad uložil žadateli o vydání územního rozhodnutí předložení dohody, jejímž obsahem bude řešení náhrady nákladů za případné pozdější vybudování nových přípojek. Takto široce nelze § 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 vykládat. (...)
Krajský soud dále souhlasí s žalovaným, že posuzuje-li stavební úřad soulad záměru podle kritérií uvedených v § 90 stavebního zákona z roku 2006, pak není jeho povinností zkoumat ekonomickou vhodnost navrhovaného řešení. Úkolem stavebního úřadu je posoudit záměr z hlediska vlivů na území, nikoliv z hlediska jeho hospodářské vhodnosti pro koncového uživatele. Povinnost stavebního úřadu posuzovat soulad záměru s ochranou práv a právem chráněných zájmů vlastníků dle § 90 písm. e) stavebního zákona z roku 2006 je třeba chápat tak, že jde o povinnost vyhodnotit záměr z hlediska případných zásahů do stávajícího "pokojného stavu". Hodnotícím kritériem dle zmiňovaného ustanovení naopak není to, zda schvalovaný záměr bude pro budoucí uživatele představovat vyšší spotřební komfort či nižší ekonomické náklady, než by tomu bylo u jiných podobných projektů. V tomto ohledu soud plně souhlasí s žalovaným i stavebním úřadem, že o vhodnosti změny stavby si musí primárně rozhodnout její vlastník (byť stavební úřad v odůvodnění svého rozhodnutí k této problematice připojil ne zrovna přiléhavou argumentaci, že nehospodárnou stavbu je možno odstranit a postavit místo ní novou). Na uvedeném nic nemění ani skutečnost, že v nyní posuzované věci byla stavebníkem veřejnoprávní korporace a jím požadovaný záměr má být stavbou provozovanou ve veřejném zájmu (§ 1 odst. 1 zákona o vodovodech a kanalizacích). Ani v takových případech stavebním úřadům nepřísluší ponoukat žadatele do hospodářsky výhodnějších či technicky efektivnějších variant záměru. Naopak: Jestliže by stavební úřad coby orgán územního plánování pověřený výkonem státní správy [srov. § 5 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu k § 7 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)] začal obci jakkoli radit či nařizovat, zda má pro účely rozvoje svého území a uspokojení potřeb svých občanů upřednostnit to či ono řešení, pak by takový postup byl zcela nepřípustným zásahem státní moci do práva obce na samosprávu (čl. 101 odst. 4 Ústavy; § 7 odst. 2 obecního zřízení). Je totiž primárně vůlí obce, jaké řešení si zvolí pro odvádění a čistění odpadních vod na svém území. Stavebnímu úřadu přísluší posouzení, zda je obcí navrhované řešení v dotčeném území přípustné z hlediska zájmů chráněných stavebním zákonem z roku 2006, nemůže však již hodnotit, zda je předložený projekt pro obec a její občany výhodnější než projekty jiné. Jestliže se žalobci a osobám zúčastněným řešení zvolené obcí Přezletice nelíbí nebo mají za to, že se jedná o neúčelné či nehospodárné využití obecních prostředků, pak tyto záležitosti musí vyřešit v rámci obecní samosprávy, ať už přímým vznesením požadavku na projednání určité záležitosti na obecním zastupitelstvu [§ 16 odst. 2 písm. f) a odst. 3 obecního zřízení], či prostřednictvím některého ze zvolených zastupitelů. Je však absurdní požadovat, aby vzájemné vztahy mezi obcí a občany autoritativně rozhodl stavební úřad v rámci územního řízení. (...) | decision_1264.txt |
297 | k § 85 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb.*) (v textu jen "stavební zákon z roku 1976")
Prodloužení trvání dočasné stavby nebo její změnu na stavbu trvalou bez stavebně technických změn stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Žadatel o takovou změnu v užívání stavby je povinen doložit, že je vlastníkem pozemku, na němž je stavba umístěna, anebo že má k němu jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2016, čj. 8 As 79/2014-108)
Prejudikatura: č. 1200/2007 Sb. NSS, č. 1953/2009 Sb. NSS a č. 3383/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 275/2014 Sb. a č. 158/2010 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3168/09).
Věc: Akciová společnost CHOVSERVIS proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, za účasti Martina P., o změnu v užívání stavby, o kasační stížnosti žalobkyně.
Magistrát města Hradec Králové rozhodnutím ze dne 20. 12. 2012 povolil osobě zúčastněné na řízení podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 a § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona**), změnu v užívání stavby "Budova - provozní kanceláře a sklady firmy [osoby zúčastněné na řízení], umístěné v areálu [žalobkyně]" na specifikovaném pozemku v katastrálním území Slezské Předměstí. Dočasná stavba s dobou trvání omezenou do 31. 12. 1999 se tím změnila na stavbu trvalou. Současně stavební úřad stanovil podmínky pro změnu v užívání stavby.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí magistrátu odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 3. 2013 zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Řízení o změně v užívání stavby bylo zahájeno na základě žádosti osoby zúčastněné na řízení ze dne 24. 1. 2000. Správní orgány postupovaly podle ustanovení stavebního zákona z roku 1976, neboť z § 190 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 účinného od 1. 1. 2007 vyplývá, že "[ř]ízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů". Stavba, která byla předmětem řízení, je složena z UNIMO buněk a byla postavena na základě rozhodnutí Městského národního výboru v Hradci Králové ze dne 21. 8. 1973. Jejich užívání bylo povoleno rozhodnutím téhož orgánu ze dne 8. 10. 1974 s tím, že objekty budou odstraněny nejdéle do 14 dnů od konce roku 1980. Úřad města Hradec Králové poté rozhodl dne 7. 2. 1997 o povolení užívání téže dočasné stavby do 31. 12. 1999. Osoba zúčastněná na řízení získala stavbu do svého vlastnictví na základě kupní smlouvy uzavřené dne 20. 11. 1992 se společností Východočeský chovatelský servis, a.s. (právním předchůdcem žalobkyně). Tato kupní smlouva se však nevztahovala na specifikovaný pozemek v t. ú. Slezské předměstí, na kterém je stavba umístěna. Tento pozemek je stále ve vlastnictví žalobkyně. Osoba zúčastněná na řízení pozemek užívala na základě nájemní smlouvy ze dne 17. 12. 1992, která byla uzavřena na dobu určitou do 31. 12. 1999. Další nájemní smlouva na pozemek pod stavbou byla mezi žalobkyní a osobou zúčastněnou na řízení uzavřena dne 31. 12. 1999, a to opět na dobu určitou do konce roku 2005. Poté osoba zúčastněná na řízení pozemek užívala bez právního titulu.
Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 25. 4. 2014, čj. 30 A 27/2013-52, zamítl. Souhlas žalobkyně jako vlastníka pozemku není dle krajského soudu podmínkou povolení změny v užívání stavby.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítla, že krajský soud porušil ústavně zaručené základní právo stěžovatelky na pokojné užívání majetku. Rozsudek byl založen na výkladu stavebního zákona z roku 1976, který není ústavně konformní a jednostranně upřednostňuje vlastnické právo osoby zúčastněné na řízení ke stavbě. Stěžovatelka byla v podstatě zbavena ochrany vlastnického práva k pozemku, to bylo fakticky vyprázdněno, aniž se jí za tento zásah dostalo jakéhokoli protiplnění. Podle článku 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") má "[v]lastnické právo všech vlastníků [...] stejný zákonný obsah a ochranu" a "[v]yvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné [pouze] ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu". Rozsudek krajského soudu je založen na nesprávné interpretaci závěrů Nejvyššího správního soudu vyslovených v rozsudku ze dne 18. 6. 2009, čj. 7 As 26/2008-140, č. 1990/2010 Sb. NSS. Správní orgán i soud měl v souladu s principem rovnosti vlastnického práva nalézt rovnováhu mezi vlastnickými právy stojícími v kolizi, tj. nemohl jednostranně a bez dalšího upřednostnit vlastnické právo jednoho z vlastníků. Nelze akceptovat závěr krajského soudu o irelevanci stanoviska vlastníka pozemku, resp. omezení ochrany vlastníka pozemku tím, že se jako účastník správního řízení pouze dozví o změně užívání stavby. Žalobou napadené rozhodnutí nicméně vytváří právní stav, kdy se z dočasně povolené stavby stává stavba trvalá a stěžovatelka je fakticky zbavena svého vlastnického práva. Jedná se tedy o opatření, které je adekvátní vyvlastnění.
Osoba zúčastněná na řízení podala ke kasační stížnosti obsáhlé vyjádření, ve kterém argumentovala, že nedošlo k faktické změně stavby, ale pouze z formálního hlediska ke změně jejího užívání. Z materiálního hlediska je stavba užívána stejně jako dosud. Poměry mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby se z hlediska ochrany vlastnických práv nezměnily. Stěžovatelka navíc své vlastnické právo sama dobrovolně omezila svým svobodným soukromoprávním úkonem - prodejem stavby na svém pozemku.
Osmý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru odlišnému od názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v dřívějších rozhodnutích. Podle rozsudku čj. 7 As 26/2008-140 pro povolení změny v užívání stavby podle stavebního zákona z roku 1976 nebylo zapotřebí souhlasu vlastníka pozemku, na němž byla stavba umístěna. K témuž závěru Nejvyšší správní soud dospěl i v rozsudku ze dne 8. 10. 2014, čj. 1 As 128/2014-59, ve vztahu ke změně v užívání stavby podle stavebního zákona z roku 2006. V posledně citovaném rozsudku soud řešil skutkově i právně velmi podobný případ změny v užívání stavby, kterou se změnila stavba dočasná ve stavbu trvalou, a vyslovil závěr, že nesouhlas vyslovený vlastníkem pozemku, na kterém je stavba umístěna, není na překážku povolení takové změny v užívání stavby.
Podle osmého senátu naopak přeměna stavby ze stavby dočasné na stavbu trvalou představuje natolik podstatnou kvalitativní změnu stavby, že má být považována za změnu dokončené stavby ve smyslu § 139b odst. 3 stavebního zákona z roku 1976, byť není spojena s žádnou stavebně technickou přestavbou. Fakticky se totiž jedná o vytvoření "nové" trvalé stavby namísto dosavadní dočasné stavby, která měla být po uplynutí doby jejího trvání odstraněna. Taková změna zasahuje do práv vlastníka pozemku, na kterém je stavba umístěna, i do práv vlastníků sousedních pozemků takovým způsobem, že musí být projednána jako změna dokončené stavby ve stavebním řízení podle § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 a musí k jejímu povolení být předložen souhlas vlastníka pozemku. Osmý senát poukázal i na judikaturu civilních soudů, podle níž teorii o rovnocennosti vlastnických práv vlastníka stavby a vlastníka pozemku, kterou zmiňoval Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As 128/2014-59, nelze aplikovat v případě, že stavba nebyla zřízena na základě trvalého práva k pozemku. Proto osmý senát postoupil věc rozšířenému senátu.
K postoupení věci rozšířenému senátu se vyjádřila podáním ze dne 25. 9. 2015 osoba zúčastněná na řízení. Poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2009, čj. 1 Afs 140/2008-77, č. 1792/2009 Sb. NSS, a nález Ústavního soudu ze dne 22. 6. 2009, sp. zn. IV. ÚS 610/06, č. 148/2009 Sb. ÚS, z nichž vyplývá, že důvěra jednotlivců v konstantní soudní judikaturu představuje významnou hodnotu, proto by ke změně existující judikatury mělo být přistupováno zdrženlivě a pouze tehdy, pokud pro to existují naléhavé důvody. Názor, jehož popření se osmý senát domáhá, nepředstavuje ojedinělý exces, nýbrž ustálenou judikaturu. Kromě obou výše citovaných rozsudků osoba zúčastněná na řízení poukazuje na to, že i sám osmý senát v rozsudku ze dne 15. 3. 2007, čj. 8 As 28/2005-120, č. 1200/2007 Sb. NSS, vyslovil názor, že změnu spočívající v prodloužení trvání stavby povolené jako stavba dočasná má stavební úřad projednat v režimu změny v užívání stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. I publikace citovaného rozsudku sedmého senátu, jakož i posledně citovaného rozsudku osmého senátu ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu po jejich schválení plénem představuje podstatný prvek, z něhož lze dovozovat legitimitu takového právního názoru a rovněž i větší důvěru adresátů práva v takto vyslovenou interpretaci právního předpisu. Výkladový spor se navíc týká již k 1. 1. 2007 zrušeného právního předpisu, proto legitimita změny judikatury je v takovém případě problematická. Osoba zúčastněná na řízení požádala o změnu v užívání stavby již v roce 2000, jednala v důvěře v převládající výklad stavebního zákona. Proto by dodatečně učiněná změna výkladu právního předpisu nepřípustným způsobem zasáhla do ochrany její dobré víry.
Nesprávné je dle vyjádření pojetí změny v trvání stavby jako změny stavby, která má být projednávána dle osmého senátu v režimu § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976. Stavební zákon z roku 1976 jasně vymezuje pojem změny stavby, která má být takto projednána, v § 139b odst. 3. Tuto úpravu zachoval i nový stavební zákon z roku 2006 (srov. jeho § 2 odst. 5). Stavební zákon z roku 2006 nyní již v § 129 odst. 6 výslovně uvádí, že u staveb, u kterých uplynula doba jejich trvání, lze v řízení o změně v užívání stavby prodloužit jejich trvání. Soudu nepřísluší pravomoc měnit zákon, pouze v mezích jeho znění jej interpretovat a aplikovat. Zákonodárce měl zjevně v úmyslu řešení soukromoprávní otázky vztahu k pozemku, na němž je stavba umístěna, ponechat při prodlužování trvání stavby na soukromoprávním jednání vlastníků stavby a pozemku, případně na rozhodnutí soudů v občanském soudním řízení.
Osoba zúčastněná poukazuje na to, že pokud by se jednalo v případě projednávané stavby o stavbu neoprávněnou, mohl by se vlastník pozemku domáhat nařízení jejího odstranění v řízení před civilními soudy. Za zcela nepřípadnou (tj. za "střelbu do vlastní nohy") označila osoba zúčastněná i odkaz osmého senátu na judikaturu civilních soudů. Ta se totiž vztahuje pouze na "neoprávněné stavby", tj. stavby, které byly zřízeny bez souhlasu vlastníka pozemku. To ovšem rozhodně není případ stavby projednávané v nynějším řízení. Tuto stavbu totiž na svém vlastním pozemku před lety zřídila sama stěžovatelka (resp. její právní předchůdce), která následně v roce 1992 ze své svobodné vůle rozdělila právní režim stavby a pozemku, neboť stavbu prodala osobě zúčastněné na řízení, zatímco převod pozemku pod stavbou, o nějž osoba zúčastněná na řízení po dlouhá léta usilovala, navzdory smlouvě o smlouvě budoucí z roku 1992, odmítla, a to i za nabízenou cenu několikanásobně převyšující cenu obvyklou. Na projednávanou věc je proto třeba aplikovat závěry vyplývající z usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 6. 2013, sp. zn. 22 Cdo 4681/2009: "Zřídil-li na cizím pozemku stavbu stavebník, který měl časově neomezené právo mít na tomto pozemku stavbu, nelze se v zásadě domáhat vyklizení této stavby podle § 126 odst. 1 [občanského zákoníku z roku 1964], a to ani proti jeho právnímu nástupci. To platí tím spíše, zřídil-li stavbu ten, kdo byl právě vlastníkem pozemku, k čemuž podle zjištění odvolacího soudu došlo v daném případě." I v projednávané věci je navíc civilními soudy vedeno řízení, v němž se osoba zúčastněná na řízení snaží prokázat své oprávnění k umístění stavby na pozemku stěžovatelky. Toto civilní soudní řízení však bylo přerušeno do skončení řízení před správními orgány, resp. správními soudy. Celá situace proto připomíná známou Hlavu XXII. Legitimní očekávání stěžovatelky, že stavba bude po uplynutí její doby trvání odstraněna, zpochybnila osoba zúčastněná na řízení tím, že již v době převodu stavby (v roce 1992) se jednalo o stavbu nelegální, neboť její doba trvání stanovená ve stavebním povolení z roku 1974 do roku 1980 již dávno uplynula. Osoba zúčastněná na řízení dále upozornila, že projednávaná stavba není souborem UNIMO buněk, nýbrž budovou pro administrativu a sklad, která má devítinásobnou cenu oproti pozemku stěžovatelky.
Stěžovatelka v replice k vyjádření osoby zúčastněné na řízení nesouhlasila s názorem, že by předkládací usnesení bylo v rozporu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Rozsudek čj. 1 As 128/2014-59 se týká právní úpravy obsažené ve stavebním zákoně z roku 2006, tudíž na posuzovanou věc nedopadá. Rovněž rozsudek čj. 8 As 28/2005-120 se posuzované právní otázky netýká. Rozsudek čj. 7 As 26/2008-140 se také týkal odlišné věci, nikoli změny stavby z dočasné na trvalou, proto tento rozsudek nebrání osmému senátu vyslovit názor vyjádřený v předkládacím usnesení. Stěžovatelka je toho názoru, že změna stavby z dočasné na trvalou představuje změnu podmínek, za kterých byla stavba původně povolena, proto by tato změna měla být povolována ve stavebním řízení, v němž má být zjištěno stanovisko vlastníka pozemku. Pro rozhodnutí správních orgánů, a tedy i správních soudů jsou rozhodné i otázky soukromoprávní, včetně ochrany vlastnického práva. Ke spletité historii právních vztahů mezi stěžovatelkou a osobou zúčastněnou na řízení uvedla, že tyto okolnosti jsou pro posouzení obecné otázky výkladu práva, která byla rozšířenému senátu postoupena k rozhodnutí, bezvýznamné a mohou být posouzeny tříčlenným senátem poté, co mu věc bude rozšířeným senátem vrácena.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že prodloužení trvání dočasné stavby nebo její změnu na stavbu trvalou bez stavebně technických změn stavby stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Žadatel o takovou změnu v užívání stavby je povinen doložit, že je vlastníkem pozemku, na němž je stavba umístěna, anebo že má k pozemku jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[16] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s.
[17] Předkládající senát se domnívá, že (i) prodloužení doby trvání stavby povolené jako stavba dočasná, resp. změna na stavbu trvalou, má být projednávána jako změna dokončené stavby v režimu podle § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 a (ii) že k povolení takové změny je nezbytné, aby žadatel (vlastník stavby) předložil stavebnímu úřadu souhlas vlastníka pozemku, na němž je stavba umístěna, jedná-li se o osobu odlišnou od vlastníka stavby.
[18] K otázce ad (i) se Nejvyšší správní soud vyjádřil tak, že prodloužení doby trvání stavby v případě stavby, u níž uplynula doba jejího trvání stanovená ve stavebním povolení, řeší stavební úřad v řízení o změně v užívání stavby dle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. V rozsudku čj. 8 As 28/2005-120, ve věci ZEAS, Nejvyšší správní soud uvedl, že ze spisu vyplývá, že "stavba byla povolena jako stavba dočasná (cca na 10 let) a že již uplynula stanovená doba jejího trvání a rovněž pominul účel, pro který byla zřízena. Dne 31. 3. 2004 tedy bylo v souladu s § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona [z roku 1976] (ex officio) zahájeno řízení o odstranění této stavby. Pokud však během tohoto řízení vlastník stavby - stěžovatel - požádal dle § 85 stavebního zákona [z roku 1976] o změnu užívání stavby, měl stavební úřad řízení o odstranění stavby přerušit a vést řízení o podané žádosti s tím, že bylo-li by této žádosti vyhověno, řízení o odstranění stavby by se zastavilo a v opačném případě by se v něm pokračovalo. To se však v daném případě nestalo, když došlo naopak k přerušení řízení o žádosti stěžovatele na změnu v účelu užívání stavby, kterou podal dne 14. 4. 2004, a řízení o odstranění stavby bylo stavebním úřadem dokončeno. [...] [V] podmínkách nové právní úpravy na úseku stavebního práva je daná otázka již explicitně řešena, a sice v § 129 odst. 5 [stavebního zákona z roku 2006], který stanoví, že: ‚Stavební úřad nařídí odstranění dočasné stavby, u které uplynula stanovená doba jejího trvání. Pokud vlastník stavby požádá o prodloužení doby trvání stavby nebo o změnu v jejím užívání, stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti; na řízení se přiměřeně vztahuje § 127. Bude-li žádosti vyhověno, stavební úřad řízení o odstranění stavby zastaví.' Z hlediska budoucího vývoje na úseku stavebního práva jde tedy o otázku zřejmou a bezrozpornou. Nicméně v daném případě s ohledem na výše uvedené Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než konstatovat nezákonnost napadeného rozhodnutí, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky Krajským soudem v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích, když tento soud aproboval shora popsaný inverzní postup stavebního úřadu, který namísto přerušení řízení o odstranění stavby přerušil řízení ve věci žádosti stěžovatele o změnu v účelu užívání stavby a o prodloužení doby jejího trvání a následně dokončil řízení o odstranění stavby."
[19] Tento názor zopakoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 30. 9. 2008, čj. 4 As 2/2007-285: "Správní orgán by nemohl zmíněnou žádost pominout ani v případě, že by předmětné stavby vyhodnotil jako dočasné. Každé podání účastníka řízení totiž musí být vykládáno podle jeho obsahu a za dané situace by mělo být podání žalobkyně považováno za žádost o změnu užívání stavby. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu ‚v případě, že vlastník dočasné stavby v průběhu řízení o jejím odstranění podle § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976 podá žádost o změnu užívání této stavby nebo prodloužení doby jejího trvání, stavební úřad řízení o odstranění stavby přeruší a vede řízení o podané žádosti. Pokud této žádosti stavební úřad vyhoví, řízení o odstranění zastaví; v opačném případě v řízení o odstranění stavby pokračuje' (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu [čj. 8 As 28/2005-120]). O takové žádosti musí správní orgán pochopitelně rozhodnout i tehdy, byla-li podána před zahájením řízení o odstranění stavby podle § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona [z roku 1976], což nastalo v projednávané věci. Z citovaného judikátu je přitom zřejmé, že o odstranění stavby může být rozhodnuto teprve poté, kdy správní orgán o žádosti o změnu užívání stavby rozhodne."
[20] Otázkou postupu stavebního úřadu při uplynutí stanovené doby trvání dočasné stavby, byť na půdorysu stavebního zákona z roku 2006, se zabýval Nejvyšší správní soud dále i v rozsudku ze dne 31. 3. 2015, čj. 4 As 217/2014-37, v němž posuzoval kasační stížnost ve věci zamítnutí žádosti OKD, a.s., o změnu v užívání staveb v areálu Dolu Frenštát spočívající v prodloužení doby jejich trvání do roku 2031.
[21] Co se týče posouzení nutnosti doložení souhlasu vlastníka pozemku s prodloužením doby trvání stavby [otázka předložená rozšířenému senátu ad (ii)], Nejvyšší správní soud se touto otázkou výslovně zabýval v rozsudku čj. 1 As 128/2014-59, kde uvedl: "S nářky stěžovatele se lze ztotožnit pouze do té míry, že změna dočasné stavby na stavbu trvalou se dotýká práv vlastníka pozemku intenzivněji nežli změna spočívající např. ve způsobu provozu stavby (resp. v případech, kdy stavba stále stojí a její účinky navenek jsou v podstatě stejné jako před změnou v užívání). V případě posuzování změny dočasné stavby na stavbu trvalou se totiž de facto rozhoduje o tom, zda se bude stavba na pozemku i nadále nacházet, či nikoliv. Vzhledem k charakteru takové změny by se mohlo zdát jako vhodnější tuto změnu řešit v rámci řízení o povolení stavby, které by bylo patrně přiléhavější než postup stanovený pro změnu v užívání stavby. Stavební zákon [z roku 2006] ovšem zcela jednoznačně považuje změnu dočasné stavby na stavbu trvalou za typ změny v užívání stavby dle § 126 stavebního zákona [z roku 2006] (viz § 129 odst. 5 stavebního zákona [z roku 2006]), a proto není pochyb o tom, že i v případě posuzování této změny musí stavební úřad postupovat dle § 126 a § 127 stavebního zákona [z roku 2006]. Nepřipadá tak v úvahu přiměřená aplikace ustanovení upravujících stavební řízení, neboť tu pro tyto případy zákon nepřipouští. [...] Své soukromoprávní nároky tedy mohla osoba zúčastněná na řízení uplatnit vůči žalobci v rámci civilního soudnictví, nikoliv v řízení u stavebního úřadu o změně v užívání stavby, kde stavební zákon nedává pro jejich posuzování prostor. Není možné připustit, aby absence práva k pozemku zcela znemožnila vlastníku stavby provedení jakékoliv změny v užívání stavby. Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud shrnuje, že krajský soud dospěl ke správnému závěru, že v řízení o změně v užívání stavby nemusí vlastník stavby dokládat soukromoprávní titul k pozemku pod stavbou. Toto rozhodnutí odpovídá smyslu stavebního zákona [z roku 2006] a nejedná se neproporcionální rozhodování, jež by bylo v rozporu s logikou celého právního řádu."
[22] Rozšířený senát zdůrazňuje, že jakkoli právní úprava změny v užívání stavby ve stavebním zákonu z roku 1976 a ve stavebním zákonu z roku 2006 vykazuje určité dílčí odlišnosti (např. možnost v některých případech povolit změnu v užívání stavby souhlasem mimo správní řízení), ohledně řešených otázek (i) a (ii) lze považovat tuto úpravu za shodnou, a proto by bylo krajně nežádoucí tato v zásadě shodná ustanovení vykládat zcela odlišným způsobem pouze s odkazem na to, že se jedná (formálně) o jiný právní předpis.
[23] S ohledem na výše uvedené rozšířený senát konstatuje, že osmý senát v usnesení o postoupení věci vyjádřil ohledně otázek (i) i (ii) odlišný názor od názoru dosud zastávaného v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je tedy dána. (...)
IV.2 Posouzení věci
[25] Podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 ve znění účinném do 31. 12. 2006 platí, že "[s]tavbu lze užívat jen k účelu určenému v kolaudačním rozhodnutí, popřípadě ve stavebním povolení. Změny ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu nebo podstatném rozšíření výroby, popřípadě činnosti, která by mohla ohrozit zdraví a život nebo životní prostředí, jsou přípustné jen na základě rozhodnutí stavebního úřadu o změně v užívání stavby; na řízení se vztahují přiměřeně § 76 až § 84." Odstavec 2 stanoví, že "[z]měnu v užívání stavby, která je spojena se změnou stavby, projedná stavební úřad ve stavebním řízení a po jejím dokončení provede kolaudaci změny stavby". Podle § 85 odst. 3 tohoto zákona "[z]měna v užívání stavby nemůže být povolena, pokud je v rozporu se závaznou částí územně plánovací dokumentace".
[26] Podle § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb. ve znění účinném do 31. 12. 2006 se k návrhu na povolení změny v užívání stavby přiloží: a) dokumentace s vyznačením stávajícího a nového způsobu užívání jednotlivých prostorů; u starších staveb, kde se dokumentace nezachovala, lze k návrhu předložit pasport stavby (§ 45 odst. 2), b) doklad o vlastnickém právu ke stavbě, popřípadě souhlas vlastníka stavby se změnou ve způsobu jejího užívání, není-li navrhovatel vlastníkem stavby, c) doklady o jednání s orgány státní správy a s účastníky řízení, pokud byla předem o návrhu vedena, a rozhodnutí, stanoviska, vyjádření, souhlasy, posouzení, popřípadě jiná opatření dotčených orgánů státní správy vyžadovaná zvláštními předpisy, d) kolaudační rozhodnutí, popřípadě stavební povolení, ze kterého je zřejmé, k jakému účelu byla stavba povolena, anebo doklad podle § 45 odst. 5".
[27] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda lze prodloužení trvání stavby (bez toho, aby byly prováděny jakékoli faktické stavebně technické změny stavby) považovat za změnu stavby ve smyslu § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976. Je nutno vycházet z toho, že pojem "změna stavby" je definován v § 139b odst. 3 téhož předpisu, kde je stanoveno, že "[z]měnami dokončených staveb [na rozdíl od změn staveb před jejich dokončením, které jsou definovány v § 139b odst. 4 téhož zákona] jsou a) nástavby, jimiž se stavby zvyšují, b) přístavby, jimiž se stavby půdorysně rozšiřují a které jsou vzájemně provozně propojeny s dosavadní stavbou, c) stavební úpravy, při nichž se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby". Výklad podle legální definice má přednost před výkladem podle obecného jazyka. Pokud zákonodárce sám definuje určitý právní pojem, činí tak zpravidla proto, že mu chce dát odlišný význam, než má tento pojem v obecném jazyce (srov. Wintr, J. Metody a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013, s. 52). Ačkoli tedy i změna doby trvání stavby, resp. změna ze stavby dočasné na stavbu trvalou, představuje v obecném smyslu určitou změnu, která se stavby týká, nelze ji považovat za změnu stavby ve smyslu stavebních předpisů. Stavební zákon z roku 1976 a shodně i stavební zákon z roku 2006 totiž za změnu stavby považují pouze stavební změnu ve smyslu změny výšky, půdorysu, či vnitřního stavebního uspořádání.
[28] Toto "stavebně technické" pojetí změn stavby ostatně odpovídá tradicím českého stavebního práva: zákon č. 5/1889 čes. z. z., jímžto se vydává stavební řád pro království České, vyjímajíc obce, pro které platí stavební řád ze dne 10. 4. 1886 č. 40 z. z.*), stanovil v § 27, že za podstatné opravy nebo změny pokládány buďtež ty, a) jimiž předmět stavební změní se ve svých zevnějších rozměrech vůbec nebo ve své façadě, b) jimiž hlavní části jeho se vyměňují, odstraňují nebo se posunují, nebo které mají jakýmkoli způsobem vliv na pevnost stavení, na bezpečnost jeho před ohněm, na zdravotní poměry jeho neb na práva sousedů. Podobně byla definována změna stavby v § 3 zákona č. 87/1958 Sb., o stavebním řádu**).
[29] Proto je třeba za změnu stavby spojenou se změnou v jejím užívání, kterou je ve smyslu § 85 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976 nutno projednat ve stavebním řízení, považovat pouze změnu stavebně technickou ve smyslu § 139b odst. 3 téhož zákona, tj. změny výšky, půdorysu nebo vnitřního uspořádání stavby. Pouhé prodloužení trvání stavby povolené jako stavba dočasná bez potřeby těchto stavebně technických změn tedy nelze projednávat ve stavebním řízení. Takové prodloužení trvání stavby bez stavebně technických změn stavby stavební úřad projedná v řízení o povolení změny v užívání stavby podle § 85 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Jak ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci ZEAS, tato změna je již dle stavebního zákona z roku 2006 výslovně řešena v režimu změny v užívání stavby (srov. § 129 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb.).
[30] Další otázkou, kterou musel rozšířený senát posoudit, je to, zda pro povolení takové změny v užívání stavby spočívající v prodloužení jejího trvání nebo v její změně na stavbu trvalou je třeba, aby vlastník stavby prokázal své právo k pozemku, na kterém je stavba umístěna, resp. souhlas vlastníka pozemku s takovou změnou.
[31] Nejprve je třeba konstatovat, že mezi doklady, které požaduje k žádosti o změnu v užívání stavby doložit vyhláška č. 132/1998 Sb., takový požadavek obsažen není. To ostatně konstatoval Nejvyšší správní soud ve věci čj. 1 As 128/2014-59 i ve vztahu ke stavebním předpisům platným od 1. 1. 2007. Správní řád přitom stanoví v rámci základních zásad činnosti správních orgánů, že podklady mohou správní orgány od dotčené osoby vyžadovat jen tehdy, stanoví-li tak zvláštní předpis (srov. § 6 odst. 2 věta druhá správního řádu). Tento silný argument jistě mluví ve prospěch názoru vysloveného v rozsudku ve věci čj. 1 As 128/2014-59, že nelze od žadatele (vlastníka stavby) o změnu v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou vyžadovat doklad o tom, že je (i nadále) oprávněn k umístění stavby na pozemku.
[32] Podle rozšířeného senátu však existují ještě silnější důvody pro přijetí opačného výkladu. Změna v užívání stavby dočasné spočívající v prodloužení doby trvání nebo změně na stavbu trvalou představuje skutečně kvalitativně zcela odlišnou změnu právního režimu stavby od jiných změn v užívání existujících staveb. Prodloužení závazné časové meze existenci stavby, po jejímž uplynutí musí být stavba odstraněna [srov. § 88 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 1976, resp. § 129 odst. 1 písm. g) stavebního zákona z roku 2006, ve znění zákona č. 350/2012 Sb.] představuje závažný a nevratný zásah do práv vlastníka pozemku (je-li odlišný od vlastníka stavby na něm umístěné), který je srovnatelný se zřízením zcela nové stavby nebo s přístavbou stávající stavby. Z pohledu veřejného práva se vytváří zcela nová situace, kterou je vlastník pozemku podstatným způsobem omezen na praktických možnostech výkonu svého vlastnického práva k pozemku. I z hlediska fyzikálního je čas někdy považován za čtvrtou dimenzi tzv. časoprostoru, který určuje podobu světa, v němž žijeme. Proto nelze zcela odlišovat požadavky na ochranu vlastnického práva vlastníka pozemku v případě zřízení nové stavby, resp. její změny spočívající např. v nástavbě nebo přístavbě na jedné straně a v případě změny v užívání dočasné stavby spočívající v prodloužení jejího trvání nebo její změně na stavbu trvalou na straně druhé. Naopak v obou případech je třeba práva vlastníka pozemku zohlednit obdobným způsobem.
[33] Vlastník pozemku jistě má legitimní očekávání, že stavba dočasná umístěná na jeho pozemku, jejíž stanovená doba trvání již uplynula a ohledně jejíhož dalšího umístění na svém pozemku se s jejím vlastníkem nedohodl, bude odstraněna. Vlastník stavby, která byla provedena bez stavebního povolení, a jenž požádá o její dodatečné povolení, musí předložit doklad, jímž stavebník prokazuje, že je vlastníkem pozemku nebo stavby anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej opravňuje zřídit na pozemku požadovanou stavbu nebo provést změnu stavby [srov. § 88 odst. 1 písm. b) na konci stavebního zákona z roku 1976 ve spojení s § 16 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. § 129 odst. 2 věta pátá stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb. ve spojení s přílohou 9 část B vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu]. Neexistuje žádný racionální důvod, proč by stejná ochrana práv vlastníka pozemku neměla být zajištěna v řízení o změně v užívání dočasné stavby, jejíž doba trvání uplynula, jako je tomu v nyní projednávaném případě.
[34] Naopak, rozšířený senát má za to, ve shodě s rozsudkem ve věci ZEAS, že situace vlastníka nepovolené stavby je v zásadě srovnatelná se situací vlastníka stavby, jejíž doba trvání uplynula, a která má být proto odstraněna. Je sice pravdou, že vlastník pozemku zřejmě musel v době povolování dočasné stavby udělit stavebníku (následně vlastníku stavby) právo stavbu na pozemku zřídit, zpravidla svůj souhlas s tímto záměrem vyjadřoval ve vztahu ke konkrétnímu záměru dočasné stavby, přičemž právo zřídit stavbu trvalou by odlišné osobě neposkytl, resp. nikoli za stejných podmínek. Jinými slovy, dočasnost stavby představovala typicky podstatnou okolnost podmiňující vyslovení původního souhlasu vlastníka pozemku se zřízením stavby (udělení práva stavbu zřídit) a po uplynutí stanovené doby trvání stavby již není možné se tohoto původního práva zpravidla dovolávat, nevyplývá-li ovšem z něho jinak, např. nebylo-li sjednáno jako věcné břemeno na dobu neurčitou nebo na dobu určitou přesahující původně veřejnoprávně stanovenou dobu trvání stavby, popř. jako právo stavby podle § 1240 a násl. občanského zákoníku z roku 2012, které dosud trvá. Zákonodárce ostatně přijetím nového občanského zákoníku, kodifikujícího zásadu superficies solo cedit, vyjádřil vůli omezit do budoucna případy odlišného vlastnického režimu stavby a pozemku, na němž je stavba umístěna.
[35] Rozšířený senát si je vědom, že geneze vzniku komplikovaných právních poměrů v projednávaném případě je jiná a souvisí spíše se společenskou a právní entropií panující v době transformace společnosti, majetkových poměrů a právního řádu v devadesátých letech minulého století. Na posouzení věci to však nic nemění. Pokud se osoba zúčastněná na řízení dovolává své dobré víry v dosavadní judikaturu, lze poukázat na to, že veškeré rozhodné skutkové okolnosti a jednání osoby zúčastněné na řízení (uzavření kupní smlouvy na stavbu, podání žádosti o změnu v užívání stavby) nastaly v době před vydáním rozsudků, kterých se osoba zúčastněná na řízení nyní dovolává. Tudíž logicky tato osoba nemohla v době před vznikem nyní částečně korigované judikatury jednat v důvěře v ní. Zásah do práv osoby zúčastněné na řízení je rovněž relativizován tím, že již v době uzavření kupní smlouvy na posuzovanou stavbu mezi právním předchůdcem stěžovatelky a osobou zúčastněnou na řízení se jednalo o stavbu, jejíž stanovená doba trvání uplynula (v roce 1980), což jistě bylo možné ověřit na stavebním úřadu. Navzdory této skutečnosti po dobu 24 let po zakoupení této "nelegální" stavby osoba zúčastněná na řízení stavbu užívala a užívá pro své podnikání. Dále je třeba vzít v úvahu, že k následně podané žádosti osoby zúčastněné na řízení o změnu v užívání stavby došlo k prodloužení doby trvání stavby, avšak pouze na dobu do konce roku 1999, po kterou měla osoba zúčastněná na řízení právo k umístění stavby na pozemku stěžovatelky na základě nájemní smlouvy ze dne 17. 12. 1992. Osoba zúčastněná na řízení si tak musela být vědoma toho, že další prodloužení doby trvání stavby, resp. její změna na stavbu trvalou, nemůže být bez prokázání práva k pozemku pod stavbou povolena. Pokud se dále osoba zúčastněná na řízení odvolává na smlouvu o budoucí smlouvě kupní, kterou se právní předchůdce stěžovatelky zavázal pozemek pod stavbou prodat osobě zúčastněné na řízení, je třeba konstatovat, že taková kupní smlouva nikdy uzavřena nebyla a ze spisu nijak nevyplývá, že by se osoba zúčastněná na řízení domáhala uzavření takové kupní smlouvy soudní cestou (srov. zásadu vigilantibus iura). Vzhledem k těmto okolnostem případu má rozšířený senát za to, že změna výkladu právních předpisů, k níž nyní přistupuje, nedopadne na osobu zúčastněnou na řízení nepřiměřeně tvrdě a nespravedlivě [srov. nález ze dne 5. 8. 2010, sp. zn. II. ÚS 3168/09, N 158/58 SbNU 345, č. 158/2010 Sb. ÚS, bod 23 a násl.].
[36] Pokud tedy prováděcí předpisy ke stavebnímu zákonu z roku 1976 ani ke stavebnímu zákonu z roku 2006 nestanoví žadateli o povolení změny v užívání dočasné stavby spočívající v prodloužení doby trvání stavby, příp. změně na stavbu trvalou, povinnost doložit, že je vlastníkem pozemku nebo stavby, anebo že má k pozemku či stavbě jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku, lze v tom shledávat mezeru v zákoně (resp. zde v jiném právním předpise).
[37] Rozšířený senát v této souvislosti odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2009, čj. 8 As 7/2008-116, č. 1953/2009 Sb. NSS, ve kterém se soud zabýval řešením obdobné situace: "Dále je proto třeba posoudit, zda se jedná o mezeru v zákoně (srov. Melzer, F. Metodologie nalézání práva. Brno: Knihovnička, 2008, s. 174 a násl., který hovoří o teleologické mezeře; resp. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých případech, k úloze právních principů v judikatuře. Praha: Karolinum, 2002, s. 205 a násl., který hovoří o axiologické mezeře), nebo o úmysl zákonodárce. Existence mezery v zákoně je podmíněna nezamýšlenou neúplností právního řádu. Ta nastává tehdy, když zákonodárce nevzal v potaz hodnoty, principy či argumenty, které jsou imanentní právnímu řádu jako celku. Nelze jí rozumět rozpor s principem účelnosti nebo právně politickými představami interpreta, ale s teleologickým pozadím celého právního řádu. Prvně zmíněný rozpor je řešitelný pouze změnou právní úpravy, zatímco teleologická mezera v zákoně obecně připouští její vyplnění, podle charakteru mezery buď analogií, nebo teleologickou redukcí."
[38] Rovněž Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb., posuzoval situaci do určité míry srovnatelnou s nyní posuzovanou věcí, kdy neaplikace podzákonného předpisu na určité případy v souladu s jeho doslovným výkladem vedla k protiústavním důsledkům. V bodu 37 nálezu Ústavní soud uvedl: "Jinak řečeno, zatímco na advokáty (a zprostředkovaně tedy i na jimi zastoupené účastníky řízení) dopadá jasná podzákonná úprava vymezující výši paušální náhrady hotových výdajů, na nezastoupené účastníky řízení žádná výslovná právní úprava nedopadá, což je nutno chápat jako mezeru v právu, způsobující protiústavní důsledky, jak bylo vyloženo výše. Tuto mezeru je nutno překlenout použitím analogie iuris, tedy tím, že na řešení situace, na niž žádná - v tomto případě podzákonná - právní úprava výslovně nedopadá, se použije ustanovení toho podzákonného právního předpisu, který řeší situaci nejpodobnější, v daném případě tedy § 13 odst. 3 [vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif)], pokud by nepoužití takové analogie mělo protiústavní důsledky. Nejde přitom o použití analogie nepřípustné, neboť nejde o oblast, v níž by její použití bylo vyloučeno, jako je tomu v trestním právu hmotném, a její použití jde v daném případě ve prospěch nezastoupených účastníků řízení, na něž toto analogické vztažení advokátního tarifu dopadne. Zároveň jde o analogické použití podzákonného předpisu, jež výslovně umožňuje text předpisu zákonného, totiž ona výše zmíněná demonstrativní povaha výčtu hrazených nákladů řízení v § 137 odst. 1 o. s. ř. Jde pak především o analogické použití, které je přikázáno imperativem ústavně konformního výkladu podústavního práva, a to ve výše vymezených situacích, kdy by vztažení možnosti paušální náhrady hotových výdajů jen na advokáty založilo protiústavní nerovnost mezi zastoupenými a nezastoupenými účastníky. Text zákonné úpravy tedy toto analogické vztažení podzákonné úpravy i na nezastoupené účastníky umožňuje, čl. 37 odst. 3 Listiny jej v určitých situacích přikazuje."
[39] V nyní posuzované věci má rozšířený senát za to, že se jedná o mezeru v zákoně nevědomou a nepravou (ohledně podrobnějšího výkladu k těmto kategoriím rozšířený senát pro stručnost odkazuje na rozsudek ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 75/2015-17, č. 3383/2016 Sb. NSS). Taková mezera může a s ohledem na čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny musí být zaplněna pomocí analogie legis, tj. aplikováním požadavku na doložení toho, že žadatel o změnu v užívání stavby je vlastníkem pozemku, na němž je stavba umístěna, anebo že má k pozemku jiné právo, které jej opravňuje k (dalšímu) umístění stavby na cizím pozemku dle § 16 odst. 2 písm. a) vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. dle přílohy 9 části B vyhlášky č. 503/2006 Sb. Tomuto požadavku vlastník stavby umístěné na cizím pozemku, u níž má být povoleno prodloužení jejího trvání nebo změna na stavbu trvalou, zpravidla vyhoví tím, že doloží souhlas vlastníka pozemku, na němž je stavba umístěna, s povolením takové změny v užívání stavby.
[40] Rozšířený senát zdůrazňuje, že v nyní projednávané věci se nejedná o případ nepřípustnosti analogie (např. zákaz analogie v neprospěch pachatele v trestním právu hmotném, založení daňové povinnosti v důsledku analogické aplikace daňových předpisů, srov. Wintr, J., op. cit., s. 161) či založení pravomoci správního orgánu pomocí analogie (srov. Boguszak, J.; Čapek, J.; Gerloch, A. Teorie práva. 2. vyd. Praha: ASPI, 2004, s. 183).
[41] Analogickou aplikací ustanovení vyhlášek vydaných k provedení stavebního zákona z roku 1976, resp. stavebního zákona z roku 2006, nedojde ani k nespravedlivému porušení práv vlastníka stavby. I vlastník stavby totiž musí počítat s tím, že po uplynutí doby, na kterou byla stavba povolena, bude muset být odstraněna. Neexistuje zde nárok na jakési automatické prodloužení doby trvání stavby a stavební úřad při posuzování žádosti o změnu v užívání stavby musí vzít v úvahu celou řadu dalších faktorů, zejména veřejné zájmy, jako jsou ochrana života a zdraví osob, životního prostředí atp. (srov. § 85 odst. 1 na konci ve spojení s § 81 odst. 1 větou druhou stavebního zákona z roku 1976), resp. změna v užívání stavby musí být v souladu i s územně plánovací dokumentací, s cíli a úkoly územního plánování a obecnými požadavky na výstavbu (srov. § 126 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb.). Nejedná se o žádnou formalitu. Vlastník stavby musí její dočasnost, resp. podmíněnost dalšího trvání stavby mj. i dohodou s vlastníkem pozemku, zohlednit jak v rámci případných investic do své stavby, tak i ve vztazích a jednání s vlastníkem pozemku. Je totiž zřejmé, že cena stavby (jak v posuzovaném případě dokládá osoba zúčastněná na řízení) může být vyšší než cena pozemku pod ním, je však také zřejmé, že reálná cena stavby, u níž uplynula doba jejího trvání a má být odstraněna, je dramaticky odlišná od stavby, jejíž další trvání je z hlediska práva neproblematické. Je rovněž odlišná reálná cena pozemku, na kterém je zřízena stavba cizího vlastníka, který majiteli pozemku nehradí nic, neboť není uzavřena ani nájemní smlouva na pozemek, případně pouze nízkou kompenzaci, od stavebního pozemku, který je nezastavěný a jeho vlastník s ním může volně nakládat. Nelze pak jednostranně zvýhodnit pouze vlastníka stavby, jejíž právní status je obdobný jako u stavby nepovolené, oproti vlastníkovi pozemku. Naopak ochrana práv vlastníka pozemku musí být v zásadě podobná v případě nepovolené cizí stavby na pozemku jako v případě cizí stavby, jejíž doba trvání uplynula.
[42] Rozšířený senát dodává, že v případě jiných změn v užívání stavby, než je prodloužení doby jejího trvání, se použije výčet dokladů, které je žadatel povinen připojit k žádosti dle § 35 vyhlášky č. 132/1998 Sb., resp. dle části B přílohy č. 14 k vyhlášce č. 503/2006 Sb., tj. v takových řízeních se od žadatele nepožaduje doložení souhlasu vlastníka pozemku. Tím samozřejmě nejsou nijak dotčeny povinnosti vlastníka stavby ve vztahu k vlastníku pozemku vyplývající ze soukromoprávních vztahů (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 9. 9. 2004, sp. zn. 22 Cdo 1340/2004). Pokud by se ovšem jednalo o podstatnou změnu v užívání stavby, která má vliv na životní prostředí, resp. nároky na veřejnou dopravní či technickou infrastrukturu, žadatel by musel nejprve získat územní rozhodnutí o změně vlivu užívání stavby na území podle § 81 stavebního zákona z roku 2006. K žádosti o vydání územního rozhodnutí by byl povinen doložit i souhlas vlastníka pozemku s takovou změnou v užívání stavby (srov. § 5 odst. 2 a část B přílohy č. 3 k vyhlášce č. 503/2006 Sb.).
*) S účinností od 1.7.2006 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).
*) S účinností od 1.1.2007 zrušena zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). | decision_1265.txt |
298 | k § 124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů ve znění zákonů č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 314/2015 Sb. (v textu jen "zákon o pobytu cizinců")
Důvodné podezření, že by cizinec mohl mařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění ve smyslu § 124 odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (a to i ve znění účinném do 17. 12. 2015), existuje mj. tehdy, pokud cizinec vyjádřil záměr pokračovat v cestě přes území jiných členských států EU, aniž by byl držitelem oprávnění k pobytu v rámci EU.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 4. 2016, čj. 8 Azs 171/2015-52)
Prejudikatura: č. 1840/2009 Sb. NSS, č. 2129/2010 Sb. NSS, č. 2192/2011 Sb. NSS a č. 2524/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 229/2009 Sb.
Věc: Nazar K. J. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Ústeckého kraje, Odboru cizinecké policie, o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalobce.
Rozhodnutím ze dne 1. 10. 2015 žalovaná zajistila žalobce podle § 129 odst. 1 a 3 zákona o pobytu cizinců za účelem jeho předání podle Dohody mezi vládou České republiky a Rakouskou spolkovou vládou o předávání a přebírání osob s neoprávněným pobytem a protokolu k ní (č. 102/2005 Sb. m. s. a č. 103/2005 Sb. m. s., dále jen "readmisní dohoda"). Doba zajištění byla stanovena na 45 dnů ode dne omezení osobní svobody žalobce, tj. od 30. 9. 2015. Rakousko odmítlo žádost o převzetí žalobce dne 9. 10. 2015. Nato žalovaná rozhodnutím ze dne 12. 10. 2015 zajistila žalobce za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a dobu zajištění stanovila na 60 dnů ode dne omezení osobní svobody žalobce.
Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem, který ji zamítl rozsudkem ze dne 11. 11. 2015, čj. 78 A 27/2015-28. Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl, že jediným důvodem, pro který byl již ode dne 30. 9. 2015 omezen na svobodě, je neoprávněný vstup a pobyt na území České republiky v délce jednoho dne. Byl zadržen na cestě do Švédska za svou rodinou (bratr tam má povolen pobyt a s manželkou a dětmi je vedeno azylové řízení). Stěžovatel je přitom držitelem platného cestovního dokladu. Do země původu se nemůže vrátit, jelikož má důvodné obavy o své zdraví a život.
Žalovaná byla povinna již v řízení o zajištění posoudit možné překážky správního vyhoštění (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2011, čj. 2 As 31/2011-104). Mezi důvody znemožňující vycestování patří i rozpor vyhoštění s mezinárodními závazky, např. z důvodu bezpečnostní situace v zemi původu. V případě stěžovatele existují přinejmenším důvodné pochybnosti, zda je správní vyhoštění právně i fakticky možné. Aktuální bezpečnostní situace v Iráku je nestabilní, probíhají těžké boje mající charakter občanské války a státní orgány nejsou schopny zajistit bezpečnost svých občanů. Žalované tedy muselo být od počátku zřejmé, že vyhoštění do země původu bude těžko uskutečnitelné a bylo by v rozporu s právním řádem i mezinárodními dokumenty o základních právech. Tvrzení stěžovatele dokládá skutečnost, že nebyl vyhoštěn během doby 60 dnů, která byla stanovena pro jeho zajištění a kterou žalovaná označila za přiměřenou a dostatečnou. Žalovaná se vůbec nezabývala otázkou, zda lze stěžovatele skutečně vyhostit.
Za zásadní okolnost svědčící proti jeho vyhoštění stěžovatel považoval skutečnost, že jeho manželka a děti žijí ve Švédsku. Tuto informaci uvedl na počátku řízení o správním vyhoštění, žalovaná ji ale neprověřila, ani nevyzvala stěžovatele k doplnění. Stěžovatel je cizinec neznalý právního prostředí, nelze mu proto vyčítat, že nesdělil všechny rozhodné skutečnosti ihned sám od sebe. V důsledku této neznalosti stěžovatel také nepodal odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění, nevysvětlil sám od sebe otázku pobytu své rodiny ve Švédsku ani nezmínil, že v Iráku několik let pracoval pro armádu Spojených států amerických, což je v Iráku vnímáno jako zrada. Stěžovatel potřeboval k ochraně svých práv pomoc ze strany žalované a zajištění zastoupení.
Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, podle kterého ze záměru stěžovatele pokračovat v cestě do Švédska vyplývá důvodná obava z maření správního vyhoštění, protože správní vyhoštění je spojeno se zákazem vstupu i na území jiných členských států EU, tedy i Švédska. Záměr pokračovat v cestě do Švédska, kde chce stěžovatel požádat o mezinárodní ochranu a kde má své nejbližší, je lidsky logický a nelze jej podřadit pod pojem maření či stěžování správního vyhoštění. Pokud získá mezinárodní ochranu, stane se rozhodnutí o správním vyhoštění bezpředmětné. Kromě toho, v době zajištění stěžovatele Německo i Švédsko veřejně deklarovaly, že umožní žadatelům o azyl podat žádost bez ohledu na to, že nebudou první bezpečnou zemí na jejich cestě. Stěžovatel nicméně ze svého původního záměru odcestovat do Švédska a požádat tam o mezinárodní ochranu upustil a v polovině prosince 2015 podal žádost v České republice, o níž dosud nebylo rozhodnuto.
V napadeném rozhodnutí dle stěžovatele chybí dostatečné odůvodnění nezbytnosti využít krajního prostředku, kterým je zajištění cizince. Pokud by důvodem pro zajištění měl být pouze neoprávněný pobyt, nejednalo by se o krajní prostředek, protože by musel dopadnout na naprostou většinu cizinců, se kterými je zahájeno řízení o správním vyhoštění. Běžně přitom nejsou zajišťováni ani cizinci, kteří s platným cestovním dokladem pobývají na území České republiky neoprávněně několik měsíců a kteří by také mohli mařit správní vyhoštění překročením hranice do sousední země. Zbavení osobní svobody je mimořádným zásahem do základních práv a svobod dokonce i v trestním řízení. Lze jej použít pouze tehdy, je-li to nezbytné k zabezpečení řádného vedení řízení a nelze-li účelu zajištění/vazby dosáhnout jinak. Stěžovatel plně spolupracoval s pracovníky žalované a řízení nijak nekomplikoval. Navíc disponoval platným cestovním dokladem, o jeho totožnosti proto nebylo pochyb. Krajský soud opakovaně nesprávně uvedl, že stěžovatel vstoupil na území České republiky a pobýval zde bez platného cestovního dokladu.
Dále stěžovatel vytkl žalované, že vypořádala otázku využití mírnějších opatření pouze jedním odstavcem o třech řádcích, v němž paušálně konstatovala jejich nemožnost, resp. neúčinnost. Tento závěr nedostál požadavkům na přezkoumatelnost. Také krajský soud vyšel pouze ze skutečnosti, že stěžovatel nemá na území České republiky žádné sociální a ekonomické vazby, opomněl ale, že stěžovatel má rodinné příslušníky na území EU, kteří by jistě byli připraveni stěžovateli pomoci.
Závěrem stěžovatel namítl, že žalovaná postupovala nezákonně, pokud vydala napadené rozhodnutí ještě v době platnosti předchozího rozhodnutí o zajištění stěžovatele z důvodu předání podle mezinárodní smlouvy. Původní rozhodnutí bylo nezákonné samo o sobě a nebylo zrušeno. Přesto žalovaná vydala nové rozhodnutí na základě jiných, dříve neuplatněných důvodů. Pokud existovaly důvody pro zajištění stěžovatele za účelem správního vyhoštění, měly být použity již v původním rozhodnutí. "Přezajištění" cizince je možné pouze výjimečně, zejména podle § 46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Stěžovatel byl současně zajištěn dvěma platnými rozhodnutími o zajištění. Zákon přitom nestanoví, že by původní rozhodnutí automaticky zaniklo vydáním nového rozhodnutí. Takový postup porušil zásadním způsobem právo stěžovatele na spravedlivý proces.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznila, že v době vydání napadeného rozhodnutí měla k dispozici pouze informace, které stěžovatel sdělil při podání vysvětlení dne 30. 9. 2015. Stěžovatel se tehdy nezmínil o jiných rodinných příslušnících ve Švédsku kromě bratra, kterého již deset let neviděl. Naopak vypověděl, že celá jeho rodina (rodiče, manželka, děti i sourozenci) žijí v Iráku. Stěžovatel neupřesnil ani svá tvrzení o špatné politické a bezpečnostní situaci v zemi původu a nezmínil konkrétní obavy vztahující se k jeho osobě. Nové informace sdělené stěžovatelem v rámci řízení o správním vyhoštění žalovaná posoudila v daném řízení. Součástí řízení o správním vyhoštění bylo také posouzení možných překážek vycestování. V době rozhodování o zajištění žalovaná nezjistila žádné zřejmé překážky uskutečnění vyhoštění ani skutečnosti svědčící o nepřiměřeném dopadu do soukromého a rodinného života stěžovatele.
Neochota stěžovatele požádat o mezinárodní ochranu v první či následné bezpečné zemi, přestože byl o takové možnosti opakovaně poučen, svědčí o snaze nadále cestovat nelegálním způsobem do zemí EU s mnohem silnějším sociálním systémem.
Tvrzení stěžovatele, že důvodem zajištění byl pouze jeden den neoprávněného pobytu, není pravdivé. Nelegální byl již jeho vstup na území členských států EU. Stěžovatel připustil, že si byl vědom protiprávnosti svého jednání a povinnosti cestovat po Evropě s vízem, přesto tuto povinnost nerespektoval a využil služeb převaděčů. Žalovaná nalezla cestovní doklad stěžovatele až v rámci prohlídky po umístění do policejní cely, sám stěžovatel jej nepředložil. Zvláštní opatření nepřipadala v úvahu, protože stěžovatel nemá na území České republiky žádné vazby, pouze tudy projížděl, nemá zde tedy žádnou adresu, kde by měl hlášen pobyt a mohl se zdržovat, a nedisponuje ani dostatečnými finančními prostředky, které by mohly sloužit jako finanční záruka. Sám uvedl, že nemá v úmyslu setrvat v České republice, nechce se vrátit do domovského státu a hodlá pokračovat v cestě do Německa a následně do Švédska. Vyjádřil tedy záměr opět nedodržovat platná pravidla pro pohyb a pobyt osob v EU. Z těchto skutečností jednoznačně vyplývá nebezpečí, že stěžovatel mohl mařit či stěžovat výkon správního vyhoštění. Správním vyhoštěním se rozumí nejen vycestování z území České republiky, ale také z území členských států EU a zákaz vstupu na toto území po stanovenou dobu. Podle žalované tak byly splněny veškeré podmínky pro zajištění stěžovatele.
Žalovaná tvrdila, že dostatečně odůvodnila také možnost naplnění účelu zajištění (uskutečnění správního vyhoštění do země původu) i délku zajištění. Vycházela především z běžné praxe i ze skutečností sdělených stěžovatelem a popsala jednotlivé kroky, které je třeba k uskutečnění vyhoštění udělat i jejich odhadovanou dobu trvání. Výkon správního vyhoštění byl naplánován na 21. 12. 2015, ale musel být odložen, protože stěžovatel podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem s návrhem na uložení předběžného opatření, o níž Městský soud v Praze dosud nerozhodl.
Konečně žalovaná nesouhlasila s tvrzením, že původní rozhodnutí o zajištění bylo nezákonné. Zákon o pobytu cizinců zakazuje řešit neoprávněný pobyt cizinců uložením správního vyhoštění v případě, kdy mají být předáni podle readmisních dohod. Žalovaná zahájila řízení o správním vyhoštění stěžovatele až po odmítnutí převzetí stěžovatele Rakouskem. Zajištění stěžovatele z jiného právního důvodu neporušilo jeho právo na spravedlivý proces, naopak mu umožnilo uplatnit práva, která mu nenáležela po dobu zajištění podle § 129 zákona o pobytu cizinců (např. právo požádat o mezinárodní ochranu nebo možnost využít dobrovolného návratu).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
V.
(...) [19] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že nebyly splněny podmínky pro zajištění stěžovatele podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Se stěžovatelem lze sice souhlasit v obecných východiscích (mimořádnost užití institutu zajištění a z toho vyplývající požadavky na náležité odůvodnění), Nejvyšší správní soud však nepřisvědčil tvrzenému pochybení žalované a krajského soudu při aplikaci těchto východisek na posuzovanou věc.
[20] Nejvyšší správní soud si je vědom mimořádnosti institutu zajištění a zohledňuje, že zajištění cizince znamená omezení, nebo (v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění) dokonce zbavení jeho osobní svobody. Jedná se o citelný zásah do jednoho ze základních práv jednotlivce zaručeného článkem 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v obecné rovině i čl. 7 odst. 1 Listiny. Proto takový zásah může být přípustný jen za podmínek přísně vymezených nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem [blíže viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, č. 2129/2010 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb.]. V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud neshledal, že by přísné požadavky na řádné odůvodnění rozhodnutí o zajištění nebyly splněny.
[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že se žalovaná nezabývala důvody znemožňujícími vycestování. Především je třeba podotknout, že posouzení předmětné otázky v rámci řízení o zajištění cizince je předběžné a subsidiární. Jakkoliv lze v obecné rovině souhlasit, že existence reálného předpokladu pro vyhoštění představuje jednu z podmínek zajištění cizince, je třeba mít na zřeteli smysl řízení o zajištění, jímž není konečné posouzení otázky, zda má být tomuto cizinci uloženo správní vyhoštění, ale pouze vytvoření podmínek pro to, aby tento hlavní účel mohl být realizován. Správní orgán je povinen předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění cizince alespoň potenciálně možné, jsou-li překážky vycestování správnímu orgánu v době rozhodování o zajištění známy nebo vyšly-li v řízení najevo (blíže viz usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 79/2010-150). V řízení o zajištění proto není nutné postavit najisto, že vyhoštění cizince bude skutečně realizováno. Postačí závěr o možnosti vyhoštění.
[22] Stěžovatel opřel svou námitku o obecné tvrzení o špatné bezpečnostní situaci v Iráku v důsledku probíhajícího ozbrojeného konfliktu, aniž by uvedl, z jakých konkrétních skutkových okolností dovozuje, že by jemu samotnému hrozilo "skutečné nebezpečí vážné újmy" ve smyslu § 179 zákona o pobytu cizinců.
[23] Pro posouzení existence skutečného nebezpečí vážné újmy v situacích ozbrojeného konfliktu ve smyslu § 179 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců lze podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vycházet z výkladu § 14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2016, čj. 4 Azs 250/2015-51 a čj. 4 Azs 262/2015-31). Podmínky citovaného ustanovení nejsou bez dalšího naplněny existencí ozbrojeného konfliktu na území země původu, ale cizinci musí v důsledku takového konfliktu hrozit vážné a individuální ohrožení života nebo tělesné integrity z důvodu svévolného (resp. nerozlišujícího) násilí. Pouze v situacích tzv. totálního konfliktu lze předpokládat, že vážná újma hrozí v zásadě každému, kdo přichází z této země původu či postiženého regionu, neboť pouhá přítomnost na daném území jej vystavuje skutečnému nebezpečí ohrožení života a tělesné integrity. Pokud ale ozbrojený konflikt nemá charakter tzv. totálního konfliktu, cizinec musí "prokázat dostatečnou míru individualizace, a to např. tím, že prokáže, (1) že již utrpěl vážnou újmu nebo byl vystaven přímým hrozbám způsobení vážné újmy ve smyslu čl. 4 odst. 4 kvalifikační směrnice [směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany]; (2) že ozbrojený konflikt probíhá právě v tom regionu jeho země původu, ve kterém skutečně pobýval, a že nemůže nalézt účinnou ochranu v jiné části země [...]; či (3) že jsou u něj dány jiné faktory (ať už osobní, rodinné, či jiné), které zvyšují riziko, že terčem svévolného (nerozlišujícího) násilí bude právě on" (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2009, čj. 5 Azs 28/2008-68, č. 1840/2009 Sb. NSS).
[24] Nejvyšší správní soud se v nedávné době zabýval stížnostmi zajištěných občanů Iráku, kteří shodně jako stěžovatel namítali nemožnost naplnění účelu zajištění v důsledku překážky správního vyhoštění spočívající v bezpečnostní situaci v Iráku. Soud uzavřel, že situace, která panovala v Iráku v druhé polovině roku 2015 (tedy ve shodném období, kdy také stěžovatel opustil Irák a byl zajištěn v České republice), byla vyhrocená a nepřehledná. Ozbrojeným konfliktem však nebylo zasaženo celé území a konflikt nedosáhl intenzity, kterou by bylo možné označit za tzv. totální konflikt (srov. výše citované rozsudky čj. 4 Azs 250/2015-51 nebo čj. 4 Azs 262/2015-31). Ostatně, ani stěžovatel netvrdil existenci totálního konfliktu. Nelze proto vycházet z předpokladu, že vážná újma ve smyslu § 179 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců hrozí každému cizinci přicházejícímu z této země původu, ale je třeba zohlednit v každém jednotlivém případě zajištění cizince za účelem správního vyhoštění, zda vážná újma ve smyslu citovaného ustanovení je zřejmá nebo vyšla v řízení najevo, např. tím, že cizinec prokáže nebo alespoň důvěryhodným způsobem uvede důvody nasvědčující tomu, že právě jemu hrozí vážná újma.
[25] Při podání vysvětlení dne 30. 9. 2015 se stěžovatel omezil na zcela obecné tvrzení: "Z Iráku jsem odcestoval kvůli špatné politické situaci, není tam bezpečno." Neuvedl žádné skutkové okolnosti, které by svědčily pro závěr, že by konkrétně jemu samotnému hrozila vážná újma v důsledku probíhajícího ozbrojeného konfliktu nebo že by u něj bylo zvýšené riziko, že nerozlišujícím násilím bude zasažen právě on. Stěžovatel neuvedl ani žádné okolnosti, které by bylo možné podřadit pod ostatní případy vážné ujmy [§ 179 odst. 2 písm. a), b) nebo d) zákona o pobytu cizinců]. Jiné rozhodné skutečnosti, které by vylučovaly stěžovatelovo vyhoštění, a tím i zajištění, nevyšly v řízení najevo. Za této situace nelze žalované vytknout, že podrobněji nezkoumala, jaká případná vážná újma by mohla být překážkou vyhoštění stěžovatele, a tedy i překážkou jeho zajištění za účelem správního vyhoštění.
[26] Existenci důvodů znemožňujících vycestování nelze dovodit ze skutečnosti, že vyhoštění stěžovatele nebylo realizováno ve lhůtě 60 dnů ode dne omezení osobní svobody. Ze spisu vyplývá, že žalovaná připravovala výkon rozhodnutí vyhoštění na den 21. 12. 2015, ale byla nucena jej odložit v důsledku podání žaloby podle § 82 s. ř. s. stěžovatelem s návrhem na vydání předběžného opatření. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že stěžovatel předmětnou žalobou brojil proti nezákonnému zásahu Ministerstva vnitra, který měl spočívat v neumožnění stěžovateli účinně prohlásit úmysl podat žádost o udělení mezinárodní ochrany (věc vedená Městským soudem v Praze pod sp. zn. 9 A 257/2015). Odložení výkonu správního vyhoštění z popsaného důvodu proto neprokazuje, že správní vyhoštění nebylo v době vydání rozhodnutí o zajištění alespoň potenciálně možné.
[27] Část námitek, v nichž stěžovatel vytkl žalované, že blíže neprověřila jeho tvrzení, podle kterého pracoval pro armádu Spojených států amerických, což je vnímáno v Iráku jako zrada, a tvrzení, že má ve Švédsku manželku a děti, spadá do řízení o správním vyhoštění. Ze spisu vyplývá, že tyto skutečnosti stěžovatel uplatnil ve vyjádření do protokolu v rámci řízení o správním vyhoštění dne 13. 10. 2015, tedy až po vydání nyní napadeného rozhodnutí. V této souvislosti stěžovatel namítl v kasační stížnosti, že v důsledku neznalosti práva a nedostatku právního zastoupení, nepodal proti rozhodnutí o vyhoštění odvolání, a nemohl tedy předmětné skutečnosti účinně uplatnit. S ohledem na skutečnost, že námitka nespadá do předmětu řízení nyní posuzované věci, soud pouze podotýká, že ve správním spisu je založena plná moc, kterou stěžovatel udělil dne 16. 10. 2015 advokátovi Mgr. Vratislavu Polkovi, který jej zastupuje i nyní v řízení před Nejvyšším správním soudem (kopii předmětné plné moci stěžovatel přiložil i ke kasační stížnosti). Rozhodnutí o správním vyhoštění bylo vydáno dne 4. 11. 2015, tedy po udělení předmětné plné moci.
[28] O tvrzení, že ve Švédsku pobývá manželka stěžovatele a jejich děti, stěžovatel opřel také zdůvodnění svého úmyslu pokračovat v cestě do Švédska. Jakkoliv by taková motivace mohla být lidsky pochopitelná, neopravňovala by stěžovatele ke vstupu a pobytu na území členských států EU bez víza. Pohyb státních příslušníků třetích zemí, kteří nejsou rodinnými příslušníky osoby požívající právo na volný pohyb v rámci EU, se v rámci schengenského prostoru řídí pravidly stanovenými v tzv. schengenském acquis (této problematice se soud podrobně věnoval např. v rozsudku ze dne 14. 10. 2010, čj. 2 As 79/2010-79, č. 2192/2011 Sb. NSS). Stěžovatel je státním příslušníkem Iráku, proto podléhá na území EU vízové povinnosti [viz článek 1 ve spojení s přílohou I nařízení Rady (ES) č. 539/2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni].
[29] Navíc soud shledal předmětné tvrzení nevěrohodným. Při podání vysvětlení dne 30. 9. 2015 stěžovatel výslovně uvedl, že celá jeho rodina, tj. rodiče, manželka, děti a sourozenci, žijí v Iráku. O tom, že by manželka s dětmi měla pobývat ve Švédsku, se zmínil pouze v rámci řízení o správním vyhoštění. V žalobě proti rozhodnutí o zajištění toto tvrzení opět neuplatnil. Ze žalobních námitek naopak zřetelně vyplývá, že hlavní motivací pro vstup stěžovatele na území EU byl příslib některých členských států přijmout žádosti o mezinárodní ochranu bez ohledu na to, zda budou první bezpečnou zemí. Nelze rovněž přehlédnout, že stěžovatel opakovaně zmínil jako možný cíl své cesty nejen Švédsko, ale i Německo (srov. tvrzení "důvodem tohoto jednání byla vůle přes ČR dojít do Německa, případně až do Švédska", "stěžovatel jasně deklaroval úmysl žádost o udělení mezinárodní ochrany [podat], ačkoli nikoliv v České republice, ale v Německu či Švédsku", "za situace, kdy některá země veřejně de facto přislíbí náběr žádostí o udělení mezinárodní ochrany nehledě na platné mezinárodní smlouvy, lze jen těžko označit vůli a jednání cizince, směřujícího do takové země za účelem podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany, jako za zjevné budoucí maření výkonu úředního rozhodnutí").
[30] Stěžovatel ostatně připustil i v kasační stížnosti, že jeho záměrem je pokračovat v cestě do Švédska za účelem podání žádosti o mezinárodní ochranu. Uvedený cíl podle stěžovatele ospravedlňuje jeho pohyb v rámci EU, byť postrádá potřebné povolení k pobytu, a nemůže být podle jeho názoru považován za maření správního vyhoštění. Tato domněnka stěžovatele je mylná.
[31] Především soud podotýká, že politické prohlášení jednoho členského státu nemůže zavazovat jiný členský stát, aby strpěl porušování svých právních předpisů a předpisů EU, za jejichž výkon na svém území odpovídá. V době vydání rozhodnutí o zajištění stěžovatel vyjádřil názor, že nehodlá v České republice požádat o mezinárodní ochranu. Stěží lze proto žalované vytknout, že zohlednila jeho neoprávněný vstup a pobyt při rozhodování o zajištění a nezacházela s ním jako s potencionálním uprchlíkem ve smyslu článku 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.; "Smluvní státy se zavazují, že nebudou stíhat pro nezákonný vstup nebo přítomnost takové uprchlíky, kteří přicházejíce přímo z území, kde jejich život nebo svoboda byly ohroženy ve smyslu článku 1, vstoupí nebo jsou přítomni na jejich území bez povolení, za předpokladu, že se sami přihlásí bez prodlení úřadům a prokáží dobrý důvod pro svůj nezákonný vstup nebo přítomnost.").
[32] Krajský soud zcela správně zdůraznil, že správní vyhoštění je svázáno se zákazem vstupu na území všech členských států EU. Podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se správním vyhoštěním rozumí "ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby k vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie". Doplnění slov "členských států Evropské unie" novelou provedenou zákonem č. 427/2010 Sb. bylo reakcí na povinnost provést do vnitrostátního práva směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen "návratová směrnice"). Jedním z cílů návratové směrnice je přiznat vnitrostátním opatřením pro navrácení evropskou působnost zavedením zákazu vstupu, který by se vztahoval na vstup a pobyt na území všech členských států (bod 14 preambule). Za tímto účelem návratová směrnice definuje "zákaz vstupu" jako "správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se na určitou dobu zakazuje vstup a pobyt na území členských států a který je spojen s rozhodnutím o navrácení" (čl. 3 odst. 6 návratové směrnice, zvýraznění doplnil soud).
[33] Zákaz vstupu uložený rozhodnutím o správním vyhoštění se tedy bez výjimky vztahuje na území všech členských států Evropské unie, nikoliv pouze České republiky. Zákaz vstupu se přitom neukládá "vedle" správního vyhoštění, ale je jeho pojmovou součástí (blíže viz rozsudek ze dne 28. 8. 2013, čj. 8 As 93/2012-41). Deklaroval-li stěžovatel svůj záměr pokračovat v cestě přes území jiných členských států EU do Švédska, aniž by byl držitelem oprávnění k pobytu v rámci EU, vyvolal důvodné podezření, že by mohl mařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění [srov. také § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015, který nyní výslovně uvádí vyjádření úmyslu neopustit území jako příklad nebezpečí maření správního vyhoštění, přičemž s ohledem na shora uvedené je třeba "územím" rozumět území celé EU].
[34] Žalovaná dostatečně odůvodnila také závěr, že by zvláštní opatření podle § 123b zákona o pobytu cizinců nebyla v posuzované věci dostatečná ani účinná. Tvrzení stěžovatele, že žalovaná věnovala předmětné otázce pouze tři řádky, nemá oporu v napadeném rozhodnutí. Žalovaná vyšla především ze zjištění, že stěžovatel pouze projížděl územím České republiky a neměl zde žádné ekonomické nebo sociální vazby, stěží by tak mohl splnit povinnost oznámit policii adresu místa pobytu, kde se bude zdržovat [§ 123b odst. 1 písm. a) citovaného zákona]. Stěžovatel nedisponoval dostatečnými prostředky ke složení finanční záruky a takovou skutečnost ani netvrdil [§ 123b odst. 1 písm. b) téhož zákona; pro úplnost soud doplňuje, že zvláštní opatření podle písmene c) téhož ustanovení bylo zavedeno až s účinností od 18. 12. 2015]. Oproti těmto zjištěním žalované stěžovatel vznesl pouze obecnou námitku, že možnost použití zvláštních opatření podle jeho názoru dostatečně neodůvodnila, aniž by zároveň upřesnil, v čem konkrétně spatřuje nedostatky odůvodnění, a aniž by tvrdil a doložil, že byl schopen splnit podmínky pro uložení zvláštních opatření. Tvrzení uplatněné v kasační stížnosti, podle něhož jsou příbuzní stěžovatele žijící na území EU připraveni mu pomoci, je natolik obecné a nepodložené, že není způsobilé vyvrátit závěry žalované.
[35] S ohledem na výše uvedené skutkové okolnosti Nejvyšší správní soud plně přisvědčil žalované, že u stěžovatele existovala důvodná obava, že by nespolupracoval s Policií České republiky v případě, že by mu byla uložena zvláštní opatření podle § 123b zákona o pobytu cizinců, a že by nevycestoval v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Uložení zvláštních opatření by nebylo účinné ani dostačující k zajištění výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.
[36] V posledním okruhu námitek stěžovatel tvrdil, že vydáním napadeného rozhodnutí bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, protože byl již dříve zajištěn rozhodnutím ze dne 1. 10. 2015, které nebylo zrušeno a které bylo navíc samo o sobě nezákonné. Ani této námitce soud nepřisvědčil. Rozhodnutím ze dne 1. 10. 2015 byl stěžovatel zajištěn za účelem předání podle readmisní dohody s Rakouskem. Stěžovatel nenapadl předmětné rozhodnutí žalobou, soud proto nemůže v nyní posuzované věci zkoumat, zda bylo zákonné. Ze spisu vyplývá, že Rakousko odmítlo žádost České republiky o převzetí stěžovatele dne 9. 10. 2015. V důsledku změny okolností (nemožnosti realizace účelu zajištění za účelem předání podle mezinárodní smlouvy) byla žalovaná oprávněna zajistit stěžovatele z jiného důvodu, pokud pro takový postup byly splněny zákonné podmínky.
[37] Již výše soud přisvědčil žalované, že důvody pro zajištění stěžovatele podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců byly s ohledem na skutkové okolnosti splněny. Stěžovatel se nesprávně domníval, že jej žalovaná nemohla zajistit z důvodů, které neuplatnila v předchozím rozhodnutí o zajištění ze dne 1. 10. 2015. Již krajský soud stěžovatele upozornil, že zajištění cizince za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy podle § 129 zákona o pobytu cizinců má přednost před zajištěním podle § 124 téhož zákona (blíže viz citovaný rozsudek čj. 9 As 5/2010-74). Tento závěr vyplývá i z § 119a odst. 7 zákona o pobytu cizinců, podle kterého se rozhodnutí o správním vyhoštění nevydává, "jde-li o předání cizince podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie přede dnem 13. 1. 2009". Žalovaná proto nepochybila, pokud nezahájila řízení o správním vyhoštění ihned po zadržení stěžovatele dne 30. 9. 2015 a nezajistila ho za tímto účelem, ale nejprve na základě readmisní dohody s Rakouskem využila možnosti požádat o převzetí stěžovatele.
[38] Přestože rozhodnutí o zajištění ze dne 1. 10. 2015 nebylo formálně zrušeno, jeho účinky fakticky pominuly vydáním nového rozhodnutí. S účinností od 18. 12. 2015 takový účinek nového rozhodnutí o zajištění výslovně předvídá § 125 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, podle kterého "[j]sou-li v průběhu zajištění zjištěny nové skutečnosti odůvodňující zajištění z jiného důvodu, vydá policie nové rozhodnutí o zajištění. Vydáním nového rozhodnutí o zajištění dosavadní platnost rozhodnutí o zajištění zaniká; doba zajištění se počítá od okamžiku omezení osobní svobody." Podle důvodové zprávy k návrhu zákona č. 314/2015 Sb. předmětné ustanovení zakotvuje standardní praxi.
[39] Soud neshledal, že by postup žalované zkrátil stěžovatele na jeho právech. Stěžovatel nebyl zajištěn bez právního důvodu, naopak veškeré podmínky pro zajištění podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců byly splněny. Žalovaná i v novém rozhodnutí stanovila dobu zajištění již od počátku omezení stěžovatele na svobodě a nebyla překročena ani maximální přípustná doba zajištění podle § 125 odst. 1 tohoto zákona. Jak již také podotkla žalovaná, zajištění podle § 124 citovaného zákona přineslo stěžovateli práva, která nenáleží cizincům zajištěným podle § 129 téhož zákona. Stěžovatel neupřesnil, v čem spatřuje porušení práva na spravedlivý proces, soud proto neshledal důvod se touto námitkou podrobněji zabývat. | decision_1266.txt |
299 | k § 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 140/2001 Sb., č. 222/2003 Sb., č. 428/2005 Sb. a č. 427/2010 Sb.*) (v textu jen "zákon o pobytu cizinců")
k článku 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (v textu jen "nařízení Dublin III")
I. Zajištění cizince pro účely jeho předání do jiného členského státu Evropské unie příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu podle § 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a článku 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (nařízení Dublin III), není možné, absentuje-li reálný předpoklad dosažení účelu zajištění, tedy je-li evidentní, že cizinec nebude do jiného členského státu Evropské unie ve lhůtách stanovených čl. 28 odst. 3 citovaného nařízení předán.
II. Ze statistik, které vypovídají o nízké až mizivé úspěšnosti předávání cizinců do jiného členského státu Evropské unie v minulém období, nelze mechanicky a bez dalšího dovozovat, že i do budoucna absentuje reálný předpoklad dosažení účelu zajištění [§ 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, a článek 28 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států].
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 5. 2016, čj. 10 Azs 256/2015-55)
Prejudikatura: č. 2524/2012 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Soudního dvora ze dne 30. 11. 2009, Kadzoev (C-357/09 PPU, Sb. rozh., s. I-11189), a rozsudky ze dne 30. 5. 2013, Arslan (C-534/11), a ze dne 5. 6. 2014, Mahdi (C-146/14 PPU); rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 1996, Chahal proti Spojenému království (stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V, § 113), a ze dne 19. 2. 2009, A. a další proti Spojenému království (stížnost č. 3455/05, Reports 2009), a rozsudky ze dne 26. 7. 2011, M. a další proti Bulharsku (stížnost č. 41416/08), ze dne 11. 10. 2011, Auad proti Bulharsku (stížnost č. 46390/10), a ze dne 22. 9. 2015, Nabil a další proti Maďarsku (stížnost č. 62116/12).
Věc: Asjad M. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Jihomoravského kraje, Odboru cizinecké policie, o prodloužení doby zajištění cizince.
Rozhodnutím ze dne 16. 10. 2015 žalovaná dle § 129 odst. 5 zákona o pobytu cizinců prodloužila dobu zajištění žalobce za účelem jeho předání podle přímo použitelného nařízení Dublin III, a to o 15 dnů, tj. do 7. 11. 2015.
Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí žalobu u Krajského soudu v Brně. Krajský soud rozsudkem ze dne 16. 11. 2015, čj. 33 A 66/2015-35, rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Přitom mj. odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, dle něhož správní orgán nemůže zajistit cizince, pokud nebude pravděpodobně možné uskutečnit zákonný účel omezení osobní svobody cizince. V tomto případě měl krajský soud za to, že předání žalobce do Maďarska v patnáctidenní lhůtě stanovené výrokem napadeného rozhodnutí bylo naprosto nepravděpodobné, neboť dle statistických údajů o úspěšnosti dublinských transferů cizinců z České republiky do Maďarska v měsíci srpnu, září a říjnu neexistovala reálná šance, že se předání žalobce do Maďarska uskuteční.
Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatelka nerozporovala samotnou aplikaci principu potenciality transferu, tvrdila však, že se krajský soud jednak řídil nesprávnými úvahami ohledně relevance zdroje rozhodných informací, jednak nesprávně vyložil citované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 79/2010-150.
Dále měla za to, že krajský soud užil vadný způsob výpočtu potenciality. Statistické údaje, z nichž krajský soud vycházel, údajně neodpovídají skutečnosti. Stěžovatelka, jako jedno ze čtrnácti krajských ředitelství policie, v srpnu provedla dvě předání cizinců do Maďarska, avšak dle statistik ministerstva vnitra byl v srpnu předán pouze jeden cizinec. V září 2015 realizovala 7 dublinských transferů cizinců do Maďarska. Dne 10. 11. 2015 pak bylo z České republiky do Maďarska předáno 40 cizinců a do 30. 11. 2015 byly do Maďarska předáni ještě 2 další cizinci.
Kromě toho stěžovatelka zdůraznila, že z vypočteného poměru žádostí a realizovaných transferů není zřejmé, zda se jedná o poměr počtu žádostí podaných v kalendářním měsíci a počtu těchto žádostí, na základě nichž v tomtéž měsíci byli cizinci předáni do Maďarska. S ohledem na odkazovaný zdroj se stěžovatelka domnívala, že jde o absolutní počet žádostí a transferů realizovaných v jednom kalendářním měsíci, a to bez ohledu na to, kdy byla žádost o převzetí cizince podána. Přitom upozornila, že dublinské řízení není otázkou dnů a často bohužel ani jednoho kalendářního měsíce. Samotné ministerstvo vnitra má na podání žádosti o zpětné přijetí cizince jeden měsíc a stěžovatelka není schopna toto podání nijak urychlit. Dožádanému státu z hlediska reakce na žádost svědčí lhůta dvou týdnů. Pro samotnou realizaci transferu nařízení Dublin III stanoví lhůtu dalších šest týdnů. Transfery realizované v konkrétním kalendářním měsíci se tedy zpravidla vztahují k žádostem a k zajištění z měsíců předchozích. "Opožděná matematika" krajského soudu tak zjevně nekoresponduje s požadavkem na předběžné posouzení otázky, zda předání bude, či nebude zřejmě nemožné.
Krajský soud při zpracování statistických údajů dále nezohlednil, že dublinské transfery nejsou v některých případech realizovány z jiných důvodů, nezávislých na vůli stěžovatelky. Domnívá se, že v době největšího náporu běženců byla značná část žádostí o zpětvzetí cizince ministerstvem vnitra podána opožděně, což mělo za následek propuštění cizinců ze zajištění před realizací jejich předání. V některých případech cizinec mohl v průběhu řízení před správním orgánem zamlčet skutečnost, že mu již jiným členským státem Evropské unie byla přiznána mezinárodní ochrana, nebo také to, že jeho žádost o mezinárodní ochranu již byla zamítnuta. Dále v průběhu řízení může být rovněž zjištěno, že členským státem odpovědným za posouzení žádosti je stát odlišný od toho, na který byl prvotně zjištěn tzv. hit v systému EURODAC, a to například z důvodu slučování rodin.
O potencialitě provedení transferu cizince dle nařízení Dublin III přitom mnohem více než výsledek práce krajského soudu se statistickými daty vypovídá aktuální vývoj situace. Aniž by krajský soud zohlednil mimořádné společenské a logistické okolnosti, za kterých k dočasnému faktickému omezení počtu zpětně přijímaných žadatelů o mezinárodní ochranu ze strany Maďarska došlo, soudní přezkum omezil pouze na hru se statistickými daty. Představitelé Maďarska v souvislosti se zajištěním své hranice se Srbskem a Chorvatskem a vyprazdňováním zařízení pro cizince ostatně deklarovali, že důvody, pro něž Maďarsko fakticky omezilo zpětné přijímání cizinců, odpadly.
Krajský soud údajně pochybil, neboť za nezákonné považoval, že stěžovatelka prodlužovala dobu zajištění již podruhé. Stěžovatelka se domnívala, že tento závěr je nepřezkoumatelný, neboť dobu zajištění žalobce neprodloužila nad rámec nařízením stanovené maximální doby zajištění.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z ODŮVODNĚNÍ:
IV.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(...) [16] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobce, státní příslušník Pákistánu, byl dne 15. 8. 2015 zadržen policejní hlídkou při pobytové kontrole na nádraží v Břeclavi, a to v rychlíku R 406 Chopin jedoucího ze směru Vídeň. Neměl u sebe cestovní doklad, vízum ani jiný doklad opravňující jeho pobyt na území České republiky. Po sejmutí jeho otisků prstů stěžovatelka ze systému Eurodac zjistila, že žalobce požádal o azyl v Maďarsku. V rámci řízení o uložení povinnosti opustit území žalobce sdělil, že Pákistán opustil v srpnu 2009 a odešel do Íránu, pak do Turecka a Řecka. Z Řecka vycestoval dne 10. 8. 2015 směrem do Německa přes Makedonii, Srbsko a Maďarsko. V Maďarsku byl zadržen policií, která mu odebrala otisky prstů, a "podepsal tam nějaké papíry". Po propuštění se ale nedostavil do uprchlického tábora, nýbrž pokračoval v cestě do Budapešti, kde si koupil jízdenku do Vídně. Odtud cestoval dále do České republiky, kde byl zadržen. Dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stěžovatelka rozhodnutím ze dne 15. 8. 2015 žalobce zajistila, a to na 32 dnů. Dobu jeho zajištění dále ve smyslu § 129 odst. 5 zákona o pobytu cizinců prodloužila rozhodnutím ze dne 11. 9. 2015 o 38 dnů, tj. do 23. 10. 2015. Přípisem ze dne 12. 9. 2015 ministerstvo vnitra stěžovatelce oznámilo, že téhož dne odeslalo žádost o přijetí žalobce zpět do Maďarska a že se lhůta k odpovědi maďarské strany stanovuje do 26. 9. 2015. Ministerstvo vnitra pak přípisem ze dne 4. 10. 2015 stěžovatelce sdělilo, že ve stanovené lhůtě neobdrželo odpověď dožádané strany, a proto má za to, "že žádosti bylo vyhověno. V nejbližších dnech bude níže uvedenému cizinci předáno rozhodnutí o zastavení řízení a předání níže uvedené osoby do Maďarska. Dovolujeme si Vás tímto požádat o případné prodloužení lhůty pro zajištění níže jmenovaného." Stěžovatelka pak sporným rozhodnutím ze dne 16. 10. 2015 prodloužila trvání doby zajištění žalobce za účelem předání žalobce, a to o 15 dnů, tj. do 7. 11. 2015.
[17] Podle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015 policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle přímo použitelného právního předpisu Evropské unie. Podle odstavce 5 téhož ustanovení policie v rozhodnutí o zajištění stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy předání. Je-li to nezbytné k pokračování přípravy předání, je policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně. Podle odstavce 6 je policie povinna jednat tak, aby byl cizinec předán v nejbližším možném termínu ode dne zajištění.
[18] Přímo použitelným právním předpisem Evropské unie, na který odkazuje výše citovaný § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, je v nyní projednávané věci nařízení Dublin III. Jeho čl. 28 odst. 3 pododstavec 1 stanoví, že "[z]ajištění musí být co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle tohoto nařízení". Pododstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že "[p]okud je osoba zajištěna podle tohoto článku, lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden měsíc od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Členský stát, který vede řízení v souladu s tímto nařízením, požádá v těchto případech o urychlenou odpověď. Tato odpověď musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku obdržení žádosti. Není-li odpověď poskytnuta v této dvoutýdenní lhůtě, má se za to, že bylo žádosti vyhověno, což má za následek vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její řádný příjezd." Pododstavec 3 stanoví, že "[p]okud je osoba zajištěna podle tohoto článku, přemístění této osoby z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provede, jakmile je to z praktického hlediska možné, a nejpozději do šesti týdnů od implicitního nebo explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu nebo od okamžiku, kdy skončí odkladný účinek odvolání nebo žádosti o přezkum podle čl. 27 odst. 3". Konečně dle pododstavce 4 téhož ustanovení platí, že "[v] případě, že dožadující členský stát nedodrží lhůty pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět, nebo pokud se přemístění neuskuteční ve lhůtě šesti týdnů uvedené v třetím pododstavci, nesmí být osoba dále zajištěna".
[19] Mezi žalobcem a stěžovatelkou není sporu o dodržení maximální délky zajištění dle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III. Spor nevedou ani o to, zda bylo předání žalobce do Maďarska možné z právního hlediska. V řízení o kasační stížnosti se přou, zda v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění žalobce dle § 129 zákona o pobytu cizinců mohl být fakticky naplněn účel zajištění, tj. zda bylo možné předpokládat, že nejpozději ve lhůtě stanovené čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III bude žalobce předán do Maďarska.
[20] Předně je třeba uvést, že reálný předpoklad dosažení účelu zajištění sice není výslovně uveden v zákoně o pobytu cizinců ani v nařízení Dublin III, nicméně vyplývá přímo ze zákazu svévolného zbavení či omezení svobody zakotveného v čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva") a také z článku 6 Listiny základních práv Evropské unie. Aby byl zásah do osobní svobody cizince přípustný, musí mimo jiné sledovat vymezený účel, kterým je v tomto případě předání cizince do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Zajištění cizince tedy není účel sám o sobě, nejde o nějaký trest, ale o prostředek k dosažení cíle, kterým je právě předání cizince do jiného členského státu Unie.
[21] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v citovaném usnesení čj. 7 As 79/2010-150 dospěl k závěru, že správní orgán má povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince podle § 124, § 124b nebo § 129 zákona o pobytu cizinců možnými překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto cizince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci je povinen možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné. O zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit. Správní orgán je naopak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit na svobodu. Nároky, které dopadají na rozhodování o samotném zajištění, se rovněž vztahují na prodloužení doby zajištění cizince (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2011, čj. 1 As 119/2011-39, bod [30]).
[22] Požadavek reálného předpokladu naplnění účelu zajištění je výslovně obsažen zejména v čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen "návratová směrnice"), podle kterého "[u]káže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna". Tato směrnice se ovšem s ohledem na její čl. 2 odst. 1 ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění na nyní projednávaný případ neuplatní (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11; první závěr Soudního dvora zněl, že čl. 2 odst. 1 návratové směrnice ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění "musí být vykládán v tom smyslu, že se tato směrnice nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí"). Soudní dvůr vysvětlil požadavek reálného předpokladu dosažení účelu zajištění mj. v rozsudku velkého senátu ze dne 30. 11. 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, Sb. rozh., s. I-11189. Podle bodu 67 tohoto rozsudku "čl. 15 odst. 4 směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že pouze skutečný předpoklad, že může dojít k úspěšnému vyhoštění s ohledem na lhůty stanovené v odstavcích 5 a 6 téhož článku, odpovídá reálnému předpokladu pro vyhoštění a že tento neexistuje, jestliže se zdá nepravděpodobné, že dotyčný bude s přihlédnutím k uvedeným lhůtám přijat ve třetí zemi". (shodně rozsudek Evropského soudu ze dne 5. 6. 2014, Mahdi, C-146/14 PPU, bod 60).
[23] Kritérium reálnosti dosažení účelu zajištění, resp. provádění zajištění s náležitou pečlivostí (anglicky due diligence, resp. francouzsky diligence requise), si osvojil také Evropský soud pro lidská práva (srov. rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996, Chahal proti Spojenému království, stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V, bod 113, a rozsudky ze dne 11. 10. 2011, Auad proti Bulharsku, stížnost č. 46390/10, body 128 a násl., ze dne 26. 7. 2011, M. a další proti Bulharsku, stížnost č. 41416/08, body 61 a násl., či ze dne 22. 9. 2015, Nabil a další proti Maďarsku, stížnost č. 62116/12, bod 29). Z jeho judikatury plyne, že pokud stát zajistí cizince pro účely jeho vyhoštění nebo předání třetímu státu, musí včas činit všechny rozumné kroky k realizaci účelu zajištění, tedy transportu cizince do onoho třetího přijímajícího státu. Zbavení svobody nesmí být ani svévolné. Zajištění souladné s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy proto musí být realizováno v dobré víře, musí být úzce vázáno na jeho účel, místo a podmínky zajištění musí být přiměřené a délka zajištění nesmí překročit délku rozumně vyžadovanou pro dosažení účelu zajištění, tedy transportu cizince do třetího státu (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 2009, A. a další proti Spojenému království, stížnost č. 3455/05, Reports 2009, bod 164).
[24] V projednávaném případě krajský soud založil právní závěr o nedostatku potenciality předání žalobce ve lhůtě dle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III zejména na statistických údajích o dublinském řízení, jež jsou veřejně dostupné z internetových stránek ministerstva vnitra. Konkrétně uvedl, že "[z]e statistiky ministerstva vnitra zveřejněné dne 8. 9. 2015 odborem azylové a migrační politiky (přístupné na http://www.mvcr.cz/clanek/statisticke-zpravy-o-mezinarodni-ochrane-za-jednotlive-mesice-v-roce-2015.aspx) za měsíc srpen 2015, která mapuje fungování Dublinského řízení z hlediska počtu přijatých a odeslaných žádostí a uskutečněných transferů do jednotlivých států, ve vztahu k Maďarsku vyplývá, že za měsíc srpen ČR odeslala do Maďarska 258 žádostí, přičemž byl na základě nich realizován jeden transfer. Krajský soud dále provedl před vydáním citovaného rozsudku dokazování statistikou ministerstva za měsíc září 2015, jíž se dovolávala žalovaná ve svém vyjádření k žalobě. Z této statistiky vyplývá, že bylo odesláno 330 žádostí podle Dublinského nařízení, z čehož bylo 328 žádostí o přijetí cizince zpět (tzn. ve věcech, v nichž je řízení o mezinárodní ochraně vedeno v dožádaném státě) a z toho 2 žádosti o převzetí cizince (tzn. ve věcech, v nichž dožádaný stát dříve cizinci udělil vízum či povolení k pobytu)." Přitom odkázal na svůj závěr z rozsudku ze dne 5. 11. 2015, čj. 33 A 60/2015-59, v němž konstatoval, že "[z]míněná data vypovídají podle přesvědčení krajského soudu jednoznačně o tom, že ani v měsíci říjnu nebylo možno hovořit o tom, že by existovala reálná pravděpodobnost, že se transfer žalobce uskuteční. Přepočítáno na procentuální vyjádření činil rozdíl úspěšnosti transferů mezi měsíci srpen 2015 cca 2,3 %, což nepochybně dokládá vzrůstající úspěšnost transferů cizinců do Maďarska. Nicméně z pohledu situace k datu vydání napadeného rozhodnutí (tj. ke dni 5. 10. 2015) nebylo zjevně možno hovořit o reálné pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska, neboť predikce vyplývající ze statistických dat za měsíc srpen 2015 a září 2015 to neodůvodňovala. Stále je tedy třeba trvat na závěru, že i v měsíci říjnu byla úspěšnost transferů do Maďarska poměrně zanedbatelná." Krajský soud proto uzavřel, že předání žalobce do Maďarska v patnáctidenní lhůtě bylo naprosto nepravděpodobné.
[25] Nejvyšší správní soud nepovažuje tyto závěry krajského soudu za správné.
[26] Proti použití důkazu statistikou nelze krajskému soudu nic vytýkat, ostatně české soudy v některých případech statistikou při zjišťování skutkových otázek argumentují (srov. nedávno např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 1136/13, řešící prokazování nepřímé diskriminace romských dětí při jejich umísťování do zvláštních škol). Statistické údaje vskutku mohou pomoci ke zjištění míry pravděpodobnosti splnění účelu zajištění. Stěžejní otázkou tohoto případu však není, jaké důkazy soud v řízení připustí, ale jak s nimi pracuje. K použití statistiky je třeba přistoupit s náležitou opatrností a pečlivostí. Statistické ukazatele mohou být v soudním řízení významným důkazem, avšak jen a pouze za předpokladu, že zkoumaný vzorek odpovídá skutečnosti, nebyl vybrán arbitrárně a výsledky statistické analýzy byly rozumně interpretovány. V opačném případě nelze se statistickými údaji pracovat jako s číselnými hodnotami reprezentujícími skutečnost, či je považovat za indikátory budoucího vývoje přemísťování žadatelů o mezinárodní ochranu dle nařízení Dublin III.
[27] Krajský soud v napadeném rozsudku některým z těchto základních požadavků nedostál.
[28] Stěžovatelka předně v kasační stížnosti namítla, že krajským soudem použité podkladové údaje nejsou relevantní ve vztahu k závěru o pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska. Již ve vyjádření k žalobě ze dne 4. 11. 2015 stěžovatelka upozornila, že Odbor cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje, jako jedna z místních organizačních složek stěžovatelky, zajistil v měsíci září 2015 za účelem předání dle § 129 zákona o pobytu cizinců celkem 6 cizinců, kteří měli být předáni do Maďarska, a ve stejném období do Maďarska předal 7 cizinců zajištěných v předchozím období. Krajský soud dovozoval míru pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska z dat, která byla oficiálně zveřejněna na stránkách ministerstva vnitra; odkaz stěžovatelky na poměr mezi počtem cizinců zajištěných konkrétní organizační složkou stěžovatelky a počtem touto organizační složkou provedených předání cizinců do Maďarska přitom nijak nezohlednil.
[29] Nejvyšší správní soud předpokládá, že soubor statistických dat ministerstva vnitra, z něhož krajský soud vycházel, obsahoval údaje, které věrným způsobem ilustrovaly činnost českých správních orgánů při předávání cizinců dle nařízení Dublin III. Pokud ovšem vyplynuly jakékoliv pochybnosti o relevanci těchto údajů, krajský soud měl u ministerstva vnitra jejich pravdivost ověřit. Co do obsahu v tomto souboru dat byly zahrnuty celostátní údaje o absolutním počtu žádostí o předání cizinců do Maďarska za každý kalendářní měsíc a o počtu skutečně realizovaných transferů. Stěžovatelka poukazovala na to, že v měsíci předcházejícím rozhodnému období zajistila dokonce méně cizinců, než předala podle nařízení Dublin III. Krajský soud se tímto tvrzením měl podrobněji zabývat. Tyto relevantní údaje totiž zcela logicky mohly vedle celostátních statistik poukazovat na úspěšnost konkrétní místní organizační složky stěžovatelky při předávání žadatelů o mezinárodní ochranu do Maďarska. Takový údaj může mj. podepřít závěr o tom, že právě zajištění žalobce mohlo naplnit svůj zákonem předpokládaný účel.
[30] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti polemizuje se způsobem výpočtu míry potenciality předání žalobce, jak jej provedl krajský soud. Namítá, že krajský soud použil "opožděnou matematiku".
[31] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že krajský soud při zjišťování reálnosti předání žalobce do Maďarska použil nesprávný algoritmus. Ze statistik provádění nařízení Dublin III uveřejněných na stránkách ministerstva vnitra je patrné, že zachycují absolutní počet žádostí o předání (převzetí zpět) žadatelů o mezinárodní ochranu za jednotlivé měsíce roku 2015. Kromě toho se v nich uvádí počet transferů cizinců realizovaných každý měsíc. Krajský soud pochybil, pokud jednoduchým porovnáním těchto dat (podílem zaslaných žádostí a realizovaných transferů za každý měsíc) vypočetl pravděpodobnost faktického předání cizince.
[32] Stěžovatelka zcela správně poukázala na skutečnost, že procedura předání žadatelů z praktického hlediska zpravidla neproběhne v řádu několika dní, ba dokonce ani jednoho měsíce. Nejvyšší správní soud k tomu poukazuje na maximální administrativní lhůty, s nimiž nařízení Dublin III při proceduře předání počítá. Článek 28 odst. 3 nařízení Dublin III stanovuje prvotní dobu zajištění až jeden měsíc od podání žádosti o mezinárodní ochranu, v níž dožadující členský stát předloží žádost o přijetí cizince zpět dožádanému státu. Pak plyne maximálně dvoutýdenní lhůta dožádaného státu na odpověď. Není-li odpověď v této lhůtě poskytnuta, platí fikce souhlasu dožádaného státu s převzetím cizince zpět. Konečně by pak ve lhůtě nejpozději šest týdnů od explicitního nebo implicitního souhlasu dožádaného státu mělo dojít k předání, resp. přemístění žadatele o mezinárodní ochranu do dožádaného státu. Tyto lhůty v součtu správním orgánům dožadujícího státu poskytují maximálně cca tři měsíce k provedení úkonů předání žadatelů o mezinárodní ochranu (při stanovování délky zajištění ovšem výše uvedené lhůty nelze jednoduše sčítat; k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, čj. 7 Azs 11/2015-32). V posuzovaném případě je relevantní pouze délka druhé a třetí zmíněné lhůty, neboť při výpočtu maximální možné doby od podání žádosti o předání cizince do dožádaného státu může uplynout nejvíce 8 týdnů (lhůta 2 týdnů k odpovědi dožádaného + lhůta 6 týdnů k realizaci přemístění cizince do dožádaného státu).
[33] Nejvyšší správní soud předpokládá, že ne každé takovéto předání cizince trvá až 8 týdnů. Neztotožňuje se však ani s východisky krajského soudu, který porovnával počty žádostí o předání zaslaných do Maďarska v jednom měsíci s počty provedených předání v tomtéž měsíci. S ohledem na shora uvedené přece nelze rozumně očekávat, že v měsíci podání žádosti o předání bude současně tentýž cizinec do Maďarska také přemístěn. Krajský soud opomněl zohlednit skutečnost, že procedura předání zpravidla není otázkou jednoho týdne či měsíce, neboť vyžaduje součinnost nejen českých správních orgánů navzájem, ale také jejich spolupráci s protějšky z dožádaného státu. Tuto skutečnost měl také promítnout do práce se statistickými údaji, pokud s nimi zamýšlel pracovat jako s relevantními údaji o pravděpodobnosti realizace předání žalobce do Maďarska. Přitom by zřejmě bylo nejpřesnější od ministerstva vnitra vyžádat statistiku délky a úspěšnosti konkrétních řízení o předání cizinců dle data podání žádosti o převzetí zpět do dožádaného státu.
[34] Je současně zavádějící do výpočtu pravděpodobnosti realizace předání započíst statistické údaje o počtu podaných žádostí o předání do dožádaného státu, pokud tyto údaje obsahují nikoliv jen přípustné a právně realizovatelné žádosti o předání. Pokud krajský soud zamýšlel vypočíst pravděpodobnost realizace transferu do Maďarska, měl hrubá data o počtu podaných stížností očistit zejména od jednotek opožděně podaných žádostí o zpětné převzetí (žádosti, které ministerstvo vnitra zaslalo po lhůtě jednoho měsíce) a také od žádostí ve věci cizinců, kteří zamlčeli, že jim již byla mezinárodní ochrana jiným členským státem Evropské unie přiznána, nebo zamlčeli, že jejich žádost byla zamítnuta. Nepřesnost v hrubých statistikách může zapříčinit i situace, kdy Česká republika zaslala žádost o převzetí cizince do státu, v němž cizinec sice prvně o mezinárodní ochranu požádal, ale k posouzení jeho žádosti, např. z důvodu slučování rodiny, je příslušný jiný členský stát. U takových z právního hlediska nerealizovatelných žádostí nelze počítat se skutečným naplněním jejich účelu, tj. s předáním cizince do dožádaného státu. Proto tyto intervenující proměnné nelze, jak učinil krajský soud, ani zahrnout do výpočtu pravděpodobnosti praktického předání žadatele o mezinárodní ochranu dle nařízení Dublin III.
[35] Práce se statistikou je o to problematičtější, že tato čísla vypovídají o velké migrační vlně roku 2015, která, jak obecně známo, nemá v historii několika posledních dekád v Evropě paralelu. Je obecně známou skutečností, že počty uprchlíků v průběhu roku 2015 se dramaticky měnily, což souviselo se změnami počasí, ročního období a reálnou možností dostat se přes nejčastěji překračovanou řecko-tureckou hranici, respektive přes další hranice směrem do střední Evropy. Zatímco jeden měsíc byla záchytná centra v Maďarsku přeplněna a možnost realizace přemístění cizinců byla vskutku malá, následující měsíc se situace mohla zcela proměnit. Z údajů o počtu žádostí o předání žadatelů o mezinárodní ochranu za poslední měsíce a počtu v tomto období realizovaných transferů nelze proto bez dalšího zjistit pravděpodobnost předání cizince, a to ani tehdy, měl-li být cizinec předán do Maďarska v relativně krátké lhůtě, jak je tomu v případě žalobce (nejpozději do 22 dnů od data vydání rozhodnutí, tj. do 7. 11. 2015). Statistické údaje za rok 2015 je proto nutné považovat spíše za určité indikátory příštího vývoje než za důkazy o tom, jak úspěšné bude předávání žadatelů o mezinárodní ochranu v dalším, byť bezprostředně navazujícím období.
[36] Jak správně uvádí stěžovatelka, pokud by ze statistik o předávání cizinců za poslední období vyplynulo, že úspěšnost předání byla rovna nule, nelze bez dalšího uzavřít, že i v dalším období neexistuje rozumná šance na realizaci účelu zajištění, tedy předání cizince do Maďarska. Právě k takovémuto závěru ovšem krajský soud míří. Na základě takového výkladu statistických údajů by stěžovatelka musela navždy rezignovat na plnění svých zákonných úkolů, neboť v návaznosti na první období s "nulovou úspěšností" předání by paušálně bylo vyloučené jakékoliv budoucí zajišťování cizinců za účelem jejich předání (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 3 Azs 283/2015-62). Případné vyprázdnění právního institutu zajištění za účelem předání žadatele o mezinárodní ochranu do státu, který je příslušný o jeho žádosti rozhodnout, by zcela jistě neprospělo ani dalšímu použití nařízení Dublin III v praxi.
[37] Nejvyšší správní soud tedy opakuje, že práce se statistickými údaji vyžaduje opatrnost a pečlivost. Vždy je třeba zkoumat, nakolik jsou vnesená data relevantním obrazem skutečnosti, je třeba si zvolit vhodnou metodu jejich zkoumání a nakonec se při výkladu výsledků neuchýlit k jejich nepřípustnému zjednodušení. Statistika jako výpověď o reáliích vnějšího světa jinak ztrácí jak na přesnosti, tak na přesvědčivosti. Právě uvedené nemá vést k rezignaci na používání statistiky jako relevantního důkazu, ale k jeho používání racionálním způsobem. Ke statistickým údajům o vývoji předávání cizinců dle nařízení Dublin III by vždy měly přistoupit další skutečnosti, a to zejména jiné než statistické prokázání aktuálních systémových překážek předání cizinců na straně dožadujícího či dožádaného státu (např. zavalení a paralyzace příslušných orgánů z důvodu množství probíhajících řízení). Nabízí se i použití oficiálních zpráv Evropské unie či vyjádření dotčeného státu k praxi provádění nařízení Dublin III.
*) S účinností od 18.12.2015 změněn zákonem č. 314/2015 Sb. | decision_1267.txt |
300 | k § 25 odst. 2 větě druhé správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Pokud zákonodárce stanoví povinnost zveřejňovat určitou informaci či písemnost na elektronické úřední desce (§ 25 odst. 2 věta druhá správního řádu), je třeba v rámci úřední činnosti zajistit patřičnou dokumentaci toho, že tak bylo vskutku zákonem stanoveným způsobem učiněno.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2016, čj. 2 As 47/2016-44)
Prejudikatura: č. 1519/2008 Sb. NSS.
Věc: Spolek Občanské sdružení - Šance proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, za účasti 1) spolku Spolek občanské solidarity Rumburk a 2) spolku Sdružení evropské a globální spolupráce Ústí nad Labem, o umístění stavby a stavební povolení, o kasační stížnosti žalovaného.
Městský úřad Rumburk, stavební úřad (dále jen "stavební úřad"), rozhodl dne 10. 11. 2010 o umístění stavby "Areál čerpací stanice PHM na části pozemkových parcel č. 2314/1, 2314/3, 2314/4, 2313/2 a na části stavebního pozemku č. 2314/2 včetně přípojek na IS, vše v k. ú. Rumburk" a současně vydal stavební povolení na tuto stavbu. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, o němž žalovaný dne 25. 1. 2012 rozhodl tak, že výrok I. rozhodnutí stavebního úřadu částečně změnil a výrok II. zrušil.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Krajský soud rozsudkem ze dne 3. 2. 2016, čj. 15 A 39/2012-74, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Dle krajského soudu byla důvodná námitka žalobce, že doklady doručované mu prostřednictvím veřejné vyhlášky nebyly současně zveřejněny způsobem umožňujícím dálkový přístup, a tudíž se nemohl zúčastnit veřejného jednání ve věci. Žalovaný dle krajského soudu neunesl důkazní břemeno, které bylo na jeho straně, když vycházel pouze z důkazů ve spise, aniž by provedl dokazování.
Předmětný spis obsahuje "žádanku o zveřejnění na úřední desce", dle které Bc. Lenka Ž. požadovala, aby bylo oznámení zahájení spojeného územního a stavebního řízení a nařízení veřejného ústního jednání zveřejněno na fyzické úřední desce a elektronické úřední desce v době od 24. 9. 2010 do 11. 10. 2010. Tuto žádanku převzal odbor tajemníka dne 24. 9. 2010. Podpis osoby přebírající žádanku je nečitelný. Dále je ve spise vedeném stavebním úřadem založen stejnopis předmětného oznámení s doložkou, ze které vyplývá, že tato písemnost byla vyvěšena na úřední desce příslušného správního orgánu od 24. 9. 2010 do 11. 10. 2010. Datum vyznačení doložky není uvedeno. Až v rámci odvolacího řízení byl správní spis doplněn stejnopisem předmětné písemnosti, na kterém je kromě již výše zmíněné doložky strojem dopsána poznámka: "Zveřejněné též na elektr. úřední desce MěÚ Rumburk". Tato poznámka je opatřena totožným razítkem a stejně nečitelným podpisem. Ani u této poznámky není uvedeno datum, kdy byla na stejnopis vyznačena. Dle krajského soudu nelze z těchto písemností zcela určitě dovodit, zda skutečně došlo ke zveřejnění předmětné písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup, neboť vzbuzují pochybnost, zda stejnopis písemnosti opatřený doložkou o zveřejnění na elektronické úřední desce nebyl do správního spisu založen až v rámci odvolacího řízení. Dle krajského soudu ani v případě, že by přihlédl k uvedené doložce, z této doložky není patrno, kdy byla vyhotovena a po jakou dobu a v jakém období byla případně předmětná písemnost elektronicky na dálku dostupná. Žalovaný proto neprokázal zveřejnění předmětné písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. V kasační stížnosti uvedl, že důkazní břemeno neleží na jeho straně, a tudíž se domnívá, že žalobce neuvedl žádný důkaz vyvracející stěžovatelovy závěry plynoucí ze spisu. I přes tuto skutečnost stěžovatel dle svého vyjádření činil všechny nezbytné kroky k tomu, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na odůvodnění odvolacího rozhodnutí v dané věci a své vyjádření k žalobě ze dne 18. 5. 2012. Dále zdůraznil, že není povinen vést archiv úřední desky příslušného stavebního úřadu a ani tak nečiní. Dle stěžovatelova názoru však příslušná potvrzení a ověření v daném případě potvrdila zveřejnění dotčené písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup, o čemž stěžovatel neměl a nemá pochyby. Námitka žalobce uvedená v žalobě však ve stěžovatelovi vzbuzuje pochybnosti o její účelovosti a může vyústit v to, že odvolací správní orgány budou nuceny naplnění dané skutečnosti (zveřejnění na elektronické úřední desce) v každém jednotlivém případě odvolacího řízení zkoumat z úřední povinnosti, aniž by bylo její nenaplnění odvolateli namítáno. V příloze pak stěžovatel zaslal nový důkaz o zveřejnění opatření stavebního úřadu způsobem umožňujícím dálkový přístup.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z ODŮVODNĚNÍ:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [13] Stěžovatel prvně namítá, že nenese důkazní břemeno ve věci prokázání zveřejnění písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup. Tento jeho názor je však chybný, neboť ve správním řízení leží důkazní břemeno ohledně doručení písemností účastníkům správního řízení na správních orgánech (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2015, čj. 2 As 15/2015-56).
[14] Dále stěžovatel i přes popření důkazního břemene na své straně namítá, že písemnosti, na které odkázal v předchozích stupních řízení (žádanka a doložka zveřejnění písemnosti elektronicky), nad důvodnou pochybnost prokazují zveřejnění písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup. Dle Nejvyššího správního soudu krajský soud správně vyhodnotil, že z těchto písemností založených ve spisu nelze s dostatečnou mírou jistoty dovodit, zda došlo ke zveřejnění předmětné písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup. V případě důvodných pochybností je správní orgán povinen uvést důkazy, které dosvědčují, že bylo řádně doručeno dle § 25 odst. 2 správního řádu. V opačném případě znamená neprokázání zveřejnění písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup nad důvodné pochybnosti neunesení důkazního břemene správním orgánem, a tudíž nedoručení písemnosti dle zákona.
[15] Stěžovatel se v dané věci nemůže odvolávat na skutečnost, že není ze zákona povinen vést archiv elektronické úřední desky stavebního úřadu. V případě, kdy zde jsou důvodné pochybnosti o zveřejnění písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup, je správní orgán povinen uvést důkazy vyvracející tyto pochybnosti. Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 11. 2007, čj. 11 Ca 27/2007-75, č. 1519/2008 Sb. NSS, bylo-li podanou žalobou zpochybněno zveřejnění obsahu úřední desky způsobem umožňujícím dálkový přístup podle § 26 odst. 1 správního řádu, zákon nestanoví, jakým způsobem se toto zveřejnění prokazuje. Soud může provést dokazování ke zjištění, zda zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup bylo provedeno, či nikoliv, a zda webová prezentace žalovaného byla v rozhodném období funkční, a to např. souborem obsahujícím rozhodnutí zveřejněné na úřední desce a výpisem vstupů do zveřejněného dokumentu prostřednictvím webových stránek žalovaného. Pokud v tomto případě stěžovatel nevedl archiv úřední desky, bylo možné např. dohledat osobu odpovědnou za zveřejňování písemností na elektronické úřední desce a pokusit se na základě jejího svědectví zjistit, zda písemnost byla na elektronické úřední desce zveřejněna. Podobně mohly být svědecky "vytěženy" případně i další osoby, pokud by v rozhodnou dobu elektronickou úřední desku sledovaly či s ní jinak pracovaly. Též připadalo v úvahu - pokud by to bylo technicky možné - zjistit podstatný obsah elektronické úřední desky v rozhodné době za pomoci analýzy dostupných úložišť dat nebo jiných nosičů informací používaných při její administraci, případně analýzy dat uložených u jiných subjektů stahujících si a uchovávajících si data z internetu (např. internetového vyhledavače Google). Není úkolem Nejvyššího správního soudu předjímat, jaké všechny důkazy by s ohledem na konkrétní okolnosti případu, zejména používanou technologii v oblasti informačních a komunikačních technologií a okruh osob, které s elektronickou úřední deskou v rozhodné době pracovaly či se s jejím obsahem seznamovaly, bylo možno provést s nadějí na úspěch při zjišťování rozhodných skutečností. Nejvyšší správní soud se nicméně ztotožňuje s krajským soudem v tom, že stěžovatel vycházel pouze z jím pořízených důkazů, avšak nevedl další dokazování, ačkoli přinejmenším bylo namístě zvážit, zda a v jakém rozsahu lze takové dokazování provést. Stěžovatel tedy neunesl důkazní břemeno ve věci zveřejnění předmětné písemnosti způsobem umožňujícím dálkový přístup, a proto je stěžovatelova námitka i v této věci nedůvodná.
[16] Stěžovatel v závěru uvádí svoje pochybnosti o tom, že odvolací správní orgány budou nuceny naplnění dané skutečnosti (zveřejnění na elektronické úřední desce) v každém jednotlivém případě odvolacího řízení zkoumat z úřední povinnosti, aniž by bylo její nenaplnění odvolateli namítáno. K tomu lze uvést pouze, že pokud zákonodárce stanoví povinnost určitou informaci či písemnost takovýmto způsobem zveřejňovat, zřejmě má za to, že toto zveřejnění plní nějaký důležitý účel (typicky zajistit jednoduchý a dobře dostupný přístup k dané informaci či písemnosti neurčitému okruhu osob); jinak by jistě správním orgánům neukládal provádění něčeho zbytečného, a přitom administrativně poměrně náročného. V takovém případě je tedy třeba, předpokládáme-li, že zveřejnění na elektronické úřední desce není samoúčelné a zbytečné, v rámci úřední činnosti zajistit patřičnou dokumentaci toho, že tak bylo vskutku zákonem stanoveným způsobem učiněno. Jinak řečeno, po správním orgánu se zde požaduje obdobný způsob dokumentace, jaký je při doručování jednotlivým konkrétně určeným osobám standardně vyžadován uchováváním doručenek či jiných dokladů o doručení ve správním spisu. To není nic, co by po správním orgánu nebylo možno spravedlivě požadovat. | decision_1268.txt |