Datasets:

roslein

/

CZE_supreme_administrative_court_decisions

like 0

k § 90 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 303/2011 Sb. a č. 275/2012 Sb. k § 14e odst. 3, § 79 odst. 2 a 4 a § 87 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění zákonů č. 204/2000 Sb. a č. 37/2002 Sb. (v textu jen „zákon o volbách do Parlamentu“), k čl. 22 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod k čl. 5 Ústavy k § 70 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o obecních volbách“) I. Návrhem na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování podle § 90 odst. 2 věty první soudního řádu správního, resp. § 87 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, je napadena též volba zvoleného kandidáta (senátora). Jakkoli zákon předpokládá primárně účastenství politické strany, na jejíž kandidátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla takto napadena, je třeba zvážit, zda je tímto způsobem „věc“ zvoleného kandidáta politickou stranou procesně účinně hájena. Minimálním předpokladem je, že se dotčený kandidát o řízení dozví. V pochybnostech a v případech, kdy se toho kandidát sám domáhá, je třeba umožnit přímé účastenství i zvolenému kandidátu ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. II. Námitku nezákonně obsazených okrskových volebních komisí, v rozporu s právem politické strany delegovat členy okrskových volebních komisí podle § 14e odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, lze efektivně uplatnit v řízení o návrhu podle § 90 soudního řádu správního, resp. § 87 odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu České republiky. III. Právo delegovat člena a náhradníka do okrskových volebních komisí ve volebním obvodu, v němž daný politický subjekt kandiduje (§ 14e odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky), je podstatným institutem sloužícím k zabezpečení poctivosti voleb, zabránění manipulaci s odevzdanými hlasovacími lístky a realizací principu volné, rovné a svobodné soutěže politických sil v demokratickém politickém systému (čl. 5 Ústavy a zejména čl. 22 Listiny základních práv a svobod). Jakkoli při souběhu voleb do Senátu a voleb do obecních zastupitelstev podle § 70 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí, plní okrskové volební komise zřízené podle tohoto zákona úkoly okrskových volebních komisí i pro volby do Senátu, je nutno s ohledem na čl. 22 Listiny základních práv a svobod upřednostnit výklad, jenž i v takovém případě umožňuje subjektu kandidujícímu toliko ve volbách do Senátu uplatnit právo podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu České republiky delegovat člena a náhradníka do okrskových volebních komisí. IV. Nejvyšší správní soud může vyslovit neplatnost hlasování jen v některém volebním okrsku. V takovém případě však nelze vyhlásit a konat opakované hlasování podle § 79 odst. 2 a 4 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky; opakované hlasování by přicházelo v úvahu jen při vyslovení neplatnosti hlasování v celém volebním obvodu. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, čj. Vol 23/2014-110) Prejudikatura: č. 472/2005 Sb. NSS, č. 1055/2007 Sb. NSS a č. 2194/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 31/1996 Sb., č. 140/2005 Sb., č. 190/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 301/05) a č. 2/2011 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 57/10). Věc: Česká pirátská strana proti 1) Státní volební komisi, 2) České straně sociálně demokratické a 3) JUDr. Miroslavu Antlovi o návrh na neplatnost hlasování (neplatnost volby kandidáta). Navrhovatelka (stěžovatelka) je registrovanou politickou stranou, jež pro volby do třetiny Senátu Parlamentu České republiky, vyhlášené prezidentem republiky na dny 10. a 11. 10. 2014 (dále jen „senátní volby“) současně s volbami do zastupitelstev obcí a zastupitelstev městských obvodů a městských částí ve statutárních městech (rozhodnutí prezidenta republiky publikované pod č. 112/2014 Sb.), podala ve volebním obvodu č. 48, se sídlem v Rychnově nad Kněžnou, přihlášku k registraci kandidáta Ing. Romana Kučery; tato přihláška byla příslušným volebním orgánem registrována a kandidát se senátních voleb zúčastnil. V souběžně konaných volbách do zastupitelstev obcí Doudleby nad Orlicí, Opočno a Podbřezí stěžovatelka kandidátní listinu nepodala, ale podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu delegovala členy okrskových volebních komisí v těchto obcích. Přípisem ze dne 9. 9. 2014 starosta městyse Doudleby nad Orlicí Jiří Kaplan stěžovatelce sdělil, že vzhledem ke stanovisku Ministerstva vnitra k delegování členů do okrskových volebních komisí pro volby konané v říjnu 2014 delegaci členů do okrskových volebních komisí neakceptuje. Ve vysvětlujícím přípisu ze dne 10. 9. 2014 ocitoval § 17 a § 70 zákona o obecních volbách, z nichž podle něj vyplývá, že „delegovat členy a náhradníky do okrskových volebních komisí mohou pouze ty strany, jejichž kandidátní listina byla pro volby do zastupitelstva obce zaregistrována“. E-mailem ze dne 8. 9. 2014 tajemnice Městského úřadu Opočno Mgr. Renáta Č. stěžovatelce, obdobně s poukazem na stanovisko Ministerstva vnitra, sdělila, že nemůže delegáty stěžovatelky do okrskových volebních komisí obsadit. Konečně starosta obce Podbřezí Antonín Novotný přípisem ze dne 11. 9. 2014 stěžovatelce sdělil, že podle § 17 odst. 2 zákona o obecních volbách a v souladu se stanoviskem Ministerstva vnitra není „povinen akceptovat ... požadavek na delegování členů okrskových volebních komisí“ s tím, že v obci je jinak o místa ve volebních komisích každý rok velký zájem ze strany občanů obce, kteří „se celoročně aktivně zapojují do života obce, včetně jakýchkoli prací, které je potřeba udělat, a vždy na ně bylo perfektní spolehnutí, že plní své úkoly svědomitě a zodpovědně“. Vzhledem k této skutečnosti starosta považuje „za zbytečné jmenovat do našich okrskových volebních komisí občany jiných měst a tímto posílat naše občany, aby se ucházeli o místa v okrskových volebních komisích v jiných městech České republiky. Z výše uvedených důvodů jsem členy komisí na neobsazená místa jmenoval z řad našich občanů. V žádném případě při výběru nehledím na politickou příslušnost případných zájemců.“ Všechna citovaná sdělení se opírala o stanovisko nazvané „Společná okrsková volební komise pro volby do zastupitelstev obcí a Senátu“, jež bylo publikováno dálkovým přístupem na stránkách Ministerstva vnitra http://www.mvcr.cz/soubor/spolecna-okrskova-volebni-komise-pro-vo lby-do-senatu-a-zastupitelstev-obci-pdf.aspx (dále jen „metodické stanovisko“). Podle tohoto nikým nepodepsaného stanoviska, konají-li se volby do zastupitelstev obcí společně v tytéž dny s volbami do Senátu, užije se § 70 zákona o obecních volbách, který řeší daný případ a který je speciální k ustanovením o delegaci do okrskových volebních komisí podle zákona o volbách do Parlamentu. Proto se při konání společných voleb do zastupitelstev obcí a do Senátu budou okrskové volební komise zřizovat pouze podle zákona o obecních volbách a budou plnit úkoly jak pro obecní volby, vyplývající ze zákona o obecních volbách, tak i pro volby do Senátu, vyplývající ze zákona o volbách do Parlamentu. Podle § 17 odst. 2 zákona o obecních volbách mohou delegovat členy a náhradníky do okrskových volebních komisí pouze ty strany, jejichž kandidátní listina byla pro volby do zastupitelstva obce zaregistrována. Případ delegování člena a náhradníka do okrskové volební komise kandidujícím subjektem, který pro volby do zastupitelstva obce není zaregistrován a kandiduje pouze ve volbách do Senátu, tedy není možný. Takto vzniklá okrsková volební komise plní úkoly i pro případné druhé kolo voleb do Senátu. Podle stěžovatelky se starostové města Rychnova nad Kněžnou a obce Solnice také ztotožnili s metodickým stanoviskem, delegátům stěžovatelky však přesto s ohledem na neobsazenost okrskových volebních komisí účast umožnili, takže stěžovatelka nemá důvod zpochybňovat platnost hlasování v těchto obcích. Naopak starostové obcí České Meziříčí, Dobruška, Choceň, Sněžné a Moravany delegáty stěžovatelky do okrskových volebních komisí akceptovali bez dalšího, aniž by jí vytýkali, že nekandiduje do zastupitelstev těchto obcí. Stěžovatelka postup starostů obcí Doudleby nad Orlicí, Opočno a Podbřezí, resp. metodické stanovisko, o něž se opírali, považuje za nezákonné, neboť jimi bylo porušeno její právo delegovat členy okrskových volebních komisí podle § 14e zákona o volbách do Parlamentu, opírající se o princip pluralitní kontroly férovosti volebního procesu všemi kandidujícími subjekty. Přitom poukázala na usnesení volebního senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2012, čj. Vol 4/2012-39, bod 19. Stěžovatelka proto napadla volbu odpůrce 3), který byl uveden na kandidátní listině odpůrkyně 2), senátorem za volební obvod č. 48 se sídlem v Rychnově nad Kněžnou, a navrhla, aby Nejvyšší správní soud vyslovil neplatnost hlasování v senátních volbách v okrsku č. 1 v obci Doudleby nad Orlicí, v okrscích č. 1, 2 a 4 ve městě Opočně a v obci Podbřezí, nacházejících se v uvedeném volebním obvodu. Odpůrkyně 1) se ve svém vyjádření přihlásila k metodickému stanovisku a uvedla, že bylo – s poukazem na § 8 odst. 2 písm. a) zákona o obecních volbách a § 9 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu – vypracováno odborem všeobecné správy Ministerstva vnitra a bylo vyvěšeno 18. 7. 2014 na internetové stránce Ministerstva vnitra z důvodu četných požadavků jak ze strany volebních orgánů, tak ze strany kandidujících subjektů. Ustavení okrskových volebních komisí podle § 70 zákona o obecních volbách reflektuje skutečnost, že volby do zastupitelstev obcí se konají na území celé České republiky, na rozdíl od voleb do Senátu, které probíhají pouze ve třetině volebních obvodů. Zákon je podle odpůrkyně 1) jednoznačný a jiný výklad neumožňuje; nebrání však, aby v případě, že se nepodaří obsadit členy okrskových volebních komisí, starostové na neobsazená místa „dojmenovali“ osoby navržené kandidáty do Senátu, což se i v praxi děje. Odpůrkyně 1) konečně poukázala na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 11. 2000, sp. zn. I. ÚS 608/2000, v němž Ústavní soud při souběhu senátních a krajských voleb konstatoval, že „vytvoření samostatných okrskových volebních komisí pro volby do Senátu ... je v rozporu s platnou právní úpravou, a ta v daném případě nezasáhne žádným způsobem do svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti“. Odpůrkyně 1) upozornila i na možnost fyzické osoby požádat odpůrkyni 1) o povolení přítomnosti ve volební místnosti, kde okrsková volební komise, po ukončení hlasování, sčítá hlasy. Takové možnosti využila řada žadatelů s tím, že všem odpůrkyně 1) vyhověla. Volební zákony ani nevylučují přítomnost jiných osob při průběhu samotného hlasování. Odpůrkyně 2) ve svém vyjádření navrhla zamítnutí volební stížnosti, neboť předmětem ochrany v řízení o návrhu na neplatnost hlasování je svoboda projevu vůle voliče, nikoliv členství v okrskové volební komisi. Měla-li stěžovatelka výhrady, mohla se podle § 68 odst. 1 zákona o obecních volbách obrátit na ředitele krajského úřadu, k čemuž však nedošlo. Odpůrkyně 2) se navíc ztotožnila s metodickým stanoviskem a § 70 zákona o obecních volbách považuje za legem specialem k § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu. Vzhledem k tomu, že zápisy o průběhu a výsledku hlasování v daných okrscích nevykazovaly žádné mimořádné okolnosti, není důvod pochybovat o zákonnosti hlasování. Odpůrkyně 2) zdůraznila, že prioritním hlediskem při přezkumu volebního procesu by měl být respekt ke svobodné volbě voličů a k právní jistotě. Odpůrce 3) ve svém vyjádření a jeho doplnění ze dne 7. 11. 2014 poukázal na oficiální volební výsledky ve volebním obvodu č. 48, i na výsledky v inkriminovaných obcích a okrscích, zveřejněné na stránkách Českého statistického úřadu a uvedl, že ani nové volby, resp. hlasování v inkriminovaných okrscích by nemohlo přinést výsledek, který by změnil pořadí po prvním kole senátních voleb tak, že by došlo k „výměně“ na druhém postupovém místě. Poznamenal, že byl ve svém senátním a volebním obvodu č. 48 předsedou „nominujícího OVV ČSSD Rychnov nad Kněžnou panem Mgr. Janem Morávkem informován o tom, že někteří starostové odmítají do volebních komisí (zejména v menších obcích) nominovat členy ČSSD právě proto, že s ohledem na inkriminované stanovisko Ministerstva vnitra, citované i v návrhu České pirátské strany, mohou být členy volebních komisí pouze zástupci subjektů, které kandidují ve volbách komunálních. Vzhledem k tomu, že tato praxe se vztahuje na všechny senátní obvody, nic ... nenamítali“. Nejvyšší správní soud návrh na vyslovení neplatnosti volby kandidáta a hlasování ve volbách do třetiny Senátu Parlamentu České republiky konaných ve dnech 10. a 11. 10. 2014 a ve dnech 17. a 18. 10. 2014 v obci Podbřezí zamítl. Hlasování ve stejných volbách ve volebním okrsku č. 1 v městysi Doudleby nad Orlicí a ve volebních okrscích č. 1, 2 a 4 ve městě Opočně prohlásil za neplatné. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Průběh řízení [10] Nejvyšší správní soud nejprve poznamenává k účastenství v tomto řízení, že je de lege lata v § 90 odst. 2 s. ř. s. vymezeno nejednoznačně. Ustanovení § 90 odst. 2 v původním znění do 31. 12. 2011 pro všechny varianty výroků (neplatnost voleb, neplatnost hlasování, neplatnost volby kandidáta) obsahovalo jednotné vymezení účastenství, a to navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena, což se jevilo logické, neboť kterýmkoliv z petitorních žádání byla výslovně či implicite zpochybněna volba zvolených kandidátů, jejichž práva, začasté ústavní povahy, tak byla vždy návrhem na zahájení řízení přímo dotčena [srov. usnesení ze dne 13. 12. 2004 čj. Vol 13/2004-91, č. 472/2005 Sb. NSS, poukazující na základní právo podle čl. 38 odst. 2 Listiny práv a základních svobod (dále jen „Listina“) a interpretaci Ústavního soudu poskytnutou v nálezu ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95, N 3/5 SbNU 17, č. 31/1996 Sb.]. [11] Novela provedená zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění soudní řád správní, pak účastenství ve volebních věcech poněkud nepromyšleně rozlišila zvlášť pro „řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo na neplatnost hlasování“ a pro „řízení o neplatnosti volby kandidáta“, jako by šlo o samostatná řízení, a nikoli o výrokové varianty téhož. Zatímco v prvním případě je okruh účastníků definován jako „navrhovatel, příslušný volební orgán, politická strana, sdružení nezávislých kandidátů nebo sdružení politických stran nebo politických hnutí a nezávislých kandidátů, na jejichž kandidátní listině byl uveden kandidát, jehož volba byla napadena, nebo nezávislý kandidát“ (věta první § 90 odst. 2 s. ř. s.), pokud jde o neplatnost kandidáta, jsou jimi „navrhovatel, příslušný volební orgán a ten, jehož volba byla napadena“ (věta druhá § 90 odst. 2 s. ř. s.). Přitom však i slovní vymezení účastenství pro řízení o návrhu na neplatnost voleb nebo neplatnost hlasování předpokládá, že je takovým návrhem „napadena volba kandidáta“, zpochybněný kandidát sám však nemá být podle doslovného znění § 90 odst. 2 věty první s. ř. s. účastníkem tohoto řízení a jeho práva má hájit zjednodušeně řečeno volební strana, na jejíž kandidátce byl uveden, ledaže by šlo o kandidáta nezávislého, což pojmově přichází v úvahu jen u voleb do Senátu. Smyslem této úpravy, jak naznačuje důvodová zpráva, nebylo zřejmě nic vznešenějšího než procesní komfort volebního soudu, kterému tak v určitých případech mělo být umožněno procesně komunikovat pouze s volebními stranami, a nikoli se všemi zvolenými poslanci, senátory či zastupiteli. To skutečně může být praktické, jsou-li zpochybněny volby nebo hlasování do celého zákonodárného sboru nebo obecního zastupitelstva, vždy je však třeba obezřetně vážit, zda je tímto způsobem „věc“ jednotlivých kandidátů, jejichž volba byla návrhem napadena, volební stranou procesně účinně hájena; minimálním předpokladem je, že se dotčení kandidáti o řízení zpochybňujícím jejich mandát dozví. V pochybnostech a v případech, kdy se toho kandidát sám domáhá, je třeba umožnit přímé účastenství i jednotlivým zvoleným kandidátům ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny, což plyne již z toho, že jejich mandát v zákonodárném nebo jiném zastupitelském sboru je volný, a nikoliv imperativní, resp. vázaný, jakým by snad volební strana sama disponovala [srov. čl. 26 Ústavy, § 69 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. [12] V nyní posuzovaném případě stěžovatelka napadla volbu odpůrce 3), který byl uveden na kandidátní listině ČSSD, senátorem v senátních volbách. Ač se v petitu domáhala toliko vyslovení neplatnosti hlasování v uvedených volebních okrscích, takový návrh v sobě implicite, resp. ve svém důsledku zahrnuje i vyslovení neplatnosti volby tohoto kandidáta, neboť vyslovení neplatnosti hlasování v příslušném volebním obvodu nebo jeho části bez dalšího (tj. nerozhodne-li soud jinak, např. vyhlásí kandidáta za řádně zvoleného nebo výslovně zamítne návrh na vyslovení neplatnosti jeho volby podle § 90 odst. 4 s. ř. s.) znamená neukončení volebního procesu až do opakovaného hlasování (§ 79 odst. 2 a 4 zákona o volbách do Parlamentu); judikatura správních soudů jakožto soudů volebních ostatně připouští propustnost mezi jednotlivými subtypy řízení ve volebním soudnictví a umožňuje, aby si soud sám v rámci jednoho a téhož řízení petit „překvalifikoval“ (srov. usnesení Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 20. 11. 2006, čj. 52 Ca 71/2006-68, č. 1055/2007 Sb. NSS, v němž soud posoudil návrh na neplatnost voleb do obecního zastupitelstva jako návrh na neplatnost volby kandidáta, anebo již výše citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 4/2012-39, bod 39). Nejvyšší správní soud tak za účastníka řízení považoval – podle doslovného znění § 90 odst. 2 věty první s. ř. s. – jednak odpůrkyni 2), neboť na její kandidátní listině byl odpůrce 3) uveden, a kromě ní poslal návrh k vyjádření též odpůrci 3), který v odpovědi uvedl, že se sám za účastníka řízení považuje. (...) [15] Pokud jde o „příslušný volební orgán“, považoval Nejvyšší správní soud v souladu se svou dosavadní judikaturou za účastníka řízení pouze odpůrkyni 1), neboť „je volebním orgánem zastřešujícím volby do Senátu, pročež by účast dalších volebních orgánů v řízení byla zjevně nadbytečná“ (výše citované usnesení čj. Vol 13/2004-91), jakkoli v nynějším případě se stížnostní námitka týkala výlučně postupu starostů v dotčených obcích, v jejichž kompetenci jako volebních orgánů je právě ustavení a svolání okrskových volebních komisí ve všech druzích voleb [srov. § 14c písm. c) až f) zákona o volbách do Parlamentu, § 15 písm. c) až f) zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, § 15 písm. d) až g) zákona o obecních volbách, § 16 písm. c) až f) zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, § 14 písm. c) až g) zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky)]. (...) III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [22] Stěžovatelka napadla volbu odpůrce 3) senátorem za volební obvod č. 48 a namítá – stručně řečeno – neplatnost hlasování v důsledku nezákonně obsazených okrskových volebních komisí v několika volebních okrscích tohoto volebního obvodu, a to pro porušení jejího práva delegovat členy okrskových volebních komisí podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu. Nejvyšší správní soud předesílá, že volební zákony (ani zákon o volbách do Parlamentu, ani zákon o obecních volbách, podle něhož byly okrskové volební komise v tomto případě ustavovány) neobsahují žádný zvláštní procesní prostředek, který by se nabízel stěžovatelce k reálné ochraně tvrzeného práva v době před konáním voleb. K dispozici je toliko vnitřní stížnostní mechanismus v soustavě volebních orgánů, pokud ovšem ustavování okrskových volebních komisí a delegování jejich členů kandidujícími subjekty spadá pod pojem „organizačně-technické zabezpečení voleb“: podle § 12 odst. 3 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu řeší krajský úřad stížnosti na organizačně-technické zabezpečení voleb na úrovni obce, podle § 14b odst. 1 písm. e) pak obecní úřad řeší stížnosti na organizačně technické zabezpečení voleb na úrovni volebního okrsku; obdobně § 10 odst. 1 písm. f) a § 14 odst. 1 písm. e) zákona o obecních volbách. Takový interní stížnostní mechanismus však nelze považovat za efektivní prostředek k ochraně práva stěžovatelky namísto volební stížnosti, anebo před jejím uplatněním. Totéž lze říci o postupu obrácení se na ředitele krajského úřadu dovozovaného odpůrkyní 2) z § 68 odst. 1 zákona o obecních volbách; jednak toto ustanovení žádný stížnostní mechanismus výslovně nepředpokládá, jednak je jeho primárním účelem řešení situace, kdy starosta nebyl zvolen nebo je z nějakého důvodu nečinný, nikoli reagovat na situaci, kdy starosta své úkoly naopak plní podle jím zastávaného právního názoru. Podstatné ovšem je, že volební zákony ani soudní řád správní v § 90 nevymezuje podmínky přípustnosti volební stížnosti, ani nevyžaduje předchozí neúspěšné vyčerpání jiných procesních prostředků. Tuto roli by – již vzhledem ke lhůtám a podmínkám přípustnosti – nemohly efektivně plnit ani obecné žalobní prostředky podle dílů 1 až 3 hlavy druhé části třetí s. ř. s. (ochrana ve věcech registrace podle § 89 s. ř. s. k uplatnění daných námitek zjevně nepřichází v úvahu). Stěžovatelka tak měla k efektivnímu uplatnění těchto námitek k dispozici pouze (po)volební stížnost, Nejvyšší správní soud proto přistoupil k jejich posouzení. [23] Jádrem nyní projednávaného sporu je výklad vztahu mezi § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu, které zakotvuje právo politické strany, politického hnutí a koalice nebo nezávislého kandidáta, jejichž přihláška k registraci byla zaregistrována pro volby do Senátu, delegovat jednoho člena a náhradníka do okrskové volební komise, a § 17 a § 70 zákona o obecních volbách. Podle § 70 zákona o obecních volbách „plní okrskové volební komise zřízené podle tohoto zákona úkoly okrskových volebních komisí i pro volby do ... Senátu“, konají-li se volby do zastupitelstev obcí společně s volbami do Senátu. Podle § 17 odst. 2 téhož zákona může delegovat jednoho člena a jednoho náhradníka do okrskové volební komise každá volební strana, jejíž kandidátní listina byla zaregistrována pro volby do zastupitelstva obce. Za účelem nalezení správného vztahu citovaných ustanovení je třeba se blíže zamyslet nad jejich účelem. [24] Právo delegovat člena a náhradníka do všech okrskových komisí ve volebním obvodu, v němž daný politický subjekt kandiduje (§ 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu), je podstatným institutem sloužícím k zabezpečení poctivosti voleb, zabránění manipulaci s odevzdanými hlasovacími lístky a realizací principu volné, rovné a svobodné soutěže politických sil v demokratickém politickém systému (čl. 5 Ústavy a zejména čl. 22 Listiny), resp. jeho konkretizací na zákonné úrovni při organizaci, průběhu a zjišťování výsledků voleb všeho druhu. Kromě senátních voleb je toto právo kandidujícím subjektům přiznáno i pro volby do Poslanecké sněmovny podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu a uplatní se i ve volbách do Evropského parlamentu (§ 18 odst. 3 zákona č. 62/2003 Sb.), v krajských volbách (§ 17 odst. 2 zákona č. 130/2000 Sb.), při volbě prezidenta republiky (§ 18 odst. 2 zákona č. 275/2012 Sb.) a jak bylo již uvedeno výše, též ve volbách do obecních zastupitelstev (již zmíněný § 17 odst. 2 zákona o obecních volbách). Toto právo bylo na základě stejných principů, garantujících rovnost soutěže politických sil, politickým stranám přiznáno již v první československé republice (srov. zejména složení tzv. obvodních volebních komisí, jež plnily roli dnešních okrskových volebních komisí, dle § 9 zákona 123/1920 Sb., kterým vydává se řád volení do poslanecké sněmovny, jenž se i v mnoha detailech shoduje s dnešní právní úpravou, anebo složení tzv. místních volebních komisí, jejichž primárním úkolem bylo sestavování a vedení stálých voličských seznamů, dle § 5 zákona č. 663/1919 Sb., o stálých seznamech voličských). [25] Na toto právo klade velký důraz i novodobá judikatura volebních soudů. Možnost delegace členů okrskových volebních komisí politickými stranami z řad svých členů či sympatizantů pramení z principu pluralitní kontroly férovosti volebního procesu všemi kandidujícími subjekty (citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Vol 4/2012-39, bod 19). Okrsková volební komise jako celek totiž mimo jiné zajišťuje hlasování, dozírá na jeho průběh, sčítá hlasy a vyhotovuje zápis o průběhu a výsledku hlasování (např. § 14e odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu a obdobně v jiných volebních zákonech o jiných druzích voleb). Podle Nejvyššího správního soudu „smyslem tohoto ustanovení nepochybně je, aby členové okrskové volební komise, která je složena ze zástupců odlišných politických stran, ,hlídali‘ navzájem řádný průběh voleb v konkrétním volebním okrsku“ (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, čj. Vol 7/2008-13, č. 2194/2011 Sb. NSS). I v recentní judikatuře Nejvyšší správní soud přiřkl právu kandidujících subjektů delegovat členy do volební okrskové komise významnou roli. Konstatoval, že okrskové volební komise mají co do kontroly hlasování a součtu hlasů zcela zásadní úlohu, neboť je „primárně věcí samotných volebních aktérů, nacházejících se v prostředí svobodné politické soutěže, aby vzájemně kontrolovali dodržování stanovených pravidel. ... Členové volební komise se podílejí také na sčítání konečného výsledku voleb a posuzování platnosti hlasovacích lístků, přičemž právě skutečnost, že jsou delegováni různými politickými subjekty, má zaručit jejich vzájemnou kontrolu. [40] Pokud by členové volební komise měli jakékoliv pochyby o správnosti postupu jiných členů komise, lze důvodně očekávat, že by tyto výhrady uplatnili např. formou odepření podpisu zápisu o průběhu a výsledku hlasování s uvedením důvodů tohoto odepření (§ 42 odst. 1 volebního zákona). Na tomto základě by poté soud mohl přezkoumat postup volební komise z hlediska případného porušení zákona.“ (usnesení ze dne 22. 10. 2014 čj. Vol 18/2014-46, body 38–40). [26] Na předpokladu řádného a reprezentativního složení okrskových volebních komisí je tedy postavena presumpce správnosti výsledků hlasování, jež je úhelným kamenem architektury soudního přezkumu výsledků voleb (viz např. usnesení ze dne 28. 11. 2006, čj. Vol 82/2006-51, nebo usnesení ze dne 23. 11. 2010, čj. Vol 67/2010-47, bod 28, či již citované nedávné usnesení čj. Vol 18/2014-46, bod 18), bez něhož se hroutí. Prakticky řečeno, člen okrskové volební komise delegovaný kandidujícím politickým subjektem je potenciálním zdrojem „zvláště významné indicie“, která by byla způsobilá vyvolat pochybnosti o správnosti vyhlášeného výsledku voleb a na jejímž základě volební soud zpravidla přistoupí k otevření volební dokumentace a přepočítání hlasů. Na straně druhé, pokud kandidující politický subjekt nevyužije svého oprávnění a nedeleguje člena okrskové volební komise, jde to k jeho tíži „co do možnosti přesvědčivě tvrdit konkrétní pochybení v práci volební komise a konkrétní porušení volebního zákona“ (již zmíněné usnesení čj. Vol 18/2014-46, bod 41). [27] Realizace veškerých zmíněných „pojistných“ kroků byla postupem starostů jakožto volebních orgánů stěžovatelce znemožněna s odvoláním na § 70 ve spojení s § 17 zákona o obecních volbách. Podle důvodové zprávy k zákonu o obecních volbách je účelem § 70 zákona o obecních volbách „přehlednost a jednotná organizace voleb včetně úspory finančních prostředků a snížení počtu členů volebních komisí“. Ustanovení § 70 zákona o obecních volbách je přitom organizačně-technického charakteru a vyjadřuje toliko skutečnost, že při souběžném konání voleb do obecního zastupitelstva a voleb do Senátu nemají vedle sebe fungovat dvě okrskové volební komise, nýbrž pouze jedna, a to komise zřízená podle zákona o obecních volbách, která bude současně vykonávat i úkoly komise pro senátní volby. Z tohoto organizačního ustanovení žádným způsobem neplyne, a nesvědčí pro to ani žádný racionální důvod, že by neumožňovalo, či dokonce zakazovalo politickým stranám a jejich kandidátům kandidujícím v příslušném obvodu pouze do Senátu delegaci členů do okrskové volební komise. Přítomnost člena delegovaného politickou stranou, která kandiduje (respektive její kandidát) pouze v jedněch z obou současně konaných voleb, respektuje významnou úlohu okrskových volebních komisí v kontrole volebního procesu a zároveň není z hlediska principů organizace voleb nikomu na újmu. [28] Lze jen poznamenat, že je to právě chaotická právní úprava voleb obsažená v různých zákonech a s odlišnou dobou vzniku, jež vede k nutnosti přijímat taková organizačně-technická ustanovení, jakým je § 70 zákona o obecních volbách. Plně se zde projevuje absence volebního kodexu, jenž by shodně a komplexně upravoval instituty společné všem druhům voleb. A tak řešení souběhu voleb připomíná nabalující se kouli. Zákon o volbách do Parlamentu je z volebních zákonů nejstarší a o souběhu s jinými volbami (kromě souběhu voleb do Senátu a do Poslanecké sněmovny v § 95) nic neříká. Souběh voleb obecních a parlamentních řeší § 70 zákona o obecních volbách ve prospěch okrskových volebních komisí pro volby do zastupitelstev obcí, a to zřejmě jen proto, že zákon o obecních volbách je „mladší“; odpůrkyně 1) sice spatřuje ratio tohoto řešení v tom, že senátní volby se konají jen ve třetině volebních obvodů, zatímco volby do obecních zastupitelstev zpravidla na celém území státu, tento argument však dopadá právě jenom na souběh voleb senátních a obecních, zatímco v případě souběhu s celostátními volbami do Poslanecké sněmovny se neuplatní. Souběh voleb obecních či parlamentních s krajskými volbami upravuje § 64 zákona č. 130/2000 Sb. ve prospěch okrskových volebních komisí pro krajské volby, ještě „mladší“ zákon o volbách do Evropského parlamentu favorizuje okrskové volební komise pro evropské volby (§ 64 zákona č. 62/2003 Sb.). Nejkomplexněji řeší souběh voleb „nejmladší“ zákon o volbě prezidenta republiky (§ 71 zákona č. 275/2012 Sb.), jenž již respektuje význam práva kandidujícího politického subjektu delegovat člena okrskové volební komise a umožňuje to všem kandidujícím subjektům v souběžně pořádaných volbách. Nelze též v této souvislosti nezmínit absenci řešení souběhu voleb s konáním místního referenda, ač jejich současné konání výslovně připouští § 5 odst. 1 zákona 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, což vede k nepraktickým, nehospodárným a z pohledu voličů absurdním situacím, kdy se hlasování ve volbách a místním referendu koná před různými volebními komisemi, v jiných místnostech, či dokonce jiných budovách na území obcí. [29] Odpůrkyně 1) se na podporu metodického stanoviska dovolává již výše citovaného usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 608/2000. Nejvyšší správní soud poznamenává, že jde o nepublikované usnesení, jež podle vlastní judikatury Ústavního soudu (nález ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, N 190/47 SbNU 465, č. 190/2007 Sb. ÚS) nemá žádné precedenční účinky. Nelze také přehlédnout, že bylo vydáno v situaci, kdy stěžovatel požadoval, aby Ústavní soud při souběhu voleb do Senátu a voleb do zastupitelstev krajů přikázal Ministerstvu vnitra vytvoření samostatných okrskových volebních komisí pro volby do Senátu Parlamentu České republiky vedle komisí pro volby krajské. Právě v odpovědi na tento petit Ústavní soud s odkazem na § 64 zákona č. 132/2000 Sb. konstatoval, že „vytvoření samostatných okrskových volebních komisí pro volby do Senátu Parlamentu České republiky je ... v rozporu s platnou právní úpravou“ a odmítl ústavní stížnost jako zjevně neopodstatněnou. Dodatek, že citovaná zákonná úprava „v daném případě nezasáhne žádným způsobem do svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti a tím ani do základních práv a svobod “, nutno interpretovat právě v kontextu požadovaného výroku (tj. „v daném případě“), nadto jde o apodiktickou argumentaci kruhem. V nyní projednávaném případě stěžovatelka nepožadovala zřízení další samostatné okrskové volební komise pro senátní volby, čímž by zcela negovala význam § 70 zákona o obecních volbách. Stěžovatelka se dožadovala toliko delegace členů do okrskových volebních komisí zřízených jinak podle zákona o obecních volbách, na což měla právní nárok podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu, jenž nebyl organizačně-technickým odkazem § 70 zákona o obecních volbách suspendován. [30] „Náplastí“ na porušení práva stěžovatelky nemůže být ani možná přítomnost jiných osob ve volební místnosti při hlasování a počítání hlasů, jak naznačuje odpůrkyně 1), zřejmě s odkazem na § 8 odst. 2 písm. h) zákona o volbách do Parlamentu, resp. § 7 odst. 2 písm. d) zákona o obecních volbách. Z povahy věci může jít jen o nahodilou občanskou kontrolu, toliko doplňkovou k primární záruce spočívající právě v pluralitním složení okrskových volebních komisí, navíc na umožnění přítomnosti při sčítání hlasů není právní nárok, oproti právu kandidujícího politického subjektu delegovat členy okrskových volebních komisí, byť odpůrkyně 1) tvrdí, že všem žadatelům vyhoví. Z obdobných důvodů nelze akceptovat řešení spočívající v možnosti dostat se na záložní seznam uchazečů o místa v okrskové volební komisi, z nichž mohou starostové „dojmenovávat“ členy na místa neobsazená delegáty kandidujících politických subjektů. [31] Restriktivní výklad § 70 ve spojení s § 17 odst. 2 zákona o obecních volbách obsažený v nikým nepodepsaném a nedatovaném metodickém stanovisku Ministerstva vnitra tak byl zjevně nesprávný, jelikož ignoroval výše předestřené ústavněprávní funkce institutu delegování členů do volebních komisí politickými stranami. Tím, že starostové městyse Doudleby nad Orlicí a města Opočna setrvali na tomto výkladu, byť jej v dobré víře přejali z internetových stránek Ministerstva vnitra, znemožnili stěžovatelce účast na pluralitní kontrole férovosti senátních voleb, jichž se zúčastnila, ve volebních okrscích č. 1, 2 a 4 v Opočně a ve volebním okrsku č. 1 v Doudlebech nad Orlicí. Tyto volební orgány tak zatížily proběhlé hlasování v uvedených volebních okrscích závažnou vadou, porušující na zákonné úrovni právo stěžovatelky podle § 14e odst. 3 zákona o volbách do Parlamentu, v rovině ústavní pak volnou, rovnou a svobodnou soutěž politických sil podle článku 5 Ústavy a zejména článku 22 Listiny, podle něhož „zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti“. [32] Ve vztahu ke starostovi obce Podbřezí, byť i tento volební orgán výše uvedený právní názor na stěžovatelku uplatnil a její delegaci do okrskových volebních komisí odmítl, Nejvyšší správní soud k závěru o volební vadě nedospěl, neboť stěžovatelka v této obci neupřesnila, do kterého ze dvou volebních okrsků má být její jediný delegát zařazen. Starosta obce měl sice postupovat podle § 14e odst. 4 in fine zákona o volbách do Parlamentu, resp. podle § 17 odst. 3 in fine zákona o obecních volbách per analogiam, a vybrat okrskovou volební komisi, jejímž členem by se delegát stěžovatelky stal, toto porušení volebního zákona však nemůže zpochybnit hlasování v obou, resp. ve všech okrskových volebních komisích dané obce. Toliko jistota, nikoli hypotetická možnost, že konkrétní okrsková volební komise byla obsazena nesprávně, v rozporu s principem pluralitní kontroly férovosti hlasování, by mohla vést k závěru o zpochybnění hlasování a koneckonců o jeho neplatnosti. V opačném případě by hrozilo, že záměrně neupřesněnou nominací jediného delegáta v obci s více volebními okrsky by si kandidující politický subjekt mohl spekulativně otevírat dveře ke zpochybnění výsledků voleb ve všech volebních okrscích v dané obci, přičemž tuto příležitost by pak podle výsledku hlasování mohl buď využít, anebo ponechat ladem. Návrh na vyslovení neplatnosti hlasování v této obci proto Nejvyšší správní soud pro nedůvodnost zamítl. [33] Vrátíme-li se k inkriminovaným volebním okrskům v Opočně a Doudlebech nad Orlicí, nutno konstatovat, že zjištěná vada se svou povahou a závažností velmi blíží kategorii vad v teorii a některých zahraničních právních řádech nazývaných absolutními vadami volebního řízení. Absolutní vady představují natolik závažné porušení volebních zákonů, že automaticky vedou ke zrušení voleb, volby kandidáta nebo hlasování s nutností jejich opakování. Česká právní úprava soudního přezkumu voleb ovšem kategorii absolutních vad nezná. Všechny možné vady a pochybení je v tomto smyslu třeba považovat za relativní a jejich význam je třeba poměřovat jejich dopadem na výsledek voleb do zastupitelského orgánu jako takového, nebo na výsledek volby konkrétního kandidáta, popř. na celkový výsledek hlasování, a to podle principu proporcionality (nález Ústavního soudu ze dne 18. 1. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 57/10, N 2/60 SbNU 11, č. 2/2011 Sb. ÚS, bod 33, odkazující mimo jiné na nález ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, N 17/36 SbNU 185, č. 140/2005 Sb.). [34] Nejvyšší správní soud proto zkoumal vliv dané vady na celkový výsledek voleb v senátním obvodu č. 48, resp. volby kandidáta za tento volební obvod. Je zřejmé, že prosté „škrtnutí“ výsledků hlasování ve čtyřech inkriminovaných volebních okrscích se na celkových volebních výsledcích v obou kolech senátních voleb ve volebním obvodu č. 48 promítne jen nepatrně, beze změny v pořadí kandidátů, jak ukazuje následující tabulka (srov. s tabulkou v bodu [18]): Kandidát Počty hlasů % hlasů číslo příjmení, jméno, 1. 2. 1. 2. tituly kolo kolo kolo kolo 1 Hlavová Soňa MUDr. SPO SPO SPO 2781 X 6,97 X 2 Sadovský Petr ANO 2011 ANO 2011 ANO 2011 5485 X 13,75 X 3 Antl Miroslav JUDr. ČSSD ČSSD BEZPP 16439 10581 41,22 60,01 4 Cempírek Václav prof. Ing. Ph.D. TOP+STAN TOP 09 TOP 09 3335 X 8,36 X 5 Kučera Roman Ing. Piráti Piráti Piráti 1318 X 3,31 X 6 Lukášek Josef PaedDr. KSČM KSČM KSČM 4292 X 10,76 X 7 Řehák Luboš KDU-ČSL KDU-ČSL BEZPP 6228 7051 15,62 39,99 – Okrsky Voliči Vydané Volební Odevzdané Platné % platných počet zprac. v % v seznamu obálky účast v % obálky hlasy hlasů 1. kolo 241 237 98,3 102136 43087 42,19 42304 39878 94,27 2. kolo 241 237 98,3 102086 17704 17,34 17698 17632 99,63 [35] Ke spekulativním úvahám, jak by se na pořadí kandidátů po prvním kole projevilo, pokud by všechny platné hlasy z inkriminovaných okrsků, nebo dokonce všechny hlasy všech oprávněných voličů v těchto okrscích připadly kandidátu za ANO 2011 Petru Sadovskému, který podle oficiálních výsledků skončil na třetím nepostupovém místě, nevidí Nejvyšší správní soud žádný prostor. Jde jednak o situaci krajně nepravděpodobnou, nadto politické hnutí ANO 2011 ani jiné kandidující subjekty žádnou námitku proti složení okrskových volebních komisí a průběhu a výsledku hlasování v daném volebním obvodu nevznesly; v Doudlebech nad Orlicí a Opočně politické hnutí ANO 2011 ani nikoho do okrskových volebních komisí za sebe nedelegovalo. Stejně tak není vůbec žádný prostor pro spekulativní úvahy, jak by se na pořadí kandidátů po prvním kole projevilo, pokud by všechny platné hlasy z inkriminovaných okrsků nebo dokonce všechny hlasy všech oprávněných voličů v těchto okrscích připadly kandidátu za stěžovatelku Ing. Romanu Kučerovi. Jeho volební výsledek v celém volebním obvodu i ve všech inkriminovaných okrscích byl natolik slabý (podle celkových volebních výsledků skončil na posledním 7. místě s 3,3 % hlasů, resp. 3,3 % hlasů po odečtu, stejné pořadí zaznamenal i v okrsku č. 2 v Opočně s 1 % hlasů a v okrsku č. 2 v Doudlebech nad Orlicí se 4,6 % hlasů, o 6. a 7. místo se dělil i v okrsku č. 4 v Opočně se ziskem 2 % hlasů, toliko v okrsku č. 1 v Opočně se umístil na 5. místě s 5 % hlasů), že by se ani teoreticky nemohl v celkových výsledcích vyšplhat na druhé postupové místo do druhého kola senátních voleb. [36] S ohledem na to Nejvyšší správní soud návrh na neplatnost volby odpůrce 3) senátorem za volební obvod č. 48 zamítl, neboť zjištěná volební vada se na výsledku senátních voleb v obou kolech neprojevila. Vzhledem k absenci dalších volebních stížností proti výsledku voleb a hlasování v tomto volebním obvodu tak lze konstatovat, že navzdory zjištěné volební vadě byl odpůrce 3) řádně zvolen senátorem. [37] Nejvyšší správní soud však stěžovatelce částečně vyhověl co do návrhu na vyslovení neplatnosti hlasování v inkriminovaných volebních okrscích. Výrok o neplatnosti hlasování je adekvátní reakcí na závažnost volební vady, kterou Nejvyšší správní soud shledal. Možnost vyslovit neplatnost hlasování jen v části volebního obvodu až na úroveň jednotlivých okrskových volebních komisí volební zákony ani soudní řád správní neomezuje, ostatně limitování výroku o neplatnosti hlasování jen na volební okrsky, v nichž došlo k závažné volební vadě, odpovídá zásadě minimalizace zásahů soudu do volebního procesu a jeho výsledků a principu přiměřenosti reakce na zjištěnou volební vadu a její závažnost. Vyslovení neplatnosti hlasování jen v některých volebních okrscích nebrání ani výše uvedená judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu o vyloučení tzv. absolutních vad volebního řízení, jež by bez dalšího vedly k vyhovění volební stížnosti, neboť povinnost volebního soudu omezit svůj zásah se vztahuje jen k dopadu zjištěné vady na celkový výsledek voleb, volby kandidáta nebo hlasování, a ten nebyl výrokem o neplatnosti hlasování ve čtyřech inkriminovaných volebních okrscích nijak dotčen. [38] Není proto ani žádný prostor pro vyhlášení opakovaného hlasování v těchto volebních okrscích podle § 79 odst. 2 a 4 zákona o volbách do Parlamentu. Ostatně, opakování hlasování by přicházelo v úvahu jen při vyslovení neplatnosti hlasování v celém volebním obvodu, čehož se stěžovatelka ani nedomáhala, a nikoli jen v jeho části. Jinak by totiž voliči, jimž by bylo umožněno opakované hlasování, mohli oproti ostatním voličům taktizovat a svou volbu strategicky přizpůsobovat přesné znalosti části volebního výsledku; z obdobných důvodů je zakazováno zveřejňování výsledků předvolebních a volebních průzkumů krátce před volbami. Opakované hlasování jen v některých obcích či okrscích by se tak ocitlo v rozporu s principem rovnosti voličů i s principem tajnosti hlasovacího práva, neboť jedna skupina voličů by získala výhodu v možnosti hlasovat se znalostí výsledku hlasování voličů jiných. (...)

decision_1359.txt

k § 25 odst. 5 a 6 a § 65 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky) I. V řízení o přezkumu rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny podle § 65 odst. 1 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, unese navrhovatel břemeno tvrzení a důkazní tak, že v návrhu označí konkrétní skutečnosti (indicie) vyvolávající pochybnost o správnosti výsledků kontroly petice. II. Kontrola petice k podpoře kandidátní listiny podle § 25 odst. 5 a 6 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky, je založena na presumpci správnosti údajů o podepsaných občanech a důkazní břemeno k prokázání toho, že údaje jsou nesprávné, leží na Ministerstvu vnitra. Nepostačuje proto, pokud ministerstvo v rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny uvede, že osoba petenta nebyla v příslušných evidencích nalezena, je-li v nich podle uváděných údajů dohledatelná. V takovém případě musí ministerstvo uvést konkrétní důvod, který vedl k neuznání a nezapočítání podpisu občana. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2022, čj. Vol 9/2022-38) Prejudikatura: č. 2795/2013 Sb. NSS, č. 2796/2013 Sb. NSS, č. 3682/2018 Sb. NSS a č. 3716/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 68/2013 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 27/12). Věc: Mgr. Karel Janeček, MBA, Ph.D., proti Ministerstvu vnitra o registraci kandidátní listiny. Navrhovatel se coby kandidát na funkci prezidenta republiky uvedený na odmítnuté kandidátní listině domáhal toho, aby Nejvyšší správní soud podle § 65 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky a § 89 odst. 2 s. ř. s. uložil Ministerstvu vnitra povinnost jeho kandidátní listinu registrovat. Dne 8. 11. 2022 podal V. Š. jako navrhující občan kandidátní listinu navrhovatele jakožto kandidáta na funkci prezidenta republiky pro volbu konanou ve dnech 13. a 14. 1. 2023. Rozhodnutím ze dne 25. 11. 2022 ministerstvo odmítlo kandidátní listinu podle § 26 odst. 2 písm. d) zákona o volbě prezidenta republiky z důvodu, že přiložená petice na podporu kandidatury obsahovala po kontrole provedené podle § 25 odst. 5 a 6 zákona méně než požadovaných 50 000 podpisů občanů. Navrhující občan připojil ke kandidátní listině petici s celkem 13 128 podpisovými archy, obsahujícími 74 208 záznamů. Ministerstvo nezapočítalo podle § 25 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky do celkového počtu občanů podepsaných na petici 2 380 občanů, neboť u nich chyběl některý ze zákonem požadovaných údajů (jméno a příjmení, datum narození, adresa místa trvalého pobytu, číslo občanského průkazu nebo cestovního pasu a vlastnoruční podpis občana), nebo byl uveden neúplně, případně šlo o záznamy na petičním archu přeškrtnuté. Před započetím namátkové kontroly správnosti údajů na petici tak zůstalo 71 828 občanů. Postupem podle § 25 odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky zjistilo ministerstvo v rámci prvního náhodně vybraného vzorku 8 500 občanů chybovost 33,494 %, a přistoupilo proto ke kontrole dalšího stejně velkého vzorku, u něhož zjistilo chybovost 32,6 %. Podle § 25 odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky tak od celkového počtu 71 828 občanů odečetlo takový počet občanů, který procentuálně odpovídá chybovosti v obou kontrolních vzorcích, konkrétně 23 737 občanů. Ministerstvo tak konstatovalo, že výsledný počet občanů podepsaných na petici je 48 091, tedy nižší než vyžadovaných 50 000. Z toho důvodu rozhodlo o odmítnutí kandidátní listiny. Navrhovatel následně shrnul, že považuje systém výběru kontrolních vzorků za rozporný se zákonem a postup ministerstva při kontrole a vyhodnocení podpisů občanů za nedostatečný, nesprávný a vedoucí k nedůvodnému odmítnutí kandidátní listiny. Současně označil zákonnou úpravu volby prezidenta republiky, zejména pokud jde o ustanovení o podání, náležitostech, kontrole a registraci kandidátní listiny, za netransparentní, nesrozumitelnou, zakládající právní nejistotu a nerovnost mezi kandidáty, a to v takové intenzitě, která zakládá i její protiústavnost a znemožňuje řádné konání voleb. Tato volba je historicky již třetí přímou volbou prezidenta republiky, konanou podle této právní úpravy, přesto se vyskytují a přetrvávají zásadní otazníky, nesrovnalosti, nejistoty a nespravedlnosti. Konkrétně měl navrhovatel za to, že právní úprava vytváří nerovné prostředí ve volební a politické soutěži a omezuje kandidáty navrhované občany v přístupu k veřejným funkcím. Ustanovení § 21 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky nepřiměřeně upřednostňuje postavení poslanců a senátorů, resp. váhu jejich podpisu na podporu kandidáta. Takový kandidát je výrazně zvýhodněn při ohlášení kandidatury co do termínu oznámení své kandidatury, neboť může kandidaturu ohlásit až na poslední chvíli před podáním kandidátní listiny, zatímco kandidáti navrhovaní občanem a shromažďující podpisy občanů ji musí zveřejnit o několik měsíců dříve. Zvýhodněn je také co do vynaložených nákladů, neboť nemusí použít finanční prostředky na shromažďování podpisů a také se dříve může věnovat volební kampani namísto organizace a administrace sběru podpisů pod petici. To vše významně ztěžuje, až znemožňuje nezávislou „občanskou“ kandidaturu a nahrává kandidátům s podporou politiků a různých vlivových skupin. Nedůvodné je podle navrhovatele i to, že zákon o volbě prezidenta republiky požaduje rozdílný rozsah povinných údajů u navrhujících poslanců a senátorů oproti podepisujícím se občanům. Zatímco poslanec a senátor je povinen připojit pouze jméno, příjmení, funkci a podpis, občan musí vedle jména a příjmení připojit také údaj o datu narození, adrese trvalého bydliště, čísle občanského průkazu či cestovního dokladu. Tento odlišný rozsah není odůvodněn, a je proto významně složitější a náročnější získat jeden podpis občana oproti jednomu podpisu poslance či senátora. Další nerovnost vyplývá z § 26 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky a z toho, že kandidát předkládající podpisy zákonodárců je oprávněn ve lhůtě do 50 dnů přede dnem volby odstranit vady kandidátní listiny, tedy opravit nesprávnosti v údajích o poslancích a senátorech, případně jejich jména doplnit, zatímco kandidát podpořený peticí občanů tuto možnost nemá. Zákon o volbě prezidenta republiky je pak podle navrhovatele neústavní také proto, že neumožňuje ověřit skutečnou vůli občana, který svým podpisem na petici podpořil kandidaturu. Podpis občana je jednou z povinných náležitostí petice, avšak není ze strany ministerstva nijak kontrolován. Zákonodárce tak rezignoval na jakoukoliv kontrolu vlastnoručních podpisů jako projevu vůle, což je v rozporu s čl. 56 odst. 5 Ústavy. Kontrola petice se tak omezuje jen na kontrolu úplnosti a v omezené míře správnosti vyplněných kolonek a údajů. Snaha „občanského“ kandidáta o získání podpory občanů se tak proměňuje ve snahu nashromáždit předepsaný počet správných osobních údajů. Navrhovatel byl dále přesvědčen, že ústavodárce předpokládal kontrolu všech podpisů občanů na předložené petici, nikoliv pouze kontrolu namátkovou, jak ji vymezuje § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky. Požadavek Ústavy na dosažení počtu nejméně 50 000 podporujících občanů je zcela zřejmý a není možné jej nahradit způsobem, který zjišťuje dosažení této „mety“ pouze pravděpodobně a zhruba. Z ústavněprávních hledisek proto nemůže namátková kontrola sama o sobě obstát. Její konstrukce podle § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky je však problematická i z jiného hlediska. Jestliže kontrolovaný vzorek vykazuje menší chybovost než 3 %, odečte ministerstvo pouze absolutní počet chyb zjištěný v tomto vzorku, a zákon tak předpokládá správnost všech ostatních údajů mimo kontrolovaný vzorek, což nemusí odpovídat skutečnosti, a jistě neodpovídá. Tedy presumuje správnost ve prospěch kandidáta. Pokud první vzorek vykáže vyšší chybovost, ale druhý vzorek menší než 3 %, odečte se opět pouze absolutní počet chyb v obou vzorcích a zákon předpokládá správnost všech ostatních údajů, tedy opět jde o konstrukci ve prospěch kandidáta. Naopak však platí, že pokud oba vzorky mají chybovost vyšší než 3 %, odečte se od celkového počtu údajů počet údajů procentuálně odpovídajících chybovosti v obou vzorcích. V tomto případě tak zákon předpokládá chybovost i ve zbývající části petice dovozenou z chybovosti v obou kontrolních vzorcích, presumuje tak nesprávnost údajů v neprospěch kandidáta. Navrhovatel v této souvislosti odkázal na odlišné stanovisko soudců Josefa Baxy, Radana Malíka a Jana Passera k usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 11/2012-77, č. 2795/2013 Sb. NSS, Okamura, podle něhož mimo jiné není zřejmé, proč 2,99% chybovost prvního vzorku vede k předpokladu, že zbývající údaje jsou správné, a proč naopak chybovost v obou vzorcích nad 3 % vede k předpokladu, že zbývající část je ve stejném rozsahu nesprávná. Tato konstrukce může vést dle navrhovatele k absurdnímu výsledku, který lze ilustrovat na příkladu, kdy kandidát shromáždí 49 000 podpisů, o nichž ví, že jsou v pořádku a správné, a to díky neoprávněnému přístupu do evidence obyvatel. K nim vědomě přidá 1 400 podvodných, zcela vymyšlených podpisů a odevzdá petici podpořenou celkem 50 400 občany. Odevzdaných 1 400 podvodných podpisů představuje 2,77 % všech podpisů. Ministerstvo při kontrole vzorku 8 500 podpisů zjistí 236 chybných podpisů, tj. 2,77 %. Výsledkem kontroly bude, že odečte od celkového počtu pouze těchto 236 podpisů a kandidát s výsledkem 50 164 uznaných podpisů bude připuštěn k volbě. Tento příklad dle navrhovatele dokládá absurdnost systému, který tak umožňuje kandidovat těm, kdo vědomě podvádějí a objektivně neodevzdali požadovaný počet platných podpisů. Z těchto důvodů proto navrhovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby postupem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy předložil věc Ústavnímu soudu k posouzení ústavní konformity aplikované právní úpravy. Pokud by Nejvyšší správní soud tomuto návrhu nevyhověl, pak navrhovatel zpochybnil zákonnost rozhodnutí ministerstva o odmítnutí kandidátní listiny a vytknul mu nesprávný postup. Ministerstvu vytýkal nevhodnou a nesprávnou metodiku pro výběr a zpracování náhodných vzorků. Kontrola provedená namátkově podle § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky vede pouze k předpokladu a odhadu a její výsledek nemůže odpovídat skutečnosti. To podle navrhovatele předpokládá kontrolu údajů v celém rozsahu. Vedle toho byl však postup ministerstva při výběru vzorků a jejich vyhodnocení nedostatečný a chybný. Obavy navrhovatele byly intenzivnější proto, že již při předchozích volbách došlo k závažným pochybením v procesu kontroly vzorků. V této volbě pak představovalo vyhodnocení vzorků u jednotlivých kandidátů značný exces na obě strany. Byli zde kandidáti (D. Nerudová a P. Pavel) s výrazně nízkou chybovostí, kterou statisticky nelze podložit, a navrhovatel a další dva kandidáti (K. Diviš a T. Březina) s vysokou chybovostí, která rovněž neodpovídala statistické pravděpodobnosti. Právní úprava neumožňuje kandidátům údaje uváděné občany na petičních listinách jakkoliv ověřovat a navrhovatel se musel spolehnout na dobrou vůli občanů a důvěřovat, že údaje uvedli ve všech detailech správně. Namísto zohlednění tohoto složitého postavení kandidátů byla neúměrně zvýšena chybovost v rámci kontrolovaných vzorků, a tudíž i v nekontrolované části archů. Nemožnost ověřovat údaje získané od občanů tak opět vytváří nepřijatelný stav, který může vést kandidáta až k tomu, že ve snaze odstranit pochyby o správnosti údajů získá přístup k údajům z některého z veřejně nedostupných registrů a evidencí a údaje na petici si zkontroluje. Navrhovatel poukazuje na to, že například kandidátka D. Nerudová dle svých slov sama vyřadila až 20 000 z celkového počtu 100 000 podpisů. Důvodem podle navrhovatele mohla být buď nečitelnost či nekompletnost údajů, nebo také vědomí o jejich nesprávnosti, k čemuž lze dospět pouze porovnáním údajů s registry. Podle navrhovatele neexistuje z hlediska matematické logiky jiné vysvětlení, než že tým D. Nerudové musel mít přístup do těchto neveřejných registrů. Tento systém je tak nespravedlivý a staví kandidáty, kteří chtějí být čestní a nezískají možnost ověřovat údaje získané od občanů s údaji v neveřejných registrech a evidencích, do zásadní nevýhody. Tak jako právní úprava nedává kandidátům možnost ověřovat správnost údajů získaných od občanů, neumožňuje jim ani zkontrolovat správnost postupu ministerstva při vyhodnocení jednotlivých podpisů, zejména jak vybralo kontrolní vzorky a jak jednotlivé údaje kontrolovalo. Metodické pokyny úředníkům jsou navíc stanoveny pouze neveřejným vnitřním předpisem (pokynem č. 2 náměstka ministra vnitra pro řízení sekce legislativy a státní správy ze dne 18. 10. 2022, dále jen „pokyn náměstka č. 2“). Takový postup je podle navrhovatele netransparentní a v rozporu s § 69 písm. b) bodem 1 zákona o volbě prezidenta republiky. Navrhovatel konstatoval, že v jeho případě ministerstvo nejprve vyřadilo 2 380 občanů z důvodu, že jejich údaje byly neúplné, a uznalo jako celkový počet pouze 71 828. Trval však na tom, že petice obsahovala celkem 73 037 řádných záznamů, a navrhl, aby soud překontroloval údaje u všech 2 380 vyřazených občanů, kteří nebyli zahrnuti do kontroly. I kdyby se vycházelo z počtu 71 828, pak muselo ministerstvo prokázat alespoň 21 829 chybných podpisů, které od celkového počtu odečetlo. Ve skutečnosti totiž zjistilo pouze 5 618 chybných údajů, které vztáhlo na zbývající část petice. Jako konkrétní případ flagrantního pochybení pak navrhovatel uvedl to, jak ministerstvo vyhodnotilo údaje o jeho vlastní osobě. Na petičním archu označeném jako č. 15007353 totiž navrhovatel připojil i vlastní údaje a podpis, avšak při kontrole byly údaje vyhodnoceny jako chybné. Navrhovatel fotokopií svého občanského průkazu doložil, že všechny údaje o jeho osobě uvedené na archu jsou naopak správné. Z toho dovodil, že postup ministerstva byl zřejmě nesprávný, což zakládá pochybnosti o tom, zda úředníci nepostupovali stejně i ve všech ostatních případech. S ohledem na to navrhovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby překontroloval všechny údaje všech občanů na petici, a to nejméně v takovém rozsahu, dokud nezjistí alespoň 21 829 chybných podpisů. Navrhovatel byl přesvědčen, že postup ministerstva byl neústavní, nezákonný a nesprávný, a navrhl proto, aby mu Nejvyšší správní soud uložil povinnost kandidátní listinu registrovat. Ministerstvo ve svém vyjádření k návrhu zdůraznilo, že při kontrole petic se musí řídit platnou právní úpravou. Tato úprava mu ukládá ověřit správnost údajů na náhodně vybraném kontrolním vzorku čítajícím 8 500 podpisů, případně ještě na druhém vzorku, a stanoví pravidla, na základě kterých ministerstvo odečítá příslušný počet podpisů z celkového počtu. Jakékoliv úvahy o tom, jaký postup by byl de lege ferenda spravedlivější, jsou však pro přezkoumávaný výsledek registračního řízení irelevantní. Také metodika ke kontrole petic, která je přílohou pokynu náměstka č. 2 a která byla Nejvyššímu správnímu soudu na jeho výzvu předložena, se pohybuje v mantinelech ústavní a zákonné úpravy. Byla vydána ve formě interního aktu řízení a jejím hlavním smyslem bylo, aby všechny osoby zapojené do kontroly petic postupovaly podle stejných pravidel a principů. Námitka navrhovatele, že takový postup by měl být stanoven obecně závazným právním předpisem (vyhláškou), nemá oporu v zákoně o volbě prezidenta republiky. Ustanovení § 69 písm. b) bodu 1 zákona o volbě prezidenta republiky se týká postupu při sestavování registru kandidátů, nikoliv kontroly správnosti údajů na peticích. Navrhovatel pak formuloval toliko obecnou domněnku, že postup při kontrole byl nedostatečný a chybný, což dovozoval z některých pochybení ministerstva při volbě před 10 lety. Jedná se o obecná a hypotetická nařčení, na něž nemůže ministerstvo reagovat. Dále navrhovatel opíral svou argumentaci o excesy ve zjištěné chybovosti. Nízká chybovost pod 3 % však nebyla ničím neobvyklá, například v rámci registračního řízení v roce 2017 měli dva kandidáti (J. Drahoš a M. Horáček) zjištěnou chybovost menší než 3 %. Zjištění chybovosti až desetkrát větší pak nebylo chybou ministerstva a nestála za ní ani snaha některého z kandidátů zvýhodnit či naopak poškodit. Navrhovateli však bylo možné přisvědčit v tom, že kandidátům podporovaným občany neposkytuje zákon žádné podpůrné prostředky pro předběžné ověření existence podepsaných petentů a kontrolu správnosti údajů. Objektivní podmínky jsou však pro všechny tyto kandidáty stejné a je jejich věcí, jak se s nimi vypořádají a jakou zvolí organizaci sběru podpisů. Jestliže navrhovatel nesouhlasil s prvotním vyřazením 2 380 podpisů, které vůbec nebyly započítány do celkového počtu podpisů na petici, pak ministerstvo uvedlo, že v rozhodnutí uvedlo důvody pro jejich vyřazení. Navrhovatel se sice domáhal po Nejvyšším správním soudu jejich překontrolování, avšak neuvedl konkrétní důvod, na jehož základě vyřazení zpochybňoval. Stejně tak, pokud požadoval kontrolu celé petice, vycházelo to buď z nepochopení § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky, nebo se navrhovatel domáhal toho, aby Nejvyšší správní soud postupoval v souladu s jeho představou o spravedlivém vyhodnocení petice, ale v rozporu se zákonem. K pochybení, které navrhovatel zmínil ve svém vlastním případě, ministerstvo uvedlo, že záznam nebyl automatizovaně ztotožněn (software sloužící pro převod ručně psaného textu do textu strojového převedl údaje v podobě, která neodpovídala existujícímu záznamu osoby v evidencích), a postoupil tak do manuálního ověřování. Petent (v tomto případě totožný s osobou navrhovatele) nebyl „operátorem“ manuálního ztotožňování ověřen z důvodu uvedení nesprávného údaje, konkrétně čísla dokladu (zcela korektně však nebyla zapsána ani adresa). „Operátor“ pak dospěl k závěru o uvedení nesprávného čísla dokladu na základě porovnání elektronického obrazu řádku z petičního archu s údaji nalezenými v evidenci obyvatel. Přestože některé číslice z čísla dokladu uvedeného petentem nebyly jednoznačně čitelné, neboť u první číslice nebylo zřejmé, zda se jedná o „1“, nebo „2“, a u číslice „1“ na páté pozici se její psaní neshodovalo se zapsáním stejné číslice na ostatních údajích o petentovi (byla psána se „zobáčkem“, zatímco v tomto případě pouze s čárkou), uznalo ministerstvo, že „operátor“ postupoval v tomto případě příliš formalisticky. Ministerstvo však zastávalo názor, že optikou tohoto jednoho doloženého hraničního případu, kdy záznam měl být spíše uznán, nelze nahlížet na dalších neuznaných 2 733 záznamů z prvního vzorku a 2 549 ze vzorku druhého. Z jediné sporné situace nebylo možné usuzovat na systémové pochybení ve vztahu k dalším nesprávným a neuznaným záznamům a nemohlo to vést automaticky k požadavku na kompletní kontrolu ze strany Nejvyššího správního soudu. Ostatně přístup, který by byl založen na presumpci nesprávnosti, sám navrhovatel principiálně odmítá. Ministerstvo dále uvedlo, že mu nepřísluší, aby se vyjadřovalo k namítané protiústavnosti zákona o volbě prezidenta republiky. K tomu je povolán podle čl. 95 odst. 2 Ústavy pouze soud. K otázce přiměřenosti požadavku na 50 000 podpisů v porovnání s počty podpisů navrhujících poslanců a senátorů se však již vyslovil Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 27/12, č. 68/2013 Sb. ÚS, Okamura. Ministerstvo se konečně ohradilo proti námitce, že zcela rezignovalo na kontrolu vlastnoručních podpisů petentů. Zákon o volbě prezidenta republiky nepožaduje úředně ověřený podpis a ministerstvo nemá žádnou zákonnou oporu a nástroj k tomu, aby mohlo věrohodně zjišťovat, zda se petenti vlastnoručně podepsali. Skutečnost, že podpis na petici je opravdu projevem vůle petenta, je do jisté míry zaručena tím, že mezi požadovanými údaji je i číslo dokladu totožnosti (občanského průkazu nebo cestovního pasu). Navrhovatel reagoval na vyjádření ministerstva replikou, v níž setrval na svém návrhu a uplatněných argumentech. Zdůraznil, že ministerstvo ve vyjádření uznalo nesprávný postup při kontrole jeho vlastních údajů na petici. Tím i přiznalo, že „operátor“ nepostupoval v souladu s metodikou ke kontrole petic, podle níž mělo ministerstvo postupovat tak, aby se v maximální míře pokusilo petenta ztotožnit. Navrhovatel nesouhlasil s tím, že tento případ byl pouhým excesem a že z jediné sporné situace nelze vyvozovat systémové pochybení. Klade otázku, jak velká je pravděpodobnost, že by právě a pouze tento jeden podpis byl ministerstvem jako jediný vyhodnocen nesprávně. Byl tak přesvědčen, že i tento jeden příklad vedl k důvodným pochybám o řádném postupu ministerstva při kontrole podpisů. Navzdory svým omezeným možnostem, jak ověřovat údaje na petici, poukázal na další případ, kdy ministerstvo záznam nesprávně vyhodnotilo. Jednalo se o záznam na archu č. 15008524, řádek 1, na němž byly uvedeny všechny údaje o občanovi správně, přesto jej ministerstvo neuznalo (k tomu navrhovatel opět připojil kopii občanského průkazu občana a kopii záznamu v petičním archu). Rekapituloval z vyjádření ministerstva, že uchazečům o úřad prezidenta na základě podpory občanů neposkytuje zákon žádné podpůrné prostředky pro předběžné ověření existence petentů či kontrolu správnosti jimi uvedených údajů. O to víc je však podle navrhovatele žádoucí, aby ministerstvo postupovalo v souladu s vlastní metodikou a proklamacemi, vyjádřenými v rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny. Tyto příklady jednoznačně ukázaly, že ministerstvo tak nepostupovalo. S ohledem na časové a technické možnosti tak navrhovatel předložil dostatečně zřetelné důkazy a tvrzení pro to, aby Nejvyšší správní soud podrobil postup ministerstva revizi a údaje na peticích překontroloval. Jen tak podle něj bylo možné určit, zda byl postup excesem, nebo systémovým pochybením. Pokud jde o tvrzení ministerstva, že ke všem tzv. občanským kandidátům přistupovalo věcně a bez jakéhokoliv náznaku některého z nich zvýhodnit či poškodit, navrhovatel netvrdil, že některého z nich zvýhodnilo. Poukázal na nerovné podmínky pro všechny kandidáty před odevzdáním petičních archů. Pokud kandidátka D. Nerudová vyřadila podle svého prohlášení 20 000 podpisů, muselo se jednat o tisíce celých petičních archů. Ke zjištění, že jde o falešné údaje, musel mít její tým přístup do některé z databází či evidencí, neboť jejich validitu nelze v drtivé většině případů jiným způsobem ověřit. Případy na první pohled prokazatelně falešných archů, například pro stejný rukopis a podpisy, jsou podle navrhovatele ojedinělé. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [36] Sám navrhovatel rozdělil svou argumentaci do dvou částí, v nichž napadá ústavní konformitu právní úpravy obsažené v zákoně o volbě prezidenta republiky (zejména § 25 a 26) a nezákonnost a vadnost postupu ministerstva při ověřování správnosti údajů na petici připojené ke kandidátní listině a z toho vyplývající nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí registrace kandidátní listiny podle § 26 odst. 2 písm. d) zákona o volbě prezidenta republiky. Nejvyšší správní soud ctil strukturu této argumentace a jednotlivé navrhovatelovy námitky vypořádá ve stejném pořadí. V.1 Soulad právní úpravy s ústavním pořádkem [37] Jak připomněl sám navrhovatel, současná volba prezidenta republiky je historicky již třetí přímou volbou probíhající podle právní úpravy obsažené v čl. 56 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 71/2012 Sb., a v zákoně o volbě prezidenta republiky. Nejvyšší správní soud i Ústavní soud tak již měly příležitost se k celé řadě sporných otázek, a to včetně ústavní konformity, vyjádřit. Konkrétní navrhovatelovy námitky zpochybňující soulad aplikované právní úpravy s ústavním pořádkem tak nejsou nijak převratně nové; naopak, s většinou z nich se již oba soudy vypořádaly ve své předchozí judikatuře, především v usnesení Nejvyššího správního soudu ve věci Okamura a v nálezu Ústavního soudu ve věci Okamura. Většinu z nich navrhovatel převzal a také výslovně reprodukoval z odlišného stanoviska soudců připojeného k výše uvedenému usnesení Nejvyššího správního soudu; Nejvyšší správní soud však připomíná, že v jejich hodnocení je vázán samotným usnesením, k němuž dospěla tehdejší většina volebního senátu, jakož i závěry vyplývajícími z výše uvedeného nálezu Ústavního soudu. [38] Navrhovatel zpochybnil soulad právní úpravy s ústavním pořádkem z několika důvodů, které lze shrnout do následujících celků. Namítá, že rozlišení kandidátů navrhovaných poslanci a senátory na straně jedné a občany na straně druhé zakládá jejich nerovnost v přístupu k volené funkci. Mají nerovné postavení při splnění podmínek registrace kandidátní listiny, z hlediska zákonem vyžadovaných údajů o navrhujících poslancích a senátorech a podporujících občanech, časové a finanční náročnosti sběru podpisů a je s nimi konečně nerovně zacházeno i v procesu odstraňování vad kandidátní listiny. Další neústavnost spatřuje navrhovatel v právní úpravě ověřování správnosti údajů na petici podle § 25 odst. 5 a 6, která je pouze namátková, a navíc není zaměřena na ověření pravosti podpisu. [39] Otázkou nerovného postavení kandidátů navrhovaných poslanci a senátory a občanem se již zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak i soud ústavní. Ten v nálezu ve věci Okamura především zdůraznil, že toto rozlišení je stanoveno již v samotném ústavním pořádku (čl. 56 odst. 5 Ústavy), přičemž v podmínkách parlamentní formy vlády má objektivní odůvodnění a je přiměřené (bod 53 nálezu). [40] Za požadavkem doložení alespoň 50 000 občanů podporujících občanskou kandidaturu (tedy kandidátní listinu kandidáta podanou občanem jako navrhovatelem) a neúměrně menšího počtu navrhovatelů z řad poslanců (dvacet) a senátorů (deset) stojí nezbytnost zjistit politickou relevantnost takové kandidatury a její vážnost. Zatímco v případě návrhu poslanců a senátorů vyplývá taková relevantnost již ze skutečnosti, že vykonávají mandát vzešlý z voleb, v případě kandidáta navrhovaného občanem zvolil sám ústavodárce kritérium podpory ze strany 50 000 občanů. Výjimečnost postavení poslance či senátora spočívá právě v tom, že je reprezentantem lidu zvoleným do zastupitelského sboru, v němž zastupuje a hájí určité hodnotové, názorové a morální postoje (usnesení ze dne 13. 12. 2017, čj. Vol 84/2017-175, č. 3716/2018 Sb. NSS, Holovská, bod 92). Každému z potenciálních kandidátů na funkci prezidenta je však otevřena možnost, aby se dle své vlastní úvahy ucházel o podporu přímo u občanů, anebo aby ji hledal u poslanců a senátorů; v tom jsou „startovní“ pozice všech potenciálních kandidátů stejné (usnesení ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 8/2012-28, Světnička). Odlišné postavení těchto dvou kategorií kandidátů, resp. jejich navrhovatelů (poslanci, senátoři, jednotlivý občan), z pohledu faktické, časové či finanční náročnosti splnění podmínek zákona pak vyplývá již z povahy věci. V tom však nelze shledávat diskriminaci založenou právní úpravou. Ostatně i kandidát navrhovaný občanem může dle svého vlastního rozhodnutí přistoupit ke splnění zákonných podmínek různě, ať už se spolehne na shromažďování podpisů na dobrovolnické bázi, což by zřejmě nejlépe odpovídalo občanskému charakteru takové kandidatury, nebo angažuje profesionální agentury, které sbírají podpisy občanů podle objednávky takříkajíc „na klíč“; zákon tyto metody nepředepisuje ani nezakazuje (srov. nález ÚS ve věci Okamura, bod 53). [41] Navrhovatel namítl, že nerovnost spočívá také v tom, že od poslanců a senátorů jakožto navrhovatelů se vyžaduje jiný (menší) rozsah osobních údajů (jméno, příjmení, uvedení údaje, zda jde o poslance, či senátora, a podpis), než je tomu u navrhujícího občana (jméno, příjmení, datum narození, adresa trvalého pobytu a podpis) a podporovatelů petice (jméno, příjmení, datum narození, adresa trvalého pobytu, číslo občanského průkazu nebo cestovního pasu a podpis). Tento rozdíl však opět vyplývá ze specifického postavení poslanců a senátorů, kteří jsou navrhovateli z titulu výkonu svého mandátu; jedná se o ústavní činitele a veřejně známé osoby, u nichž je podstatné doložit právě a jenom výkon mandátu; jejich osobní údaje vyjma jména a příjmení jsou nepodstatné, resp. v pochybnostech snadno a rychle ověřitelné. [42] Naopak u navrhujícího občana a petentů je třeba ověřit přinejmenším to, že skutečně existují a že jsou sami oprávněni volit prezidenta republiky, což je opět přímo požadavek čl. 56 Ústavy. Odlišný rozsah zákonem vyžadovaných údajů sleduje legitimní účel a je objektivně odůvodněný. Ostatně také další zákony upravující shromažďování podpory v podobě petice vyžadují uvádět jméno, příjmení a bydliště (§ 4 odst. 1 zákona č. 85/1990 Sb., o právu petičním), a tam, kde je třeba podrobněji ověřovat oprávněnost petenta, i další osobní údaje [například datum narození – viz § 11 odst. 2 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, § 11 odst. 2 zákona č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změně některých zákonů, či § 61 odst. 2 písm. d) zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů]. [43] Pokud jde o tvrzení týkající se nerovného zacházení s kandidáty při odstraňování vad kandidátních listin, navrhovatel se mýlí v tom, že po uplynutí lhůty pro podání kandidátní listiny lze (oproti podpisům na petici) doplňovat navrhovatele z řad poslanců a senátorů, resp. jejich podpisy. Ani v jejich případě to totiž možné není; v podrobnostech viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2022, čj. Vol 17/2022-26, Hrančík. [44] Nejvyšší správní soud i Ústavní soud se pak v minulosti již vyjádřily k ústavnosti metody kontroly údajů na petici na základě náhodného výběru jednoho až dvou vzorků čítajících celkem až 17 000 záznamů. Nejvyšší správní soud v usnesení ve věci Okamura konstatoval, že ústavnímu požadavku 50 000 podpisů na petici neodpovídá jen norma zavazující ministerstvo ke kontrole správnosti všech podpisů. Článek 56 odst. 5 Ústavy nemá jen jednu správnou zákonnou implementaci a zákonodárce zvolil s ohledem na počet 50 000 podporujících občanů metodu náhodného výběru dvou vzorků. Kontrola až 17 000 petentů, samozřejmě při zachování nahodilosti výběru, umožňuje určit chybovost celé petice s vysokou mírou určitosti. Kontrola však musí být založena na presumpci správnosti uváděných údajů (k tomu viz dále, bod [71] tohoto usnesení). U každého navrhovatele předkládajícího petici nutno předpokládat přesvědčení o její správnosti a úplnosti; podáním návrhu s přílohou v podobě petičních archů splnil vůči ministerstvu „břemeno tvrzení“, důkazní břemeno opaku pak leží na ministerstvu (usnesení NSS ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 13/2012-36, č. 2796/2013 Sb. NSS, Bobošíková, bod 34). Nejvyšší správní soud za ústavněprávně přípustnou považoval také presumpci nesprávnosti údajů na peticích, založenou na „extrapolaci“ (vztažení) skutečně zjištěné chybovosti v kontrolovaných vzorcích na zbývající část petice (§ 25 odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky), pokud je vykládána a používána restriktivně a s jednoznačnou oporou v zákoně (bod 39 usnesení ve věci Bobošíková). Jako ústavně konformní pak akceptoval metodu ověřování správnosti údajů na peticích také Ústavní soud (bod 58 nálezu ve věci Okamura). [45] To se konečně týká i otázky ústavního deficitu, který má podle navrhovatele spočívat v tom, že se nijak neověřuje autenticita podpisů jednotlivých občanů. Ověřovat, zda je připojený podpis vskutku skutečným podpisem občana a projevem jeho skutečné vůle, by předpokládalo požadavek předchozí legalizace, tedy úředního ověření, každého podpisu, což by při Ústavou vyžadovaném počtu 50 000 občanů sběr takříkajíc „v terénu“ ještě více znesnadnilo a představovalo by naopak značnou překážku v přístupu k „občanské“ (oproti „parlamentní“) kandidatuře. Dodatečná kontrola ministerstvem bez požadavku předchozí legalizace by byla v podstatě nemožná, zvláště v časovém rámci, který je pro ověření správnosti údajů zákonem stanoven (usnesení NSS ve věci Okamura, bod 31). Zkoumání pravosti podpisů nad rozsah kontroly správnosti uváděných údajů by mohlo vést ke zjištění ještě větší chybovosti a pro navrhovatele, resp. kandidáty, by bylo nakonec méně příznivé (nález ÚS ve věci Okamura, bod 61). To však neznamená, že by bylo nepostižitelné, pokud by se zjistilo, že někdo opravdu padělal podpisy na peticích podporujících kandidaturu. Takové jednání by mohlo naplnit skutkovou podstatu trestného činu maření přípravy a průběhu voleb a referenda podle § 351 třetí alinea trestního zákoníku. Pokud by takové jednání bylo prokázáno v řízení před ministerstvem nebo před soudem, pak by samozřejmě takové podpisy také nemohly být uznány. Zákon pouze vychází z toho, že se nekontrolují apriorně. [46] Příklad uváděný navrhovatelem k doložení údajné absurdity a nespravedlnosti systému namátkové kontroly vychází z předpokladu, že navrhovatel kandidátní listiny má přístup do neveřejných registrů a evidencí, a proto získá jistotu, že předkládaná část údajů nevykazuje žádné chyby. Tato úvaha tedy předpokládá, že navrhovatel si nezákonně zajistil přístup do neveřejných systémů a že jedná nejen nepoctivě, ale i protiprávně, dokonce v rovině trestního práva. Takové východisko navrhovatelových úvah však soud nemůže přijmout a považuje tuto argumentaci za ryze spekulativní. [47] Nejvyšší správní soud shrnuje, že navrhovatel postavil svoji argumentaci o neústavnosti právní úpravy na námitkách, s nimiž se již soudy v minulosti vypořádaly. Soud proto neshledal důvody k přerušení řízení a podání návrhu Ústavnímu soudu na posouzení souladu aplikované právní úpravy s ústavním pořádkem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a mohl přistoupit k posouzení části návrhu, v níž navrhovatel zpochybnil nesprávný a nezákonný postup ministerstva při kontrole petice. V.2 Nesprávný a nezákonný postup ministerstva [48] V další části návrh zpochybňuje správnost postupu ministerstva a jeho rozpor se zákonem. Navrhovatel poukazuje na to, že navrhující občan předložil petici obsahující údaje a podpisy celkem 73 037 občanů, a trvá na tom, že v jejich případě nebylo důvodu pochybovat o jejich správnosti. Ministerstvo před započetím kontroly správnosti vyřadilo 2 380 občanů podle § 25 odst. 4 zákona o volbě prezidenta republiky a uznalo toliko 71 828 jako celkový počet občanů podporujících petici. Navrhovatel proto Nejvyšší správní soud žádá, aby překontroloval všech těchto 2 380 záznamů. [49] Dále navrhovatel zpochybnil průběh a vlastní výsledek kontroly dvou vybraných vzorků čítajících celkem 17 000 petentů. V nich ministerstvo shledalo celkem 5 283 chybových záznamů (2 734 v prvním vzorku a 2 549 ve druhém), na jejichž základě postupem podle § 25 odst. 6 zákona o volbě prezidenta republiky vyřadilo z petice dalších 21 829 údajně chybných záznamů, a uznalo tak pouze 48 091 občanů coby podporovatelů petice. Ministerstvo tak ve skutečnosti zjistilo pouze 5 283 chybných údajů a zbývající chybovost dovozuje na základě presumpce nesprávnosti zbytku petice. V této části navrhovatel po Nejvyšším správním soudu proto požaduje, aby fakticky překontroloval správnost celé petice, tedy údajů o 71 828 občanech, resp. minimálně v takovém rozsahu, dokud skutečně nezjistí 21 829 vadných záznamů. V.2.1 Procesní podmínky přezkumu volebním soudem a jeho rozsah [50] Předtím, než Nejvyšší správní soud přistoupí k věcnému posouzení této části návrhu, musí předeslat následující. Již ve věci Okamura byl Nejvyšší správní soud konfrontován se stejným návrhem na ověření správnosti údajů o všech petentech a přepočítání výsledků kontroly bez ohledu na znění § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky. Dospěl přitom k závěru, že ze subsidiarity soudní ochrany plyne, že Nejvyšší správní soud ověřuje toliko stejný postup, který před ním dle zákonné úpravy uplatnilo ministerstvo. Bylo by vskutku absurdní a technicky nemožné, aby ministerstvo bylo povoláno k namátkové kontrole petic, zatímco soud byl v rámci přezkumu jeho postupu – za situace, kdy metoda namátkové kontroly a „extrapolace“ jejích výsledků na zbývající část petice byla i ze strany Ústavního soudu shledána ústavně konformní – povinen provést kontrolu celé petice v neomezeném rozsahu. [51] Nejvyšší správní soud, stejně jako ministerstvo, je vázán ústavním příkazem pohybovat se v mezích zákonem stanovené pravomoci (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a pokud je zákonná úprava v souladu s ústavním pořádkem, nelze svěřenou pravomoc rozšiřovat nad rozsah zákona. Pokud postup podle § 25 odst. 5 a 6 zákona o volbě prezidenta republiky v minulosti aproboval Ústavní soud jako ústavně konformní a akceptoval, aby ministerstvo vykonávalo kontrolu pouze omezené části petice, pak není důvodu, aby soud v rámci přezkumu postupu a rozhodování ministerstva prováděl nad rozsah zákona kontrolu faktické správnosti celé petice. Nejvyšší správní soud se proto může pohybovat pouze ve stejných mezích stanovených zákonem. [52] Dále je třeba připomenout, že i ve volebních věcech stíhá navrhovatele břemeno tvrzení a důkazní. V řízeních týkajících se přezkumu výsledků voleb dospěl Nejvyšší správní soud v minulosti k závěru, že s ohledem na to, že navrhovatel nemá přístup k volební dokumentaci, postačí, nabídne-li soudu toliko indicii vyvolávající pochybnosti o správnosti výsledků zjištěných volebními orgány (usnesení ze dne 19. 11. 2017, čj. Vol 58/2017-187, č. 3682/2018 Sb. NSS). V nynějším řízení o přezkumu registrace kandidátní listiny sice navrhovatel má přístup do dokumentace, která je podkladem registračního řízení, avšak jeho možnosti předkládat tvrzení a navrhovat důkazy jsou velmi omezené. Zjištění ministerstva nemá sám možnost ověřit, zejména je konfrontovat s neveřejnými registry a evidencemi, které ministerstvo při kontrole užilo podle § 8 odst. 3 zákona o volbě prezidenta republiky. [53] Lze si sice představit, že kandidát, navrhující občan, případně členové jejich týmu, začnou objíždět jednotlivé vyřazené petenty podle uvedených adres trvalého pobytu a žádat je o předložení občanského průkazu za účelem konfrontace se závěry ministerstva. Ve lhůtě pro podání návrhu na soudní ochranu proti rozhodnutí o odmítnutí kandidátní listiny (dva pracovní dny ode dne doručení rozhodnutí) však zjevně mohou stihnout takto ověřit jen nepatrný počet vyřazených podpisů. Petenti navíc nemusí být na adresách trvalého pobytu zrovna v danou chvíli k zastižení, mohou bydlet na jiných adresách, v mezidobí se přestěhovat či zemřít. Mohou mít i nedůvěru k cizím lidem, kteří se náhle objeví u jejich dveří a budou požadovat předložení jejich dokladů totožnosti. Je to totiž zcela jistě jiná situace, než když své údaje původně poskytli dobrovolně u petičního stánku. Pokud bude ministerstvo chybovat ve vyhodnocení většího počtu záznamů, je nereálné, aby kandidát nebo navrhující občan ve lhůtě pro podání návrhu doložili, že jde o údaje správné. Jistě lze namítnout i to, že pokud kandidát nebyl dostatečně pečlivý a ministerstvo mu vyřadilo velké množství podpisů, jde o jeho problém. Tato myšlenka by však byla správná jen za předpokladu, že ministerstvo vyřadilo velké množství podpisů po právu. To však nelze v době podání návrhu ještě zjistit, neboť právě to, zda a případně kolik podpisů bylo vyřazeno po právu, je předmětem sporu. Pokud by ministerstvo vyřadilo nedůvodně i jen nižší stovky podpisů, které jsou však klíčové pro překročení hranice 50 000 podpisů, kandidát či navrhující občan by fakticky neměl žádnou možnost unést své důkazní břemeno. [54] Přesto lze očekávat, že pokud by ministerstvo skutečně ve větší míře chybovalo, pak se alespoň u několika jednotlivců podaří poukázat na to, že jejich údaje byly vyhodnoceny chybně. I za této situace tedy má navrhovatel při zpochybnění správnosti postupu ministerstva možnost, a proto i povinnost, předložit soudu alespoň některé konkrétní indicie vyvolávající závažné pochybnosti o správnosti postupu a závěrů ministerstva. Typicky pak takovými indiciemi bude právě označení konkrétních osob, které ve skutečnosti uvedly správné údaje, ačkoliv ministerstvo dospělo k opačnému závěru. Nepostačuje tak pouze ničím nepodložené a paušální tvrzení, že údaje na petici má navrhovatel za správné, ale je třeba soudu předložit konkrétní příklady zakládající alespoň rozumnou míru pochybnosti. Ty teprve mohou vést k tomu, že po ověření správnosti těchto indicií soud přistoupí k dalšímu zkoumání. [55] Podle rozsahu indicií pak soud buď může usoudit, že už samy o sobě představují dostatečně závažnou pochybnost o tom, že nejde jen o pochybení zcela výjimečná, nebo pro učinění takového závěru ověří přiměřeně rozsáhlý vzorek vyhodnocených podpisů, aby indicie buď potvrdil, nebo vyvrátil. Teprve pokud soud nabude skutečně závažných pochybností o postupu ministerstva, provede hlubší a širší přezkum. Pokud by totiž soud měl provádět přezkum ve velkém rozsahu i při zpochybnění byť jen jediného podpisu, který by dále nebyl jakkoliv potvrzen, přestal by být orgánem přezkumným. Fakticky by dubloval kontrolu petic, kterou však má podle zákona provádět ministerstvo, které je k tomu proto také vybaveno jak technickými prostředky, tak personálními kapacitami, jež soud z povahy věci nemá k dispozici. [56] V daném případě považoval Nejvyšší správní soud za nedostatečné paušální tvrzení to, v němž navrhovatel zpochybnil prvotní vyřazení 2 380 záznamů. V tomto případě jde navíc o výsledek postupu ministerstva, který je pro navrhovatele snadno ověřitelný – v rozhodnutí o odmítnutí registrace totiž výslovně a přesně odkázalo na záznamy, které takto a priori neuznalo, přičemž důvodem je zcela chybějící údaj vyžadovaný zákonem nebo přeškrtnutí tohoto záznamu ze strany petenta či navrhovatele kandidátní listiny. Navrhovateli proto nic nebránilo v tom, aby tyto záznamy v petici sám porovnal a Nejvyššímu správnímu soudu předložil konkrétní argumenty, proč postup ministerstva považuje v této části za nesprávný. K tomu navrhovatel nepotřeboval přístup do neveřejných databází. [57] Jinak je tomu v případě ověření správnosti výsledků vlastní, obsahové, kontroly petice ve dvou vybraných vzorcích, čítajících celkem 17 000 občanů. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, v jejich případě má navrhovatel pouze velmi omezené možnosti ověřit správnost postupu a závěrů ministerstva, a soud se tak musí spokojit pouze s předložením konkrétních indicií. Za takovou indicii v daném případě považuje navrhovatelovo tvrzení, že ministerstvo neuznalo v petici údaj o samotném navrhovateli, a to z důvodu, že nebyl v evidenci nalezen. Navrhovatel soudu označil přímo petiční arch, v němž se údaje o jeho osobě a jeho podpis nacházejí, a doložil, že se shodují s údaji, které má uvedeny v občanském průkazu. Samo ministerstvo pak ve vyjádření uvedlo, že šlo sice o hraniční případ, ale uznalo vlastní pochybení, byť pouze v tomto – navrhovatelem doloženém – případě. Ten pak navrhovatel – byť až v replice k vyjádření ministerstva – podpořil dalším takovým případem (k oběma viz dále, bod [67]). V.2.2 Posuzování správnosti údajů o petentech – obecná východiska [58] Východiskem pro hodnocení zákonnosti postupu ministerstva je výklad § 25 odst. 3 až 6 zákona o volbě prezidenta republiky. Ten totiž v odstavci 3 vyjmenovává údaje, které musí být nezbytnou součástí každé petice a podpisového archu. V případě údajů o petentech se jedná o jméno, příjmení, datum narození, adresu místa trvalého pobytu nebo údaj, že občan trvalý pobyt na území ČR nemá, číslo občanského průkazu nebo cestovního pasu s údajem, o jaký druh dokladu se jedná, a vlastnoruční podpis. Následující ustanovení pak vyžadují, aby údaje byly úplné a správné. Neúplnost údajů vede k nezapočítání občana do celkového počtu petentů ještě před započetím namátkové kontroly, nesprávnost kteréhokoliv údaje zjištěná v rámci kontroly pak k neuznání tohoto občana jakožto podporovatele kandidátní listiny. Samotný zákon je tak na dodržení všech náležitostí petice velmi přísný, což ovšem má rovněž opodstatněný důvod. Jak uvedl Ústavní soud v nálezu ve věci Okamura (bod 67), „[j]e-li účelem petice zjištění relevantní podpory a serióznosti kandidatury, nelze je realizovat toliko způsobem, z něhož není zřejmé, zda petent uvedl skutečně svoje vlastní údaje a k nim připojil svůj vlastnoruční podpis, či zda neuvedl údaje svých rodinných příslušníků či dalších osob, jejichž osobní údaje v rozsahu požadovaném zákonem o volně prezidenta republiky zná“. Požadavek správnosti všech údajů tak má snížit toto riziko, tj. aby kdokoliv vyplňoval údaje o dalších osobách, jejichž osobní údaje si v minulosti opatřil či si je pamatuje. Zákon tak předpokládá, že je to sám občan, který by měl bez dalšího a třeba i kdekoliv v „terénu“ (na ulici, náměstí a kdekoliv jinde) být schopen rozsah požadovaných údajů bez větších obtíží poskytnout. Je-li pak mezi nimi i číslo průkazu totožnosti, které si většina občanů jistě nepamatuje, bylo zjevně snahou zákonodárce (nota bene v reakci právě na zkušenosti z první přímé volby a kritiku ze strany Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu – viz novelu provedenou zákonem č. 90/2017 Sb., kterým se mění volební zákony a některé další zákony, a důvodovou zprávu k ní, podrobněji viz dále v bodě [64]), aby v terénu přivodil situaci, kdy petent bude potřebovat při zjišťování tohoto údaje průkaz skutečně vytáhnout, jeho číslo opsat a v ideálním případě předložit osobě sbírající podpisy ke kontrole všech údajů. [59] Klíčový je tedy výklad toho, jaký údaj lze považovat za nesprávný a nezpůsobilý započítání. V případě pojmů správnost a nesprávnost údajů se jedná o neurčité právní pojmy, u nichž existuje prostor pro uvážení a které je třeba naplnit obsahem a významem až jejich interpretací v konkrétní věci. „Při výkladu neurčitých právních pojmů se uvážení orgánu zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Objasní si význam neurčitého právního pojmu a jeho rozsah a hodnotí skutečnosti konkrétního případu z toho hlediska, zda je lze zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu.“ (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 80 až 81). Ministerstvo vyložilo tento pojem v pokynu náměstka č. 2, zejména v jeho příloze 2. [60] Navrhovatel tento pokyn zpochybnil s tím, že se jedná o interní a neveřejný dokument a podle § 69 písm. b) bodu 1 zákona o volbě prezidenta republiky měl mít formu prováděcí vyhlášky. Touto otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval již v usnesení ve věci Okamura (body 49 a 50) a dospěl v něm k závěru, že z tohoto zmocňovacího ustanovení nevyplývá, že by mu měla podléhat i kontrola petic. Vztahuje se pouze ke kandidátním listinám, resp. k údajům samotných kandidátů, a to za účelem vytvoření jejich registru a kontroly správnosti údajů o kandidátech. Z toho vyplývá, že ministerstvo nemá k dispozici žádné zmocňovací ustanovení, které by mu umožňovalo jakoukoliv podrobnější metodiku kontroly petic upravit podzákonným právním předpisem. Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy však může ministerstvo upravit podrobnosti formou vyhlášky pouze tehdy, je-li k tomu zákonem výslovně zmocněno. Lze proto akceptovat, pokud za této situace upravilo postup vnitřním pokynem za účelem sjednocení přístupu úředníků a jejich správní praxe. [61] Nelze pak bez dalšího souhlasit s navrhovatelem ani v tom, že by tento pokyn byl neveřejný. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, svou povahou se sice jedná o vnitřní řídicí pokyn vůči úředníkům ministerstva, avšak s ohledem na jeho význam pro samotný volební proces, resp. registraci kandidátů pro volbu prezidenta republiky, neshledává soud žádný kolidující zájem, který by bránil jeho zveřejnění. Ostatně i podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jsou důvody nezveřejnění (neposkytnutí) těchto vnitřních aktů řízení pouze fakultativní (povinný subjekt může omezit poskytnutí takové informace). Jejich nezveřejnění je možné pouze tehdy, pokud by tomu bránil konkurující veřejný zájem a jejich neposkytnutí by bylo proporcionální právu veřejnosti na informace. V daném případě má soud za to, že tyto podmínky splněny nejsou a že by jej ministerstvo, bylo-li by kýmkoliv podle zákona o svobodném přístupu k informacím o poskytnutí pokynu požádáno, mělo poskytnout a následně jako poskytnutou informaci zveřejnit. Bylo by však do budoucna žádoucí, aby tak postupovalo automaticky a tuto metodiku předem zveřejnilo, neboť je jak v jeho zájmu, tak v zájmu kandidátů a navrhujících občanů, aby to, jak bude ministerstvo vykládat pojmy správný a nesprávný údaj, bylo pro širokou veřejnost předvídatelné. [62] Nejvyšší správní soud si od ministerstva pokyn náměstka č. 2 vyžádal a dospěl k závěru, že jím nastavená pravidla respektují jak požadavek zákona na správnost všech údajů v petici, tak na druhé straně odrážejí i požadavky dosavadní judikatury na presumpci správnosti údajů a na výklad, který vede v pochybnostech ve prospěch správnosti údajů, a tedy navrhovaného kandidáta. Doslovný výklad zákona by sice umožňoval neuznání jakéhokoliv údaje, který je v petici zapsán nesprávně, tj. například i přepis v jedné číslici, pokud jde o číslo občanského průkazu. Ministerstvo však legitimně vyložilo pojem nesprávnost úžeji, benevolentně. Z přílohy 2 pokynu náměstka č. 2 plyne, že úředníci ministerstva provádějící vyhodnocování údajů neměli tyto případy automaticky vyřadit, nýbrž podrobit další kontrole a dohledávání. Tak kupříkladu měli postupovat v případě uvedení zkratky jména („Fr.“ namísto „František“) nebo zdrobněliny jména či jeho hovorové podoby („Honza“ namísto „Jan“). To se týkalo i nečitelných částí jmen, příjmení či adres trvalého pobytu. Dokonce v případě uvedení rodného čísla namísto data narození to dle pokynu rovněž nemělo vést k neuznání záznamu; úředník měl i tak osobu dohledat podle data narození dovozeného z uvedeného rodného čísla. Konečně to platí i pro nečitelnou část čísla občanského průkazu (přepsal-li se petent v čísle dokladu, případně nějaké číslo vynechal, není to podle pokynu sám o sobě důvod k neuznání záznamu). [63] Na druhou stranu metodika správně uvádí, že při ztotožňování petenta je třeba k souboru údajů poskytnutých petentem přistupovat s otázkou, zda poskytují záruku blížící se jistotě, že jde skutečně o údaje osoby, která se na petici podepsala. Jak již bylo totiž rozvedeno shora v bodu [58], tyto údaje nepřímo potvrzují, že petici podepsala právě osoba, která je v petici uvedena. [64] Oproti právní úpravě, z níž vycházel Ústavní soud v nálezu ve věci Okamura, nicméně přibyl novelou zákona o volbě prezidenta republiky provedenou zákonem č. 90/2017 Sb. mezi údaje, které musí petent uvést, též požadavek na druh dokladu a jeho číslo. Na rozdíl od dříve požadovaných údajů, které jsou běžně dostupné například ohledně osob zapsaných ve veřejných rejstřících, se jedná o údaj neveřejný. Výrazně se tak zvýšila pravděpodobnost, že pokud jsou údaje uvedeny správně, připojila skutečně podpis v petici uvedená osoba. Skutečnost, že právě to bylo záměrem zákonodárce, potvrzuje i důvodová zpráva k tomuto zákonu: „Autenticita projevu vůle petenta bude ověřována s využitím čísla občanského průkazu nebo cestovního pasu, což je vedeno snahou vyhovět doporučení (požadavku) Ústavního soudu, tedy minimalizovat riziko falšování podpisů na petici, a zároveň udržet racionální míru administrativní a technické náročnosti sběru a ověřování podpisů a neměnit počet petentů stanovený v Ústavě.“ (sněmovní tisk č. 899, Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013 – 2017). [65] V důsledku dané novely se tak na jednu stranu zvýšila pravděpodobnost, že uvedené osoby petici skutečně podepsaly, avšak zároveň vzrostla pravděpodobnost, že při opisování čísla dokladu dojde k další chybě. Pokud tedy při vypisování údajů dojde k ojedinělé chybě, ale ostatní údaje jsou správné, je vysoce nepravděpodobné, že by byly osobní údaje získány jinak než právě od petenta. Pokud je však chyb více, je zcela namístě pojmout pochybnost o tom, zda uvedená osoba petici skutečně podepsala. Není tedy možné uznat takové podpisy, u kterých sice lze určitou osobu ztotožnit, ale chybné údaje vzbuzují pochybnosti o tom, zda petici podepsala právě ona. Za chybné údaje zároveň nelze zpravidla považovat jakoukoliv nepřesnost či nestandardnost. Příkladem může být použití zkrácené varianty města („Havl. Brod“), nebo zápis data narození nikoliv v obvyklém formátu den a měsíc, ale v opačném formátu, tedy měsíc a den. [66] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že samotná pravidla obsažená v pokynu náměstka č. 2 pro vyhodnocování správnosti či nesprávnosti údajů použitá ministerstvem se nepochybně pohybovala v mezích stanovených § 26 odst. 5 zákona o volbě prezidenta republiky. Je proto možné je zohlednit i při soudním přezkumu, a to i s ohledem na zachování rovných šancí všech kandidátů, neboť nebylo nijak zpochybněno, že ministerstvo podle metodiky posuzovalo petice všech kandidátů. V.2.3 Ověření a potvrzení indicie o chybném postupu ministerstva [67] Jak již Nejvyšší správní soud shora uvedl, navrhovatel mu předložil jako konkrétní indicii zpochybňující správnost postupu ministerstva to, jak byly vyhodnoceny údaje o jeho vlastní osobě, neboť petici na podporu své kandidatury rovněž sám podepsal. Ministerstvo jej uvedlo mezi neuznanými petenty z důvodu, že uvedl nesprávné číslo občanského průkazu. Nejvyšší správní soud se seznámil se záznamem obsaženým v příslušném petičním archu (petent č. 15007353/2), jakož i s kopií občanského průkazu navrhovatele, a dospěl k závěru, že číslo dokladu totožnosti navrhovatele bylo v petici napsáno tak, že mohlo dojít k záměně první číslice, která je ve skutečnosti „2“, avšak mohla být přečtena i jako „1“. Šlo tedy o případ, kdy číslice mohla být přečtena dvěma způsoby. Pokud jde o adresu místa trvalého pobytu, byla sice vyplněna „ledabyle“, avšak nikoliv nečitelně. Ministerstvo proto mělo (ve shodě s vlastní metodikou) podrobit záznam další kontrole a uznat jej. Ostatně to samo připustilo ve vyjádření k návrhu. V replice k vyjádření ministerstva pak navrhovatel uvedl další takový příklad: osoba uvedená na archu č. 15008524/1 nebyla podle rozhodnutí ministerstva v evidenci nalezena, avšak navrhovatel Nejvyššímu správnímu soudu předložil kopii části občanského průkazu k porovnání údajů uváděných na petičním archu. Z něj soud zjistil, že příjmení této osoby „Halamová“ mohlo být přečteno jako „Malamová“, a proto neztotožněno, ačkoliv lze tuto osobu podle dalších uváděných údajů v evidenci obyvatel nalézt. Soud však nepřehlédl to, že ani podpis této osoby není zcela zřetelný a mohl by být také vyhodnocen jako „Malamová“ namísto „Halamová“. V tomto případě soud dospěl k předběžnému závěru, že ministerstvo mělo dle své vlastní metodiky (pokynu náměstka č. 2) posoudit, zda zmíněné chyby mají vést k neuznání tohoto záznamu (avšak nikoliv z toho důvodu, že osoba se zapsanými údaji v evidenci neexistuje). [68] S ohledem na tato zjištění přistoupil Nejvyšší správní soud nejprve k namátkové kontrole záznamů, které ministerstvo vyhodnotilo jako nesprávné. V prvním vzorku ministerstvo neuznalo celkem 2 734 a v druhém vzorku 2 549, tj. celkem 5 283 podpisů na petici, přičemž v prvním vzorku ministerstvo uvedlo u 1 879 záznamů, že uvedený občan vůbec nebyl nalezen, a v druhém vzorku takto označilo 1 773 záznamů. Tuto první kategorii neuznaných záznamů Nejvyšší správní soud seřadil podle vzorku a následně vzestupně podle čísla petičního archu a zkontroloval každý stý záznam, tj. celkem 36 záznamů o občanech uvedených na petici. Jednalo se o záznamy uvedené níže v tabulce (v posledních dvou sloupcích je uvedeno, jak údaje o osobách, jež ministerstvo označilo za nenalezené, vyhodnotil Nejvyšší správní soud). Při ověření údajů Nejvyšší správní soud použil informační systém evidence obyvatel. Pořadí Číslo vzorku Identifikace podpisu (číslo archu / pořadí podpisu) Osoba v evidenci nalezena / nenalezena Nesprávné údaje na petici a jejich popis 1 1 15001953/3 nalezena nesprávná adresa trvalého pobytu (č. p.) a datum narození 2 1 15002846/6 nenalezena 3 1 15003593/6 nalezena v datu narození uveden nesprávný měsíc 4 1 15004309/1 nenalezena 5 1 15005023/2 nenalezena 6 1 15005578/3 nenalezena 7 1 15006395/5 nenalezena 8 1 15007004/4 nenalezena 9 1 15008087/4 nenalezena 10 1 15008542/5 nenalezena 11 1 15008704/2 nenalezena 12 1 15008874/1 nenalezena 13 1 15009015/1 nenalezena 14 1 15009418/3 nenalezena 15 1 15009617/4 nenalezena 16 1 15010600/5 nalezena nesprávné datum narození 17 1 15011212/2 nenalezena 18 1 15012339/4 nenalezena 19 2 15000486/5 nenalezena 20 2 15002330/3 nalezena nesprávnost v jednom znaku ve jméně 21 2 15003261/5 nalezena obtížně čitelná číslice v datu narození 22 2 15003775/1 nalezena nesprávná adresa trvalého pobytu a datum narození 23 2 15004527/4 nalezena nesprávné datum narození a číslo OP 24 2 15005026/6 nenalezena 25 2 15005822/3 nenalezena 26 2 15006845/4 nalezena nesprávný rok narození 27 2 15007699/4 nalezena všechny údaje správné 28 2 15008261/3 nenalezena 29 2 15008608/2 nenalezena 30 2 15008794/3 nenalezena 31 2 15008936/2 nenalezena 32 2 15009391/4 nenalezena 33 2 15009560/3 nenalezena 34 2 15010707/6 nenalezena 35 2 15011427/2 nenalezena 36 2 15012540/5 nenalezena [69] Na rozdíl od ministerstva Nejvyšší správní soud v evidenci obyvatel nalezl ve zkoumaném vzorku celkem 9 osob. Jednoho občana (uveden výše v tabulce pod č. 27), jehož ministerstvo označilo za „v evidenci nenalezen: neexistuje nikdo se zapsanými údaji“, soud v evidenci nalezl a zjistil, že všechny údaje uvedené v petici zcela odpovídají údajům v evidenci obyvatel, a jsou tedy správné. U dalších tří občanů (ve výše uvedené tabulce pod č. 3 a 20 a 21) soud při porovnání údajů na petici s údaji v evidenci zjistil určitou jednu nesprávnost, která však dle pokynu náměstka č. 2 měla být vyhodnocena ve prospěch správnosti údajů (například na petici uvedeno jméno „Beata“, v evidenci „Beáta“, nebo nesprávné číslo měsíce v datu narození). Soud tak dospěl k závěru, že tyto celkem čtyři záznamy měly být vyhodnoceny jako správné. V případě zbývajících pěti dohledaných občanů byly údaje nesprávné i ve světle metodiky ministerstva (pokynu náměstka č. 2). V.2.4 Kontrola postupu ministerstva při ověřování a hodnocení správnosti údajů o petentech [70] Zjištění, podle nichž ze 36 vybraných záznamů soud vyhodnotil jeden jako zcela správný a tři správné dle pravidel obsažených v pokynu náměstka č. 2, potvrdila prvotní indicii předloženou navrhovatelem, a tedy dále prohloubila pochybnost o tom, zda postup ministerstva není zatížen pochybeními ve větším rozsahu. Nejvyšší správní soud proto přistoupil ke kontrole všech záznamů, které byly ministerstvem vyhodnoceny jako nesprávné. Pro úplnost soud uvádí, že ministerstvo zjistilo v obou vzorcích chybovost 5 618 záznamů, avšak toliko 5 283 z důvodu, že podle ministerstva občan nebyl nalezen nebo že uvedl nesprávné údaje. Zbylých 335 záznamů v obou vzorcích ministerstvo neuznalo z jiných důvodů, totiž že nalezený občan nedosáhl plnoletosti, zemřel před vznikem petice, má neplatný doklad nebo byl ve vzorcích uveden duplicitně. Soud podrobil kontrole všech 5 618 záznamů, které ministerstvo považovalo za chybné a na jejichž základě provedlo „extrapolaci“ vůči zbývající části petice. Každý ministerstvem neuznaný záznam nejprve zkontroloval v petičním archu a v něm uvedené údaje ověřoval v informačním systému evidence obyvatel. [71] Nejvyšší správní soud již v minulosti uvedl, že kontrola petic musí být založena na presumpci správnosti uváděných údajů, důkazní břemeno k tomu, že údaje jsou neúplné či nesprávné, leží na ministerstvu (usnesení ve věci Bobošíková, bod 34). Má-li se brát toto východisko skutečně vážně, pak to ovšem znamená, že nepostačuje, pokud ministerstvo v rozhodnutí uvede, že osoba petenta nebyla v evidencích dohledána, je-li v nich podle uváděných údajů dohledatelná. V takovém případě by mělo totiž uvést konkrétní důvod, v čem spočívá nesprávnost uváděných údajů a proč to vedlo k neuznání podpisu podporujícího občana. [72] To znamená, že ministerstvo nemělo setrvat pouze na závěru, že osobu nedohledalo („občan v evidenci nenalezen: neexistuje nikdo se zapsanými údaji“), ale tzv. operátor měl v těchto případech přistoupit k manuálnímu dohledání osoby a posouzení, zda jsou zde konkrétní důvody, pro které jsou uváděné údaje nesprávné a pro něž má být záznam neuznán a nezapočítán. Nejvyšší správní soud přitom vychází z popisu, kterým ministerstvo vysvětlilo svůj postup při neuznání podpisu samotného navrhovatele pod peticí, a z pokynu náměstka č. 2, tedy z vlastní metodiky ministerstva. [73] Nejvyšší správní soud však neustrnul pouze na tom, že osoby, které na rozdíl od ministerstva v centrální evidenci obyvatel dohledal, existují a že ministerstvo – přísně vzato – neuneslo v těchto případech důkazní břemeno. U každého takto dohledaného záznamu provedl dále i úvahu dle pokynu náměstka č. 2, zda jsou zde i tak důvody pro neuznání tohoto záznamu. Jinak řečeno, zjistil-li Nejvyšší správní soud záznam o dané osobě v evidenci obyvatel navzdory závěru ministerstva, že občan nebyl v evidenci nalezen a že „neexistuje nikdo se zapsanými údaji“, zkoumal dále důvody neuznání tohoto záznamu kvůli nesprávnosti některého z údajů, a to ve světle pokynu náměstka č. 2, tedy dle metodiky samotného ministerstva. Stejně tak v souboru 1 631 záznamů, které ministerstvo vyhodnotilo jako nesprávné, soud uváděný důvod nesprávnosti ověřil, a pokud jej neshledal, dále zjišťoval, zda zde případně existují další důvody pro jeho nezapočtení kvůli jiné nesprávnosti, a to ve všech údajích uváděných petentem. Soud totiž nemá možnost vrátit věc ministerstvu k dalšímu řízení, ale výsledkem přezkumu musí být buď zamítnutí návrhu, nebo rozhodnutí o registraci kandidáta (§ 26 odst. 2 a 7 zákona o volbě prezidenta republiky). Soud tak v této situaci musí sám ověřit, ve spojení s nezpochybněnými záznamy, zda připojená petice obsahovala alespoň 50 000 podpisů občanů oprávněných volit prezidenta republiky, samozřejmě výpočtem předpokládaným zákonem o volbě prezidenta republiky. [74] Touto optikou Nejvyšší správní soud zjistil, že se ministerstvo dopustilo chyb ve fázi automatického zpracování údajů z petic a jejich následné manuální kontroly, která neproběhla zcela důsledně. Dle pokynu náměstka č. 2 i samotného vyjádření ministerstva byl v první fázi použit počítačový program, který „strojově“ rozpoznával text na peticích. Na výzvu soudu ministerstvo zaslalo soubor obsahující údaje o všech petentech uváděných ve dvou kontrolovaných vzorcích. Již zde soud zjistil, že zpravidla došlo k nesprávnému automatickému rozpoznání textu, ačkoli původní údaje uvedené na archu byly zřejmé, případně lidským okem rozpoznatelné a čitelné (například u petentky č. 15005404/4 s příjmením „Pflegerová“, jejíž příjmení bylo na petičním archu bez problému lidským okem čitelné, je software rozpoznal jako „Peleserová“; v případě petenta č. 15003508/3, který uvedl správné a čitelné datum narození „05/11/1945“, jej stroj vyhodnotil jako „05/11/1975“; u petenta č. 15004071/4, který uvedl veškeré údaje správně, stroj „přečetl“ datum narození „09/11/1992“ jako „19/11/1992“). Dále se jednalo o případy chyb v psaní jednoho znaku, způsobené tím, že se pravděpodobně přeslechla osoba, která shromažďovala podpisy a jíž petent údaje diktoval, nebo že se sám petent takzvaně přepsal, ať již ve jménu, příjmení či dalších údajích. Namátkou lze zmínit případy, kdy petiční arch obsahoval jméno „Richar“ a stroj jej takto i vyhodnotil, namísto jména „Richard“ (petent č. 15001764/1), nebo kdy správné jméno „Štěpán“ je v archu uvedeno jako „Štefan“ (č. 15001448/1), příjmení „Bugala“ jako „Rugala“ (č. 15007683/2), „Matiášková“ jako „Matyášková“ (č. 15001765/2) nebo „Nousek“ jako „Ivousek“ (č. 15002752/5). V jiných případech se petent „upsal“ v jednom znaku čísla občanského průkazu (č. 15003508/3), avšak všechny ostatní uvedené údaje na petici jsou správné. [75] Použitý software vyhodnotil ve všech uváděných případech tyto záznamy jako „neztotožnitelné“ a, jak Nejvyšší správní soud ověřil z rozhodnutí ministerstva, ministerstvo všechny posoudilo jako „občan v evidenci nenalezen: neexistuje nikdo se zapsanými údaji“. Podle pokynu náměstka č. 2 se však v takových případech měl tzv. operátor pokusit údaje manuálně ověřit a dohledat. Soud v těchto případech ověřil, že osoby v evidencích existují a všechny další údaje uváděné na petici jsou správné, a to buď bez jakýchkoliv pochyb, nebo při použití pravidel obsažených v pokynu náměstka č. 2, tedy v „ministerské“ metodice. Nejvyšší správní soud pro úplnost dodává, že neměl k dispozici data, zda se ministerstvo v takových případech skutečně pokusilo manuálně ověřit údaje na petičním archu a dohledat tyto osoby v evidencích. Pro zjištěný výsledek to ovšem není podstatné; soud nemá povinnost zjišťovat, v čem konkrétně tkví příčina chybného postupu ministerstva. Podstatné je to, že závěr ministerstva byl nesprávný. [76] Nejvyšší správní soud takto znovu vyhodnotil všech 5 618 záznamů, odečetl od nich duplicity, které ověřoval ze souboru strojově čitelných údajů poskytnutých ministerstvem, a na rozdíl od ministerstva zjistil, že 433 z nich mělo být uznáno jako správných a nemělo být promítnuto do zjištěné chybovosti. Všechny tyto správné a ministerstvem chybně neuznané záznamy jsou uvedeny v tabulce níže. [77] Kandidát však nepřesáhne požadovaných 50 000 podpisů, ani když se při výpočtu průměrné chybovosti obou kontrolních vzorků zohlední nově ověřené záznamy. [78] Výsledky kontroly ministerstva u vzorku 1, upravené na základě zjištění Nejvyššího správního soudu, jsou následující. Občan nenalezen Uvedeny nesprávné údaje Neplatné záznamy (např. neplatný doklad, duplicitní záznam) Celkem neuznáno Uznané záznamy 1 671 (původní údajministerstva je1 879) 831 (původní údaj ministerstva je 855) 111 (původní údaj ministerstva je 113) 2 613 (původní údajministerstva je 2 847) 5 887 (původní údaj ministerstva je 5 653) Chybovost vzorku 1 – vypočtená jako "100 * (1 - (5887/8500))" – je 30,741 %. Jelikož chybovost vzorku 1 není pod 3 %, je stále namístě v souladu s § 25 odst. 6, větou první, zákona o volbě prezidenta republiky zkoumat i vzorek 2. [79] Výsledky kontroly ministerstva u vzorku 2, upravené na základě zjištění soudu, jsou následující. Občan nenalezen Uvedeny nesprávné údaje Neplatné záznamy (např. neplatný doklad, duplicitní záznam) Celkem neuznáno Uznané záznamy 1 600 (původní údaj ministerstva je 1 773) 750 (původní údaj ministerstva je 776) 222 2 572 (původní údaj ministerstva je 2 771) 5928 (původní údaj ministerstva je 5 729) Chybovost vzorku 2 – vypočtená jako "100 * (1 - (5928/8500))" – je 30,259 %. [80] Jelikož chybovost vzorku 2 zjištěná Nejvyšším správním soudem nebyla pod 3 %, postupoval soud podle § 25 odst. 6 věty třetí zákona o volbě prezidenta republiky a odečetl průměrnou chybovost obou vzorků od celkového počtu zjištěných petentů. Výsledný počet petentů – vypočtený jako "71 828 - (71 828 * ((30,741 + 30,259)/200))" – činí 49 920. [81] Na tomto základě Nejvyšší správní soud konstatuje, že jelikož ke kandidátní listině Karla Janečka nebyla přiložena petice podepsaná alespoň 50 000 občany, ministerstvo ji správně odmítlo podle § 26 odst. 2 písm. d) zákona o volbě prezidenta republiky. (…) V.2.5 Vypořádání dalších námitek navrhovatele [83] Konečně Nejvyšší správní soud hodnotil jako nedůvodnou navrhovatelovu námitku, podle níž je z matematického (statistického) hlediska nevysvětlitelné, že u petic podporujících kandidaturu P. Pavla a D. Nerudové byla zjištěna velmi nízká míra chybovosti, a naopak u petic ostatních kandidátů (K. Diviš, T. Březina a navrhovatel) velmi vysoká. Navrhovatel však tuto námitku nepodpořil žádným jiným konkrétním argumentem, kromě spekulativního tvrzení, že tým kandidátky D. Nerudové musel mít přístup do neveřejných registrů a evidencí, s nimiž získané údaje porovnával. Jedná se však pouze o spekulaci, založenou na předpokladu, že podporovatelé jiných kandidátů postupovali nezákonně a nepoctivě. [84] Nejvyšší správní soud naopak nemohl přehlédnout, co při kontrole záznamů na petičních arších zjistil. Při sběru podpisů navrhovatele si vyplňující osoby údaje zjevně vymýšlely, a na arších jsou tak „podepsány“ neexistující osoby. Pokud navrhovatel opakovaně poukazuje na statistické nemožnosti, pak jistě také není statisticky možné, aby nešlo ztotožnit ani jednu osobu na celém petičním archu. Takových archů se v petici navrhovatele nacházejí desítky. Například jde o archy č. 15000487, 15002670, 15002809, 15002838, 15002842, 15002843, 15002845, 15002846, 15002859, 15002868, 15002948, 15009394, 15009397, 15009385, 15003332, 15003334, 15003577, 15003617,15004057, 15005261, 15005271, 15008865, 15009334, 15009326, 15009333, 15009385, 15009439, 15009451, 15009454, 15009464, 15009506, 15009540, 15009545, 15009567, 15009585, 15009586, 15009593, 15009596, 15009597, 15009613, 15009617, 15009619, 15009633, 15009786, 15009790, 15009793, 15009809, 15009813, 15009817, 15010714, 15010723, 15010764, 15010779, 15010783, 15010927. [85] S navrhovatelem pak nelze souhlasit ani v tom, že by bez přístupu do neveřejných databází neměl žádnou možnost ověřit správnost vyplněných petičních archů. Není to samozřejmě možné vždy, ale v mnoha případech ano. [86] Například na petičním archu č. 15009596 mají všichni tam podepsaní petenti bydlet na adrese Voňavá 71, Jenišov. Takové číslo popisné ani číslo orientační se však v dané ulici nevyskytuje. Totéž platí pro petiční archy, podle kterých mají všichni petenti shodně bydlet na adrese Stinná 17, Český Krumlov (č. 15005271) nebo na adrese Rooseveltova 19, Český Krumlov (č. 15005261). Na petičním archu č. 15009585 údajně první dva petenti bydlí na adrese Kozinova a poslední dva petenti v ulicích Hřbitovní a Šibeniční v Domažlicích. Tato kombinace je na první pohled podezřelá. Ulice Hřbitovní a Šibeniční v Domažlicích vůbec neexistují. Ulice Kozinova existuje, ale nemá číslo popisné ani orientační 481 označené u druhého petenta. Zbývající dva petenti mají bydlet na adrese Plzeňská, která se opět v Domažlicích vůbec nevyskytuje. [87] Na petičním archu č. 15010714 údajně všichni petenti bydlí v ulici Jasmínová v Mostě, přičemž postupně první má bydlet v č. p. 3048, další v č. p. 3049, další v č. p. 3050, až po posledního v č. p. 3053. Uvedené údaje tak opět na první pohled vzbuzují pochybnosti, zda si je vyplňující osoba jen nevymyslela. Taková čísla popisná ani orientační se v dané ulici nenachází. Obdobná je situace na archu č. 15010723, kde jsou čísla popisná pro změnu seřazena sestupně od čísla 2764 níže, a má jít o ulici Pionýrů v Mostě. Taková čísla evidenční sice existují, ale jde o garáže. [88] Petiční archy č. 15008194 a 15008237 pak obsahují duplicitně údaje o dvou stejných petentech (pořadí na archu č. 3 a 4), přičemž je na první pohled podle odlišného rukopisu (i bez znaleckého zkoumání) zjevné, že u každého údaje se podepisovala jiná osoba. Z archu je současně patrné, že jej předkládal stejný dobrovolník s kódem „RUDF“. U petičního archu č. 15009385 naopak vykazují první tři podpisy nápadně podobné znaky a všichni petenti mají bydlet v ulici K. Kučery v Karlových Varech. Zadaná čísla popisná však v dané ulici neexistují. [89] Tyto údaje jsou lehce dohledatelné přes mapové servery a veřejně dálkově přístupný registr územní identifikace, adres a nemovitostí provozovaný Českým úřadem zeměměřickým a katastrálním, případně přes veřejně dostupné údaje katastru nemovitostí. Navrhovatel měl navíc u každého petičního archu uveden kód dobrovolníka. Jakmile by byly zjištěny zjevně chybně vyplněné celé archy u některého z takových dobrovolníků, bylo by namístě se podrobněji zajímat o veškeré archy od takového dobrovolníka. [90] Je tak nemístné obviňovat jiné kandidáty, že pro kontrolu petic se museli nezákonně dostat k databázím, které nejsou veřejně dostupné. Pokud by navrhovatel provedl kontrolu svých archů, i bez hlubšího zkoumání mohl vyřadit jistě minimálně stovky, ale spíše tisíce podpisů, vedle těch, které navrhovatel kandidátní listiny již sám před jejím podáním proškrtal. [91] Jak také Nejvyšší správní soud uvedl v bodě 68 usnesení ve věci Okamura, zjištěné vady a nedostatky v petici jsou přičitatelné kandidátovi na veřejnou funkci. Je jeho věcí, zda bude na základě dobrovolné spolupráce ověřovat identitu petentů, třebas i za cenu obtížnějšího získávání podpisů, nebo zda na takové ověřování rezignuje s rizikem výskytu chybových údajů. Roli tak nepochybně mohlo hrát i to, jak který z kandidátů ke sběru podpisů přistoupil. VI. Závěr a náklady řízení [92] Výše uvedené skutečnosti svědčí o tom, že zjištěná chybovost v petici na podporu navrhovatelovy kandidatury byla i tak velmi vysoká. Nejvyšší správní soud sice nalezl závažná pochybení ministerstva při kontrole petičních archů, avšak ani se záznamy, které mělo ministerstvo správně uznat, nedosahuje podpora kandidáta požadovaných 50 000 občanů. Tato pochybení nemohla mít proto vliv na konečné rozhodnutí ministerstva o odmítnutí kandidátní listiny. Nejvyšší správní soud uzavírá, že návrh shledal nedůvodným, a proto ho zamítl. [93] Vzhledem k nedostatkům, které Nejvyšší správní soud při přezkumu zjistil, vyvstává otázka, zda se jedná toliko o jednotlivá pochybení v nyní projednávaném případě, nebo o systémový nedostatek, svědčící o nevhodnosti (což není totožné s protiústavností) celého systému ověřování občanské podpory kandidáta, jak je nastaven v zákoně o volbě prezidenta republiky. To například s ohledem na jeho technickou náročnost, riziko chybovosti i prostého lidského selhání vlastně všech zúčastněných aktérů, ať už navrhovatelů předkládajících kandidátní listiny, osob podílejících se na sběru podpisů, samotných petentů a konečně i ministerstva. [94] Ačkoliv soudy v minulosti neshledaly aplikovanou právní úpravu neústavní a tento závěr aproboval i Nejvyšší správní soud v tomto řízení, potvrdily výsledky kontroly dvě neblahé skutečnosti, na jejichž riziko upozornili soudci s odlišným stanoviskem již při přezkumu registrací k první přímé volbě prezidenta v usnesení ve věci Okamura. Systém sběru podpisů občanů a následné kontroly ze strany ministerstva se může omezit nikoliv na snahu získat a prokázat skutečnou občanskou podporu kandidáta, nýbrž jen obstarat co nejvíce přesných osobních údajů o občanech – ber kde ber. Nemusí se tak vůbec jednat o prokázání skutečné občanské podpory, jako spíš o projev schopnosti navrhovatele a kandidáta shromažďovat z různých zdrojů méně či více úplné a přesné osobní údaje, případně je prokládat úplnými falsy. V případě skutečných petentů pak tento systém testuje především jejich schopnost čitelně psát a nedopouštět se nepřesností. A konečně, pokud jde o kontrolu ze strany ministerstva, je pak klíčové to, zda je nasazený stroj schopen ručně psané údaje při automatizované kontrole co nejpřesněji přečíst a jak pečlivé je následné manuální ověření správnosti údajů a jejich interpretace v každém jednom případě. Nejvyšší správní soud pochybuje o tom, že stávající pojetí této procedury je s to naplnit rčení, podle něhož jsou volby jedním ze „svátků demokracie“; je tomu spíše naopak. Takový systém může totiž mít efekt přesně opačný: místo oslavy demokracie prohlubovat deziluzi části společnosti, posilovat nedůvěru v politický a ústavní systém, a napomáhat tak růstu radikálních, extremistických a antisystémových názorů a postojů. [95] Nejvyšší správní soud proto připomíná, že to byl Ústavní soud (nález ve věci Okamura, bod 68), který již před deseti lety v souvislosti s nedostatkem ověřování pravosti podpisů petentů apeloval na ústavodárce a zákonodárce, aby zvážili změnu právní úpravy v podobě snížení počtu občanů nezbytného k podpoře kandidáta na petici a zavedení nějaké formy ověřování identity občanů již v procesu shromažďování jejich podpisů. [96] I beze změny Ústavy se však nabízí možnosti, jak učinit sběr podpisů na petici transparentnějším a jednodušeji ověřitelným. Například se s ohledem na rozvoj nástrojů eGovernmentu, k němuž v mezidobí došlo, nabízí využít vedle běžných petic podepisovaných na ulici též vyjadřování občanské podpory prostřednictvím elektronických petic, které by šlo podepsat cestou datových schránek, institutu identity občana či Českého podacího ověřovacího a informačního národního terminálu, tzv. Czech Point. Minimálně ohledně těchto podpisů by pak riziko chyby bylo zanedbatelné. Odlišné stanovisko soudců Tomáše Langáška, Pavla Molka a soudkyně Michaely Bejčkové k části odůvodnění usnesení dle § 55a s. ř. s. Hlasovali jsme spolu s ostatními členy senátu pro zamítnutí návrhu. Považujeme však za potřebné připojit odlišné stanovisko k části odůvodnění dnes přijatého usnesení. Máme totiž za to, že soud ke svým zjištěním, jakkoli jsou závažná, dospěl proto, že sám nerespektoval procesní pravidla, jimiž se měl řídit. Stručně řečeno, návrh Karla Janečka soudu neumožňoval, aby vůbec ke kontrole části petice na podporu jeho kandidatury přistoupil. Jeho návrh měl soud zamítnout bez dalšího. Ochrana ve věcech registrace je stejně jako většina jiných soudních řízení řízením návrhovým navrhovatel musí uvést nejen, čeho se domáhá, ale i z jakých konkrétních a skutkových důvodů a jaké důkazy má soud provést k jejich prokázání. Pravidelně k tomu navrhovatele soud vyzývá (a když navrhovatel potřebné náležitosti návrhu ani dodatečně nedoplní, návrh dokonce odmítne; tak i letos v jiných řízeních na ochranu ve věci registrace). Říká se tomu dispoziční zásada – navrhovatel disponuje řízením a pro soud závazně vymezuje „hřiště“, tj. to, čím a jak se má soud zabývat, samozřejmě v mezích stanovených zákonem. Soud, až na zákonné výjimky, nemůže konat z vlastní iniciativy a podle svých představ. Toto pravidlo není samoúčelné. Zajišťuje procesní rovnost účastníků a brání arbitrárnímu a selektivnímu prosazování spravedlnosti ze strany soudců, a vyvažuje tak silné pravomoci, které zákon soudu svěřuje. Soud není advokátem, aby navrhovateli radil nebo za něj domýšlel a volil nejlepší procesní strategii, ani není nejvyšším prokurátorem či nejvyšším dohlížitelem, který ví všechno nejlépe a prosazuje to, co považuje za obecné dobro. Navrhovatel, kandidát na nejvyšší ústavní funkci, zcela vědomě a advokátem nezastoupen zvolil svou vlastní procesní strategii, s níž se na volební senát Nejvyššího správního soudu obrátil. Byla totálně neúspěšná. Všechny jeho argumenty a návrhy volební senát jednomyslně vyvrátil pro nedůvodnost, vágnost či z důvodu, že šlo o otázky, na které Nejvyšší správní soud a Ústavní soud již dávno odpověděly (ať už to byl nijak nezdůvodněný návrh na přezkoumání prvotního vyřazení 2 380 podpisů pro jejich neúplnost nebo proto, že byly škrtnuty, absurdní a proti zákonu jdoucí návrh na detailní přezkoumání všech 71 828 uznaných podpisů nebo argumentace rozporu volebního zákona s Ústavou a s tím spojený návrh na přerušení řízení a podnět k napadení volebního zákona u Ústavního soudu, což by nepochybně vedlo k paralýze prezidentské volby). Navrhovatel uvedl jedinou konkrétnost (indicii nesprávného postupu ministerstva) u jednoho jediného – svého vlastního – podpisu; ani ta však není k chlubení. Naopak se – překvapivě právě tento navrhovatel – nepokusil jakkoli zpochybnit vyřazení nejméně 452 osob z obou kontrolních vzorků, což byl přesně ten počet, zjistitelný triviální matematickou operací, který by mu po extrapolaci chybovosti podle zákonného mechanismu stačil k dosažení Ústavou požadované hranice 50 000 podporovatelů. Navrhovatel je ani neoznačil, natož aby k nim uvedl alespoň nějakou argumentaci, jíž by se soud mohl chytit; nemyslíme si, že by to bylo tak obtížné, jak většina empaticky popisuje v odstavci 53 odůvodnění. Navzdory obsahové prázdnotě jeho návrhu nechybělo málo (ztotožnění pouhých dalších 19 osob v kontrolních vzorcích petice), a navrhovatel by dnes u soudu uspěl. Soud mu totiž, obrazně řečeno, udělil „doložku nejvyšších výhod“ a nakládal s jeho návrhem pod dojmem argumentace, která byla věcně a právně přiléhavěji obsahem návrhu jiného navrhovatele (kandidáta Karla Diviše). Učinil tak přesto, že zákon nahlíží na kandidáty v registračním procesu jako na konkurenty (politické i procesní), jimž dokonce dává oprávnění napadat u soudu registraci kandidátní listiny jiného kandidáta. Od každého navrhovatele, který se vážně uchází o nejvyšší státní funkci, bychom očekávali kvalifikovaný návrh na zahájení řízení před soudem, který přiléhavou argumentací umožní soudu zaměřit svou pozornost na nejslabší místa napadeného rozhodnutí a efektivně dosáhnout nápravy. Ano, soud nakonec zjistil, že ministerstvo ve velkém chybovalo tím, že nedodrželo svou vlastní vstřícně se tvářící metodiku ve fázi manuálního ověřování identity občanů podepsaných na petici poté, co se jejich značný počet nepodařilo nalézt automatizovaně. Nevidíme však žádné indicie, natož důkazy, že by šlo o postup zlovolný, záměrně poškozující konkrétního kandidáta na úkor jiných. Údajné rozdíly v přístupu ministerstva k různým kandidátům, kteří se opírají o občanskou podporu v podobě petic, jsou tak pouhými spekulacemi, odvádějícími pozornost od vlastního selhání. Aniž by to snižovalo formální právní odpovědnost ministerstva za výsledek registračního řízení, nelze přece nevidět ani pravděpodobné příčiny navrhovatelova neúspěchu u něj samotného. Vysoká chybovost v peticích u jedněch ve srovnání s nízkou chybovostí u jiných má prozaické vysvětlení (žádná statistická nepravděpodobnost, žádné „ceteris paribus“, jak jsme od některých kandidátů v médiích slyšeli), ostatně odůvodnění dnešního usnesení uvádí řadu křiklavých příkladů. Již před 10 lety v reakci na obdobné stížnosti jiného kandidáta Nejvyšší správní soud poznamenal, že jde koneckonců o to, jak pečlivě (a poctivě) přistoupí kampaně jednotlivých kandidátů ke sběru podpisů, jejich přípravě, organizaci a načasování. I zde se může projevit síla kandidáta z hlediska vážnosti občanské podpory a jeho „tah na branku“, či v tomto případě na Pražský hrad. Novela volebního zákona z r. 2017, která v reakci na zjištěné problémy při sběru petic pro první přímou volbu stanovila povinnost uvést číslo občanského průkazu nebo cestovního dokladu, mířila právě tímto směrem – zákonodárce logicky předpokládal, že když bude třeba uvést číslo dokladu, které si skoro nikdo nepamatuje, je to skvělá příležitost takový doklad vytáhnout a všechny údaje na něm přesně a pečlivě do petice opsat (a je již notorietou, že údaje z průkazu nemusí do petice přepisovat občan sám, nýbrž že to za něj může udělat řádně proškolený a spolehlivý sběratel, ať už dobrovolník nebo agenturní profesionál, samozřejmě za předpokladu, že o předložení dokladu občana slušně požádá a ten mu jej dobrovolně předloží; a pak už se občan musí jen vlastnoručně podepsat). Že je třeba psát pečlivě a čitelně a písmenka nemrzačit, se ilustrativně učí nejmenší děti z Ferdova slabikáře od Ondřeje Sekory. „Nahrabané“ a strojově nečitelné číslice na zadávacím archu snižují šance na přijetí na střední školu – o tom se každoročně přesvědčují tisíce žáků základních škol. Nedbalost při psaní jedničky či dvojky v čísle občanského průkazu může nakonec zmařit i nejvyšší politické aspirace; kéž by to bylo alespoň pro dnešní žáky základních škol, budoucí prezidenty, trvalým poučením. Vůbec nepochybujeme o tom, že naši senátní kolegové, kteří navzdory vágnosti návrhu na zahájení řízení trvali na zevrubném a rozsáhlém přezkoumání záznamů v kontrolním vzorku petice, byli vedeni objektivní poctivou snahou dobrat se správného výsledku a vést ministerstvo k „lepší“ správě bez ohledu na osobu navrhovatele. Považujeme však za potřebné upozornit, že i takto dobrými úmysly vydlážděná cesta by nás napříště zavedla do slepých uliček. Tento procesní „nadstandard“, eufemisticky řečeno, byl soud schopen (a ochoten) poskytnout jen proto, že se to letos shodou okolností týkalo jen jednoho navrhovatele (rozsah kontroly ve věci kandidatury Karla Diviše byl nesrovnatelně menší). Soud by si však měl pečlivě hlídat (nemluvě o tom, co vyžaduje zákon), zda je stejný standard schopen poskytnout každému, kdo se na něj obrátí. Dnešní rozhodnutí v tomto směru zakládá neblahý precedens – hrozí, že napříště by mohlo stačit, že navrhovatel – ministerstvem odmítnutý kandidát na prezidenta – v návrhu uvede, že je rozhodnutí ministerstva nesprávné, že ministerstvu nevěří a že má soud vše přezkoumat a rozhodnutí ministerstva zrušit. Skoro tak málo letos vedlo volební senát k tomu, aby rozjel rozsáhlý oficiózní přezkum, na úkor jiných stejně naléhavých agend, v jakémsi kinderprocesu, v němž za navrhovatele, aspiranta na funkci hlavy státu, s otcovskou trpělivostí všechno odpracoval. Nicméně ani tak to nestačilo. Nepořádek v petičních arších kandidáta Karla Janečka byl stále o něco větší než nepořádek při kontrole ze strany Ministerstva vnitra.

decision_136.txt

k § 33 odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění zákona č. 210/1999 Sb. Účastníkem kárného řízení proti advokátovi není klient advokáta, který se cítí být projednávaným skutkem advokáta poškozen, a to ani v případě, že kárné řízení bylo zahájeno právě v důsledku jeho stížnosti na advokátovo jednání (§ 33 odst. 1 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii). (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 1. 2014, čj. 5 Ca 205/2009-69*)) Věc: Alois H. proti České advokátní komoře o účast na řízení. Žalobce podal u žalované dne 2. 8. 2007 stížnost na advokáta Mgr. Petra Z.; žalovaná nato zahájila s advokátem kárné řízení, rozhodnutím ze dne 5. 9. 2008 jej uznala vinným kárným proviněním a uložila mu pokutu. O tomto rozhodnutí také informovala žalobce. Žalobce podal proti rozhodnutí žalované odvolání, v němž namítl, že jako účastník řízení byl zkrácen na právech. Odvolací senát žalované zamítl odvolání rozhodnutím ze dne 12. 5. 2009 a napadené rozhodnutí potvrdil. Uvedl, že podle § 1 vyhlášky č. 244/1996 Sb., kterou se podle zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, stanoví kárný řád (advokátní kárný řád), jsou účastníky kárného řízení kárný žalobce a advokát nebo advokátní koncipient, proti němuž bylo kárné řízení zahájeno. Jednání kárného senátu je neveřejné (§ 14 odst. 2 advokátního kárného řádu). Podle § 35 odst. 1 zákona o advokacii může proti rozhodnutí kárného senátu v kárném řízení podat odvolání účastník kárného řízení; žalobce je tedy osobou neoprávněnou k podání odvolání. V žalobě proti rozhodnutí o odvolání žalobce namítl, že v kárném řízení žádal žalovanou, aby mu umožnila účast na kárném řízení; to mu však nebylo umožněno. Tím bylo zasaženo do žalobcových práv podle Ústavy České republiky (čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 4), podle Listiny základních práv a svobod (čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 3 odst. 3, čl. 4 odst. 1, čl. 10 odst. 1 a 2, čl. 17 odst. 1, 3 a 5, čl. 36 odst. 1, čl. 37 odst. 3, čl. 38 odst. 2) i podle správního řádu. Zákon o advokacii ani žádný jiný zákon nezakazuje účast žalobce v kárném řízení. Žalobce v tomto kárném řízení vystupoval současně jako oznamovatel, poškozený a veřejnost. Žalovaná ve vyjádření k žalobě odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 9. 2012, sp. zn. 6 Ca 226/2008, z nějž je dostatečně zřejmé, že žalobce není účastníkem kárného řízení. V kárném řízení nebylo rozhodováno o žalobcových právech, a žalobce tedy není k žalobě legitimován podle § 65 s. ř. s. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Věcné námitky žaloby však neobstojí. Podle § 33 odst. 1 zákona o advokacii jsou účastníky kárného řízení „kárný žalobce a advokát nebo advokátní koncipient, proti němuž je kárné řízení zahájeno“. Totéž pak stejnými slovy opakuje advokátní kárný řád ve svém § 1. Dále advokátní kárný řád v § 14 odst. 2 stanoví, že jednání kárného senátu je neveřejné. Okruhem účastníků kárného řízení se městský soud zabýval již ve svém výše citovaném usnesení čj. 6 Ca 226/2008-77, které se týkalo téhož žalobce; od závěrů šestého senátu nemá nyní rozhodující pátý senát důvod se odchylovat. Definice účastníků řízení v § 33 odst. 1 zákona o advokacii a v § 1 advokátního kárného řádu je uzavřená a neumožňuje stanovit okruh účastníků na základě jejich subjektivního vztahu k projednávané věci, jak je tomu například u definice účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu. Samotný správní řád se přitom v kárném řízení nepoužije, naopak se tu přiměřeně užije trestní řád (viz § 35e odst. 2 zákona o advokacii), ovšem jen tehdy, pokud zákon o advokacii nebo advokátní kárný řád nestanoví něco jiného. Mezi osoby na řízení zúčastněné patří podle § 43 trestního řádu i poškozený; i pokud se však žalobce cítí být poškozen jednáním advokáta, které bylo předmětem kárného řízení, nemůže se kárného řízení účastnit právě s ohledem na výše uvedenou speciální definici účastníků v advokátních předpisech. Na žalobcově postavení nic nemění ani skutečnost, že podnětem k zahájení kárného řízení byla právě jeho stížnost na jednání advokáta. Kárné řízení neslouží k tomu, aby se v něm řešily případné majetkové nároky osob poškozených jednáním advokáta, který porušil své povinnosti; takové osoby se mohou svých práv případně domáhat v občanském soudním řízení. *) Řízení o kasační stížnosti žalobce bylo dne 26. 3. 2014 zastaveno rozhodnutím čj. 9 As 72/2014-24.

decision_1360.txt

k § 46a odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 379/2007 Sb.*) Rodiče nezletilých dětí patří do skupiny privilegovaných osob uvedených v § 46a odst. 1 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, a nelze jim tudíž stanovit povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců. Je nerozhodné, že nejde o děti zdravotně postižené, neboť požadavek zdravotního postižení uvedený v témže ustanovení se vztahuje pouze k dětem zletilým. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2014, čj. 44 A 33/2014-17) Věc: Debiao H. (Čínská lidová republika) proti Ministerstvu vnitra o zajištění. Rozhodnutím žalovaného ze dne 9. 6. 2014 byla žalobci uložena povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování, maximálně však do 6. 10. 2014. Toto rozhodnutí žalobce napadl žalobou, v níž mimo jiné namítal, že žalovaný nedostatečně zohlednil individuální okolnosti jeho života a nepřihlédl k jeho celkové životní situaci. Žalobce uvedl, že v ČR žije od roku 2002. O cestovní doklad přišel už při příjezdu do ČR, jelikož jej musel odevzdat převaděči a bez cestovního dokladu fakticky neměl možnost získat na území ČR vízum ani jiný typ pobytu. Cestovní doklad si vyřídil teprve před rokem, kdy vycestoval do Polska, aby respektoval rozhodnutí o správním vyhoštění. O tom, že má zákaz pobytu ve všech zemích Evropské unie, nevěděl. Zpět do ČR se vrátil z důvodu finančních potíží partnerky a zdravotnímu stavu dcery. Jeho partnerka je státní občankou Vietnamské socialistické republiky, žijí ve společné domácnosti a v roce 2011 se jim narodila dcera trpící zdravotními problémy (suché ekzémy). Partnerka žalobce provozuje restauraci a žalobce jí pomáhá s jejím provozem i s výchovou dítěte. Žalobce proto namítl, že žalovaný měl zvážit přiměřenost omezení svobody žalobce vzhledem k jeho rodinnému životu. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě kromě jiného odmítl tvrzení žalobce o nezohlednění jeho rodinných vazeb na území ČR s tím, že se těmito skutečnostmi zabýval. Vzhledem k tomu, že žalobce není uveden v rodném listě dítěte jeho přítelkyně a dle jeho vlastního sdělení nemá v ČR žádné příbuzné, nemá zde žádné závazky a nesdílí domácnost s občanem EU, vyhodnotil žalovaný tuto skutečnost jako nikterak neovlivňující výrok rozhodnutí o povinnosti žalobce setrvat v zařízení pro zajištění cizinců. Krajský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Krajský soud v Praze přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. Podle § 46a odst. 1 zákona o azylu rozhodne ministerstvo „o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany, s výjimkou žadatele, kterým je nezletilá osoba bez doprovodu, rodič nebo rodina s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osoba s vážným zdravotním postižením, těhotná žena nebo osoba, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí, setrvat v přijímacím středisku až do vycestování, maximálně však po dobu 120 dní, jestliže a) nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, b) žadatel se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo c) je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky“. (...) Ačkoli tedy v dané věci je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, pro závěr o zákonnosti stanovení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců třeba ještě zkoumat, zda žalobce nepatří to skupiny tzv. privilegovaných osob. Do této skupiny patří tito žadatelé: nezletilá osoba bez doprovodu, rodič nebo rodina s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osoba s vážným zdravotním postižením, těhotná žena nebo osoba, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí. U takových osob uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v zásadě nepřichází v úvahu. V konkrétním případě se soud s ohledem na žalobní námitku týkající se rodinného života žalobce zabýval otázkou, zda žalobce není rodičem s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi. Žalobce totiž v žádosti o udělení mezinárodní ochrany, kterou podal dne 6. 6. 2014, uvedl, že na území ČR pobývá družka a nezletilá dcera, obě státní příslušnice Vietnamské socialistické republiky, které však mají na území ČR povolen trvalý pobyt. Prvou otázku, kterou se soud musel zabývat, je výklad daného ustanovení, konkrétně té části, která mezi privilegované osoby řadí rodiče nebo rodiny s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, a to v tom smyslu zda požadavek zdravotního postižení je třeba vázat pouze k dětem zletilým, či též k dětem nezletilým. Tuto otázku soud zodpovídá tak, že jde pouze o děti zletilé. Vede jej k tomu jednak ta úvaha, že pokud by se daný požadavek měl vztahovat k dětem bez rozdílu věku, pozbylo by smyslu uvádění přívlastků „zletilý“ a „nezletilý“. K učiněnému závěru soud vede též smysl dané právní úpravy, kterou je zajistit, aby na území ČR nezůstávaly bez doprovodu rodičů nezletilé osoby jako takové, tj. bez ohledu na to, zda trpí zdravotním postižením, či nikoli. I ty jsou totiž daným ustanovením řazeny mezi osoby privilegované. Soud tedy činí dílčí závěr, že povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců nelze s ohledem na zákonem stanovenou výjimku uložit žadateli o mezinárodní ochranu, který je rodičem nezletilého dítěte; nutno dodat, že musí jít o dítě, které s daným žadatelem přicestovalo nebo žije na území ČR. V souzené věci žalobce v žádosti o udělení mezinárodní ochrany uvedl, že na území ČR žije družka a dcera. Žalovaný však v žalobou napadeném rozhodnutí uvedl, že dle slov žalobce tento nemá na území ČR žádné příbuzné, což je zjištění, které je v rozporu s obsahem správního spisu a soud musí konstatovat vadu ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Krom toho je též vadná úvaha, že rodičovství žalobce je vyloučeno tím, že jako rodič není žalobce zapsán v rodném listu své dcery. V řízení o uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, jehož vedení je zatíženo krátkými lhůtami pro vydání rozhodnutí, nebude možné otázku rodičovství žalobce zjistit s naprostou jistotou, nicméně při indicii o tom, že zde může být dána tato okolnost, je zapotřebí ji vyvrátit alespoň s určitou pravděpodobností [například její nevěrohodností plynoucí z jiných řízení, ve kterých je (byl) cizinec účastníkem]. Takové úvahy včetně příslušných podkladů, na základě kterých byly učiněny, však v žalobou napadeném rozhodnutí chybí. Proto soud ve vztahu k rodičovství žalobce uzavírá, že skutkový stav nelze mít za dostatečně zjištěný. *) S účinností od 1. 5. 2013 dále změněn zákonem č. 103/2013 Sb.

decision_1361.txt

k § 40 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (v textu jen „zákon o služebním poměru“) k § 70 písm. b) soudního řádu správního Rozhodnutí o zproštění výkonu služby dle § 40 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, není rozhodnutím předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s., a proto není vyloučeno ze soudního přezkumu. Příslušník bezpečnostního sboru se může domáhat, aby soud přezkoumal, zda byly splněny zákonem stanovené podmínky pro zproštění výkonu služby, tj. zda by ponechání ve výkonu služby ohrožovalo důležitý zájem služby nebo průběh prošetřování jeho jednání. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2014, čj. 9 As 155/2014-32) Prejudikatura: č. 1982/2010 Sb. NSS; č. 67/2003 Sb. ÚS. Věc: pplk. Ing. Petr N. proti Generální inspekci bezpečnostních sborů o zproštění výkonu služby, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím vedoucího 18. oddělení Generální inspekce bezpečnostních sborů ze dne 4. 10. 2012 byl žalobce zproštěn výkonu služby a byla mu nařízena po dobu zproštění výkonu služby dosažitelnost v místě trvalého pobytu s tím, že mu přísluší po dobu zproštění výkonu služby služební příjem ve výši 50 % služebního příjmu, odpovídajícího průměrnému služebnímu příjmu. Rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 1. 2013 bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí I. stupně. Žalobcem podaná žaloba byla následně Městským soudem v Praze usnesením odmítnuta pro nepřípustnost podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. b) a § 68 písm. e) s. ř. s. Žalobce (stěžovatel) proto podal kasační stížnost, kterou se domáhá zrušení uvedeného usnesení městského soudu. Předmětem sporu bylo posouzení otázky, zda rozhodnutí o zproštění výkonu služby dle § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru je rozhodnutím předběžné povahy a jedná se tak o rozhodnutí, které je ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučeno. Dle městského soudu je napadené rozhodnutí úkonem správního orgánu, který je předběžné povahy, a proto je dle § 68 písm. e) s. ř. s. ve spojení § 70 písm. b) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno. Městský soud vycházel z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, č. 1982/2010 Sb. NSS, podle kterého musí rozhodnutí předběžné povahy kumulativně naplňovat tři podmínky: časovou, věcnou a osobní a konstatoval, že rozhodnutí o zproštění výkonu služby dle § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru všechny tři uvedené podmínky naplňuje. Vyšel především z dikce § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru, protože z ní je zřejmé, že rozhodnutí o zproštění výkonu služby je rozhodnutím, které má povahu dočasnou, neboť ke zproštění výkonu služby dochází jen po určitou dobu, tj. po dobu, po kterou je příslušník důvodně podezřelý ze spáchání trestného činu či ze spáchání kázeňského přestupku nebo jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu. Podle § 40 odst. 5 uvedeného zákona zproštění výkonu služby se ukončí, pominou-li důvody, pro které byl příslušník zproštěn výkonu služby. Uvedené ustanovení svědčí o dočasnosti rozhodnutí o zproštění výkonu služby. Je zřejmé, že o ukončení zproštění výkonu služby musí být příslušným služebním funkcionářem rozhodnuto. Tento úkon je dle městského soudu úkonem konečným, kterým se rozhoduje o právech či povinnostech účastníka řízení, jde o rozhodnutí, které se týká právní sféry účastníka řízení a jako konečné rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu. Ze soudem zjištěné dočasnosti rozhodnutí o zproštění výkonu služby bylo dovozeno splnění časové podmínky. Ze zákona sice nevyplývá konkrétní lhůta časového omezení zproštění výkonu služby, avšak tomu tak být ani nemůže, protože existence jedné ze základních podmínek pro zproštění výkonu služby je závislá na délce řízení, v jehož rámci je prověřována důvodnost podezření ze spáchání trestného činu či správního deliktu. Podle městského soudu je nerozhodné, zda k ukončení zproštění výkonu služby dojde v rámci řízení o propuštění příslušníka ze služebního poměru či zda se tak stane samotnou deklarací ukončení zproštění výkonu služby při zachování existence služebního poměru. Věcná podmínka byla splněna, protože z § 40 odst. 5 zákona o služebním poměru vyplývá, že zproštění výkonu služby se ukončí, tedy se rozhodne o tom, že zproštění výkonu služby se ukončuje. To znamená, že konečným rozhodnutím se rozhoduje o vztazích, které byly zatímně upraveny rozhodnutím předběžným. Splněna je i podmínka osobní, neboť jak rozhodnutí o zproštění výkonu služby, tak rozhodnutí, kterým se zproštění služby ukončuje, musí být adresováno stěžovateli. Proti usnesení městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Je přesvědčen, že rozhodnutí o zproštění výkonu služby není rozhodnutím předběžné povahy, protože řízení o zproštění výkonu služby je svébytným řízením, které není součástí jiného řízení, a to ani správního řízení ve věcech služebního poměru nebo soudního řízení o trestném činu. Rozhodnutí o zproštění výkonu služby je rozhodnutím meritorním, které má konečnou povahu, protože návrat do služby již není možný. Nikdy v budoucnu se podmínky pro zproštění výkonu služby nezkoumají. Rozhodnutí o zproštění výkonu služby výrazně zasáhlo do hmotněprávní sféry stěžovatele, a proto nebyl naplněn procesní znak předběžnosti. Zásah do hmotněprávní sféry je spatřován v tom, že zproštění výkonu služby má dopad nejen na hmotné zabezpečení jeho a jeho rodiny, ale dopadá i na výsluhové nároky stěžovatele. Tento upozorňuje na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS. Z něj vyplývá, že proti rozhodnutí předběžné povahy nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (musí být po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak). Se stěžovatelem žádné řízení nebylo zahájeno, řízení o propuštění ze služebního poměru bylo pravomocně ukončeno s kladným výsledkem pro něj. Kompetenční výluky uvedené v § 70 s. ř. s. musí být dle judikatury Ústavního a Nejvyššího správního soudu vykládány restriktivně a předvídatelně, v pochybnostech musí být zachováno právo na soudní přezkum. V posuzovaném případě bylo trestní řízení vedené proti stěžovateli po šestnácti měsících ukončeno usnesením o tom, že se trestný čin nestal. Po celou tuto dobu musel stěžovatel dodržovat dosažitelnost v místě svého pobytu a pobíral pouze 50 % služebního příjmu, což mělo výrazný dopad do jeho majetkové sféry. Je přesvědčen, že rozhodnutí o zproštění výkonu služby podléhá přezkumu ve správním soudnictví, neboť bezprostředně zasahuje do jeho práv a povinností, a dočasnost vymezená až případným rozhodnutím v trestním řízení pro kvalifikaci takového rozhodnutí jako předběžného nepostačuje. Nejvyšší správní soud usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [14] Pro přehlednost věci považuje soud za vhodné shrnout podstatné skutečnosti zjištěné z předložených správních spisů. Rozhodnutím vedoucího 18. oddělení Generální inspekce bezpečnostních sborů ve věcech služebního poměru ze dne 4. 10. 2012 byl stěžovatel zproštěn výkonu služby a zároveň mu byla nařízena po dobu zproštění výkonu služby dosažitelnost v místě trvalého pobytu s tím, že je povinen oznámit jiné místo pobytu při déle trvajícím opuštění místa trvalého pobytu. Současně bylo rozhodnuto, že mu přísluší po dobu zproštění výkonu služby služební příjem ve výši 50 % služebního příjmu odpovídajícího průměrnému služebnímu příjmu. [15] Zproštění bylo odůvodněno tím, že policejním orgánem byly dne 7. 8. 2012 zahájeny úkony trestního řízení ve věci podezření ze spáchání trestného činu – přečinu zneužití pravomoci úřední osoby. Vzhledem k povaze a charakteru věci, která souvisí s vykazováním pracovní činnosti a dalšími záznamy uchovávanými na pracovišti, a vzhledem ke svědeckým výpovědím z řad kolegů stěžovatele, dospěl správní orgán k závěru, že by jeho ponechání ve výkonu služby ohrožovalo důležitý zájem služby zejména tím, že by mohl mařit průběh prošetřování tohoto činu a získávání objektivních informací. [16] Žalovaný podané odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Konstatoval, že existovalo důvodné podezření, že stěžovatel spáchal trestný čin. Byla narušena důvěra nadřízeného, ponechání ve výkonu služby u inspekce, která má zájem na včasném a kvalitním plnění úkolu bezpečnostního sboru, by mohlo ztížit výkon služby a narušit kázeň ostatních příslušníků. [17] V průběhu řízení před městským soudem zástupkyně stěžovatele zaslala soudu usnesení Okresního soudu v Olomouci ze dne 19. 12. 2013, čj. 2 T 194/2013, kterým bylo rozhodnuto v trestní věci tak, že se věc postupuje Generální inspekci bezpečnostních sborů, neboť nejde o trestný čin, ale žalovaný skutek by mohl být jiným orgánem posouzen jako kázeňský přestupek. [18] Pro posouzení sporné otázky, tj. zda rozhodnutí o zproštění výkonu služby je, či není rozhodnutím předběžné povahy, je nutné ve vztahu k rozhodnutí konečnému zkoumat kumulativní naplnění věcné, osobní a časové podmínky (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006-54, č. 1982/2010 Sb.). Zároveň je třeba hodnotit institut zproštění výkonu služby na základě jeho smyslu a účelu i v kontextu jiných ustanovení zákona o služebním poměru. [19] Podmínka věcná je splněna, jsou-li v konečném rozhodnutí zahrnuty otázky, o kterých bylo rozhodnuto zatímně. Podmínka osobní je splněna, bylo-li konečné rozhodnutí adresováno stejnému subjektu, jako rozhodnutí předběžné. Podmínka časová je splněna, je-li rozhodnutí vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení. Účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. [20] K podmínce věcné bylo dále konstatováno, že konečné rozhodnutí musí v sobě věcně zahrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí. [21] Naplnění osobní podmínky není ve věci sporné. [22] Soud se nejprve zabýval tím, zda po rozhodnutí, kterým je příslušník zproštěn výkonu služby, následuje konečné rozhodnutí, které zahrnuje otázky, o kterých bylo rozhodnuto zatímně (posouzení věcné podmínky). [23] Institut zproštění výkonu služby slouží k ochraně zájmů bezpečnostního sboru, ale i zájmů občanů v případě, že je příslušník podezřelý ze spáchání protiprávního jednání. Jedná se o institut preventivní povahy, který lze aplikovat u příslušníků důvodně podezřelých ze spáchání trestného činu, kázeňského přestupku nebo jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu, a to pouze za splnění podmínek obsažených v § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru. Zákon ukládá zproštění, jestliže by ponechání příslušníka bezpečnostního sboru ve výkonu služby ohrožovalo důležitý zájem služby nebo ohrožovalo průběh prošetřování jeho jednání. Po dobu, po kterou je zproštěn výkonu služby, se pozastaví příslušníkova oprávnění a povinnosti, které pro něj vyplývají z předpisů upravujících činnost bezpečnostního sboru a jeho příslušníků. Pominou-li důvody, výkon jeho zproštění se ukončí. [24] Jestliže v souvislosti se spácháním trestného činu, kázeňského přestupku, s jednáním, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu, je dán důvod k propuštění příslušníka ze služebního poměru podle § 42 odst. 1 písm. a) až d) zákona o služebním poměru, trvá jeho zproštění výkonu služby až do skončení služebního poměru. [25] Příslušník, který je zproštěn výkonu služby, má nárok na služební příjem ve výši 50 % služebního příjmu odpovídajícího průměrnému služebnímu příjmu; to neplatí, byl-li příslušník vzat do vazby. Jestliže se v řízení o kázeňském přestupku, o jednání, které má znaky přestupku nebo jiného správního deliktu, anebo o trestném činu neprokáže vina příslušníka, doplatí se mu část služebního příjmu, o niž mu byl služební příjem zkrácen (§ 124 odst. 6 zákona o služebním poměru). [26] V praxi by to znamenalo, že v rozhodnutí o ukončení zproštění výkonu služby, případně v rozhodnutí o propuštění příslušníka bezpečnostního sboru ze služebního poměru, by musela být mj. posouzena také otázka důvodnosti zproštění. [27] Rozhodnutí o ukončení zproštění výkonu služby se vydá dle § 40 odst. 5 zákona o služebním poměru tehdy, pominou-li důvody, pro které byl příslušník bezpečnostního sboru zproštěn výkonu služby. Obsahem tohoto rozhodnutí by měly být konkrétní skutečnosti, ze kterých správní orgán dovozuje pominutí důvodů, které vedly ke zproštění. Zpravidla se tedy bude jednat o situace, kdy buď bude o případném protiprávním jednání již rozhodnuto, nebo sice rozhodnuto nebude, ale důvody postavení mimo službu pominou např. proto, že stěžejní dokazování je již ukončeno a nebude dán jiný zájem, proč ponechat příslušníka bezpečnostního sboru mimo výkon služby. Toto rozhodnutí by dle povahy důvodů, které vedly k ukončení zproštění, případně mohlo obsahovat i odůvodnění v tom smyslu, zda v řízení o protiprávním jednání byla prokázána vina. Pokud by vina prokázána nebyla, nastupuje dle § 124 odst. 6 zákona o služebním poměru povinnost správního orgánu doplatit příslušníkovi bezpečnostního sboru část služebního příjmu, o níž mu byl po dobu zproštění jeho příjem zkrácen. [28] Z uvedeného je zřejmé, že v konečném rozhodnutí se konkrétní skutečnosti svědčící o naplnění zákonem stanovených předpokladů pro zproštění, ze zákona neposuzují. Zákon pouze stanoví, že pokud pominou důvody, rozhodne se o ukončení zproštění. Účelem tohoto rozhodnutí tak není posoudit naplnění zákonných předpokladů pro zproštění, ale posouzení skutečností nových, které naopak vedou k ukončení zproštění. [29] Rozhodnutí o ukončení zproštění výkonu služby proto nelze posuzovat optikou městského soudu, že rozhodnutí o ukončení zproštění výkonu služby zahrnuje také posuzování a rozhodování o vztazích, které byly zatímně upraveny rozhodnutím předběžným. Městský soud opomíjí skutečnost, že v tomto konečném rozhodnutí sice bude rozhodnuto o ukončení zproštění výkonu služby, ale nikoliv o tom, zda v době zproštění byla, či nebyla naplněna kritéria předvídaná § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru. [30] Stejným pohledem je nutné posuzovat i druhou v úvahu připadající možnost, tj. rozhodnutí o propuštění příslušníka bezpečnostního sboru ze služebního poměru dle § 42 zákona o služebním poměru. V tomto rozhodnutí se také bude především zkoumat naplnění podmínek pro propuštění příslušníka bezpečnostního sboru ze služebního poměru, a nikoliv naplnění zákonných předpokladů pro zproštění. [31] Soud se v projednávané věci řídil výkladovým principem, dle kterého stěžovatel nesmí (ani potenciálně) utrpět v důsledku zařazení napadeného úkonu mezi úkony předběžné povahy takovou újmu na své právní sféře, která by v rámci přezkumu pozdějšího rozhodnutí byla již nenapravitelná. Z příslušných ustanovení zákona o služebním poměru nevyplývá povinnost v konečném rozhodnutí (rozhodnutí o ukončení zproštění) přezkoumat, zda v době zproštění existovaly podmínky předvídané v § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru. Přezkum rozhodnutí o ukončení zproštění výkonu služby neposkytuje příslušníkovi bezpečnostního sboru dostatečnou ochranu před možným zásahem do jeho právní sféry samotným zproštěním výkonu služby. [32] Splněním podmínky časové se soud již nezabýval, protože pro konstatování závěru, že dané rozhodnutí je předběžné povahy, musí být splněny všechny tři podmínky testu předběžnosti kumulativně. [33] S ohledem na vše výše uvedené lze jednoznačně dojít k závěru, že rozhodnutí o zproštění výkonu služby dle § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru není rozhodnutím předběžné povahy podle § 70 písm. b) s. ř. s., a proto není vyloučeno ze soudního přezkumu. [34] Lze jen doplnit, že při svých úvahách vycházel soud také z judikatury Ústavního soudu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 27. 5. 2003, sp. zn. I. ÚS 412/01, č. 67/2003 Sb. ÚS), kterou lze shrnout tak, že při posuzování, zda určitý úkon je či není úkonem předběžné povahy, je nutné postupovat nanejvýš obezřetně. Předběžné, soudně nepřezkoumatelné rozhodnutí, musí být následováno správním rozhodnutím konečným, v rámci jehož přezkumu se právům jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k účinkům rozhodnutí předběžného. Použitelnost výluky dle § 70 písm. b) s. ř. s. je dále limitována i tím, že jednotlivec má právo na soudní ochranu, která však musí být včasná a účinná. Takové podmínky rozhodnutí o zproštění výkonu služby nesplňuje. Splnění kritérií pro zproštění výkonu služby dle § 40 odst. 1 zákona o služebním poměru musí být přezkoumatelné, a to v přiměřené lhůtě, aby došlo k zamezení libovůle a neodůvodněných zásahů. Nejedná se totiž jen o významný zásah do majetkové sféry příslušníka bezpečnostního sboru, ale i do jeho sféry osobní.

decision_1362.txt

k § 96 odst. 1 a § 98 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu z roku 2004 je možné vydat pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. 2 As 74/2013-45) Prejudikatura: č. 1513/2008 Sb. NSS a č. 2996/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 170/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 566/05). Věc: Lubomír U. proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) ze dne 10. 10. 2005 byla žalobci uložena pokuta ve výši 47 000 Kč za správní delikty spočívající v porušení povinností vyplývajících z § 16 odst. 1 písm. g) a § 18 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech (žalobce jako provozovatel výkupny surovin v Hrotovicích nevedl průběžnou evidenci o odpadech a nezaslal hlášení o odpadech za rok 2004), z § 13 odst. 3 téhož zákona (žalobce nevyvěsil na místech shromažďování nebezpečného odpadu identifikační listy nebezpečného odpadu), z § 14 odst. 1 téhož zákona (žalobce provozoval zařízení pro výkup nebo sběr odpadů bez platného povolení příslušného správního orgánu), z § 16 odst. 3 zákona o odpadech (žalobce bez povolení nakládal s nebezpečným odpadem) a z § 16 odst. 1 písm. e) téhož zákona (žalobce neshromažďoval odpady utříděné podle jednotlivých druhů). K odvolání žalobce proti rozhodnutí ČIŽP ze dne 10. 10. 2005 bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2005 toto rozhodnutí změněno tak, že uložená pokuta byla snížena na 30 000 Kč. Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2005 podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 4. 12. 2007, čj. 6 Ca 5/2006-31, dané rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud shledal, že rozhodnutí žalovaného bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Proti rozsudku městského soudu ze 4. 12. 2007 podal žalovaný kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 7. 2008, čj. 2 As 45/2008-60, kasační stížnost žalovaného zamítl. Žalovaný v dalším řízení rozhodnutím ze dne 20. 10. 2008 zrušil předchozí rozhodnutí ČIŽP ze dne 10. 10. 2005 a řízení o správním deliktu zastavil pro uplynutí zákonné prekluzivní tříleté objektivní lhůty pro uložení pokuty stanovené v § 67 odst. 1 zákona o odpadech. Dne 18. 5. 2009 zaslala ČIŽP žalovanému podnět k přezkoumání jeho rozhodnutí z 20. 10. 2008, v němž sdělila, že zákonná prekluzivní lhůta pro uložení pokuty za správní delikt po dobu řízení před soudem ve správním soudnictví neběží (§ 41 s. ř. s.). Ke dni 20. 10. 2008 proto prekluzivní lhůta dosud neuplynula. Rozhodnutím ministra životního prostředí ze dne 19. 10. 2009 bylo z důvodů uvedených v přípisu ČIŽP ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2008 a věc byla vrácena žalovanému k novému projednání a rozhodnutí. Žalobce podal proti rozhodnutí ministra ze dne 19. 10. 2009 rozklad, na jehož základě bylo rozhodnutím ministra životního prostředí ze dne 9. 2. 2010 (žalobou napadené rozhodnutí), předchozí rozhodnutí ministra z 19. 10. 2009 částečně změněno (výrok II. zní: „Ve smyslu § 99 odst. 1 a 2 správního řádu [z roku 2004] určuji, že účinky mého rozhodnutí nastávají ode dne jeho právní moci“) a ve zbytku bylo toto rozhodnutí potvrzeno. Žalobce podal proti rozhodnutí ze dne 9. 2. 2010 žalobu. Městský soud rozsudkem ze dne 28. 6. 2013, čj. 10 A 64/2010-37, žalobou napadené rozhodnutí zrušil pro podstatné porušení právních předpisů, neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí ze dne 19. 10. 2009, které bylo tímto rozhodnutím ve výroku II. změněno a ve zbytku potvrzeno, nemělo být, s ohledem na nedodržení dvouměsíční subjektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení, vůbec vydáno. Rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004 je třeba vydat ve lhůtách stanovených v § 96 odst. 1 téhož předpisu, tedy v dvouměsíční subjektivní a jednoroční objektivní lhůtě, přičemž se § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004 na zkrácené přezkumné řízení neaplikuje. Žalovaný se dozvěděl o důvodech, pro které bylo rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno, z podnětu ČIŽP ze dne 18. 5. 2009, který byl doručen dne 21. 5. 2009. Subjektivní lhůta pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení proto skončila dne 22. 7. 2009. Nebyly tedy splněny „ostatní podmínky pro přezkumné řízení“, a proto nebylo možné rozhodnutí ministra ze dne 19. 10. 2009 vůbec vydat. Proti rozsudku městského soudu čj. 10 A 64/2010-37 podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Měl za to, že městský soud zastává nesprávný právní názor, že lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004, které se uplatní pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, se vztahují též na vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004, a vydání tohoto rozhodnutí tak omezují nad rámec objektivní lhůty patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Zákon stanoví odlišné podmínky pro přezkum rozhodnutí v přezkumném řízení, které se zahajuje usnesením ve lhůtách podle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004, a odlišné (zjednodušené) podmínky pro přezkum rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, kdy se usnesení o zahájení řízení nevydává, ale prvním úkonem je až vydání rozhodnutí ve věci podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje též na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vychází též stěžovatelova aplikační praxe (rozsudek ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 68/2010-60, a ze dne 2. 11. 2012, čj. 8 As 58/2010-66) a dle které se lhůty ve smyslu § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 ve zkráceném přezkumném řízení neuplatní; rozhodnutí podle § 98 správního řádu z roku 2004 nutno vydat v patnáctiměsíční lhůtě podle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že se plně ztotožňuje s právní argumentací městského soudu. Kromě toho upozornil, že v dalším řízení před správními orgány ČIŽP vydala nejprve dne 18. 4. 2011 rozhodnutí, kterým byla žalobci za shora uvedené delikty opětovně uložena pokuta ve výši celkem 34 000 Kč. K odvolání žalobce pak stěžovatel dne 20. 6. 2011 svým rozhodnutím opět zrušil rozhodnutí ČIŽP ze dne 18. 4. 2011 a řízení o deliktu zastavil, neboť shledal, že prekluzivní lhůta pro uložení pokuty již skutečně uplynula, a to dne 6. 4. 2011. Uvedené rozhodnutí stěžovatele nabylo právní moci dne 12. 7. 2011. Žalobce tak dovodil, že byl stěžovatelem uspokojen dle § 62 s. ř. s., a navrhl, aby soud řízení zastavil. Při předběžném posouzení věci rozhodující druhý senát shledal, že ke sporné právní otázce existuje konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, podle níž lhůty uvedené v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 se ve zkráceném přezkumném řízení neuplatní, neboť to se na rozdíl od „řádného“ přezkumného řízení nezahajuje vydáním usnesení podle uvedeného ustanovení. V tomto typu řízení je totiž prvním úkonem samotné vydání rozhodnutí ve smyslu § 98 správního řádu z roku 2004. Proto se zde uplatní pouze lhůta patnácti měsíců pro vydání rozhodnutí dle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Tento závěr plyne např. z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 68/2010-60, ze dne 1. 3. 2011, čj. 1 As 8/2011-64, nebo ze dne 2. 11. 2012, čj. 8 As 57/2010-67 a čj. 8 As 58/2010-66. V uvedených rozsudcích však nebyl tento závěr blíže odůvodněn. Stejný názor zastávala donedávna také doktrína (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 590). Při předběžné poradě dospěl druhý senát k závěru, že se s výše uvedeným názorem obsaženým v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu neztotožňuje a že se hodlá od něj odchýlit. Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. tedy věc postoupil rozšířenému senátu. Uvedl, že jakkoli se odborná komentářová literatura v názoru na tuto otázku různí, část se ztotožnila se závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu z roku 2004 ze dne 26. 3. 2010, č. 89/2010, podle něhož se subjektivní i objektivní lhůta uvedená v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 vztahuje i na zkrácené přezkumné řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004. K tomu druhý senát poukázal na nové vydání komentáře J. Vedrala ke správnímu řádu z roku 2004 (Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 853–859), kde autor rovněž přijal názor prezentovaný poradním sborem. Druhý senát má za to, že splnění lhůt pro zahájení přezkumného řízení dle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 lze podřadit pod pojem „ostatní podmínky pro přezkumné řízení“, které musí být dle § 98 věty prvé správního řádu z roku 2004 splněny, aby bylo možné provést zkrácené přezkumné řízení. Proto i na zkrácené přezkumné řízení je třeba aplikovat lhůty uvedené v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [14] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku. [15] V rozsudku čj. 1 As 68/2010-60, bodu 20, Nejvyšší správní soud vyslovil tento názor: „V neposlední řadě je potřeba vypořádat se s namítaným porušením týkajícím se zkráceného přezkumného řízení dle § 98 správního řádu [z roku 2004], tedy zodpovědět, zda v daném případě byly splněny podmínky pro aplikaci tohoto ustanovení. Ze spisu vyplývá, že porušení právního předpisu bylo zjevné ze spisových materiálů. Zákonná ustanovení hovoří o tom, že prvním úkonem správního orgánu je vydání rozhodnutí dle § 97 odst. 3. Jediná limitující lhůta pro vydání takového rozhodnutí je stanovena na 15 měsíců ode dne uplynutí právní moci ve věci v § 97 odst. 2, která byla v příslušném případě změny rozhodnutí dodržena. Pro zkrácené přezkumné řízení se lhůta požadovaná v § 96 odst. 1 správního řádu [z roku 2004] neuplatní.“ Tento názor Nejvyšší správní soud zopakoval i v rozsudku čj. 8 As 57/2010-67, kde v bodu 26 uvedl: „Zkrácené přezkumné řízení upravené v § 98 správního řádu [z roku 2004] se na rozdíl od ,klasického‘ přezkumného řízení nezahajuje vydáním usnesení podle § 96 odst. 1 správního řádu [z roku 2004]. Lhůty podle posledně uvedeného ustanovení se proto ve zkráceném řízení neuplatní. Prvním úkonem je zde až samotné rozhodnutí ve věci, které je třeba v souladu s § 97 odst. 2 správního řádu [z roku 2004] vydat do patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.“ [16] Naproti tomu druhý senát má za to, že i v případě zkráceného přezkumného řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004 je třeba toto řízení zahájit, tj. vydat rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004 ve lhůtách uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. [17] Názor druhého senátu je tedy neslučitelný s názorem uvedeným v citovaných rozsudcích prvého a osmého senátu. Jsou proto dány podmínky pravomoci rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. [18] Překážkou pro rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci nejsou ani žalobcem dovozované důvody pro postup podle § 62 a § 47 písm. b) s. ř. s. z důvodu uspokojení žalobce dalším rozhodnutím stěžovatele. I pokud rozšířený senát odhlédne od toho, že žalobcem uváděné rozhodnutí stěžovatele ze dne 20. 6. 2011 nelze považovat za nové rozhodnutí nebo jiný úkon odpůrce ve smyslu § 62 odst. 1 s. ř. s., neboť se jedná o rozhodnutí vydané sice ve stejném řízení, avšak řešící jiné otázky za jiných skutkových okolností, i od toho, že nebyl splněn postup na návrh stěžovatele podle § 62 odst. 2 až 5 s. ř. s., je aplikace institutu uspokojení navrhovatele v řízení o kasační stížnosti z povahy věci vyloučena (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, čj. 8 Afs 37/2007-112, a ze dne 17. 10. 2013, čj. 6 Ads 3/2013-41, č. 2996/2014 Sb. NSS). III.2 Posouzení věci [19] Podle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 lze „[u]snesení o zahájení přezkumného řízení [...] vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci“. [20] Podle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004 „[r]ozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu.“ [21] Podle § 98 správního řádu z roku 2004 platí: „Jestliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3.“ [22] Rozšířený senát se zabýval přezkumným řízením a rozhodnutími vydávanými v tomto řízení (respektive obdobným institutem přezkumu mimo odvolací řízení upraveným v § 65 a násl. správního řádu z roku 1967*)) již v rozsudku ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS. Zde dospěl k názoru, že „rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu [z roku 1967], jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu“, a to proto, že „posuzované rozhodnutí správního orgánu zasahuje do subjektivních práv účastníků, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení“. [23] Správní řád z roku 2004 jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocná rozhodnutí v přezkumném řízení. Zákon rozlišuje dva typy přezkumného řízení a to „řádné“ a zkrácené. „Řádné“ přezkumné řízení podle § 94 a násl. správního řádu z roku 2004 se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě dvou měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl, a v objektivní lhůtě jednoho roku od právní moci rozhodnutí ve věci (§ 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, je nutno vydat ve lhůtě patnácti měsíců od právní moci tohoto rozhodnutí (§ 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004). Z procesně ekonomických důvodů správní řád z roku 2004 v § 98 upravuje také tzv. zkrácené přezkumné řízení, které lze provést za splnění tří podmínek: (i) porušení právního předpisu je zjevné ze spisového materiálu, (ii) jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení, a (iii) není zapotřebí vysvětlení účastníků. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004. [24] Ústavní soud ve své judikatuře aplikuje mj. zásadu materiálního právního státu dovozovanou z čl. 1 Ústavy. V nálezu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05, č. 170/2006 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl: „Materiální právní stát je vystavěn mimo jiné na důvěře občanů v právo a právní řád. Podmínkou takové důvěry je stabilita právního řádu a dostatečná míra právní jistoty občanů. Stabilita právního řádu a právní jistota je ovlivňována nejen legislativní činností státu (tvorbou práva), ale též činností státních orgánů aplikujících právo.“ Právní jistota občanů vyžaduje rovněž ochranu práv nabytých v dobré víře. Z těchto důvodů procesní předpisy, včetně správního řádu z roku 2004, upravují právní moc rozhodnutí. Doktrína rozlišuje formální a materiální aspekt právní moci. Právní moc ve formálním smyslu je stav, kdy rozhodnutí již nelze přezkoumat, změnit či zrušit na základě řádného opravného prostředku (zpravidla nastává následkem doručení rozhodnutí účastníkům a absencí opravných prostředků, které buď nejsou přípustné, byly neúspěšně vyčerpány, nebo nebyly využity). Materiální právní mocí se pak rozumí závaznost rozhodnutí pro účastníky a pro správní orgány. V důsledku této závaznosti již obecně není možné o stejné otázce znovu rozhodovat (res administrata). Pravomocné rozhodnutí lze zrušit či změnit pouze výjimečně za splnění podmínek stanovených právními předpisy (např. na základě mimořádných opravných prostředků). Takovou výjimečnou možnost revize pravomocného rozhodnutí správního orgánu představuje i přezkumné řízení. Zákonodárce si byl vědom problematičnosti tohoto institutu právě ve vztahu k zásadě demokratického právního státu a z ní vyplývající ochrany právní jistoty a nabytých práv, proto jej oproti předchozí úpravě obsažené ve správním řádu z roku 1967 omezil a svázal s řadou striktních podmínek, mezi nimiž lze jmenovat právě lhůty a příkaz šetřit práv nabytých v dobré víře a proporcionality obsažený v § 94 odst. 4 správního řádu z roku 2004. [25] Při zohlednění těchto obecných zásad je třeba přistoupit i k posouzení sporné právní otázky. Pokud je přezkumné řízení chápáno jako výjimečný institut zasahující do právní jistoty a nabytých práv založených pravomocným rozhodnutím správního orgánu, je nezbytné podmínky pro aplikaci tohoto výjimečného institutu vykládat restriktivně (výjimky je třeba vykládat úzce). [26] Zkrácené přezkumné řízení navíc představuje výjimku z obecného „řádného“ přezkumného řízení. Není důvod, proč právní jistotu účastníků v případě zkráceného přezkumného řízení omezovat více než v případě „řádného“ přezkumného řízení, které nelze zahájit po uplynutí lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. „Řádné“ přezkumné řízení navíc podstatně více šetří práva účastníků, neboť se před vydáním rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004 mohou vyjádřit mj. k správním orgánem spatřované nezákonnosti pravomocného přezkoumávaného rozhodnutí a k otázce zásahu do práv nabytých v dobré víře a proporcionality. Naproti tomu v případě zkráceného přezkumného řízení jsou účastníci postaveni před hotovou věc, neboť prvním úkonem, který je jim intimován, je až rozhodnutí o změně či zrušení pravomocného přezkoumávaného řízení. V důsledku právního názoru, který aplikaci lhůt dle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 ve zkráceném přezkumném řízení vylučoval, je toto výjimečné zkrácené přezkumné řízení pro přezkumný orgán „komfortnější“. V případě, že zjistí informaci, která nasvědčuje, že pravomocné rozhodnutí je nezákonné, není totiž nucen postupovat rychle a efektivně a šetřit práva účastníků a dotčených osob tím, že by v přísných lhůtách dle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 zahájil „řádné“ přezkumné řízení a účastníkům by tak umožnil se vyjádřit, nýbrž může spoléhat, že v mnohem benevolentnější lhůtě dle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004 vyřídí věc „od stolu“. [27] Jak správně poukázal předkládající senát, aplikaci lhůt vyplývajících z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 i na zkrácené přezkumné řízení nasvědčuje i znění § 98 věty prvé správního řádu z roku 2004, která pro provedení zkráceného přezkumného řízení vyžaduje splnění ostatních podmínek pro přezkumné řízení, kterými je třeba rozumět právě dodržení lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. [28] Z těchto důvodů se rozšířený senát přiklonil k názoru předkládajícího senátu, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu z roku 2004 je možné vydat pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. III.3 Shrnutí [29] Rozšířený senát shrnuje, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu z roku 2004 je možné vydat pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. *) S účinností od 20. 10. 2014 změněno nálezem Ústavního soudu č. 219/2014 Sb. a od 1. 1. 2015 zákonem č. 136/2014 Sb.

decision_1363.txt

k § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 19. 10. 2014*) k čl. 11 Listiny základních práv a svobod Zrušením § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“ nálezem sp. zn. Pl. ÚS 52/13 otevřel Ústavní soud cestu k tomu, aby správní orgány a soudy v probíhajících řízeních při ukládání pokuty za správní delikt umožnění výkonu nelegální práce zohlednily osobní a majetkové poměry delikventa, aniž by je při tom limitovala protiústavně zakotvená spodní hranice pokuty ve výši 250 000 Kč. Jinak by došlo k porušení ústavně zaručeného práva podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2014, čj. 6 Ads 80/2013-41) Prejudikatura: č. 3027/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 405/2002 Sb., č. 299/2004 Sb., č. 300/2004 Sb., č. 291/2008 Sb. a č. 437/2012 Sb.; č. 190/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 416/04) a č. 228/2007 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 1777/07). Věc: Aleksan M. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Dne 5. 6. 2012 provedli zaměstnanci Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj se sídlem v Brně (dále jen „oblastní inspektorát“) státní kontrolu u žalobce v prodejním stánku s ovocem a zeleninou č. 40 a č. 3 na adrese Zelný trh Brno. Kontrola byla zaměřena zejména na dodržování pracovněprávních předpisů. Podle záznamu o zahájení kontroly zde pracoval pan Petr S., který do záznamu uvedl a svým podpisem stvrdil, že vypomáhá s prodejem ovoce, zeleniny, pracuje na zkoušku, pracovněprávní vztah uzavřen nemá, je podřízen žalobci a pracovní dobu má od 7 hodin do 17 hodin. Pracuje teprve druhý den, peníze dosud nedostal a zkoušku bude mít zaplacenou v hotovosti. Je v evidenci úřadu práce. Žalobce jako kontrolovaná osoba poskytl kontrolnímu orgánu informaci, že nemá zaměstnance v pracovním poměru, jednoho zaměstnance má na zkoušku, žádnou pracovní smlouvu, dohodou o pracovní činnosti nebo dohodu o provedení práce s žádnou fyzickou osobou uzavřenou nemá. Žalobce se druhý den dostavil na oblastní inspektorát práce a sdělil, že neporozuměl otázkám kladeným v průběhu kontroly. Předložil dohodu o provedení práce, kterou údajně již dne 4. 6. 2012 uzavřel s panem Petrem S. s tím, že v době kontrolního šetření ji ani on, ani pan S. u sebe neměli. Oblastní inspektorát této verzi událostí neuvěřil a dne 19. 12. 2012 vydal rozhodnutí, kterým žalobce shledal vinným ze správního deliktu spočívajícího v umožnění výkonu nelegální práce podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Za to oblastní inspektorát uložil žalobci pokutu ve výši 250 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Pokuta byla stanovena na samé dolní hranici zákonného rozmezí, které podle § 140 odst. 4 písm. f) citovaného zákona ve znění účinném do 19. 10. 2014 činilo 250 000 až 10 000 000 Kč. Žalobce se proti uložené sankci neúspěšně bránil odvoláním u žalovaného a následně žalobou u Krajského soudu v Brně. Ani krajský soud mu však nedal za pravdu a jeho žalobu zamítl svým rozsudkem ze dne 9. 10. 2013, čj. 31 A 30/2013-104. Soud konstatoval, že kontrola byla u žalobce provedena v souladu se zákonem a nelegální práce byla provedenou kontrolou prokázána, jak vyplynulo ze správního spisu. Tvrzená neznalost aktuálního českého pracovního práva žalobce neomlouvá. Pokud jde o výši sankce, ta byla podle názoru krajského soudu „uložena také s přihlédnutím na všechny polehčující i přitěžující okolnosti v této věci“. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. V kasační stížnosti uvedl, že žalovaný, a v důsledku toho i soud, vycházeli z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Podle stěžovatele nebylo vůbec prokázáno, že přítomnost pana S. na stánku naplňovala skutkovou podstatu deliktu, za který byl stěžovatel postižen. Správní orgán se spokojil s povšechnými zjištěními obsaženými v protokolu o kontrole a neobjasnil dostatečně všechny okolnosti působení pana S. u prodejního stánku stěžovatele. V této souvislosti stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 12. 2010, čj. 4 Ads 44/2010-132, v němž zdejší soud podle stěžovatele řešil obdobný případ. Žalovaný a následně soud podle stěžovatele jeho jednání také nesprávně kvalifikovali po právní stránce. Podle stěžovatele „přítomnost pana Petra S. na stánku s ovocem a zeleninou nebyla spojena s plnohodnotným výkonem práce v režimu závislé činnosti, ale byla pouze seznamováním potencionálního pomocníka a hledaného zástupce místo péčí o dítě zaneprázdněné manželky s podmínkami výkonu takové specifické práce. Schopnost uchazeče by pak vedla k založení či naopak k nezaložení pracovněprávního vztahu. K žádné systematické práci pana S. pak ani nemohlo pro krátkost času dojít, protože se dostavila kontrola. Ta pak z deliktně neuvažujících účastníků vytěžila informace použitelné pro konstrukci o spáchání přestupku umožnění výkonu nelegální práce.“ Stěžovatel v této souvislosti poukázal též na § 31 zákoník práce z roku 2006: „Před uzavřením pracovní smlouvy je zaměstnavatel povinen seznámit fyzickou osobu s právy a povinnostmi, které by pro ni z pracovní smlouvy, popřípadě ze jmenování na pracovní místo vyplynuly, a s pracovními podmínkami a podmínkami odměňování, za nichž má práci konat, a povinnostmi, které vyplývají ze zvláštních právních předpisů vztahujících se k práci, která má být předmětem pracovního poměru.“ Usnesením ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 80/2013-33, přerušil Nejvyšší správní soud řízení ve věci. Důvodem pro přerušení řízení byl fakt, že plénu Ústavního soudu byla návrhem ze dne 7. 11. 2013 Městským soudem v Praze (a dne 12. 12. 2013 také Krajským soudem v Hradci Králové) předložen návrh na zrušení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti pro rozpor s ústavním pořádkem České republiky. Nejvyšší správní soud rozhodl, že by nebylo procesně ekonomické, aby podal vlastní návrh na zrušení napadeného ustanovení, ale že zcela postačí, když řízení přeruší až do vydání předmětného nálezu Ústavního soudu. V uvedené věci rozhodl Ústavní soud nálezem ze dne 9. 9. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, č. 219/2014 Sb., kterým napadené ustanovení zrušil; nález je vykonatelný publikací ve Sbírce zákonů, k čemuž došlo dne 20. 10. 2014. Jelikož důvod pro přerušení řízení odpadl, Nejvyšší správní soud dne 20. 10. 2014 rozhodl usnesením čj. 6 Ads 80/2013-36, že v řízení se pokračuje. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Brně i žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem III.a Naplnění znaků nelegální práce [11] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnými výhrady stěžovatele proti právní kvalifikaci jeho jednání. Stěžovatel nikterak nerozporuje skutkový stav zjištěný státní kontrolou. Zejména se již nijak ve své kasační stížnosti nevrací k faktu, že dodatečně předložil oblastnímu inspektorátu dohodu o provedení práce uzavřenou údajně den před provedením státní kontroly s panem S. Svou obranu v kasační stížnosti zaměřil na to, že činnost pana S. se sice neopírala o pracovní smlouvu, avšak přesto ji nelze právně kvalifikovat jako nelegální práci, neboť se jednalo jen o seznamování potencionálního zaměstnance s podmínkami výkonu práce v souladu s § 31 zákoníku práce z roku 2006. [12] Této právní argumentaci nemůže Nejvyšší správní soud přisvědčit. Ostatně, dostal by se tak do rozporu se svou dosavadní judikaturou. Nelegální práce je definována v § 5 písm. e) bodu 1 zákona o zaměstnanosti tak, že jde o „výkon závislé práce fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah“. Stěžovatel, jak již bylo výše uvedeno, v kasační stížnosti nezpochybňuje, že mezi ním a panem S. pracovněprávní vztah uzavřen nebyl. Výhrady však má proti posouzení činnosti pana S. jako výkonu závislé práce. Otázce, co je již nutno považovat za závislou práci z hlediska § 2 zákoníku práce z roku 2006 (ve znění účinném od 1. 1. 2012), se Nejvyšší správní soud věnoval ve svém rozsudku ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 46/2013-35, č. 3027/2014 Sb. NSS, kde dospěl k následujícímu závěru: „Společným rysem a jakýmsi leitmotivem všech znaků závislé práce vymezených (nově) v § 2 odst. 1 zákoníku práce [z roku 2006], je osobní či hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli. Tyto znaky slouží k odlišení závislé práce od jiných ekonomických aktivit (zejména samostatného podnikání), ale také od aktivit jiného charakteru (zejména mezilidské výpomoci). Proto musí správní orgány při postihování nelegální práce v řízení obviněnému prokázat naplnění všech těchto znaků – zaměstnanec osobně a soustavně vykonává práci jménem zaměstnavatele a podle jeho pokynů, přičemž se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném vztahu. Odměna tedy sice přísně vzato nepředstavuje samostatný definiční znak závislé práce (jde o povinnost, která zaměstnavateli na základě výkonu práce vzniká), avšak pokud jedna osoba poskytne nebo přislíbí druhé za její činnost odměnu, jde o významnou skutečnost pro posouzení, zda mezi nimi existuje vztah nadřízenosti a podřízenosti vyplývající z hospodářské závislosti zaměstnance na zaměstnavateli.“ Ačkoliv Nejvyšší správní soud v dané věci řešil případ, který nakonec posoudil jako přátelskou výpomoc, dotkl se ve svých úvahách též tzv. práce na zkoušku: „Samozřejmě zaměstnanec může být ke vstupu do podřízeného vztahu vůči zaměstnavateli motivován i jinak – typicky příslibem uzavření pracovněprávního vztahu v budoucnu (tzv. ,práce na zkoušku‘ je jedním z klasických způsobů zastírání nelegální práce). I to může založit určitou formu osobní závislosti na zaměstnavateli a z toho vyplývající snahu vyhovět jeho pokynům. [...] Inspekční kontrola zpravidla odhalí jen činnost prováděnou v době kontroly samotné; na její soustavnější charakter je možno usuzovat až z dalších skutečností zjištěných, například z výpovědi obviněného, z výslechu svědků či ze situace na místě (charakter činnosti, množství již provedené práce apod.). Na závadu nemusí být ani to, že se činnost dosud soustavnou stát nestihla (jedná se například teprve o první den práce ,na zkoušku‘), jestliže se takovou podle vůle stran následně stát měla (srov. k tomu Stádník, J. Kontrolní činnost inspekce práce v oblasti agenturního zaměstnávání a nelegální práce. In: Sborník příspěvků z mezinárodní vědecké konference Pracovní právo 2012 na téma Závislá práce a její podoby. Brno: Masarykova univerzita, 2012.).“ [13] Citované obecné závěry následně Nejvyšší správní soud rozvinul v dalších kauzách, z nichž některé vykazují významnou skutkovou podobnost s nyní projednávaným případem. V rozsudku ze dne 10. 7. 2014, čj. 3 Ads 101/2013-28, Nejvyšší správní soud konstatoval, že v době státní kontroly byl (v provozovně) přítomen i M. P., který vykonával pracovní činnost pro žalobce jako obsluha za barem – číšník. „Do protokolu uvedl, že práci vykonává jenom na zkoušku, nemá uzavřen pracovněprávní vztah ke kontrolované osobě a je evidován u Úřadu práce. Již z tohoto zjištění bylo tedy zřejmé, že M. P. pro žalobce vykonával práci se znaky závislé práce bez uzavřeného pracovněprávního vztahu.“ Obdobně v rozsudku ze dne 8. 8. 2013, čj. 4 Ads 36/2013-38: „Stěžovatel [...] prostřednictvím svého pracovníka pana M. do Záznamu o poskytnutí informací provedeného v rámci kontroly dodržování pracovněprávních předpisů uvedl, že s paní K. nemá uzavřen žádný pracovněprávní vztah a byla u něho v den kontroly na pracovišti jen ,na zkoušku‘. Stěžovatel tedy ve stanovené lhůtě nebyl schopen doložit existenci pracovněprávního smluvního vztahu mezi ním a paní K. Dohodu o provedení práce s paní K. stěžovatel správnímu orgánu prvního stupně předložil spolu se svým čestným prohlášením až dne 14. 2. 2012, tj. poté co obdržel protokol o výsledku kontroly dne 9. 2. 2012, v němž je uvedeno, že umožnil paní V. K. výkon nelegální práce.“ V obou případech dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že se o umožnění výkonu nelegální práce s ohledem na skutkové okolnosti jednalo a že dohody o provedení práce, které žalobci v obou případech dodatečně doložili, jsou nevěrohodné. [14] Jediný případ, kdy Nejvyšší správní soud navzdory podezření, že šlo o práci na zkoušku, vrátil věc k novému posouzení a došetření s tím, že by se o nelegální práci jednat nemuselo, se od nyní projednávané kauzy výrazně skutkově odlišoval. V době kontroly totiž dotčená osoba, která měla vykonávat nelegální práci, působila podle provedených důkazů na pracovišti teprve dvě hodiny. Zaměstnavatel se hájil tím, že výkon práce byl součástí přijímacího pohovoru. Nejvyšší správní soud považoval s ohledem na tyto okolnosti závěry správních orgánů a krajského soudu o spáchání správního deliktu za předčasné, neboť měl totiž pochybnosti o tom, že předmětná činnost naplňovala znak soustavnosti. V předmětném rozsudku ze dne 30. 7. 2014, čj. 3 Ads 111/2013-31, proto Nejvyšší správní soud uvedl: „Právě soustavnost vykonávané práce může být znakem, na základě něhož lze odlišit závislou činnost, respektive nelegální práci, od [...] ověřování určitých předpokladů zájemce o práci či jiných druhů činnosti, které není možné za závislou práci považovat. Takovou činností může být v konkrétních případech právě také pracovní pohovor vykonávaný na pracovišti, jehož součástí je zkouška z konkrétních pracovních dovedností. Správný výběr zaměstnance je nepochybně klíčový pro řádný chod prakticky jakéhokoli provozu, a je proto přirozené, jestliže se zaměstnavatel snaží odhalit silné a slabé stránky zaměstnance již v průběhu výběrového řízení. Pro výběrové řízení je na jedné straně typické, že probíhá pouze omezenou dobu (zpravidla v řádu desítek minut až jednotek hodin), na druhou stranu není výjimečné, že obsahuje výkon požadovaných činností prováděný pod dohledem zkušenějšího pracovníka, který hodnotí pracovní schopnost uchazeče o zaměstnání – tak tomu mělo být i v daném případě. Postihovat takovou činnost jako nelegální práci by odporovalo právu zaměstnavatele na výběr zaměstnance (§ 30 odst. 1 zákoníku práce [z roku 2006]) i hospodářským zájmům zaměstnavatelů, které ve svém důsledku dopadají i na zaměstnance. Nelze jistě vyloučit snahu zaměstnavatele zakrývat nelegální zaměstnávání osob, avšak taková praxe nemůže být konstatována na základě neúplného dokazování.“ Nutno ještě pro úplnost podotknout, že v uvedené věci se obviněný po celou dobu konzistentně držel své procesní obrany spočívající v tom, že prováděl výběrové řízení. Nepředkládal ani po ukončení kontroly, ani po zahájení řízení o správním deliktu žádnou pracovní smlouvu předcházející datu provedené kontroly (předložil pouze smlouvu, kterou se zájemkyní uzavřel v den kontroly na základě toho, že ve výběrovém řízení uspěla). [15] V nyní projednávané věci nemá Nejvyšší správní soud o zjištěném skutkovém stavu a jeho subsumpci pod skutkovou podstatu spočívající v umožnění výkonu nelegální práce žádné pochybnosti. Pan Petr S. (osoba provádějící pro stěžovatele práci u jeho stánku) uvedl, a stěžovatel to nepopírá, že v den kontroly tam pracoval již druhý den. To podle názoru Nejvyššího správního soudu značně přesahuje časový rozsah pouhého ověřování schopností zaměstnance na pozici stánkového prodavače v rámci výběrového řízení. Také o tom, že by šlo o seznamování budoucího zaměstnance s pracovními podmínkami ve smyslu § 31 zákoníku práce z roku 2006, jak tvrdí stěžovatel v kasační stížnosti, lze za daných okolností těžko uvažovat. Z kontrolních zjištění vyplývá, že pan S. aktivně vykonával pracovní činnost, nebyl tedy pouhým pasivním příjemcem informací od budoucího zaměstnavatele, jak by tomu mělo být u osoby seznamované s podmínkami na pracovišti, která dosud pokynům zaměstnavatele nepodléhá. Pan S. tedy jednoznačně vykonával pro stěžovatele činnost naplňující znaky závislé práce, za niž mu měla náležet odměna, čemuž konec konců odpovídá i jeho tvrzení, že odměnu za „zkoušku“ bude mít vyplacenou v hotovosti. Nelze než konstatovat, že stěžovatel umožnil panu S. výkon závislé práce spočívající ve výpomoci s prodejem ovoce a zeleniny u stěžovatelova stánku, a to mimo pracovněprávní vztah. Jakkoliv nelze vyloučit, že se tak stalo z neznalosti příslušné právní úpravy, k naplnění skutkové podstaty správního deliktu, vymezeného v § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, to postačuje. [16] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že stěžovatelův poukaz na rozsudek zdejšího soudu čj. 4 Ads 44/2010-132 považuje za nepřípadný. Nejvyšší správní soud v něm sice shledal, že kontrolní protokol není postačujícím důkazem pro prokázání, že došlo k umožnění výkonu nelegální práce, učinil tak však nikoliv obecně, ale s ohledem na konkrétní důkazní situaci. Osoba, která měla nelegální práci provádět, totiž od počátku konzistentně tvrdila, že prodejnu, v níž byla kontrola provedena, pouze pohlídala na žádost majitele, který musel nečekaně odjet s dítětem k lékaři a nemohl prodejnu zavřít, protože objednaná zákaznice si měla přijít vyzvednout sukni. Z kontrolního protokolu přitom nevyplývaly žádné informace o tom, že by ve skutečnosti osoba přítomná v prodejně obsluhovala zákazníky nebo prováděla jinou činnost příslušející prodavačce. Situace v nyní řešené kauze je však zcela jiná, neboť kontrolní protokol svědčí o výkonu pracovní činnosti, pan S. to svým vyjádřením pro kontrolní pracovníky potvrdil, a nepopírá to ostatně ani sám stěžovatel. Sporné bylo z pohledu stěžovatele pouze právní hodnocení této činnosti, zde mu však Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů nemohl dát za pravdu. III.b Odůvodnění výše pokuty [17] Ačkoliv Nejvyšší správní soud shledal, že napadený rozsudek krajského soudu je (v intencích právní úpravy platné v době jeho přijetí) dostatečně odůvodněný a též věcně správný, přesto musí přistoupit k jeho zrušení a ke zrušení jemu předcházejícího správního rozhodnutí. Činí tak v důsledku výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 52/13, kterým byl zrušen § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve slovech „nejméně však ve výši 250 000 Kč“. Na základě tohoto nálezu by totiž připadalo v úvahu i uložení nižší pokuty než 250 000 Kč. Logicky však – protože k vydání citovaného nálezu Ústavního soudu došlo až v průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem – ani žalobou napadené správní rozhodnutí ani kasační stížností napadený rozsudek neobsahují odůvodnění toho, proč byla zvolena pokuta ve výši 250 000 Kč, s výjimkou prostého konstatování, že jde o pokutu na samé spodní hranici (tehdy platného) zákonného rozmezí, čímž měly být zohledněny i všechny případné polehčující okolnosti. [18] Nelze samozřejmě oprávněně tento nedostatek žalovanému správnímu orgánu ani soudu vzhledem k okolnostem vytýkat. Zároveň však ani nemohou jejich rozhodnutí z tohoto hlediska obstát. Naopak, důsledky zrušujícího nálezu Ústavního soudu je nutno uplatnit ve všech probíhajících řízeních před orgány veřejné moci bez ohledu na to, v jaké procesní fázi se nacházejí, řízení o kasační stížnosti nevyjímaje. To vyplývá z nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1777/07 ze dne 18. 12. 2007, N 228/47 SbNU 983, č. 228/2007 Sb. ÚS, bodu 19, kde se uvádí: „Orgány veřejné moci mohou neaplikovat zákon [...] v případě, že Ústavní soud konstatuje ve svém nálezu, že příslušný zákon je v rozporu s ústavním pořádkem, a aplikace zákona by v konkrétní věci znamenala porušení ústavně garantovaného základního práva jednotlivce. Musí se [...] jednat o zásah do ústavně garantovaných základních práv jednotlivce takové intenzity, jenž by odůvodňoval zrušení příslušného rozhodnutí v řízení o ústavní stížnosti.“ Z obdobných pozic vychází i nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 72/06 ze dne 29. 1. 2008, N 23/48 SbNU 263, č. 291/2008 Sb., kde se v bodu 52 uvádí: „S ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou důsledky shledané protiústavnosti orgány veřejné moci povinny promítnout do své rozhodovací praxe, tedy při řešení konkrétních případů citované [pozn.: tímto nálezem zrušené] ustanovení neaplikovat.“ V nálezu ze dne 27. 11. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 1/12 č. 437/2012 Sb., v bodu 388 pak Ústavní soud výslovně uvedl: „V případě § 30 odst. 2 písm. d) zákona o zaměstnanosti ve znění zákona č. 367/2011 Sb. dopadají důvody derogace na všechny případy aplikace, kdy došlo na základě tohoto ustanovení k vyřazení osoby z evidence uchazečů o zaměstnání. Tím sice není dotčena platnost rozhodnutí, jimiž bylo rozhodnuto podle tohoto ustanovení, tato skutečnost však nebrání tomu, aby předmětné derogační důvody byly zohledněny v rámci případného následného přezkumu těchto rozhodnutí, uplatnila-li proti nim dotčená osoba právní prostředky, jež jí zákon poskytuje k ochraně jejích práv “ (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). [19] Ustanovení zákona o zaměstnanosti zrušené Ústavním soudem bránilo dosud správním orgánům užít správního uvážení a přizpůsobit výši sankce osobní a ekonomické situaci delikventa, což mohlo vést k uložení likvidační pokuty. Takový výsledek správního, resp. soudního řízení by byl přitom v rozporu s ustálenou judikaturou Ústavního soudu (srov. např. nálezy ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, N 105/27 SbNU 177, č. 405/2002 Sb., ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, N 36/32 SbNU 345, č. 299/2004 Sb., ze dne 13. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 416/04, N 190/35 SbNU 485, č. 485/2004 Sb. ÚS, ze dne 10. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 12/03, N 37/32 SbNU 367, č. 300/2004 Sb.). Zrušovacím nálezem sp. zn. Pl. ÚS 52/13 otevřel Ústavní soud cestu k tomu, aby správní orgány tyto skutečnosti nově zohlednily i při ukládání pokuty stěžovateli za správní delikt umožnění výkonu nelegální práce, aniž by je při tom limitovala protiústavně zakotvená spodní hranice pokuty ve výši 250 000 Kč. Pokud by tak neučinily, resp. pokud by je Nejvyšší správní soud nepřiměl tak učinit, hrozil by zde zásah do ústavně zaručeného práva stěžovatele vlastnit a užívat svůj majetek, zakotveného v článku 11 Listiny základních práv a svobod. Tento zásah by přitom byl takové intenzity, že by odůvodňoval zrušení rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v řízení o ústavní stížnosti. Tomu nasvědčují skutečnosti uváděné stěžovatelem v žalobě i v kasační stížnosti. Jakkoliv totiž stěžovatel považoval spodní hranici zákonného rozmezí pro uložení pokuty za danou, a nezpochybňoval proto přímo zákonnost uložené sankce, přesto v žalobě upozorňoval na to, že výše uložené sankce „je pro něj naprosto likvidační“, což jednak doložil soudu daňovými přiznáními za roky 2011 a 2012 a jednak poukázal na skutečnosti zjištěné již ve správním řízení, totiž že splácí hypotéku na dům, leasing na automobil a že jeho manželka, která mu dříve pomáhala v podnikání, nyní převážně pečuje o dítě. Tyto skutečnosti pak zopakoval i v kasační stížnosti v souvislosti s žádostí o přiznání jejího odkladného účinku. S ohledem na tyto okolnosti přistoupil Nejvyšší správní soud ke zrušení napadeného rozsudku i jemu předcházejícího správního rozhodnutí, aby žalovanému umožnil zohlednit nově ve výši ukládané sankce veškeré relevantní okolnosti, včetně závažnosti spáchaného deliktu a osobních poměrů stěžovatele. (...) *) S účinností od 1. 1. 2012 byly § 82, § 85 a § 87 změněny a § 86 zrušen zákonem č. 303/2011 Sb.

decision_1364.txt

k § 10 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách) k § 50 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Ustanovení § 10 odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot, obsahuje speciální úpravu vůči § 50 odst. 3 správního řádu z roku 2004, pokud jde o důkazní břemeno ohledně prokázání toho, zda právnická osoba, které je vytýkáno spáchání správního deliktu, vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti stanovené zákonem o pohonných hmotách zabránila. Přestože se ve smyslu § 50 odst. 3 správního řádu z roku 2004 jedná o okolnost svědčící ve prospěch právnické osoby, které má být v řízení z moci úřední uložena povinnost zaplatit pokutu za spáchání správního deliktu, nese důkazní břemeno ohledně prokázání této skutečnosti ve správním řízení ona sama a nikoliv správní orgán. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 6. 2014, čj. 9 A 39/2011-44) Věc: Společnost s ručením omezeným H&D oil proti České obchodní inspekci o uložení pokuty. Rozhodnutím ze dne 29. 9. 2010 Česká obchodní inspekce, inspektorát Středočeský a Hl. město Praha, uložila žalobkyni jakožto podnikateli provozujícímu živnost v provozovně čerpací stanice pohonných hmot pokutu ve výši 100 000 Kč za správní delikt uvedený v § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách, kterého se dopustila tím, že při kontrole provedené dne 2. 6. 2010 ve výše uvedené provozovně prodávala ropný produkt, bezolovnatý automobilový benzín Super plus BA-95, který nesplňoval požadavky na jakost a složení pohonné hmoty podle § 3 odst. 1 téhož zákona stanovené v § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 133/2010 Sb., o požadavcích na pohonné hmoty, o způsobu sledování a monitorování složení a jakosti pohonných hmot a o jejich evidenci (vyhláška o jakosti a evidenci pohonných hmot) a ČSN EN 228 v ukazatelích: – etanol – maximální hodnotu tohoto ukazatele (při zahrnutí nejistoty měření) stanoví cit. norma 5,2 % V/V, zjištěno bylo 20,9 % V/V, – kyslík výpočtem – maximální hodnotu tohoto ukazatele (při zahrnutí nejistoty měření) stanoví cit. norma 2,9 % V/V, zjištěno bylo 8,39 % V/V. Rozhodnutím ze dne 27. 12. 2010 žalovaná zamítla odvolání podané žalobkyní a toto rozhodnutí potvrdila. V odůvodnění rozhodnutí žalovaná konstatovala, že žalobkyně se v odvolání hájila tím, že provozuje síť čerpacích stanic již 7 let a za tu dobu nedošlo ani jednou k porušení zákona o pohonných hmotách ani k jinému problému v souvislosti s prodejem ropných produktů. Zjištěné skutečnosti žalobkyni znepokojují a vyslovila nad nimi lítost, protože se snaží veškeré své povinnosti plnit řádně a svědomitě. Není si vědoma žádného svého zaviněného jednání. K pochybení muselo dle jejího názoru dojít na straně dodavatele – společnosti KONT FUEL DISTRIBUTION s. r. o., vůči které hodlá vyvodit příslušné důsledky. Žalobkyně se snaží dodržovat veškeré předpisy a porušení zákona nemohla objektivně zabránit. Navrhla, aby bylo rozhodnutí o uložení pokuty zrušeno nebo alespoň pokuta snížena. Žalovaná po přezkoumání všech předložených písemných materiálů dospěla k závěru, že správní orgán I. stupně učinil ve věci potřebná skutková zjištění ve smyslu § 3 správního řádu a nepochybil ani při právním hodnocení předmětné věci závěrem, že se žalobkyně předmětného správního deliktu dopustila a tento delikt jí byl bezpečně prokázán. V předchozím řízení neshledala žalovaná žádnou procesní vadu s dopadem na zákonnost a správnost vydaného rozhodnutí. Co se týče odvolací argumentace žalobkyně, že za zjištěné nedostatky nenese vinu, protože byly způsobené jejím dodavatelem – společností KONT FUEL DISTRIBUTION, žalovaná konstatovala, že v tomto případě je správní trestání postaveno na principu tzv. objektivní odpovědnosti, kdy otázku zavinění není nezbytné zkoumat. Pro správní orgán je navíc prakticky nemožné zpětně zjistit, v kterém okamžiku distribuce pohonné hmoty k pochybení došlo, tedy ověřit, zda skutečně pochybil dodavatel pohonných hmot, jak uvádí žalobkyně. Nepochybné však je, že právě žalobkyně byla tím, kdo v době kontroly prodával pohonné hmoty, které nesplňovaly jakostní parametry, a proto je sankční odpovědnost po právu vyvozována vůči ní. Její další kroky vůči dodavateli pohonných hmot jsou již v tomto případě věcí soukromoprávních vztahů mezi oběma společnostmi. Pokud jde o výši pokuty, žalovaná neshledala důvody pro její snížení. Konstatovala, že správní orgán I. stupně v odůvodnění rozhodnutí srozumitelně vysvětlil, že v tomto případě se jednalo o závažnou odchylku od jakostních norem, která mohla spotřebitele značně poškodit. Nelze také odhlédnout od skutečnosti, že kontrola byla provedena na základě podnětu spotřebitele, který poukazoval na problémy po načerpání pohonné hmoty na výše uvedené čerpací stanici. Ze všech výše uvedených důvodů proto žalovaná k moderaci uložené pokuty nepřistoupila. Rozhodnutím ze dne 25. 10. 2010 pak stejný správní orgán I. stupně uložil žalobkyni jakožto podnikateli provozujícímu živnost v provozovně čerpací stanice pohonných hmot pokutu ve výši 200 000 Kč za správní delikt uvedený v § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách, kterého se dopustila tím, že při opakované kontrole provedené dne 13. 7. 2010 ve výše uvedené provozovně prodávala ropný produkt, bezolovnatý automobilový benzín Super plus BA-95, který nesplňoval požadavky na jakost a složení pohonné hmoty podle § 3 odst. 1 téhož zákona stanovené v § 3 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 133/2010 Sb. a ČSN EN 228 v ukazatelích: – ethanol – maximální hodnotu tohoto ukazatele (při zahrnutí nejistoty měření) stanoví cit. norma 5,2 % V/V, zjištěno bylo 15,7 % V/V, – kyslík výpočtem – maximální hodnotu tohoto ukazatele (při zahrnutí nejistoty měření) stanoví cit. norma 2,9 % m/m, zjištěno bylo 6,73 % m/m, Rozhodnutím ze dne 29. 12. 2010 žalovaná zamítla odvolání podané žalobkyní proti uvedenému rozhodnutí správního orgánu I. stupně a toto rozhodnutí potvrdila. V odůvodnění rozhodnutí žalovaná konstatovala, že žalobkyně v odvolání odkázala na své předchozí odvolání proti rozhodnutí téhož inspektorátu, kterým jí byla uložena pokuta 100 000 Kč za nesplnění stejných jakostních ukazatelů jako v tomto případě, a zopakovala, že provozuje síť čerpacích stanic již 7 let a že za tuto dobu nedošlo ani jednou k porušení zákona o pohonných hmotách ani jinému problému v souvislosti s prodejem ropných produktů. Zjištěné skutečnosti ji znepokojují a vyslovila nad nimi lítost, protože se snaží veškeré své povinnosti plnit řádně a svědomitě. Ihned poté, co jí bylo dne 26. 8. 2010 oznámeno zahájení správního řízení pro předchozí zjištění, učinila nezbytná opatření, aby nevyhovující pohonné hmoty již nebyly nabízeny k dalšímu prodeji. Opakované odběry však byly správním orgánem provedeny dne 13. 7. 2010, tedy ještě před zahájením správního řízení. Nevyhovující benzín přitom zřejmě pocházel ze stejné zásobovací nádrže jako v předchozím případě. Žalobkyně si nebyla vědoma svého zaviněného porušení právních předpisů, protože k pochybení mělo dojít na straně dodavatele pohonných hmot. Ihned poté, co se o nedostatcích dozvěděla, přijala nezbytná opatření k jejich nápravě. V této souvislosti namítla, že by se v daném případě de facto jednalo o dvojí postih téhož porušení. I v tomto případě navrhla, aby odvolací orgán rozhodnutí zrušil nebo alespoň snížil uloženou pokutu. Po přezkoumání všech předložených písemných materiálů dospěla žalovaná k závěru, že správní orgán I. stupně učinil ve věci potřebná skutková zjištění ve smyslu § 3 správního řádu a nepochybil ani při právním hodnocení předmětné věci závěrem, že se žalobkyně dopustila správního deliktu, který jí byl bezpečně prokázán. Žalovaná též neshledala v předchozím řízení žádnou procesní vadu s dopadem na zákonnost a správnost vydaného rozhodnutí. Shodně jako ve svém předchozím rozhodnutí ze dne 27. 12. 2010 žalovaná uvedla, že správní trestání je v tomto případě postaveno na principu tzv. objektivní odpovědnosti, kdy otázku zavinění není nezbytné zkoumat. Žalobkyně tak odpovídá za své jednání i v případě, že by bylo pravdou to, co tvrdí, tedy že k pochybení došlo na straně jeho dodavatele. Případné vyrovnání mezi oběma společnostmi je již věcí vzájemných soukromoprávních vztahů. Žalovaná nepřisvědčila stěžejnímu argumentu žalobkyně, že je trestána dvakrát za totéž a že o předchozím pochybení se dozvěděla až dne 26. 8. 2010, kdy s ní bylo zahájeno správní řízení. V daném případě nejde o dvojí trestání téhož, protože obě kontroly proběhly ve zcela jiný den (první odběr 2. 6. 2010, druhý odběr 13. 7. 2010), jedná se tedy o dva odlišné skutky, a stejně tak ani naměřené parametry nejsou v obou případech shodné. Zcela mylné je pak tvrzení, že o výsledcích prvního odběru se žalobkyně dozvěděla až dne 26. 8. 2010, kdy s ní bylo zahájeno správní řízení. Jak vyplývá ze správního spisu vedeného ve věci předchozí kontroly, žalobkyně byla o výsledcích prvního odběru informována v rámci kontroly dne 14. 6. 2010 a protokol z této kontroly spolu s inspekčními zprávami byl poté ještě doručen do její datové schránky dne 1. 7. 2010. K druhému odběru přitom došlo až dne 13. 7. 2010. Žalobkyně tak měla k dispozici dostatečně dlouhou dobu na to, aby přijala opatření k nápravě. Přesto bylo při následné kontrole zjištěno pochybení téhož druhu jako při kontrole předešlé. Tato skutečnost dle žalované rozhodně nesvědčí o proklamované svědomitosti žalobkyně při plnění zákonných povinností. Žalovaná se ztotožnila s výší pokuty vyměřené správním orgánem I. stupně. Byla toho názoru, že podané odvolání, jakož i obsah spisu jako celek, nezavdávají důvod pro její snížení pod výměr obsažený v prvoinstančním rozhodnutí. Z rozhodnutí správního orgánu I. stupně je patrné, že se jednalo o závažnou odchylku v jakostních ukazatelích, a správní orgán též přesvědčivě popsal možné následky tohoto jednání. Z hlediska způsobu spáchání pak žalovaná označila za přitěžující okolnost, že se jedná o zjištění opakované. Odhlédnout nelze ani od skutečnosti, že kontrola byla provedena na základě podnětu spotřebitele, který poukazoval na problémy po načerpání pohonné hmoty na výše uvedené čerpací stanici. Dvěma samostatně podanými žalobami se žalobkyně u Městského soudu v Praze domáhala zrušení obou výše uvedených rozhodnutí žalované, jakož i zrušení jim předcházejících rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Pro případ, že by soud návrhu na zrušení rozhodnutí nevyhověl, žalobkyně navrhla, aby soud rozhodl o upuštění od uložených pokut nebo alespoň o jejich snížení ve smyslu § 65 odst. 3 s. ř. s. V obou žalobách uplatnila žalobkyně naprosto shodné žalobní námitky. Uvedla, že je i nadále přesvědčena o správnosti svého právního stanoviska obsaženého v odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Domnívala se, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nerespektují základní zásadu správního práva vyplývající z § 50 odst. 3 správního řádu, která správnímu orgánu ukládá povinnost zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Dále namítala, že nebyl vzat v potaz § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, podle něhož „[p]rávnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránila“. Žalobkyně již ve svém odvolání uvedla, že provozuje síť čerpacích stanic již déle než sedm let. Během této doby bylo Českou obchodní inspekcí provedeno několik kontrol, při nichž žádné porušení právních předpisů nebylo zjištěno. Žalobkyně vynaložila veškeré možné úsilí, aby nedošlo k neoprávněné manipulaci s pohonnými hmotami, která by mohla negativně ovlivnit jejich jakost. Nebyla si vědoma zaviněného porušení jakékoliv povinnosti týkající se kvality pohonných hmot, které byly nabízeny k prodeji zákazníkům v čerpacích stanicích, jež provozuje, neboť sama není dodavatelem těchto ropných produktů. Za podstatné pokládá také to, že odchylky od požadované jakosti u předmětných pohonných hmot nemohla sama odhalit. Žalobkyně se domnívala, že k manipulaci s pohonnými hmotami muselo dojít ještě před jejich dodáním do čerpací stanice s pohonnými hmotami, kterou provozuje. Z tohoto důvodu byla přesvědčena o tom, že měla být zkontrolována dodávka pohonných hmot jejího dodavatele, společnosti KONT FUEL DISTRIBUTION, aby byl odhalen původ nekvalitních pohonných hmot a byla možnost zabránit jejich dalšímu šíření. Pokud k manipulaci s pohonnými hmotami došlo ještě před jejich dodáním žalobkyni, neměla žalobkyně objektivně možnost, ani při vynaložení veškerého úsilí, aby porušení povinností vyplývajících ze zákona o pohonných hmotách zabránila. Manipulace s pohonnými hmotami na čerpací stanici není v zásadě proveditelná. Žalobkyně dále namítala, že správní orgán při stanovení výše pokut nepřihlédl ke všem skutečnostem uvedeným v § 10 odst. 2 zákona o pohonných hmotách, tj. zejména že nedostatečně zohlednil veškeré polehčující okolnosti a zcela nesprávně interpretoval a aplikoval předmětné ustanovení zákona o pohonných hmotách. V dané věci nebyl zjištěn a prokázán jakýkoliv konkrétní škodlivý následek spojený s nedostatky v jakosti předmětných pohonných hmot. Žalobkyně měla za to, že při stanovení výše škody nelze vycházet z očekávání či předpokladů možných vzniklých škod, aniž by tyto skutečně nastaly. Žalobkyně též nemohla souhlasit s výší uložené pokuty, protože v obdobných případech byly dozorovým orgánem ukládány pokuty v menší výši. Tato skutečnost vyplývá ze seznamu provozovatelů čerpacích stanic, kterým byla Českou obchodní inspekcí uložena pokuta za správní delikt uvedený v § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách, jenž byl uveřejněn na webových stránkách České obchodní inspekce www.coi.cz. Žalovaná navrhla, aby soud žaloby jako nedůvodné zamítl. Ve vyjádřeních k žalobám uvedla, že napadená rozhodnutí vycházejí z dostatečně zjištěného skutkového stavu a bylo v nich dostatečným způsobem reagováno na veškeré námitky žalobkyně. Dle žalované nelze než odkázat na odůvodnění napadených rozhodnutí, kde je poukázáno na princip objektivní odpovědnosti za kvalitu prodávaných pohonných hmot, přičemž je věcí žalobkyně, zda a jakým způsobem bude uplatňovat případné soukromoprávní nároky vůči svému dodavateli. Žalovaná se nedomnívala, že by na posuzovaný případ dopadal liberační důvod uvedený v § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách. Žalobkyně totiž žádným způsobem neprokázala, že by vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránila. Pokud jde o poukaz na nepřiměřenost uložené sankce, měla žalovaná za to, že pokuta není s ohledem na závažnost zjištěných odchylek nijak vysoká. Žalovaná nemohla souhlasit s názorem žalobkyně, že při úvahách o výši sankce nelze vycházet z hypotetických škod, ale pouze ze škod, které skutečně nastaly. Posuzovaný správní delikt patří mezi delikty ohrožovací; pro jeho spáchání tak postačí, je-li zákonem chráněný zájem pouze ohrožen. Škodlivý následek zde nemusí nutně nastat. Při hodnocení závažnosti jednání je pak zcela namístě zohlednit, jak závažné riziko spotřebitelům hrozilo, což také správní orgán I. stupně učinil. Pokud by byly navíc prokázány konkrétní škody na vozidlech spotřebitelů (což by ovšem s ohledem na nutnost jednoznačně prokázat příčinnou souvislost byl velmi nesnadný úkol), nepochybně by se jednalo o významnou přitěžující okolnost, která by vedla k dalšímu zvýšení uložené sankce. Pokud jde argument, že podle informací zveřejňovaných na internetových stránkách ČOI měly být v obdobných případech ukládány pokuty nižší, žalovaná předně poukázala na skutečnost, že žalobkyně vůbec neuvedla, která konkrétní rozhodnutí měla na mysli, takže žalovaná mohla na tuto námitku stěží konkrétněji reagovat. Ze zveřejněného seznamu je však zřejmé, že uložená pokuta nijak nevybočuje z rámce pokut ukládaných za obdobně rozsáhlá porušení. V tomto ohledu poukázala žalovaná např. na pokutu 80 000 Kč uloženou společnosti EXPIM OIL spol. s r. o., nebo na stejně vysokou sankci uloženou společnosti PLUS OIL, a.s. (http://www.coi.cz/cs/spotrebitel/ nevyhovuiici-ph-cerpaci-stanice.html – soubor ,,TK-PHM“) za porušení pouze jediného parametru (bod vzplanutí motorové nafty). Benzín Super BA-95 odebraný na předmětné čerpací stanici žalobkyně přitom nesplnil stanovené limity ve dvou ukazatelích. Ve vztahu k pokutě ve výši 200 000 Kč žalovaná dodala, že výše sankce je v tomto případě dvojnásobná zejména proto, že se jednalo o opakované zjištění porušení zákona o pohonných hmotách u stejného subjektu, jak ostatně vyplývá z odůvodnění napadeného rozhodnutí. Městský soud v Praze žaloby zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Soud při jednání usnesením rozhodl, že řízení o obou žalobách, která byla dosud vedena pod spisovými značkami 9 A 39/2011 a 9 A 40/2011, se spojují ke společnému projednání s tím, že společné řízení o těchto věcech bude nadále vedeno pod spisovou značkou 9 A 39/2011. (...) Po provedeném řízení dospěl soud k závěru, že žaloby nejsou důvodné. Neopodstatněnou shledal soud námitku žalobkyně, že rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nerespektují základní zásadu správního práva vyplývající z § 50 odst. 3 správního řádu, která správnímu orgánu ukládá povinnost zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Dle náhledu soudu správní orgán postupoval v souladu s citovaným ustanovením, v řízeních zjistil všechny rozhodné skutečnosti, a obě napadená rozhodnutí tak vycházejí z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci. Naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách bylo v obou případech žalobkyni jednoznačně prokázáno. Z výsledků rozborů odebraných vzorků pohonných hmot je nade vší pochybnost zřejmé, že žalobkyně v provozovně čerpací stanice pohonných hmot v Netvořicích prodávala pohonnou hmotu (bezolovnatý automobilový benzín Super plus BA-95), která nesplňovala požadavky na pohonné hmoty podle § 3 odst. 1 téhož zákona. Tuto skutečnost, která je pro posouzení zákonnosti napadených rozhodnutí klíčová, žalobkyně žádnou relevantní námitkou nezpochybnila. Nelze než přisvědčit žalované, že správní trestání je v tomto případě postaveno na principu tzv. objektivní odpovědnosti, což znamená, že není nutné zkoumat otázku zavinění pachatele. Žalobkyně se nemůže zprostit odpovědnosti za spáchání daného správního deliktu ani tvrzením, že k pochybení došlo zřejmě na straně jejího dodavatele. Tato otázka není pro posouzení věci významná – podstatné je pouze to, že to byla právě žalobkyně, kdo v rozporu se zákonem v době kontroly prodával pohonnou hmotu nevyhovující jakosti. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani to, že v předchozích letech nebylo toto pochybení u žalobkyně zjištěno. Žalobkyně sice vytýká správnímu orgánu porušení § 50 odst. 3 správního řádu, nicméně neuvádí, jaké konkrétní okolnosti rozhodné pro posouzení věci samé nebyly správním orgánem v daném případě zjištěny. Podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. má žaloba kromě obecných náležitostí podání (§ 37 odst. 2 a 3) obsahovat také „žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné“. Přezkumné řízení soudní je založeno na zásadě dispoziční, z níž vyplývá, že specifikace konkrétních důvodů nezákonnosti, popř. nicotnosti napadeného rozhodnutí je úkolem žalobkyně a nikoliv soudu, který není oprávněn k tomu, aby tyto důvody za žalobkyni sám vyhledával či domýšlel. Jinými slovy řečeno, je věcí žalobkyně, aby v žalobě zřetelně vymezila rozsah přezkumu napadeného rozhodnutí, jímž je soud vázán, a to uvedením konkrétních žalobních bodů (námitek) ve smyslu shora citovaného § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nekonkrétnost výše uvedené žalobní námitky brání tomu, aby se jí soud zabýval jinak než v obecné rovině. Nedůvodná je též námitka vytýkající žalované porušení § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách. Žalobkyně v průběhu správních řízení, která vyústila ve vydání napadených rozhodnutí, neoznačila ani nepředložila jediný důkaz, jenž by prokazoval, že vyvinula úsilí směřující k tomu, aby zabránila porušení povinnosti stanovené v § 3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, tj. povinnosti prodávat pohonné hmoty pouze tehdy, pokud splňují stanovené požadavky na jejich jakost a složení. Žalobkyně se v průběhu správního řízení omezila toliko na konstatování, že se z její strany jedná o první porušení této povinnosti, a na obecné proklamace typu, že si není vědoma zaviněného porušení jakékoliv povinnosti týkající se kvality pohonných hmot a že se veškeré povinnosti snaží plnit řádně a svědomitě. Žádný důkaz o tom, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení dané povinnosti zabránila, ostatně žalobkyně nepředložila ani v řízení před soudem. Vzhledem k výše uvedenému nelze než konstatovat, že nesplnila podmínky stanovené v § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, které by ji zprošťovaly odpovědnosti za spáchání vytýkaného správního deliktu, a nemůže žalované s úspěchem vytýkat porušení tohoto ustanovení. Nutno dodat, že § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách obsahuje speciální úpravu vůči § 50 odst. 3 správního řádu, pokud jde o důkazní břemeno. Tím, kdo má prokázat, že vynaložil veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti stanovené zákonem o pohonných hmotách zabránil, není správní orgán, ale právnická osoba, které je vytýkáno spáchání správního deliktu spočívajícího v porušení příslušné povinnosti. Jinak řečeno, přestože se ve smyslu § 50 odst. 3 správního řádu jedná o okolnost svědčící ve prospěch právnické osoby, která je podezřelá ze spáchání správního deliktu, nese podle § 10 odst. 1 zákona o pohonných hmotách důkazní břemeno ohledně prokázání této skutečnosti v řízení ona sama, a nikoliv správní orgán. Soud na tomto místě pro úplnost dodává, že si dovede představit řadu preventivních opatření, jejichž provedením může prodejce pohonných hmot předcházet porušení povinnosti stanovené v § 3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, ať již je to provedení rozboru vzorků odebraných z každé dodávky pohonných hmot ještě před jejich uvedením do prodeje za účelem ověření jejich kvality, nebo striktní požadavek na předložení výsledků těchto rozborů vůči smluvním dodavatelům pohonných hmot. Pokud by žalobkyně naznačeným způsobem postupovala, mohla odchylky od požadované jakosti u prodávaných pohonných hmot včas odhalit. Žalobkyně však nemůže s úspěchem vytýkat správnímu orgánu neprovedení kontroly dodávky pohonných hmot u jejího dodavatele, neboť správnímu orgánu žádný zákon provedení takového opatření neukládá, nehledě k tomu, že výsledek takové dodatečné kontroly by nemohl nijak ovlivnit zjištění, že žalobkyně v době kontroly prodávala pohonné hmoty nevyhovující jakosti. Neobstojí ani námitka nesprávné aplikace § 10 odst. 2 zákona o pohonných hmotách. Správní orgán I. stupně se v rozhodnutích v rámci zdůvodnění výše ukládaných pokut řádně zabýval zákonným hlediskem závažnosti správního deliktu, přičemž přihlédl zejména k tomu, že vzorky odebraných pohonných hmot vykazovaly závažnou odchylku od normových hodnot. Současně vzal v potaz škodlivý následek deliktního jednání žalobkyně, spočívající ve finančním poškození spotřebitelů, kteří v provozovně žalobkyně takto nekvalitní benzín s nižší výhřevností zakoupili (v prvním případě na základě konkrétního výpočtu dovodil, že spotřebitel byl poškozen o cca 1,56 Kč na litru prodaného paliva, ve druhém případě se pak jednalo o cca 1 Kč na litru prodaného paliva). Tomuto posouzení následně přisvědčila i žalovaná, která v napadených rozhodnutích poukázala rovněž na to, že kontrola byla u žalobkyně provedena na základě podnětu spotřebitele, který si stěžoval na technické problémy s vozidlem, které nastaly po načerpání pohonné hmoty v provozovně žalobkyně. Ve druhém případě pak žalovaná neopomněla přihlédnout k tomu, že žalobkyně ani po prvním zjištění prodeje nekvalitních pohonných hmot nezjednala nápravu, takže porušení téže povinnosti u něj bylo zjištěno opakovaně. Z výše uvedeného je zřejmá nepravdivost tvrzení žalobkyně, že správní orgán nevzal při stanovení výše pokuty v úvahu škodlivý následek deliktního jednání. Bylo prokázáno, že žalobkyně v předmětné provozovně prodávala pohonné hmoty nevyhovující jakosti, a tím nepochybně došlo i ke shora uvedenému škodlivému následku v podobě finančního poškození spotřebitelů, kteří tyto pohonné hmoty u žalobkyně zakoupili. Žalobkyně sice tvrdí, že správní orgán nedostatečně zohlednil „veškeré polehčující okolnosti“, nespecifikoval však, jaké konkrétní polehčující okolnosti má na mysli. Výše uložených pokut dle náhledu soudu plně koresponduje závažnosti deliktního jednání žalobkyně. Na tomto místě soud považuje za nutné zdůraznit, že maximální výše sankce, kterou je možno uložit pachateli za správní delikt podle § 9 odst. 1 písm. b) zákona o pohonných hmotách, činí podle § 9 odst. 25 000 000 Kč. Pokuta ve výši 100 000 Kč, která byla žalobkyni uložena za první zjištěné porušení § 3 odst. 1 zákona o pohonných hmotách, tedy představuje pouhé 2 % maximální možné výše sankce, z čehož je zřejmé, že správní orgán vzal (i bez výslovného vyjádření) v úvahu i tu okolnost svědčící ve prospěch žalobkyně, a sice že se z její strany jednalo o první překročení zákona. Ve druhém případě již k této polehčující okolnosti pochopitelně přihlédnout nemohl, čemuž koresponduje i výše pokuty. Soud nemohl souhlasit ani s námitkou, v níž žalobkyně vyjadřuje nesouhlas s výší uložené sankce s poukazem na to, že v obdobných případech byly dozorovým orgánem ukládány pokuty v menší výši. Rovněž tato žalobní argumentace je naprosto nekonkrétní, neboť z pouhého odkazu na seznam sankcionovaných provozovatelů čerpacích stanic dostupný na webových stránkách České obchodní inspekce nelze dovodit, zda se v případě nižších pokut jednalo skutkově shodné či obdobné případy, jako tomu bylo u žalobkyně, nebo zda šlo o méně závažné případy. Také zde platí, že specifikace konkrétních důvodů nezákonnosti napadených rozhodnutí je úkolem žalobkyně a nikoliv soudu, který není oprávněn k tomu, aby tyto důvody za žalobkyni sám vyhledával či domýšlel. Bylo tedy na žalobkyni, aby specifikovala konkrétní případy a porovnala je s jeho věcí. Protože tak neučinila, nelze dospět k závěru, že správní orgán v souzené věci postupoval v rozporu s § 2 odst. 4 správního řádu, tj. že nedbal na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly. Soud může na tomto místě pouze obecně konstatovat, že výše pokut uložených žalobkyni se nevymyká některým pokutám uvedeným na seznamu provozovatelů čerpacích stanic sankcionovaných v roce 2010, který je dostupný na výše označených webových stránkách České obchodní inspekce. Podle údajů obsažených ve zmiňovaném dokumentu byla například společnostem EXPIM OIL a PLUS OIL uložena pokuta ve výši 80 000 Kč za prodej pohonných hmot, které nevyhověly toliko v jediném parametru jakosti, zatímco v případě žalobkyně bylo zjištěno, že jí prodávané pohonné hmoty nesplňovaly hned dva parametry jakosti, a to navíc v podstatné míře. Soud tedy neshledal žaloby důvodnými, a proto je podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. Součástí žaloby učinila žalobkyně též návrh in eventum na rozhodnutí soudu o upuštění od uložené pokuty či o jejím snížení. O upuštění od trestu nebo jeho snížení v mezích zákonem dovolených může soud v souladu s § 78 odst. 2 s. ř. s. rozhodnout pouze tehdy, byl-li trest uložen ve zjevně nepřiměřené výši, k čemuž ale v daném případě nedošlo. Správní orgán výši pokuty ukládané žalobkyni v obou případech řádně zdůvodnil a s jeho posouzením se soud plně ztotožňuje. Pokutu uloženou žalobkyni, jejíž výše v prvním případě představuje toliko 2 % maximální možné výše sankce a v druhém případě 4 %, nepovažuje soud za nepřiměřenou, tím méně za zjevně nepřiměřenou, a proto návrhu žalobkyně na moderaci uložených pokut nevyhověl.

decision_1365.txt

k § 107 odst. 1 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 303/2011 Sb. a č. 275/2012 Sb. Je-li přezkoumáváno rozhodnutí příslušných správních orgánů o správním vyhoštění, je újma, hrozící stěžovateli z jeho výkonu, zřejmá ze samotné povahy tohoto rozhodnutí. To platí přinejmenším, pokud jde o zajištění práva na spravedlivý proces a práva na respektování soukromého života. K tomu musí soud přihlédnout i tehdy, jestliže stěžovatel v žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 107 odst. 1 s. ř. s.) netvrdí konkrétní skutkové okolnosti svého případu ani nenavrhuje důkazy k jejich prokázání. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2014, čj. 1 Azs 160/2014-25) Prejudikatura: č. 786/2006 Sb. NSS, č. 1072/2007 Sb. NSS a č. 1698/2008 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 5. 2001, T. P. a K. M. proti Spojenému království (stížnost č. 28945/95, ECHR 2001-V), a rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 9. 1996, Buckley proti Spojenému království (stížnost č. 20348/92, Reports 1996-IV). Věc: Huy Hoang N. (Vietnamská socialistická republika) proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce. Žalobou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalované, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Policie ČR, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, ze dne 30. 1. 2014, jímž bylo rozhodnuto o správním vyhoštění žalobce podle § 119 odst. 1 písm. a) bod 3 a § 119 odst. 1 písm. c) body 1 a 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), na dobu jednoho roku, po kterou nelze umožnit žalobci vstup na území členských států Evropské unie. Podle § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců byla žalobci uložena povinnost vycestovat do 30 dnů od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. V souladu s § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců byl počátek doby, po kterou nelze umožnit vstup, stanoven na okamžik, kdy žalobce pozbude oprávnění k pobytu na území České republiky. Žalobce ve své žalobě namítal nedostatečné zjištění skutkového stavu věci, a rovněž jeho nesprávné hodnocení, zejména pokud jde o vztah žalobce s partnerkou, občankou České republiky. Dále namítal nepřiměřenost zásahu, spočívajícího ve správním vyhoštění do svého soukromého nebo rodinného života. Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 23. 9. 2014, čj. 1 A 37/2014-27. Ztotožnil se zjištěním skutkového stavu, jak je provedly správní orgány, a to včetně úsudku o věrohodnosti tvrzení žalobcových a svědkyně Beáty F. Neshledal ani nepřiměřenost zásahu do rodinného a soukromého života žalobce, zejména (nehledě na nevěrohodnost žalobcových tvrzení) pro krátkodobost tvrzeného vztahu a jeho nízkou intenzitu. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) blanketní kasační stížnost, kterou dosud nedoplnil. Následně po podání kasační stížnosti požádal o přiznání odkladného účinku. Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti stěžovatel odůvodnil tím, že jeho individuální zájem na ochraně procesních práv významně převyšuje potenciální újmu, která by mohla vzniknout jiným osobám, i potenciální ohrožení důležitého veřejného zájmu. Přiznání odkladného účinku podle něj nemůže způsobit újmu žádné třetí osobě, vyloučil rovněž rozpor s důležitým veřejným zájmem. Připustil, že uložení správního vyhoštění ve veřejném zájmu může být, tento veřejný zájem ovšem podle jeho názoru nelze stavět do konfliktu s výše uvedeným zájmem stěžovatele na spravedlivý proces. Zájem jednotlivce spojený se zcela zásadními dopady do jeho života totiž převyšuje jakýkoliv důležitý veřejný zájem. Svou argumentaci podpořil odkazy na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterými byl v jiných obdobných věcech přiznán odkladný účinek kasačních stížností (konkrétně usnesení ze dne 23. 1. 2013, čj. 6 As 82/2012-37, usnesení ze dne 4. 10. 2005, čj. 8 As 26/2005-76, a usnesení ze dne 18. 8. 2011, čj. 5 As 73/2011-100). Svá tvrzení ohledně splnění zákonných podmínek přiznání odkladného účinku kasační stížnosti však nepodepřel ani jediným tvrzením ohledně skutkových okolností svého případu ani důkazem k jejich prokázání. Žalovaná vyjádřila svůj nesouhlas s přiznáním odkladného účinku. Stěžovatel podle ní neuvedl žádné relevantní důvody, proč by mu měl být odkladný účinek kasační stížnosti přiznán. Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [7] Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. „[k]asační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně.“ Odkladný účinek podle § 107 s. ř. s. může být v řízení o kasační stížnosti přiznán a působit nejen ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí krajského soudu (či jeho části), ale i přímo ve vztahu ke správnímu rozhodnutí (či jeho části), k jehož přezkumu se dotyčné řízení před krajským soudem vedlo (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2005, čj. 2 Afs 77/2005 96, č. 786/2006 Sb. NSS). [8] Možnost přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. podmíněna kumulativním naplněním dvou objektivních podmínek: 1) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a 2) přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem. [9] Důvody možného vzniku nepoměrně větší újmy stěžovatele oproti jiným osobám jsou zásadně individuální, závislé na osobě a situaci stěžovatele. Povinnost tvrdit a prokázat vznik újmy má proto stěžovatel, zpravidla poukazem na konkrétní skutkové okolnosti případu. Pokud jde o splnění druhého zákonného předpokladu, tj. že přiznání odkladného účinku není v rozporu s veřejným zájmem, soud vychází z povahy věci, z obsahu spisového materiálu, případně z vyjádření účastníků řízení o kasační stížnosti. [10] Uložené správní vyhoštění a povinnost cizince vycestovat z České republiky představují zásah do práva na respektování rodinného, či alespoň soukromého života ve smyslu článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Z tohoto ustanovení kromě substantivních negativních a pozitivních závazků vyplývají i závazky procedurální. Zásahy do zájmů chráněných článkem 8 Úmluvy totiž musí vyplývat z rozhodovacího procesu, který je spravedlivý, a poskytuje dostatečný respekt k zájmům vyplývajícím z práva na respektování soukromého a rodinného života (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 5. 2001, T. P. a K. M. proti Spojenému království, stížnost č. 28945/95, bod 72, či rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 25. 9. 1996, Buckley proti Spojenému království, stížnost č. 20348/92, bod 76). Osobám, do jejichž práv je v určitém řízení zasaženo, musí být dostatečným způsobem umožněno v tomto řízení chránit své zájmy. V tomto ohledu proto existuje určitá provázanost mezi článkem 8 Úmluvy a zárukami, která garantuje právo na spravedlivý proces dle článku 6 Úmluvy (viz Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 887). [11] Je-li tedy přezkoumáváno rozhodnutí příslušných správních orgánů o správním vyhoštění, je újma, hrozící stěžovateli z jeho výkonu, zřejmá ze samotné povahy tohoto rozhodnutí. To platí přinejmenším, pokud jde o zajištění práva na spravedlivý proces a práva na respektování soukromého života. K tomu musí soud přihlédnout i tehdy, jestliže stěžovatel v žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti netvrdí konkrétní skutkové okolnosti svého případu ani nenavrhuje důkazy k jejich prokázání. [12] K těmto závěrům Nejvyšší správní soud dospěl opakovaně, např. v usnesení ze dne 18. 8. 2011, čj. 5 As 73/2011-100, kde uvádí: „Navíc má Nejvyšší správní soud za to, že může být pro výkon stěžovatelova ústavního práva na spravedlivý proces nezbytné, aby stěžovatel mohl zůstat na území ČR do skončení řízení o jeho kasační stížnosti. Byť je stěžovatel v tomto řízení, jak požaduje soudní řád správní, zastoupen advokátem, nelze přehlédnout, že k právu na spravedlivý proces náleží i právo účastníka vystupovat v tomto řízení osobně, být v kontaktu se svým zástupcem, udělovat mu konkrétní pokyny pro výkon zastoupení atd.“ V této věci bylo sice přezkoumáváno rozhodnutí o zrušení trvalého pobytu, tím spíše ale uvedené závěry dopadají na následky rozhodnutí o správním vyhoštění. [13] Ostatně i zákonodárce si byl těchto skutečností zřejmě vědom, když žalobě proti rozhodnutí správních orgánů o správním vyhoštění přiznal odkladný účinek přímo ex lege, ze zákona samého (§ 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). [14] Zákonodárce tak sice neučinil (na rozdíl například od věcí mezinárodní ochrany) též ve vztahu ke kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech správního vyhoštění, Nejvyšší správní soud má ale za to, že i zde je to nezbytné pro ochranu práv žalobce, a to nejen pro možnost účasti žalobce na samotném řízení o kasační stížnosti, ale zejména v případě, že by věc byla zrušena a vrácena krajskému soudu, případně žalované nebo správnímu orgánu I. stupně. Nejvyšší správní soud při rozhodování o žádosti o odkladném účinku nemůže předjímat, že k takové situaci na základě věcného přezkumu napadeného rozhodnutí krajského soudu nemůže dojít, a musí proto stěžovateli zajistit možnost plnohodnotné účasti na případném dalším řízení. [15] Tyto skutečnosti musel Nejvyšší správní soud vzít v potaz při vyvažování újmy, která by mohla stěžovateli vzniknout nepřiznáním odkladného účinku a újmou, která by mohla vzniknout jiným osobám, pokud by k odložení účinků jinak závazného rozhodnutí došlo. Zásah do stěžovatelových procesních práv dle článku 8 Úmluvy by byl v případě nepřiznání odkladného účinku podstatný. Naproti tomu nelze bez dalšího dovozovat, že by přiznání odkladného účinku mělo způsobit jakoukoliv újmu jiným osobám. V tomto vyvažování proto lze dojít k závěru, že by újma hrozící stěžovateli v důsledku nepřiznání odkladného účinku byla nepoměrně větší, než možná újma hrozící jiným osobám v důsledku jeho přiznání. První kritérium přiznání odkladného účinku je proto splněno. [16] Pokud jde o možný rozpor s důležitým veřejným zájmem, je opět nutné poměřit na jedné straně újmu hrozící stěžovateli v případě nepřiznání odkladného účinku, a na straně druhé důležité zájmy společnosti. Pro zamítnutí návrhu přitom nepostačuje pouze existence kolidujícího veřejného zájmu, jak by se mohlo zdát z doslovného výkladu § 73 odst. 2 s. ř. s. Toto ustanovení nutno vykládat ústavně konformním způsobem, a proto je třeba za pomoci testu proporcionality vážit intenzitu hrozícího zásahu do základního práva svědčícího žalobci s intenzitou narušení veřejného zájmu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2008, čj. 5 As 17/2008-131, č. 1698/2008 Sb. NSS). S ohledem na důvody správního vyhoštění leží v daném případě proti podstatné újmě, hrozící stěžovateli, riziko narušení veřejného zájmu jen nízké nebo maximálně mírné intenzity. Nepřiznání odkladného účinku by proto nebylo v rozporu s důležitým veřejným zájmem. Tím je splněna druhá podmínka pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. [17] Současně Nejvyšší správní soud upozorňuje, že přiznání odkladného účinku kasační stížnosti je svou podstatou rozhodnutím předběžné povahy a nelze z něj předjímat rozhodnutí o věci samé (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2005, čj. 8 As 26/2005-76, č. 1072/2007 Sb. NSS). [18] Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud stěžovateli vyhověl a jeho kasační stížnosti přiznal odkladný účinek. Do rozhodnutí o kasační stížnosti se tak pozastavují účinky rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2014, čj. 1 A 37/2014-27, rozhodnutí žalované ze dne 15. 7. 2014, i rozhodnutí Policie ČR, Krajského ředitelství policie hl. m. Prahy, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort ze dne 30. 1. 2014. Soud však připomíná, že může usnesení o přiznání odkladného účinku i bez návrhu usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro přiznání odkladného účinku nebyly důvody, nebo že tyto důvody v mezidobí odpadly (§ 73 odst. 5 ve spojení s § 107 odst. 1 s. ř. s.). (...)

decision_1366.txt

k § 82 a násl. soudního řádu správního*) Pokud v řízení o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. z provedeného dokazování nevyplynulo, že protiprávní stav (zde stav kvality ovzduší na určitém území) vznikl v důsledku tvrzeného omisívního zásahu žalovaných, nejsou splněny podmínky pro poskytnutí soudní ochrany před takovým zásahem, i kdyby existence protiprávního stavu byla nesporná. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2014, čj. 6 As 1/2014-30) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 1382/2007 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 177/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 212/06), č. 177/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 312/05) a č. 182/2010 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1617/10); rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 7. 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Recueil, s. I-6325), ze dne 15. 11. 2012, Komise proti Portugalsku (C-34/11), a ze dne 19. 12. 2012, Komise proti Itálii (C-68/11). Věc: Statutární město Ostrava proti 1) vládě České republiky, 2) Ministerstvu životního prostředí a 3) Ministerstvu dopravy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem žalovaných u Městského soudu v Praze domáhal rozhodnutí, že se žalovaným zakazuje pokračovat v porušování jeho práva na příznivé životní prostředí spočívajícím jednak v nedostatečné a neefektivní ochraně čistoty ovzduší tím, že jsou v územní působnosti žalobce překračovány imisní a emisní limity látek znečišťujících ovzduší stanovené směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (dále jen „směrnice 2008/50/ES“), zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, a podzákonnými prováděcími předpisy, či právními předpisy je nahrazujícími platnými a účinnými v době vydání rozsudku; jednak v nesprávné implementaci komunitárního práva do práva vnitrostátního, zejména ve fázi praktického provádění, tím, že nebyl vytvořen funkční a efektivní systém vedoucí k dodržování imisních limitů látek znečišťujících ovzduší v územní působnosti žalobce stanovených směrnicí 2008/50/ES či právními předpisy je nahrazujícími, platnými a účinnými v době vydání rozsudku; a současně se domáhal výroku, jimž by soud žalovaným přikázal, aby přijali a realizovali konkrétní opatření tvořící funkční a efektivní systém vedoucí k dodržování výše uvedenými právními předpisy stanovených imisních limitů látek znečišťujících ovzduší v územní působnosti stěžovatele. Městský soud svým usnesením ze dne 14. 3. 2013, čj. 3 A 54/2010-173, žalobu odmítl, proti čemuž žalobce podal kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, usnesení městského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Dne 18. 10. 2013 proběhlo v předmětné věci ústní jednání. Městský soud téhož dne vydal rozsudek čj. 3 A 54/2010-233, kterým žalobu zamítl. Městský soud pro účely odůvodnění rozdělil žalobní petit na část zákazovou, ve které se žalobce domáhal, aby soud žalovaným zakázal pokračovat v porušování práva stěžovatele na příznivé životní prostředí, a část příkazovou, ve které žalobce navrhoval, aby soud žalovanému přikázal přijmout a realizovat konkrétní opatření k dodržování imisních limitů. Příkazová část je pak dle městského soudu v rozporu s § 87 odst. 2 s. ř. s., jelikož v posuzované věci tato část žalobního petitu nesměřuje k obnovení stavu před zásahem, jak požaduje předmětné ustanovení, ale ve stanovení zcela nové povinnosti; proto této části žaloby nemohl vyhovět. Pokud jde o zákazovou část petitu, měl městský soud za jednoznačně prokázané, že v územní působnosti žalobce jsou porušovány limity znečišťujících látek v ovzduší stanovené jak evropskými, tak vnitrostátními právními předpisy. Nezákonný následek byl tedy nezpochybnitelný. Žalobce však neprokázal, že se žalované správní orgány dopouštějí nezákonné nečinnosti, a že mezi takovouto případně existující nezákonnou nečinností a prokázaným nezákonným následkem existuje příčinný vztah. Je přitom pouze v rukou žalobce, aby prokázal, že právě jím označený správní orgán se tvrzeného nezákonného zásahu dopustil. K nesprávnosti implementace komunitárního práva (po ratifikaci Lisabonské smlouvy správně „evropského práva“) městský soud uvedl, že žalobce nespecifikoval, v čem má tato nesprávnost spočívat. I kdyby však žalobce konkrétně specifikoval, v čem má v rovině tvorby a přijímání zákonů nesprávná implementace spočívat, pak se nezákonného zásahu nemohly dopustit žalované správní orgány, ale Parlament České republiky (dle čl. 15 odst. 1 Ústavy) – ten však nebyl jako žalovaný označen. I kdyby však označen byl, nemohlo by se jednat o nezákonný zásah ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., protože Parlament České republiky nevystupuje v daném kontextu jako správní orgán dle legislativní zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V rovině tvorby a přijímání podzákonných právních předpisů pak městský soud konstatoval, že ani v tomto případě žalobce nespecifikoval, v čem má konkrétně spočívat nesprávná implementace komunitárního práva, a nadto se v tomto případě nemůže pojmově jednat o nezákonný zásah ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., protože žalovaní nevystupují jako správní orgány ve smyslu legislativní zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., ale jako právotvorci, tedy jako tvůrci normativních právních aktů. K nesprávnosti implementace nelegislativního charakteru městský soud konstatoval, že ani v tomto případě žalobce neprokázal, proč má tvrzené nezajištění součinnosti ze strany žalované 1) a Polské republiky na ochraně životního prostředí a nezajištění finančních zdrojů zejména z evropských fondů představovat nesprávnou implementaci evropského práva. Dále pak městský soud shledal, že nastavení dotačních programů ze strany žalovaného 2) nelze samo o sobě hodnotit jako zákonné či nezákonné, protože se jedná o výlučnou věc politické úvahy poskytovatele dotace, a že žalovaný 2) nemohl pochybit v nepřijetí konkrétních zdravotnických preventivních opatření, jak požaduje žalobce, protože tato problematika patří do působnosti Ministerstva zdravotnictví. Žalovaný 3) pak nemůže ovlivnit samotnou stavební činnost dopravní infrastruktury odvádějící dopravu mimo obydlené zóny v územní působnosti žalobce, jelikož se jedná o pravomoc Ředitelství silnic a dálnic ČR, které vykonává vlastnická práva státu k nemovitostem tvořícím dálnice a silnice I. třídy a zabezpečuje jejich správu, údržbu, opravu, výstavbu a modernizaci, ale nevykonává tak v rámci stavební činnosti jmenované žalobcem veřejnou správu vrchnostenskou, ale tzv. správu fiskální, tudíž na něj nemůže být nahlíženo jako na správní orgán ve smyslu legislativní zkratky zavedené v § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Žalobce však ani neprokázal, že by tato uvedená opatření (součinnost ze strany Polské republiky, zajištění finančních zdrojů zejména z evropských fondů, podpora z operačních programů a dokončení dopravní infrastruktury na území žalobce) vedla k odstranění existujícího nezákonného následku. Městský soud závěrem dodal, že existují i subjekty odlišné od žalovaných správních orgánů, kterým právní řád alespoň dílčím způsobem umožňuje přispět k ochraně ovzduší v dané lokalitě. Za všechny jmenoval kraj, resp. krajský úřad, ale také samotného žalobce, resp. jeho orgány, a dále pak obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Žalobce neprokázal (ani nenavrhl provedení žádného důkazu), že sám využívá prostředky, které mu právní řád svěřuje k ochraně a zlepšení kvality ovzduší v jeho územní působnosti. Městský soud shledal, že pokud ostatní správní orgány zanedbávají své povinnosti (resp. neprokážou, že své povinnosti důsledně plní), bude žalobce obtížně prokazovat, že právě jím označené správní orgány – žalovaní 1), 2) a 3) – způsobují nezákonné překračování limitů znečišťujících látek v ovzduší na území žalobce. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasil se závěry soudu ohledně zamítnutí příkazové části žaloby. Jím formulovaný žalobní petit byl dle přesvědčení stěžovatele plně ve shodě se zákonnou možností přikázat správnímu orgánu restituci (uvedení v předešlý stav), jelikož v jeho územní oblasti jistě kdysi dosahovalo ovzduší hodnot uvedených ve stěžovatelem označené směrnici a dalších právních předpisech. Pokud městský soud stěžovateli vytknul, že z formulace petitu není zcela zřejmé, jaká konkrétní opatření by měli žalovaní přijmout a realizovat, jedná se o skutečnost, kterou mohl městský soud odstranit postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s. Stěžovatel dále s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2005, čj. 3 As 6/2004-105, č. 617/2005 Sb. NSS, poukázal na to, že postup městského soudu, který předcházel vydání napadeného rozhodnutí, je v rozporu se zásadou zákazu tzv. překvapivých rozhodnutí. Stěžovatel uvedl, že jej soud nepoučil a nevyzval k doplnění důkazů, které by prokazovaly jeho tvrzení, že se jím označené správní orgány dopustily nezákonného zásahu – nečinnosti ve formě opomenutí či zanedbání. Pokud soud po provedeném dokazování uzavřel, že stěžovatel neprokázal ani nenavrhl ve výše uvedeném směru jediný důkaz a bez toho, aby stěžovatele při ústním jednání na tento důkazní deficit výslovně upozornil a vyzval ho k označení potřebných důkazů, zatížil tím řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Městský soud nemůže podle stěžovatele své rozhodnutí založit na závěru, že stěžovatel neunesl důkazní břemeno, pokud stěžovatele předtím bezvýsledně nepoučil. Městský soud tedy postupoval vadně, přivodil stěžovateli újmu dle § 36 odst. 1 s. ř. s., a ve svém důsledku pak porušil právo stěžovatele na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Stěžovatel dále připomněl roli soudů ve správním soudnictví s odkazem na § 2 s. ř. s. a uvedl, že cílem správního soudního procesu je napomáhat tomu, aby v něm zvítězil ten, kdo je v právu. Účastníkům proto musí být ze strany soudu dána možnost, aby uplatnili svá práva. Pokud pak účastník neunáší své důkazní břemeno, měl by být na tento stav soudem upozorněn, resp. upozorněn na to, že konečný důsledek může záviset na jeho další důkazní aktivitě. To se v daném případě dle názoru stěžovatele nestalo. Pro úplnost stěžovatel uvedl, že písemné poučení uvedené v písemném předvolání k ústnímu jednání je z výše komentovaného hlediska zcela nedostačující, resp. irelevantní – jedná se o formální poučení, které nevypovídá nic o předběžném názoru soudu týkajícího se unesení důkazního břemene a ke splnění poučovací povinnosti městského soudu nepostačuje. Stěžovatel dále uvedl, že zcela shodného pochybení se městský soud dopustil také v části, kdy vytýká stěžovateli absenci bližších tvrzení a důkazních návrhů stran nesprávné implementace nelegislativního charakteru, a také v závěru, že stěžovatel sám řádně využívá prostředky, které mu právní řád svěřuje k ochraně a zlepšení ovzduší. Stejně jako ve výše uvedených případech, městský soud stěžovateli jakkoli neavizoval, že by měl v daném směru s ohledem na předmět řízení něco tvrdit či prokazovat, s poučením, že jinak by mohl být v řízení neúspěšný. Tento postup městského soudu pak dle názoru stěžovatele zakládá způsobilý kasační důvod. Dále pak stěžovatel v kasační stížnosti argumentoval obdobně jako ve své žalobě, tedy, že žalovaní se dopouštějí nezákonného zásahu tím, že jsou nečinní na poli dodržování, resp. zajišťování imisních limitů znečišťujících látek v územní působnosti stěžovatele, čímž stěžovatele zkracují na jeho veřejných subjektivních právech, a to tím, že neposkytují jeho právu na příznivé životní prostředí, konkrétně čistotě ovzduší jako jedné z jeho složek ve smyslu čl. 35 odst. 1 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny, dostatečnou a efektivní ochranu. Nezákonnost dle názoru stěžovatele spočívala v tom, že ze strany žalovaných došlo k nesprávné implementaci evropského práva do práva vnitrostátního, a to zejména ve fázi praktického provádění, tak, že nedošlo k vytvoření funkčního a efektivního systému vedoucího k dodržování stanovených emisních limitů znečišťujících látek stanovených směrnicí 2008/50/ES (konkrétně v bodu 9 preambule a v článku 13 odst. 1 směrnice) a zákonem o ochraně ovzduší. Za tento stav činil stěžovatel odpovědnými označené správní orgány. Odkázal přitom na povinnost členských států zajistit plnou aplikaci směrnice i po přijetí implementačních opatření, jak je uvedeno v rozsudku Soudního dvora ze dne 11. 7. 2002, Marks & Spencer, C-62/00, Recueil, s. I-6325, s tím, že v případě, kdy nejsou jinak správné implementační předpisy korektně aplikovány, tak se jednotlivci či jinak dotčené subjekty (zde stěžovatel) mohou dovolávat přímo směrnice tak, aby bylo dosaženo jí zamýšleného výsledku. Ze strany České republiky není tedy stále zajištěno, aby úrovně uvedených látek (oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého) nepřekračovaly v územní působnosti stěžovatele předepsané mezní hodnoty. Odpovědnost členského státu je zde objektivní a absolutní (tzv. odpovědnost za výsledek). Stěžovatel s odkazem na stanovisko generálního advokáta L. A. Gellhoeda ze dne 23. 9. 2004, Komise proti Irsku, C-494/01, Sb. rozh., I-3338, argumentoval, že kroky přijaté a systém vytvořený členskými státy za účelem dosažení cíle směrnice musí být efektivní. Efektivitou se pak rozumí, že systém má preventivní i nápravné účinky v tom smyslu, aby byl skutečný výsledek realizován v praxi způsobem, který nebude mít vliv na lidské zdraví nebo životní prostředí. Pokud tedy bylo v řízení prokázáno, že imisní limity znečišťujících látek jsou v územní působnosti stěžovatele opakovaně a výrazným způsobem překračovány, tak lze uzavřít, že systém vedoucí k dodržování těchto limitů není prokazatelně funkční, když nezajišťuje, aby byl výsledek předvídaný v čl. 13 odst. 1 směrnice 2008/50/ES realizován v praxi. Za tento stav jsou dle názoru stěžovatele zodpovědní žalovaní jakožto orgány, do jejichž působnosti ochrana ovzduší v rámci České republiky jakožto členského státu Evropské unie spadá. Dle stěžovatele tedy v žádném případě doposud nebylo dosaženo „směrnicí zamýšleného výsledku, resp. cíle“ ve smyslu rozhodovací praxe Soudního dvora, když na podkladě doposud přijatých opatření nebyl stále vytvořen systém vedoucí k dodržování stanovených limitů látek znečišťujících ovzduší. Stále tedy i přes implementaci směrnice 2008/50/ES dochází ze strany žalovaných k nezákonnému porušování evropského a českého práva v oblasti ochrany životního prostředí a ochrany veřejného zdraví, a tedy k nezákonnému zásahu ve formě nezákonné činnosti, jež spočívá v jiném nekonání než vydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení. Jsou tak kumulativně splněny všechny definiční znaky zásahu uvedeného v § 82 s. ř. s., a tak s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-68, č. 1382/2007 Sb. NSS, stěžovatel navrhl, aby bylo kasační stížnosti vyhověno a zdejší soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Stěžovatel nesouhlasil se zamítnutím příkazové části žaloby. Jím formulovaný žalobní petit je dle přesvědčení stěžovatele plně ve shodě se zákonnou možností přikázat správnímu orgánu restituci (uvedení v předešlý stav), jelikož v jeho územní oblasti jistě kdysi dosahovalo ovzduší hodnot uvedených ve stěžovatelem označené směrnici a dalších právních předpisech. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem v tom, že o žádné restituci (uvedení stavu věcí do stavu před zásahem správního orgánu) zde pojmově není možno vůbec hovořit. Jelikož stěžovatel tvrdí, že kontinuálně dochází k nečinnosti žalovaných z hlediska jejich činnosti na poli ochrany ovzduší, což představuje z hlediska tradičně uznávaných forem činnosti správních orgánů omisivní zásah (viz k tomu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS), pak není možné zároveň uvažovat o restituci, neboť ta je možná z povahy věci pouze u zásahu spočívajícího v konání správního orgánu. U omisivního zásahu je možno domáhat se naopak konání správního orgánu, které musí představovat jeho právní povinnost, kterou by správní orgán v daném případě nesplnil, čímž by zasáhl do právní sféry žalobce. Navíc není ani jednoznačně zjistitelné, ani dokazatelné, k jakému okamžiku a v jaké kvalitě bylo ovzduší na Ostravsku předtím, než začal tvrzený nezákonný zásah žalovaných. Tomu odpovídá i stěžovatelem užitý výraz pro časové zakotvení příznivého stavu ovzduší na Ostravsku, tj. „kdysi“, který vylučuje jakoukoliv přesnější časovou identifikaci doložitelným a prokazatelným způsobem. Není v žádném případě úlohou soudu ve správním soudnictví, aby tyto skutkové okolnosti domýšlel za žalobce či konstruoval nějaké skutkové domněnky, které by absenci takového vymezení nahradily. Nejvyšší správní soud k tomu odkazuje na výše uvedené vysvětlení pojmových znaků zásahu a uvádí, že i v tomto ohledu je stěžovatelem tvrzený zásah neurčitý, jakož i konání, které v upraveném petitu stěžovatel požadoval po žalovaných provést. Jádrem kasační stížnosti je námitka směřující k procesnímu postupu městského soudu při projednání žaloby, resp. dokazování skutkového stavu. Ze spisu rovněž vyplývá, že stěžovatel byl standardně poučen v předvolání k jednání tak, že může uvádět rozhodné skutečnosti o věci samé a označit důkazy k jejich prokázání jen do skončení tohoto jednání. Na to stěžovatel doplnil důkazní návrhy svým podáním ze dne 14. 10. 2013. Jak je zřejmé ze soudního spisu, městský soud provedl dokazování některými listinami, které navrhl stěžovatel, zejména protokoly Zdravotního ústavu se sídlem v Ostravě o měření ze stacionárních stanic Ostrava – Mariánské Hory a Ostrava-Radvanice (Bartovice) za léta 2010–2012. Na dalším dokazování stěžovatel přes výslovný dotaz městského soudu netrval. Městský soud pak dovodil, že stěžovatel neprokázal, že se žalované správní orgány dopouštějí nezákonné nečinnosti, a že mezi takovouto případně existující nezákonnou nečinností a prokázaným nezákonným následkem existuje příčinný vztah. Je přitom pouze v rukou stěžovatele, aby prokázal, že právě jím označený správní orgán se tvrzeného nezákonného zásahu dopustil. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Mezi jednáním správního orgánu ve formě konání či nekonání a zásahem do právní sféry jednotlivce musí existovat vztah příčinné souvislosti, resp. přičitatelnosti, který je součástí tzv. objektivní stránky protiprávního jednání. Zásah pak představuje důsledek konání či nekonání správního orgánu v určité věci. Příčinná souvislost či přičitatelnost následku k jeho příčině (jednání) je základním kamenem každé úvahy o porušení práva, a přestože v případě ochrany proti nezákonnému zásahu jde o soudní kontrolu činnosti veřejné správy, a nikoliv klasické řízení o dovození odpovědnostních následků za porušení práva, hraje tu kauzální nexus mezi jednáním správního orgánu a protiprávním následkem (zásahem do právní sféry) důležitou roli (viz v obecné rovině nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2007, sp. zn. I. ÚS 312/05 č. 177/2007 Sb. ÚS). Jedná se o jednu z klíčových skutkových otázek každého případu, v němž je žalobcem tvrzen nezákonný zásah (viz k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, a ze dne 19. 9. 2007, čj. 9 Aps 1/2007-7, č. 1382/2007 Sb. NSS). Žalobce totiž musí být pro splnění podmínek aktivní legitimace přímo zasažen konáním či nekonáním správního orgánu. V některých případech je sice přičitatelnost následku správnímu orgánu natolik zřejmá, že není předmětem dokazování (typicky kupř. nezákonný zásah spočívající v zahájení daňové kontroly, v úkonu příslušníka bezpečnostního sboru apod.) a nejsou o této otázce žádné pochyby. V posuzované věci tomu tak ovšem není, neboť celá konstrukce stěžovatele založená na modelu omisívního zásahu byla ve vztahu k řešenému skutkovému stavu (dlouhodobě nepříznivému stavu ovzduší na Ostravsku) sporná, pročež také stěžovatel činil příslušné důkazní návrhy, aby relevantní fakta prokázal. Kauzální nexus tedy standardně představuje dokazovanou skutečnost, je-li příčinná souvislost mezi stranami sporná, přičemž důkazní břemeno nese ten, kdo tvrdí, že se konkrétní správní orgán dopustil nezákonného zásahu (tzn. žalobce). V posuzované věci městský soud považoval za prokázané, že skutkový stav zjištěný z podkladů pro rozhodnutí a dokazováním provedeným při jednání dává jednoznačný závěr, že ovzduší na Ostravsku neodpovídá stanoveným limitům znečištění. Z uvedených důkazů ovšem skutečně nevyplynulo, že tento protiprávní stav vznikl v důsledku tvrzeného omisívního zásahu žalovaných. Je obecně známou skutečností, že stav ovzduší na Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady příčin. Tuto skutečnost zřejmě měl na mysli i zákonodárce při přijímání nové právní úpravy ochrany ovzduší, neboť v důvodové zprávě navrhovatele tohoto zákona je uvedeno, že „[k] nejvíce znečištěným oblastem v rámci ČR patří oblast Ostravska a Karvinska v Moravskoslezském kraji. Zde dochází díky vysoké kumulaci velkého množství zdrojů (průmyslových, lokálních i dopravy) trvale k překračování jak krátkodobých, tak ročních imisních a cílových imisních limitů pro řadu znečišťujících látek. Rovněž v kontextu celé Evropy se jedná o jednu z oblastí s nejvyššími úrovněmi znečištění ovzduší“ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, www.psp.cz). Nejvyšší správní soud v tomto ohledu dále odkazuje na závěrečné stanovisko ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv ze dne 23. 11. 2011 (publikováno na internetových stránkách Veřejného ochránce práv http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/STANOVISKA/Zivotni_p rostredi/Ovzdusi/3792-09-KC-ZSO.pdf), v němž je obsažena podrobná analýza zdrojů znečištění na Ostravsku. Zástupkyně veřejného ochránce práv rovněž dospěla k formulaci návrhů na přijetí opatření k nápravě nepříznivé situace, a to vůči Ministerstvu životního prostředí, Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, Magistrátu statutárního města Ostravy, Ministerstvu zdravotnictví, jakož i Krajské hygienické stanici Moravskoslezského kraje. I zde se však jedná o pouhá doporučení, která je veřejný ochránce práv oprávněn ze zákona navrhovat příslušným úřadům, nikoliv o autoritativní stanovení právní povinnosti provést konkrétní opatření v konkrétní věci. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s hodnocením městského soudu, že protiprávní stav spočívající v porušování stanovených limitů znečištění existuje, nicméně je zřejmé, že sám stěžovatel je jednou z veřejnoprávních korporací, jejichž orgány mají povinnost přispívat k nápravě této situace. Obdobně je možno jednu z příčin nepříznivého stavu ovzduší na Ostravsku spatřovat v nedostatečné konsolidaci priorit České republiky s Polskem a vytvoření jednoho společného programu zlepšení kvality ovzduší v hornoslezské pánvi, která patří mezi nejsilněji znečištěné oblasti EU. Snaha stěžovatele přičítat vznik uvedeného protiprávního stavu pouze žalovaným je tak v rozporu s nastíněnou komplexitou příčin stavu věci. Pokud stěžovatel namítal, že městský soud zanedbal poučovací povinnost, pak Nejvyšší správní soud uvádí, že takový závěr nemá oporu ani ve spise městského soudu, ani v ustáleném výkladu poučovací povinnosti. Podle § 5 o. s. ř. „[s]oudy poskytují účastníkům poučení o jejich procesních právech a povinnostech“. Podle § 36 odst. 1 s. ř. s. platí, že „[s]oud je povinen poskytnout [účastníkům] stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu“. Výkladem poučovací povinnosti soudu se zabýval mnohokrát i Ústavní soud, který ve vztahu k poučovací povinnosti soudu v civilním řízení uvedl, že smyslem § 118a o. s. ř. je, aby účastníkovi nebyla zamítnuta žaloba proto, že neunesl břemeno tvrzení a břemeno důkazní, aniž byl poučen, že taková břemena má (nález ze dne 3. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 212/06, č. 177/2006 Sb. ÚS). Ústavní soud se tak přihlásil k doktríně, podle níž předvídatelné může být jen takové rozhodnutí, jemuž předchází předvídatelný postup soudu při jednání a dokazování. Účastníci nesmějí být zaskočeni možným jiným posouzením věci soudem, aniž by jim bylo umožněno tvrdit skutečnosti významné z hlediska soudcova názoru a nabídnout k jejich prokázání důkazy (viz k tomu nález Ústavního soudu ze dne 2. 9. 2010, sp. zn. II. ÚS 1617/10, č. 182/2010 Sb. ÚS). V posuzované věci k takovému zásahu do procesních práv stěžovatele nedošlo. Stěžovatel byl standardním způsobem poučen o tom, že má namítat relevantní skutečnosti a důkazy, které je potvrzují, do skončení prvního jednání ve věci samé. Při jednání sám stěžovatel již na provádění dalších důkazů netrval. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že pro řízení podle dílu 3 hlavy druhé s. ř. s. o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu není stanovena žádná zvláštní povinnost soudu ve vztahu k právu žalobce navrhovat důkazy k prokázání 1) existence tvrzeného zásahu, 2) jeho přičitatelnosti správnímu orgánu a 3) jeho zaměření vůči žalobci (srov. § 82 s. ř. s.). Tyto skutečnosti představují z pohledu konstrukce skutkové podstaty nezákonného zásahu jeho nutné pojmové znaky. Tvrzení a prokázání naplnění těchto pojmových znaků je ve smyslu základních zásad soudního řízení správního záležitostí žalobce. Úvaha městského soudu, že kauzální nexus mezi prokázaným protiprávním stavem kvality ovzduší na Ostravsku a činností, resp. nečinností žalovaných nebyl dostatečně prokázán, tedy měla oporu v provedeném dokazování i v žalobních tvrzeních. Nejvyšší správní soud k tomuto problému dále uvádí, že i kdyby úvaha městského soudu byla pro stěžovatele překvapivá, nic by to neměnilo na závěru, že uvedená abstraktní činnost či nečinnost žalovaných nemohla představovat nezákonný zásah ve smyslu příslušných ustanovení soudního řádu správního. Nezákonný zásah představuje totiž jednu z tzv. konkrétních forem činnosti veřejné správy, nikoliv však abstraktní formu činnosti. Jeho pojmové znaky tedy musí být jak v komisívní, tak i v omisívní podobě naplněny ve vztahu ke konkrétní osobě či osobám v konkrétním právním vztahu s konkrétními protiprávními následky, resp. nepříznivými dopady v právní sféře osoby, do jejíchž práv bylo zasaženo. Stěžovatelem tvrzená nečinnost žalovaných má však podobu velmi abstraktní, a proto ji pojem nezákonného zásahu nepokrývá. Stěžovatel dále namítal, že žalovaní jsou nečinní na poli dodržování, resp. zajišťování imisních limitů znečišťujících látek v územní působnosti stěžovatele, čímž stěžovatele zkracují na jeho veřejných subjektivních právech. V návaznosti na tuto námitku Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatel zde užívá pojmu nečinnost v tom směru, že působení žalovaných na poli dodržování či zajišťování čistoty ovzduší je nedostatečné vzhledem ke stanoveným limitům, neboť tyto nejsou dodržovány. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu, že na poli dodržování čistoty ovzduší působí mnoho veřejnoprávních i soukromoprávních subjektů, přičemž v posledku je vždy rozhodující, zda samotní znečišťovatelé dodržují stanovené limity a snaží se zatížení životního prostředí co nejvíce omezit. Stav znečištění ovzduší je ovšem výsledkem také dalších externích faktorů (např. proudění vzduchu, inverze apod.), které ve výsledku nemohou žalovaní přímo (tzn. bezprostředně) ovlivnit. Stěžovatelova námitka je tak značně nekonkrétní a obecná, přičemž postrádá popis konkrétního zásahu do práva stěžovatele na příznivé životní prostředí, resp. čisté ovzduší. Stran argumentů stěžovatele směřujících k pojmu „implementace směrnice“ Nejvyšší správní soud v zásadě souhlasí se stěžovatelem v tom, že judikatura Soudního dvora chápe tento pojem nikoliv staticky, tedy ve smyslu jednorázového přijetí odpovídající vnitrostátní právní úpravy), nýbrž dynamicky, tedy ve smyslu faktického provádění opatření navazujících na přijetí odpovídajících právních předpisů, k němuž členský stát evropské právo zavazuje (viz k tomu stěžovatelem citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci Marks & Spencer, konkrétně body 24–27 odůvodnění tohoto rozsudku). Pokud však stěžovatel namítá, že došlo k nesprávné implementaci evropského práva do práva vnitrostátního, a to zejména ve fázi jeho praktického provádění, a chybí tedy funkční a efektivní systém, který předvídá směrnice 2008/50/ES, je třeba uvést následující. Citovaná směrnice je zacílena na plnění úkolů vyplývajících z šestého akčního programu Společenství pro životní prostředí přijatého rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES, které stanoví potřebu snížit znečištění na úrovně, které minimalizují škodlivé účinky na lidské zdraví, přičemž zvláštní pozornost se věnuje citlivým skupinám obyvatel, a snížit škodlivé účinky na životní prostředí jako celek, zlepšit monitorování a posuzování kvality ovzduší, včetně depozice znečišťujících látek, a poskytovat veřejnosti informace. V bodu 9 preambule směrnice 2008/50/ES se pak uvádí, že pokud je stav kvality ovzduší již dobrý, je třeba ho zachovat či zlepšovat. Pokud nejsou splněny cíle kvality vnějšího ovzduší stanovené touto směrnicí, měly by členské státy přijmout opatření za účelem dodržení mezních hodnot a kritických úrovní a případně dosáhnout cílových hodnot a dlouhodobých cílů. Nezbytná opatření Společenství pro snížení emisí u zdroje, zejména opatření, kterými se má zlepšit účinnost právních předpisů Společenství týkajících se průmyslových emisí, omezit výfukové emise motorů instalovaných do těžkých nákladních vozidel, dále snížit celostátní emise hlavních znečišťujících látek povolené členským státům a emise související s doplňováním paliva do benzínových vozidel na čerpacích stanicích a řešit obsah síry v palivech, včetně námořních paliv, by měla být řádně přednostně posouzena všemi dotčenými orgány. Pro zóny a aglomerace, v nichž koncentrace znečišťujících látek ve vnějším ovzduší překračují příslušné cílové hodnoty nebo mezní hodnoty kvality ovzduší, by měly být vytvořeny tzv. plány kvality ovzduší a případně určité dočasné meze tolerance. Stěžovatel se dále odvolává na článek 13 směrnice 2008/50/ES týkající se mezních hodnot a varovné prahové hodnoty pro ochranu lidského zdraví, podle jehož odstavce prvního jsou členské státy povinny zajistit, „aby úrovně oxidu siřičitého, PM10, olova a oxidu uhelnatého ve vnějším ovzduší nepřekračovaly v žádné části jejich zón a aglomerací mezní hodnoty stanovené v příloze XI. Pokud jde o oxid dusičitý a benzen, nesmějí být mezní hodnoty uvedené v příloze XI překračovány ode dne v ní uvedeného. Splnění těchto požadavků se posuzuje podle přílohy III.“ Stěžovatel ze skutečnosti, že mezní hodnoty jsou stanovené směrnicí, resp. jejími přílohami, dovozuje závěr, že jsou za tento stav za Českou republiku přímo „objektivně a absolutně“ odpovědni právě žalovaní. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ve více členských státech Evropské unie se již tato problematika řeší, a to i v řízeních podle článku 263 Smlouvy o fungování EU, tedy na základě žalob Komise proti jednotlivým členským státům pro porušení závazku plynoucího z článku 13 směrnice 2008/50/ES (viz k tomu rozsudky Soudního dvora ze dne 19. 12. 2012, Komise proti Itálii, C-68/11, dále též ze dne 15. 11. 2012, Komise proti Portugalsku, C-34/11). Vzhledem k osobě stěžovatele je třeba připomenout, že je vedeno řízení s Polskou republikou na základě žaloby podané Komisí pro porušování čl. 33 odst. 1 směrnice č. 2008/50/ES (C-48/12), neboť Polská republika podle názoru Komise neprovedla všechny nezbytné předpisy do polského právního řádu a ani je nevykonala. Vypracování podkladů návrhu zákona o změně zákona o ochraně životního prostředí a některých jiných zákonů Ministerstvem životního prostředí nepředstavuje splnění povinnosti stanovené v čl. 33 odst. 1 směrnice 2008/50/ES. Obecně lze stěžovateli přisvědčit v tom, že případné porušování závazku plynoucího z citované směrnice má nepochybně odpovědnostní rozměr a může být sankciováno prostředky práva EU, tedy v řízeních před Soudním dvorem. Nakonec je třeba také připomenout, že v otázkách výkladu citované směrnice byla již položena Soudnímu dvoru předběžná otázka, kterou položil Supreme Court of the United Kingdom ve věci ClientEarth proti Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs, C-404/13, která se týká jak výkladu článku 22 citované směrnice (prodloužení lhůty k dosažení souladu s mezními hodnotami pro oxid dusičitý), tak i výkladu povinností podle článku 13 citované směrnice, a to i v návaznosti na prostředky nápravy sloužící k dodržení článku 30 citované směrnice. Porušení povinností členského státu plynoucí z neimplementace, nesprávné či neúplné implementace či faktického neprovádění opatření předvídaných směrnicí 2008/50/ES jsou tedy sankcionovatelná v řízení před Soudním dvorem na základě žaloby orgánů EU. Je to právě a jedině Soudní dvůr, který je oprávněn autoritativně posoudit, zda došlo k dostatečné či nedostatečné implementaci závazků členského státu do vnitrostátního práva a zda členskému státu vzniká nějaká sekundární povinnost odpovědnostního charakteru. Předběžná otázka však, podle názoru Nejvyššího správního soudu, nemá přímý dopad na posouzení právní otázky, která je meritem napadeného rozsudku městského soudu. Unijní odpovědnost členského státu nelze zaměňovat s vnitrostátním systémem záruk zákonnosti, mezi něž náleží i ochrana subjektivních práv jednotlivců vůči působení správních orgánů ve správním soudnictví, jakkoliv samozřejmě takovému souběhu kvalifikace téhož protiprávního jednání státu v obecné rovině apriorně nic nebrání. Pokud však stěžovatel dovozuje, že porušení závazku členského státu ze směrnice 2008/50/ES představuje nezákonný zásah vůči právní sféře stěžovatele, proti němuž jsou příslušné poskytnout právní ochranu správní soudy, nejsou k takovému závěru v posuzované věci dostatečné důvody. Citovaná směrnice byla do českého práva transponována zákonem o ochraně ovzduší, který představuje implementaci závazků České republiky plynoucích z této směrnice do roviny přímo aplikovatelných zákonných norem. Zákon o ochraně ovzduší využívá celou řadu nástrojů ochrany ovzduší, ať už preventivních nebo následných. Nová úprava by přitom měla reflektovat a překonávat některé dřívější nedostatky. V důvodové zprávě k tomuto zákonu je uvedeno, že „[n]ástroje, které má současný zákon o ochraně ovzduší k dispozici, jsou nedostatečné či nefunkční a neumožňují v plném rozsahu plnění cílů ochrany ovzduší stanovených platnou legislativou (českou i evropskou). Dalším faktorem je spíše stagnující kvalita ovzduší, která stále představuje méně či více závažná rizika pro zdraví obyvatel a ekosystémy v závislosti na dané lokalitě. Doporučujeme přijmout hlavní variantu II, tedy nový zákon, který zohlední změny vyplývající z transpozice směrnic ES a zároveň zefektivní nástroje, které stávající zákon v ochraně ovzduší uplatňuje.“ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, přístupný na www.psp.cz). Účelem transpozice směrnice 2008/50/ES do vnitrostátního práva tedy bylo zefektivnění ochrany ovzduší, přičemž z pohledu tohoto cíle je třeba též vnitrostátní právní úpravu vykládat. Aby však mělo porušení práva Evropské unie efekt nezákonného zásahu, proti němuž je možné bránit se ve správním soudnictví, je třeba – jak už bylo výše uvedeno – konkretizovat, jak se projevuje obecné porušení práva EU v právní sféře stěžovatele, které nástroje ochrany ovzduší nebyly žalovanými správními orgány přijaty či uplatňovány apod. Na základě zákona o ochraně ovzduší jsou vydávány různé akty, které slouží jako nástroje pro realizaci cílů evropské právní regulace ochrany ovzduší, především Národní program pro snižování emisí ČR, programy pro zlepšování kvality ovzduší vydávané Ministerstvem životního prostředí ve formě opatření obecné povahy pro určitou zónu či aglomeraci a konečně také stanoviska, závazná stanoviska a rozhodnutí ve vazbě na další veřejnoprávní procesy týkající se ochrany životního prostředí (zejm. územní plánování). Orgány ochrany ovzduší také disponují kontrolními pravomocemi ve vztahu ke konkrétním zdrojům znečištění ovzduší a je jejich povinností v zákonem stanovených případech tyto pravomoci užít za účelem ochrany ovzduší. Tyto možnosti působení orgánů ČR, tedy prostřednictvím jednotlivých forem činnosti těchto orgánů, spadají nepochybně do kognice správních soudů a v rámci těchto procedur je možné dosáhnout ochrany subjektivních práv jednotlivce vůči těmto orgánům veřejné moci. Stěžovatel však vůbec nespecifikoval, který nástroj pro ochranu ovzduší žalovaní nevyužili, příp. který akt měl být vydán a jehož nevydáním došlo k zásahu do právní sféry stěžovatele, resp. právem chráněných zájmů občanů žijících na území spravovaném stěžovatelem. Nejvyšší správní soud proto stěžovateli nedává za pravdu, že by samotná skutečnost neplnění limitů pro znečištění ovzduší na Ostravsku zakládala bez dalšího naplnění pojmových znaků nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., které stěžovatel navíc dostatečně neprokázal. Městský soud dospěl ke správnému právnímu názoru, pokud neshledal podmínky pro poskytnutí ochrany stěžovateli z titulu nezákonného zásahu žalovaných.

decision_1367.txt

k § 12 odst. 1 písm. e) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 185/2013 Sb. k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. I. Proti záznamu o zániku práva vykonávat činnost insolvenčního správce na základě písemného oznámení o ukončení činnosti podle § 12 odst. 1 písm. e) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s. II. V případě oznámení o ukončení činnosti insolvenčního správce [§ 12 odst. 1 písm. e) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích], který je veřejnou obchodní společností, musí být nepochybné, že oznámení vyjadřuje skutečnou vůli této společnosti. Oznámení nemůže učinit jménem společnosti pouze jeden ze společníků, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy společnosti. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2014, čj. 8 As 37/2014-151) Věc: Veřejná obchodní společnost Edl a partneři proti Ministerstvu spravedlnosti o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Na základě oznámení Mgr. Ing. Petry H., jediného ohlášeného společníka žalobkyně ze dne 29. 7. 2013 učinilo Ministerstvo spravedlnosti v seznamu insolvenčních správců záznam o zániku práva žalobkyně vykonávat činnost insolvenčního správce ke dni 31. 8. 2013. Žalobkyně podala u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřovala v tom, že žalovaný vymazal ze seznamu insolvenčních správců její právo vykonávat činnost insolvenčního správce. Městský soud rozsudkem ze dne 15. 1. 2014, čj. 3 A 115/2013-73, shledal, že zásah žalovaného spočívající v uvedení údaje o zániku práva žalobkyně vykonávat činnost insolvenčního správce ke dni 31. 8. 2013 v seznamu insolvenčních správců je nezákonný. Žalovanému zakázal pokračovat v porušování vymezeného práva žalobkyně a přikázal mu obnovit stav před nezákonným zásahem. Městský soud v rozsudku zaujal názor, že uvedení údaje v seznamu insolvenčních správců o tom, že žalobkyni zaniklo právo vykonávat činnost insolvenčního správce ve smyslu § 12 písm. e) zákona o insolvenčních správcích ve znění účinném do 31. 7. 2013 je evidenčním úkonem, při kterém správní orgán autoritativně (tj. vrchnostensky) potvrzuje, že byl učiněn úkon – oznámení, se kterým zákon spojuje zánik práva vykonávat činnost insolvenčního správce. Vedle zákona o insolvenčních správcích je tento postup subsidiárně upraven v části čtvrté správního řádu (viz § 1 odst. 1 a § 177 odst. 2 správního řádu). Podle § 154 správního řádu, pro postup podle části čtvrté správního řádu obdobně platí i některá ustanovení jiných částí správního řádu, mj. i § 30. Podle § 30 odst. 1 správního řádu „[j]ménem právnické osoby činí úkony ten, kdo je k tomu oprávněn v řízení před soudem podle zvláštního zákona“. Tímto zákonem je občanský soudní řád. Podle § 21 odst. 1 písm. a) o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2013 jedná za právnickou osobu její statutární orgán. Podle § 21 odst. 4 o. s. ř. „[z]a právnickou osobu nemůže jednat ten, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy právnické osoby“. Pokud jsou zájmy fyzické osoby v rozporu se zájmy právnické osoby, za niž fyzická osoba v řízení jedná, nelze s takovou fyzickou osobou v řízení jednat a jejím úkonům přičítat procesní účinky; na takové úkony se hledí, jako by vůbec nebyly učiněny. Městský soud dovodil, že i při postupech podle správního řádu lze vyjít z ustálené judikatury civilních soudů, podle které se uvedené závěry aplikují i v případě, je-li takovou fyzickou osobou statutární orgán právnické osoby. Rozpor mezi zájmy právnické osoby a fyzické osoby za ni jednající plyne v dané věci z podání Mgr. Ing. Petry H., ohlášeného společníka žalobkyně ze dne 29. 7. 2013, na jehož základě žalovaný provedl zapsání údaje o zániku práva vykonávat činnost insolvenčního správce do seznamu insolvenčních správců ke dni 31. 8. 2013. Podle uvedeného podání má být Mgr. Ing. Petře H. jakožto fyzické osobě obnovena činnost insolvenčního správce, žalobkyni, jejíž je tato osoba statutárním orgánem a jejímž jménem dané podání činí, má být naopak ukončena. S ohledem na rozpor mezi zájmy žalobkyně a Mgr. Ing. Petry H. byly dány důvody pro aplikaci § 21 odst. 4 o. s. ř. Žalovaný neměl k podání Mgr. Ing. Petry H. přihlížet a neměl z něj vyvodit následek předpokládaný v § 12 písm. e) zákona o insolvenčních správcích. Žalovaný neměl tento následek osvědčit zápisem v seznamu insolvenčních správců, neboť právo žalobkyně vykonávat činnost insolvenčního správce nemohlo zaniknout ze zákona. Poukazy žalobkyně na ustanovení obchodního zákoníku a společenské smlouvy o zákazu konkurence nejsou pro posuzovanou věc podle soudu relevantní. Podstatnou je naopak interpretace § 30 odst. 1 správního řádu a § 21 o. s. ř., neboť právě tato ustanovení upravují jednání právnické osoby před správním orgánem. Případnou soud neshledal ani argumentaci žalovaného, že shora předestřený výklad znemožňuje, aby veřejná obchodní společnost dobrovolně ukončila činnost insolvenčního správce na základě oznámení. Oznámení podle § 12 odst. 1 písm. e) zákona o insolvenčních správcích může učinit ten společník, jehož zájmy nebudou v rozporu se zájmy společnosti. Ohlášený společník může dále v mezích zákona a společenské smlouvy vystoupit z veřejné obchodní společnosti. Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu, že neměl přihlížet k oznámení Mgr. Ing. Petry H. To by podle něj ve svém důsledku znamenalo, že každý ohlášený společník v případě oznámení o ukončení činnosti insolvenčního správce vždy jedná v rozporu se zájmy společnosti a ohlášený společník takto nikdy nemůže ukončit činnost insolvenčního správce. Zánik práva ohlášeného společníka vykonávat činnost insolvenčního správce je zákonným důsledkem ukončení činnosti insolvenčního správce – veřejné obchodní společnosti, nikoliv důsledkem rozhodnutí správního orgánu. Ohlášený společník s ohledem na § 5 odst. 2 písm. a) zákona o insolvenčních správcích propůjčuje veřejné obchodní společnosti své právo vykonávat činnost insolvenčního správce. Stěžovatel má za to, že je oprávněn toto právo také vzít zpět a pokračovat ve výkonu činnosti insolvenčního správce jako fyzická osoba. Stěžovatel se neztotožnil ani s argumentací městského soudu, že ukončení výkonu činnosti insolvenčního správce – veřejné obchodní společnosti, jež oznámil ohlášený společník, který bude totožnou činnost vykonávat jako fyzická osoba, je vždy úkonem, který je na úkor dotčené společnosti. Stěžovatel má naopak za to, že pokud podnikatel hodlá změnit formu, kterou vykonává svou podnikatelskou činnost, jedná se o jeho svobodné rozhodnutí, ve kterém mu nelze bránit ani posuzovat, zda je mu rozhodnutí na újmu, či nikoliv. Stěžovatel nemohl z oznámení rozpoznat, že ukončení výkonu činnosti insolvenčního správce oznámené ohlášeným společníkem má považovat za úkon, který je v rozporu se zájmy společnosti. Samotné ukončení činnosti insolvenčního správce není bez dalšího jednáním v rozporu se zájmy společnosti. V rozporu se zájmy žalobkyně by naopak mohlo být vynucování, aby Mgr. Ing. Petra H. proti své vůli vykonávala činnost insolvenčního správce v rámci žalobkyně. To by mohlo vést k rozporům uvnitř žalobkyně a mohlo mít vliv na kvalitu výkonu činnosti insolvenčního správce. Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, že oznámení podle § 12 odst. 1 písm. e) zákona o insolvenčních správcích může učinit ten společník, jehož zájmy nebudou v rozporu se zájmy obchodní společnosti. Podle soudu se tak stane za situace, kdy se jinému společníkovi v případě zániku práva vykonávat činnosti insolvenčního správce neobnoví právo vykonávat tuto činnost samostatně. Oporu v zákoně nemá ani ten závěr městského soudu, že ohlášený společník může ukončit činnost insolvenčního správce pouze vystoupením ze společnosti. Může tak učinit i písemným oznámením stěžovateli dle § 12 odst. 1 písm. e) zákona o insolvenčních správcích. Městský soud svým rozsudkem založil nedůvodnou nerovnost v právech společníků veřejné obchodní společnosti, kdy ohlášený společník je omezován na úkor neohlášeného společníka. Zákon o insolvenčních správcích přitom ve vztahu k možnosti podat oznámení o ukončení činnosti insolvenčního správce nerozlišuje mezi společníkem a ohlášeným společníkem. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. (...) [15] Nejvyšší správní soud zjistil z předloženého spisového materiálu, že stěžovatel učinil posuzovaný záznam na základě oznámení Mgr. Ing. Petry H., jediného ohlášeného společníka žalobkyně, ze dne 29. 7. 2013. Ta v něm mimo jiné uvedla, že „s ohledem na judikaturu Vrchního soudu v Praze, novelizaci relevantních právních předpisů upravujících průběh insolvenčního řízení a výkon funkce insolvenčního správce, a v neposlední řadě i s ohledem na osobní důvody druhého společníka Dr. oec. [Michala E.], MBA, Vám tímto jako ohlášený společník společnosti Edl a partneři, v.o.s. v souladu s § 12 písm. e) [zákona o insolvenčních správcích] oznamuji, že společnost Edl a partneři, v.o.s. ukončí činnost insolvenčního správce, a to k 31. 8. 2013. Následujícím dnem, tj. počínaje 1. 9. 2013, budu nadále opět vykonávat funkci insolvenčního správce na základě povolení, resp. zvláštního povolení jako fyzická osoba“. Bez vlivu na posouzení věci lze uvést, že Mgr. Ing. P. H. učinila uvedené podání na hlavičkovém papíru své advokátní kanceláře a u svého podpisu neuvedla, že jedná z pozice společníka žalobkyně. [16] Podle výpisu z obchodního rejstříku má žalobkyně – společnost Edl a partneři dva společníky, a to Dr. oec. Michala E., MBA, a Mgr. Ing. Petru H., kteří jsou současně jejím statutárním orgánem, přičemž jednat jménem obchodní společnosti je oprávněn každý z nich samostatně. Podle bodu 3 písm. a) Společenské smlouvy o založení veřejné obchodní společnosti (dále jen „Společenská smlouva“) i podle výpisu z obchodního rejstříku je předmětem podnikání společnosti Edl a partneři mimo jiné výkon činnosti insolvenčního správce. Podle bodu 5 Společenské smlouvy bude žalobkyně vykonávat činnost insolvenčního správce prostřednictvím ohlášeného společníka Petry H. Podle bodu 10 Společenské smlouvy se na společníky vztahuje zákaz konkurence v rozsahu § 84 zákona č. 513/1991 Sb., obchodního zákoníku1a), pokud se jedná o výkon činnosti insolvenčního správce, nedohodnou-li se jinak. Ke změně Společenské smlouvy může dojít jen z rozhodnutí valné hromady, která rozhoduje nadpoloviční většinou hlasů všech společníků. [17] Nejvyšší správní soud konstatuje, že seznam insolvenčních správců je součástí insolvenčního rejstříku. Vedení seznamu insolvenčních správců je výkonem státní správy ze strany stěžovatele, jejíž realizace má povahu správního úkonu, který je způsobilý zasáhnout do veřejných subjektivních práv konkrétní osoby (analogicky viz usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2007, sp. zn. III. ÚS 415/06). V posuzované věci stěžovatel učinil záznam do seznamu insolvenčních správců na základě § 12 písm. e) zákona o insolvenčních správcích [podle § 12 odst. 1 písm. e) zákona o insolvenčních správcích účinného od 1. 8. 2013], podle kterého právo vykonávat činnost insolvenčního správce zaniká podáním písemného oznámení o ukončení činnosti insolvenčního správce, a to k poslednímu dni kalendářního měsíce následujícího po měsíci, ve kterém byla doručena. Záznam podle uvedeného ustanovení je evidenčním úkonem, při kterém sice nedochází k vydání správního rozhodnutí, ale správní orgán jím autoritativně osvědčuje, že insolvenční správce stěžovateli písemně oznámil, že ukončil výkon činnosti insolvenčního správce. S tímto záznamem pak zákon spojuje zánik práva vykonávat činnost insolvenčního správce. Není-li tento záznam učiněn po právu, může jím dojít k zásahu do práv účastníka řízení, a proto tomuto účastníku náleží žalobní legitimace ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. [18] Insolvenčním správcem může být podle § 8 odst. 1 zákona o insolvenčních správcích také veřejná obchodní společnost. Právní úkony v rámci funkce insolvenčního správce vykonává prostřednictvím svého ohlášeného společníka, jemuž bylo vydáno povolení vykonávat činnost insolvenčního správce a který učinil prohlášení podle § 5 odst. 2 téhož zákona, podle kterého bude činnost insolvenčního správce vykonávat pouze v rámci veřejné obchodní společnosti. Osoba, která je ohlášeným společníkem veřejné obchodní společnosti, nemůže vykonávat činnost insolvenčního správce samostatně, a to ode dne, kdy veřejné obchodní společnosti vzniklo právo vykonávat činnost insolvenčního správce [viz § 9 odst. 1 písm. d) a § 11 odst. 2 písm. a) zákona o insolvenčních správcích]. Funkci insolvenčního správce naopak nemůže za veřejnou obchodní společnost vykonávat společník neohlášený. [19] Městský soud správně konstatoval, že i na provádění záznamu do seznamu insolvenčních správců se použije správní řád. Žádný z účastníků řízení to ostatně ani nezpochybňoval. Stěžovatel se proto musel i v rámci konání záznamů do seznamu insolvenčních správců řídit § 30 odst. 1 správního řádu (za použití § 154 a § 177 odst. 2 správního řádu), podle kterého jménem právnické osoby činí úkony ten, kdo je k tomu oprávněn v řízení před soudem podle zvláštního zákona. Poznámka pod čarou odkazuje na § 21 o. s. ř. Podle § 21 odst. 1 o. s. ř. (ve znění účinném do 31. 12. 2013) jedná za právnickou osobu její statutární orgán. Tvoří-li statutární orgán více fyzických osob, jedná za právnickou osobu jeho předseda, popřípadě jeho člen, který tím byl pověřen. V posuzovaném případě tvoří statutární orgán žalobkyně dvě osoby. To znamená, že podání jménem žalobkyně mohl učinit jak Dr. oec. Michal E. MBA, tak i Mgr. Ing. Petra H. S ohledem na § 21 odst. 4 o. s. ř. platí, že žádná z těchto osob nemohla jednat za žalobkyni před správním orgánem, jestliže by bylo zjištěno, že její zájmy byly v rámci učiněného úkonu v rozporu se zájmy samotné žalobkyně. [20] Nejvyšší správní soud shodně s městským soudem dospěl k závěru, že podání společníka žalobkyně Mgr. Ing. Petry H. ze dne 29. 7. 2013 bylo učiněno v rozporu se zájmy žalobkyně. Tímto právním úkonem došlo k eliminaci jednoho z předmětů činnosti žalobkyně, tedy možnosti být v insolvenčních řízeních ustanovován jako insolvenční správce, a současně jím došlo k obnovení práva Mgr. Ing. Petry H. vykonávat činnost insolvenčního správce samostatně, mimo veřejnou obchodní společnost. Střetu zájmů v dané společnosti ostatně odpovídá i následná obrana druhého společníka žalobkyně – Dr. oec. Michala E., MBA, před stěžovatelem i v soudním řízení. Za situace, kdy jednání ohlášeného společníka bylo očividně na úkor žalobkyně a nebylo jej možno chápat jinak, nežli jako rozporné se zájmy společnosti, měl stěžovatel ověřit, zda je postup Mgr. Ing. Petry H. v souladu se zájmy společnosti a případně žalobkyni poskytnout lhůtu, aby poměry ve společnosti upravila. [21] Oznámení ve smyslu § 12 písm. e) [v nyní účinném znění § 12 odst. 1 písm. e)] zákona o insolvenčních správcích musí být projevem vůle insolvenčního správce – veřejné obchodní společnosti, nikoliv pouze jednoho ze společníků. Na tomto místě lze poukázat, že Vrchní soud v Olomouci v usnesení ze dne 21. 6. 2013, čj. 1 VSOL 895/2013-B-110, konstatoval, že v insolvenčním řízení může veřejná obchodní společnost činit právní úkony, které náležejí do výkonu funkce insolvenčního správce, jedině rukou ohlášeného a soudu oznámeného společníka. Na druhou stranu je však třeba výkon činnosti insolvenčního správce – veřejné obchodní společnosti odlišovat od jednání této společnosti coby podnikatelského subjektu. [22] Z toho lze pro posuzovanou věc vyvodit, že aby v daném případě podání Mgr. Ing. Petry H. (a samozřejmě i případné podání druhého – neohlášeného – společníka) mohlo vyvolat právní následky, muselo by být zřejmé, že se jedná o vůli veřejné obchodní společnosti, nikoliv jednotlivého společníka. To se v posuzovaném případě nestalo. V tomto směru není příhodná argumentace stěžovatele, že podnikatel může vykonávat svou podnikatelskou činnost ve formě, kterou zvolí. Je totiž třeba mít na zřeteli, že v daném případě byla insolvenčním správcem žalobkyně a nikoliv její společník; vůle obchodní společnosti a jejích některých společníků se nemusí vždy shodovat, ale naopak může být v rozporu. [23] Nejvyšší správní soud k uvedenému doplňuje, že skutečnost, že je jednání člena statutárního orgánu společníka v rozporu se zájmy samotné společnosti, je třeba mít vždy postavenu na jisto. Pokud by stěžovateli po obdržení oznámení společníka insolvenčního správce – veřejné obchodní společnosti vznikly pochybnosti, zda se skutečně jedná o podání, které je v souladu se zájmy společnosti, má učinit kroky, aby tyto pochybnosti odstranil. [24] Není správný názor stěžovatele, že úkon ohlášeného společníka bude vždy v rozporu se zájmy společnosti. Veřejná obchodní společnost totiž může mít více než dva společníky a může mít též více než jednoho ohlášeného společníka, jejichž prostřednictvím bude vykonávat činnost insolvenčního správce. Nejvyšší správní soud nevylučuje, že by oznámení ve smyslu § 12 (odst. 1) písm. e) zákona o insolvenčních správcích mohl učinit i jediný ohlášený společník veřejné obchodní společnosti, a to při vědomí, že tato obchodní společnost nebude moci nadále vykonávat činnost insolvenčního správce. Z takového podání ovšem musí být zřejmé, že se jedná o projev vůle společnosti, doložený např. prohlášením ostatních společníků či doložením změny společenské smlouvy. Nejvyšší správní soud přitom zdůrazňuje, že každé podání je třeba posuzovat individuálně a s ohledem na konkrétní okolnosti té které věci. [25] Shora uvedené nelze samozřejmě interpretovat tak, že ohlášený společník musí proti své vůli setrvat ve veřejné obchodní společnosti coby ohlášený společník nebo jako společník vůbec. Správní soudy ovšem nejsou povolány k tomu, aby řešily vnitřní vztahy mezi společníky obchodních společností či mezi obchodní společností a jejími společníky, které jsou ze své podstaty soukromoprávní povahy. Je na společníku žalobkyně, aby využil oprávnění, které mu svěřují obchodněprávní předpisy, aby jednání žalobkyně odpovídalo rovněž i jejím zájmům nebo aby případně svou účast v žalobkyni ukončil. 1a) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

decision_1368.txt

k § 65 a § 78 soudního řádu správního Rozhoduje-li správní soud o žalobě proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. spojené s návrhem na moderaci (§ 65 odst. 3 s. ř. s.) a neshledá žalobu důvodnou a současně výši trestu zjevně nepřiměřenou (§ 78 odst. 2 s. ř. s.), zamítne žalobu jediným výrokem „žaloba se zamítá“. Je však povinen se s každým návrhem obsaženým v žalobním petitu vypořádat v odůvodnění svého rozsudku. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2014, čj. 8 As 34/2013-38) Věc: Akciová společnost Walmark proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání o uložení pokuty o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 31. 10. 2012 vydala žalovaná rozhodnutí, kterým uložila žalobkyni pokutu ve výši 1 100 000 Kč podle § 8a odst. 2 písm. g) a odst. 6 písm. b) zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Žalobkyně totiž zadáním obchodního sdělení v rámci teleshoppingu v pořadu Tipy ptáka Loskutáka odvysílaného dne 30. 10. 2011 od 18:15 hodin na programu Nova porušila § 5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy. Podle tohoto ustanovení nesmí reklama na potraviny uvádět v omyl zejména přisuzováním vlastností prevence potravině, ošetřování, léčby nebo vyléčení lidských onemocnění nebo takové vlastnosti naznačovat. Během obchodního sdělení trvajícího přibližně čtyři minuty spolu hovořili moderátor a výživový poradce. Výživový poradce mimo jiné zmiňoval, že „existuje doplněk stravy Proenzi 3+, jehož účinné složky vstupují do bolestivého kloubu, zpevňují ho, tlumí zánět a vlastně doplňují stavební látky jak chrupavky, tak kostního zakončení, tak i okolní pojivové tkáně“. Složky výrobku mají mít „protizánětlivý a částečně strukturální účinek“. Látky patří do skupiny SYSADOA, tj. „látky pomalu vstřebatelné s protizánětlivým účinkem, na jejichž účinnost existuje celá řada vědeckých studií“. Cílovou skupinou výrobku jsou dle odvysílaného obchodního sdělení osoby starší čtyřiceti let, ale dle výživového poradce to neznamená, „že by jej neměly preventivně užívat i osoby mladší, které zjevně přetěžují svoje klouby nošením těžkých břemen, těžkou fyzickou prací nebo vrcholovým sportem, a osoby obézní a samozřejmě i osoby starší“. Moderátor se také tázal, jak pozná, „že by měl začít s prevencí“. Výživový poradce odpověděl: „Ztuhlé klouby po ránu, bolestivost při změnách počasí, popřípadě píchání kloubů, a to všechno jsou signály, které nám říkají, že něco není zcela v pořádku, a to je zároveň okamžik, kdy bychom měli sáhnout po Proenzi 3+.“ Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované žalobou u Městského soudu v Praze. Ten žalobu dne 23. 4. 2013 zamítl rozsudkem čj. 8 A 14/2013-32. Měl za to, že v případě výživových a zdravotních tvrzení nemůže být základem pro posuzování věci koncepce průměrně informovaného, pozorného a rozumného průměrného spotřebitele. Uvedl, že průměrný spotřebitel výživových doplňků je z povahy věci méně rozumný a více důvěřivý. Poukázal také na rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 11. 2007, Komise proti Německu, C-319/05, Sb. rozh., s. I-9811, podle něhož pro rozhodnutí, zda výrobek je humánním léčivým přípravkem podle své funkce, nestačí, aby měl výrobek vlastnosti příznivé pro zdraví obecně, ale jeho funkcí musí být v pravém smyslu slova předcházení nebo léčení nemocí. Městský soud také přisvědčil závěru žalované, že adresát reklamy je v pozici slabšího subjektu. S poukazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, čj. 7 As 48/2008-72, č. 1772/2009 Sb. NSS, dospěl k závěru, že kombinace obsahu obchodního sdělení a jeho grafického zpracování může vzbuzovat v adresátech dojem, že doporučovaný doplněk stravy je lékem nebo přípravkem schopným lidské choroby léčit nebo jim předcházet. V obchodním sdělení totiž dochází k deklarování preventivního účinku doplňku stravy a možného léčivého účinku ve vztahu k potlačení zánětu kloubů při užívání přípravku. Městský soud se v odůvodnění napadeného rozsudku mimo jiné zabýval i možností moderace uložené pokuty. Zdůvodnil, že pokuta uložená mírně nad polovinou maximální možné sazby (2 000 000 Kč) je přiměřená. Program Nova patří dlouhodobě ke komerčně nejúspěšnějším, což je odrazem jeho divácké sledovanosti. Přestože byl teleshopping odvysílán jen jednou, mohl mít závažnější dopad na diváka i vzhledem k delší době propagace výrobku oproti běžným krátkým reklamním sdělením. Odborník na výživu diváka svou autoritou přesvědčoval o účincích přípravku, které jsou prokázány studiemi, a uvedl, že ho mohou užívat prakticky všichni. Formulace jednoznačným způsobem přisuzovaly přípravku vlastnosti léčby či prevence. Žalobkyně má významné postavení na trhu. V řízení před soudem neuváděla žádné konkrétní skutečnosti, z nichž by zjevná nepřiměřenost sankce vyplývala. Městský soud také poukázal na obdobné i vyšší sankce uložené žalovanou v obdobných věcech. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Nezákonnost rozsudku spatřovala stěžovatelka v tom, že městský soud nesprávně vyložil a aplikoval § 5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy. Svůj závěr o porušení tohoto ustanovení opřel jen o dílčí sdělení, aniž by je posoudil v celkovém kontextu reklamy včetně obrazového záznamu. Městský soud také odmítl kritérium průměrného spotřebitele. Stěžovatelka se však domnívala, že tento koncept vyplývá z legislativy Evropské unie vztahující se obecně k ochraně spotřebitele. U dnešního tzv. průměrného spotřebitele má být míra jeho pozornosti posuzovaná přísněji než dříve. Současný průměrný spotřebitel je schopen dovodit, že doplněk stravy nemá léčivé účinky. Při celkovém posouzení obchodního sdělení je nutné dospět k závěru, že obchodní sdělení nebylo objektivně způsobilé vyvolat u průměrného spotřebitele představu o tom, že Proenzi 3+ je léčivým přípravkem. Užitá tvrzení nadto byla ryze obecná, v celkovém kontextu tudíž nemohla vyznívat klamavě. Za nepřezkoumatelný měla stěžovatelka rozsudek pro to, že městský soud nerozhodl o jejím návrhu na moderaci uložené pokuty. Stěžovatelka v žalobě uvedla konkrétní skutková tvrzení, z nichž zjevnou nepřiměřenost výše pokuty dovozovala. Na základě rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 6 As 39/2006-45, se stěžovatelka domnívala, že soud o eventuálním petitu týkajícím se moderace trestu musí rozhodnout samostatným výrokem rozhodnutí. Závěr městského soudu o přiměřenosti pokuty měla za zcela nepodložený. Stěžovatelka nesouhlasila s názorem soudu, že dopad teleshoppingu na diváka je větší než v případě běžného reklamního spotu. Stěžovatelka se proti tomu domnívala, že obchodní sdělení ve formě teleshoppingu je pro delší časové trvání objektivnější a komplexnější, proto snižuje možnost svého klamavého účinku. Dle stěžovatelky je také zásadní množství diváků, kteří mohli být reklamou negativně dotčeni. Proto doložila mediální analýzu, podle níž byla sledovanost běžných reklamních spotů na zmíněný přípravek čtyřicetpětkrát vyšší než sledovanost pořadu Tipy ptáka Loskutáka dne 30. 1. 2011. Obchodní sdělení v rámci tohoto pořadu tedy nemohlo mít takový dopad jako dlouhodobé reklamní kampaně. Dále stěžovatelka poukázala na to, že jí žalovaná v obdobných případech uložila pokuty ve výši 100 000 Kč. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti předně uvedla, že z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 48/2008-72 neplyne možné uvádění léčebných tvrzení pouze na základě uvedení zřetelného textu „doplněk stravy“, jak tvrdila stěžovatelka. Žalovaná rovněž setrvala na závěru, že výše sankce plně odpovídala kritériím zákona o regulaci reklamy. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) a) K tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku [13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval nepřezkoumatelností rozsudku, a to jak z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.), tak i k námitce stěžovatelky. Pokud by totiž Nejvyšší správní soud shledal napadený rozsudek nepřezkoumatelným, nemohl by posuzovat další kasační námitky stěžovatelky. Nepřezkoumatelnost měla spočívat v nedostatku rozhodnutí o návrhu na moderaci pokuty, neodůvodněnosti závěrů městského soudu o přiměřenosti pokuty a v nevypořádání námitek stěžovatelky týkajících se dostatečného zdůraznění skutečnosti, že propagovaný výrobek je doplňkem stravy. [14] Stěžovatelka ve své žalobě uvedla tento petit: „Ze všech výše uvedených důvodů žalobce navrhuje, aby Městský soud v Praze rozhodl rozsudkem tak, že rozhodnutí Rady pro rozhlasové a televizní vysílání [...] se zrušuje a věc se vrací žalované k dalšímu řízení, a současně aby žalované uložil povinnost uhradit žalobci [...] náklady řízení [...]. Pro případ, že by soud neshledal důvody pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, žalobce navrhuje, aby soud snížil uloženou pokutu, popř. aby upustil od jejího uložení.“ [15] Rozhodnutí krajského soudu o návrhu na moderaci pokuty přezkoumával Nejvyšší správní soud v rozhodnutí čj. 6 As 39/2006-45, na něž stěžovatelka odkazovala. V dané věci se krajský soud k moderaci nevyjádřil nejen ve výroku, ale ani v odůvodnění svého rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tehdy vyslovil, že pokud soud žalobu proti rozhodnutí, jímž byl uložen trest za správní delikt, jako nedůvodnou zamítne, aniž rozhodne o eventuálním petitu dožadujícím se moderace trestu, je řízení před soudem zatíženo vadou spočívající v nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů, pro niž Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti takový rozsudek zruší ex officio (z úřední povinnosti). [16] Stěžovatelka tedy z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 39/2006-45 dovozovala, že městský soud měl o zamítnutí návrhu na moderaci pokuty rozhodnout samostatným výrokem, vedle výroku o zamítnutí žaloby. Tento názor stěžovatelky podporuje i odborná literatura, viz např. komentáře k § 65 odst. 3 s. ř. s. a § 78 s. ř. s. v publikacích Jemelka, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Leges, 2014. [17] Judikatura Nejvyššího správního soudu však uvedenému názoru nenasvědčuje. Nejvyšší správní soud se v rozhodnutí čj. 6 As 39/2006-45 zabýval situací, kdy krajský soud neuvedl žádné úvahy o moderaci ani v odůvodnění svého rozhodnutí. Proto také Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku důvodů. [18] Na zmiňované rozhodnutí poté navázal Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 26. 5. 2010, čj. 3 As 6/2010-71. V něm podrobně popsal, jaký má být postup krajského soudu, který rozhoduje o návrhu na moderaci. Uvedl, že v situaci, kdy soud dospěje k závěru o zákonnosti napadeného správního rozhodnutí a (současně) neshledá výši uložené sankce zjevně nepřiměřenou, pak „soud zamítne žalobu jako celek, tj. souhrnně všechny návrhy, které byly v žalobním petitu uvedeny, jediným výrokem (,Žaloba se zamítá.‘), je však povinen vypořádat se s každým takovým návrhem v odůvodnění rozsudku“. [19] Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro to, aby se od výše uvedeného právního závěru odchýlil v této věci. Výrok městského soudu, kterým zamítl žalobu, tedy dostačuje. Moderací pokuty se městský soud zabýval v odůvodnění na stranách 7 a 8 rozsudku. Pokutu považoval za dostatečně odůvodněnou. Vzhledem k tomu, že byla uložena přibližně v polovině maximální možné sazby, neměl za to, že by šlo o pokutu zjevně nepřiměřenou, jak požaduje § 78 odst. 2 s. ř. s. Poukázal také na srovnatelnou praxi žalované v obdobných věcech. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že rozsudek městského soudu v části týkající se moderace sankce je odůvodněn dostatečně a je přezkoumatelný. [20] Nejvyšší správní soud rovněž neshledal nepřezkoumatelnost ani zbývající části rozsudku týkající se naplnění skutkové podstaty správního deliktu stěžovatelkou. Městský soud se námitkami stěžovatelky zabýval. Z odůvodnění jeho rozsudku vyplývá, že si městský soud byl vědom toho, že obchodní sdělení představovalo výrobek stěžovatelky jako doplněk stravy, současně mu ale přisuzovalo preventivní i léčivé účinky. Právě tím dle městského soudu stěžovatelka porušila § 5d odst. 2 písm. d) zákona o regulaci reklamy. I zbývající část rozsudku městského soudu je tedy dostatečně odůvodněná a závěry soudu jsou z ní zřejmé. (...)

decision_1369.txt

k § 175 odst. 1 daňového řádu k § 82 soudního řádu správního Podání exekučního návrhu správcem daně jako oprávněným podle § 175 odst. 1 daňového řádu, je-li vymáhán daňový nedoplatek, nemůže být zásahem podle § 82 s. ř. s. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2022, čj. 10 As 25/2020-61) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2242/2011 Sb. NSS, č. 3324/2016 Sb. NSS, č. 3931/2019 Sb. NSS, č. 4119/2021 Sb. NSS a č. 4178/2021 Sb. NSS. Věc: M. N. proti Městskému úřadu Vodňany o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Jádrem sporu bylo, zda podání exekučního návrhu [§ 37 a násl. zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů] správním orgánem k vymožení daňového nedoplatku může být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., nebyly-li při podání dodrženy podmínky proporcionality podle § 175 odst. 2 daňového řádu. Rozhodnutím ze dne 27. 4. 2015 žalovaný uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a uložil mu pokutu ve výši 2 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Žalovaný dne 30. 7. 2015 vyzval žalobce k úhradě pokuty uložené tímto rozhodnutím a upozornil jej na možnost vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora a na náklady s tím spojené. Tuto výzvu žalobce převzal. S ohledem na jeho pasivitu žalovaný dále třikrát požádal o součinnost zdravotní pojišťovnu žalobce za účelem zjištění zaměstnavatele a zdanitelného příjmu žalobce, který by mohl být předmětem daňové exekuce. Zdravotní pojišťovna žalobce poprvé odpověděla, že žalobce je pojištěncem jiného státu EU, EHP nebo Švýcarska, podruhé uvedla, že je osobou bez zdanitelných příjmů, a potřetí sdělila, že je osobou samostatně výdělečně činnou. Dne 6. 8. 2019 podal žalovaný exekuční návrh na vymáhání nedoplatku na pokutě a nákladech řízení v celkové výši 3 000 Kč. Ve výzvě ke splnění vymáhané povinnosti pověřený exekutor předběžně stanovil celkovou částku nákladů exekuce v případě, že vymáhaná povinnost nebude do 30 dnů od doručení výzvy splněna, na 6 655 Kč. Peněžitá povinnost včetně nákladů exekuce ke dni vydání této výzvy činila 6 811,50 Kč (z toho náklady exekuce představovaly částku 3 327,50 Kč včetně DPH a náklady oprávněného, tj. žalovaného, částku 484 Kč, tj. celkem 3 811,50 Kč). Následně podal žalobce dne 9. 9. 2019 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného. Podstatou žalobní argumentace byla námitka nepřiměřenosti volby způsobu vymáhání nedoplatku s ohledem na výši nedoplatku (§ 175 odst. 2 daňového řádu). Krajský soud shledal žalobu důvodnou a rozsudkem ze dne 18. 12. 2019, čj. 61 A 6/2019-60, určil, že zásah žalovaného vůči žalobci spočívající ve volbě způsobu vymáhání pokuty ve výši 3 000 Kč uložené žalobci rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 4. 2015 prostřednictvím soudního exekutora byl nezákonný. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Mínil, že § 175 odst. 2 daňového řádu je normou s relativně neurčitou hypotézou. Mimo přiměřenost a hospodárnost je nutné při výběru způsobu vymáhání pokuty vzít v úvahu personální vybavení správního orgánu a jeho aktivitu před podáním exekučního návrhu, jakož i chování povinného. Správní orgány by se měly dlužníka nejprve pokusit vhodným způsobem vyrozumět o výši jeho nedoplatku a upozornit ho na následky spojené s jejich neuhrazením (§ 153 odst. 3 daňového řádu). Stěžovatel tak učinil, nadto se pokusil zjistit postižitelný majetek žalobce. Pokud by lustrace měla pozitivní výsledek, pokusil by se dlužnou částku vymoci prostřednictvím daňové exekuce. Správce daně je povinen postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady. Bylo by v rozporu s výkonem dobré správy, pokud by náklady na vymáhání daných nedoplatků tížily daňové poplatníky, kteří své povinnosti řádně plní. Většina nákladů je v takových případech nesena ze státního rozpočtu a je zcela netransparentní. U soudních exekutorů naopak nesou náklady na vymáhání převážně samotní dlužníci a jejich výše je transparentní. Podle civilní judikatury nepřiměřenost vymáhané pohledávky ve vztahu k nákladům exekučního řízení nastává, nepřevyšuje-li vymáhaná pohledávka třetinu nákladů exekuce v základní sazbě, tj. třetinu z 6 655 Kč. V projednávané věci proto bylo vymáhání pohledávky soudním exekutorem přiměřené. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel měl možnost požádat o daňovou exekuci celní správu, nemá-li sám k jejímu provedení personální vybavení. Případná pasivita dlužníka je pro výběr způsobu exekuce irelevantní. Zjistil-li stěžovatel, že žalobce nemá žádné postižitelné příjmy, mohl využít další možnosti daňové exekuce. Argumentaci dobrou správou a transparentností považoval za obecnou polemiku s právní úpravou. Odkaz na civilní judikaturu je výtkou správnímu soudnictví, které samo nestanovilo pravidla pro určení povoleného poměru nákladů exekuce k výši nedoplatku. Správní soudy dávají dostatečná vodítka k posouzení poměru mezi náklady exekuce a výší nedoplatku. Desátý senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že volba způsobu vymáhání daňového nedoplatku oprávněným, projevená podáním exekučního návrhu, nemůže být pojmově nezákonným zásahem. Tento právní názor je však odlišný od právního názoru již vyjádřeného v judikatuře Nejvyššího správního soudu, konkrétně v rozsudku ze dne 31. 7. 2015, čj. 8 As 143/2014-47, a v několika dalších. Proto věc předložil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu. Svůj právní názor podrobně odůvodnil v části III. (body 11 až 42) předkládacího usnesení ze dne 21. 10. 2020, čj. 10 As 25/2020-46. Desátý senát mínil, že aby nějaký úkon mohl být pojmově nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., musí jít o individuální úkon veřejné moci namířený přímo proti jednotlivci a přímo zasahující do jeho subjektivních veřejných práv. Akt volby způsobu vymáhání podle § 175 odst. 1 daňového řádu tyto podmínky nesplňuje. Samotná volba způsobu vymáhání není konáním ani opomenutím. Je vnitřním výsledkem úvahy správního orgánu jak dále postupovat. Navenek se v případech vymáhání daňové pohledávky ve smyslu § 175 odst. 1 daňového řádu projeví až a) nařízením správní exekuce, anebo b) podáním exekučního návrhu, tj. konáním. Jako vnitřní a navenek neprojevená úvaha („vnitřní rozhodnutí“) správního orgánu se však volba způsobu vymáhání práv a povinností nemůže dotknout práv povinného či kohokoli jiného. Z uvedené úvahy plyne, že žaloba měla být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nebyla splněna podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích zrušil a žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V.1 Pravomoc rozšířeného senátu [15] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s. dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [16] Osmý senát v rozsudku čj. 8 As 143/2014-47 v bodě 17 uvedl: „Přestože volba způsobu vymáhání není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., povinnost zvolit způsob co nejméně zatěžující povinný subjekt není pouhou proklamací bez normativního obsahu […]. Pokud správní orgán poruší svou povinnost a pověří vymáháním soudního exekutora, přestože náklady spojené s tímto způsobem vymáhání budou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky, dopustí se nezákonného zásahu, proti kterému je přípustná ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s.“ Své úvahy opřel i o to, že zvažováním, zda náklady vymáhání daňového nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora nebudou ve zjevném nepoměru k výši dlužné částky, se (v dané době) nezabývaly civilní soudy (bod 18 rozsudku). Jádrem právního názoru osmého senátu nicméně je úvaha, že jednání správního orgánu spočívající v tom, že jako oprávněný se rozhodne zabezpečit vymáhání daňového nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, je zásahem ve smyslu definice v § 82 s. ř. s., který může podle okolností být nezákonný. [17] Na závěry uvedeného rozsudku navázala další rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudky ze dne 21. 2. 2017, čj. 8 As 26/2016-54 (ten opakovaně posuzoval stejnou věc jako poprvé pod sp. zn. 8 As 143/2014), ze dne 19. 4. 2018, čj. 7 As 310/2017-25, ze dne 4. 7. 2018, čj. 3 As 206/2017-46, ze dne 9. 7. 2019, čj. 7 As 143/2019-23, či ze dne 25. 7. 2019, čj. 9 As 136/2019-23. [18] Desátý senát má za to, že volba způsobu vymáhání daňového nedoplatku oprávněným, projevená formou podání exekučního návrhu, nemůže být pojmově nezákonným zásahem (viz v podrobnostech zejména body 32 až 37 předkládacího usnesení). [19] Právní názor desátého senátu je v přímém rozporu s názorem v rozsudku čj. 8 As 143/2014-47, následovaným dalšími rozsudky Nejvyššího správního soudu. Pravomoc rozšířeného senátu je tedy dána. V.2 Právní názor rozšířeného senátu V.2.1 Rozhodná zákonná úprava [20] Podle § 175 odst. 1 daňového řádu správce daně může vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, popřípadě jej uplatnit v insolvenčním řízení nebo přihlásit jej do veřejné dražby. Podle jeho odstavce 2 správce daně zvolí způsob vymáhání nedoplatku tak, aby výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, nebyla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. [21] Ze znění § 175 odst. 2 daňového řádu jasně plyne, že správce daně má nepodmíněnou povinnost nedávající mu žádný prostor k úvaze. Nesmí zvolit způsob vymáhání nedoplatku, u něhož by výše nákladů spojených s vymáháním, které bude daňový subjekt povinen uhradit, byla ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku. Naopak o nákladech jiného typu než těch, které bude povinen uhradit daňový subjekt, se nic nestanoví; z pohledu § 175 odst. 2 daňového řádu tedy například náklady státu nebo jiné veřejnoprávní entity vynaložené jakýmkoli způsobem na vymáhání nedoplatku (tj. vynaložené typicky správním orgánem, soudem apod.) nejsou pro volbu způsobu vymáhání rozhodné. [22] Zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora může správce daně jediným procesním způsobem, a sice že jako oprávněný podle § 37 exekučního řádu a za splnění podmínek tam uvedených podá exekuční návrh. Exekuční řízení se zahajuje na návrh (§ 35 odst. 1 exekučního řádu) a je zahájeno dnem, hodinou a minutou, kdy exekuční návrh došel exekutorovi (§ 35 odst. 2). Exekučním titulem správce daně bude typicky vykonatelné rozhodnutí a jiný exekuční titul orgánu veřejné moci ve smyslu § 40 odst. 1 písm. e) exekučního řádu. Správce daně v exekučním řízení nemá jiné postavení než účastníka řízení (oprávněného). Orgány veřejné moci s pravomocí rozhodovat, závazně nařizovat a faktickými úkony vymáhat uloženou povinnost jsou v exekučním řízení v první řadě soudní exekutor a rovněž soudy; rozhoduje se podle exekučního řádu a občanského soudního řádu. Úkony exekutora se považují za úkony exekučního soudu (§ 28 věta druhá exekučního řádu). [23] Podle § 2 s. ř. s. ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. [24] Podle § 4 odst. 1 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví rozhodují o a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen „správní orgán“), b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu, c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu, d) kompetenčních žalobách. [25] Podle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. V.2.2 Podání návrhu na zahájení exekučního řízení jako možný nezákonný zásah [26] Jak plyne z výše uvedených ustanovení soudního řádu správního, ve správním soudnictví se poskytuje ochrana zásadně veřejným subjektivním právům. To znamená, že musí jít o práva jednotlivce veřejnoprávní povahy, jakkoli se mohou projevovat v jeho právní sféře dopadem do práv soukromých (do vlastnického práva, obecné svobody jednat dle libosti, svobody pohybu apod.). Základem práva, které je chráněno správním soudnictvím, tedy musí být veřejnoprávní vztah mezi jednotlivcem a státem. [27] Pokud jde o samotný nezákonný zásah, musí jít o jednání „správního orgánu“, jak jej definuje soudní řád správní [viz § 4 odst. 1 písm. a), c) a § 82 a § 83 s. ř. s.], tedy entity jednající v oblasti veřejné správy a mající zákonnou pravomoc v této oblasti jednat tak, že dané jednání může mít nějaký dopad do veřejných subjektivních práv jednotlivců. [28] Povaha jednání veřejné správy, proti němuž se poskytuje soudní ochrana, je blíže konkretizována v ustanoveních o podmínkách řízení dle jednotlivých žalobních typů, s nimiž soudní řád správní počítá. Soudní ochrana podle soudního řádu správního je – obecně vzato – koncipována tak, že „je-li žaloba, je soudní ochrana; není-li žaloba, není soudní ochrana“. To plyne zejména ze znění § 2 ve spojení s § 4 s. ř. s. Jinak řečeno, soudní ochrana se poskytuje proti takovým způsobům jednání veřejné moci, na něž myslí některý ze žalobních typů. Nejvyšší správní soud setrvale zdůrazňuje, že ustanovení o soudní ochraně ve správním soudnictví je nutno v pochybnostech vykládat ve prospěch přípustnosti takové ochrany (viz např. rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46, č. 3324/2016 Sb. NSS, bod 18 a tam uvedená prejudikatura). [29] Rozšířený senát má setrvale za to, že (nezákonným) zásahem může být jednání správního orgánu nejrůznější povahy. V usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, bod 20, rozšířený senát uvedl, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. V tomto ohledu tedy rozšířený senát nesdílí názor […], že nezákonným zásahem může být toliko konání, ne však opomenutí.“ [30] Exekuční návrh je v první řadě projevem pravomoci správního orgánu zajistit placení daní daňovým subjektem. V rámci této pravomoci má správce daně zákonem svěřenou možnost volby prostředků, kterými toho dosáhne, samozřejmě v mezích zákonem definovaných podmínek. Exekuční návrh je výsledkem úvahy správního orgánu, jak bude dále postupovat, tedy jakou z alternativ, jež zákon k vymožení daňové pohledávky zná, zvolí. Je zjevné, že exekuční návrh je projevem vůle správního orgánu navenek. Správní orgán „se rozhodne“ jednat způsobem, který vede k určitému následku – podáním exekučního návrhu dojde k zahájení exekučního řízení. Takové jednání správního orgánu jisté důsledky na povinné má, jde ovšem o důsledky nepřímé, odvislé v podstatné míře až od případného navazujícího jednání soudního exekutora a soudu. Povinný je exekučním návrhem vtažen do exekučního řízení a nemá žádnou možnost se podání exekučního návrhu bránit mimo exekuční řízení. Naopak, obrana je možná právě jen v exekučním řízení. To bude pokračovat typicky pověřením soudního exekutora navrženého oprávněným provedením exekuce a jejím nařízením, anebo případně odmítnutím či částečným odmítnutím exekučního návrhu nebo zastavením exekučního řízení (v podrobnostech viz zejména § 43a exekučního řádu). [31] Způsob pokračování exekučního řízení závisí na soudním exekutorovi a exekučním soudu, přesněji na tom, jak vyhodnotí zákonné podmínky pro jeho vedení. V průběhu exekučního řízení existují i jiné specifické obranné nástroje povinného, vždy však „uvnitř“ tohoto řízení jakožto komplexního procesního postupu. V jeho rámci jsou oprávněný a povinný „pouhými“ účastníky řízení, kteří mají navzájem procesně rovné postavení a jsou podřízeni vůli třetího (soudního exekutora a soudu), a to bez ohledu na právní povahu a podstatu kteréhokoli z nich i bez ohledu na povahu pohledávky, která je vymáhána. [32] Samotné vtažení povinného do exekučního řízení předtím, než soudní exekutor získá pověření k provedení exekuce (tj. v mezidobí mezi podáním návrhu oprávněným a získáním tohoto pověření soudním exekutorem), má sice určité právní následky, ty však ještě nemají povahu přímých účinků. Zahájená exekuce je (za běžných okolností) krátce po jejím zahájení, konkrétně k okamžiku, kdy soudní exekutor doručí žádost o pověření soudu (§ 43a odst. 1 věta třetí exekučního řádu), zapsána do rejstříku zahájených exekucí (§ 35a, § 35b téhož zákona). Ten je však neveřejný a přístupný jen velmi omezenému okruhu subjektů podílejících se na exekučním řízení či na dozoru nad soudními exekucemi (§ 35a odst. 3 exekučního řádu). Zásadně tedy údaje o povinném v rejstříku nemají pro něho difamační nebo jiné znevýhodňující účinky, pokud je s rejstříkem nakládáno v souladu s právem. [33] Samotné zahájení exekučního řízení nemá v časovém intervalu od podání návrhu na zahájení exekučního řízení do získání pověření podle § 43a odst. 1 věty první exekučního řádu na povinného jiné zákonem předvídané dopady. Pokud zákon v některých případech vyžaduje bezdlužnost, definuje ji obvykle jako absenci dluhů specifické povahy [viz např. § 6h zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), § 91 zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách, § 43f zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, § 178e zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, § 24j zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, či třeba § 18 zákona č. 353/2019 Sb., o výběru osob do řídících a dozorčích orgánů právnických osob s majetkovou účastí státu (nominační zákon)]; nevyžaduje „neúčast“ v exekučním řízení v procesní pozici povinného. Ani například předpisy insolvenčního práva s touto fází exekučního řízení nespojují žádné pro povinného nepříznivé účinky. [34] Je tedy třeba uvážit, zda jednostranný úkon správce daně, jejž tento orgán činí, může mít povahu zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s., jestliže již samotná skutečnost, že jej správce daně učiní, má určité právní dopady, byť jde o dopady ve vztahu k jednotlivci, vůči němuž je namířen, podmíněné něčím dalším (jednotlivec se stává nezávisle na své vůli účastníkem exekučního řízení; vedle toho je v důsledku podání návrhu zanesen údaj o tom, že proti němu jako povinnému byla zahájena exekuce, do neveřejného rejstříku). [35] Vymáhání daňové pohledávky je nesporně jednáním správního orgánu v oblasti veřejné správy, neboť správní orgán cíleně postupuje v rámci své působnosti na úseku placení daňových nedoplatků podle zákona za účelem vymožení veřejnoprávní pohledávky. To, že po podání návrhu již nevystupuje vůči daňovému subjektu v nadřazeném postavení (svou pravomoc vykonal tím, že se rozhodl podat exekuční návrh a sám sebe pro účely dalšího vymáhání v rámci exekučního řízení zbavit své nadřazené pozice vůči daňovému subjektu), nic nemění na povaze jeho činnosti, která je definována primárně svým účelem a povahou. Výběr a vymáhání daňových pohledávek je v českém vnímání rozdílů mezi veřejným a soukromým právem zjevně činností v oblasti veřejného práva; podrobněji k tomu netřeba argumentovat. [36] Je v diskreci zákonodárce, jak uspořádá systém zásahů do práv jednotlivce za účelem řešení otázek v oblasti veřejné správy. Je tedy na něm, zda k vymožení veřejnoprávní pohledávky stanoví jeden jediný postup, anebo zda umožní volbu postupů k vymáhání a případně stanoví pro takovouto volbu hmotněprávní podmínky, jakou je i podmínka proporcionality v § 175 odst. 2 daňového řádu. S možností volby postupů k vymáhání zakotvenou v odstavci 1 téhož paragrafu je pak spojena i změna procesní role správce daně pro účely některých z těchto postupů. Občanský soudní řád s tím počítá v § 19, části věty za středníkem, z níž plyne, že účastníkem řízení podle tohoto zákona může být entita bez právní osobnosti, pokud jí zákon přiznává způsobilost být účastníkem řízení. Účastníkem řízení tedy může být za těchto podmínek i správní orgán, jestliže s tím zákon počítá. U správce daně jeho způsobilost být účastníkem exekučního řízení jako oprávněný plyne ze zmocnění v § 175 odst. 1 daňového řádu, podle něhož může správce daně daňový nedoplatek vymáhat prostřednictvím soudního exekutora; je tedy zjevné, že zákon u správce daně počítá s jeho procesní rolí oprávněného v exekučním řízení. Ostatně v obecné rovině s procesní způsobilostí správce daně v rámci občanského soudního řízení výslovně počítá § 10 odst. 3 daňového řádu, podle něho správce daně má způsobilost být účastníkem občanského soudního řízení ve věcech souvisejících se správou daní a v tomto rozsahu má i procesní způsobilost. [37] Z definičních znaků zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. je pro posouzení věci klíčové kritérium přímosti zaměření jednání správního orgánu vůči jednotlivci či přímosti zasažení jednotlivce. Jednání správního orgánu se k naplnění tohoto kritéria musí ve sféře práv a povinností jednotlivce projevit bezprostředně, byť k přímému zásahu může dojít až v důsledku uvedeného jednání. Podstatné je, zda příčinný řetězec mezi jednáním a přímým zásahem bude zřejmý a natolik „krátký“ a nepodmíněný, aby nemohl být rozmělněn jinými důležitými společně působícími příčinami; významná míra odstupu mezi jednáním správního orgánu a jím způsobeným přímým zásahem do práv adresáta však může existovat. Mezi jednáním správního orgánu a jeho následkem v podobě přímého zásahu do práv nemůže tedy být žádný další zprostředkující mechanismus, který by účinky jednání mohl omezit, modifikovat či zcela vyloučit. [38] V nyní projednávaném případě však právě takový zprostředkující mechanismus existuje – je jím samotné exekuční řízení. V exekučním řízení o tom, zda vůbec bude na základě exekučního návrhu správního orgánu vůči jednotlivci postupováno, rozhoduje jednak exekutor (§ 39 exekučního řádu), jednak soud (v součinnosti se soudním exekutorem). Exekuční návrh se ve sféře povinného projeví až ve chvíli, kdy je na jeho základě pověřen soudní exekutor (pověření má účinky nařízení exekuce a pověření soudního exekutora jejím provedením, viz § 43a odst. 1 věta první, odst. 3 věta první exekučního řádu). Do té doby se projevuje jen jako hrozba, že brzy může být soudní exekutor pověřen, a v podobě zanesení údajů o návrhu na zahájení exekučního řízení do neveřejné evidence. [39] Podání exekučního návrhu tedy patří k těm typům aktů, které samy o sobě (ještě) do práv jednotlivce přímo nezasahují nebo jejichž přímý účinek je natolik nepatrný, že je nelze mít za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. (či za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., pokud by měly potřebnou formu; viz k tomu již zmíněné usnesení rozšířeného senátu čj. 7 Aps 3/2008-98, bod 19; viz též usnesení rozšířeného senátu ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS, zejména body 31 a 32). Podobný náhled zaujal již dříve Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, ve věci výzvy k odevzdání cestovního pasu podle § 23 a násl. zákona č. 329/1999 Sb. o cestovních dokladech, ve znění účinném do 31. 12. 2004 (obdobně i ve znění do 31. 12. 2010). V něm mimo jiné uvedl: „Přípis správního orgánu určité osobě, který obsahuje sdělení o stavu určitých věcí nebo určitého řízení, přímo nevynutitelnou výzvu, aby něco učinila, a informaci o případných negativních důsledcích, které tuto osobu za určitých zákonem předvídaných podmínek mohou postihnout, ještě nelze považovat za zkrácení subjektivních práv této osoby, jakkoli samozřejmě takovou osobu mohou znejistět v náhledu na její právní pozici a vyvolat v ní pocit jistého ohrožení. Právní řád totiž neposkytuje a ani nemůže poskytovat ochranu před subjektivním (a nezřídka i psychologicky zcela pochopitelným a z lidského hlediska důvodným) pocitem ohrožení či nejistoty, nýbrž jen ochranu subjektivních práv, tedy konkrétních práv určité osoby.“ [40] Judikatura Nejvyššího soudu vyložila, jaké všechny rozhodné skutkové a právní otázky zkoumá exekuční soud v rámci exekučního řízení. Mimo jiné odmítla i teze vyslovované některými dřívějšími rozhodnutími soudů v občanském soudním řízení, jejichž nesprávné závěry byly oporou pro právní názor osmého senátu. Nejvyšší soud se touto problematikou zabýval v řízení o dovolání v usnesení ze dne 10. 7. 2019, sp. zn. 20 Cdo 1766/2019. V něm uvedl: „[N]apadené usnesení závisí na vyřešení otázky procesního práva, zda důvodem pro zastavení exekuce může být skutečnost, že správce daně nerespektoval ustanovení § 175 odst. 1, 2 daňového řádu a namísto vedení daňové exekuce podal exekuční návrh, přestože výše nákladů spojených se zahájením a vedením exekuce podle exekučního řádu je ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného nedoplatku. Rozhodnutí odvolacího soudu rovněž závisí na vyřešení otázky procesního práva, zda v rámci posouzení zjevného nepoměru nákladů spojených s případným vedením exekuce podle exekučního řádu má správce daně přihlédnout nejen k poměru očekávaných nákladů realizace exekučního titulu pro případ, že bude vedena exekuce podle exekučního řádu, k vymáhané částce, ale i k tomu, jaké náklady by vznikly v případě, že by byla vedena daňová exekuce. […] Zjevným smyslem ustanovení § 175 odst. 1, 2 d. ř. je, aby nedocházelo k zahájení a vedení exekuce v případech, kdy je exekučním titulem vykonatelné rozhodnutí správce daně o nedoplatku a jestliže je zahájení a vedení exekuce konané podle exekučního řádu zcela zjevně neefektivním nástrojem k vymožení pohledávky z takového exekučního titulu. Za tím účelem nelze exekučnímu soudu upřít právo a povinnost zvážit, zda exekuce má být zahájena a případně i nadále vedena za situace, kdy je nasnadě, že náklady exekuce konané podle exekučního řádu budou ve zjevném nepoměru k výši nedoplatku . Právo a povinnost této úvahy exekučnímu soudu nelze upřít už jen proto, že správce daně na základě ustanovení § 175 odst. 1 d. ř. následně (jako organizační složka jednající jménem státu) vstupuje do postavení oprávněného, tedy subjektu, který během exekuce konané podle exekučního řádu nemá postavení orgánu veřejné moci a jehož konání, které bylo základem k podání exekučního návrhu, může být posouzeno orgánem, na jehož pokyn se exekuce zahajuje a jenž je oprávněn exekuci zastavit, když tímto orgánem je právě exekuční soud. Z výše uvedeného plyne, že ustanovení § 175 odst. 1, 2 d. ř. ukotvuje specifický předpoklad pro zahájení a vedení exekuce pro případ, že exekučním titulem je rozhodnutí správce daně ve smyslu § 175 odst. 1 d. ř. Úvaha exekučního soudu, zda exekuce, v níž má být vykonán exekuční titul ve smyslu § 175 odst. 1 d. ř. , však má své meze předepsané zákonem, konkrétně ustanovením § 175 odst. 2 d. ř. Z tohoto ustanovení se podává, že nikoliv každý údajně nesprávný postup správce daně, který vyústil v podání exekučního návrhu podle § 175 odst. 1 d. ř., je důvodem pro zamítnutí exekučního návrhu, případně pro zastavení již zahájené exekuce. Důvod pro zamítnutí exekučního návrhu nebo pro zastavení exekuce musí být kvalifikovaný v tom smyslu, že výše předpokládaných nákladů spojených s exekucí konanou podle exekučního řádu není ve zjevném nepoměru k výši plnění, jež má být vymoženo. Úvahu, zda výše nákladů spojených s exekucí konanou podle exekučního řádu je ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného plnění, soud zásadně činí k okamžiku podání exekučního návrhu ze strany správce daně. Jestliže exekuce je již vedena, vychází ze situace existující v době, kdy zvažuje zastavení exekuce . Ustanovení § 175 odst. 2 d. ř. je totiž třeba vyložit tak, že nemá být vedena taková exekuce podle exekučního řádu za účelem vymožení nedoplatku podle § 175 odst. 1 d. ř., jejíž očekávané náklady jsou aktuálně ve zjevném nepoměru k výši vymáhaného plnění. Opačný přístup by vedl k zastavení exekuce konané podle exekučního řádu v případech, kdy počáteční úvaha, zda je exekuce vedena hospodárně, již neodpovídá aktuálním okolnostem exekuce.“ [41] Nejvyšší soud tedy jako soud dovolací dospěl k závěru, že posuzování podmínky proporcionality (§ 175 odst. 2 daňového řádu) je povinnou součástí úvah exekučního soudu v rámci exekučního řízení, zejména pak při rozhodování o exekučním návrhu. Za této situace tedy není splněn právní předpoklad, z něhož vycházel osmý senát, a sice že v exekučním řízení se podmínka proporcionality neposuzuje. Jestliže exekuční soud tuto podmínku posuzuje, nelze úsudek správce daně (ohledně toho, zda je splněna, jenž se projeví v podání exekučního návrhu a budou-li splněny i další procesní podmínky, v pověření soudního exekutora) považovat za zásah podle § 82 s. ř. s., neboť tento úsudek se projeví ve sféře práv a povinností daňového subjektu jako povinného teprve v exekučním řízení, a to jen za předpokladu, že soudy rozhodujícími v tomto řízení nebude shledán nesprávným. I podle judikatury Nejvyššího soudu tedy samotné podání exekučního návrhu ještě do práv povinného nezasahuje. [42] V průběhu exekučního řízení otázku přiměřenosti exekuce posuzuje s účinky vůči povinnému exekuční soud. Úkony soudního exekutora a exekučního soudu v průběhu exekučního řízení jsou sice autoritativní (vrchnostenské), avšak již se neodehrávají ve sféře veřejné správy, nýbrž v rámci exekučního řízení, tedy soudního řízení zvláštního typu. Proto již nejsou přezkoumatelné ve správním soudnictví. Pravomocí soudů ve správním soudnictví není kontrolovat soudního exekutora a exekuční soud. [43] Rozšířený senát setrvale zastává názor, že v případech, kdy je předmětem výkladu právní otázka, k jejímuž posouzení jsou příslušné oba vnitrostátní nejvyšší soudy, takže mezi těmito vrcholnými soudními orgány může „dojít k interpretačnímu střetu, který nelze jednoduše řešit pomocí existujících mechanismů sjednocování judikatury, je v zájmu zachování jednoty a předvídatelnosti soudního rozhodování, právní jistoty a autority soudní moci na místě maximální zdrženlivost těchto orgánů a snaha vyhnout se neshodám“ (viz např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 11. 2010, čj. 5 Afs 86/2009-55, č. 2242/2011 Sb. NSS, bod 30, shodně též rozsudek rozšířeného senátu ze dne 15. 10. 2020, čj. 9 Afs 4/2018-65, č. 4119/2021 Sb. NSS, bod 45). Právní názor Nejvyššího soudu nemá rozšířený senát důvod zpochybňovat a ve svých úvahách z něho vychází. [44] Jestliže v exekučním řízení je posuzována vedle dalších podmínek pro nařízení a provedení exekuce i proporcionalita ve smyslu § 175 odst. 2 daňového řádu, má v něm exekuční soud pravomoc k přezkumu všech podmínek pro posouzení procesního osudu exekučního návrhu. Z podmínek pro posouzení exekučního návrhu nezbývá nic, co by nespadlo do pravomoci soudu v exekučním řízení. V.3 Shrnutí [45] Rozšířený senát proto uzavřel, že podání exekučního návrhu správcem daně jako oprávněným podle § 175 odst. 1 daňového řádu, je-li vymáhán daňový nedoplatek, nemůže být zásahem podle § 82 s. ř. s. V.4 Posouzení věci samé [46] Krajský soud tedy, opíraje se o judikaturu, jejíž rozhodný právní názor nyní rozšířený senát modifikoval, rozhodl objektivně v rozporu se zákonem, pokud žalobu věcně projednal. Podání exekučního návrhu podle § 37 a násl. exekučního řádu nemůže pojmově být nezákonným zásahem. Krajský soud měl proto žalobu odmítnout podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [47] Jak totiž již vyložil rozšířený senát v rozsudku ze dne 26. 3. 2021, čj. 6 As 108/2019-39, č. 4178/2021 Sb. NSS, bod 115, podmínky aktivní procesní legitimace jsou dány, „[j]e-li zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, původci či jiným okolnostem ‚zásahem‘ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s., i kdyby byla všechna tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v myslitelném tvrzení nezákonného zásahu. Soud zde bude přihlížet též k závěrům ustálené judikatury, jež dále vysvětluje, které úkony veřejné správy nezákonným zásahem nejsou a nemohou být. Tento závěr formuloval rozšířený senát již v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, věc EUROVIA, bod 63. Byť byl tento rozsudek zrušen nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18, důvody zrušení pro protiústavnost se vztahovaly k posuzování včasnosti zásahové žaloby a nijak se nedotýkají právě zmiňované otázky. Tyto Ústavním soudem nijak nezpochybněné závěry rozšířeného senátu se naopak staly základem navazující judikatury (podobně např. rozsudek ze dne 30. 5. 2019, čj. 7 As 44/2019-21, bod 12, naposledy rozsudek ze dne 18. 3. 2021, čj. 10 As 255/2020-34, bod 14).“ [48] Otázka splnění podmínek řízení je s ohledem na právní názor rozšířeného senátu pro věc rozhodná jak v řízení o žalobě, tak v řízení o kasační stížnosti. Rozšířený senát ji posoudil a s ohledem na hospodárnost řízení rozhodl věc sám podle § 71 odst. 1 in fine Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu. [49] Podle § 110 odst. 1 věty první, části věty za středníkem s. ř. s., jestliže již v řízení před krajským soudem byly důvody pro zastavení řízení, odmítnutí návrhu nebo postoupení věci, rozhodne o tom současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu Nejvyšší správní soud. Krajský soud měl žalobu odmítnout. Rozšířený senát tedy zrušil rozsudek krajského soudu a žalobu sám podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s. soudce Radovana Havelce Souhlasím s výrokem rozsudku, nesouhlasím však s důvody, o které se opírá. Podle mého názoru měla být žaloba odmítnuta již z toho důvodu, že tvrzený zásah pojmově nemůže být nezákonným zásahem, neboť nejde o vrchnostenské jednání orgánu veřejné správy. Mám za to, že (nezákonným) zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. může být pouze úkon realizovaný v rámci výkonu vrchnostenské veřejné správy. Zasáhne-li do právní sféry fyzické či právnické osoby úkon správního orgánu při výkonu správy fiskální, či tzv. správy pečovatelské, o nezákonný zásah se jednat nemůže. Jakkoli lze v doktrinálním vymezení těchto druhů veřejné správy nalézt různé přístupy, doktrína se shoduje v tom, že výkon vrchnostenské správy se realizuje prostředky práva veřejného (typicky vydáním rozhodnutí, ale i různých pokynů, provedením faktických úkonů, atp.), kdy nastolený právní stav není výsledkem vzájemného konsensu orgánu veřejné správy a adresáta veřejné správy, ale důsledkem realizace různých (zákonem předpokládaných) vrchnostenských oprávnění; výkon správy pečovatelské a fiskální se oproti tomu realizuje prostředky práva soukromého. Uvedený rozdíl lze velmi jednoduše ilustrovat. Pokud například kraj, jakožto poskytovatel sociálních služeb na svém území (v režimu zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách) vypoví uživateli jím provozovaného domu pro seniory smlouvu o poskytování těchto služeb, nepochybně jde o výkon veřejné správy (v tomto případě pečovatelské), kterým dochází k zásahu do práv tohoto uživatele, děje se tak ale výlučně cestou prostředků soukromého práva a případná soudní ochrana je poskytována pořadem civilního práva v občanském soudním řízení, nikoli před správními soudy. S názorovou většinou souhlasím v tom, že samotná volba způsobu vymáhání fiskální pohledávky se odehrává ve sféře vrchnostenské veřejné správy. Volba, zda oprávněný takovou pohledávku bude vymáhat sám (zahájením a vedením daňové exekuce), či zda se tohoto vrchnostenského postavení vzdá, neboť podá exekuční návrh na její vymožení soudním exekutorem, je totiž umožněna pouze tím, že ji zákon výslovně dovoluje (podle principu, že veřejnou moc lze vykonávat pouze secundum et intra legem). Jestliže se tedy oprávněný rozhodne, že pohledávku bude vymáhat prostřednictvím soudního exekutora, nejde o prvotní předpoklad pro uplatnění subjektivních práv příjemce vymáhané pohledávky, ale o vzdání se do té doby existující pravomoci exekvovat pohledávku sám (tj. postupovat dále vrchnostensky v daňové exekuci). Předkládající desátý senát nicméně zcela přiléhavě poukazuje na to, že tato volba se odehrává in pectore, tj. jde o vnitřní úvahu správního orgánu (správce daně), která se odehrává „uvnitř“ tohoto orgánu; navenek se projeví až tím, zda správní orgán zahájí daňovou exekuci, či zda podá exekuční návrh. Teprve tyto úkony, tj. projev vůle správního orgánu projevený navenek, mají potenciál zasáhnout do práv adresáta veřejné správy, tj. daňového dlužníka. Je-li emanací této vnitřní úvahy správního orgánu podání exekučního návrhu, jde o výkon fiskální správy, neboť správní orgán postupuje výlučně prostředky práva soukromého. Je tedy zřejmé, že tento úkon (právě a pouze ten je předmětem posuzování rozšířeného senátu v dané věci) nemůže být z povahy věci vrchnostenským jednáním orgánu veřejné správy, a tudíž ani nezákonným zásahem. Důvodem, proč podání exekučního návrhu pojmově nemůže být (nezákonným) zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., je tedy charakter tohoto úkonu, který je povahy soukromoprávní. Otázka, zda takový úkon může přímo zasáhnout do práv fyzické či právnické osoby (kterou vzala rozhodující většina za ratio decidendi věci) je až otázkou sekundární, kterou, z důvodů výše vyložených, nebylo nutné se zabývat.

decision_137.txt

k § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 19. 10. 2014*) k čl. 95 odst. 2 Ústavy ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb. k § 48 odst. 1 písm. a) a § 48 odst. 3 písm. d) soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb. Pochybnosti o ústavnosti spodní hranice pokuty 250 000 Kč za umožnění výkonu nelegální práce [§ 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti] musí soud vyřešit standardně podáním návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., anebo – za situace, kdy již bylo řízení před Ústavním soudem na základě návrhu jiného navrhovatele zahájeno – přerušením řízení [§ 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s.] a vyčkáním na rozhodnutí Ústavního soudu. Nevyčká-li na rozhodnutí Ústavního soudu a své přesvědčení o protiústavnosti zákonného ustanovení promítne do rozsudku, jímž správní orgán zaváže bez zákonné autorizace zcela upustit od potrestání za správní delikt, porušuje princip dělby moci v systému koncentrovaného ústavního soudnictví. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2014, čj. 6 Ads 233/2014-31) Prejudikatura: č. 122/2004 Sb. NSS a č. 1918/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 405/2002 Sb., č. 299/2004 Sb., č. 22/2012 Sb., č. 219/2014 Sb. a č. 190/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 416/04). Věc: Dat Chu D. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Dne 22. a 25. 5. 2012 provedl Oblastní inspektorát práce pro Plzeňský a Karlovarský kraj se sídlem v Plzni (dále jen „oblastní inspektorát“) v provozovně žalobce kontrolu dodržování povinností plynoucích z právních předpisů zaměřenou na kontrolu legálního zaměstnávání a dodržování zákona o zaměstnanosti. Podle zjištění kontroly umožnil žalobce výkon nelegální práce ve smyslu § 5 písm. e) bodu 1 citovaného zákona, neboť paní Anna K. vykonávala v žalobcově prodejně smíšeného zboží během kontroly práci prodavačky, a to mimo pracovněprávní vztah. Na základě toho bylo se žalobcem zahájeno správní řízení o uložení pokuty pro podezření ze spáchání správního deliktu podle § 140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti. Oblastní inspektorát shledal žalobce vinným a uložil mu pokutu ve výši 250 000 Kč. Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 7. 2013 zamítl žalobcovo odvolání a potvrdil správní rozhodnutí I. stupně. Žalovaný s ohledem na vzájemnou rozpornost vyhodnotil pozdější tvrzení žalobce, jakož i dodatečně předloženou dohodu o provedení práce, jako tvrzení účelová a uváděná ve snaze vyhnout se právnímu postihu. Dále žalovaný popsal společenskou škodlivost nelegálního zaměstnávání a konstatoval, že oblastní inspektorát řádně zhodnotil a zdůvodnil individuální okolnosti případu, na jejichž základě uložil pokutu na samotné spodní hranici zákonného rozpětí. Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil správní žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni. Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutím ze dne 26. 7. 2014, čj. 30 A 70/20163-79, zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že se předně bude zabývat výší uložené pokuty a jejím odůvodněním. Teprve kdyby dovodil, že pokuta byla uložena v přiměřené výši, mělo by smysl věnovat se otázce, zda v předmětné věci byla odpovědnost žalobci dostatečně prokázána. Krajský soud poznamenal, že si byl vědom řízení probíhajícího před Ústavním soudem pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13, jehož předmětem bylo posouzení ústavní konformity spodní hranice pokuty v § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti. Přesto krajský soud nepovažoval za vhodné řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu, jelikož podle jeho názoru bylo možné postupovat ústavně konformním způsobem i za stávající právní úpravy. Východiskem úvahy krajského soudu byla aplikovatelnost základních principů soudního trestání, včetně zásady přiměřenosti ukládaných sankcí, i na oblast trestání správního. Po porovnání minimální výše pokuty za umožnění nelegální práce s přípustným rozsahem výše peněžitého trestu v režimu trestního zákoníku z roku 2009 krajský soud dospěl k závěru, že dolní sazba pokuty za umožnění výkonu nelegální práce ve výši 250 000 Kč je nastavena velmi vysoce, a proto je třeba v případě konkrétních málo závažných skutků od uložení sankce upustit. Jinak řečeno, vzhledem k požadavku proporcionality mezi závažností deliktního jednání a výší sankce nelze za umožnění výkonu nelegální práce, jehož se pachatel dopustil toliko ve zcela bagatelním rozsahu, ukládat tresty. V souvislosti s tím krajský soud vytkl správním orgánům, že v daném případě sice pojednaly o typové závažnosti deliktu, ovšem závažností konkrétního žalobcova skutku a jeho osobními a majetkovými poměry se dostatečně nezabývaly. Krajský soud uzavřel, že ve správním řízení nebylo postaveno najisto, zda je skutek, za nějž byl žalobce shledán odpovědným, podle stávající úpravy sankcionovatelný, a proto není žádného racionálního důvodu, aby dále zkoumal, zda jeho spáchání bylo či nebylo žalobci správními orgány dostatečně prokázáno. Proti rozsudku krajského soudu žalovaný (stěžovatel) brojil kasační stížností. Stěžovatel namítl, že krajský soud zvolil nevhodný a nehospodárný postup, jelikož se nejprve zabýval výrokem o trestu, místo aby nejdříve přezkoumal, zda žalobce předmětný delikt spáchal. Stěžovatel dále konstatoval, že je jako správní orgán vázán zákonem a nepřísluší mu hodnotit soulad zákona s ústavním pořádkem. Pokud by stěžovatel zpochybňoval vůli zákonodárce, jednalo by se o nepřípustný zásah do dělby moci. Stěžovateli proto nezbylo než respektovat zákonem o zaměstnanosti stanovenou spodní hranici pokuty. Argumentace krajského soudu měla mít podle stěžovatele místo spíše v usnesení o přerušení řízení do doby rozhodnutí Ústavního soudu ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13. S ohledem na vázanost správních orgánů právními předpisy stěžovateli nebylo jasné, co konkrétně mu krajský soud vytkl. Mohl se maximálně domnívat, že termínem „sankcionovatelnost“ krajský soud rozumí společenskou škodlivost (nebezpečnost). Stěžovatel v těchto nejasnostech spatřoval nesrozumitelnost způsobující nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Stěžovatel dále polemizoval s názorem krajského soudu, že se napadené správní rozhodnutí dostatečně nevěnovalo otázce materiální stránky deliktu a jeho společenské škodlivosti. Stěžovatel namítl, že se s těmito otázkami ve svém rozhodnutí vypořádal obdobným způsobem, jak to činí ve své judikatuře správní soudy, přičemž odkázal na konkrétní rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem a Nejvyššího správního soudu. Za situace, kdy správní orgány dospěly k závěru, že byla naplněna formální i materiální stránka správního deliktu, nezbylo jim než přistoupit k uložení sankce. Oblastní inspektorát uložil sankci v nejnižší možné výši 250 000 Kč, neboť zohlednil závažnost deliktu, jakož i majetkové poměry žalobce; tuto úvahu aproboval i stěžovatel ve svém rozhodnutí. I s přihlédnutím k řadě polehčujících okolností neměl stěžovatel jinou možnost než uložit pokutu, a to alespoň v minimální zákonné výši. V režimu zákona o zaměstnanosti není prostor ani pro uplatnění institutu upuštění od potrestání, jelikož jej tento zákon neobsahuje. Přípustné není ani použití analogie, což ostatně vyložil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 1. 2. 2012, čj. 3 Ads 53/2011-68. Stěžovatel uzavřel, že postup, k němuž ho krajský soud vybízí, nemá oporu v právních předpisech ani v principech správního trestání. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Plzni a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [17] Nejvyšší správní soud předně musí dát stěžovateli za pravdu, že způsob, jakým krajský soud přistoupil k přezkumu rozhodnutí ve věci správního trestání, nebyl správný, což se promítlo i do nezákonnosti napadeného rozsudku. Krajský soud svůj postup avizoval následovně: „Soud se zde bude prioritně zabývat tím, zda uložení pokuty za tento skutek ve výši čtvrt milionu korun bylo přezkoumatelným způsobem odůvodněno. Teprve kdyby se došlo k tomu, že ano, mělo by smysl se dále věnovat tomu, zda v předmětné věci byla odpovědnost žalobci prokázána dostatečně.“ Jestliže však jsou správní soudy oprávněny přezkoumávat též zákonnost výroku o trestu, včetně jeho přiměřenosti při uplatnění moderačního oprávnění (§ 78 odst. 2 s. ř. s.), nelze postupovat jinak, než že nejprve postaví najisto otázku viny (tzn. vypořádají žalobní body směřující do zákonnosti správního rozhodnutí a řízení, jež předcházelo jeho vydání). Rozhodování o přiměřenosti uloženého trestu totiž předpokládá jistotu o vině a o skutkových okolnostech případu, které se promítají do výroku o trestu. [18] Jak již bylo řečeno, krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. s tím, že v rozhodnutí není přezkoumatelným způsobem odůvodněno, proč byla za shora uvedený skutek uložena pokuta ve výši 250 000 Kč. Stěžovatel v kasační stížnosti primárně polemizoval s právním názorem krajského soudu, podle něhož správní orgány nepostavily najisto, zda je předmětný skutek podle stávající úpravy sankcionovatelný, a podle něhož nelze u konkrétních málo škodlivých skutků postupovat jinak než upuštěním od uložení sankce, je-li i minimální výše pokuty nastavena velmi vysoce. [19] Nejvyšší správní soud musel námitkám stěžovatele přisvědčit. Rozhodnutí oblastního inspektorátu i rozhodnutí žalovaného se alespoň v nezbytně nutné míře zabývala otázkou typové i individuální závažnosti předmětného skutku, jakož i osobními a majetkovými poměry žalobce. Oblastní inspektorát na straně 7 svého rozhodnutí relativně podrobně pojednal o typové závažnosti skutku a k osobním a majetkovým poměrům žalobce uvedl, že pokuta byla uložena na samé spodní hranici zákonného rozpětí s ohledem na to, že je žalobce malým zaměstnavatelem, že se dopustil správního deliktu umožnění výkonu nelegální práce toliko ve vztahu k jedné osobě, přičemž se jedná o první zjištěné pochybení tohoto druhu. Stěžovatel toto hodnocení aproboval a zčásti doplnil na stranách 5 až 6 svého rozhodnutí. [20] Jistě si lze představit odůvodnění rozsáhlejší a pečlivější, za daného právního stavu však takové odůvodnění požadavkům zákonnosti vyhovuje, a to zejména s ohledem na skutečnost, že žalobci byla uložena pokuta v nejnižší možné zákonné výši. Spodní hranice pokuty stanovená ustanovením § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném do 19. 10. 2014 na 250 000 Kč do značné míry limituje rozsah úvah správního orgánu o individuální závažnosti předmětného skutku, jelikož zákon neumožňuje správnímu orgánu uložit pokutu pod zákonnou hranici. Správní orgán je vázán zákonem (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, § 2 odst. 1 správního řádu) a nemůže se od něj odchýlit. Zákon obecně neumožňuje správnímu orgánu, aby trest uložil pod zákonnou sazbou nebo aby od potrestání zcela upustil (srov. oproti tomu pravomoc trestních soudů výslovně zákonem upravenou – § 40 odst. 2, § 46, § 58 trestního zákoníku z roku 2009). Správní trestání je zásadně (snad s výjimkou pořádkových správních deliktů) ovládáno principem legality, podle něhož jsou správní orgány povinny stíhat a trestat všechny správní delikty, o nichž se dozví (srov. Mates, P. Správní uvážení v judikatuře správních soudů. Právní rádce, 2010, č. 8.). Z uvedených zásad plyne, že v případě, kdy oblastní inspektorát dospěl k závěru, že žalobce naplnil svým jednáním skutkovou podstatu deliktu umožnění výkonu nelegální práce, měl povinnost žalobce stíhat a uložit mu trest v zákonném rozsahu. [21] Jestliže krajský soud hovoří o povinnosti od uložení sankce upustit, není zcela jasné, z čeho tuto pravomoc správního orgánu dovozuje. Má-li krajský soud na mysli institut upuštění od potrestání, čemuž by jím použité formulace napovídaly, je třeba poznamenat, že zákon o zaměstnanosti tuto možnost nepřipouští. Ani aplikace § 11 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, na základě analogie není namístě. Jak již dříve Nejvyšší správní soud poznamenal, analogii lze v oblasti správního trestání použít jen v omezeném rozsahu, jestliže to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší. Ustanovení § 139 a § 140 zákona o zaměstnanosti obsahují skutkové podstaty jednotlivých deliktů a výčet sankcí, které za ně lze uložit. Ustanovení § 141 zákona obsahuje obecné otázky deliktní odpovědnosti včetně liberačního důvodu, kritérií pro ukládání sankce či podmínek zániku odpovědnosti. Ustanovení § 141a a § 141b pak blíže vymezují odpovědnost zaměstnavatele a dalších právnických nebo fyzických osob. Zákon o zaměstnanosti tedy obsahuje ucelenou úpravu správních deliktů na úseku zaměstnanosti. Aplikace přestupkového zákona na základě analogie proto nepřipadá v úvahu (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2012, čj. 3 Ads 53/2011-68). Ostatně ani správní soud nemá možnost bez výslovné zákonné autorizace od potrestání upustit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 6 As 48/2007-58). Použití institutu upuštění od potrestání proto nemá v daném případě zákonný podklad, tudíž jej nelze využít. [22] Krajský soud svou úvahu založil na ústavním principu přiměřenosti ukládaných sankcí. Přípustná ovšem v nyní projednávaném případu nebyla ani přímá aplikace ústavních norem, jelikož zákon o zaměstnanosti mluví zcela jasně a nevytváří žádné mezery, jež by bylo třeba vyplnit prostřednictvím aplikace ústavních norem (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2003, čj. 2 Ads 40/2003-40, č. 122/2004 Sb. NSS; a v literatuře Šimíček, V. Ústavní stížnost. Praha: Linde, 2005, s. 73–75). [23] Správní orgán není oprávněn ani přerušit řízení a podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, o jehož protiústavnosti je přesvědčen. Taková pravomoc náleží toliko soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 37/08). Nejvyšší správní soud proto musí přisvědčit stěžovateli, že za situace, kdy naznal, že žalobce spáchal správní delikt umožnění výkonu nelegální práce, neměl možnost upustit od uložení sankce. [24] Své přesvědčení o ústavní konformitě spodní hranice pokuty za umožnění výkonu nelegální práce měl krajský soud uplatnit standardně pomocí nástrojů, jež mu právní řád skýtá, tj. podáním návrhu na zrušení předmětného ustanovení Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., respektive – za situace, kdy již bylo řízení před Ústavním soudem na základně návrhu jiného navrhovatele zahájeno (vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13) – měl řízení přerušit a vyčkat na rozhodnutí Ústavního soudu, jak ostatně v obdobné situaci postupoval Nejvyšší správní soud (usnesení ze dne 13. 2. 2014, čj. 6 Ads 80/2013-33) a jak ostatně navrhoval žalobce. Krajským soudem navrhovaná konstrukce řešení protiústavnosti spodní hranice pokuty prostřednictvím upuštění od potrestání by porušovala smysl systému koncentrovaného ústavního soudnictví a odporovala by principu dělby moci (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 46/2008-50, č. 1918/2009 Sb. NSS, přiměřeně též nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09, N 183/63 SbNU 117, č. 22/2012 Sb.). [25] Výše řečené pochopitelně neznamená, že by měl zákonodárce ohledně minimální výše sankcí naprosto neomezené pole působnosti. Zákonodárce je při stanovování rozmezí pokut limitován ústavněprávním rámcem (nález Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, N 105/27 SbNU 177, č. 405/2002 Sb.; nález ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02, N 36/32 SbNU 345, č. 299/2004 Sb.; nález ze dne 13. 12. 2004, sp. zn. I. ÚS 416/04, N 190/35 SbNU 485, č. 190/2004 Sb. ÚS; a nález ze dne 9. 9. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 52/13, č. 219/2014 Sb.). V případě, že dojde k porušení ústavněprávního rámce, je však nutné zvolit takové řešení, které bude respektovat ústavní systém, zejména vázanost soudů i správních orgánů zákonem a systém koncentrovaného ústavního soudnictví. (...) *) S účinností od 20. 10. 2014 změněno nálezem Ústavního soudu č. 219/2014 Sb. a od 1. 1. 2015 zákonem č. 136/2014 Sb.

decision_1370.txt

k § 39f odst. 2 písm. a) a § 39g odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění nálezu Ústavního soudu č. 57/2007 Sb. a zákona č. 261/2007 Sb. k § 65 odst. 1 soudního řádu správního Žadatelé o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění podle § 39f odst. 2 písm. a) zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, jako držitelé registrace těchto léčivých přípravků a účastníci správního řízení podle § 39g odst. 1 téhož zákona, jsou v rámci soudního přezkumu rozhodnutí v tomto řízení vydaného aktivně procesně legitimováni podle § 65 odst. 1 s. ř. s. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. 4 Ads 35/2013-63) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 57/2007 Sb.; rozsudky Soudního dvora ze dne 27. 11. 2001, Komise proti Rakousku (C-424/99), ze dne 12. 6. 2003, Komise proti Finsku (C-229/2000), a ze dne 26. 10. 2006, Pohl-Boskamp (C-317/05). Věc: a) Les Laboratoires Servier a b) ABBOTT GmbH & Co. KG proti Ministerstvu zdravotnictví o stanovení úhrady léčivých přípravků, o kasačních stížnostech žalobkyň. Státní ústav pro kontrolu léčiv (dále jen „Ústav“) rozhodnutím ze dne 22. 12. 2009 změnil výši a podmínky úhrady řady léčivých přípravků v zásadě terapeuticky zaměnitelných s léčivými přípravky náležejícími do referenční skupiny č. 25/2 – antihypertenziva, inhibitory ACE dlouhodobě působící, p. o., podle přílohy vyhlášky č. 384/2007 Sb., o seznamu referenčních skupin. V souladu s § 39c odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění Ústav stanovil pro referenční skupinu č. 25/2 základní úhradu za obvyklou denní terapeutickou dávku. Navazujícími výroky zařadil posuzované léčivé přípravky do referenční skupiny č. 25/2 a změnil výši a podmínky jejich úhrady ze zdravotního pojištění v souladu s § 39i odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Proti rozhodnutí Ústavu se žalobkyně odvolaly. Rozhodnutím žalovaného ze dne 15. 3. 2010 byla jejich odvolání zamítnuta a rozhodnutí Ústavu bylo potvrzeno. Proti rozhodnutí žalovaného se žalobkyně a) bránila žalobou podanou u Městského soudu v Praze. V žalobě vymezila, kterých léčivých přípravků se žaloba týká (vesměs těch, ohledně kterých je držitelkou rozhodnutí o registraci), vysvětlila, že tyto přípravky obsahují léčivou látku perindopril, určenou k léčbě hypertenze (vysokého krevního tlaku), srdeční nedostatečnosti (selhávání) a snížení rizika (opakování) srdečních příhod. Žalobkyně a) namítala, že správní orgány nesprávně a neúplně zjistily skutkový stav a tento pak po právní stránce nesprávně posoudily. Výše základní úhrady pro referenční skupinu č. 25/2, jakož i výše úhrady posuzovaných léčivých přípravků byly podle jejího přesvědčení stanoveny nesprávně, a to v důsledku nesprávně vybraného referenčního léčivého přípravku. Výpočet byl navíc zkreslen nezákonným přepočtem podle koeficientů, neboť takový postup § 39c zákona o veřejném zdravotním pojištění a prováděcí právní předpisy neumožňují. Vzhledem k netransparentnosti stanovení úhrady došlo podle žalobkyně a) rovněž k porušení čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105/EHS o průhlednosti opatření upravujících tvorbu cen u humánních léčivých přípravků a jejich začlenění do oblasti působnosti vnitrostátních systémů zdravotního pojištění (dále jen „směrnice 89/105“). Úhrada léčivých přípravků měla být mimoto ve smyslu § 39b odst. 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění a prováděcích právních předpisů zvýšena oproti základní úhradě referenční skupiny č. 25/2; tak bylo postupováno i v minulosti. Obdobné žalobní body ve své žalobě uplatnila ve vztahu k jednomu typu léčivého přípravku též žalobkyně b). Městský soud v Praze spojil obě věci ke společnému projednání. Rozsudkem ze dne 20. 3. 2013, čj. 3 Ad 6/2010-140, obě žaloby zamítl. V odůvodnění se zaměřil na aktivní procesní legitimaci žalobkyň. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2011, čj. 3 Ads 48/2010-237, jehož závěry byly potvrzeny rozsudkem téhož soudu ze dne 26. 5. 2011, čj. 4 Ads 133/2010-164. Z nich vyplývá, že vzhledem k tomu, že předmětem správního řízení je úhrada zdravotní péče, jsou osobami, které jsou napadeným rozhodnutím přímo dotčeny na svých právech, pojištěnci jako účastníci pojistného vztahu. Žadatelé o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění jsou sice ze zákona účastníky řízení, vzhledem k povaze řízení však představují třetí osoby, které sice mají své ekonomické zájmy na úhradách ze zdravotního pojištění, tyto však nelze přezkoumávat v rámci soudního přezkumu rozhodnutí o výši úhrady, neboť s předmětem řízení nesouvisí. Není tak dána žalobní legitimace žalobkyň jako žadatelů podle § 65 odst. 1 s. ř. s., jako účastníkům správního řízení jim nicméně svědčí procesní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Soudní ochrana jim proto může být poskytnuta pouze v rozsahu jejich veřejných subjektivních práv procesních, nikoli však hmotných. Závěry týkající se procesní legitimace vztáhl městský soud na danou věc a dospěl k závěru, že námitky vztahující se k jejich procesním právům nejsou důvodné. Proti rozsudku městského soudu podaly obě žalobkyně (stěžovatelky) kasační stížnosti. Městský soud podle nich nerespektoval právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05, č. 57/2007 Sb., a v judikatuře Soudního dvo-ra EU. Rozpor se zákonem stěžovatelky spatřují v omezení soudní ochrany jejich práv výhradně na veřejná subjektivní práva procesní; městský soud vyloučil z přezkumu veškeré námitky týkající se jejich práv hmotných. Aplikace hmotného práva je však pro řádné posouzení věci stěžejní. Postupem městského soudu byli poškozeni i pojištěnci, kteří ale vůbec nejsou účastníky daného správního řízení, a nemohou v něm tak ani uplatnit své námitky. Právní úprava stanovení výše a podmínek úhrad léčivých přípravků ze zdravotního pojištění v rámci správního řízení byla přijata k provedení výše uvedeného nálezu Ústavního soudu. Důvodem ke zrušení předchozí právní úpravy Ústavním soudem byla právě absence efektivní soudní ochrany dotčených osob, mj. držitelů registrace, mezi něž patří i stěžovatelky. Ve stejném rozsahu by měl být garantován i soudní přezkum rozhodnutí vydaného ve správním řízení. Výklad provedený městským soudem je podle stěžovatelek formalistický a neodpovídající smyslu a účelu zákona. V řízení před správními orgány vystupovaly stěžovatelky v intencích § 39g odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění jako účastníci, nikoli pouze jako třetí osoby. Řízení bylo zahájeno na základě jejich žádostí, ony se však nemohou domáhat soudního přezkumu jeho výsledku. Postupem městského soudu bylo mimoto nezákonně rozlišováno mezi účastníky řízení podle § 39f odst. 2 písm. a) a b) na jedné straně a podle písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění na straně druhé. Dále byl porušen čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105, jak byl interpretován rozsudky Soudního dvora EU ze dne 27. 11. 2001, Komise proti Rakousku, C-424/99, a ze dne 12. 6. 2003, Komise proti Finsku, C-229/00. Stěžovatelky jsou nadnárodními farmaceutickými společnostmi, působícími v řadě zemí Evropské unie; v žádné jiné zemi však nebyly konfrontovány s takovým omezením svých práv na soudní přezkum. Žalovaný ve svém vyjádření poukázal na to, že městský soud vycházel z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu. Měl za to, že napadený rozsudek není v rozporu s výše uvedeným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 36/05 ani se směrnicí 89/105. Požadavky nálezu i unijního práva jsou podle žalovaného plně realizovány již možností podat odvolání, tedy dvojstupňovostí správního řízení. Žalovaný jako správní orgán II. stupně se věcí zabývá jak po stránce procesní, tak i po stránce hmotné. Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu, kterému věc připadla, dospěl při předběžném posouzení věci k odlišnému právnímu názoru, než jaký byl zaujat v již citovaném rozsudku čj. 3 Ads 48/2010-237. Proto usnesením ze dne 23. 1. 2014, čj. 4 Ads 35/2013-37, předložil věc rozšířenému senátu. V odůvodnění čtvrtý senát předně uvedl, že právní názor vyslovený v napadeném rozsudku městský soud převzal z výše uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 3 Ads 48/2010-237, v němž třetí senát zdejšího soudu judikoval, že žadatelé o stanovení výše a podmínek úhrady podle zákona o veřejném zdravotním pojištění jsou aktivně legitimováni k podání správní žaloby podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Čtvrtý senát s názorem třetího senátu nesouhlasil, jelikož byl přesvědčen, že stěžovatelkám jako žadatelkám o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění podle § 39f odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění a účastníkům řízení podle § 39g odst. 1 téhož zákona je v rámci soudního přezkumu rozhodnutí, kterým bylo o jejich žádosti rozhodnuto, třeba garantovat plnou aktivní procesní legitimaci podle § 65 odst. 1 s. ř. s., nikoli pouze omezenou žalobní legitimaci podle odstavce 2 téhož ustanovení. Soudní ochrana tedy musí být poskytována nejen v rozsahu veřejných subjektivních práv procesních, nýbrž i co do přezkumu námitek, týkajících se zásahu do veřejných subjektivních práv hmotných. Svůj právní názor čtvrtý senát dovodil z postavení stěžovatelek ve správním řízení. Zákon o veřejném zdravotním pojištění koncipuje správní řízení a v něm vydané správní rozhodnutí o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění tak, že toto řízení bylo zahájeno na základě žádosti stěžovatelek jako žadatelek podle § 39f odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění, týkalo se úhrad léčivých přípravků, ohledně kterých jsou stěžovatelky držitelkami registrace, ve kterém vystupovaly jako účastnice řízení podle § 39g odst. 1 téhož zákona. Omezení soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů na procesní práva žadatelů o vydání rozhodnutí jako účastníků řízení nelze podle názoru čtvrtého senátu obhájit s odkazem na to, že předmětem řízení podle zákona o veřejném zdravotním pojištění jsou výhradně povinnosti pojištěnců odvádět pojistné a jejich tomu odpovídající práva na úhradu zdravotní péče. Takové restriktivní pojetí neodpovídá již gramatickému výkladu § 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Podle čtvrtého senátu nelze při absenci zvláštní úpravy zákona, která by postavení stěžovatelek v řízení a práva z toho plynoucí výslovně zúžila, dovozovat, že by takovým žadatelům a účastníkům řízení měla být garantována práva v rozsahu jiném, než jaká jsou garantována jiným žadatelům, resp. účastníkům řízení, např. zdravotním pojišťovnám ve smyslu § 39f odst. 2 písm. c) a § 39g odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Takový výklad zákona mohou stěžovatelky oprávněně považovat za diskriminační, zakládající nedůvodnou nerovnost mezi jednotlivými účastníky řízení. V této souvislosti se lze rovněž ztotožnit s úvahami stěžovatelek prezentovanými v kasační stížnosti, totiž že odepřením plného soudního přezkumu napadeného rozhodnutí mohou být poškozeni i pojištěnci, které zákon vůbec neřadí mezi účastníky správního řízení, a lze tak patrně dovozovat, že ani jim nepřísluší plná aktivní procesní legitimace. Pokud by tomu tak bylo, zůstaly by jedinými subjekty, které by se mohly proti správnímu rozhodnutí bránit bez omezení, zdravotní pojišťovny; v takovém případě je možno spekulovat, zda se zájmy pojištěnců v řízeních tohoto druhu spíše překrývají se zájmy držitelů registrace léčivých přípravků nebo se zájmy zdravotních pojišťoven, jinými slovy, jaký vliv může mít omezení žalobní legitimace držitelů registrace na ochranu zájmů pojištěnců v řízení. Pro posouzení předkládané otázky je podle čtvrtého senátu bez významu, zda se v případě soudního přezkumu rozhodnutí o výši a podmínkách úhrady jedná o ochranu ekonomických či (rovněž) jiných zájmů žadatele jako účastníka řízení. Nejen totiž, že ohledně řady druhů správního řízení, zejména těch, jejichž účastníky jsou podnikatelé, lze dovozovat, že jejich předmětem jsou toliko ekonomické zájmy účastníků řízení, ale v nyní projednávané věci je namístě zvažovat dotčení i jiných než ekonomických zájmů, což ostatně stěžovatelky v řízení opakovaně namítaly. Lze tak mít např. za to, že rozhodování správních orgánů o výši úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění či její změně může představovat podstatný zásah do právní jistoty či legitimních očekávání; může mít vliv na celkové podnikání farmaceutických společností či jiných dotčených subjektů na území České republiky. Vzhledem k tomu, že výše úhrady je nepochybně stěžejním faktorem pro rozsah použití a odbyt konkrétního léčivého přípravku na českém trhu, může stanovení nepřiměřeně nízké úhrady v krajním případě vést až k likvidaci daného podnikatele, popř. jeho odchodu a ohrožení investice v České republice. Čtvrtý senát nabyl přesvědčení, že zákon o veřejném zdravotním pojištění nedává prostor k interpretaci, že držitelé registrace, dovozci či výrobci jako žadatelé ve smyslu § 39f odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném zdravotním pojištění nejsou rozhodnutím Ústavu o výši úhrady konkrétního léčivého přípravku či potraviny pro zvláštní lékařské účely ze zdravotního pojištění přímo dotčeni na svých veřejných subjektivních právech. Zejména nelze dovozovat, že tyto osoby nemají žádná veřejná subjektivní práva, o kterých je v řízení rozhodováno. Podle čtvrtého senátu k těmto subjektům nelze přistupovat jako ke třetím osobám, které mají toliko určitý zájem na výsledku řízení, jejich veřejná subjektivní práva však výsledkem řízení zůstávají nedotčena. Dotčení jejich práv výsledkem řízení je mimo jiné zcela odlišné povahy, než jak je tomu v případě řízení o návrhu třetí osoby na zrušení (cizí) ochranné známky podle § 31 odst. 1 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách. Právní názor třetího senátu, vyslovený v již citovaném rozsudku čj. 3 Ads 48/2010-237, podle přesvědčení čtvrtého senátu nemůže obstát ani ve světle výše zmíněného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/05, jímž byla dnem 31. 12. 2007 zrušena předchozí úprava § 15 odst. 10 a navazujících ustanovení zákona o veřejném zdravotním pojištění. V odůvodnění nálezu Ústavní soud jako jeden z důvodů pro zrušení předcházející úpravy uvedl, že dotčené subjekty se za dřívějšího právního stavu nemohly domoci soudní ochrany. K posouzení otázky předkládané rozšířenému senátu může naopak jen stěží přispět obsah usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 42/10. Z odůvodnění tohoto usnesení Ústavního soudu nelze vyčíst žádný postoj týkající se rozsahu soudního přezkumu správního rozhodnutí o výši úhrad léčivých prostředků ze zdravotního pojištění. Čtvrtý senát konečně citoval z práva Evropské unie, které se dané problematiky týká. Soudní ochranu držitelů registrace, popř. výrobců či distributorů léčivých prostředků, nelze redukovat na přezkum zásahu do veřejných subjektivních práv procesních ani v kontextu čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105. Povinnost respektovat při aplikaci právní úpravy zákona o veřejném zdravotním pojištění úpravu čl. 6 odst. 2 směrnice vyplývá již ze skutečnosti, že zákon o veřejném zdravotním pojištění byl přijat mj. právě k provedení citované směrnice. Článek 6 odst. 2 je třeba interpretovat v kontextu ostatních ustanovení směrnice 89/105. Čtvrtý senát dále odkázal na výše citované rozsudky Soudního dvora EU ve věci Komise proti Rakousku a ve věci Komise proti Finsku. Na posouzení věci podle čtvrtého senátu (který odkázal též na shodný názor v nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/05) nemůže nic změnit, že čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105 poukazuje na výchozí rozhodnutí o zápisu léčivého přípravku do seznamu přípravků hrazených systémem zdravotního pojištění a výslovně nepamatuje na navazující rozhodnutí o výši úhrady takového léčivého přípravku. Čtvrtý senát dále odkázal na rozsudek ze dne 26. 10. 2006, Pohl-Boskamp, C-317/05, v němž Soudní dvůr EU shledal přímý účinek čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105. Čtvrtý senát proto považoval interpretaci a aplikaci čl. 6 odst. 2 a navazujících ustanovení směrnice 89/105 za natolik jednoznačnou, a to i ve světle výkladu provedeného Ústavním soudem pro účely aplikace zákona o veřejném zdravotním pojištění, že neshledal důvody pro položení předběžné otázky Soudnímu dvoru podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie. Čtvrtý senát předložil věc rozšířenému senátu NSS s těmito otázkami: Jsou žadatelé o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění podle § 39f odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění jako držitelé registrace těchto léčivých přípravků a účastníci správního řízení podle § 39g odst. 1 téhož zákona, v rámci soudního přezkumu rozhodnutí v tomto řízení vydaného aktivně procesně legitimováni podle § 65 odst. 1 s. ř. s. nebo toliko podle odstavce 2 téhož ustanovení? Lze soudní ochranu žadatelů omezit na veřejná subjektivní práva procesní nebo je třeba podrobit přezkumu i námitky týkající se zásahu do jejich veřejných subjektivních práv hmotných? Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že žadatelé o stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění podle § 39f odst. 2 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění jako držitelé registrace těchto léčivých přípravků a účastníci správního řízení podle § 39g odst. 1 téhož zákona jsou v rámci soudního přezkumu rozhodnutí v tomto řízení vydaného aktivně procesně legitimováni podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci (...) V.2 Posouzení věci [28] Rozšířený senát na úvod zdůrazňuje, že posuzovaná problematika má základ v právu EU, konkrétně ve směrnici 89/105/EHS. [29] Směrnice 89/105 v preambuli zdůrazňuje, „že členské státy přijaly opatření hospodářské povahy týkající se registrace léčivých přípravků za účelem kontroly nákladů zdravotnictví na tyto přípravky; [...] tato opatření zahrnují přímou a nepřímou kontrolu cen léčivých přípravků jako důsledek neexistence hospodářské soutěže na trhu s léčivými přípravky nebo její nedostatečnosti a omezení sortimentu přípravků, jež jsou hrazeny vnitrostátními systémy zdravotního pojištění“. Směrnice zdůrazňuje, „že hlavním cílem těchto opatření je podpora veřejného zdraví zajištěním dostupnosti dostatečného zásobování léčivými přípravky za přiměřené ceny“. Současně „by však účelem těchto opatření měla být také podpora rentability ve výrobě léčivých přípravků a povzbuzení výzkumu a vývoje nových léčivých přípravků, na čemž v zásadě závisí zachování vysoké úrovně veřejného zdraví v rámci Společenství“ (bod 7 preambule). [30] Směrnice přistupuje k problematice regulace léčivých přípravků z pohledu Evropské unie jako celku (s ohledem na rok vydání hovoří ještě o Evropském hospodářském společenství). Protože rozdíly ve vnitrostátní regulaci „mohou brzdit nebo narušovat obchod s léčivými přípravky uvnitř [Unie], a tím přímo ovlivňovat fungování společného trhu, pokud jde o léčivé přípravky“ (bod 8 preambule), je třeba být při rozhodování ve věcech léčivých přípravků maximálně transparentní. „[J]ako první krok k odstranění těchto rozdílů je naléhavě nutné stanovit řadu požadavků umožňujících všem zúčastněným osobám ověřit, že vnitrostátní opatření nevytvářejí množstevní omezení dovozu nebo vývozu ani opatření s rovnocenným účinkem“. Tyto požadavky se „dotýkají politiky jednotlivých států v oblasti tvorby cen a zavádění systémů sociálního zabezpečení jen do té míry, v níž je to nutné k zajištění průhlednosti ve smyslu této směrnice“ (bod 10 preambule). [31] Článek 1 odst. 1 směrnice dává členským státům povinnost zajistit, „aby veškerá vnitrostátní právní nebo správní opatření ke kontrole cen humánních léčivých přípravků nebo k omezení sortimentu léčivých přípravků hrazených vnitrostátními systémy zdravotního pojištění byla v souladu s požadavky této směrnice“. Článek 6 směrnice, na který čtvrtý senát ve svém rozhodnutí odkazuje, se použije, „jestliže je léčivý přípravek hrazen systémem zdravotního pojištění jen poté, co příslušné orgány rozhodnou o zápisu dotyčného léčivého přípravku do pozitivního seznamu léčivých přípravků hrazených vnitrostátním systémem zdravotního pojištění“. Článek 6 stanoví některé podrobnosti řízení s tím souvisejícího, v odstavci 2 pak deklaruje, že „[k]aždé rozhodnutí o zamítnutí zápisu léčivého přípravku do seznamu přípravků hrazených systémem zdravotního pojištění musí obsahovat odůvodnění na základě objektivních a ověřitelných kritérií, včetně, je-li to nezbytné, znaleckých posudků nebo doporučení, o která se rozhodnutí opírá. Kromě toho musí být žadatel informován o opravných prostředcích, kterých může podle platných předpisů využít, a o lhůtách pro jejich uplatnění.“ Jak bude vysvětleno dále (bod [49]), poslední věta čl. 6 odst. 2 míří na přezkum rozhodnutí soudem nebo orgánem soudního typu. Současně se garance v tomto ustanovení uvedené vztahují nejen na rozhodnutí o zamítnutí zápisu léčivého přípravku, ale též na jakékoliv následné rozhodnutí o změně výše a podmínek úhrady, třebaže snad původní rozhodnutí žádosti vyhovělo (viz bod [51] níže). [32] Je třeba poznamenat, že právě uvedené principy nepředstavují jen požadavky práva EU na právo České republiky jako členského státu Unie, ale nepřímo se promítají též do výkladu požadavků práva na spravedlivý proces a přístup k soudu podle českého ústavního pořádku (viz k tomu dále analyzovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/05). [33] Současná česká právní úprava správního rozhodování o žádostech o stanovení výše a podmínek úhrady podle § 39f odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném zdravotním pojištění je přímým důsledkem již výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/05, kterým Ústavní soud zrušil jako protiústavní předchozí znění § 15 odst. 5 a odst. 10 téhož zákona. Výklad Ústavního soudu k ústavnosti předchozí verze zákona je tudíž závazný i pro Nejvyšší správní soud, který jej musí vzít v potaz při ústavně souladné interpretaci současného znění téhož zákona (čl. 89 odst. 2 Ústavy). [34] Znění zákona o veřejném zdravotním pojištění až do derogačního zásahu Ústavního soudu vycházelo z toho, že stanovení výše úhrady z prostředků veřejného zdravotního pojištění se děje vyhláškou ministerstva zdravotnictví (§ 15 odst. 5 a 10 zákona ve znění do 31. 12. 2007). Ústavní soud to vyhodnotil tak, že takováto vyhláška „není obecnou normou, nýbrž ‚souborem individuálních rozhodnutí‘, a bylo by proto namístě uplatnit režim předvídaný v čl. 36 odst. 1, eventuálně i odst. 2 Listiny [základních práv a svobod (dále jen ‚Listina‘)]“ (bod 37 nálezu). Jak Ústavní soud dále uvedl, „stanovení konkrétní výše úhrady má zásadní význam pro poptávku po tom kterém léčivu, a to dle zásady, že poptávka je tím větší, čím je vyšší podíl úhrady z veřejného zdravotního pojištění. Toto rozhodnutí ministerstva o konkrétní výši úhrady toho kterého léčiva, resp. v našem případě to, v jaké podobě připraví a publikuje předmětnou vyhlášku, se tak odráží i na hospodářském výsledku a prospěchu příslušného výrobce či distributora. Vytvářením nerovných podmínek pro podnikatele svým způsobem deformuje jejich svobodnou soutěž na trhu humánních léčiv. Podmínky pro podnikání ovšem musí být pro všechny jeho účastníky shodné, a to i pokud jde o jeho omezení daná zákonem. Všichni výrobci a distributoři léčivých přípravků mohou na vnitrostátním trhu podnikat jen za splnění zákonem stanovených podmínek, které však musí být pro všechny stejné. Pokud se zařazením určitého přípravku na seznam léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění jeho výrobce či distributor dostává proti jiným výrobcům či distributorům do výhody, musí se o to důsledněji dbát na to, aby tuto nerovnost vyvažovala možnost kontroly transparentnosti vytváření těchto podmínek, a to v každém individuálním případě.“ (bod 38). [35] Ústavní soud vzal v úvahu též judikaturu Soudního dvora EU (viz k tomu dále body [48] a násl.). Upozornil, že znění čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105 a na něj navazující judikatura Soudního dvora vyžadují, aby všechna podstatná rozhodnutí v této oblasti „byla činěna formou individuálních správních rozhodnutí (jinými slovy se má žadateli dostat rozhodnutí, jehož zdůvodnění je založeno na objektivních a ověřitelných kritériích). [...] [T]o, jak [Soudní dvůr] vykládá principy odpovídající základním právům a svobodám, nemůže zůstat bez odezvy při výkladu vnitrostátního práva a jeho souladu s ústavně zaručenými právy. [...] Jestliže tedy [Soudní dvůr] dovodil, že rozhodováním o zařazení léčivých přípravků do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění dochází k zásahu do práv jejich výrobců a distributorů, a proto je třeba důsledně dbát na dodržování principů fair procesu, pak musí Ústavní soud k této argumentaci při výkladu čl. 36 odst. 1, resp. 2 Listiny přihlédnout.“ Tehdejší § 15 odst. 10 zákona o veřejném zdravotním pojištění těmto ústavněprávním požadavkům nevyhovoval, neboť žadateli negarantoval, „aby rozhodnutí o jeho žádosti bylo založeno na objektivních a ověřitelných kritériích, aby bylo soudně přezkoumatelné a aby bylo vydáno bez zbytečných průtahů. O začlenění konkrétního léčiva do množiny léčiv ze zdravotního pojištění hrazených plně a do množiny léčiv hrazených pouze částečně, jakož i o konkrétní výši úhrady však ministerstvo rozhoduje nikoliv ve správním řízení, ale v rámci normotvorného procesu.“ (bod 41 nálezu). [36] Tím, že zákon do konce roku 2007 delegoval toto rozhodování na ministerskou normotvorbu, zbavil žadatele dle Ústavního soudu soudní ochrany (bod 46 nálezu). Ve shodě se Soudním dvorem EU Ústavní soud zdůraznil, že „žadatel musí mít možnost využít opravného prostředku efektivně zajišťujícího ochranu jeho práv. Navíc administrativní opravný prostředek nepovažuje za dostatečný, měl by mít povahu soudního přezkumu“ (bod 47). Ústavní soud dále uvedl, že „[v]hodnost konkrétní výše úhrady toho kterého léčiva by měla být zjišťována v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, s možností uvážit všechny rozpory a připomínky. [...] [R]ozhodnutí o tom kterém léčivu [musí být] odůvodněno, aby bylo zřejmé, proč jeho předpoklady pro zařazení do systému úhrad ze zdravotního pojištění jsou lepší než předpoklady léčiv jiných, a jak se rozhodující orgán s podstatnými argumenty vyrovnal“ (bod 48). [37] Zákonodárce na derogaci § 15 odst. 5 a odst. 10 reagoval přijetím zcela nového rozhodovacího režimu. Zákonem č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, byla s účinností od 1. 1. 2008 do zákona o veřejném zdravotním pojištění doplněna nová část šestá, obsahující podrobnou úpravu regulace cen a úhrad prostřednictvím individuálních správních řízení. Část šestá navazuje na § 15 odst. 5 větu první téhož zákona, podle něhož „[z]e zdravotního pojištění se hradí při poskytování ambulantní zdravotní péče léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely, pokud pro ně [Ústav] rozhodl o výši úhrady“ (§ 39h). O stanovení výše a podmínek úhrady jednotlivých léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely ze zdravotního pojištění se rozhoduje na základě žádosti podle § 39f, kterou podle odstavce 2 tohoto ustanovení „mohou podat a) držitel rozhodnutí o registraci léčivého přípravku, je-li léčivý přípravek registrován, a dovozce nebo tuzemský výrobce potraviny pro zvláštní lékařské účely; b) dovozce nebo tuzemský výrobce léčivého přípravku, je li jím dovážený nebo vyráběný léčivý přípravek používán na území České republiky v rámci specifického léčebného programu nebo jiný předkladatel specifického léčebného programu; c) zdravotní pojišťovna“. Podle § 39g odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění „[ú]častníkem řízení o stanovení maximální ceny a řízení o stanovení výše a podmínek úhrady jsou osoby, které podaly žádost, zdravotní pojišťovny, nejsou-li osobami, které podaly žádost, držitel registrace, jde-li o registrovaný léčivý přípravek, dovozce nebo tuzemský výrobce, jde-li o neregistrovaný léčivý přípravek používaný ve schváleném specifickém léčebném programu, nebo o potravinu pro zvláštní lékařské účely“. O výši a podmínkách úhrady rozhoduje Ústav správním rozhodnutím podle § 39h zákona, přičemž proti tomuto rozhodnutí je přípustné odvolání, o němž rozhoduje Ministerstvo zdravotnictví jako správní orgán druhého stupně. [38] Třetí senát již za účinnosti nového znění zákona při rozhodování věci vedené pod sp. zn. 3 Ads 48/2010 dospěl k závěru, že i nová právní úprava ve znění zákona č. 261/2007 Sb. je protiústavní. Proto předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení celé části šesté zákona o veřejném zdravotním pojištění. V tomto návrhu argumentoval, že účastníky specifického správního řízení před Ústavem jsou jednak subjekty dodávající léčivé přípravky a potraviny pro zvláštní lékařské účely osobám zabývajícím se jejich distribucí nebo výdejem, jednak subjekty, jejichž úkolem je hradit část výsledné ceny léčivých přípravků či potravin pro zvláštní lékařské účely z veřejného zdravotního pojištění. Podle třetího senátu ani u jedné z těchto skupin účastníků nelze stanovením výše úhrady z veřejného zdravotního pojištění dovodit přímé dotčení na jejích právech, natož právech veřejných. Výsledné správní rozhodnutí je nástrojem cenové regulace, tj. svou povahou cenovým předpisem, který neupravuje právní vztahy mezi účastníky inter partes, nýbrž stanovuje výši úhrady z veřejného zdravotního pojištění, a to erga omnes. Nejvíce jsou pak rozhodnutím Ústavu dotčeni koneční spotřebitelé, tj. pacienti. Materiálně nahlíženo je předmětem správního řízení před Ústavem cenová regulace, účastníci řízení žádnými hmotnými právy nedisponují a výsledné správní rozhodnutí je abstraktní normativní akt. Jako formu přijetí právní normy nelze akceptovat správní řízení s možností podání odvolání, včetně přezkumu správními soudy. Podle třetího senátu tak napadená úprava zcela matoucím způsobem směšuje tvorbu práva s jeho aplikací a činí zcela nečitelným, zda zákonodárce zmocnil Ústav k vydávání individuálních aktů aplikace práva nebo k podzákonné normotvorbě ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy. [39] Ústavní soud návrh na zrušení části šesté odmítl jako zjevně neopodstatněný, a to velmi stručným usnesením sp. zn. Pl. ÚS 42/10. K argumentaci třetího senátu Ústavní soud jen velmi stručně odvětil, „že současná úprava, obsažená v části šesté zákona č. 48/1997 Sb., nazvaná ‚Regulace cen a úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely‘, respektuje požadavky, které Ústavní soud stanovil v uvedeném nálezu [sp. zn. Pl. ÚS 36/05]. Tato skutečnost činí návrh navrhovatele zjevně neopodstatněným. Vždyť právě skutečnost, že k navrhovateli doputovala kasační stížnost, mající původ ve zmíněném správním řízení, prokazuje, že část šestá zákona [o veřejném zdravotním pojištění] respektuje požadované záruky ‚fair procesu‘. Ve způsobu, jakým je v této části upraven postup tvorby cen, není nic protiústavního. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud v posuzované věci neshledal důvod, pro který by se měl od svých závěrů, uvedených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/05 odchýlit, v dalším jen odkazuje na jeho odůvodnění.“ [40] Nejvyšší správní soud po vydání usnesení Ústavního soudu vydal dne 28. 4. 2011 již shora opakovaně citovaný rozsudek čj. 3 Ads 48/2010-237, v němž dospěl k závěru, že žadatelé o stanovení výše a podmínek úhrady podle § 39f odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném zdravotním pojištění, jsou aktivně legitimováni k podání správní žaloby podle § 65 odst. 2 s. ř. s. [41] Třetí senát především konstatoval, že obsahem právních vztahů „v rámci veřejného zdravotního pojištění je povinnost pojištěnců odvádět stanovenou část svých příjmů [...] zdravotní pojišťovně v podobě pojistného na straně jedné a jejich tomu odpovídající právo na úhradu zdravotní péče v případech, kdy dojde k pojistné události (nemoc) na straně druhé (§ 13 odst. 1 zákona [o veřejném zdravotním pojištění]). Zdravotní péče hrazená ze zdravotního pojištění pak zahrnuje mimo jiné také poskytování léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely [§ 13 odst. 2 písm. f) a g) zákona]. [...] Předmětem správního řízení, ve kterém se rozhoduje o podmínkách a výši úhrady ze zdravotního pojištění, je [...] ‚úhrada zdravotní péče realizované formou poskytnutí léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely‘. Osobami, které jsou [...] rozhodnutím přímo dotčeny na svých veřejných subjektivních právech, jsou pak [podle třetího senátu] pojištěnci jako účastníci pojistného vztahu s tou kterou zdravotní pojišťovnou. Naproti tomu zákon prý „ne zcela přesně“ dává právo být účastníkem správního řízení též (slovy třetího senátu) „třetím osobám“, podaly-li tyto osoby žádost na zahájení řízení dle zákona [§ 39f odst. 2 písm. a) a b) zákona]. [42] Třetí senát sice připustil, že tyto tzv. ‚třetí osoby‘ „nepochybně mají své povýtce ekonomické zájmy na realizaci zdravotního pojištění a úhradách z prostředků zde akumulovaných [...] [t]yto zájmy však [prý] nelze uplatňovat v rámci soudního přezkumu rozhodnutí Ústavu o výši úhrady, neboť zde nebyly předmětem rozhodování. [...] Předmětem řízení před Ústavem je totiž „úhrada zdravotní péče jakožto plnění z pojistného vztahu mezi pojišťovnou a pojištěnci. Hospodářské zájmy osob, které se podílejí na uskutečňování tohoto vztahu, nejsou a nemohou být předmětem posouzení [...] Ústavem, neboť s tímto vztahem nesouvisí a Ústav není k jejich posouzení příslušný (srov. § 13 zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech). Ochrana ekonomických zájmů (soutěžních práv) subjektů podle § 39f odst. 2 písm. a) a b) zákona [o veřejném zdravotním pojištění], která je bezesporu žádoucí, proto nemůže být poskytována tak říkajíc ‚po linii zdravotního pojištění‘, nýbrž ‚po linii ochrany hospodářské soutěže‘, ke které jsou ovšem právním řádem povolány odlišné orgány veřejné správy.“ [43] S touto argumentací, na které třetí senát postavil svůj rozsudek, rozšířený senát nesouhlasí. Tato argumentace je nejen v rozporu s jazykovým výkladem zákona o veřejném zdravotním pojištění, ale je především v rozporu s předchozím nálezem Ústavního soudu, směrnicí 89/105 a tuto směrnici vykládající judikaturou Soudního dvora EU. [44] Rozšířený senát má ve shodě se čtvrtým senátem za to, že závěry třetího senátu jsou v rozporu již jen s jazykovým výkladem zákona o veřejném zdravotním pojištění. Z výkladu tohoto zákona, ve znění jeho novely zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů, nelze v žádném případě vyčíst, že by se vztahoval výhradně jen na právní vztahy pojištěnců ve vztahu k pojišťovnám, tedy na povinnosti pojištěnců odvádět pojistné a jejich tomu odpovídající práva na úhradu zdravotní péče. Takové restriktivní pojetí neodpovídá již jen gramatickému výkladu § 1 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který vymezuje tři oblasti působnosti zákona, a sice a) veřejné zdravotní pojištění; b) rozsah a podmínky, za nichž je poskytována zdravotní péče, resp. hrazeny zdravotní služby (ve znění účinném od 1. 4. 2012); c) způsob stanovení cen a úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely hrazených ze zdravotního pojištění. Rozšířený senát souhlasí s názorem čtvrtého senátu, že rozhodování o výši a podmínkách úhrady léčivých přípravků ze zdravotního pojištění je třeba již jen s ohledem na § 1 odst. 1 písm. c) zákona vnímat jako plnohodnotnou a pojmově samostatnou součást právní úpravy zákona o veřejném zdravotním pojištění. Předmětem správních řízení tohoto druhu tedy není úhrada zdravotní péče jakožto plnění z pojistného vztahu mezi pojišťovnou a pojištěnci, nýbrž stanovení úhrad léčivých přípravků ze zdravotního pojištění jako samostatný okruh právních vztahů ve smyslu § 1 odst. 1 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění. [45] Osobami, které jsou přímo dotčeny na svých veřejných subjektivních právech rozhodnutím o výši úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely hrazených ze zdravotního pojištění, jsou proto též účastníci řízení podle § 39f odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném zdravotním pojištění. [46] Pro opačný, restriktivní a především v rozporu se samotným textem zákona jsoucí výklad neexistuje žádná interpretační opora. Takovýto restriktivní výklad by ostatně byl v rozporu s účely samotné úpravy rozhodování o výši úhrad léčivých přípravků a potravin pro zvláštní lékařské účely hrazených ze zdravotního pojištění, jak byla tato názorně vyjádřena v preambuli směrnice 89/105 (viz body [29] a [30] shora). Rozšířený senát připomíná, že účelem příslušné úpravy je posílit transparentnost rozhodovacích procesů, zabránit negativním dopadům netransparentních, svévolných nebo diskriminačních rozhodnutí na společný evropský trh s léčivými přípravky. Tyto zájmy nelze delegovat do oblasti práva hospodářské soutěže, jak nesprávně činí třetí senát. [47] Výklad třetího senátu je v rozporu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 36/05. Ústavní soud tam zdůraznil, že „rozhodování o zařazení léčivých přípravků do seznamu léčiv hrazených z prostředků veřejného zdravotního pojištění zasahuje do práv jejich výrobců a distributorů“, což se musí promítnout též do výkladu čl. 36 odst. 1, resp. 2 Listiny. Rozhodnutí správního orgánu musí být „založeno na objektivních a ověřitelných kritériích, aby bylo soudně přezkoumatelné a aby bylo vydáno bez zbytečných průtahů“ (bod 41 nálezu, srov. detailně výše v tomto rozsudku bod [35]). [48] Právě uvedené je rovněž v plném souladu s korespondující judikaturou Soudního dvora EU k výkladu čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105. Předně nutno zdůraznit, že „opravné prostředky“, tedy termín, který užívá čl. 6 odst. 2 směrnice, nelze mechanicky překládat do české právní terminologie ve smyslu opravného prostředku ve správním řízení. Právě tímto směrem jde argumentace žalovaného v jeho vyjádření ke kasačním stížnostem. Rozšířený senát zdůrazňuje autonomní význam tohoto termínu v kontextu práva EU (srov. na jedné straně v německé verzi Rechtsmittel, anglicky remedies, recours ve francouzštině, los recursos ve španělštině, v bulharštině, tedy termíny mající jednoznačně širší význam než toliko opravný prostředek ve správním řízení, naopak na straně druhé, polská verze mluví o środkach odwoławczych obdobně jako slovenská verze o opravných prostriedkoch). [49] Soudní dvůr EU již v bodu 43 rozsudku ve věci Komise proti Rakousku zdůraznil, že „opravné prostředky“ ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice se nesmí omezovat na přezkum rozhodnutí před správními orgány, nýbrž se musí jednat o opravné prostředky vedoucí k přezkumu „skutečnými soudními orgány“ (echte Rechtsprechungsorganen, genuine judicial bodies). Soudní dvůr požadavek soudního přezkumu vyvodil z obecného principu práva EU společného právním tradicím členských států (bod 45). [50] Argument, který činí třetí senát, podle něhož rozhodování správního orgánu podle směrnice 89/105 dopadá jen na právní vztahy mezi pojišťovnou a pojištěnci, pak Soudní dvůr rezolutně odmítl ve svém rozsudku ve věci Pohl-Boskamp. K obdobnému argumentu vznesenému žalovaným správním orgánem Soudní dvůr uvedl, že „účinkem uvedeného rozhodnutí je umožnit hrazení souboru léčivých přípravků obsahujících účinné látky, které jsou v něm uvedeny. Z tohoto důvodu se na toto rozhodnutí vztahuje článek 6 směrnice 89/105. V této souvislosti není důležité, zda se rozhodnutí dotčených v původním řízení mohou dovolávat pouze pojištěnci v jejich vztahu se zdravotními pojišťovnami, neboť pro použití uvedeného článku je rozhodující to, zda dochází k hrazení systémem zdravotního pojištění, či nikoliv.“ (bod 43). Článek 6 bod 2 směrnice 89/105, který disponuje přímým účinkem, tedy „přiznává výrobcům léčivých přípravků, kteří jsou dotčeni rozhodnutím, jehož účinkem je umožnit hrazení některých léčivých přípravků obsahujících účinné látky, právo na odůvodněné rozhodnutí obsahující poučení o opravných prostředcích, přestože právní úprava členského státu nestanoví odpovídající řízení ani opravné prostředky“ (bod 44). [51] Z rozhodnutí Pohl-Boskamp tedy jasně plyne, že rozhodování podle čl. 6 odst. 2 směrnice 89/105, tedy potažmo podle § 39f zákona o veřejném zdravotním pojištění, se týká veřejných subjektivních práv výrobců léčivých přípravků, respektive dalších osob uvedených v § 39f odst. 2 písm. a) a b) uvedeného zákona. V tomto smyslu je bez významu, zda se v konkrétním případě jedná o prvotní stanovení výše a podmínek úhrady léčivých přípravků nebo o následné rozhodnutí o změně výše a podmínek úhrady, respektive zda bylo řízení o takové změně správním orgánem zahájeno na žádost či z moci úřední (stanovisko generálního advokáta Tizzana ze dne 11. 7. 2002, ve věci Komise proti Finské republice). Slovy rozsudku ve věci Pohl-Boskamp je účinkem takovéhoto rozhodnutí vždy otázka ne/hrazení tam uvedených léčivých přípravků, tedy zasahuje do právní sféry výrobců takovýchto přípravků, respektive dalších v zákoně uvedených osob. (...)

decision_1371.txt

k § 85 a násl., § 89 a násl. a § 135 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění zákonů č. 30/2011 Sb. a č. 458/2011 Sb. (v textu jen „daňový řád z roku 2009“) I. Správce daně může přistoupit k prověření tvrzené daňové povinnosti prostřednictvím daňové kontroly dle § 85 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, i tehdy, nemá-li žádné konkrétní pochybnosti o její správnosti (prověří správnost tvrzení daňového subjektu – např. informací, jež jsou uvedeny v daňových tvrzeních – § 135 a násl. citovaného zákona). Může tak učinit v podstatě kdykoliv, buďto ještě před vyměřením daně (nadměrného odpočtu), anebo i poté, co již dříve daň vyměřil. II. Postup k odstranění pochybností i daňová kontrola (k § 89 a násl. a § 85 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád) jsou postupy, které slouží k prověření správnosti daňových povinností, a o jejich použití i volbě se dle procesní vhodnosti rozhodne správce daně. III. Zvolil-li správce daně k prověření správnosti tvrzené daně (či nadměrného odpočtu) mechanismus daňové kontroly, aniž před tím aktivoval postup podle § 89 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, nevybočil ze zákonných mantinelů. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 9. 2014, čj. 1 Afs 107/2014-31) Prejudikatura: č. 2137/2010 Sb. NSS a č. 2729/2013 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným VAMUS PARTNER proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobce. Žalobkyně podala dne 19. 12. 2012 přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období listopad 2012, v němž uplatnila nárok na nadměrný odpočet DPH ve výši 674 367 Kč, a dne 25. 1. 2013 daňové přiznání k DPH za zdaňovací období prosinec 2012, v němž vykázala nadměrný odpočet ve výši 172 746 Kč. Protože jí však správce daně nadměrný odpočet nevyměřil, a tedy nevrátil, domáhala se žalobkyně nápravy prostřednictvím stížnosti podle § 261 daňového řádu z roku 2009. Žalobkyně byla však neúspěšná, její stížnost byla nejprve vyhodnocena správcem daně jako nepřípustná, odvolacím orgánem pak byla vyhodnocena jako nedůvodná. Žalobkyně se domáhala nápravy též cestou návrhu na prověření nečinnosti (§ 38 daňového řádu z roku 2009), avšak rovněž neúspěšně. Z toho důvodu podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ostravě, prostřednictvím níž se domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu, jenž měl spočívat především v tom, že správce daně počal prověřovat výši uplatněných nadměrných odpočtů prostřednictvím daňové kontroly, aniž by před tím zahájil u žalobkyně postup k odstranění pochybností. Žalobkyně se domnívala, že jí měl správce daně nejprve doručit výzvu, v níž by přesně a srozumitelně formuloval důvody svých pochybností. To se však nestalo, správce daně zahájil daňovou kontrolu, aniž by jí jakékoliv pochybnosti sdělil, a především, aniž by jí daň (či nadměrný odpočet) nejprve vyměřil; v tomto postupu spatřovala žalobkyně nezákonný zásah ze strany správních orgánů. Krajský soud žalobu zamítl. Odmítl především jako nesprávný názor žalobkyně, že by správce daně musel vždy a za každých okolností vydávat výzvu k odstranění pochybností podle § 89 a násl. daňového řádu z roku 2009 před tím, než zahájí daňovou kontrolu. Je totiž jen na správci daně, který z prostředků prověření daňové povinnosti zvolí. V dané věci přistoupil správce daně k prověření daňové povinnosti žalobkyně (uplatněnému nároku na nadměrný odpočet) k zahájení daňové kontroly; tu zahájil zákonnou cestou, její důvody a rozsah byly řádně a srozumitelně vymezeny. Daňová kontrola byla zahájena do 30 dnů od podání daňového přiznání, nebylo proto důvodu, aby se soud zabýval charakterem lhůty uvedené v § 89 odst. 4 daňového řádu z roku 2009. Správce daně tak zcela v souladu se zákonem zahájil daňovou kontrolu ještě před tím, než žalobkyni stanovil daňovou povinnost. Ostatně tento postup daňový řád z roku 2009 v § 85 a násl. připouští. Krajský soud uzavřel, že v případě žalobkyně nedošlo ze strany žalovaného k nezákonnému zásahu. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost pro nezákonnost a pro nepřezkoumatelnost. Nepřezkoumatelnost rozsudku spočívala dle stěžovatelky v absenci srovnání obou kontrolních institutů – daňové kontroly a postupu k odstranění pochybností. Při zahájení daňové kontroly jí totiž správce daně žádné důvody nesdělil, a ačkoliv to stěžovatelka v žalobě namítala, soud ponechal tuto námitku bez povšimnutí. Nezákonnost v úvahách a postupu žalovaného i soudu pak stěžovatelka spatřovala v tom, že daňová kontrola nemůže nahrazovat postup k odstranění pochybností. Domnívala se především, že správce daně nemůže libovolně vybírat, který z kontrolních mechanizmů zvolí. Stěžovatelka dále provedla podrobnou úvahu nad obsahem rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2012, čj. 1 Ans 10/2012-52, č. 2729/2013 Sb. NSS, který se zabývá rozborem § 89 daňového řádu z roku 2009, a popsal úkony, které musí správce daně provést, zahájí-li postup podle uvedeného ustanovení. Podle přesvědčení stěžovatlky platí, že zahájí-li správce daně daňovou kontrolu, aniž by předcházel postup podle § 89 daňového řádu z roku 2009, musí být již při jejím zahájení daňovému subjektu sděleny nejen pochybnosti (jak je tomu u postupu k odstranění pochybností dle § 89 daňového řádu z roku 2009), ale přímo již důvody, opřené o důkazy. Hodlá-li správce daně prověřovat daňovou povinnost subjektů, musí v každém případě nejprve zahájit postup podle § 89 daňového řádu z roku 2009 a teprve poté daňovou kontrolu. Tento postup správce daně nedodržel, a proto byla jeho činnost nezákonným zásahem do práv stěžovatelky. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní názor Nejvyššího správního soudu (...) [12] Klíčovou otázkou tohoto případu je, zda může správce daně zahájit a provádět daňovou kontrolu, aniž by před tím zahájil a provedl postup k odstranění pochybností. Jinak řečeno, zda je předchozí postup podle § 89 a násl. daňového řádu z roku 2009 nutnou podmínkou pro zahájení a provedení daňové kontroly. [13] Dle § 89 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 „[m]á-li správce daně konkrétní pochybnosti o správnosti, průkaznosti nebo úplnosti podaného řádného daňového tvrzení nebo dodatečného daňového tvrzení a dalších písemností předložených daňovým subjektem nebo o pravdivosti údajů v nich uvedených, vyzve daňový subjekt k odstranění těchto pochybností“. Dle § 90 odst. 1 téhož zákona „[o] průběhu postupu k odstranění pochybností sepíše správce daně podle povahy odpovědi protokol nebo úřední záznam, ve kterém uvede vyjádření nebo důkazní prostředky, na jejichž základě považuje pochybnosti za zcela nebo zčásti odstraněné, a případné důvody přetrvávajících pochybností“. [14] Důvodová zpráva k těmto ustanovením uvádí, že postup k odstranění pochybností je uceleným souborem úkonů, jež správce daně fakultativně využívá v rámci nalézacího řízení. Slouží zejména k ověření, zda je tvrzení daňového subjektu podloženo důkazy, jestliže vzniknou pochybnosti o správnosti, průkaznosti, úplnosti nebo pravdivosti daňového tvrzení. V případě, že se správce daně domnívá, že není potřeba provádět kapacitně náročnou daňovou kontrolu, a pro odstranění vzniklých pochybností postačí jen poskytnutí dílčích důkazních prostředků subjektem daně, v tomto duchu jej k tomu vyzve (viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona ze dne 15. 12. 2008, sněmovní tisk č. 685, přístupné v digitálním repozitáři www.psp.cz). [15] Postup k odstranění pochybností je tedy specifickým procesním institutem, který správce daně používá, pokud má pochybnosti ohledně návrhu daňového subjektu na stanovení daně. Na rozdíl od obecné vyhledávací činnosti, místního šetření nebo daňové kontroly slouží jen a pouze k objasnění konkrétních pochybností, jež brání řádnému stanovení daně. Postup k odstranění pochybností je nepochybně procesním prostředkem k neprodlenému a bezprostřednímu zjištění či ověření řádného splnění daňových povinností daňovým subjektem, který je prioritním nositelem břemene tvrzení a tomu odpovídajícímu důkaznímu břemeni. Legislativní úprava postupu k odstranění pochybností tak vytyčuje mantinely jeho vlastního použití. [16] V daňovém řádu z roku 2009 byl institut postupu k odstranění pochybností zaveden právě z důvodu nutnosti zdokonalení předchozí úpravy obdobného institutu vytýkacího řízení (viz § 43 a násl. zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*); dále jen „daňový řád z roku 1992“). Původní vytýkací řízení postrádalo především požadavek dostatečné konkretizace výzev k odstranění pochybností a dále pak zde nebyly stanovené lhůty pro zahájení a ukončení vytýkacího řízení. Zejména druhý zmíněný problém v praxi zapříčinil množství nedůvodných průtahů vytýkacího řízení. [17] Podle § 90 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 „[n]edošlo-li k odstranění pochybností a výše daně nebyla prokázána dostatečně věrohodně, sdělí správce daně daňovému subjektu výsledek postupu k odstranění pochybností. Daňový subjekt je oprávněn do 15 dnů ode dne, kdy byl seznámen s dosavadním výsledkem postupu k odstranění pochybností, podat návrh na pokračování v dokazování spolu s návrhem na provedení dalších důkazních prostředků.“ Podle odstavce 3 téhož ustanovení „[p]okud správce daně shledá důvody k pokračování v dokazování, zahájí v rozsahu těchto důvodů daňovou kontrolu. Neshledá-li správce daně důvody k pokračování v dokazování, vydá do 15 dnů ode dne, kdy daňový subjekt podal návrh na pokračování v dokazování, rozhodnutí o stanovení daně.“ [18] Zákonodárce v nové úpravě spatřoval prostředek k zabezpečení maximální rychlosti této fáze řízení, a to zejména ze dvou důvodů. Jednak aby správce daně mohl zahájit s daňovým subjektem bezprostřední komunikaci, jednak aby vzniklé pochybnosti o výši daňových povinností mohly být záhy potenciálně odstraněny. V již citované důvodové zprávě k daňovému řádu se uvádí, že „[s]amotný proces odstranění pochybností proběhne jako písemný či ústní dialog mezi správcem daně a daňovým subjektem. V ideálním případě postačí písemná odpověď či ústní vysvětlení (telefonicky či u správce daně), ale je možné, že daná odpověď nebude konkrétní nebo vyvolá další pochybnosti, tudíž bude nutné v komunikaci dále pokračovat, nikoli další výzvou k odstranění pochybnosti (ta je z povahy věci vydávána pro daný případ pouze na začátku), ale běžnou komunikací v rámci dokazování (§ 92 odst. 4 [daňového řádu z roku 2009]).“ Daňový řád z roku 2009 sice nestanoví lhůtu pro uzavření postupu k odstranění pochybností, správce daně však musí postupovat v souladu se zásadou rychlosti řízení a bez zbytečných průtahů. Formalizovanými pravidly pro zahájení a ukončení postupu k odstranění pochybností se zákonodárce evidentně snažil o zamezení trvání tohoto postupu v nepřiměřené délce. [19] Lze tedy v souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu, dříve vyjádřeným v citovaném rozsudku čj. 1 Ans 10/2012–52, shrnout, že zákonodárce v současné úpravě postupu k odstranění pochybností sleduje „důsledné stanovení na sebe těsně navazujících kroků, které je povinen správce daně činit, pokud k prověření daňové povinnosti tento nástroj sám zvolil. Na sebe navazující úkony musí být při tom činěny ve stmelené časové posloupnosti tak, aby byl smysl a cíl postupu naplněn. Tím je bezesporu rychlé odstranění pochybností, které ještě brání správci daně v tom, aby mohl přistoupit k vyměření daně (zde vydání rozhodnutí o nadměrném odpočtu na dani z přidané hodnoty). Ačkoliv zákon opět konkrétní lhůtu pro ukončení tohoto postupu nestanoví, nová právní úprava a vytvořená správní zvyklost však nutí správce daně k uzavření tohoto postupu bez jakýchkoliv průtahů.“ [20] Jak již Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 1 Ans 10/2012–52 uvedl, postup k odstranění pochybností uvedený v § 89 a násl. daňového řádu z roku 2009 „má sloužit především k odstranění jednotlivých, dílčích pochybností již konkrétně vyjádřených a nemá sloužit k obsáhlému a časově i personálně náročnému dokazování. Pro takový účel je vhodným nástrojem daňová kontrola; právě ta umožňuje správci daně rozsáhlé i časově náročné dokazování a logicky reflektuje časovou náročnost i v odlišném běhu lhůt pro stanovení daně (§ 148 odst. 3 [daňového řádu z roku 2009].“ [21] Výše vymezená legislativní koncepce postupu k odstranění pochybností nedává tedy správci daně ničím neomezenou možnost vybírat, který postup při správě daní v konkrétním případě zvolí a jak dlouho a v jaké intenzitě v něm bude pokračovat. Postup k odstranění pochybností správce daně využívá pouze v případech, kde je jeho použití přiléhavé, a to zejména pokud nejde o časově náročné nebo o rozsáhlé odstraňování pochybností. [22] V posuzovaném případě se do popředí dostává otázka vztahu a rozdílů postupu k odstranění pochybností a daňové kontroly. Nejvyšší správní soud se již jejich vztahem zabýval, byť se tehdy jednalo o řešení na základě právní úpravy obsažené v daňovém řádu z roku 1992. V této otázce je však níže uvedený právní názor zcela použitelný i nyní. Nejvyšší správní soud uvedl, že „za určitých okolností by časové parametry obou kontrolních postupů [pozn. kontrolními postupy se rozumí vytýkací řízení podle § 43 a daňová kontrola podle § 16 daňového řádu z roku 1992] správci daně umožňovaly volbu mezi nimi, a že dokonce by bylo možno uvažovat o jejich současném uplatnění. Něco takového však není přípustné. V první řadě je předtím, než se vůbec bude řešit otázka, který z postupů uplatnit, nutno postavit najisto, že u obou z nich jsou splněny nejen časové, ale i další (věcné) podmínky pro jejich uplatnění. [...] I pokud by byly časové a věcné podmínky pro uplatnění obou kontrolních postupů současně splněny, nelze je uplatnit současně, nýbrž je nutno zvolit jen jeden z nich, a sice ten, který vzhledem k okolnostem nejlépe odpovídá principu zdrženlivosti a přiměřenosti zakotvenému v § 2 odst. 2 [daňového řádu z roku 1992], podle něhož, [s]právci daně postupují v daňovém řízení v úzké součinnosti s daňovými subjekty a při vyžadování plnění jejich povinností v daňovém řízení volí jen takové prostředky, které daňové subjekty nejméně zatěžují a umožňují přitom ještě dosáhnout cíle řízení, tj. stanovení a vybrání daně tak, aby nebyly zkráceny daňové příjmy‘.“ (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2010, čj. 5 Afs 92/2008-147, č. 2137/2010 Sb. NSS). Jakkoli tedy lze daň vyměřit v rámci obou řízení, je třeba respektovat odlišný účel, smysl a povahu obou zmíněných institutů. [23] Přesto, že se k charakteru a problematice vedení daňové kontroly Nejvyšší správní soud opakovaně vyjadřoval na půdorysu „staré“ právní úpravy, není nyní důvodu se od závěrů tehdy vyslovených odchylovat; to právě proto, že daňová kontrola zůstala svojí podstatou a smyslem zcela nezměněna i v nové právní úpravě (daňovém řádu z roku 2009). Je skutečností, že došlo sice ke korekcím vztahujícím se k počátku kontroly i jejímu ukončení (upřesněním rozsahu kontroly, podmíněným zákazem opakované kontroly, upřesněním vztahujícím se k projednávání dílčích výsledků kontrolního procesu apod.), přesto však její cíl – prověření správnosti daňové povinnosti či tvrzení daňového subjektu – zůstal nezměněn. [24] V souzeném případě přikročil správce daně k zahájení a provedení daňové kontroly u výše zmíněných zdaňovacích období daně z přidané hodnoty. [25] Ze správního spisu je zřejmé, že bezprostředně po podání daňových přiznání za zmíněná období dospěl správce daně k jistým předběžným pochybnostem (vzhledem k obchodní komoditě a inkasnímu postavení stěžovatelky na konci řetězce); prověřující pracovnice zachytila tato svá zjištění do úředního záznamu, který interním postupem předala dalšímu oddělení. V úředním záznamu poznamenala vhodnost prověření postupem k odstranění pochybností nebo kontrolou, neboť ta již u stěžovatelky probíhala, byť pro jiná zdaňovací období. Příslušný správce daně se přiklonil z důvodu vhodnosti ke druhé alternativě a řádně, protokolem ze dne 23. 1. 2013, zahájil u stěžovatelky daňovou kontrolu. Ostatně stěžovatelka nenamítá, že by kontrola nebyla zahájena řádně, ale vytýká správci daně, že jí nebyly sděleny konkrétní pochybnosti, jako by tomu bylo u postupu podle § 89 a násl. daňového řádu z roku 2009. V tomto názoru se však stěžovatelka mýlí. [26] Daňová kontrola (jak bylo již zmíněno shora) je klasickým daňovým mechanismem, pomocí něhož má správce daně právo kdykoliv (v průběhu prekluzivní lhůty) prověřit ve vymezeném rozsahu splnění daňových povinností subjektů, okolnosti rozhodné pro stanovení daně a rovněž také tvrzení daňových subjektů. Z uvedeného vyplývá, že je na správci daně, aby přistoupil k prověření i tehdy, nemá-li pochybnosti žádné; zkrátka pouze prověří správnost tvrzení daňového subjektu (např. těch informací, jež jsou uvedeny v daňových tvrzeních – § 135 a násl. daňového řádu z roku 2009). Může tak učinit v podstatě kdykoliv, buďto ještě před vyměřením daně (nadměrného odpočtu), jako tomu bylo v souzeném případě, anebo i poté, co již dříve daň vyměřil. Je jisté, že včasné a co nejrychlejší zjištění rozdílu mezi daní tvrzenou a daní skutečnou a správnou přinese i rychlejší nápravu, a omezí tak užití sankčních ustanovení v co nejnižší míře. Takový postup správci daně umožňuje nejen výslovná právní úprava v § 85 a násl. daňového řádu z roku 2009, jež je rovněž logickým i historicky daným prostředkem k prověřování správnosti tvrzené daně. Jak bylo řečeno, správce daně je k takovému postupu oprávněn i tehdy, nemá-li pochybnosti žádné. Z toho pak logicky vyplývá, že nemusí-li správce daně disponovat konkrétními pochybnostmi před zahájením daňové kontroly, není tedy v tomto ohledu co daňovému subjektu sdělovat; sdělit však musí rozsah kontrolního prověřování. [27] Z výše popsaných obou kontrolních instrumentů tedy plyne, že se jedná o postupy odlišné, každý slouží k prověření správnosti daňových povinností a o jejich použití se dle vhodnosti rozhodne správce daně. [28] Zvolil-li tedy v nyní souzené věci k prověření správnosti tvrzené daně (či nadměrného odpočtu) správce daně mechanismus daňové kontroly, aniž před tím aktivoval postup podle § 89 daňového řádu z roku 2009, nevybočil ze zákonných mantinelů. V tomto ohledu souhlasí Nejvyšší správní soud se závěry krajského soudu, s nimiž se zcela ztotožňuje. (...) *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen daňovým řádem z roku 2009.

decision_1372.txt

k § 112 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád Rozhodnutí správce daně o zastavení odvolacího řízení pro neodstranění vad odvolání, spočívajících v absenci odvolacích důvodů, vydané podle § 112 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, je věcně správné, neodstranil-li odvolatel tyto vady odvolání nejen na výzvu správce daně ve stanovené lhůtě, ale nejpozději do vydání rozhodnutí o zastavení řízení. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2014, čj. 9 Afs 138/2014-41) Věc: Společnost s ručením omezeným T+T real proti 1) Generálnímu ředitelství cel a 2) Celnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o spotřební daň, o kasační stížnosti žalovaného 1). Dne 10. 11. 2011 rozhodl Celní úřad Ostrava o zastavení odvolacího řízení pro nedoplnění náležitostí odvolání ve věci platebního výměru Celního úřadu Ostrava ze dne 25. 8. 2011 na spotřební daň z minerálních olejů za zdaňovací období březen 2010. Celní úřad Ostrava poté dne 25. 1. 2012 zamítnul odvolání žalobkyně ze dne 28. 12. 2011, které obsahovalo všechny zákonem stanovené náležitosti (dále jen „rozhodnutí o doplněném odvolání“), a zastavil odvolací řízení pro jeho opožděnost. Dne 30. 3. 2012 rozhodlo Celní ředitelství Ostrava o zamítnutí odvolání žalobkyně a potvrdilo rozhodnutí Celního úřadu Ostrava ze dne 10. 11. 2011 o zastavení odvolacího řízení pro nedoplnění náležitostí odvolání. Předmětem řízení před Krajským soudem v Ostravě se stala otázka zákonnosti rozhodnutí Celního ředitelství Ostrava ze dne 30. 3. 2012 a rozhodnutí Celního úřadu Ostrava ze dne 25. 1. 2012. Uvedený soud svým rozsudkem ze dne 20. 3. 2014, čj. 22 Af 80/2012-46, výrokem I. zrušil rozhodnutí Celního ředitelství Ostrava ze dne 30. 3. 2012 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení; ve výroku II. byla žaloba v rozsahu směřujícím proti rozhodnutí Celního úřadu Ostrava ze dne 25. 1. 2012 odmítnuta. Z hlediska rozhodnutí Celního ředitelství Ostrava (dále jen „rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání“) se stal před krajským soudem spornou otázkou výklad § 112 odst. 3 daňového řádu. Žalobkyně dovozovala, že doplnila-li chybějící náležitosti odvolání dříve, než rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání nabylo právní moci, odstranila tím překážku, která bránila řádnému pokračování v odvolacím řízení. Ve vztahu k rozhodnutí o doplněném odvolání žalobkyně namítala, že v řízení nebyl dán důvod k zamítnutí podání, jímž bylo odvolání proti platebnímu výměru doplněno, ani k zastavení řízení o tomto odvolání. Důvodem pro zrušení rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání byla nesprávná aplikace § 112 odst. 3 daňového řádu. Krajský soud nejprve souhlasil s žalovaným Celním ředitelstvím Ostrava v tom, že správce daně nepochybil, neboť v souladu s § 112 odst. 3 daňového řádu řízení o odvolání zastavil, avšak z dalších okolností následně dovodil, že toto rozhodnutí o zastavení řízení nemůže mít oporu v § 112 odst. 3 a v § 111 odst. 3 daňového řádu. Žalobkyně doplnila chybějící náležitosti odvolání podáním ze dne 28. 12. 2011, tj. v průběhu odvolacího řízení před Celním ředitelstvím Ostrava, neboť téhož dne rozhodnutí I. stupně ve věci blanketního odvolání napadla včasným odvoláním, k němuž připojila doplněné odvolání proti platebnímu výměru. Dle závěru krajského soudu spojuje § 112 odst. 3 daňového řádu zastavení řízení se skutečností, že odvolatel vůbec nevyhoví výzvě k doplnění odvolání, nikoliv tedy, že výzvě nevyhoví ve lhůtě stanovené dle § 112 odst. 2 daňového řádu. V této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2011, čj. 5 Afs 63/2010-64, v němž tento soud vyslovil, že obdržel-li správce daně náležité doplnění odvolání, byť po lhůtě k tomu stanovené, nebyl oprávněn odvolací řízení zastavit. Krajský soud dále odkázal na analogickou úpravu odstraňování vad podání v občanském soudním řízení dle § 43 o. s. ř. a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 5. 2010, sp. zn. 21 Cdo 5339/2008, podle něhož marné uplynutí soudcovské lhůty poskytnuté k odstranění vad podání nemá za následek nemožnost vady podání odstranit později, a to případně i v odvolání proti usnesení soudu I. stupně o odmítnutí podání nebo v jiném podání doručeném odvolacímu soudu před vydáním rozhodnutí o odvolání, k jejichž obsahu odvolací soud přihlédne ve smyslu § 167 odst. 2 a § 154 odst. 1 o. s. ř. Na základě zjištění o doplnění odvolání žalobkyní a vycházeje z gramatického výkladu § 112 odst. 3 daňového řádu, dále ze skutečnosti, že odvolací daňové řízení není ovládáno koncentrační zásadou a že podle § 111 odst. 2 daňového řádu může odvolatel odvolání doplňovat a měnit, dokud rozhodnutí o něm není vydáno, krajský soud dovodil, že by bylo v rozporu s právem na spravedlivý proces zakotveném v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod řízení o tomto odvolání zastavit. Věcně správné rozhodnutí I. stupně o odvolání celního úřadu o zastavení řízení pro neodstranění vad podaného odvolání nemůže obstát, neboť žalobkyně v souladu s § 112 odst. 3 daňového řádu odstranila vady podaného odvolání dříve, než bylo o zastavení odvolacího řízení rozhodnuto pravomocně. Vady podaného odvolání lze odstranit i v průběhu řízení o odvolání proti rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení, a to do doby, než správní orgán II. stupně o odvolání proti rozhodnutí o zastavení řízení rozhodne. Krajský soud dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. napadené rozhodnutí bez jednání zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ve vztahu k rozhodnutí Celního úřadu Ostrava ze dne 25. 1. 2012 o doplnění odvolání, jímž celní úřad zamítl odvolání žalobkyně jako opožděné a zastavil odvolací řízení, krajský soud shledal žalobu nepřípustnou z důvodu nevyčerpání řádného opravného prostředku a v tomto rozsahu žalobu odmítl. Účinností zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, zanikla ke dni 1. 1. 2013 celní ředitelství zřízená podle zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, a jejich působnost přešla na Generální ředitelství cel. Tento orgán (stěžovatel) tak podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, kterou se domáhal jeho zrušení. Z obsahu kasační stížnosti bylo zřejmé, že stěžejní námitky kasační stížnosti směřují proti výroku I. rozsudku krajského soudu, jímž bylo zrušeno rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání. Stěžovatel dále tvrdil, že se krajský soud nevypořádal s žalobními námitkami nedostatečného zjištění stavu věci, které žalobkyně uplatnila proti rozhodnutí o doplněném odvolání, směřoval tedy i proti výroku II., jímž krajský soud žalobu odmítl. Nesprávné posouzení právní otázky spatřoval stěžovatel v nesprávném výkladu § 112 odst. 3 daňového řádu. Zdůraznil, že základem odvolání jsou důvody, v nichž odvolatel spatřuje nesprávnost nebo nezákonnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Tyto důvody vymezují rozsah přezkumu, a proto jsou podstatnou náležitostí odvolání. Bez náležitého odůvodnění odvolání nelze rozhodnutí přezkoumat, neboť není zřejmé, z jakého důvodu a v jakém rozsahu je spatřována jeho nesprávnost či nezákonnost. Z uvedeného stěžovatel dovodil, že podmínky odstraňování vad odvolání dle § 112 daňového řádu jsou přísnější oproti obecné úpravě odstraňování vad podání dle § 74 daňového řádu, podle něhož nedoplněním podání se toto stává neúčinným a řečené stačí pouze poznamenat do spisu. Stěžovatel považuje § 112 odst. 3 citovaného zákona za lex specialis ve vztahu k úpravě dané § 74 téhož zákona. Analogicky s odkazem i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, týkající se odstraňování vad před krajským soudem ve věci zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, čj. 5 Afs 41/2008-103), upozorňuje na význam zákonného předpokladu – marného uplynutí lhůty ke splnění povinnosti, jehož důsledkem je zastavení řízení. Stěžovatel poukazoval i na rozsudek Městského soudu v Praze, sp. zn. 10 Ca 184/2005, který přisvědčuje oprávněnosti správce daně rozhodnout o zastavení řízení v případě nedoplnění odvolání nejen ve lhůtě stanovené správcem daně, ale do vydání rozhodnutí o zastavení řízení. Stěžovatel odmítl výklad, dle kterého odstraňovat vady odvolání, jimiž jsou odvolací důvody, lze až do pravomocného rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení. Doplňovat náležitosti odvolání lze pouze do doby, než o zastavení odvolacího řízení bylo rozhodnuto, avšak nikoliv pravomocně, ale ve smyslu § 101 odst. 2 daňového řádu, tj. nejpozději do učinění úkonu k doručení již vydaného rozhodnutí. Rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání bylo vydáno po právu, neboť byly splněny podmínky pro zastavení odvolacího řízení. Žalobkyně ve lhůtě stanovené správcem daně, ale ani po této lhůtě, a to až do vydání rozhodnutí I. stupně o zastavení řízení, neodstranila vady odvolání. Vady odvolání tak bránily řádnému projednání věci a správce daně byl oprávněn řízení zastavit. Účinky zastavení řízení nastávají okamžikem vydání rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení, nikoliv až jeho právní mocí, neboť v tomto směru dochází k maření účelu daňového řízení a jeho záměrnému prodlužování. Záměr prodlužovat řízení byl stěžovatelem dovozován z okolností, za kterých daňové řízení probíhalo, jelikož žalobkyně podávala odvolání vždy blanketní formou. Odvolací lhůty byly prodlužovány výzvami správce daně, přičemž žalobkyně nevyužila ani svého práva požádat ve smyslu § 36 daňového řádu o prodloužení lhůty k odstranění vad, resp. o její navrácení v předešlý stav dle § 37 uvedeného zákona. Žalobkyni tedy nebránila v doplnění odvolání žádná překážka, nadto byla odborně zastoupena advokátem. Stěžovatel také namítal vadu řízení před krajským soudem spočívající v nepřezkoumatelnosti rozsudku pro jeho nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Nesrozumitelnost rozsudku stěžovatel spatřoval v rozporných závěrech krajského soudu. Krajský soud na straně jedné hodnotí rozhodnutí I. stupně ve věci blanketního odvolání jako věcně správné, na straně druhé konstatuje, že toto rozhodnutí nemůže obstát, a rozhodnutí II. stupně, které jej shledalo zákonným, zrušuje a věc vrací k dalšímu řízení. Stěžovatel namítal, že krajský soud tak činí jen s obecným konstatováním povinnosti žalovaného znovu rozhodnout o odvolání proti platebnímu výměru, a to v mezích doplněného odvolání ze dne 28. 11. 2012, aniž by vypořádal, jak má stěžovatel dále postupovat s ohledem na věcně správné rozhodnutí I. stupně o odvolání. Žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry napadeného rozsudku krajského soudu a poukázala na formalistický přístup stěžovatele k výkladu příslušného ustanovení daňového řádu. Ohradila se proti námitkám, že svými postupy prodlužovala řízení s tím, že jí nemůže být vytýkáno využití práv, které jí zákon poskytuje. Za nepřípadnou považovala argumentaci rozsudkem Nejvyššího správního soudu, čj. 5 Afs 41/2008-103, ve kterém šlo o specifickou odlišnost ve věci poplatkové povinnosti v řízení před soudem. Nicméně zdůraznila, že i úprava daná zákonem o soudních poplatcích umožňuje odstranit překážky do doby nabytí právní moci rozhodnutí o zastavení řízení pro nezaplacení soudního poplatku. Žalobkyně nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že mu není zřejmý následný procesní postup po zrušení rozhodnutí žalovaného soudem, neboť tento postup vyplývá přímo ze zákona. Stěžovatel v replice k vyjádření žalobkyně považoval její stanovisko ke kasační stížnosti za mylné. Poukázal na to, že žalobkyně zastává extenzivní, nepřípustný výklad zákonem stanoveného postupu, který neodpovídá zákonným požadavkům na náležitosti odvolání. Právo podat opravný prostředek podléhá zákonem stanoveným podmínkám. V okamžiku, kdy odvolatel zákonem stanovené náležitosti pro odvolání nesplní a jde o podstatné vady, které brání věcnému posouzení odvolání, není zastavení odvolacího řízení přepjatým formalismem. Stěžovatel poukázal na to, že žalobkyně se ve vyjádření ke kasační stížnosti nevěnuje podstatě věci a spíše reaguje na argumentaci, kterou stěžovatel v kasační stížnosti ohledně přístupu a jednání žalobkyně při podávání odvolání jen dokresloval okolnosti odvolacích řízení. K polemice ohledně porovnávaného případu zastavení řízení ve věci soudních poplatků v řízení před krajským soudem stěžovatel předestřel rozdíl mezi linií správního soudnictví, kdy doručením rozhodnutí soudu ve správním soudnictví nastává i právní moc rozhodnutí, a mezi dvojstupňovým řízením před správními orgány, kdy samotné vydání rozhodnutí v prvním stupni již má určité účinky vázanosti, tj. možnosti podat opravný prostředek apod. Z uvedeného vyplývá, že doplnění odvolání lze považovat za učiněné a projednatelné nejpozději do dne doručení rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ve výroku I. a věc mu vrátil k dalšímu řízení; kasační stížnost proti výroku II. odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [25] Kasační stížnost podaná proti výroku II. napadeného rozsudku, v němž krajský soud odmítl žalobu směřující proti rozhodnutí Celního úřadu Ostrava ze dne 25. 1. 2012 (rozhodnutí o doplněném odvolání), není přípustná. Krajský soud nepřezkoumával rozhodnutí Celního ředitelství Ostrava, nýbrž rozhodnutí Celního úřadu Ostrava vydané v prvním stupni, a to v řízení ve věci doplněného odvolání, které bylo posouzeno jako zcela nové podání. [26] Proti tomuto rozhodnutí se žalobkyně nebránila, neuplatnila proti němu řádný opravný prostředek, a proto byla podaná žaloba v tomto rozsahu po právu posouzena jako nepřípustná podle § 68 písm. a) s. ř. s., a jako taková byla odmítnuta. Celní ředitelství Ostrava nebylo v řízení před krajským soudem ve vztahu k rozhodnutí Celního úřadu Ostrava v této věci pasivně legitimováno, protože nebylo v postavení žalovaného dle § 69 s. ř. s. [27] Podle uvedeného ustanovení je žalovaným „správní orgán, který rozhodl v posledním stupni nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla“. Takové podmínky u Celního ředitelství Ostrava ve vztahu k žalobě proti rozhodnutí celního úřadu, proti němuž žalobkyně nepodala opravný prostředek, nenastaly. V důsledku toho stěžovatel v řízení o kasační stížnosti dle § 105 s. ř. s. ve spojení s § 102 s. ř. s. nesplňuje postavení účastníka řízení, z něhož rozhodnutí krajského soudu v uvedeném rozsahu vzešlo. Kasační stížnost musí být v tomto rozsahu bez věcného projednání ve smyslu 46 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 120 s. ř. s. odmítnuta, neboť byla podána osobou zjevně neoprávněnou. [28] Kasační stížnost v rozsahu soudního přezkumu rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání (rozhodnutí Celního ředitelství Ostrava ze dne 30. 11. 2012) je přípustná. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zkoumal při tom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. [29] Soud přisvědčil kasační námitce nesprávného posouzení aplikace § 112 odst. 3 daňového řádu, upravujícího zastavení řízení pro neodstranění vad odvolání. [30] Podle § 112 odst. 1 daňového řádu „[o]dvolání musí mít tyto náležitosti: a) označení správce daně, který napadené rozhodnutí vydal, b) označení odvolatele, c) číslo jednací, popřípadě číslo platebního výměru nebo jinou jednoznačnou identifikaci rozhodnutí, proti němuž odvolání směřuje, d) uvedení důvodů, v nichž jsou spatřovány nesprávnosti nebo nezákonnosti napadeného rozhodnutí, e) označení důkazních prostředků k tvrzením o skutkovém stavu, která jsou uvedena v odvolání, f) návrh na změnu nebo zrušení rozhodnutí“. [31] Podle § 112 odst. 2 daňového řádu „[o]bsahuje-li podané odvolání vady, které brání řádnému projednání věci, vyzve správce daně odvolatele k doplnění podání s poučením, v jakém směru musí být doplněno, a stanoví pro to přiměřenou lhůtu, která nesmí být kratší než 15 dnů“. [32] Podle § 112 odst. 3 daňového řádu „[o]dstraní-li odvolatel vady, které brání řádnému projednání věci, platí, že odvolání bylo podáno řádně a včas, v opačném případě správce daně odvolací řízení zastaví“. [33] V dané věci je mezi účastníky řízení nesporné a z obsahu správního spisu vyplývá, že žalobkyně podala dne 4. 10. 2011 blanketní odvolání proti platebnímu výměru na spotřební daň z minerálních olejů za zdaňovací období březen 2010. K výzvě správce daně ze dne 7. 10. 2011 ve stanovené lhůtě 20 dní toto odvolání nedoplnila. Celní úřad Ostrava rozhodnutím ze dne 10. 11. 2011 odvolací řízení zastavil s odůvodněním, že dne 3. 11. 2011 marně uplynula lhůta, kterou úřad stanovil žalobkyni k odstranění vad odvolání. Dne 28. 11. 2011 podala žalobkyně proti rozhodnutí Celního úřadu Ostrava o zastavení odvolacího řízení pro nedoplnění náležitostí odvolání, které opět neodůvodnila. Současně dne 28. 11. 2011 bylo celnímu úřadu doručeno odvolání, které obsahovalo veškeré zákonem stanovené náležitosti včetně odůvodnění, v němž žalobkyně uvedla řadu věcných námitek a důkazních návrhů směřujících do nezákonnosti platebního výměru. Dne 4. 1. 2012 vydal celní úřad výzvu k odstranění vad odvolání žalobkyně ze dne 28. 11. 2011, podanému proti rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení. [34] Dne 25. 1. 2012 vydal Celní úřad rozhodnutí, jímž podání žalobkyně ze dne 28. 11. 2011 nazvané jako „Odůvodnění odvolání proti platebnímu výměru“ posoudil jako nové odvolání proti platebnímu výměru, a toto odvolání jako opožděné dle § 113 odst. 1 písm. c) daňového řádu zamítl a odvolací řízení zastavil. Toto rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 14. 2. 2012 (žalobou napadené rozhodnutí I. stupně o doplněném odvolání). [35] Dne 13. 2. 2012 žalobkyně doplnila odvolání proti rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení ve věci blanketního odvolání ze dne 10. 11. 2011. O odvolání žalobkyně ze dne 13. 2. 2012 rozhodlo Celní ředitelství Ostrava rozhodnutím ze dne 30. 3. 2012 (žalobou napadené rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání). [36] Na základě uvedeného skutkového stavu považuje Nejvyšší správní soud za prokázané a ztotožňuje se s krajským soudem v tom, že žalobkyně na výzvu správce daně, avšak ani v době po této výzvě až do vydání rozhodnutí o zastavení řízení dne 10. 11. 2011 nedoplnila podstatnou náležitost odvolání, jíž je uvedení důvodů, v nichž jsou spatřovány nesprávnosti nebo nezákonnosti platebního výměru. [37] Neodstraněním této vady odvolání byly podle § 112 odst. 3 daňového řádu splněny podmínky pro zastavení odvolacího řízení správcem daně. Správce daně nepochybil, pokud řízení o toliko blanketním odvolání žalobkyně a po řádném postupu k odstranění vad odvolání dle § 112 daňového řádu zastavil. Tento postup neshledal krajský soud nesprávným ani nezákonným, neboť sám ve svém rozsudku výslovně uvedl, že „celní úřad nepochybil a zcela v souladu s § 112 odst. 3 daňového řádu odvolací řízení zastavil“. [38] Pokud tedy krajský soud považoval rozhodnutí I. stupně o odvolání za vydané v souladu se zákonem, avšak následně přesto vyslovil názor, že toto rozhodnutí nemůže obstát, pak bylo na krajském soudu, aby uvedl, jaké jiné zákonné důvody svědčí o tom, že rozhodnutí I. stupně o odvolání neobstojí nebo k němu nelze přihlížet a věc má být projednána žalovaným v mezích doplněného odvolání. [39] Krajský soud při přezkumu rozhodnutí II. stupně ve věci blanketního odvolání přezkoumával závěr o oprávněnosti správce daně zastavit odvolací řízení dle § 112 odst. 3 daňového řádu. Takto byl vymezen také rozsah přezkumu v odvolacím řízení. V rámci tohoto rozsahu přezkumu Celní ředitelství Ostrava posuzovalo jen otázku věcné správnosti a zákonnosti zastavení odvolacího řízení, k níž, jak již bylo výše uvedeno, krajský soud zaujal shodné stanovisko o postupu správce daně souladném se zákonem. [40] Podle Celního ředitelství Ostrava i krajského soudu byl tedy dán zákonný důvod dle § 112 odst. 3 daňového řádu pro zastavení odvolacího řízení správcem daně. Nicméně v důsledku závěru krajského soudu, který přes toto souladné posouzení zrušil rozhodnutí II. stupně o odvolání, bylo třeba přezkoumat, jaký jiný zákonný důvod vedl krajský soud k hodnocení, že i přes věcnou správnost rozhodnutí I. stupně o odvolání nemůže toto rozhodnutí ve znění rozhodnutí II. stupně obstát. [41] Vycházeje z rozsudku krajského soudu lze seznat, že tento soud nalezl důvody pro zrušení rozhodnutí II. stupně o odvolání ve dvou zákonných ustanoveních. Nejprve učinil gramatický výklad § 112 odst. 3 daňového řádu, z něhož zdůraznil fikci řádného a včasně podaného odvolání vždy, když odvolatel odstraní vady, a tento výklad podpořil rozhodnutím Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 63/2010-64, podle něhož správce daně není oprávněn zastavit odvolací řízení, jestliže obdrží náležité doplnění odvolání, byť po lhůtě stanovené správním orgánem. Další důvod pro zrušení rozhodnutí žalovaného krajský soud shledal v § 111 odst. 2 daňového řádu, z něhož, při neexistenci koncentrační zásady, vyložil možnost odvolání doplňovat a měnit, dokud o něm není vydáno rozhodnutí. [42] Nejvyšší správní soud těmto rozporným názorům krajského soudu nemůže přisvědčit. [43] Krajský soud ve svém závěru, že správce daně oprávněně zastavil řízení o blanketním odvolání žalobkyně poté, kdy žalobkyně ve stanovené lhůtě, ale ani do vydání rozhodnutí o zastavení řízení nedoplnila podané odvolání o odvolací důvody, vycházel nepochybně a správně ze znění § 112 odst. 3 daňového řádu. Toto ustanovení zcela jednoznačně podmiňuje zastavení řízení zákonným předpokladem, že odvolatel podané odvolání nedoplní o takové podstatné náležitosti (zde odvolací důvody), které brání řádnému projednání věci. [44] Řádným projednáním věci je třeba rozumět projednání merita věci z hlediska odvolacích námitek, neboť jen projednání střetu tvrzení o nesprávnosti či nezákonnosti rozhodnutí se závěry přezkoumávaného rozhodnutí je smyslem a účelem odvolacího řízení. Aby k takovému projednání námitek mohlo dojít na úrovni rozhodování správního orgánu vyššího stupně (zde Celního ředitelství Ostrava), je v § 112 daňového řádu stanoven postup, jímž správce daně, proti jehož rozhodnutí odvolání směřuje, zajišťuje a garantuje, že příslušnému správnímu orgánu II. stupně bude k odvolacímu řízení předloženo řádné odvolání obsahující všechny zákonem požadované náležitosti. Podané odvolání tedy nejprve prochází stadiem rozhodování o tom, zda je způsobilé řádného projednání. Krajský soud správně posoudil, že v daném případě až do rozhodnutí správce daně o zastavení odvolacího řízení odvolání žalobkyně postrádalo odvolací důvody, bez nichž není odvolání řádně projednatelné, a proto byl dán důvod k zastavení odvolacího řízení. [45] Rozhodnutím o zastavení odvolacího řízení bylo, byť nikoliv pravomocně, ale co do důvodu rozhodnutí závazně a nepřekročitelně, rozhodnuto o předmětu řízení, tj. o tom, že odvolání není projednatelné, a tedy je nelze správnímu orgánu vyššího stupně předložit k věcnému projednání. Nejvyšší správní soud přisvědčuje kasačním námitkám stěžovatele, že smyslem § 112 odst. 3 daňového řádu je stanovit závazná pravidla, podle kterých lze ještě v určitém časovém úseku na odvolateli požadovat odstranění vad odvolání za účelem náležitého vymezení skutkových a právních otázek jako rozsahu přezkumu tak, aby odvolání bylo řádně projednatelné. [46] Jestliže tedy zákonodárce v § 112 odst. 2 daňového řádu poskytuje odvolateli prostor pro doplnění povinných náležitostí odvolání, tak aby mohlo být řádně projednáno, a meritorní posouzení věci probíhá až po předložení bezvadného odvolání správnímu orgánu vyššího stupně, nelze dovozovat, že § 112 odst. 3 daňového řádu poskytuje fikci řádného a včasně podaného odvolání, která nastává kdykoliv v průběhu odvolacího řízení, dle názoru žalobkyně dokonce až do právní moci rozhodnutí správního orgánu II. stupně o odvolání podaném proti rozhodnutí správce daně. [47] Jak bylo již výše uvedeno, Celní ředitelství Ostrava nebylo povinno zjišťovat nebo předpokládat a čekat, zda žalobkyně své odvolání doplní, ale bylo vázáno přezkumem důvodů pro zastavení odvolacího řízení správcem daně a jen těmito důvody bylo oprávněno se zabývat. [48] Úvaha krajského soudu vychází pouze jednostranně z fikce řádného včasného odvolání, avšak nepracuje s podmínkou této fikce, tj. že tato fikce nastává jedině za situace, kdy podané odvolání již nemá vady, a tedy jeho povaha již nebrání řádnému projednání věci. V daném případě blanketní odvolání v časovém prostoru, který je zákonem vymezen pro posouzení tohoto odvolání, tj. až do rozhodnutí o zastavení řízení, bránilo řádnému projednání věci, a proto nemohla nastat fikce řádného a včasného odvolání. [49] Krajský soud své právní úvahy o fikci řádného a včasného odvolání neodůvodnil ve vazbě na podmínku řádného projednání věci a v souvislosti se zákonem vymezenými pravomocemi správních orgánů obou stupňů v jednotlivých fázích odvolacího řízení. Ve své argumentaci se opřel o rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 63/2010-64, ačkoliv se tento rozsudek týká jiné situace odstraňování vad odvolání. Nejvyšší správní soud v tomto rozsudku vyslovil, ostatně stěžovatelem nezpochybněný právní názor, že odstranění vad odvolání je možné nejen ve lhůtě stanovené ve výzvě správce daně k odstranění vad odvolání (nejde o prekluzivní, ale pořádkovou správcovskou lhůtu), ale i po této lhůtě a skutečně přepjatým formalismem by bylo, pokud by správce daně rozhodl o zastavení řízení, ačkoliv v době do jeho rozhodnutí byly vady odvolání odstraněny. Jedině v tomto smyslu se judikatura Nejvyššího správního soudu vyslovuje k předpokladům zastavení řízení. [50] Pokud tedy krajský soud z § 112 odst. 3 daňového řádu vyvodil úvahy o věcné správnosti a zákonnosti rozhodnutí správce daně o zastavení řízení, avšak vzápětí dospěl k úsudku, že věcně správné rozhodnutí na základě téhož zákonného ustanovení neobstojí, jsou tyto jeho úvahy ve vzájemném rozporu. [51] Uvedený rozpor nelze pominout ani v důsledku argumentace krajského soudu § 111 odst. 2 daňového řádu s poukazem na skutečnost, že odvolací řízení není ovládáno koncentrační zásadou. [52] Podle § 111 odst. 2 daňového řádu „[d]o doby, než je rozhodnutí o odvolání vydáno, může odvolatel odvolání měnit, doplňovat nebo vzít zpět“. [53] Citované zákonné ustanovení stanoví volnost a prostor pro dispozici s odvoláním do doby, než je o odvolání rozhodnuto. Daňový řád umožňuje v rámci odvolacího řízení vydat o odvolání jak procesní rozhodnutí (rozhodnutí správce daně o zastavení řízení pro neodstranění nedostatků odvolání), tak i rozhodnutí meritorní (rozhodnutí příslušného orgánu po meritorním projednání odvolání). Proto „dobou, než je rozhodnutí o odvolání vydáno“ je třeba rozumět jak dobu, než správce daně vydá procesní rozhodnutí, tj. i rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení, tak i dobu, než je vydáno rozhodnutí o odvolání ve věci. [54] Na základě uvedených typů rozhodnutí o odvolání nelze § 111 odst. 2 daňového řádu chápat jinak než v souvislosti s popsanými způsoby rozhodování v odvolacím řízení, počínaje fází rozhodování správce daně v důsledku vad odvolání. V dané věci je tedy za „dobu, než je rozhodnuto o odvolání“, nutné považovat dobu do vydání rozhodnutí správce daně o zastavení odvolacího řízení. [55] V odvolání proti rozhodnutí o zastavení řízení o blanketním odvolání mohla žalobkyně jen doplňovat a měnit odvolací důvody směřující proti závěru o zastavení odvolacího řízení správcem daně, nikoliv věcné důvody směřující proti platebnímu výměru. Krajský soud v tomto směru podstatu § 111 odst. 2 daňového řádu nevyložil v souladu s účelem a procesní úpravou samostatných postupů správních orgánů v jednotlivých fázích odvolacího řízení, a proto ani v § 111 odst. 2 daňového řádu nelze nalézt zákonný důvod pro přehodnocení závěrů o věcně správném a zákonném rozhodnutí správce daně o zastavení odvolacího řízení a pro zrušení rozhodnutí II. stupně. [56] Nejvyšší správní soud přisvědčil právnímu názoru stěžovatele, že ve smyslu § 112 odst. 1, 2 a 3 a § 111 odst. 2 daňového řádu lze vady podaného odvolání odstraňovat i po lhůtě stanovené správcem daně, avšak nejpozději do vydání rozhodnutí o zastavení odvolacího řízení. [57] Uvedený závěr obstojí i z hlediska práva na spravedlivý proces zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který zmiňuje krajský soud, neboť toto právo je zaručeno podústavními zákonnými normami. Pro tento případ je garantováno právní úpravou danou daňovým řádem, vymezujícím procesní postupy při rozhodování finančních orgánů a dále požadavky, které lze klást na daňové subjekty v procesu rozhodování. Nejvyšší správní soud porušení daňových předpisů neshledal. [58] Odkaz krajského soudu na judikaturu civilních soudů není úplně případný. V dané věci šlo o rozhodování správních orgánů v oblasti veřejného práva, čemuž odpovídá i jiný charakter rozhodování správních orgánů o vadách podání, než je rozhodování soudů v občanskoprávním řízení. O důsledcích vyplývajících z neodstranění vad odvolání je dle § 209 o. s. ř. kompetentní rozhodnout pouze odvolací soud, nikoli soud I. stupně, tj. odvolací soud rozhodne o odmítnutí odvolání pro vady podle § 211 a § 43 odst. 2 o. s. ř. I v civilní judikatuře lze navíc najít závěry, dle kterých nezpůsobuje marné uplynutí lhůty pro doplnění odvolání nemožnost vytknuté vady podání odstranit později, avšak pouze dokud soud z jejich neodstranění nevyvodí zákonem předvídané následky (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 1998, sp. zn. 20 Cdo 827/98, č. 27/1999 Soudní judikatury). [59] Nejvyšší správní soud přisvědčil kasačním námitkám ve vztahu k výroku I. rozsudku s tím, že krajský soud se v tomto rozsahu přezkumu dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení aplikace § 112 odst. 3 a § 111 odst. 2 daňového řádu.

decision_1373.txt

k směrnici Rady 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní*) I. Byla-li ve smyslu § 39 odst. 2 písm. a) zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), znehodnocena zbraň standardním technologickým postupem předepsaným v § 1 až § 4 vyhlášky č. 371/2002 Sb., kterou se stanoví postup při znehodnocování a ničení zbraně, střeliva a výrobě jejich řezů, a správní orgán má za to, že tento standardní postup nebylo možné použít a že bylo nutné zbraň znehodnotit zvláštním postupem podle § 5 této vyhlášky, je jeho povinností uvést konkrétní důvody, proč nebylo možné použít standardní postup. Nepostačuje obecné konstatování, že standardní znehodnocení je u dělostřeleckých zbraní (zde protiletadlové kanóny, samohybná houfnice atd.) nedostatečné. II. V případě postihu jednotlivce za správní delikt spadající do období před uplynutím transpoziční lhůty směrnice (směrnice Rady 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní) nelze pouze na základě této směrnice vykládat vnitrostátní předpis v neprospěch jednotlivce. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2014, čj. 4 As 111/2014-27) Prejudikatura: č. 444/2005 Sb. NSS a č. 2865/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 34/1996 Sb. ÚS (III. ÚS 84/94), č. 85/1997 Sb. ÚS (III. ÚS 94/97), č. 38/2004 Sb. ÚS (II. ÚS 788/02) a č. 155/2004 Sb. ÚS (II. ÚS 686/02); rozsudky Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA (C-106/89, Recueil, s. I-04135), a ze dne 4. 7. 2006, Konstantinos Adeneler a další proti Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) (C-212/04, Sb. rozh., s. I-6057). Věc: Společnost s ručením omezeným CZ HERMEX proti Ministerstvu vnitra o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 12. 2009 změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 6. 1. 2006, ve výroku tak, že se žalobkyně, jako držitelka zbrojní licence ze dne 19. 6. 2003, udělené pro skupiny A, B, C, D a E, dopustila porušení § 39 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 119/2002 Sb., o zbraních (dále jen „zákon o zbraních“), tím, že při znehodnocení zbraní kategorie A: (1) 3 kusů kanónů typového označení 2A28, ráže 73 mm, (2) 4 kusů protiletadlových kanónů typového označení PLDvK, vz. 53/59, ráže 30 x 214 mm, (3) 1 kusu samohybné pásové houfnice typ 2A31 Gvozdik, ráže 122 mm (dále souhrnně jen „předmětné zbraně“), nedodržela postup schválený Českým úřadem pro zkoušení zbraní a střeliva (dále jen „Úřad“), podle něhož se postupuje, nelze-li postupovat podle vyhlášky č. 371/2002 Sb., kterou se stanoví postup při znehodnocování a ničení zbraně, střeliva a výrobě jejich řezů (dále jen „vyhláška“), a neoznačila jmenovanou samohybnou pásovou houfnici (bod 3) kontrolní znehodnocovací značkou přidělenou jí Úřadem za podmínek stanovených prováděcím právním předpisem, a to od blíže neurčené doby do doby kontroly provedené u žalobkyně ve dnech 16. 3. 2005 až 26. 5. 2005. Žalobkyně tak naplnila skutkovou podstatu správního deliktu v § 76d odst. 2 písm. a) a b) zákona o zbraních, za což jí byla v souladu s § 76 odst. 1 písm. a) zákona o zbraních uložena pokuta ve výši 100 000 Kč. Žalovaný v řízení postupoval podle správního řádu v souladu s § 179 odst. 1 citovaného zákona, jelikož jeho první rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 30. 4. 2009, čj. 6 Ca 219/2006-58. Žalobou podanou dne 23. 2. 2010 u Městského soudu v Praze napadla žalobkyně rozhodnutí žalovaného ze dne 18. 12. 2009. Žalobkyně namítala, že žalovaný v zásadě pouze zopakoval argumenty správního orgánu I. stupně a mimo jiné nezdůvodnil, proč bylo znehodnocení zbraně podle vyhlášky nedostačující, a nepostupoval podle závazného právního názoru městského soudu vyjádřeného v rozsudku ze dne 30. 4. 2009, čj. 6 Ca 219/2006-58, kterým bylo zrušeno předchozí rozhodnutí žalovaného v této věci a podle něhož se měl žalovaný zabývat otázkou, zda lze předmětné zbraně znehodnotit podle § 1 vyhlášky, dále si měl opatřit pro toto zjištění podklady, zabývat se označením znehodnocovací značkou a vypořádat se se znaleckými posudky. Žalobkyně se domnívala, že nebyl dán důvod pro postup podle § 5 vyhlášky, když standardním technologickým postupem (§ 1 vyhlášky) předmětné zbraně spolehlivě znehodnotil. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 7. 5. 2014, čj. 5 A 46/2010-50, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V otázce, zdali měly být zbraně znehodnoceny postupem podle vyhlášky, nebo zvláštním postupem stanoveným Úřadem, shledal pak soud rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným. Jelikož žalovaný popsal pouze konstrukční odlišnosti předmětných zbraní oproti ručním palným zbraním, aniž by zmínil konkrétní nedostatky technologie znehodnocení podle § 1 vyhlášky, nebylo možné na základě pouhých konstrukčních rozdílů považovat standardní znehodnocení za nedostačující. Žalovaný vůbec nezmínil konkrétní nedostatky znehodnocení předmětných zbraní a odkázal na posudek, jehož obsah ale nebyl součástí odůvodnění. V posudku Úřadu se pak objevuje pojem „dělostřelecké zbraně“, který zákon o zbraních nezná; užití tohoto pojmu bylo ale nepodstatné, pokud byly zbraně správně zařazeny do kategorie A – zbraně vojenské. Rozhodnutí proto bylo pro nedostatek důvodů nepřezkoumatelné. Žalovaný se rovněž řádně nevypořádal s posudkem předloženým žalobkyní, podle něhož byly zbraně: samohybná pásová houfnice typ 2A31 Gvozdik a kanón typového označení 2A28, ráže 73 mm, v bojovém vozidle BVP-1, v souladu s vyhláškou trvale znehodnoceny. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, kde uvedl, že to jsou právě významné konstrukční odlišnosti předmětných zbraní oproti běžným palným zbraním, pro které se měl aplikovat postup podle § 5 vyhlášky. Jelikož rozhodnutí z oblasti zbraně a střeliva jsou vysoce specifická, bylo možné očekávat, že žalobkyni, jako držitelce zbrojní licence, bude díky její odbornosti rozhodnutí srozumitelné. Stěžovatel pak očekával, že žalobkyně měla být schopna dospět k závěru, že předmětné zbraně nešlo znehodnotit běžným postupem podle § 1 vyhlášky tak, aby plně odpovídaly požadavku zákona o zbraních [§ 7 písm. h)]. Nereálná je představa městského soudu ohledně možnosti taxativního výčtu zbraní, které by nešlo znehodnotit postupem podle § 1 vyhlášky, protože by takový výčet nezohledňoval vývoj nových konstrukčních typů zbraní. Smyslem znehodnocení zbraně je zamezení jejího využití ke střelbě a zabránění její reaktivaci. Předmětné zbraně jsou nepochybně ve stávající podobě nepoužitelné ke střelbě. Provedené znehodnocení bylo ale realizováno zjevně na nižší úrovni, než by bylo zajištěno postupem podle § 5 vyhlášky, jak vyplývá ze znaleckého posudku Úřadu. Stěžovatel dále uvedl, že předmětné zbraně nelze použít bez příslušné funkční lafetace. Zákon o zbraních nepovažuje lafetu za hlavní část zbraně, protože tento zákon se vztahuje především na ruční palné zbraně, které lafetaci pro střelbu nevyžadují. Konstrukční specifika všech zbraní nebylo možné vyčerpávajícím způsobem v zákoně o zbraních postihnout, a proto zákonodárce udělil Úřadu pravomoc pro individuální posuzování těchto hraničních a atypických případů. Nauka o dělostřeleckých zbraňových systémech rozlišuje vlastní zbraň (zbraň složená z hlavních částí podle zákona o zbraních), úplnou zbraň (vlastní zbraň včetně lafetace) a bojový prostředek (úplná zbraň a její nosič), což je výrazně širší pojetí zbraně než v rámci zákona o zbraních. Vyhláška pracuje s pojmem „části zbraně a mechanizmy umožňující střelbu“ [§ 1 odst. 1 písm. a) vyhlášky], u dělostřeleckých zbraní je lafeta „mechanizmem umožňujícím střelbu“, a proto by se mohl požadavek na znehodnocení týkat i jí. Jelikož vyhláška technologický postup pro znehodnocení těchto mechanismů či lafet přímo nestanovuje, měla se žalobkyně obrátit na Úřad se žádostí o schválení konkrétního postupu. Uvedený závěr potvrzuje i existence Smlouvy o konvenčních ozbrojených silách v Evropě (srov. č. 94/2003 Sb. m. s., o přijetí Smlouvy o konvenčních ozbrojených silách v Evropě), zákona č. 310/2006 Sb., o nakládání s některými věcmi využitelnými k obranným a bezpečnostním účelům na území České republiky (dále jen „zákon o nakládání s bezpečnostním materiálem“), a jeho novější verze zákona č. 229/2013 Sb., o nakládání s některými věcmi využitelnými k obranným a bezpečnostním účelům na území České republiky (dále jen „zákon o nakládání s bezpečnostním materiálem“), které upravují znehodnocování zbraní jako celku (tj. vlastní zbraně včetně jejího nosiče). Naproti tomu v době znehodnocování předmětných zbraní právní úprava bezpečnostního materiálu neexistovala, žalobkyně neměla podklady pro svůj postup a znehodnocení zbraně proběhlo toliko na jí zvolené části – vlastní zbrani, přičemž tento postup byl určen pro ruční palné zbraně. Stěžovatel se dále neztotožňuje se závěrem městského soudu, že popis předmětných zbraní jako „dělostřeleckých zbraní“ je irelevantní pro zvolení správného postupu znehodnocování. Vyhláška nečiní volbu konkrétního postupu znehodnocování zbraně závislou na zákonné kategorii zbraně. Naopak, konstrukční aspekty shrnuté do pojmu „dělostřelecká zbraň“ mají vliv na volbu konkrétního postupu znehodnocení podle vyhlášky. Kategorie zbraně proto nemůže být jako určité administrativní kritérium východiskem pro stanovení technologického postupu znehodnocení zbraně, respektive pro závěr o přípustnosti či nevhodnosti postupu znehodnocení podle § 1 vyhlášky. Ze správních spisů vyplývají pro posouzení předloženého případu následující podstatné skutečnosti. Ve znaleckém posudku ze dne 21. 6. 2005 Úřad zkoumal znehodnocení předmětných zbraní a jejich označení znehodnocovací značkou, jmenovitě 1) 3 kusů kanónů typového označení 2A28, ráže 73 mm; 2) 4 kusů protiletadlových kanónů typového označení PLDvK, vz. 53/59, ráže 30 x 214 mm; 3) 1 kusu samohybné pásové houfnice typ 2A31 Gvozdik, ráže 122 mm. Úřad z uvedených zbraní nekontroloval kanón typového označení 2A28, ráže 73 mm, vč. Y8394, který byl prodán do Anglie. Úřad uvedl, že kontrolované dělostřelecké zbraně nebylo možné pro jejich konstrukci, ráži a lafetaci v bojové technice znehodnotit postupem podle § 1 vyhlášky. Obecně pak konstatoval, že všechny zbraně byly znehodnoceny tak, aby bylo zabráněno jejich hlavní funkci – střelbě. Jelikož ale znehodnocené hlavní části zbraně nebyly spojeny s bojovou technikou nebo vlastní lafetou, mohlo dojít k zneužití těchto částí důležitých pro střelbu. V rozhodnutí ze dne 6. 1. 2006 správní orgán I. stupně uvedl k otázce zvoleného postupu při znehodnocování zbraní, že stěžovatel znehodnotil předmětné zbraně podle § 1 vyhlášky, ačkoli tento postup byl prioritně určen pro ruční zbraně, a proto měl stěžovatel vycházet z konstrukčních odlišností znehodnocovaných zbraní. Námitku ohledně nevymezení konkrétních postupů, které měla žalobkyně provést nad rámec § 1 vyhlášky, vypořádal tím, že předmětem znaleckého posudku Úřadu bylo posouzení konkrétního stavu znehodnocených zbraní a nikoli odborné posouzení vhodné technologie jejich znehodnocení. Ve znaleckém posudku ze dne 13. 4. 2006 vyhotoveném na základě zadání žalobkyně, posuzoval znalec z oboru výzbroj, zbraně, střelivo, výbušniny, balistika, zdali kanón 2A31 v samohybné houfnici 2S1 Gvozdik, ráže 122 mm; a kanón 2A28 v bojovém vozidle pěchoty BVP-1, ráže 73 mm, byly znehodnoceny v souladu s vyhláškou. U obou z nich došel k závěru, že tomu tak bylo a zbraně žalobkyně upravila takovým způsobem, že byly trvale střelby neschopné. Stěžovatel v rozhodnutí ze dne 18. 12. 2009 vycházel ze skutečnosti, že konstrukční odlišnosti předmětných zbraní byly natolik podstatné, že bylo nutné zkoumat, zdali bylo možné znehodnocení provést postupem podle § 1 vyhlášky, nebo bylo nutné schválení postupu Úřadem ve smyslu § 5 vyhlášky. Stěžovatel dospěl na základě znaleckého posudku Úřadu k závěru, že předmětné zbraně byly sice znehodnoceny, nikoli však dostatečným způsobem. Se žalobkyní se stěžovatel ztotožnil v závěru, že za zbraň nebylo možné považovat lafetu, vozidlo nebo zásobník. Postup podle § 1 vyhlášky přesto nepovažoval za zřetelně dostačující, protože některé zbraně byly natolik konstrukčně odlišné, že znehodnocení nebylo možné pro jejich povahu provést standardním postupem. Žalobkyně se navíc mohla v pochybnostech dotázat Úřadu. Stěžovatel dále uvedl, že se z uvedených důvodů neztotožnil se závěrem znaleckého posudku dodaného žalobkyní. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [14] Ačkoli stěžovatel brojí proti napadenému rozsudku celou řadou námitek, meritem sporu je posouzení správnosti názoru městského soudu, že stěžovatel ve svém rozhodnutí dostatečně neodůvodnil závěr, proč nepovažoval za možné znehodnocení předmětných zbraní postupem podle § 1 a násl. vyhlášky. [15] Podle § 3 odst. 1 písm. a) zákona o zbraních „[z]braně a střelivo se pro účely tohoto zákona rozdělují na zakázané zbraně, zakázané střelivo nebo zakázané doplňky zbraní – kategorie A (dále jen ,zbraně kategorie A‘)“. [16] Podle § 4 písm. a) bod 1 zákona o zbraních „[z]braněmi kategorie A jsou zbraně vojenské, s výjimkou pušek, samonabíjecích a opakovacích pušek, pistolí a revolverů, ověřených pro civilní použití, pokud podléhají ověřování podle zvláštního právního předpisu“. [17] Podle § 39 odst. 2 písm. a) zákona o zbraních „[d]ržitel zbrojní licence skupiny B nebo E je dále povinen při znehodnocování zbraně kategorie A, B nebo C nebo střeliva nebo výrobě jejich řezů dodržovat postup stanovený prováděcím právním předpisem nebo schválený [Úřadem], nelze-li postupovat podle postupu stanoveného prováděcím právním předpisem“. [18] Podle § 5 vyhlášky „[n]elze-li použít při znehodnocování zbraně, hlavní části zbraně, zakázaného doplňku zbraně, střeliva nebo výrobě jejich řezů postupy uvedené v § 1, 2, 3 nebo 4, předloží se žádost o schválení postupu při znehodnocování zbraně, hlavní části zbraně, zakázaného doplňku zbraně, střeliva nebo výrobě jejich řezů [Úřadu], ke které se přiloží a) návrh postupu obsahující seznam operací, použité zařízení, montážní a demontážní přípravky a materiál, b) výkresová dokumentace a c) zbraň, hlavní část zbraně, zakázaný doplněk zbraně nebo vzorek střeliva ve stavu před znehodnocením; pokud rozměry nebo hmotnost nedovolují jejich předložení, sdělí se dostupné místo jejich uložení“. [19] Podle bodu 24 části první přílohy zákona o zbraních je „[z]nehodnocená zbraň – střelná zbraň, která byla znehodnocena postupem stanoveným právním předpisem“. [20] Stěžovatel předně namítá, že právě samotné konstrukční odlišnosti dělostřeleckých zbraní měly být důvodem pro zvláštní postup podle § 5 vyhlášky; tato vyhláška totiž standardně vymezuje technologii pro znehodnocování ručních střelných zbraní. Nejvyšší správní soud se s tímto právním závěrem neztotožňuje. Znění zákona o zbraních je do značné míry ovlivněno harmonizací právní úpravy klasifikace a nakládání se zbraněmi na území členských států Evropské unie. Směrnice Rady 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní (dále jen „směrnice 91/477/EHS“) vymezovala v příloze I střelnou zbraň jako „[j]akýkoli předmět, jenž spadá do některé z následujících kategorií, s výjimkou těch předmětů, které definici odpovídají, ale byly z ní vyloučeny z důvodů uvedených v bodě III“. Jmenované dělení zbraní do kategorií (A – zakázané střelné zbraně, B – zbraně podléhající povolení, C – zbraně podléhající ohlášení a D – jiné střelné zbraně) transponoval zákonodárce do zákona o zbraních. Zatímco ale první skupina zbraní kategorie A byla ve směrnici vymezena jako „výbušné vojenské střely a odpalovací zařízení“, v zákoně o zbraních byla tato skupina rozšířena na pojem „zbraně vojenské“, které byly definovány podle bodu 17 části první přílohy zákona o zbraních jako „střelná zbraň, která je určena k vedení námořní, letecké nebo pozemní války“ (viz také srovnávací tabulka transpozice jednotlivých ustanovení v důvodové zprávě zákona o zbraních). Jelikož vyhláška byla vydána jako prováděcí předpis k zákonu o zbraních, jenž se v době údajného spáchání správního deliktu vztahoval na široký okruh vojenských zbraní, a vyhláška sama neobsahovala ustanovení vymezující zvláštní režim pro určité typy zbraní, jejímu režimu plně podléhalo i znehodnocení předmětných zbraní. Jinými slovy, předmětné zbraně měly být lege artis znehodnoceny běžným postupem podle § 1 až 4 vyhlášky, pokud nebylo zjištěno, že nebylo možné standardizovanou technologii znehodnocení v konkrétním případě použít, a tedy bylo nutné postupovat podle § 5 vyhlášky. Zda se jedná o variantu uvedenou v § 5 vyhlášky, je nutné řádně posoudit a odůvodnit dle okolností konkrétního případu. Například se může jednat o případy, v nichž nebude možné použít standardizovaný postup v důsledku toho, že předmětná zbraň nemá součásti, které dle § 1 vyhlášky mají být upraveny (nábojová komora, úderník, zápalník apod.), případně by provedení standardních úprav předepsaných v § 1 vyhlášky nebylo možné např. s ohledem na historickou hodnotu zbraně atd. [21] Nejvyšší správní soud má tedy za to, že aplikovatelnost § 5 vyhlášky je založena nemožností realizovat při znehodnocení zbraně postup dle § 1 vyhlášky (z důvodů technických, kulturních, ekonomických apod.), nikoli úsudkem Úřadu, že postup podle § 1 sice lze použít, avšak je nedostatečný. Opačný závěr nelze dovodit ani eurokonformním výkladem předmětných předpisů vycházejícím z Přílohy 1, bodu III písm. a) směrnice 91/477/EHS, kde jsou znehodnocené zbraně definovány tak, že byly „trvale znehodnoceny způsobem, který zajišťuje, že všechny hlavní části střelné zbraně jsou trvale nepoužitelné a není možné je jakkoli odstranit, nahradit nebo upravit za účelem uschopnění ke střelbě“. Předmětné ustanovení totiž v rozhodnou dobu (kdy měl být spáchán správní delikt) znělo takto: „byly trvale znehodnoceny užitím technologických postupů, které zaručí úřední subjekt nebo které tento subjekt uzná“. Ke zmíněné změně předmětného ustanovení došlo směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/51/ES, kterou se mění směrnice Rady 91/477/EHS o kontrole nabývání a držení zbraní (dále jen „směrnice 2008/51/ES“). Transpoziční lhůta směrnice 2008/51/ES přitom uplynula až 28. 7. 2010 (srov. čl. 2 odst. 1 této směrnice). Nejvyšší správní soud zcela respektuje ustálenou judikaturu Soudního dvora Evropské unie týkající se povinnosti soudů členských států vykládat vnitrostátní předpisy takovým způsobem, aby bylo dosaženo cílů stanovených směrnicemi (tzv. nepřímý účinek směrnic); takováto povinnost bezesporu vyplývá z článku 4 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii, respektive z článku 288 pododst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Povinnost přistoupit k takovému výkladu přitom může znamenat i přijetí výkladové varianty v neprospěch jedince a to i v případě, že se jedná o výklad vnitrostátního předpisu přijatého v době před vydáním příslušné směrnice (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 11. 1990, Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA, C-106/89, Recueil, s. I-04135). Povinnost přistoupit k takovému výkladu však má vnitrostátní soud zásadně v případech spadajících časově do období po uplynutí transpoziční lhůty směrnice. Před uplynutím transpoziční lhůty je takový výklad možný, není však povinností aplikujícího orgánu a jeho přípustnost závisí na vnitrostátním právu (srov. Grabitz, E.; Hilf, M. Das Recht der Europäischen Union, Kommentar. III. Band. München: C. H. Beck, 2005, Rn. 153). Tento výklad potvrdil velký senát Soudního dvora v rozsudku ze dne 4. 7. 2006, Konstantinos Adeneler a další proti Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG), C-212/04, Sb. rozh., s. I-6057. Před uplynutím transpoziční lhůty, a to od data účinnosti směrnice, jsou soudy členských států pouze povinny zdržet se v co největším možném rozsahu výkladu vnitrostátního práva, který by mohl vážně ohrozit dosažení cíle sledovaného směrnicí po uplynutí lhůty pro její provedení (srov. bod 123 tohoto rozsudku). [22] Při posouzení toho, zda lze výklad zákona o zbraních konformní se směrnicí 2008/51/ES v předmětném případě aplikovat, je třeba vycházet zejména z toho, že se jedná o správní trestání, v rámci něhož je třeba přiměřeně aplikovat ústavní záruky spravedlivého procesu v trestních věcech vyžadované články 6 a 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a články 39 a 40 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II. ÚS 788/02, č. 38/2004 Sb. ÚS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2004, čj. 6 A 173/2002-33, č. 444/2005 Sb. NSS a navazující judikatura). Proto také je třeba aplikovat zásadu nullum crimen sine lege a zásadu, podle níž trestnost určitého skutku je třeba posuzovat podle právního stavu účinného v době jeho spáchání, pozdější úpravu je možné použít pouze, pokud je to ve prospěch obviněného (čl. 40 odst. 6 Listiny). K pozdější úpravě obsažené ve směrnici proto nelze přihlédnout za situace, kdy byl údajný delikt spáchán v době před uplynutím transpoziční lhůty a bylo by to v neprospěch trestaného subjektu, jako v tomto případě. Nejvyšší správní soud v této souvislosti pro úplnost poznamenává, že ani definici znehodnocení zbraně obsaženou v Protokolu proti nedovolené výrobě střelných zbraní, jejich součástí a dílů a střeliva a proti obchodování s nimi, doplňujícím Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu (č. 76/2013 Sb. m. s.), podle níž byla výše uvedeným způsobem upravena definice znehodnocení zbraně směrnicí 2008/51/ES, nelze na posuzovanou věc aplikovat, neboť tento protokol je pro Českou republiku i pro Evropskou unii závazný teprve od roku 2013, resp. 2014(srov. Status of Ratification dle informací na https://treaties.un.org). [23] Rozhodnutí stěžovatele vycházelo ze znaleckého posudku Úřadu, ačkoli nebylo zcela v souladu s veškerými jeho závěry. Stěžovatel se ztotožnil se závěry Úřadu, že zbraně byly sice znehodnoceny pro střelbu, ale nebylo zabráněno možnému zneužití lafet a bojové techniky. Dále v odůvodnění souhlasil se žalobkyní, že lafetu či vozidlo není možné považovat za zbraň, a pochybení ve zvolení nesprávné technologie znehodnocování spatřoval ve skutečnosti, že „některé zbraně, zejména svou konstrukcí a ráží jsou s ohledem na jejich závěry, spouštěcí ústrojí a nábojové komory, nabíjecí a podávací ústrojí oproti jiným zbraním stejné kategorie natolik specifické, že nelze provést jejich znehodnocení podle § 1 vyhlášky“. Citovaná část odůvodnění ale neobsahuje žádné konkrétní důvody, proč znehodnocení i konstrukčně specifické zbraně (tj. zbraní posuzovaných v této věci) nemohlo být provedeno standardním postupem podle § 1 vyhlášky. Stěžovatel se proto řádně nevypořádal s požadavkem předchozího zrušovacího rozsudku městského soudu ze dne 30. 4. 2009, čj. 6 Ca 219/2006-58, podle něhož se měl zabývat otázkou, zdali bylo možné předmětné zbraně znehodnotit konkrétními postupy podle § 1 vyhlášky. Jelikož z rozhodnutí stěžovatele nebylo zřejmé, proč nemohla žalobkyně znehodnotit konkrétní posuzované zbraně postupem podle § 1 vyhlášky, městský soud správně dovodil jeho nepřezkoumatelnost. [24] Vyhláška v § 5 nevymezuje žádné konkrétní postupy a pouze upřesňuje požadavky na znehodnocování zbraní podle § 39 odst. 2 písm. a) zákona o zbraních. Zákonodárce v citovaném zákoně poskytl Úřadu pravomoc rozhodovat o způsobu znehodnocení v případech, když není možno použít při znehodnocení zbraně postup stanovený vyhláškou v § 1. Porušení standardního (§ 1 až 4 vyhlášky) i schváleného postupu (§ 5 vyhlášky) je správním deliktem (§ 76 zákona o zbraních). Jelikož je Úřadu svěřena garance technologického postupu znehodnocování zbraní, fakticky tak disponuje pravomocí dotvářet skutkové podstaty správních deliktů – porušení postupu při znehodnocování zbraní. Takovou pravomoc má Úřad ovšem pouze v případě zbraní, které není možné znehodnotit postupem dle vyhlášky. [25] Namítá-li stěžovatel, aby zhojil nedostatky odůvodnění svého rozhodnutí, že je žalobkyně v oblasti zbraní odborníkem a že měla sama uznat znehodnocování zbraní postupem podle § 1 vyhlášky za nevhodné, nepovažuje Nejvyšší správní soud tuto námitku za důvodnou. Základním principem veřejné moci je její realizace na základě, způsobem a v mezích zákona (srovnej čl. 2 odst. 2 Listiny a § 2 odst. 2 správního řádu) a naopak výkon soukromých práv je v zásadě svobodný a omezený toliko zákonnými mantinely (čl. 2 odst. 3 Listiny). Zdejšímu soudu v tuto chvíli nepřísluší věcně posuzovat, zda u předmětných zbraní bylo možno postupovat při jejich znehodnocení podle § 1 vyhlášky. Bylo však povinností stěžovatele řádně odůvodnit opačný závěr. Nedodržením požadavku řádného odůvodnění totiž stěžovatel porušil zásadu zákazu libovůle, která vyžaduje, aby každé rozhodnutí veřejné moci bylo řádně, logicky a při zohlednění okolností konkrétního případu odůvodněno. Dle judikatury Ústavního soudu (viz např. nálezy ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, č. 85/1997 Sb. ÚS a ze dne 21. 10. 2004, sp. zn. II. ÚS 686/02, č. 155/2004 Sb. ÚS) je jedním z principů, představujícím součást práva na řádný proces a vylučujícím libovůli při rozhodování, i povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním soudnictví srov. § 54 odst. 2 s. ř. s.). Z odůvodnění tak musí vyplývat vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Nepřezkoumatelné rozhodnutí nedává dostatečné záruky pro to, že nebylo vydáno v důsledku libovůle a způsobem porušujícím ústavně zaručené právo na spravedlivý proces. [26] Z rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 13. 3. 2013, čj. 52 A 73/2012-49, č. 2865/2013 Sb. NSS, vyplývá závěr, že relevantním kritériem pro posouzení řádného znehodnocení zbraně je dodržení předepsaného postupu: „Správní delikt je tudíž spáchán jakýmkoliv nedodržením postupu znehodnocování zbraní stanoveným prováděcím právním předpisem, aniž by bylo nutno zkoumat, zda zvolený postup, byť odporující právní úpravě, naplňuje či nenaplňuje účel zákona o zbraních. Jinými slovy řečeno, každé nedodržení stanoveného postupu je třeba posoudit jako správní delikt.“ Naopak stěžovatel se v nyní projednávané věci zaměřil na výsledek znehodnocování předmětných zbraní bez toho, aby sám popsal správný postup dle vyhlášky a upozornil na případné odchylky žalobkyní zvolené technologie. [27] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou týkající se lafet a bojových vozidel. Úřad ve znaleckém posudku posoudil lafety a bojová vozidla tak, že tyto části zbraní považoval za neznehodnocené, což umožňovalo jejich další využít. Stěžovatel tuto skutečnost ve svém rozhodnutí zmínil, ale za důvod zamítnutí odvolání žalobkyně spatřoval konstrukční provedení předmětných zbraní. Navíc lafety, bojová vozidla a zásobníky výslovně nepovažoval za zbraně. Jestliže nyní stěžovatel v kasační stížnosti uvádí námitky ve prospěch závěru, že lafety a bojová vozidla byly důvodem pro postup podle § 5 vyhlášky, jsou tyto námitky vyloučeny z věcného přezkumu. Není totiž možné, aby správní orgán novými, byť i rozumnými, argumenty v kasační stížnosti zhojil vady rozhodnutí, které bylo z vážných důvodů uznáno za nepřezkoumatelné. Ze stejného důvodu se soud nezabýval ani otázkou výkladu pojmu „mechanizmy umožňující střelbu“ v § 1 odst. 1 písm. a) vyhlášky. Pouze pro úplnost je možné doplnit, že pokud stěžovatel nyní dovozuje, že lafeta je u dělostřeleckých zbraní mechanismem umožňujícím střelbu, s nímž má být naloženo dle § 1 odst. 1 písm. a) vyhlášky, vlastně tím uznává, že na předmětné zbraně postup podle § 1 vyhlášky bylo možné použít. Tím více je ale zdůrazněna neujasněnost skutkových zjištění a právního hodnocení případu ze strany stěžovatele, která byla důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. [28] Stejný postoj zaujímá Nejvyšší správní soud i k námitkám odkazujícím na sdělení č. 94/2003 Sb. Ministerstva zahraničních věcí o přijetí Smlouvy o konvenčních ozbrojených silách v Evropě, zákona č. 310/2006 Sb., o nakládání s bezpečnostním materiálem, a jeho novější verze zákona č. 229/2013 Sb. Je třeba konstatovat, že ustanovení Smlouvy o konvenčních ozbrojených silách v Evropě se na posuzovanou věc nepoužijí, neboť ta upravuje pouze povinnosti států při snižování počtu v ní uvedené vojenské výzbroje na úroveň stanovenou v této smlouvě, nikoli povinnosti jednotlivců při nakládání se zbraněmi. Zákon č. 310/2006 Sb. ani zákon č. 229/2013 Sb. nelze na tuto věc použít z důvodu jejich časové působnosti, přičemž nelze konstatovat, že by použití těchto předpisů bylo pro žalobkyni výhodnější. [29] Nejvyšší správní soud nerozporuje zjevnou odlišnost dělostřeleckých zbraní od ručních palných zbraní a nepopírá význam této typologie zbraní. Stěžovatel v rozhodnutí ale neuvedl konkrétní důvody, proč nemohlo být znehodnocení dělostřeleckých zbraní (i přes jejich specifičnost) provedeno postupem podle § 1 vyhlášky, což nelze dovodit toliko obecným odkazem na jejich konstrukční odlišnost. Městský soud proto dospěl ke správnému závěru, když rozhodnutí stěžovatele jako nepřezkoumatelné zrušil. [30] Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožnil s městským soudem v závěrech, že stěžovatel zatížil dále svoje rozhodnutí nepřezkoumatelností, když se nedostatečně vypořádal se znaleckým posudkem doloženým žalobkyní. Stěžovatel pouze konstatoval, že se s jeho závěrem o možnosti znehodnocení předmětných zbraní postupem podle § 1 vyhlášky neztotožňuje pro důvody uvedené v jiných částech svého rozhodnutí, které byly ale samy o sobě nepřezkoumatelné (srovnej výše). Zároveň stěžovatel uložil žalobkyni pokutu za správní delikt porušení § 39 odst. 2 písm. a) a b) zákona o zbraních spočívající v nedodržení postupu znehodnocení u osmi zbraní, ačkoli kanón typového označení 2A28, ráže 73 mm, vč. Y8394, prodaný do Anglie (zbraň č. 7), nebyl předmětem posudku Úřadu a stěžovatel nikde neuvedl, z čeho dovodil nesprávnost jeho znehodnocení. *) S účinností od 28. 7. 2008 změněna směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/51/ES.

decision_1374.txt

(Poznámka redakce ASPI: zrušeno nálezem I. ÚS 3930/14 - 1 ze dne 16. června 2015) k § 16a odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb. k § 79 soudního řádu správního Žalobce je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti, tj. podat stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s. i v případě, že se domáhá ochrany proti nečinnosti správního orgánu poté, co soud původní rozhodnutí povinného subjektu o žádosti o informace zrušil. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2014, čj. 3 As 26/2014-62) Prejudikatura: č. 1683/2008 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost Seznam.cz proti společnosti s ručením omezeným CHAPS o žádost o informace, o kasační stížnosti žalované. Žalobkyně podala dne 21. 11. 2011 u žalované žádost o poskytnutí informací – kompletních a aktualizovaných zdrojových dat celostátního informačního systému o jízdních řádech. Ve své žádosti uvedla, že se již dříve s obdobnou žádostí o kompletní aktualizované údaje ve zdrojových formátech obrátila na Ministerstvo dopravy, které jí sice informace poskytlo, nikoli však v požadovaném formátu. Svůj postup odůvodnilo tím, že nemá k těmto přenosovým souborům a výsledkům vlastní činnosti zpracovatele (žalované) přístup. Žalobkyně tak požadovala tyto informace po žalované, která byla na základě smlouvy uzavřené s Ministerstvem dopravy pověřena k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech podle § 17 odst. 2 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Žalovaná k této žádosti žalobkyni dne 9. 12. 2011 sdělila, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a požadované informace neposkytla. Žalobkyně se poté obrátila s odvoláním na Ministerstvo dopravy, které reagovalo přípisem ze dne 16. 1. 2012, v němž uvedlo, že žalovaná není povinným subjektem. V rozsudku ze dne 7. 6. 2013, čj. 62 A 26/2012-129, dospěl Krajský soud v Brně k závěru, že oba tyto přípisy žalované i Ministerstva dopravy jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., přičemž obě rozhodnutí zrušil a věc vrátil Ministerstvu dopravy k dalšímu řízení. V tomto rozsudku současně vyslovil názor, že žalovaná je povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Rozsudek nabyl právní moci dne 17. 6. 2013. Kasační stížnost žalované podanou proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 27. 9. 2013, čj. 5 As 57/2013-16, odmítl, neboť dospěl k závěru, že žalovaná nebyla účastníkem řízení, ze kterého vyšel napadený rozsudek, ani osobou zúčastněnou na daném řízení, a nebyla tudíž zjevně oprávněna k podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení zaujal názor, že v posuzované věci žalovaná vystupovala v pozici orgánu státu, a to správního orgánu I. stupně, jehož rozhodnutí bylo předmětem přezkumu žalovaného správního orgánu. Dne 6. 9. 2013 podala žalobkyně stížnost podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím na postup žalované při vyřizování její žádosti o poskytnutí informací ze dne 21. 11. 2011. Dne 29. 10. 2013 Ministerstvo dopravy přípisem žalobkyni sdělilo, že její stížnost byla podána po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 3 zákona, nelze o ní tudíž rozhodnout způsobem stanoveným v § 16a odst. 6 nebo 7 téhož zákona. Dne 11. 10. 2013 podala žalobkyně u krajského soudu žalobu na ochranu proti nečinnosti, jíž se domáhala, aby soud uložil žalované povinnost vyřídit její žádost o poskytnutí informací ze dne 21. 11. 2011. Krajský soud předně nepřisvědčil námitce žalované, že nebyla splněna jedna z podmínek řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 odst. 1 s. ř. s. Žalovaná tvrdila, že žalobkyně nevyčerpala prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti, neboť stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím podala teprve po marném uplynutí zákonem stanovené lhůty. Krajský soud uvedl, že za situace, kdy bylo zrušeno předchozí rozhodnutí žalované a rozhodnutí jí nadřízeného orgánu, na jejichž základě informace poskytnuta nebyla, nebylo možné v dalším řízení analogicky uplatnit lhůtu pro podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace stanovenou v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud zdůraznil, že zatímco v případě podání žádosti je okamžik určující počátek běhu této lhůty postaven najisto (odvíjí se od přijetí žádosti, popř. od jejího doplnění, což je vždy okamžik, o němž žadatel o poskytnutí informací musí mít povědomí), je problematické určit počátek běhu této lhůty a povědomí žadatele o jejím běhu za situace, kdy již bylo o věci soudem rozhodováno. Krajský soud uzavřel, že pro splnění podmínky řízení podle § 79 odst. 1 s. ř. s. postačilo, podala-li žalobkyně u nadřízeného orgánu žalované stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím před podáním žaloby. Při posouzení důvodnosti žaloby krajský soud dospěl k závěru, že žalovaná od nabytí právní moci rozsudku čj. 62 A 26/2012-129 nevyřídila žádost žalobkyně ze dne 21. 11. 2011 postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. neposkytla požadovanou informaci ani nevydala rozhodnutí v souvislosti s jejím neposkytnutím (o odmítnutí žádosti). Žalovaná byla tedy nečinná. Krajský soud jí proto rozsudkem ze dne 23. 1. 2014, čj. 62 A 85/2013-47, uložil, aby žádost žalobkyně vyřídila. Rozsudek krajského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že byly splněny procesní podmínky řízení, žaloba na ochranu proti nečinnosti byla podle stěžovatelky podána opožděně. Stěžovatelka uvedla, že jejím posledním úkonem ve vztahu k žádosti žalobkyně o informace bylo sdělení ze dne 9. 12. 2011 o tom, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejzazším datem pro poskytnutí informace byl přitom podle § 14 odst. 5 písm. d) téhož zákona den 6. 12. 2011. Žalobkyně podala žalobu na ochranu proti nečinnosti teprve dne 11. 10. 2013, tedy po uplynutí zákonem stanovené jednoleté lhůty. Stěžovatelka připomněla, že v důsledku nabytí právní moci zrušujícího rozsudku krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 nastala situace, že žádost žalobkyně ze dne 21. 11. 2011 nebyla vyřízena. Lhůty, které se pojí s nevyřízením žádosti o poskytnutí informací, však plynout nepřestaly. Marně tedy uplynula jak lhůta pro podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace dle § 16a odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, tak lhůta pro podání žaloby proti nečinnosti správního orgánu. Podle stěžovatelky měla žalobkyně po nabytí právní moci rozsudku krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129, v němž se uvádí, že stěžovatelka je osobou povinnou dle zákona o svobodném přístupu k informacím, podat novou žádost o poskytnutí informací. Stěžovatelka namítla, že krajský soud ve svém rozsudku neuvedl, který okamžik považuje za počátek běhu prekluzivní lhůty k podání žaloby na nečinnost, pouze bez bližšího odůvodnění konstatoval, že procesní podmínky pro rozhodování ve věci samé (§ 79, § 80 s. ř. s.) pokládá za splněné. Stěžovatelka dále uvedla, že i pokud by bylo uvažováno o tom, že právní mocí rozsudku krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129, tedy dnem 17. 6. 2013, došlo k jakési fikci opětovného podání žádosti žalobkyně ze dne 21. 11. 2011, měla by stěžovatelka na vyřízení žádosti opět lhůtu v délce 15 dnů. Uvedená lhůta by uplynula dne 2. 7. 2013, od tohoto data by běžela lhůta k podání stížnosti podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato lhůta by uplynula dne 1. 8. 2013. Pokud žalobkyně podala stížnost podle § 16a odst. 1 citovaného zákona až dne 6. 9. 2013, podala ji opožděně. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že by tento výklad šel významně k tíži žalobkyně. Připomněla, že rozsudkem krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 došlo nejen ke zrušení rozhodnutí Ministerstva dopravy a vrácení věci k novému projednání, ale i ke zrušení rozhodnutí stěžovatelky ze dne 9. 12. 2011. Následující krok v řízení tak musela učinit stěžovatelka, Ministerstvo dopravy by další kroky činilo až po případném podání odvolání. Žalobkyně proto nemohla důvodně očekávat jakýkoli postup Ministerstva dopravy. Stěžovatelka má navíc za to, že lhůta téměř měsíce a půl je dostatečně dlouhá pro to, aby se žalobkyně z důvodu procesní jistoty aktivně zajímala o další postup a případně uplatnila svou procesní obranu. Stěžovatelka poukázala i na to, že stížnost žalobkyně podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím vyřídilo Ministerstvo dopravy sdělením ze dne 29. 10. 2013 o tom, že stížnost byla podána po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 3 zákona. Podle stěžovatelky by bylo možné podat žalobu proti nečinnosti správního orgánu pouze v případě, kdy by Ministerstvo dopravy na podanou stížnost nijak nereagovalo. Odkázala zde na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti předně odmítla námitku stěžovatelky, že žaloba na ochranu proti nečinnosti byla podána po uplynutí lhůty stanovené v § 80 odst. 1 s. ř. s. Podle žalobkyně totiž stěžovatelka zcela opomíjí fakt, že pokud dne 9. 12. 2011 vydala (byť nezákonné) rozhodnutí, byla činná. Zabývat se v takovém případě nečinností či během lhůt pro uplatnění prostředků k ochraně proti nečinnosti je zcela nesmyslné. Žalobkyně nesouhlasí ani s námitkou stěžovatelky, že před podáním žaloby na nečinnost bezvýsledně nevyčerpala prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti. Podle žalobkyně nelze odvozovat počátek běhu lhůty pro podání stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím ode dne, kdy rozsudek krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 nabyl právní moci. Krajský soud totiž věc vrátil Ministerstvu dopravy, nikoli přímo stěžovatelce. Stěžovatelce by tak začala plynout patnáctidenní lhůta k vyřízení žádosti žalobkyně ve chvíli, kdy by ještě neměla povědomí o předmětném rozsudku a kdy by neměla k dispozici ani nezbytnou související spisovou dokumentaci. Zároveň je zcela zřejmé, že žalobkyně nevěděla ani nemohla vědět o tom, kterého dne došlo k předání spisové dokumentace mezi Ministerstvem dopravy a stěžovatelkou. Přípis Ministerstva dopravy ze dne 26. 6. 2013, jímž byl stěžovatelce zaslán rozsudek krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 (nikoli však související spisová dokumentace), obdržela žalobkyně teprve dne 18. 2. 2014, tedy více než čtyři měsíce po podání žaloby proti nečinnosti. Žalobkyně konečně namítla, že fakt, že Ministerstvo dopravy vyřídilo její stížnost podanou dle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím po podání žaloby na ochranu proti nečinnosti, nemá vliv na přijatelnost či důvodnost této žaloby. Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Brně zrušil a žalobu odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Stěžovatelka ve své kasační stížnosti zpochybnila jednak včasnost podané žaloby, jednak splnění podmínky řízení o žalobě spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany v rámci správního řízení. Nejvyšší správní soud vycházel ze skutkového stavu popsaného v napadeném rozsudku, neboť tento nebyl mezi účastníky sporný. Na základě těchto zjištění konstatoval Nejvyšší správní soud následující: Žalobkyně podala žádost o informace dne 21. 11. 2011, posledním dnem pro vyřízení žádosti byl podle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím den 6. 12. 2011. Lhůta pro podání žaloby na nečinnost stěžovatelky by tak (při její indolenci) marně uplynula dne 6. 12. 2012. Dne 9. 12. 2011 však stěžovatelka k žádosti žalobkyně sdělila, že není povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud přisvědčil závěru krajského soudu, že uvedené sdělení stěžovatelky skutečně představovalo faktické negativní správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelné soudem ve správním soudnictví. Lze tedy uzavřít, že tímto sdělením stěžovatelky ze dne 9. 12. 2011, které mělo povahu rozhodnutí o odmítnutí žádosti podle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím, byla žádost žalobkyně vyřízena. Stěžovatelka tak nebyla nadále nečinná. V důsledku toho, že byla rozsudkem krajského soudu čj. 62 A 26/2012-129 zrušena správní rozhodnutí obou stupňů, se stala žádost žalobkyně o informace opět nevyřízenou. Stěžovatelka byla proto povinna žádost znovu vyřídit. Ode dne právní moci zrušujícího rozsudku tak začala plynout nová lhůta pro vyřízení žádosti podle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím. Okamžik vyřízení žádosti totiž nepochybně nelze ponechat na libovůli správního orgánu ani v případě, kdy je povinen vyřídit žádost opětovně poté, co jeho původní rozhodnutí o žádosti o informace bylo soudem zrušeno. Nová lhůta pro vyřízení žádosti začala plynout bez ohledu na to, že stěžovatelka nemusela mít k okamžiku právní moci zrušujícího rozsudku vůbec povědomí o tomto rozsudku, či neměla k dispozici potřebnou spisovou dokumentaci. Ačkoli bylo účastníkem řízení o žalobě vedeného pod sp. zn. 62 A 26/2012, resp. žalovaným v tomto řízení, Ministerstvo dopravy, je podle Nejvyššího správního soudu podstatné, že uvedeným rozsudkem bylo zrušeno i rozhodnutí stěžovatelky o vyřízení žádosti žalobkyně o informace. Ministerstvo dopravy (jako účastník řízení o žalobě) tak bylo povinno zajistit, aby stěžovatelka jako správní orgán I. stupně mohla včas splnit povinnost podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Mělo ji tedy především včas informovat o pravomocném zrušení správních rozhodnutí obou stupňů. Teprve po uplynutí 15denní lhůty pro vyřízení žádosti začala běžet nová lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti. Názor stěžovatelky, že se i za této situace lhůta pro vyřízení žádosti o informace i lhůta pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti počítají od původního data zahájení řízení, tak nemůže obstát. Přijetí tohoto výkladu by znamenalo, že na straně jedné by se stěžovatelka před vydáním nového rozhodnutí o žádosti o informace ocitla po rozhodnutí krajského soudu v prodlení, neboť by objektivně nebyla schopna vyřídit žádost v zákonné lhůtě (v důsledku jejího uplynutí již v době před vydáním rozhodnutí původního), na straně druhé by byl ale účastník řízení v tomto stadiu řízení fakticky zcela zbaven soudní ochrany před případnou další nečinností správních orgánů, neboť lhůta pro podání žaloby podle § 79 s. ř. s. by již marně uplynula, a to ačkoli by mu nebylo možno vytýkat pasivitu v rámci předcházející fáze řízení. Takový výklad procesních předpisů by zcela evidentně směřoval proti smyslu soudní ochrany účastníků řízení před nečinností správního orgánu, a je proto nutno jej odmítnout. Na základě uvedeného Nejvyšší správní soud uzavřel, že žaloba na ochranu proti nečinnosti byla podána ve lhůtě stanovené v § 80 odst. 1 s. ř. s. Podle citovaného ustanovení lze žalobu „podat nejpozději do jednoho roku ode dne, kdy ve věci, v níž se žalobce domáhá ochrany, marně proběhla lhůta stanovená zvláštním zákonem pro vydání rozhodnutí nebo osvědčení“. Lhůta pro vyřízení žádosti žalobkyně začala plynout dne 18. 6. 2013, její konec připadl na den 2. 7. 2013. Lhůta pro podání žaloby na ochranu před nečinností správního orgánu tak započala svůj běh dne 3. 7. 2013 a skončila by dne 2. 7. 2014. Žaloba byla podána dne 11. 10. 2013, tedy včas. Co se týče splnění podmínky řízení spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředků ochrany v rámci správního řízení, uvážil Nejvyšší správní soud takto: Z hlediska systematiky soudního řádu správního je podmínka, podle níž žalobce musí nejprve bezvýsledně vyčerpat procesní prostředky nápravy, které má k dispozici ve správním řízení, vlastní celkové koncepci správního soudnictví a teleologicky vyjadřuje zásadu subsidiarity ve vztahu mezi veřejnou správou a činností správních soudů. Jejím účelem je předejít soudnímu řízení v případech, kdy lze dosáhnout nápravy přímo u správních orgánů. Tato zásada je v obecné rovině vyjádřena v § 5 s. ř. s. a pro jednotlivé typy žalob je upřesněna zejména v § 68 písm. a), § 79 odst. 1 a § 85 s. ř. s. Před použitím některého z typů žalob je tedy nutné nejprve vždy vyčerpat opravné prostředky nebo jiné procesní prostředky nápravy, které jsou k dispozici v řízení před správním orgánem (srov. také rozsudky soudu ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007-100, č. 1683/2008 Sb. NSS, ze dne 23. 3. 2009, čj. 2 Ans 1/2008-84, ze dne 4. 1. 2011, čj. 8 Ans 5/2010-43, či ze dne 10. 2. 2010, čj. 2 Ans 5/2009-59). V případě žaloby proti nečinnosti správního orgánu je takovým prostředkem v řízení podle informačního zákona stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2009, čj. 4 Ans 4/2009-86). Nejvyšší správní soud má za to, že žadatel je povinen vyčerpat prostředek ochrany proti nečinnosti, resp. podat stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace podle § 16a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, před podáním žaloby podle § 79 s. ř. s. i v případě, že se domáhá ochrany proti nečinnosti správního orgánu poté, co soud jeho původní rozhodnutí o žádosti o informace zrušil. I za této situace totiž stále existuje možnost, že bude nápravy dosaženo přímo u správních orgánů, a bude tak možné předejít soudnímu řízení. Nejvyšší správní soud současně zdůrazňuje, že využití možnosti ochrany před nečinností u správního orgánu předpokládá, že účastník bude respektovat zákonem stanovené požadavky pro uplatnění takového prostředku. Podle § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je stížnost nutno podat u povinného subjektu do 30 dnů ode dne uplynutí lhůty pro poskytnutí informace. Jak již bylo uvedeno výše, lhůta pro vyřízení žádosti žalobkyně o informace skončila dne 2. 7. 2013, následujícího dne začala běžet 30denní lhůta pro podání stížnosti na postup při vyřizování žádosti stanovená v § 16a odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato lhůta žalobkyni marně uplynula dne 1. 8. 2013, žalobkyně podala stížnost teprve dne 6. 9. 2013. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že za této situace nebyl nadřízený orgán (Ministerstvo dopravy) povinen o stížnosti žalobkyně rozhodnout. Stížnost podanou po uplynutí lhůty stanovené v § 16a odst. 3 shora uvedeného zákona tudíž nelze považovat za řádné uplatnění prostředku na ochranu proti nečinnosti ve smyslu § 79 s. ř. s. Nejvyšší správní soud dodává, že pokud měla žalobkyně zájem na rychlosti řízení, bylo namístě, aby se o počátek běhu lhůty k vyřízení své žádosti o informace včas zajímala. Délka lhůt pro vyřízení žádosti i pro podání samotné stížnosti podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím nepochybně umožňovala, aby mohla žalobkyně tento prostředek ochrany před nečinností včas uplatnit. Nejvyšší správní soud tedy uzavřel, že v projednávané věci nebyla splněna podmínka řízení o ochraně proti nečinnosti správního orgánu spočívající v bezvýsledném vyčerpání prostředku ochrany před nečinností daného zákonem o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud tak pochybil, když žalobu věcně projednal, neboť ji měl podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítnout.

decision_1375.txt

k § 23 odst. 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách*) (v textu jen „ZVZ“) Jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 6 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, lze použít pouze za kumulativního splnění těchto tří podmínek: 1. musí se jednat o veřejnou zakázku na služby, určujícím je přitom samotný předmět – věcný charakter poptávaného plnění; 2. k jejímu zadávání musí docházet v návaznosti na soutěž o návrh; návaznost na soutěž o návrh musí být přitom vykládána ve smyslu přímého funkčního vztahu mezi soutěží o návrh a navazující veřejnou zakázkou; 3. již v soutěži o návrh muselo být stanoveno pravidlo, podle něhož bude (navazující) veřejná zakázka zadána vybranému účastníkovi nebo jednomu z vybraných účastníků této soutěže, přitom se muselo jednat o pravidlo stanovené důvodně; nestačí tedy, že zadavatel v podmínkách soutěže o návrh pouze formálně stanoví, že navazující veřejná zakázka bude realizována vítězem soutěže o návrh, nýbrž i z věcného hlediska musí vítězství v soutěži o návrh nutně předurčovat realizátora plnění, které je předmětem na soutěž o návrh navazující veřejné zakázky. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 10. 2013, čj. 62 Af 48/2012-160)**) Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 2003, Komise proti Německu (C-20/01 a C-28/01); ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii (C-385/02, Sb. rozh., s. I-08121), a ze dne 14. 10. 2004, Komise proti Francii (C-340/02, Sb. rozh., s. I-09845). Věc: Akciová společnost Zdravotnický holding Královéhradeckého kraje proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty. Žalovaný uložil rozhodnutím ze dne 9. 9. 2011 žalobkyni pokutu ve výši 500 000 Kč. Dne 20. 3. 2012 pak žalovaný zamítnul rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí I. stupně. Žalovaný rozhodl, že se žalobkyně coby zadavatelka dopustila správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. a) ZVZ tím, že nedodržela postup stanovený v § 21 odst. 2 ZVZ, jelikož veřejnou zakázku zadala v jednacím řízení bez uveřejnění, aniž by k tomu byly splněny podmínky stanovené v § 23 ZVZ, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. S vybraným uchazečem byla dne 24. 10. 2008 uzavřena smlouva na plnění této veřejné zakázky. U žalobkyně nejprve proběhla soutěž o návrh, která jednacímu řízení, jež bylo předmětem nyní posuzované věci, předcházela. Předmětem bylo zavedení systému jednotného zpracování obrazové informace PACS (Picture Archiving and Communication System – systém pro správu, archivaci a přenos snímků z digitálních zobrazovacích systémů) v rámci zdravotnických zařízení zřizovaných žalobkyní. Každé zdravotnické zařízení mělo být vybaveno modalitami, které poskytují digitální obrazové informace ve formátu DICOM (Digital Image and Communication in Medicine – univerzální formát pro ukládání obrazů PACS a přenosový formát) 3.0 (SEND, STORE, Quer/Retrive, PRINT). V navazujícím jednacím řízení bez uveřejnění pak žalobkyně uzavřela s vybraným uchazečem smlouvu o dílo na dodávku a montáž zdravotnické technologie včetně počítačové technologie, dopravu a zaškolení obsluhy při „Rozšíření vybavení a propojení RDG pracovišť nemocnic ZHKHK“. V řízení před žalovaným byla klíčovou otázkou možnost aplikace § 23 odst. 6 ZVZ, tedy možnost kontrahovat navazující plnění v jednacím řízení bez uveřejnění. Podstata závěru žalovaného je založena na rozboru podmínky, podle níž lze takto kontrahovat plnění „v návaznosti na soutěž o návrh“, což podle žalovaného splněno nebylo, a proto žalobkyně nemohla užít jednacího řízení bez uveřejnění. V případě zdravotnických přístrojů jde podle žalovaného o běžné, byť specializované zboží, jež bylo možno poptávat po různých subjektech, což dokládal i seznam subdodavatelů, jejichž prostřednictvím vybraný uchazeč realizoval nejen dodávky přístrojů. I systém PACS, který podle technického popisu předmětu plnění měl být realizován prostřednictvím subdodavatele, neměl být realizován vybraným uchazečem. Podle žalovaného je tak zjevné, že vybraný uchazeč nedotvářel původní navržené řešení, a že tedy neexistovala nutnost zadat veřejnou zakázku vybranému uchazeči. Žádný opačný argument žalobkyně podle žalovaného neuváděla ani ve správním řízení. Při realizaci veřejné zakázky na dodávky či služby související s požadovaným systémem, v konkrétním šetřeném případě se systémem PACS, měla tedy žalobkyně podle žalovaného postupovat standardním způsobem, tj. zvolit formu zadávacího řízení podle předpokládané hodnoty veřejné zakázky. Proti rozhodnutí II. stupně podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, v níž především odmítla žalovaným použitý restriktivní výklad § 23 odst. 6 ZVZ. Podle žalobkyně ani z textu samotného ZVZ, ani z textu příslušné směrnice, ani z judikatury Soudního dvora není zřetelný rozsah podmínek, které musí zadavatel naplnit, aby mohl veřejnou zakázku navazující na soutěž o návrh zadat v jednacím řízení bez uveřejnění. Tuto mezeru nelze podle žalobkyně interpretovat v neprospěch oprávněných osob; postup, kterým tak žalovaný učinil, je v rozporu s principem právní jistoty a důvěry v právo. Žalobkyně zakázku zadala v návaznosti na soutěž o návrh, podle jejíchž pravidel musela být veřejná zakázka zadána vybranému účastníkovi této soutěže, a tedy zákonné podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění byly splněny. Dále žalobkyně zpochybnila konkrétní úvahy, na základě nichž žalovaný dospěl k závěru o nemožnosti použít jednací řízení bez uveřejnění. Žalobkyně namítala, že předmětem veřejné zakázky zadávané v jednacím řízení bez uveřejnění v návaznosti na soutěž o návrh může být plnění, které je schopen realizovat výhradně předkladatel vítězného návrhu, nikoli takové plnění, které může být zajištěno jakýmkoli jiným dodavatelem; odmítla, že toto plnění musí spočívat v tvůrčím (ideovém) dopracování návrhu či projektu, jak dovodil žalovaný. Žalobkyně tedy odmítla podmínku „dopracování návrhu“; nic takového totiž Soudní dvůr ve věcech zmiňovaných žalovaným nejudikoval a tato podmínka neplyne ani ze ZVZ. Z věcí zmiňovaných žalovaným na věc právě posuzovanou dopadá pouze rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 10. 2004, Komise proti Francii, C-340/02, Sb. rozh., s. I-09845, ten však uvádí pouze podmínku zachování přímého funkčního vztahu mezi soutěží na určitý výkon s následnou veřejnou zakázkou. Nadto žalobkyně argumentovala tím, že s konceptem „funkčního vztahu“ se ztotožňuje, smyslem jí zvoleného postupu bylo hospodárné vynakládání veřejných prostředků a šetření práv účastníků právních vztahů. Jediným možným tu byl systém jediného odpovědného dodavatele a do prvního „otevřeného řízení“ (do soutěže o návrh) se mohl přihlásit kdokoli. Žalobkyně dále uvedla, že problematika žalovaným dovozené nutnosti „dopracování návrhů“ je odbornou otázkou, k jejímuž zodpovězení je třeba odborného posouzení, kterého žalovaný nemohl být schopen, a proto si musel odborné posouzení nechat zpracovat. Neučinil-li tak žalovaný, nezjistil dostatečně skutkový stav a jeho rozhodnutí ani z tohoto důvodu nemůže obstát. Nadto se žalovaný vůbec nevěnoval otázce řádného a zákonného provedení soutěže o návrh, která předcházela jednacímu řízení bez uveřejnění. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci (...) Podstatou projednávané věci je spor o právní posouzení, konkrétně spor žalobkyně a žalovaného o výklad výjimky (z jinak povinného „přísnějšího typu“ zadávacího řízení) pro použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 6 ZVZ. Podle uvedeného ustanovení „[v] jednacím řízení může bez uveřejnění zadavatel zadat veřejnou zakázku na služby v případě, jestliže je zadávána v návaznosti na soutěž o návrh, podle jejíchž pravidel musí být veřejná zakázka zadána vybranému účastníkovi nebo jednomu z vybraných účastníků této soutěže. V případě více vybraných účastníků soutěže o návrh je zadavatel povinen vyzvat k jednání v jednacím řízení bez uveřejnění všechny vybrané účastníky.“ Je-li sporu o výklad tohoto ustanovení, pak podstatným východiskem dalších úvah zdejšího soudu (především ve vztahu k prejudikatuře) je fakt, že uvedené ustanovení transponuje čl. 31 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/18/ES o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, podle kterého veřejní zadavatelé mohou zadávat své veřejné zakázky ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění oznámení o zakázce v případě veřejných zakázek na služby, pokud daná zakázka následuje po veřejné soutěži na určitý výkon a musí být podle platných pravidel zadána vítěznému účastníku nebo jednomu z vítězných účastníků; v případě více vítězných účastníků musí být k účasti na vyjednávání vyzvání všichni vítězní účastníci. Z právě uvedeného je patrno, že česká vnitrostátní úprava je věcně shodná s úpravou unijní. Za tohoto stavu lze bezpochyby při výkladu pravidel vyplývajících ze ZVZ aplikovat výklad, jaký zastává Soudní dvůr ve vztahu k pravidlům vyplývajícím ze směrnice 2004/18/ES. Tu je třeba zabývat se možností použít jednacího řízení bez uveřejnění v obecnější rovině i konkrétně ve vztahu k řízení navazujícímu na předchozí soutěž o návrh. Obecnější rovina je určující z pohledu aplikace pravidla, podle něhož je použití jednacího řízení bez uveřejnění jednou z výjimek z jinak povinného použití „otevřenějších“ zadávacích řízení – zásadně řízení otevřeného podle § 21 odst. 1 písm. a) ZVZ. Konkrétní rovina, bezprostředně ve vztahu k nyní posuzované věci, je pak dána naplněním konkrétních podmínek plynoucích z § 23 odst. 6 ZVZ. Pokud jde o obecnější rovinu, tu lze skutečně použít východiska Soudního dvora o potřebě restriktivního výkladu výjimky spočívající v možnosti použít jednací řízení bez uveřejnění, jak plyne z rozsudku ze dne 14. 9. 2004, Komise proti Itálii, C-385/02, Sb. rozh., s. I-08121. Přestože se v této věci Soudní dvůr nevyjadřoval ke stavu skutkově totožnému, jaký je ve věci právě posuzované, plyne z něj, že ustanovení (směrnic), která umožňují výjimky z pravidel zadávání veřejných zakázek (a za takovou výjimku v dané věci Soudní dvůr považoval právě „odklon“ od přísnějšího postupu formou jednání bez uveřejnění), musí být vykládána restriktivně, přitom důkazní břemeno ohledně existence výjimečných podmínek odůvodňujících aplikaci výjimky nese ten, kdo se jich dovolává (tj. zadavatel). Nadto i tuzemská rozhodovací praxe v případech podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění akcentuje potřebu jejich restriktivního výkladu. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 11. 2012, čj. 1 Afs 23/2012-102, z tohoto pojetí vycházel a konstatoval, že z druhů zadávacích řízení, které upravuje § 21 ZVZ, je jednací řízení bez uveřejnění v porovnání s ostatními postupy bezesporu postupem nejméně formalizovaným a nejméně kontrolovatelným (jedním z důvodů je např. skutečnost, že zadavatel v rámci tohoto postupu přímo oslovuje konkrétního zájemce bez jakkoliv formalizovaného výběru; dále je zadavatel oprávněn dohodnout s vyzvanými zájemci i jiné podmínky plnění veřejné zakázky, než které byly uvedeny ve výzvě k jednání či v zadávací dokumentaci apod.). I z takto podaného východiska je tedy důvodu vycházet. Toto východisko, které se stalo základem úvah žalovaného, ostatně ani žalobkyně žádnou konkrétní argumentací nezpochybňuje. Potřebou restriktivního výkladu podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění není tedy třeba se dále podrobněji zabývat; toto obecné východisko žalovaného je oprávněné. To však ještě k potvrzení správnosti napadeného rozhodnutí postačovat nemůže, neboť míra přísnosti výkladu podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění se tu nutně musí odvíjet od podmínek, které ZVZ v § 23 odst. 6 (stejně jako směrnice 2004/18/ES v čl. 31 odst. 3) pro případ řízení navazujícího na předchozí soutěž o návrh stanoví. V této otázce lze skutečně aplikovat právní názor obsažený v rozsudku Soudního dvora ve věci Komise proti Francii , který se týkal použití jednacího řízení bez uveřejnění po předchozí soutěži o návrh. Interpretují-li žalobce a žalovaný závěry pramenící z tohoto rozsudku odlišně a je-li tato odlišná interpretace klíčovou otázkou v jejich vzájemném sporu ohledně podmínek použití jednacího řízení bez uveřejnění v právě posuzované věci, pak je třeba předeslat, že v uvedené věci Soudního dvora se Komise domáhala, aby Soudní dvůr určil, že Francie nesplnila povinnosti, jež pro ni vyplývaly z tehdejší směrnice 92/50/EHS o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby, neboť Communauté urbaine du Mans (městská aglomerace Le Mans) nepřikročila při zadávání zakázky na studie, jejichž předmětem byla mimo jiné pomoc investorovi týkající se čističky odpadních vod v Chauvinie`re, ke zveřejnění vyhlášení zakázky v Úředním věstníku. Článek 11 odst. 3 písm. c) směrnice 92/50/EHS přitom upravoval stejné pravidlo, jaké vyplývá z čl. 31 odst. 3 pozdější směrnice 2004/18/ES i z § 23 odst. 6 ZVZ, tj. že zadavatelé mohou zadat veřejné zakázky na služby ve vyjednávacím řízení bez předchozího zveřejnění vyhlášení zakázky (mimo jiné tehdy), pokud musí být na základě daných pravidel zakázka zadána po pořádané veřejné soutěži na určitý výkon úspěšnému zájemci nebo jednomu z úspěšných zájemců. Právě výklad Soudního dvora podaný k čl. 11 odst. 3 směrnice 92/50/EHS je tedy dobře určující pro výklad § 23 odst. 6 ZVZ (a čl. 31 odst. 3 směrnice 2004/18/ES). Soudní dvůr (v bodu 38 rozsudku Komise proti Francii) uvedl, že toto ustanovení, které je výjimkou ze základního pravidla (Smlouvy), musí být vykládáno restriktivně a je na tom, kdo se ho hodlá dovolávat, aby prokázal, že je výjimka odůvodněna skutečně existujícími výjimečnými okolnostmi (odkázal přitom na prejudikaturu – rozsudek ze dne 10. 4. 2003, Komise proti Německu, C-20/01 a C-28/01). V bodech 40 a 41 rozsudku pak doplnil (a to je podle zdejšího soudu pro výklad § 23 odst. 6 ZVZ podstatné), že podmínky pro uplatnění výjimky upravené v čl. 11 odst. 3 písm. c) směrnice 92/50/EHS nebyly splněny, neboť ze znění tohoto ustanovení jasně vyplývá, že výjimka z povinnosti zveřejnit vyhlášení zakázky je možná, pouze pokud zadávaná zakázka následuje po pořádané veřejné soutěži a pokud musí být zadána úspěšnému zájemci nebo jednomu z úspěšných zájemců. Spojení „po pořádané veřejné soutěži na určitý výkon“ ve smyslu čl. 11 odst. 3 písm. c) směrnice 92/50/EHS (podle Soudního dvora) znamená, že musí být zachován přímý funkční vztah mezi veřejnou soutěží na určitý výkon a navazující zakázkou. Jelikož se (v tamní věci Soudního dvora) veřejná soutěž týkala první etapy a byla pořádána za účelem zadání zakázky vztahující se k této etapě, u zakázky z druhé etapy nelze mít za to, že následuje po pořádané veřejné soutěži. V bodu 42 rozsudku pak Soudní dvůr akcentoval, že klauzule ve vyhlášení (původní) zakázky stanoví pouze možnost, a nikoli povinnost, svěřit druhou etapu uchazeči úspěšnému ve veřejné soutěži týkající se etapy první. Nelze tudíž tvrdit, že zakázka vztahující se k druhé etapě musí být zadána úspěšnému uchazeči nebo jednomu z úspěšných uchazečů. Proto se výjimka z povinnosti zveřejnit vyhlášení zakázky upravená v čl. 11 odst. 3 písm. c) směrnice 92/50/EHS na projednávaný případ nepoužila. Jestliže tedy žalovaný podstatnou část své argumentace k nesplnění podmínek pro použití jednacího řízení bez uveřejnění opřel o úvahu, podle níž (souhrnně v bodu 21 napadeného rozhodnutí) by předmět veřejné zakázky, mohla-li by být zadávána v jednacím řízení bez uveřejnění, musel spočívat primárně v dopracování projektu nebo plánu, který zvítězil v předchozí soutěži o návrh, neboť to podle žalovaného plyne ze shora uvedeného rozsudku Soudního dvora ve věci Komise proti Francii, pak nejenže nejde o argumentaci, která by měla oporu v uvedeném rozsudku, ale především nejde o argumentaci, která by měla oporu v ZVZ či ve směrnici, která byla do ZVZ transponována. Jakákoli podmínka „dopracování projektu nebo plánu“ není obsažena ani v § 23 odst. 6 ZVZ, ani ji takto ve vztahu k věcně shodnému znění příslušné směrnice (92/50/EHS) nejudikoval Soudní dvůr; ten totiž uvedenou podmínku pro použití jednacího řízení bez uveřejnění pojímá jako zachování přímého funkčního vztahu mezi původní soutěží o návrh a navazujícím zadávacím řízením (v takovém případě totiž podle Soudního dvora navazující veřejná zakázka skutečně materiálně následuje po soutěži o návrh a fakticky musí být zadána vítězi soutěže o návrh). Zákonné podmínky pro použití jednacího řízení bez uveřejnění (§ 23 odst. 6 ZVZ) jsou následující: 1. jedná se o veřejnou zakázku na služby; 2. k jejímu zadávání dochází v návaznosti na soutěž o návrh; 3. již v soutěži o návrh bylo stanoveno pravidlo, podle něhož musí být (navazující) veřejná zakázka zadána vybranému účastníkovi nebo jednomu z vybraných účastníků této soutěže. O veřejnou zakázku na služby (první podmínka) jde v případech, které jsou pokryty § 10 ZVZ. Určujícím je přitom samotný předmět – věcný charakter poptávaného plnění. Je-li třeba zkoumat hranici mezi veřejnou zakázkou na dodávky a veřejnou zakázkou na služby (podle věcného charakteru plnění), pak o veřejnou zakázku na dodávky jde podle § 8 odst. 1 ZVZ v případě veřejné zakázky, „jejímž předmětem je pořízení věci (dále jen ,zboží‘), a to zejména formou koupě, koupě zboží na splátky, nájmu zboží nebo nájmu zboží s právem následné koupě (leasing)“; podle § 8 odst. 2 ZVZ je veřejnou zakázkou na dodávky „rovněž veřejná zakázka, jejímž předmětem je kromě pořízení zboží podle odstavce 1 rovněž poskytnutí služeb nebo stavebních prací spočívajících v umístění, montáži či uvedení takového zboží do provozu, nejedná-li se o zhotovení stavby, pokud tyto činnosti nejsou základním účelem veřejné zakázky, avšak jsou nezbytné ke splnění veřejné zakázky na dodávky“. O veřejnou zakázku na služby se pak podle § 10 odst. 1 ZVZ jedná v případě veřejné zakázky, „která není veřejnou zakázkou na dodávky nebo veřejnou zakázkou na stavební práce“, přitom podle § 10 odst. 2 písm. a) ZVZ platí, že veřejnou zakázkou na služby je „též veřejná zakázka, jejímž předmětem je kromě poskytnutí služeb rovněž poskytnutí dodávky podle § 8, pokud předpokládaná hodnota poskytovaných služeb je vyšší než předpokládaná hodnota poskytované dodávky“. Ke druhé podmínce z rozsudku Soudního dvora ve věci Komise proti Francii zdejší soud dovozuje, že návaznost na soutěž o návrh musí být vykládána ve smyslu přímého funkčního vztahu mezi soutěží o návrh a navazující veřejnou zakázkou. Ke třetí podmínce pak z rozsudku Soudního dvora ve věci Komise proti Francii zdejší soud dovozuje, že k jednacímu řízení bez uveřejnění lze přistoupit tehdy, pokud pravidlo, podle kterého navazující veřejná zakázka musí být zadána vítězi soutěže o návrh, je stanoveno již v podmínkách (pravidlech) původní soutěže o návrh, přitom jde o pravidlo stanovené důvodně (zakázka na soutěž o návrh věcně navazuje a s ohledem na charakter plnění, které je předmětem navazující veřejné zakázky, musí být zadána vítězi soutěže o návrh). Nestačí tedy, že zadavatel v podmínkách soutěže o návrh pouze formálně stanoví, že navazující veřejná zakázka bude realizována vítězem soutěže o návrh, nýbrž i z věcného hlediska musí vítězství v soutěži o návrh nutně předurčovat realizátora plnění, které je předmětem na soutěž o návrh navazující veřejné zakázky. První podmínka je tedy dána charakterem veřejné zakázky z pohledu jejího rozdělení na veřejné zakázky na dodávky, na služby a na stavební práce, zbylé dvě podmínky se nutně odvíjejí od přesného charakteru plnění, jež zadavatel poptával původní soutěží o návrh a navazujícím jednacím řízením bez uveřejnění. Ve vztahu k právě posuzované věci je tedy zapotřebí zkoumat, zda jsou všechny tři právě uvedené podmínky splněny, resp. zda se jimi žalovaný zabýval a zda je správně vyhodnotil. Pokud jde o splnění první podmínky (tj. že jde o veřejnou zakázku na služby), žalovaný skutkový stav shrnul tak, že v jednacím řízení bez uveřejnění, navazujícím na soutěž o návrh, žalobkyně uzavřela s vybraným uchazečem dne 24. 10. 2008 smlouvu o dílo. Z toho, že byla uzavřena smlouva o dílo, ovšem nelze ještě bez dalšího usuzovat, zda se jednalo o dodávky ve smyslu § 8 ZVZ či služby ve smyslu § 10 ZVZ (popř. o stavební práce podle § 9 ZVZ). Podstatný je charakter plnění, ve vztahu k němuž byl příslušný smluvní typ smlouvy použit. Žalovaný tento charakter plnění (souhrnně v bodu 6 napadeného rozhodnutí) popsal tak, že podle čl. 1 odst. 1 smlouvy o dílo se dílem rozumí „dodávka a montáž zdravotnické technologie včetně počítačové technologie, doprava a zaškolení obsluhy na zakázku ,Rozšíření vybavení a propojení RDG pracovišť nemocnic ZHKHK‘. Součástí takto specifikovaného ,díla‘ je oprávnění k výkonu práva užít počítačové programy PACS v rozsahu uvedeném v příloze č. 1 (oblast ,SW PACS‘) včetně dopravy, instalace, implementace a školení PACS s vyloučením práv dle § 12 odst. 4 a § 48 zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským.“ Podle přílohy č. 1 smlouvy o dílo jsou předmětem veřejné zakázky dodávky zde uvedených zdravotnických přístrojů, v členění dle konkrétního zdravotnického zařízení. V příloze č. 1 smlouvy o dílo je rozčleněna cena za uvedené přístroje na „cenu za zboží“ a cenu za „zprovoznění, zaškolení, zkušební provoz, dopravu, instalaci, zkoušky dlouhodobé stability a validace“, přičemž je uvedena celková cena za „dodávky“ ve výši 107 813 824 Kč bez DPH, dále 9 % DPH (zboží, instalace, zprovoznění) ve výši 8 543 175 Kč a 19 % DPH (zaškolení, zkušební provoz, doprava, zkoušky) ve výši 2 449 035 Kč. Celková cena za 1. etapu díla činí 118 806 034 Kč včetně 9 % a 19 % DPH. Dne 1. 6. 2009 uzavřela žalobkyně s vybraným uchazečem dohodu o narovnání práv a povinností ze smlouvy o dílo, které jsou v některých ohledech nejasné a sporné. Z článku III. dohody o narovnání vyplývá, že cena díla za 1. etapu je sjednána na 107 813 824 Kč bez DPH (118 806 034 Kč včetně DPH). Podle „preambule“ připojené k dohodě o narovnání práv a povinností je celková cena díla rozdělena do dvou částí na dodávky a služby. V „preambuli“ je dále uvedeno, že „vzhledem k povaze veřejné zakázky je převažující část plnění realizována formou služby, přičemž součástí ceny v rámci položky ,zprovoznění, zaškolení, zkušební provoz, doprava, instalace, zkoušky dlouhodobé stability, validace‘ je především vypracování návrhu vybavení jednotlivých pracovišť, zahrnující provedení odborné specifikace jednotlivých zařízení, a to jak radiodiagnostických a ultrazvukových přístrojů, tak částí HW a SW“. Z článku II. bodu 2 dohody o narovnání vyplývá, že pro 2. etapu díla je tato smlouva považována za smlouvu rámcovou, k jejímuž plnění je třeba samostatné dílčí smlouvy o dílo uzavřené v písemné formě mezi objednatelem (žalobkyní) a zhotovitelem (vybraným uchazečem). Částka fakturovaná za realizaci předmětu plnění veřejné zakázky vybraným uchazečem žalobkyni ve fakturách č. 12083876, č. 12090439, č. 12090775, č. 12091845 a č. 12092181 činila celkem 118 806 034 Kč včetně DPH. Na to žalovaný navázal úvahou, sumarizovanou v bodu 7 napadeného rozhodnutí, o potřebě restriktivního výkladu podmínek podle § 23 odst. 6 ZVZ (kterou v obecné rovině zdejší soud nezpochybňuje, jak je uvedeno shora), přitom ve vztahu k samotnému charakteru plnění se otázkou, zda se jednalo skutečně o veřejnou zakázku na služby, konkrétně nezabýval. Odkazoval na případy soutěží o návrh v oblastech architektonických či urbanistických a navazujících zadávacích řízení na stavební práce a na návrh řešení svozu odpadu a samotnou realizaci svozu odpadu, obojí však pouze obecně (zjevně v návaznosti na svoji dřívější rozhodovací praxi), bez vztahu k předmětu veřejné zakázky ve věci právě posuzované. Pokud pak v navazujícím bodu 8 napadeného rozhodnutí uzavřel, že v posuzované věci podmínky pro použití jednacího řízení (podle § 23 odst. 6 ZVZ) splněny nebyly, odůvodňoval to sice charakterem plnění, to však opět obecně sumarizoval jako „dodávka zdravotnických přístrojů, systému PACS a související činnosti“. Ani tu tedy nepostavil najisto, zda se v posuzované věci (ve věci veřejné zakázky, ohledně níž žalobkyně zvolila jednací řízení bez uveřejnění) jednalo vůbec o veřejnou zakázku na služby, ve vztahu k níž by mohlo být jednací řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 6 ZVZ využitelné. Ani implicitně nelze z napadeného (ani jemu předcházejícího) rozhodnutí seznat, zda žalovaný měl skutečně najisto postaveno, že se jedná o veřejnou zakázku na služby, neboť i v argumentaci o potřebě „dopracování původního návrhu“ (bez ohledu na to, že tuto podmínku zdejší soud za podmínku aplikace § 23 odst. 6 ZVZ nepokládá – viz shora) se vyjadřoval k nesplnění této podmínky ve vztahu k dodávkám hardware a k dodávkám zdravotnických přístrojů (jež mají být standardními hardwarovými výrobky), tedy zřejmě k „dodávkám“. Rovněž podpůrný argument seznamem subdodavatelů žalovaný používá ve vztahu k „dodávkám“ přístrojů. Nadto dovozuje-li žalovaný povinnost žalobkyně zadávat veřejnou zakázku v rámci skutečné soutěže (tedy nikoli v jednacím řízení bez uveřejnění), dovozuje to souhrnně ve vztahu k „dodávkám“ i „službám“. Konečně i v bodech 22 a 23 napadeného rozhodnutí hovoří o předmětu plnění nekonkrétně jako o „dodávkách a službách“ (ve smyslu ZVZ). Pokud žalovaný na jednání soudu k jeho dotazu dovozoval, že úvaha ohledně charakteru veřejné zakázky z toho pohledu, zda se jedná o „dodávky“ nebo o „služby“, je obsažena v bodech 47 a 52 rozhodnutí I. stupně, ani tam takovou úvahu zdejší soud nenalézá. Z toho nelze než dovodit, že splnění první ze tří shora uvedených podmínek pro aplikaci § 23 odst. 6 ZVZ (podmínky, že se jedná o veřejnou zakázku na služby) není v napadeném ani jemu předcházejícím rozhodnutí předmětem jakékoli úvahy; žalovaný se touto otázkou fakticky nezabýval, ačkoli měl a musel, neboť jde o jednu ze tří podmínek, jejichž splnění by přivodilo možnost jednacího řízení bez uveřejnění využít. Pokud by tato podmínka splněna nebyla, už z toho důvodu by bylo možno uzavřít, že žalobkyně jednací řízení podle § 23 odst. 6 ZVZ použít nemohla, neboť (shora vyjmenované tři) podmínky obsažené v § 23 odst. 6 ZVZ jsou podmínkami kumulativními. Pokud jde o druhou podmínku, kterou je „návaznost na soutěž o návrh“, k ní žalovaný argumentoval v tom směru, že „návaznost“ dána nebyla, neboť předmět veřejné zakázky nespočíval v dopracování projektu nebo plánu, který zvítězil v předchozí soutěži o návrh. Tuto podmínku, jak shora uvedeno, ovšem nezná ani § 23 odst. 6 ZVZ, ani ji takto coby podmínku výkladu „návaznosti“ nepostavil Soudní dvůr ve věci žalovaným zmiňované (Komise proti Francii). Posouzení přímého funkčního vztahu mezi výsledkem soutěže o návrh a plněním, jež na ni navazuje a jež je předmětem navazujícího jednacího řízení bez uveřejnění, se tedy neomezuje pouze na posouzení otázky, zda plnění, jež je předmětem navazující veřejné zakázky, „dopracovává“, či nikoli (byť zřejmě mohou nastat případy, kdy posléze požadované plnění bude původní plnění „dopracovávat“, není to ovšem znakem, který by měl být pro naplnění podmínky „funkčního vztahu“ jedině určujícím). Tato úvaha žalovaného tedy sama o sobě obstát nemůže, přitom neuvedl-li žalovaný ohledně nedostatku přímého funkčního vztahu obou plnění nic jiného, než že není splněn proto, že posléze poptávané plnění „nedopracovává“ původní návrh, i zde je třeba uzavřít, že ani druhou ze tří podmínek použití jednacího řízení bez uveřejnění podle § 23 odst. 6 ZVZ se žalovaný řádně nezabýval. Zákaz rozšiřujícího výkladu ve vztahu k podmínkám použití jednacího řízení bez uveřejnění (obecně ve vztahu k jakýmkoli jednacím řízením bez uveřejnění, a tedy i k tomu, jež má být realizováno za podmínek § 23 odst. 6 ZVZ) tedy žalovaný akcentoval správně. Taktéž správně žalovaný v obecné rovině vycházel z potřeby zkoumat existenci přímého funkčního vztahu mezi výsledkem původní soutěže o návrh a navazujícím plněním, jež je samostatnou veřejnou zakázkou. Správně rovněž žalovaný poukázal na nejednoznačnost pojmu „návaznost na soutěž o návrh“. Otázkou přímého funkčního vztahu, jež je pro vyslovení závěru o návaznosti posléze zadávaného plnění na soutěž o návrh otázkou klíčovou, se však žalovaný fakticky nezabýval. Vyjma (nesprávné) úvahy v tom směru, že návaznost je dána pouze v případě, kdy plnění, jež je předmětem navazující veřejné zakázky, „dopracovává“ soutěž o návrh, žalovaný nepodal žádnou konkrétní úvahu ohledně věcné provázanosti výsledku soutěže o návrh a předmětu navazujícího zadávacího řízení, tj. nezabýval se tím, nakolik lze na obě plnění nahlížet jako na celek, který je nutně realizovatelný pouze jedním dodavatelem. Nelze dát totiž zapravdu závěru žalovaného obsaženému v bodu 22 napadeného rozhodnutí, podle něhož byl „správně zkoumán“ obsah smlouvy o dílo. Žalovaný totiž pouze cituje ze smlouvy (a z jejích příloh), z faktur a ze seznamu subdodavatelů (podrobně od bodu 25 do bodu 38 rozhodnutí I. stupně, sumarizačně v bodech 6 a 22 až 24 napadeného rozhodnutí) a nehledě k tomu, že z těchto citací nedovozuje žádná podrobná skutková zjištění ohledně charakteru plnění (tj. zda jde o veřejnou zakázku na „dodávky“ nebo na „služby“), nedovozuje z nich ani žádná podrobná skutková zjištění ohledně samotného charakteru plnění původního (které bylo předmětem soutěže o návrh) ani plnění navazujícího (které bylo předmětem navazujícího jednacího řízení bez uveřejnění). Hovoří sice o tom, že dodávky jednotlivých přístrojů by mohlo realizovat více dodavatelů, věcně se však nevyjadřuje k tvrzení žalobkyně, že specifika celého plnění umožňují tyto dodávky realizovat pouze vítězem soutěže o návrh. Bez srozumitelně podaných skutkových zjištění logicky musí chybět i jakákoli skutková i právní argumentace jak ve vztahu k tomu, zda se v případě navazujícího plnění jednalo o „dodávky“ či „služby“, tak ve vztahu k tomu, nakolik lze či nelze plnění navazující stavět do přímého funkčního vztahu s plněním, jež bylo předmětem (a výsledkem) původní soutěže o návrh. Pokud tedy žalovaný argumentuje tím, jaké dodávky byly předmětem plnění veřejné zakázky (bod 23 napadeného rozhodnutí), pak z napadeného i jemu předcházejícího rozhodnutí je patrný pouze jejich výčet, nikoli srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení z pohledu věcného charakteru a nezbytné provázanosti s výsledkem původní soutěže o návrh. Pokud podle žalovaného neobstojí argumentace žalobkyně, že jednotlivé komponenty byly jen jednou součástí komplexního řešení navrženého v rámci předchozí soutěže o návrh (bod 23 napadeného rozhodnutí), pak ze žádné přezkoumatelné úvahy žalovaného neplyne, proč tomu tak není. Jestliže žalovaný dovozuje, že žalobkyně své tvrzení neopírá o žádné konkrétní argumenty, pak text na konci sedmé strany rozkladu žalobkyně je skutečně stejně obecným, jako tvrzení v žalobě (na konci sedmé a začátku osmé strany), a žádnou konkrétní argumentaci, která by mohla žalovaného a zdejší soud přesvědčit o nezbytnosti plnění, které bylo předmětem jednacího řízení bez uveřejnění, toliko vítězem soutěže o návrh (což by mohlo vést k závěru o naplnění druhé a třetí ze shora uvedených tří podmínek), tedy žalobkyně skutečně nepřinesla ani žalovanému, ani zdejšímu soudu. Nutno však uvést, že pokud žalovaný tuto otázku nepokládal za nosnou, její neplnění nikterak neargumentoval a o její nesplnění svůj závěr o nemožnosti použití jednacího řízení bez uveřejnění konkrétně neopíral, nebylo, k čemu by se měla žalobkyně v konkrétnější míře vyjadřovat, resp. jaké pochyby žalovaného by měla svojí konkrétnější argumentací rozptylovat. Ostatně ani vyzvána k tomu žalovaným nebyla (a má logiku, že vyzvána být ani nemohla, když tuto otázku žalovaný za nosnou nepokládal). Jde-li však o jednu z nosných otázek, pak jestliže žalobkyně v návaznosti na své tvrzení už v průběhu správního řízení poukazovala na potřebu odborného posouzení souvislostí, které mělo tuto jeho argumentaci potvrdit, bylo na žalovaném, aby žalobkyni ke konkretizaci její verze o konkrétní přímé funkční souvislosti vyzval, aby ji pak mohl kvalifikovaně (a třeba i za použití externích odborných analýz, nemá-li k posouzení této otázky dostatečných odborných znalostí) a srozumitelně vypořádat. Jinými slovy žalovaný musel dát žalobkyni prostor k tomu, aby svoje důkazní břemeno ohledně splnění podmínek pro aplikaci § 23 odst. 6 ZVZ unesla, tedy musel jí dát prostor k tomu, aby konkrétní skutkové okolnosti, z nichž by pramenilo splnění přímé funkční souvislosti, žalovanému tvrdila a mohla označit důkazy k prokázání těchto svých tvrzení, to vše přitom v dostatečné míře konkrétnosti. Nehledě k právě uvedenému nelze opomenout, že odmítnutí veškeré argumentace žalobkyně k provázanosti obou plnění bylo založeno na (nesprávném) závěru žalovaného, že plnění navazující veřejné zakázky „nedotvářelo“ původní návrh (viz shora); proto ani z tohoto pohledu nemůže obstát. Je sice pravdou, že je vždy na zadavateli, který se hodlá použitelnosti jednacího řízení bez uveřejnění dovolávat, aby prokázal, že je výjimka odůvodněna skutečně existujícími výjimečnými okolnostmi, ale žalobkyně potřebou jednoho dodavatele argumentovala (ve třetím a čtvrtém odstavci na sedmé straně rozkladu) a bylo na žalovaném, aby se touto otázkou korektně zabýval. Neučinil-li tak a je-li i ze žalovaným sumarizovaného plnění, jež bylo předmětem navazující veřejné zakázky, patrno, že jde o dodávky i o služby, nemůže bez jakékoli bližší argumentace, z níž by plynula míra provázanosti plnění, obstát obecný závěr žalovaného, podle něhož v případě zdravotnických přístrojů jde o běžné, byť specializované zboží, jež bylo lze poptávat po různých dodavatelích. Není tedy najisto postaveno, co konkrétně bylo výsledkem původní soutěže o návrh a nakolik s ním bylo navazující plnění, jež zjevně nespočívalo v pouhých izolovaných dodávkách, přímo funkčně provázáno. Teprve bylo-li by to najisto postaveno, lze odpovědět na otázku související se splněním třetí podmínky, a sice zda již v soutěži o návrh bylo důvodně stanoveno pravidlo, podle něhož musí být (navazující) veřejná zakázka zadána vybranému účastníkovi soutěže o návrh. Ze shora uvedeného tedy plyne, že je třeba dát žalobkyni zapravdu v tom, že žalovaný svůj závěr postavil na nesprávném východisku, že plnění, které je předmětem veřejné zakázky navazující na předchozí soutěž o návrh, má-li být využito § 23 odst. 6 ZVZ, musí být vždy tvůrčím (ideovým) dopracováním návrhu, či projektu. Rovněž je třeba dát žalobkyni zapravdu v tom, že podmínku přímého funkčního vztahu navazujícího plnění a původní soutěže o návrh nelze omezovat pouze na „dotváření“, jak dovodil žalovaný. Závěr žalovaného ohledně nedostatku přímého funkčního vztahu není založen na srozumitelně podaných skutkových zjištěních, jež by měla oporu ve správním spise a jež by byla následně předmětem konkrétních úvah, a žalobkyni je tedy třeba dát zapravdu i v tom, že napadené rozhodnutí trpí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. (...) *) S účinností od 15. 9. 2010 byl § 23 odst. 6 změněn zákonem č. 179/2010 Sb. **) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 13. 11. 2014, čj. 9 Afs 93/2013-32.

decision_1376.txt

k § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší)*), ve znění zákona č. 385/2005 Sb. (v textu jen „zákon o ochraně ovzduší z roku 2002“) k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. I. Nevydání akčního plánu obsahujícího přehled krátkodobých opatření pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší (§ 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší) může být podle okolností nezákonným zásahem. II. Proti nezákonnému zásahu (nevydání akčního plánu obsahujícího přehled krátkodobých opatření pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší podle § 7 odst. 11 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší), spočívajícímu v nečinnosti správního orgánu jiného charakteru než nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, může ten, kdo tvrdí, že nevydáním akčního plánu bylo nezákonně zasaženo do jeho subjektivních veřejných práv (typicky práva na to, aby žil v ovzduší znečištěném toliko v přípustné míře), brojit žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2014, čj. 2 As 127/2014-32) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS, č. 735/2006 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 30. 5. 1991, Komise proti Německu (C-361/88, Recueil, s. I-2567), ze dne 30. 5. 1991, Komise proti Německu (C-59/89, Recueil, s. I-2607), ze dne 24. 10. 1996, Kraaijeveld a další (C-72/95, Recueil, s. I-5403), ze dne 7. 9. 2004, Waddenvereniging a Vogelsbeschermingvereniging (C-127/02, Sb. rozh., s. I-7405), ze dne 25. 7. 2008, Dieter Janecek proti Freistaat Bayern (C-237/07, Sb. rozh., s. I-6221). Věc: a) Pavla S. a b) Vladimír B. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. Rozsudkem ze dne 19. 6. 2014, čj. 22 A 182/2011-61, zamítl Krajský soud v Ostravě žalobu, kterou žalobci podali proti nezákonnému zásahu žalovaného, který spatřovali v tom, že žalovaný přes dlouhodobě špatnou kvalitu ovzduší nevypracoval a nevydal akční plán podle § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002 pro územní oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší – městského obvodu Ostrava Radvanice a Bartovice. Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku dospěl k závěru, že zásah může obecně spočívat i v nečinnostním jednání a také že stěžovatelé nepochybně byli zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, jak konkrétně a přesvědčivě vyložili v žalobě ve vztahu k právu na příznivé životní prostředí, na ochranu zdraví, na ochranu soukromého a rodinného života a vlastnickému právu. Akční plán měl být vypracován pro oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší, tedy pro území v rámci zóny nebo aglomerace, kde je překročena hodnota imisního limitu u jedné nebo více znečišťujících látek. Neměl tedy být směřován vůči stěžovatelům jako konkrétním osobám, naopak se jednalo o abstraktní akt s neurčitým okruhem adresátů. V tomto směru krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2011, čj. 6 Aps 2/2011-197, z něhož plyne, že pokud určitá forma činnosti orgánu veřejné moci směřuje vůči všem osobám, vůči nimž takováto entita vystupuje vrchnostensky jako nositel veřejné moci, nelze hovořit o tom, že tato činnost byla zaměřena přímo proti stěžovateli coby konkrétní osobě, nebo že bylo v důsledku tohoto aktu vůči stěžovateli přímo zasaženo. Podmínka zaměření zásahu přímo proti stěžovatelům tak nebyla v dané věci splněna. Proto se krajský soud již nezabýval zbývajícími podmínkami nezákonného zásahu. Nicméně nad rámec odůvodnění uvedl, že podle jeho názoru nebyla splněna ani podmínka přímého zkrácení práv zásahem, když jednak akční plán byl jen jedním z mnoha nástrojů pro regulaci stavu ovzduší, a dále zde chyběla bezprostřední souvislost, kauzalita mezi nevypracováním plánu (bez následné realizace) a nezlepšením stavu ovzduší. Proti rozsudku krajského soudu podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost, v níž namítali, že podmínky pro poskytnutí soudní ochrany před nezákonným zásahem byly v jejich případě splněny. Závěr krajského soudu byl podle nich v rozporu s požadavky práva Evropské unie a s požadavkem ústavně konformního výkladu vnitrostátní právní úpravy, konkrétně s ústavní zásadou, podle níž nelze odepřít soudní ochranu základním právům a svobodám. Rozpor s požadavky unijního práva spatřovali stěžovatelé v tom, že podle judikatury Soudního dvora musí mít osoby dotčené nadlimitním znečištěním ovzduší v oblasti se zhoršenou kvalitou ovzduší možnost domáhat se vydání akčního plánu, obsahujícího opatření, která mají být přijata s cílem snížení rizika překračování mezních hodnot (limitů znečištění ovzduší) a zkrácení doby trvání takové situace soudní cestou. V tomto směru odkázali stěžovatelé na rozsudky Soudního dvora ze dne 30. 5. 1991, Komise proti Německu, C-361/88, Recueil, s. I-2567, ze dne 30. 5. 1991, Komise proti Německu, C-59/89, Recueil, s. I-2607, a ze dne 25. 7. 2008, Dieter Janecek proti Freistaat Bayern, C-237/07, Sb. rozh., s. I-6221. Povinnost České republiky vypracovat a vydat akční plán pro předmětnou oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší vyplývala ode dne vstupu České republiky do Evropské unie přímo ze směrnice 96/62/ES o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší (dále jen „směrnice 96/62/ES“). Nevydáním akčního plánu nastala situace objektivně porušující požadavky práva EU. S ohledem na znění příslušných (transpozičních) ustanovení vnitrostátního práva, konkrétně § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002, odpovídal za tento protiprávní stav až do dne 31. 8. 2012 žalovaný. I při absenci vyhlášky Ministerstva životního prostředí předpokládané v § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002 mohl žalovaný s dostatečnou určitostí dovodit obsahové náležitosti akčního plánu ze smyslu tohoto institutu, ze systematického výkladu zákona o ochraně ovzduší z roku 2002 a z článků 7 odst. 3 a 8 odst. 3 a 4 směrnice 96/62/ES, zejména z přílohy IV. této směrnice, a z výkladu těchto ustanovení směrnice provedeným Soudním dvorem. Stěžovatelé se dovolávali zásady aplikace vnitrostátního práva v souladu s požadavky práva EU. Nástroj soudní ochrany, který jim musí být poskytnut, bezpochyby spadá do oblasti pravomoci správních soudů. Tvrzenému zásahu do práv stěžovatelů odpovídá žalobní návrh podle § 82 a násl. s. ř. s. Výklad, podle něhož nejsou stěžovatelé nevydáním akčního plánu zkráceni přímo, považovali za formalistický a neodpovídající smyslu právní úpravy, zejména v jejím komunitárním kontextu. Nesplnění povinnosti vydat akční plán je „nepřímějším“ zásahem, resp. zkrácením práv stěžovatelů, jehož projevem je faktický nezákonný stav, tedy úroveň znečištění ovzduší. Stejnou či velmi obdobnou argumentaci lze uplatnit i ve vztahu k podmínce, podle níž musí být zásah zaměřen přímo proti žalobci nebo musí být proti němu zasaženo přímo v jeho důsledku. Přímým důsledkem vydání akčního plánu má být odstranění nezákonného stavu spočívajícího v nadlimitním znečištění ovzduší. Je tedy zcela namístě výklad, podle něhož v přímém důsledku nevydání akčního plánu, jakožto zásahu (opomenutí) správního orgánu, dochází k (pokračujícímu) zásahu do veřejných subjektivních práv osob, které jsou vystaveny trvajícímu protiprávnímu stavu, jenž měl být vydáním akčního plánu odstraněn. Pokud krajský soud přesto dovodil, že podmínky pro přiznání soudní ochrany dle § 82 s. ř. s. nelze vyložit v souladu s výše shrnutými požadavky práva EU, pak měl dojít k závěru, že stěžovatelům je i tak nutno poskytnout soudní ochranu na základě přímého (bezprostředního) účinku výše citovaných ustanovení směrnice 96/62/ES. Rozpor napadeného rozsudku s požadavkem ústavně konformního výkladu spatřovali stěžovatelé v tom, že krajský soud měl vyložit podmínky poskytnutí soudní ochrany právům stěžovatelů i na základě výkladu ústavního pořádku, zejména článku 4 Ústavy a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Krajský soud konstatoval, že stěžovatelé zdůvodnili, proč v důsledku stavu dlouhodobého překročení imisních limitů v jejich bydlišti dochází k zásahu do jejich ústavně zaručených práv podle článků 10, 31 a 35 Listiny, u stěžovatele 2) také podle článku 11 Listiny. Podle článku 4 Ústavy jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny nesmí být však z pravomoci soudu vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Podle stěžovatelů je nutné pojem „rozhodnutí“ užitý v tomto ustanovení vykládat v širším smyslu, tedy tak, že zahrnuje veškeré akty, úkony či postupy, jimiž mohou orgány veřejné moci zasáhnout do základních práv a svobod. Stěžovatelé se dovolávali judikatury Ústavního soudu k posuzování konkrétního postupu orgánů veřejné moci a interpretaci procesních norem pohledem ochrany základních práv a svobod. Upozorňovali, že jejich právo na přístup k soudní ochraně v případě jednání či opomenutí ze strany orgánů veřejné správy vyplývá i z čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“). Jak konstatoval velký senát Soudního dvora v rozsudku ze dne 8. 3. 2011, Lesoochranárske zoskupenie VLK proti Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, C-240/09, Sb. rozh., s. I-1255, článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy sice nemá v právu EU přímý účinek, avšak je povinností soudů členských států vyložit vnitrostátní procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání opravného prostředku nebo žaloby, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany ve věcech týkajících se zásahů do životního prostředí, na něž se vztahuje právo EU. Stěžovatelé dodali, že podle v současnosti účinného zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší (dále jen „zákon o ochraně ovzduší z roku 2012“), mají být krátkodobá opatření za účelem snížení rizika překročení imisních limitů součástí tzv. programů zlepšování kvality ovzduší vydávaných dle § 9 citovaného zákona formou opatření obecné povahy. Pokud budou tyto programy skutečně vydány, nebude otázka možnosti jejich soudního přezkumu, vzhledem k úpravě obsažené v § 101a a násl. s. ř. s., zřejmě činit problémy. Avšak v případě, že tyto programy, a to ani ve lhůtě stanovené v § 41 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší z roku 2012, tedy do 1. 9. 2014, vydány nebudou, dojde z hlediska ochrany dotčených osob před tímto nezákonným zásahem ke zcela analogické situaci jako v případě nevydání akčních plánů podle § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [12] Jak vyplývá z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou podle různých zákonů oprávněny (viz např. rozsudek ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54). Jde o úkony neformální, pro které mohou, ale také nemusí být stanovena pravidla. Jedná se např. o faktické pokyny, bezprostřední zásahy, zajišťovací úkony atd., tedy obecně o úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují. Rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve vztahu k otázce soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí vyložil, že věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole. Rozšířený senát dále vyslovil, že zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Z výše uvedeného vyplývá, že se žaloba proti nezákonnému zásahu uplatní i v případě nečinnosti správních orgánů, jejímž důsledkem však není vydání rozhodnutí. [13] Dále platí, že ochrana poskytovaná podle § 82 a násl. s. ř. s. má subsidiární povahu. Použije se, není-li k dispozici jiný ochranný prostředek. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS, dospěl k závěru, že § 85 s. ř. s. nelze vykládat tak, „že by vylučoval soudní ochranu před nezákonným zásahem, existuje-li jiný prostředek ochrany nebo nápravy. Zmíněné ustanovení pouze požaduje v souladu s celkovou koncepcí subsidiarity soudní ochrany poskytované správními soudy, aby žalobce předtím, než se obrátí na soud, využil tohoto jiného právního prostředku, který má k dispozici. Nedosáhne-li jeho prostřednictvím ochrany nebo nápravy, tj. pokud jej bezvýsledně vyčerpá, může žalovat u správního soudu podle § 82 s. ř. s.“ Vzhledem k tomu, že stěžovatelé neměli k dispozici jiný prostředek ochrany proti namítanému zásahu žalovaného, lze přisvědčit krajskému soudu, že v takovém případě představovala možnou ochranu jejich práv žaloba proti nezákonnému zásahu. [14] Aby bylo možné žalobě proti nezákonnému zásahu vyhovět, musí být kumulativně naplněny pojmové znaky nezákonného zásahu. V tomto směru lze i přes novelizovanou úpravu řízení dle části třetí hlavy druhé dílu třetího s. ř. s. odkázat na principiálně stále použitelné závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS. Počínaje 1. 1. 2012 musí být úspěšný žalobce přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). [15] Úvahy krajského soudu o nesplnění výše uvedené podmínky 5) vycházejí z toho, že akční plán nesměřoval na stěžovatele jako konkrétní osoby, ale jednalo se o abstraktní akt s neurčitým okruhem adresátů. Krajský soud odkázal na závěry, ke kterým dospěl Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 6 Aps 2/2011-197, že pokud určitá forma činnosti orgánu veřejné moci směřuje vůči všem osobám (a zasahuje tak do jejich právní sféry, včetně sféry stěžovatele), vůči nimž takováto entita vystupuje vrchnostensky jako nositel veřejné moci, nelze hovořit o tom, že tato činnost byla zaměřena přímo proti stěžovateli. Namístě je však širší citace závěrů Nejvyššího správního soudu včetně části, kterou krajský soud pominul: „Jiná situace by naopak byla, pokud by výslovně stavovský předpis speciálně a odchylně od obecné úpravy upravil volební právo pouze žalobci nebo určité skupině členů žalované (byť by to činil ,obecnými znaky‘). V takovém případě by byla 5. podmínka pro přiznání důvodnosti žaloby na ochranu před nezákonným zásahem splněna.“ Dále v citovaném rozsudku čj. 6 Aps 2/2011-197 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že „naplnění 5. podmínky se může týkat více subjektů, kteří se vůči zásahu mohou domáhat ochrany podle § 82 a násl. s. ř. s.; zásah tudíž pojmově nemusí být zaměřen výlučně vůči konkrétní osobě. Proto se např. mohou domáhat ochrany po splnění všech procesních podmínek normovaných s. ř. s. všichni účastníci demonstrace, vůči nimž byl proveden zákrok policistů (srov. poznámka č. 103 in Hendrych, D. a kol. Správní právo. 7. vyd. [Praha: C. H. Beck], 2009, s. 579–584). V nyní posuzovaném případě však byla situace skutkově a právně podstatně odlišná, neboť akt žalované byl zaměřen vůči všem jejím členům. Za takové situace tudíž nelze hovořit o tom, že byl zaměřen vůči stěžovateli nebo že v jeho důsledku bylo vůči stěžovateli zasaženo.“ Krajský soud se nezabýval otázkou, zda v posuzovaném případě nenastala situace, která by stěžovatele nějakým způsobem vyčleňovala z množiny adresátů zákona o ochraně ovzduší z roku 2002 tím, že nedošlo k přijetí akčního plánu, tedy zda nedochází k jejich přímému zasažení již z důvodu, že se jedná o osoby, které žijí v oblasti postižené úrovní znečištění ovzduší, která často a výrazně převyšuje stanovené imisní limity. Nelze pochopitelně pominout, že se v posuzované věci jedná o situaci odlišnou od výše citovaných případů v tom, že žádná předpokládaná regulace v podobě akčního plánu nebyla přijata. I taková nečinnost však může být fakticky zaměřena proti úzkému či poměrně specifickému okruhu osob. Je proto namístě zabývat se tím, nakolik jsou tyto osoby nepřijetím akčního plánu osobně zasaženy. [16] V dané věci krajský soud správně dovodil, že akční plán podle § 7 odst. 11 zákona o ochraně ovzduší z roku 2002 měl obsahovat přehled krátkodobých opatření pro zlepšení kvality ovzduší, nijak se však nezabýval smyslem a účelem této úpravy v kontextu navazujících nástrojů ochrany ovzduší, a to zejména s ohledem na závazný výklad Soudního dvora, na který stěžovatelé v žalobě poukazovali. Podle Soudního dvora platí, že národní soudy nejsou povinny řešit otázky unijního práva ex officio tam, kde jim to vnitrostátní úprava neumožňuje. Nicméně podle doktríny Waddenzee/Kraaijveld (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 24. 10. 1996, Kraaijeveld a další, C-72/95, Recueil, s. I-5403, zejm. bod 56, a ze dne 7. 9. 2004, Waddenvereniging a Vogelsbeschermingvereniging, C-127/02, Sb. rozh., s. I-7405, zejm. bod 66) národní soud musí zkoumat, zda zákonodárce nebo správní orgán nepřekročil meze uvážení poskytnuté směrnicí, a to i když takovou námitku strany sporu nevznesly. Vedle toho jsou národní soudy zpravidla povinny přihlížet k řadě aspektů, které s použitím unijního práva blízce souvisí, zejména k otázce aplikovatelného práva (curia novit iura). To soud vykládá v souladu s unijním právem z vlastní povinnosti, a nikoliv pouze v návaznosti na námitky účastníků řízení, což je zásadní v případě práva životního prostředí, které je z velké části tvořeno přejatými unijními normami. Povinnost přijmout akční plán pak vychází přímo z článku 7 odst. 3 směrnice 96/62/ES. Bylo tedy namístě, aby se krajský soud zabýval povahou oprávnění, které toto ustanovení stěžovatelům přiznává. [17] Soudní dvůr již ve své dřívější judikatuře dospěl k závěru, že ustanovení unijního práva (práva Společenství), která stanoví mezní hodnoty s cílem ochrany lidského zdraví, udělují rovněž dotčeným osobám právo na dodržování těchto mezních hodnot, kterého se mohou domáhat před soudem (viz výše citované rozsudky ve věcech Komise proti Německu). Ve všech případech, kdy by nedodržení opatření požadovaných směrnicemi, které se týkají kvality ovzduší a kvality pitné vody a které směřují k ochraně veřejného zdraví, mohlo ohrozit zdraví osob, mohou se tyto osoby dovolávat kogentních pravidel obsažených v uvedených směrnicích. Ve vztahu k regulaci stavu ovzduší to znamená, že fyzické či právnické osoby přímo dotčené rizikem překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot musí mít možnost od příslušných orgánů požadovat, případně s pomocí příslušných soudů, aby byl vypracován akční plán, jestliže takové riziko existuje. [18] V citovaném rozsudku ve věci Dieter Janecek proti Freistaat Bayern dospěl Soudní dvůr k závěru, že „[č]lánek 7 odst. 3 směrnice [...] 96/62/ES [...] musí být vykládán v tom smyslu, že v případě rizika překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot musí mít bezprostředně dotčení jednotlivci možnost vyžadovat, aby příslušné vnitrostátní orgány vypracovaly akční plán, přestože na základě vnitrostátního práva disponují dalšími prostředky, kterými mohou vyžadovat, aby příslušné orgány přijaly opatření pro boj proti znečištění ovzduší“. Z kontextu odůvodnění je potom zřejmé, že Soudní dvůr za bezprostředně dotčené jednotlivce považoval žalobce (Dietera Janeceka) a obecně další osoby, které jsou ve stejné pozici jako stěžovatelé v posuzované věci, tedy žijí v oblastech, ve kterých jsou splněny podmínky pro vydání akčního plánu. V tomto směru je možné poukázat na vyjádření žalovaného k žalobě, podle kterého je skutkový stav věci vylíčený stěžovateli ohledně znečištění ovzduší v oblasti Městského obvodu Radvanice a Bartovice nesporně pravdivý, neboť tu jsou dlouhodobě a výrazně překračovány imisní limity. [19] Je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr odůvodnil své závěry především zájmem na účinné regulaci ochrany ovzduší jako celku: „Okolnost, že uvedené osoby disponují dalšími prostředky konání, zejména možností požadovat, aby příslušné orgány stanovily konkrétní opatření za účelem snížení znečištění, kterou, jak uvádí předkládající soud, stanoví německé právo, je v tomto ohledu nepodstatná. Jednak totiž směrnice [96/62/ES] nijak nevymezuje opatření, která mohou být přijata na základě jiných ustanovení vnitrostátního práva, a jednak zavádí velmi specifické ustanovení týkající se plánování, jak uvádí ve svém dvanáctém bodě odůvodnění, za účelem ochrany životního prostředí ,jako celku‘ a s ohledem na souhrn skutečností, které je třeba zohlednit, zejména požadavky na fungování průmyslových zařízení a přemísťování.“ Zásah do práv dotčených osob tedy musí být v případě povinnosti zavést akční plány ochrany ovzduší posuzován šířeji a vnitrostátní procesní normy vyloženy způsobem, který odpovídá citovaným závěrům Soudního dvora. Německé soudy tak již v několika případech nařídily přijetí akčních programů a navazujících opatření (viz např. Doerig, H. The German Courts and European Air Quality Plans. Journal of Environmental Law, 2014, 0, s. 1–8). České správní soudy jsou po vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Dieter Janecek proti Freistaat Bayern v obdobné pozici jako soudy německé v případě požadavku Dietera Janeceka na vypracování akčního plánu pro kvalitu ovzduší v oblasti Landshuter Allee. Perspektivou závěrů Soudního dvora je tak třeba považovat za splněné podmínky zaměřenosti zásahu (podmínka č. 5) i přímé zasažení do práv stěžovatelů (podmínka č. 1). [20] Z výše uvedeného je patrné, že krajský soud nesprávně posoudil splnění pojmových znaků nezákonného zásahu v daném případě. Nesprávně tak posoudil právní otázku, která měla vliv na zákonnost jeho rozhodnutí. *) S účinností od 1. 9. 2012 nahrazen zákonem č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší.

decision_1377.txt

k § 104a odst. 1 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 350/2005 Sb. a č. 165/2006 Sb. k § 2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 350/2005 Sb., č. 165/2006 Sb., č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 103/2013 Sb. Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2015, čj. 9 Azs 66/2014-69) Prejudikatura: č. 792/2006 Sb. NSS, č. 1459/2008 Sb. NSS. Věc: Vasyl M. proti Ministerstvu vnitra o uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 11. 2013 uložil žalobci povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v Bělé pod Bezdězem – Jezové (dále jen „ZZC“) až do vycestování, maximálně do 13. 3. 2014, podle § 46a odst. 1 písm. c) a § 46a odst. 2 zákona o azylu. V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobce by mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek v rámci České republiky, který již narušil svým nelegálním pobytem a opakovaným nevycestováním z jejího území, a shledal naplnění podmínek § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Po kontrole hlídkou policie byl totiž žalobce dne 5. 11. 2013 zajištěn dle § 124 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, přičemž délka zajištění byla stanovena na 30 dní, a téhož dne s ním bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění. Jelikož žalobce učinil dne 11. 11. 2013 prohlášení o mezinárodní ochraně, bylo vydáno nové rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle zákona o azylu, jak uvedeno výše. Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2013 se žalobce bránil žalobou podanou u Krajského soudu v Praze. Krajský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 3. 1. 2014, čj. 44 A 61/2013-17. V rozsudku konstatoval, že pro naplnění podmínek pro zajištění cizince a uložení povinnosti setrvat v ZZC musí cizinec představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, a to za předpokladu, že uplatněný postup nebude v rozporu s mezinárodními závazky státu, přičemž obě tyto podmínky byly splněny. Shledal rozhodnutí žalovaného dostatečně odůvodněným, a to včetně odůvodnění stanovené délky povinnosti setrvat v ZZC, a konstatoval, že v žalobcově případě by nebylo vhodné užít mírnějšího opatření než právě zajištění. Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Stěžovatelovy kasační námitky se týkaly zejména přiměřenosti užití zajišťovacího prostředku a napadaly nedostatečné odůvodnění rozsudku krajského soudu. Při předběžném posouzení věci se devátý senát nejprve zabýval otázkou, zda je třeba posuzovat přijatelnost kasační stížnosti v této věci dle § 104a s. ř. s., a dospěl k závěru, že pokud jde o kasační stížnost ve věci související s řízením o udělení mezinárodní ochrany, nikoli ovšem přímo ve věci mezinárodní ochrany, existuje ohledně aplikace § 104a s. ř. s. rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu. K závěru, že § 104a s. ř. s., který podmiňuje meritorní projednání věci posouzením přijatelnosti, tj. podstatného přesahu vlastních zájmů stěžovatele, se užije pouze v případech, kdy má Nejvyšší správní soud rozhodnout o kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, nikoli v řízeních souvisejících s mezinárodní ochranou, dospěl ve svém rozsudku ze dne 22. 5. 2013, čj. 6 Azs 11/2013-18, nejprve šestý senát a následně i sedmý senát v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 7 Azs 19/2013-38, č. 2971/2014 Sb. NSS. Z uvedených závěrů vyšly ve svém rozhodnutí i třetí senát (rozsudek ze dne 5. 3. 2014, čj. 3 Azs 24/2013-42) a druhý senát (rozsudek ze dne 16. 1. 2014, čj. 2 Azs 10/2013-62). Obě posléze uvedená rozhodnutí se taktéž zabývají přezkoumáním rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v ZZC cizinci dle § 46a zákona o azylu. Opačným způsobem vyhodnotil otázku aplikovatelnosti § 104a s. ř. s. první senát v rozsudku ze dne 19. 3. 2009, čj. 1 Azs 5/2009-35, a následně i desátý senát v rozsudku ze dne 6. 3. 2014, čj. 9 Azs 30/2013-56. Rozhodnutí prvního senátu se zabývalo kasační stížností směřující proti usnesení Krajského soudu v Ostravě, kterým byl cizinci ustanoven zástupce, desátý senát opět rozhodoval ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu. V obou citovaných rozsudcích soud před meritorním projednáním kasační stížnosti posoudil její přijatelnost dle § 104a s. ř. s. Devátý senát proto dospěl v usnesení ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 Azs 66/2014-60, k závěru, že je povinen předložit věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Otázka, jež je v dosavadní judikatuře NSS řešena rozdílně a kterou předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je v případech rozhodování o kasační stížnosti ve věci související s mezinárodní ochranou cizince, pokud nejde přímo o rozhodnutí ve věci udělení či neudělení mezinárodní ochrany, třeba nejprve posoudit přijatelnost kasační stížnosti dle § 104a s. ř. s. a zkoumat, jestli kasační stížnost přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, nebo se § 104a s. ř. s. v uvedených případech neaplikuje? V předkládacím usnesení se devátý senát ztotožnil s právním názorem sedmého senátu uvedeným v rozsudku čj. 7 Azs 19/2013-38 s odkazem na rozsudek šestého senátu čj. 6 Azs 11/2013-18. Použití § 104a s. ř. s. pouze na kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, ale nikoli na kasační stížnosti podávané ve věcech souvisejících s mezinárodní ochranou, považuje devátý senát za přiléhavé, vyčerpávající a správné. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona o azylu, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí devátému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem (...) III.2 Posouzení věci [14] Podle § 104a odst. 1 s. ř s. „[j]estliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost“. [15] Ustanovení § 104a bylo do soudního řádu správního vloženo zákonem č. 350/2005 Sb., a to s účinností od 13. 10. 2005. Z historie projednávání tohoto zákona lze zjistit, že původní vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 882/0, ke stažení v digitálním repozitáři Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na www.psp.cz, volební období 2002–2006) počítal s úplným vyloučením kasačních stížností v těchto věcech, srov. novelizační bod 27 a navrhované znění § 32 odst. 7 zákona o azylu: „Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu není přípustná.“ (zvýraznění zde i níže doplnil nyní rozšířený senát). S tím korespondovala i legální definice obsažená v navrženém znění § 2 odst. 8 zákona o azylu (novelizační bod 3): „Rozhodnutím ministerstva ve věci azylu se pro účely tohoto zákona rozumí rozhodnutí o udělení nebo neudělení azylu, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu.“ [16] V důvodové zprávě se navrhovaná úprava vysvětlovala především kritickým zatížením Nejvyššího správního soudu „azylovými“ kasačními stížnostmi: „V roce 2004 již napadlo 4 722 kasačních stížností (ostatních věcí téměř 1 000); z kasačních stížností bylo ale 3 124 azylových, tj. 66 %. Vyřízeno bylo celkem 2 859 kasačních stížností, z nich 1 849 azylových. Zůstalo nevyřízeno 2 800 kasačních stížností, z toho 1 474 azylových. Počtem nevyřízených věcí je soud s ohledem na své personální obsazení prakticky ochromen a nutně nemůže poskytovat ochranu právům v ostatních správních věcech v rozumné lhůtě. Z dalších statistických údajů je patrné, že úspěšnost azylových kasačních stížností je mizivá a stížnosti jsou podávány jen účelově ve snaze protáhnout řízení. Zatímco úspěšnost kasačních stížností např. ve věcech sociálních práv (důchodové, zdravotní a nemocenské pojištění apod.) dosahuje 12,6 %, ve věcech jednotlivých zvláštních úseků správního práva (stavební, vodní, dopravní, lesní apod.) je úspěšnost průměrně 17 % a ve věcech práva finančního dokonce 33 %, ve věcech azylových nedosahuje úspěšnost ani 6 %; nadto i úspěšné stížnosti se netýkají azylové problematiky samotné, ale problémů procesních (nedostatky v doručování, pochybení při ustanovení advokáta, vady ve vyrozumívání účastníků řízení o úkonech soudu – často způsobené i tím, že žadatelé se doručení soudních písemností vyhýbají ve snaze řízení protáhnout atd.). Po odstranění nedostatků před krajským soudem v dalším řízení dochází zpravidla k věcnému zamítnutí žaloby pro nedůvodnost, spočívající v neexistenci zákonných důvodů pro udělení azylu. Nutno dodat, že posledně uvedený údaj má zřetelně sestupný vývoj, v posledním období dochází ke zrušení rozhodnutí krajských soudů spíše ojediněle.“ [17] Vládní návrh zákona byl ovšem schválen ve znění pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru sněmovny (srov. tisk 882/4), který pod bodem 16 nahradil původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu v § 32 odst. 7 zákona o azylu novelizací soudního řádu správního zavedením institutu nepřijatelnosti u kasačních stížností „ve věcech azylu“. K pozměňovacímu návrhu nelze z veřejných zdrojů dohledat žádné odůvodnění a ani stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, která pozměňovací návrh schválila ve třetím čtení, neobsahuje žádné vysvětlení této změny. [18] Současné znění § 104a s. ř. s. je výsledkem novely provedené zákonem č. 165/2006 Sb., která v § 104a s. ř. s. změnila pojem „ve věcech azylu“ na „ve věcech mezinárodní ochrany“. Současně i definice tohoto pojmu dosud obsažená v § 2 odst. 9 zákona o azylu byla stejným zákonem nahrazena novou definicí obsaženou v § 2 odst. 11 zákona o azylu, který zní: „Rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany se pro účely tohoto zákona rozumí rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany.“ Dalšími novelami bylo změněno číslování odstavců § 2 zákona o azylu, takže nyní je toto ustanovení v nezměněném znění označeno jako § 2 odst. 15. [19] Novelou zákona o azylu (později vyhlášenou pod č. 350/2005 Sb.) byla původně navrhována úplná nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů, která byla v původním návrhu poměrně jasně vymezena (rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu; přičemž pojem rozhodnutí ministerstva ve věcech azylu byl jasně definován v § 2 odst. 9 zákona o azylu). V průběhu projednávání ve sněmovně byl na základě pozměňovacího návrhu tento záměr nahrazen institutem nepřijatelnosti implantovaným do soudního řádu správního. Navzdory tomu, že formulace § 104a odst. 1 s. ř. s. obsahovala méně pregnantní označení věcí, na které dopadá (ve věcech azylu), nelze z ničeho dovozovat, že by zákonodárce zamýšlel vymezit věcnou působnost nepřijatelnosti jinak (šíře) než v původním návrhu znění § 32 odst. 7 zákona o azylu, který vylučoval přípustnost kasační stížnosti. Tento závěr podporuje i novela č. 165/2006 Sb., která v souvislosti se změnou zákonné definice obsažené tehdy v § 2 odst. 11 zákona o azylu změnila zároveň i terminologii použitou v § 104a odst. 1 s. ř. s. („ve věcech mezinárodní ochrany“). [20] Pojem „ve věcech mezinárodní ochrany“ je obsažen i ve výčtu věcí rozhodovaných u krajských soudů specializovanými samosoudci podle § 31 odst. 2 s. ř. s. Výkladem této kategorie v § 31 odst. 2 s. ř. s. (a v § 56 odst. 3 s. ř. s.) se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS, kde dospěl k závěru, že „v daném případě se pojmově nejedná o žalobu ve věci mezinárodní ochrany, za kterou lze podle názoru zdejšího soudu považovat toliko žalobu proti rozhodnutím ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, mezi něž podle § 2 odst. 11 zákona o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy o taková rozhodnutí, která jsou výsledkem řízení, jehož předmětem je posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany, přičemž shora uvedený výčet rozhodnutí vyjadřuje možná procesní vyústění předmětného správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, byť bezprostředně souvisejícím s řízením o udělení mezinárodní ochrany. Tomuto závěru ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci nerozhodoval specializovaný samosoudce, nýbrž tříčlenný senát městského soudu (§ 31 odst. 1 a 2 s. ř. s.).“ I tento názor je v souladu se závěrem plynoucím z historického a systematického výkladu provedeného shora. [21] K jinému závěru nevede ani analýza účelu právní úpravy nepřijatelnosti. Jak vyplývá i z výše uvedeného, institut nepřijatelnosti kasační stížnosti byl zaveden především s cílem čelit zneužívání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu (respektive nyní ve věci mezinárodní ochrany). Taková kasační stížnost má totiž ze zákona odkladný účinek (§ 32 odst. 5 zákona o azylu), proto i v případech zcela jasně nedůvodných žádostí o azyl byli žadatelé motivováni k podání kasační stížnosti proti zamítavému rozhodnutí krajského soudu, neboť tak mohli dosáhnout prodloužení pobytového oprávnění na území České republiky a odvrátit hrozící vyhoštění. Prostřednictvím nepřijatelnosti tak bylo umožněno zjednodušeným postupem takové (typové) kasační stížnosti odmítat, což vedlo k podstatnému zkrácení řízení o kasačních stížnostech v těchto věcech. V případě jiných kasačních stížností, než jsou kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, však aplikace institutu nepřijatelnosti nedává smysl. Kasační stížnosti proti procesním usnesením krajského soudu v řízení o žalobě (typicky proti usnesení o neustanovení zástupce žalobci) takovým způsobem zneužívány nejsou, jejich počet je naprosto zanedbatelný, odkladný účinek ze zákona nemají ani nevykazují typizovaný charakter. [22] Dalším argumentem pro neaplikování nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajského soudu (byť vydaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany) je to, že v těchto rozhodnutích nejsou řešeny otázky, na něž by bylo možné dost dobře vztáhnout kritérium „přijatelnosti“, tj. přesah vlastních zájmů stěžovatele. V procesních rozhodnutích jsou řešeny zpravidla skutkové otázky individuální věci relevantní pro rozhodnutí o ustanovení zástupce v řízení (zda je žalobce nemajetný, zda je zde potřeba zastoupení). Aplikace institutu nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajských soudů by proto byla nevhodná. [23] Pokud by zákonodárce zamýšlel nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr v § 104a s. ř. s. výslovně vyjádřit. Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba výjimky omezující standard soudní ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25, bod 18; rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS). Nelze zde ani shledat žádné důležité důvody, které by ospravedlňovaly opačný postup: počet kasačních stížností proti procesním rozhodnutím vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany v minulých letech nepřekračoval jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by podmínění jejich projednatelnosti „přijatelností“ ve smyslu § 104a s. ř. s. významným způsobem přispělo k naplnění účelu tohoto ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení zneužívání soudní ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany. [24] Použitelnost § 104a s. ř. s. nelze spojovat ani se „závažností“ věci či intenzitou zásahu do práv jednotlivce, který je předmětem přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, může mít pro životní poměry žadatele naprosto osudové dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země původu), naproti tomu některé věci, v nichž je účastníkům zaručen opravný prostředek v neomezené míře, mohou být svojí povahou spíše bagatelní, např. pokuta 1 000 Kč uložená za správní delikt. Důvodem pro přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé závažnosti těchto věcí, nýbrž jejich určitá typová charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které azylové věci vykazovaly. Právě a pouze v kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde ostatně o posouzení „věcí mezinárodní ochrany“, na něž se nepřijatelnost dle výslovného znění § 104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje. Na důvod přijetí právní úpravy nepřijatelnosti lze usuzovat i z tehdejších odborných článků publikovaných k novele (srov. Šimíček, V. Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu – jedna z cest k efektivitě práva. Soudní rozhledy, 2006, č. 6, s. 201 a násl.). K účelu nové právní úpravy autor uvedl: „Je přitom veřejným tajemstvím, že skutečným důvodem podávání kasačních stížností v těchto případech zpravidla vůbec není přesvědčení stěžovatelů o tom, že by byli pronásledováni ve své zemi původu pro některý ze zákonných důvodů, nýbrž snaha prodloužit legální pobyt v České republice. Podání kasační stížnosti, spojené s návrhem na odkladný účinek, totiž s sebou přináší režim pobytu za účelem strpění podle § 78b odst. 1, 2 zákona o azylu. Není proto vůbec náhodou, že prakticky každý neúspěšný žadatel o azyl, který není úspěšný se svojí následnou žalobou u krajského soudu, podává kasační stížnost spojenou vždy s návrhem na odkladný účinek, zatímco po zamítnutí kasační stížnosti již nejsou podávány ústavní stížnosti k Ústavnímu soudu“. Autor zjevně vůbec nepočítal s možností zahrnutí jiných věcí než kasačních stížností proti rozhodnutím soudu o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věcech azylu (jak byl tento pojem definován v § 2 odst. 9 zákona o azylu) do působnosti § 104a s. ř. s. Autor dále jasně uvedl, že přijatá úprava v podobě institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti je náhradou za původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti v těchto věcech. [25] Nepřijatelnost nelze použít na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajských soudů, tím spíše nemůže být aplikována ve věcech žalob proti jiným rozhodnutím vydávaným správními orgány podle zákona o azylu, která nejsou rozhodnutími ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podle § 2 odst. 15 zákona o azylu, např. tedy ani ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu. Právě v těchto věcech, kde jde o omezení osobní svobody žadatele o mezinárodní ochranu, je třeba zachovat vysoký standard soudní ochrany včetně plnohodnotného přístupu k opravným prostředkům. [26] Pojem kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany použitý v § 104a odst. 1 s. ř. s. je třeba vykládat tak, že dopadá pouze na kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů, kterými se končí řízení o žalobách proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona o azylu, tj. proti rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. III.3 Shrnutí [27] Rozšířený senát tedy shrnuje, že Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona o azylu. Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s. soudce JUDr. Zdeňka Kühna [1] S takto pojatým výrokem bohužel nemohu souhlasit. Na rozdíl od většiny se domnívám, že institut nepřijatelnosti se vztahuje nikoliv jen na rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o mezinárodní ochraně, ale rovněž na procesní rozhodnutí, která v průběhu téhož žalobního řízení vznikají a jsou eventuálně přezkoumávána Nejvyšším správním soudem v řízení o kasační stížnosti (typicky to bude rozhodnutí o ne/ustanovení advokáta). S většinou naproti tomu souhlasím v tom, že přezkum rozhodnutí krajského soudu ve věci rozhodnutí o povinnosti cizince setrvat v ZZC již pod § 104a s. ř. s. nespadá. [2] Dle názoru většiny budou testu nepřijatelnosti před NSS podrobena finální rozhodnutí krajského soudu ve věci mezinárodní ochrany, nikoliv však různé procesní „výhonky“ v tomto řízení před krajským soudem vznikající a zdejším soudem přezkoumávané ještě předtím, než krajský soud dospěje k finálnímu rozhodnutí (typicky půjde o rozhodnutí o ne/ustanovení advokáta). Takovýto závěr mi přijde absurdní již jen s ohledem na to, že tzv. „vyšší“ procesní standard se přizná něčemu, co je méně významné a ve vztahu k meritu v podstatě předběžné (procesní rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany), zatímco „nižší“ procesní standard je paradoxně aplikován na věc nesrovnatelně významnější (finální vyústění řízení před krajským soudem, ať již ve formě meritorní, nebo ve formě procesní, nicméně formálně zakončující žalobní řízení – zastavení řízení nebo odmítnutí žaloby). Chce se mi říci, že správně by měla být aplikována stará právnická zásada arg. a fortiori (zde arg. a maiori ad minus, tedy argumentu od většího k menšímu). [3] Jinými slovy, procesní otázky typu, zda krajský soud správně rozhodl o ne/ustanovení advokáta, přezkoumáme vždy, jsou-li jinak dány podmínky řízení, zatímco v téže věci přezkoumáme finální rozhodnutí jen tehdy, dovodíme-li, vedle podmínek řízení, též podmínky přijatelnosti vymezené judikaturou. Skutečně k tomuto (naprosto absurdnímu) závěru mohl směřovat jakýkoliv racionální zákonodárce? Podle mne nikoliv, a tomuto závěru nijak nesvědčí ani slova samotného zákona. [4] Dikce § 104a odst. 1 s. ř. s. podle mne nijak nesvědčí závěru většiny (připomínám, že toto ustanovení zní: „Jestliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost.“). [5] Úvahy rozšířeného senátu úpravou, která nebyla přijata (viz body [15] a násl.), jsou jistě zajímavé, o úpravě, která nakonec v roce 2005 přijata byla, však neříkají zhola nic. Vyvozovat záměr zákonodárce způsobem, kterým činí většina, podle mne stojí zcela na vodě. Argumentace doktrinální (článkem Vojtěcha Šimíčka cit. v bodu [24]) pak k věci naší neříká naprosto nic, neb Vojtěch Šimíček o nyní řešeném problému vůbec neuvažoval. [6] Ani argument uvedený v bodu [20] se věci nyní řešené netýká. Zde citované rozhodnutí totiž řeší otázku různého vymezení žalobních typů, a potažmo otázky pravomoci specializovaných samosoudců o takovýchto žalobách rozhodovat. Věci naší se nedotýká ani náznakem, zde se nepohybujeme v různých žalobních typech. O tom, že nepřijatelnost se neaplikuje na rozhodnutí krajského soudu o zásahové žalobě, samozřejmě nijak nepochybuji. [7] Argumentace účelem zákona (bod [21]) jde podle mne přesně proti tomu, co říká většina. Racionální zákonodárce se jistě snažil urychlit soudní řízení jako celek, z čehož nutně plyne, že stejný postoj musel mít i k nejrůznějším rozhodnutím procesního charakteru, která celkovou délku řízení rovněž ovlivňují. [8] Argument o tom, že odkladný účinek nemá kasační stížnost proti procesním rozhodnutím vznikajícím v průběhu řízení o žalobě (opět bod [21]), je úsměvný – o jakém odkladném účinku tu většina uvažuje? Smyslem takovéto kasační stížnosti je přece prodloužit celkovou dobu řízení, žádný odkladný účinek tu rozumně vůbec nepřichází v úvahu. Soudní spis se postoupí zdejšímu soudu, krajský soud rozhodovat věcně fakticky nemůže. Odkladný účinek navíc v hypotéze právní normy § 104a odst. 1 s. ř. s. vůbec nefiguruje. [9] Troufám si navíc říci z vlastní rozhodovací praxe, že kasační stížnosti proti rozhodnutí o neustanovení advokáta typizovaný charakter vykazují (opačně bod [22] většinového stanoviska). Takovéto kasační stížnosti jsou tedy excelentním kandidátem na aplikaci institutu nepřijatelnosti: zdejší soud by tedy mohl jen stručně vymezit judikáty, s nimiž je napadené usnesení o ne/ustanovení advokáta v souladu. [10] Podotýkám, že při posuzování ne/přijatelnosti kasační stížnosti proti procesnímu, nikoliv finálnímu, rozhodnutí krajského soudu zdejší soud vůbec neřeší otázku meritorní (tedy důvodnost rozhodnutí o nepřiznání mezinárodní ochrany), ale naopak jen a pouze otázku řešenou v procesním rozhodnutí krajským soudem. To ostatně není jev výjimečný ani u finálních rozhodnutí krajských soudů – nezřídka tam bude posuzována otázka procesní vady řízení před soudem, aniž se zdejší soud jakkoliv dotkne merita. [11] V podstatě jediným relevantním argumentem ve prospěch modifikace doslovného výkladu § 104a odst. 1 s. ř. s. je metapravidlo rozhodovat o výjimkách restriktivně. Toto metapravidlo je sice ustálenou částí našeho právního řádu, nesmí však směřovat k absurditám toho typu, které předestírá rozšířený senát. Pokud bychom měli aplikovat toto metapravidlo tímto stylem, dospějeme ve stejném gardu k závěru, že pokud zákon stanovil povinnost vlastníka strpět bezplatné užívání své věci v nouzi, někdo jiný než vlastník již tuto povinnost neměl (viz § 128 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 a naproti tomu již textově naprosto jednoznačný § 1037 občanského zákoníku z roku 2012). Stejně jako u nyní řešené věci jde samozřejmě o učebnicovou ukázku aplikace argumentu a fortiori. [12] Restriktivní výklad rozšířeného senátu vytváří i obtížně řešitelné praktické problémy. Podle § 11 odst. 3 písm. f) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se osobní osvobození ve věcech mezinárodní ochrany [odstavec 2 písm. i)] vztahuje též na řízení o kasační stížnosti. Pokud vyložíme „věci mezinárodní ochrany“ tak úzce, jak to nyní činí rozšířený senát, vede to logicky k závěru, že cizinec není osvobozen od poplatku za kasační stížnost proti procesnímu (nikoliv finálnímu) rozhodnutí krajského soudu. To by byl zásadní průlom do dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Podotýkám, že zde nám nedávný rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 Ans 11/2013-25 nepomůže, neb ten se vztahuje jen na různé žalobní typy, nikoliv však na různá rozhodnutí vznikající uvnitř řízení o téže žalobě. [13] Krom právě uvedeného je rozdíl mezi názorem mým a názorem většiny spíše názorem filozofickým, bez větších praktických konsekvencí. Tento rozdíl však není nepodstatný. Stojí totiž před námi dvojí cesta. Na jedné straně pokračování v údělu soudu, který se spíše podobá odvolacímu soudu, který rozhoduje mechanicky naprosto vše, co se před ním objeví, který je spíše pásovou továrnou vydávající tisíce rozhodnutí, často však v podstatě zbytečných, neboť již dávno vyjudikovaných. Druhá cesta je naopak cesta dalšího posilování institutu nepřijatelnosti, tedy utváření skutečně nejvyššího soudu uvnitř dané jurisdikce. Nynější rozhodnutí je dalším krokem prvním směrem, směrem, který je však dle mého nejniternějšího přesvědčení pomýlený. [14] Skutečným důvodem nynějšího rozhodnutí je právě to, že v praxi není vidět reálný rozdíl mezi nepřijatelností a nedůvodností kasační stížnosti. Je to samozřejmě chyba rozhodovací praxe náš všech, nikoliv chyba zákona. [15] Předminulý rok jsem v oblasti doktrinální reflektoval judikaturu Nejvyššího správního soudu v oblasti institutu nepřijatelnosti takto: „V roce 2006 jsme [společně s Michalem Bobkem] psali, že institut ,nepřijatelnosti ve věcech azylových je jedním z dalších pokusů o redefinici role nejvyšších soudů a působení jejich judikatury v českém právním řádu, a to podle našeho názoru pokusem seriózním. V případě, že by se stal projektem zdařilým, znamenal by další zásadní vzestup významu judikatury v českém právním řádu: jak stěžovatelé a jejich právní zástupci, tak soudci samotní by byli nuceni číst a znát judikaturu a být schopni se s ní argumentačně vypořádat. Změna by však měla zásadní dopad i na judikaturu samotnou: jejím leitmotivem by byla nikoliv kvantita, ale kvalita judikatury nejvyšších soudu.‘ [...] S odstupem času je bohužel patrné, že judikatura Nejvyššího správního soudu smysl novely z roku 2005 naprosto popřela. Ustálené mody myšlení kontinentální justice jsou natolik silné, že přebijí i jasnou dikci zákona“ (viz Kühn, Z. Role judikatury v českém právu. In: Bobek, M.; Kühn, Z. Judikatura a právní argumentace. 2. vyd. Praha: Auditorium, 2013, s. 138–139). [16] Jsem přesvědčen, že nynější rozhodnutí většiny jde přesně ve stopách tohoto trendu a nepochopení smyslu a účelu institutu nepřijatelnosti.

decision_1378.txt

k § 32 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)*) Předpokladem pro ustanovení opatrovníka účastníkovi v řízení před správním orgánem podle § 32 odst. 4 správního řádu z roku 2004 není souhlas obce, která má být opatrovníkem účastníka ustanovena. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. 4 As 26/2013-57) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 97/2001 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 27/2000), č. 150/2001 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 322/2000), č. 98/2006 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 811/05), č. 9/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 995/07) a č. 124/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1090/07). Věc: Statutární město Teplice proti Českému telekomunikačnímu úřadu o ustanovení opatrovníkem, o kasační stížnosti žalovaného. Žalovaný usnesením ze dne 16. 7. 2009 ustanovil žalobce opatrovníkem paní Hedviky B. (dále jen „opatrovankyně“), která byla účastnicí řízení vedeného žalovaným ve sporu o peněžité plnění s příslušenstvím za poskytnuté elektronicko-komunikační služby. K ustanovení opatrovníka přistoupil žalovaný z důvodu, že opatrovankyně byla osobou neznámého pobytu a nedařilo se jí doručovat písemnosti [§ 32 odst. 2 písm. d) správního řádu]. Vhodnost ustanovit žalobce opatrovníkem opřel žalovaný o skutečnost, že opatrovankyně měla u žalobce, tedy v obci Teplice, uveden trvalý pobyt. Proti výše uvedenému usnesení podal žalobce rozklad k předsedovi žalovaného, který jej svým rozhodnutím ze dne 15. 3. 2010 zamítl a usnesení potvrdil. V rozhodnutí o rozkladu mimo jiné uvedl, že se orgánu prvního stupně prokazatelně nepodařilo zjistit skutečný pobyt opatrovankyně, a právě proto došlo k ustanovení žalobce jejím opatrovníkem z titulu nejvhodnější, resp. jediné v úvahu připadající osoby mající k opatrovankyni alespoň nějaký vztah. Proti rozhodnutí o rozkladu podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, v níž namítal, že do funkce opatrovníka byl ustanoven, aniž by byly splněny zákonné předpoklady. Dle žalobce zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), obcím neukládá povinnost být opatrovníkem svých občanů ve správních řízeních. Údaj o trvalém bydlišti opatrovankyně je pouze evidenčním údajem, který mezi obcí a osobou s hlášeným trvalým pobytem nezakládá takový vztah, na základě kterého by bylo možné město považovat za „osobu jinak vhodnou“ ve smyslu správního řádu. Žalobce dále uvedl, že k výkonu této funkce navíc nemá ani dostatek prostředků. Městský soud zrušil rozsudkem ze dne 6. 2. 2013, čj. 7 A 216/2010-37, jak rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu, tak i rozhodnutí žalovaného, kterým byl žalobce ustanoven opatrovníkem, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí úvodem podotkl, že danou otázkou se soudy zabývaly již opakovaně, a příkladmo odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 9 As 80/2008-57. Dle tohoto rozhodnutí má sice osoba ustanovená opatrovníkem dle § 32 odst. 4 správního řádu povinnost funkci opatrovníka přijmout, má však také možnost této povinnosti nevyhovět, brání-li jí ve výkonu opatrovnictví závažné důvody. V této souvislosti odkázal městský soud také na nález Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 27/2000, č. 97/2001 Sb. ÚS, ve kterém Ústavní soud mj. konstatoval, že obce a města nelze pověřovat funkcí opatrovníka proti jejich vůli. Přestože se uvedený nález Ústavního soudu týkal problematiky ustanovování opatrovníka v občanském soudním řízení, jsou podle městského soudu jeho závěry použitelné i na správní řízení. V souladu s výše uvedenou judikaturou tak konstatoval, že osoba, která funkci opatrovníka vykonávat nechce, nemůže být pro tuto funkci vhodnou osobou. Dále městský soud ve svém rozhodnutí uvedl, že obec není zřízena k tomu, aby hájila soukromoprávní zájmy svých jednotlivých občanů a vystupovala jako jejich zástupce ve správních řízeních, jejichž předmětem jsou vztahy ze soukromoprávních úkonů jejich občanů. Obecní zřízení sice v § 2 odst. 2 prohlašuje, že obec pečuje o potřeby svých občanů, tím však má podle městského soudu na mysli veřejnoprávní zájem občanů obce jako celku. Městský soud dal závěrem za pravdu žalobci i v tom, že v této věci nelze z údaje o místu trvalého pobytu dovozovat bližší vztah občana a obce. Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Dle stěžovatele městský soud vycházel z judikatury vztahující se k institutu opatrovnictví v občanském soudním řízení, aniž by přihlédl k tomu, že tento institut je ve správním řádu upraven odlišně. Podle stěžovatelova mínění také městský soud bezdůvodně vyčlenil obce jako zvláštní skupinu právnických osob, které mají vykonávat jen ty činnosti, jež jim jsou svěřeny zákonem o obcích. Stěžovatel naopak vychází z občanského zákoníku, který ve spojení se zákonem o obcích konstituuje obce jako právnické osoby a nestanoví přitom žádná omezení, z nichž by vyplývalo, že obce a priori není možné považovat za osoby vhodné k výkonu funkce opatrovníka ve správním řízení. Stěžovatel se dále opírá o výklad § 32 odst. 4 správního řádu, podle něhož se souhlas osoby s jejím ustanovením do funkce opatrovníka nevyžaduje ani nepředpokládá. Ustanovená osoba je pak dle stěžovatele povinna tuto funkci přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Takovým důvodem však podle stěžovatele není absence vůle opatrovníka k výkonu této funkce. Vzhledem k tomu, že se opatrovník ve správním řízení ustanovuje usnesením, a to bez předchozího projednání rozhodované otázky s účastníky řízení, nepřipadá zjišťování předchozího souhlasu v úvahu. Dle stěžovatele žalobce nemůže popřít, že mezi ním a jeho občany určitý vztah existuje. Stěžovatel zastával stanovisko, že ustanovené opatrovnictví v daném správním řízení nepřesahuje možnosti a schopnosti žalobce, o čemž podle něj svědčí i procesní aktivita, kterou žalobce vyvinul ve snaze zprostit se výkonu funkce opatrovníka. Pokud jde o žalobcova tvrzení, že nemá dostatek prostředků, aby se mohl odpovědně funkce opatrovníka zhostit, stěžovatel namítá, že opatrovník může u správního orgánu uplatnit nárok na náhradu hotových výdajů a ušlého zisku v souvislosti s výkonem této funkce. Na závěr své kasační stížnosti pak stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2011, čj. 8 As 22/2011-78, č. 2451/2012 Sb. NSS, v němž soud konstatoval, že úprava opatrovnictví podle správního řádu vykazuje podstatnou odlišnost ve srovnání s úpravou téhož institutu podle občanského soudního řádu, protože správní řád nevyžaduje souhlas opatrovníka s jeho ustanovením do této funkce. Žalobce se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu, zejména s možnou aplikací citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 na danou věc a dovozenou nutností souhlasu opatrovníka k jeho ustanovení. Žalobce se v souladu s názorem městského soudu domníval, že není vhodnou osobou ve smyslu § 32 odst. 4 správního řádu, neboť se sice jedná o správní řízení, avšak ve sporu vyplývajícím ze soukromoprávních vztahů. Žalobce uvedl, že jeho vhodnost jako opatrovníka neodůvodňuje ani skutečnost, že opatrovankyně je občankou žalobce, neboť se zde nezdržuje, a nemá tak k obci faktický vztah. Ustanovení obce opatrovníkem pak nelze přirovnávat k ustanovení obce opatrovníkem dle občanského zákoníku z roku 2012. To, že se obec brání ustanovení opatrovníka, jí nemůže být přičítáno k tíži, neb se tím snaží zabránit praxi stěžovatele, který takto postupuje v desítkách případů, přičemž se tato situace stává pro žalobce a další obdobné subjekty (obce) nezvladatelnou. Závěrem žalobce nesouhlasil s aplikací závěrů shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 22/2011-78 s odůvodněním, že se v nyní posuzovaném případě jedná o jinou skutkovou situaci. Spornou právní otázkou v projednávané věci bylo, zda je předpokladem pro ustanovení opatrovníka účastníkovi v řízení před správním orgánem podle § 32 odst. 4 správního řádu souhlas osoby, která má být ustanovena opatrovníkem účastníka. V judikatuře Nejvyššího správního soudu existují dvě linie posuzování této otázky. První linie vychází z aplikovatelnosti judikatury Ústavního soudu vztahující se k ustanovování opatrovníka v občanském soudním řízení i na správní řízení a vyžaduje pro ustanovení alespoň implicitní souhlas ustanovované osoby. Ve shora citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 80/2008-57 se uvádí: „Nález Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 27/2000, potvrzuje, že opatrovník musí se svým ustanovením do funkce souhlasit. Ústavní soud v citovaném nálezu uvedl, že ,nejde o výkon funkce veřejnoprávního orgánu místní veřejné správy, ale jde o výkon funkce vyplývající z toho, že obec je právnickou osobou, tedy osobou soukromoprávní, a že proto musí být s ní zacházeno obdobně jako s každou fyzickou osobou, což znamená, že podle současného znění občanského soudního řádu ji nelze proti její vůli pověřit funkcí opatrovníka‘. Podle Nejvyššího správního soudu se tento nález vztahuje i na ustanovení opatrovníka pro účastníka řízení neznámého pobytu v dané věci. Souhlas s ustanovením opatrovníkem pak může být obdržen výslovně nebo může vyplývat z jednání opatrovníka, začne-li činit úkony ve prospěch opatrovance.“ Naopak druhá linie judikatury Nejvyššího správního soudu zastává názor, že existuje rozdíl mezi občanským soudním řízením a správním řízením a ve správním řízení souhlas opatrovníka s ustanovením není vyžadován, naopak opatrovník je povinen funkci opatrovníka vykonávat navzdory svému případnému nesouhlasu s ustanovením. Nejvyšší správní soud tak ve shora citovaném rozsudku čj. 8 As 22/2011-78 vyjádřil toto stanovisko: „Městský soud k § 32 odst. 4 správního řádu doplnil, že opatrovník se svému ustanovení do funkce může bránit i s tím, že není vhodnou osobou ve smyslu zmíněného ustanovení. Potud Nejvyšší správní soud městskému soudu přisvědčil. Neztotožnil se však s městským soudem v názoru, že ,nevhodnost‘ osoby vyplývá také z prostého nesouhlasu s ustanovením opatrovníkem. Zde tvořila argumentace městského soudu kruh, který prakticky negoval dané ustanovení správního řádu. Ten stanoví jednoznačnou povinnost vhodné osoby přijmout funkci opatrovníka, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Ustanovený opatrovník tedy může své ustanovení zvrátit, prokáže-li, že není vhodnou osobou, nebo že vhodnou osobou je, ale závažné důvody mu brání ve výkonu funkce opatrovníka. Městský soud podmínil nad rámec zákona ustanovení opatrovníka podle daného ustanovení jeho souhlasem. Tím de facto dosáhl zcela identických podmínek pro ustanovení opatrovníka podle správního řádu a podle občanského soudního řádu a povinnost opatrovníka přijmout funkci učinil čistě abstraktní. Odlišná znění obou předpisů přitom jednoznačně naznačují, že zákonodárce hodlal přistoupit k institutu opatrovnictví u obou předpisů odlišně.“ Posledně citovaný názor osmého senátu byl posléze zopakován i v dalších rozhodnutích Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 7. 2. 2013, čj. 2 As 22/2012-32, a ze dne 23. 8. 2012, čj. 9 As 109/2011-44). S ohledem na výše uvedené čtvrtý senát svým usnesením ze dne 22. 5. 2013, čj. 4 As 26/2013-42, postoupil věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutí rozšířenému senátu. Rozšířený senát dospěl k závěru, že předpokladem pro ustanovení opatrovníka účastníkovi v řízení před správním orgánem podle § 32 odst. 4 správního řádu není souhlas obce, která má být opatrovníkem účastníka ustanovena, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem [14] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“. [15] Na základě výše uvedeného je zřejmé, že různé senáty Nejvyššího správního soudu vyložily odlišně judikaturu Ústavního soudu a následně odlišně posoudily právní otázku, zda musí osoba, která má být ustanovena opatrovníkem účastníka ve správním řízení, se svým ustanovením souhlasit. Rozšířený senát tak uzavřel, že se jedná o rozpor v právních názorech ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s., a je tedy dána jeho pravomoc v dané věci rozhodovat. [16] První otázkou, kterou se rozšířený senát zabýval, je aplikovatelnost závěrů již citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 na institut opatrovnictví upravený ve správním řádu. Dle uvedeného nálezu nelze v občanském soudním řízení ustanovit obec opatrovníkem účastníka řízení proti jejímu souhlasu, neboť v takovém případě nejde o výkon funkce veřejnoprávního orgánu místní veřejné správy, ale o výkon funkce plynoucí z toho, že obec je právnickou osobou, tedy osobou soukromoprávní. [17] Institut opatrovnictví je ve správním řádu zakotven v § 32 odst. 4, dle kterého „[o]patrovníkem správní orgán ustanoví toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Tato osoba je povinna funkci opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Účastníku, který v očekávání vlastní nezpůsobilosti právně jednat projevil vůli, aby se určitá osoba stala jeho opatrovníkem, ustanoví správní orgán opatrovníkem s jejím souhlasem osobu označenou za opatrovníka v předběžném prohlášení. Opatrovníkem nelze ustanovit osobu, o níž lze mít důvodně za to, že má takový zájem na výsledku řízení, který odůvodňuje obavu, že nebude řádně hájit zájmy opatrovance.“ [18] Oproti tomu dle § 29 odst. 4 o. s. ř. „[o]patrovníkem podle odstavců 1 až 3 soud jmenuje zpravidla osobu blízkou, případně jinou vhodnou osobu, nebrání-li tomu zvláštní důvody. Advokáta lze jmenovat opatrovníkem, jen jestliže jím nemůže být jmenován někdo jiný. Jinou osobu než advokáta lze jmenovat opatrovníkem, jen jestliže s tím souhlasí. Nerozhodl-li soud jinak, opatrovník ustanovený podle odstavců 1 až 3 vystupuje v řízení před soudem prvního stupně, v odvolacím a v dovolacím řízení.“ [19] Z výše uvedeného znění zákonů jednoznačně vyplývá, že institut opatrovnictví je pro jednotlivá řízení upraven odlišně. Zatímco v občanském soudním řízení se souhlas opatrovníka výslovně vyžaduje, ve správním řízení je naopak stanoveno, že ustanovená osoba je povinna funkci opatrovníka přijmout, pokud jí v tom nebrání závažné důvody. Tato rozdílná konstrukce se odráží také v následných krocích jednotlivých orgánů. Soud v občanském soudním řízení, pokud není osoby blízké, případně jiné vhodné osoby, může účastníkovi ustanovit opatrovníka z řad advokátů. Tímto je v občanském soudním řízení stanoven určitý „univerzální“ opatrovník, který nastupuje, pokud není osoby vhodnější, která by s ustanovením souhlasila. Občanský soudní řád také obsahuje následnou úpravu řešící odměnu a náhradu hotových výdajů advokáta (§ 140 odst. 2 o. s. ř.). Účelem této vnitřně komplexní konstrukce je poskytnout všem osobám opatrovníka k ochraně jejich práv, bez ohledu na počet osob blízkých či osob se zájmem se v dané věci osobně angažovat. [20] V případě správního řízení zákonodárce zvolil rozdílnou posloupnost osob vhodných pro ustanovení opatrovníkem. Správní orgán jmenuje opatrovníkem primárně toho, u koho je osoba, jíž se opatrovník ustanovuje, v péči, následně jinou vhodnou osobu. Vzhledem k tomu, že se souhlas osoby nevyžaduje, správní řád oproti občanskému soudnímu řádu nezná „univerzálního“ opatrovníka. Pokud by byl přes text zákona souhlas ustavovaných osob vyžadován, jednalo by se o úpravu, která by v určitých případech nebyla fakticky způsobilá zajistit ustanovení opatrovníka. Zejména u osamělých a nemajetných osob by bylo složité, ne-li nemožné, nalézt osobu, která by bez nároku na odměnu dobrovolně tuto roli plnila. [21] Dle názoru rozšířeného senátu se tak v případě úpravy institutu opatrovnictví ve správním řízení jedná o úpravu záměrně odlišnou jak v okruhu potenciálně ustanovovaných osob, tak i ve své konstrukci oproti úpravě tohoto institutu v občanském soudním řízení. Výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 zabývající se občanským soudním řízením tak vzhledem k odlišné právní úpravě ve správním řádu na nyní posuzovanou otázku nedopadá. [22] Tomu, že se jedná o jedno z možných zákonných řešení a o záměr upravit odlišně způsob určení opatrovníka, nasvědčuje i rozdílné znění § 26 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, dle kterého „[z]ástupcem ustanoví správce daně toho, u koho je osoba, jíž se zástupce ustanovuje, v péči, anebo jinou vhodnou osobu. Rozhodnutí o ustanovení zástupce může správce daně vydat jen s předchozím souhlasem předpokládaného zástupce. Nelze-li takto ustanovit zástupce, navrhne jej ze seznamu daňových poradců Komora daňových poradců na vyžádání správce daně, a to do 30 dnů od vyžádání; předchozí souhlas se u zástupce navrženého Komorou daňových poradců nevyžaduje.“ [23] Rovněž lze poukázat na to, že při přípravě nového správního řádu byl jeho tvůrcům a zákonodárci citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 znám, a pokud by byli toho názoru, že je třeba jej aplikovat i na správní řízení, jistě by to promítli výslovně do znění příslušných ustanovení správního řádu, jako například ve výše citovaném ustanovení daňového řádu. To však neučinili. Záměr zákonodárce odlišit institut opatrovnictví ve správním řádu spatřuje rozšířený senát ve větší typové jednoduchosti a neformálnosti správních řízení oproti řízením vedeným před soudy, která nevyžadují zpravidla ingerenci advokáta, a s tím související požadavek na šetrnost při vynakládání prostředků z veřejných rozpočtů. [24] Rozšířený senát se dále neztotožňuje s úvahou městského soudu, podle níž sám fakt, že určitá osoba se svým ustanovením do funkce opatrovníka nesouhlasí, automaticky znamená, že tato osoba ani nemůže být pro výkon této funkce osobou vhodnou, neboť zde není předpoklad řádného výkonu této funkce. Bylo by pochopitelně ideální, kdyby správní orgán disponoval ještě před tím, než účastníku řízení opatrovníka ustanoví, souhlasem osoby zamýšlené pro tuto funkci, nicméně stěžovateli lze dát za pravdu, že není povinen si takový souhlas obstarávat ani předem, ani zpětně, neboť souhlas není podmínkou k ustanovení určité osoby opatrovníkem účastníka správního řízení. Opačný výklad by znamenal jednoduchou cestu, jak obcházet zákonem stanovenou povinnost se této funkce ujmout, a tak zcela relativizovat konkrétní příkaz zákonodárce. Osoba, která s ustanovením nesouhlasí, má zákonem stanovené prostředky obrany proti tomuto ustanovení, pokud prokáže, že není vhodnou osobou pro tuto funkci, nebo že jsou zde vážné důvody, které jí v tom brání. Stejně tak ukáže-li se skutečně, že opatrovník nehájí řádně zájmy opatrovance, je možné jeho ustanovení na základě § 32 odst. 7 správního řádu zrušit. [25] Konkrétně při ustanovování obce opatrovníkem svému občanovi i proti jejímu souhlasu je nutné přihlédnout k poslání obce, která není právnickou osobou soukromého práva, a také k samotnému smyslu institutu opatrovníka, jímž je ochrana práv a zájmů účastníka (mj.) neznámého pobytu. Ten tuto možnost sám nemá, neboť se mu nedaří doručovat a o vedeném řízení tak pravděpodobně vůbec neví (srov. shora citovaný rozsudek čj. 9 As 109/2011-44). [26] Smyslem a účelem existence obce jako veřejnoprávní korporace je pečovat o své občany. Proto v případě, že není jiné vhodné osoby, je povinností obce poskytnout osobě neznámého pobytu, jež je občanem obce, alespoň základní procesní ochranu. V opačném případě by totiž v mnoha případech nebylo možné nalézt vhodnou osobu k ustanovení opatrovníkem. V tomto ohledu se nelze ztotožnit s dřívější praxí správních orgánů, které ustanovovaly vlastní pracovníky, což je praxe opakovaně odmítaná Ústavním soudem pro střet loajality ustanoveného pracovníka ke svému zaměstnavateli na jedné straně a povinnosti hájit práva opatrovance na druhé straně (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. I. ÚS 322/2000, č. 150/2001 Sb. ÚS, a ze dne 7. 8. 2007, sp. zn. II. ÚS 1090/07, č. 124/2007 Sb. ÚS). [27] Rozšířený senát považuje za vhodné rovněž poukázat na úpravu ustanovení obce opatrovníkem v občanském zákoníku z roku 2012, ač si je vědom, že na věc by dopadala úprava občanského zákoníku z roku 1964. Dle § 471 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012 „[s]oud jmenuje opatrovníkem osobu, kterou navrhl opatrovanec. Není-li to možné, jmenuje soud opatrovníkem zpravidla příbuzného nebo jinou osobu opatrovanci blízkou, která osvědčí o opatrovance dlouhodobý a vážný zájem a schopnost projevovat jej i do budoucna. Není-li možné ani to, jmenuje soud opatrovníkem jinou osobu, která splňuje podmínky pro to, aby se stala opatrovníkem, nebo veřejného opatrovníka podle jiného zákona.“ Je tedy zřejmé, že zákonná úprava s obcí jako jedním z možných opatrovníků počítá, její zařazení na poslední místo ve výčtu § 471 odst. 2 však spíše svědčí o tom, že by měla být ustanovena až v případě, kdy není možné jmenovat opatrovníkem jinou osobu. [28] Dle odstavce 3 téhož ustanovení „[z]působilost být veřejným opatrovníkem má obec, kde má opatrovanec bydliště, anebo právnická osoba zřízená touto obcí k plnění úkolů tohoto druhu; jmenování veřejného opatrovníka podle jiného zákona není vázáno na jeho souhlas“. Ačkoliv občanský zákoník z roku 2012 existenci opatrovnického zákona předpokládá, nebyl dosud přijat. Do doby, než bude opatrovnický zákon přijat, platí přechodné ustanovení § 3033 odst. 2 občanského zákoníku z roku 2012, které stanoví, že „[d]okud jiný právní předpis nestanoví něco jiného, přechází opatrovnictví podle § 468 na obec, na jejímž území má opatrovanec bydliště“. Z právní úpravy tedy plyne, že souhlasu obce s ustanovením opatrovníkem dle občanského zákoníku z roku 2012 není třeba. Tento závěr potvrzuje i skutečnost, že v souvislosti s přijetím občanského zákoníku z roku 2012 bylo mimo jiné novelizováno i obecní zřízení, podle jehož nového § 149b odst. 3 „[v]ýkon funkce veřejného opatrovníka podle občanského zákoníku obcí je výkonem přenesené působnosti“. Zákonodárce touto úpravou vyřešil i nejednoznačné závěry judikatury v otázce, o jakou působnost obce se při výkonu opatrovnictví jedná (kromě výše uvedeného nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 27/2000 srovnej i nález ze dne 10. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 995/07, č. 9/2007 Sb. ÚS). Dlužno dodat, že na výkon přenesené působnosti obdrží obce příspěvek ze státního rozpočtu. [29] Pokud jde o význam údaje o trvalém pobytu, nelze souhlasit s tvrzením žalobce, že trvalé bydliště nezakládá mezi občanem a obcí žádný, resp. že zakládá jen formální vztah. Trvalé bydliště je sice primárně údajem evidenčním, avšak společně s českým státním občanstvím zakládá občanství obce (§ 16 odst. 1 obecního zřízení). Z tohoto občanství pak vyplývá řada práv a povinností včetně ústavou zaručeného aktivního a pasivního volebního práva do příslušného obecního zastupitelstva, právo hlasovat v místním referendu, vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva atd. (§ 16 odst. 2 obecního zřízení). Na druhé straně na samotnou existenci tohoto vztahu nemá vliv, že občan svá práva nevyužívá. IV. Shrnutí a závěr [30] Rozšířený senát tedy na základě výše uvedených argumentů dospěl k závěru, že předpokladem pro ustanovení opatrovníka účastníkovi v řízení před správním orgánem podle § 32 odst. 4 správního řádu není souhlas obce, která má být opatrovníkem účastníka ustanovena. [31] Rozšířený senát též pro úplnost poznamenává, že správní orgán nesmí v případě obtíží při doručování písemností automaticky rezignovat na zjišťování faktického pobytu účastníka řízení a určení okruhu vhodných osob pro výkon funkce opatrovníka. Institut opatrovnictví nebyl zákonem stanoven, aby usnadňoval činnost správních orgánů tím, že mají kam odesílat písemnosti. Byl vytvořen proto, aby opatrovník důsledně hájil zájmy nepřítomného (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 5. 2006, sp. zn. IV. ÚS 811/05, č. 98/2006 Sb. ÚS). Navíc správní řád obec neoznačuje přímo jako osobu, která bude ustanovena opatrovníkem v případě, že nelze ustanovit osobu jinou (na rozdíl od role advokáta v občanském soudním řízení). Obec je tak možné ustanovit opatrovníkem až po pečlivém, a nikoliv formálním zjišťování okruhu všech vhodných osob a při zvážení případných překážek ze strany obce. [32] Správní orgán musí mít na zřeteli, že v konkrétní procesní situaci účastníka nemusí být daná obec objektivně schopna poskytnout dostatečnou míru pozornosti a odborných znalostí k ochraně opatrovancových práv (k povaze těchto závažných důvodů srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 22/2012-32). Vedle toho se správní orgán musí vypořádat i s tím, že nelze ustanovit opatrovníkem osobu, u níž je nebezpečí, že pro možný střet svých zájmů se zájmy opatrovance nebude řádně funkci vykonávat (srov. § 32 odst. 4 in fine správního řádu). (...) *) S účinností od 1. 1. 2014 byl § 32 odst. 4 změnen zákonem č. 303/2013 Sb.

decision_1379.txt

k § 47 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky) k § 65 odst. 1 soudního řádu správního Osvědčení o státním občanství vydané dle § 47 zákona č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky, je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2022, čj. 3 As 15/2022-42) Prejudikatura: č. 981/2006 Sb. NSS, č. 1900/2009 Sb. NSS, č. 2114/2010 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS, č. 2813/2013 Sb. NSS, č. 2908/2013 Sb. NSS, č. 3779/2018 Sb. NSS a č. 3931/2019 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 30/2002 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 233/02), nález Ústavního soudu č. 182/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 385/07). Věc: A. Ch. D. B. proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje o zjištění státního občanství České republiky a vydání osvědčení o státním občanství České republiky za zemřelou osobu, o kasační stížnosti žalobce. Dne 25. 9. 2020 podal žalobce u žalovaného žádost podle § 42 a násl. zákona o státním občanství České republiky, na zjištění státního občanství České republiky a vydání osvědčení o státním občanství České republiky za zemřelou osobu – svého otce R. M. B. Žalobce výslovně požádal o vydání osvědčení „s uvedením údaje o tom, kdy, jakým způsobem a podle jakého právního předpisu R. M. B. československé státní občanství nabyl a pozbyl“. Žalovaný jeho žádosti vyhověl a dne 18. 6. 2021 vydal požadované osvědčení, které bylo žalobci doručeno dne 23. 6. 2021. Osvědčení obsahovalo mj. dovětek, dle kterého R. M. B. „československé státní občanství pozbyl jako osoba německé národnosti na základě ustanovení § 1 odst. 2 Ústavního dekretu presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské“. [Obsah osvědčení byl ještě následně dvakrát opravován usneseními žalovaného ze dne 29. 11. 2021 (oprava data narození R. M. B. a doplnění data, kdy došlo k pozbytí jeho státního občanství) a ze dne 24. 2. 2022 (opravení data pozbytí občanství).] Žalobce se proti osvědčení odvolal. Žalovaný přípisem ze dne 9. 7. 2021 předal toto odvolání podle § 88 odst. 1 správního řádu Ministerstvu vnitra jako svému nadřízenému orgánu. Ministerstvo vnitra ve sdělení ze dne 6. 9. 2021 konstatovalo, že osvědčení o státním občanství nemá povahu správního rozhodnutí podle části druhé správního řádu, ale jde o úkon učiněný podle části čtvrté správního řádu. Jedná se o doklad vydaný podle § 155 správního řádu, který nezakládá, neruší a nemění práva ani povinnosti dotčené osoby, ale pouze deklaruje určitou již existující skutečnost. Odvolání, jako opravný prostředek proti takovému aktu, proto nepřipadá v úvahu, přičemž podle komentáře ke správnímu řádu má správní orgán „odvolání“ proti jiným úkonům, než je rozhodnutí, vyřizovat vydáním pouhého sdělení; tímto způsobem proto ministerstvo postupovalo. Následně se žalobce u Městského soudu v Praze domáhal vydání rozsudku, kterým by bylo osvědčení zrušeno, a žalovanému uložena povinnost vystavit nové osvědčení, jednak s uvedením správného data narození R. M. B., jednak bez dovětku „Československé státní občanství pozbyl jako osoba německé národnosti na základě ustanovení § 1 odst. 2 Ústavního dekretu presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské“, nebo s dovětkem „Československé státní občanství nepozbyl na základě Ústavního dekretu presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské“. Žalobce prvně uvedl, že o vydání předmětného osvědčení žádal proto, že má zájem o získání občanství České republiky, k čemuž musí doložit osvědčení o občanství České republiky svého rodiče nebo prarodiče. Vydané osvědčení mu však získání občanství neumožňuje, neboť potvrzuje občanství jeho otce pouze do roku 1945. Žalobce dále namítl, že Ústavní dekret presidenta republiky č. 33/1945 Sb., o úpravě československého státního občanství osob národnosti německé a maďarské (dále jen „dekret“), nelze na rodinu B. aplikovat, neboť tato byla židovské národnosti a otec žalobce byl Československu dlouhodobě věrný (v srpnu roku 1938 si nechal vystavit československý pas). Žalobce nadto dne 20. 1. 2021 podal žádost k Ministerstvu vnitra podle § 2 odst. 2 dekretu, o neuplatnění tohoto dekretu na svého otce; proti zamítavému rozhodnutí Ministerstva vnitra podal rozklad. Žalobce dodal, že dekret je protiústavní, neplatný a neúčinný, v rozporu se všemi normami a zásadami mezinárodního a evropského práva. Konečně namítl, že proti osvědčení musí být připuštěn opravný prostředek; v osvědčení nicméně (v rozporu se zákonem) absentuje poučení, jaký právní prostředek lze uplatnit. Usnesením ze dne 11. 10. 2021, čj. 10 A 104/2021-9, Městský soud v Praze postoupil věc k vyřízení Krajskému soudu v Ústí nad Labem. Krajský soud usnesením ze dne 16. 11. 2021, čj. 15 A 30/2021-21, vyzval žalobce, aby uvedl žalobní petit do souladu s příslušnými ustanoveními soudního řádu správního tak, aby odpovídal jednomu ze sedmi typů řízení vyjmenovaných v § 4 s. ř. s., a aby současně doplnil své podání o případné chybějící náležitosti příslušného typu žaloby (návrhu). Žalobce v reakci ze dne 24. 11. 2021 uvedl, že žalobou napadené osvědčení je rozhodnutím správního orgánu, které zasahuje do jeho práv. Jeho žaloba by tedy měla být chápána jako žaloba proti rozhodnutí správního orgánu. Pokud by s tímto názorem krajský soud nesouhlasil, změnil by žalobce žalobu na žalobu zásahovou, kterou by se domáhal zrušení osvědčení a určení, že jeho sporovaný dovětek je nezákonný. Krajský soud usnesením ze dne 4. 1. 2022, čj. 15 A 30/2021-40, žalobu s odkazem na § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl. Uvedl, že žaloba podaná podle § 65 a násl. s. ř. s. je ve smyslu § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustná, protože se žalobce domáhá přezkoumání aktu správního orgánu (osvědčení), který není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a je proto v souladu s § 70 písm. a) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučen. Odkázal přitom na konkrétní rozhodnutí Ústavního soudu i komentářovou literaturu, z nichž dle jeho názoru zřetelně vyplývá, že osvědčení je správním aktem vydávaným v procesním režimu části čtvrté správního řádu. Proti tomuto usnesení podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel předně zopakoval svůj názor, že osvědčení je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť se jím zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva stěžovatele, v tomto případě jeho nárok na udělení českého občanství. Zásah do práv stěžovatele je očividný, jelikož mu vydané osvědčení brání právě při nabytí českého občanství. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [12] V předmětné věci je mezi stěžovatelem a krajským soudem sporné, zda je osvědčení o státním občanství, vydané podle § 42 a násl. zákona o státním občanství České republiky, z materiálního hlediska osvědčením, nebo rozhodnutím (ať již konstitutivní či deklaratorní povahy), ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [13] Nejprve je vhodné uvést, že z hlediska možnosti soudního přezkumu správního aktu v řízení vedeném dle části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s. je rozhodující definice pojmu (správní) rozhodnutí uvedená v § 65 odst. 1 s. ř. s.; soudně může být přezkoumán pouze akt, kterým byl žalobce na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti. [14] Judikatura Nejvyššího správního soudu se postupně ustálila na názoru, že definice pojmu „(správní) rozhodnutí“ uvedená v soudním řádu správním je širší, než vymezení tohoto pojmu v § 67 správního řádu, neboť akcentuje obsah, respektive dopad takového aktu do právní sféry jeho adresáta a naopak do pozadí ustupuje procesní režim, ve kterém byl takový akt vydán (tj. nemusí se nutně jednat o správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2019-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, vyložil, že správní rozhodnutí (tedy individuální správní akt přezkoumatelný ve správním soudnictví v řízení vedeném dle § 65 a násl. s. ř. s.) musí splňovat jak znaky formální, kterými jsou i) předepsaná formalizovaná podoba úkonu, který obvykle obsahuje výrok a odůvodnění; ii) skutečnost, že úkon je vydáván v rámci formalizovaného postupu, byť nemusí jít o řízení ve smyslu správního řádu či daňového řádu; iii) o průběhu a výsledku postupu je pořizována dokumentace, iv) výsledný úkon je oznamován účastníkům řízení, tak i znaky materiální, a to: i) správní úkon vydal orgán moci výkonné či jiný z orgánů popsaných v definici; ii) orgán rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob; iii) rozhodování se odehrávalo v oblasti veřejné správy; a iv) činností správního orgánu musela být dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob. K tomuto materiálně formálnímu pojetí se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu přihlásil i v usnesení ze dne 17. 9. 2019, čj. 1 As 436/2017-43, č. 3931/2019 Sb. NSS, kde s odkazy na předcházející judikaturu konstatoval, že „v případě pochybností o naplnění formálního znaku hraničních či nestandardních úkonů pro jejich klasifikaci jako rozhodnutí dle § 65 odst. 1 s. ř. s. má být upřednostněna právě možnost obrany proti takovým úkonům cestou žaloby proti rozhodnutí, a to proto, že právě toto řízení nejlépe naplňuje principy, na nichž je správní soudnictví v České republice vybudováno […] K naplnění formálního znaku rozhodnutí tedy zpravidla postačuje to, aby založení, změna, zrušení nebo závazné určení práv individuálně určených jednotlivců (adresátů) bylo vtěleno do aktu správního orgánu, u nějž je předepsána písemná forma a k jehož vydání je zákonem dána kompetence správního orgánu při splnění zákonem stanovených podmínek, které je správní orgán povinen posoudit.“ Sluší se dodat, že tento právní názor byl vysloven na půdorysu právní úpravy, která při vydávání posuzovaných aktů (souhlasy vydávané podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu) explicitně vylučovala použití části druhé a třetí správního řádu (tj. vedení správního řízení ve smyslu § 9 správního řádu). Konečně, pro posouzení povahy správního aktu není rozhodující, jak je tento akt v zákoně označen, rozhodující je jeho povaha (obsah) a účinky, které zakládá (viz usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 8. 2002, sp. zn. IV. ÚS 233/02, č. 30/2002 Sb. ÚS). [15] Lze tedy konstatovat, že žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. lze napadnout nejen individuální správní akt, který je rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, ale i jiné, obdobné akty, splňují-li kritéria uvedení v předchozím odstavci. Nelze-li tedy takový žalobou napadený akt považovat za správní rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, je nutné se zabývat dále tím, zda nejde o rozhodnutí v širším vymezení tohoto pojmu ve smyslu vyloženém v předchozím odstavci. [16] Pokud jde o pojem „osvědčení“ (tedy správní akt, který není rozhodnutím, ale úkonem správního orgánu realizovaným v procesním režimu části čtvrté správního řádu), které nepodléhá soudnímu přezkumu v řízení vedeném dle § 65 a násl. s. ř. s., Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2010, čj. 5 Ans 4/2009-63, konstatoval, že „[n]a rozdíl od pojmu rozhodnutí pojem osvědčení soudní řád správní ani jiné právní předpisy (srov. § 154 a násl. správního řádu) blíže nedefinují; právní teorie jím rozumí takové úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to jak skutečnosti právní, tak i skutkové (viz např. Vopálka, V.; Mikule, V.; Šimůnková V.; Šolín, M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185; Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 267). Uvedené prameny shodně uvádějí, že osvědčení je velmi blízké deklaratorním správním rozhodnutím; v jejich případech by ale o osvědčovaných skutečnostech nemělo být pochybností nebo sporu, mělo by se jednat o skutečnosti úředně zřejmé“, a to zpravidla z vnitřních zdrojů vykonavatele veřejné správy, který osvědčení vydává. V rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud upozornil, že uvedenou teoretickou úvahu nelze absolutizovat; osvědčení se vydává, jde-li o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o kterých zpravidla nemůže být sporu. [17] Obdobně se Nejvyšší správní soud v otázce povahy osvědčení vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-71, č. 2114/2010 Sb. NSS, kde uvedl, že „[t]ento typ aktů veřejné správy nezakládá (respektive neruší či nemění) práva a povinnosti svých adresátů, jako je tomu v případě správních rozhodnutí. Na rozdíl od jim blízkých deklaratorních rozhodnutí není ani prostředkem k řešení sporných skutečností či autoritativnímu odstraňování pochybností. Správní orgány jimi osvědčují existenci nesporných skutečností, které jsou jim z jejich úřední činnosti známy; nepředpokládá se zde provádění dokazování, aplikace diskrečního oprávnění či výklad neurčitých právních pojmů. Správní orgán osvědčení vydá (popřípadě postupuje dle § 155 odst. 3 správního řádu), lze-li skutečnosti, které mají být osvědčeny, ověřit pouhým nahlédnutím do spisového materiálu, evidence či databáze, vyplývají-li nepochybně z dokladů předložených žadatelem apod.“ [18] Hlavním rozlišovacím kritériem mezi deklaratorním rozhodnutím a osvědčením je podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, fakt, že osvědčení potvrzuje skutečnosti v něm uvedené sice úředně, ale nezávazně z důvodu vyvratitelnosti jinými důkazy, zatímco deklaratorní rozhodnutí závazně stanoví, že určitá osoba má nebo nemá určitá práva či povinnosti. Osvědčení je tedy (jen) důkazním prostředkem (který lze vyvrátit důkazem opaku), zatímco deklaratorní rozhodnutí je závazným aktem (pro účastníky správního řízení, správní orgány i pro další osoby v zákonem stanoveném rozsahu), který lze odklidit jen k tomu určenými prostředky správního řízení či rozhodnutím správního soudu. Pomocným kritériem při rozlišení osvědčení a deklaratorního rozhodnutí je, do jaké míry jsou skutečnosti jimi deklarované „zřejmé“; osvědčení by mělo být vydáváno v případech, kdy (jak již bylo uvedeno výše) jeho vydání nemusí předcházet obsáhlé šetření. [19] Povahou osvědčení o státním občanství se správní soudy v minulosti již opakovaně zabývaly. Na půdorysu tehdy účinné právní úpravy (zákon č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky) dospěly opakovaně k závěru, že osvědčení o státním občanství [§ 20 písm. c) zákona č. 40/1993 Sb.] je „pouhým“ osvědčením vydaným dle části čtvrté správního řádu, které lze přezkoumat pouze postupem dle § 156 odst. 2 správního řádu (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2008, čj. 9 Ca 12/2007-45, č. 1900/2009 Sb. NSS); ke stejnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud pokud jde o potvrzení o státním občanství [§ 20 písm. c) zákona č. 40/1993 Sb.], vydávané dle § 24 zákona č. 40/1993 Sb. (viz rozsudek NSS ze dne 25. 1. 2013, čj. 5 As 61/2011-133, č. 2813/2013 Sb. NSS). Také Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 8. 2009, sp. zn. I. ÚS 385/07, č. 182/2009 Sb. ÚS, konstatoval, že osvědčení o státním občanství (vydané dle tehdejší úpravy) není deklaratorním rozhodnutím, ale jen důkazním prostředkem - osvědčením. Charakter tehdejšího osvědčení o státním občanství, jakožto správního aktu vydaného dle části čtvrté správního řádu, potvrzuje taktéž důvodová zpráva k zákonu č. 40/1993 Sb. [20] Výše uvedené judikatorní závěry ovšem nejsou přenositelné na recentní úpravu, neboť nyní účinný zákon o státním občanství České republiky neupravuje osvědčení o státním občanství identicky. [21] Shoda mezi dřívější právní úpravou a nyní účinným zákonem o státním občanství České republiky panuje v účelu osvědčení, které slouží k prokazování státního občanství [§ 20 písm. c) zákona č. 40/1993 Sb. a § 41 písm. c) zákona o státním občanství České republiky]. Tento fakt by nasvědčoval závěru, že i dle současné úpravy je osvědčení o státním občanství jen veřejnou listinou sloužící jako důkaz o státním občanství, tedy osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu. [22] Relevantní odlišnosti mezi nyní účinnou a dřívější úpravou nicméně existují, pokud jde o samotný proces vydávání osvědčení o státním občanství. [23] Zákon č. 40/1993 Sb. implicitně rozlišoval případy „nesporné“, kde (s výjimkou společného ustanovení § 25, o kterém bude pojednáno dále) upravoval pouze místní příslušnost úřadu (správního orgánu) a způsob podání žádosti (§ 20 odst. 2 až 4), a případy sporné, kde se provádí zjišťování státního občanství (§ 24). V těchto sporných případech (§ 24 odst. 1) se žadateli vystavilo potvrzení o výsledku provedeného šetření (§ 24 odst. 2), které, jak již bylo uvedeno, sloužilo taktéž k prokazování státního občanství. Ať již se jednalo o vydání osvědčení či potvrzení, podle § 25 platilo, že vyhovuje-li se podle tohoto zákona v plném rozsahu podání žadatele, nevydává se s výjimkou § 12 odst. 3 rozhodnutí ve správním řízení. [24] Z předchozí úpravy tak explicitně vyplývalo, že bylo-li možné žádosti (ať již se jednalo o případy nesporné, kde nebylo třeba provádět žádné zjišťování, či případy sporné, kde se po provedeném zjišťování vydávalo potvrzení) plně vyhovět, žádné správní rozhodnutí se nevydávalo, tzn. že vydané osvědčení či potvrzení bylo aktem vydaným dle části čtvrté správního řádu. Konsekventně lze dovodit, že v opačném případě se vydávalo zamítavé správní rozhodnutí. [25] Oproti tomu (nyní účinný) zákon o státním občanství České republiky již nikterak nerozlišuje mezi spornými a nespornými případy a předpokládá, že se ve věci žádosti provede bez rozdílu potřebné šetření (§ 46 věta první). Především pak v § 47 výslovně stanoví, že zjistí-li krajský úřad po provedeném šetření, že podmínky pro vydání osvědčení jsou splněny, osvědčení žadateli vydá; rozhodnutí se v takovém případě písemně nevyhotovuje. V opačném případě žádost zamítne. Obdobně v § 48 uvádí, že krajský úřad příslušný k vydání osvědčení na žádost vydá osvědčení o tom, že fyzická osoba není k datu jeho vydání státním občanem České republiky; rozhodnutí se v takovém případě písemně nevyhotovuje. [26] Z ustanovení citovaných v předchozím odstavci je dle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že oproti předchozí úpravě, která výslovně vylučovala, že by se v případě vyhovění žádosti vydávalo (jakékoli) správní rozhodnutí (tzn. že osvědčení o státním občanství nebylo rozhodnutím, ale osvědčením dle části čtvrté správního řádu), současná úprava předpokládá, že i v případech, kdy je takové žádosti vyhověno, se správní rozhodnutí (tj. rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 s. ř. s.) vydává, pouze se písemně nevyhotovuje. Z tohoto pohledu je tedy osvědčení o státním občanství pouze listinou nahrazující deklaratorní správní rozhodnutí v jeho materializované podobě. [27] Taková právní konstrukce sice není zcela obvyklá, v principu nicméně neodporuje obecné úpravě správního řízení, neboť správní řád v § 67 odst. 2 na takové případy pamatuje. Ze zmíněného ustanovení vyplývá, že rozhodnutí se vyhotovuje v písemné formě. Rozhodnutí se písemně nevyhotovuje, stanoví-li tak zákon; výroková část takového rozhodnutí, podstatné části jeho odůvodnění a poučení o opravném prostředku se pouze vyhlásí a do spisu se učiní záznam, který obsahuje výrokovou část, odůvodnění, datum vydání, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. [28] Zákonodárce v určitých případech nepočítá s tím, že by o určité žádosti muselo být vydáno správní rozhodnutí v materializované podobě, ale umožňuje, aby rozhodnutí správního orgánu, ve smyslu konečného vyústění jeho úvah o vyřízení podané žádosti, bylo vyjádřeno navenek jiným způsobem. V těchto případech tedy dochází k rozdělení samotného rozhodnutí a jeho materializované podoby, která je nahrazena jiným aktem, neboť zákonodárce považuje takový výstup za efektivnější. Jakkoli důvodová zpráva k zákonu o státním občanství České republiky o důvodech, pro které bylo přijato toto řešení, mlčí, lze mít důvodně za to, že zákonodárce právě takové řešení zamýšlel. Žádá-li totiž někdo o vydání aktu, potvrzujícího jeho občanství, činí tak proto, aby mohl svůj státoobčanský vztah k České republice prostřednictvím tohoto aktu dále prokazovat (viz bod [20] výše). Pro tyto potřeby je nepochybně vhodnější forma osvědčení (obsahující jen údaje týkající se státního občanství), než písemně vyhotovené správní rozhodnutí, obsahující všechny zákonem stanovené náležitosti, včetně odůvodnění apod. [29] Stejný záměr ostatně vedl zákonodárce i k zakotvení obdobné úpravy, kterou je vydání dokladu podle § 151 správního řádu. Z § 151 odst. 1 správního řádu vyplývá, že pokud správní orgán zcela vyhoví žádosti o přiznání práva, jehož existence se osvědčuje zákonem stanoveným dokladem, lze místo písemného vyhotovení rozhodnutí vydat pouze tento doklad. V těchto případech (upravených ve zvláštních právních předpisech) zákonodárce z racionálních důvodů zjednodušuje jak samotné správní řízení (není nutné písemně vyhotovovat rozhodnutí se všemi zákonem vyžadovanými náležitostmi), tak i situaci adresátů takových (tacitních) rozhodnutí, kteří mohou přiznané právo prokazovat uživatelsky komfortnějším způsobem (pro sebe i veřejnou správu), než je materializované správní rozhodnutí. I existence tohoto legislativního řešení (jakkoli se týká konstitutivních, nikoli deklaratorních rozhodnutí) tedy podle názoru Nejvyššího správního soudu podporuje správnost úvah o povaze osvědčení o státním občanství uvedených v předchozích odstavcích. [30] Závěr, že řízení o žádosti o vydání osvědčení o státním občanství je podle současné úpravy zakončeno vydáním správního rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu (a nikoli jen provedením úkonu dle části čtvrté správního řádu) podporuje i fakt, že zákon o státním občanství České republiky předpokládá, že o každé žádosti se provede potřebné šetření za účelem ověření, zda lze žadateli osvědčení s požadovanými údaji vydat (viz bod [24] výše), čemuž odpovídá i fakt, že správní orgán může v rámci prováděného šetření vyzvat žadatele k předložení (dalších) potřebných dokladů (§ 45 odst. 2 zákona o státním občanství České republiky) a lhůta pro vydání osvědčení ve složitých případech vyžadujících archivní šetření činí 180 dní (§ 46 věta druhá téhož zákona). Zákon tedy předpokládá, že vyřízení žádosti o osvědčení o státním občanství nebude zpravidla představováno jen prostým převzetím nepochybných, bezrozporných skutečností zjištěných nahlédnutím do vnitřních evidencí a zdrojů správního orgánu, bez nutnosti provádění dokazování a hodnocení důkazů, jako je tomu u osvědčení vydávaných dle části čtvrté správního řádu, tedy jednoduchých úkonů ryze administrativní povahy (srov. body [15] až [17] výše). Tento fakt ostatně ilustruje i nyní projednávaná věc, kdy žalovaný požádal Ministerstvo vnitra o provedení komplexního archivního šetření, které zahrnovalo šetření v Národním archivu, Státním oblastním archivu v Litoměřicích, Archivu města Ústí nad Labem, Archivu Ministerstva zahraničních věcí a Vojenském historickém archivu; žalovaný se s žádostí o provedení archivního šetření obrátil též na Ministerstvo vnitra Slovenské republiky a k součinnosti (tj. předložení dalších dokladů) vyzval i stěžovatele. Toto šetření přitom probíhalo po dobu zhruba deseti měsíců. Nadto žalovaný musel takto shromážděné podklady vyhodnotit v kontextu právního předpisu (dekretu); kromě samotného šetření (tj. zjišťování skutkového stavu) tak bylo nutné provést i jeho právní kvalifikaci. [31] Vzhledem k tomu, že judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila, že ve výjimečných případech nemusí být správní rozhodnutí (tj. individuální správní akt ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu) samostatně soudně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 správního řádu (viz rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 7. 2013, čj. 8 As 8/2011-66, č. 2908/2013 Sb. NSS), lze pro úplnost dodat, že rozhodnutí o žádosti o vydání osvědčení o státním občanství (představované v případě úplného vyhovění této žádosti osvědčením) splňuje i všechny formální a materiální znaky správního rozhodnutí vymezené v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 79/2019-41 (viz bod [14] výše). Co se týče znaků formálních, zákon o státním občanství České republiky stanoví obsahové náležitosti osvědčení (§ 43), osvědčení je vydáváno ve formalizovaném procesním postupu (ve věci je vedeno správní řízení zahajované na žádost podle § 42), o tomto postupu a jeho výsledku je pořizována dokumentace a výsledek řízení je žadateli oznamován (doručením osvědčení či zamítavého rozhodnutí; § 151 odst. 3 správního řádu per analogiam, § 72 správního řádu). Za naplněné lze považovat i znaky materiální: jde o emanaci orgánu veřejné moci při výkonu veřejné správy (§ 44 zákona o státním občanství České republiky) a je rozhodováno o právu fyzických osob (o státoobčanském svazku) způsobem, který se dotýká jejich veřejných subjektivních práv (závazná deklarace tohoto svazku). [32] Lze tedy uzavřít, že osvědčení o státním občanství České republiky vydané podle § 47 zákona o státním občanství České republiky není osvědčením ve smyslu části čtvrté správního řádu, ale materializovanou podobou deklaratorního správního rozhodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu, a tedy i rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nahrazujícím jeho písemné vyhotovení. Proti rozhodnutí o vydání takového osvědčení se proto lze bránit opravným prostředkem (odvoláním) ve správním řízení a případně následně proti rozhodnutí o odvolání i žalobou podle části třetí hlavy druhé dílu prvního soudního řádu správního. [33] Z toho, co bylo uvedeno výše, je zřejmé, že krajský soud pochybil při právním hodnocení povahy osvědčení o státním občanství, a proto jeho premisa, ze které vycházel [jde o správní akt, jehož přezkum je ze soudního přezkumu vyloučen podle § 68 písm. e) s. ř. s., ve spojení s § 70 písm. a) s. ř. s., a žaloba je proto podle § 46 odst. 1 písm. d) nepřípustná] jako důvod pro odmítnutí nemůže obstát. I přesto ale není důvod napadené usnesení krajského soudu rušit, neboť samotný výrok o odmítnutí žaloby z hlediska zákona obstojí; žaloba je skutečně nepřípustná podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s., ovšem z důvodu uvedeného v § 68 písm. a) s. ř. s.

decision_138.txt

k § 23 a § 24 a násl. zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2007 I. Při zjišťování základu daně (§ 23 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů) vychází správce daně primárně z hospodářského výsledku daňového subjektu, tj. z jím vedeného účetnictví. Nelze-li vycházet z účetnictví, může daňový subjekt prokázat svá tvrzení i jinými důkazními prostředky. II. Uzavře-li daňový subjekt dohodu o narovnání proto, že vyvstaly pochybnosti o platnosti smlouvy zakládající původní závazek, který daňový subjekt neevidoval v účetnictví, neboť se domníval, že na základě smlouvy o převzetí dluhu jiným subjektem přestal být z předmětné smlouvy zavázán, musí správce daně při posuzování důvodnosti vynaložení nákladu (§ 24 a násl. zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů) plynoucího z dohody o narovnání vycházet nikoliv toliko z účetnictví daňového subjektu, nýbrž musí vážit také reálné riziko hrozící daňovému subjektu v případě jeho neúspěchu v soudním sporu o vydání bezdůvodného obohacení získaného z neplatného právního úkonu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2014, čj. 2 Afs 140/2014-38) Prejudikatura: č. 1572/2008 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným FAST FINANCE proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobkyně. Finanční úřad pro Prahu 1 vydal dne 13. 8. 2009 dodatečný platební výměr, kterým byla žalobkyni dodatečně vyměřena daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2007 ve výši 20 089 200 Kč, zároveň byla zrušena daňová ztráta v částce 21 284 828 Kč a vyměřeno penále ve výši 5 082 081 Kč. O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] svým rozhodnutím ze dne 3. 9. 2010, kterým dodatečný platební výměr změnil a daňovou povinnost snížil na 1 131 600 Kč a vyměřené penále na 1 290 561 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který svým rozsudkem ze dne 29. 4. 2014, čj. 6 Af 68/2010-106, žalobu zamítl. Žalobkyně v žalobě brojila proti tomu, že mu žalovaný nesprávně vyloučil z daňově uznatelných nákladů podle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů částku ve výši 26 000 000 Kč vynaloženou dle dohody o narovnání ze dne 9. 10. 2007 (dále jen „dohoda o narovnání“), uzavřené se společností Clarion International Group Corp., z důvodu, že neexistoval „předchozí“ závazek ve výši 39 431 000 Kč řešený uvedenou dohodou o narovnání a že žalobkyně tento závazek ani neevidovala v účetnictví. Dále žalobkyně v žalobě vznesla výhrady proti zahájení daňové kontroly z hlediska včasnosti doměření daně. Městský soud konstatoval, že pokud je účetnictví vedeno nesprávně, není správně stanoven ani výsledek hospodaření a následně ani základ daně. Žalobkyně závazek vzniklý ze smlouvy o úvěru uzavřené dne 7. 6. 2002 (dále jen „smlouva o úvěru“) ve výši 39 431 000 Kč neevidovala v účetnictví, a v čl. 1 bodu 2 dohody o narovnání prohlásila, že tento svůj závazek neuznává a pohledávku považuje za spornou a pochybnou. Žalobkyně tedy o tomto starém závazku ze smlouvy o úvěru neúčtovala a zaúčtovala až závazek vzniklý na základě dohody o narovnání. Městský soud tak uzavřel, že žalobkyně žalovanému nepředložila žádný doklad, který by prokazoval, že původní závazek ve výši 39 431 000 Kč byl nahrazen závazkem ve výši 26 000 000 Kč. Původní závazek žalobkyně neevidovala, a není tedy zřejmé, jaké závazkové vztahy se smlouvou narovnávají. Pokud žalobkyně ve svém účetnictví nezachytila kontinuitu celého obchodního případu, došlo k porušení účetních předpisů a základ daně byl stanoven nesprávně, neboť z účetnictví žalobkyně nelze zjistit, že se starý závazek ruší a nahrazuje se závazkem novým. Z předložených dokladů tedy vyplývá, že žalobkyně neprokázala, že by vůbec nějaký závazek z úvěrového vztahu měla. Proto náklady spojené s narovnáním závazku, který žalobkyně neevidovala, svědčí o tom, že závazek neměla, a nemohou být tedy uznány jako náklady k dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů. Městský soud nepřisvědčil ani druhé námitce žalobkyně, že daňová kontrola nebyla zahájena řádně, a že tudíž nedošlo k přerušení běhu prekluzivní lhůty podle § 47 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (dále jen „daňový řád z roku 1992“), a daň byla pravomocně doměřena až po jejím uplynutí. Městský soud naznal, že došlo k řádnému zahájení daňové kontroly, a to protokolem ze dne 15. 10. 2008, ve kterém byla žalobkyně seznámena s účelem kontroly a s kontrolovaným obdobím. Nejednalo se o toliko formální úkon, když ještě téhož dne správce daně učinil další kroky a převzal od žalobkyně doklady vztahující se ke kontrolovaným obdobím. V posuzované věci proto tříletá prekluzivní lhůta před rozhodnutím o dani neuplynula, protože byla přerušena úkonem, který směřoval k dodatečnému stanovení daně, tj. řádně zahájenou daňovou kontrolou. Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka předně výslovně nesouhlasila se závěry městského soudu, které potvrdily napadené rozhodnutí. Poukázala na zjištěný stav věci, z kterého bylo dle jejího názoru patrno, jaké závazkové vztahy byly nahrazeny dohodou o narovnání. Upozornila též na napadené rozhodnutí, v němž žalovaný výslovně tyto vztahy identifikoval, když uvedl, že „[d]ohoda o narovnání, kterou dne 9. 10. 2007 uzavřel odvolatel a společnost Clarion International Group Corp. [...], řeší problematiku pohledávky, kterou eviduje společnost Clarion International Group Corp. za odvolatelem. Ve smlouvě se uvádí, že tato pohledávka vznikla v souvislosti se smlouvou o úvěru [...] uzavřenou mezi odvolatelem a společností Union banka.“ Stěžovatelka se domnívala, že výkladem dohody o narovnání provedeným podle pravidel stanovených v § 35 odst. 1 a 2 občanského zákoníku z roku 1964 lze dospět k obsahu této dohody – šlo o závazek stěžovatelky ze smlouvy o úvěru a pohledávku společnosti Clarion International Group Corp. Uvedená dohoda o narovnání byla tak dle stěžovatelky dostatečně určitá. Stěžovatelka trvala na tom, že předmětný závazek ve výši 39 431 000 Kč existoval, nicméně jej považovala za sporný a pochybný, jak o tom svědčí čl. 1 bod 2 dohody o narovnání. Tato spornost však byla uvedenou dohodou o narovnání odstraněna a sporný závazek byl nahrazen závazkem novým ve výši 26 000 000 Kč. Proto není správné tvrzení, že náklady spojené s narovnáním závazku nelze považovat za náklady podle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů. Dovozuje-li žalovaný vyloučení této částky z nákladů podle uvedeného ustanovení pouze proto, že stěžovatelka sporný závazek neevidovala v účetnictví, je toto jeho tvrzení nepřezkoumatelné, jelikož tento závazek prokazatelně existoval. Stěžovatelka poukázala i na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně rozsudek ze dne 31. 5. 2006, čj. 4 Afs 24/2004-95, dle kterého jsou daňově uznatelné náklady dle dohody o narovnání uznatelné v roce uzavření takové dohody, i když původní závazek, jenž dohoda o narovnání nahrazuje, nebyl evidován v účetnictví, a dále rozsudek ze dne 18. 4. 2013, čj. 5 Afs 53/2011-102, ze kterého plyne, že nelze neuznat vynaložení nákladů dle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů pouze proto, že takový závazek není evidován v účetnictví. Navíc ani samotná existence původního závazku není podmínkou platnosti dohody o narovnání (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 8. 2010, sp. zn. 33 Cdo 3094/2008). Stěžovatelka se domnívala, že žalovaný směšuje dvě věci, a to existenci a evidenci závazku. To, že stěžovatelka neevidovala v účetnictví závazek ve výši 39 431 000 Kč, je pravda, protože jej považovala za sporný a pochybný. Není ale pravda, že by tento závazek neexistoval. Stěžovatelka považovala za nepřezkoumatelný také závěr žalovaného (a tedy i městského soudu), že úhrada částky 26 000 000 Kč by byla nákladem vynaloženým na to, že společnost Clarion International Group Corp. nepovede proti stěžovatelce soudní spor. Žalovaný totiž neobjasnil, proč by pak tato částka nebyla uznatelným nákladem, jelikož k uzavření dohody o narovnání by stěžovatelku vedly toliko ekonomické důvody, protože vynaložením částky 26 000 000 Kč by si udržela příjmy, neboť by neutratila částku 39 431 000 Kč. Stěžovatelka závěrem poukázala na rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 23. 5. 2012, čj. 20 C 192/2010-56, z něhož plyne, že předmětná dohoda o narovnání není neplatná. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně poukázal na to, že až na malé výjimky je kasační stížnost doslovným přepisem žaloby, a proto v podrobnostech odkázal na své vyjádření podané k žalobě. Žalovaný pouze upozornil, že ode dne 18. 11. 2002 neměla stěžovatelka vůči věřiteli (společnost Union banka) žádný závazek, což dokládá potvrzení o bezdlužnosti. Žalovaný byl tak toho názoru, že závazek stěžovatelky vůči věřiteli zcela jistě zanikl, neboť do postavení dlužníka se dostala společnost Invesmart B. V. Žalovanému tak nebylo zřejmé, na základě čeho jej stěžovatelka považovala za existující, avšak sporný a pochybný, nehledě na skutečnost, že jej neevidovala v účetnictví. Závazek tudíž existoval, nikoliv však mezi stěžovatelkou a společností Union banka, s ohledem na převzetí dluhu společností Invesmart B. V. Žalovaný byl proto toho názoru, že stěžovatelka neprokázala, že v době uzavření dohody o narovnání existoval závazek stěžovatelky ze smlouvy o úvěru, který by bylo možné nahradit novým závazkem dle dohody o narovnání. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Nejvyšší správní soud ze spisu zjistil následující skutečnosti. Stěžovatelka uzavřela dne 7. 6. 2002 se společností Union banka smlouvu o úvěru, včetně dodatku, na krátkodobý úvěr ve výši 100 000 000 Kč za účelem financování oběžných prostředků a provozních potřeb. K datu 17. 11. 2002 byla podle § 531 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 uzavřena smlouva o převzetí dluhu mezi stěžovatelkou jako původním dlužníkem, společností Invesmart B. V. jako novým dlužníkem a společností Union banka jako věřitelem, který dal k tomuto převzetí dluhu souhlas (dále jen „smlouva o převzetí dluhu“). Společnost Invesmart B. V. na základě této smlouvy převzala dluh stěžovatelky vůči věřiteli ve výši 40 358 244,27 Kč, tj. jistinu ve výši 39 431 000 Kč a příslušenství ve výši 927 244,27 Kč. V předmětné smlouvě o převzetí dluhu bylo dále uvedeno, že původní dlužník neručí za dobytnost pohledávky převzaté novým dlužníkem. Na základě této smlouvy vydala společnost Union banka stěžovatelce potvrzení o bezdlužnosti, z kterého plyne, že stěžovatelka nemá žádné závazky plynoucí ze shora uvedeného úvěru. Dále bylo zjištěno, že usnesením Krajského soudu v Ostravě ze dne 9. 5. 2003, sp. zn. 28 Cm 51/2003, které nabylo právní moci dne 19. 5. 2003, byla společnost Union banka zrušena s likvidací. Usnesením stejného soudu ze dne 29. 5. 2003, sp. zn. 33 K 10/2003, byl prohlášen konkurs na majetek společnosti Union banka a byl ustaven konkursní správce. Účinky konkursu nastaly dne 29. 5. 2003. Na základě smlouvy o postoupení pohledávky ze dne 21. 12. 2005 byla pohledávka za společností Invesmart B. V. převedena na společnost BRADDOCK FINANCE & CAPITAL LTD. Tato společnost podala dne 7. 6. 2006 žalobu proti stěžovatelce u Obvodního soudu v Praze 1 (vedena pod sp. zn. 26 C 77/2007). Touto žalobou se domáhala na stěžovatelce vrácení částky 39 431 000 Kč s příslušenstvím na základě tvrzení, že původní úvěrová smlouva byla absolutně neplatná. Následně Obvodní soud pro Prahu 1 vydal dne 22. 11. 2006 platební rozkaz na zaplacení předmětné částky. Proti tomuto platebnímu rozkazu podala stěžovatelka odpor. Obvodní soud usnesením ze dne 14. 3. 2007 vyzval účastníky soudního řízení ke smírnému vyřešení sporu. Mezitím společnost BRADDOCK FINANCE & CAPITAL LTD. převedla předmětnou pohledávku smlouvou o postoupení pohledávky ze dne 14. 8. 2007 na společnost Clarion International Group Corp.; to je ze spisu sice zřejmé, nicméně smlouva v něm obsažena není. Následně byla mezi stěžovatelkou a novým věřitelem uzavřena dohoda o narovnání ze dne 9. 10. 2007. V této dohodě společnost Clarion International Group Corp. v čl. 1 bodu 1 prohlásila, že eviduje pohledávku za stěžovatelkou ve výši 39 431 000 Kč s příslušenstvím. Stěžovatelka v bodu 2 prohlásila, že pohledávku neuznává a považuje ji za spornou a pochybnou. K úpravě sporných práv mezi účastníky proto byla uzavřena tato dohoda o narovnání, na základě které se účastníci zavázali, že stěžovatelka zaplatí společnosti Clarion International Group Corp. nejpozději do 31. 12. 2008 částku ve výši 26 000 000 Kč a společnost Clarion International Group Corp. nejpozději do sedmi dnů ode dne podpisu této dohody o narovnání vezme zpět svoji žalobu o 39 431 000 Kč s příslušenstvím. Daňová kontrola byla u stěžovatelky zahájena dne 15. 10. 2008. Ve zprávě o kontrole správce daně uvedl, že stěžovatelka porušila § 24 odst. 1 a 2 zákona o daních z příjmů, když předmětnou částku ve výši 26 000 000 Kč zahrnula do daňových nákladů jako nově vzniklý závazek z uzavřené dohody o narovnání. Přestože byla tato položka zaúčtována na účtu 588090 – ostatní mimořádné náklady nedaňové, nebyl o ni v souladu s § 23 zákona o daních z příjmů zvýšen základ daně. Následně, jak již bylo konstatováno v narativní části rozsudku, byl vydán dodatečný platební výměr, proti kterému se stěžovatelka odvolala. Žalovaný na základě předložených dokladů dospěl k závěru, že stěžovatelka neevidovala v roce 2007 žádný závazkový vztah, který by mohl být předmětem dohody o narovnání. Žalovaný v průběhu odvolacího řízení zjistil, že správce daně vycházel z dostatečně zjištěného skutkového stavu věci, ale vyvodil z něj nesprávné právní závěry, a proto změnil platební výměr tak, jak bylo uvedeno shora. Tato změna se však nijak nedotkla předmětné otázky uznatelnosti částky 26 000 000 Kč jako daňového nákladu podle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů. (...) V nyní projednávané věci je zásadní zodpovězení otázky, zda částku ve výši 26 000 000 Kč vynaloženou na základě dohody o narovnání uzavřené mezi stěžovatelkou a společností Clarion International Group Corp. lze považovat za náklady podle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů. Žalovaný je toho názoru, že nikoliv. Svůj závěr dovozuje jednak z toho, že stěžovatelka k datu 17. 12. 2002 uzavřela smlouvu o převzetí dluhu, kterou byla ona jako původní dlužník z titulu smlouvy o úvěru, včetně dodatku, nahrazena novým dlužníkem – společností Invesmart B. V., jenž tento úvěr se souhlasem společnosti Union banka převzal (uvedená skutečnost byla doložena též potvrzením této banky o bezdlužnosti stěžovatelky vůči ní k datu 18. 11. 2002), a dále z toho, že stěžovatelka v roce 2007 neevidovala žádný závazkový vztah, který by mohl být předmětem dohody o narovnání mezi ní a společností Clarion International Group Corp. Pokud tedy neexistoval závazkový vztah, nelze uznat ani jeho narovnání, a zařazení uvedeného případu do daňových nákladů by tak odporovalo § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů. Ze stejných premis vycházel také městský soud, který uzavřel, že z účetnictví stěžovatelky plyne toliko vznik nového závazku, tj. závazku z dohody o narovnání, nicméně stěžovatelka neprokázala, že by byla zavázána také z úvěrové smlouvy; proto nemohla být částka ve výši 26 000 000 Kč považována za daňově uznatelnou. S tímto závěrem však nelze souhlasit, neboť okolnosti tohoto případu nejsou natolik přímočaré, jak byly vylíčeny žalovaným v rozhodnutí o odvolání stěžovatelky, resp. městským soudem v odůvodnění napadeného rozsudku. Městský soud i žalovaný vycházeli z toho, že povinnost tvrzení i břemeno důkazní ohledně existence a výše vynaloženého výdaje i ohledně jeho účelu (§ 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů) nese daňový subjekt (§ 31 odst. 9 daňového řádu z roku 1992). Dle § 23 zákona o daních z příjmů pak je třeba při zjištění základu daně vycházet z hospodářského výsledku, tedy z účetnictví (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007, čj. 7 Afs 148/2006-88). Z judikatury Nejvyššího soudu také plyne, že daňový subjekt prokazuje svá tvrzení především svým účetnictvím a jinými povinnými záznamy (srov. rozsudek ze dne 30. 1. 2008, čj. 2 Afs 24/2007-119, č. 1572/2008 Sb. NSS). V tomto směru nelze úvaze žalovaného ani městského soudu ničeho vytknout. Prokázáno bylo, že stěžovatelka neúčtovala o původním závazku z úvěrové smlouvy, neboť se sama domnívala, že není povinným subjektem tohoto závazkového vztahu s ohledem na převzetí dluhu společností Invesmart B. V. (tento závazek proto považovala za sporný). Vzhledem k tomu, že žalovaný vycházel pouze z těchto skutečností, dospěl k závěru, že stěžovatelka předmětným závazkem z úvěrové smlouvy nebyla zavázána, a neměla tedy důvod uzavírat dohodu o narovnání. Je konstantně judikováno, že mezi výdaji dle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů a očekávanými příjmy daňového subjektu má existovat přímý a bezprostřední vztah; konkrétní výdaj však nemusí nutně vždy vést k dosažení příjmu. Zmíněná bezprostřední souvislost znamená, že bez vynaložení určitých nákladů by daňový subjekt očekávané příjmy vůbec nezískal či ani neměl možnost získat. Nutno tedy vždy vážit, zda faktický výdaj pravděpodobně přinese příjem (zisk), do budoucna jej zajistí anebo alespoň napomůže udržet již dosažené příjmy (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 132/2008-82). Vycházejíc pouze z doposud uvedeného by se tak skutečně nemohlo jednat o náklad vynaložený na dosažení, zachování nebo udržení příjmu, protože by z něj pro stěžovatelku neplynul ani do budoucna žádný reálný zisk, nýbrž pouze nový náklad ve výši 26 000 000 Kč. Popsaný postup, kdy se vychází pouze z účetnictví daňového subjektu, však klade přílišný důraz na formální stránku prokazovaných skutečností. Z § 31 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 plyne, že „[s]právce daně dbá, aby skutečnosti rozhodné pro správné stanovení daňové povinnosti byly zjištěny co nejúplněji, a není v tom vázán jen návrhy daňových subjektů“. Dle odstavce 4 předmětného ustanovení platí, že „[j]ako důkazních prostředků lze užít všech prostředků, jimiž lze ověřit skutečnosti rozhodné pro správné stanovení daňové povinnosti a které nejsou získány v rozporu s obecně závaznými právními předpisy“. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře zastává rovněž názor, že nelze-li vycházet z účetnictví například pro jeho neúplnost, může daňový subjekt za stanovených podmínek prokázat svá tvrzení i jinými prostředky než správně vedeným účetnictvím (srov. např. rozsudek ze dne 29. 6. 2011, čj. 7 Afs 68/2010-174). Musí se však jednat o takové důkazní prostředky, které de facto nahradí či doplní nevěrohodné, neúplné, neprůkazné či nesprávné účetnictví, a tudíž prokážou daňovým subjektem tvrzené skutečnosti. Nejvyšší správní soud po prostudování spisu zjistil, že stěžovatelka správci daně doložila další dokumenty, z nichž bylo lze, s ohledem na skutečnosti z nich plynoucí, dovodit reálné riziko, že byla nadále zavázána závazkem ve výši 39 431 000 Kč, ne však z úvěrové smlouvy samotné, nýbrž ze závazku z bezdůvodného obohacení, který vznikl tím, že získala plnění na základě neplatného právního úkonu. Pokud jde o samotné narovnání jako důvod vzniku výdaje, lze jen odkázat na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 4 Afs 24/2004-95, z něhož také v kasační stížnosti stěžovatelka cituje. Jak již bylo uvedeno, mezi stranami není sporu o tom, že stěžovatelka uzavřela se společností Union banka dne 7. 6. 2002 smlouvu o krátkodobém úvěru na částku 100 000 000 Kč. Ze spisu také plyne, že správce daně měl k dispozici jak smlouvu o úvěru, tak rovněž výpisy z úvěrového účtu k této smlouvě. Samotnou transakci, tj. poskytnutí předmětné částky, mezi společností Union banka a stěžovatelkou správce daně žádným způsobem nezpochybňoval, a tudíž lze vycházet z toho, že se fakticky uskutečnila. Nesporné je rovněž to, že stěžovatelka následně k datu 17. 11. 2002 uzavřela smlouvu o převzetí dluhu ve výši 40 358 244,27 Kč, tj. jistiny ve výši 39 431 000 Kč a příslušenství ve výši 927 244,27 Kč, se společností Invesmart B. V. za souhlasu společnosti Union banka. Stěžovatelka tudíž vystoupila z původního závazkového vztahu. Smlouva o převzetí dluhu je součástí spisu. Poněvadž se stěžovatelka domnívala, že již nadále není dlužníkem ze smlouvy o úvěru, tento závazek v účetnictví neevidovala, což po ní ani nebylo možné podle právních předpisů o účetnictví požadovat, neboť povinnost evidovat „neexistující“ závazek, ve smyslu, že stěžovatelka na něm nebyla účastna, a že se tedy jedná o závazek jiného subjektu, zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, neukládá. Takový postup by byl také v rozporu s principem právní jistoty či legitimního očekávání, neboť stěžovatelka mohla účetně evidovat jen příjmy a výdaje, kterých si mohla a měla být vědoma při zachování řádné péče a s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem konkrétního případu. Pro nyní projednávanou věc je ale podstatné, což žalovaný i městský soud zcela opomněli, že na stěžovatelku byla společností BRADDOCK FINANCE & CAPITAL LTD., jakožto novým věřitelem z předmětné smlouvy o úvěru, v roce 2006 podána žaloba o zaplacení částky 39 431 000 Kč. Předmětná žaloba je součástí správního spisu a plyne z ní, že tamní žalobce, tj. společnost BRADDOCK FINANCE & CAPITAL LTD., argumentoval tím, že jedním ze základních principů bankovního podnikání je povinnost banky jednat při provádění svých obchodů obezřetně a provádět obchody způsobem, který nepoškozuje zájmy jejích vkladatelů z hlediska návratnosti jejich vkladů a neohrožuje bezpečnost a stabilitu banky. Společnost Union banka však uzavřením smlouvy o úvěru zjevně sledovala jiný účel, než který je v této smlouvě uveden. Účelem poskytnutí úvěru totiž ve skutečnosti bylo skryté financování mateřské společnosti Union Group, což je v rozporu se zákonem. Prostředky poskytnuté stěžovatelce tak byly fakticky použity v rámci série transakcí, na základě nichž Invesmart B. V. v listopadu 2002 nabyl většinovou účast na společnosti Union banka (tj. koupil většinový podíl akcií Union Group jako osoby ovládající společnost Union banka). Poskytnutí úvěru za účelem financování mateřské společnosti a takovým způsobem, který tento účel zjevně zakrývá (tj. použití dvou úrovní prostředníků, mj. stěžovatelky), lze z hlediska podnikání banky považovat za postup neobezřetný, poškozující zájmy vkladatelů banky a ve svém důsledku ohrožující i její stabilitu. Vzhledem k tomu, že společnost Union banka sama rozhodla o použití úvěru poskytnutého stěžovatelce v rámci realizace nabytí akcií společnosti Union Group společností Invesmart B. V., což plyne z rozhodnutí představenstva společnosti Union banka ze dne 12. 11. 2002, a že sama banka byla následně smluvní stranou smlouvy o převzetí dluhu stěžovatelky společností Invesmart B. V. a aktivně se účastnila transakcí, v jejichž důsledku společnost Invesmart B. V. nabyla akcie Union Group, je zřejmé, že společnost Union banka s použitím poskytnutého úvěru pro tyto účely a takovým způsobem souhlasila. Smlouva o úvěru byla navíc uzavřena za nápadně nevýhodných podmínek pro banku – nedostatečné zajištění, resp. jeho faktická neexistence, a rovněž neexistence sankcí na rozdíl od běžně uzavíraných smluv. Žalobce se tak domníval, že byl porušen § 12 odst. 1 a 2 a § 14 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, a zároveň bylo uzavření smlouvy o úvěru a poskytnutí finančních prostředků stěžovatelce v rozporu s účelem zákona o bankách a jednáním v rozporu s dobrými mravy. Koneckonců i toto jednání bylo jedním z mnoha neobezřetných či protiprávních kroků, které zapříčinily krizi a následnou insolvenci společnosti Union banka. Z uvedené žaloby je tedy zřejmé, že nový věřitel svůj návrh opřel o tvrzenou absolutní neplatnost smlouvy o úvěru, a tudíž i navazující smlouvy o převzetí dluhu společností Invesmart B. V. V takovém případě by k převzetí dluhu tímto subjektem právně nedošlo, a za dlužníka, i když ne ze smlouvy, nýbrž z titulu bezdůvodného obohacení, by byla nadále považována stěžovatelka. Nejvyšší správní soud je vzhledem k uvedeným skutečnostem toho názoru, že z uvedené žaloby plynou pádné důvody, pro které mohla stěžovatelka akceptovat názor, že smlouva o úvěru je absolutně neplatná pro rozpor se zákonem. Podle soudní praxe je smlouva, která je v rozporu se zákonem (§ 39 občanského zákoníku z roku 1964), objektivní skutečností, jež nemá právní následky zamýšlené smluvními stranami, bez ohledu na to, která ze smluvních stran neplatnost způsobila, i bez ohledu na to, zda některá ze smluvních stran uzavřela smlouvu v dobré víře (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 6. 1996, sp. zn. II. Odon 53/96), nebo zda strany o její neplatnosti věděly (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 16. 8. 1974, sp. zn. 3 Cz 32/74, č. Rc 33/1975). Důsledkem absolutní neplatnosti smlouvy o úvěru je také neplatnost všech právních úkonů navazujících a souvisejících; neplatností by tak byla postižena také smlouva o převzetí dluhu společností Invesmart B. V. Za této situace se nabízí též otázka (ne)platnosti smlouvy o postoupení pohledávky na společnost BRADDOCK FINANCE & CAPITAL LTD. (a následně na společnost Clarion International Group Corp.). Pokud jde o možné zneplatnění věřitelské linie, je v žalobě odkaz na „Smlouvu o postoupení pohledávek“ a její článek 9.6., který počítá s tím, že některé smluvní dokumenty mohou být neplatné a pohledávky jimi založené mohou být svou povahou pohledávkami z bezdůvodného obohacení (tato smlouva ovšem není součástí spisového materiálu). V případě pochybností bude pak na žalovaném, aby se touto otázkou podrobněji zabýval, stejně tak jako případným vlivem plynutí času. Lze tak předpokládat, že přes faktickou existenci smlouvy o převzetí dluhu se mohla stěžovatelka důvodně domnívat, že k převzetí dluhu právně nedošlo, a že v předmětném sporu o zaplacení částky 39 431 000 Kč s příslušenstvím dospěje Obvodní soud v Praze 1 k závěru o absolutní neplatnosti předmětné smlouvy a uloží jí povinnost, jakožto dlužníku z titulu bezdůvodného obohacení, toto obohacení vydat. Jelikož však k meritornímu rozhodnutí soudu nedošlo, lze o této sporné otázce pouze uzavřít, že za popsané situace hrozilo reálné riziko, že stěžovatelka bude nucena vydat částku 39 431 000 Kč jako majetkový prospěch získaný plněním z neplatného právního úkonu podle § 451 odst. 2 občanského zákoníkuz roku 1964. Následným uzavřením dohody o narovnání se společností Clarion International Group Corp. stěžovatelka připustila, že existuje vysoká pravděpodobnost úspěchu této společnosti ve sporu o zaplacení částky ve výši 39 431 000 Kč, i když tento svůj závazek považovala za sporný. Proto byly sjednány podmínky akceptovatelné oběma stranami, tedy zpětvzetí žaloby ze strany věřitele a uhrazení částky 26 000 000 Kč ze strany stěžovatelky jako dlužníka. Nejvyšší správní soud je názoru, že za popsaných okolností je akceptovatelné tvrzení stěžovatelky, že vynaložení tohoto nákladu bylo vedeno ekonomickými důvody, tj. předejití ztrátě ve výši cca 13 000 000 Kč. Žalovaný (potažmo ani městský soud) se touto okolností daného případu vůbec nezabýval, čímž zatížil svůj postup vadou spočívající v tom, že sice dostatečně zjistil skutkový stav věci [všechny uvedené dokumenty, kromě smlouvy, z níž plyne (ne)platnost věřitelské posloupnosti, měl k dispozici], nezohlednil však veškeré zjištěné skutečnosti, a tudíž z něj vyvodil nesprávné závěry. Jeho rozhodnutí tedy neodpovídalo všem skutečnostem zřejmým ze spisu, a tyto byly nesprávně právně hodnoceny. Poněvadž byl tento postup aprobován městským soudem jako postup zcela v souladu se zákonem, ačkoli byl již v žalobě stěžovatelem namítán, nutno považovat také rozhodnutí městského soudu za nezákonné [§ 103 odst. 1 písm. a), b) s. ř. s.]. (...) Žalovaný tak je v dalším řízení povinen přihlédnout ke shora uvedeným skutečnostem, tedy k žalobě podané společností BRADDOCK FINANCE & CAPITAL LTD. proti stěžovatelce a k argumentaci v ní uplatněné, tedy k eventuální absolutní neplatnosti smlouvy o úvěru, k reálnému riziku, jež hrozilo stěžovatelce v případě úspěchu této společnosti, příp. jejího nástupce, ve sporu, v případě pochybností též k možnému zneplatnění nástupnictví ve věřitelské linii při postupu pohledávky ze smlouvy o úvěru, resp. pohledávky plynoucí z bezdůvodného obohacení. K posouzení věřitelské posloupnosti pak je nezbytné doplnit podklady řízení o smlouvu uzavřenou mezi společností BRADDOCK FINANCE & CAPITAL LTD. a společností Clarion International Group Corp. Na základě těchto skutečností je pak nutné posoudit důvodnost vynaložení částky ve výši 26 000 000 Kč na základě dohody o narovnání a její uplatnění jako nákladu na dosažení, zajištění nebo udržení příjmu podle § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.

decision_1380.txt

k § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 a § 24 odst. 1 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákonů č. 145/2000 Sb. a č. 36/2008 Sb.*) k § 32 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů (zákon o ochranných známkách) I. Je-li osoba vlastníkem nebo uživatelem výrobků, které obsahují označení v souladu s ochrannou známkou zapsanou Úřadem průmyslového vlastnictví, nemůže jít o padělek ve smyslu § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, jen proto, že v budoucnu bude táž ochranná známka se zpětnými účinky prohlášena za neplatnou pro zásah do práv majitele jiné ochranné známky (§ 32 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách). II. Pokud osoba ochrannou známku užívala v souladu s rozhodnutím Úřadu průmyslového vlastnictví, nelze takovou osobu zpětně, po zrušení ochranné známky s účinky ex tunc, za toto jednání sankcionovat podle § 24 odst. 1 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, tedy v rovině trestního práva správního. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2014, čj. 10 As 157/2014-39) Prejudikatura: č. 360/2004 Sb. NSS, č. 785/2006 Sb. NSS, č. 1639/2008 Sb. NSS a č. 1758/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1995 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 215/94), č. 193/2001 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 535/2000), č. 117/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 150/01), č. 186/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 69/06) a č. 35/1010 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 298/09). Věc: Akciová společnost El NIŇO BEVERAGES proti Generálnímu ředitelství cel o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Na podnět společnosti Duracell Batteries BVBA ze dne 23. 1. 2009 Celní úřad Kolín (dále jen „správní orgán I. stupně„) zahájil okamžitou kontrolu skladových prostor společnosti Interhoek, s. r. o. Zjistil, že v těchto prostorech žalobkyně skladovala celkem 185 941 kusů plechovek energetických nápojů s označením „ DURACELL “; měl za to, že kontrolované zboží porušuje některá práva duševního vlastnictví dle § 8 odst. 2 písm. c) zákona o ochranných známkách, a proto jej téhož dne zadržel. Dne 23. 3. 2009 správní orgán I. stupně zahájil navazující řízení o správním deliktu. Poté řízení o správním deliktu přerušil a vyčkal rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví ve věci prohlášení slovní ochranné známky č. 288416 společnosti EL NIŇO, a.s. ve znění „ DURACELL “ a kombinované ochranné známky č. 292152 téže společnosti ve znění „DURACELL ENERGY DRINK + “ (obě zapsané pro třídy 5, 32 a 33 mezinárodního třídění výrobků a služeb), jež užívala žalobkyně, za neplatné. Úřad průmyslového vlastnictví správnímu orgánu I. stupně dne 27. 8. 2009 sdělil, že rozhodnutími ze dne 27. 7. 2009 byly výše specifikované ochranné známky prohlášeny za neplatné s účinky ex tunc a dne 30. 10. 2009 mu pak oznámil, že dne 16. 10. 2009 předseda Úřadu zamítl rozklady proti těmto rozhodnutím, a prohlášení těchto ochranných známek za neplatné tak nabylo právní moc. V návaznosti na to správní orgán I. stupně nejprve řízení o správním deliktu opět zahájil, a poté rozhodnutím ze dne 6. 8. 2010 konstatoval, že výše specifikované zboží je ve smyslu § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 zákona o ochraně spotřebitele padělkem. Dovodil, že skladováním tohoto zboží za účelem prodeje žalobkyně porušila § 24 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 4 odst. 3 a § 5 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele. Proto správní orgán I. stupně rozhodl, že se žalobkyně dopustila správního deliktu užití nekalých obchodních praktik a dle § 24 odst. 9 písm. c) zákona o ochraně spotřebitele jí uložil pokutu ve výši 1 000 000 Kč; žalobkyni rovněž uložil sankci propadnutí zboží dle § 28a odst. 1 písm. a) zákona č. 191/1999 Sb., o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví. Žalobkyně se odvolala, žalovaný její odvolání posléze zamítl. Rozhodnutí žalovaného o odvolání nabylo právní moci dne 8. 11. 2010. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl svým rozhodnutím ze dne 16. 4. 2014, čj. 9 Af 59/2010-167. Městský soud se mj. vyjádřil k vlivu prohlášení ochranných známek za neplatné s účinky ex tunc na odpovědnost žalobkyně za výše specifikovaný správní delikt. Konstatoval, že žalobkyně nemohla být v den vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně (6. 8. 2010) v dobré víře v oprávněné užívání těchto ochranných známek, neboť tyto byly prohlášeny za neplatné již dne 27. 7. 2009. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Upozornila, že logickým předpokladem odpovědnosti za správní delikt je protiprávní jednání. Stěžovatelka však tvrdila, že nejednala v rozporu s právem, protože nevyužívala starší ochrannou známku společnosti Duracell Batteries BVBA, ale ochrannou známku společnosti EL NIŇO, která byla Úřadem průmyslového vlastnictví rovněž do rejstříku ochranných známek zapsána. Ani žalovaný, ani městský soud se prý řádně nevypořádali s tím, že v den celní kontroly existovali dva oprávnění vlastníci totožných ochranných známek. Městský soud poukázal, že stěžovatelka nemohla mít ke dni vydání rozhodnutí celních orgánů dobrou víru v užívání ochranné známky „DURACELL “ a „DURACELL ENERGY DRINK + “, neboť tato byla prohlášena za neplatnou s účinky ex tunc. Stěžovatelka nicméně tvrdila, že až do momentu, kdy jí městský soud předběžným opatřením uložil, aby neuváděla své zboží na trh, oprávněně a na základě licenční smlouvy využívala ochrannou známku společnosti EL NIŇO zapsanou pro třídy výrobků a služeb 5, 32 a 33 niceského třídění. Realizovala tak své subjektivní právo. Za situace, kdy Úřad průmyslového vlastnictví prohlásil ochrannou známku společnosti EL NIŇO za od počátku neplatnou, nemohly celní orgány dovodit, že žalobkyně porušovala práva vlastníka podobné či shodné ochranné známky, která ve výsledku vymazána nebyla. Stěžovatelce nemůže být připsána vina za to, že Úřad průmyslového vlastnictví zaevidoval více totožných ochranných známek. Společnost EL NIŇO v dobré víře užívala práva z jí zapsaných známek, které na základě licenční smlouvy v dobře víře užívala i stěžovatelka. Protože si celní orgány byly vědomy toho, že totožné ochranné známky mají zaevidované dva vlastníci, vyčkaly, až Úřad průmyslového vlastnictví prohlásí jednu z těchto známek za neplatnou, aby následně rozhodly, že zboží stěžovatelky bylo od počátku padělkem. Jakkoli celní orgány věděly, že existuje více vlastníků ochranných známek, jednaly tak, jako by od počátku existoval pouze jeden z těchto vlastníků. Dle jejich závěrů tedy bylo toto zboží od počátku padělkem, tj. i v době před výmazem ochranných známek společnosti EL NIŇO. Celním orgánům však nepřísluší rozhodovat o tom, která známka má „lepší právo“. Stěžovatelka po právu užívala ochranné známky společnosti EL NIŇO, které v době tohoto užívání byly zapsány v rejstříku ochranných známek. V této době tak rozhodně neužívala ochrannou známku společnosti Duracell Batteries BVBA. Jelikož je nutné předpoklady odpovědnosti za správní delikt vztahovat k době, kdy je tento delikt páchán, v této době stěžovatelka nepáchala žádný správní delikt. Žalovaný i městský soud pochybili, pokud rozhodli, že žalobkyně využívala klamavých obchodních praktik ve smyslu § 5 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele. Zboží bylo v době prohlášení ochranných známek společnosti EL NIŇO za neplatné celními orgány zadrženo, v této době s ním nemohlo být manipulováno, a tudíž posléze nemohlo být ani považováno za klamavou obchodní praktiku. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze, rozhodnutí správního orgánu I. stupně i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (...) [10] Nejvyšší správní soud předesílá, že ve věcech energetických nápojů značky „DURACELL “ obecné soudy i Ústavní soud již několikrát rozhodovaly. Konkrétně již vyřešily otázku porušení práv z ochranné známky společnosti Duracell Batteries BVBA i otázku, zda jednání společnosti EL NIŇO BEVERAGES naplňovalo znaky nekalé soutěže (viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 10. 2013, čj. 23 Cdo 2662/2012-640). V režimu správního soudnictví se pak rozhodovalo o zákonnosti výmazu ochranných známek společnosti EL NIŇO, a.s. (zákonnost výmazu slovní ochranné známky č. 288416 ve znění „DURACELL “ byla potvrzena rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2013, čj. 9 As 123/2012-136; zákonnost výmazu kombinované ochranné známky č. 292152 ve znění „ DURACELL ENERGY DRINK + “ Nejvyšší správní soud potvrdil rozsudkem ze dne 10. 10. 2013, čj. 9 As 122/2012-135). [11] V nyní posuzované věci je nesporné, že stěžovatelka ke dni 23. 1. 2009 skladovala celkem 185 941 kusů plechovek energetických nápojů s označením „ DURACELL “. Klíčovou otázkou tohoto případu je, zda stěžovatelka mohla být potrestaná za správní delikt spočívající ve skladování padělků [§ 2 odst. 1 písm. r) bod 1 zákona o ochraně spotřebitele], a tím tedy užití nekalých obchodních praktik [§ 24 odst. 1 písm. a) téhož zákona], ačkoliv v době údajného páchání deliktu na základě licenční smlouvy užívala jiné tehdy řádně zapsané ochranné známky. Jinak řečeno, mohla být vůči stěžovatelce vyvozena správněprávní sankce i v situaci, kdy své obchodní činnosti vykonávala v mezích tehdy platného rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví? [12] Ke kořenům známkového práva se vyjádřil Nejvyšší správní soud, když vyslovil, že „[p]odstata ochranné známky je založena zejména na principu výhradní ochrany, který spočívá v tom, že zápisem ochranné známky do rejstříku vzniká výlučné právo vlastníka ochranné známky tuto známku užívat ve spojení s výrobky a službami, pro které byla zapsána. Tomuto právu vlastníka ochranné známky pak odpovídá povinnost jiných subjektů zdržet se jakýchkoliv zásahů do práva k zaregistrované ochranné známce, tedy mimo jiné i zákaz užívat v obchodním styku shodná nebo podobná označení pro shodné nebo podobné výrobky a služby bez souhlasu vlastníka ochranné známky.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 12. 2007, čj. 7 As 42/2007-94, č. 1758/2009 Sb. NSS). [13] Jelikož Úřad průmyslového vlastnictví nemusí při zpracovávání přihlášky ochranné známky nad rámec zjevné kolize přihlašované ochranné známky se známkou starší zkoumat, zda byla přihlašovaná známka podaná v dobré víře [§ 4 písm. m) zákona o ochranných známkách], může dojít k zapsání známky, která neměla být vůbec zapsána. Dle § 32 odst. 1 téhož zákona pak „[ú]řad v řízení zahájeném na návrh třetí osoby nebo z vlastního podnětu prohlásí ochrannou známku za neplatnou, pokud byla zapsána v rozporu s § 4 nebo § 6“. Dle § 32 odst. 4 se „[n]a ochrannou známku, která byla prohlášena za neplatnou, [...] hledí, jako by nikdy nebyla zapsána.“ Ochranné známky, které stěžovatelka při své obchodní činnosti využívala, byly prohlášeny za neplatné s účinky ex tunc. Tato rozhodnutí nabyla po rozhodnutí předsedy Úřadu průmyslového vlastnictví o rozkladu právní moci (viz i rozsudky Nejvyššího správního soudu citované v bodu [10] shora). [14] Dle § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 zákona o ochraně spotřebitele se padělkem rozumí „výrobek nebo zboží [porušující některá práva duševního vlastnictví], včetně jeho obalu, na němž je bez souhlasu majitele ochranné známky umístěno označení stejné nebo zaměnitelné s ochrannou známkou, porušující práva majitele ochranné známky podle zvláštního právního předpisu, dále veškeré věci nesoucí takové označení (značky, loga, etikety, nálepky, prospekty, návody k použití, doklady o záruce apod.)“. Dle § 5 odst. 2 téhož zákona se „[z]a klamavou obchodní praktiku [...] považuje také nabízení nebo prodej výrobků nebo služeb porušujících některá práva duševního vlastnictví, jakož i skladování takových výrobků za účelem jejich nabízení nebo prodeje a dále neoprávněné užívání označení chráněného podle zvláštního právního předpisu v obchodním styku“ (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem). Dle § 4 odst. 3 téhož zákona platí, že „[u]žívání nekalých obchodních praktik při nabízení nebo prodeji výrobků, při nabízení nebo poskytování služeb či práv se zakazuje. Nekalé jsou zejména klamavé a agresivní obchodní praktiky.“ Konečně dle § 24 odst. 1 písm. a) téhož zákona se „[v]ýrobce, dovozce, vývozce, dodavatel nebo prodávající dopustí správního deliktu tím, že poruší zákaz používání nekalých obchodních praktik“. [15] Základním předpokladem vzniku správněprávní odpovědnosti je porušení právní povinnosti, tj. protiprávnost jednání. Chybí-li v momentu jednání údajného delikventa některý ze znaků protiprávnosti (např. pokud jednání delikventa není přesně subsumovatelné pod skutkovou podstatu deliktu, tj. zákon toto jednání nesankcionuje, jednání je pravomocným rozhodnutím správního orgánu dovolené atp.), nelze odpovědnost za správní delikt vyvozovat. [16] Jednání stěžovatelky je nutné posuzovat právě touto optikou vzniku odpovědnosti za správní delikt. Jelikož je pro vznik odpovědnosti dle zákona o ochraně spotřebitele třeba, aby bylo označení chráněné ochrannou známkou užíváno bez souhlasu jejího majitele, a aby tímto užíváním delikvent porušil práva majitele ochranné známky podle zákona o ochranných známkách [§ 2 odst. 1 písm. r) bod 1 zákona o ochraně spotřebitele], stěžovatelka nemohla být za své jednání odpovědna. Ke dni, kdy bylo zjištěno spáchání správního deliktu žalobkyní (kontrola ze dne 23. 1. 2009), žalobkyně oprávněně užívala práva z ochranných známek č. 288416 společnosti EL NIŇO ve znění „ DURACELL “ a č. 292152 téže společnosti ve znění „ DURACELL ENERGY DRINK + “, jejichž vlastníkem byla společnost EL NIŇO. Skladované zboží proto nemohlo v této době vykazovat znaky padělku ve smyslu § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 zákona o ochraně spotřebitele. Její jednání bylo tehdy dovolené, neboť na základě licence užívala tehdy řádně zapsané ochranné známky (a to na základě souhlasu majitele ochranné známky). Na tom nemůže nic změnit ani prohlášení těchto ochranných známek za neplatné s účinky ex tunc. [17] Smyslem správního řízení o prohlášení ochranné známky za neplatnou (§ 32 zákona o ochranných známkách) je napravit nesoulad v těch právních vztazích, v nichž je za ochrannou známku považované označení, které nemá a nesplňuje předpoklady, aby bylo tímto způsobem zákonem chráněné. Hlavním účelem institutu prohlášení ochranné známky za neplatnou je tedy náprava údajů zapsaných ve veřejném rejstříku do takového stavu, aby tyto údaje, pro účely soukromoprávních sporů pramenících z nekalosoutěžního jednání, zrcadlily realitu práv duševního vlastnictví. Účel tohoto institutu ovšem nelze naplňovat tím, že osoba, jejíž ochranná známka byla prohlášena za neplatnou s účinky ex tunc, bude vedle odpovědnosti soukromoprávní nést správní odpovědnost za to, že v době před prohlášením neplatnosti užívala později zneplatněné známky. [18] Za situace, kdy stěžovatelka ochrannou známku užívala v souladu s právem, nelze zpětně, po zrušení ochranné známky s účinky ex tunc, v rovině správního práva trestního deklarovat, že práva užívala v rozporu se zákonem. Takový postup by jednak odporoval snaze o důvěru subjektů práv v systém práva, jednak by tím došlo k narušení ústavního zákazu retroaktivity při trestání. Jelikož stěžovatelka v době, kdy ochranné známky užívala, vycházela z presumpce správnosti rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví, nemohla být později, a to až po zrušení tohoto rozhodnutí, v režimu správního práva trestního za své jednání sankciovaná. Pro řádné fungování materiálního právního státu, garantovaného článkem 1 Ústavy, je totiž potřebné zajistit ochranu oprávněné důvěry v právní řád i správně právní akty na jeho základě vydané, neboť „[ú]stavní princip právního státu předpokládá, že se stát vůči občanům chová v souladu s povinnostmi, které sám sobě stanovil, přičemž občan na základě principu právní jistoty má právo se spolehnout na věrohodnost státu při plnění jeho závazků“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 5. 12. 2001, sp. zn. I. ÚS 535/2000, N 193/24 SbNU 449, č. 193/2001 Sb. ÚS; srov. také nález Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, N 117/31 SbNU 57, č. 117/2003 Sb. ÚS; stejný přístup ostatně hájí i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS). [19] Realizace správním orgánem potvrzených práv, i když tato byla později s účinky ex tunc prohlášena za neplatná, nemůže být podkladem k vyvození odpovědnosti podle správního práva trestního. Takové chápání správního práva trestního by přímo odporovalo zákazu retroaktivity při výkladu jeho ustanovení. Také Ústavní soud zdůraznil, že nejen retroaktivita, ale i retroaktivní výklad právních norem je z pohledu požadavků článku 1 Ústavy nepřípustný, neboť oba kolidují s principem právní jistoty a ochrany důvěry osob v právo (srov. např. nálezy ze dne 8. 6. 1995, sp. zn. IV. ÚS 215/94, N 30/3 SbNU 227, č. 30/1995 Sb. ÚS, a ze dne 1. 3. 2010, sp. zn. IV. ÚS 298/09, N 35/56 SbNU 391, č. 35/1010 Sb. ÚS. [20] Ačkoliv lze rozumět snaze celních úřadů chránit spotřebitele před nekalými obchodními praktikami, nelze, zejména s ohledem na výše řečené, připustit, aby celní orgány postihovaly i ty subjekty, které využívaly zapsaných ochranných známek, jež byly posléze z důvodu kolize s jinou ochrannou známkou vymazány. Taková výkladová konstrukce nenachází přímý odraz ani v důvodové zprávě k zákonu, jímž byla definice padělku (viz bod [14] shora) jakožto zakázaného jevu vložena do zákona o ochraně spotřebitele. Zjevným účelem, který vedl zákonodárce ke schválení této úpravy, byla v roce 2000 nutnost reagovat na akutní zvýšení dovozu zboží, jež nerespektovalo práva duševního vlastnictví, a rovněž i nutnost zabezpečit, aby Česká republika respektovala své mezinárodní závazky směřující k ochraně těchto práv. Z důvodové zprávy ani z jiných zdrojů není patrné, že by se delikt nekalých obchodních praktik založený na výrobě, skladování a prodeji padělků měl vztahovat i na osoby, jimž byla jejich ochranná známka s účinky ex tunc vymazána (sněmovní tisk 496/0, III. volební období). Takové působení této normy je nezamýšleným a současně velice negativním důsledkem jejího prostého jazykového výkladu. [21] Situaci stěžovatelky je tedy nutné odlišit od standardní situace, kdy se deliktní odpovědnost za neoprávněné užívání chráněného označení, nabízení, prodej nebo skladování zboží za tímto účelem uplatňuje. Osoby, které takto nakládají s padělaným zbožím, ostatně od počátku vědomě a bez souhlasu vlastníka ochranné známky jeho chráněné označení využívají. Deliktní odpovědnost související se skladováním, distribucí a nabídkou padělků, ale také i nedovolených napodobenin atp., se aktivuje právě za situace, kdy delikvent bez další legalizace svého označení neoprávněně využívá ochranné známky jiného (k tomu srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 9 As 49/2013-44, ve věci DEICHMANN-OBUV; ze dne 27. 2. 2014, čj. 9 As 69/2013-41, ve věci DEICHMANN-OBUV; nebo ze dne 31. 3. 2014, čj. 4 As 112/2013-104, ve věci KIK textil a Non-Food). V případě stěžovatelky by tomu tak bylo až za situace, kdy by ochranné známky používala i po pravomocném výmazu jí užívané ochranné známky. [22] Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně trestní právo označil jako prostředek ultima ratio, tedy právo, jehož prostředky mají a musejí být užívány tehdy a jen tehdy, pokud užití jiných prostředků právního řádu nepřichází v úvahu nebo je zjevně neúčelné (nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2006, sp. zn. I. ÚS 69/06, N 186/43 SbNU 129, č. 186/2006 Sb. ÚS). Nejvyšší správní soud se s tímto chápáním plně ztotožnil, a to např. v rozsudku ze dne 26. 3. 2008, čj. 1 As 11/2008-59, č. 1639/2008 Sb. NSS. Pokud je tedy určitý právní problém možno uspokojivě vyřešit jinými než trestněprávními prostředky (v širším slova smyslu), není z hlediska ústavnosti přípustné, aby byla táž věc podrobena správní represi. Jinak dochází k hypertrofii správněprávní represe za akty a činy, které dostatečné intenzity porušení správního práva nedosahují. Nabourává se tak subsidiarita správněprávní represe. Správní právo trestní není určeno k řešení sporu, který je ve svých základech sporem soukromoprávním, a tedy sporem vlastníka starší ochranné známky společnosti Duracell Batteries BVBA a uživatele stejného označení v rozhodné době zapsaného pod jinou ochrannou známkou, tj. stěžovatelky. Správní právo trestní zcela jistě není v tomto případě vhodným nástrojem k regulaci vzniklých právních sporů mezi dvěma vlastníky ochranných známek, neboť nemůže suplovat úlohu práva soukromého (např. nástroje práva regulujícího nekalou soutěž, určujícího náhradu škody nebo např. výši bezdůvodného obohacení). [23] Stěžejní kasační námitka je tedy důvodná, projednání ostatních námitek je nadbytečné. Jen pro pořádek nicméně Nejvyšší správní soud upozorňuje na nesprávnou úvahu městského soudu, podle něhož licenční smlouva mezi stěžovatelkou a majitelkou později zrušených ochranných známek, společností EL NIŇO, nebyla zapsaná do veřejného rejstříku, pročež neměla žádné účinky vůči třetím osobám. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Podle § 18 odst. 3 zákona o ochranných známkách nabývá licenční smlouva účinnosti vůči třetím osobám zápisem do rejstříku ochranných známek. Licenční smlouva je institutem soukromého práva a pro smluvní strany je platná a účinná již dnem ve smlouvě specifikovaným, zpravidla dnem podpisu smlouvy, tedy ještě před zápisem licenční smlouvy do rejstříku ochranných známek [ve vztahu k předešlému zákonu o ochranných známkách (zákon č. 137/1995 Sb., o ochranných známkách), srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 11. 2005, čj. 7 A 73/2000-100, č. 785/2006 Sb. NSS]. Subjekt, jemuž byla udělena licence, je oprávněn po podpisu licenční smlouvy ochrannou známku užívat. Pokud zákon na tomto místě mluví o třetích osobách, myslí tím především jiné soukromoprávní subjekty. Celní úřady rozhodující ve správním řízení trestním naopak nelze považovat za třetí osoby, vůči kterým by nezapsaná licenční smlouva neměla žádné účinky. Jak již bylo pojednáno shora, klíčová byla (v rozhodném období) legalita vlastnictví ochranné známky její majitelkou, která následně umožnila užívání ochranných známek stěžovatelce. Ta se mohla až do okamžiku, než byly jí užívané ochranné známky zrušeny k tomu příslušným orgánem veřejné moci, ve vztahu k celním úřadům plně opřít o legalitu ochranných známek. *) S účinností od 23. 2. 2011 byl § 24 odst. 1 písm. a) změněn zákonem č. 28/2011 Sb. S účinností od 4. 7. 2012 byl § 2 odst. 1 písm. r) bod 1 změněn zákonem č. 238/2012 Sb.

decision_1381.txt

k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím k § 4 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Při poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je povinný subjekt povinen vyrozumět podle § 4 odst. 3 správního řádu z roku 2004 osobu, která by mohla být poskytnutím informace dotčena. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2014, čj. 1 As 189/2014-50) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 95/2000 Sb. a č. 143/2002 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 512/02). Věc: Akciová společnost České dráhy proti Ministerstvu dopravy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně a žalovaný mezi sebou uzavřeli dne 2. 12. 2009 smlouvu o závazku veřejné služby v drážní osobní dopravě ve veřejném zájmu na zajištění dopravních potřeb státu na období od 1. 1. 2010 do konce platnosti jízdního řádu pro období 2018/19 (dále jen „Smlouva“). Dne 3. 1. 2013 poskytl žalovaný podle zákona o svobodném přístupu k informacím na základě žádosti konkurenta žalobkyně, společnosti RegioJet, a.s., informace ze Smlouvy, které mají podle žalobkyně povahu obchodního tajemství. Žalovaný přitom žalobkyni o úmyslu informace poskytnout neinformoval, ani jí neumožnil se k tomu vyjádřit, ačkoliv žalobkyně o přiznání postavení účastníka požádala přípisem ze dne 21. 12. 2012. Žalobkyně proto následně žalovanému dne 14. 1. 2013 zaslala žádost, v níž se domáhala přiznání postavení účastníka ve všech probíhajících i budoucích řízeních o poskytnutí informace, správních řízeních dle správního řádu nebo jiných řízeních, které se týkají práv a povinností žalobkyně ze Smlouvy, a současně požádala o neprodlené informování o zahájení takových řízení. Přípisem ze dne 12. 2. 2013 žalovaný žalobkyni sdělil, že považuje její žádost za nedůvodnou. Žalobkyně proti postupu žalovaného podala stížnost podle § 175 správního řádu k ministrovi dopravy. Přípisem ze dne 12. 3. 2013 žalovaný neshledal podanou stížnost důvodnou. Proti postupu žalovaného brojila žalobkyně žalobou na ochranu před nezákonným zásahem u Městského soudu v Praze. Rozsudkem ze dne 10. 9. 2014, čj. 5 A 58/2013-40, soud žalobu zamítl. V odůvodnění uvedl, že zákon o svobodném přístupu k informacím chrání práva třetích osob taxativně stanovenými důvody pro odmítnutí žádosti. Z § 20 odst. 4 tohoto zákona plyne, že ustanovení správního řádu se použijí pouze na rozhodnutí o odmítnutí žádosti, pro odvolací řízení a v řízení o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení. V případě kladného vyřízení žádosti o poskytnutí informace nelze aplikovat správní řád, tedy ani jeho § 27 o účastenství. Výklad žalobkyně podle městského soudu směřuje proti smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Jím je umožnit veřejnosti dosáhnout rychlým a neformálním postupem získání žádaných informací. Závěrem soud poznamenal, že v případě neoprávněného zveřejnění obchodního tajemství se žalobkyně může domáhat ochrany svých práv podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem městského soudu, který ji odkázal na možnost náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb. Citovaný zákon řeší postup až v případě reparace vzniklé škody, nikoli postup vedoucí k jejímu zabránění. Stěžovatelka se domáhala preventivní ochrany obchodního tajemství, neboť poskytnutí informace žalovaným umožní jejímu konkurentovi získat soutěžní výhodu, kterou by jinak nedosáhl. Právo na informace vyplývá z čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Lze jej omezit z důvodu ochrany práv druhých. Takovým právem je jistě vlastnické právo stěžovatelky upravené v článku 10 Listiny, které chrání i obchodní tajemství. Zavádějící byl podle stěžovatelky závěr městského soudu, že se správní řád neužije na kladné rozhodování podle zákona o svobodném přístupu k informacím a že připuštění účastenství v řízení o žádosti o informaci by vedlo k prodlužování a komplikaci procesu poskytování informací. Stěžovatelka souhlasí s městským soudem, že primárním účelem je poskytnutí informace. Dožadovala se však toho, aby byla o skutečnosti, že žalovaný hodlá určité informace poskytnout, informována a mohla případně učinit právní kroky k ochraně svých práv. Stěžovatelka rovněž zpochybnila názor městského soudu, že podle § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím na řízení o poskytování informací nelze aplikovat § 27 správního řádu. Podle § 20 odst. 4 písm. c) zákona se na postup při poskytování informací „použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů“. Je tedy třeba posoudit aplikaci ústavních principů (článku 36 Listiny) a zásad činnosti správních orgánů (zejména § 2 odst. 3 správního řádu upravující ochranu oprávněných zájmů třetích osob nebo § 4 odst. 3 stejného zákona, z něhož plyne povinnost správního orgánu uvědomit dotčené osoby o připravovaném úkonu). Neřeší-li zákon o svobodném přístupu k informacím samostatně otázku účastenství, aplikuje se obecná úprava obsažená v § 27 odst. 2 správního řádu. K tomu stěžovatelka odkázala na nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96, č. 3/1997 Sb. nebo ze dne 22. 3. 2000, sp. zn. Pl. ÚS 2/99, č. 95/2000 Sb. Povinný subjekt by tak měl přinejmenším dotčenou osobu informovat o řízení, které se týká jejích vitálních zájmů, zvlášť pokud o to požádala. Existuje množina informací, jejichž poskytnutí se nedotýká práv třetích osob; v případě poskytnutí informací z obchodní smlouvy však stěžovatelka jako strana závazkového vztahu byla jednáním správního orgánu přímo dotčena. Odkaz městského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2013, čj. 6 Ans 16/2012-62, č. 2959/2014 Sb. NSS, je v dané věci nepřiléhavý, neboť se předestřenou otázkou nezabývá. Řízení o žádosti o poskytnutí informace lze podřadit pod § 44 a násl. správního řádu se všemi konsekvencemi s tím souvisejícími, tj. i okruhem účastníků. Vyloučení aplikace správního řádu (§ 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím) míří podle stěžovatelky pouze na samotného žadatele. Ostatní dotčené osoby, na něž pamatují § 7 až § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím, naopak kladným vyřízením žádosti mohou být dotčeny. Rozhodující je podle stěžovatelky hmotněprávní povaha účastenství. Pokud by zákon chtěl jiné účastníky z řízení vyloučit, musel by tak učinit výslovně. V projednávané věci je sporné, zda je požadovaná informace obchodním tajemstvím (§ 9 stejného zákona). Zákon o svobodném přístupu k informacím přitom sporné situace neřeší. Musí proto nastoupit úprava obsažená ve správním řádu. Povinný subjekt by tak měl informovat vlastníka obchodního tajemství o žádosti, která s jeho obchodním tajemstvím může souviset, a zjistit jeho stanovisko. Stanovisko nositele obchodního tajemství k takové žádosti může být často pro povinný subjekt relevantní a umožní mu dosáhnout správného rozhodnutí ve věci. Městský soud v napadeném rozsudku uzavřel, že práva třetích osob chrání zákon o svobodném přístupu k informacím taxativně stanovenými důvody pro odmítnutí poskytnutí informace. Nepamatuje však na případy, kdy správní orgán v rozporu se zákonem informaci poskytne, resp. kdy je poskytnutí informace sporné. Mají-li tedy daná ustanovení chránit práva třetích osob, musí se tyto osoby stát účastníky řízení. Nelze připustit, aby povinný subjekt jednal za ně a bez nich, aniž by se tyto osoby vůbec dozvěděly, že nějaké řízení o žádosti probíhá. Nedokonalá úprava zákona o svobodném přístupu k informacím nemůže jít k tíži adresátů právních norem. Výklad městského soudu však stěžovatelku zbavil možnosti bránit v řízení svá práva. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti plně ztotožnil s výrokem rozsudku městského soudu i s právním názorem obsaženým v odůvodnění rozhodnutí. Podle žalovaného nelze souhlasit s názorem stěžovatelky, že má být informována o všech řízeních o žádostech o informaci, které se jí dotýkají. Na kladná rozhodnutí o poskytnutí informací se předpisy o správním řízení nevztahují. Právo na informace s ohledem na specifičnost zákona o svobodném přístupu k informacím realizuje povinný subjekt poskytnutím informace žadateli, aniž by vydával formalizované rozhodnutí a uvědomoval potenciálně dotčené subjekty jako účastníky řízení. Ani z rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, takový závěr podle žalovaného nelze dovodit. Ustanovení správního řádu se podle § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím použijí pouze na situace, kdy povinný subjekt žádosti o informace nevyhoví a vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Není však zřejmé, jak by stěžovatelka mohla být dotčena na svých právech rozhodnutím o odepření poskytnutí informací. Z dikce citovaného ustanovení je zřejmé, že podpůrná aplikace správního řádu se netýká řízení o odmítnutí žádosti, ale až rozhodnutí o odmítnutí žádosti a řízení odvolacího. Zákonodárce neměl na mysli zahajování a vedení správního řízení o odmítnutí žádosti, ale připustil aplikaci správního řádu pouze pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Účastenství stěžovatelky nemůže zakládat § 27 odst. 2 správního řádu, neboť není zřejmé, jak by se jí odmítnutí žádosti mohlo přímo dotknout na právech. Řízení podle zákona o svobodném přístupu k informacím nelze připodobnit k řízení o žádosti podle § 44 správního řádu; zákon o svobodném přístupu k informacím má v mnoha ohledech zcela odlišnou právní úpravu (např. § 13 tohoto zákona). Ze zákona rovněž nevyplývá povinnost, aby žalovaný nositele obchodního tajemství informoval o podané žádosti a vyžádal si jeho stanovisko. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [21] Podstatou projednávané kasační stížnosti je posouzení, zda osoby, které by mohly být dotčeny poskytnutím informace, mají právo na určitou formu účasti při poskytování informací. [22] Stěžovatelka uvádí, že měla být účastníkem řízení o žádosti o poskytnutí informace podle § 27 odst. 2 správního řádu. Nebude-li jí účastenství podle citovaného ustanovení přiznáno, domáhá se jiné formy účasti při poskytování informací, zejm. práva být vyrozuměna o probíhajícím řízení o žádosti, práva vyjádřit se k dané věci, resp. práva být vyrozuměna o způsobu vyřízení žádosti o informace. Popsaná práva (být vyrozuměn o probíhajícím řízení, uplatňovat v něm práva či být informován o způsobu ukončení řízení) představují základní procesní práva svědčící dotčeným osobám. Tato práva definují obsahovou kvalitu probíhajícího správního řízení (postupu) a jsou součástí práva na spravedlivý proces vyplývajícího z článku 36 Listiny. Bez jejich dodržení nelze považovat řízení za spravedlivé (obdobně viz Svoboda, P. Ústavní základy správního řízení v České republice. Praha: Linde, 2007, s. 129). [23] Vztah zákona o svobodném přístupu k informacím a správního řádu upravuje § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Podle něj „pokud tento zákon nestanoví jinak, použijí se při postupu podle tohoto zákona a) pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti, b) pro odvolací řízení a c) v řízení o stížnosti pro počítání lhůt, doručování a náklady řízení ustanovení správního řádu; dále se při postupu podle tohoto zákona použijí ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení § 178; v ostatním se správní řád nepoužije.“ [24] Citované ustanovení vyjadřuje subsidiární a omezené použití správního řádu na postupy podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. na procesní vyřizování žádostí o poskytnutí informací a příslušných nápravných prostředků. Subsidiarita je dána tím, že se správní řád použije tehdy, nestanoví-li zákon o svobodném přístupu k informacím jinak. Omezenost použití správního řádu vyjadřuje, že ze správního řádu lze použít jen ta ustanovení, o nichž tak § 20 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím výslovně stanoví, bez ohledu na to, zda zákon o svobodném přístupu k informacím určitou procesní situaci sám věcně řeší (srov. Furek, A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy: komentář. 2. vyd. Praha: Linde, 2011. s. 898). Neplatí tak teze stěžovatelky, že na postup poskytování informací lze automaticky vztáhnout § 44 a násl. správního řádu. [25] Zákon o svobodném přístupu k informacím v § 20 odst. 4 vylučuje aplikaci ustanovení správního řádu o účastnících řízení (§ 27) pro poskytování informací; uvedené ustanovení správního řádu se dle § 20 odst. 4 písm. a) a b) uplatní jen pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti a pro odvolací řízení. Na postup při poskytování informací se ovšem aplikují základní zásady činnosti správních orgánů, z nichž plyne mj. povinnost chránit oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu (povinného subjektu) dotýká (§ 2 odst. 3 správního řádu), jakož i povinnost poskytnout dotčeným osobám přiměřené poučení, uvědomit je o úkonu, který správní orgán činí, resp. povinnost umožnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy (§ 4 odst. 2, 3 a 4 správního řádu). [26] Postavením dotčených osob při poskytování informací se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již výše citovaném rozsudku čj. 8 As 55/2012-62. V bodech 107 a 108 uvedl: „Procedura poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím je postavena na zásadě, že poskytnutí informací na žádost je faktický úkon povinného subjektu, zatímco neposkytnutí informací děje se formou správního rozhodnutí, proti kterému je přípustné odvolání. Při poskytnutí informací postupuje povinný subjekt v podstatě výlučně podle zákona o svobodném přístupu k informacím, který obsahuje relativně ucelenou a komplexní procedurální úpravu odlišnou od správního řádu a který až na výjimky (ustanovení správního řádu o základních zásadách činnosti správních orgánů, ustanovení o ochraně před nečinností a ustanovení § 178) použitelnost správního řádu vylučuje ve svém § 20 odst. 4 in fine. Z toho mimo jiné plyne i okruh osob, s nimiž povinný subjekt při poskytování informace jedná – je jím především žadatel, což plyne vcelku jednoznačně z celé procesní úpravy poskytování informací, která obecně nepředpokládá, že by v ní figuroval kdokoli jiný než žadatel a povinný subjekt. Ostatní osoby, které by mohly být poskytnutím informace dotčeny (např. osoby, kterých se poskytnutá informace týká a jež by mohly být dotčeny ve svém právu na informační sebeurčení), mají práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů. V daném kontextu se na ně tedy vztahuje především ustanovení § 4 odst. 4 správního řádu, podle něhož ,správní orgán umožní dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy‘. Z uvedeného ustanovení vyplývá především povinnost povinného subjektu informovat bez zbytečného prodlení tyto osoby, že hodlá poskytnout informace, které se jich mohou dotknout, a právo potenciálně dotčených osob se k tomu vyjádřit. Je pak na povinném subjektu, aby případné vyjádření takových osob reflektoval a vyvodil z něho eventuálně důsledky pro svůj další postup.“ [27] Lze tak shrnout, že při poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím mají osoby, jež by mohly být poskytnutím informace dotčeny, práva plynoucí ze základních zásad činnosti správních orgánů (zejm. z § 4 správního řádu). Povinný subjekt jim v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů musí v řízení o žádosti umožnit hájit jejich práva. Při každém poskytování informací by měl nejprve ověřit, zda neexistují osoby, jež by mohly být poskytnutím informace dotčeny na svých právech. Půjde především o případy, kdy žadatel bude požadovat informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a jejích osobních údajů (§ 8a a § 8b zákona o svobodném přístupu k informacím), resp. informace, jež by mohly mít povahu obchodního tajemství (§ 9 téhož zákona), jako v nyní projednávaném případě. Pokud takové osoby budou existovat, vyrozumí je povinný subjekt o podané žádosti a případně i uvažovaném způsobu rozhodnutí o ní (§ 4 odst. 2 a 3 správního řádu); současně jim umožní hájit jejich práva, tj. v přiměřené době se k věci vyjádřit. Následně zpraví dotčené osoby o způsobu vyřízení žádosti. Uvedený závěr podporuje i odborná literatura (viz Furek, A.; Rothanzl, L., op. cit., s. 653–654). Pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti a pro odvolací řízení pak již s ohledem na dikci § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím platí ustanovení o účastenství vyplývající z § 27 správního řádu. [28] Na možnosti obrany práv dotčených osob při poskytování informací navazuje soudní ochrana ve správním soudnictví. Poskytnutí informace podle okolností může být nezákonným zásahem povinného subjektu do práva toho, o němž se informace poskytuje, na informační sebeurčení (k tomuto pojmu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002, sp. zn. I. ÚS 512/02, č. 143/2002 Sb. ÚS). Povinný subjekt jedná při poskytování informace jako správní orgán (v materiálním smyslu), neboť na základě kogentní normy veřejného práva vykonává svoji pravomoc tím, že žadateli poskytne informaci, kterou mu zákon ukládá poskytnout. Poskytne-li informaci, kterou mu zákon poskytnout neumožňuje, a zároveň takovéto poskytnutí bude představovat zásah do práv konkrétní osoby (viz zejm. poskytnutí informací v rozporu s § 8a, v rozsahu vybočujícím z rámce § 8b či v rozporu s § 9 nebo § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím), může se dotčená osoba bránit zásahovou žalobou, neboť úkon povinného subjektu spočívající v poskytnutí informací nemá povahu „rozhodnutí“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., nýbrž „zásahu“ ve smyslu § 82 s. ř. s. Naopak pokud povinný subjekt žádosti o informaci zcela nebo zčásti nevyhoví, vydá o tom rozhodnutí o odmítnutí žádosti (§ 15 zákona o svobodném přístupu k informacím), proti kterému lze podat odvolání (§ 16 téhož zákona). Ze subsidiární použitelnosti správního řádu, jak je zakotvena v § 20 odst. 4 písm. a) a b) zákona o svobodném přístupu k informacím, plyne účastenství dalších osob, které by mohly být účastníky řízení podle § 27 odst. 2 správního řádu kvůli svému dotčení poskytnutím informace, pro rozhodnutí o odmítnutí žádosti nebo v odvolacím řízení. V takovém případě je soudní ochrana zajištěna zásadně řízením o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s., v němž může být dotčená osoba podle okolností žalobcem, anebo osobou zúčastněnou na řízení (srov. body 109 a 110 výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 8 As 55/2012-62). [29] Argumentace městského soudu, že zájmy dotčených osob při poskytování informací dostatečně chrání povinný subjekt, který není povinen tyto osoby vyrozumívat, je mylná. Částečně lze sice městskému soudu přisvědčit, že povinný subjekt posuzuje autonomně, zda lze požadovanou informaci poskytnout či zda neexistují některé výluky předpokládané zákonem o svobodném přístupu k informacím pro její poskytnutí; ve své úvaze o poskytnutí informace přitom není vázán názorem dotčené osoby. Neznamená to však, že by povinný subjekt při poskytování informací ochraňoval nejen zájmy veřejné, ale i zájmy dotčených osob. Přestože zákon o svobodném přístupu k informacím v § 20 odst. 4 vylučuje účastenství dotčených osob podle § 27 správního řádu pro řízení o žádosti, nelze při poskytování informací dotčené osoby apriorně vyloučit z širšího chápání pojmu účastenství a upřít jim základní procesní práva v řízení o žádosti (obdobně srov. již výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/99). [30] Neobstojí rovněž úvaha městského soudu, že účastenství dotčených osob v řízení o žádosti by paralyzovalo proces poskytování informací. Jakkoli existuje veřejný zájem na bezodkladném sdělení požadovaných informací žadateli, nelze tento zájem zcela nadřadit nad zájmy dotčených osob v řízení a zbavit je základních procesních práv, která jim v řízení o žádosti přísluší. Jak ostatně v bodu 108 citovaného rozsudku čj. 8 As 55/2012-62 konstatoval rozšířený senát: „Komunikace mezi povinným subjektem a dotyčnou osobou má probíhat tak, aby zásadně nebylo ohroženo vyřízení žádosti o poskytnutí informace v zákonem stanovených lhůtách (§ 14 a § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím).“

decision_1382.txt

k § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb. (v textu jen „zákon o informacích“) Smlouva uzavřená příspěvkovou organizací obce jakožto povinným subjektem, včetně na ni navazujícího závěrečného vyúčtování zpracovaného povinným subjektem, je informací podléhající informační povinnosti podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) téhož zákona, dle něhož povinný subjekt informaci neposkytne, pokud jde o informaci vzniklou bez použití veřejných prostředků, která byla předána osobou, jíž takovouto povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí, se přitom neaplikuje – jde totiž o informaci (dokumenty), na jejímž vytvoření přímo participoval a (spolu)vytvářel je právě povinný subjekt. Tyto dokumenty je tedy třeba typově zahrnout mezi výstupy z činnosti povinného subjektu, které je nutno beze zbytku poskytnout, ledaže by tomu bránil nějaký jiný (než výše uvedený) zákonný důvod omezení práva na informace. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 30. 10. 2014, čj. 30 A 104/2012-50) Prejudikatura: č. 3126/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 123/2010 Sb. Věc: Občanské sdružení Brnění proti Magistrátu města Brna, za účasti společnosti s ručením omezeným BM Media Production, o poskytnutí informace. Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 9. 2012, jakož i rozhodnutí Národního divadla Brno, příspěvkové organizace (dále jen „povinný subjekt“), ze dne 6. 8. 2012, kterým bylo v souladu s § 15 odst. 1 zákona o informacích rozhodnuto o odmítnutí části žádosti žalobce ze dne 20. 7. 2012, v níž požadoval poskytnutí informací „týkajících se financování Plesu před oponou 2012: – smlouvu o spolupráci s firmou BM Media, – vyúčtování plesu (tj. hlavně kolik stál, jaké byly příjmy, jaké výdaje, kolik zbylo)“. Povinný subjekt sice žalobci v příloze svého rozhodnutí poskytl kopie požadovaných dokumentů, tj. 1. smlouvu o spolupráci uzavřenou povinným subjektem se společností BM Media Production, s. r. o. (osoba zúčastněná na řízení) dne 9. 12. 2011 (dále jen „smlouva o spolupráci“) a 2. závěrečné vyúčtování akce: Ples před oponou 2012, schválené dne 3. 2. 2012 (dále jen „závěrečné vyúčtování“), avšak anonymizoval v nich některé číselné údaje – finanční částky s tím, že se nejedná o informace vzniklé s použitím veřejných prostředků. Dle povinného subjektu jde o informace, které vznikly bez použití veřejných prostředků, protože je zajišťoval jeho smluvní partner – osoba zúčastněná na řízení – a tento vyjádřil v dopise ze dne 23. 4. 2012 výslovný nesouhlas s jejich poskytnutím ve smyslu § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích. Tento závěr k odvolání žalobce potvrdil i žalovaný s tím, že povinný subjekt v kopiích poskytnutých dokumentů správně anonymizoval náklady, které financoval a o kterých účtoval pouze smluvní partner – osoba zúčastněná na řízení. Důsledkem toho, že anonymizované údaje jsou uvedeny v dokumentu schváleném statutárním orgánem povinného subjektu (tj. ředitelem divadla), který má povinný subjekt k dispozici, nemůže být povinnost tyto údaje poskytnout. Ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích by poté podle žalovaného postrádalo jakýkoli omezující charakter. Žalovaný proto potvrdil rozhodnutí povinného subjektu a současně zamítl odvolání žalobce, který následně proti tomuto rozhodnutí podal žalobu u Krajského soudu v Brně. V této žalobě – obdobně jako ve své žádosti i v odvolání – uvedl, že jak smlouva o spolupráci na pořádání oficiálního brněnského plesu v opeře (Plesu před oponou), tak vyúčtování této akce nemůže být ani z části skryto veřejnosti. Nic na tom nemění ani to, že ples byl pořádán v koprodukci (provedené na základě smlouvy o spolupráci). Dle žalobce finanční částky uvedené ve smlouvě o spolupráci i v závěrečném vyúčtování nespadají pod dikci § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích, neboť se nejedná o informace vzniklé bez použití veřejných prostředků. K samotnému obsahu smlouvy o spolupráci, resp. anonymizovaným položkám žalobce konstatoval, že se jedná o sumy, které v době podpisu smlouvy o spolupráci ještě nebyly odrazem reality (žádné dary ani sponzorské příspěvky neexistovaly). A hlavně pak poukázal na to, že se jedná o smlouvu uzavřenou s povinným subjektem, která se týká pořádání oficiálního reprezentačního plesu města Brna pod záštitou primátora (Romana Onderky), a proto je i celý její text na základě žádosti podle zákona o informacích povinný subjekt povinen poskytnout. Co se týče závěrečného vyúčtování, v něm jsou již finanční položky odrazem reality. Jde přitom o dokument, který je nutně celý součástí účetnictví povinného subjektu a který je třeba také plně poskytnout. Na základě § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích nelze anonymizovat jednotlivé položky v účetnictví; sdělení, kolik činily jednotlivé položky v závěrečném vyúčtování, nelze dle žalobce vůbec považovat za informaci ve smyslu citovaného ustanovení, pod které mohou spadat např. stavební plány, libreta, scénáře či obrazy (nikoli čísla v účetních kolonkách). Argumentace žalovaného i povinného subjektu by měla nějakou logiku, pokud by se účetnictví obou stran smlouvy o spolupráci vedlo zcela odděleně a strany si nemusely nic sdělovat. Ze smlouvy o spolupráci však plyne opak, přičemž závěrečné vyúčtování probíhalo v režii povinného subjektu, a je tedy jeho vlastním dokumentem a jako takový musí být bez dalšího poskytnut. V závěru žalobce ještě zdůraznil veřejnoprávní charakter povinného subjektu, jakož i oficiálního reprezentačního plesu města Brna, který už jen z principu nemůže mít před veřejností utajené financování. Přístup k informacím je základním (politickým) právem ve smyslu Listiny základních práv a svobod a je možné ho omezovat jen v krajním případě, což projednávaný případ jistě není. Proto žalobce navrhl krajskému soudu, aby zrušil napadené rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející rozhodnutí povinného subjektu a současně nařídil poskytnutí požadovaných informací. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě setrval na tom, že bylo nutno odlišit, které náklady byly v době podání žádosti skutečně financovány z veřejného rozpočtu a které byly hrazeny ze soukromých zdrojů, a to bez ohledu na skutečnost, že povinný subjekt měl na základě smluvně zakotvené povinnosti svého partnera (osoby zúčastněné na řízení) k dispozici i jím poskytnuté údaje a že akci poskytl záštitu primátor města Brna. Povinný subjekt v kopiích anonymizoval pouze finanční částky hrazené dle předmětných smluv smluvním partnerem. Anonymizované částky tvořily součást závěrečného vyúčtování pouze za účelem provedení celkové rekapitulace a výpočtu celkového hospodářského výsledku a zisku akce. Smluvní partner (osoba zúčastněná na řízení) následně přípisem ze dne 23. 4. 2012 nedal povinnému subjektu souhlas s poskytnutím těchto údajů. Na základě pouhého uvedení požadovaných informací v dokumentu schváleném statutárním orgánem povinného subjektu, který měl povinný subjekt k dispozici na základě smluvně zakotvené povinnosti, nelze dovodit, že měl povinný subjekt tyto informace žalobci poskytnout. Žalovaný proto navrhl žalobu jako nedůvodnou zamítnout. Osoba zúčastněná na řízení ve svém oznámení ze dne 27. 2. 2014, kterým sdělila, že hodlá uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení, sice uvedla, že má pro krajský soud přínosné informace, které by mohly být nápomocné spravedlivému rozhodnutí, avšak žádné takové informace neuvedla a k věci samotné se nijak nevyjádřila ani poté, co jí byla zaslána žaloba, včetně vyjádření žalovaného. Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí žalovaného i povinného subjektu a současně nařídil povinnému subjektu poskytnout veškeré požadované informace. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci krajským soudem (...) Podstatou žaloby byl nesouhlas žalobce s postupem žalovaného potažmo povinného subjektu, který odmítl poskytnout žalobcem požadované informace s odkazem na § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích. Jednalo se tedy o posouzení toho, zda v daném případě bylo po právu aplikováno citované ustanovení zákona o informacích, které představuje jeden ze zákonem přímo předvídaných a tolerovaných důvodů pro omezení přístupu k informacím. Právo na svobodný přístup k informacím patří mezi základní (politická) práva vyplývající z článku 17 Listiny základních práv a svobod, který v odstavci 5 zvláště zdůrazňuje informační povinnost veřejné moci, již lze zúžit pouze na základě zákona, jsou-li k tomu dány legitimní důvody, které korespondují s hledisky danými v odstavci 4, tj. bezpečností státu, veřejnou bezpečností, ochranou veřejného zdraví a mravnosti a ochranou práv a svobod druhých. Právě poslední z uvedených hledisek je oporou pro omezení práva na informace podle § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích, který stanoví: „Povinný subjekt informaci neposkytne, pokud jde o informaci vzniklou bez použití veřejných prostředků, která byla předána osobou, jíž takovou povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí“. Z citovaného je zjevné, že účelem omezení práva na informace je v daném případě ochrana práv a svobod druhých, resp. třetích osob, které samy o sobě povinným subjektem podle zákona o informacích nejsou a předmětné informace povinnému subjektu sdělily dobrovolně. Jinými slovy, jde o ochranu takových informací, které se do dispozice povinného subjektu dostaly na základě volního jednání třetích osob, které nebyly povinny předmětné informace sdělovat (a k jejich poskytnutí nedaly souhlas). Na základě znění § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích lze přitom vysledovat tři možné varianty postupu při poskytnutí/neposkytnutí informací, které lze s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, čj. 10 As 59/2014-41, č. 3126/2014 Sb. NSS, shrnout následovně: a) osoba, jež informaci předala, měla k jejímu předání povinnost uloženou zákonem, b) osoba, jež informaci předala, sice neměla k jejímu předání povinnost uloženou zákonem, ale s poskytnutím informace souhlasila, c) osoba, jež informaci předala, neměla k jejímu předání povinnost uloženou zákonem, a ani nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí. V případech sub a) a b) se informace poskytne, v případě sub c) nikoliv. Všechny uvedené varianty se však týkají toliko těch informací, které vznikly bez použití veřejných prostředků. To je tím základním předpokladem pro aplikaci předmětného omezení práva na informace a současně též podstatou projednávané věci, protože podle žalovaného potažmo povinného subjektu se právě o takovou informaci částečně jednalo, a proto také došlo k odmítnutí části žádosti žalobce – konkrétně se jednalo o anonymizaci některých (číselných) údajů obsažených jednak ve smlouvě o spolupráci s osobou zúčastněnou na řízení při pořádání akce: Ples před oponou (reprezentační ples města Brna pod záštitou primátora statutárního města Brna Romana Onderky), jednak v závěrečném vyúčtování této akce – s tím, že tyto údaje – informace vznikly výhradně z činnosti osoby zúčastněné na řízení, a tudíž i bez použití veřejných prostředků. Legální definici pojmu „informace vzniklá bez použití veřejných prostředků“ zákon o informacích neobsahuje, a je tedy otázkou, co vše lze pod tento pojem zahrnout, a ve výsledku tak vyjmout z práva na informace. Při hledání odpovědi na tuto otázku lze sice vyjít z vymezení pojmu „veřejné prostředky“ v zákoně č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), který v § 2 písm. g) považuje za veřejné prostředky „veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)“, přičemž § 2 písm. f) pak vymezuje, že veřejnými financemi jsou „veřejné příjmy a veřejné výdaje“. Nicméně k nalezení odpovědi na danou otázku toto vymezení významněji nepřispěje. Naopak v případě důvodové zprávy k zákonu č. 61/2006 Sb., kterým byla provedena mj. i novela zákona o informacích, lze z určitých – byť obecných – postulátů a zásad vyjít. Před touto novelou totiž § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích zněl: „Povinný subjekt informaci neposkytne, pokud byla předána osobou, jíž takovou povinnost zákon neukládá, pokud nesdělila, že s poskytnutím informace souhlasí.“ K tomu, že se současně musí jednat o informaci vzniklou bez použití veřejných prostředků, tedy došlo až avizovanou novelou zákona o informacích, kterou byla s účinností ode dne 23. 3. 2006 implementována do českého právního řádu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru a která ve svém návrhu – shodném s nyní posuzovaným zněním § 11 odst. 2 písm. a) – konstatuje toto: „Pokud informace, která byla předána osobou, jíž takovouto povinnost zákon neukládá, vznikne za použití prostředků ze státního rozpočtu, rozpočtu územního samosprávného celku nebo fondu zřízeného zvláštním zákonem, měla by být informace občanovi k dispozici (pokud není z poskytování vyloučena jiným zákonným důvodem), bez ohledu na případný souhlas či nesouhlas třetí osoby – původce informace. Zásada transparentnosti v širším pojetí je jedním ze základních principů uplatňování veřejné moci a také základním požadavkem směrnice [2003/98/ES].“ [viz sněmovní tisk č. 991/0, důvodová zpráva, zvláštní část, k bodu 21 (§ 11 odst. 2 písm. a), 4. volební období 2002–2006, digitální repozitář, www.psp.cz]. S ohledem na zmíněnou zásadu transparentnosti požadovanou směrnicí 2003/98/ES lze tedy dle názoru krajského soudu korektně dovodit základní smysl a účel nejen zmíněné novely zákona o informacích jako celku, ale i současného znění § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích, kterým je ochrana informací získaných od třetích osob, avšak při současném zachování maximální možné míry využití práva na informace, jakožto základního (politického) práva – viz výše. Jinak řečeno je namístě poskytnout ochranu třetím osobám a omezit tak právo ostatních na informace pouze v případě, jde-li skutečně o informace původní a vzniklé výhradně z činnosti těchto třetích osob bez jakékoli jasné, přímé souvislosti s veřejnými prostředky (veřejnými výdaji či příjmy). To znamená, že nelze neposkytnout takové informace, které vznikly zjevně v souvislosti s využitím veřejných prostředků, k němuž v projednávaném případě došlo. Tuto skutečnost nelze nijak zpochybnit. Jednalo se o oficiální reprezentační ples pořádaný povinným subjektem, který je příspěvkovou organizací, tj. právnickou organizací veřejného práva zřízenou územním samosprávným celkem – statutárním městem Brnem – k plnění úkolů ve veřejném zájmu. Stejně tak nelze zpochybnit souvislost těchto veřejných prostředků ve vztahu k informacím – údajům o finančních částkách, které povinný subjekt nezákonně anonymizoval, neboť nejde o informace poskytnuté třetí osobou [zde (spolupořádající) osobou zúčastněnou na řízení], které by vznikly bez použití veřejných prostředků ve smyslu § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích. Jak již bylo uvedeno shora, aby se jednalo o informace tohoto druhu, muselo by jít o informace původní, vzniklé výhradně v činnosti třetí osoby; typově je možno zmínit např. žádosti, jimiž se zahajuje správní řízení či podněty, na jejichž základě je povinnými subjekty vedeno řízení z moci úřední (shodně srov. Furek, A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a související předpisy, komentář. 2. vyd. Praha: Linde 2012, s. 418). V daném případě se ovšem nejednalo o žádné takové, ani jim podobné, původní informace podané povinnému subjektu separátně třetí osobou. Předmětem žádosti žalobce o poskytnutí informace byla: 1. smlouva uzavřená příspěvkovou organizací obce, resp. statutárního města, jakožto povinným subjektem a 2. na ni navazující závěrečné vyúčtování zpracované povinným subjektem, tedy dokumenty, na jejichž vytvoření přímo participoval a (spolu)vytvářel je přímo povinný subjekt. Podle názoru krajského soudu jde tedy jednoznačně o informace, které je nutno zahrnout typově mezi výstupy z činnosti povinného subjektu a které je nutno beze zbytku poskytnout, ledaže by tomu bránil nějaký jiný zákonný důvod omezení práva na informace – k tomu viz dále. Skutečnost, že některé z podkladů pro uzavření smlouvy o spolupráci či zpracování závěrečného vyúčtování vznikly a byly dodány třetí osobou, přitom na přijatém závěru krajského soudu nic nemění. Z hlediska uzavíraných smluv a navazujících povinností smluvních stran nejde o nic neobvyklého, naopak je běžné, že při uzavírání smluv, jakož i v důsledku smluvního vztahu samotného, dochází k dodání určitých podkladů a údajů – informací. Nicméně na tyto informace je nutno nahlížet tak, že byly dále zpracovány, zahrnuty do výstupů z činnosti povinného subjektu a jako takové je třeba tyto informace poskytnout bez jakéhokoli blokování dílčích informací v podobě jejich anonymizace. To platí tím spíše, že v čl. III. bodu 6 smlouvy o spolupráci byl zakotven závazek rozdělení zisku z pořádané akce rovným dílem; o to více bylo nutno odkrýt kompletní financování celé akce vůči veřejnosti, jak správně poukázal žalobce. V opačném případě by bylo možno některé z těchto informací – tvořících zjevně jeden funkční celek – odfiltrovat a zcela bezdůvodně je zatajit, což nepochybně nebylo úmyslem zákonodárce (tzv. ratio legis), jenž navíc následně přijal novelu zákona o informacích provedenou zákonem č. 61/2006 Sb., kterým implementoval právo EU, včetně zásady transparentnosti. Tato zásada by byla ve výsledku naprosto popřena obdobně jako kontrola nakládání s veřejnými prostředky, což nelze akceptovat. Právě právo na informace je totiž velmi významným (a mnohdy jediným) nástrojem veřejné kontroly, která je pilířem fungování demokratické společnosti vůbec. Ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) zákona o informacích tedy nebylo namístě aplikovat, neboť žalobce nepožadoval takové informace, které by bylo možno kvalifikovat jako informace třetí osoby – osoby zúčastněné na řízení – vzniklé bez použití veřejných prostředků; proto ani nesouhlas této osoby s poskytnutím požadovaných informací nebyl namístě a nemá žádnou relevanci. Pro úplnost lze pouze dodat, že osoba zúčastněná na řízení vstoupila do smluvního vztahu s povinným subjektem sama, z vlastní vůle a její souhlas či srozumění lze vztáhnout i na případné poskytnutí informací souvisejících s tímto vztahem. Podepsáním smlouvy o spolupráci vyjádřila osoba zúčastněná na řízení vůli participovat na akci s využitím veřejných prostředků, a proto musela počítat se všemi konsekvencemi z toho plynoucími, z nichž klíčovou je v kontextu projednávané věci právě transparentnost financování celé akce a s ní související možnost veřejné kontroly, k níž neoddělitelně náleží i právo na poskytnutí informací (zde v podobě samotné smlouvy o spolupráci a navazujícího závěrečného vyúčtování). Využití veřejných prostředků každého územního samosprávného celku – byť prostřednictvím jím zřizované příspěvkové organizace – musí být transparentní a v maximální možné míře přístupné veřejnosti vykonávající veřejnou kontrolu skrze právo na informace. Toto právo není samoúčelným, a jak již konstatoval i Ústavní soud (např. v nálezu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb.), jeho smyslem a účelem je především veřejná kontrola výkonu státní, resp. veřejné moci. (...)

decision_1383.txt

k § 3 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, ve znění zákona č. 209/2011 Sb. k § 5 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění zákona č. 405/2012 Sb. Ustanovení § 3 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury, nestanoví speciální pravidlo pro to, kdy je možné považovat úsilí vyvinuté vyvlastnitelem k dosažení dohody za postačující pro splnění podmínky přípustnosti vyvlastnění (dle § 5 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě). Toto ustanovení pouze specificky upravuje pravidla pro doručování návrhu na uzavření smlouvy. I v případě, který spadá do působnosti zákona č. 416/2009 Sb., je proto nutno zkoumat, zda bylo v silách vyvlastnitele dosažení dohody s vyvlastňovaným. Nemůže jít pouze o formální snahu o uzavření dohody spočívající v tom, že vyvlastnitel toliko zašle vyvlastňovanému návrh na uzavření kupní smlouvy a nikterak nereaguje (či reaguje zástupnými důvody) na jeho případné alternativní požadavky (jako např. na uzavření směnné smlouvy). Zásadně ovšem platí, že míra aktivity vyžadovaná po vyvlastniteli se mimo jiné odvíjí od aktivity vyvlastňovaného a od toho, zda jeho požadavky svědčí o jeho skutečném zájmu předejít rozhodnutí o vyvlastnění uzavřením dohody. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2014, čj. 7 As 174/2014-44) Věc: a) Jan M. a b) Marie M. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o vyvlastnění pozemků, o kasační stížnosti žalobců. Žalobci dne 18. 9. 2012 (resp. 19. 9. 2012) obdrželi od zástupce osoby zúčastněné na řízení návrh kupní smlouvy na odkup pozemků za cenu celkem 177 800 Kč, přičemž byli informováni o možnosti vyvlastnění těchto pozemků a účelu vyvlastnění. Na návrh žalobci nijak nereagovali. Dne 14. 6. 2013 žalobci obdrželi druhý návrh kupní smlouvy (nyní s celkovou cenou 20 240 Kč) s upozorněním na možnost vyvlastnění, informací o účelu vyvlastnění a také se znaleckým posudkem o ceně nemovitostí žalobců. Na tento návrh žalobci reagovali dopisem ze dne 11. 9. 2013, v němž vyjádřili nesouhlas s navrženou cenou s tím, že trvají na úhradě původně navržené ceny pozemků, případně mají zájem na směně pozemků za pozemky ve vlastnictví státu, které konkrétně specifikovali. Současně sdělili, že tyto pozemky jsou ve vlastnictví zemřelého Miroslava Ch., nicméně v nejbližší době dle vyjádření notáře připadnou České republice, neboť zůstavitel nezanechal žádného dědice (uvedené tvrzení dokladovali kopií sdělení notáře ze dne 24. 6. 2013). Zástupce osoby zúčastněné na řízení na to sdělil žalobcům, že výše kupní ceny pozemků odpovídá aktuální právní úpravě, neboť v důsledku novelizace § 10 zákona o vyvlastnění se od 1. 2. 2013 při stanovení ceny nepřihlíží „k jejich zhodnocení nebo znehodnocení v souvislosti s navrženým účelem vyvlastnění“. Zároveň uvedl, že co se týče navrhované směny, stát disponuje pouze majetkem, který v jeho vlastnictví je, nikoliv který se jím potenciálně stane. Na závěr žalobce informoval o tom, že dojde k podání návrhu na vyvlastnění s tím, že případná směna je možná v rámci vyvlastňovacího řízení, jedná se však o možnost, nikoliv povinnost vyvlastnitele. Následně byla dne 10. 10. 2013 podána žádost o zahájení vyvlastňovacího řízení. Rozhodnutím Magistrátu města České Budějovice, stavebního úřadu, ze dne 9. 1. 2014 bylo podle § 24 odst. 3 písm. a) bodu 3 zákona o vyvlastnění odňato vlastnické právo žalobců k předmětným pozemkům s tím, že vlastnické právo přechází na vyvlastnitele – Českou republiku s příslušností hospodařit pro osobu zúčastněnou na řízení. Náhrada pro žalobce byla určena ve výši 21 500 Kč. Vyvlastniteli byla rozhodnutím určena lhůta 4 let, v níž je povinen zahájit uskutečňování účelu vyvlastnění, tj. zahájit veřejně prospěšnou stavbu dopravní infrastruktury – dálnici D3 v úseku 0309/I Bošilec–Ševětín. Žalobci se proti rozhodnutí magistrátu odvolali. Jejich odvolání žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 4. 2014 částečně zamítl a ve zbytku potvrdil. Žalobci rozhodnutí žalovaného napadli žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích, který ji rozsudkem ze dne 23. 7. 2014, čj. 10 A 64/2014-46, zamítl. Dle soudu byla podmínka přípustnosti vyvlastnění splněna tím, že ve lhůtě 90 dnů od doručení návrhu na uzavření dohody nedošlo k uzavření dohody. Poskytnutí náhradních pozemků požadovaných žalobci bránila v době rozhodování skutečnost, že tyto pozemky ve vlastnictví státu nebyly (dědictví po zemřelém vlastníkovi pozemků nebylo projednáno) a tento stav přetrvával i v době podání žaloby. Stát je tudíž nemohl převést do hospodaření osobě zúčastněné na řízení a ta s nimi nemohla nakládat a nabídnout je ke směně. Smírné řešení namítané v žalobě nepřicházelo v úvahu. Právní úpravou není požadováno využití veškerých možností dosažení dohody, postačuje, není-li dohody dosaženo. Sdělení osoby zúčastněné na řízení o tom, že žalobci nereflektovali na návrhy kupních smluv, odpovídá požadavku doložit splnění podmínky přípustnosti vyvlastnění. Proti rozsudku krajského soudu podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost. V ní vyjádřili nesouhlas s názorem soudu, že je rozhodné, že k uzavření dohody nedošlo v zákonné lhůtě a že se tak nestalo ani ke dni ukončení správního řízení. Pokud by byl takový názor připuštěn, pak by se stát vůbec nemusel snažit o uzavření jakékoliv dohody. Stačilo by navrhnout uzavření kupní smlouvy za cenu stanovenou jím určeným znalcem, a pokud by vlastníci pozemku na tuto cenu nepřistoupili, byla by tato podmínka splněna. Správní orgány a soud se dostatečně nevypořádaly s tvrzením, že účelu vyvlastnění mohlo být dosaženo dohodou či jiným způsobem, a tím nebyly splněny podmínky v § 3, § 4 a § 5 zákona o vyvlastnění. Bylo porušeno právo stěžovatelů vlastnit majetek, když účelu vyvlastnění mohlo být dosaženo dohodou. Po celou dobu žádali o poskytnutí náhradních pozemků. Soud přehlíží, že i stát má možnost uzavřít smlouvu o smlouvě budoucí. Skutečnost, že stát se v brzké době stane vlastníkem, nasvědčuje potvrzení notáře ze dne 12. 6. 2013, ve kterém uvedl, že zůstavitel nezanechal žádné dědice a dědictví připadne státu jako odúmrť. Není problém stěžovatelů, že dědické řízení, které oni sami iniciovali, trvalo více než rok a že se stát stal vlastníkem pozemků až v červnu 2014. Institut vyvlastnění je mimořádný a správní orgány k němu mají přistoupit až v okamžiku, kdy vyvlastnitel prokáže, že využil veškeré možnosti, jak se s vyvlastňovanými vypořádat. Osoba zúčastněná na řízení to však neprokázala. Lhůta 90 dnů je nesmyslně krátká k uzavření dohody o získání pozemků. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že vyvlastnitel splnil zákonné požadavky tím, že k návrhu smlouvy předložil znalecký posudek, podle kterého navrhl cenu za získání potřebných práv, a dále informaci o účelu vyvlastnění, s upozorněním, že nedojde-li k uzavření smlouvy, je možné získat tato práva vyvlastněním. Z uplynutí lhůty 90 dnů a vyjádření stěžovatelů je zřejmé, že návrh smlouvy neakceptovali. Splnění podmínky § 5 zákona o vyvlastnění v návaznosti na § 3 zákona č. 416/2009 Sb. bylo prokázáno pouze tím, že stěžovatelé včas nepřijali návrh na uzavření kupní smlouvy. Zákon o vyvlastnění neukládá vyvlastniteli povinnost směnu pozemků vyvlastňovanému nabídnout, ani povinnost směnit pozemky na návrh vyvlastňovaného. Není podstatné, zda vyvlastnitel má či nemá k dispozici vhodné pozemky. Jakékoliv posuzování vlastnictví k pozemkům požadovaným stěžovateli a posuzování možnosti směny a prokazování využití veškerých možností není povinností vyvlastnitele a není ani v pravomoci vyvlastňovacího úřadu k takovým námitkám přihlížet. Na poskytnutí náhradních pozemků není nárok a požadavek vyvlastňovaných na směnu pozemků nelze hodnotit jako existenci jiné možnosti získání potřebných práv dohodou nebo jiným způsobem. Tento závěr koresponduje s názory Ústavního soudu, které vyslovil v usnesení ze dne 5. 3. 2009, sp. zn. II. ÚS 1233/07. Ustanovení § 11 zákona o vyvlastnění připouští, že namísto náhrady ve výši obvyklé ceny lze poskytnout jiný pozemek nebo stavbu. To ovšem ve vyvlastňovacím řízení, a tento způsob náhrady se pak odrazí ve výroku o náhradě za vyvlastnění. Lhůta 90 dnů je stanovena zákonem. Podle předchozí právní úpravy byla stanovena lhůta 15 dnů. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Nejvyšší správní soud předně nesouhlasí s interpretací, že ke splnění podmínky dle § 5 zákona o vyvlastnění postačí na základě § 3 zákona č. 416/2009 Sb. doručení návrhu smlouvy stěžovatelům. Tato interpretace zřejmě vychází § 3 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb. Toto ustanovení však pouze modifikuje pravidla pro doručování návrhu na uzavření smlouvy. Nestanoví speciální pravidlo pro to, kdy je možné považovat úsilí vyvinuté vyvlastnitelem k dosažení dohody za postačující pro splnění podmínky přípustnosti vyvlastnění. To vyplývá především ze systematiky § 3 zákona č. 416/2009 Sb., který se jako celek zabývá primárně právě doručováním vyvlastňovanému, nikoliv modifikací samotných podmínek vyvlastnění. Ostatně přijetí celého zákona č. 416/2009 Sb. bylo motivováno urychlením výstavby veřejně prospěšných staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury (jak vyplývá již z názvu zákona). Pravidla pro doručování (adresa, na níž má být doručováno, důsledky nedoručitelnosti apod.) mohou významně přispět k urychlení procesu nabytí práv k pozemkům, na nichž má být stavba umístěna. Naproti tomu samotná povinnost vyvlastnitele vyvinout určité úsilí k dosažení dohody s vyvlastňovaným žádné prodloužení výstavby znamenat nemusí. Od doručení návrhu na uzavření smlouvy běží dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění 90denní lhůta, během níž vyvlastnitel nemůže činit kroky přímo směřující k výstavbě. Lze po něm proto spravedlivě žádat, aby tuto dobu využil pro hledání kompromisu s vyvlastňovaným, projeví-li i vyvlastňovaný skutečnou vůli převést požadovaná práva na vyvlastnitele dohodou. Není tedy dán žádný důvod, proč by úsilí vyvlastnitele dosáhnout dohody s vyvlastňovaným mělo být v případě záměrů spadajících do působnosti zákona č. 416/2009 Sb. nižší. I proto se Nejvyšší správní soud kloní k závěru, že § 3 odst. 2 zákona č. 416/2009 Sb. nikterak nemění podstatu podmínky stanovené v § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění, nýbrž pro účely jejího splnění pouze specificky upravuje pravidla pro doručování návrhu smlouvy vyvlastňovanému. Co se týče splnění podmínky dle § 5 odst. 1 (resp. § 3 odst. 1 věta druhá a contrario) zákona o vyvlastnění, lze vyjít z úvah, které vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 7. 2013, čj. 7 As 2/2013-39. Ačkoliv zde byla posuzována problematika zřízení věcného břemene dle § 17 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, Nejvyšší správní soud se zabýval splněním podmínky, zda se vlastníku stavby prokazatelně nepodařilo dosáhnout majetkoprávního vypořádání s vlastníkem pozemku, i s ohledem na obecnou úpravu vyvlastnění dle zákona o vyvlastnění (konkrétně s ohledem na jeho § 3). Dospěl přitom k závěru, že „[v]lastník pozemku je v nevýhodné pozici, neboť jeho dispozice s pozemkem, na kterém je zřízena stavba, je výrazně omezená. [...] Pokus o dosažení majetkoprávního vypořádání tak nemůže být pouhým formalismem. Vlastník stavby musí postupovat v souladu se svými zájmy, ale současně šetřit vlastnická práva vlastníka pozemku. [...] Pokud vlastník pozemku od samého počátku výslovně deklaruje, že nemá zájem na uzavření dohody a že nepřistoupí na žádné nabízené řešení, pak nelze po vlastníkovi stavby požadovat, aby zbytečně vynakládal prostředky na vypracování znaleckého posudku nebo vyhledání pozemku vhodného ke směně. Nelze po něm ani požadovat předkládání dalších nabídek, je-li zřejmý přetrvávající velký rozdíl v představě o náhradě za pozemek mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby. [...] To však neznamená, že by neshoda o výši kupní ceny bránila dohodě o jiném způsobu vypořádání. To platí zvláště v případě, kdy vlastník stavby pozemkem vhodným ke směně disponuje, a neexistuje důvod, aby jej ke směně nenabídl. Pokud vlastník pozemku upřednostňuje některou z forem majetkoprávního vypořádání, pak je povinností vlastníka stavby k této skutečnosti při pokusu o dosažení dohody přihlédnout.“ Závěr o tom, zda je podmínka dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění splněna, je tak nutno činit vždy v závislosti na konkrétních okolnostech případu. Zejména je rozhodující, zda vůbec vyvlastňovaný na návrh kupní smlouvy nějak reaguje, a pokud ano, zda jsou jím vyslovené požadavky vyvlastnitelem reálně splnitelné a bude jejich splněním zajištěna možnost realizace účelu vyvlastnění. To platí bez ohledu na to, zda se jedná o případ spadající do působnosti zákona č. 416/2009 Sb. I v takovém případě je nutno zkoumat, zda bylo v silách vyvlastnitele dosažení dohody s vyvlastňovaným a zda pro to něco učinil. Ani zde nemůže jít pouze o formální snahu o uzavření dohody spočívající v tom, že vyvlastnitel toliko zašle vyvlastňovanému návrh na uzavření kupní smlouvy a na jeho případné alternativní požadavky (jako např. na uzavření směnné smlouvy) nikterak nereaguje či reaguje zástupnými důvody, které svědčí spíše o neochotě vyjít vyvlastňovanému vstříc. Jestliže ten vysloví reálné požadavky umožňující dosažení kompromisního řešení, může být po vyvlastniteli legitimně požadováno, aby s vyvlastňovaným skutečně (nikoliv pouze formálně) o takovém řešení jednal. V opačném případě nelze považovat podmínku dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění za splněnou. Ovšem zásadně platí, že míra aktivity vyžadované po vyvlastniteli se mimo jiné odvíjí od aktivity vyvlastňovaného a od toho, zda jeho požadavky svědčí o jeho skutečném zájmu předejít rozhodnutí o vyvlastnění uzavřením dohody. Z těchto důvodů nelze souhlasit s žalovaným, že není podstatné, zda vyvlastnitel má k dispozici pozemky, které vyvlastňovaný požaduje směnit za své pozemky, neboť na směnu není právní nárok. Na směnu skutečně není právní nárok, nicméně pokud vyvlastnitel ke směně nepřistoupí, ačkoliv vhodnými pozemky disponuje a neexistuje důvod, aby je nesměnil, může stěží obhájit tvrzení, že se mu nepodařilo získat požadovaná práva k předmětným pozemkům dohodou, tj. že splnil podmínku dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Má-li vyvlastnitel k dispozici dvě pro něj prakticky ekvivalentní řešení (koupě nebo směna za pozemky, které nemá důvod nesměnit), musí dát přednost řešení, které upřednostňuje vyvlastňovaný. Možnost volby z více zcela rovnocenných variant je zde jednou z mála kompenzací za to, že vyvlastňovaný zcizuje své pozemky nedobrovolně. Na tom nic nemění ani skutečnost, že směna je upravena v § 11 zákona o vyvlastnění jako způsob náhrady za vyvlastnění, která se odrazí ve výroku o náhradě za vyvlastnění. Toto ustanovení v žádném případě nelze interpretovat tak, že směna je možná pouze v rámci vyvlastňovacího řízení. Směnná smlouva je bez jakýchkoliv pochybností dohodou, respektive smlouvou směřující k získání požadovaných práv k předmětným pozemkům ve smyslu § 3 odst. 1 věty druhé či § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Ačkoliv interpretace § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění ve světle § 3 zákona č. 416/2009 Sb. provedená krajským soudem a správními orgány není zcela shodná s výše předestřenými úvahami, má Nejvyšší správní soud za to, že jejich závěr o splnění uvedené podmínky je správný. Předně je nutno podotknout, že stěžovatelé nereagovali na první návrh na uzavření kupní smlouvy. Svůj nesouhlas vyslovili až s druhým návrhem na uzavření kupní smlouvy, přičemž z něj bylo patrné, že především nesouhlasí s výší nové kupní ceny. Pouze „případně“ navrhli směnu svých pozemků za výše konkretizované pozemky. Proto nelze hovořit o jakémsi „eminentním“ zájmu stěžovatelů na směně pozemků, jak se posléze snažili tvrdit v rámci soudního přezkumu. Pokud by tomu tak bylo, bezpochyby by takový eminentní zájem vyjádřili již po obdržení prvního návrhu. Kromě toho není bez významu, že stěžovatelé reagovali na druhý návrh osoby zúčastněné na řízení až 89 dní po jeho obdržení. Tím osobě zúčastněné na řízení výrazně zúžili manévrovací prostor pro to, aby se snažila nalézt kompromisní řešení, které by zároveň neznamenalo nedůvodné oddalování realizace účelu vyvlastnění. Jak bylo uvedeno výše, vyvlastnitel se má snažit uzavřít dohodu s vyvlastňovaným právě primárně v rámci devadesátidenní lhůty dle § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění. V nyní posuzovaném případě tato lhůta uplynula marně prakticky zcela zaviněním stěžovatelů. Také proto lze důvodně pochybovat o tom, že stěžovatelé měli skutečně eminentní zájem na tom, aby namísto prodeje došlo ke směně za jiné pozemky. Chce-li vyvlastňovaný dosáhnout jiné dohody, než kterou navrhuje vyvlastnitel, lze po něm bezpochyby taktéž spravedlivě žádat, aby se s ohledem na zákonnou lhůtu snažil vyvlastniteli předložit alternativní řešení v co nejkratší době. Osoba zúčastněná na řízení sdělila stěžovatelům v reakci na jejich žádost o směnu pozemků, že tato směna není možná, neboť předmětné pozemky nejsou ve vlastnictví státu. O tom, že pozemky skutečně nebyly ve vlastnictví státu, není mezi stranami sporu. Sporná je pouze otázka, zda osoba zúčastněná na řízení tímto vynaložila dostatečné úsilí pro dosažení dohody se stěžovateli ve smyslu § 3 odst. 1, resp. § 5 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Stěžovatelé mají za to, že osoba zúčastněná na řízení měla vyčkat skončení dědického řízení (resp. tak měly učinit správní orgány) a případně uzavřít se stěžovateli smlouvu o smlouvě budoucí. Podle názoru Nejvyššího správního soudu to však nebylo možné po osobě zúčastněné na řízení legitimně žádat. Nejvyšší správní soud souhlasí se závěry správních orgánů a krajského soudu, že za daného stavu nebylo v silách osoby zúčastněné na řízení jakkoliv požadovanou směnu zajistit. Vyčkání skončení dědického řízení a uzavření smlouvy o smlouvě budoucí nelze považovat za relevantní alternativu hned z několika důvodů. V prvé řadě k okamžiku podání návrhu na zahájení vyvlastňovacího řízení nebylo postaveno zcela najisto, že pozemky skutečně připadnou státu. Ze sdělení notáře ze dne 24. 6. 2013 přímo nevyplývá, že dědictví připadne jako odúmrť státu, jak tvrdí stěžovatelé. Toto sdělení není potvrzením o okruhu dědiců, pouze sdělením o tom, jaké kroky hodlá notář činit. Pouze velice nepřímo lze dovodit, že zůstavitel nezanechal žádné dědice, a připadá tudíž v úvahu odúmrť. Ze sdělení je však také zřejmé, že v danou chvíli nebylo postaveno najisto, zda byl zůstavitel skutečně vlastníkem předmětných pozemků, když nabývací titul neměl notář dosud k dispozici. Nicméně i kdyby bylo možné skutečně reálně očekávat nabytí předmětných pozemků státem, nebylo v danou chvíli (den před uplynutím zákonné devadesátidenní lhůty) vůbec zřejmé, zda by stát nehodlal využít nabyté pozemky způsobem, který by směnu vylučoval. Pochopitelně takové úvahy nebyly patrně vůbec vedeny s ohledem na to, že dědické řízení nebylo zdaleka ukončeno. Druhým důvodem byla skutečnost, že s ohledem na význam účelu vyvlastnění nebylo možné spoléhat na informaci notáře, kdy se očekává skončení dědického řízení. Jednak totiž notář neměl vůbec v okamžiku vyhotovení předmětného sdělení k dispozici potřebné podklady pro ukončení dědického řízení, jednak se jednalo zákonitě pouze o orientační informaci. Notář nemůže předpokládat všechny v úvahu přicházející procesní komplikace včetně možného podávání opravných prostředků v rámci dědického řízení. A stejně tak vývoj dědického řízení nemůže předvídat vyvlastnitel. To ostatně potvrzuje skutečný vývoj řízení, které mělo podle odhadu notáře skončit v srpnu 2013, avšak podle sdělení stěžovatelů skončilo až v červnu 2014. Lze stěžovatelům přisvědčit, že nezavinili (respektive, jak uvádějí, „není to jejich problém“) prodloužení dědického řízení. Nicméně v každém případě měli předpokládat, že dědické řízení nemusí být během zákonné devadesátidenní lhůty ukončeno, a že tudíž osoba zúčastněná na řízení nebude moci přistoupit na jimi navrhovanou směnu pozemků. Za pozornost stojí také to, že osoba zúčastněná na řízení nepodala návrh na zahájení vyvlastňovacího řízení ihned po uplynutí zákonné lhůty, nýbrž až měsíc poté, tedy dva měsíce po původně předpokládaném ukončení dědického řízení. Do třetice, uzavření smlouvy o smlouvě budoucí a vyčkání konce dědického řízení nebylo možné považovat za vhodnou alternativu také proto, že smlouva o smlouvě budoucí není nástrojem, který by skutečně zajišťoval bezprostřední realizaci účelu vyvlastnění. Osoba zúčastněná na řízení by nemohla k realizaci záměru přistoupit toliko na základě smlouvy o smlouvě budoucí. Pouhé následné neuzavření smlouvy budoucí by se mohlo stát velice snadným nástrojem obstrukcí. Ačkoliv by se mohla osoba zúčastněná na řízení domoci uzavření smlouvy soudně, nebylo by po ní možné spravedlivě žádat, aby nesla vysoké riziko nemožnosti realizace výstavby podle předem stanoveného harmonogramu. Lze tedy shrnout, že osoba zúčastněná na řízení vynaložila dostatečné úsilí pro to, aby nabyla práva k pozemkům stěžovatelů dohodou. Splnila tak podmínku vyvlastnění dle § 5 odst. 1 (resp. § 3 odst. 1 a contrario) zákona o vyvlastnění. (...)

decision_1384.txt

k § 96 odst. 1 a 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. k § 30 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákonů č. 274/2003 Sb. a č. 392/2005 Sb. I. Aby bylo možné konkrétní záměr, spadající typově do některé z kategorií vymezených v § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, umístit do území formou územního souhlasu, musí být splněny též podmínky vymezené v odstavci prvním citovaného ustanovení. II. Jakýkoliv výraznější nárůst hluku způsobený záměrem, který může zatěžovat a obtěžovat okolí, představuje podstatnou změnu poměrů v území (§ 96 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), a to i kdyby výsledný hluk neměl dosáhnout takové intenzity, že by hrozilo překročení veřejnoprávních hygienických limitů (§ 30 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2015, čj. 6 As 189/2014-38) Věc: a) Radomír Ř., b) František S., c) Věra V. a d) Jiří H. proti 1) Městskému úřadu Jevíčko a 2) Krajskému úřadu Pardubického kraje, za účasti 1) společnosti s ručením omezeným H&H Energy a 2) společnosti s ručením omezeným S&M DEVELOP, o územní souhlas, o kasační stížnosti žalobce a). Městský úřad Jevíčko [žalovaný 1), dále jen „stavební úřad“] vydal dne 23. 8. 2013 společnosti H&H Energy s. r. o. [osobě zúčastněné na řízení 1)] územní souhlas k umístění stavby: „Mobilní technologická zařízení na pozemcích specifikovaných v tomto územním souhlasu nacházejících se v katastrálním území Jevíčko – předměstí“ (dále jen „první územní souhlas“). Ke stávajícímu kotli na biomasu (dřevní hmota), zajišťujícímu vytápění objektů v areálu, kde společnost podniká, mělo být na základě tohoto souhlasu nově připojeno zařízení pro výrobu elektrické energie. Toto zařízení se v principu podobá parní elektrárně. Pracuje na principu organického Rankinova cyklu (dále jen „ORC“), kdy odpařováním ohřáté pracovní kapaliny v prvním výměníku (výparník) se pohání turbína vyrábějící elektrickou energii. Součástí tohoto typu zařízení bývá též druhý výměník (kondenzátor), kde se ochlazováním a kondenzací pracovní tekutiny produkuje dále využitelné zbytkové teplo a odkud se pracovní kapalina odvádí čerpadlem zpět ke kotli. Dne 6. 11. 2013 vydal stavební úřad téže společnosti další územní souhlas, a to k umístění stavby: „Umístění výrobků plnících funkci stavby, včetně základových konstrukcí pro ně (deskový výměník, dopravní cesty paliva, třidič, recirkulační ventilátor, odpopelnění kotle)“ (dále jen „druhý územní souhlas“). V tomto případě byly předmětem souhlasu další úpravy v témže průmyslovém areálu, jež měly zajistit výkon celé technologie (stávajícího kotle společně s novým zařízením ORC pro výrobu elektrické energie), konkrétně úprava sila pro skladování dřevní hmoty, připojení zařízení pro třídění a dopravu paliva ke kotli a dalších výrobků specifikovaných ve výroku druhého územního souhlasu. Stavební úřad vydal oba souhlasy podle § 96 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006. Proti jeho postupu se žalobce a), jakožto vlastník rodinného domu stojícího cca 200 m od stávajícího průmyslového areálu, bránil podnětem ze dne 8. 11. 2013 adresovaným Krajskému úřadu Pardubického kraje [žalovanému 2), dále jen „krajský úřad“]. Tímto podnětem napadl oba územní souhlasy, protože pro jejich vydání nebyly podle něj splněny zákonné podmínky. Oba odsouhlasené záměry tvoří podle žalobce a) ve skutečnosti jeden celek a jako celek (přístavba pro výrobu elektrické energie) měly být i hodnoceny. Žalobce a) upozornil, že již stávající hluk z provozu areálu překračuje hygienické limity, což mělo být stavebnímu úřadu známo z předchozího územního řízení týkajícího se záměru vybudovat v předmětném areálu bioplynovou stanici (tento záměr nedošel naplnění). Proto není přípustné umísťovat do areálu další zdroje hluku. Umístěním záměru navíc podle žalobce a) dojde k významné změně poměrů v území, zejména k nárůstu hluku a emisí z provozu kotle. Stávající kotel byl totiž podle žalobce a) využíván pro vytápění areálu pouze v zimním období a v pracovní době, přičemž jako palivo sloužila dřevní hmota z vlastní výroby. Nové zařízení pro výrobu elektrické energie bude v provozu nepřetržitě a dřevní hmotu bude nutno do areálu dovážet i zvenčí. Tím se podle názoru žalobce a) záměr dotkne vlastnických a jiných věcných práv osob k sousedním stavbám rodinných domů ve smyslu § 96 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006. Tyto skutečnosti ve svém souhrnu podle žalobce a) vylučovaly možnost využití územního souhlasu, a ve věci tak mělo být vedeno řádné územní řízení. Svůj podnět k přezkumu označil žalobce a) z procesní opatrnosti zároveň jako odvolání proti vydaným územním souhlasům. Krajský úřad postoupil podnět žalobce a) usneseními ze dne 11. 12. 2013 (první územní souhlas) a ze dne 12. 12. 2013 (druhý územní souhlas) k vyřízení stavebnímu úřadu. Vyšel při tom z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, podle něhož jsou územní souhlasy jinými úkony dle části čtvrté správního řádu. K jeho přezkoumání je tak podle § 156 odst. 2 správního řádu oprávněn orgán, který územní souhlas vydal. Stavební úřad sdělil žalobci a) písemnostmi ze dne 19. 12. 2013 (opět samostatně ke každému z územních souhlasů), že neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení, jelikož nelze důvodně pochybovat o tom, zda je územní souhlas v souladu s právními předpisy. Žalobce a) nebyl úspěšný ani v řízení u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky Pardubice, který jeho žalobu proti nezákonnému zásahu způsobenému postupem stavebního úřadu i krajského úřadu zamítl rozsudkem ze dne 18. 6. 2014, čj. 52 A 1/2014-220. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce a) (stěžovatel) kasační stížnost. Ústřední kasační námitku představuje tvrzení, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s žalobním bodem, podle něhož změna stávající stavby bude mít podstatný vliv na změnu poměrů v území, které je tvořeno obytnou zástavbou. Stavby umístěné územními souhlasy mají podle stěžovatele sloužit ke zcela jinému účelu než stavba dosavadní, přičemž tímto novým účelem má být výroba elektrické energie, jak stěžovatel doložil krajskému soudu licencemi vydanými Energetickým regulačním úřadem. Stávající kotelna přitom byla podle stěžovatele využívána pouze pro vytápění areálu. Umístěním zařízení pro výrobu energie a výrobků plnících funkci stavby dojde ke zvýšení hluku a obtěžování dalšími imisemi, včetně imisí ze související dopravy. Stěžovatel upozornil, že hluk způsobený odsouhlasenými umístěnými záměry bude přesahovat hygienické limity, což vyplývá z projektové dokumentace, hlukové studie a ze závazného stanoviska Krajské hygienické stanice Pardubického kraje ze dne 4. 11. 2014 (míněno je zjevně stanovisko ke druhému územnímu souhlasu ze dne 4. 11. 2013). Je to zřejmé i z toho, že podle hlukové studie předložené žadatelem obsahuje technologie zdroje hluku produkující hluk o síle 80 až 90 dB, stojící na otevřeném prostranství. Stěžovatel dále zpochybnil úvahy krajského soudu o tom, že se bude moci domáhat ochrany svých práv v řízení o povolení stavby a při kolaudaci staveb. Podle stěžovatele žádné stavební řízení probíhat nebude, a navíc by stěžovatel ani nebyl jeho účastníkem stejně jako účastníkem kolaudace stavby. Stěžovatel vyjádřil nesouhlas i s tím, že krajský úřad s jeho podáním naložil jako s podnětem k přezkumu, nikoliv jako s odvoláním, přičemž krajský soud tento jeho postup aproboval, neboť podle stávající judikatury (kterou stěžovatel blíže neupřesnil) je územní souhlas správním rozhodnutím. Stavební úřad ve svém vyjádření ke kasační stížnosti navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Podle něj nebyli žalobci oprávněni zpochybňovat zákonnost vydaných souhlasů, neboť nebyli vydáním územního souhlasu na svých právech přímo zkráceni ve smyslu § 82 s. ř. s., resp. podle výkladu provedeného rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS. I v případě, že by stavební úřad ve věci vedl územní řízení, nebyli by žalobci jeho účastníky. Konkrétně stěžovatel podle vyjádření stavebního úřadu vlastní rodinný dům vzdálený od místa stavby cca 250 m. Mezi jeho nemovitostí a předmětným areálem se nacházejí další dva rodinné domy, jejichž vlastníci neuplatňovali jakékoliv připomínky. Areál existuje od roku 1994, tedy předtím, než si zde stěžovatel postavil rodinný dům, přičemž tehdy se zde provozovala hlučná velkokapacitní dřevovýroba. V těsné blízkosti stěžovatelova rodinného domu se navíc nachází průmyslový areál, který z větší části využívá pro kovovýrobu obchodní společnost, jejímž je stěžovatel jediným společníkem. Tudíž je otázka, nakolik mohl umístěný záměr fakticky narušit pohodu stěžovatelova bydlení. Oba umístěné záměry podle stavebního úřadu splňovaly zákonné podmínky pro umístění formou územního souhlasu. Mobilní zařízení ORC Triogen (první územní souhlas) slouží k využití spalin kotelny, které byly dosud bez užitku vypouštěny do ovzduší, pro výrobu elektrické energie. Jeho připojením ke kotli dojde ke snížení emisí, které dosud zatěžovaly okolí areálu. Samotná stavba kotelny bude nadále sloužit původnímu účelu, tedy vytápění areálu. Pokud jde o obavy z obtěžování hlukem, krajská hygienická stanice vydala k oběma územním souhlasům kladné závazné stanovisko, přičemž podmínky prvního z nich byly vtěleny do veřejnoprávní smlouvy, kterou byla povolena stavba mobilního zařízení k výrobě elektrické energie. Podle této podmínky bude muset před vydáním kolaudačního souhlasu žadatel prokázat (autorizovaným měřením během zkušebního provozu), že hluk z provozu veškerého technologického zařízení v areálu nepřekročí hygienické limity. Měřit se bude hluk z celého provozu, tedy ze stávajících staveb, z nově zavedené výroby elektrické energie i z provozu výrobků plnících funkci stavby umístěných druhým územním souhlasem (které samostatně kolaudovány nebudou), a to včetně dopravy při navážení suroviny a odvozu popela. Krajský úřad se ke kasační stížnosti nevyjádřil a odkázal na své vyjádření k žalobě. Ke kasační stížnosti se nijak nevyjádřily ani osoby zúčastněné na řízení (stavebník a vlastník pozemku, na němž má být záměr realizován); bez vyjádření ponechali kasační stížnost i žalobci b), c) a d), kteří ostatně byli v řízení před krajským soudem společně zastoupeni toutéž advokátkou, právní zástupkyní žalobce a). Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) III.a Podstatná změna poměrů v území [11] Oba záměry, o které se v daném případě jedná, jsou podle dokumentace obsažené ve správním spise tvořeny samostatně stojícími technologickými zařízení, jež jsou demontovatelná a využitelná pro stejný účel na jiném místě. Nejvyšší správní soud tak nemá důvod zpochybňovat závěry krajského soudu v tom směru, že tato zařízení spadají do rámce § 103 odst. 1 písm. e) bod 16 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu nevyžadují „výrobky plnící funkci stavby, včetně základových konstrukcí pro ně“, přičemž podle § 96 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 postačí pro záměry uvedené v § 103 stavebního zákona územní souhlas. Avšak aby bylo možné konkrétní záměr, spadající typově do některé z kategorií vymezených v § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, umístit do území uvedeným zjednodušeným postupem, musí být splněny též podmínky vymezené v odstavci prvním citovaného ustanovení (ke vzájemnému vztahu § 96 odst. 1 a odst. 2 srov. např. Doležal, J.; Mareček, J.; Sedláčková, V.; Sklenář, T.; Tunka, M.; Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami. Praha: Linde, 2006, s. 188, nebo Potěšil, L.; Roztočil, A.; Hrůšová, K.; Lachmann, M. Stavební zákon. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 400–401). Pro nyní posuzovaný případ je klíčová věta první § 96 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006: „Místo územního rozhodnutí stavební úřad vydá územní souhlas, pokud je záměr v zastavěném území nebo v zastavitelné ploše, poměry v území se podstatně nemění a záměr nevyžaduje nové nároky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu.“ [12] Nejprve považuje Nejvyšší správní soud za nutné vyjasnit, že citované ustanovení nepodmiňuje využití institutu územního souhlasu tím, že bude zachován stávající způsob využití stavby. Ani slova „poměry v území se podstatně nemění“ nelze vykládat tímto způsobem. Územní souhlas lze podle stavebního zákona z roku 2006 využít dokonce i pro některé zcela nové stavby, z čehož logicky plyne, že pokud změna stávající stavby spadající do rámce § 96 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 bude spojena se změnou nebo rozšířením dosavadního způsobu užívání, ale nezmění podstatně poměry v území, nevyvolá nové nároky na dopravní a technickou infrastrukturu atd., tak není důvod ji neumístit územním souhlasem. Platí to ovšem i opačně. To, že stávající účel využití stavby zůstane i po provedené změně zachován, neznamená samo o sobě, že by záměr nemohl změnit poměry v území. Dojde-li např. v rámci stávajícího způsobu využití k podstatnému rozšíření výroby, pak obvykle i negativní vlivy stavby na okolí podstatně vzrostou. Lze tedy uzavřít, že fakt, zda realizací záměru v nynějším případě dojde ke změně v užívání stávající stavby kotelny, či nikoliv, nemá sám o sobě pro posouzení případu žádný význam. Může být pouze prvotním indikátorem toho, zda se poměry v území změní, či nikoliv. V daném případě má Nejvyšší správní soud za nesporné, že v důsledku záměru mělo dojít k určité změně ve stávajícím využití stavby, a to k zavedení výroby elektrické energie. [13] Stěžovatel nicméně činí od počátku před správními orgány i soudy spornou právě otázku, zda se poměry v území podstatně změní, či nikoliv, přičemž (vedle změny v užívání stavby) poukazuje též na zvýšení hluku a emisí. Krajský soud došel k závěru, že k podstatné změně poměrů v území nedojde. Záměr podle krajského soudu spočívá ve stavebních úpravách a doplnění stávající stavby a v umístění výrobků, které budou plnit totožnou funkci jako stávající stavba; pouze bude navíc docházet k využití zbytkového tepla vzniklého při zpracování biomasy a jeho zpracování na elektrickou energii. Tvrzení žalobců o zvýšení hluku a emisí označil krajský soud za jejich „subjektivní dojem a nepotvrzenou hypotézu“. Poukázal na kladné závazné stanovisko Krajské hygienické stanice Pardubického kraje (dále jen „hygienická stanice“) k územnímu souhlasu ze dne 4. 11. 2013 (nikoli ze dne 10. 10. 2013; nesprávná datace uváděná krajským soudem v jeho rozsudku je dána tím, že stanovisko v záhlaví uvádí i datum 10. 10. 2013, jde však o datum podání žádosti o závazné stanovisko), z něhož vyplývá, že nedojde k překročení hygienických limitů hluku, přičemž k ověření tohoto předpokladu nařídila hygienická stanice provést měření hluku během zkušebního provozu. Krajský soud k tomu dodal, že umístěním stavby se stavba ještě nerealizuje, tudíž nelze předjímat a předem zjišťovat, zda po její realizaci bude zákonný hygienický limit hluku překročen, či nikoliv. To bude možné posoudit na základě měření až v řízení o povolení stavby a její kolaudace. [14] Rozsudek krajského soudu hodnotí Nejvyšší správní soud jako nepřezkoumatelný. V prvé řadě proto, že závěry krajského soudu nenacházejí oporu ve stanovisku hygienické stanice, na které se krajský soud v odůvodnění svého rozhodnutí opakovaně odvolává. Jedná se o stanovisko ke druhému územnímu souhlasu ze dne 4. 11. 2013. V citovaném závazném stanovisku se uvádí (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem): „Projektová dokumentace byla doplněna hlukovou studií, kde projektant dokazuje, že bez realizace protihlukových opatření nelze dodržet § 30 zákona č. 258/2000 Sb. a nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, v chráněném venkovním prostoru okolní obytné zástavby. Jak stavba nové technologie výroby elektrické energie povolená veřejnoprávní smlouvou, tak i tato nová stavba, která je nedílnou součástí technologie, obsahují zdroje hluku většinou umístěných na volných otevřených plochách a při souběhu těchto technologií včetně zásobování palivem a stávající výrobou v areálu lze předpokládat překročení limitů hluku. Proto KHS požaduje zkušební provoz a až po doložení výsledků měření hluku, které prokáží splnění ustanovení zákona, lze stavbu uvést do trvalého provozu.“ To koresponduje i s předchozím závazným stanoviskem hygienické stanice k prvnímu územnímu souhlasu ze dne 19. 8. 2013. V něm se uvádí, že v souvislosti s technologií pro výrobu elektrické energie „budou ve volném prostoru na terénu osazeny ventilátory chladiče ORC o hlučnosti 56 dB“, proto již zde požadovala hygienická stanice provedení měření hluku v chráněném venkovním prostoru. Je tudíž zřejmé, že hygienická stanice sice vydala kladná závazná stanoviska k oběma záměrům (resp. k oběma součástem téhož záměru), avšak s vědomím, že v důsledku jejich provozování dojde ke zvýšení hladiny hluku v okolí. Tento nárůst měl být kompenzován realizací protihlukových opatření, ovšem i po realizaci těchto opatření zde existovala obava z překračování hygienických limitů pro hluk v důsledku souběhu nově umísťovaných technologií včetně zásobování palivem se stávající výrobou v areálu. Proto požadovala hygienická stanice provedení kontrolního měření hluku před vydáním kolaudačního souhlasu. [15] Kromě toho, že nesprávně interpretoval skutečnosti vyplývajících z kladných závazných stanovisek hygienické stanice k oběma územním souhlasům, pominul krajský soud ve své argumentaci další okolnosti. Jedná se zejména o hlukovou studii vypracovanou v listopadu 2013 Ing. Alešem J. a předloženou žadatelem k žádosti o druhý územní souhlas. Z ní například vyplývá, že podle měření, které na místě prováděl Zdravotní ústav se sídlem v Ostravě v červenci 2011 a září 2013, dosahuje hluk ze stávajícího provozu areálu v chráněném venkovním prostoru domu u žalobkyně c) hladiny 40,5 dB a u žalobce d) 38,4 dB. Vzhledem k nejistotě měření (2 dB) to znamená, že hygienické limity pro noční dobu ve výši 40 dB nebyly dosavadním provozem prokazatelně překročeny, avšak stávající hluk se jim již značně blížil. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na svůj rozsudek ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As 135/2011-246, z něhož vyplývá, že „do území nadlimitně zatíženého hlukem nelze bez dalšího automaticky umísťovat stavby, které sice každá jednotlivě nepřitíží svým provozem dotčenému území nijak výrazně, ale v součtu jednotlivých případů znamenají postupné a významné přitěžování již nyní existující nadlimitní zátěži v území“. Městský soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 23. 7. 2014, čj. 11 A 109/2013-62, šel dokonce ještě dále, když uvedl (zvýrazněno Nejvyšším správním soudem): „Stavební úřad je povinen vyhodnotit vlivy stavby ve svém souhrnu zejména v situaci, kdy ze stanovisek dotčených orgánů plyne, že zjištěné hodnoty, pokud jde o účinky samotné stavby jako takové, sice jednotlivě nevykazují nadlimitní či nepřípustné hodnoty, ale stavbu je navrhováno umístit do území, které je již za stávajícího stavu nadlimitně zatíženo, nebo se zjištěné hodnoty přípustné maximální limitní zátěži blíží.“ Podobně se vyjádřil i Nejvyšší správní soud, a to již v rozsudku ze dne 2. února 2006, čj. 2 As 44/2005-116, č. 850/2006 Sb. NSS: „Z hlediska posuzování pohody bydlení může být relevantní, pokud limitní hodnoty jsou sice dodrženy, ovšem naměřené hodnoty hluku se pohybují u horních hranic přípustného rozmezí.“ Citovaná judikatura tedy ukládá stavebnímu úřadu důkladně zvážit, zda vůbec bude možno umístit do území silně zatíženého hlukem novou stavbu, pokud je navržená stavba sama zdrojem dalšího hluku. V nyní posuzovaném případě však krajský soud – navzdory výše uvedeným vysokým hodnotám stávající hlukové zátěže a navzdory tomu, že stavba měla vyvolat další nárůst hluku v okolní obytné zástavbě – dokonce zhodnotil situaci tak, že vůbec nehrozila podstatná změna poměrů v území, a bylo tudíž zcela namístě využít zjednodušený procesní postup. [16] Z citované hlukové studie dále vyplývá, že po uvedení stávajících zdrojů do provozu, bez přijetí protihlukových opatření, by hluk ve výše uvedených chráněných prostorech dosahoval podle výpočtu provedeného v hlukové studii u žalobkyně c) hodnoty 41,3 dB a u žalobce d) hodnoty 41,4 dB. V důsledku realizace navržených protihlukových opatření by měl celkový hluk poklesnout na 36,2 dB u žalobkyně c) a na 39,4 u žalobce d). V této souvislosti lze připomenout, že zatímco u stávajících zdrojů hluku se odchylka daná nejistotou měření vykládá ve prospěch provozovatele zdroje hluku, u nově povolovaných zdrojů hluku tomu má být (podle stanoviska veřejného ochránce práv) naopak (srov. Motejl, O.; Seitlová, J.; Černín, K.; Černínová, M.; Maňas, T.; Vávrová, E.; Hanák, M.; Valachová, K.; Koukal, P. Hluková zátěž – sborník stanovisek veřejného ochránce práv. Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s nakladatelstvím Wolters Kluwer ČR, 2009, s. 56, dostupné online na www.ochrance.cz). Nejistota výpočtu by měla být zohledněna tím způsobem, že výsledný hluk z nového záměru a stávajících zdrojů hluku v území by neměl v chráněných prostorech překročit hygienický limit snížený o tuto nejistotu. K tomu lze doplnit, že stejně jako nelze míru hluku, který vytvoří budoucí záměr, přesně stanovit, ale nanejvýš kvalifikovaně odhadnout, stejně tak představuje pouhý kvalifikovaný odhad i přínos plánovaných protihlukových opatření. Z toho zřejmě plyne i opatrný přístup hygienické stanice v jejím kladném závazném stanovisku, kde vyžaduje ověření výpočtu měřením hluku. [17] Byť uvedený právní názor (totiž že pro stavbu, u níž není po zohlednění nejistoty výpočtu zaručeno dodržení hygienického limitu, není vůbec možno kladné závazné stanovisko vydat) v daném případě hygienická stanice neuplatnila a stěžovatel ani závazné stanovisko hygienické stanice v žalobě přímo nenapadl, lze ve shodě se stanoviskem veřejného ochránce práv poznamenat, že – při interpretaci stavebního zákona a pojmu „podstatná změna poměrů v území“ – i pouhé potenciální překročení hlukových limitů může představovat hrozbu pro veřejné zdraví. Přitom v nyní posuzovaném případě pro stavební úřad z předložené hlukové studie očividně vyplývalo, že hluk, již tak dosahující hodnot blížících se hygienickému limitu, měl po uskutečnění záměru dále vzrůst a to – v případě chráněného prostoru stavby žalobce d) – navzdory předpokládanému přínosu protihlukových opatření. [18] Z tohoto pohledu se pak jeví nelogická, a tudíž nepřezkoumatelná úvaha krajského soudu, že nelze při umístění stavby předjímat a předem zjišťovat, zda po její realizaci bude zákonný hygienický limit hluku překročen, či nikoliv. Hlukové studie právě ke kvalifikovanému odhadu budoucí hlukové zátěže slouží, a to za tím účelem, aby již ve fázi územního řízení (či zjednodušeného procesu umístění stavby) bylo možno posoudit, zda je stavbu vůbec možno do území umístit. U stavby, jež podle hlukové studie svými účinky pravděpodobně způsobí překračování hygienického limitu pro hluk v okolních chráněných prostorech, není umístění možné vůbec. I u stavby, u níž se překročení těchto limitů nepředpokládá, je ale v řádném územním řízení nutno zvážit na základě případných občanskoprávních námitek sousedů (srov. § 89 odst. 6 in fine stavebního zákona z roku 2006), zda užívání stavby nebude zatěžovat okolí v míře nepřiměřené místním poměrům a podstatně tak omezovat užívání okolních pozemků (srov. § 1013 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012). [19] Lze tedy shrnout, že krajský soud založil svůj úsudek o tom, že hlukem z výroby elektrické energie a z provozování výrobků zefektivňujících využití stávajícího kotle na dřevní hmotu nemá dojít k podstatné změně poměrů v území, na předpokladu, že výsledný hluk podle očekávání nepřekročí hygienické limity. Tento předpoklad však z podkladů přiložených k žádostem o územní souhlasy přesvědčivě nevyplývá. K tomu navíc přistupuje fakt, že už samotný argumentační základ, na němž krajský soud svůj rozsudek vystavěl, je nesprávný. Nelze totiž ztotožňovat požadavek na zachování stávajících poměrů v území (resp. podmínku, že nedojde k jejich podstatné změně) pouze s dodržením hygienických limitů hluku. Ty jsou stanoveny ve veřejnoprávních předpisech v zájmu ochrany zdraví a jejich dodržení je nutným předpokladem pro to, aby mohl být záměr povolen v jakémkoliv povolovacím procesu, nikoliv podmínkou pro využití procesu zjednodušeného. Institut územního souhlasu lze využít pouze pro záměry, u nichž nelze očekávat podstatnější střety s právy osob vlastnících nemovitosti v sousedství. Stavební úřad se užitím zjednodušeného postupu nemůže vyhýbat posouzení občanskoprávních námitek takovýchto osob, které mu ukládá § 89 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006. Právě to je smyslem § 96 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 v té části, kde podmiňuje využití institutu územního souhlasu tím, že se poměry v území podstatně nezmění. Jinými slovy, jakýkoliv výraznější nárůst hluku způsobený záměrem, který může zatěžovat a obtěžovat okolí, zejména obytnou zástavbu, představuje podstatnou změnu poměrů v území, a to i kdyby výsledný hluk neměl dosáhnout takové intenzity, že by hrozilo překročení veřejnoprávních hygienických limitů. [20] Pokud jde o emise spalin do ovzduší, ani zde se krajský soud nevyrovnal přezkoumatelným způsobem s tvrzením stěžovatele a ostatních žalobců, že kotel, jenž dosud sloužil pouze k vytápění areálu v zimních měsících, bude nově v provozu nepřetržitě, a tím vytvoří větší množství spalin. Technická zpráva, jež je součástí dokumentace k prvnímu územnímu souhlasu předložené žadatelem, výslovně uvádí, že kotel bude po realizaci záměru v provozu nepřetržitě (uváděné hodnoty roční spotřeby paliva a roční výroby elektrické energie sice odpovídají spíše provozu cca 330 dnů v roce, i to by však znamenalo významný nárůst oproti pouhému sezónnímu vytápění areálu). Další imisní i hlukovou zátěž pro obytnou zástavbu pak má podle tvrzení žalobců představovat navážení dřevní hmoty do areálu. Ani v tomto případě nejde o zcela nepodloženou spekulaci, jak nasvědčuje vyjádření hygienické stanice o nárůstu hluku způsobeném zásobováním palivem ve výše citovaném závazném stanovisku ze dne 4. 11. 2013. Pro tvrzení stavebního úřadu ve vyjádření ke kasační stížnosti, že připojením technologie pro výrobu elektrické energie dojde spíše ke snížení emisí, které dosud zatěžovaly okolí areálu, naopak jakýkoliv podklad chybí. Ve výše citované technické zprávě se na s. 4 přímo uvádí: „Zařízení Tri-O-Gen ORC ochlazuje pouze proud spalin, ale nemění jeho obsah.“ Veškeré tyto poznámky a odkazy na listiny ve spise činí Nejvyšší správní soud jen pro názornost, nikoliv jako definitivní skutkové závěry. Odůvodnění rozsudku krajského soudu neobsahuje totiž přezkoumatelnou argumentaci, opřenou o provedené důkazy, k otázce zvýšení zátěže ovzduší a hlukové zátěže nepřetržitým provozem kotle oproti dosavadnímu (údajně) jen sezónnímu provozu. III.b Procesní otázky (...) [22] Krajský soud, kterému Nejvyšší správní soud vrací věc k novému projednání, se bude moci v novém rozsudku vyrovnat i s otázkou reálného zkrácení práv stěžovatele napadenými územními souhlasy. Jeho „dotčení“ ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zpochybnil stavební úřad. Nutno uvést, že pro procesní legitimaci u žaloby na nezákonný zásah postačuje pouhé tvrzení o zkrácení na právech nezákonným zásahem, což stěžovatel a ostatní žalobci splnili. Odmítnutí žaloby krajským soudem z důvodu nedostatku aktivní legitimace tak rozhodně nepadalo v úvahu. Výše citovaný rozsudek zdejšího soudu čj. 2 Aps 1/2005-65, na nějž odkazuje stavební úřad, se vztahoval na zcela odlišnou procesní situaci, kdy žalobce uplatnil (v té době) nepřípustný žalobní petit. Jestliže by ovšem zásah žalovaného, byť nezákonný, nemohl práva žalobce nikterak zkrátit, pak by bylo namístě zamítnout jeho žalobu jako nedůvodnou. To by mohlo nastat například tehdy, pokud by nemovitost určitého žalobce byla natolik vzdálena místu záměru, že by nemohla být hlukem z něj vůbec zasažena. [23] Krajský soud se také může pokusit precizovat své úvahy o tom, že stěžovatel se bude moci domáhat ochrany svých práv v řízení o povolení stavby a při kolaudaci staveb. V současné podobě jde o úvahy nepřezkoumatelné, neboť krajský soud se omezil na konstatování, že obrana práv stěžovatele, resp. žalobců, má místo v těchto navazujících řízeních. Nevyrovnal se ale nikterak s § 114 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, kde se uvádí: „K námitkám účastníků řízení, které byly nebo mohly být uplatněny při územním řízení [...] se nepřihlíží.“ Nezohlednil ani úpravu účastenství ve stavebním řízení účinnou od 1. 1. 2013 a obsaženou v § 109 písm. e) stavebního zákona z roku 2006, podle něhož je účastníkem řízení vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, ovšem pouze „může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno“. Tytéž osoby musí vyslovit souhlas s veřejnoprávní smlouvou (srov. § 116 odst. 2 a odst. 4 stavebního zákona z roku 2006), pokud se stavba namísto rozhodnutí vydaného ve stavebním řízení povoluje touto formou. Kolaudační řízení pak podle současného stavebního zákona neprobíhá vůbec, nelze tudíž hovořit ani o jeho účastnících ani o uplatňování jakýchkoliv jejich procesních práv. Stavby se podle současné právní úpravy užívají na základě kolaudačního souhlasu, který není správním rozhodnutím, nýbrž jiným úkonem podle části čtvrté správního řádu (srov. § 122 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Dokonce ani v řízení o uvedení stavby do zkušebního provozu nemají sousedé postavení účastníků řízení (§ 124 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006). Všechny tyto souvislosti krajský soud pominul a s přílišnou lehkostí odkázal žalobce s jejich výhradami k umístění záměru na stavební a kolaudační řízení. III.c Shrnutí [24] Nejvyšší správní soud shrnuje, že územní souhlas je zjednodušený proces umístění záměru do území, který je primárně určen pro záměry nekonfliktní, u nichž se nepředpokládá ani střet s veřejnými zájmy, ani zásah do práv vlastníků okolních nemovitostí. Stavební zákon z roku 2006 to vyjadřuje slovy „poměry v území se podstatně nemění“. Jestliže je z podkladů zřejmé, že záměr ovlivní své okolí zvýšením hladiny hluku a toto zvýšení není jen marginální, pak lze těžko dospět k závěru, že se poměry v území podstatně nemění. Takový záměr proto není možné umístit pomocí zjednodušeného procesu (územního souhlasu), ale je nutné ohledně něj vést řádné územní řízení. Krajský soud ve svém rozsudku vyšel z nesprávného právního názoru, že za podstatnou změnu poměrů v území by bylo možno považovat pouze takové zvýšení hluku, které by v chráněných prostorech překračovalo hygienické limity. [25] Rozsudek krajského soudu Nejvyšší správní soud nicméně vyhodnotil jako nepřezkoumatelný, neboť ani v intencích svého nesprávného právního východiska krajský soud své závěry přesvědčivě neodůvodnil. Z podkladů, o něž se krajský soud v odůvodnění svého rozsudku opírá, totiž nevyplývá, že by hygienický limit hluku neměl být provozem záměru překročen. Napadený rozsudek je navíc nepřezkoumatelný i v tom směru, že se vůbec nevěnuje možnému nárůstu hluku a emisí způsobenému nepřetržitým provozem stávajícího kotle za účelem výroby elektřiny a také dopravou dřevní hmoty. Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako jediný přezkoumatelný a správný závěr krajského soudu ten, podle něhož krajský úřad postupoval ve věci správně, když podání žalobců, jimiž vydané územní souhlasy napadali, vyhodnotil jako podněty k provedení přezkumného řízení a postoupil je stavebnímu úřadu jako funkčně příslušnému správnímu orgánu.

decision_1385.txt

k § 172 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*) Ustanovení § 172 stavebního zákona z roku 2006 upravující vstupy na pozemky a do staveb nevylučuje účastníky řízení z možnosti být přítomni ohledání na místě samém. (Podle rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 2. 2014, čj. 57 A 9/2013-66)**) Věc: a) Blažena K., b) Marie D., c) Anna Š. a d) Marie S. proti Krajskému úřadu Plzeňského kraje, za účasti Miroslava K., o stavební povolení. Městský úřad Klatovy (dále jen „orgán I. stupně“) vydal dne 27. 7. 2012 rozhodnutí, kterým výrokem I., podle § 129 odst. 3 a § 115 stavebního zákona z roku 2006 a § 5 a § 6 vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu, dodatečně povolil terénní úpravy spočívající v rozdělení stávající vodní plochy Švihov na dvě části (na část na pozemku č. 714/6 v k. ú. Švihov u Klatov, vodní plocha o výměře 427 m2, a na část na pozemku č. 714/2 v k. ú. Švihov u Klatov, vodní plocha o výměře 265 m2), a to částí pozemku č. 714/5 v k. ú. Švihov u Klatov, zahrady o výměře 953 m2. Výrokem II. byly stanoveny podmínky pro dokončení provedené terénní úpravy a výrokem III. „vydáno rozhodnutí o námitkách účastníků“. Žalobkyně podaly proti uvedenému rozhodnutí odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 26. 11. 2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“) zamítl a rozhodnutí I. stupně potvrdil. Žalobkyně rozhodnutí žalovaného následně napadly žalobou. Ve zmiňovaném rozhodnutí orgán I. stupně dle žalobkyň dodatečně povolil terénní úpravy nikoliv v celém jejich rozsahu, jak byly povoleny v roce 2006 a jak je následně stavebník provedl, ale pouze jejich část spočívající v rozdělení původní vodní plochy. O dodatečném povolení ostatních terénních úprav spočívajících ve zvýšení okolního terénu a jeho vyrovnání a pravděpodobně též zmenšení zbývající vodní plochy orgán I. stupně ani žalovaný nerozhodli. Správní rozhodnutí bylo opět vydáno v rozporu se stavebními a správními předpisy, jelikož projednávaná stavba zásadně mění vodní poměry v území tak, že tyto nepřiměřeným způsobem zasahují do okolních pozemků a na stavbách na nich postavených působí škody, a správní řízení, které orgán I. stupně o věci vedl, opět trpělo zásadními a nezhojitelnými vadami, kterými byly poškozeny žalobkyně na jejich procesních právech, neboť jim byla odepřena možnost účinně hájit svá hmotná i procesní práva a oprávněné zájmy. Kromě toho řízení trpí i neúměrnými průtahy, neboť o stavbě se jedná již sedmým rokem, po kteroužto dobu žalobkyně nemají právní jistotu o ochraně svých vlastnických práv před neoprávněným zásahem do nich a o správnosti a zákonnosti rozhodování správních orgánů. Žalobkyně dále namítaly, že správní řízení trpí procesními nedostatky, jež v něm způsobují neúměrně průtahy. Při nich měl orgán I. stupně oporu v žalovaném. V řízení byl často bezdůvodně nečinný a žalovaný jej v této nečinnosti podporoval prodlužováním lhůty k rozhodnutí. Jeho nečinnost ukončil až Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 20. 3. 2012, čj. 30 A 10/2011-52. Procesním nedostatkem je i úsilí správních orgánů vyloučit z řízení všechny ty osoby, jichž či jejichž vlastnictví se předmětné terénní úpravy nebo jevy těmito terénními úpravami následně vyvolané mohou nepříznivě dotknout, případně je mohou poškodit v jejich právech a oprávněných zájmech. V původním řízení vyloučil z účasti na řízení všechny ty ze sousedů, kteří mají své nemovitosti situované spádově od místa terénních úprav a kteří mají oprávněný zájem na tom, aby v případě zmenšení retenční kapacity rybníka bylo dostatečně zajištěno odvádění těch vod, které při déletrvajících deštích, při rychlém tání sněhu a při průtržích již nebude schopna pojmout zbytková nádržka na pozemku žalobkyně a), která je třetinovým torzem původní retenční nádrže. Žalobkyně b), c) a d) proto správní orgán I. stupně vyloučil z původního řízení a jeho rozhodnutí žalovaný v odvolacím řízení potvrdil. Zrušil je teprve až k žalobě žalobkyně c) Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 27. 4. 2007, sp. zn. 57 Ca 15/2006. Po dobu vyloučení tyto žalobkyně nemohly uplatňovat svá procesní práva a hájit v řízení své oprávněné zájmy. Žalobkyně dále uvedly, že řízení trpí dalšími nedostatky, které mohly mít za následek nezákonnost rozhodnutí. Nedostatkem je hrubé porušení kogentní právní normy, zejména § 4 odstavce 3 a 4, a § 51 odst. 2 správního řádu z roku 2004 tím, že správní orgán prováděl dokazování, aniž by o něm žalobkyně předem vyrozuměl, takže ty pak neměly možnost vyjádřit se ke všemu, co za řízení vyšlo najevo a vykonat v plném rozsahu právo na uplatnění námitek k ochraně jejich práv a oprávněných zájmů. Orgán I. stupně totiž doposud neprovedl ohledání na místě, ač jej nařídil jako úkon, který je nezbytný pro správnost jeho rozhodnutí. Správní orgán přípisem ze dne 2. 6. 2010 oznámil účastníkům zahájení řízení, pozval je k ústnímu jednání na den 1. 7. 2010 a spojil je s ohledáním na místě. Provedl ale pouze ústní jednání a od ohledání na místě upustil. A upustil od něho pouze proto, že zúčastněný ostatním účastníkům řízení zakázal vstup na své pozemky, a tím tedy i přístup k projednávané stavbě. Přestože žalobkyně navrhovaly, aby správní orgán I. stupně zúčastněného poučil o jeho povinnosti ohledání stavby strpět, případně si k provedení tohoto úkonu mohl vynutit ke stavbě přístup podle § 173 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, úřední osoby jevily naprostý nedostatek odvahy k tomuto postupu a zúčastněnému, který závažným způsobem ztížil postup v řízení, se submisivně podřídily a ani ústní jednání neprovedly na místě projednávané stavby, kam bylo svoláno, ale na veřejné komunikaci před vchodem k domu zúčastněného, odkud na projednávanou stavbu není žádný výhled. Po skončení ústního jednání úřední osoby navštívily zúčastněného v jeho nemovitosti bez účasti ostatních účastníků řízení a setrvaly v návštěvě přibližně jednu hodinu. Do spisu o této návštěvě učinily namísto protokolu „záznam“, v němž je uvedeno, že správní orgán pořídil blíže neurčenou fotodokumentaci projednávané stavby. Fotografie ve spisu ale nedokazují soulad projednávané stavby s předloženou dokumentací. Správní orgán I. stupně provedl důkaz postupem, který je v rozporu s § 51 odst. 2 správního řádu z roku 2004, a žalobkyně proto mají důvodné podezření, že žadatelem předložená dokumentace nezachycuje to, jak jsou předmětné terénní úpravy skutečně provedeny. Žalobkyně konstatovaly, že se na základě svých dobrých znalostí místních poměrů důvodně domnívají, že provedené terénní úpravy mají negativní vliv na jejich rodinné domy, čímž jsou dotčené ve svých hmotných právech. Žalobkyně totiž mají důvodnou obavu z toho, že zmenšením plochy rybníka na pozemcích č. 714/2 a č. 714/6 o dvě třetiny její původní rozlohy se významně snížila jeho schopnost absorbovat dešťové vody v období každoročních letních přívalových srážek a jarních tání. V důsledku tak výrazného zmenšení objemu nádrže rybníka významně stoupla hladina spodní vody až na povrch, protože nemá dostatek místa ke koncentraci do příliš malé nádrže v ponechaném zbytku rybníka, a negativně tím ovlivňuje základy a nosné konstrukce jejich rodinných domů. Ty byly postavené již v době existence tohoto rybníku a před terénními úpravami. Jestliže po celou dobu existence jejich domů zde rybník sloužil jako protipovodňová ochrana proti dešťovým srážkám, základy domů nemusely být opatřeny žádnými zvláštními izolacemi protipovodňovými ani proti zemní vlhkosti. Proto je v zájmu nemovitostí žalobkyň a jejich práva na nerušené užívání, aby vlivem stavební činnosti v jejich sousedství nedošlo k výraznému zhoršení vodních poměrů. Obavy žalobkyň zde plynou z nebezpečí následného vzedmutí hladiny svrchní vrstvy spodních vod po přívalových deštích nad obvyklou úroveň, která byla před projednávanou stavbou, a jejich vliv na stavební konstrukce jejich rodinných domů a jejich nerušené užívání. Žalobkyně uzavřely, že napadené rozhodnutí i rozhodnutí I. stupně jsou postižena věcnými vadami, pro něž je nezbytné zrušit je jako nezákonné a dále tvrdily, že správní orgán provedl i neobjektivní zjištění stavu věci v rozporu s § 3 téhož zákona. Napadeným rozhodnutím ve spojení s rozhodnutím správního orgánu I. stupně byly žalobkyně poškozeny na svých hmotných právech a v řízení byly poškozeny rovněž i na právech procesních. Ve svém vyjádření k žalobě navrhl žalovaný její zamítnutí. Uvedl, že projektová dokumentace, která byla předložena v řízení o dodatečném povolení terénních úprav, řeší provedené terénní úpravy jako celek a jako celek byly také dodatečně povoleny. Orgán I. stupně rozhodoval o žádosti, která mu byla předložena, a neshledal rozpory dokumentace a skutečného provedení terénních úprav. V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně uvedly mimo jiné k tvrzení žalovaného, že „stavební úřad [orgán I. stupně] neshledal rozpory dokumentace a skutečného provedení terénních úprav“, že orgán I. stupně jim odepřel možnost, aby se seznámily se skutečným provedením terénních úprav a aby pak mohly v řízení vykonat své právo vyjádřit se ke všemu, co v řízení vyšlo najevo, a případně vykonat své právo uplatnit v řízení námitky na ochranu svých práv a oprávněných zájmů. Odepření výkonu tohoto práva je nedostatkem řízení, v jehož důsledku je správní rozhodnutí nepřezkoumatelné. Odepření účasti na ohledání terénních úprav žalobkyním ze strany orgánu I. stupně žalovaný obhajuje nesprávným výkladem zákona. Ustanovení § 172 stavebního zákona z roku 2006 nijak neupravuje práva vlastníků pozemků a staveb, stanovuje jen případy, kdy se úřední osoby stávají oprávněnými vstupovat na cizí pozemky a do staveb, a způsoby, jakými to musí učinit. Ustanovení tohoto paragrafu, konkrétně v jeho pátém odstavci, dokonce umožňuje postihnout vlastníka pozemku a stavby za bránění oprávněnému vstupu. Vlastníci pozemků a staveb jsou naopak podle § 54 odst. 1 správního řádu z roku 2004 povinni strpět ohledání jejich pozemků a staveb, jsou-li předmětem správního řízení. V řízení o dodatečné povolení předmětných terénních úprav bylo nařízeno ústní jednání spolu s ohledáním na místě na den 1. 7. 2010. Ústní jednání správní orgán I. stupně uznal za nezbytné ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků a ohledání uznal za vhodné ke zjištění stavu věci. Správní orgán I. stupně proto nesměl provést ohledání předmětných terénních úprav jen za účasti žadatele, protože tím porušil rovnost v procesním postavení jeho a žalobkyň. Pokud takové ohledání provedl, nelze jej použít k důkazu pro jeho nesoulad s požadavky § 51 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Krajský soud v Plzni rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci soudem Podle § 50 odst. 4 správního řádu „[p]okud zákon nestanoví, že některý podklad je pro správní orgán závazný, hodnotí správní orgán podklady, zejména důkazy, podle své úvahy; přitom pečlivě přihlíží ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci“. (...) Soud shledal důvodnými i námitky žalobkyň směřující proti zákonnosti postupu při ohledání na místě. Na základě § 129 odst. 3 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 se v řízení o dodatečném povolení stavby postupuje podle § 111 až § 115 téhož zákona. Podle § 112 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 „[s]tavební úřad oznámí účastníkům řízení, kteří jsou mu známi, a dotčeným orgánům zahájení stavebního řízení nejméně 10 dnů před ústním jednáním, které spojí s ohledáním na místě, je-li to účelné“. Již z tohoto ustanovení lze dovodit, že jsou-li účastníci řízení zváni k ohledání na místě, mají právo být ohledání osobně přítomni. Stejně tak jako lze dovodit, že jedná-li se o ohledání na místě, nemůže se ohledání konat na jiném místě, než na místě, které je předmětem ohledání. Pokud by účastníci řízení nemohli být osobně přítomni ohledání na místě, jen stěží by bylo možné hovořit o tom, že jim byla v průběhu správního řízení dána možnost řádně hájit svá práva. Důkaz ohledáním je uveden v § 54 správního řádu, kde je krom jiného vymezena i povinnost strpět ohledání věci na místě. Pokud jde o žalovaným namítaný § 172 stavebního zákona z roku 2006, toto ustanovení upravuje výhradně pouze podmínky vstupu „oprávněných úředních osob“ na pozemky a do staveb, nevylučuje však účastníky řízení z možnosti být přítomni při ohledání na místě samém. Zcela nad rámec shora uvedeného je nezbytné upozornit, že podle současného znění § 129 odst. 2 věty osmé stavebního zákona z roku 2006 v řízení o dodatečném povolení stavby stavební úřad postupuje přiměřeně podle § 90 a § 110 až § 115 téhož zákona; ohledání na místě je povinné. Ohledání na místě samém je v řízení o dodatečné povolení stavby, v případě sporu mezi účastníky řízení, nezbytné, neboť jiným způsobem, než ohledáním na místě nelze vůbec ověřit, zda dokumentace stavby odpovídá jejímu skutečnému provedení. Tím, že orgán I. stupně neumožnil žalobkyním účastnit se ohledání na místě a žalovaný tento postup nenapravil, dopustily se správní orgány zásadního procesního pochybení, které mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, neboť žalobkyně při neznalosti skutečného provedení stavby byly zbaveny možnosti proti skutečnému provedení stavby účinně k ochraně svých práv brojit. (...) *) S účinností od 1. 1. 2013 byl § 172 změněn zákonem č. 350/2012 Sb. **) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 20. 11. 2014, čj. 2 As 69/2014-57.

decision_1386.txt

k § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 185/2001 Sb.*). Poplatníkem poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů podle § 10b odst. 1 písm. a) zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění účinném do 30. 6. 2012 byla fyzická osoba, která měla v obci trvalý pobyt, bez ohledu na její věk. Dané ustanovení jednoznačně vymezovalo osoby povinné platit poplatek, nelze jej vykládat jako pravidlo určující pouze počet osob, za které je třeba poplatek platit. Jestliže byl tedy poplatek na jeho základě řádně vyměřen nezletilé osobě a její zákonní zástupci jej za ni neuhradili, je správce poplatku oprávněn takto vzniklý nedoplatek vymáhat po předmětné osobě. Za řádně vyměřený však uvedený místní poplatek nelze považovat v případě, že jej správce poplatku vyměřil platebním výměrem, který doručil pouze některému ze zákonných zástupců nezletilého poplatníka, ačkoliv nezletilý poplatník a jeho zákonní zástupci byli ve střetu zájmů. Správce poplatku byl v takovém případě povinen ustanovit nezletilé osobě jiného zástupce a doručovat jemu. Nezletilá osoba a její zákonní zástupci jsou v takovém střetu zájmů typicky tehdy, jestliže vztahy mezi nimi jsou nefunkční a zákonní zástupci jsou osobami natolik výchovně nezpůsobilými, že byla nařízena ústavní výchova nezletilé osoby. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2014, čj. 1 As 116/2014-29) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 162/2014 Sb., č. 24/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 531/05) a č. 211/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1611/07). Věc: Barbora A. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o místní poplatek, o kasační stížnosti žalovaného. Magistrát města Brna (dále jen „magistrát“) žalobkyni vyměřil postupně vydávanými platebními výměry místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů (dále též pouze „místní poplatek za provoz systému nakládání s komunálními odpady“) za roky 2003–2010. Poté, co žalobkyně nabyla zletilosti (v září roku 2012), zaslala magistrátu přípis, v němž uvedla, že jí nikdy nebyly řádně doručeny žádné písemnosti ani rozhodnutí týkající se daného místního poplatku, a požádala o doručení případných v minulosti vydaných rozhodnutí ve věci tohoto poplatku, jejichž adresátem byla. Magistrát žalobkyni zaslal platební výměry za uvedené roky s tím, že již dříve byly (spolu s další korespondencí, zejména výzvami k úhradě nedoplatku v náhradní lhůtě) řádně doručeny zákonnému zástupci žalobkyně – její matce. Proti uvedeným výměrům podala žalobkyně odvolání. Magistrát vydal dne 23. 11. 2012 rozhodnutí, kterým zamítl odvolání jako opožděné a odvolací řízení zastavil. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání k žalovanému, který rozhodnutím ze dne 9. 5. 2013 předchozí rozhodnutí magistrátu změnil ve výrokové části tak, že vypustil část textu týkajícího se platebního výměru na místní poplatek v roce 2010 (neboť shledal, že odvolání proti tomuto platebnímu výměru bylo podáno včas). Zbývající text výroku napadeného rozhodnutí ponechal beze změn. Konstatoval přitom, že platební výměry za roky 2003, 2004, 2005, 2006 a 2009 byly doručeny žalobkyni prostřednictvím její matky coby zákonného zástupce, a tedy odvolání bylo ve vztahu k těmto platebním výměrům podáno opožděně (v případě poplatků za roky 2003 a 2004 nicméně konstatoval, že již uplynula lhůta pro jejich vymožení). Platební výměry za roky 2007 a 2008 nebyly žalobkyni řádně doručeny, avšak právo vyměřit poplatek za tyto roky je již prekludováno. Žalobě proti uvedenému rozhodnutí žalovaného následně vyhověl Krajský soud v Brně, který v rozsudku ze dne 1. 8. 2014, čj. 62 Af 52/2013-66, zrušil rozhodnutí žalovaného a rozhodnutí magistrátu a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Podle krajského soudu nosný důvod napadeného správního rozhodnutí ohledně opožděnosti podaného odvolání ve vztahu k platebním výměrům za roky 2003, 2004, 2005, 2006 a 2009 nemůže obstát, neboť předmětné platební výměry nebyly žalobkyni řádně doručeny. Platební výměry byly doručovány zákonnému zástupci nezletilé osoby za situace, kdy se podle konstrukce žalovaného nejednalo o platební povinnost tohoto zástupce, nýbrž o platební povinnost osoby zastupované. Pak tedy ten, komu byly platební výměry doručovány (zákonný zástupce žalobkyně), fakticky nemusel vnímat jakoukoli potřebu proti platebním výměrům brojit (ani poplatek zaplatit). Pokud nic z toho neučinil, neprojevilo se to v jeho materiálně sféře nikterak negativně; projevilo se to negativně v materiální sféře tehdy nezletilé osoby později – až tato osoba nabyla zletilosti. Za situace, kdy vztahy mezi rodiči (zákonnými zástupci) a dětmi nejsou zcela funkčními, nejde o reálný motivátor zákonného zástupce činit v zájmu zastupovaného příslušné úkony. Nedostatek reálné motivace zákonného zástupce žalobkyně k jejímu skutečnému „zastupování“ je v posuzované věci zřejmý i z toho, že Městský soud v Brně při rozhodování o nařízení ústavní výchovy žalobkyně (rozsudek ze dne 2. 11. 2010, čj. 82 P 12/2005-295) dospěl k závěru, že zákonný zástupce žalobkyně je osobou mimo jiné nezpůsobilou k tomu, aby žalobkyni zajistil základní podmínky pro běžný denní život. Z uvedeného krajský soud dovodil, že se zákonný zástupce (rodič) zřetelně mohl dostat do střetu zájmů svých a zájmů svého dítěte, tedy žalobkyně. Správce daně (magistrát) přitom měl oprávnění z řízení vyloučit i zákonného zástupce, pokud by došlo ke střetu se zájmy zastupovaného. Pokud tedy zájmy zákonného zástupce mohly kolidovat se zájmy zastoupené žalobkyně, nemohlo být se zákonným zástupcem žalobkyně jednáno jako s osobou, jež je oprávněna v této věci žalobkyni zastupovat. Co se týče platebních výměrů za roky 2007 a 2008, jestliže žalovaný dovodil, že nebyly řádně doručeny, nemohl ani potvrdit závěr obsažený v rozhodnutí I. stupně, že i proti nim bylo odvolání podáno opožděně. Z těchto důvodů zrušil krajský soud napadené rozhodnutí žalovaného i jemu předcházejícího rozhodnutí magistrátu. Pro účely dalšího řízení nicméně krajský soud pokládal za nezbytné vyjádřit se i k otázce vyměření předmětného poplatku žalobkyni (coby nezletilé osobě). Dovodil přitom, že žalobkyně sice podle tehdy účinného znění § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích byla „zdánlivě a mechanicky formálně vzato“ výlučným poplatníkem poplatku za provoz systému nakládání s komunálními odpady, jenž byl předmětem uvedených platebních výměrů, ve skutečnosti se ale nutně jednalo o povinnost, kterou za žalobkyni, tehdy nezletilou, museli plnit její rodiče (zákonní zástupci). Nezletilá osoba nemůže být ohledně povinností plynoucích z norem správního práva mechanicky bez dalšího považována za samostatný subjekt právních vztahů, do nichž by mohla vstupovat. V souladu s § 9 tehdy účinného občanského zákoníku z roku 1964*) měli nezletilí způsobilost jen k takovým právním úkonům, které jsou svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku. Dovozovat závěr, podle něhož by nezletilá osoba měla způsobilost vstupovat do právního vztahu s obcí ohledně likvidace odpadu, by bylo „pouhou mechanickou aplikací práva abstrahující od rozumně dovoditelných souvislostí“. Nemá-li dítě vlastní majetek, k jehož tíži by poplatek mohl být placen, popřípadě k jehož tíži by poplatek bylo možno postihnout, neníli zaplacen dobrovolně, nemůže být nezaplacení poplatku přikládáno k tíži takového dítěte. To není osobou, jež by fakticky mohla o zaplacení poplatku v době jeho splatnosti rozhodovat, případně platbu realizovat. Interpretace poplatkové povinnosti za provoz systému nakládání s komunálními odpady mechanicky k tíži dítěte, které v době, kdy taková poplatková povinnost vznikne, zásadně nemá odpovídající prostředky na zaplacení poplatku, a trvání na jeho zaplacení a vymáhání poté, co dítě nabude zletilosti, nelze podle krajského soudu pokládat za „slušné a rozumné“ naplnění pravidla obsaženého v § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích, při současném respektování zájmu dítěte jako předního interpretačního hlediska požadovaného čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Ustanovení § 10b odst. 1 zákona o místních poplatcích (ve znění před účinností zákona č. 174/2012 Sb.) je tak podle krajského soudu třeba vykládat nikoli jako pravidlo vymezující osoby povinné platit poplatek, nýbrž jako pravidlo vymezující počet osob, za které je třeba poplatek platit. Poplatková povinnost tak s odkazem na toto ustanovení nemůže primárně stíhat nezletilé osoby coby poplatníky, nýbrž jejich zákonné zástupce. Proti rozhodnutí krajského soudu brojil žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. Stěžovatel měl za to, že nedošlo k žádnému pochybení při doručování platebních výměrů za roky 2003–2006 a 2009. Nezletilá osoba byla v souladu s § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích poplatníkem, a tedy i příjemcem vydaných rozhodnutí. Tomuto subjektu se rozhodnutí oznamovalo (doručovalo) s tím, že k doručení došlo prostřednictvím jeho zákonného zástupce. Správce poplatku neměl jinou možnost, než vyměřit neuhrazené poplatky přímo žalobkyni a doručovat jí prostřednictvím zákonného zástupce, který nebyl zbaven rodičovských práv. Zákon dává správci poplatku možnost vyměřit poplatek přímo zákonnému zástupci teprve od 1. 1. 2013. Stěžovatel v řízení nepostupoval formalisticky, jak namítala žalobkyně. Během řízení zjistil, že právo vyměřit poplatek za roky 2007 a 2008 je již prekludováno, že poplatky za roky 2003 a 2004 již nelze vymáhat a že jeden z platebních výměrů nebyl žalobkyni řádně doručen. Z toho je patrné, že důsledně šetřil všechny okolnosti, které by mohl použít ve prospěch žalobkyně. Při svém rozhodování však musel ctít znění zákona o místních poplatcích, obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 17/2004, o místním poplatku za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, a procesních předpisů pro daňové řízení. Stěžovatel poukázal na dikci § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích, podle něhož je poplatníkem předmětného poplatku fyzická osoba s trvalým pobytem na území obce, a to bez ohledu na věk této osoby. Obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 17/2004 také nezohledňovala věk této osoby. Žalobkyně měla s výjimkou části roku 2007 (u něhož je ale právo vyměřit poplatek prekludováno) na území města Brna trvalý pobyt po všechna rozhodná poplatková období a nevztahovalo se na ni žádné osvobození stanovené obecně závaznou vyhláškou. Pokud by správce poplatku nedoplatek žalobkyni nevyměřil, sám by tímto nekonáním porušil své povinnosti při správě daně (poplatku), navíc by tak byla porušena zásada rovnosti poplatníků. Obec sice může v obecně závazné vyhlášce okruh poplatníků vymezit, tato možnost je však závislá na rozhodnutí obecního zastupitelstva, a zůstane-li nevyužita, jde o postup zcela souladný se zákonnými normativy. Stěžovatel při své metodické pomoci obcím dlouhodobě doporučoval zvážit možnost takového osvobození, které by dopadalo mimo jiné také na žalobkyni, nemohl však jinak, než jen prezentovat svá doporučení, aby nezasahoval do ústavně zaručených práv územního samosprávného celku. Zákonem předvídanou situací u místního poplatku za provoz systému nakládání s komunálními odpady, kdy jedna osoba platí poplatek za jinou, je institut společného zástupce, který může odvádět poplatek za všechny členy domácnosti. Společný zástupce však není plátcem ani dlužníkem ze zákona (není daňovým subjektem); možnost odvést poplatek za celou domácnost je věcí dobrovolnosti společného zástupce plnit určitou povinnost vůči správci poplatku i za jiné osoby. Stěžovatel dále uvádí, že dle Úmluvy o právech dítěte finanční odpovědnost za dítě nesou rodiče. Pokud zákonný zástupce za nezletilé dítě poplatek neuhradí, může dítě požadovat, aby tak učinil. Pokud by správce poplatku již dlužný poplatek po nezletilém vymohl, měl by nezletilý vůči zákonným zástupcům možnost uplatnit regres. Vznikla-li nezletilé žalobkyni poplatková povinnost, byli za plnění této poplatkové povinnosti odpovědni v rámci své rodičovské odpovědnosti její zákonní zástupci, což je možno řešit pouze soukromoprávní cestou, nikoliv v poplatkovém řízení. Případný rozpor zákona s žalobkyní namítaným respektováním zájmu dítěte jako předního hlediska podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte by měl dle stěžovatele posoudit Ústavní soud. Výklad krajského soudu by dle stěžovatele vedl k tomu, že by nebylo jasné, kdo má poplatek platit, respektive kdo je osobou, za níž je nutno poplatek platit. Zákon by tak postrádal vymezení poplatníka, což je základním konstrukčním prvkem každé daně. Bez tohoto vymezení není možno daň stanovit a vybrat. Dále by výklad krajského soudu znamenal, že nezletilí nemají povinnost platit daně a poplatky. Tím by vznikla nerovnost mezi poplatníky zletilými a nezletilými, neboť i nezletilí mohou vlastnit a vlastní majetek. Rovněž by vznikla možnost obcházet daňové (poplatkové) povinnosti. Pokud by měl správce poplatku rozlišovat mezi nezletilými, kteří vlastní majetek, a ostatními nezletilými (jak naznačuje krajský soud), důsledkem by bylo vytvoření nerovnosti mezi jednotlivými nezletilými. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že předmětné platební výměry lze považovat za doručené nejdříve 5. 10. 2012, kdy magistrát doručil žalobkyni jejich kopie. Odvolání proti těmto výměrům podala žalobkyně 16. 10. 2012, tedy v zákonné lhůtě. Uvedené platební výměry nelze považovat za doručené žalobkyni doručením její matce. Střet zájmů mezi žalobkyni a její matkou v uvedených řízeních byl a je zcela evidentní, a to zejména z toho, že místní poplatek měl být vyměřen matce (rodičům) žalobkyně, nikoli přímo žalobkyni. V této situaci nebylo možno očekávat, že by matka v řízeních o místním poplatku hájila zájmy žalobkyně. Dalším důvodem střetu zájmů byla skutečnost známá magistrátu z jeho činnosti (magistrát je orgánem statutárního města Brna, které bylo kolizním opatrovníkem žalobkyně v řízení vedeném u Městského soudu v Brně pod sp. zn. 82 P 12/2005, ve které bylo rozhodnuto o prodloužení ústavní výchovy žalobkyně), že matka o žalobkyni v materiálním smyslu nepečovala a vůbec se o ni nezajímala. Podle rozsudku Městského soudu ze dne 2. 11. 2010, čj. 82 P 12/2005-269, je matka žalobkyně „osobou naprosto výchovně nezpůsobilou, v minulosti výchovně selhala, když oběma nezletilým nedokázala řádně zajistit základní podmínky pro běžný denní život, otec o výchovu nezletilých neusiluje“. Všechna řízení o místním poplatku byla tedy stižena zásadní vadou spočívající v tom, že žalobkyně nebyla v době své nezletilosti zastoupena zástupcem, kterému by mohly být platební výměry řádně doručeny a jehož povinností by bylo v řízení o místním poplatku účinně hájit zájmy žalobkyně. Žalobkyně byla mimo jiné přesvědčena, že jeho interpretace za strany stěžovatele a jeho aplikace v daném případě je v rozporu s ústavně zaručenými základními právy žalobkyně. V právním státě není možné, aby děti odpovídaly za to, že jejich rodiče nesplnili svou povinnost zaplatit za dítě místní poplatek. Povinnost rodičů platit za děti mimo jiné daně a poplatky je totiž součástí rodičovské zodpovědnosti. Dále, podle čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mají děti a mladiství právo na zvláštní ochranu a podle článku 3 Úmluvy o právech dítěte musí být zájem dítěte předním hlediskem při jakékoli činnosti soudů a správních a zákonodárných orgánů týkajících se dětí. Podle čl. 27 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte rodiče nebo jiné osoby, které se o dítě starají, nesou v rámci svých schopností a finančních možností základní odpovědnost za zabezpečení životních podmínek nezbytných pro rozvoj dítěte. Pokud by magistrát a stěžovatel neaplikovali zákon o místních poplatcích ryze formalisticky, ale zvolili jeho ústavně konformní výklad, museli by dospět k závěru, že místní poplatek za komunální odpad lze vyměřit pouze zákonným zástupcům nezletilé osoby, nikoli přímo nezletilému. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [22] Zákon o místních poplatcích ve znění účinném do 30. 6. 2012 v § 10b odst. 1 písm. a) stanovil, že místní poplatek za provoz systému nakládání s komunálními odpady platí „fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt; za domácnost může být poplatek odváděn společným zástupcem, za rodinný nebo bytový dům vlastníkem nebo správcem; tyto osoby jsou povinny obci oznámit jména a data narození osob, za které poplatek odvádějí“. Zákon tedy při vymezení poplatníka daného místního poplatku nijak nezohledňoval věk dotčené osoby, ani to, zda v obci skutečně generuje nějaký odpad, jako jediné kritérium stanovil, že se jedná o fyzickou osobu, která má v obci trvalý pobyt (odstavec 2 téhož ustanovení obsahoval konstrukci poplatníka odvozenou od vlastnictví stavby určené nebo sloužící k individuální rekreaci, ve které nebyla hlášena k trvalému pobytu žádná fyzická osoba, toto vymezení poplatníka tak nemá žádnou relevanci pro nyní posuzovanou věc). [23] Daná právní úprava v praxi vyvolávala nemalé problémy a dlouhodobě byla z tohoto důvodu kritizována. Například Veřejný ochránce práv v souhrnné zprávě o své činnosti za rok 2008 uvedl následující: „Zavede-li obec místní poplatek za komunální odpad, stávají se poplatníky všechny fyzické osoby s trvalým pobytem v obci bez ohledu na svůj věk nebo finanční soběstačnost. Pokud rodiče, kteří mají obecnou vyživovací povinnost vůči svým dětem, poplatek neuhradí, dojde k jeho vyměření poplatníkovi – dítěti [...]. Vzhledem k zákonnému vymezení okruhu poplatníků však ani při vyměření nedoplatku nemůže úřad částku vymáhat přímo na rodičích. Postihnout lze totiž pouze majetek poplatníka, tedy dítěte. Stává se tak, že obecní úřady vyčkávají, až děti nabudou zletilosti. Nic netušící děti následně obdrží výzvy k úhradě nedoplatků na místních poplatcích. [...] Přestože mezi rodiči a dětmi existuje vzájemná vyživovací povinnost a rodiče jsou zákonnými zástupci svých dětí i v případném řízení o místním poplatku, aktuální právní úprava neumožňuje nedoplatek na místním poplatku, jehož poplatníkem bylo nezletilé dítě, vymáhat na rodičích. Pokud dítě nemá vlastní majetek, který by správce místního poplatku mohl postihnout, vyčkává obvykle zletilosti dítěte, a po letech pak začne nedoplatek vymáhat na něm. Problematičnost situace, do které se takové děti dostanou, nemůže fakticky zmírnit ani následná teoretická možnost vyžadovat náhradu za finanční plnění na rodičích, nemluvě o riziku zásadního navýšení celkového dluhu pro případ jeho vymáhání cestou soudní exekuce.“ (s. 72 a 113, zpráva je dostupná na stránkách www.ochrance.cz). [24] Na tento stav reagoval zákonodárce až novelizací zákona o místních poplatcích provedenou zákonem č. 174/2012 Sb., kterou do něj s účinností od 1. 7. 2012 zavedl § 12. Podle odstavce 1 uvedeného ustanovení platí, že pokud je „poplatník v době vzniku povinnosti zaplatit poplatek nezletilý, odpovídají za zaplacení poplatku tento poplatník a jeho zákonný zástupce společně a nerozdílně; zákonný zástupce má v takovém případě stejné procesní postavení jako poplatník“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení pak v případě, že nezaplatí „poplatek poplatník nebo jeho zákonný zástupce, vyměří obecní úřad poplatek jednomu z nich“. Podle přechodného ustanovení zákona č. 174/2012 Sb. se však poplatkové povinnosti za kalendářní rok 2012 a za předchozí kalendářní roky řídí dosavadními právními předpisy. Uvedenou novelizací byl zároveň změněn § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích, ovšem bez významu pro nynější věc (poplatek dle daného ustanovení ve znění po novele platí „fyzická osoba, 1. která má v obci trvalý pobyt, 2. které byl podle zákona upravujícího pobyt cizinců na území České republiky povolen trvalý pobyt nebo přechodný pobyt na dobu delší než 90 dnů, 3. která podle zákona upravujícího pobyt cizinců na území České republiky pobývá na území České republiky přechodně po dobu delší 3 měsíců, 4. které byla udělena mezinárodní ochrana podle zákona upravujícího azyl nebo dočasná ochrana podle zákona upravujícího dočasnou ochranu cizinců“). [25] Výše popsané situaci čelí rovněž žalobkyně, které magistrát v době, kdy byla nezletilá, vyměřil místní poplatek za provoz systému nakládání s komunálními odpady za roky 2003–2010. Žalovaný následně potvrdil, že k vyměření místního poplatku za roky 2003, 2004, 2005, 2006 a 2009 došlo řádně (ke stejnému závěru následně dospěl rovněž ve vztahu k poplatku za rok 2010, jeho přezkum je však předmětem samostatného řízení), byť konstatoval, že poplatky za roky 2003 a 2004 již nelze vymáhat z důvodu prekluze lhůty pro jejich vymožení. Krajský soud ale se závěrem žalovaného nesouhlasil. Za chybné předně označil nosné důvody napadeného rozhodnutí žalovaného (podle nichž magistrát platební výměry na místní poplatek za uvedené roky řádně doručil zákonné zástupkyni žalobkyně, a tak bylo její odvolání podané proti těmto platebním výměrům v roce 2012 opožděné). Magistrát nicméně podle krajského soudu nepochybil pouze v rovině procesní (doručováním platebních výměrů matce žalobkyně), ale již tím, že poplatek vyměřil přímo žalobkyni. (...) IV.2 K oprávnění správce poplatku vyměřit místní poplatek za provoz systému nakládání s komunálními odpady týkající se nezletilé osoby jejímu zákonnému zástupci [39] Krajský soud v napadeném rozsudku dovodil, že žalobkyně byla podle § 10b odst. 1 písm. a) zákona o místních poplatcích ve znění účinném do 30. 6. 2012 toliko „zdánlivě a mechanicky formálně vzato“ výlučným poplatníkem poplatku za provoz systému nakládání s komunálními odpady. Poplatková povinnost nemůže dle krajského soudu s odkazem na toto ustanovení stíhat nezletilé osoby, nýbrž jejich zákonné zástupce. Dané ustanovení tak je třeba vykládat nikoli jako pravidlo vymezující osoby povinné platit poplatek, nýbrž jako pravidlo vymezující počet osob, za které je třeba poplatek platit. [40] Nejvyšší správní soud rozumí snaze krajského soudu o nalezení takového výkladu předmětného ustanovení zákona o místních poplatcích, který by zabránil jeho nespravedlivým dopadům v konkrétních případech, jak byly popsány v předchozí části rozsudku. Výklad zvolený krajským soudem je však v rozporu nejen s výslovnou dikcí zákona, ale rovněž s důležitou ústavní kautelou, podle níž lze daně a poplatky ukládat jen na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod). [41] V této souvislosti je nutné poukázat na judikaturu Ústavního soudu, podle níž je nezbytné, aby zákonné vymezení daně nebo poplatku bylo určité a jednoznačné, což lze odůvodnit ochranou jednotlivce, do jehož vlastnického práva má být touto formou zasaženo. Účelem daně nebo poplatku je v první řadě zabezpečení příjmů státního rozpočtu (případně rozpočtů územních samosprávných celků), což je však účel natolik obecný, že je jím možno odůvodnit v podstatě jakoukoliv daň nebo poplatek. Právě z tohoto důvodu, že jejich náležitosti nelze vyvodit, nýbrž pouze určit, je k jejich stanovení oprávněn výlučně zákonodárce, přičemž jeho rozhodnutí nesmí vytvářet prostor pro dvojí výklad, v jehož důsledku by dotčený poplatník nemohl s jistotou zjistit, zda a v jakém rozsahu mu vznikla daňová nebo poplatková povinnost. Jen stěží je naopak představitelné, aby předmětné náležitosti dotvářel svou rozhodovací činností soud či správní orgán, v důsledku čehož by jednotliví poplatníci mohli být následně sankcionováni za nesplnění své daňové povinnosti pouze z toho důvodu, že zaujali jiný výklad neurčitého zákonného ustanovení, než k jakému se přiklonila dodatečně utvářená praxe. Jinými slovy, „nelze připustit, aby se vlivem interpretace zákona stalo předmětem zdanění něco, co zákon za předmět daně s žádoucí mírou určitosti nepředpokládá“ (nález ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07, N 211/51 SbNU 639, č. 211/2008 Sb. ÚS, bod 18; srov. též nálezy ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 531/05, N 24/44 SbNU 293, č. 24/2007 Sb. ÚS, bod 30, nebo nález ze dne 10. 7. 2014, Pl. ÚS 31/13, č. 162/2014 Sb., bod 46). [42] Výklad krajského soudu, který de facto rozšiřuje povinnosti platit předmětný místní poplatek u zákonných zástupců nezletilých fyzických osob (podle tohoto výkladu nejsou pouze poplatníky poplatku týkajícího se jejich osoby, ale také poplatku za další, nezletilou, osobu, či dokonce osoby), aniž by k tomu zákon poskytoval dostatečně určitou a jasnou oporu, je tak v rozporu s výše uvedenými požadavky kladenými judikaturou Ústavního soudu na výklad předpisů z oblasti daní a poplatků. [43] K závěru, který dovodil krajský soud, nelze dospět ani za pomocí argumentace principem nejlepšího zájmu dítěte, plynoucím z čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (podle jehož dikce „[z]ájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, správními nebo zákonodárnými orgány“). Jedním z významů uvedeného ustanovení je, že slouží jako základní interpretační princip pro soudy a další orgány veřejné moci při výkladu právních předpisů dopadajících na děti (nezletilé) – je-li možné interpretovat právní předpis vícero způsoby, měly by zvolit ten, který nejefektivněji naplňuje nejlepší zájem dítěte [srov. např. UN Committee on the Rights of the Children, General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (art. 3, para. 1)]. Obdobné pravidlo je obsaženo v čl. 24 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie („Při všech činnostech týkajících se dětí, ať už uskutečňovaných veřejnými orgány nebo soukromými institucemi, musí být prvořadým hlediskem nejvlastnější zájem dítěte.“). Nejvyšší správní soud je však názoru, že ani odkaz na uvedený princip nemůže soud vést k tomu, aby dovodil existenci daňové či poplatkové povinnosti v případě, kdy zákon „s žádoucí mírou určitosti“ existenci takové povinnosti pro určitého poplatníka nepředpokládá. IV.3 Řádnost doručení platebních výměrů [44] Magistrát byl tedy za účinnosti zákona o místních poplatcích ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 174/2012 Sb. oprávněn vyměřit neuhrazené místní poplatky za provoz systému nakládání s komunálními odpady přímo žalobkyni. Další spornou otázkou však je, zda došlo k řádnému doručení předmětných platebních výměrů, jestliže je magistrát doručoval matce žalobkyně. [45] Krajský soud dovodil, že magistrát nemohl v posuzované věci s matkou žalobkyně jednat jako s osobou, která je oprávněna žalobkyni zastupovat, kvůli střetu zájmů mezi matkou žalobkyně a žalobkyní. Stěžovatel oproti tomu namítá, že magistrát neměl jinou možnost, než doručovat žalobkyni prostřednictvím zákonné zástupkyně, která nebyla zbavena rodičovských práv. [46] Podle § 10 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*), platilo, že za fyzické osoby, které nemohly před správcem daně jednat samostatně pro nezpůsobilost nebo omezenou způsobilost k právním úkonům, jednali jejich zákonní zástupci. Podle § 8 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 vznikala způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu zletilostí, přičemž nezletilí měli způsobilost jen k takovým právním úkonům, které byly svou povahou přiměřené rozumové a volní vyspělosti odpovídající jejich věku. Při právních úkonech, ke kterým nebyly děti plně způsobilé, je ze zákona zastupovali rodiče (§ 36 odst. 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině**)). [47] Podle § 11 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků však byl správce daně zároveň oprávněn k daňovému řízení nepřipustit nebo z daňového řízení vyloučit zástupce, „pokud by došlo ke střetu se zájmy zastupovaného nebo ke střetu zájmů daňových subjektů v daňových věcech zastupovaných týmž zástupcem“. Také podle obecné úpravy obsažené v § 37 odst. 1 zákona o rodině žádný z rodičů nemohl zastoupit své dítě, šlo-li o právní úkony ve věcech, „při nichž by mohlo dojít ke střetu zájmů mezi rodiči a dítětem nebo ke střetu zájmů dětí týchž rodičů“. Jestliže tedy správce daně (respektive správce poplatku, tj. v daném případě magistrát) doručoval zástupci nezletilého, u něhož byl dán střet se zájmy tohoto nezletilého, nelze takové doručení považovat za řádné. Správce daně byl v takovém případě povinen zákonného zástupce z řízení vyloučit, ustanovit nezletilé osobě jiného zástupce a doručovat jemu. Případně doručit znovu a řádně všechny písemnosti, které byly takto nezákonně doručeny zákonnému zástupci, pokud tuto skutečnost správce daně zjistí až dodatečně. Nejvyšší správní soud se přitom ztotožňuje se závěrem krajského soudu, podle něhož právě taková situace nastala v posuzovaném případě. [48] Jak příhodně uvedl krajský soud, matka žalobkyně fakticky nemusela vnímat jakoukoli potřebu místní poplatek za provoz systému nakládání s komunálními odpady za žalobkyni platit, ani jakkoliv brojit proti platebním výměrům, kterým byl žalobkyni tento poplatek vyměřován. Nečinnost matky v tomto směru se neprojevila v její „materiální sféře“ nikterak negativně, přinejmenším ne bezprostředně. Vztahy mezi žalobkyní a její matkou zároveň nebyly zcela funkční, jak o tom svědčí již citovaný rozsudek městského soudu čj. 85 P 12/2005-269, kterým byla nařízena ústavní výchova tehdy nezletilé žalobkyně (tomu pak předcházelo vydání předběžného opatření dle § 76a o. s. ř., kterým Okresní soud v Hodoníně dne 2. 2. 2010 rozhodl o odnětí žalobkyně z rodinného prostředí do ústavní péče). Podle městského soudu byla matka osobou „naprosto výchovně nezpůsobilou“, která nedokázala žalobkyni „řádně zajistit základní podmínky pro běžný denní život“. Jestliže má Nejvyšší správní soud přihlížet rovněž k výše zmiňovanému interpretačnímu principu nejlepšího zájmu dítěte, nemůže aprobovat závěr správních orgánů, podle něhož platební výměry byly doručeny řádně již v momentu, kdy byly doručeny matce žalobkyně. Kdyby magistrát žalobkyni ustanovil pro řízení jiného zástupce a doručoval platební výměry jemu (případně v době, kdy byla žalobkyně ve věku blízkém zletilosti, doručoval přímo žalobkyni), mohla by žalobkyně poplatky buď včas uhradit, nebo se proti platebním výměrům odvolat, do 31. 12. 2010 mohla také žádat o jejich prominutí z důvodu tvrdosti. Mělo-li by platit, že platební výměry byly řádně doručeny její zákonné zástupkyni, byla by žalobkyně připravena o možnost takto postupovat. (...) *) S účinností od 1. 7. 2012 byl § 10b dále změněn zákonem č. 174/2012 Sb. *) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen občanským zákoníkem z roku 2012 *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. **) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen občanským zákoníkem z roku 2012.

decision_1387.txt

k § 90 odst. 4 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. k § 53 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (v textu jen „volební zákon“) Zveřejněním usnesení soudu prohlašujícího neplatnost volby kandidáta a vyhlašujícího podle § 90 odst. 4 s. ř. s. jména skutečně zvolených kandidátů a náhradníků na úřední desce soudu dochází bez dalšího k nápravě pochybení vzniklých ve volebním procesu. Není již tak nezbytné ukládat samostatnými výroky volebním orgánům opravu zápisů a vyhlášení opravených výsledků. Tím není dotčena povinnost registračního úřadu stanovená v § 53 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí. (Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2014, čj. 50 A 42/2014-30) Prejudikatura: č. 354/2004 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 31/1996 Sb., č. 140/2005 Sb. a č. 4/2007 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 887/06). Věc: a) P. S., b) L. O. a c) L. N. proti 1) Magistrátu města Kladna, 2) J. K., 3) Mgr. E. A., 4) J. Š., 5) V. K., 6) Mgr. H. G., 7) L. N., 8) F. T., 9) M. F., 10) Ing. Mgr. D. V., 11) Sdružení nezávislých kandidátů 002, 12) SDRUŽENÍ NEZÁVISLÝCH KANDIDÁTŮ KAČICE a 13) SDRUŽENÍ NEZÁVISLÝCH KANDIDÁTŮ KAČICE DĚTEM o neplatnost hlasování a o neplatnost volby kandidátů. Dne 24. 10. 2014 byla Krajskému soudu v Praze doručena volební stížnost podle § 90 s. ř. s. a § 60 odst. 1 volebního zákona, v níž navrhovatelky a) a b) jako členky volební komise upozornily na skutečnost, že při zjišťování výsledku hlasování v obci Kačice nebyly hlasy určené volebním stranám přičteny k preferenčním hlasům pro jednotlivé kandidáty. Pokud by byly tyto hlasy přičteny jednotlivým kandidátům stran, mohlo by se podle navrhovatelek změnit složení zvolených zastupitelů. Tuto volební vadu podle navrhovatelek prokazuje i srovnání počtu hlasů připadajících na hlasujícího voliče ve volbách z roku 2010 a volbách aktuálních. Program používaný pro zápis výsledků voleb volební komisi upozornil chybovou hláškou „počet platných hlasů je menší než 50 %“, nicméně telefonicky jim bylo Českým statistickým úřadem (dále jen „ČSÚ“) sděleno, že se jedná pouze o informativní hlášení. Za těchto okolností navrhly soudu odevzdané hlasy přepočíst a uložit následně okrskové komisi opravu zápisu o výsledku voleb do zastupitelstva obce. Předchozího dne soud obdržel podání navrhovatele c), který se domáhal vyslovení neplatnosti volby kandidátů ve volbách do Zastupitelstva obce Kačice z téhož důvodu. Řízení o těchto návrzích bylo spojeno usnesením ze dne 24. 10. 2014, čj. 50 A 36/2014-3, ke společnému projednání. Krajský soud prohlásil volbu kandidátů Mgr. H a T. do Zastupitelstva obce Kačice za neplatnou a vyhlásil jména skutečně zvolených kandidátů a náhradníků. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) V této souvislosti je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Ústavního soudu vycházející z demokratického principu legitimity veřejné moci, dle něhož je lid jejím zdrojem a v této roli se podílí na jejím ustavování cestou svobodných a demokratických voleb (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 1 Ústavy), platí pro volební soudnictví vyvratitelná domněnka, že volební výsledek odpovídá vůli voličů; předložit důkazy k jejímu vyvrácení je povinností toho, kdo volební pochybení namítá (nález Ústavního soudu ze dne 26. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 73/04, č. 140/2005 Sb.). Řízení ve věcech volebního soudnictví je proto založeno na ústavním principu ochrany rozhodnutí, které vzešlo z vůle většiny vyjádřené svobodným rozhodováním a respektujícím práva menšiny. Úprava ověřování voleb je přitom alternativně založena na předpokladu objektivní příčinné souvislosti mezi volební vadou a složením zastupitelského sboru nebo alespoň možné příčinné souvislosti (princip potenciální kauzality ve volebním soudnictví). Tuto možnou příčinnou souvislost je však třeba vykládat nikoli jako pouhou abstraktní možnost. Z článku 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod lze dovodit právo zvoleného kandidáta na nerušený výkon funkce po stanovené časové období (srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 30/95, č. 31/1996 Sb.), rozhodnutí voličů jako suveréna může tudíž soudní moc změnit jen ve výjimečných případech, kdy vady volebního procesu způsobily nebo mohly prokazatelně způsobit, že by voliči rozhodli jinak a byl by zvolen jiný kandidát. Na tato východiska navazuje ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. usnesení NSS ze dne 2. 7. 2004, čj. Vol 6/2004-12, č. 354/2004 Sb. NSS), která v obecné rovině definuje tři základní předpoklady pro vyhovění volební stížnosti takto: 1. nezákonnost, tzn. porušení některých ustanovení volebního zákona, popř. zákonů souvisejících; 2. vztah mezi touto nezákonností a zvolením kandidáta, jehož zvolení je napadeno volební stížností a 3. zásadní intenzita této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. Jinak řečeno, tato intenzita musí v konkrétním případě dosahovat takového stupně, že je možno se důvodně domnívat, že pokud by k protizákonnému jednání nedošlo, nebyl by určitý kandidát zřejmě vůbec zvolen. Zjednodušeně řečeno tedy tato intenzita způsobuje „zatemnění“ volebních výsledků, tzn. jejich zásadní zpochybnění. Obdobné zásady pak lze uplatnit i na případ tvrzené neplatnosti hlasování či voleb. Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 28. 11. 2006, čj. Vol 82/2006-1, „striktní požadavek na předložení relevantních důkazních prostředků navrhovatelem by mohl být při přezkumu voleb překážkou přístupu k soudu, a to zvláště v případě jednotlivých občanů, kteří nejsou účastni sčítání hlasů volebními komisemi. Aby však soud sám přistoupil k přepočtu hlasů či přezkoumávání správnosti jejich posouzení pouze na základě důkazně nepodložené volební stížnosti, musela by jej k tomu v daném případě přimět zvláště významná indicie, která by byla způsobilá vyvolat pochybnosti o správnosti vyhlášeného výsledku voleb. [...] [F]unkce soudu v rámci soudního přezkumu voleb nemůže být vykládána tak široce, že v konečném důsledku by jeho práce měla nahrazovat či jaksi doplňovat činnost volebních orgánů, dokonce až ve smyslu přepočítávání všech hlasovacích lístků na základě pouhé spekulativně formulované námitky“. Krajský soud proto posuzoval, zda navrhovatelé předložili dostatečné důkazy, resp. zda tu jsou takové indicie, z nichž by plynuly významné pochybnosti o platnosti voleb. (...) Jinak tomu však bylo v případě společného tvrzení navrhovatelů o vadném sečtení odevzdaných hlasů. Tento návrh soud posoudil jako návrh na vyslovení neplatnosti volby všech zvolených kandidátů, neboť tvrzená vada (nezapočtení hlasů voličů, kteří volbu provedli označením volební strany jako celku) byla způsobilá podle okolností zasáhnout správnost volby kteréhokoliv ze zvolených kandidátů. Důvěryhodnost tohoto návrhu plyne již ze skutečnosti, že je podán členkami volební komise, a to hned dvěma; navíc se k němu připojil i navrhovatel c), nejde tedy o izolovaný návrh. Dále je pravdivé tvrzení navrhovatelek, že vyhlášené výsledky voleb (pokud jde o počet odevzdaných hlasů) se značně odlišují od výsledků obecních voleb před čtyřmi lety. Jak soud ověřil z údajů na webu www.volby.cz provozovaném ČSÚ, v roce 2010 v obci Kačice bylo při odevzdání 585 obálek započteno celkem 4 944 platných hlasů, tj. v průměru 8,45 hlasu na jeden volební lístek. Obdobně v roce 2006 bylo při 493 odevzdaných obálkách započteno 4 095 hlasů, tj. v průměru 8,3 hlasu na jeden volební lístek. Vyhlášené výsledky voleb v roce 2014, kdy také bylo voleno 9 zastupitelů, ovšem vykazovaly při 591 obálkách pouze 1 993 platných hlasů, tj. 3,37 hlasu na jeden volební lístek. Taková zásadní změna chování voličů se jeví být krajně nepravděpodobná, z výsledků hlasování nejsou známy žádné racionální důvody pro takový posun a z tohoto hlediska navrhovateli tvrzená vada velmi věrohodně vysvětluje vyhlášený výsledek. Za těchto okolností tedy soud přistoupil k přepočtení odevzdaných hlasů, které v tomto směru potvrdilo důvodnost podaných volebních stížností. (...) Soud následně zkontroloval platnost všech odevzdaných volebních lístků a spočetl odevzdané hlasy pro jednotlivé kandidáty a volební strany. Zjistil, že závěr okrskové volební komise o počtu platných a neplatných hlasovacích lístků je správný. Nesprávný se však ukázal vykázaný počet hlasů pro jednotlivé kandidáty. Počet hlasů pro konkrétní kandidáty vyjádřený křížkem před jejich jménem se až na minimální odchylky o max. +/-2 hlasy (jež by na přidělení mandátů sám o sobě neměl vliv) potvrdil i při přepočtu hlasů soudem. Taktéž se potvrdil počet volebních lístků přidělujících veškeré hlasy pro jednu volební stranu (s výjimkou volební strany č. 4, kde soud dospěl k počtu 204 volebních lístků oproti vykázaným 202 – opět však bez vlivu na přidělené mandáty). Zásadní závadou se však při porovnání s odevzdaným zápisem o průběhu a výsledku hlasování ukázala skutečnost, že hlasy z volebních lístků obsahujících pouze křížek před jménem jedné volební strany (tj. přidělujících všech svých 9 hlasů pro kandidátku jedné volební strany) skutečně nebyly v konečných součtech zohledněny, čímž došlo k významnému ovlivnění volebního výsledku s dopadem na rozdělení mandátů. Při započtení hlasů přidělených volebním stranám soud zjistil, že: – počet platných hlasů pro všechny volební strany činí 4 698 – počet platných hlasů pro volební stranu č. 2 SDRUŽENÍ NEZÁVISLÝCH KANDIDÁTŮ KAČICE DĚTEM celkem 453, z toho pro kandidáta: 1. Ing. E. D. 59 hlasů 2. E. J. 42 hlasů 3. M. B. 61 hlasů 4. S. Š. 31 hlasů 5. Ing. E. K. 35 hlasů 6. J. L. 30 hlasů 7. G. M. 62 hlasů 8. J. K. 67 hlasů 9. A. J. 66 hlasů – počet platných hlasů pro volební stranu č. 3 SDRUŽENÍ NEZÁVISLÝCH KANDIDÁTŮ KAČICE celkem 1 428, z toho pro kandidáta: 1. Mgr. H. G. 161 hlasů 2. J. Š. 189 hlasů 3. Ing. L. O. 160 hlasů 4. V. K. 186 hlasů 5. Mgr. E. A. 195 hlasů 6. Ing. M. V. 128 hlasů 7. Š. Ř. 120 hlasů 8. J. D. 145 hlasů 9. MUDr. M. P. 144 hlasů – počet platných hlasů pro volební stranu č. 4 Sdružení nezávislých kandidátů 002 celkem 2 647 hlasů, z toho pro kandidáta: 1. L. N. 367 hlasů 2. M. F. 295 hlasů 3. Ing. Mgr. D. V. 284 hlasů 4. P. P. 295 hlasů 5. R. V. 303 hlasů 6. L. O. 297 hlasů 7. F. T. 308 hlasů 8. J. P. 267 hlasů 9. K. F. 231 hlasů Zjištěné výsledky následně soud přepočetl na jednotlivé mandáty podle pravidel popsaných v § 45 volebního zákona a zjistil, že volební mandáty a pozice náhradníků připadly jednotlivým kandidátům tak, jak je detailně uvedeno pod body III. a IV. výroku. Z opravených výsledků tak vyplynulo, že volební strana č. 4 získala celkem 5 mandátů v devítičlenném zastupitelstvu na rozdíl od původně vyhlášených 4 mandátů; oproti vyhlášeným výsledkům mandát nezískal její kandidát č. 7 F. T., neboť nedosáhl potřebné hranice preferenčních hlasů (v případě volební strany č. 4 tato hranice činila 323,4 hlasů a dosáhl jí pouze její lídr, tudíž pořadí kandidátky nebylo nijak dotčeno). Naopak volební strana č. 3 podle přepočtených výsledků obsadila pouze 3 mandáty, což mělo dopad na skutečnost, že zastupitelkou oproti vyhlášeným výsledkům nebyla zvolena její lídryně, Mgr. H. G., když na základě preferenčních hlasů (v případě volební strany č. 3 hranice podle § 45 odst. 4 volebního zákona činila 173,8 hlasů) se na přední místa kandidátky posunuli právě tři zvolení kandidáti s původními pořadovými čísly 2, 4 a 5 a na kandidátku s pořadovým číslem 1 již žádný mandát nezbyl. Na posledním z mandátů, který získala volební strana č. 2, se nic nezměnilo. Vedle toho měl přepočet hlasů dopad i na pořadí náhradníků. V návaznosti na to proto soud výrokem pod bodem II. vyslovil neplatnost volby Mgr. H. G. a F. T. Soud již dalšími výroky neukládal povinnosti jednotlivým volebním orgánům (okrskové volební komisi, ČSÚ, registračnímu úřadu a Státní volební komisi), aby napravily vzniklá pochybení, neboť má za to, že v důsledku výslovné deklarace zvolených kandidátů a náhradníků ve výrocích III. a IV. založených na § 90 odst. 4 s. ř. s., a v důsledku uvedení potřebných údajů o počtech odevzdaných hlasů pro jednotlivé kandidáty a celkem v odůvodnění tohoto rozhodnutí, jsou již požadavky právní jistoty naplněny. Vyhlášením zvolených kandidátů a náhradníků spolu s uvedením počtu odevzdaných mandátů soud totiž v zásadě provedl úkony, jež jinak náležejí těmto volebním orgánům. Zveřejněním (tj. právní mocí) tohoto usnesení na úřední desce soudu, popř. i jinými vhodnými způsoby (např. na webu www.volby.cz) tak dochází bez dalšího k nápravě pochybení vzniklých ve volebním procesu, aniž by bylo třeba (bez výslovného zákonného podkladu) ukládat samostatnými výroky volebním orgánům opravu zápisů a vyhlášení takto opravených výsledků. Tím samozřejmě není dotčena povinnost registračního úřadu stanovená v § 53 volebního zákona. Závěry nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2007, sp. zn. III. ÚS 887/06, č. 4/2007 Sb. ÚS, k formulaci výroku rozhodnutí soudu o volební stížnosti proto soud považuje s ohledem na přijatou úpravu v § 90 odst. 4 s. ř. s. již za překonané.

decision_1388.txt

k § 5 odst. 1 a § 35 zákona č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, ve znění zákona č. 247/2011 Sb. k zákonu č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění účinném do 30. 4. 2014*) (dále jen „zákon o zřízení ministerstev“) I. Odejmout státní povolení k provozování burzy dle § 5 odst. 1 zákona č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, je oprávněn příslušný orgán státní správy pouze v rozsahu své působnosti stanovené zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky. II. Odejmout státní povolení k provozování burzy dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona č. 229/1992 Sb., o komoditních burzách, lze v případě zjištění zásadních a dlouhotrvajících pochybení v činnosti burzy způsobujících, že obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. III. Předchozí upozornění na zjištěné nedostatky, ani stanovení lhůty k jejich nápravě, není předpokladem odnětí státního povolení k provozování burzy, pokud burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení neorganizovala burzovní obchody řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, čj. 9 As 202/2014-236) Prejudikatura: č. 244/2004 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 117/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 150/01), č. 169/2004 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 163/02), č. 3/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 201/04), č. 108/2006 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 116/05), č. 26/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 989/08) a č. 207/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 961/09); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 7. 1989, Tre Traktörer Aktiebolag proti Švédsku (stížnost č. 10873/84, Series A, č. 159). Věc: Komoditní burza Praha proti Ministerstvu zemědělství, za účasti akciové společnosti eCENTRE, o odnětí státního povolení k provozování komoditní burzy, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný vydal dne 16. 10. 2013 rozhodnutí, kterým bylo žalobkyni podle § 35 odst. 3 písm. d) a f) zákona o komoditních burzách odňato státní povolení k provozování komoditní burzy udělené rozhodnutím žalovaného ze dne 13. 8. 2002, a podle § 38 odst. 1 zákona o komoditních burzách byl jmenován likvidátor burzy (dále jen „rozhodnutí I. stupně“). Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad. Rozhodnutím ministra zemědělství ze dne 27. 1. 2014 byl rozklad zamítnut a bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, kterou městský soud rozsudkem ze dne 25. 6. 2014, čj. 10 A 37/2014-116, zamítl. Žalobkyně v podané žalobě namítala, že rozhodnutí I. stupně bylo částečně vydáno mimo působnost žalovaného, a to v části, kterou bylo odňato povolení k provozování komoditní burzy se zbožím spadajícím do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Městský soud dospěl k závěru, že žalobkyně byla držitelkou jediného nedělitelného státního povolení k provozování komoditní burzy, a to povolení uděleného žalovaným dne 13. 8. 2002. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012 bylo žalobkyni uděleno povolení ke změně statutu, nikoli nové státní povolení k provozování komoditní burzy. Žalobkyně tak byla i nadále držitelkou jednoho státního povolení k provozování komoditní burzy a k odnětí tohoto povolení byl i nadále příslušný orgán, který toto povolení vydal, tedy žalovaný. Právní konstrukce, podle níž měl být žalobkyni nejprve odňat souhlas ke změně statutu, čímž by mohla obchodovat jen s komoditami náležejícími do působnosti žalovaného, a teprve poté jí mělo být odňato státní povolení k provozování burzy jako takové, nemá dle soudu žádnou oporu v zákoně. Další žalobní námitka směřovala proti důvodům odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách, podle kterého „[p]říslušný orgán státní správy povolení odejme vždy, pokud ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o [odnětí] povolení nebyli zvoleni členové burzovní komory, jejichž volba přísluší valné hromadě a kterým skončilo funkční období před více než 1 rokem“. Dle žalobkyně k porušení tohoto ustanovení nedošlo. Městský soud dospěl k závěru, že v době rozhodování o rozkladu skutečně důvod pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách dán nebyl. Toto pochybení žalovaného však nebylo samo o sobě dostatečným důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Žalobkyni bylo povolení k provozování burzy odňato z několika na sobě víceméně nezávislých důvodů. Pro odnětí povolení postačuje existence kteréhokoli jednoho z nich. Aby mohla být žaloba úspěšná, musela by žalobkyně úspěšně zpochybnit všechny důvody, jejichž existenci žalovaný shledal. Soud proto i po zjištění, že důvod podle § 35 odst. 3 písm. d) zákona o komoditních burzách nebyl dán, pokračoval v posuzování dalších žalobních námitek. Dle žalobkyně nebyl dán ani důvod pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Toto ustanovení se vztahuje na situace, kdy by burza neorganizovala žádné burzovní obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Dle městského soudu gramatický i systematický výklad uvedeného ustanovení ve spojení s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách svědčí ve prospěch správnosti závěrů žalovaného. Burza je podle § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách povinna organizovat obchody a musí tak činit řádně, průběžně a jen v rozsahu uděleného povolení. Uvedenou povinnost lze tedy porušit nejen tím, že burza nebude organizovat vůbec žádné obchody, ale i tím, že bude obchody organizovat nikoli řádně, nikoli průběžně nebo v rozporu s vydaným povolením. Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je odnětí státního povolení vázáno na časovou podmínku „ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení“. Skutečnosti zakládající „neřádnost“ organizovaných obchodů tedy nemohou mít jednorázový charakter, ale musí se jednat o nedostatky trvající nejméně po zákonem stanovenou dobu. Žalobkyně rovněž namítala, že odnětí povolení je překvapivé a nepřiměřené. Žalovaný přistoupil k odnětí povolení, aniž by předtím dal žalobkyni jakkoliv najevo, že dle jeho názoru dochází k porušování zákona o komoditních burzách, a to zejména způsobem předpokládaným v § 34 odst. 2 a § 35 odst. 1 zákona o komoditních burzách. Odnětí povolení bez jakéhokoliv předchozího upozornění nerespektuje strukturu zákona o komoditních burzách. Městský soud konstatoval, že v případě naplnění podmínek podle § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách nedává zákon správnímu orgánu žádnou možnost správního uvážení, zda bude či nebude podle tohoto ustanovení postupovat; formulace „odejme vždy“ pro takové úvahy nedává žádný prostor. Jsou-li splněny zákonem stanovené předpoklady, lze o odnětí státního povolení rozhodnout „bez předchozího upozornění“. Zaujatý výklad neznamená, že by zákon správnímu orgánu přikazoval „bezhlavé“ a zcela neodvratitelné odnětí státního povolení tam, kde bude možno rychle a efektivně zjednat nápravu. Je totiž třeba vidět, že řízení o odnětí státního povolení k provozování komoditní burzy musí nutně správnímu orgánu zabrat určitý čas, během něhož má burza prostor k reakci na vytýkané nedostatky. Pokud burza po zahájení řízení urychleně podnikne účinné kroky k nápravě, není důvodu, proč by taková skutečnost nemohla být při rozhodování zohledněna a na jejím základě eventuálně řízení o odnětí státního povolení zastaveno. Neřádnost burzovních obchodů nemůže být výsledkem jen určitých drobných formálních nedostatků, které lze snadno odstranit. Musí se jednat o zásadní vady, jejichž existence zpochybňuje možnost fungování burzy jako důvěryhodného, materiálně a personálně dostatečně vybaveného subjektu. Takový závěr je možno učinit i v případě, pokud se jedná sice o vady menšího stupně závažnosti, jichž je však nakumulováno takové množství, že to svědčí o systémových obtížích ve fungování burzy. Další žalobní námitky směřovaly proti důvodům, které dle žalovaného zapříčiňovaly neřádnost obchodů organizovaných žalobkyní. Dle žalovaného burza nedisponuje náležitými materiálními a organizačními předpoklady pro její provoz, neboť v jejím sídle nelze zajistit bezpečné uložení příslušné dokumentace. Dle žalobkyně jsou nebytové prostory jí využívané stavebně odděleny od ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Zákonem požadovaná dokumentace je uložena v sídle žalobkyně v uzamčené skříni. Další dokumentace vztahující se k fungování burzy je bezpečně uložena na místě od sídla odlišném. Městský soud po odkazu na § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách konstatoval, že komoditní burza má být důvěryhodnou institucí, jejíž činnost bude adekvátním způsobem zabezpečena jak po stránce personální, tak i po stránce materiální. Skutečnost, že žalobkyně musí část své dokumentace ukládat mimo své sídlo v prostorách jiného subjektu, dokládá, že nemá dostatečné materiální předpoklady k provozování burzy. Není rozhodný sám fakt, že část dokumentace je uložena mimo sídlo žalobkyně, ale fakt, že je uložena v prostorách jiného subjektu (ve vztahu k těmto prostorám nebyl doložen žádný užívací titul jako v případě sídla burzy). Jinými slovy řečeno, pokud žalobkyně nedisponuje ani prostory dostatečnými k tomu, aby mohla bezpečně uchovávat svoji účetní či jinou dokumentaci, sotva lze tvrdit, že má dostatečné materiální předpoklady pro provozování burzy. Žalovaný za další důvody pro odebrání povolení považoval neexistenci burzovního aparátu, neobsazení funkce generálního sekretáře a s tím související nezajištění kontrolní činnosti a narušení čestnosti burzovních obchodů. Žalobkyně namítala, že není povinna mít zaměstnance. Souladné se zákonem je i dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře (veškeré činnosti související s provozem burzy vykonává předseda burzovní komory). Kontrolní činnost vykonávají orgány žalobkyně, což je v souladu s § 8a odst. 1 písm. c) a § 15 odst. 1 písm. d) zákona o komoditních burzách. Rovněž čestnost burzovních obchodů nebyla narušena. Povinnost mlčenlivosti dle § 25 odst. 3 a 4 zákona o komoditních burzách dopadá jak na členy burzovní komory (včetně předsedy), tak na zaměstnance burzy. Nelze tedy dovozovat rozdíl dopadů na čestnost burzovních obchodů z toho, zda danou činnost vykonává předseda burzovní komory nebo zaměstnanec burzy. Městský soud dospěl k závěru, že funkce generálního sekretáře je funkcí obligatorní pro každou komoditní burzu. Podle § 16 odst. 2 zákona o komoditních burzách je generální sekretář burzy jejím zaměstnancem. Již z tohoto ustanovení lze zřetelně dovodit fakt, že v souladu se smyslem a účelem zákona nebude stav, kdy funkci generálního sekretáře burzy vykonává osoba, která zaměstnancem burzy není. Také z § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách vyplývá, že úplná neexistence burzovního aparátu není se zákonem souladná. Má-li mít burza dostatečné „personální předpoklady“ pro své fungování, těžko lze připustit stav, kdy tyto personální předpoklady budou zajištěny nulovým počtem zaměstnanců. Obtížně lze považovat za dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy kontrolující osoba splývá v jedno s kontrolovanou osobou. Žalobkyně se vší vážností tvrdí, že pan Milan N. jako zaměstnanec a člen statutárního orgánu společnosti ENERGOWOOD CZ, a.s. (a zároveň předseda burzovní komory), sám na tuto společnost jako na člena burzy a dohodce dohlíží a důsledně ji kontroluje. Jinými slovy předkládá tvrzení, podle něhož pan Milan N. důsledně a přísně kontroluje sám sebe a tuto „samokontrolu“ považuje za dostatečnou. Soud takový výklad shledává jako zcela absurdní a naprosto nepřijatelný. Stav, kdy činnost členů burzy a dohodců v podstatě není kontrolována, nepochybně znamená porušení principu čestnosti burzovních obchodů. Neřádnost burzovních obchodů je dále dovozována z používání obchodního systému provozovaného společností eCENTRE, která je zároveň členem a soukromým dohodcem na komoditní burze. Tato společnost má do systému přístup a informace v něm obsažené může používat k ovlivňování trhu. Dle žalobkyně společnost eCENTRE nemá uživatelský přístup k subsystému burzy a nemůže z něj z pozice provozovatele získávat jakékoliv informace. Během využívání tohoto systému nebyly zaznamenány žádné úniky dat či informací. Všechny obchody s průmyslovými komoditami byly dosud na Komoditní burze Praha realizovány prostřednictvím jediného dohodce, společnosti eCENTRE. Nemohlo tak fakticky dojít k jakékoliv diskriminaci mezi dohodci ani mezi zákazníky. Pokud by byl jmenován další dohodce pro obchodování s průmyslovými komoditami, přijala by žalobkyně příslušná opatření, aby bylo zamezeno teoretické možnosti zvýhodnění dohodce eCENTRE. Dle městského soudu bylo tvrzení žalobkyně, že společnost eCENTRE nemá z titulu provozovatele systému přístup k datům v tomto systému, v rozporu s tím, co uváděla v rozkladu. Soud nadto považoval za zásadní fakt, že provozovatel určitého systému má přístup k datům obsaženým v tomto systému. Bez alespoň pasivního přístupu k datům by provozovatel systému nemohl zajišťovat jeho servis a údržbu. Společnost eCENTRE měla dříve než ostatní účastníci obchodování na burze přístup ke všem datům a podle § 25 odst. 3 zákona o komoditních burzách by neměla sama uzavírat obchody ani jejich uzavírání zprostředkovávat. Žalobkyně sama přiznala, že tento stav je nežádoucí a že usiluje o to, aby si pořídila vlastní obchodní systém, avšak nemá na to v současnosti dostatek finančních prostředků, z čehož vyplývá, že žalobkyně sama přiznává nedostatečné materiální předpoklady pro provozování burzy. Za nerozhodné městský soud označil tvrzení, že nebyl zaznamenán únik dat. Burza musí být zcela transparentní a důvěryhodnou institucí a její fungování musí být organizováno tak, aby již preventivně bylo zabráněno takovým situacím, jako je např. únik dat. Neřádnost burzovních obchodů žalovaný dále dovozoval z nelogičnosti, nejednoznačnosti a nesrozumitelnosti pravidel obchodování s elektřinou a plynem. Jako příklad takové nelogičnosti uvedl souhlas garanta komodit se jmenováním dalších dohodců. Dle žalobkyně se jednalo o nevhodnou formulaci jednoho ustanovení, které v pravidlech zůstalo z fáze jejich přípravy. Městský soud dospěl ve shodě s žalobkyní k závěru, že z užití jedné chybné formulace nelze činit závěr, že burzovní předpisy jako celek jsou nelogické, vnitřně rozporné či nesrozumitelné. Existence jednoho vadného ustanovení nemůže způsobovat neřádnost organizace burzovních obchodů. Posledním důvodem pro závěr o neřádnosti burzovních obchodů bylo nahrazování závěrkového listu bilaterálními kupními smlouvami, tedy změna obsahu obchodu sjednaného na burze. Dle žalovaného šlo o postup rozporný se zákonem o komoditních burzách. Žalobkyně v žalobě namítala, že tyto výtky směřují vůči subjektům, které na burze obchodují či obchody zprostředkovávají. Pokud jsou porušována pravidla burzovních obchodů, nejedná se o pochybení žalobkyně, ale o pochybení konkrétního obchodníka nebo dohodce. Zákon o komoditních burzách ani burzovní pravidla navíc nezakazují, aby smluvní strany smlouvu uzavřenou na burze změnily dodatkem či nahradily. V takovém případě se již nejedná o burzovní obchod. Městský soud dospěl s odkazem na § 24 písm. b) a § 8a odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách k závěru, že žalobkyně je povinna kontrolovat i způsob zúčtování burzovního obchodu. Obchodování na burze se musí dít transparentním způsobem a musí existovat záruka, že obchody zde uzavírané se budou odehrávat za ceny odpovídající nabídce a poptávce na trhu. Následná novace burzovních obchodů je v naprostém rozporu s těmito principy. Žalobkyně je povinna nastavit v souladu s § 24 písm. b) zákona o komoditních burzách pravidla zúčtování tak, aby osoby obchodující na burze nemohly tímto způsobem postupovat a aby uzavřené obchody byly realizovány podle podmínek dosažených na burze. Plnění této povinnosti je žalobkyně povinna kontrolovat. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítala, že městský soud nesprávně posoudil nedostatek pravomoci žalovaného, který rozhodoval mimo svoji působnost. Věcná působnost v rámci udělování i odnímání státního povolení je stanovena komplementárně pro žalovaného a Ministerstvo průmyslu a obchodu (srov. § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách). Dle § 15 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev je Ministerstvo zemědělství „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz, které organizují obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby“. Dle § 13 odst. 2 tohoto zákona je Ministerstvo průmyslu a obchodu „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství“. Každé z ministerstev je oprávněno odejmout povolení pouze v rozsahu, v jakém jím bylo uděleno. Žalovaný ve vyjádření k žalobě tvrdil, že odnětí povolení bylo údajně schváleno Ministerstvem průmyslu a obchodu. Tento souhlas však nebyl stěžovatelce doručen a žalovaný ani nevysvětlil, v jakém správním řízení byl tento souhlas vydán, což stěžovatelka uváděla již v replice. Městský soud na tuto námitku nereagoval, napadený rozsudek je v této části nepřezkoumatelný. Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách se podle stěžovatelky vztahuje pouze na situace, kdy by burza vůbec neorganizovala burzovní obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Tomuto závěru svědčí výklad gramatický, systematický, teleologický a komparativní. K teleologickému a komparativnímu výkladu stěžovatelka odkázala na důvodovou zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o komoditních burzách. Pokud by se Nejvyšší správní soud neztotožnil s výše uvedeným výkladem, namítala stěžovatelka, že k odebrání povolení lze přistoupit pouze tehdy, pokud činnost burzy obsahuje zásadní dlouhodobá selhání. Nemělo by jít o bagatelní pochybení, která je možné postihnout jiným způsobem (např. správní delikt). Odnětí povolení by mělo být až poslední řešení. Burza by měla být na nedostatky nejprve upozorněna burzovním komisařem [§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách], následně může být činnost burzy pozastavena nebo uložena pokuta za správní delikt. Důvodová zpráva uvádí, že zrušení komoditní burzy je založeno na principech obchodního zákoníku. Z § 68 odst. 7 obchodního zákoníku*) plyne, že i v případech, kdy jsou splněny všechny podmínky pro zrušení společnosti, nelze společnost bez stanovení přiměřené lhůty k odstranění porušení zrušit. Tento princip zůstal zachován také v úpravě zrušení komoditních burz. Stěžovatelka dále argumentovala úpravou výkonu státního dozoru obsaženou v zákoně č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, kterým se dle důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb. zákonodárce inspiroval a který je povahou regulované činnosti zákonu o komoditních burzách nejbližší. Výklad žalovaného vede dle názoru stěžovatelky k absurdnímu závěru, že příslušný orgán odejme povolení k provozování burzy vždy, tj. i v případě, kdy by burza bez jakéhokoli upozornění dozorujícího orgánu porušovala sebemenší povinnost v rámci řádného a průběžného provozování burzy v rozsahu uděleného povolení ve lhůtě 12 měsíců před zahájením správního řízení. Žalovaný by mohl zrušit komoditní burzu i za situace, kdy by sám rezignoval na státní dozor, resp. i když by si byl vědom určitého pochybení, avšak v průběhu 12 měsíců by na ně neupozornil. Takový výklad by byl nejen v rozporu se zásadami správního trestání a správního řízení obecně, ale i v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Pokud by podle názoru Nejvyššího správního soudu zákon o komoditních burzách neumožňoval jiný výklad, než ten zastávaný žalovaným a městským soudem, navrhla stěžovatelka, aby Nejvyšší správní soud předložil věc k posouzení Ústavnímu soudu z důvodu rozporu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách s ústavním pořádkem. Další kasační námitka směřovala proti překvapivosti uložené sankce. Burzovní komisaři stěžovatelce žádný z nedostatků uvedených v rozhodnutí I. stupně dříve nevytkli. V souladu se zásadou dobré správy to však bylo jejich povinností [§ 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách]. Tvrzení žalovaného, že došlo 2x k využití oprávnění burzovního komisaře dle § 34 odst. 2 písm. a) zákona o komoditních burzách, je tvrzení prokazatelně nepravdivé. Od října 2012 žalovaný prakticky rezignoval na svou průběžnou dohledovou činnost. Nově jmenovaný burzovní komisař se zúčastnil valné hromady a burzovní komory pouze jednou. V období od dubna 2013 si pouze vyžádal řadu dokumentů, ke kterým neměl žádné připomínky. Stěžovatelka uvedla, že se nemůže zbavit dojmu, že se burzovní komisař více než výkonem dozoru a ukládáním nápravných opatření věnoval přípravě rozhodnutí směřujícího k její likvidaci. S argumentem městského soudu, že „posledním varováním“ bylo zahájení správního řízení o odnětí povolení, stěžovatelka nesouhlasila. Závěr, že pokud by stěžovatelka všechny nedostatky odstranila, řízení by mělo být zastaveno, je čistě spekulativní a navíc v rozporu se soudem provedeným výkladem § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách. V oznámení o zahájení správního řízení ostatně nebyla žádná lhůta k nápravě stanovena. Odnětí povolení stěžovatelka dále považovala za rozporné se zásadami správního trestání. K závěru městského soudu, že se nejedná o správní trestání, odkázala na rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii, stížnost č. 68/1997/852/1059, Reports 1998-VII, kde bylo konstatováno, že odebrání bodů a odnětí řidičského průkazu je trestem. Na toto rozhodnutí výslovně odkazuje i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2012, čj. 3 As 66/2012-32. Rozhodnutí žalovaného je konkrétně v rozporu se zásadou subsidiarity trestního postihu. V této souvislosti stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS, nález Ústavního soudu ze dne 10. 12. 2009 (bez uvedení sp. zn.) a publikaci Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. K této zásadě je nutné přihlédnout zejména s ohledem na fakt, že burzovní komisař věděl, jak vypadá sídlo stěžovatelky a jak je zabezpečeno, věděl, že pozice generálního sekretáře nebude obsazena, věděl, jak funguje elektronický obchodní systém burzy a jak vypadá závěrkový list. Namísto toho, aby stěžovatelku na pochybení upozornil, připravoval podmínky k odnětí povolení a její následné likvidaci. Uvedené bylo dle názoru stěžovatelky rovněž v rozporu se zásadou proporcionality, zásadou ochrany práv nabytých v dobré víře a zásadou zákazu zneužití pravomoci. K zásadě proporcionality stěžovatelka odkázala na nálezy pléna Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02, č. 405/2002 Sb., ze dne 20. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 38/04, č. 409/2006 Sb., ze dne 16. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 5/2001, č. 410/2001 Sb., a na komentář ke správnímu řádu (Jemelka, L.; Pondělíčková, K., Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013). Stěžovatelka měla za to, že odnětí povolení je v rozporu s druhým a třetím krokem testu proporcionality, podle kterého je povolen pouze nejšetrnější z možných prostředků. Bylo rovněž porušeno stěžovatelčino právo na ochranu vlastnictví. Evropský soud pro lidská práva v řadě případů judikoval, že odebrání povolení (licence) k určité ekonomické činnosti je zásahem do práva na ochranu vlastnictví (např. rozsudek ze dne 24. 11. 2005, Capital Bank AD proti Bulharsku, stížnost č. 49429/99, Reports 2005-XII, rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2012, Centro Europa 7 S.r.l. a Di Stefano proti Itálii, stížnost č. 38433/09, Reports 2012). K zásadě ochrany práv osob nabytých v dobré víře odkázala stěžovatelka na již zmíněnou publikaci Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009. Měla za to, že závěr žalovaného a městského soudu, že jakékoliv i nevytčené porušení § 8a zákona o komoditních burzách trvající po dobu delší než 12 měsíců znamená nutnost odejmout povolení, je v rozporu se zásadou ochrany práv osob nabytých v dobré víře. Bylo také pochybením městského soudu, že se nezabýval námitkou, že stěžovatelka nebyla nikdy žalovaným upozorněna na jakékoli pochybení, ani námitkou, že žalovaný porušuje povinnosti při své dohledové činnosti. Oznámení o zahájení správního řízení samo o sobě naplňuje podmínky překvapivosti (nikdy dříve nebyly stěžovatelce žádné nedostatky vytknuty) a jako takové je nezákonné (v této souvislosti odkázala stěžovatelka na nález Ústavního soudu ze dne 27. 3. 2003, sp. zn. IV. ÚS 690/01, č. 45/2003 Sb. ÚS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2007, čj. 8 Afs 59/2005-83, č. 1440/2008 Sb. NSS). Zásada zákazu zneužití pravomoci byla dle názoru stěžovatelky porušena tím, že žalovaný, přestože měl neustálý přístup k informacím o fungování burzy, nikdy stěžovatelku na žádné porušení povinnosti neupozornil a využil účelového výkladu zákona, že jedinou možnou sankcí je odnětí povolení. Pokud by žalovaný řádně prováděl dozor, nemuselo k tomuto sporu dojít. K závěrům městského soudu ohledně sídla stěžovatelka namítla, že v žalobním řízení zpochybňovala argument o nedostatečném zabezpečení prostor, a to jak v žalobě, tak v replice. Kancelář, kterou stěžovatelka využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený uzamykatelný prostor. Stěžovatelka byla vždy připravena žalovanému nebo městskému soudu demonstrovat, že prostory uzamykatelné jsou, což oba odmítli. Jediným důkazem o nesplnění materiálních předpokladů má být vyjádření předsedy burzovní komory, které je však zcela dezinterpretované. Předseda burzovní komory konstatoval, že v jednací místnosti nemohou být uloženy dokumenty stěžovatelky, neboť tato jednací místnost je sdílena s jinými společnostmi. To však neplatí pro samotné kancelářské prostory, ty jsou využívány výlučně stěžovatelkou a veškeré zákonem požadované dokumenty jsou a vždy byly uloženy a zamčeny v těchto prostorách. V sídle společnosti Hradecká lesní a dřevařská společnost a.s. nebyly uloženy žádné dokumenty, u kterých by bylo dle zákona požadováno jejich umístění v sídle. Dokumenty byly uloženy v sídle uvedené společnosti pouze přechodně, nyní jsou již uloženy v sídle stěžovatelky. Stěžovatelka dále zdůraznila, že v daných prostorách sídlí více než 4 roky, burzovní komisař do těchto prostor pravidelně docházel a nikdy nezpochybnil jejich náležitou povahu. Stejně tak Ministerstvo průmyslu a obchodu při udělení povolení k rozšíření burzovních obchodů nemělo k sídlu stěžovatelky žádné připomínky (shledalo, že bylo vyhověno podmínkám dle § 5 a násl. zákona o komoditních burzách). I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, jednalo by se o porušení bagatelní a jednorázové, které nedosahuje takové intenzity, aby bylo možné konstatovat, že obchodování na burze v období 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení nebylo řádné. Městský soud dále dle názoru stěžovatelky nesprávně posoudil otázku nedostatečného burzovního aparátu a otázku neobsazení funkce generálního sekretáře. Stěžovatelka plánovala obsazení funkce generálního sekretáře po zvýšení počtu burzovních obchodů, prozatím bylo obsazení této funkce zbytečné (pro stěžovatelku bylo výhodnější některé administrativní činnosti zajišťovat externě na bázi outsourcingu). Dočasné neobsazení funkce generálního sekretáře bylo projednáno na zasedání burzovní komory dne 18. 1. 2011, burzovní komisař proti tomuto postupu nevznesl žádné výtky. Žádné výtky nebyly vzneseny ani v následujících 2,5 letech do zahájení správního řízení. Stěžovatelka dále nesouhlasila se závěrem městského soudu, že je funkce generálního sekretáře obligatorní a že souladná se zákonem není situace, kdy jsou personální předpoklady zajištěny nulovým počtem zaměstnanců. Zákon o komoditních burzách existenci zaměstnanců burzy předpokládá, nikoliv nařizuje. Pokud by burza zaměstnance mít musela, stanovil by tak zákon o komoditních burzách výslovně. Ustanovení § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách výslovně uvádí, že personální a organizační parametry burzy musí odpovídat rozsahu a činnosti zaměření burzy. V případě, že je burza schopna efektivně vykonávat svou činnost bez jediného zaměstnance prostřednictvím členů burzovní komory a v souvislosti s absencí zaměstnanců nepociťuje žádný personální deficit, lze mít za to, že personální předpoklady jsou splněny. Městský soud dovodil, že existence zaměstnanců je nezbytná pro mechanismus kontroly z důvodu jejich nezávislosti. I pokud by burza měla zaměstnance, byli by tito podřízeni generálnímu sekretáři (§ 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách), který je sám podřízen předsedovi burzovní komory [§ 15 odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách]. Zákon o komoditních burzách rovněž nikde nestanoví požadavek na nezávislost generálního sekretáře. Lze si tedy jen obtížně představit, že generální sekretář jako osoba, která má plnit úkoly, kterými jej pověří burzovní komora a předseda burzovní komory, může být jejich nezávislou protiváhou a účinně jejich činnost kontrolovat. Z § 16 odst. 3 zákona o komoditních burzách vyplývá, že funkce generálního sekretáře je v menší komoditní burze nahraditelná a v některých případech zbytečná. V případě, že statut nepověří generálního sekretáře dalšími úkoly a úkoly mu nezadá ani burzovní komora, ani její předseda, jsou činnosti jím vykonávané spíše administrativní povahy [§ 16 odst. 3 písm. a) až d) zákona o komoditních burzách]. Tyto činnosti je schopen vykonat sám předseda burzovní komory. Generální sekretář nemá dle zákona o komoditních burzách žádné kontrolní pravomoci. Kontrolní pravomoci jsou v zákoně o komoditních burzách upraveny v § 12 odst. 2 písm. f), h), k) a m), § 15 odst. 1 písm. d), § 32 odst. 1, § 33 odst. 1 a § 34. Z těchto ustanovení vyplývá, že kontrolní pravomoci má burzovní komora, její předseda a burzovní komisař. V této souvislosti stěžovatelka poukázala na to, že zákon o komoditních burzách nařizuje, aby předseda burzovní komory byl členem statutárního orgánu člena burzy (tj. aby jako zástupce člena burzy prováděl kontrolu činnosti burzy). Nezávislou osobou nespojenou s členy burzy s kontrolní pravomocí je burzovní komisař, resp. dva burzovní komisaři jmenovaní žalovaným a Ministerstvem průmyslu a obchodu. I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že stěžovatelka nejmenováním generálního sekretáře porušila zákon o komoditních burzách, nejednalo by se o natolik zásadní pochybení, aby způsobilo neřádnost burzovních obchodů. Stěžovatelka dále poukázala na to, že jí Ministerstvo průmyslu a obchodu schválilo povolení k rozšíření organizování burzovních obchodů v době, kdy již byl generální sekretář 14 měsíců odvolán. V souvislosti s obchodním systémem provozovaným společností eCENTRE stěžovatelka uvedla, že se městský soud nevypořádal s její námitkou, že k porušení § 27 odst. 4 zákona o komoditních burzách nemohlo dojít, neboť subsystém používaný stěžovatelkou je oddělen od subsystému používaného společností eCENTRE. Důkazem opaku nemůže být pouhá skutečnost, že si soud dokáže jinou možnost jen obtížně představit. Argumentace soudu, že provozovatel systému má přístup ke všem datům v tomto systému, svědčí o jeho neznalosti této oblasti. Porušení zákona o komoditních burzách musí být prokázáno, nikoli pouze „předpokládáno“. Soud ani žalovaný se otázkou, jak obchodní systém funguje, vůbec nezabývali. Společnost eCENTRE je jediným dohodcem v rámci obchodování s plynem a elektřinou, a tudíž ani nemůže být zvýhodněna oproti jinému dohodci. Soud a žalovaný navíc pominuli skutečnost, že společnost eCENTRE zprostředkovává burzovní obchody prostřednictvím svých makléřů (fyzické osoby se samostatným oprávněním). Výhradně tito makléři, kteří nemají k datům jiný přístup, zadávají jménem klientů údaje do systému (jeden za kupujícího, druhý za prodávajícího). Možnost privilegovaného přístupu a jeho zneužití je vyloučena. Soud i žalovaný pracovali s teoretickým případem, kdy by o přijetí na komoditní burzu pro oblast obchodů s plynem a elektřinou požádal i jiný dohodce. Data o probíhajících obchodech byla zpřístupňována všem účastníkům obchodování. Obchodování probíhá v reálném čase a v reálném čase jsou zveřejňovány zadávané hodnoty. Neexistují tedy žádné kategorie privilegovaných dat o probíhajícím burzovním obchodu, ke kterým by měl přístup jeden účastník obchodování, a mohly by jej jakkoliv zvýhodnit. Městský soud dezinterpretoval žalobu, dovodil-li, že se stěžovatelka přiznala, že nedisponuje-li vlastním obchodním systémem, jedná v rozporu se zákonem o komoditních burzách. Stěžovatelka v žalobě i replice výslovně uvedla, že zákon o komoditních burzách nepožaduje, aby komoditní burza vlastnila daný obchodní systém. Dále deklarovala obchodní vůli do budoucna přejít z outsourcingu na pořízení vlastního systému proto, že k tomu dostatek vlastních prostředků bude mít. Záměr využívat systém společnosti eCENTRE byl předem konzultován na zasedání burzovní komory dne 26. 6. 2012, kterého se zúčastnili burzovní komisaři za Ministerstvo zemědělství i Ministerstvo průmyslu a obchodu. Ani jeden z komisařů nic nenamítal. V této souvislosti stěžovatelka uvedla, že obchodní systém používaný společností eCENTRE je používán jen pro obchodování s plynem a elektřinou. Výtky žalovaného týkající se obchodního systému spadají do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Tato případná pochybení navíc neodůvodňují odnětí povolení se zemědělskými komoditami, neboť obchody s těmito komoditami jsou provozovány na vlastním obchodním systému stěžovatelky. I kdyby Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že došlo k porušení zákona o komoditních burzách, nebylo prokázáno porušení takové intenzity, aby způsobilo neřádnost burzovních obchodů. Nejedná se o pochybení trvající 12 měsíců před zahájením správního řízení, smlouva se společností eCENTRE byla uzavřena až 19. 9. 2012 (méně než 12 měsíců před zahájením správního řízení). Ohledně nahrazování závěrkových listů bilaterálními smlouvami stěžovatelka namítla, že tyto výtky nesměřují vůči ní, ale vůči osobám oprávněným k burzovním obchodům. Existují jasně stanovená pravidla burzovních obchodů, která upravují celý proces sjednávání, uzavírání i vypořádání obchodů. Pokud by byla v některých případech pravidla porušena, nejedná se o pochybení stěžovatelky, ale konkrétního obchodníka. Stěžovatelka nemá pravomoc zabránit smluvním stranám, aby po uzavření burzovního obchodu a vyhotovení závěrkového listu tento závěrkový list dodatkovaly nebo nahradily smlouvou. Zákon o komoditních burzách ani pravidla burzovních obchodů nikde nezakazují dodatkování či nahrazování závěrkových listů. Nejedná se již o burzovní obchody a taková smlouva je uzavřena mimo režim komoditní burzy a zákona o komoditních burzách. Závěry městského soudu se dle názoru stěžovatelky nezakládají na podkladech založených ve spise. Není zřejmé, z čeho soud čerpal poznatek, že smluvní strany měly měnit cenu či kvalitu komodit oproti závěrkovému listu. Tato spekulace není podložena žádným důkazem. Je totiž nezbytné jinak hodnotit případy, kdy si smluvní strany závěrkový list nahradí pro vnitřní potřeby dokumentem se stejným obsahem, který má formu kupní smlouvy, a jinak případy, kdy strany provádějí pouze formální úpravy, popř. upravují dílčí technické podmínky dodávek komodit. Rozhodnutí správních orgánů ani rozsudek městského soudu neuvádí, kdy a k jakým konkrétním porušením a ve kterých konkrétních případech mělo dojít. I kdyby k porušením došlo, nebylo prokázáno, že se jedná o tak intenzivní porušení, že měla způsobit neřádnost organizace obchodů ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení. Stěžovatelka byla rovněž přesvědčena, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný, neboť se městský soud nevypořádal s argumenty uvedenými v replice. Následně konkrétně uvedla jednotlivé argumenty, se kterými se dle jejího názoru městský soud v napadeném rozsudku nevypořádal. Odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, a ze dne 21. 8. 2008, čj. 7 As 28/2008-76. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že plně souhlasí s napadeným rozsudkem. Uvedl, že v kasační stížnosti je zaměňováno státní povolení k provozování komoditní burzy a povolení ke změně jejího statutu spočívající v rozšíření o další komodity. Získá-li burza státní povolení k provozování činnosti a má-li v úmyslu provádět činnost i s dalšími komoditami, nepotřebuje získat další povolení k provozování burzy. Oprávnění k rozšíření činnosti o další komodity získá toliko povolením změny statutu. Rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu byla pouze povolena změna statutu, nebylo vydáno nové povolení k provozování burzy. Stěžovatelka je držitelkou jednoho nedělitelného státního povolení, k jehož odnětí je příslušný ten, kdo toto povolení vydal. Tento výklad byl konzultován s Ministerstvem průmyslu a obchodu, což je ze správního spisu zřejmé, a není proto namístě hovořit o jeho „údajném souhlasu“. Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách se uplatní i na situace, kdy nejsou obchody organizovány řádně. V případě naplnění podmínek podle § 35 odst. 3 uvedeného zákona správní orgán nemá možnost správního uvážení, zda povolení odejme (formulace „odejme vždy“). Uvedené zákonné ustanovení nemá charakter sankce, ale ochranného opatření. Judikatura citovaná stěžovatelkou není relevantní. Jako nelze považovat za správní trestání situaci, kdy žadatel nezíská určité povolení, nelze považovat za správní trestání ani situaci, kdy je mu takové povolení odejmuto. Vládou přijatá koncepce reformy správního trestání (návrh věcného záměru zákona o správním trestání) ani koncepční materiál Ministerstva vnitra „Zásady právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů v zákonech upravujících výkon veřejné správy“ nezahrnují odebírání udělených povolení pod správní trestání. Činnost orgánu dohledu byla nepřetržitá a komplexní a nelze ji hodnotit pouze hlediskem účasti burzovního komisaře na zasedání burzovních orgánů. Státní dozor probíhá průběžně prostřednictvím monitoringu (např. sledování obchodů prostřednictvím kurzů), analýzou dokumentů, či prověřováním v sídle burzy a konzultacemi s představiteli burzy. Burzovní komisař věděl o všech porušeních zákona až po provedení systematické a zevrubné analýzy. Po zjištění závažnosti pochybení nebylo možné využít jiné prostředky než odnětí povolení. K plnění úkolů generálního sekretáře předsedou burzovní komory žalovaný odkázal na čl. 1 odst. 7, čl. 1 odst. 5 a čl. 1 odst. 9 písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ze kterých dovodil, že je vyloučeno spojení funkce předsedy burzovní komory a generálního sekretáře. Stěžovatelka se snaží devalvovat roli generálního sekretáře a zaměstnanců při kontrole. K tvrzení, že burzovní komisaři byli seznámeni se záměrem využívat obchodní systém společnosti eCENTRE, žalovaný uvedl, že ze zápisu ze zasedání burzovní komory jsou stěží odvoditelné důsledky, které byly ve vztahu k obchodnímu systému plně identifikovány až po systematické analýze. Žalovaný dále k obchodnímu systému podotkl, že obchody byly prostřednictvím tohoto systému uzavírány již před datem uzavření smlouvy (19. 9. 2012). Stěžovatelka v replice kromě jiného poukázala na to, že v případě udělení povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami bylo posuzováno splnění podmínek pro udělení povolení dle § 5 a násl. zákona o komoditních burzách. Pokud by rozhodnutí o rozšíření obchodování bylo pouhým rozhodnutím o změně statutu, nebylo by Ministerstvo průmyslu a obchodu nuceno znovu detailně přezkoumávat splnění všech podmínek pro udělení povolení k provozování komoditní burzy, včetně podmínek prokázání finančních, materiálních, personálních a organizačních předpokladů pro provoz burzy. Nejednalo se o „pouhé“ schválení změny statutu. Dopisy Ministerstva průmyslu a obchodu nejsou správními rozhodnutími a nepředcházelo jim dokazování. V dopisech ministerstvo navíc souhlasilo pouze se zahájením správního řízení, resp. s hodnocením některých skutečností. Žádný dopis však nevyjadřuje souhlas s odebráním povolení k provozování burzy. Z korespondence je navíc patrné, že již v květnu 2013 měl žalovaný výtky k činnosti stěžovatelky, stěžovatelce je však nesdělil a namísto toho rovnou zahájil v září 2013 správní řízení. K argumentu žalovaného, že burzovní komisař věděl o porušeních až po zevrubné analýze, stěžovatelka uvedla, že skutečnosti ohledně zabezpečení kanceláře a nejmenování generálního sekretáře musely být burzovnímu komisaři známy, neboť je sama stěžovatelka komisaři notifikovala a komisař do jejího sídla docházel. Ohledně sídla a obsazení funkce generálního sekretáře nedošlo od udělení povolení k rozšíření obchodování s průmyslovými komoditami k žádné změně. Zatímco tedy Ministerstvo průmyslu a obchodu odsouhlasilo, že burza splňuje předpoklady pro rozšíření činností, žalovaný považoval pochybení ohledně sídla a generálního sekretáře za natolik závažná, že kvůli nim rovnou stěžovatelce odebral povolení k provozování burzy. Získání povolení a jeho odnětí jsou zcela odlišné právní instituty. Stěžovatelka odkázala na úpravu trestu zrušení právnické osoby dle § 16 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, a na zásady stanovené tímto zákonem, které jsou na věc přímo aplikovatelné. S ohledem na zásadu ochrany nabytých práv musí být postup vůči uchazeči o povolení a jeho držiteli zcela odlišný. K úkolům generálního sekretáře stěžovatelka uvedla, že z ustanovení Pravidel burzovních obchodů, jež uvedl žalovaný, nevyplývá, že by existoval jakýkoliv střet či neslučitelnost pozic mezi funkcemi generálního sekretáře a předsedy burzovní komory. Žalovaný ve svém vyjádření k replice kromě jiného poukázal na to, jak se v průběhu času mění argumentace stěžovatelky k jednotlivým zjištěným pochybením. Dále uvedl, že se v případě žalobkyně nejedná o dílčí pochybení týkající se jedné nebo dvou obchodovaných komodit, ale jsou dotčeny samotné principy fungování burzy. Mezi základní komponenty burzy mimo jiné spadá její obchodní systém. Není rozhodující, jaká komodita je právě obchodována. Souhlas Ministerstva průmyslu a obchodu není zákonem předpokládán ani vyžadován, v rámci nutné spolupráce obou ústředních správních orgánů na úseku komoditního burzovnictví však bylo vhodné jejich činnost koordinovat. Samo Ministerstvo průmyslu a obchodu zaslalo v souvislosti se zjištěnými pochybeními stěžovatelce návrh na odvolání soukromého dohodce, společnosti eCENTRE. Stěžovatelka na vyjádření žalovaného reagovala přípisem, ve kterém podrobně popsala, že její argumentace byla od počátku konzistentní. Dále poukázala na to, že žalovaný konečně přiznává, že souhlas s dalším postupem mu byl ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu udělen pouze neformálně. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze, rozhodnutí ministra zemědělství i rozhodnutí I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) A) Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku [58] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozhodnutí. Vlastní přezkum rozhodnutí městského soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní soud přihlíží i bez námitky, z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). [59] Veškerá výše uvedená kritéria napadené rozhodnutí splňuje. Jedná se o srozumitelné a odůvodněné rozhodnutí. Z jeho obsahu je zcela zřejmé, proč městský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. [60] Námitka stěžovatelky, že se městský soud nevypořádal s jejími argumenty uvedenými v replice a na jednání, není důvodná. Dle judikatury Ústavního soudu „[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, N 26/52 SbNU 247, č. 26/2009 Sb. ÚS). Povinnost soudu řádně odůvodnit své rozhodnutí není nutno dle Ústavního soudu pojímat tak široce, že by bylo třeba vždy vyslovit podrobnou odpověď na každý argument účastníka řízení (nálezy Ústavního soudu ze dne 5. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 201/04, N 3/36 SbNU 19, č. 3/2005 Sb. ÚS, ze dne 30. 5. 2006, sp. zn. I. ÚS 116/05, N 108/41 SbNU 349, č. 108/2006 Sb. ÚS, či ze dne 22. 9. 2009, sp. zn. III. ÚS 961/09, N 207/54 SbNU 565, č. 207/2009 Sb. ÚS). Městský soud se sice výslovně nevypořádal s jednotlivými argumenty, které stěžovatelka uvedla v replice, Nejvyšší správní soud však ověřil, že v žalobě uplatněné námitky vypořádal všechny. Jeho úvahy a ucelená argumentace jsou plně přezkoumatelné. B) Pravomoc žalovaného k odnětí povolení [61] Podle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách „[k] provozování burzy je třeba státní povolení (dále jen ,povolení’) Ministerstva průmyslu a obchodu nebo Ministerstva zemědělství v oblastech jejich působnosti 13) (dále jen ,příslušný orgán státní správy‘)“. V poznámce pod čarou č. 13 je uveden odkaz na § 13 odst. 2 a § 15 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev. Dle § 15 odst. 2 tohoto zákona je Ministerstvo zemědělství „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz, které organizují obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby, včetně výrobků vzniklých jeho zpracováním“. Dle § 13 odst. 2 tohoto zákona je Ministerstvo průmyslu a obchodu „ústředním orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství“. [62] Podle § 5 odst. 5 zákona o komoditních burzách je povolení „třeba též k návrhu na změnu názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu a na přijetí za člena burzy, s výjimkou člena burzy podle § 17 odst. 1 písm. b), jinak jsou změny nebo vznik členství neplatné. K žádosti o povolení změny názvu nebo statutu burza přiloží usnesení valné hromady o změně statutu a nové znění statutu. K žádosti o povolení změny řádu burzovního rozhodčího soudu burza přiloží usnesení valné hromady o změně řádu burzovního rozhodčího soudu a nové znění řádu burzovního rozhodčího soudu. K žádosti o povolení vzniku členství na burze burza přiloží rozhodnutí burzovní komory o přijetí člena burzy a doklady podle odstavce 4 písm. d), e), f) a h).“ [63] V § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách jsou upraveny podmínky, za nichž „příslušný orgán státní správy povolení odejme vždy“. Postup pro odnětí povolení není nikde v zákoně o komoditních burzách podrobněji upraven. V § 37 až § 39 je pouze upraveno zrušení, likvidace a zánik burzy. [64] V rozhodnutí ministra zemědělství o udělení povolení ze dne 13. 8. 2002 je ve výrokové části uvedeno, že ministr zemědělství rozhodl o udělení státního povolení k provozování Komoditní burzy Praha. Dále jsou ve výrokové části uvedeny komodity, které mohou být předmětem obchodu podle tohoto povolení (např. dřevo a dřevní hmota, produkty rostlinné a živočišné výroby). Rovněž je zde uvedeno, že se schvaluje Statut Komoditní burzy Praha a Řád rozhodčího soudu při Komoditní burze Praha. [65] V rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012, kterým bylo stěžovatelce povoleno obchodovat s dalšími komoditami, je ve výrokové části uvedeno, že Ministerstvo průmyslu a obchodu je dle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách a dle § 13 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev orgánem státní správy ve věcech komoditních burz s výjimkou věcí náležejících do působnosti Ministerstva zemědělství. „Ministerstvo dle § 5 až 7 zákona o komoditních burzách a podle § 67 a násl. [správního řádu] rozhodlo na základě žádosti, kterou podal dne 30. 1. 2012 předseda burzovní komory Komoditní burzy Praha Milan Nejedlý na základě rozhodnutí valné hromady ze dne 24. 1. 2012 o rozšíření organizování burzovních obchodů se zbožím spadajícím do působnosti ministerstva takto: Uděluje se státní povolení ke změně článku 2 odst. 1 písm. f) až o) Statutu Komoditní burzy Praha [...] ve znění schváleném valnou hromadou konanou dne 24. 1. 2012. Toto povolení nenahrazuje případná povolení či certifikáty nutné k obchodování s konkrétním druhem zboží.“ [66] V odůvodnění tohoto rozhodnutí se mj. uvádí, že „mimořádná valná hromada Komoditní burzy Praha, konaná dne 24. 1. 2012, byla svolána pozvánkami v souladu se statutem a projednala za přítomnosti burzovního komisaře Ministerstva zemědělství Ing. Jiřího Velvarského, CSc. (který je oprávněn za Ministerstvo zemědělství státní povolení ke změnám statutu udělovat), změnu statutu této burzy, která se v bodech článku 2 odst. 1 písm. f) až o) dotýká kompetencí ministerstva [pozn. dle zkratky v úvodu rozhodnutí myšleno Ministerstva průmyslu a obchodu] založených § 13 odst. 2 [zákona o zřízení ministerstev]“. Dále se v odůvodnění uvádí následující: „Tím bylo vyhověno podmínkám stanoveným v § 5 a násl. zákona o komoditních burzách pro udělení státního povolení ke změně statutu ministerstvem ve vymezení předmětu burzovních obchodů v článku 2 odst. 1 písm. f) až o) Statutu Komoditní burzy Praha ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) zákona o komoditních burzách.“ [67] Článek 2 odst. 1 Statutu Komoditní burzy Praha upravuje předmět burzovních obchodů s tím, že pod písmeny f) až o) jsou zařazeny komodity spadající pod působnost Ministerstva průmyslu a obchodu, tj. např. nerostné suroviny, papír, chemické výrobky, kovy, elektřina. [68] Nejvyšší správní soud dospěl na základě právní úpravy obsažené v zákoně o komoditních burzách a v zákoně o zřízení ministerstev k závěru, že žalovaný byl oprávněn k odnětí povolení k provozování komoditní burzy pouze v rozsahu komodit spadajících do jeho působnosti. Z § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách ve spojení s § 15 odst. 2 zákona o zřízení ministerstev je zcela jednoznačné, že žalovaný má působnost pouze ve věcech komoditních burz, které organizují obchody se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby. Stěžovatelce bylo výše citovaným rozhodnutím Ministerstva průmyslu a obchodu umožněno obchodovat i s komoditami spadajícími do působnosti tohoto ministerstva. Nejednalo se již o burzu, která by byla oprávněna obchodovat pouze se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby. Žalovaný nebyl oprávněn odejmout burze povolení v části vztahující se ke komoditám v působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť k tomu nemá žádnou zákonnou pravomoc. [69] Jakkoliv z výroku rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu ze dne 22. 3. 2012 vyplývá, že ministerstvo udělilo výslovně povolení „pouze“ ke změně statutu, materiálně stěžovatelka získala oprávnění k obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Ve skutečnosti tedy nedošlo k „pouhé změně statutu“, ale zejména k udělení povolení k provozování burzy s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu dle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách. [70] Z rozhodnutí Ministerstva průmyslu a obchodu je zcela zřejmé, že si ministerstvo bylo vědomo toho, že obchodování s průmyslovými komoditami spadá do jeho působnosti a že je v otázce těchto komodit příslušným orgánem státní správy. Proto také prostřednictvím jím jmenovaného burzovního komisaře vykonávalo nad stěžovatelkou státní dozor. U stěžovatelky působili dva burzovní komisaři (jeden pro oblast komodit spadajících do působnosti Ministerstva zemědělství a druhý pro oblast komodit spadajících do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu). [71] Odejmout povolení k provozování burzy je oprávněn příslušný orgán státní správy pouze v rozsahu, v jakém povolení udělil. V době vydání rozhodnutí I. stupně byla stěžovatelka bezesporu držitelkou dvou povolení dle § 5 odst. 1 zákona o komoditních burzách, a to povolení Ministerstva zemědělství k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby a povolení Ministerstva průmyslu a obchodu k obchodování s komoditami spadajícími do jeho působnosti. Žalovaný byl oprávněn odejmout povolení k provozování komoditní burzy pouze v rozsahu komodit spadajících do jeho působnosti. Bylo proto oprávněno odejmout pouze povolení k obchodování se zbožím pocházejícím ze zemědělské a lesní výroby. [72] Na výše uvedených závěrech nic nemění ani to, že burzovních komisař Ministerstva průmyslu a obchodu udělil souhlas se zahájením správního řízení o odnětí povolení k provozování burzy. Sám žalovaný tento souhlas označil za „neformální“. Žádný takový souhlas není zákonem o komoditních burzách upraven a již vůbec nezmocňuje žalovaného k tomu, aby rozhodl o odnětí povolení k obchodování s komoditami, které nepatří do jeho působnosti. [73] Z výše uvedených důvodů shledal Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu nezákonným a podle § 110 odst. 1 s. ř. s. přistoupil k jeho zrušení. Podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud současně rozhodl i o zrušení rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně, neboť pro to byly dány důvody již v řízení před městským soudem. [74] Ke zrušení rozhodnutí I. stupně vedly Nejvyšší správní soud následující důvody. [75] Výrokem I. rozhodnutí I. stupně bylo stěžovatelce odejmuto pouze povolení k provozování burzy udělené žalovaným dne 13. 8. 2002 (a nikoliv povolení udělené Ministerstvem průmyslu a obchodu), a proto je co do formy tento výrok správný. Odůvodnění rozhodnutí I. stupně však s tímto výrokem nekoresponduje, neboť žalovaný důvody pro odnětí povolení odvíjel nejen ze skutečností týkajících se obchodování s komoditami spadajícími do jeho působnosti, ale i ze skutečností týkajících se obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu (např. pochybení ohledně obchodního systému provozovaného společností eCENTRE). Žalovaný nebyl oprávněn stěžovatelce vytýkat pochybení týkající se komodit spadajících do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, neboť v těchto otázkách není příslušným orgánem státní správy. [76] Dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu lze za rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost považovat též rozhodnutí, „jehož výrok je v rozporu s odůvodněním [...] nebo jehož důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné“ (viz rozsudek ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003-130, č. 244/2004 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 13. 10. 2010, čj. 1 As 16/2010-105). [77] Dalším důvodem pro zrušení rozhodnutí I. stupně je nezákonnost výroku II. tohoto rozhodnutí, kterým byl stěžovatelce jmenován likvidátor. Neměl-li žalovaný pravomoc odebrat povolení k obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu, nebyl oprávněn pouze z důvodu odebrání jím uděleného povolení poslat stěžovatelku do likvidace. K odnětí povolení ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu rozhodnutím I. stupně fakticky ani právně nedošlo. [78] Obiter dictum Nejvyšší správní soud uvádí, že za situace, kdy byly komoditní burze uděleny dvě povolení k provozování burzy (každé v působnosti jiného ministerstva), jsou obě ministerstva „příslušnými orgány státní správy“ (ve smyslu legislativní zkratky užívané v zákoně o komoditních burzách), každý ve své působnosti, tedy v rozsahu komodit spadajících do jeho působnosti. Každé z ministerstev bude mít burzovního komisaře, bude jmenovat část členů burzovní komory (každé ministerstvo jednu šestinu členů) apod. Co se týče schvalování změn názvu burzy, statutu, řádu burzovního rozhodčího soudu, přijetí člena burzy (§ 5 odst. 5 zákona o komoditních burzách), bude vždy záležet na tom, působnosti kterého ministerstva se bude změna dotýkat. Některé změny budou podléhat schválení pouze jednoho z ministerstev, jiné schválení ministerstev obou (např. změna názvu burzy, či změny statutu týkající se působnosti obou ministerstev). C) Výklad § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách [79] Podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách „[p]říslušný orgán státní správy povolení odejme vždy, pokud burza ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o [odnětí] povolení neorganizovala burzovní obchody podle § 8a odst. 1 písm. a)“. Podle § 8a odst. 1 písm. a) tohoto zákona je burza povinna „řádně a průběžně organizovat burzovní obchody v rozsahu uděleného povolení“. [80] Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s městským soudem k závěru, že § 35 odst. 3 písm. f) ve spojení s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách má být vykládáno tak, že příslušný orgán státní správy je povinen povolení odejmout i v případě, kdy burza obchody organizuje, avšak tyto obchody nejsou po zákonem stanovenou dobu organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. [81] Z formulace „neorganizovala burzovní obchody podle § 8a odst. 1 písm. a)“ v návaznosti na § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách lze jednoznačně dovodit, že burzovní obchody musí být organizovány řádně, průběžně a v rozsahu uděleného povolení. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu, aby bylo povolení odejmuto pouze v případě, kdy by obchody nebyly organizovány vůbec, nebyl by v tomto ustanovení uveden dovětek „podle § 8a odst. 1 písm. a)“. Skutečnost, že zákonodárce užil spojení slov „neorganizovala [...] podle“ a nikoli „organizovala [...] v rozporu“, je zcela nepodstatná. Se stěžovatelkou se nelze ztotožnit v tom, že výraz „podle §“ je odkaz na konkrétní termín definovaný zákonem. Pokud by zákonodárce odkazoval na termín „burzovní obchod“, byl by uveden odkaz na § 2 zákona o komoditních burzách, v němž je tento termín vymezen. [82] Soud se neztotožnil ani s argumentací stěžovatelky teleologickým a komparativním výkladem. Ohledně důvodové zprávy k zákonu č. 247/2011 Sb. je nutné konstatovat, že stěžovatelčina citace této důvodové zprávy je nekompletní. V důvodové zprávě je k § 35 uvedeno následující: „Možnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav. [V krajním případě] pokud burza zjištěné nedostatky ve stanovené lhůtě neodstraní, může příslušný orgán státní správy povolení k provozování burzy odejmout. Případy, kdy správní orgán státní správy povolení odejme vždy, jsou jednoznačně specifikovány.“ K výkladu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách nelze z citované důvodové zprávy nic podrobnějšího vyčíst, s výjimkou toho, že případy, kdy se povolení odnímá vždy, mají být „jednoznačně specifikovány“. [83] Odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je vázáno na časovou podmínku, že burza obchody neorganizovala podle § 8a odst. 1 písm. a) uvedeného zákona ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení o odnětí povolení. Pochybení tedy musí trvat nejméně uvedených 12 měsíců, přičemž se nemůže jednat o formální nedostatky či „bagatelní“ pochybení, ale o pochybení zásadní, která způsobují, že obchody nebyly organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. [84] Předpokladem odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách není předchozí upozornění na zjištěné nedostatky. Ustanovení § 35 odst. 3 uvedeného zákona na rozdíl od předchozích dvou odstavců míří na zcela zásadní a dlouhotrvající pochybení v činnosti burzy. V těchto případech zákon nedává správnímu orgánu žádnou možnost správního uvážení, zda povolení odejme, či nikoliv. Pokud shledá podmínky pro aplikaci § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách, je správní orgán povinen povolení odejmout „vždy“. Před zahájením řízení o odnětí povolení dle tohoto ustanovení není správní orgán povinen komoditní burzu o zjištěných nedostatcích dopředu informovat, či jí stanovovat lhůtu k nápravě (na rozdíl od postupu dle § 35 odst. 2 zákona o komoditních burzách). [85] Stejně tak burzovní komisař nemá stanovenu povinnost nedostatky svědčící pro odnětí povolení dopředu burze vytknout a stanovit lhůtu k jejich odstranění. Ustanovení § 34 zákona o komoditních burzách upravuje pravomoci burzovního komisaře. Z oprávnění burzovního komisaře vytknout burze nedostatky a požadovat jejich odstranění ve stanovené lhůtě [srov. § 34 odst. 2 písm. a) tohoto zákona] nelze dovodit povinnost takto postupovat vždy, tedy i při naplnění důvodů pro postup dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. [86] Na výše uvedeném nic nemění ani odkaz na principy obchodního zákoníku v důvodové zprávě k zákonu č. 247/2011 Sb. („Možnosti zahájení správního řízení stojí nově na selhání komoditní burzy vč. její nečinnosti, analogicky s principy obchodního zákoníku, v ostatním se navazuje na dosavadní stav.“). Stěžovatelka výslovně odkazuje na § 68 odst. 7 obchodního zákoníku, dle kterého „[v] případech, kdy tento zákon umožňuje zrušení společnosti rozhodnutím soudu, stanoví soud před rozhodnutím o zrušení společnosti lhůtu k odstranění důvodu, pro který bylo zrušení navrženo, jestliže je jeho odstranění možné“. Uvedený princip je v § 35 zákona o komoditních burzách reflektován, a to při postupu dle odstavců 1 a 2. Ustanovení § 35 odst. 3 zákona o komoditních burzách je však výjimkou z tohoto principu, neboť při splnění stanovených podmínek je příslušný orgán státní správy povinen povolení odejmout vždy. Tomu ostatně svědčí i důvodová zpráva k zákonu č. 247/2011 Sb. („Případy, kdy správní orgán státní správy povolení odejme vždy, jsou jednoznačně specifikovány.“). [87] Stěžovatelkou citované pasáže komentáře k zákonu o podnikání na kapitálovém trhu (Husták, Z.; Šovar, J.; Franěk, M. a kol. Zákon o podnikání na kapitálovém trhu. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012) se vztahují k § 145 odst. 2 tohoto zákona, dle kterého „Česká národní banka může odejmout povolení udělené podle tohoto zákona, jestliže [...]“ Dle písmene d) tohoto odstavce Česká národní banka může odejmout povolení, jestliže „osoba, které bylo uděleno, opakovaně nebo závažně porušila povinnost stanovenou tímto zákonem nebo přímo použitelnými předpisy Evropské unie nebo porušila podmínku nebo povinnost stanovenou ve vykonatelném rozhodnutí vydaném podle tohoto zákona“. Z uvedeného je zřetelné, že právní úprava zákona o komoditních burzách je odlišná za prvé v tom, že nedává příslušnému orgánu státní správy možnost správního uvážení, zda povolení odejme (formulace „odejme vždy“). Druhou odlišností je časová podmínka dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Zatímco dle zákona o podnikání na kapitálovém trhu je možné odejmout povolení již na základě jednoho závažného porušení povinnosti, dle zákona o komoditních burzách je při aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) nezbytné, aby pochybení způsobovalo, že obchody ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení nebyly organizovány v souladu s § 8a odst. 1 písm. a) tohoto zákona. Komentáře k zákonu o podnikání na kapitálovém trhu nejsou použitelné pro úpravu obsaženou v zákoně o komoditních burzách. D) Zásady správního trestání a základní zásady činnosti správních orgánů [88] Správní úřady disponují nejen sankčními oprávněními, ale řadou mocenských oprávnění, kterými mohou velmi účinně prosadit plnění právních povinností, zabránit jejich dalšímu porušování nebo odstranit protiprávní stav (např. exekuční prostředky, možnost bezprostředních zásahů, oprávnění zakázat určité činnosti, vyloučit věci z užívání, zastavit provoz, zrušit, pozastavit, omezit vydaná povolení, rozhodnout o odstranění nepovolené stavby, vyslovit zákaz pobytu cizince z důvodu nedodržování stanovených povinností). Plnění právních povinností ve veřejné správě lze proto zajistit i jinými způsoby než správními tresty. Odnětí státního povolení k provozu komoditní burzy je nápravným institutem státního dozoru, nikoli primárně nástrojem správního trestání [srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 249: „Specifická skupina oprávnění navazujících na výkon dozoru bývá formulována pro případ zjištění nedostatků (rozdílů) mezi zjištěným a žádoucím chováním dozorované osoby. Tuto skupinu oprávnění dozorčího orgánu lze označit jako nápravné prostředky dozoru. [...] Specifickými nápravnými prostředky dozoru mohou především být uložení povinnosti zdržet se určitého jednání, uzavření provozovny nebo odnětí oprávnění.“]. [89] Rozhodnutí o uložení sankce za správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených opatřeních jsou zcela odlišné a samostatné právní instituty. Jejich souběžné užití proto není porušením zásady ne bis in idem (srov. Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 445). Sám zákon o komoditních burzách nepovažuje odnětí licence za správní delikt, ale zařazuje jej pod státní dozor (§ 33 až § 35). Správní delikty upravuje až v navazujících ustanoveních § 36 až § 36b, organizování obchodů v rozporu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách ostatně považuje za správní delikt, za který je možno komoditní burze udělit pokutu maximálně do výše 5 000 000 Kč. [90] V této souvislosti lze odkázat také na závěry Evropského soudu pro lidská práva, který v rozsudku ze dne 7. 7. 1989, Tre Traktörer Aktiebolag proti Švédsku, stížnost č. 10873/84, Series A, č. 159, dospěl k závěru, že odnětí povolení nabízet alkoholické nápoje v restauračním zařízení není trestním obviněním ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Jakkoliv může být odnětí povolení přísným opatřením, nemůže být považováno za sankci v trestním slova smyslu, a to i za předpokladu, že je spojeno s chováním držitele povolení. [91] K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 5. 2012, čj. 4 As 39/2011-107, kde konstatoval, že zrušení rozhodnutí o povolení dovozu přípravku na ochranu rostlin není správním trestáním. [92] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou rozporu odnětí povolení se zásadou proporcionality. Pokud dojde v činnosti burzy k dlouhodobým zásadním pochybením, je odnětí státního povolení namístě. V úvahu je třeba brát veřejný zájem na řádném fungování komoditních burz a zájem účastníků burzovních obchodů na tom, aby obchodování probíhalo v souladu se zákonem a za skutečné tržní ceny. V této souvislosti lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonu č. 247/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon o komoditních burzách, kde je uvedeno následující: „Státní dozor má podle dosavadních právních předpisů relativně slabé možnosti odebírání licencí (státního povolení), resp. přísnější kontroly u těch komoditních burz, které porušují zákon nebo statut. Státní dozor tak nemůže efektivně ovlivnit existenci neobchodujících komoditních burz, tedy možných burz pro forma, stejně jako složitě reaguje na situace, kdy někdo sice činnost provozuje, ale závadně. [...] Z důvodu ochrany trhu s komoditami, kde v některých případech mají komodity strategický význam a ovlivnění trhu s nimi by mohlo mít negativní hospodářské dopady, je zájmem, aby obchod s komoditami zastřešovaly pouze osoby, jež mají alespoň minimální předpoklady po stránce finanční, materiální, personální a organizační.“ Rovněž lze odkázat na důvodovou zprávu k zákonu o komoditních burzách, kde je mj. uvedeno následující: „Zvýšený zájem státu se projevuje nejen v metodě právní regulace, ale i v zavedení koncesního systému pro vznik burzy. Burza může vzniknout jen v mezích státního povolení. V pravomoci státních orgánů je i jmenovat část členů burzovní komory. Ve státním dozoru nad činností burzy, jež je vykonáván prostřednictvím burzovního komisaře, v možnostech státu pozastavit realizaci rozhodnutí burzovních orgánů, pozastavit burzovní obchody, omezit či odejmout povolení k provozování burzy a v možnostech použití správních sankcí vůči osobám zúčastněných na burzovních obchodech se projevují veřejnoprávní aspekty právní regulace postavení burzy a burzovních obchodů. [...] V zájmu ochrany účastníků burzovních obchodů, zvyšování důvěry k němu a vzhledem k tomu, že burza se má konstituovat jako soukromoprávní subjekt, navrhuje se zavést státní dozor nad činností burzy prostřednictvím institutu burzovního komisaře a jeho zástupce, který burzovního komisaře zastupuje v době jeho nepřítomnosti v plném rozsahu jeho práv a povinností.“ [93] Odnětí povolení je adekvátním prostředkem k tomu, aby bylo zajištěno, že na burzách organizované obchody budou probíhat v souladu se zákonem. To je v zájmu jak státu, tak samotných účastníků burzovních obchodů. E) Překvapivost odnětí povolení [94] Se stěžovatelkou lze souhlasit v tom, že čistě ze subjektivního hlediska pro ni bylo zahájení řízení o odnětí povolení překvapivé, neboť žádné z pochybení, jejichž posouzení náleželo do působnosti žalovaného, nenaplnilo důvody pro okamžité odebrání povolení (viz níže). [95] V obecné rovině je však nutné připomenout, že v případě aplikace § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách není správní orgán povinen komoditní burzu před zahájením správního řízení o odnětí povolení informovat o zjištěných nedostatcích, či stanovovat lhůtu k nápravě. Taková povinnost není uložena ani burzovnímu komisaři. Provozovatel burzy nemá žádný „nárok“ na to, aby byl o pochybeních majících za následek odebrání povolení před zahájením správního řízení informován a byla mu poskytnuta lhůta k nápravě. [96] Závěr městského soudu, že „posledním varováním“ mělo být pro stěžovatelku zahájení správního řízení a že pokud by pochybení odstranila, mělo být řízení o odnětí povolení zastaveno, Nejvyšší správní soud nesdílí. Z § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách je zcela jednoznačné, že zjištěná pochybení musí způsobovat, že obchody v období 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení nebyly organizovány v souladu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách. Případné napravení zjištěných pochybení v době po zahájení správního řízení již nemůže mít jakýkoliv vliv na obchody v období 12 měsíců před zahájením správního řízení. Dodatečná náprava nemůže mít vliv na povinnost povolení k provozování burzy odejmout a není důvodem pro zastavení řízení o odnětí povolení. [97] Stěžovatelka dále namítá, že dle výkladu městského soudu by žalovaný mohl zrušit komoditní burzu za situace, kdy by si byl vědom určitého pochybení, avšak v průběhu 12 měsíců by na ně neupozornil. Takový výklad považuje za rozporný se zásadami správního řízení a ústavním pořádkem. Pokud se Nejvyšší správní soud s výkladem městského soudu ztotožní, navrhuje, aby věc předložil k posouzení Ústavnímu soudu z důvodu rozporu § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách s ústavním pořádkem. [98] Nejvyšší správní soud v prvé řadě odkazuje na příslušnou judikaturu Ústavního soudu. Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/01, č. 117/2003 Sb. ÚS, uvedl, že „[p]odstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) je kromě jiného také princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci.“ [99] „Z ústavněprávních hledisek je proto stěží akceptovatelné, pokud státní orgán při výkonu veřejné moci, tj. v postavení vrchnostensky nadřazeného subjektu, autoritativně přezkoumá a osvědčí určité skutečnosti, čímž vyvolá v jednotlivci dobrou víru ve správnost těchto skutečností a v samotný akt státu, aby následně jednotlivce sankcionoval za to, že tyto skutečnosti mocensky aprobované státem v předchozím aktu jsou nesprávné a jednání jednotlivce protizákonné. Takovým aktem totiž orgán státu narušuje princip důvěry jednotlivce v rozhodovací činnost státu a v akty státu. Takový postup je z ústavněprávních hledisek tím méně přijatelný, pokud takový závěr směřuje k tíži jednotlivce v podobě nastoupené sankce za protiprávní stav. Nelze na jedné straně konstatovat protizákonnost jednání jednotlivce, a na druhé straně zcela odhlížet od toho, že takovou nezákonnost autoritativně stvrdil stát svým rozhodnutím. Tento postup svědčí o libovůli rozhodujícího orgánu veřejné moci a dostává se tak za meze stanovené čl. 2 odst. 2 [Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny totiž není toliko příkazem pro výkon státní moci v hranicích vymezených kompetencí, nýbrž dopadá i na způsob jejich výkonu.“ [nález Ústavního soudu ze dne 9. 11. 2004, sp. zn. I. ÚS 163/02, č. 169/2004 Sb. ÚS]. [100] Z uvedeného lze dovodit, že za situace, kdy správní orgán protiprávní jednání skutečně aprobuje, není následně možné z důvodu tohoto jednání původce protiprávního jednání sankcionovat či mu odejmout povolení podle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Jak případná sankce, tak odnětí povolení by za takové situace byly v rozporu se zásadou ochrany dobré víry v jednání veřejné moci. V úvahu by proto přicházelo nejprve vytknutí pochybení a až v případě, že by toto pochybení nebylo napraveno, by bylo možné přistoupit k odnětí povolení (musel by tedy být aplikován postup dle § 35 odst. 1 a 2 zákona o komoditních burzách). Pokud však jednáním provozovatele burzy dojde ke splnění podmínek pro odnětí povolení, aniž by takové jednání bylo státní mocí jednoznačně aprobováno, není odebrání povolení v rozporu s ústavním pořádkem. [101] V posuzované věci se Nejvyšší správní soud nemusel zabývat tím, zda k uvedené situaci došlo, neboť, jak je podrobně uvedeno v následující části odůvodnění, vytýkaná pochybení neshledal jako dostatečná pro naplnění § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. F) Sídlo stěžovatelky [102] Ve vztahu k sídlu stěžovatelky městský soud v napadeném rozsudku uvedl mj. následující: „Žalobkyni je vytýkáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, což doslovně uvedla přímo žalobkyně (její statutární orgán). Tento fakt přitom žalobkyně v podané žalobě nijak nezpochybnila.“ [103] Stěžovatelka v kasační stížnosti naopak namítá, že závěr o nedostatečném zajištění prostor zpochybnila, a to jak v žalobě, tak v replice. Kancelář využívaná stěžovatelkou tvoří samostatný a stavebně oddělený uzamykatelný prostor. [104] V podané žalobě stěžovatelka na s. 9 uvedla mj. následující: „I přes odůvodnění námitek proti rozhodnutí [I. stupně] uvedených v rozkladu žalobkyně, kde bylo zejména uvedeno, že kancelář, kterou žalobkyně využívá, tvoří samostatný a stavebně oddělený prostor, který je možno uzamknout (a který je pochopitelně v době nepřítomnosti burzovního aparátu uzamykán), a tím znepřístupnit od ostatních prostor v budově, setrvává ministr na stanovisku, že sídlo žalobkyně je sdílené s dalšími subjekty, v důsledku čehož údajně nemá být možno ,zabezpečit bezpečné uložení relevantní dokumentace burzy‘. S touto dezinterpretací žalobkyně zásadně nesouhlasí. V rámci rozkladu byly předloženy důkazy, zejména podnájemní smlouva s Českou asociací podnikatelů v lesním hospodářství, z nichž jednoznačně vyplývá, že přestože sídlí v budově, v níž má sídlo několik dalších subjektů, jde v případě žalobkyně o samostatné nebytové prostory, které jsou stavebně odděleny od ostatních prostor a jsou uzamykatelné. Pokud ministr tyto důkazy zcela opomíjí, jedná se v dané části o rozhodnutí, které by bylo možno zrušit i bez nařízení jednání ve smyslu § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s., když zcela evidentně skutkový stav, který vzal ministr za základ rozhodnutí o rozkladu, je v rozporu se spisem.“ [105] V replice ze dne 18. 6. 2014 stěžovatelka uvedla, že „[ú]čelovost argumentace žalovaného je evidentní i ze s. 9 vyjádření, kde žalovaný cituje konstatování předsedy burzovní komory. Žalobkyně již několikrát uváděla, že kromě svých výlučných kancelářských prostor využívá v daném objektu i společné prostory – toalety, chodby, kuchyňku a jednací místnost. Předseda komory konstatoval, že v jednací místnosti nemohou být uloženy dokumenty Komoditní burzy Praha, neboť tato jednací místnost je sdílena s jinými [společnostmi]. To však neplatí pro samotné kancelářské prostory Komoditní burzy Praha. Ty jsou užívány výlučně žalobkyní a veškeré zákonem požadované dokumenty komoditní burzy jsou také uloženy a zamčeny v těchto prostorách.“ [106] Z výše uvedeného je zcela zřejmé, že městský soud vyšel z nesprávného předpokladu. Závěr, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, stěžovatelka jednoznačně zpochybnila. I pokud by bylo shledáno, že v sídle burzy nelze zajistit bezpečné uložení dokumentace, nelze z tohoto bez dalšího dovozovat, že byly naplněny důvody pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. [107] Soud nezpochybňuje důležitost bezpečného uložení burzovní dokumentace tak, aby byla vyloučena manipulace nepovolaných osob s touto dokumentací. Je však nutno připomenout, že zákon o komoditních burzách nikde nestanoví, že veškerá dokumentace komoditní burzy musí být uložena v jejím sídle. Výjimkou jsou samozřejmě dokumenty v zákoně o komoditních burzách výslovně zmíněné, které musí být zpřístupněny k nahlédnutí v sídle burzy dle § 8a odst. 1 písm. e) a g) či § 27 odst. 7 zákona o komoditních burzách (tyto dokumenty však byly v sídle stěžovatelky burzovnímu komisaři předloženy, jak vyplývá z protokolu ze dne 23. 4. 2013). Dokumentaci, která nemusí být zpřístupněna v sídle burzy, je možné bezpečně uložit i mimo toto sídlo, např. v pronajatých prostorách. Z uvedené skutečnosti proto nelze dovozovat závěr o nedostatečném organizačním a materiálním předpokladu pro provoz burzy. [108] Pro aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách musí nastat situace, kdy burzovní obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Soud neshledal příčinnou souvislost mezi vytýkaným pochybením spočívajícím v nedostatečném zabezpečení sídla stěžovatelky a řádností či průběžností organizace obchodů ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení. To, že sídlo stěžovatelky není dostatečně zabezpečeno (a nebyla tam uložena veškerá burzovní dokumentace), bez dalšího neznamená, že nebyly obchody v uvedeném časovém období organizovány řádně či průběžně (navíc za situace, kdy obchodování probíhá elektronicky). Správní orgány žádnou podrobnější argumentaci (a důkazní materiál) stran vlivu nedostatečného zabezpečení sídla na řádnost či průběžnost organizace obchodů v období 12 měsíců před zahájením správního řízení nepřináší. Správní orgány ve svých rozhodnutích ostatně ani podrobněji nevymezují, jaké konkrétní dokumenty nebyly z důvodu nedostatečného zabezpečení uloženy v sídle stěžovatelky. [109] S ohledem na výše uvedené soud neshledal naplnění podmínek § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách z důvodu nemožnosti bezpečného uložení dokumentace v sídle stěžovatelky. G) Burzovní aparát, generální sekretář, kontrolní činnost a čestnost burzovních obchodů [110] Podle § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách je podmínkou pro udělení povolení k provozování burzy mj. to, že „zakladatelé doloží, že burza bude mít ke dni zahájení provozu dostatečné finanční, materiální, personální a organizační předpoklady pro provozování burzy vzhledem k předpokládanému rozsahu činnosti a zaměření burzy“. [111] Funkce generálního sekretáře burzy je upravena v § 16 zákona o komoditních burzách. Dle odstavce 1 tohoto ustanovení je generální sekretář burzy „volen na zasedání burzovní komory na návrh předsedy burzovní komory. Kandidát na funkci generálního sekretáře burzy je vybírán konkursem.“ Odstavec 2 uvádí, že „[g]enerální sekretář burzy je zaměstnancem burzy a po dobu výkonu své funkce nesmí bez předchozího písemného souhlasu burzy provozovat podnikatelskou činnost, být v zaměstnaneckém nebo jiném obdobném poměru ani být členem statutárních a dozorčích orgánů právnických osob zabývajících se podnikatelskou činností“. Dle odstavce 3 „[g]enerální sekretář burzy a) řídí činnost burzovního aparátu i všech ostatních zaměstnanců burzy, b) připravuje podklady pro zasedání burzovní komory, c) uveřejňuje závěry a sdělení burzovní komory, d) dbá na zachovávání pořádku na burzovních shromážděních a je oprávněn vykázat osoby, které ruší pořádek a nedbají jeho pokynů, e) plní další úkoly, kterými jej pověří statut, zasedání burzovní komory nebo předseda burzovní komory“. Dle odstavce 4 „[g]enerální sekretář burzy má právo účastnit se s hlasem poradním zasedání valné hromady, burzovní komory a burzovních výborů“. [112] Funkce generálního sekretáře burzy je obligatorní funkcí pro každou burzu. Zákon o komoditních burzách funkci generálního sekretáře výslovně upravuje a uvádí, že generální sekretář je zaměstnancem burzy. Argumentace stěžovatelky, že funkce generálního sekretáře nemusí být zřízena či nemusí být dlouhodobě obsazena, postrádá zákonný podklad. Pokud tedy stěžovatelka neměla generálního sekretáře od počátku roku 2011, došlo nepochybně k porušení zákona o komoditních burzách. [113] Co se týče burzovního aparátu (personální zabezpečení burzy), musí tento s odkazem na § 5 odst. 2 písm. c) zákona o komoditních burzách odpovídat rozsahu činnosti a zaměření burzy. Počet zaměstnanců burzy bude záležet na konkrétních okolnostech (např. na objemu obchodů, na tom, zda jsou obchody organizovány elektronicky, či nikoliv). Je však nezbytné, aby byl počet zaměstnanců dostatečný pro zajištění provozu burzy v souladu se zákonem (aby byly obchody organizovány řádně a průběžně, byla zajištěna kontrolní činnost atd.). V souladu se zákonem může být i situace, kdy má burza pouze jednoho zaměstnance, a to generálního sekretáře, pokud tento v součinnosti s orgány burzy zvládá zabezpečit činnost burzy. [114] Jak již bylo několikrát uvedeno výše, pro aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách musí nastat stav, kdy burzovní obchody nebyly ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Ač stěžovatelka porušila zákon dlouhodobým neobsazením funkce generálního sekretáře, správní orgány ve svých rozhodnutích neidentifikovaly žádná konkrétní pochybení, z nichž by vyplývalo, že obchody nebyly organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení v uvedeném časovém období. Správní orgány nepřinesly žádná konkrétní tvrzení a důkazy o tom, že by předseda burzovní komory nezvládal vykonávat činnost generálního sekretáře (předseda burzovní komory dle statutu vykonává práva a povinnosti generálního sekretáře do doby jeho zvolení). Z napadených rozhodnutí nelze v souvislosti s neobsazením funkce generálního sekretáře žádným způsobem dovodit, že by burzovní obchody ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení nebyly organizovány řádně, průběžně či v rozsahu uděleného povolení. Ustanovení § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách dlouhodobým neobsazením funkce generálního sekretáře naplněno nebylo. [115] Ohledně kontrolní činnosti dospěly správní orgány k závěru, že je tato ve své podstatě znemožněna v důsledku absence generálního sekretáře a dalších zaměstnanců burzy. Vycházely z čl. 10 odst. 1 Pravidel členství, dle kterého je Komoditní burza Praha „oprávněna provádět kontrolu, zda člen dodržuje a splňuje všechny podmínky členství stanovené Zákonem, Statutem a Pravidly členství. Člen takovouto kontrolu pracovníkům Komoditní burzy Praha vybaveným pověřením předsedy Komory umožní.“ Městský soud dospěl k závěru, že nelze považovat za dostatečně efektivní kontrolu případ, kdy předseda burzovní komory, který je zároveň zaměstnancem a členem statutárního orgánu společnosti ENERGOWOOD CZ, na tohoto dohodce dohlíží a kontroluje jeho činnost. [116] Dle § 8a odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách je burza povinna průběžně kontrolovat, zda jsou členy burzy, dohodci a jinými osobami oprávněnými k burzovním obchodům, plněny povinnosti jim stanovené zákonem, statutem a vnitřními předpisy burzy. Jednotlivé kontrolní pravomoci zákon o komoditních burzách dává burzovní komoře [§ 12 odst. 2 písm. a), f), h) a k) a § 32] a předsedovi burzovní komory [§ 15 odst. 1 písm. d)]. Samozřejmě má kontrolní pravomoci i burzovní komisař jmenovaný příslušným orgánem státní správy (§ 33 a § 34 zákona o komoditních burzách). Pravidla členství ve výše citovaném článku přenesla kontrolní pravomoci i na „pracovníky“ Komoditní burzy Praha. To však ještě neznamená, že by kontrolu nebyl oprávněn provádět předseda burzovní komory či jiní členové burzovní komory, resp. burzovní komora jako celek. Z toho, že stěžovatelka nemá žádné zaměstnance, tak nelze bez dalšího automaticky dovozovat, že by kontrola byla znemožněna nebo že by tato kontrola absentovala. Pro případný závěr o absenci kontrolní činnosti by bylo nutné zjistit, zda je, či není kontrolní činnost prováděna členy burzovní komory či jejím předsedou. Ohledně této otázky však jakékoli závěry v rozhodnutích správních orgánů chybí. [117] Co se týče závěru městského soudu, je nutné konstatovat, že dohodce a člen burzy ENERGOWOOD CZ (jehož zaměstnancem a členem statutárního orgánu je předseda burzovní komory) mohl být kontrolován jiným členem burzovní komory, nikoliv výlučně jejím předsedou. Ostatně zákon o komoditních burzách výslovně v § 11 odst. 4 uvádí mj. následující: „Členem burzovní komory může být jen člen burzy. V případě člena burzy, který je právnickou osobou, může být členem burzovní komory jen fyzická osoba, která je statutárním orgánem nebo členem statutárního orgánu této právnické osoby.“ Z uvedeného je zřejmé, že člen burzovní komory bude mít vždy vazbu na některého člena burzy. Je tedy zcela v souladu se zákonem, pokud je předseda burzovní komory zároveň členem statutárního orgánu člena burzy. [118] Správní orgány z absence kontrolní činnosti dovozovaly porušení § 8a odst. 1 písm. c) zákona o komoditních burzách. Porušení tohoto ustanovení není důvodem pro odnětí povolení bez předchozího upozornění dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. Odejmout povolení podle uvedeného ustanovení lze pouze v případě, že ve 12 měsících předcházejících zahájení správního řízení nebyly obchody organizovány v souladu s § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách, tj. řádně, průběžně a v rozsahu uděleného povolení. [119] Čestnost burzovních obchodů je upravena v § 25 zákona o komoditních burzách. Podle odstavce 1 tohoto ustanovení musí být při burzovních obchodech „všem účastníkům dostupné ve stejnou dobu stejné informace o skutečnostech významných pro vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno“. [120] Žalovaný v rozhodnutí I. stupně ohledně čestnosti burzovních obchodů uvedl následující: „Úkoly spojené s osobou generálního sekretáře plní předseda burzovní komory Komoditní burzy Praha, který je v pracovním nebo jiném smluvním vztahu se členem burzy (HLDS). Přitom v čl. 1 odst. 7 Pravidel burzovních obchodů je uvedeno, že ,[g]enerální sekretář burzy a zaměstnanci Komoditní burzy Praha mají právo na veškeré informace související se zabezpečením průběhu a zpracováním výsledků burzovního shromáždění‘. Kdežto členové komory (viz čl. 1 odst. 5 Pravidel burzovních obchodů) ,mají v rámci burzovního shromáždění právo na získávání průběžných a závěrečných informací výsledků obchodování a informací vyplývajících z jejich pravomocí stanovenými Zákonem, Statutem a Pravidly Komoditní burzy Praha‘. Tímto jasně definovaným přístupem k informacím je vyloučeno spojení funkce předsedy burzovní komory s funkcí generálního sekretáře burzy v záležitostech, které jsou vyhrazeny, s ohledem na dodržení principu čestnosti obchodů a zajištění důvěrnosti a mlčenlivosti, jen a pouze burzovnímu aparátu, což dále podtrhuje čl. 1 odst. 9 písm. a) Pravidel burzovních obchodů, ve kterém je uvedeno, že ,[č]estnost burzovních obchodů je na Komoditní burze Praha zajištěna monitorováním jednotlivých transakcí ze strany Komoditní burzy Praha a systémem kontroly dodržování zákona zaměstnanci Komoditní burzy Praha‘. Burza se dopouští v rozporu s § 25 zákona o komoditních burzách porušení principu čestnosti burzovních obchodů, a to vzhledem ke zřejmému střetu zájmů spočívajícím ve výkonu činností náležejících ze zákona o komoditních burzách generálnímu sekretáři jinou osobou, navíc při úplné absenci jakýchkoliv dalších zaměstnanců burzy, kteří by měli zajišťovat výkon jednotlivých činností burzy. Střet zájmů se dotýká článku 9 (Vztah k zaměstnancům Komoditní burzy Praha) Pravidel členství, ve kterém je zakotveno, že ,člen nezaměstná v pracovním nebo jiném smluvním poměru zaměstnance Komoditní burzy Praha, a to bez ohledu na to, zda je v rámci takovéhoto vztahu vyplácena mzda nebo odměna, či nikoli‘. Z tohoto ustanovení vyplývá, že Komoditní burza Praha, resp. její orgány, si je plně vědoma rizika střetu zájmů spočívajících v zaměstnání zaměstnance Komoditní burzy Praha členem burzy. Stejné riziko ovšem nastává i v případě, kdy Komoditní burza Praha nemá zaměstnance a vše vykonává předseda burzovní komory, který je zaměstnancem člena burzy.“ [121] V rozhodnutí ministra zemědělství je ve vztahu k čestnosti burzovních obchodů uvedeno: „V souvislosti s čestností burzovních obchodů [Komoditní burzy Praha] v rozkladu podotýká, že ,[m]inisterstvo v této části odůvodnění rozhodnutí neuvádí žádný konkrétní případ, kdy by došlo k porušení čestnosti burzovního obchodu‘ a popsaný stav považuje za ,abstraktní‘. Nutno podotknout, že s přihlédnutím k funkci a postavení komoditní burzy, tedy prostředí, kde mají být organizovány obchody na zcela transparentní a stabilní bázi, nelze žádnou skutečnost týkající se čestnosti burzovních obchodů považovat za abstraktní. Popřen by tím totiž byl samotný princip fungování komoditní burzy. Záležitosti týkající se čestnosti burzovních obchodů jsou v případě [Komoditní burzy Praha] systémovým porušením, jak je podrobně a ilustrativním způsobem (odkazem na zákon o komoditních burzách a jednotlivé interní předpisy) analyzováno v odůvodnění rozhodnutí ministerstva. Pokud [Komoditní burza Praha] neshledává střet zájmů v situaci, kdy činnost generálního sekretáře vykonává předseda burzovní komory, který je zároveň zaměstnancem člena a soukromého dohodce burzy, čímž je narušena čestnost burzovních obchodů s ohledem na možné využívání získaných informací ve prospěch třetích osob a dochází tím k faktickému porušování nejen zákona o komoditních burzách, ale i vlastních interních burzovních předpisů, je činnost takové burzy ohrožením komoditního trhu jako takového.“ [122] Městský soud vyšel v napadeném rozsudku z úvahy, že stav, kdy „činnost členů burzy a dohodců v podstatě není kontrolována (resp. jejich kontrola je toliko navenek deklarována), pak nepochybně znamená porušení principu čestnosti burzovních obchodů“. [123] Podle § 25 odst. 3 zákona o komoditních burzách „[o]soby, které mají ze svého zaměstnání nebo postavení na burze dříve než ostatní účastníci burzovního obchodu informace o skutečnostech, které mohou ovlivnit vývoj kursů komodit a komoditních derivátů, s nimiž je na burze obchodováno, nesmějí uzavírat obchody s těmito komoditami a komoditními deriváty nebo tyto informace využít ve prospěch jiných osob, dokud se tyto informace nestanou veřejně známými; dále nesmějí vědomě rozšiřovat nepravdivé zprávy, které by mohly mít vliv na vývoj kursů komodit a komoditních derivátů, s nimiž je na burze obchodováno, nebo poškodit účastníky trhu“. [124] Podle § 25 odst. 4 zákona o komoditních burzách „[č]lenové burzy a burzovní komory, jakož i zaměstnanci burzy jsou povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které získali ze svého postavení a které mají význam pro vývoj kursů komodit, s nimiž je na burze obchodováno“. [125] Čestnost burzovních obchodů považuje Nejvyšší správní soud za jeden ze stěžejních principů fungování komoditních burz. Pokud dojde k narušení čestnosti burzovních obchodů, nepochybně to znamená, že takovéto obchody nebyly organizovány řádně ve smyslu § 8a odst. 1 písm. a) zákona o komoditních burzách. V případě zjištění rozsáhlého porušení čestnosti burzovních obchodů v období 12 měsíců předcházejících zahájení správního řízení by bezesporu byly naplněny podmínky pro aplikaci § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách. [126] Úvaha městského soudu, že absentující kontrolní činnost sama o sobě znamená porušení principu čestnosti burzovních obchodů, je poněkud zjednodušující. To, že není činnost členů burzy a dohodců kontrolována prostřednictvím zaměstnanců burzy, totiž automaticky neznamená, že by někteří účastníci burzovních obchodů měli přednostní přístup k informacím, nebo že by osoby, které mají ze svého zaměstnání nebo postavení na burze přednostní přístup k informacím, tyto informace využívali ve prospěch jiných osob či sami uzavírali obchody. [127] Správní orgány vyšly při svém závěru o porušení čestnosti burzovních obchodů z několika ustanovení Pravidel burzovních obchodů, z nichž dovozovaly, že rozdílným přístupem k informacím zakotveným v těchto ustanoveních mezi zaměstnanci stěžovatelky (včetně generálního sekretáře) a členy burzovní komory je vyloučeno spojení funkce generálního sekretáře a předsedy burzovní komory. Jelikož předseda burzovní komory vykonával práva a povinnosti generálního sekretáře, došlo k narušení čestnosti burzovních obchodů. [128] Takové závěry jsou nedostatečné a nepřezkoumatelné. Pouze ze znění tří ustanovení Pravidel burzovních obchodů nelze dovozovat, že fakticky došlo k porušení čestnosti burzovních obchodů organizovaných ve 12 měsících před zahájením správního řízení. Správní orgány se nijak nezabývaly skutečným stavem, tj. k jakým konkrétním informacím měl předseda burzovní komory tím, že vykonával současně i funkci generálního sekretáře burzy, přednostní přístup, zda tyto informace využíval ve prospěch jiných osob, či zda sám uzavíral obchody (jakým způsobem tedy docházelo k porušení § 25 zákona o komoditních burzách). Z pouhého znění několika ustanovení Pravidel burzovních obchodů nelze bez zjištění skutečného stavu věci dospět k závěru, že organizované burzovní obchody nebyly čestné. [129] Správní orgány na jedné straně připouští, že je možné, aby funkce generálního sekretáře burzy byla krátkodobě neobsazena s tím, že práva a povinnosti generálního sekretáře vykonává předseda burzovní komory (ustanovení tohoto znění je obsaženo ve statutu burzy schváleném žalovaným), na druhé straně dovozují porušení čestnosti burzovních obchodů z toho, že předseda burzovní komory vykonává činnost generálního sekretáře. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, z jakého důvodu v případě krátkodobého výkonu funkce generálního sekretáře předsedou burzovní komory k narušení čestnosti burzovních obchodů nedochází. [130] Nad rámec uvedeného považuje soud za nutné poukázat na to, že postup žalovaného u pochybení týkajícího se obsazení funkce generálního sekretáře naplňuje znaky situace rozporné se zásadou ochrany dobré víry. Generální sekretář burzy byl ze své funkce odvolán na zasedání burzovní komory dne 18. 1. 2011, pro jeho odvolání hlasovali i členové burzovní komory jmenovaní žalovaným. Rovněž burzovní komisař jmenovaný žalovaným byl tomuto jednání přítomen. V následujících letech pak ani burzovní komisař, ani žádný z členů burzovní komory jmenovaných žalovaným nepožadoval, aby byla funkce generálního sekretáře znovu obsazena. Stěžovatelka byla v dobré víře, že postupuje v souladu se zákonem, když generální sekretář jmenován není a jeho činnost za něj vykonává předseda burzovní komory (ustanovení statutu, dle něhož v případě neobsazení funkce generálního sekretáře jeho práva a povinnosti vykonává předseda burzovní komory, bylo rovněž schváleno žalovaným). H) Obchodní systém, nahrazování závěrkových listů smlouvami [131] Dalšími z důvodů pro odnětí povolení dle § 35 odst. 3 písm. f) zákona o komoditních burzách byly výtky týkající se obchodního systému pro obchodování s průmyslovými komoditami a výtky týkající se postupu dohodce eCENTRE (nahrazování závěrkových listů smlouvami). Uvedené výtky se týkají obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. Žalovaný není oprávněn odejmout povolení pro provozování burzy (se zemědělskými komoditami) stěžovatelce z důvodů, které se týkají pouze obchodování s komoditami spadajícími do působnosti Ministerstva průmyslu a obchodu. V otázkách obchodování s těmito komoditami totiž není žalovaný příslušným orgánem státní správy. Nejvyšší správní soud se proto uvedenými výtkami věcně nezabýval. [132] V projednávané věci nebyl naplněn žádný z důvodů pro odnětí povolení k provozování burzy, což odůvodňuje zrušení rozsudku městského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. Současně byly dány důvody pro zrušení rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně. (...) IV. Závěr [135] Ze shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek městského soudu. S ohledem na to, že v posuzovaném případě byly již v řízení před městským soudem dány důvody pro to, aby bylo zrušeno rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně, nevrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení, neboť by při respektování názoru vysloveného Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl vady uvedených rozhodnutí nikterak zhojit. Nejvyšší správní soud proto současně se zrušením rozsudku městského soudu rozhodl postupem podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 3 s. ř. s. a zrušil také rozhodnutí ministra zemědělství a rozhodnutí I. stupně a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, jsou správní orgány za přiměřeného použití § 78 odst. 5 s. ř. s. vázány. *) S účinností od 1. 5. 2014 změněn zákonem č. 64/2014 Sb., s účinností od 1. 1. 2015 změněn zákonem č. 250/2014 Sb. a s účinností od 1. 1. 2017 změněn zákonem č. 267/2006 Sb. *) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

decision_1389.txt

k § 21 a § 26 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky) Navrhovat kandidáta na prezidenta republiky může nejméně dvacet poslanců nebo nejméně deset senátorů jen společně a současně (§ 21 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky). Jakmile je návrh podán, nemohou se k němu připojovat další navrhovatelé. Podá-li kandidátní listinu menší počet zákonodárců, Ministerstvo vnitra ji odmítne, aniž předtím musí vyzývat navrhovatele k odstranění vad (§ 26 citovaného zákona). (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 12. 2022, čj. Vol 17/2022-26) Prejudikatura: č. 3716/2018 Sb. NSS. Věc: Ing. Libor Hrančík proti Ministerstvu vnitra o registraci kandidátní listiny. Ing. Libor Hrančík chtěl kandidovat na funkci prezidenta republiky ve volbě konané ve dnech 13. a 14. 1. 2023 (proto je dále označován jako „kandidát“). Ministerstvo vnitra však jeho kandidátní listinu odmítlo (rozhodnutím ze dne 25. 11. 2022). Zjistilo totiž, že kandidátní listinu podali jen dva senátoři (Daniela Kovářová a Jaroslav Doubrava) namísto potřebných nejméně deseti. Navíc Jaroslav Doubrava nebyl v říjnových senátních volbách opětovně zvolen, a mandát mu tak zanikl již dne 15. 10. 2022. Ke dni podání kandidátní listiny (7. 11. 2022) tedy nebyl senátorem. Kandidát se obrátil na Nejvyšší správní soud. Tvrdil, že ministerstvo v jeho věci nepostupovalo správně. Když svou kandidátní listinu odevzdával, ministerští úředníci mu sdělili, že k ní není přiložen dostatek podpisů senátorů a že podpisy lze doplnit jen do následujícího dne, tedy do 8. 11. Až po čtrnácti dnech telefonovali navrhovateli z ministerstva, že ve skutečnosti může podpisy doplňovat až do 24. 11. Ať už se úředníci spletli, nebo chtěli kandidáta záměrně poškodit coby nepohodlného uchazeče o funkci, byl pro něj výsledek stejný: v důsledku nesprávného poučení neměl čas doplnit ostatní potřebné podpisy. Proto se kandidát bránil u soudu a měl za to, že jeho kandidátní listina měla být zaregistrována. Ministerstvo s návrhem nesouhlasilo. K odstranění všech vad své kandidátní listiny byl kandidát řádně písemně vyzván dne 16. 11. 2022, žádnou z vad však neodstranil. Nejvyšší správní soud návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [4] Návrh není důvodný. Ministerstvo sice nemělo vyzývat kandidáta k tomu, aby dodatečně předložil další podpisy senátorů, ale samotným odmítnutím jeho kandidátní listiny nepochybilo. 2.1 Kandidát dostal možnost odstranit vady kandidátní listiny, a nebyl tak zkrácen na právech [5] Kandidát podal svou kandidátní listinu (přesněji řečeno doručil ministerstvu návrhy dvou senátorů podávajících jeho kandidátní listinu) včas, ale nikoli bezvadně. Sám tvrdí, že při podání kandidátní listiny dne 7. 11. byl ústně upozorněn na některé vady: jednak na chybějící údaj o zmocněnci (který prý mohl doplnit dodatečně, do 24. 11.), jednak na nedostatečný počet podpisů senátorů (tam byl poučen, že podpisy musejí být kompletní do následujícího dne, tedy do 8. 11.). Kandidát dodává, že dne 18. 11. volal na ministerstvo a ptal se, zda by přece jen nemohl oslovit další senátory; dostalo se mu ale stejné odpovědi jako předtím. Až 21. 11. mu telefonoval úředník z ministerstva a omlouval se mu: prý se předtím spletli a podpisy lze sbírat i v dodatečné lhůtě, konkrétně do 24. 11. (K tomu kandidát zaslal soudu zvukový záznam.) To ale pro kandidáta bylo bohužel už pozdě. [6] Ministerstvo se nijak nevyjádřilo k tomu, zda tento kandidátův popis odpovídá skutečnosti. Soudu to však v právním posouzení nebrání, protože všechny podstatné okolnosti registračního řízení jsou zachyceny ve spisu. [7] Z něj plyne, že kandidátní listina skutečně trpěla třemi vadami: nebyl zde uveden zmocněnec; na prohlášení kandidáta chyběla obec trvalého pobytu; a především nebylo na kandidátní listině uvedeno jméno, příjmení a podpis nejméně deseti navrhujících senátorů. Ministerstvo proto vyzvalo kandidáta k odstranění těchto tří vad ve lhůtě do 24. 11.; mj. tak dalo najevo, že kandidát může a má do tohoto data doplnit i chybějící podpisy (resp. návrhy) senátorů. Výzva byla jednak zaslána kandidátovi (doručena mu byla dne 22. 11.), jednak vyvěšena na úřední desce ministerstva (dne 16. 11.). Za doručenou se výzva považuje dnem vyvěšení (§ 26 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky). [8] Kandidátovi se tedy nestala žádná újma. S účinky k 16. 11. (tedy 58 dní přede dnem volby prezidenta, jak to žádá právě zmíněný § 26 odst. 1) byl písemnou výzvou informován o tom, že je třeba (jak to on sám formuluje) „dosbírat podpisy“. Je bez právního významu, kdy se kandidát skutečně seznámil s obsahem výzvy (a že se tak možná stalo až dne 22. 11., kdy mu byla doručena listovní zásilka). Pro právní účinky výzvy je dále nepodstatné, co případně ministerští úředníci řekli kandidátovi osobně či telefonicky (proto soud nepokládal za potřebné provádět důkaz zvukovým záznamem, který mu kandidát zaslal). Kandidát by teoreticky mohl být zkrácen na svých právech jen tehdy, pokud by mu ministerstvo nedalo příležitost napravit to, co považovalo za odstranitelnou vadu – tedy včas by jej nevyzvalo k jejímu odstranění a pak by jeho kandidátní listinu odmítlo. To se nestalo. Ministerstvo kandidátovi ve výzvě z 16. 11. sdělilo, co má dělat, ovšem nápravy se nedočkalo. Soud nyní ponechává stranou otázkou, zda výzva tohoto obsahu vůbec měla být vydána. Vydána byla – a zůstala bez reakce. Kandidáta tedy nenavrhlo minimálně deset senátorů, a proto musela být kandidátní listina odmítnuta. 2.2 Ministerstvo nemělo kandidáta vůbec vyzývat k doplnění navrhujících senátorů, protože potřebný počet zákonodárců jako navrhovatelů musí být shromážděn již před uplynutím lhůty pro podání návrhu [9] Jinou otázkou ale je, zda kandidát skutečně měl být vyzván i k doplnění chybějících senátorů jako navrhovatelů. Soud je přesvědčen, že nikoli. [10] Podle § 26 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky platí, že není-li kandidátní listina podána v souladu s § 21, nemá-li náležitosti uvedené v § 25 odst. 1 a 2 nebo obsahuje-li nesprávné nebo neúplné údaje, vyzve Ministerstvo vnitra zmocněnce navrhujících poslanců, navrhujících senátorů nebo navrhujícího občana, a pokud ten nemá zmocněnce, pak přímo navrhujícího občana, nejpozději 58 dnů přede dnem volby prezidenta, aby vady odstranil do 50 dnů přede dnem volby prezidenta. V § 21 se stanoví, kdy lze kandidátní listinu podat a že tak může učinit nejméně deset senátorů, nejméně dvacet poslanců nebo občan, který připojí petici podpořenou nejméně 50 000 občany. Ustanovení § 25 odst. 1 vypočítává údaje, které musí kandidátní listina obsahovat, § 25 odst. 2 pak upravuje náležitosti prohlášení kandidáta. [11] Z úřední činnosti je soudu známo, že ministerstvo před nadcházející volbou prezidenta republiky odmítlo kandidátní listiny i několika dalších kandidátů buď proto, že je ke kandidatuře nenavrhl dostatečný počet poslanců či senátorů, nebo proto, že návrh občana nebyl podpořen dostatečným počtem občanů na připojené petici (§ 21 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky). Kandidáti z první skupiny byli vyzýváni k tomu, aby v dodatečné lhůtě napravili vadu spočívající v nedostatečném počtu podepsaných poslanců či senátorů. Naproti tomu kandidátům z druhé skupiny ministerstvo v rozhodnutích psalo, že podpisy občanů dodatečně doplňovat nelze; k tomu je odkazovalo na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2012, čj. Vol 8/2012-28, Světnička, a ze dne 7. 12. 2017, čj. Vol 85/2017-78, Toman. [12] V těchto usneseních se Nejvyšší správní soud zabýval rozdílem mezi náležitostmi kandidátní listiny (§ 21 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky) a náležitostmi petice s podpisy občanů, která je její přílohou (§ 21 odst. 3 tohoto zákona). Dospěl k závěru, že povinnost ministerstva vyzvat k odstranění vad se vztahuje jen na akt podání samotné listiny, ale nevztahuje se k její příloze. Takové rozlišení má význam pro to, aby vůbec mohla řádně proběhnout časově náročná kontrola petice s nejméně 50 000 podpisy. Pokud by ministerstvo mělo vyzývat k odstranění vady spočívající v nepředložení petice nebo předložení petice s nedostatečným počtem podpisů, nebylo by v krátké zákonné lhůtě vůbec možné petici zkontrolovat a vydat rozhodnutí ve věci registrace (usnesení NSS ve věci Světnička, body 21 až 23). Nejvyšší správní soud se zmínil i o tom, že „pod akt podání kandidátní listiny lze zařadit též požadavky na osobu jejího podatele, resp. podatelů“. To dále upřesnil: vyzvat k odstranění vady by bylo třeba, pokud by navrhující poslanci, senátoři či navrhující občan nerespektovali, že mohou podat jen jednu kandidátní listinu (§ 21 odst. 2 zákona o volbě prezidenta republiky) a podali jich více (usnesení NSS ve věci Světnička, body 21 a 24, a také usnesení NSS ze dne 13. 12. 2017, čj. Vol 84/2017-175, Holovská, č. 3716/2016 Sb. NSS, body 80 a 85). [13] Je pravda, že při úvahách o tom, zda je možno po podání kandidátní listiny dodatečně napravovat určité vady, se usnesení Nejvyššího správního soudu ve věci Světnička omezilo jen na dva argumenty. Především poukázalo na formální rozdíl mezi kandidátní listinou a její přílohou (které jsou v zákoně upraveny v samostatných odstavcích). Krom toho zdůraznilo, že stihnout kontrolu podpisů občanů, pokud by mohly být dodatečně doplňovány, je nemožné. Tato argumentace ale vědomě nebyla komplexní: reagovala jen na tehdy řešený dílčí problém a na úmysl tehdejšího kandidáta sbírat (další) podpisy občanů i po uplynutí lhůty k podání kandidátní listiny. [14] Nyní před soudem leží otázka, zda lze dodatečně doplňovat další navrhovatele z řad senátorů (poslanců). Bylo by zjednodušující a nesprávné odpovídat na ni argumentem opaku k úvahám formulovaným v usnesení Nejvyššího správního soudu ve věci Světnička. (Třeba takto: jestliže nelze dodatečně odstraňovat vady přílohy ke kandidátní listině, ale vady samotné listiny ano, platí, že vadu spočívající v nedostatečném počtu navrhujících senátorů odstraňovat lze, protože jména, příjmení a podpisy senátorů jsou vlastní součástí kandidátní listiny. A jestliže je zapovězeno dodatečně doplňovat podpisy občanů, protože při jejich velkém počtu by je nebylo možné včas zkontrolovat, nic naopak nebrání doplňování podpory zákonodárců, protože spočíst deset či dvacet jmen je věcí okamžiku.) Místo toho je třeba zaměřit se na zvláštní postavení kvalifikovaných navrhovatelů, jimiž zákonodárci jsou, a na význam senátorských či poslaneckých návrhů kandidátů na funkci prezidenta republiky. [15] Senátoři (či poslanci) totiž nejsou jen nějakou vyšší kastou podporovatelů prezidentské kandidatury, jejichž postavení (byť privilegované) by bylo srovnatelné s podporovateli petice tzv. občanského kandidáta, tedy s oněmi nejméně 50 000 občany. (Ačkoli to tak někdy chápe nejen veřejnost, ale i zákonodárci a také samotní kandidáti: ostatně kandidát v této věci nadepsal připojené listiny s podpisy dvou senátorů jako „petice na podporu kandidatury Ing. Libora Hrančíka“.) Naopak senátoři či poslanci mají postavení navrhovatelů, kteří svým podpisem pro určitého kandidáta dávají najevo své dlouhodobé politické (či obecněji hodnotové) postoje a i touto formou reprezentují své voliče (usnesení NSS ve věci Holovská, bod 92). [16] Zvláštností senátorského či poslaneckého návrhu je jeho kolektivní povaha. Právo navrhnout prezidentského kandidáta svědčí každému jednotlivému zákonodárci; aby však zákonodárce mohl toto své právo uplatnit, musí je vykonat společně s ostatními (usnesení NSS ve věci Holovská, body 85 a 89). Tato podmínka má svůj věcný i časový aspekt. Kandidátní listina tak nejen že musí obsahovat nejméně deset (dvacet) jmen, příjmení a podpisů, ale také tam musejí být všechny. Podpisy zde nejsou projevem podpory návrhu jiné osoby, ale představují projev vůle podepsaných zákonodárců stát se sami navrhovateli. Protože návrhové právo se před shromážděním projevů vůle minimálně deseti (dvaceti) zákonodárců vůbec neaktivuje, musí být návrh v tomto ohledu bezvadný, a to již při podání kandidátní listiny. Je-li návrh podán méně než deseti senátory, znamená to, že kandidátní listina bude nevyhnutelně odmítnuta. Lhůta k uplatnění návrhového práva marně uplynula a to, co se nevykonalo dosud, už nelze dohnat. [17] Platí, že obecně lze vady kandidátní listiny odstraňovat dodatečně, až do 50. dne přede dnem volby (§ 26 odst. 1 zákona o volbě prezidenta republiky). Neznamená to ale, že lze takto doplnit cokoli z náležitostí vyjmenovaných v § 25 odst. 1 tohoto zákona. Výzva by měla typicky mířit na nedostatky typu formalit, které nejsou určující pro totožnost osoby – upřesňující údaje o kandidátovi (pohlaví, věk, zaměstnání, pobyt, politická příslušnost) či o navrhujícím občanovi (datum narození, pobyt). Doplňovat lze i datum, kdy bylo poprvé možné podepsat petici (u občanského kandidáta). Stejně tak je možné doplňovat veškeré údaje o zmocněnci – zde i včetně jména a příjmení, protože zmocněnec má v registračním řízení jen pomocnou procesní roli a ani bez něj není průběh řízení ohrožen. Naproti tomu už v okamžiku podání kandidátní listiny musí být zřejmá totožnost jak kandidáta, tak jeho navrhovatelů. Neoznačit některého z navrhovatelů (tedy neoznačit jmenovitě všechny ty, kterých je k podání návrhu třeba) je stejně neodčinitelnou vadou jako neuvést jméno a příjmení kandidáta. [18] Neprojeví-li potřebný počet senátorů či poslanců společně a současně svou vůli navrhnout pro volbu prezidenta určitou osobu, musí registrační řízení skončit odmítnutím kandidátní listiny. Tento následek bude zřejmý už z kandidátní listiny samotné a žádná výzva k odstraňování vad tu není namístě. Jednotliví senátoři (poslanci), kteří mají v úmyslu navrhnout svého kandidáta, se totiž nemohou teprve dodatečně, natožpak na výzvu, postupně trousit k podpisu návrhu do podatelny ministerstva – jako to dělají prostí občané, když přicházejí podepisovat petiční archy u předvolebních stánků prezidentských kandidátů. Kandidatura, kterou svým návrhem podpořili zákonodárci v předepsaném minimálním počtu, má být promyšleným a koordinovaným aktem (i proto zákon počítá s tím, že za zákonodárce bude v registračním řízení jednat zmocněnec). Je odpovědností navrhovatelů zajistit, aby k návrhu byly připojeny podpisy všech z nich. S ohledem na význam aktu lze na navrhovatele jistě klást požadavek, aby takto nízké množství podpisů správně spočetli už před podáním návrhu. Případně by podpisy zákonodárců mohl správně spočíst sám kandidát (pokud v této věci fakticky vystupuje jako jejich zmocněnec). [19] Situace v nyní projednávané věci a také veřejně známé okolnosti provázející jiná registrační řízení však ukazují, že některým kandidátům a zákonodárcům patrně příliš neleží na srdci nejen správné počítání do deseti či do dvaceti, ale ani vážnost aktu, jakým je kandidatura na funkci prezidenta republiky. Místo aby nominace senátorských či poslaneckých kandidátů byly podloženy důkladnou úvahou (k tomu opět usnesení NSS ve věci Holovská, bod 92), stávají se sídla zákonodárných sborů petičními stánky, u nichž se může podepsat každý právě přítomný, a to každému náhodně kolemjdoucímu. [20] Nejvyšší správní soud se musí pozastavit nad postupem kandidáta na funkci prezidenta republiky, který se obrátil na soud v nynější věci. Kandidát měl po vyhlášení termínu prezidentské volby několik měsíců na to, aby si obstaral dostatečný počet navrhovatelů z řad zákonodárců pro svou kandidaturu. Za celou dobu však získal jen dva (druhá senátorka podepsala návrh v den, kdy byla kandidátní listina podána); navíc jejich návrh přinesl na ministerstvo až v době, kdy už jednomu z podepsaných senátorů zanikl mandát. Nyní si před soudem stěžuje, že nedostal osm dní na to, aby sehnal zbývajících devět navrhovatelů; k tomu dodává, že telefonoval na ministerstvo ještě šest dní před koncem dodatečné lhůty a snažil se v tomto směru smlouvat. Soudu není jasné, proč kandidát – měl-li vážný úmysl kandidovat – nezískával pro tuto myšlenku potřebné navrhovatele, jak se zdá, s předstihem a systematicky. Nelze vyloučit, že kandidát vyvíjel potřebné úsilí dlouhodobě, a přesto neuspěl. Pak by ale možná bylo rozumnější realisticky zhodnotit své šance a smířit se s nezdarem. I pro společnost jako celek by bylo vhodnější, aby volba prezidenta a proces jí předcházející byly standardním soubojem veřejně aktivních osobností, které jsou voličům aspoň nějak známé, požívají podpory a důvěry svých spoluobčanů a nevyužívají možnosti kandidovat jen jako prostředku ke zviditelnění. [21] Je samozřejmě právem každého, kdo touží kandidovat, aby se o kandidaturu ucházel i za pomoci návrhu zřetelně nedostatečného počtu zákonodárců. Nejvyšší správní soud zde však (jako už dříve v usnesení ve věci Holovská) apeluje na senátory a poslance nadané návrhovým oprávněním. Zájemci o funkci prezidenta mohou sledovat kandidaturou i své soukromé cíle – ovšem zákonodárci, kteří jako navrhovatelé své podpisy rozdávají nikoli soukromě, nýbrž jako představitelé jedné ze státních mocí, by tak neměli činit lehkovážně (jako už zmínění občané na procházce, které někdo oslovil u petičního stánku), ale naopak uvážlivě: nejen v zájmu svých voličů, ale i ve snaze nesnižovat celkový význam volby hlavy státu. 3. Závěr a náklady řízení [22] Soud neshledal podmínky pro to, aby zrušil rozhodnutí, jímž byla odmítnuta kandidátní listina Ing. Libora Hrančíka. Tento kandidát nesplnil zákonné podmínky kandidatury, i když mu ministerstvo (ani nikdo jiný) v jejich splnění nebránilo. Současně by je nemohl splnit ani dodatečně, protože odstraňování vad kandidátní listiny nemůže sloužit ke shánění návrhů zákonodárců na poslední chvíli. Proto soud návrh zamítl.

decision_139.txt

k § 43 odst. 1 a § 50 odst. 3 a 4 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákonů č. 149/1998 Sb. a č. 300/2011 Sb. (v textu jen „loterní zákon“) k § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb. Povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, lze zrušit, nastanou-li nebo vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích a jiných podobných hrách), přičemž může jít nejen o okolnosti skutkové povahy, ale též o okolnosti rázu právního. Takovou okolností může být vydání obecně závazné vyhlášky, která v místě, kde byl povolen provoz interaktivního videoloterního terminálu, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje [§ 50 odst. 4 zákona o loteriích a jiných podobných hrách, resp. obecně § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, čj. 6 As 285/2014-32) Prejudikatura: č. 1895/2009 Sb. NSS, č. 2525/2012 Sb. NSS a č. 2765/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 119/2011 Sb., č. 202/2011 Sb., č. 293/2011 Sb., č. 328/2011 Sb., č. 112/2013 Sb., č. 75/2013 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2315/12), č. 110/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2336/12) a č. 120/2013 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2335/12); rozsudky Soudního dvora ze dne 26. 2. 2013, Ĺklagaren proti Hansi Ĺkerbergu Franssonovi (C-617/10), ze dne 26. 9. 2013, Texdata Software GmbH (C-418/11), ze dne 10. 7. 2014, Julian Hernández a další (C-198/13) a ze dne 17. 7. 2014, Milica Široká proti Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky (C-459/13). Věc: Akciová společnost SYNOT TIP proti Ministerstvu financí o zrušení povolení, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný na základě podnětu statutárního města Brna vydal dne 26. 2. 2013 z moci úřední rozhodnutí (dále jen „rozhodnutí I. stupně“), kterým zrušil několik svých dřívějších rozhodnutí vydaných postupně v letech 2008–2010. Předmětnými rozhodnutími žalovaný původně povolil žalobkyni provozovat loterii nebo jinou podobnou hru na adrese Vranovská 841/39, Brno, a to prostřednictvím tzv. jiných technických herních zařízení (šlo jednak o terminály centrálního loterního systému a dále o vícemístné herní zařízení). Důvodem ke zrušení předmětných rozhodnutí byl fakt, že na téže ulici ve vzdálenosti 40 metrů od budovy, kde bylo povoleno provozování loterie, se nachází školské zařízení, konkrétně Základní umělecká škola, se sídlem Vranovská 841/39, Brno. Podle právní úpravy obsažené v zákoně o loteriích a účinné v době, kdy žalovaný vydal předmětná povolení, bylo nepřípustné povolit provozování výherních hracích přístrojů v sousedství škol a školských zařízení. Jelikož základní umělecká škola se na daném místě nachází od roku 1920, přistoupil žalovaný ke zrušení nezákonně vydaných povolení podle § 43 odst. 1 loterního zákona, který umožňuje zrušit vydané povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit. Žalobkyně podala proti rozhodnutí I. stupně rozklad. V něm především namítala, že žalovaný měl až do 16. 8. 2010 za to, že § 17 odst. 11 loterního zákona se aplikuje pouze na výherní hrací přístroje ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona povolované obcemi, nikoliv na jiná technická herní zařízení povolovaná žalovaným podle § 50 odst. 3 loterního zákona. Teprve následně žalovaný svou praxi změnil. Navíc § 17 odst. 11 loterního zákona byl s účinností od 1. 1. 2012 zrušen, takže v době vydání rozhodnutí I. stupně už jej žalovaný nemohl aplikovat vůbec. Statutární město Brno pak podle svého vlastního vyjádření omezovalo na svém území obecně závaznou vyhláškou pouze provozování výherních hracích přístrojů, jiná technická zařízení začalo regulovat až od 9. 7. 2011, tedy nikoliv v době vydání zrušených povolení. Ministr financí jako osoba stojící v čele žalovaného zamítl podaný rozklad dne 9. 7. 2013 (dále jen „rozhodnutí o rozkladu“). Žalobkyně nebyla úspěšná ani v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí o rozkladu, neboť Městský soud v Praze její žalobu zamítl rozsudkem ze dne 7. 10. 2014, čj. 11 Af 38/2013-53, jako nedůvodnou. Proti výše uvedenému rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní namítala nepřezkoumatelnost a nezákonnost napadeného rozsudku. Za nepřezkoumatelný považuje stěžovatelka rozsudek městského soudu pro nedostatek důvodů. Městský soud se podle ní jen ztotožnil s argumentací žalovaného a neshledal důvod k ní cokoliv dodávat. Nezohlednil stěžovatelkou namítanou zásadu proporcionality, podle níž je třeba v případě kolize dvou základních práv využít všech možností minimalizace zásahu do jednoho z nich (v daném případě jde podle stěžovatelky o kolizi veřejného zájmu na ochraně veřejného pořádku a stěžovatelčina práva vlastnického a práva svobodně podnikat) – k tomu stěžovatelka odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, č. 214/1994 Sb. Konečně stěžovatelka zpochybnila jako irelevantní polemiku městského soudu s tím, jak bylo loterním zákonem v minulosti vymezeno postavení interaktivních videoloterních terminálů. Stav platné právní úpravy nelze stěžovatelce jakkoliv přičítat k tíži, a navíc odlišnost výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterních terminálů akceptovala i judikatura (k tomu stěžovatelka odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2013, čj. 2 Afs 29/2013-34). Nezákonnost spatřuje stěžovatelka v tom, že městský soud aproboval postup žalovaného, který své rozhodnutí opřel o již neúčinné ustanovení zakazující provoz výherních hracích přístrojů v sousedství školských zařízení (§ 17 odst. 11 loterního zákona), a naopak pominul účinné zákonné ustanovení, které jej nahradilo a zakazuje již provoz těchto přístrojů jen ve školských zařízeních samotných (§ 50 odst. 5 loterního zákona). Stěžovatelka k tomu citovala z rozhodnutí žalovaného v jiné věci, kde naopak vydal povolení k provozu herního zařízení v obci Tupesy navzdory blízkosti školy právě s odvoláním na § 50 odst. 5 loterního zákona. Původní ustanovení (§ 17 odst. 11 loterního zákona) bylo navíc podle stěžovatelky i v době své účinnosti aplikovatelné pouze na výherní hrací přístroje (ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona), nikoliv na jiná technická herní zařízení, jaká provozuje stěžovatelka. U nich žalovaný případnou blízkost školského zařízení posuzoval v rámci širšího hodnocení souladu jejich provozu s veřejným pořádkem (§ 4 odst. 2 loterního zákona). Toto posouzení žalovaný v dané věci provedl již při vydání původních povolení a nesoulad s veřejným pořádkem z důvodu blízkosti základní umělecké školy neshledal. Zrušení vydaných povolení tak nevychází z žádné nové okolnosti, ať již nově nastalé nebo nově vyšlé najevo, nýbrž pouze ze změny právního hodnocení žalovaného. Takováto změna právního náhledu nemůže působit zpětně a vést k rušení již vydaných rozhodnutí, jejichž platnost byla stanovena do 31. 12. 2017. V této souvislosti stěžovatelka ve své kasační stížnosti obsáhle pojednala o zásadě ochrany dobré víry a legitimního očekávání, k čemuž citovala nálezy Ústavního soudu (ze dne 5. 12. 2001, sp. zn. I. ÚS 535/2000, č. 193/2001 Sb. ÚS, ze dne 9. 10. 2003, sp. zn. IV. ÚS 150/2001, č. 117/2003 Sb. ÚS, ze dne 3. 12. 2007, sp. zn. I. ÚS 544/06, č. 217/2007 Sb. ÚS, ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb., ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, č. 278/2004 Sb., ze dne 1. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 9/07, č. 242/2010 Sb., ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 154/2006 Sb., ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 2/02, č. 278/2004 Sb.), a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (rozsudek velkého senátu ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku, stížnost č. 31443/96, ECHR 2004-V, bod 129 a rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2012, Centro Europa 7 S.r.l. a Di Stefano proti Itálii, stížnost č. 38433/09, ECHR 2012). Stěžovatelka zdůraznila, že na základě vydaných povolení a důvěry v jejich dodržení ze strany státu činila podstatná strategická obchodní rozhodnutí, stanovila hospodářské plány, propočet návratnosti investic apod. Česká republika podle ní neoprávněně zasáhla do její svobody podnikání a práva vlastnit majetek zaručených čl. 16 a 17 Listiny základních práv Evropské Unie (dále jen „Listina EU“). Konečně stěžovatelka podotkla, že městský soud ve prospěch žalovaného argumentoval zcela nepřípadně nálezy Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb. a ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., které se přitom týkaly pravomoci obcí regulovat umístění technických herních zařízení na svém území, zatímco v daném případě se jednalo o regulaci provedenou loterním zákonem. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti označil napadený rozsudek za plně přezkoumatelný, přičemž odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000, č. 224/2005 Sb. ÚS, podle něhož rozhodnutí nemusí podrobně reagovat na každý argument účastníků řízení. Připustil, že § 17 odst. 11 loterního zákona byl zrušen, stalo se tak však pro jeho duplicitu s § 50 odst. 4 loterního zákona a cílem bylo vytvořit zde prostor pro územní regulaci provozování loterií ze strany obcí. Statutární město Brno tento prostor v případě městské části Brno-sever plně využilo. Z tohoto pohledu je podle žalovaného irelevantní odkaz stěžovatelky na rozhodnutí žalovaného v jiné věci, neboť tam byly dány jiné okolnosti a zejména právní úprava. Statutární město Brno – na rozdíl od obce Tupesy – jednoznačně zakazuje provozování veškerých loterií a podobných her, a to na území celé městské části Brno-sever, jak vyplývá z obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011, z níž vycházel žalovaný, i z nyní účinné vyhlášky č. 1/2014, která předchozí nahradila. Ostatně ani v původní brněnské obecně závazné vyhlášce č. 9/2008 nebyla adresa, na níž stěžovatelka provozuje své přístroje, uvedena mezi těmi, kde se povoluje provozování loterií a jiných podobných her. Pokud jde o očekávání stěžovatelky, vzhledem ke znění § 43 odst. 1 loterního zákona umožňujícího změnu rozhodnutí nešlo o očekávání legitimní, jak vyplývá z nálezů Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb. a ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb. Žalovaný z judikatury Ústavního soudu ve své činnosti vždy vycházel a vychází. Žalovaný také uvedl, že poměřoval stěžovatelčino právo na podnikání s právem statutárního města Brna na samosprávu, přičemž v souladu s nálezem Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb., převážilo právo obce na samosprávu. Žalovaný k tomu doplnil, že čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod uvádí, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, přičemž loterní zákon takové omezení zakotvuje v § 50 odst. 4, který umožňuje obci omezit čas a místo provozování loterií a jiných podobných her, případně jejich provozování na svém území zcela zakázat. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) III.b Historický kontext případu [11] Před posouzením kasačních námitek směřujících proti právnímu posouzení věci, jak ho provedl městský soud, považuje Nejvyšší správní soud za nutné zasadit celou kauzu nejprve do souvislostí, a to i s ohledem na námitku stěžovatelky, že žalovaný změnil v průběhu platnosti povolení svůj právní názor a tomu odpovídající praxi. Jedná se totiž o první případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 loterního zákona, který Nejvyšší správní soud rozhoduje. [12] Okolo roku 2005 se v České republice začaly objevovat nové typy přístrojů pro provozování sázkových her – triplexy (třímístná herní zařízení), elektromechanická ruleta, elektromechanické kostky a zejména centrální loterní systémy. V posledně uvedeném případě se již nejedná o jednotlivé výherní hrací přístroje, které by byly samostatně plně funkčními jednotkami, ale o centrálně řízené interaktivní videoloterní terminály, které jsou programově podřízeny tzv. centrální řídící jednotce, bez níž nemohou fungovat. Na centrální řídící jednotku může být pomocí dálkového přenosu dat připojen skrze místní kontrolní jednotky velký počet jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů, které jsou umístěny na mnoha různě vzdálených lokalitách. Z pohledu hráče se nicméně jednotlivý interaktivní videoloterní terminál chová podobně jako klasický výherní hrací přístroj, ostatně ve většině případů též imituje jeho osvědčený vzhled, na nějž jsou hráči navyklí. [13] Právní úprava nebyla na tyto změny zcela připravena. Je pravda, že loterní zákon obsahoval v § 2 písm. e) poměrně širokou definici výherního hracího přístroje, který charakterizoval jako „elektronicky nebo elektronickomechanicky řízený výherní hrací přístroj nebo podobné zařízení“ (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Avšak v § 17 odst. 1 téhož zákona již figurovala jiná, poněkud užší definice téhož pojmu, která zněla (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem): „Výherním hracím přístrojem se rozumí kompaktní, funkčně nedělitelné a programově řízené technické zařízení s ovládáním určeným pouze pro jednoho hráče. U výherního hracího přístroje s programovým vybavením umožňujícím současnou hru na více hracích místech více hráčům je každé takové hrací místo rovněž považováno za samostatný výherní hrací přístroj.“ Druhá věta citovaného ustanovení mohla teoreticky otevírat prostor pro podřazení centrálních loterních systémů nejen pod širší definici výherního hracího přístroje § 2 písm. e) loterního zákona, ale i pod definici užší v § 17 odst. 1 téhož zákona. Tato výkladová otázka má přitom mimořádný význam, protože provozování výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona povolovaly na svém správním území podle § 18 odst. 1 písm. a) loterního zákona jednotlivé obecní úřady, zatímco provozování jiných sázkových her (v loterním zákoně výslovně neuvedených) povoloval podle „zbytkové klauzule“ obsažené v § 50 odst. 3 loterního zákona žalovaný. [14] Žalovaný se přiklonil k výkladu, že centrální loterní systémy patří mezi „hry, které nejsou v zákoně v části první až čtvrté upraveny“, a že tedy jejich provoz má povolovat podle § 50 odst. 3 loterního zákona právě žalovaný. Tento výklad sám o sobě se může jevit jako racionální, neboť jedna centrální řídící jednotka zpravidla ovládá terminály umístěné v různých obcích. Žalovaný má možnost při vydání povolení k provozu zohlednit dopady tohoto systému jako celku a stanovit pro ně komplexní podmínky jako pro celostátně provozovanou loterii. Problém však nastal v tom, že žalovaný odmítal aplikovat tu část § 50 odst. 3 loterního zákona, která jej zavazovala, aby při podrobném stanovení podmínek provozování neupravených her použil přiměřeně ustanovení části první až čtvrté zákona. V části druhé loterního zákona (konkrétně v § 17) byly upraveny podmínky pro provozování výherních hracích automatů, které mimo jiné omezovaly maximální výšky sázky a hodinové prohry, a – co je pro tento případ podstatné – byla zde vymezena též místa, kde není možno jejich provoz povolit (přičemž obec mohla tato místa do určité míry rozšířit obecně závaznou vyhláškou). Žalovaný však nepřihlédl k podobnosti interaktivních videoloterních terminálů s výherními hracími přístroji a uvedená ustanovení neaplikoval. Žalovaný se tak necítil být vázán zákonným omezením výše maximální sázky, když pro interaktivní videoloterní terminály stanovoval až 1 000 Kč namísto 2, 5 nebo 50 Kč platných pro výherní hrací přístroje (podle toho, zda je přístroj umístěn na jakémkoliv místě, v herně, nebo v kasinu), ignoroval též zákonné omezení maximální hodinové prohry, když pro interaktivní videoloterní terminály stanovoval až 252 000 Kč namísto 1 000, 2 000 nebo 10 000 Kč, a stejně tak i zákaz umístění přístrojů na určitých místech, když povoloval umísťovat interaktivní videoloterní terminály kdekoliv, včetně sousedství škol, lékařů a podobně. Žalovaný také neaplikoval obecně závazné vyhlášky obcí regulující provoz výherních hracích přístrojů na jejich území, vydávané na základě § 50 odst. 4 loterního zákona, které se měly vztahovat i na interaktivní videoloterní terminály, neboť ty jsou výherním hracím přístrojem v širším smyslu podle § 2 písm. e) loterního zákona (jak nalezl později Ústavní soud – nález ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb., ve věci obecně závazné vyhlášky města Chrastavy, o němž bude pojednáno dále; srov. též zprávu veřejného ochránce práv Poslanecké sněmovně ze dne 20. července 2012, ve věci dlouhodobého nerespektování loteriního zákona a obecně závazných vyhlášek obcí přijatých za účelem regulace hazardu ze strany Ministerstva financí). Žalovaný navíc tyto své postupy petrifikoval i tím, že neaplikoval § 18 odst. 3 loterního zákona, podle něhož se povolení vydává nejdéle na dobu jednoho kalendářního roku. Místo toho povoloval provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů nejprve na 10 let, od 1. 1. 2010 pak na 3 roky (srov. průběžnou zprávou veřejného ochránce práv ze dne 26. 7. 2011, o šetření postupu a rozhodování Ministerstva financí při povolování sázkových her provozovaných pomocí různých technických herních zařízení). [15] Důsledky státní politiky žalovaného na úseku loterií a jiných sázkových her pocítily negativně obce, které na svém území obecně závaznými vyhláškami omezily hazard provozovaný prostřednictvím výherních hracích přístrojů, a žalovaný na jejich území povolil provoz interaktivních videoloterních terminálů s odůvodněním, že se na ně regulace obsažená v obecně závazné vyhlášce nevztahuje. Žalovaný nepřibíral obce do řízení o povolení interaktivních videoloterních terminálů na jejich území ani jako účastníky. [16] Proto město Chrastava dne 19. 10. 2009 přijalo „provokativní“ obecně závaznou vyhlášku č. 5/2009, jejímž obsahem bylo podřízení interaktivních videoloterních terminálů regulaci obsažené v jiné obecně závazné vyhlášce města Chrastavy omezující provoz výherních hracích přístrojů. Provokativnost vyhlášky č. 5/2009 spočívala v tom, že v jejím textu město přímo vyzvalo žalovaného, aby vyhlášku neodkladně napadl u Ústavního soudu, nabude-li dojmu o její nezákonnosti. To se i stalo. Výsledkem byl první z řady nálezů Ústavního soudu, který konstatoval, že žalovaný svými postupy zasáhl do práva obcí na samosprávu (nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, č. 202/2011 Sb.). Žalovaný podle Ústavního soudu sice byl oprávněn povolovat provoz centrálních loterních systémů i jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů, které jsou jeho součástí, neboť tato zařízení skutečně nesplňují užší definici výherního hracího přístroje jakožto „kompaktního, funkčně nedělitelného zařízení“ obsaženou v § 17 odst. 1 loterního zákona, avšak měl při tom respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz těchto zařízení, neboť z hlediska širší definice obsažené v § 2 písm. e) loterního zákona se o výherní hrací přístroje jedná, a regulaci místní samosprávy tak podléhají. Následoval nález týkající se obecně závazné vyhlášky města Františkovy Lázně, kde Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že právo obcí regulovat hazard na svém území vyvěrá přímo z § 10 písm. a) obecního zřízení, a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v loterním zákoně (nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, č. 293/2011 Sb.). [17] Pro účely nyní posuzované věci je třeba zdůraznit, že v obou citovaných nálezech Ústavní soud konstatoval, že pro odstranění vzniklé kolize mezi dříve vydaným povolením k provozování tzv. „jiného herního zařízení“ na určitém místě a obecně závaznou vyhláškou obce, která v daném místě provoz takového zařízení vylučuje, má žalovaný využít § 43 odst. 1 loterního zákona. V následujícím nálezu, týkajícím se obecně závazné vyhlášky statutárního města Kladna, k tomu Ústavní soud dodal, že pokud žalovaný v návaznosti na existující obecně závazné vyhlášky nezahájí přezkumná řízení (podle § 43 odst. 1 loterního zákona), poruší tím ústavně zaručené právo obcí na územní samosprávu (nález ze dne 27. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 22/11, č. 328/2011 Sb.). [18] Zatímco výše citované nálezy Ústavního soudu se vyjadřovaly pouze k rozhodování žalovaného ve vztahu k obecně závazným vyhláškám obcí, výsledky šetření, které následně dokončil veřejný ochránce práv, konstatovaly (vedle ignorování obecně závazných vyhlášek) též další pochybení žalovaného při povolování her neupravených v části první až čtvrté loterního zákona. Při vydávání těchto povolení podle § 50 odst. 3 loterního zákona žalovaný, jak již bylo výše řečeno, neaplikoval navzdory zákonnému příkazu přiměřeně část druhou loterního zákona. Podle veřejného ochránce práv tak nezákonně povoloval provozování sázkových her pomocí jiných technických herních zařízení v rozporu s § 17 odst. 4 a 6 loterního zákona (maximální sázka na jednu hru, maximální výhra, maximální prohra), § 17 odst. 11 loterního zákona (zákaz provozování v určitých budovách a jejich sousedství) a § 18 odst. 3 loterního zákona (maximální doba povolení 1 kalendářní rok). Veřejný ochránce práv přitom konstatoval, že „ochrana hráčů (jejich okolí) musí být zachována bez ohledu na to, zda se sázková hra provozuje pomocí výherního hracího přístroje nebo jiného technického herního zařízení“ (srov. závěrečné stanovisko – návrh opatření k nápravě veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2011). Také v citovaném stanovisku se znovu objevuje myšlenka, že žalovaný by měl nezákonně vydaná povolení dodatečně uvést do souladu se zákonem. Veřejný ochránce práv ale v souvislosti s pochybeními spočívajícími v nedostatečné aplikaci části druhé loterního zákona poukázal na možnost postupovat podle § 43 odst. 5 písm. b) loterního zákona, podle něhož „orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem“. [19] Po vydání výše citovaných nálezů Ústavního soudu a závěrečného stanoviska veřejného ochránce práv se praxe žalovaného při povolování nových interaktivních videoloterních terminálů začala postupně měnit. V otázce revize dříve vydaných povolení nicméně žalovaný zůstával rezistentní navzdory tomu, že Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 varoval, že – nezahájí-li ministerstvo řízení o přezkumu vydaných povolení v intencích § 43 odst. 1 loterního zákona – by musel při rozhodování o budoucích komunálních stížnostech obcí uvážit, „zda je samotné rozdělení pravomocí mezi stát a územní samosprávu v této oblasti, resp. svěření rozhodování o povolení umístit provozovnu loterie či jiné hry na území obce [žalovanému], ústavně konformní z pohledu zaručeného práva na územní samosprávu“. Vláda, na kterou se veřejný ochránce práv podle zákona obrátil, vyslovila nesouhlas s revizí vydaných povolení za účelem jejich uvedení do souladu s částí druhou loterního zákona a v případě obecně závazných vyhlášek obcí uložila žalovanému revidovat pouze ta povolení, která byla vydána v rozporu s obecně závaznou vyhláškou platnou již v době jejich vydání a u nichž zároveň žalovaný obdrží podnět k jejich zrušení ze strany obce (srov. usnesení vlády České republiky ze dne 16. května 2012, č. 347). [20] V roce 2013 zasáhl do vývoje událostí znovu též Ústavní soud, který na základě ústavní stížnosti města Klatovy zrušil přechodné ustanovení čl. II bodu 4 zákona č. 300/2011 Sb., kterým byl změněn loterní zákon (srov. výše citovaný nález ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, č. 112/2013 Sb.). Uvedená novela loterního zákona (s okamžitou účinností, tj. od 14. 10. 2011, kdy byla příslušná částka 106/2011 Sbírky zákonů rozeslána) na jednu stranu přiznala výslovně obcím právo regulovat obecně závaznou vyhláškou provoz interaktivních videoloterních terminálů na svém území, napadeným přechodným ustanovením však odložila uplatnění takových vyhlášek na již povolená zařízení do 31. 12. 2014. Ústavní soud shledal takovouto úpravu neústavní, neboť konstatoval – v duchu svých předchozích výše citovaných nálezů – že právo obcí usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterních terminálů nebylo založeno až novelou loterního zákona, nýbrž je „součástí práva na samosprávu ve smyslu čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu“ (nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13). Napadená právní úprava selhala již v prvním kroku testu proporcionality; Ústavní soud totiž neshledal ani deklarovaný cíl právní regulace legitimním, neboť „za legitimní cíl nelze považovat ministerstvem zmíněnou údajnou snahu o řešení intertemporálních problémů souvisejících s vyvážením protichůdných ústavně chráněných zájmů. Tvrzení o existenci intertemporálního problému se totiž nutně opírá o premisu, že obcím byla možnost regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území zpřístupněna až v důsledku legislativní změny provedené právě tím zákonem, jehož je napadené přechodné ustanovení součástí. Jak ovšem plyne ze shora uvedeného, opak je pravdou, neboť již shora citovaná judikatura Ústavního soudu toto ústavní právo toliko stvrzovala; ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily.“ [21] V návaznosti na to pak Ústavní soud ve svých následných nálezech začal ukládat žalovanému povinnost zahájit přezkumná řízení dle § 43 odst. 1 loterního zákona ve vztahu k povolením vydaným dle § 50 odst. 3 téhož zákona, pokud jde o umístění jiných technických herních zařízení obdobných výherním hracím přístrojům nebo jejich koncových zařízení na území těch obcí, které se na Ústavní soud obrátily (Klatovy – nález ze dne 6. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 2315/12, N 75/69 Sb.NU 281, č. 75/2013 Sb. ÚS; Židlochovice – nález ze dne 18. 6. 2013, sp. zn. III. ÚS 2336/12, N 110/69 SbNU 761, č. 110/2013 Sb. ÚS; Frýdlant nad Ostravicí – nález ze dne 16. 7. 2013, sp. zn. II. ÚS 2335/12, N 120/70 SbNU 85, č. 120/2013 Sb. ÚS). Ve všech citovaných případech se jednalo o přezkum povolení vydaných předtím, než odpovídající obecně závazná vyhláška nabyla účinnosti. [22] Zřejmě v důsledku těchto událostí doznal v roce 2013 dosavadní postoj žalovaného k rušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaných podle § 50 odst. 3 loterního zákona zásadní změny. Žalovaný začal vydaná povolení k provozování jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů v režimu § 43 loterního zákona rušit (byť nikoliv z úřední povinnosti, ale zpravidla na základě podnětu obce, jak předpokládalo výše citované usnesení vlády z roku 2012). [23] Zbývá stručně připomenout, jak dosud o uvedených otázkách judikoval Nejvyšší správní soud. Ačkoliv se totiž, jak bylo na začátku této části uvedeno, dostává případ zrušení již vydaného povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 43 loterního zákona před Nejvyšší správní soud poprvé, zdejší soud se v předcházejícím období již vyslovil k některým souvisejícím otázkám. Především vyložil pojem „sousedství“ použitý v (nyní zrušeném) § 17 odst. 11 loterního zákona v tom smyslu, že může podle okolností zahrnovat okruh až do 100 m od chráněné budovy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 4. 2009, čj. 9 Afs 79/2008-101, č. 1895/2009 Sb. NSS). Ve vztahu k samotným centrálním loterním systémům Nejvyšší správní soud došel k závěru, že obec, na jejímž území má být povolen provoz konkrétního technického herního zařízení, má být jako dotčená osoba podle § 27 odst. 2 správního řádu účastníkem řízení o povolení loterie nebo jiné podobné hry vedeného žalovaným podle § 50 odst. 3 loterního zákona (srov. rozsudky ze dne 14. 11. 2012, čj. 1 As 123/2012-31, č. 2765/2013 Sb. NSS, a ze dne 22. 7. 2013, čj. 8 Afs 49/2011-75). V souvislosti s rozšířením předmětu místního poplatku Nejvyšší správní soud konstatoval, že interaktivní videoloterní terminály, jakožto koncová zařízení centrálního loterního systému, podléhají povolení žalovaného podle § 50 odst. 3 loterního zákona, jelikož součástí podmínek provozování hry by mělo být i stanovení míst, kde se povoluje provoz jednotlivých terminálů. Proto interaktivní videoloterní terminály spadají pod pojem „jiná technická herní zařízení povolená [žalovaným]“ použitý (nově) v § 10a zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích (srov. rozsudek ze dne 14. 6. 2013, čj. 2 Afs 29/2013-34). III.c Právní posouzení věci [24] Nejvyšší správní soud na úvod shrnuje, že žalovaný opřel své rozhodnutí ze dne 9. 7. 2013, jímž zamítl stěžovatelčin rozklad a potvrdil rozhodnutí I. stupně ze dne 26. 2. 2013 o zrušení několika povolení k provozování interaktivních videoloterních terminálů, o dva důvody: 1. o existenci základní umělecké školy ve vzdálenosti zhruba 40 metrů od místa, kde stěžovatelce povolil provozování hazardních her, přičemž škola zde byla již v době vydání zrušených povolení (na tomto důvodu spočívalo rozhodnutí I. stupně), a vedle toho (a oproti rozhodnutí I. stupně nově) 2. o zákaz provozování hazardu na celém území městské části Brno-sever vyjádřený v obecně závazné vyhlášce statutárního města Brna č. 18/2011, jež byla ovšem přijata až po vydání zrušených povolení. Tyto dva samostatné důvody se staly též základem argumentace obsažené v napadeném rozsudku městského soudu. [25] Pokud jde o zmíněný první důvod, § 17 odst. 11 loterního zákona stanovil: „Provozování výherních hracích přístrojů nesmí být povoleno ve školách, školských zařízeních, v zařízeních sociální a zdravotní péče, v budovách státních orgánů a církví, jakož i v sousedství uvedených budov. Okruh vzdálenosti do 100 m od těchto budov může stanovit obec vyhláškou.“ Jak již bylo řečeno výše, toto ustanovení se podle výkladu Ústavního soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 29/10) přímo vztahovalo pouze na výherní hrací přístroje v užším smyslu (kompaktní, funkčně nedělitelná zařízení). Žalovaný jej však byl povinen podle § 50 odst. 3 loterního zákona přiměřeně aplikovat i při povolování jednotlivých interaktivních videoloterních terminálů jakožto koncových zařízení (hracích míst) centrálního loterního systému. Slovo „přiměřeně“ bylo přitom, vzhledem k podobné povaze kompaktních výherních hracích přístrojů a interaktivních videoloterních terminálů z hlediska jejich dopadů na hráče i na celou společnost, nutno chápat v tom smyslu, že žalovaný měl při povolování centrálního loterního systému a jeho jednotlivých hracích míst aplikovat veškerá ustanovení druhé části loterního zákona, u nichž to jejich povaha nevylučuje (srov. závěrečné stanovisko – návrh opatření k nápravě veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2011). Jak vysvětluje veřejný ochránce práv: „Není sporu o technické odlišnosti některých herních zařízení (zejména interaktivních videoloterních terminálů) od klasických výherních hracích přístrojů. Prostřednictvím všech těchto zařízení se však realizuje z pohledu hráče totožná hra skrze přístroj přímo ovládaný hráčem umožňující mu okamžitou výhru.“ [srov. vyrozumění veřejného ochránce práv vládě České republiky ve věci postupu a rozhodování Ministerstva financí (žalovaného) při povolování sázkových her provozovaných prostřednictvím tzv. „jiných technických herních zařízení“ ze dne 1. 1. 2012]. Lze tedy učinit dílčí závěr, že žalovaný již při vydávání zrušených povolení porušil zákon tím, že nezohlednil blízkost základní umělecké školy na základě přiměřené aplikace tehdy účinného § 17 odst. 11 loterního zákona, ve spojení s jeho § 50 odst. 3. [26] Je ovšem nutno položit si otázku, zda náprava rozporu vydaného povolení se zákonem byla vůbec možná prostřednictvím § 43 odst. 1 loterního zákona, jehož žalovaný použil. I na tuto otázku odpovídá Nejvyšší správní soud kladně. Uvedené ustanovení zní následovně: „Orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“ Je zřejmé, že citované ustanovení v sobě kombinuje několik důvodů pro zrušení již vydaného rozhodnutí. Jde v prvé řadě o výhradu budoucí změny okolností [tzv. klauzule rebus sic stantibus, srov. k tomu Hendrych, D. a kol. Správní právo (obecná část). 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 222–223]. Nelze tudíž pochybovat o tom, že pokud by např. byla základní umělecká škola zřízena dodatečně po vydání povolení k provozování hazardní hry v téže budově, bylo by namístě povolení zrušit s odvoláním na to, že došlo ke změně okolností. Dále se jedná o ochranu před klamavým jednáním žadatele. Uvede-li tedy žadatel nepravdivou informaci a na jejím základě povolení získá, pak kdykoliv za trvání povolení vyjde tento fakt najevo, může to vést ke zrušení povolení. Konečně dává citované ustanovení též možnost zrušit vydané povolení na základě okolností, jež dodatečně vyjdou najevo, aniž by přitom důvodem jejich pozdního zjištění bylo klamavé jednání žadatele. Musí jít přitom nutně jen o okolnosti skutkové, jak dovozuje stěžovatelka, nebo se může jednat též o okolnosti právního rázu? [27] Nejvyšší správní soud má za to, že znění § 43 odst. 1 loterního zákona nasvědčuje spíše jeho rozšiřujícímu výkladu. Porovnejme jeho text s § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu, který upravuje obnovu řízení. Zde se hovoří o tom, že „vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení a které účastník, jemuž jsou ku prospěchu, nemohl v původním řízení uplatnit“. Chce-li tedy zákonodárce omezit určitý opravný či přezkumný prostředek jen na okolnosti skutkové, nabízí se mu přesnější pojem „skutečnosti“. Naproti tomu pojem okolnosti je pojmem širším a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě. Znamená to, že § 43 loterního zákona je ustanovením zvláštním nejen vůči § 100 správního řádu upravujícímu obnovu řízení, ale též vůči hlavě IX téhož zákona upravující přezkumné řízení. Otevírá tudíž možnost časově neomezené revize rozhodnutí. Stěžovatelka má sice pravdu v tom, že pohnutkou pro zrušení vydaných povolení byla změna právního názoru žalovaného, avšak tato změna nebyla výsledkem libovůle, nýbrž pramení, jak Nejvyšší správní soud vysvětlil v předchozí části tohoto rozsudku, ze změny okolností. Žalovaného přiměly ke změně názoru na podmínky povolování centrálních loterních systémů nálezy Ústavního soudu a stanoviska veřejného ochránce práv; nešlo přitom o změnu právní úpravy, nýbrž o její interpretaci, o nalezení toho, co skutečně bylo v relevantní době platným právem. Nelze přitom pominout fakt, že vykonatelné nálezy Ústavního soudu jsou závazné nejen pro účastníky řízení, ale pro všechny orgány a osoby (čl. 89 odst. 2 Ústavy). [28] Takto širokému chápání pojmu „okolnosti“ použitého v § 43 odst. 1 loterního zákona nasvědčuje i výše citovaná judikatura Ústavního soudu. Ve zmíněných nálezech sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12 hovoří Ústavní soud o tom, že žalovaný je povinen zahájit řízení podle § 43 odst. 1 loterního zákona v případě, že se povolení k provozu interaktivního videoloterního terminálu na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Existence obecně závazné vyhlášky, ať již dříve či následně vydané, však také představuje okolnost rázu spíše právního než skutkového. I Ústavní soud tedy chápe pravomoc žalovaného vyplývající z § 43 odst. 1 loterního zákona tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními. [29] Pro uvedený výklad svědčí dále též argument od většího k menšímu (a maiori ad minus), neboť zrušení rozhodnutí v důsledku okolností nově nastalých – tj. klauzule rebus sic stantibus, jež je v § 43 odst. 1 loterního zákona obsažena – představuje nepochybně větší zásah do právní jistoty držitele takového povolení než jeho zrušení na podkladě okolností, které existovaly v době jeho vydání, a držitel je tudíž mohl znát a do jisté míry s nimi počítat. Proto lze ve shodně s veřejným chráncem práv konstatovat, že „lze-li [...] povolení zrušit i pro případ pozdějšího vzniku překážek provozování VHP a jiných technických herních zařízení (§ 43 odst. 1 loterního zákona), tím spíše je třeba zrušit povolení, které nemělo být vydáno z důvodu překážek existujících již v okamžiku vydání povolení“ (srov. závěrečné stanovisko – návrh opatření k nápravě veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2011). [30] Existenci § 43 odst. 1 loterního zákona a jeho širokého výkladu lze ospravedlnit též nutností zajistit účinnou ochranu společnosti před důsledky, které s sebou nese hraní na výherních hracích přístrojích a podobných herních zařízeních, lákajících na snadnou, dostupnou a okamžitou výhru. Jak uvedl sám Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (bod 37), „loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, [neboť svými] skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí“. Hazardní hry tohoto typu lze bez rozpaků postavit na roveň prodeji alkoholu či cigaret – jedná se o společensky problematické aktivity, které stát regulací (byť s nepopiratelným fiskálním efektem) toleruje mimo jiné proto, že snaha o jejich úplné potlačení by mohla za určitých okolností vyvolat další negativní jevy (jak ukázal nezdařený pokus s prohibicí v USA ve dvacátých letech minulého století). Má-li se však tato, v podstatě nežádoucí, podnikatelská činnost za všech okolností udržet ve společensky přijatelných mezích, je třeba umožnit exekutivě, aby reagovala na změny, které přináší mimo jiné i vývoj společnosti (včetně právního diskurzu) a aby měla možnost upřednostnit žádoucí veřejné zájmy a ochranu zranitelných skupin obyvatel před soukromým zájmem provozovatelů hazardních her na dosažení zisku. Ani tuto ochrannou úlohu „společenské pojistky“ tak nelze § 43 odst. 1 loterního zákona upírat. Lze doplnit, že loterní zákon obsahuje též § 43 odst. 5 písm. b), které stanoví: „Orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, může již vydané povolení doplnit nebo změnit, vyžaduje-li to řádné provozování loterie nebo jiné podobné hry nebo veřejný zájem.“ Je tedy zřejmé, že zatímco úplné zrušení vydaného povolení podle § 43 odst. 1 loterního zákona je přece jen podmíněno tím, že nastane určitá změna ve vnějším světě, doplnění či úprava jeho podmínek je možná prakticky kdykoliv za jeho trvání bez jakékoliv změny okolností, odůvodní-li správní orgán, proč je takový krok z hlediska řádného provozování hry nebo veřejného zájmu nezbytný. [31] Výše předestřený výklad však platí jen za předpokladu, že rozpor uděleného povolení se zákonem trvá v době, kdy je povolení na základě § 43 odst. 1 loterního zákona zrušeno. Stěžovatelce je tedy třeba dát za pravdu v tom, že nelze rušit vydané povolení jen pro rozpor s ustanovením, které mezitím pozbylo platnosti, neboť konkurující veřejný zájem pozbyl normativní oporu. Nejvyšší správní soud na tomto místě nemůže přehlížet fakt, že uplynutím dne 31. 12. 2011 z loterního zákona zmizel § 17 odst. 11 a nahradil jej § 50 odst. 5, který zní: „Provozování loterií a jiných podobných her podle tohoto zákona nesmí být s výjimkou loterií a tombol podle § 6 odst. 1 písm. a) povoleno ve školách, školských zařízeních, zařízeních sociální a zdravotní péče a v budovách, v nichž je vykonávána činnost státních orgánů, orgánů veřejné správy nebo činnost registrovaných církví či náboženských společností.“ O sousedství se nyní již v loterním zákoně nehovoří, ale z důvodové zprávy k provedené novelizaci vyplývá, že otázka sousedství by měla být do budoucna řešena každou obcí individuálně v její obecně závazné vyhlášce. Speciální zmocnění k vydání takové vyhlášky [byť by podle recentní judikatury Ústavního soudu ani nebylo potřeba, s ohledem na § 10 písm. a) obecního zřízení a obecné ústavní zmocnění k originární tvorbě práva v samostatné působnosti dle čl. 104 odst. 3 Ústavy] zakotvuje § 50 odst. 4 loterního zákona, jenž zní: „Obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“ Zákonodárce se tudíž zřekl celostátní zákonné regulace provozování hazardních her v blízkosti škol, nemocnic atd., neboť ji zřejmě nepovažoval za nezbytnou či za efektivní. [32] V daném případě však, dne 31. 12. 2011, tj. ještě předtím, než došlo k vypuštění § 17 odst. 11 z loterního zákona, nabyla účinnosti obecně závazná vyhláška statutárního města Brna č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her, přičemž její příloha stanoví, že na celém území městské části Brno-sever je zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry. Sem spadá i ulice Vranovská, kde se nachází (v sousedství základní umělecké školy) stěžovatelkou provozované automaty. Obec tedy kontinuálně zaplnila místo, jež jí zákonodárce uvolnil, svou vlastní samosprávnou regulací, a hájí tak tentýž veřejný zájem, jen z místní úrovně. Dokud zákonodárce chránil okolí školských zařízení a podobných budov prostřednictvím § 17 odst. 11 loterního zákona, nemusela obec potřebu místní regulace pociťovat, zrušením citovaného ustanovení se však situace změnila. Protiprávnost vydaných povolení tak trvala bez přerušení až do jejich zrušení; v průběhu času se změnil toliko důvod této protiprávnosti, či – jinak nahlíženo – zrušením § 17 odst. 11 loterního zákona odpadl jen jeden z nich. Tento fakt stěžovatelka ve své kasační stížnosti zcela pomíjí, resp. vůbec s ním nepolemizuje. V souladu s výše citovanou judikaturou Ústavního soudu by tak vydání obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011 (a její následovnice z roku 2014) bylo v daném případě samo o sobě důvodem pro zrušení vydaných povolení k provozování veškerých interaktivních videoloterních terminálů na území městské části Brno-sever. [33] Obstojí proto konstrukce žalovaného, který se sice původně (v rozhodnutí I. stupně) opřel jen o skutečnost, že vydaná povolení byla od počátku nezákonná vzhledem k opomenutému § 17 odst. 11 loterního zákona o sousedství školského zařízení, nicméně v rozhodnutí o rozkladu doplnil původní argumentaci poukazem na rozpor s obecně závaznou vyhláškou, která přebrala úlohu dřívějšího zákonného zákazu (a rozšířila jej při té příležitosti na území celé městské části Brno-sever). [34] Zbývá se vypořádat s námitkou, že zrušení vydaných povolení představuje porušení stěžovatelčiny dobré víry a legitimního očekávání, nepřiměřený zásah do jejího práva podnikat podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod a také zasahuje do svobody podnikání a práva vlastnit majetek zaručených čl. 16 a 17 Listiny EU. [35] Pojem „legitimní očekávání“ ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva se vztahuje k ochraně vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového protokolu k evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a jeho prostřednictvím je poskytována ochrana též jiným majetkovým hodnotám, jako např. pohledávkám, v širším slova smyslu aktivům, jejichž realizaci může majitel (nositel oprávnění) „legitimně očekávat“. V kontextu nyní posuzovaného případu se stěžovatelka zřejmě dovolává ochrany svého očekávání, že bude moci předmětné povolení využívat po dobu jeho platnosti k rozmnožení svého majetku. Jde však o to, zda stěžovatelčino očekávání bylo vskutku legitimní, tedy zda vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných rozhodnutí mohla důvodně a oprávněně předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde. Je pravda, že v období od 14. 10. 2011, kdy nabyla účinnosti novela č. 300/2011 Sb., do 30. 4. 2013, kdy byl ve Sbírce zákonů vyhlášen nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13, mohla stěžovatelka své přesvědčení o platnosti jí držených povolení alespoň do 31. 12. 2014 (když už ne do konce doby, na kterou byla povolení původně vydána) opírat o již několikrát zmíněné přechodné ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. Jak však Ústavní soud v citovaném nálezu zdůraznil, nemohlo jít o očekávání, navzdory tomu, že bylo založeno zákonem, legitimní: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997, N 13/7 SbNU 87, (63/1997 Sb.), v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní praxe [žalovaného] spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“ Argument, že ani očekávání založené zákonem nemusí být za určitých okolností legitimní, zní vskutku neuvěřitelně, v daném případě však nutno vnímat kontext, který byl dán sérií předcházejících nálezů Ústavního soudu, jež silou čl. 89 odst. 2 Ústavy opakovaně uznávaly a potvrzovaly ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území. Žalovaný přitom v rámci možností postupoval s respektem jak k právním názorům vyvěrajícím z nálezů Ústavního soudu, tak i k dobové vůli zákonodárce vyjádřené přechodnými ustanoveními zákona č. 300/2011 Sb. Proto zřejmě ve svém rozhodnutí I. stupně (ze dne 26. 2. 2013) opřel zrušení povolení pouze o počáteční rozpor s § 17 odst. 11 loterního zákona, neboť rozpor s obecně závaznou vyhláškou by s ohledem na tehdy dosud platné a účinné přechodné ustanovení jako zrušovací důvod nemohl obstát. Jakmile však v průběhu řízení o rozkladu Ústavní soud vydal svůj nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13, bylo zřejmé, že přechodné ustanovení bylo protiústavním, takže v rozhodnutí o rozkladu se již žalovaný mohl opřít o setrvalý rozpor s příslušnou obecně závaznou vyhláškou, ve smyslu argumentace Ústavního soudu. V době rozhodnutí žalovaného (9. 7. 2013) již přechodné ustanovení neplatilo, a rozhodnutí žalovaného tedy odpovídalo platné a účinné právní úpravě. [36] V této souvislosti nutno odmítnout i případnou námitku, že zrušení předmětných povolení se ocitlo v rozporu s principiálním zákazem retroaktivity práva (obecně k retroaktivitě práva, jejímu rozlišování na přímou a nepřímou retroaktivitu a její přípustnosti viz např. nález Ústavního soudu ze dne 19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, N 75/61 SbNU 137, č. 119/2011 Sb., bod 144 a násl.). Přímá retroaktivita zjevně vůbec není ve hře, stěžovatelka ani netvrdí, že by povolení byla zrušena se zpětnými účinky; po celou dobu platnosti povolení až do jejich zrušení v uvedené provozovně nerušeně podnikala, inkasovala vklady (sázky), vyplácela výhry a ponechávala si takto generovaný zisk. Pokud jde o retroaktivitu nepřímou, ta by mohla být spatřována v důsledku, jenž pro další trvání předmětných povolení mělo přijetí obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011 (a to přitom jen za předpokladu, že to byla teprve tato vyhláška, která umístění videoloterních terminálů v dané provozovně zakazovala; předchozí vyhláška č. 9/2008 upravovala výslovně jen provoz výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona, jakkoli ve smyslu zmíněného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 by bylo možno dovodit, že již tato regulace dopadala i na interaktivní videoloterní terminály). Jak však konstatoval Ústavní soud ve zmíněném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/1, zákaz retroaktivity (vyplývající ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy) „se zásadně vztahuje pouze na případy pravé retroaktivity, nikoliv retroaktivity nepravé. Posléze uvedený typ retroaktivity je naopak obecně přípustný.“ Podle Ústavního soudu je „nepravá retroaktivita v souladu se zásadou ochrany důvěry v právo tehdy, pokud je vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle a při celkovém poměřování ,zklamané‘ důvěry a významu a naléhavosti důvodů právní změny bude zachována hranice únosnosti (srov. rozhodnutí Spolkového ústavního soudu ze dne 7. 7. 2010, sp. zn. 2 BvL 14/02, bod 58).“ Jinak řečeno, půjde o nepřípustnou nepravou retroaktivitu, pokud „s ohledem na princip právní jistoty a ochrany důvěry v právo převáží zájem jednotlivce na dalším trvání existující právní úpravy nad zákonodárcem vyjádřeným veřejným zájmem na její změně“. [37] Aplikováno na nyní posuzovanou věc je zřejmé, že o nepřípustnou nepravou retroaktivitu jít nemůže. Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe žalovaného, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy. [38] Pokud pak jde o princip přiměřenosti a porovnání stěžovatelčina práva na podnikání s veřejným zájmem, který hájil žalovaný při zrušení vydaných povolení, lze vyjít z vyjádření veřejného ochránce práv: „Účel loterního zákona spočívá v regulaci provozování hazardu, tedy ve vymezení podmínek, na nichž vůbec může být tato pro společnost riziková činnost realizována. Podmínky zakotvené ustanovením § 17 odst. 4, 6 a 11 loterního zákona slouží primárně k předcházení negativním jevům neodmyslitelně spojeným s tímto druhem tvrdého hazardu (výherní hrací přístroje), tedy k ochraně hráčů, a jejich okolí (maximální sázka na jednu hru, maximální výhra, prohra), případně k omezení rizika kontaktu ,zranitelných‘ osob s touto činností (vymezení budov, v nichž vůbec nelze tyto sázkové hry provozovat; jakož i ,ochranné zóny‘ v jejich sousedství). [...] S provozováním sázkových her prostřednictvím výherních hracích přístrojů, a tím spíše stávajících jiných technických herních zařízení, je spojeno riziko vzniku patologického hráčství, tedy prakticky negativní důsledky nejen pro samotné hráče, nýbrž i jejich okolí. Takové riziko zásahu do práva na život (čl. 6 odst. 1 Listiny), lidskou důstojnost a ochranu rodinného života (čl. 10 odst. 1 a 2 Listiny), práva vlastnit majetek a zákazu jeho zneužití (čl. 11 odst. 1 a 3 Listiny), ochrany zdraví (čl. 31 Listiny), ochrany rodiny a zvláštní ochrany mladistvých (čl. 32 odst. 1 Listiny) by tedy samo o sobě mělo převážit nad právem provozovatelů na svobodné podnikání.“ (srov. závěrečné stanovisko – návrh opatření k nápravě veřejného ochránce práv ze dne 4. 11. 2011). S tím rezonuje i již částečně citované vyjádření Ústavního soudu: „Je notorietou, že loterie a jiné podobné hry se vyskytují převážně na okraji společensky akceptovaných aktivit, samozřejmě v míře různé podle typu a parametrů té které hry. Svými skutečnými dopady mohou negativně ovlivnit individuální osudy jednotlivců, jejich blízkých a ve svém důsledku i širšího okolí. Ostatně ne nadarmo jsou v obecném jazyce tyto hry označovány jako hazardní. Fenomén tzv. patologického hráčství se v dnešních společenských poměrech vyskytuje stále častěji. Herny, lákající k okamžitým a zdánlivě snadným výhrám, se staly typickým koloritem nejen předměstí českých měst, ale už i jejich center a center menších obcí, a se všemi navazujícími společensky škodlivými aktivitami představují ohrožení veřejného pořádku a pokojného soužití v obci.“ (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10). [39] Výše uvedené citace, s nimiž se Nejvyšší správní soud zcela ztotožňuje, samozřejmě hodnotí vzájemný vztah práva na podnikání a jiných práv obsažených v Listině základních práv a svobod (resp. veřejného zájmu), stejně jako otázku legitimního očekávání pouze v obecné rovině. Nejvyšší správní soud je ale přesvědčen, že v individuálním stěžovatelčině případě není žádný důvod se od tohoto hodnocení odchylovat. Stěžovatelka si musela být vědoma, že podniká v oboru, který je pro své negativní dopady na společnost, a zejména na její zranitelné skupiny (děti, mládež apod.) předmětem přísných zákonných restrikcí. Zároveň věděla, že jakákoliv změna vnějších okolností, jakkoliv nezávislá na její vůli, může podle zákona vést ke změně či odebrání vydaného povolení. Tomu mohla a měla přizpůsobit své podnikatelské plány, neboť se jedná o riziko podnikání v tomto specifickém oboru. Když žalovaný přistoupil ke zrušení vydaných povolení, hájilo právě veřejný zájem na ochraně mládeže a dětí navštěvujících základní uměleckou školu před pravidelným vizuálním kontaktem s hernou, v níž stěžovatelka provozovala interaktivní videoloterní terminály, které jsou z pohledu koncového uživatele totéž co výherní hrací přístroje (srov. k tomu obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2011, čj. 5 Afs 26/2011-81, č. 2525/2012 Sb. NSS). Ačkoliv za jiných okolností by bylo možno ve prospěch stěžovatelky argumentovat tím, že zákonodárce uvolnil dřívější restrikce platné pro sousedství školských zařízení, v daném případě nelze ani tento argument v její prospěch použít. Statutární město Brno totiž v návaznosti na provedenou novelizaci využilo své samosprávné pravomoci a zakázalo provoz těchto zařízení plošně na celém území své městské části Brno-sever (pro úplnost Nejvyšší správní soud znovu dodává, že se tak stalo vyhláškou č. 18/2011; předchozí vyhláška č. 9/2008 upravovala výslovně jen provoz výherních hracích přístrojů ve smyslu § 17 odst. 1 loterního zákona, jakkoli ve smyslu zmíněného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10 tato regulace dopadala i na interaktivní videoloterní terminály). Tím se stěžovatelčin zájem na dosažení zisku – který se již v době vydání předmětných povolení střetával s veřejným zájmem na ochraně mladistvých před nebezpečím tzv. patologického hráčství a jen v důsledku chybného právního posouzení věci žalovaným nad ním (dočasně) převážil – dostal též do kolize s právem statutárního města Brna na samosprávu. S ohledem na to, že stěžovatelce nesvědčilo legitimní očekávání, jak Nejvyšší správní soud výše dovodil, muselo právo na samosprávu v daném případě převážit nad jejím právem podnikat v dané provozovně na ulici Vranovská. [40] Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že Listiny EU se stěžovatelka v daném případě dovolávat nemůže, neboť není (nebo alespoň netvrdí, že by byla) osobou využívající v daném případě svobody pohybu osob, zboží a služeb. Na její postavení tak nedopadá právo Evropské unie včetně Listiny EU. Působnost Listiny EU je ve vztahu k jednání členských států definována v jejím čl. 51 odst. 1, podle něhož jsou ustanovení Listiny EU určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo unie (rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 26. 2. 2013, Aklagaren proti Hansi Akerbergu Franssonovi, C-617/10, bod 17; ze dne 17. 7. 2014, Milica Široká proti Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, C-459/13, bod 23; srov. též vysvětlení k čl. 51 Listiny, ke kterému se v souladu s čl. 6 odst. 1 třetím pododstavcem Smlouvy o Evropské unii a čl. 52 odst. 7 Listiny EU musí při jejím výkladu přihlížet). Podle čl. 51 odst. 2 Listiny EU navíc tato „nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách“. [41] Pouze použitelnost unijního práva s sebou nese použitelnost základních práv zaručených Listinou EU (rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 9. 2013, Texdata Software GmbH, C-418/11, bod 73; citovaný rozsudek Ĺklagaren proti Hansi Ĺkerbergu Franssonovi, bod 21). Podle Soudního dvora přitom pojem „uplatňování práva Unie“ použitý v čl. 51 Listiny EU předpokládá „existenci určitého stupně souvislosti mezi aktem práva Unie a dotčeným vnitrostátním opatřením, která jde nad rámec příbuznosti dotyčných oblastí nebo nepřímého dopadu jedné oblasti na druhou“. (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 7. 2014, Julian Hernández a další, C-198/13, bod 34). V nyní projednávaném případě je třeba konstatovat, že vnitrostátní rozhodnutí neobsahuje žádnou konkrétní skutečnost, na jejímž základě by bylo možné se domnívat, že v případu je uplatňováno právo Unie. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, jejímž cílem je usnadnění výkonu svobody usazování pro poskytovatele služeb a volného pohybu služeb při zachování vysoké kvality služeb (čl. 1 odst. 1), výslovně vylučuje ze své věcné působnosti hazardní hry, které vyžadují peněžité vklady, včetně loterií, hazardních her v kasinech a sázkových her [čl. 2 odst. 2 písm. h)]. Předmětné oblasti hazardu nejsou regulovány unijním právem a dotčená ustanovení loterního zákona nemají za cíl provádět ustanovení unijního práva. Stěžovatelka v kasační stížnosti ostatně žádnou spojitost s unijním právem ani neuvedla a pouze konstatovala, že ochrana legitimního očekávání je obecným principem, z čehož dovodila porušení čl. 16 a 17 Listiny EU. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nyní projednávaná věc nespadá do působnosti unijního práva, tudíž nejsou splněny aplikační předpoklady Listiny EU.

decision_1390.txt

k § 115 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád V případě, že odvolací orgán nepřistoupí k provádění dokazování (srov. § 115 odst. 1 a 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, upravující možnost provádět dokazování odvolacím orgánem) a o odvolání rozhodne na základě podkladů shromážděných správcem daně, které jsou již obsaženy ve správním spisu a jsou daňovému subjektu známy, není jeho povinností nařídit ve věci jednání. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2014, čj. 9 Af 18/2011-28) Prejudikatura: č. 1440/2008 Sb. NSS; č. 2/2004 Sb. ÚS. Věc: Tomáš H. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu ze dne 27. 1. 2011 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým toto zamítlo odvolání žalobce a potvrdilo rozhodnutí Finančního úřadu pro Prahu 1 ze dne 16. 8. 2010 – platební výměr na základ daně a daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2009. Žalobce v žalobě konstatoval, že napadeným rozhodnutím byla potvrzena sankce za opožděné podání přiznání k dani z příjmů fyzické osoby za zdaňovací období 2009 v podobě zvýšení daně ve výši 8 368 Kč. Žalobce své odvolání proti platebnímu výměru doplnil dne 5. 10. 2010 o žádost o ústní projednání odvolání v přítomnosti jeho zástupce, aby tak bylo realizováno jeho právo vyjádřit se ke všem prováděným důkazům. Žalovaný však ústní jednání nenařídil a ani v napadeném rozhodnutí neuvedl, proč žalobci neumožnil realizovat právo garantované v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Žalobce se v této souvislosti dovolává judikatury Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, z níž plyne, že i v daňovém řízení je povinností žalovaného umožnit jednotlivci, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti, a mohl se tak vyjádřit ke všem prováděným důkazům (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009, čj. 9 Afs 79/2009-93, a nález Ústavního soudu ze dne 7. 1. 2004, sp. zn. II. ÚS 173/01, č. 2/2004 Sb. ÚS). Napadené rozhodnutí je proto nezákonné pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, protože žalobcova věc nebyla projednána v jeho přítomnosti, a nemohl se tak vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Zároveň je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, protože žalovaný se v něm nevyjádřil k požadavku žalobce na ústní projednání odvolání ze dne 5. 10. 2010. Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu jakožto původní žalovaný navrhlo, aby soud žalobu zamítl. Ve vyjádření k žalobě původní žalovaný nejprve popsal věcné důvody, které vedly k vydání napadeného rozhodnutí, přičemž argumentoval shodně jako v napadeném rozhodnutí. Dále konstatoval, že vzhledem k tomu, že odvolání žalobce ze dne 17. 9. 2010 neobsahovalo zákonem stanovené náležitosti, zaslal správce daně zástupci daňového subjektu a daňovému subjektu samotnému dne 19. 10. 2010 výzvu k doplnění náležitostí odvolání, a to buď písemně, nebo ústně do protokolu u podepsaného správce daně. Žalobce možnosti doplnit náležitosti odvolání do protokolu v rámci ústního jednání nevyužil a k doplnění odvolání došlo prostřednictvím datových zpráv. K požadavku žalobce na ústní projednání odvolání v přítomnosti jeho zástupce tak, aby bylo realizováno právo žalobce vyjádřit se ke všem prováděným důkazům, původní žalovaný uvedl, že v průběhu řízení o odvolání proti platebnímu výměru na daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2009 dokazování neprobíhalo. Správce daně postupoval v souladu s § 49 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád z roku 1992“)*). Toto, ani žádné jiné ustanovení daňového řádu z roku 1992, povinnost ústního projednání odvolání neukládá. Možnost ústního projednání byla žalobci dána výše uvedenou výzvou k doplnění odvolání. Odvolací orgán na základě námitek uvedených v doplnění odvolání ze dne 8. 12. 2010 posuzoval, zda byl správný závěr správce daně, že přiznání žalobce k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2009 nebylo podáno v zákonné lhůtě. Dle názoru žalovaného nebyl žalobce na svých právech nijak zkrácen. Podle zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, původně žalované Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu ke dni 1. 1. 2013 zaniklo a jeho působnost přešla na Odvolací finanční ředitelství. Od uvedeného data je tedy žalovaným v této věci Odvolací finanční ředitelství (§ 69 s. ř. s.). Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Ze správního spisu vztahujícího se k dané věci vyplývá, že proti platebnímu výměru ze dne 16. 8. 2010 na základ daně a daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2009 podal žalobce blanketní odvolání datované dnem 17. 9. 2010. Podáním ze dne 5. 10. 2010 žalobce požádal o ústní projednání odvolání v přítomnosti jeho zástupce, aby tak bylo realizováno jeho právo vyjádřit se ke všem prováděným důkazům. Vzhledem k tomu, že odvolání neobsahovalo všechny zákonem stanovené náležitosti, správce daně výzvou ze dne 12. 10. 2010 vyzval žalobce k doplnění chybějících náležitostí odvolání, přičemž jej vyrozuměl o tom, že odvolání může doplnit buď písemně, nebo ústně do protokolu u podepsaného správce daně ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení výzvy. Žalobce doplnil chybějící obsahové náležitosti odvolání písemným podáním ze dne 8. 12. 2010, které správci daně zaslal elektronickou cestou. Ze spisového materiálu je dále zřejmé, že odvolací orgán v průběhu řízení o odvolání žádné dokazování neprováděl a ve věci samé rozhodl bez nařízení ústního jednání na podkladě správního spisu a v něm založených listin – plných mocí udělených žalobcem svému zástupci pro daňové řízení. V projednávané věci soud vyšel z následně uvedené právní úpravy: Podle § 115 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen „daňový řád z roku 2009“), může odvolací orgán v rámci odvolacího řízení „provádět dokazování k doplnění podkladů pro rozhodnutí nebo k odstranění vad řízení, anebo toto doplnění nebo odstranění vad uložit správci daně, který napadené rozhodnutí vydal, se stanovením přiměřené lhůty“. Podle § 115 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 „[p]rovádí-li odvolací orgán v rámci odvolacího řízení dokazování, seznámí před vydáním rozhodnutí o odvolání odvolatele se zjištěnými skutečnostmi a důkazy, které je prokazují, a umožní mu, aby se k nim ve stanovené lhůtě vyjádřil, popřípadě navrhl provedení dalších důkazních prostředků. Obdobně postupuje odvolací orgán i v případě, kdy dospěje k odlišnému právnímu názoru, než správce daně prvního stupně, a tato změna by ovlivnila rozhodnutí v neprospěch odvolatele.“ Podle § 116 odst. 2 daňového řádu z roku 2009„[v] odůvodnění rozhodnutí o odvolání musí být vypořádány všechny důvody, v nichž odvolatel spatřuje nesprávnosti nebo nezákonnosti napadeného rozhodnutí“. Po provedeném řízení dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná. Neopodstatněná je námitka, že žalovaný podstatným způsobem porušil ustanovení o řízení před správním orgánem tím, že nevyslyšel žalobcův požadavek na nařízení ústního jednání, a neumožnil tak žalobci realizovat jeho právo na projednání odvolání v jeho přítomnosti, při kterém by se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Z výše zmíněné žádosti žalobce ze dne 5. 10. 2010 nepochybně plyne, že žalobce se domáhal ústního projednání odvolání v přítomnosti svého zástupce, aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. V souzené věci nicméně žalovaný v průběhu odvolacího řízení žádné dokazování neprováděl, a žalobce se tak neměl k čemu vyjadřovat. Podle zákona není povinností odvolacího orgánu obligatorně provádět dokazování za účelem rozhodnutí o podaném odvolání. Ustanovení § 115 daňového řádu z roku 2009 upravuje nikoliv povinnost, ale toliko možnost odvolacího orgánu provádět v rámci odvolacího řízení dokazování k doplnění podkladů pro rozhodnutí nebo k odstranění vad řízení. Je tedy na uvážení odvolacího orgánu, zda shledá důvody pro tento postup či nikoliv. V případě, že odvolací orgán přistoupí v rámci odvolacího řízení k provádění dokazování, je podle § 115 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 povinen seznámit před vydáním rozhodnutí o odvolání odvolatele se zjištěnými skutečnostmi a důkazy, které je prokazují, a umožnit mu, aby se k nim ve stanovené lhůtě vyjádřil, popřípadě navrhl provedení dalších důkazních prostředků. V nyní projednávané věci však žalovaný žádné dokazování neprováděl a o žalobcově odvolání rozhodl na základě obsahu správního spisu. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí plyne, že při posouzení včasnosti podání daňového přiznání žalobce k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období 2009 odvolací orgán vycházel především z plných mocí udělených žalobcem jeho zástupci pro daňové řízení, které byly založeny ve spisu a byly žalobci nepochybně známy. V takovém případě (neprovádění jakéhokoliv dokazování odvolacím orgánem) by nařízení ústního jednání bylo zcela nadbytečné, neboť žalobce by při něm nemohl nijak realizovat své právo vyjádřit se k prováděným důkazům. Neobstojí ani žalobcův poukaz na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. Podle žalobcem zmíněných rozhodnutí (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2009, čj. 9 Afs 79/2009-93, a nález Ústavního soudu ze dne 7. 1. 2004, sp. zn. II. ÚS 173/01, č. 2/2004 Sb. ÚS) je smyslem povinnosti správního orgánu umožnit jednotlivci, aby jeho věc byla projednána v jeho přítomnosti, kterou je nutno vztáhnout i na daňové řízení, právě to, aby se daný subjekt mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. V nálezu sp. zn. II. ÚS 173/01 označil Ústavní soud za pochybení na straně správce daně (i odvolacího orgánu) právě to, že neumožnil daňovému subjektu, aby se s provedeným důkazem seznámil a vyjádřil se k němu. Jak již ale bylo soudem konstatováno shora, v nyní projednávané věci žalovaný žádné dokazování v průběhu odvolacího řízení neprováděl a o odvolání rozhodl na základě listin obsažených ve správním spisu – plných mocí, které byly žalobci nepochybně známy. Žalobce ostatně ani ve svém odvolání žádné další návrhy na doplnění dokazování neuplatnil. Soud v této souvislosti poukazuje na závěr vyslovený Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 20. 7. 2007, čj. 8 Afs 59/2005-83, č. 1440/2008 Sb. NSS, podle něhož „pokud je daňovému subjektu umožněno seznámit se s obsahem správního spisu a rozhoduje-li správce daně pouze na základě listin v něm zařazených, lze takový postup považovat za naplnění předmětného atributu práva na spravedlivý proces“. Právo seznámit se s obsahem správního spisu a s veškerými listinami v něm založenými, na jejichž základě žalovaný o odvolání rozhodl, nebylo žalobci nijak odpíráno, nehledě k tomu, že pro rozhodnutí žalovaného o odvolání byly podstatné pouze ty listiny založené ve správním spise, které žalobci musely být velmi dobře známy, neboť se jednalo o jím udělené plné moci. Žalobce měl možnost vyjádřit se v průběhu odvolacího řízení ústně k věci samé do protokolu u správce daně. Této možnosti, která mu byla poskytnuta výzvou ze dne 12. 10. 2010 k doplnění odvolání, však nevyužil. Lze shrnout, že žalovaný měl v souzené věci pro rozhodnutí o odvolání veškeré podklady již shromážděny ve správním spisu, a pokud za této situace žádné dokazování neprováděl, a tedy ani nenařídil za tímto účelem ústní jednání, při kterém by žalobci umožnil vyjádřit se k provedeným důkazům, jednal zcela v souladu s daňovým řádem z roku 2009. Soud považuje za nedůvodné i žalobcovo tvrzení, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné, protože žalovaný se v něm nevyjádřil k požadavku na ústní projednání odvolání, který žalobce uplatnil v podání ze dne 5. 10. 2010. Podle § 116 odst. 2 daňového řádu z roku 2009 bylo povinností žalovaného vypořádat v odůvodnění rozhodnutí o odvolání všechny důvody, v nichž žalobce spatřoval nesprávnost nebo nezákonnost napadeného rozhodnutí. Této povinnosti žalovaný dostál. Požadavek žalobce na ústní projednání odvolání je toliko procesním požadavkem a nikoliv namítaným důvodem nezákonnosti či nesprávnosti rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Přestože by bylo vhodné, aby se odvolací orgán i k tomuto požadavku v rozhodnutí o odvolání vyjádřil (a třeba velmi stručně zdůvodnil, že jej neakceptoval právě proto, že žádné dokazování v dané věci neprováděl), nemá absence vypořádání tohoto požadavku žalobce v napadeném rozhodnutí za následek jeho nepřezkoumatelnost. Napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, protože v jeho odůvodnění jsou dostatečně určitě a srozumitelně popsány úvahy žalovaného ohledně posouzení důvodnosti žalobcem uplatněných odvolacích námitek, jakož i důvody, pro které žalovaný dospěl k závěru, že správce daně postupoval při vydání odvoláním napadeného platebního výměru v souladu s právními předpisy. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.

decision_1391.txt

k § 82, § 83, § 84 odst. 3 písm. d) a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. V řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) je třeba vykládat § 83 s. ř. s. tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem. Liší-li se tento závěr soudu od projevu vůle žalobce označujícího žalovaného, upozorní soud žalobce na svůj závěr a vyzve jej, aby případně reagoval úpravou označení žalovaného. Pokud žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně otázky, kdo má být v dané věci žalovaným, setrvá na svém původním náhledu na tuto otázku a neuzpůsobí patřičně označení žalovaného a návrh výroku rozhodnutí soudu [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.], nemůže být jeho žalobě vyhověno. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53) Prejudikatura: č. 635/2005 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 276/2001 Sb. a č. 68/1996 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 127/96). Věc: Boris D. proti Ministerstvu vnitra o ochranu před nezákonným zásahem. Jádrem sporu v projednávané věci je právní otázka, jak se v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s., dále jen „zásahová žaloba“) určí, kdo je ve smyslu § 83 s. ř. s. žalovaným – zda je žalovaným správní orgán, který byl jako žalovaný takto označen žalobcem, anebo správní orgán, který podle skutečností známých soudu (zejména podle skutečností uvedených žalobcem v samotné žalobě či patrných z jím označených listin) měl jednat způsobem, který žalobce považuje za nezákonný zásah, pokyn či donucení. Žalobce se žalobou podanou dne 26. 3. 2013 u Městského soudu v Praze domáhal určení nezákonnosti zásahu policistů Policie České republiky spočívajícího (i) v tom, že u žalobce coby řidiče osobního vozidla provedli dne 21. 3. 2013 v době kolem 0:30 hod. služební zákrok trvající jednu hodinu (kompletní lustraci řidiče, test na alkohol a drogy a opakovanou prohlídku vozidla včetně povinné výbavy a technického stavu vozidla), a (ii) v zákazu další jízdy uvedeným vozidlem. V žalobě jako žalovaného označil Ministerstvo vnitra jako správní orgán nadřízený ozbrojenému bezpečnostnímu sboru Policie České republiky (§ 5 odst. 1 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky), které je ve smyslu § 83 soudního řádu správního pasivně věcně legitimováno. Žalobce dále uvedl, že žalovaný zásah věcně provedli policisté Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Ústeckého kraje, prap. H. a prap. Bc. J. Ve vyjádření k žalobě ze dne 12. 7. 2013 vzneslo Ministerstvo vnitra námitku absence pasivní věcné legitimace, neboť podle jeho názoru Policie České republiky vystupuje při provádění úkonů podle § 124 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), jako správní orgán, nikoli jako ozbrojený sbor. Pasivně věcně legitimovaná je proto Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje. Žalobce se k této otázce dále nevyjadřoval. Městský soud usnesením ze dne 16. 10. 2013, čj. 5 A 76/2013-26, postoupil shora uvedenou věc Krajskému soudu v Ústí nad Labem. V odůvodnění usnesení městský soud uvedl, že žalobce označil jako žalovaného Ministerstvo vnitra, avšak soud není vázán nesprávným označením žalovaného uvedeným v žalobě, a proto je povinen jednat jako s žalovaným s tím, kdo jím má být dle znění § 83 s. ř. s. V posuzovaném případě tak na místě žalovaného měla vystupovat Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, a to s odkazem na § 124 odst. 1 a 9 zákona o silničním provozu, podle kterého Policie České republiky jedná při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích jako správní orgán. Městský soud tedy vyhodnotil, že podle § 7 odst. 2 s. ř. s. je k řízení příslušný Krajský soud v Ústí nad Labem. V záhlaví tohoto usnesení městský soud označil jako žalovaného Policii České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje. Krajský soud se s postupem městského soudu neztotožnil a odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2014, čj. 4 As 35/2014-34, ve kterém se uvádí, že v případě zásahových žalob je pro vymezení pasivní procesní legitimace rozhodující tvrzení žalobce. Za žalovaného proto bylo nutné dle § 83 s. ř. s. považovat orgán označený žalobcem v žalobě, tedy Ministerstvo vnitra. Podle krajského soudu jde v nyní projednávané věci o případ zcela skutkově a právně analogický věci rozhodnuté Nejvyšším správním soudem v odkazovaném rozsudku (jedná se o pokračování téhož zásahu týchž policistů týkajícího se stejného vozidla řízeného v rozmezí krátké doby dvěma řidiči, přičemž žaloba byla podávána jako typově obdobná a sepsaná stejným právním zástupcem). Krajský soud proto předložil spis Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o místní příslušnosti podle § 7 odst. 5 věty druhé s. ř. s. s tím, že za žalovaného považuje Ministerstvo vnitra. Čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu v rámci rozhodování podle § 7 odst. 5 s. ř. s. při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci kritérií pro určování žalovaného v případě zásahové žaloby existuje u Nejvyššího správního soudu rozpor v dosavadní judikatuře k právní otázce, zda žalovaným v případě zásahových žalob je správní orgán, jejž žalobce v žalobě jako žalovaného označí, nebo správní orgán, který zásah provedl dle dostatečně určitého popisu zásahu v žalobě, a to i v případě, že žalobce vychází z nesprávného právního názoru, že policie (která dle popisu v žalobě fakticky zásah provedla) při provádění zásahu jednala jako ozbrojený sbor, ačkoli jednala jako správní orgán. První linie judikatury vychází podle čtvrtého senátu ze striktního předpokladu, že v případě zásahových žalob je označení žalovaného správního orgánu zcela v dispozici žalobce, tedy žalovaným správním orgánem je ten, který je v žalobě jako žalovaný označen, a soud je tímto dispozičním úkonem žalobce zcela vázán. V unesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. Nad 45/2014-47, které se vztahuje na situaci, kdy byla od žalobce vybrána příslušníky Policie České republiky kauce podle § 125a zákona o silničním provozu, se uvádí, že „[o]tázku pasivní legitimace v řízení o [zásahové žalobě] řeší § 83 s. ř. s., kde je uvedeno: ,Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.‘ Na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, kde žalovaného určuje přímo zákon (viz § 69 s. ř. s.), tedy bez ohledu na to, zda jej žalobce nesprávně označí, v případě žaloby zásahové určuje žalovaného vždy sám žalobce svým tvrzením (viz § 83 s. ř. s.). [...] Rovněž při aplikaci § 7 odst. 2 s. ř. s., podle něhož ,je k řízení místě příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který [...] zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany‘, je třeba u zásahové žaloby vycházet z žalobního tvrzení [...] žalobce sám označil jako zasahující orgán – tedy žalovaného Ministerstvo vnitra, přitom na tomto svém názoru setrval i v písemné reakci na vyjádření žalovaného k žalobě, který v něm svoji pasivní legitimaci popřel.“ Čtvrtý senát podotkl, že citovaný závěr byl posléze zopakován i v dalších rozhodnutích Nejvyššího správního soudu. V usnesení ze dne 30. 4. 2014, čj. Nad 136/2014-31, se s odkazem na usnesení ve věci sp. zn. Nad 45/2014-47 uvádí: „S ohledem na výše uvedené je dále zřejmé, že rozhodující pro určení místní příslušnosti soudu ve věcech [zásahových žalob] je označení žalovaného v žalobě, nikoli popis tvrzeného nezákonného zásahu, jak dovozoval městský soud ve shora zmíněném usnesení. Tvrzení žalobce ohledně žalovaného správního orgánu je přitom v žalobě ze 4. 2. 2014 zcela jednoznačné. Žalobce v žalobě uvádí rozsáhlou argumentaci na podporu svého tvrzení, že žalovaným je Ministerstvo vnitra, a popíral judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek [ze dne 23. 11. 2011, sp. zn. 6 Aps 3/2011-63, č. 2603/2012 Sb. NSS]).“ Tentýž závěr Nejvyšší správní soud vyslovil i v rozsudku ze dne 30. 4. 2014, čj. 4 As 35/2014-57, jehož se dovolává krajský soud v nyní posuzované věci a který je s ní zcela srovnatelný. Oproti tomu druhá linie judikatury považuje podle čtvrtého senátu za žalobní tvrzení o správním orgánu, jenž zásah provedl, popis žalovaného zásahu, z něhož je zřejmé, který správní orgán zásah fakticky provedl, a nikoliv formální označení žalovaného. Je reprezentována především rozsudkem ze dne 26. 6. 2014, čj. 9 As 143/2014-34. V tomto případě se stěžovatel domáhal určení nezákonnosti zásahu příslušníka Policie České republiky, který spočíval v zabránění v jízdě odtažením motorového vozidla podle § 118a odst. 1 písm. i) zákona o silničním provozu poté, co stěžovatel nesložil kauci dle § 125a zákona o silničním provozu. Nejvyšší správní soud zhodnotil, že Policie České republiky jednala jako správní orgán, a dospěl k závěru, že jako žalovaný je určena žalobním tvrzením žalobce Policie České republiky, ačkoli žalobce v žalobě jako žalovaného označil Ministerstvo vnitra. Uvedl k tomu: V případech, kdy zásahová žaloba směřuje proti Ministerstvu vnitra výhradně z toho důvodu, že žalobce právně kvalifikuje Policii ČR (resp. její útvar), která měla dle žalobního tvrzení zásah fakticky provést, jako ozbrojený bezpečnostní sbor, který není správním orgánem (§ 83 věta za středníkem s. ř. s.), a pokud soud s takovou žalobní právní kvalifikací nesouhlasí a na toho, kdo dle žalobního popisu zásah fakticky provedl, hledí při provedení zásahu jako na správní orgán, který lze samostatně žalovat, musí soud za žalobní tvrzení o správním orgánu, který zásah provedl (§ 83 věta před středníkem s. ř. s.), považovat žalobní popis orgánu, který se měl fakticky zásahu dopustit. Čtvrtý senát poukázal i na rozsudek ze dne 19. 9. 2013, čj. 6 As 35/2013-44, který se týkal silniční kontroly vozidla stěžovatele a podstoupení orientačního vyšetření na přítomnost alkoholu. Ačkoli kontrola byla prováděna příslušníky Policie ČR, stěžovatel v žalobě označil za žalovaného Ministerstvo vnitra a s tím také krajský soud jednal jako s účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozsudek krajského soudu trpí zmatečností, neboť v řízení bylo jednáno s nesprávným žalovaným. Podle popisu žalovaného zásahu se jej dopustila Policie České republiky, nikoli Ministerstvo vnitra. Šestý senát uvedl: „Především musí dát Nejvyšší správní soud stěžovateli za pravdu v tom, že nesprávné označení žalovaného správního orgánu v žalobě nemohlo být za daných okolností důvodem pro její zamítnutí. Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, č. 534/2005 Sb. NSS, vyplývá, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. není osoba žalovaného určena tvrzením žalobce, ale kogentně ji určuje zákon. Je tedy věcí soudu, aby v řízení jako s žalovaným jednal s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s tím, koho chybně označil v žalobě žalobce. Tyto závěry lze vztáhnout i na řízení o [zásahových žalobách] podle § 82 a násl. s. ř. s., samozřejmě za podmínky, že žalobce dostatečně určitě popíše zásah a uvede, kdo jej provedl (viz stěžovatelem citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2008 čj. 2 Aps 4/2008-138, č. Sb. NSS 1718/2008).“ Konečně se k tomuto názoru přiklonil Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 23. 1. 2014, čj. 7 Aps 9/2013-41, který se rovněž týkal orientačního vyšetření, zda řidič neřídí vozidlo pod vlivem alkoholu. Skutkové okolnosti byly obdobné jako ve shora uváděných případech a Nejvyšší správní soud stejně jako v citovaném rozsudku šestého senátu dospěl k závěru, že rozsudek krajského soudu je zatížen zmatečností, neboť krajský soud jednal jako se žalovaným s Ministerstvem vnitra (v souladu s označením žalovaného v žalobě), ačkoli z popisu žalovaného zásahu vyplývalo, že jej provedla Policie ČR, která je tedy správně žalovaným správním orgánem. Sedmý senát k tomuto uvedl: „Jak vyplývá z citované právní úpravy, označení žalovaného je nepochybně v dispozici žalobce v tom smyslu, že je na něm, aby označil správní orgán, který se měl vůči němu dopustit nezákonného zásahu. Žalovaného tedy určuje žalobce v žalobě, avšak nikoli vždy tak, že výslovně označí určitý správní orgán jako žalovaného, nýbrž i tak, že popíše zásah, který považuje za nezákonný, a uvede, který správní orgán či ozbrojený sbor jej provedl. Nelze totiž požadovat po žalobci, proti němuž byl proveden zásah, jím považovaný za nezákonný, aby zjišťoval, který konkrétní správní orgán má být žalovaným či kdo je řídícím správním orgánem ozbrojeného sboru. Stěžovatel v žalobě tvrdil, že zásah byl proveden příslušníky Policie ČR, ale přitom jako žalovaný správní orgán nesprávně označil Ministerstvo vnitra. [...] V této souvislosti lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, čj. 5 Afs 16/2003-56, [č. 534/2005 Sb. NSS], které se sice vztahuje k řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, avšak při posuzování této otázky uvedená odlišnost nehraje zásadní roli a lze z něj přiměřeně vycházet i v této věci.“ Předkládající senát se ztotožnil s tou linií judikatury, která za žalobní tvrzení o správním orgánu, který zásah provedl, považuje dostatečně určitý žalobní popis, ze kterého je zřejmé, kdo zásah fakticky provedl, tedy zejména s názory v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 143/2014-34. Poukázal v této souvislosti na usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Afs 16/2003-56, v němž Nejvyšší správní soud dospěl (i s odkazem na četnou judikaturu Ústavního soudu k této otázce) k závěru, že „[p]řepjatý formalismus při posuzování náležitostí žaloby ve správním soudnictví – a stejně tak i jakýchkoliv z jiných procesních úkonů účastníků řízení – naprosto neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému poslání soudnictví. Soudy jsou nezávislé a nestranné státní orgány, které usilují o nalezení spravedlnosti rozhodováním v konkrétních věcech a které nemohou odmítnout zabývat se určitou věcí ze zcela formálních či spíše formalistických důvodů, ale pouze z takových příčin, které poskytování soudní ochrany skutečně vylučují. Při výkladu mezí práva na spravedlivý proces, stanovených soudním řádem správním (např. náležitosti žaloby, lhůta pro její podání, procesní podmínky), je v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod nezbytné šetřit jejich podstaty a smyslu a nezneužívat je k jiným účelům, než pro které byly stanoveny. Nabízejí-li se přitom dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch výkonu práva na spravedlivý proces a druhá proti němu, musí soud vždy zvolit výklad první.“ Čtvrtý senát míní, že žaloby nemají být zamítány jen pro neschopnost žalobce právně kvalifikovat, zda Policie České republiky v konkrétním případě vystupuje jako správní orgán nebo ozbrojený sbor, který správním orgánem není. Pokud by soud striktně lpěl na správném formálním označení žalovaného i v případě, kdy jde žalovaného s jistotou určit ze žalobního popisu, a jeho nesprávné označení tak je pouze projevem nedostatečné orientace ve složité právní problematice, šlo by o přepjatý formalismus. Ačkoli otázka právní kvalifikace jednání Policie České republiky při výkonu pravomoci dle § 124 odst. 9 zákona o silničním provozu je již judikaturou vyřešena, může být sporná otázka aktuální i v dalších věcech, v nichž bezpečnostní sbor může zároveň vystupovat i jako správní orgán. Podle čtvrtého senátu nelze opomenout, že nadměrně formalistickým výkladem § 83 s. ř. s. by mohlo v konečném důsledku dojít k porušení práva na přístup k soudu, zakotveného v čl. 36 odst. 1 Listiny, jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen Úmluva). Pokud by byla přípustnost žaloby založena na úrovni kvalifikace komplikovaných právních otázek, bylo by na žalobce uvaleno nepřiměřené břemeno porušující spravedlivou rovnováhu mezi legitimní potřebou zajistit dodržování formálních podmínek při podávání návrhů na straně jedné a právem na přístup k soudu na straně druhé. V této souvislosti čtvrtý senát podotkl, že daná situace není v současné praxi řešitelná ani pomocí návrhu záměny účastníků řízení na straně žalovaného ze strany žalobce, neboť účinky podané žaloby vůči novému žalovanému nastupují až dnem podání návrhu na záměnu účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2014, čj. 9 Aps 15/2013-59, č. 3033/2014 Sb. NSS). Žalobce tedy navíc nese riziko, že v případě nesprávné právní kvalifikace subjektu, který zásah provedl, bude při posuzování otázky zachování lhůt pro podání žaloby podle § 84 odst. 1 s. ř. s. vůči novému žalovanému žaloba odmítnuta jako opožděná. Čtvrtý senát dodal, že ačkoli mohou při posuzování sporné otázky nastat různé variace skutkových okolností (např. zda žalobce i na výzvu soudu trvá na nesprávném označení žalovaného, zda je žalobce zastoupen advokátem, který by měl být schopen otázku identifikace žalovaného kvalifikovaně posoudit, zda žaloba obsahuje obsáhlou argumentaci, proč žalobce považuje za žalovaného správní orgán označený v žalobě apod.), jedná se do jisté míry o obdobné případy, s nimiž by mělo být naloženo obdobným způsobem. Relevantním argumentem je podle čtvrtého senátu i to, že v případě žalovaného se vždy jedná o správní orgán, který je článkem „jediného těla“ veřejné moci, není zpravidla subjektem základních práv včetně práva na spravedlivý proces, a nemůže tudíž namítat např. porušení rovnosti účastníků v důsledku toho, že soud „napomůže“ žalobci při správné identifikaci žalovaného. Soudy by proto měly v souvislosti se zásahovými žalobami věnovat pozornost přednostně vyřešení meritorní otázky, zda žalovaný zásah orgánu veřejné moci je nezákonný, nikoli posuzování formální otázky, zda žalobce bezchybně označil za žalovaného správní orgán, jemuž je žalovaný zásah skutečně přičitatelný. V usnesení Nejvyššího správního soudu čj. Nad 45/2014-47, a stejně tak v jeho usnesení čj. Nad 136/2014-31, byl vyjádřen právní názor, že soud je v řízení o zásahové žalobě vázán projevem vůle žalobce, kterým žalobce určí žalovaného. Podle tohoto právního názoru na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, kde žalovaného určuje přímo zákon (viz § 69 s. ř. s.), tedy bez ohledu na to, zda jej žalobce nesprávně označí, v případě žaloby zásahové určuje žalovaného vždy sám žalobce svým tvrzením (viz § 83 s. ř. s.). Důsledkem tohoto právního názoru je, že popis žalobou napadeného jednání veřejné správy, i kdyby z něho plynulo, že jeho původcem je jiná součást veřejné správy, než kterou svým projevem vůle „učinil“ žalovaným žalobce, je pro otázku určení žalovaného nerozhodný. V rozsudku čj. 9 As 143/2014-34 zaujal Nejvyšší správní soud pro určité specifické situace poněkud méně kategorický právní názor, než jaký byl vyjádřen ve shora zmíněných dvou věcech. Těmito situacemi je jednání Policie České republiky, jejího příslušníka či některého z jejích útvarů tehdy, když připadá v úvahu, že by se některá z těchto entit mohla dopustit nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. Devátý senát v těchto případech připustil, že směřuje-li zásahová žaloba proti Ministerstvu vnitra výhradně z toho důvodu, že žalobce právně kvalifikuje Policii České republiky (resp. její útvar), která měla dle žalobního tvrzení zásah fakticky provést, jako ozbrojený bezpečnostní sbor, který není správním orgánem (§ 83 část věty za středníkem s. ř. s.), a má-li soud za to, že takováto právní kvalifikace žalobce není správná (tj. pokud soud na toho, kdo dle žalobního popisu zásah fakticky provedl, hledí při provedení zásahu jako na správní orgán, který lze samostatně žalovat, či na jeho součást, a nikoli jako na součást ozbrojeného sboru), musí soud za žalobní tvrzení o správním orgánu, který zásah provedl (§ 83 část věty před středníkem s. ř. s.), považovat žalobní popis orgánu, který se měl fakticky zásahu dopustit. Jinak řečeno, devátý senát v těchto specifických situacích, kdy nemusí být zřejmé, zda entita, jež je organizačně součástí Policie České republiky, jednala jako samostatný správní orgán v materiálním smyslu, anebo jako součást ozbrojeného sboru, přiznal soudu právo se od právního hodnocení, kdo je žalovaným, v tvrzení žalobce odchýlit a „překvalifikovat“ toto hodnocení podle svého úsudku v závislosti na skutkových tvrzeních žalobce. V rozsudku čj. 6 As 35/2013-44, jakož i v rozsudku čj. 7 Aps 9/2013-41, pak vyjádřil Nejvyšší správní soud právní názor již zcela odlišný od názoru vyjádřeného v usneseních čj. Nad 45/2014-47 a čj. Nad 136/2014-31. Z uvedených rozsudků šestého a sedmého senátu plyne, že tyto senáty jinak chápou, co v zásahové žalobě znamená pojem „žalobní tvrzení“ a jaké jsou jeho důsledky. Podle uvedených rozsudků žalovaného sice určuje žalobce v žalobě, avšak nikoli vždy tak, že výslovně označí určitý správní orgán jako žalovaného, nýbrž i tak, že popíše zásah, který považuje za nezákonný, a uvede, který správní orgán či ozbrojený sbor jej provedl. Šestý a sedmý senát měly za to, že při určování žalovaného by mělo být u zásahových žalob v zásadě postupováno podle stejné logiky jako u žalob proti rozhodnutí správního orgánu, tedy tak, že žalobce je povinen k tomu, kdo je žalovaným, uvést dostatečné skutkové důvody, ale že právní závěr na základě těchto skutkových důvodů, jehož výsledkem je určení žalovaného, přísluší soudu či, přesněji řečeno, může být soudem oproti žalobcovým právním náhledům korigován. Již dříve se v obdobném smyslu v souvislosti s činností ozbrojených sborů vyjádřil druhý senát, který v rozsudku čj. 2 Aps 4/2008-138 uvedl: „Podle § 83 s. ř. s. je žalovaným ,správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec‘. Z uvedeného je zřejmé, že žalovaného v daném řízení určuje žalobce v žalobě, avšak nikoli vždy tak, že určitý správní orgán jako žalovaného výslovně označí, nýbrž i tak, že popíše zásah, který považuje za nezákonný, a uvede, který ozbrojený sbor jej provedl; u ozbrojeného sboru, který není správním orgánem, je totiž postavení žalovaného dáno zákonem. Jistě nelze spravedlivě požadovat po žalobci, proti němuž byl proveden zásah, jím považovaný za nezákonný, aby sám pátral po tom, kdo je řídícím správním orgánem ozbrojeného sboru; že se jedná o otázku právně složitou, je zřejmé i z tohoto případu, kde se dokonce řídících orgánů střetává více.“ V podstatě obdobný náhled na právní otázku, jak určit v zásahové žalobě žalovaného, jaký zaujaly šestý, sedmý a druhý senát, má i nyní věc předkládající senát čtvrtý. Ten vychází z teze, že každý správní orgán je v posledku jen „údem“ jedné komplexní entity, veřejné moci jako celku, a že soud se při rozhodování zásahové žaloby má soustředit primárně na otázku, zda zásah, ať již jej provedla jakákoli součást veřejné moci, byl zákonný, anebo nikoli, a nemá bránit postupu práva trváním na tom, aby žalobce správně právně kvalifikoval, kdo je v dané věci žalovaným. Právní názory, jak byly výše popsány, se od sebe v rozhodných otázkách liší. Rozhodnutí ve věcech čj. Nad 45/2014-47 a čj. Nad 136/2014-31 ve své podstatě přičítají projevu vůle žalobce procesně závaznou povahu v tom smyslu, že tento projev určuje žalovaného, aniž by na tom objektivní skutkové okolnosti případu mohly cokoli změnit, i když jsou s obsahem projevu vůle v rozporu. Devátý senát tuto základní zásadu nepopírá, avšak připouští její neuplatnění v případě rozporu mezi právním náhledem žalobce a skutečným stavem věci u entit komplikované povahy, jakými je např. Policie České republiky. Oproti tomu šestý, sedmý, druhý a čtvrtý senát mají za to, že právě objektivní skutkové okolnosti, byť zprostředkované soudu především tvrzením žalobce, jsou rozhodné pro určení žalovaného, a to i tehdy, jsou-li v rozporu s projevem vůle žalobce označujícím žalovaného. Odlišnosti mezi popsanými právními názory jsou zjevné; pravomoc rozšířeného senátu je proto dána. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) je třeba vykládat § 83 s. ř. s. tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem. Liší-li se tento závěr soudu od projevu vůle žalobce označujícího žalovaného, upozorní soud žalobce na svůj závěr a vyzve jej, aby případně reagoval úpravou označení žalovaného. Pokud žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně otázky, kdo má být v dané věci žalovaným, setrvá na svém původním náhledu na tuto otázku a neuzpůsobí patřičně označení žalovaného a návrh výroku rozhodnutí soudu [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.], nemůže být jeho žalobě vyhověno. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí čtvrtému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III.2 Právní názor rozšířeného senátu III.2.a Základní zásady a východiska pro řešení sporné právní otázky [24] Nejvyšší správní soud a jeho rozšířený senát setrvale kladou ve své judikatuře důraz na efektivitu soudní ochrany poskytované ve správním soudnictví. Rozšířený senát k tomu ve svém usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, bodu 15, uvedl (zvýraznění přidal nyní rozšířený senát): „Smyslem a účelem soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy je poskytnout jednotlivci účinný prostředek obrany, a to zásadně bez ohledu na formu, kterou veřejná správa jedná. Takový právní prostředek musí dokázat nezákonnému jednání či postupu zabránit, děje-li se, včetně toho, aby veřejnou správu donutil konat tam, kde konat má (k tomu směřuje čl. 36 odst. 1 Listiny), anebo nezákonné jednání odstranit, událo-li se již (k tomu směřuje zejména čl. 36 odst. 2 Listiny). Odstavec 3 zmíněného článku pak zajišťuje, že mohou být reparovány materiální následky veškerého nezákonného jednání veřejné správy směřovaného vůči jednotlivci. Byla-li by totiž možná soudní ochrana pouze vůči některým formám nezákonného jednání veřejné správy (typicky formálním rozhodnutím), bylo by pro běžného zákonodárce velmi jednoduché se jí vyhnout tím, že by tu část činnosti veřejné správy zaměřené proti jednotlivcům a dotýkající se jejich základních práv, kterou by chtěl vyjmout ze soudní ochrany, uskutečňoval ve formách této ochraně nepodléhajících. Něco takového by nerespektovalo ústavní požadavek šetření podstaty a smyslu základního práva na soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejné správy. Ostatně i nová úprava správního soudnictví z roku 2002, jež zavedla nové typy žalob (zejména nečinnostní a zásahovou žalobu), byla přijata mimo jiné právě proto, aby byla v souladu s požadavky vyjádřenými v odůvodnění nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 16/99 [č. 276/2001 Sb.]“ [25] V bodu 16 výše uvedeného usnesení pak z požadavku účinnosti soudní ochrany ve správním soudnictví rozšířený senát dovodil, jak je nutno vykládat ustanovení o pravidlech řízení před správními soudy: „věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole“. [26] Výše uvedené závěry vyslovené rozšířeným senátem jsou jako hodnotové a výkladové východisko relevantní i pro nyní projednávanou věc. Pravidla pro řízení před správními soudy nejsou samoúčelná. Právě naopak, jsou „toliko“ nástrojem k dosažení vlastního účelu správního soudnictví, a sice nalezení práva a poskytnutí účinné ochrany subjektivním právům jednotlivce, do nichž veřejná správa zasáhne svým jednáním v rozporu se zákonem. Procesní pravidla tak nemají být labyrintem plným nejasných odboček do slepých uliček, v němž se vlastní smysl soudní ochrany ztratí, nýbrž cestou, která jasně a zřetelně směřuje k cíli – k posouzení, zda hmotná subjektivní práva žalobce byla dotčena v rozporu se zákonem, anebo nikoli. [27] Dalším významným rysem v této souvislosti je povaha aktérů řízení ve správním soudnictví. Na jedné straně stojí jednotlivec nutně omezený svými prostředky, znalostmi a jinými možnostmi, na straně druhé veřejná moc, o níž jednotlivec tvrdí, že v rozporu se zákonem zasáhla do jeho subjektivních práv. Středobodem sporu je tvrzené nezákonné jednání veřejné moci, bez ohledu na to, jakou má konkrétní formu. Forma má význam pro to, v jakém typu řízení a jakým způsobem bude žaloba jednotlivce projednána, nicméně sama o sobě je druhořadá. Podstatné je (tvrzené) jednání veřejné moci a to, zda zasáhlo do subjektivních práv jednotlivce, anebo nikoli, a pokud ano, zda se tak stalo v souladu se zákonem. [28] Veřejná moc a zvláště pak její složka, proti níž správní soudnictví chrání, tedy veřejná správa, se z pohledu jednotlivce jeví jako svým způsobem jednotná, navenek jednolitá entita, jež je toliko z důvodů strukturálních či funkčních (zejména kvůli dělbě moci či kvůli organizačním, technickým a jiným potřebám) členěna do relativně samostatných jednotek (správních orgánů, orgánů samosprávy či jiných vykonavatelů veřejné správy). Pro jednotlivce je významné, že sféru jeho práv a povinností zasáhla veřejná správa jako taková, nikoli to, zda tak učinil ten, anebo onen správní orgán. Který orgán tak učinil, má přirozeně svůj význam, zejména pro kontrolu, zda veřejná správa jedná v mezích zákonného zmocnění, jakož i pro určení odpovědnosti konkrétních osob, jež za veřejnou správu jednaly, v případě, že šlo o jednání nezákonné. Pro poskytnutí soudní ochrany je nicméně podstatnější, aby bylo v první řadě označeno a najisto postaveno jednání veřejné správy, které je předmětem žaloby jednotlivce (jeho obsah, rozsah, důsledky aj.), a teprve sekundárně to, který její „úd“ je za takové jednání odpovědný (pokud vskutku k jednání podle skutkových zjištění učiněných soudem došlo). Nicméně i to druhé má pro účinné poskytnutí soudní ochrany zásadní význam, a sice především pro posouzení, zda veřejná správa jednala v mezích svých pravomocí a způsobem, který jí zákon ukládá, a pokud ne, pro určení, které konkrétní součásti veřejné správy má správní soud vykonatelným způsobem uložit, aby ustala v zásahu, trvá-li, vyvarovala se jeho opakování a případně odstranila jeho důsledky, resp. vůči které takové součásti má soud vyslovit nezákonnost zásahu. [29] Právě s ohledem na tyto potřeby je nutno vykládat ustanovení soudního řádu správního o tom, kdo je žalovaným. Bylo by absurdní klást v tomto ohledu na žalobce přehnané a v praxi často jen obtížně splnitelné požadavky. Zejména nelze procesní úspěch žalobce ve věci podmiňovat bez dalšího tím, že žalobce ve svém projevu vůle určujícím žalovaného po právní stránce správně kvalifikuje, jakému „údu“ veřejné správy je přičitatelné jednání, které má za nezákonný zásah. [30] Po účastnících řízení ve správním soudnictví je však na druhé straně spravedlivé požadovat patřičnou procesní aktivitu, neboť jen tak lze řízení determinované v podstatné míře právě procesní aktivitou stran úspěšně dovést k cíli. Po žalobci proto lze především žádat, aby s dostatečnou mírou určitosti označil, jakým jednáním veřejné správy se cítí být dotčen, a aby uvedl i dostupné informace o tom, koho konkrétně považuje za původce tohoto jednání. III.2.b Definice žalovaného v s. ř. s. a jejich výklad [31] Definice žalovaného se u jednotlivých typů žalob ve správním soudnictví liší, avšak ve všech případech je úzce svázána právě s jednáním veřejné správy, které žalobce napadá. [32] V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu platí podle § 69 s. ř. s., že žalovaným „je správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla“. [33] Podobně i v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části platí podle § 101a odst. 3 s. ř. s., že odpůrcem „je ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno“. Zákonodárce se při vytvoření pozdějšího § 101a odst. 3 s. ř. s. zjevně textově inspiroval v § 69 téhož zákona. [34] Oproti tomu v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu žalovaným „je správní orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení“ (§ 79 odst. 2 s. ř. s.). [35] Obdobnou formulaci užívá i v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu § 83 věta před středníkem s. ř. s., kde se praví: „Žalovaným je správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.“ [36] Definice žalovaného se u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části na první pohled jeví jako „objektivní“, založená na objektivně zjistitelné skutečnosti, kdo vydal akt, proti němuž žalobce brojí. Oproti tomu u nečinnostní a zásahové žaloby se prima vista jeví jako „subjektivní“ (arg. „podle žalobního tvrzení“), založená na projevu vůle žalobce vtahujícím správní orgán, který žalobce označí, do řízení na straně žalované. Uvedený výklad je z hlediska čistě jazykového jistě možný, neboť je opřen o jazykový význam slov užitých v jednotlivých definicích. Slova „podle žalobního tvrzení“ lze jistě vykládat ve významu „podle vůle projevené v žalobě“. Argumentem pro takový výklad může být i ideál procesní rovnosti stran v soudním řízení, jehož součástí je i to, že žalobce disponuje řízením v co možná největší míře, čítaje v to i dispozici tím, koho učiní svou procesní protistranou. [37] Z jazykového hlediska je však velmi dobře možný i jiný výklad, a sice že slova „podle žalobního tvrzení“ neoznačují projev vůle žalobce, nýbrž napovídají, odkud primárně čerpat informaci o tom, který orgán provedl žalobcem napadaný zásah či je nečinný. Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a návrhem na zrušení opatřené obecné povahy nebo jeho části na straně jedné a nečinnostní a zásahovou žalobou na straně druhé je totiž mimo jiné v obvyklé míře prvotní (pracovní) ujasněnosti, co je předmětem řízení, na jeho počátku. [38] Předmětem řízení v prvních dvou typech řízení je formalizovaný a standardizovaný písemný akt, z něhož je za běžných podmínek jednoduše patrné, kdo jej vydal a co je jeho základním obsahem. Je nutno zdůraznit, že uvedený závěr platí jen jako zásada a že výjimečně, avšak rozhodně ne zřídka, nebude prima vista vůbec zřejmé, která entita „rozhodnutí“ nebo „opatření obecné povahy“ vydala. V první řadě uvedené akty vydávají obvykle instituce či správní orgány v organizačním, resp. institucionálním smyslu (např. ministerstva, nejrůznější úřady členěné např. na ústřední a regionální jednotky, ozbrojené sbory jako Policie České republiky) nebo osoby veřejného práva podílející se na výkonu veřejné správy (obce, kraje, profesní komory aj.), které jsou samy vnitřně strukturovány a v jejichž rámci může vedle sebe existovat řada správních orgánů v materiálním smyslu (entit nadaných konkrétní rozhodovací nebo jinou pravomocí). Takto například může být mnohdy sporné, zda v konkrétním případě rozhoduje jako správní orgán v materiálním smyslu ministr, odbor ministerstva, ministerstvo jako celek, zvláštní organizační jednotka ministerstva zmíněná zákonem (např. Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců) aj. Podobně např. v rámci ozbrojeného sboru v řadě případů mohou jako správní orgány v materiálním smyslu jednat jeho konkrétní organizační jednotky (útvary, správy, služby apod.), či dokonce jeho jednotliví příslušníci (policista v blokovém řízení ve věci přestupku). Podílí-li se na výkonu veřejné moci samosprávná osoba veřejného práva (obec, kraj, profesní komora), může být v řadě případů sporné, zda akt, který je při takové činnosti vydáván, vydala tato osoba jako celek, anebo její orgán či organizační složka (zastupitelstvo, kárný senát, komise, představenstvo apod.) jakožto správní orgán v materiálním smyslu. [39] Obtíží může být již samotné rozlišení povahy jednání veřejné správy z hlediska určení, jaký typ žaloby ve správním soudnictví k ochraně proti nim má být použit. Judikatura samotných správních soudů v řadě případů jen obtížně nalézá rozlišovací kritéria mezi „rozhodnutím“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a „zásahem“ ve smyslu § 82 s. ř. s. či mezi „rozhodnutím“, „opatřením obecné povahy“ a „právním předpisem“. Povaha jednání veřejné správy je pro způsob soudní ochrany určující, a navíc platí, že procesní režim všech čtyř „velkých“ typů správních žalob (proti rozhodnutí správního orgánů, nečinnostní, zásahové a ve věci návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části) je výrazně odlišný v nejrůznějších aspektech (lhůty k podání žaloby; povinnost vyčerpat jiné prostředky ochrany; koncentrace řízení; míra vázanosti soudu žalobními tvrzeními a rozsah přezkumu či nalézání práva soudem; povaha a možný konkrétní obsah výroku rozhodnutí soudu, vyhovuje-li žalobě; závaznost právního názoru soudu pro veřejnou správu aj.). [40] Za takovéto situace je důvodné činit mezi jednotlivými žalobními typy jen takové rozdíly, které odpovídají rozdílné povaze jednotlivých typů jednání veřejné správy, proti nimž mají chránit. Tomu má odpovídat i výběr vhodné výkladové alternativy, připouští-li výklad jazykový více takových alternativ. [41] U racionálního zákonodárce lze předpokládat, že, užil-li slov „podle žalobního tvrzení“ v § 79 odst. 2 a § 83 s. ř. s., mají tato slova mít podle jeho představy určitý normativní význam a mají odrážet jistou odlišnost postupu při určení žalovaného od postupu v řízeních, v nichž je žalovaný určen podle pravidel v § 69 a § 101a odst. 3 s. ř. s., v nichž se uvedená slova neužívají. Tato odlišnost však nemá řízení o nečinnostní či zásahové žalobě žalobci ztěžovat a přenášet na něho v nepřiměřené míře nejistotu spojenou se složitostí uspořádání systému veřejné správy. Normativní význam slov „podle žalobního tvrzení“ je proto třeba hledat především v odlišné povaze „rozhodnutí“ a „opatření obecné povahy“ v řízeních podle § 65 a násl. s. ř. s. a § 101a a násl. s. ř. s. na straně jedné a „nečinnosti“ a „zásahu“ v řízeních podle § 79 a násl. s. ř. s. a § 82 a násl. s. ř. s. na straně druhé. [42] Tento rozdíl naopak nemá spočívat v tom, že by na žalobce v první skupině řízení měly být kladeny méně přísné požadavky co do určitosti a úplnosti jeho skutkových tvrzení oproti žalobcům v druhé skupině. Stejně tak nemá být hledán rozdíl mezi oběma skupinami žalob v rozsahu dispozice žalobce návrhem a v tom, do jaké míry právní názor žalobce na určitou právní otázku váže soud. Stará zásada, že je to soud, kdo zná právo (iura novit curia), a že účastníci mají soudu „dát“ fakta a soud jim na základě těchto fakt „dá“ právo (da mihi factum, dabo tibi ius), platí s omezenou výjimkou obsahu žalobních bodů v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu [ty musí obsahovat podle § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. nejen skutkové, ale i právní důvody, pro které považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné] i ve správním soudnictví. [43] Rozdíl mezi řízeními podle § 65 a násl. s. ř. s. a § 101a a násl. s. ř. s. na straně jedné a řízeními podle § 79 a násl. s. ř. s. a § 82 a násl. s. ř. s. na straně druhé je v tomto ohledu jediný. V první skupině řízení zpravidla budou rozhodná „fakta“ o tom, která entita v rámci veřejné moci vydala rozhodnutí či opatření obecné povahy, patrná ze samotných těchto aktů, případně ze spisového materiálu doprovázejícího jejich vydání, a tak zpravidla nebude třeba, aby se žalobce o tom, která entita dotyčné akty vydala, ve svém návrhu podrobněji zmiňoval. Postačí proto zpravidla, pokud uvedený akt označí (§ 37 odst. 3 s. ř. s.), resp. jeho kopii připojí ke svému návrhu (§ 71 odst. 2 věta první s. ř. s.). Z aktu samotného či z dalších jej doprovázejících listin (výjimečně i z jiných skutečností, které zjistí) pak správní soud sám sezná, kdo napadený akt vydal, a kdo je tedy žalovaným. [44] Stejného výsledku musí být dosaženo i u nečinnostních a zásahových žalob, ovšem vstupní podmínky pro jeho dosažení jsou oproti první skupině žalob zpravidla výrazně odlišné v tom, že soud si jen těžko bez velmi důkladné součinnosti žalobce může udělat úsudek o tom, proti jakému jednání veřejné správy žalobce brojí. Nečinnostní žalobou se žalobce domáhá vydání správního aktu (rozhodnutí ve věci samé či osvědčení), přičemž k tomu, aby soud mohl vůbec o žalobě věcně rozhodovat, musí být žalobcem dostatečně určitě a úplně zpraven o tom, v jaké věci vydání správního aktu žádá (jakých práv a povinností a jakých rozhodných skutečností se má týkat). U zásahové žaloby pak na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu či návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části nemůže žalobce v žalobě odkázat na rozhodnutí či opatření obecné povahy jako na jakýsi „balíček“, v němž je obsah jím napadeného jednání veřejné správy formalizovaným způsobem zaznamenán. Naopak musí jednání veřejné správy, jemuž vyčítá nezákonnost, dostatečně jednoznačně, určitě a úplně popsat tak, aby je soud mohl odlišit od jiných jednání veřejné správy (individualizovat a konkretizovat je) a na základě toho hodnotit, která entita v rámci veřejné správy jednala (eventuálně zda vůbec jde o jednání přičitatelné veřejné správě – např. při napadení člověka jinou osobou, která je policistou, může jít jak o jednání policisty přičitatelné veřejné správě, proti němuž může poskytnout ochranu správní soudnictví, tak o soukromé a s příslušností útočící osoby jako policisty k veřejné správě nikterak nesouvisející jednání, jež do pravomoci správního soudnictví nespadá; podobně např. do správního soudnictví nespadá jednání policisty jako orgánu činného v trestním řízení, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Aps 2/2004-69, č. 635/2005 Sb. NSS), a zda jednala zákonně. [45] Právě tato odlišnost – míra součinnosti žalobce nezbytná pro vymezení, kdo je žalovaným – musí být klíčem k výkladu pojmu „podle žalobního tvrzení“ v § 79 odst. 2 s. ř. s. a § 83 větě před středníkem s. ř. s. Zákonodárce zde užívá pojmu „tvrzení“. V souladu s výše popsanou zásadou, že je to soud, kdo zná právo, a že na žalobci je především, aby soudu přednesl rozhodná fakta, musí být pojem „tvrzení“ vykládán ve svém doslovném významu, tedy tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem. [46] Ve správním soudnictví, jak již bylo výše uvedeno, jde ve své podstatě vždy o střet jednotlivce s veřejnou mocí, přičemž to, jakou podobu na sebe veřejná moc v konkrétním případě bere (který „úd“ ji reprezentuje a za ni jedná), na uvedeném základním nastavení nic významného nemění. Žalobce ve všech „velkých“ žalobách ve správním soudnictví brojí proti veřejné moci jako svým způsobem jednotné a toliko vnitřně, na své jednotlivé „údy“ členěné bytosti. V tomto smyslu je zavádějící srovnávat postavení žalovaného ve správním soudnictví s postavením žalovaného v civilním procesu. V civilním procesu má skutečnost, že žalobce „vtáhne“ jinou osobou do řízení tím, že proti ní jako žalovanému podá žalobu, pro tuto osobu zásadní důsledek v nutnosti této žalobě čelit – po žalobci je tedy spravedlivé požadovat, aby pečlivě vážil, koho svým procesním úkonem takto „zatíží“, a aby případně nesl přímo a bez dalšího procesní důsledky toho, zmýlí-li se ve svém uvažování a vtáhne-li do procesu osobu, která žalovaným být neměla. [47] Něco takového však ve správním soudnictví není spravedlivé ani žádoucí. Správní soudnictví má jinou funkci než soudnictví civilní v jeho klasickém liberálním pojetí – nejde v něm o „řízený“ střet svou soukromých osob řešících spor o své soukromé záležitosti, v němž veřejná moc pouze plní funkci rozhodčího, nýbrž o ochranu jednotlivce před nezákonným jednáním veřejné moci. Tato odlišnost správního soudnictví vyžaduje, aby se v něm ve větší míře projevoval „procesní paternalismus“ sloužící k ochraně žalobce a k tomu, aby mohl účinně dosáhnout svých práv, náleží-li mu. Komplexní a v řadě ohledů nepřehledná struktura veřejné moci by naopak procesní pozici žalobce neúnosně komplikovala, bylo-li by po něm v intencích zásad civilního procesu požadováno, aby bez pomoci soudu „trefil“ svým projevem vůle označujícím konkrétní součást veřejné moci za žalovaného tu, která vskutku vůči němu jednala, a pokud by v případě, že tak neučiní správně, ztratil a priori šanci na procesní úspěch. [48] Na okraj lze poznamenat, že v minulosti i v oblasti občanského soudního řízení v případech, kdy žalovanými byly entity veřejnoprávní povahy, Ústavní soud dospěl k závěru, že nelze bez dalšího zamítat žaloby založené na nepřesném úsudku žalobce o tom, kdo je žalovaným (viz např. jeho nález ze dne 11. 7. 1996, sp. zn. III. ÚS 127/96, č. 68/1996 Sb. ÚS). Tím spíše nelze takový výklad přijmout v řízení, jehož hlavním účelem je ochrana subjektivních veřejných práv jednotlivce vůči veřejné moci. [49] Právě kvůli dosažení skutečné, materiální rovnosti účastníků řízení před správními soudy je třeba tuto komplikaci odstranit; těžiště právního posouzení, kdo má v konkrétní věci být žalovaným, proto musí být v rukou soudu. Na žalobci pak je, aby k tomu soudu poskytl patřičnou součinnost. III.2.c Praktické procesní důsledky pro zásahové žaloby [50] Výklad pojmu „podle žalobního tvrzení“ v § 83 věta před středníkem s. ř. s., jak byl předestřen výše, má celou řadu praktických dopadů na postup soudu při projednávání zásahové žaloby. [51] Správní soud má v první řadě po žalobci důsledně požadovat, aby k údajnému zásahu veřejné správy, proti kterému brojí, uvedl (tvrdil) všechny podstatné skutkové okolnosti, na základě nichž může soud určit, jakou povahu napadené jednání veřejné správy mělo a kdo byl jeho původcem. Nesplní-li žalobce svoji povinnost tvrzení, je třeba, aby jej soud patřičně konkrétním způsobem k doplnění žaloby vyzval postupem podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s. Není vyloučeno, že ve složitějších případech bude třeba tvrzení žalobce upřesňovat postupně ve více krocích (opakovanými postupně se upřesňujícími či obsahově se nově zjištěným skutečnostem přizpůsobujícími výzvami); je však zásadně na žalobci a v jeho zájmu, aby potřebné skutečnosti tvrdil v celé šíři pokud možno již v samotné žalobě tak, aby si soud na základě jeho tvrzení mohl co nejrychleji a s co největší přesností učinit úsudek o povaze žalobou napadeného zásahu a o tom, kdo je jeho původcem. [52] Na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším případným informacím, které má soud k dispozici (např. z vyjádření osob či orgánů, které jako potenciální žalovaní připadají v úvahu zejména proto, že je za ně označil žalobce nebo že to vyplývá z obsahu zjištění učiněných soudem – jsou-li zde takové „konkurující si“ osoby či orgány, které by mohly být žalovaným, je zásadně třeba k řádnému zjištění skutkového stavu vyžádat si jejich vyjádření), pak soud posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem, přičitatelné. Takový správní orgán by měl být v řízení žalovaným. [53] V případech, u nichž tak stanoví zákon (§ 83 část věty za středníkem s. ř. s., podle něhož, „jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec“), soud aplikuje modifikovaná pravidla pro určení žalovaného, která stanoví, že žalovaným není entita, jež je původcem naříkaného jednání, nýbrž správní orgán či obec, které jsou této entitě tak či onak nadřízeny. [54] Pokud jsou skutková zjištění soudu a právní závěry na základě nich učiněné ohledně toho, kdo má být v řízení žalovaným, ve shodě s tím, koho za žalovaného označil žalobce, nevyvstává v řízení problém a soud jedná s takto určeným žalovaným. Pokud však soud zjistí, že podle objektivního práva by žalovaným měl být někdo jiný, než koho za žalovaného označuje žalobce, je třeba se pokusit tento rozpor mezi posouzením soudu a projevenou vůlí žalobce vyřešit. [55] Soud totiž sice je jako jediný oprávněn hodnotit fakta vnesená žalobcem do řízení o zásahové žalobě a činit z nich právní závěry, není však oprávněn „vnucovat“ žalobci své skutkové a právní hodnocení věci tak, že by to fakticky popřelo dispozici žalobce žalobou. Soud je v případě, že dospěl k jinému právnímu hodnocení toho, kdo má být žalovaným, než jaké vyplývá z postoje žalobce, povinen na svůj právní závěr žalobce upozornit a vyzvat jej, aby na něj případně reagoval. [56] V praxi budou zřejmě převažovat případy, že se žalobce ztotožní s právním hodnocením soudu stran otázky žalovaného a uzpůsobí tomu označení žalovaného a svůj návrh výroku rozsudku [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.]. V návrhu výroku rozsudku má být v první řadě zásah, proti němuž žalobce brojí, dostatečně individualizován a konkretizován a má být navrženo, jak má soud vůči zásahu zakročit (§ 87 odst. 2 s. ř. s.). Dále ovšem musí být z návrhu výroku patrné, vůči které entitě vykonávající veřejnou moc má výrok rozsudku soudu směřovat. [57] Pokud žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně otázky, kdo je v dané věci žalovaný, setrvá na svém původním náhledu a návrh výroku rozsudku patřičně neupraví, nemůže být jeho žalobě vyhověno. O tom musí být žalobce poučen. Výrok soudu podle § 87 odst. 2 s. ř. s. týkající se žalobou napadeného nezákonného zásahu, kterým se autoritativně vyslovuje nezákonnost zásahu nebo se zakazuje v zásahu pokračovat anebo přikazuje obnovit stav před zásahem, totiž může směřovat jen vůči takové entitě, které je zásah jako jeho původci (resp. jako nadřízenému původce ve smyslu § 83 části věty za středníkem s. ř. s.) přičitatelný. [58] Na druhé straně úprava projevu vůle žalobce co do označení, kdo má být žalovaným, není v řízení o zásahové žalobě srovnatelná se záměnou žalovaného (§ 92 odst. 2 o. s. ř.) či přistoupením dalšího žalovaného do řízení (§ 92 odst. 1 o. s. ř.) v občanském soudním řízení, neboť, jak bylo výše vyloženo, smysl a účel a povahu řízení ve správním soudnictví nelze v tomto ohledu srovnávat s občanským soudním řízením. Postup vyjasňující, kdo má být ve věci zásahové žaloby žalovaným, nemá povahu změny v osobě žalovaného, nýbrž upřesnění, kterému „údu“ veřejné moci má být podle vůle žalobce, konfrontované s fakty zjištěnými v řízení a právním názorem soudu na základě nich učiněným, uložena soudem povinnost. Úprava projevu vůle žalobce ohledně toho, koho označuje za žalovaného, nemá žádný vliv na posouzení včasnosti žaloby, neboť to i nadále závisí na tom, kdy žalobce podal samotnou žalobu, byť by v ní jako žalovaného původně označil někoho jiného. Rozšířený senát se proto neztotožňuje s opačným právním názorem vysloveným v bodech 21 a 24 rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Aps 15/2013-59. [59] Změnu projevu vůle v označení žalovaného sdělí soud tomu, kdo jím byl dříve, i tomu, kdo se jím na základě této změny nově stal. Činí tak přípisem; samostatné usnesení o tom nevydává. Poté jedná jako se žalovaným již jen s tím, koho žalobce za žalovaného nově označil, a s dřívějším žalovaným nadále již nejedná. Změnu v označení žalovaného od okamžiku, kdy vůči němu byla učiněna, soud projeví i v písemnostech, které v řízení vydává, zejména pak v označení žalovaného v záhlavích rozhodnutí. Je vhodné, aby v odůvodnění rozhodnutí bylo zmíněno, že v průběhu řízení došlo ke změně v označení žalovaného a proč se tak stalo. III.3 Shrnutí [60] Z výše uvedeného výkladu tedy plyne následující závěr: [61] V řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.) je třeba vykládat § 83 s. ř. s. tak, že soud na základě tvrzení žalobce, eventuálně doplněného na výzvu soudu, a s přihlédnutím k dalším informacím, které má soud případně k dispozici, po právní stránce posoudí, kterému správnímu orgánu je s ohledem na tato tvrzení přičitatelné jednání, jež má být podle žalobce nezákonným zásahem. [62] Liší-li se tento závěr soudu od projevu vůle žalobce označujícího žalovaného, upozorní soud žalobce na svůj závěr a vyzve jej, aby případně reagoval úpravou označení žalovaného. Pokud žalobce i poté, co byl soudem upozorněn na jiný právní závěr soudu ohledně otázky, kdo má být v dané věci žalovaným, setrvá na svém původním náhledu na tuto otázku a neuzpůsobí patřičně označení žalovaného a návrh výroku rozhodnutí soudu [§ 84 odst. 3 písm. d) s. ř. s.], nemůže být jeho žalobě vyhověno. (...)

decision_1392.txt

k § 82 odst. 4 a § 86 odst. 4 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád k § 70 písm. c) soudního řádu správního Rozhodnutí podle § 82 odst. 4 (případně ve spojení s § 86 odst. 4) zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, o prodloužení lhůty k vrácení zapůjčených dokladů a dalších věcí není rozhodnutím, kterým se upravuje vedení řízení před správním orgánem [§ 70 písm. c) s. ř. s.]. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015, čj. 4 Afs 216/2014-32) Prejudikatura: č. 720/2005 Sb. NSS, č. 735/2006 Sb. NSS, č. 1720/2008 Sb. NSS, č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 2725/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 82/2013 Sb., č. 234/2012 Sb., č. 177/2011 Sb., č. 341/2010 Sb. a č. 164/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2556/07); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 24. 7. 2008, André a další proti Francii (stížnost č. 18603/03). Věc: Akciová společnost Global Holding proti Generálnímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce. Finanční úřad v Děčíně prováděl u žalobce daňovou kontrolu daně z přidané hodnoty za zdaňovací období 1. až 4. čtvrtletí roku 2010 a 1. a 2. čtvrtletí roku 2011 a požadované doklady, které převzal dne 9. 1. 2012, 20. 1. 2012 a dne 16. 2. 2012, potřeboval pro přípravu rozsáhlého dokazovacího řízení. Proto dle § 82 odst. 4 a § 86 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, požádal Finanční ředitelství v Ústí nad Labem o prodloužení lhůty pro zapůjčení žalobcových dokladů do 29. 6. 2012. Proti rozhodnutí Finančního ředitelství o prodloužení lhůty pro zapůjčení žalobcových dokladů ze dne 15. 3. 2012 podal žalobce odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 6. 2012 zamítnuto. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem s tím, že uvedené rozhodnutí není vyloučeno ze soudního přezkumu, protože opačný výklad by daňovým orgánům umožňoval libovolně omezovat dispozici s majetkem daňových subjektů bez právní ochrany. Krajský soud usnesením ze dne 1. 10. 2014, čj. 15 Af 331/2012-23, žalobu odmítl. V odůvodnění rekapituloval judikaturu správních soudů k § 70 písm. c) s. ř. s. a druhy úkonů správních orgánů, které jsou podle citovaného ustanovení vyloučeny ze soudního přezkumu. Místní šetření a daňová kontrola mohou být svým charakterem podle § 82 s. ř. s. nezákonným zásahem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2008, čj. 1 Aps 1/2008-59, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS). Jelikož rozhodnutím o prodloužení lhůty podle § 82 odst. 4 daňového řádu se pouze prodlužuje místní šetření, jedná se o úkon, kterým se upravuje vedení řízení podle § 70 písm. c) s. ř. s. a jenž je ze soudního přezkumu vyloučen. Krajský soud dále konstatoval, že navzdory jeho závěru nezůstal žalobce bez právní ochrany, protože po neúspěšném vyčerpání stížnosti podle § 261 odst. 1 až 5 daňového řádu mohl podat podle § 82 s. ř. s. žalobu proti nezákonnému zásahu spočívajícím v zadržování převzatých dokladů. Usnesení krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Ačkoli se ztotožnil s judikaturou, kterou citoval krajský soud, nesouhlasil s právními závěry z ní vyvozenými. Předmětem rozhodnutí žalovaného byly účetní a daňové doklady, které zobrazují hospodářské operace uskutečněné podnikatelem, přičemž tyto doklady jsou klíčové pro celou řadu činností a povinností podnikatele. Absence dokladů se proto dotýká samé podstaty podnikání. Pro posouzení přezkoumatelnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy je rozhodující, zdali je způsobilé zasáhnout do sféry jednotlivce (nález Ústavního soudu ze dne 7. 2. 2001, sp. zn. II. ÚS 158/99, č. 26/2001 Sb. ÚS), přičemž permanentní znemožnění přístupu k dokladu znamená podstatné omezení práva podnikat (čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod; dále jen „Listina“) a zásah do práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny). Jelikož rozhodnutí o prodloužení lhůty zasahuje do základního i hospodářského práva stěžovatele, mělo být v souladu s čl. 36 odst. 2 Listiny přezkoumáno podle § 65 a násl. s. ř. s. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že tvrzený zásah do vlastnického práva považuje žalovaný za nesprávný a účelový, protože stěžovatel předložil listinné doklady a informace zachycené na technických nosičích a v případě potřeby si mohl pořídit ověřené opisy či kopie těchto dokladů. Stěžovatel měl navíc možnost přístupu k těmto dokladům v rámci institutu nahlížení do spisu a správce daně by stěžovateli zapůjčené doklady vydal, pokud by uvedl, že je potřebuje pro obchodní či jiné účely; stěžovatel o ně ale nepožádal. Pokud se stěžovatel přesto cítil dotčen, mohl podat stížnost podle § 261 daňového řádu, což ale neučinil. Zároveň krajský soud poukázal na možnost podat žalobu proti nezákonnému zásahu podle § 82 a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Posouzení kasační stížnosti (...) [14] Meritem předloženého sporu je otázka, zdali rozhodnutí podle § 82 odst. 4 daňového řádu o prodloužení lhůty pro vrácení dokladů a jiných věcí zapůjčených od stěžovatele podléhá soudním přezkumu v režimu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (hlava II díl I s. ř. s.). Krajský soud zaujal názor, že rozhodnutím žalovaného se pouze prodlužuje místní šetření, jedná se o úkon upravující řízení, který je vyloučen ze soudního přezkumu [§ 70 písm. c) s. ř. s. ], a ochrany proti protiprávnímu zadržování dokladů je možné se dožadovat žalobou proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.). Stěžovatel naproti tomu zastává názor, že uvedené rozhodnutí zasahuje do jeho vlastnického a hospodářského práva garantovaného Listinou, a jako takové by mělo podléhat soudnímu přezkumu v režimu § 65 s. ř. s. [15] Mezi stranami není sporu o tom, že přezkoumávaný akt žalovaného, stejně jako předcházející akt finančního ředitelství v I. stupni, jsou rozhodnutími ve smyslu formálním. Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že na správnosti tohoto závěru se shoduje i komentářová literatura: „[v]zhledem k dikci § 101 odst. 1 daňového řádu proto lze považovat za zákonné, aby o prodloužení 30denní lhůty nadřízený správce daně vydal rozhodnutí, neboť se jedná o uložení povinnosti osobě zúčastněné na řízení strpět zapůjčení věcí správci daně po dobu delší, než stanoví zákon“ (Kobík, J.; Kohoutková, A. Daňový řád s komentářem. 2. vyd. Olomouc: ANAG, 2013. s. 363) a „[r]ozhodnutí o prodloužení lhůty musí být tomu, jehož se týká doručeno. [...] Má-li příjemce rozhodnutí o prodloužení lhůty k vrácení věci za to, že nejsou dány důvody takového rozhodnutí, může ho napadnout odvoláním“ (Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. I. díl. Praha: Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. s. 440). Zároveň formu tohoto aktu dokládá i srovnání s prakticky shodnou předchozí právní úpravou, která prodloužení lhůty spojovala s vydáním rozhodnutí, proti kterému nebylo možné podat odvolání (viz § 15 odst. 6 ve spojení s § 16 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků); oproti tomu proti rozhodnutí vydanému podle současné právní úpravy podat odvolání lze (§ 109 odst. 1 daňového řádu). Krajský soud proto správně posuzoval rozhodnutí žalovaného v režimu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). [16] Nejvyšší správní soud se ale neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že rozhodnutím podle § 82 odst. 4 daňového řádu o prodloužení lhůty k zapůjčení dokladů a jiných věcí se toliko prodlužuje místní šetření, a proto by mělo být podle § 70 písm. c) s. ř. s. ze soudního přezkumu vyloučeno. Přestože povinnost k zapůjčení dokladů a jiných věcí vyplývá přímo ze zákona (§ 82 odst. 2 daňového řádu), lhůtu 30 dní k jejich vrácení je možné opakovaně prodlužovat, aniž by byla stanovena její maximální délka (§ 82 odst. 4 daňového řádu). O tuto lhůtu se neprodlužuje místní šetření, ale povinné osoby jsou v této době povinny strpět zásah do svých práv v podobě odnětí správcem daně vyžádaných dokladů, popřípadě jiných věcí. Nejvyšší správní soud zastává, aniž by jakkoli posuzoval skutkové okolnosti předloženého případu, názor stěžovatele, že rozhodnutí podle § 82 odst. 4 daňového řádu zasahuje do vlastnického práva (čl. 11 odst. 1 Listiny) nebo do práva na podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny) dotčených osob. Uvedeným rozhodnutím totiž vzniká osobám, u nichž je šetření (případně daňová kontrola) prováděno, povinnost strpět omezení vlastnického práva spočívající v zadržení dokladů a jiných věcí správcem daně. Svojí povahou tak rozhodnutí o prodloužení lhůty naplňuje materiální stránku rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. a zároveň v souladu s § 101 odst. 1 daňového řádu splňuje i podmínku formy (srovnej usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS). Ostatně i Ústavní soud ve své rozhodovací praxi zastává konstantně názor, že vyloučení rozhodnutí týkajícího se základních práv ze soudního přezkumu je v rozporu s ústavním pořádkem (srovnej např. nález ze dne 15. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 15/12, č. 82/2013 Sb.; nález ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, č. 234/2012 Sb.; nález ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 46/10, č. 177/2011 Sb.; nález ze dne 29. 9. 2010, Pl. ÚS 32/08, č. 341/2010 Sb.; a nález ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, č. 164/2009 Sb. ÚS). Rozhodnutí podle § 82 odst. 4 daňového řádu musí být tedy soudně přezkoumatelné podle § 65 a násl. s. ř. s., aniž by se jej týkala výluka v § 70 písm. c) s. ř. s. (srovnej i Baxa, J. a kol. 2011 op. cit., s. 440). [17] Použitelností § 70 písm. c) s. ř. s., které vylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí, kterými se pouze upravuje vedení řízení, se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 17. 7. 2008, čj. 7 Afs 13/2007-54, č. 1720/2008 Sb. NSS, v souvislosti s otázkou soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti správce daně podle § 5 odst. 3 zákona o správě daní a poplatků. Rozšířený senát dospěl k názoru, že takové rozhodnutí není rozhodnutím, kterým se pouze upravuje vedení řízení. Poukázal jednak na to, že správce daně je povinen postupovat při správě daně způsobem, který při dosažení stanoveného účelu daňový subjekt nejméně omezuje, svoji pravomoc může vykonávat výlučně v souladu se zákonem, postupovat v součinnosti s daňovým subjektem a rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti řádně odůvodnit. Všechny tyto zásady by mohly být popřeny, pokud by rozhodnutí o delegaci místní příslušnosti nepodléhalo soudnímu přezkumu. To by navíc vedlo k nebezpečí, že daňová správa bude takovýmto způsobem na úkor daňových subjektů řešit své organizační potíže. Rozšířený senát dále uvedl: „Argument o tom, že rozhodnutí o delegaci je procesním úkonem a součástí budoucího řízení, a proto že daňový subjekt může podat žalobu proti meritornímu rozhodnutí a v jejím rámci napadnout delegaci, neobstojí. Delegovaný správce daně totiž vůbec nemusí v budoucnu zahájit s daňovým subjektem daňové řízení, aniž by to ale ovlivnilo v důsledku delegace změněná práva a povinnosti daňového subjektu. Pokud takové řízení neproběhne, delegace nebude jako procesní úkon součástí budoucího řízení, a tedy neplatí, že daňový subjekt může proti delegaci brojit v rámci žaloby proti meritornímu rozhodnutí delegovaného správce daně. Proto, pokud by daňový subjekt byl nucen čekat na stanovení své konkrétní daňové povinnosti, a k tomu by v budoucnu nedošlo, nemohl by se delegaci provedené v rozporu se zákonem nijak bránit, ač k zásahu do jeho právní pozice – jak vyloženo – došlo. Rozhodnutí o delegaci je proto samostatným úkonem, rozhodnutím samostatně napadnutelným správní žalobou (§ 65 odst. 1 s. ř. s.).“ [18] Nejvyšší správní soud má za to, že závěry rozšířeného senátu lze v podstatné míře vztáhnout i na nyní posuzovaný případ. Také rozhodnutí o prodloužení doby zapůjčení vyžádaných dokladů podle § 82 odst. 4 daňového řádu je možno vydat pouze za splnění zákonem stanovených podmínek („ve zvlášť složitých případech, zejména je-li nutno zapůjčené doklady a další věci nebo odebrané vzorky podrobit vnější expertize“). Musí dále respektovat základní zásady správy daní, jako zásada šetření práv a právem chráněných zájmů daňových subjektů a osob zúčastněných na správě daní (§ 5 odst. 3 daňového řádu), zásadu součinnosti, umožnění uplatňování práv a vstřícnosti (§ 6 odst. 2, 3 a 4 stejného zákona), postupu bez zbytečných průtahů a zásadu hospodárnosti (§ 7 tamtéž) a musí být řádně odůvodněno (§ 102 odst. 2 a 3 daňového řádu). V případě odepření soudního přezkumu rozhodnutí vydaného podle § 82 odst. 4 daňového řádu přitom také platí, že přezkoumání zákonnosti postupu správce daně se daňový subjekt či osoba zúčastněná na správě daní nedomůže ani v rámci přezkumu rozhodnutí, kterým se řízení končí. Jednak místní šetření podle § 82 odst. 4 stejného zákona může být prováděno i mimo řízení, respektive i u osoby zúčastněné na správě daní, která není adresátem meritorního rozhodnutí v nalézacím řízení. Především ale otázka zákonnosti prodloužení doby zadržení zapůjčených dokladů zpravidla nesouvisí s meritem věci a ani případná nezákonnost takového jednání správce daně, ačkoli by zasahovala, respektive porušovala ústavně zaručená základní práva daňového subjektu či osoby zúčastněné na správě daní, by nepředstavovala podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které by mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Proto i v případě rozhodnutí podle § 82 odst. 4 daňového řádu se jedná o rozhodnutí samostatně přezkoumatelné správním soudem v řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s., na které se nevztahuje výluka uvedená v § 70 písm. c) s. ř. s. Tento závěr vyplývá i z nutnosti zohlednění judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Ten se obdobným případem zabýval v rozsudku ze dne 24. 7. 2008, André a další proti Francii, č. 18603/03. Posuzoval věc daňové kontroly prováděné u pana André, v rámci níž byly zajištěny dokumenty. Evropský soud pro lidská práva k tomu uvedl, že francouzské právo neposkytovalo soudní ochranu proti zajištění dokumentů, umožňující přezkum zákonnosti a přiměřenosti postupu finančních orgánů, což je třeba hodnotit jako porušení článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. [19] Jestliže krajský soud poukazuje pro případ protiprávního zadržování dokladů na možnost podat zásahovou žalobu (§ 82 a násl. s. ř. s.), není zcela jasný účel tohoto sdělení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, uvedl, že „věcný rozsah tří základních typů žalob v řízení podle s. ř. s. je nutno v pochybnostech vykládat tak, aby pokud možno každý úkon veřejné správy směřující vůči jednotlivci a zasahující do sféry jeho práv nebo povinností (tj. stanovící mu nové povinnosti, které dosud neměl, anebo odmítající jej zbavit určitých povinností, které již má; přiznávající, anebo odmítající mu přiznat určitá jednotlivcem nárokovaná práva; jinak zasahující do jeho právem chráněné sféry konáním, anebo opomenutím, tedy mj. i nekonáním v případě, že právo stanovuje povinnost veřejné správy za stanovených podmínek konat, ať již předepsanou formou, anebo fakticky) byl podroben účinné soudní kontrole“, přičemž dále konstatoval, že „[n]ečinnostní žaloba (§ 79 a násl. s. ř. s.) a zásahová žaloba (§ 82 a násl. s. ř. s.) hrají roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle § 65 a násl. s. ř. s. nedosáhne“. Předmětem posuzovaného sporu bylo rozhodnutí žalovaného, které pro svoji formu nemohlo být přezkoumáváno v režimu nezákonného zásahu. Jediným správným postupem žalobce tak bylo podání žaloby proti správnímu rozhodnutí. Zásahová žaloba by naopak přicházela v úvahu tehdy, pokud by správce daně například v rozporu s § 82 odst. 4 daňového řádu zadržoval zapůjčené doklady nad zákonnou lhůtu 30 dní bez toho, aby nejblíže nadřízený správce rozhodl o prodloužení lhůty (samozřejmě po vyčerpání příslušných prostředků nápravy před správními orgány). [20] Pokud krajský soud vyloučil rozhodnutí o prodloužení lhůty k zapůjčení dokladů ze soudního přezkumu podle § 70 písm. c) s. ř. s., které je součástí právní úpravy vztahující se k řízení proti rozhodnutí správního orgánu (hlava II díl 1 s. ř. s.), ale zároveň dovodil možnost soudního přezkumu v rámci řízení o ochraně před nezákonným zásahem (hlava II díl 3 s. ř. s.), byla jeho úvaha nesprávná. Aplikací § 70 písm. c) s. ř. s. totiž uznal napadený akt žalovaného za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a proto nemohl dále kvalifikovat akt žalovaného jako nezákonný zásah přezkoumatelný podle § 82 s. ř. s. Ačkoli zdejší soud ve své judikatuře dovodil, že místní šetření (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2008, čj. 1 Aps 1/2008-59) a daňová kontrola (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS) mohou být za určitých okolností nezákonným zásahem, nelze tento závěr automaticky vztáhnout i na případná rozhodnutí, která jsou v průběhu těchto postupů vydávána. Jiný výklad by odporoval § 85 s. ř. s., které výslovně vylučuje přípustnost žaloby na ochranu před nezákonným zásahem v případech, kdy se lze ochrany domáhat jinými právními prostředky, tj. i prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) či žaloby nečinnostní (§ 79 a násl. s. ř. s.). Tento závěr odpovídá i ustálené judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 Aps 1/2011-101, nebo ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS).

decision_1393.txt

k § 140a odst. 1, § 140c, § 141a a § 170 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákonů č. 399/2012 Sb. a č. 294/2013 Sb. k § 47 písm. c) soudního řádu správního I. Je-li předmětem řízení před správním soudem přezkum rozhodnutí správního orgánu, které se týká mimosmluvní sankce (zde pokuty za správní delikt) uvedené v § 170 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, již nelze uspokojit žádným ze způsobů řešení úpadku, ke dni účinnosti rozhodnutí o úpadku se řízení ze zákona přerušuje a nelze v něm pokračovat, dokud trvají účinky rozhodnutí o úpadku (§ 140a odst. 1 stejného zákona). II. Pokud je Nejvyššímu správnímu soudu v době trvání účinků rozhodnutí o úpadku doručena kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech uvedených v § 170 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, je tím zahájeno řízení o kasační stížnosti v rozporu s § 140c stejného zákona. Takové řízení Nejvyšší správní soud bez dalšího zastaví podle § 141a zákona o úpadku a způsobech jeho řešení ve spojení s § 47 písm. c) s. ř. s. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2015, čj. 4 As 6/2015-18) Prejudikatura: č. 2134/2010 Sb. NSS; č. 74/2001 Sb. NS. Věc: Společnost s ručením omezeným EKOKRATO (dříve společnost s ručením omezeným BAUFELD – ekologické služby) proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát Brno, uložila dne 6. 4. 2010 žalobkyni pokutu ve výši 1 000 000 Kč podle § 37 odst. 2 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, za to, že v období od 1. 6. 2008 do 21. 9. 2009 provozovala zařízení kategorie 5. 1. dle přílohy č. 1 citovaného zákona – „Zařízení na odstraňování nebo využívání nebezpečného odpadu a zařízení k nakládání s odpadními oleji, vždy o kapacitě větší než 10 t denně“ – bez platného integrovaného povolení. Žalovaný toto rozhodnutí dne 1. 6. 2010 potvrdil a odvolání žalobkyně zamítl. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 26. 11. 2014, čj. 5 A 191/2010-40, zamítl žalobu proti rozhodnutí žalovaného. Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Na majetek stěžovatelky byl prohlášen konkurs. Účinky zahájení insolvenčního řízení nastaly dne 24. 5. 2013. Na základě usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 7. 2013, čj. MSPH 79 INS 14731/2013-A-11, bylo rozhodnuto o zjištění úpadku a o prohlášení konkursu na majetek dlužnice (stěžovatelky). Účinky tohoto rozhodnutí nastaly dne 10. 7. 2013 a rozhodnutí nabylo právní moci dne 31. 7. 2014. Účinky rozhodnutí o úpadku stěžovatelky stále trvají. Nejvyšší správní soud řízení zastavil. Z ODŮVODNĚNÍ: [4]Skutečnost, že probíhá konkurs na majetek stěžovatelky, jakožto jedna z forem řešení úpadku uvedených v § 4 odst. 1 insolvenčního zákona, má vliv na rozhodování Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti. (...) [12] Pokuta, kterou žalovaný uložil stěžovatelce, představuje mimosmluvní sankci postihující majetek stěžovatelky ve smyslu § 170 písm. d) insolvenčního zákona, která se neuspokojuje žádným ze způsobů řešení úpadku, tj. neuspokojuje se ani v konkursu. K tomu Nejvyšší správní soud odkazuje na usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 4. 2. 2010, čj. 22 Ca 234/2009-39, č. 2134/2010 Sb. NSS, z něhož vyplývá: Je-li předmětem řízení před správním soudem přezkum rozhodnutí správního orgánu, které se týká mimosmluvních sankcí (pokuty uložené za správní delikt) uvedených v § 170 odst. 1 písm. d) insolvenčního zákona, jež nelze uspokojit žádným ze způsobů řešení úpadku (tj. ani konkursem), a jež se tedy nemohou dotýkat majetkové podstaty úpadce, nestává se insolvenční správce v již zahájeném řízení před správním soudem jeho účastníkem místo úpadce a § 264 odst. 1 citovaného zákona se nepoužije. Rovněž komentářová literatura k insolvenčnímu zákonu výslovně uvádí, že pokuty za správní delikty jsou mimosmluvní sankcí vyloučenou z uspokojení podle § 170 písm. d) insolvenčního zákona: „V oblasti mimosmluvních sankcí jako nároků vyloučených z uspokojení v průběhu insolvenčního řízení i nadále platí, že se jedná zejména o pokuty ukládané správními úřady, o správní sankce ukládané opět správními orgány podle zvláštních zákonů a též o peněžité tresty ukládané soudy podle trestního zákona. Insolvenční zákon však pro určitý druh veřejnoprávních sankcí stanoví výjimku, která se týká penále vzniklého před rozhodnutím o úpadku, které se váže k daním, poplatkům, clům, pojistnému na sociální zabezpečení, příspěvkům na státní politiku zaměstnanosti nebo pojistnému na veřejné zdravotní pojištění.“ (Hásová, J. a kol. Insolvenční zákon. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 605). [13] Řízení u Nejvyššího správního soudu v této věci bylo podle § 32 s. ř. s. za použití § 120 téhož zákona zahájeno dnem doručení kasační stížnosti zdejšímu soudu, tj. dnem 6. 1. 2015. Zároveň však podle § 140c insolvenčního zákona platí, že v době, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku, nelze zahájit soudní řízení o pohledávkách, které se v insolvenčním řízení neuspokojují. Nejvyšší správní soud proto zvažoval, zda není namístě věc vyřídit pouze přípisem, čemuž by nasvědčovala formulace naposledy uvedeného ustanovení insolvenčního zákona, z něhož vyplývá, že řízení v dané věci nelze zahájit. Ustanovení § 140c insolvenčního zákona však nelze vykládat tak, že jakožto lex specialis vylučuje zahájení řízení, spojované procesními předpisy s určitou právní skutečností, jako v případě § 32 s. ř. s. s podáním návrhu (zde kasační stížnosti). Insolvenční zákon totiž sám předpokládá, že i takto „zapovězená“ řízení mohou být i po účinnosti rozhodnutí o zjištění úpadku zahájena a pro tento případ § 141a insolvenčního zákona ukládá povinnost tato řízení po právní moci rozhodnutí o úpadku zastavit. S přihlédnutím k výše uvedenému tak má Nejvyšší správní soud za to, že v posuzované věci je namístě vycházet z toho, že řízení o kasační stížnosti bylo v posuzované věci ve smyslu § 32 s. ř. s. zahájeno v den, kdy kasační stížnost byla doručena Nejvyššímu správnímu soudu, a je tudíž namístě řízení o kasační stížnosti zastavit podle § 141a insolvenčního zákona, platného a účinného od 1. 1. 2014, neboť bylo zahájeno v době, kdy účinky rozhodnutí o úpadku stěžovatelky stále trvají, tj. v rozporu s omezením vyplývajícím z § 140c insolvenčního zákona. [14] Nejvyšší správní soud dále považuje za vhodné uvést, že městský soud pochybil, když ve věci rozsudkem ze dne 26. 11. 2014 rozhodl, neboť podle § 140a insolvenčního zákona bylo řízení před městským soudem rozhodnutím o úpadku stěžovatelky s účinností od 10. 7. 2013 přerušeno. Městský soud tudíž měl podle § 140a odst. 4 insolvenčního zákona účastníky řízení o přerušení řízení pouze vyrozumět a současně je poučit, že v řízení nelze pokračovat po dobu, po kterou trvají účinky rozhodnutí o úpadku. Z tohoto ustanovení dále vyplývá, že rozhodnutí již vydané v době, kdy je řízení přerušeno, se nedoručuje, a pokud bylo doručeno, nenabývá právní moci v rozsahu, v němž bylo řízení přerušeno. Jestliže se v řízení pokračuje, rozhodnutí se doručuje znovu. Zde lze ocitovat i z judikatury civilních soudů, která se ovšem vztahuje k dřívějšímu zákonu č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání*), který neobsahoval úpravu uvedenou nyní v § 141a insolvenčního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2014, nýbrž pouze stanovil, že řízení ve vymezeném okruhu věcí se přerušuje. Podle Nejvyššího soudu „[p]okračoval-li soud v řízení a vydal-li rozhodnutí v době, v níž bylo řízení prohlášením konkursu přerušeno, je řízení předcházející vydání rozhodnutí postiženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Jestliže však účinky přerušení trvají (nevznesla-li k tomu oprávněná osoba návrh na pokračování v řízení tam, kde zákon dovoluje v řízení pokračovat), nemůže po dobu trvání konkursu v řízení pokračovat ani soud vyššího stupně (odvolací nebo dovolací soud) tím, že by na základě opravného prostředku rozhodnutí, které je uvedenou vadou postiženo, zrušil.“ (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 4. 2001, sp. zn. 32 Cdo 2584/98, č. 74/2001 Sb. NS) [15] Kasační stížností napadený rozsudek městského soudu tedy neměl být vzhledem k tomu, že účinky rozhodnutí o úpadku stěžovatelky stále trvají, vůbec vydán a neměl být účastníkům řízení doručen. Na městském soudu proto bude, aby po odpadnutí překážky řízení spočívající v probíhajícím konkursu pokračoval v řízení a svůj rozsudek stěžovatelce znovu doručil, nedojde-li v důsledku konkursu k jeho zrušení a zániku. Tímto postupem zároveň nebude stěžovatelka dotčena na svém právu podat proti předmětnému rozsudku městského soudu opravný prostředek (kasační stížnost). *) S účinností od 1. 1. 2008 nahrazen zákonem č. 182/2006 S., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon).

decision_1394.txt

k § 79 a násl. a § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Obranou proti nezákonně vedené daňové kontrole zahájené před prvním vyměřením daně, i v případě tvrzených neoprávněných průtahů, je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu dle § 82 a násl. s. ř. s., nikoli žaloba proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 a násl. téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2015, čj. 9 Afs 279/2014-29) Prejudikatura: č. 735/2006 Sb. NSS, č. 2162/2011 Sb. NSS, č. 2261/2011 Sb. NSS, č. 2729/2013 Sb. NSS a č. 2956/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 90/2010 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 2087/08). Věc: Společnost s ručením omezeným Easy Working proti Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně se žalobou proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu (dále jen „zásahová žaloba“) u Krajského soudu v Ostravě domáhala ochrany proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v nečinnosti a průtazích žalovaného při daňových kontrolách daně z přidané hodnoty za měsíce duben, červenec, srpen a září 2012. Krajský soud rozsudkem ze dne 18. 9. 2014, čj. 22 A 77/2014-22, žalobu zamítl s tím, že nelze podat zásahovou žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s., domáhá-li se daňový subjekt ochrany před nečinností či před účelovým prodlužováním daňové kontroly zahájené podle § 90 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Právním prostředkem ochrany v takovém případě je žaloba na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. (dále jen „nečinnostní žaloba“), a to navzdory judikatuře Nejvyššího správního soudu (usnesení rozšířeného senátu ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS, a zejména rozsudky ze dne 10. 10. 2012, čj. 1 Ans 10/2012–52, č. 2729/2013 Sb. NSS, a ze dne 7. 11. 2012, čj. 1 Ans 11/2012–59). Dle soudu dosavadní judikatura správních soudů (i Nejvyššího správního soudu) dospěla k závěru, že v případě, kdy je možno skončit řízení pouze rozhodnutím, je právním prostředkem ochrany proti průtahům správního orgánu v řízení nečinnostní žaloba. Tato judikatura byla mnohokrát aplikována i pro případ nečinnosti správce daně v rámci vytýkacího řízení dle § 43 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Uvedené se soud snažil aplikovat i na daňovou kontrolu, která byla zahájena před prvním vyměřením daně. Na základě zákonných ustanovení dospěl k závěru, že jakýkoli postup před vyměřením daně (ať už se jedná o postup k odstranění pochybností či daňovou kontrolu, jakož i při vyměření daně podle daňového přiznání) končí vydáním rozhodnutí. Daňová kontrola zahájená na základě § 90 odst. 3 daňového řádu, tedy zahájená „překlopením“ z postupu k odstranění pochybností, a tudíž před prvním vyměřením daně, musí bez výjimky vyústit do vydání platebního výměru. Naplňuje všechny předpoklady § 79 odst. 1 s. ř. s. a nic nebrání tomu, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní uvedla, že podání nečinnostní žaloby zvažovala, nakonec se však s ohledem na aktuální judikaturu přiklonila k podání žaloby zásahové. K tomu citovala již uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci čj. 1 Ans 11/2012-59, z něhož dovodila, že kontrola se dá nejen nezákonně zahájit, ale i vést. Jelikož soud zaujal jiný právní názor, cítila se stěžovatelka jako divák v souboji soudů o správný výklad zákona. Navíc trvat na striktním použití jednoho či druhého typu žaloby je v tomto případě přepjatě formalistické, jelikož oba typy žalob vedou ke stejnému cíli. V každém případě by správce daně musel ukončit kontrolu a vydat platební výměr. Závěrem stěžovatelka upozornila na nález Ústavního soudu ze dne 23. 10. 2014, sp. zn. I. ÚS 3106/13, z něhož dovodila, že soudy mají přednostně hledat způsoby, které umožní věcné projednání podání. Měla za to, že podala zásahovou žalobu na průtahy a nečinnost správce daně v daňových kontrolách v souladu s platnou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Jejím zamítnutím krajský soud porušil § 82 a násl. s. ř. s. a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v případě zahájení daňové kontroly před prvním vyměřením daně jde o jinou situaci, než pokud by se jednalo o daňovou kontrolu po vyměření daně. V posuzovaném případě připadalo v úvahu využití nečinnostní žaloby, jelikož správce daně měl povinnost vydat ve věci rozhodnutí, proto nebylo případné podat žalobu zásahovou. Upozornil dále, že stěžovatelka se v žalobním petitu domáhala ukončení daňových kontrol, nikoli vydání rozhodnutí o stanovení daně. Podle obsahu tak nebylo možné usoudit, že by se domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného. Skutečnost, že nezvolila nečinnostní žalobu, nebyla pouze formálním pochybením, které by naopak bylo možno spatřovat v případě, kdy by žalobu označila jako zásahovou, ale domáhala by se vydání rozhodnutí. V kasační stížnosti zmiňovaný nález Ústavního soudu nedopadal na posuzovaný případ, jelikož posuzovaná žaloba nebyla neurčitá ani nejasná. Součinnost soudu při odstraňování vad podání nelze interpretovat jako povinnost postupovat tak, aby byl žalobce úspěšný. Nevhodná formulace žalobního návrhu jde k tíži stěžovatelky. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [10]Předmětem kasačního přezkumu je, v závislosti na způsobu vypořádání žaloby krajským soudem a od toho odvozeného obsahu kasační stížnosti, přezkum otázky, jaký žalobní typ má žalobce zvolit proti nečinnosti či průtahům správce daně při provádění daňové kontroly zahájené v návaznosti na postup k odstranění pochybností v souladu s § 90 odst. 3 daňového řádu. [11] V první řadě je třeba upozornit na setrvalou judikaturu správních soudů, a to včetně soudu zdejšího, ze které vyplývá, že pokud je možno ukončit řízení pouze vydáním autoritativního rozhodnutí, pak je právním prostředkem uplatnitelným proti nečinnosti správního orgánu nečinnostní žaloba (například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2012, čj. 9 Ans 16/2012-84, nebo ze dne 16. 11. 2010, čj. 9 Aps 5/2010-81, č. 2261/2011 Sb. NSS). Tento názor ostatně vyjádřil v napadeném rozsudku i krajský soud. Smyslem nečinnostní žaloby podle § 79 s. ř. s. je posoudit, zda správní orgán je nečinný, a pro tento případ mu nařídit vydání rozhodnutí či osvědčení. Soudní řízení pak končí vydáním rozsudku, jímž se správnímu orgánu nařizuje vydat rozhodnutí či osvědčení ve stanovené lhůtě. Smysl řízení je však dosažen až samotným faktickým vydáním rozhodnutí či osvědčení. Soudní řízení má samozřejmě svůj význam pouze tehdy, pokud nečinnost správního orgánu trvá. Pomine-li v průběhu soudního řízení, soud žalobu zamítne podle § 81 odst. 3 s. ř. s., neboť vychází ze skutkového stavu, který zde je v den rozhodnutí soudu (srov. Vopálka, V. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 191). [12] Za podmínky řízení lze označit předpoklady, při jejichž splnění lze ve věci meritorně rozhodnout. V případě žaloby dle § 79 s. ř. s. musí být splněny obecné podmínky na straně účastníků řízení, tj. způsobilost být účastníkem řízení, procesní způsobilost, a dále dle citovaného ustanovení musí být splněna povinnost bezvýsledného vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti jeho nečinnosti, a konečně povinnost tvrzení žalobce, že správní orgán nevydal rozhodnutí nebo osvědčení, ačkoli mu to zákon ukládá. Samotné posouzení, zda byl žalovaný povinen vydat rozhodnutí a následné posouzení, zda jde či nejde o nečinnost správního orgánu ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s., se děje při rozhodování o věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení. Závěr o tom, zda byl správní orgán skutečně nečinný, je již hmotněprávním posouzením věci, dle něhož je hodnocena důvodnost žaloby (k tomu blíže již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci čj. 1 Ans 10/2012-52). [13] Výše specifikovaný typ žaloby měla stěžovatelka dle krajského soudu uplatnit, aby mohla být úspěšná. Ona namísto nečinnostní žaloby podala žalobu zásahovou a domáhala se toho, aby soud žalovanému zakázal pokračovat v daňové kontrole. Pro vyhodnocení volby správného žalobního typu je podstatné zaměřit se na institut daňové kontroly. [14] Daňová kontrola (§ 85 a násl. daňového řádu) je postupem, jímž správce daně ověřuje a zjišťuje „okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně“, a slouží k obsáhlejšímu a časově i personálně náročnějšímu dokazování než například postup k odstranění pochybností. Ostatně proto využil žalovaný možnost, kterou mu nabízí daňový řád, a postup k odstranění pochybností „překlopil“ v daňovou kontrolu. Podle § 87 odst. 1 daňového řádu je daňová kontrola „zahájena prvním úkonem správce daně vůči daňovému subjektu, při kterém je vymezen předmět a rozsah daňové kontroly a při kterém správce daně začne zjišťovat daňové povinnosti nebo prověřovat tvrzení daňového subjektu nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné zjištění a stanovení daně“. Ukončena je potom sepsáním a podepsáním zprávy o daňové kontrole, do níž správce daně zahrne informace o „zahájení, průběhu a ukončení daňové kontroly“, jakož i „výsledek kontrolního zjištění, včetně hodnocení důkazů zjištěných v průběhu daňové kontroly, a odkaz na protokoly nebo úřední záznamy“ o dalších v zákoně uvedených skutečnostech (§ 88 odst. 1 daňového řádu). Následně správce daně „seznámí daňový subjekt s výsledkem kontrolního zjištění, včetně hodnocení dosud zjištěných důkazů a předloží mu jej k vyjádření“ (§ 88 odst. 2 daňového řádu). Nedojde-li na základě vyjádření daňového subjektu ke změnám, zprávu o daňové kontrole podepíše kontrolovaný daňový subjekt a za správce daně příslušná úřední osoba. Podpisem je ukončeno projednání zprávy o daňové kontrole, ta se považuje za oznámenou, a současně je i ukončena daňová kontrola. [15] Jak plyne z uvedeného, bezprostředním výsledkem daňové kontroly není rozhodnutí o stanovení (vyměření) daně, ale zpráva o daňové kontrole, na jejímž základě teprve může být takové rozhodnutí vydáno. Nejvyšší správní soud se proto nemůže ztotožnit s názorem krajského soudu, který tvrdí, že výsledkem daňové kontroly probíhající před vyměřením daně je vždy vydání platebního výměru. Je nepochybné, že platební výměr správce daně vydá, nicméně se nejedná o rozhodnutí, kterým se ukončuje daňová kontrola. Výsledkem daňové kontroly je zpráva o daňové kontrole, která musí být projednána a podepsána, aby byla daňová kontrola řádně ukončena. Bez ní není možné rozhodnutí v daňovém řízení na základě daňové kontroly vydat. Zpráva o daňové kontrole při tom není rozhodnutím ani osvědčením dle § 79 s. ř. s. (k tomu usnesení rozšířeného senátu v již zmiňované věci čj. 2 Afs 144/2004-110). Jde o důkazní prostředek, který napomáhá správci daně ke správnému stanovení daně. Podání nečinnostní žaloby však připadá v úvahu, pouze je-li zákonem předpokládaným ukončením probíhajícího postupu vydání rozhodnutí či osvědčení. V daném případě tomu tak není. Naproti tomu vydání platebních výměrů je možno v rámci nečinnostní žaloby požadovat. To ale až poté, co byla projednána a podepsána zpráva o daňové kontrole, tedy jsou-li splněny všechny podmínky, které pro vydání tohoto typu rozhodnutí být splněny musí, a nečinnost správce daně spočívá právě v nevydání rozhodnutí. V situaci, kdy by soud nařídil správci daně rozhodnout ve věci, aniž by byla projednána a podepsána zpráva o daňové kontrole, připravil by daňový subjekt o práva, která mu zákon v souvislosti s ukončením daňové kontroly přiznává (tedy zejména možnost vyjádřit se k výsledku kontrolního zjištění). [16] Nejvyšší správní soud vyšel z již citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 144/2004-110, které se vztahuje na daňovou kontrolu vedenou podle zákona o správě daní a poplatků. Závěry v tomto judikátu obsažené jsou však aplikovatelné i na současnou právní úpravu, přestože nabytím účinnosti daňového řádu je umožněno vést daňovou kontrolu i před vyměřením daně. Správce daně potom bude na základě výsledků řádně ukončené daňové kontroly vydávat platební výměry (a to buď s využitím zprávy o daňové kontrole, kterou je možno považovat za odůvodnění rozhodnutí dle § 147 odst. 1, 2 a 4 daňového řádu, když na jejím základě dojde ke stanovení daně odlišně od daně tvrzené daňovým subjektem, nebo izolovaně od zprávy o daňové kontrole, když nejsou splněny uvedené podmínky), na rozdíl od daňové kontroly, která je vedena až po vyměření daně a která nemusí ústit do vydání rozhodnutí. Ani v jednom případě však nelze vydat rozhodnutí, aniž by byla předtím ukončena daňová kontrola projednáním a podepsáním zprávy o daňové kontrole. [17] Zdejší soud v rozsudku ze dne 19. 12. 2012, čj. 2 Ans 15/2012–22, v němž se zabýval podobnou tematikou, uvedl: „Vyměřovací řízení je sice třeba ukončit rozhodnutím, ovšem některé postupy, které jsou jeho součástí, mají charakter samostatného zásahu do práv daňového subjektu. Pokud jde o postup k odstranění pochybností, není jeho výsledkem vždy rozhodnutí, stejně tak u daňové kontroly je jejím výsledkem zpráva o kontrole. V obou případech se jedná o ucelené postupy, jimiž má být ověřena či zjištěna správná výše daňové povinnosti. Přitom postup k odstranění pochybností je namístě tam, kde k odstranění pochybností postačí výzva a posouzení dokladů k výzvě předložených či podání vysvětlení. Daňová kontrola pak je postupem složitějším, zpravidla také podstatně zasahujícím do práv a povinností daňového subjektu. Konkrétně ve vztahu k daňové kontrole zmíněné usnesení rozšířeného senátu čj. 2 Afs 144/2004–110 vycházelo z předchozí judikatury Ústavního soudu a pojetí, že daňová kontrola je ,jiný zásah veřejné moci do ústavně garantovaných práv a svobod‘. Na tomto pojetí se nic nemění ani za stávajícího daňového řádu. Výstupem daňové kontroly je zpráva o daňové kontrole (§ 88 odst. 1 daňového řádu), přičemž pouze v případě, že na jejím základě dojde ke stanovení daně odlišně od daně tvrzené daňovým subjektem, považuje se zpráva o daňové kontrole za odůvodnění rozhodnutí (§ 147 odst. 1, 2, 4 daňového řádu). Prostředkem ochrany proti ní je i nadále žaloba proti nezákonnému zásahu, jak již tento soud vyslovil pod sp. zn. 2 Afs 144/2004, na který, včetně rozsudku tohoto soudu sp. zn. 2 Afs 17/2003, poukázal krajský soud. K témuž závěru dospívá i komentář [Matyášová, L.; Grossová, M. E.; Daňový řád s komentářem, důvodovou zprávou a judikaturou ve znění technické novely zák. č. 30/2011 Sb. Praha: Leges, 2011, s. 272] vymezující zde cíle daňové kontroly a její zákonný rámec, přičemž vybočení z tohoto rámce označuje za možné naplnění znaků nezákonného zásahu.“ [18] Z důvodu, že daňová kontrola nekončí vydáním rozhodnutí nebo osvědčení, ale projednáním a podepsáním zprávy o daňové kontrole, na jejímž základě může být vydáno rozhodnutí, není obranou proti nezákonně vedené kontrole žaloba dle § 79 a násl. s. ř. s., ale je jí žaloba zásahová podle § 82 a násl. s. ř. s. Platí při tom, že zásahová žaloba může směřovat jak proti zahájení daňové kontroly (například z důvodu pochybení správce daně v protokolu o zahájení daňové kontroly), tak proti jejímu vedení (zde nezákonnost může spočívat například právě v neodůvodněných průtazích). Nepřipuštění možnosti použít zásahovou žalobu v průběhu daňové kontroly by znamenalo odepření možnosti bránit se proti nezákonnostem páchaným správcem daně po zahájení daňové kontroly, když vzhledem k výše uvedenému jiný prostředek soudní ochrany nemá daňový subjekt k dispozici. Zásahová žaloba je ze své podstaty právním prostředkem subsidiárním, který lze využít až po vyčerpání všech možných jiných prostředků ochrany, ať už se jedná o jiný žalobní typ nebo o právní prostředky, které bylo možno využít ve správním řízení (k tomu blíže Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 801). Krajský soud se domníval, že takovým prostředkem ochrany, který je nezbytné využít, je nečinnostní žaloba. Vzhledem k výše uvedenému byl ale takový závěr nesprávný. [19] Pokud stěžovatelka brojila proti postupu správce daně při vedení daňové kontroly zásahovou žalobou, postupovala správně a krajský soud měl její žalobu věcně projednat. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil už ve výše uvedených rozsudcích čj. 1 Ans 11/2012-59, čj. 1 Ans 10/2012-52 – zde pro postup k odstranění pochybností, čj. 2 Ans 15/2012-22 či čj. 2 Afs 144/2004-110, a nemá důvod se od uvedených závěrů odchylovat. [20] I s ohledem na uvedené nelze souhlasit se stěžovatelčiným názorem, že trvání na striktním použití jednoho typu žaloby je přepjatě formalistické. Není pravdou, že oba žalobní typy – žaloba zásahová a žaloba nečinnostní – vedou ke stejnému výsledku. Žalobou nečinnostní se daňový subjekt může domáhat, aby správce daně ukončil svou nečinnost spočívající v nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení, což je podstata nečinnostní žaloby. Pokud v rámci daňové kontroly nedochází k vydání rozhodnutí ve věci samé ani osvědčení, jak je argumentováno výše, není možné se vydání rozhodnutí či osvědčení domáhat, a nečinnostní žaloba by byla odsouzena k neúspěchu. Naopak zásahovou žalobou je možno se domáhat, aby správce daně například pokračoval v daňové kontrole, či daňovou kontrolu ukončil. Nelze tedy říci, že by nebylo podstatné, jaký typ žaloby žalobce zvolí, a oba posuzované typy by byly vzájemně zaměnitelné. V této souvislosti zdejší soud připomíná svoji dřívější judikaturu, podle které „[ž]aloba proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. jsou dva zcela odlišné typy žalob ve správním soudnictví, které nelze zaměňovat ani směšovat (k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). Nutno ovšem konstatovat, že stěžovatelka zvolila pro svou situaci správný typ žaloby. [21] V závěru kasační stížnosti stěžovatelka odkázala na nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3106/13, v němž Ústavní soudu vyslovil: „Ústavní soud tak shrnuje, že stěžovatelčino podání ze dne 19. 7. 2012 je třeba považovat za neurčité, pročež obvodní soud byl – v souladu s relevantní právní úpravou, tj. občanským soudním řádem ve znění do 31. 12. 2012 – ve vztahu k němu povinen užít postup podle § 43 odst. 1 občanského soudního řádu“, tj. vyzvat účastnici řízení k odstranění vad jejího podání. Tento nález však nelze na nyní posuzovanou věc použít, jelikož v případě řešeném Ústavním soudem šlo o odlišnou situaci. Podání, jež bylo předmětem zkoumání, bylo totiž nejasné a nebylo z něj seznatelné, co je obsahem návrhu, zda pouze návrh na osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce, či šlo současně o blanketní dovolání. V nyní posuzovaném případě ale podání stěžovatelky není možné kvalifikovat jako nepřesné, neurčité či nesrozumitelné. Již z předchozí judikatury Ústavního soudu plyne, že soud odstraňuje vady u nepřesného, neurčitého a nesrozumitelného podání. „Ve smyslu § 43 odst. 1 o. s. ř. [srov. § 64 s. ř. s.] je soud povinen vyzvat účastníky, aby nesprávné nebo neúplné podání bylo opraveno nebo doplněno. Poučuje účastníky také, jak je třeba opravu nebo doplnění provést. Ve smyslu tohoto ustanovení je nesprávným podáním takové podání, které sice má všechny náležitosti, avšak tyto náležitosti nebo některé z nich jsou uvedeny nepřesně, neurčitě nebo nesrozumitelně. Údaj o tom, čeho se žalobce domáhá (žalobní petit), je nesprávný tehdy, pokud vymezení práv a jím odpovídajících povinností v něm obsažené je nepřesné, neurčité nebo nesrozumitelné, takže převzetí takového petitu do výroku soudního rozhodnutí by mělo za následek, že by rozhodnutí nebylo po stránce materiální vykonatelné“ (viz nález Ústavního soudu ze dne 20. 4. 2010, II. ÚS 2087/08, N 90/57 SbNU 179, č. 90/2010 Sb. ÚS). [22] Z uvedeného plyne, že česká právní úprava ani soudní judikatura nedává soudu prostor pro překvalifikování žalobního petitu v případě, že žalobce nepoužije správný typ žaloby (k tomu blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2013, čj. 1 Ans 21/2012–42). K tomuto závěru přispívá i fakt, že řízení před správními soudy je ovládáno zásadou dispoziční, která se s výjimkami (stanovené vady zkoumá soud bez návrhu) vždy uplatní. Z judikatury zdejšího soudu je zřejmé, že žalobce obsahem svého návrhu (žalobními body) určuje rozsah soudního přezkumu, tedy meze, v nichž se krajský soud při přezkumu rozhodnutí správního orgánu pohybuje a které nemůže překročit (srov. například rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 Afs 216/2006-63). Pouze pokud tyto žalobní body, nebo i žalobní petit, jsou nepřesné, neurčité nebo nesrozumitelné, nastupuje povinnost soudu vyzvat žalobce k odstranění vad podání. [23] Z textu samotné žaloby zdejší soud ověřil, že žaloba byla nazvaná „Návrh na zahájení řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. v platném znění ve věci ochrany před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu“ a v petitu stěžovatelka požadovala, aby krajský soud vydal rozsudek následujícího znění: „Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj se zakazuje pokračovat v daňové kontrole daně z přidané hodnoty za měsíc duben 2012, červenec 2012 a srpen 2012 zahájené dne 15. 10. 2012 [...] a dále v kontrole daně z přidané hodnoty za měsíc září 2012, zahájené dne 16. 11. 2012.“ Druhý odstavec navrhovaného výroku se týkal náhrady nákladů řízení. Ani z obsahu žalobních tvrzení neplyne, že by se stěžovatelka domáhala čehokoli jiného než ochrany před nezákonným zásahem žalovaného. Zdejší soud tedy nepovažuje žalobu za zjevně rozpornou nebo nesrozumitelnou, neurčitou či nepřesnou. Nebylo tudíž namístě, aby krajský soud odstraňoval vady žaloby a spolu se stěžovatelkou „přeformuloval“ žalobu na žalobu nečinnostní. To by ostatně bylo chybným krokem i s ohledem na to, že stěžovatelka zvolila správný typ žaloby. [24] Závěrem zdejší soud připomíná, že v projednávané věci nebyly předmětem přezkumu ostatní podmínky řízení před soudem, ani otázka důvodnosti podané žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, nýbrž výlučně posouzení správnosti závěru krajského soudu o nepřípustnosti podání zásahové žaloby. Nejvyšší správní soud tak svým rozhodnutím nijak nepředjímá další postup krajského soudu v projednávané věci. Pro další řízení Nejvyšší správní soud pouze upozorňuje na existenci rozsudku zdejšího soudu ze dne 7. 11. 2013, čj. 9 Aps 4/2013-25, č. 2956/2014 Sb. NSS. Zároveň nad rámec uvedeného poznamenává, že s ohledem na to, k jakým závěrům krajský soud v napadeném rozsudku dospěl, bylo na místě žalobu odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. d) spolu s § 85 s. ř. s., nikoli ji zamítnout. Tento závěr je však vzhledem k výsledku kasačního řízení irelevantní.

decision_1395.txt

k § 75 a § 78 odst. 1 větě druhé a odst. 5 soudního řádu správního Na rozdíl od omezeného soudního přezkumu správního uvážení (§ 78 odst. 1 druhá věta s. ř. s.) jsou výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na konkrétní skutkový stav v souladu s § 75 s. ř. s. plně a meritorně přezkoumatelné soudem. Zruší-li soud rozhodnutí správního orgánu, nebo vysloví-li jeho nicotnost, je v dalším řízení správní orgán podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán výkladem neurčitého právního pojmu, jak jej provedl soud, i jeho posouzením, zda skutkové okolnosti případu tento pojem naplňují, či nikoliv. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015, čj. 1 Azs 200/2014-27) Prejudikatura: č. 375/2004 Sb. NSS a č. 3073/2014 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 5. 2008, N. proti Spojenému království (stížnost č. 26565/05, ECHR 2008), rozsudky ze dne 2. 5. 1997, D. proti Spojenému království (stížnost č. 30240/96, Reports 1997-III), rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 24. 6. 2003, Arcila Henao proti Nizozemí (stížnost č. 13669/03) a ze dne 22. 6. 2004, Ndangoya proti Švédsku (stížnost č. 17868/03). Věc: Baktygul A. (Kyrgyzstán) proti Ministerstvu vnitra ČR o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalovaného. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 22. 4. 2013 rozhodl o neudělení mezinárodní ochrany žalobkyni. Podle jeho názoru nesplnila podmínky § 12, § 13, § 14, § 14a ani § 14b zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Součástí spisového materiálu, na jehož základě žalovaný rozhodoval, byly i lékařské zprávy o zdravotním stavu žalobkyně. Z nich vyplývá, že u žalobkyně byla diagnostikovaná chronická posttraumatická porucha a hepatitis typu C. Žalovaný si v rámci správního řízení opatřil informaci organizace „International SOS“ ze dne 24. 2. 2012, ze které vyplývá, že v Kyrgyzstánu jsou antidepresiva, která žalobkyně užívá v ČR, dostupná. Stejné ale nelze říci o lécích v případě interferonové léčby hepatitidy typu C. Nicméně z informací a lékařských zpráv dodaných žalobkyní nevyplývalo, že by její zdravotní stav bez jakýchkoliv pochyb tuto léčbu v budoucnu vyžadoval. Daná léčba navíc podle žalovaného není garantována ani občanům ČR. Z pouhých spekulací o její potřebě proto podle jeho názoru nešlo dovodit důvod zvláštního zřetele hodný pro udělení humanitárního azylu. Jeho účelem není poskytování výhodnější léčby v rámci zdravotního systému ČR pro žadatele o mezinárodní ochranu. Žalobkyně v době rozhodování žalovaného nebyla v ohrožení života, a nebyla by mu vystavena ani v případě návratu do Kyrgyzstánu. Podle žalovaného jí ani nehrozilo, že by jí nebyla poskytnuta nezbytná zdravotní péče na odpovídající úrovni. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze. Vytýkala mnohá procesní pochybení a namítala, že splňuje podmínky pro udělení azylu stanovené v § 12 zákona o azylu stejně jako podmínky pro doplňkovou ochranu podle § 14a téhož zákona. Žalovaný také podle ní řádně neposoudil možnost udělení humanitárního azylu ve smyslu § 14 zákona o azylu. Žalobkyně poukázala na svůj zdravotní stav a vyjádřila svůj nesouhlas se závěry žalovaného o stavu zdravotnictví v Kyrgyzstánu, které je na velmi špatné úrovni. Tvrdila, že její léčba ještě nebyla zahájena s ohledem na nejistý pobytový status. Podle žalobkyně není pravdou, že by léčba nebyla občanům ČR garantována, jen je v každém případě třeba pečlivě zvažovat možné dopady této léčby. V případě žalobkyně existovala šance, že bude-li léčba zahájena, bude úspěšná. Nepodstoupení léčby by naopak mohlo mít fatální důsledky. Městský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud vyšel z podkladů, které žalobkyně doložila k žalobě. Podle lékařské zprávy interní kliniky Fakultní nemocnice v Motole ze dne 24. 5. 2013 byla žalobkyně v dané ambulanci sledována pro chronický virový zánět jater a virovou hepatitidu C. Byla plánována její antivirová léčba (kombinací pigilovaného interferonu a Ribavirinu), bez které zánět jater postupně progreduje až do jaterní cirhózy, která prokazatelně pacientům zkracuje život. Žalobkyně dále doložila potvrzení stejné kliniky ze dne 25. 10. 2013, podle kterého byla žalobkyně indikována k jednoleté ambulantní antivirové léčbě, zahájené dne 14. 10. 2013, s nutností dalšího sledování po dobu 12 měsíců po ukončení léčby. Terapie byla podle těchto podkladů pro žalobkyni zcela zásadní, protože by v opačném případě u ní pokračovalo onemocnění jater až do stadia jaterní cirhózy s možným rozvojem jaterního zhoubného nádoru. Městský soud si byl vědom, že v době rozhodování žalovaného léčba ještě nebyla zahájena. Nicméně žalovaný měl k dispozici lékařské zprávy, ze kterých vyplývalo, že žalobkyně trpí onemocněním se špatnou prognózou, pokud není léčeno. Vzhledem k obtížné dostupnosti léčby hepatitidy typu C v Kyrgyzstánu a s přihlédnutím k později zahájené léčbě v ČR se jednalo o skutečnost hodnou zvláštního zřetele. Žalovaný by proto měl znovu tyto skutečnosti vyhodnotit a posoudit, zda by žalobkyni neměl být udělen humanitární azyl (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2004, čj. 2 Azs 8/2004-55). Z obdobných důvodů by měl opětovně posoudit možnost udělení doplňkové ochrany. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž namítl, že městský soud nerespektoval § 75 odst. 1 s. ř. s., protože nevycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Léčba žalobkyně byla zahájena až po vydání rozhodnutí stěžovatele, jednalo se tedy o zcela novou skutečnost, kterou správní orgán nemohl zohlednit, což připustil i městský soud. K prolomení zásady vyplývající z § 75 s. ř. s. může dojít, jen pokud by opačný postup vedl k rozporu s principem non-refoulement (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2013, čj. 8 Azs 27/2012-65). K tomu je nezbytné konstatovat bezprostředně hrozící nebezpečí vážné újmy podle § 14a odst. 2 zákona o azylu. Městský soud ale výslovně uvedl, že žalobkyní vznesené námitky k posouzení její žádosti podle § 14a zákona o azylu nejsou důvodné. Prolomení zásady § 75 odst. 1 s. ř. s. je proto pojmově vyloučeno. Stěžovatel odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu v obdobné věci ze dne 19. 5. 2011, čj. 6 Azs 9/2011-87. V něm Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, „že v případě soudního přezkumu rozhodnutí o neudělení azylu dle § 12, § 13 a § 14 zákona o azylu je namístě vycházet ... ze skutkového stavu, který vyšel najevo ve správním řízení“. Novými skutečnostmi, týkajícími se zdravotního stavu, se tedy soud nemá zabývat. Žalobkyně navíc měla možnost podat novou žádost o udělení mezinárodní ochrany nebo uplatnit nové skutečnosti v novém správním řízení (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2011, čj. 5 Azs 3/2011-131). Rozsudek městského soudu se podle stěžovatele dostal také do rozporu s jednotnou a konstantní judikaturou Nejvyššího správního soudu, z níž vyplývá, že „[p]okud nastane po vydání rozhodnutí správního orgánu nová skutečnost, která má vliv na skutečný stav věci, pak k ní správní orgán přihlédne v případném novém řízení, ale nemůže to být důvod pro vyslovení nezákonnosti (či vady řízení) ve vztahu k přezkoumávanému rozhodnutí. Nejvyšší správní soud tedy nemohl provádět důkazy za účelem zjištění nových skutečností, které neexistovaly v době rozhodnutí správního orgánu, a proto také nemohl přihlížet k lékařským nálezům a zprávám o zdravotním stavu stěžovatelky z doby po datu vydání rozhodnutí žalovaného správního orgánu.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 5. 2006, čj. 4 Ads 42/2005-136). Stěžovatel se zabýval možností léčby žalobkyně v zemi jejího původu a ze shromážděných informací vyplynulo, že předmětná léčba je v Kyrgyzstánu dostupná a žalobkyni nic nebránilo ve využití tamějšího systému zdravotní péče. Stěžovatel zohlednil nižší úroveň zdravotní péče v Kyrgyzstánu, ale tato skutečnost byla podle něj z pohledu humanitárního azylu irelevantní (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 2 Azs 30/2007-69). Stěžovatel také městskému soudu vytknul, že autoritativně konstatoval naplnění skutečnosti hodné zvláštního zřetele ve smyslu § 14 zákona o azylu. Závažná choroba sama o sobě neznamená automatické udělení humanitárního azylu. Městský soud navíc nepřijatelně zasáhl do správního uvážení stěžovatele. Soudu nepřísluší konstatovat naplnění skutečnosti hodné zvláštního zřetele a zavázat svým právním názorem správní orgán, neboť by tím byl porušen zákon, nerespektována konstantní judikatura a došlo by k nepřípustnému zásahu do smyslu a účelu institutu humanitárního azylu. Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nesouhlasila s tvrzením stěžovatele, že soud shledal naplnění skutečností, které jsou hodny zvláštního zřetele, až na základě lékařské zprávy o zahájení léčby hepatitidy typu C. Městský soud jasně uvedl, že stěžovatel nevyhodnotil rozsah zdravotních problémů žalobkyně dostatečným způsobem. Tato skutečnost byla potvrzena i následnými lékařskými zprávami, které ale nebyly primárním důvodem pro zrušení rozhodnutí stěžovatele. Spíše potvrzovaly, že se stěžovatel nezabýval řádně skutkovými okolnostmi věci. Městský soud uvedl, že žalobkyně již v řízení o udělení mezinárodní ochrany doložila, že trpí závažným onemocněním, které je bez léčby progredující. V tomto smyslu městský soud zcela správně přisvědčil odkazu žalobkyně na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Azs 8/2004-55. Nelze proto akceptovat tvrzení stěžovatele, že soud v rámci svého rozhodování nevycházel ze skutkového stavu, který vyšel najevo ve správním řízení, a z jeho strany tak došlo k porušení § 75 odst. 1 s. ř. s. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [18] Ustanovení § 75 odst. 1 s. ř. s. zakazuje správnímu soudu přihlížet ke skutkovým novotám, které neexistovaly v době vydání rozhodnutí správního orgánu. Pokud by toto pravidlo neplatilo, řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu by bylo pokračováním řízení před správními orgány a přišlo by o svoji přezkumnou povahu. Správní soudnictví ale vykonává své poslání zpětně a případné změny, ke kterým došlo po stránce skutkové či právní, nemůže zásadně zohledňovat (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 681). Je proto vadou řízení, rozhodne-li krajský soud v rozporu s § 75 odst. 1 s. ř. s. podle skutkového stavu existujícího v době vydání svého rozsudku, nikoliv podle skutkového stavu, který tu byl v době rozhodnutí žalovaného (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2008, čj. 8 Afs 32/2008-59). [19] Judikatura Nejvyššího správního soudu dovodila možnost prolomení pravidla zakotveného v § 75 odst. 1 s. ř. s. v některých výjimečných případech (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2011, čj. 4 Ads 35/2011-75; či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2011, čj. 5 Azs 3/2011-13). Specificky pro oblast mezinárodní ochrany Nejvyšší správní soud obecně uvedl, že soud bude povinen prolomit pravidlo stanovené v § 75 odst. 1 s. ř. s. a přihlédnout k novým skutkovým okolnostem z důvodu možného porušení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) pouze ve výjimečných případech. A to tehdy, pokud cizinec v řízení před soudem uvede skutečnosti, které nastaly až po právní moci rozhodnutí správního orgánu nebo nebyly bez vlastního zavinění cizince předmětem zkoumání správního orgánu, a zároveň se o těchto skutečnostech lze domnívat, že by mohly být relevantní pro možné udělení doplňkové ochrany podle § 14a zákona o azylu a soud neshledá dostatečné záruky, že tyto nové skutečnosti budou dodatečně posouzeny v novém správním řízení (viz výše uvedený rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Azs 27/2012-65). Obdobně v rozsudku ze dne 10. 7. 2014, čj. 4 Azs 119/2014-43, Nejvyšší správní upřesnil, že „[v] rámci soudního přezkumu správních rozhodnutí ve věcech mezinárodní ochrany může nastat situace, kdy je třeba na základě čl. 10 Ústavy upřednostnit před aplikací § 75 odst. 1 s. ř. s. užití čl. 2 a 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [...]. Tato situace však nastává pouze tehdy, pokud by ve smyslu uvedených ustanovení Úmluvy mohlo navrácením žadatele o mezinárodní ochranu dojít k porušení zásady non-refoulement, respektive k ohrožení práva na život nebo k porušení zákazu mučení v důsledku zhoršení situace, ke kterému v zemi žadatele o mezinárodní ochranu došlo až po vydání rozhodnutí správního orgánu.“ [20] Odůvodnění rozsudku městského soudu je z podstatné části vystavěno na skutečnostech vzniklých až po vydání rozhodnutí stěžovatele ze dne 22. 4. 2013. Lékařské zprávy a potvrzení, o které se městský soud opřel, jsou ze dne 24. 5. 2013, 25. 10. 2013, 20. 1. 2014 a 22. 5. 2014, přičemž posuzují aktuální zdravotní stav žalobkyně, nikoliv zpětně její zdravotní stav v době rozhodování žalovaného. Samotná léčba žalobkyně, jejíž zahájení bylo viditelně rozhodujícím kritériem pro zrušující rozsudek městského soudu, byla započata až dne 14. 10. 2013, tedy bezmála půl roku ode dne rozhodnutí stěžovatele. Z rozsudku městského soudu je zřejmé, že pokud by nebyla zahájena léčba žalobkyně, městský soud by nejspíš nedošel k závěru o nedostatečném vyhodnocení rozsahu zdravotních problémů žalobkyně ze strany stěžovatele. Městský soud zjevně přihlížel ke skutkovým novotám, které neexistovaly v době vydání rozhodnutí správního orgánu. To městský soud uznává i v odůvodnění rozsudku, kde konstatuje, že v této věci jde o případ hodný zvláštního zřetele „s přihlédnutím k tomu, že byla v případě žalobkyně léčba v ČR zahájena“. Na stejné straně pak městský soud výslovně zmínil: „Soud si je vědom toho, že v době, kdy správní orgán o žádosti o udělení mezinárodní ochrany rozhodoval, ještě léčba zahájena nebyla.“ Městský soud se tak vědomě pohyboval za hranou § 75 odst. 1 s. ř. s. V celém odůvodnění se jeho aplikaci ale nijak nevěnuje a nezdůvodňuje odchýlení se od skutkového stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. [21] Nejvyšší správní soud přesto přistoupil k odůvodnění rozsudku městského soudu obsahově a přezkoumal, zda v této věci materiálně nepoužil judikaturou dovozenou výjimku z aplikace § 75 odst. 1 s. ř. s. v podobě hrozby narušení principu non-refoulement. Je třeba připomenout, že v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu je krajský soud povinen se odchýlit od § 75 odst. 1 s. ř. s. a přihlížet i ke skutečnostem relevantním z hlediska mezinárodní ochrany, které vyšly najevo až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí, tehdy, pokud by v daném případě neshledal dostatečné záruky k tomu, že budou tyto nové skutečnosti posouzeny v novém správním řízení k tomu příslušným správním orgánem z hlediska respektování zásady non-refoulement a že bude mít žadatel o mezinárodní ochranu možnost dosáhnout soudního přezkoumání tohoto nového rozhodnutí dříve, než by mělo dojít k jeho navrácení do země původu. Tuto otázku je třeba posuzovat vždy individuálně, tedy vzhledem ke konkrétní situaci daného žadatele o mezinárodní ochranu (viz výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Azs 3/2011-131). Ve stejném rozsudku Nejvyšší správní soud dodal, že dostatečné záruky pro respektování zásady non-refoulement budou dány v případě, že bude vzhledem ke konkrétním okolnostem věci zcela zřejmé, že žadatel bude mít možnost podat novou žádost o mezinárodní ochranu (§ 3 odst. 2 ve spojení s § 10 odst. 2 zákona o azylu) a že tato nová žádost bude přípustná (§ 10a zákona o azylu). O tyto skutečnosti se opírá i stěžovatel, podle kterého hrozba narušení principu non-refoulement nehrozí, a žalobkyně měla možnost podat novou žádost o udělení mezinárodní ochrany nebo uplatnit nové skutečnosti v novém správním řízení. [22] Nejvyšší správní soud podotýká, že v případě velmi závažného zdravotního stavu jednotlivce lze podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva jen za velice výjimečných okolností a s ohledem na závažné humanitární důvody dojít k závěru, že by k porušení článku 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a zásady non-refoulement mohla vést povinnost vycestování do země původu, v níž jsou prostředky nezbytné k léčbě dané nemoci na nižší úrovni (viz rozsudek ze dne 2. 5. 1997, D. proti Spojenému království, stížnost č. 30240/96, Reports 1997-III, bod 54; rozsudek velkého senátu ze dne 27. 5. 2008, N. proti Spojenému království, stížnost č. 26565/05, ECHR 2008, body 42 – 43; rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 24. 6. 2003, Arcila Henao proti Nizozemí, stížnost č. 13669/03; či rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 22. 6. 2004, Ndangoya proti Švédsku, stížnost č. 17868/03 aj.). Cizinec, kterému může být v budoucnu uložena povinnost vycestovat ze země, která je smluvní stranou Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, se zásadně nemůže dovolávat práva setrvat na území tohoto státu za účelem pokračujícího využívání zdravotních, sociálních nebo dalších služeb zabezpečovaných hostitelskou zemí (N. proti Spojenému království, bod 42). Většina velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci N. proti Spojenému království (body 44–45) výslovně uvedla: „Pokrok v lékařské vědě a sociální a ekonomické podmínky panující ve státě, který je smluvní stranou Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a které převládají v přijímajícím státě, se mohou podstatně lišit, článek 3 však neukládá státu závazek zmírňovat takové rozdíly za pomoci poskytnutí bezplatné a neomezené zdravotnické péče všem cizincům, kteří nemají oprávnění pobývat na jeho území. Opačný závěr by na státy kladl příliš velké břemeno.“ [cit. dle Kopalová, M. Věc N. proti Spojenému království (Navrácení žadatelky o azyl s HIV/AIDS do země původu). ASPI ID: JUD139625CZ]. [23] Nejvyšší správní soud nechce nijak zlehčovat situaci žalobkyně. Musí ovšem uvést, že její nemoc nedosahuje vysokého standardu velice výjimečných okolností a závažných humanitárních důvodů, který vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Předmětná léčba již měla být dle spisového materiálu ukončena a momentálně by mělo probíhat dvanáctiměsíční sledování. Zdravotní stav žalobkyně proto určitě nepředstavuje finální stadium nevyléčitelné nemoci, jako tomu bylo ve věci D. proti Spojenému království, kde Evropský soud pro lidská práva shledal, že by došlo k porušení článku 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, pokud by byl stěžovatel navrácen do země původu. Žalobkyně je naopak v relativně stabilizovaném stavu. Spíše je proto v obdobné situaci jako stěžovatelka ve věci N. proti Spojenému království, kde většina velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva hrozící porušení principu non-refoulement při navrácení stěžovatelky do země původu neshledala. Podle Nejvyššího správního soudu proto v tomto konkrétním případě nebylo možné prolomit pravidlo vyplývající z § 75 odst. 1 s. ř. s. a odchýlit se ve smyslu výše citované judikatury od skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. To platí tím spíš, že stěžovatelka měla možnost podat novou žádost o udělení mezinárodní ochrany, která by byla dle § 10a písm. e) zákona o azylu přípustná. V novém řízení by jí tak byly poskytnuty dostatečné záruky respektování zásady non-refoulement. [24] Městský soud se proto dopustil zásadního právního pochybení, protože porušil § 75 odst. 1 s. ř. s. a rozhodl ve věci na základě skutkového stavu, který tu nebyl v době rozhodování stěžovatele, aniž by k odchýlení se od tohoto pravidla měl dostatečné důvody v podobě hrozby narušení zásady non-refoulement. Z toho důvodu Nejvyšší správní soud rozhodl o zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení. [25] Nejvyšší správní soud nicméně pro další průběh řízení o žalobě považuje za nutné uvést, že se neztotožňuje s názorem stěžovatele, že městský soud nepřijatelně zasáhl do jeho správního uvážení tím, že konstatoval naplnění důvodu hodného zvláštního zřetele. [26] Podle § 14 zákona o azylu platí, že pokud „v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení mezinárodní ochrany podle § 12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit azyl z humanitárního důvodu“. Zákonodárce tak při úpravě podmínek pro udělení humanitárního azylu zvolil kombinaci neurčitého právního pojmu „případ hodný zvláštního zřetele“ a následného správního uvážení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2004, čj. 5 Azs 105/2004-72). [27] V té souvislosti je třeba odkázat na závěry právní teorie, která dovodila, že „[m]ezi postupem orgánu při aplikaci norem s neurčitými právními pojmy a realizací diskreční pravomoci je podstatný rozdíl, i když v obou případech má orgán určitou míru volnosti. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení orgánu zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její vyhodnocení. Objasní si význam neurčitého právního pojmu a jeho rozsah a hodnotí skutečnosti konkrétního případu z toho hlediska, zda je lze zařadit do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého právního pojmu .... U diskreční pravomoci je úvaha orientována na způsob užití právního následku .... Uvnitř diskreční pravomoci je správa svým způsobem sama sobě pánem, volí postup, který jí zákon umožňuje a který ona považuje pro konkrétní vztah za účelný. V žádném případě to však neznamená ... otevření prostoru pro její libovůli či absolutistické rozhodování.“ (viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 80–81). [28] Vzhledem ke kombinaci neurčitého právního pojmu a správního uvážení v § 14 zákona o azylu musí stěžovatel nejdříve interpretovat neurčitý právní pojem „případu hodného zvláštního zřetele“ a posoudit jeho naplnění v konkrétní věci. Pokud dojde k závěru, že je tento pojem naplněn, provede správní uvážení, jak mu ukládá zákon, při němž vybere jednu ze dvou alternativ rozhodnutí – udělení či neudělení humanitárního azylu. Naopak, jestliže se o případ hodný zvláštního zřetele v konkrétní věci nejedná, není dán prostor pro jakoukoliv úvahu správního orgánu a azyl z humanitárního důvodu udělen být nemůže. [29] Rozlišování mezi oběma fázemi rozhodování stěžovatele o (ne)udělení humanitárního azylu má zásadní význam pro jeho přezkum soudem. Na rozdíl od omezeného soudního přezkumu správního uvážení (§ 78 odst. 1 druhá věta s. ř. s.) výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na konkrétní skutkový stav jsou v souladu s § 75 s. ř. s. plně a meritorně přezkoumatelné soudem. Zruší-li soud rozhodnutí správního orgánu, nebo vysloví-li jeho nicotnost, je v dalším řízení správní orgán podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán výkladem neurčitého právního pojmu, jak jej provedl soud, i jeho posouzením, zda skutkové okolnosti případu tento pojem naplňují, či nikoliv. [30] Ačkoliv tento závěr nebyl v minulosti v judikatuře správních soudů vždy jednoznačně přijímán, soudní praxe byla v této otázce sjednocena usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS. Závěr rozšířeného senátu také plně koresponduje s názory zastávanými v odborné literatuře, podle kterých by interpretace neurčitých právních pojmů měla podléhat přezkumu s úplně stejnou intenzitou jako v případě jakýchkoliv jiných právních pojmů (viz Sládeček, V. Obecné správní právo. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2009, s. 146; Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 536). [31] V posuzované věci proto nelze hovořit o zásahu do správního uvážení stěžovatele. Městský soud došel k závěru, že stěžovatel nesprávně interpretoval neurčitý právní pojem „případu hodného zvláštního zřetele“, čímž ovšem svou přezkumnou pravomoc nijak nepřekročil. Ve vztahu k navazujícímu správnímu uvážení stěžovatele byl soud naopak zdrženlivý. Neuložil totiž stěžovateli, aby žalobkyni udělil humanitární azyl, ale „pouze“, aby znovu uvážil o jeho udělení, a to se zřetelem k soudem konstatovanému naplnění pojmu „případu hodného zvláštního zřetele“. Žalovaný tak měl znovu vyhodnotit skutkový základ věci a posoudit, zda by v případě žalobkyně neměl být humanitární azyl udělen. Naplnění neurčitého právního pojmu „případu hodného zvláštního zřetele“ ve smyslu § 14 zákona o azylu totiž nemusí automaticky vést k udělení humanitárního azylu, jak vyplývá ze znění příslušného ustanovení, podle kterého lze humanitární azyl v takovém případě udělit (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2004, čj. 5 Azs 105/2004-72, č. 375/2004 Sb. NSS). Široký prostor pro uvážení správního orgánu při rozhodování o udělení humanitárního azylu ostatně vyplývá i z další judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2003, čj. 3 Azs 12/2003-38, a ze dne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 47/2003-48). [32] Městský soud proto v dalším řízení znovu zhodnotí, zda stěžovatel řádně a správně interpretoval neurčitý právní pojem „případ hodný zvláštního zřetele“ a posoudil jeho naplnění v dané věci. Musí přitom ale vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování stěžovatele. Zruší-li městský soud rozhodnutí žalovaného, budou v dalším řízení správní orgány vázány jeho výkladem neurčitého právního pojmu „případ hodný zvláštního zřetele“ a jeho případným závěrem, že skutkové okolnosti posuzované věci tento pojem naplňují. Vlastní rozhodnutí o udělení či neudělení humanitárního azylu žalobkyni učiní správní orgány se zřetelem na závěry soudu, avšak na základě svého správního uvážení.

decision_1396.txt

k § 156 odst. 1 a § 157 odst. 7 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád*) U věcí týkajících se prominutí úroku z posečkání (§ 157 odst. 7 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění účinném do 31. 12. 2014), u nichž byla žádost o posečkání (§ 156 odst. 1 stejného zákona) podána předtím, než daňová správa v čl. III. bodu 2. Metodického pokynu č. 15/2012 k aplikaci § 157 odst. 7 daňového řádu vydaného Generálním finančním ředitelstvím pod čj. 30157/12-3410-702909 dne 8. 10. 2012 stanovila podmínku, že pokud tyto žádosti nebyly podány v jí určené lhůtě, nelze úrok z posečkání prominout, není možno splnění této podmínky vyžadovat. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 Afs 101/2014-36) Věc: Společnost s ručením omezeným ALLPACK proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 5. 11. 2012 Finanční úřad v Liberci (dále jen „správce daně“) vydal rozhodnutí, kterým nevyhověl žádosti žalobkyně o upuštění od předepsání úroku za dobu posečkání povoleného rozhodnutím správce daně ze dne 25. 5. 2010 ve smyslu § 157 odst. 7 daňového řádu. Správce daně své rozhodnutí odůvodnil tím, že žalobkyně podala žádost o posečkání daně až po třech měsících od splatnosti převažující části splátek daně, o jejíž posečkání bylo žádáno. Odvolání žalobkyně proti rozhodnutí správce daně žalovaný svým rozhodnutím ze dne 23. 5. 2013 zamítl a rozhodnutí správce daně potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, který ji rozsudkem ze dne 11. 4. 2014, čj. 59 Af 17/2013 -35, zamítl. V odůvodnění svého rozsudku dospěl krajský soud k závěru, že na upuštění od předepsání úroku z posečkání nemá daňový subjekt nárok, zákon mu nezakládá žádné subjektivní právo a výraz „může“ užitý v § 157 odst. 7 daňového řádu znamená, že se jedná o jakési dobrodiní státu, který se vzdává daňové pohledávky, a rozhodování o žádosti se odehrává ve sféře volného správního uvážení. Orgány finanční správy podle krajského soudu nepřekročily rámec § 157 odst. 7 daňového řádu. Ekonomické a sociální poměry daňového subjektu, jichž se žalobkyně dovolávala, se totiž vztahují k neurčitému pojmu tvrdosti dopadu předepsání úroku z posečkání. O vykročení z rámce citovaného ustanovení by se jednalo, pokud by správce daně přistoupil k upuštění od předepsání úroku pro tvrdost právě z jiných důvodů než ekonomických či sociálních poměrů daňového subjektu. Takový postup, kdy by si správce daně „přimyslel“ důvody tvrdosti zcela mimo zákonodárcem zpřesněný prostor pro posouzení okolností rozhodných pro užití institutu upuštění od předepsání úroku z posečkání, by bylo nutno považovat za nezákonný. Zda správce daně od předepsání úroku z posečkání upustí, je však pouze na jeho správním uvážení. V daném případě správce daně a po něm žalovaný odůvodnili nevyhovění žádosti žalobkyně tím, že žalobkyně podala žádost o posečkání daně až po třech měsících od splatnosti převažující části částek daně, o jejíž posečkání žádala. Tento postup nelze považovat ani za nepřípustnou svévoli ani zneužití správního uvážení, neboť uvedený důvod je předvídán právě pokynem Generálního finančního ředitelství č. 15/2012 (dále jen „pokyn č. 15/2012“) mezi okolnostmi zpravidla vylučujícími kladné rozhodnutí. Takto definovaný důvod pro negativní rozhodnutí správce daně pak nepředstavuje důvod, který by nerespektovat kogentní zákonnou normu, byl nespravedlivý či diskriminující nebo v rozporu se smyslem daného institutu. A postup v souladu s výkladem a praxí zavedenou pokynem č. 15/2012 v podobě respektování uvedeného důvodu pro nevyhovění žádosti o upuštění od předepsání úroku z posečkání nepředstavuje libovůli správce daně a zneužití správního uvážení, a to ani tehdy, pokud se správce daně proto nezabýval konkrétními skutečnostmi ohledně ekonomické situace, které žalobkyně v žádosti a jejím doplněním uváděla. Na výše uvedených závěrech nemohla podle krajského soudu nic změnit ani žalobkyní namítaná skutečnost, že k přijetí pokynu č. 15/2012 a nabytí jeho účinnosti došlo až po podání žádosti žalobkyně o upuštění od předepsání úroku a dokonce po požádání o posečkání daně. Správce daně byl v době rozhodování o žádosti žalobkyně již tímto metodickým interním pokynem vázán. Podobné pokyny představují určitou správní praxi správců daně při odpouštění daňových povinností. Správní praxe sice zakládá určité legitimní očekávání daňového subjektu, ale není a ani nemůže být zcela neměnná. Naopak se může vyvíjet a měnit v závislosti na společenských a ekonomických faktorech a bezpochyby také právě v souvislosti s přijímáním nových právních norem, jako tomu bylo právě v důsledku přijetí daňového řádu a zavedení nového institutu upuštění od předepsání úroku z posečkání ve smyslu § 157 odst. 7 daňového řádu. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Podle stěžovatelky stanovením kritéria, že žádost o upuštění od úroku z posečkané úhrady daně může být zamítnuta proto, že byla podána až po 3 měsících od splatnosti daně, o jejíž posečkání bylo žádáno, jednají finanční orgány svévolně, resp. způsobem, který je v rozporu s Ústavou, neboť takové kritérium se nachází mimo rámec zákonných podmínek. Správce daně nahradil rozhodování podle právních předpisů rozhodováním podle pokynu č. 15/2012, který byl navíc v posuzované věci vydán nejen po splatnosti posečkané částky, ale dokonce až po podání žádosti stěžovatelky. Jakákoli argumentace žalovaného, spočívající v údajném posílení právní jistoty daňových subjektů cestou vydaného metodického pokynu a s ním související zavedené správní praxe, je tedy z pohledu daného případu zcela zavádějící a bezpředmětná, neboť stěžovatelka si nebyla a ani nemohla být žádné takové správní praxe vědoma. Nemohla nic tušit o pravidle, které nelze ze zákona nijak dovodit. Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s právním názorem krajského soudu. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [11] Podle § 157 odst. 7 daňového řádu ve znění účinném do 31. 12. 2014 „správce daně může upustit od předepsání úroku z posečkání, pokud by ekonomické nebo sociální poměry daňového subjektu zakládaly tvrdost uplatněného úroku“. Uvedené ustanovení obsahuje jednak kombinaci neurčitých právních pojmů definující základní smysl a účel a podmínky uplatnění institutu upuštění od předepsání úroku z posečkání. Dále zmocňuje správní orgán ke správnímu uvážení při uplatnění pravomoci upustit od předepsání úroku z posečkání. Pojmy „ekonomických a sociálních poměrů daňového subjektu“, jakož i „tvrdosti uplatněného úroku“ mají neostré hranice, což již samo o sobě vytváří správnímu orgánu určitý prostor k výkladu, který se bude opírat ve své podstatě o mimoprávní, a sice ekonomické, sociální, etické a jiné podobné úvahy aplikujícího orgánu. Uvedené neurčité právní pojmy představují vstupní nutnou podmínku, kterou musí příslušný daňový subjekt splnit, aby bylo možno vůbec uvažovat o upuštění od předepsání úroku z posečkání v jeho konkrétním případě. Splnění této podmínky je nutné, avšak pro uplatnění uvedeného institutu nikoli dostačující. Druhým krokem je zde uplatnění správního uvážení založeného slovy „může upustit“. Znamená to tedy, že i v případě, že by „ekonomické nebo sociální poměry daňového subjektu zakládaly tvrdost uplatněného úroku“, nemusí správce daně od předepsání úroku z posečkání upustit, uváží-li, že existují důvody, proč tak neučinit. [12] Správce daně tedy musí svojí výkladovou a aplikační praxí upřesnit kontury zákonných podmínek § 157 odst. 7 daňového řádu ve dvou směrech. V první řadě musí výkladem vyjasnit, v jakých případech jsou dány takové sociální nebo ekonomické poměry daňového subjektu, které zakládají tvrdost uplatněného nároku. Jak již bylo řečeno, kritéria, na nichž bude výklad založen, se budou opírat o danosti sociální a ekonomické reality, která se v čase zpravidla v jisté míře mění, a na představách o tom, jaké dopady takovéto reality mají být považovány za ještě únosné, a jaké již nikoli; i tyto představy se mohou v čase a v závislosti na měnících se společenských podmínkách a představách o spravedlnosti a lidskosti měnit. [13] Dále správní orgán musí svou správní praxí při uplatnění správního uvážení vytyčit, v jakých případech, za splnění vstupních podmínek, své pravomoci upustit od předepsání úroku z posečkání využije, a v jakých nikoli. Rozlišovací kritéria pro tyto dvě kategorie případů musí mít racionální a nediskriminační povahu, vyvarovat se libovůle (tj. musí vést k tomu, že obdobné případy budou posuzovány obdobně a rozdílné rozdílně) a musí odpovídat smyslu a účelu institutu upuštění od předepsání úroku z posečkání, tedy v zásadě být založena na zkoumání a hodnocení chování daňového subjektu v souvislosti s plněním jeho daňových povinností, jeho ekonomických a sociálních poměrů a dopadů uplatnění daňových zákonů na životní situaci či fungování daňového subjektu. [14] Pokud správní orgán vytvoří svojí správní praxí určitá rozlišovací kritéria, je povinen se jich zásadně držet ve všech případech; uvedená kritéria může změnit, avšak pouze do budoucna a nediskriminačně, tedy pro všechny případy, na něž má být správní uvážení uplatněno. Mění-li rozlišovací kritéria tak, že mění svůj náhled na skutkové okolnosti či jednání osob, k nimž došlo v minulosti, před okamžikem změny správní praxe, může tak učinit pouze při zohlednění již nabytých práv a právních (typicky procesních) pozic a legitimního očekávání osob; v podstatě i zde platí obdobná pravidla, jaká ve vztahu k zákazu zpětného působení práva platí pro legislativu. [15] Signálem správní praxe v podobě kodifikace pravidel, kterými správní orgán sám sebe při uplatňování správní praxe váže, mohou být pokyny nebo jiné metodické nástroje, kterými řídící orgány daňové správy usměrňují rozhodování správců daně v konkrétních případech. Takovéto metodické nástroje mohou použít pouze ta rozlišovací kritéria, která splňují výše popsané požadavky. Znamená to tedy, že pokud se v metodických nástrojích objeví taková kritéria, která výše uvedeným požadavkům neodpovídají, nelze je při rozhodování v režimu správního uvážení použít. Jinak řečeno, při stanovení jakýchkoli pravidel strukturujících prostor správního uvážení správního orgánu je třeba, aby tato pravidla spočívala na důvodech odpovídajících tomu, proč je prostor pro správní uvážení v dané oblasti výkonu veřejné správy příslušnému správnímu orgánu vytvořen. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že veřejná správa má v oblasti, v níž jí přísluší správní uvážení, široký prostor pro volbu takových rozlišovacích kritérií, která povedou k co možná nejlepšímu plnění funkcí státu. Může se tedy jednat i o kritéria, která jen nepřímo souvisí se samotnou oblastí veřejné správy, v níž se správní uvážení uplatňuje, a jež tedy mají např. motivovat k řádnému chování i v jiné oblasti veřejné správy, než které se týká samotného účelu rozhodování v režimu správního uvážení. Vždy však musí jít o kritéria založená na důvodech racionálních, pokud možno objektivně ověřitelných a zpětně nadřízeným orgánem či správním soudem přezkoumatelných (vylučujících svévoli a ryze arbitrární rozhodování) a v nejširším slova smyslu spravedlivých a odpovídajících hodnotám, na nichž je založena Česká republika jako materiální právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy). [16] Není sporu o to, že žalovaný rozhodoval v projednávané věci v režimu správního uvážení v souladu se správní praxí signalizovanou Metodickým pokynem č. 15/2012 k aplikaci § 157 odst. 7 daňového řádu, který vydalo Generální finanční ředitelství pod čj. 30157/12-3410-702909 dne 8. 10. 2012 (dále jen „pokyn č. 15/2012“), a že se držel pravidel v tomto pokynu vyjádřených. V projednávaném případě jde o pravidlo uvedené v čl. III. bodu 2. zmíněného pokynu, které zní: „U důvodů vylučujících upuštění od předepsání úroku z posečkání stačí, je-li naplněna jen některá (i jediná) z níže uvedených skutečností: ... 2. žádost o posečkání daně byla podána až po 3 měsících od splatnosti (náhradní splatnosti) částky daně, o jejíž posečkání je žádáno, žádost dědice ohledně daňových povinností zůstavitele, které na něj přešly smrtí zůstavitele, pokud byla podána po 3 měsících od právní moci usnesení soudu o vypořádání dědictví.“ [17] Samotný obsah výše citovaného pravidla je nesporný (znemožňuje upustit od předepsání úroku z posečkání v souvislosti se žádostí o posečkání daně, která je podána později než ve vymezeném časovém období počínajícím běžet splatností, příp. náhradní splatností daně, resp. právní mocí usnesení soudu o vypořádání dědictví, jde-li o žádost dědice) a konstrukce uvedeného pravidla je i po stránce „technické“ racionality, ověřitelnosti a zpětné přezkoumatelnosti bezproblémová – kritérium závislé na plynutí času ve spojení s určitou objektivně zjistitelnou skutečností těmto požadavkům zjevně vyhovuje. [18] Uvedené pravidlo v čl. III. bodu 2. zmíněného pokynu, jímž daňová správa omezuje svůj vlastní prostor pro správní uvážení, však nemůže být aplikováno na věc stěžovatelky. Je tomu tak proto, že svoji vůli se uvedeným pravidlem v prostoru pro správní uvážení řídit deklarovala daňová správa navenek teprve vydáním pokynu dne 8. 10. 2012. Stěžovatelka přitom svoji žádost o povolení splátek nedoplatku na DPH podala již v květnu 2010, tedy ještě podle pravidel dřívějšího zákona o správě daní a poplatků. Podala ji tedy nepochybně v době, kdy jí nemohlo být známo, že veřejná správa bude v budoucnu podle nového procesního předpisu (daňového řádu, jenž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2011) při rozhodování v prostoru správního uvážení klást důraz na to, aby žádost o posečkání daně (za niž daňová správa považuje i žádost o povolení splátek nedoplatku na dani podanou podle dřívějšího zákona o správě daní a poplatků) byla podávána ve lhůtě 3 měsíců od splatnosti či náhradní splatnosti částky daně, o jejíž posečkání je žádáno. V době, kdy stěžovatelka žádost podala, daňová správa nijak navenek nesignalizovala, že by vyhovění žádosti o prominutí bylo a priori podmíněno tím, že žádost je podána v nějaké lhůtě. V předchozích pokynech řady D (D-319 a D-330), které se však týkaly ještě rozhodování podle § 55a zákona o správě daní a poplatků, tedy postupu významně odlišného od postupu podle § 157 odst. 7 daňového řádu, obdobné kritérium nebylo rovněž použito. Dokonce i samotná žádost o upuštění od předepsání úroku z posečkání byla stěžovatelkou podána dne 11. 7. 2012, tedy sice již za účinnosti nového daňového řádu, avšak před vydáním pokynu č. 15/2012 (ten, jak již bylo zmíněno, byl vydán 8. 10. 2012). [19] Samotný pokyn č. 15/2012 svoji časovou působnost upravuje pouze tak, že nabývá účinnosti dnem podpisu (8. 10. 2012). Při doslovném výkladu by tedy bylo možno dojít k závěru, že se vztahuje i na řízení zahájená před jeho účinností, je-li v nich rozhodnutí správního orgánu vydáno až po jeho účinnosti. Takový výklad by ovšem byl v rozporu s požadavkem ochrany oprávněné důvěry v právo. Tento požadavek platí nejen pro zákonodárce, ale i pro veřejnou správu rozhodující v prostoru pro správní uvážení. Pokud veřejná správa zužuje prostor pro zmírňující správní uvážení, jako je tomu v případě, kdy prominutí určité povinnosti podmíní tím, že nějaký s tím související úkon musel být učiněn v určité lhůtě, může takový krok, jenž je potenciálně v neprospěch jednotlivců, na něž by mohlo dobrodiní zmírňujícího správního uvážení dopadnout, učinit zásadně jen do budoucna, tedy jen pro takové případy, jejichž „skutkové těžiště“ se nachází až v době po změně (zpřísnění) správní praxe. Neznamená to samozřejmě, že se po zpřísnění musely odehrát všechny skutkové okolnosti, které mohou být významné pro posouzení žádosti o prominutí. Takový výklad by nebyl rozumný a v řadě ohledů by šel proti smyslu a účelu správního uvážení. Například pokud by změna pravidel promíjení byla přípustná pouze ve vztahu k příslušenství souvisejícímu s daněmi splatnými po ohlášení změny správní praxe, veřejná správa by fakticky nemohla adekvátně reagovat na měnící se podmínky (třeba fiskální), neboť by musela změnu své praxe ohlásit s velkým časovým předstihem před okamžikem rozhodnutí ve věci žádosti o prominutí, týká-li se promíjení zpravidla příslušenství souvisejícího s daněmi splatnými řadu měsíců a někdy i roky předtím, než daňový subjekt o prominutí úroku z posečkání požádá a než je o něm následně rozhodnuto. [20] V projednávaném případě nicméně je nutno spatřovat „skutkové těžiště“ rozhodování o promíjení v časovém období blízkém době rozhodování správce daně, zejména mu bezprostředně předcházejícím. Správce posuzuje situaci žadatele o prominutí především podle stavu ke dni svého rozhodnutí (posuzuje jeho ekonomickou či sociální situaci a důsledky, které by mělo prominutí či neprominutí příslušenství na poměry žadatele), přičemž chování žadatele ve vzdálenější minulosti posuzuje pouze z určitých hledisek jako dílčí kritérium či vodítko své správní úvahy. V této souvislosti je třeba vidět i význam časového odstupu žádosti o posečkání od okamžiku splatnosti či náhradní splatnosti daně. Pokud daňová správa předem deklaruje, že prominout lze příslušenství jen tehdy, byla-li s tím související žádost o posečkání podána v jí určené lhůtě odvíjející se od splatnosti či náhradní splatnosti daně, signalizuje tím svůj zájem, aby daňové subjekty bez otálení zhodnotily svoje poměry, a pokud mají za to, že tyto poměry by ospravedlňovaly v jejich případě zmírňující zásah veřejné moci, aby opět bez otálení o posečkání požádaly. Podmínění úspěchu žádosti o prominutí úroku z posečkání podáním žádosti o posečkání v určité relativně krátké (tříměsíční) lhůtě po splatnosti či náhradní splatnosti daně však svým smyslem a účelem (jímž je zřejmě vyřešení otázky prominutí úroků z posečkání brzy po splatnosti či náhradní splatnosti daně) není natolik „samozřejmě“ spojeno se smyslem a účelem promíjení úroku z posečkání, aby daňový subjekt mohl bez toho, že takový požadavek veřejná správa předem deklaruje, tušit, že pro něj může okamžik podání žádosti o posečkání mít právní význam. Proto nelze u věcí týkajících se prominutí úroku z posečkání, u nichž byla žádost o posečkání podána předtím, než daňová správa v čl. III. bodu 2. pokynu č. 15/2012 deklarovala, že pokud tyto žádosti nebyly podány v jí určené lhůtě, nelze úrok z posečkání prominout, splnění uvedené podmínky vyžadovat. [21] Jestliže tedy žalovaný na věc stěžovatelky výše uvedené ustanovení pokynu č. 15/2012 aplikoval, vybočil z mezí správního uvážení, které mu v daném případě vytyčuje právní princip ochrany oprávněné důvěry v právo. Z něho v daném případě vyplývá, že daňová správa po stěžovatelce nemohla vyžadovat chování, o němž předem neřekla, že může být relevantní pro úspěch stěžovatelčiny žádosti. Krajský soud pak nesprávně uvedený postup žalovaného aproboval. (...) *) S účinností od 1. 1. 2015 byl § 157 odst. 7 zrušen zákonem č. 267/2014 Sb.

decision_1397.txt

k § 4 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa (v textu jen „zákon o ČIŽP“), ve znění zákonů č. 149/2003 Sb., č. 222/2006 Sb. a č. 167/2008 Sb. Česká inspekce životního prostředí je příslušná stíhat i takové delikty, spočívající v ohrožení nebo poškození životního prostředí v lesích podle § 4 zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, k jejichž spáchání došlo na území chráněné krajinné oblasti. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2015, čj. 6 As 229/2014-82) Prejudikatura: č. 330/2004 Sb. NSS. Věc: Klaus L. N. proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Česká inspekce životního prostředí, Oblastní inspektorát Ústí nad Labem (dále jen „oblastní inspektorát ČIŽP“) uložila žalobci jakožto vlastníkovi lesa pokutu ve výši 1 500 000 Kč za poškození životního prostředí v lesích, a to rozhodnutím ze dne 21. 3. 2011. Žalobce měl vlastním zaviněním vytvořit podmínky pro působení škodlivých biotických a abiotických činitelů ve smyslu § 4 písm. c) zákona o ČIŽP. Tento následek měl žalobce vyvolat předmýtní a mýtní těžbou, konkrétně přibližováním vytěžené dřevní hmoty z lesních porostů z provedených těžeb v období 15. 4. 2010 až 10. 5. 2010, ke kterému došlo na části lesního pozemku v k. ú. Bylochov. Poškození spočívalo v nadměrném narušení (rozježdění) zjištěných lesních přibližovacích linií a cest, jehož důsledkem bylo rozšíření a prohloubení jejich profilu. Souběžně s tím došlo podle zjištění oblastního inspektorátu ČIŽP v místech vyústění přibližovacích linek do tras přibližovacích cest na témže pozemku k silnému narušení (rozježdění) půdního povrchu. Tím došlo k nepřiměřenému poškození půdy, bylo zvýšeno nebezpečí eroze a byl nepřiměřeně poškozen vodní režim v daném území. Dále pak ke dni 11. 11. 2010 nebyly ošetřeny asanačním nátěrem stromy poškozené odřením z období 15. 4. 2010 až 10. 5. 2010. Proti uložení pokuty se žalobce bránil odvoláním, které žalovaný zamítl svým rozhodnutím ze dne 20. 6. 2011. Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 22. 5. 2014, čj. 6 A 279/2011-64, zamítl. Městský soud ve svém rozsudku dovodil působnost oblastního inspektorátu ČIŽP z § 2 zákona o ČIŽP, které zní: „Inspekce dozírá na dodržování ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkajících se funkcí lesů jako složky životního prostředí, právnickými a fyzickými osobami.“ Dále městský soud poukázal na § 4 stejného zákona, kde jsou vymezeny skutkové podstaty deliktů spočívajících v poškození nebo ohrožení životního prostředí v lesích a podle něhož byl žalobce shledán vinným. Městský soud také vysvětlil, že ta ustanovení, na něž poukazoval žalobce v žalobě, na daný případ nedopadají. Ustanovení § 47 odst. 3 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), se týká národních parků, nikoliv chráněných krajinných oblastí. Ustanovení § 78 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je pak ustanovením obecným, vůči němuž je § 2 zákona o ČIŽP ustanovením zvláštním. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které tvrdil, že věcně příslušná k provedení státní kontroly a vydání sankčního rozhodnutí byla správa uvedené chráněné krajinné oblasti, nikoliv oblastní inspektorát ČIŽP. Žalovaný k tomu ve svém vyjádření uvedl, že ČIŽP má celorepublikovou působnost, a to včetně zvláště chráněných území. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) III.a Věcná příslušnost správního orgánu [16] Městský soud na s. 15 svého rozsudku dovodil působnost oblastního inspektorátu ČIŽP § 2 zákona o ČIŽP, které zní: „Inspekce dozírá na dodržování ustanovení právních předpisů a rozhodnutí týkajících se funkcí lesů jako složky životního prostředí, právnickými a fyzickými osobami.“ Dále městský soud poukázal na § 4 téhož zákona, kde jsou vymezeny skutkové podstaty deliktů spočívajících v poškození nebo ohrožení životního prostředí v lesích, a podle něhož byl stěžovatel shledán vinným. Městský soud také vysvětlil, že ta ustanovení, na něž poukazoval stěžovatel, na daný případ nedopadají. Ustanovení § 47 odst. 3 lesního zákona se týká národních parků, nikoliv chráněných krajinných oblastí. Ustanovení § 78 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je pak ustanovením obecným, vůči němuž je § 2 zákona o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa ustanovením zvláštním. Stěžovatel namítl, že městský soud své závěry ohledně vztahu generality a speciality přesvědčivě nevysvětlil, sám však v kasační stížnosti žádnou jinou výkladovou alternativu nenabízí. Nejvyšší správní soud proto jen obecně doplňuje argumentaci městského soudu v tom směru, že zákon o ochraně přírody a krajiny vymezuje v části osmé vlastní skutkové podstaty správních deliktů, jejichž naplnění by mohla postihovat jak správa chráněné krajinné oblasti na základě § 78 odst. 1 citovaného zákona, tak i ČIŽP na základě § 80 odst. 3 stejného zákona (ten upravuje i pravidla pro řešení překryvu kompetencí orgánů ochrany přírody s ČIŽP). V nyní posuzovaném případě se však jednalo o správní delikt podle zákona o ČIŽP. Ten správa chráněné krajinné oblasti postihovat nemůže, neboť jí zákon o ČIŽP žádné sankční pravomoci nesvěřuje. Nutně se zde tedy uplatní pouze celorepubliková působnost ČIŽP, neboť žádné ustanovení právního předpisu její působnost na území chráněných krajinných oblastí nevylučuje (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2003, čj. 7 A 82/2002-40, č. 330/2004 Sb. NSS). (...)

decision_1398.txt

k § 7 odst. 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2010 Poplatník je oprávněn prostřednictvím dodatečného přiznání zpětně za stejné období změnit skutečné výdaje na paušální podle § 7 odst. 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, pokud tak učiní dobrovolně a výsledná daň je i po této změně vyšší než poslední známá daň. Zpětně měnit způsob v uplatňování výdajů nelze, bylo-li by důsledkem zpětné změny přesunutí povinnosti dodanit pohledávky do období, které by již bylo prekludováno, nebo pokud byl poplatník k dodanění pohledávek již správcem daně vyzván. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 9 Afs 204/2014-31) Prejudikatura: č. 1543/2008 Sb. NSS. Věc: Miloš B. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného. Za zdaňovací období roku 2010 uplatňoval žalobce výdaje dle § 24 zákona o daních z příjmů, tedy výdaje ve skutečné výši. Za zdaňovací období roku 2011 se rozhodl změnit způsob uplatňování daňově uznatelných výdajů na způsob dle § 7 odst. 7 uvedeného zákona (tj. výdaje stanovené zákonem procentní výší z příjmů; dále jen „výdaje paušální“). V této souvislosti mu vznikla povinnost dle § 23 odst. 8 písm. b) bodu 2. zákona o daních z příjmů upravit v dodatečném daňovém přiznání za zdaňovací období předcházející zdaňovacímu období, ve kterém ke změně způsobu uplatňování výdajů došlo (tj. 2010), „rozdíl mezi příjmy a výdaji, z něhož se vychází pro zjištění základu daně ... o hodnotu pohledávek, které by při úhradě byly zdanitelným příjmem[s výjimkou pohledávek uvedených v § 24 odst. 2 písm. y) zákona o daních z příjmů], a hodnotu závazků, které by při úhradě byly výdajem na dosažení, zajištění a udržení příjmů, s výjimkou přijatých a zaplacených záloh, o cenu nespotřebovaných zásob a o zůstatky vytvořených rezerv“. Tuto povinnost žalobce nesplnil. Dodatečné daňové přiznání sice předložil, nicméně základ daně ve shora uvedeném smyslu neupravil, ale zpětně změnil způsob uplatňování výdajů i za toto období, a to z výdajů ve skutečné výši na výdaje paušální. Dodatečným platebním výměrem Finančního úřadu ve Svitavách (dále jen „správce daně“) ze dne 15. 8. 2012 mu tak byla za zdaňovací období roku 2010 dodatečně vyměřena daň ve výši 434 478 Kč, daňová ztráta ve výši – 654 569 Kč, daňový bonus ve výši -34 812 Kč a sděleno penále z dodatečně vyměřené daně ve výši 93 858 Kč. Odvolání proti tomuto výměru bylo rozhodnutím žalovaného [zde ještě Finanční ředitelství v Hradci Králové, které s účinností od 1. 1. 2013 bylo dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb. [ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno ze dne 22. 11. 2012] zamítnuto. Na základě žaloby podané žalobcem byla výše uvedená rozhodnutí rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne 4. 7. 2013, čj. 52 Af 20/2013–36, zrušena. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný kasační stížnost, na základě které Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 6. 2014, čj. 9 Afs 78/2013-28, rozsudek krajského soudu zrušil. Krajský soud stejně jako žalovaný opřeli své rozhodovací důvody o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2005, čj. 7 Afs 32/2003-46, č. 1413/2007 Sb. NSS, jehož závěry však byly překonány rozšířeným senátem v usnesení ze dne 12. 2. 2008, čj. 1 Afs 123/2006-59, č. 1543/2008 Sb. NSS. Krajský soud v následném rozsudku ze dne 9. 7. 2014, čj. 52 Af 20/2013-76, v souladu s právním názorem obsaženým ve zrušujícím rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že zákon o daních z příjmů zakazuje v § 7 zpětně uplatnit změnu z paušálních výdajů na skutečné. Naopak změna ve způsobu uplatňování výdajů ze skutečných na paušální je možná, avšak za předpokladu, že daňový subjekt svoji poslední známou daň zvyšuje, tj. výsledná daň je i po této změně vyšší než poslední známá daň. Výši daně však nelze optimalizovat prostřednictvím pouhé změny ve způsobu uplatňování daňově účinných výdajů, tj. prostřednictvím dodatečně provedené změny v uplatňování výdajů snížit poslední známou daň. Oprávnění dodatečně změnit způsob uplatněných výdajů je spojeno mimo jiné s obecnou povinností podat dodatečné daňové přiznání na daňovou povinnost vyšší nebo daňovou ztrátu nižší, která má základ v úpravě hmotněprávní, a to podle § 41 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, případně dle § 141 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Povinnost úpravy základu daně podle § 23 odst. 8 písm. b) zákona o daních z příjmů a určení zdaňovacího období, za které má být základ daně upraven, není určující pro způsob uplatňování výdajů, ale jedná se o ustanovení navazující na změnu způsobu uplatňování výdajů. Ustanovení § 23 odst. 8 písm. b) zákona o daních z příjmů tak neomezuje možnost nové volby způsobu uplatňování výdajů v dodatečném daňovém přiznání, ale toliko zakládá navazující povinnost. Jestliže žalobce na výzvu správce daně k podání dodatečného daňového přiznání reagoval tak, že sice podal dodatečné daňové přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období r. 2010 avšak, na místo dodanění pohledávek změnil za toto období způsob uplatňování výdajů na paušální výdaje, nebyl správce daně oprávněn takový postup odmítnout, tedy nebyl oprávněn bez dalšího odepřít žalobci možnost této nové volby, ale měl se zabývat otázkou, zda tato změna ve způsobu uplatňování výdajů ze skutečných na paušální byla ve smyslu závěrů usnesení rozšířeného senátu čj. 1 Afs 123/2006-59 možná. Správce daně byl povinen zhodnotit, zda se v daném případě jednalo pouze o optimalizaci prostřednictvím změny ve způsobu uplatňování daňově účinných výdajů, tedy zda by se jednalo pouze o snížení daně prostřednictvím pouhé změny ve způsobu uplatňování daňově účinných výdajů, anebo by tato změna byla možná za předpokladu, že žalobce svoji poslední známou daň zvýšil, tj. výsledná daň by byla i po této změně vyšší než poslední známá daň. S ohledem na skutečnost, že takto správce daně nepostupoval, přičemž žalovaný tento jeho postup potvrdil, a navíc zastávali nesprávný názor, že postup stanovený v § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů vylučuje změnu ve způsobu uplatňování výdajů, krajský soud obě rozhodnutí zrušil. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Byl přesvědčen, že krajský soud z obsahu spisového materiálu vyvodil nesprávné právní závěry. Tím, že žalobce na místo postupu dle § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů reagoval tak, že v dodatečném daňovém přiznání opětovně změnil způsob uplatňování výdajů, obešel zákon. Jakkoliv samotný § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů opětovnou změnu ve způsobu uplatňování výdajů nezakazuje, dosáhl žalobce nerespektováním tohoto ustanovení cíle právem nepředpokládaného a nežádoucího. Svým jednáním totiž přesunul žalobce zákonnou povinnost úpravy dílčího základu daně do dalšího předcházejícího zdaňovacího období (do roku 2009, kde žádné závazky ani pohledávky neevidoval). Pokud by daňový subjekt na případné výzvy k úpravě základu daně reagoval vždy změnou způsobu uplatnění výdajů, dostal by se po určité době do situace, kdy by již z důvodu prekluze žádnou úpravu nebyl povinen provádět. Výše uvedené stěžovatel namítal již ve vyjádření k žalobě, aniž by bylo ze strany krajského soudu jakýmkoliv způsobem na tuto argumentaci reagováno. Stěžovatel uvedl, že ze spisu bylo dostatečně zřejmé, že opticky se jeví dodatečně přiznaná daň jako vyšší než poslední známá daňová povinnost, nicméně příjmy v obou přiznáních jsou shodné a liší se pouze výdaje. S výjimkou změny ve způsobu uplatňování výdajů není mezi oběma přiznáními rozdíl. Stěžovatel odkázal na rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2008, čj. 7 Afs 45/2008-44, který pouhou změnu v uplatňování výdajů označil za nedovolenou daňovou optimalizaci. „Podáním dodatečného daňového přiznání lze opravit chybu v řádném daňovém přiznání, pokud daňový subjekt zjistí, že jeho daňová povinnost měla být stanovena v jiné výši.“ Reakci žalobce na výzvu správce daně za opravu chyby v původním přiznání označit nelze. Krajský soud dal v intencích právního názoru zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu návod, jak obejít § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové –pobočky v Pardubicích i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [26] Zákon o daních z příjmů zakazuje zpětně změnit pouze uplatňování paušálních výdajů na skutečné. Jak již uvedl tento soud v předcházejícím zrušujícím rozsudku (čj. 9 Afs 78/2013-28), „kdo jednou uplatnil paušální výdaje, nemůže [s účinností od 1. 1. 2006] již v daném zdaňovacím období uplatňovat výdaje skutečné [§ 7 odst. 9 zákona o daních z příjmů]. Takto jednoznačné pravidlo ve vztahu k opačnému postupu – tedy ke zpětné změně skutečných výdajů na výdaje paušální – zákon neobsahoval a nadále neobsahuje.“ [27] „Změna ve způsobu uplatňování výdajů ze skutečných na paušální je možná, avšak za předpokladu, že daňový subjekt svoji poslední známou daň zvyšuje, tj. výsledná daň je i po této změně vyšší než poslední známá daň. Pokud by po změně v uplatňování výdajů byla daň nižší než poslední známá daň, jednalo by se o snížení daně prostřednictvím pouhé změny ve způsobu uplatňování daňově účinných výdajů, což dle závěrů rozšířeného senátu připustit nelze. Poplatník je oprávněn znovu učinit volbu, jakým způsobem uplatní za dané zdaňovací období výdaje pouze za předpokladu, že zjednodušeně řečeno do státního rozpočtu odvede více, než původně odvedl, avšak méně než by odvedl, pokud by mu změna ve způsobu uplatňování výdajů nebyla povolena.“ Se stěžovatelem rozhodně nelze souhlasit v tom, že pokud příjmy zůstanou jak v řádném, tak v dodatečném přiznání v nezměněné výši, je změna oproti původní deklarované dani pouhé optické zvýšení daně a změna ve způsobu uplatnění výdajů nedovolenou optimalizací. Za zvýšení daně daňové právo od nepaměti považuje jak snížení daňové ztráty, tak např. snížení odpočtu na dani z přidané hodnoty, nikoli pouhé navýšení příjmů (výnosů). Podrobná rekapitulace právní úpravy, konkurujících si judikaturních závěrů, jakož i odůvodnění výše citovaného usnesení rozšířeného senátu, čj. 1 Afs 123/2006-59, je uvedena v bodech 19 až 28 v prvním zrušujícím rozsudku v této věci (čj. 9 Afs 78/2013-28), na který soud pro úplnost odkazuje. [28] Vznikne-li daňovému poplatníkovi povinnost předložit dodatečné daňové přiznání na vyšší daň dle § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů, je případná změna ve způsobu uplatňování výdajů i za dané zdaňovací období důsledkem povinnosti předložit dodatečné daňové přiznání, nikoli prvotní příčinou jeho předložení, jak tvrdí stěžovatel. [29] Obecně proto není žádný důvod, aby poplatník, který splní podmínky vytyčené rozšířeným senátem, tj. dobrovolně splní svoji povinnost předložit dodatečné daňové přiznání na vyšší daň, současně v tomto dodatečném přiznání zpětně za stejné období změní skutečné výdaje na paušální a výsledná daň je i po této změně vyšší než poslední známá daň, takový postup nebyl oprávněn uplatnit. „Opačný výklad by daňové subjekty podávající dobrovolně dodatečná daňová přiznání znevýhodňoval hned dvakrát; nejenom že by došlo ke zvýšení jejich původní daně, ale odepřením volby, kterou daňový systém při řádném daňovém přiznání běžně poskytuje, by do státního rozpočtu odvedli více.“ [viz rozhodnutí čj. 9 Afs 78/2013-28]. Jak rozšířený senát v usnesení čj. 1 Afs 123/2006-59 také uvedl, „[p]odobný výklad daňového řádu by pouze odrazoval racionálně uvažující daňové subjekty od napravování pochybení, kterých se dopustili v řádném daňovém přiznání. Tento výsledek není žádoucí; rozumný výklad právního předpisu by měl respektovat ekonomickou realitu a zohlednit jednání racionálně uvažujícího subjektu, nikoliv vytvářet umělé rozpory mezi právním předpisem a ekonomickou realitou.“ [30] Pochybením, které lze v budoucnu napravit, může být dle nyní rozhodujícího senátu i nesprávná úvaha ohledně zákonných důsledků spojených se změnou v uplatňování výdajů v běžném zdaňovacím období. Pokud si daňový poplatník při změně způsobu v uplatňování výdajů neuvědomí, že s touto změnou je současně spojena povinnost dodatečně dodanit v předcházejícím zdaňovacím období pohledávky, nebrání mu zákon v tom, aby tuto úvahu za splnění stanovených podmínek zpětně korigoval. Při opačném výkladu by důsledky již jednou učiněné nesprávné úvahy ohledně změny ve způsobu uplatňování výdajů nešlo nikdy zvrátit, což je vzhledem k zákonné úpravě, která zpětné změny skutečných výdajů na paušál nezakazuje, neudržitelné. Právní úprava zakazuje měnit pouze paušální výdaje na skutečné. Pokud sám zákon o daních z příjmů zpětnou změnu v uplatňování skutečných výdajů na paušální nevylučuje, nemůže být legitimním důvodem pro znemožnění takové změny pouhá skutečnost, že by žalobce na základě své původní úvahy byl povinen do státního rozpočtu odvést více. Při opačném výkladu by zákonem stanovený zákaz přejít z paušálních výdajů na skutečné byl zcela nadbytečný a nedával žádný smysl. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci čj. 7 Afs 45/2008-44 na projednávanou věc nedopadá, neboť tam se daňový poplatník snažil dodatečně změnit paušální výdaje na skutečné. [31] Zákonem dovolené zpětné změny ve způsobu uplatnění výdajů mají své limity a nelze je provádět kdykoliv. Vždy je nutné přihlížet ke skutkovým a právním okolnostem konkrétní věci. I za splnění podmínek uvedených rozšířeným senátem by nebylo možné prostřednictvím zpětné změny v uplatňování výdajů např. přesunout povinnost dodanění pohledávek do období, které by již bylo prekludováno. Jinými slovy, snažil-li by se poplatník zpětnou změnou v uplatňování výdajů postupně posunout povinnost stanovenou v § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů do zdaňovacího období, které by již bylo prekludováno, má správce daně právo zpětnou změnu v uplatňování výdajů nepovolit. Každá daňová optimalizace má své meze, a může proto vést pouze k legitimnímu, tj. zákonem aprobovanému snížení daně, nikoli k její eliminaci. Pokud však daňový poplatník přesune povinnost stanovenou v § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů do zdaňovacího období, ve kterém žádné závazky ani pohledávky v předcházejícím zdaňovacím období neeviduje (jak tomu bylo i v projednávané věci), neznamená to žádné obcházení zákona, jak tvrdí žalovaný. Skutečnost, že v daném zdaňovacím období nejsou žádné pohledávky evidovány, nemá s existující nezdaněnou pohledávkou žádnou souvislost, nezdaněná pohledávka nezaniká, a stále trvá zákonná povinnost ji v případě ukončení činnosti či kdykoli při následném přechodu na skutečné výdaje dodanit. Stejně tak trvá povinnost zdanit případný příjem inkasovaný z této pohledávky v budoucnu. Situace je zcela shodná, jako kdyby poplatník svoji původní úvahu o přechodu na skutečné výdaje v běžném zdaňovacím období nikdy neučinil. [32] Nejvyšší správní soud se proto důrazně ohrazuje proti námitce stěžovatele, že soud tímto výkladem zákona navádí daňové poplatníky k obcházení zákona, a připomíná, že správci daně jsou jako orgány veřejné moci při svých postupech vázány obecně vymezeným ústavním limitem činnosti těchto orgánů, jímž je v principu především postulát, dle něhož mohou a současně jsou povinny činit pouze to, co stanoví zákon (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 2 odst. 3 Ústavy). Závěr stěžovatele, který v podstatě stojí pouze na jeho přesvědčení, že jednou daňovým poplatníkem učiněné rozhodnutí, které je z pohledu státního rozpočtu výhodnější, již nemůže být nikdy zpětně v neprospěch státu změněno, těmto ústavním limitům neodpovídá. [33] Rozhodnutí stěžovatele obstát nemůže a bylo správně krajským soudem zrušeno. Na tom nemůže nic změnit ani námitka stěžovatele, že nezasláním mu repliky žalobce k vyjádření se nemohl efektivně bránit, a bylo tak porušeno rovné postavení účastníků v řízení ve smyslu § 36 odst. 1. s. ř. s. Krajský soud zmínil repliku žalobce pouze v úvodu rekapitulační části rozsudku, a to následujícím způsobem: „Žalobce v replice k vyjádření žalovaného opětovně nesouhlasil s argumentací žalovaného a zopakoval svoji argumentaci z žaloby“. Za této situace nemohlo nezaslání repliky narušit ani rovné postavení stran, ani efektivní obranu stěžovatele. [34] Shora uvedené obecné závěry soudu se netýkají kasační námitky napadající zrušení rozhodnutí správce daně, ke kterému krajský soud skutečně neměl žádný zákonný důvod. Základní spornou otázkou v projednávané věci byla nejen obecná otázka přípustné zpětné změny ve způsobu uplatňování výdajů, ale také otázka zákonnosti výzvy, tj. zda byl žalobce tuto změnu oprávněn učinit, pokud již byl správcem daně ke splnění zákonem stanovené povinnosti stanovené v § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů vyzván. [35] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že závěry o nedovolené optimalizaci platí i pro optimalizaci, jejímž účelem je vyhnutí se dopadům spojených s nesplněním zákonem stanovených povinností v důsledku pasivity poplatníka. Nesplnil-li daňový subjekt svoji povinnost upravit základ daně dle § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů a ani nevyužil svého oprávnění včas a dobrovolně tuto povinnost dovoleným způsobem eliminovat, tj. způsob v uplatňování výdajů za splnění všech ostatních podmínek sám zpětně změnit, musí nést následky své pasivity. Opačný výklad, tj. umožnit poplatníkovi zpětně měnit způsob v uplatňování výdajů až v důsledku odhalení jeho pasivity spočívající v nesplnění primární povinnosti postupovat dle § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů, nemůže soud aprobovat. Poplatníci by své nesprávné úvahy a pochybení nenapravovali dobrovolně, jak zdůrazňoval rozšířený senát v již zmíněném usnesení ve věci čj. 1 Afs 123/2006-59, ale až v reakci na odhalení jejich nezákonného postupu správcem daně. [36] Zjistí-li správce daně nesplnění povinnosti stanovené v § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů, pak svědčí-li mu oprávnění tuto povinnost doměřit (zejména dodržení prekluzivních lhůt, ale mohou to být i jiné zákonem stanovené podmínky), není výzva k jejímu dodatečnému splnění bez dalšího nezákonná a poplatník ji již nemůže eliminovat následnou zpětnou změnou v uplatňování výdajů. [37] Krajský soud pochybil zejména tím, že zrušil rozhodnutí správce daně a tím bez zákonné opory znemožnil stěžovateli své rozhodovací důvody v odvolacím řízení korigovat. Stěžovatel vykročil v žalobou napadeném rozhodnutí mimo zákonem stanovený rámec, neboť své odůvodnění postavil na obecném zákazu zpětně změny skutečných výdajů na paušální, který nesprávně dovodil z § 23 odst. 8 zákona o daních z příjmů.

decision_1399.txt

k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (v textu jen „nařízení o koordinaci“). ke Smlouvě o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Spojenými státy americkými (č. 85/2008 Sb. m. s.; v textu jen „smlouva s USA o sociálním zabezpečení“) k § 58 odst. 1 větě první zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění I. Z principu teritoriality systémů sociálního zabezpečení plyne, že doby důchodového pojištění získané v různých státech nelze pro účely dávek důchodového pojištění bez dalšího sčítat. Takový postup musí výslovně umožňovat právní předpis Evropské unie [zejména nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení] či mezinárodní smlouva o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Bez výslovné opory v takové mezinárodní smlouvě nebo právním předpise nelze ani přihlížet k dobám pojištění získaným ve třetím státě, tj. státě, který není stranou mezinárodní smlouvy, resp. členským státem Evropské unie. II. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení ani Smlouva o sociálním zabezpečení mezi Českou republikou a Spojenými státy americkými (č. 85/2008 Sb. m. s.) neumožňují přihlížet k dobám pojištění získaným ve třetím státě. III. V případě, že pojištěnec splňuje podmínky nároku na výplatu dílčích důchodů podle několika mezinárodních smluv či mezinárodní smlouvy a právního předpisu Evropské unie, které neumožňují vzájemné sčítání dob pojištění, vyplácí se mu ten dílčí důchod, který je vyšší (§ 58 odst. 1 věta první zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění). (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 30. 10. 2023, čj. 42 Ad 3/2023-55) Prejudikatura: č. 3845/2019 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 187/2000 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 376/2000) a č. 185/2017 Sb.; rozsudky Soudního dvora ze dne 2. 8. 1993, Grana-Novoa (C-23/92), a ze dne 15. 1. 2002, Gottardo (C-55/00). Věc: R. P. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod. Žalobce dne 28. 3. 2022 podal žádost o starobní důchod před dosažením důchodového věku. Ve formuláři žádosti mimo jiné uvedl, že nežádá o důchod ve Spojených státech amerických a v Rakousku požádal o odklad důchodu. Rozhodnutím ze dne 5. 10. 2022 žalovaná přiznala žalobci podle § 31 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění, a s přihlédnutím k čl. 12 odst. 2 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení, starobní důchod ve výši 9 573 Kč od 28. 4. 2022. Žalobci byla uznána doba pojištění v českém důchodovém pojištění 11 215 dní a v americkém důchodovém pojištění 1 823 dní, tj. celkem 13 038 dní, na základě které žalovaná vypočítala přiznanou výši dílčího starobního důchodu. Závěrem uvedla, že ještě vyžádala od rakouského nositele pojištění potvrzení o dobách pojištění na území Rakouska. Po obdržení potvrzení bude posouzena výše žalobcova důchodu podle nařízení o koordinaci. V odůvodnění také uvedla, že nedílnou součástí rozhodnutí je i osobní list důchodového pojištění. V něm byly uvedeny jednotlivé české a americké doby pojištění (včetně náhradních dob pojištění a vyloučených dob). Následně rozhodnutím ze dne 26. 11. 2022 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“) žalovaná podle § 56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění s přihlédnutím k čl. 6 a čl. 52 odst. 1 nařízení o koordinaci rozhodla, že se výše žalobcova starobního důchodu nemění. Na základě dodatečně prokázaných dob pojištění z Rakouska žalovaná znova vypočítala výši důchodu. S přihlédnutím k čl. 6 nařízení o koordinaci dosáhl žalobce v českém důchodovém pojištění 11 215 dní a v rakouském důchodovém pojištění 1 731 dní, tedy celkem 12 946 dní. Ve smyslu čl. 52 odst. 3 nařízení o koordinaci žalovaná porovnala výši důchodu, která náleží žalobci podle čl. 52 odst. 1 písm. a) nařízení o koordinaci s přihlédnutím k rakouské době pojištění, s výší důchodu, která žalobci náleží podle čl. 12 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení. Vzhledem k tomu, že obě dílčí výše důchodu byly shodné, žalobci nadále náležel starobní důchod podle čl. 12 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení. Dodatečně provedený zápočet tak byl zcela bez vlivu na rozhodnutí o přiznání důchodu. Nedílnou součástí rozhodnutí byl podle odůvodnění opět osobní list důchodového pojištění, v němž byly tentokráte uvedeny české a rakouské doby pojištění. Žalovaná rozhodnutím ze dne 13. 2. 2023 (dále jen „napadené rozhodnutí“) na základě žalobcových námitek proti prvostupňovému rozhodnutí změnila toto rozhodnutí tak, že podle § 56 odst. 1 písm. b) ve spojení s § 31 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění s přihlédnutím k čl. 6 a čl. 52 odst. 1 písm. b) nařízení o koordinaci, přiznala žalobci od28. 4. 2022 starobní důchod v dílčí výši 10 030 Kč měsíčně. Napadené rozhodnutí žalovaná odůvodnila tím, že žalobce splnil věk pro vznik nároku na starobní důchod před dosažením důchodového věku i délku pojištění, a to součtem české a americké doby pojištění. K žalobcovým námitkám proti rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022 žalovaná dále uvedla, že podle čl. 12 odst. 2 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení platí, že pokud nárok na dávku podle českých právních předpisů může vzniknout pouze s přihlédnutím k americkým dobám pojištění, pak může žalovaná přihlédnout pouze k americkým dobám pojištění, které se nepřekrývají s českými dobami pojištění. Podle čl. 2 odst. 2 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení se dále při aplikaci této smlouvy nepřihlíží k úmluvám nebo jiným mezinárodním smlouvám nebo nadnárodní úpravě sociálního zabezpečení s třetími státy. Žalobce dosáhl celkové doby pojištění 35 let a 263 dnů, do které se započítávají české doby pojištění a české náhradní doby pojištění získané v letech 1977 až 2004 a 2009 až 2017 a americké doby pojištění získané v letech 2003 až 2008. Jelikož žalobce získal potřebnou dobu pojištění 35 let, do celkové doby pojištění se již nezapočítávají rakouské doby pojištění. Žalobcem namítané chybějící americké doby pojištění v rozsahu 1 823 dní, které ani nevymezil konkrétními roky, jsou patrně doby pojištění z let 2001, 2002 a z části 2003 a 2004, které se však překrývají s českými dobami pojištění. K chybějícím českým náhradním dobám pojištění od dubna do prosince 2004, od ledna do září 2005 a od června do prosince 2008 žalovaná konstatovala, že naopak překrývají americké doby pojištění, proto je s ohledem na smlouvu s USA o sociálním zabezpečení nelze započítat. Následně žalovaná nově vypočetla výši žalobcova starobního důchodu. V souladu s čl. 6 nařízení o koordinaci započetla české doby pojištění (11 526 dní) a rakouské doby pojištění (1 731 dní), jejichž souhrn činil 36 let a 117 dnů (13 257 dnů). V novém výpočtu žalovaná k žalobcově námitce zohlednila náhradní dobu pojištění z části let 2004 a 2008 (doby, kdy byl žalobce uchazečem o zaměstnání), kterou v prvostupňovém rozhodnutí opomněla. Dílčí důchod vypočítala poměrem českých a rakouských dob pojištění podle § 61 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění. Konstatovala dále, že žalobcův dílčí důchod na základě české a rakouské doby pojištění je vyšší (10 030 Kč měsíčně), než by byl na základě české a americké doby pojištění (9 573 Kč měsíčně). Z čl. 6 nařízení o koordinaci žalovaná dovodila, že pro nárok na český starobní důchod před dosažením důchodového věku lze sečíst pouze české a rakouské doby pojištění, neboť Spojené státy americké nejsou členským státem Evropské unie. K napadenému rozhodnutí byl připojen nový osobní list důchodového pojištění ze dne 10. 2. 2023, v němž byly uvedeny české a rakouské doby pojištění. Žalobce se proti napadenému rozhodnutí bránil žalobou, v níž především namítal, že žalovaná nezohlednila odpracovanou dobu jak ve Spojených státech amerických, tak v Rakousku. Žalovaná nezapočetla rakouské doby pojištění. V osobním listě důchodového pojištění sice tyto doby uvedla, ale zase v něm chyběly americké doby pojištění. Žalovaná při novém výpočtu starobního důchodu sečetla českou a rakouskou dobu pojištění, jako kdyby žalobce nikdy nepracoval ve Spojených státech amerických. Z napadeného rozhodnutí dále nebylo zřejmé, jaké americké doby pojištění žalovaná započetla, zda se jednalo o všechny uvedené v žalobcově žádosti o důchod a jak dospěla k době pojištění v délce 35 let a 263 dnů. Odpracovanou dobu ve Spojených státech amerických si žalovaná nezjistila, ač v napadeném rozhodnutí sama uvedla, že v průběhu české doby pojištění lze zjistit mezeru. Žalovaná taktéž zpochybnila americkou dobu pojištění v délce 1 823 dní, jelikož žalobce v námitkách nespecifikoval, jak k ní dospěl. Toto číslo však žalovaná sama uvedla v rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022, u kterého žalobci ani po urgencích nevydala přílohu v podobě osobního listu důchodového pojištění. Zabránila tím žalobci v přístupu k informacím o tom, jak se k tomuto číslu dopočítala. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že v rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022 žalobci započetla celkem 1 823 dnů amerického pojištění (tj. asi 5 let), což byly doby pojištění, které se nepřekrývaly s českými dobami pojištění a náhradními dobami pojištění. Rakouské doby pojištění v tomto rozhodnutí nezapočítala, neboť starobní důchod přiznala s přihlédnutím ke smlouvě s USA o sociálním zabezpečení. Tyto doby byly zohledněny při přezkumu žalobcovy výše důchodu v prvostupňovém rozhodnutí. V tomto případě naopak nebylo možné zohlednit americké doby pojištění, neboť žalobcův důchod byl přezkoumáván podle nařízení o koordinaci, které se vztahuje jen na členské státy Evropské unie. V napadeném rozhodnutí žalovaná dílčí starobní důchod nově vypočetla, neboť v prvostupňovém rozhodnutí nebyla započtena veškerá česká doba pojištění (doba uchazeče o zaměstnání s hmotným zabezpečením v části roku 2004 a doba uchazeče o zaměstnání bez podpory v nezaměstnanosti v části roku 2008). Při výpočtu žalovaná přihlédla k čl. 6 a čl. 52 odst. 1 písm. b) nařízení o koordinaci. Rakouský nositel pojištění zaslal formulář ze dne 11. 10. 2021, ve kterém potvrdil dobu pojištění, kterou žalobce získal od srpna 2017 do dubna 2022. Jelikož žalobce na území České republiky nezískal potřebnou dobu pojištění 35 let pro vznik nároku na český starobní důchod před dosažením důchodového věku, žalovaná sečetla českou a rakouskou dobu pojištění (dohromady 36 let a 117 dnů). Ke zvýšení důchodu v námitkovém řízení došlo započtením dalších českých náhradních dob pojištění, nikoli amerických, neboť tak jako v prvostupňovém rozhodnutí žalovaná postupovala podle nařízení o koordinaci. Závěrem žalovaná uvedla, že přílohou rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022 měl být osobní list důchodového pojištění s dobami pojištění získanými ve Spojených státech amerických, které celkem činily 1 823 dnů. Na žalobcovu žádost žalovaná tento list ze dne 29. 9. 2022 zaslala dne 14. 3. 2023 do žalobcovy datové schránky. V osobních listech důchodového pojištění přiložených k prvostupňovému a napadenému rozhodnutí byly kromě českých zaznamenány jen rakouské doby pojištění, které se započítávají do nároku a výpočtu výše důchodu. Americké doby pojištění v něm chybí, neboť je nelze započítat pro nárok a výši důchodu přiznaného podle zákona o důchodovém pojištění a nařízení o koordinaci. Krajský soud v Praze rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [22] Podle § 58 odst. 1 věty první zákona o důchodovém pojištění jsou-li současně splněny podmínky nároku na výplatu více důchodů téhož druhu nebo na výplatu starobního nebo invalidního důchodu, vyplácí se jen jeden důchod, a to vyšší; to však neplatí, jde-li o nárok na sirotčí důchody podle § 52 odst. 2, nestanoví-li se jinak v odstavci 2. [23] Podle § 61 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění vyplácí-li se poživateli důchodu důchod vypočtený se zřetelem k mezinárodní smlouvě podle poměru dob získaných v České republice k celkově získané době (dále jen „dílčí důchod“), stanoví se základní výměra a procentní výměry dílčího důchodu v poměru těchto dob, nestanoví-li jinak mezinárodní smlouva. [24] Podle čl. 2 odst. 1 písm. b) první odrážky smlouvy s USA o sociálním zabezpečení se tato smlouva vztahuje na právní předpisy ve vztahu k České republice, a to mj. na zákon o důchodovém pojištění a předpisy související s tímto zákonem. Podle odstavce 2 není-li v této smlouvě stanoveno jinak, při aplikaci právních předpisů uvedených v odstavci 1 tohoto článku se nepřihlíží k úmluvám nebo jiným mezinárodním smlouvám nebo nadnárodní úpravě týkající se sociálního zabezpečení, které jsou v platnosti mezi smluvním státem a třetím státem, ani k zákonům a předpisům vyhlášeným za účelem jejich provádění, s výjimkou těch jejich ustanovení, která upravují rozdělení pojistného břemene. [25] Podle čl. 6 nařízení o koordinaci nestanoví-li toto nařízení, příslušné instituce členského státu, jehož právní předpisy podmiňují: získání, zachování, trvání nebo opětné nabytí nároku na dávky, použití některých právních předpisů, nebo přístup k povinnému, dobrovolnému pokračujícímu nebo dobrovolnému pojištění nebo vynětí z něj, získáním dob pojištění, zaměstnání, samostatné výdělečné činnosti nebo bydlení, přihlíží v nezbytném rozsahu k získaným dobám pojištění, zaměstnání, samostatné výdělečné činnosti nebo bydlení získaným podle právních předpisů kteréhokoli jiného členského státu, jako by byly získány podle právních předpisů, které tato instituce uplatňuje. [26] Žalobce byl v průběhu let účastníkem důchodového pojištění v České republice, Rakousku a Spojených státech amerických. Namítá, že žalovaná měla při stanovení výše dílčího starobního důchodu před dosažením důchodového věku započíst všechny české, rakouské i americké doby pojištění – a nikoliv pouze české a americké nebo české a rakouské. Tento názor ale není správný. [27] Právo sociálního zabezpečení vychází z tzv. principu teritoriality, který znamená, že systém sociální ochrany je vždy omezen na území daného státu (viz Koldinská, K.; Pikorová, G.; Švec, L.; Tomeš, I. Sociální zabezpečení osob migrujících mezi státy EU. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 19.). Teritoriální charakter systémů sociální ochrany a jejich diverzita jsou příčinou, proč osoby migrující mezi státy nemají z principu bez dalšího zaručeno, že je národní systém „hostitelské země“ přijme okamžitě bez jakýchkoli požadavků do svého osobního rozsahu. Tyto otázky řeší mezinárodní smlouvy tzv. koordinačního typu, popřípadě unijní předpisy upravující koordinaci systémů sociálního zabezpečení; jen takovýto instrument mezinárodního práva zaručí migrujícím osobám (v nejširším slova smyslu) rovnost v zacházení (viz body 73 a 90 nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 2/15, č. 185/2017 Sb.). V případě předpisů sociálního zabezpečení, resp. důchodového pojištění ani není možné použít rozšiřující výklad právních předpisů, neboť by to bylo v rozporu se zájmy ostatních pojištěnců (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2000, sp. zn. II. ÚS 376/2000, č. 187/2000 Sb. ÚS). [28] Právě koordinační mechanismy umožňují i sčítání dob pojištění získaných ve více státech. Teprve až na jejich základě je pro účely posouzení nároku na důchod (náležející vždy z vnitrostátního důchodového systému) možné přihlédnout také k dobám pojištění získaným v tzv. smluvní cizině. Výše české dávky se pak zásadně stanoví podle poměru dob získaných v českém systému vůči úhrnu dob získaných v České republice i ve smluvní cizině (tzv. dílčí důchod). Pojištěnec má zároveň nárok na to, aby tímto způsobem vůči němu postupovaly i ostatní státy spadající do rámce koordinovaného prostoru, tj. aby mu i tamější instituce přiznaly dílčí důchod za doby získané v jejich důchodovém systému v obdobném poměru, ovšem podle jejich vnitrostátních předpisů. Výše každé z dávek odpovídá délce doby získané v daném státě, výši příspěvků, které pojištěnec odvedl do tamějšího důchodového systému, a samozřejmě rovněž ekonomickým možnostem daného státu. Zabezpečení ve stáří je tedy financováno z více zdrojů, stejně tak jako pracovní kariéra pojištěnce byla rozložena mezi více smluvních států (viz Koldinská, K.; Tröster, P. a kol. Právo sociálního zabezpečení. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 157 až 158). [29] Z výše uvedeného plyne, že české a zahraniční doby pojištění nelze pro účely dávek důchodového pojištění bez dalšího sčítat. Takový postup musí mít oporu v unijních právních předpisech či mezinárodní smlouvě koordinačního charakteru. Totéž platí pro započítání dob získaných ve státech, které nejsou smluvními stranami takové smlouvy nebo členskými státy Evropské unie. Příslušný právní předpis či mezinárodní smlouva tedy musí obsahovat výslovné ustanovení, které umožňuje přihlédnout i k dobám získaným v „třetích státech“, tj. ve státech, které nejsou smluvními stranami, popřípadě (u unijních právních předpisů) členskými státy. Jak totiž bylo shora uvedeno, koordinační mechanismy předpokládají, že všechny státy, které se jich účastní, budou vůči pojištěnci přistupovat stejně (zejména mu přiznají dílčí důchod na základě stejných pravidel). Není proto možné, aby jeden ze smluvních či členských států přihlížel k dobám získaným v třetím státě, zatímco jiný nikoliv. To by vedlo k tomu, že by orgány sociálního zabezpečení jednotlivých států vycházely z různých dob pojištění, v důsledku čehož by se lišil výpočet výše dílčích důchodů a vznikaly by nerovnosti v zacházení s pojištěncem (jimž má koordinace naopak přecházet). [30] V souzené věci umožňuje sčítání českých a rakouských dob pojištění nařízení o koordinaci (viz zvláště čl. 6 a čl. 52 tohoto nařízení). To však neobsahuje žádné výslovné ustanovení, jež by členským státům umožňovalo přihlédnout i k dobám pojištění získaných v jiných než členských státech (viz též a contrario čl. 6 nařízení o koordinaci). Ani pojem „právní předpisy“ ve smyslu čl. 1 písm. l) nařízení o koordinaci použitý v čl. 6 a čl. 52 tohoto nařízení nezahrnuje mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení uzavřené pouze jedním členským státem s jedním nebo více třetími státy, nýbrž pouze právní a správní předpisy (k tomu viz též rozsudek Soudního dvora ze dne 2. 8. 1993, Grana-Novoa, C-23/92). Nelze tedy argumentovat, že by při sčítání dob podle nařízení o koordinaci byly mezi doby pojištění podle českých právních předpisů automaticky „vtaženy“ i doby získané na území Spojených států amerických započtené na základě čl. 12 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení jakožto součásti českého právního řádu. [31] Nic na tom nemění ani rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 1. 2002, Gottardo, C-55/00, z nějž plyne, že „pokud členský stát uzavře se třetí zemí dvoustrannou mezinárodní úmluvu o sociálním zabezpečení, která stanoví, že pro nabytí nároku na dávky ve stáří se zohlední doby pojištění získané ve zmíněné třetí zemi, základní zásada rovného zacházení ukládá tomuto členskému státu, aby přiznal státním příslušníkům ostatních členských států stejné výhody, jako mají jeho státní příslušníci na základě uvedené úmluvy“ (bod 34). Soudní dvůr tím pouze zdůraznil, že členský stát nesmí diskriminovat státní příslušníky jiných členských států z důvodu státní příslušnosti. Jestliže tak členský stát uzavřel dvoustrannou mezinárodní smlouvu s třetím státem, musí přiznat výhody plynoucí z této smlouvy i státním příslušníkům jiných členských států, včetně výhody sčítání dob pojištění. Neznamená to ale, že by bylo možné tyto doby pojištění podle nařízení o koordinaci dále sečíst s dobami pojištění získanými na území jiných členských států. Konkrétně v projednávané věci lze z tohoto rozsudku jen dovodit, že rakouské orgány sociálního zabezpečení žalobci jako státnímu příslušníkovi České republiky nesmí odepřít výhody (včetně započtení dob pojištění), které rakouským státním příslušníkům vyplývají z rakouských mezinárodních smluv o koordinaci sociálního zabezpečení. Musí tak žalobci započítat doby pojištění získané ve státech, s nimiž má Rakousko uzavřenou mezinárodní koordinační smlouvu, jako by to učinily u vlastních státních příslušníků, ale nemohou tyto doby bez dalšího (tj. ledaže by to mezinárodní smlouva výslovně umožňovala) přičíst k dobám pojištění podle nařízení koordinaci. [32] Ani smlouva s USA o sociálním zabezpečení pak na žádném místě výslovně nestanoví, že by se započítávaly doby pojištění získané v třetích (tj. nesmluvních) státech (zejména v Rakousku). Naopak, čl. 2 odst. 2 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení výslovně vylučuje, aby smluvní strany přihlížely k jiným mezinárodním smlouvám či nadnárodní úpravě (mezi kterou spadají i unijní právní předpisy) týkající se sociálního zabezpečení, které jsou v platnosti mezi smluvním a třetím státem. [33] Podpůrně lze doplnit, že existují mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení, které obsahují výslovné ujednání o započtení doby pojištění získaných v třetích státech. Například Smlouva mezi Českou republikou a Austrálií o sociálním zabezpečení (č. 58/2011 Sb. m. s.) v čl. 13 odst. 2 stanoví, že pro nárok na dávku vezme příslušná instituce České republiky v úvahu také doby pojištění získané podle právních předpisů třetího státu, se kterým je Česká republika vázána dokumentem o sociálním zabezpečení umožňujícím sčítání dob pojištění. V praxi se tedy uplatňují tři typy dvoustranných mezinárodních smluv o koordinaci sociálního zabezpečení: (1) ty, které nepředpokládají zápočet dob pojištění získaných ve třetích státech, (2) ty, které umožňují započtení dob získaných ve třetích státech bez dalšího a (3) ty, které je umožňují za podmínky, že má třetí stát uzavřenou smlouvu o sociálním zabezpečení s oběma smluvními státy (viz Sborník stanovisek veřejného ochránce práv DŮCHODY II, 2016, s. 120). Smlouva s USA o sociálním zabezpečení spadá do první kategorie, neboť započtení dob z třetích států za žádných okolností neumožňuje. [34] Pro úplnost krajský soud dodává, že i Rakousko uzavřelo dne 1. 11. 1991 se Spojenými státy americkými koordinační smlouvu o sociálním zabezpečení, avšak ani ta nezahrnuje žádné ujednání o započtení dob pojištění získaných ve třetích státech (včetně České republiky) či o propojení s českou smlouvou s USA o sociálním zabezpečení. Naopak v čl. 2 odst. 3 obsahuje obdobné ujednání jako česká smlouva v čl. 2 odst. 2, které vylučuje možnost přihlížet k jiným mezinárodním smlouvám. I při aplikaci rozsudku Soudního dvora ve věci Gottardo tedy nebudou moci rakouské orgány sociálního zabezpečení sčítat rakouské, české a americké doby pojištění. [35] Lze shrnout, že při výpočtu dílčího důchodu podle nařízení o koordinaci nelze přihlédnout k dobám pojištění získaným ve Spojených státech amerických a při výpočtu dílčího důchodu podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení nelze započíst doby pojištění získané v Rakousku, neboť nařízení ani smlouva takový postup výslovně neumožňují. [36] Žalovaná též správně dovodila, že žalobci náleží vyšší z dílčích důchodů podle nařízení o koordinaci a podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení. Jestliže žalobce splňuje podmínky nároku na výplatu dvou dílčích starobních důchodů, jedná se o případ souběhu více dílčích důchodů téhož druhu. Ten je třeba řešit v souladu s § 58 odst. 1 větou první zákona o důchodovém pojištění tak, že se žalobci vyplácí ten dílčí důchod, který je vyšší (i „dílčí“ důchod je důchodem ve smyslu tohoto ustanovení, viz legislativní zkratka zavedená v § 61 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění). Ustanovení § 61 odst. 3 zákona o důchodovém pojištění nelze použít, neboť § 58 odst. 1 věta první téhož zákona se vztahuje přímo na případy souběhu důchodů stejného druhu, a je tedy ve vztahu speciality k § 61 odst. 3. Lze dodat, že smlouva s USA o sociálním zabezpečení otázku souběhu důchodů neupravuje. Aplikaci § 58 odst. 1 věty první zákona o důchodovém pojištění pak nebrání ani čl. 54 odst. 1 nařízení o koordinaci, který vylučuje použití vnitrostátních pravidel pro předcházení souběhu pouze v případě souběhu dávek stejného druhu náležejících podle právních předpisů dvou nebo více členských států. [37] Žalobní bod, jímž se žalobce domáhá započtení českých, rakouských i amerických dob, je nedůvodný. [38] Žalobce dále namítá, že z napadeného rozhodnutí není zřejmé, jaké americké doby pojištění žalovaná započetla. Žalovaná žalobci ani nevydala osobní list důchodového pojištění k rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022. [39] Jak bylo výše uvedeno, v případě souběhu dvou dílčích důchodů se žalobci vyplácí ten vyšší. K tomu, aby žalovaná mohla takové srovnání provést, ovšem musí nejprve oba dílčí důchody vypočítat. Byť tedy žalovaná (nakonec) žalobci přiznala dílčí důchod s přihlédnutím k nařízení o koordinaci, aby k tomuto závěru mohla dospět, muselo napadené rozhodnutí obsahovat i přezkoumatelný výpočet dílčího důchodu podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení, včetně uvedení toho, k jakým českým a americkým dobám pojištění při výpočtu žalovaná přihlédla. [40] Takový výpočet však v odůvodnění napadeného rozhodnutí absentuje. Žalovaná se v napadeném rozhodnutí podrobně věnovala výpočtu dílčího důchodu podle nařízení o koordinaci a dospěla k závěru, že činí 10 030 Kč měsíčně. K napadenému rozhodnutí pak přiložila i osobní list důchodového pojištění, který zachycuje, k jakým dobám českého a rakouského pojištění přihlédla. V kontrastu s tím u dílčího důchodu podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení toliko bez dalšího konstatovala, že činí 9 573 Kč měsíčně. Stejně tak žalovaná neuvedla, k jakým dobám pojištění, včetně amerických, při výpočtu této částky přihlédla. Osobní list důchodového pojištění, který by uváděl doby pojištění, z nichž žalovaná vycházela při výpočtu dílčího důchodu podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení, žalovaná k napadenému rozhodnutí nepřiložila. Z napadeného rozhodnutí tak není seznatelné, jak k této částce žalovaná dospěla, ani jaké doby pojištění započítala. [41] Jeví se, že žalovaná v napadeném rozhodnutí vycházela z rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022, neboť právě zde vypočetla částku 9 573 Kč měsíčně. Tomu odpovídá i skutečnost, že se vyjádřila k žalobcovým námitkám proti tomuto rozhodnutí. Zejména zdůvodnila, že podle čl. 2 odst. 2 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení nelze započítat vzájemně překrývající se české a americké doby pojištění, včetně českých náhradních dob pojištění od dubna do prosince 2004, od ledna do září 2005 a od června do prosince 2008, tj. týchž dob, které posléze částečně započetla při výpočtu dílčího důchodu podle nařízení o koordinaci (v důsledku čehož změnila prvostupňové rozhodnutí). [42] Nedostatky odůvodnění napadeného rozhodnutí však v tomto případě nelze zhojit ani odkazem na rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022. Krajský soud ponechává stranou, že napadeným rozhodnutím žalovaná nerozhodovala přímo o námitkách proti rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022, nýbrž proti prvostupňovému rozhodnutí, takže rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022 s napadeným rozhodnutím netvoří jeden celek (viz např. bod 27 rozsudku NSS ze dne 20. 4. 2018, čj. 8 As 173/2016-35). Podstatné je především to, že žalobci skutečně nebyl řádně doručen osobní list důchodového pojištění, který byl přílohou rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022. [43] Z obsahu správního spisu plyne, že žalovaná žalobci toto rozhodnutí (včetně přílohy) doručovala prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Dopis byl odeslán podle poštovního podacího razítka dne 12. 10. 2022. V té době však již žalobce měl zřízenou datovou schránku, neboť dne 6. 10. 2022 její prostřednictvím žalované zaslal podání, jímž dokonce výslovně žádal o komunikaci prostřednictvím datové schránky. Má-li účastník zřízenou datovou schránku, je povinností správního orgánu do ní doručovat veškeré písemnosti a nelze ani uplatnit fikci doručování podle § 90 odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (viz § 19 odst. 1 správního řádu, § 17 odst. 1 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 25. 9. 2018, čj. 33 Ad 11/2017-41, č. 3845/2019 Sb. NSS). Dopis se žalované vrátil jako nedoručený, žalobce se tedy s jeho obsahem ani fakticky neseznámil, což by jinak vadu doručování mohlo zhojit (viz např. rozsudek NSS ze dne 6. 6. 2019, čj. 7 As 68/2019-33). (…) [46] Krajský soud shrnuje, že žalobce z napadeného rozhodnutí nemohl seznat, jaké české a americké doby pojištění žalovaná započetla při výpočtu dílčího důchodu podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení. V jeho odůvodnění přímo nejsou uvedeny a byl k němu přiložen pouze osobní list důchodového pojištění obsahující české a rakouské doby pojištění zohledněné při výpočtu dílčího důchodu podle nařízení o koordinaci. Pochybení žalované při doručování osobního listu důchodového pojištění jako přílohy k rozhodnutí ze dne 5. 10. 2022 pak způsobilo, že žalobce v době vydání napadeného rozhodnutí nemohl tuto skutečnost zjistit ani z tohoto rozhodnutí, resp. jeho přílohy. Žalobce také důvodně namítá, že z téhož důvodu ve svých námitkách nemohl tvrzené chybějící americké doby pojištění specifikovat jinak, než jen počtem dní (1 823 dní). Ve výsledku tak není ani přezkoumatelné, zda žalovaná dospěla ke správné výši dílčího důchodu podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení a správnému závěru o tom, že je vyšší než dílčí důchod podle nařízení o koordinaci. Napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. [47] Krajský soud jen nad rámec upozorňuje, že odůvodnění napadeného rozhodnutí trpí v části týkající se započtení českých a amerických dob vnitřní rozporností. Žalovaná totiž nejprve uvedla, že chybějící doby amerického pojištění v rozsahu 1 823 dní nelze započítat, neboť se překrývají s českými dobami pojištění; posléze ale konstatovala, že naopak české náhradní doby pojištění (od dubna do prosince 2004, od ledna do září 2005 a od června do prosince 2008) nelze započítat, protože se překrývají s těmi americkými. Přednost však mohou mít buď vždy české, anebo vždy americké doby pojištění – a nikoliv v jednom případě tak a ve druhém onak. Z žalovanou citovaného čl. 12 odst. 2 smlouvy s USA o sociálním zabezpečení přitom jasně plyne, že se k americkým dobám pojištění přihlédne v rozsahu, ve kterém se nepřekrývají s českými dobami pojištění. Jinými slovy přednost mají české doby pojištění, a až poté se případně přihlíží k těm americkým. „Dobou pojištění“ se pak podle čl. 1 odst. 1 písm. e) smlouvy s USA o sociálním zabezpečení rozumí i jakákoli jiná doba, pokud ji tyto právní předpisy uznávají jako rovnocennou době pojištění. Bude tedy na žalované, aby v dalším řízení posoudila, zda se tím rozumí i náhradní doby pojištění ve smyslu § 12 zákona o důchodovém pojištění. V kladném případě bude muset při výpočtu dílčího důchodu podle smlouvy s USA o sociálním zabezpečení přihlédnout i k nově zjištěným náhradním dobám pojištění z částí let 2004 a 2008 tak, jako to v napadeném rozhodnutí učinila u výpočtu dílčího důchodu podle nařízení o koordinaci (namísto dob amerických, které se s nimi kryjí). Z osobního listu důchodového pojištění ze dne 5. 10. 2022 (který žalobce neměl k dispozici a nemohl se tedy ani proti této vadě bránit) totiž plyne, že žalovaná v letech 2004 a 2008 přihlížela pouze k českým a americkým dobám pojištění, aniž by zde uvedla české náhradní doby pojištění z částí let 2004 a 2008. [48] Žalobní bod je důvodný. (…)

decision_14.txt

k § 25 odst. 1 písm. w) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů (v textu jen „ZDP“) k § 2455 a násl. občanského zákoníku (v textu jen „OZ“) Obstará-li komisionář na základě komisionářské smlouvy (§ 2455 a násl. občanského zákoníku) na účet komitenta emisi dluhopisů a obsahem i účelem transakce není poskytnutí úvěru (popř. přenechání zápůjčky) komitentovi ze strany komisionáře, který je s komitentem spojenou osobou, nýbrž zajištění získání finančních prostředků z emise dluhopisů od investorů (kteří nejsou s komitentem spojenými osobami), pak úroky z takto emitovaných dluhopisů, které komitent zaplatil investorům prostřednictvím komisionáře, nespadají do působnosti § 25 odst. 1 písm. w) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Vztah mezi komitentem a komisionářem zde nepředstavuje úvěrový finanční nástroj. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. 11. 2022, čj. 31 Af 47/2021-71) Prejudikatura: č. 2677/2012 Sb. NSS. Věc: ZDR Retail Litoměřice, s. r. o., proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů právnických osob. Finanční úřad pro Jihomoravský kraj (dále jen „správce daně“) dodatečným platebním výměrem ze dne 22. 5. 2020 žalobci na základě výsledků provedené daňové kontroly doměřil daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2014 vyšší o 2 346 310 Kč s tím, že současně žalobci vznikla povinnost zaplatit penále ve výši 469 262 Kč. Proti tomuto platebnímu výměru podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 5. 2021 zamítl. Žalobce v žalobě namítal, že aplikace testu nízké kapitalizace na posuzovaný případ byla v rozporu s ekonomickou podstatou posuzované transakce a rovněž se smyslem a účelem tohoto testu. Podmínka existence úvěrového finančního nástroje mezi spojenými osobami nebyla naplněna, financování bylo ryze externí. Dovozováním existence dvou závazkových právních vztahů žalovaný zcela odhlédl od podstaty komisionářské smlouvy. Poskytnutí úvěrového finančního nástroje nemohlo být přičitatelné komisionáři, který jeho poskytnutí pouze obstaral, ale investorům, kteří dluhové financování poskytly. Pokud z dluhopisů vznikla pohledávka, byli z ní oprávnění komitenti, nikoliv komisionář. Komisionář byl vždy výlučně zavázán obstarat určitou záležitost, nikoliv poskytnout jakékoliv financování. Ve vztahu k peněžním prostředkům z titulu dluhopisů figuroval výlučně jako prostředník. Vztah mezi komisionářem a komitenty tedy nebylo možné považovat za úvěrový finanční nástroj. Podle žalobce byla transakce také řádně zachycena v účetnictví. Postup byl v souladu se zákonem č. 190/2004 Sb., o dluhopisech. Oddělení práva na zaplacení emisní ceny dluhopisů není zakázáno, stejně jako vydání dluhopisů prostřednictvím komisionářské smlouvy. Podle žalovaného byl výklad předmětu komisionářské smlouvy předestřený žalobcem v rozporu s jejím skutečným obsahem. Žalovaný považoval finanční prostředky od komisionáře komitentovi za úvěrový finanční nástroj, na nějž bylo nutné aplikovat test nízké kapitalizace. Převedením pohledávky z emitovaných dluhopisů na jiné účetní jednotky komisionářskou smlouvou by závazek z dluhopisů emitentovi nezanikl a u jiné účetní jednotky nevznikl. Z toho důvodu ani nemohl vzniknout závazkový vztah mezi komitenty a investory z titulu dluhopisů. Okolnost, že komisionář jednal na účet komitenta, byla toliko vnitřní věcí vypořádání skupiny dle komisionářské smlouvy. Jestliže žalobce obdržel od komisionáře finanční prostředky, nebylo možné v jeho účetnictví zobrazit vznik pohledávky z úpisu dluhopisů, a zároveň pokud měl závazek finanční prostředky vrátit, nebylo možné účtovat o závazku z dluhopisů. Žalobce v replice zdůraznil, že z daňového ani účetního pohledu není určující osoba emitenta, ale ekonomická podstata transakce. Nepřímé zastoupení je charakteristickým znakem komisionářské smlouvy. Charakter komisionářské smlouvy je určující jak pro účetní, tak pro daňové posouzení. Testem nízké kapitalizace bylo třeba posuzovat vztah mezi komitentem a třetí stranou, nikoli mezi komitentem a komisionářem, neboť ten financování pouze obstaral, nikoli přímo poskytl. Komisionář nikdy nepřenechal komitentům finanční prostředky a ti je neměli povinnost vrátit komisionáři. Žalobce dále zdůraznil, že byla transakce schválena Českou národní bankou. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [15] Relevantní skutkové okolnosti nejsou mezi účastníky sporné, nicméně pro přehlednost je zde krajský soud shrnuje. Právní předchůdce žalobce – CPI Retail Portfolio III, s. r. o., a dále společnosti CPI Retail Portfolio II, a. s., CPI Retail Portfolio IV, s. r. o., CPI Retail Portfolio V, s. r. o., CPI Retail Portfolio VI, s. r. o., a CPI Retail Portfolio VII, s. r. o., (dále jen „komitenti“) uzavřeli dne 14. 4. 2014 se společností CPI Retail Portfolio I, a. s., (dále jen „komisionář“) komisionářskou smlouvu (dále jen „komisionářská smlouva“), na jejímž základě komitenti udělili komisionáři pokyn, aby komisionář svým jménem, avšak pro a na účet komitentů obstaral emisi dluhopisů a zajišťoval po technické stránce distribuci výtěžku z emise dluhopisů a jejich splácení investorům do doby jejich splatnosti. V bodu 3.3 komisionářské smlouvy byly stanoveny podíly, v jakých se budou komitenti a komisionář podílet na výtěžku z emise dluhopisů. V bodu 5.2 se komitenti zavázali zajistit splnění dluhů z dluhopisů dle svých podílů. Dle bodu 5.3 se komitenti zavázali poskytnout zajištění dluhů z dluhopisů v rozsahu dle prospektu dluhopisů, zejména vystavit finanční záruku a sjednat a uzavřít smlouvy o zřízení zástavních práv. Zároveň se komitenti v bodu 8 zavázali společně a nerozdílně zaručit za veškeré dluhy z dluhopisů s tím, že každý z komitentů poskytl finanční záruku ve prospěch investorů až do výše 2 000 000 000 Kč. Komisionář následně zajistil neveřejnou a nekotovanou emisi dluhopisů ISIN: CZ0003511164, datum emise 25. 4. 2014, s pevným úrokovým výnosem 5,00 % p.a. splatných 25. 10. 2019. V bodu E.2b prospektu dluhopisů bylo stanoveno, že dluhopisy byly vydány za účelem zajištění finančních prostředků na refinancování dřívějšího zadlužení emitenta (komisionáře) a jednotlivých ručitelů (komitentů) s tím, že emitent zajišťoval financování vybraných členů skupiny jako komisionář na základě komisionářské smlouvy. [16] Jádrem sporu je posouzení, zda v důsledku emise dluhopisů komisionářem na účet komitentů došlo k tomu, že komitenti obdrželi financování na základě úvěrového finančního nástroje od komisionáře, nebo naopak od třetích osob – investorů. Jelikož byli komisionář a komitenti spojenými osobami, má tato otázka zásadní dopad na daňovou uznatelnost úroků a souvisejících výdajů dle § 25 odst. 1 písm. w) ZDP. [17] Podle § 25 odst. 1 písm. w) ZDP za výdaje (náklady) vynaložené k dosažení, zajištění a udržení příjmů pro daňové účely nelze uznat zejména finanční výdaje (náklady), kterými se pro účely tohoto zákona rozumí úroky z úvěrových finančních nástrojů a související výdaje (náklady), včetně výdajů (nákladů) na obstarání, zpracování úvěrů, poplatků za záruky, pokud je věřitel osobou spojenou ve vztahu k dlužníkovi (§ 23 odst. 7), a to ve výši finančních výdajů (nákladů) z částky, o kterou úhrn úvěrových finančních nástrojů od spojených osob v průběhu zdaňovacího období nebo období, za něž se podává daňové přiznání, přesahuje šestinásobek výše vlastního kapitálu, je-li příjemcem úvěrového finančního nástroje banka nebo pojišťovna, nebo čtyřnásobek výše vlastního kapitálu u ostatních příjemců úvěrových finančních nástrojů. V případě, že podmínkou pro poskytnutí úvěrového finančního nástroje dlužníkovi věřitelem je poskytnutí přímo souvisejícího úvěru, zápůjčky nebo vkladu tomuto věřiteli osobou spojenou ve vztahu k dlužníkovi, považuje se pro účely tohoto ustanovení a vzhledem k tomuto úvěrovému finančnímu nástroji věřitel za osobu spojenou ve vztahu k dlužníkovi. [18] Citované ustanovení představuje tzv. test nízké kapitalizace. Ve stručnosti dané ustanovení omezuje daňovou uznatelnost finančních nákladů z úvěrových finančních nástrojů, pokud je věřitelem spojená osoba. Důvodová zpráva k novele č. 157/1993 Sb., která jako první zakotvila test nízké kapitalizace ve srovnatelné podobě (tj. pro vztahy mezi spojenými osobami; do té doby se uplatňoval obecně na financování poskytnuté zahraničními osobami) k zavedení této nové úpravy uvádí následující: „Dosavadní úprava by negativně ovlivňovala tržní vztahy mezi nezávislými subjekty a značně omezovala možnosti poskytování úvěrů a půjček českým podnikatelům ze zahraničí. Cílem navrhovaného opatření je zamezit spekulativnímu snižování zisku příjemce úvěrů, ke kterému dochází zejména v případech kapitálově a personálně spřízněných podnicích. Kapitálová spřízněnost se vymezuje obdobně, jako ve většině smluv o zamezení dvojího zdanění.“ Podobně účel právní úpravy popisuje také komentářová literatura (viz např. Pelc, V. Daně z příjmů. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2021). Záměrem zákonodárce bylo tedy zamezit umělému snižování zisku poskytováním úvěrových finančních nástrojů [viz § 19 odst. 1 písm. zk) ZDP] spojenými osobami, tj. umělému přelévání zisku v rámci podnikatelské skupiny tak, aby část zisku unikla zdanění. Citované ustanovení tedy míří pouze na situace, kde skutečně dochází k financování (přesouvání finančních prostředků) v rámci podnikatelské skupiny, tj. nikoliv na případy úvěrového financování poskytovaného třetími osobami. [19] Krajský soud předně uvádí, že pro posuzování daňových dopadů jednotlivých transakcí je zásadně rozhodující skutečný obsah právního jednání, nikoliv jeho formální zachycení například v písemné smlouvě. Tuto tezi již opakovaně zdůraznil také Nejvyšší správní soud, například ve svých rozsudcích ze dne 31. 3. 2004, čj. 5 Afs 22/2003-55, ze dne 24. 10. 2013, čj. 5 Afs 6/2012-30, či ze dne 17. 1. 2008, čj. 9 Afs 111/2007-102. Vychází přitom ze zásady materiální pravdy. Pro stanovení veřejnoprávní daňové povinnosti není například rozhodné, jaký smluvní typ účastníci volili ve sféře práva soukromého, ale rozhodné je to, jak je obsah úkonu definován pro účely zdanění v právu veřejném, neboť veřejnoprávní daňové předpisy nedávají daňovým subjektům volbu v tom, zda a jak mají příjem z uzavřeného právního vztahu zdanit. Správce daně proto nezkoumá vůli daňového subjektu simulovat právní úkon a jím založený právní vztah, ale zkoumá, zda řádně zjištěný skutkový stav jednoznačně určil skutečný obsah vzniklého právního vztahu. Zároveň platí, že z hlediska skutečného obsahu jednání je rozhodující jeho ekonomická podstata a účel (viz např. rozsudky NSS ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 Afs 40/2011-69, ze dne 11. 4. 2019, čj. 5 Afs 22/2017-41, nebo ze dne 22. 2. 2017, čj. 3 Afs 7/2016-45). [20] Pokud jde o samotnou ekonomickou podstatu posuzovaných transakcí, není pochyb o tom, že smyslem a důsledkem uzavření komisionářské smlouvy a emise a úpisu dluhopisů bylo získat externí financování pro žalobce a další komitenty. Transakce nebyly činěny s cílem přesunout finanční prostředky mezi spojenými osobami, nýbrž získat tyto prostředky od třetích osob (jak plyne z komisionářské smlouvy i prospektu dluhopisů), čehož bylo také dosaženo (respektive daňové orgány nezaložily své rozhodnutí na tom, že by investory ve skutečnosti byly osoby spojené se žalobcem). Posuzovaná transakce tedy z hlediska svého účelu již na první pohled není tou situací, pro kterou zákonodárce zakotvil pravidlo obsažené v § 25 odst. 1 písm. w) ZDP (viz výše). Krajský soud má navíc za to, že ani z hlediska formálně právní stránky posuzovaná transakce pod dané ustanovení nespadá a že neexistuje ani žádný rozpor mezi ekonomickým účelem transakcí a jejich formálním zachycením. [21] Pokud jde o formálně právní zajištění externího financování, k tomu žalobce a další subjekty jakožto komitenti přistoupili na základě uzavření komisionářské smlouvy a emise dluhopisů komisionářem pro a na účet komitentů. [22] Při hodnocení právních důsledků komisionářské smlouvy je nutno vycházet z § 2455 a násl. OZ. Komisionářskou smlouvou se podle této úpravy komisionář zavazuje obstarat pro komitenta na jeho účet vlastním jménem určitou záležitost, a komitent se zavazuje zaplatit mu odměnu (§ 2455 OZ). Jednání komisionáře vlastním jménem na účet komitenta představuje tzv. nepřímé zastoupení. Jeho podstatou je skutečnost, že pro třetí osobu, s níž komisionář jedná, může být osoba komitenta skryta, nicméně ekonomický výsledek obstarání záležitosti nenáleží samotnému komisionáři, nýbrž komitentovi. Spočívá-li tedy obstarání záležitosti v uzavření smlouvy (dále jen „prováděcí smlouva“), vystupuje navenek jako smluvní strana komisionář, nicméně ekonomicky z prováděcí smlouvy těží pouze komitent. Transakce spočívající v uzavření komisionářské smlouvy a následném uzavření prováděcí smlouvy přitom nepředstavují zcela oddělenou sérii dvou samostatných transakcí, nýbrž jednu komplexní transakci. Jakkoliv zákon stanoví, že práva a povinnosti z prováděcí smlouvy vznikají komisionáři (viz § 2456 OZ), zároveň ze zákona plyne přímé právo komitenta za určitých okolností požadovat plnění po třetí osobě (§ 2466 OZ). Nelze tedy jednoduše říci, že by zde vznikly dva zcela oddělené závazky – mezi třetí osobou a komisionářem na straně jedné a mezi komisionářem a komitentem na straně druhé. Totéž lze dovodit také z § 2464 OZ, podle něhož v případě obstarání prodeje věci přechází vlastnické právo přímo z komitenta na třetí osobu, ač o tom tato třetí osoba vůbec nemusí vědět. Kupní smlouva je v takovém případě uzavírána komisionářem jako prodávajícím a je platná i přesto, že prodávající ve skutečnosti vůbec nemá vlastnické právo k věci. Komisionářská a prováděcí smlouva tedy nepředstavují pouhou sérii dvou převodů vlastnického práva, nýbrž jedinou transakci, jejíž některé aspekty mohou být pouze navenek skryty. Ostatně pokud by se mělo vždy jednat o dvě zcela oddělené transakce, právní úprava komisionářské smlouvy by do určité míry postrádala smysl. [23] Z popsané povahy komisionářské smlouvy a nepřímého zastoupení plyne, že ani pro daňové účely nelze transakci zahrnující uzavření komisionářské smlouvy a následné obstarání záležitosti (uzavření prováděcí smlouvy) zcela oddělit. Ekonomickým smyslem a také důsledkem obou transakcí ve svém souhrnu je totiž přesun plnění od třetí osoby komitentovi. Komisionář zde primárně vystupuje jako prostředník, který mezi komitenta a třetí osobu vstupuje pouze formálně, byť mu z tohoto postavení plynou práva a povinnosti. Shodně se vyjádřil také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 5. 2012, čj. 5 Afs 23/2011-109, č. 2677/2012 Sb. NSS, ve vztahu k dřívější úpravě komisionářské smlouvy obsažené v zákoně č. 513/1991 Sb., obchodním zákoníku. Vzhledem k tomu, že podstata komisionářské smlouvy zůstala v nové právní úpravě zachována a stále stojí primárně na nepřímém zastoupení, má krajský soud za to, že tyto závěry jsou plně použitelné i nyní. Nejvyšší správní soud zejména ve shodě s výše uvedeným zdůraznil, že jednání komisionáře na účet komitenta „znamená, že hospodářský výsledek spojený s uskutečněním obchodní záležitosti se přičítá komitentovi. Případný zisk nebo ztráta z uskutečnění obchodní záležitosti tudíž jdou zcela ve prospěch komitenta nebo na jeho vrub.“ V daném případě obstarání záležitosti spočívalo v koupi a zároveň následném prodeji nemovitosti. Nejvyšší správní soud přitom zdůraznil, že i když v daném případě vystupoval komisionář jako vlastník, veškerý hospodářský prospěch získaný prodejem připadal komitentovi (stejně jako by šla k jeho tíži i případná ztráta). [24] Krajský soud nevidí rozumný důvod pro to, aby byly daňové důsledky komisionářské smlouvy obsahující závazek komisionáře zajistit emisi dluhopisů pro a na účet komitentů odlišné od daňových důsledků komisionářské smlouvy obsahující závazek komisionáře koupit a prodat nemovitost na účet komitenta. Ze shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 23/2011-109 je patrné, že pro posouzení daňových dopadů transakce nejsou ani tak podstatná specifika obstarávané záležitosti, jako to, že tato záležitost je obstarávána na účet komitenta. Je to komitent, kdo nese zisk i ztrátu z transakce, a je to proto také on, v jehož ekonomické sféře se transakce fakticky projevuje. Právě u něj se proto mají projevit také daňové důsledky transakce. V nyní posuzované věci komisionář neměl v úmyslu poskytnout úvěr žalobci ani získat finanční prostředky z dluhopisů pro sebe. A žalobce zase jednoznačně požadoval, aby mu byly poskytnuty finanční prostředky od třetích osob (investorů), což se také fakticky stalo, byť tyto prostředky putovaly přes komisionáře, jakožto prostředníka. [25] Pro daňové účely nemohou být rozhodující pouze údaje evidované v Centrálním depozitáři cenných papírů (tj. že emitentem dluhopisů je komisionář) a práva a povinnosti komisionáře vůči investorům (a naopak), neboť tyto aspekty zobrazují pouze část transakce. Z hlediska daně z příjmů je rozhodná skutečná podstata transakce a její ekonomický účel, o nichž mnohem více vypovídá to, na čí účet je transakce realizována. Na tom nic nemění skutečnost, že tyto aspekty transakce mohou být mnohdy pro třetí osoby skryty, neboť tyto důsledky právní úprava předpokládá. Nutno ovšem poznamenat, že v posuzované věci se ani o skryté aspekty transakce nejednalo, neboť z prospektu dluhopisů bylo zřejmé, že jsou emitovány na základě komisionářské smlouvy, a to na účet konkrétních komitentů. [26] Institut nepřímého zastoupení, na němž je komisionářská smlouva postavena, může být na první pohled nezvyklý a možná i obtížněji uchopitelný. Posuzování daňových dopadů spojených s nepřímým zastoupením by však podle názoru krajského soudu nemuselo činit obtíže, kdyby bylo respektováno základní východisko, že pro daňové účely není podstatné formálně právní zachycení transakce, nýbrž její skutečný obsah a ekonomická podstata. Z pohledu § 25 odst. 1 písm. w) ZDP proto nebylo potřeba zkoumat, kdo všechno má podle právní úpravy konkrétní práva a povinnosti, a postačovalo posoudit, kdo reálně financování poskytl (tj. zda osoba spojená nebo investor) a kdo takto získané finanční prostředky reálně obdržel (tj. zda bylo skutečně jednáno na účet komitentů). Pokud by žalovaný skutečně zkoumal ekonomickou podstatu transakce, musel by dospět k závěru, že jejím účelem nebyl přesun finančních prostředků mezi spojenými osobami [na což míří § 25 odst. 1 písm. w) ZDP], nýbrž zajištění externího financování od třetích osob. [27] Nutno zdůraznit, že žalobcem (a ostatními smluvními stranami) zvolený právní rámec se krajskému soudu nejeví jako účelový. Popsané jednání nesměřovalo k obcházení daňových předpisů (test nízké kapitalizace míří na „interní“ financování ze strany spojené osoby, o což komitenti neusilovali), ani k obcházení soukromoprávních předpisů (ty řadí komisionářskou smlouvu mezi standardní smluvní typy), ani k obcházení zákona o dluhopisech (komisionářská smlouva je v oblasti obchodování s cennými papíry standardním nástrojem a nic nebrání tomu, aby navenek jako emitent vystupovala jediná osoba, která pouze hospodářské důsledky transakce přenáší na komitenty; ostatně Česká národní banka schválila v dané věci prospekt dluhopisů s vědomím toho, že emise proběhne na základě komisionářské smlouvy). Zvolený právní rámec proto krajský soud považuje za využití zákonných možností za účelem dosažení zákonem předpokládaných důsledků, nikoliv za zneužití práva. To, že žalobce původně zvažoval i jinou formu emise dluhopisů (kolektivní emisi), která nebyla právně přípustná, ještě neznamená, že žádnou právně přípustnou cestu nalézt nemohl a že tudíž každá nakonec zvolená cesta měla nutně představovat obcházení zákona. Žalobce pouze díky netriviálnímu smluvnímu ošetření transakce docílil toho, že transakce splnila všechny zákonné požadavky a zároveň mu přinesla shodný ekonomický efekt, včetně efektu daňového, jako kdyby provedl kolektivní emisi dluhopisů. Je přitom nutno poznamenat, že shodného daňového efektu by žalobce docílil individuální emisí dluhopisů, odlišný by v takovém případě byl spíše celkový hospodářský efekt. Cílem onoho na první pohled komplikovaného řešení tedy nebylo získání daňové výhody, nýbrž zvýšení celkové efektivity transakce a ekonomického prospěchu. Takovýto postup není ani porušením zákona, ani obcházením zákona, ani zneužitím práva. [28] Krajský soud proto shrnuje, že obsahem ani účelem posuzované transakce nebylo poskytnutí úvěru (popř. přenechání zápůjčky) žalobci ze strany komisionáře (jakožto spojené osoby), nýbrž zajištění získání finančních prostředků z emise dluhopisů od investorů pro žalobce. Komisionář měl pouze obstarat financování ze strany třetích osob, což také učinil. Úroky z dluhopisů, které žalobce zaplatil investorům (kteří nejsou se žalobcem spojenými osobami) prostřednictvím komisionáře, proto nespadají do působnosti § 25 odst. 1 písm. w) ZDP. Vztah mezi komitenty a komisionářem zde nepředstavuje úvěrový finanční nástroj. (…) [30] Pokud pak jde o námitky týkající se správnosti zachycení transakce v účetnictví, k těmto námitkám krajský soud v prvé řadě uvádí, že pro samotné posouzení daňových dopadů transakce není zachycení v účetnictví rozhodné. Předmětem posuzované věci není delikt spočívající v porušení účetních předpisů. Navíc je zřejmé, že neshoda mezi účastníky řízení ohledně zachycení transakce v účetnictví plyne z rozdílných náhledů na povahu posuzovaných vztahů. Ve světle výše učiněných závěrů pak spor ohledně účetního zachycení předmětných transakcí fakticky odpadá.

decision_140.txt

k § 13a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2006 (v textu jen „ZDP“) k § 31 odst. 9 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (v textu jen „daňový řád z roku 1992“) Uplatnili-li manželé výpočet daně ze společného základu daně podle § 13a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném ke dni 31. 12. 2007, a došlo-li následně k pochybnostem o správném stanovení základu daně, byl každý z manželů povinen podle § 31 odst. 9 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, prokazovat pouze skutečnosti rozhodné pro vlastní dílčí základ daně. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2014, čj. 5 Afs 54/2012-33) Prejudikatura: č. 599/2005 Sb. NSS a č. 605/2005 Sb. NSS. Věc: Lenka S. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného. V daňovém přiznání k dani z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2006 uplatnila žalobkyně výpočet daně ze společného základu daně manželů ve smyslu § 13a ZDP. Vlastní příjmy podle § 6 až § 10 stejného zákona nevykázala, vykázala jen polovinu společného základu daně manželů. Dne 29. 9. 2009 byla u žalobkyně a jejího manžela zahájena daňová kontrola daně z příjmů fyzických osob za toto zdaňovací období, ukončena byla dne 26. 5. 2010. V protokolu o ústním jednání ze dne 24. 5. 2010 nezprostil manžel žalobkyně pracovníky finančního úřadu mlčenlivosti ve smyslu § 24 odst. 4 daňového řádu z roku 1992. Podle zprávy o daňové kontrole projednané se žalobkyní dne 26. 5. 2010 byly u manžela žalobkyně v průběhu daňové kontroly zjištěny skutečnosti, které ovlivnily výši jeho daňového základu a daně uvedené v daňovém přiznání za dotčené zdaňovací období. Vzhledem k tomu, že žalobkyně spolu se svým manželem využili společného zdanění manželů, ovlivnila změna základu daně a daně u manžela žalobkyně rovněž výši základu daně u žalobkyně. Manžel žalobkyně na výzvu správce daně rozhodné skutečnosti neprokázal, ten proto dodatečným platebním výměrem ze dne 28. 5. 2010 vyměřil podle § 31 odst. 5 daňového řádu z roku 1992 žalobkyni daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2006 ve výši 144 100 Kč a současně jí sdělil penále ve výši 28 820 Kč. K dodatečnému vyměření daně a stanovení penále došlo i v případě manžela žalobkyně. Proti těmto dodatečným platebním výměrům podala žalobkyně se svým manželem dne 23. 6. 2010 společné odvolání. Namítali, že manžel žalobkyně neměl v rozhodném období přístup k dokumentaci, neboť byla předmětem vyšetřování jeho bývalého společníka. Nesouhlasili s výběrem obdobného daňového subjektu, jehož údaje správce daně použil jako pomůcky. O odvolání žalobkyně rozhodl žalovaný zde ještě Finanční ředitelství v Brně, které s účinností od 1. 1. 2013 bylo dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb. ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno rozhodnutím ze dne 17. 12. 2010, v němž popsal důvody dodatečného vyměření daně. S ohledem na skutečnost, že manžel žalobkyně nezprostil správce daně povinnosti mlčenlivosti, sdělil k věci jen obecné skutečnosti, popř. skutečnosti, které se týkaly jen žalobkyně. Toto rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně. V ní namítla, že pro účely stanovení výše její daňové povinnosti byl vybrán nevhodný obdobný subjekt. Vzhledem k tomu, že správce daně nebyl zproštěn povinnosti mlčenlivosti, není rozhodnutí žalovaného z tohoto pohledu vůbec odůvodněno, a není proto schopna blíže určit, v čem by měla nezákonnost rozhodnutí spočívat. Rozsudkem ze dne 31. 5. 2012, čj. 29 Af 19/2011-30, bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno. Krajský soud vytkl žalovanému, že neumožnil žalobkyni seznámit se s konkrétními skutečnostmi a důvody, proč má daň uhradit, a jak byla konkrétní výše daně stanovena. Zároveň odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, čj. 7 Afs 51/2010-121, č. 2150/2010 Sb. NSS, podle něhož je vadou řízení, jestliže spolupracující manželka nebyla vyzvána k prokázání rozhodných skutečností. Neobstojí tak závěr, že neunesla důkazní břemeno ve správním řízení. Pokud byl využit institut společného zdanění manželů, musí mít dle názoru soudu oba manželé v řízení stejná práva i povinnosti obdobně jako u spolupracujících osob. Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. Namítl, že krajský soud chybně postavil institut společného zdanění manželů naroveň institutu spolupracující osoby a při posouzení otázky procesních práv žalobkyně v daňovém řízení tak nesprávně vycházel z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se řízení o daňové povinnosti spolupracující manželky (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2005, čj. 1 Afs 154/2004-63, č. 795/2006 Sb. NSS, a již výše citovaný čj. 7 Afs 51/2010-121). Vzhledem k tomu, že žalobkyně využila spolu s manželem jen výše uvedený speciální výpočet daně, sama nevedla účetnictví ani jinou evidenci, ani s manželem nepodnikala jako osoba spolupracující (podnikal pouze její manžel v rámci sdružení bez právní subjektivity), nebylo na ní, aby odstraňovala pochybnosti správce daně týkající se této věci. Důkazní břemeno spočívalo na manželu žalobkyně, který mohl v průběhu daňové kontroly navrhovat konkrétní důkazy a bránit se proti dodatečně stanovené daňové povinnosti a proti konkrétním závěrům správce daně v daňovém řízení. Z těchto důvodů je také nesprávný závěr krajského soudu, že žalobkyni bylo upřeno právo, aby se dozvěděla bližší okolnosti a důvody jí nově stanovené daňové povinnosti. Stěžovatel poukázal na to, že manžel žalobkyně nezprostil správce daně mlčenlivosti dle § 24 odst. 4 daňového řádu z roku 1992, proto finanční orgány ani nemohly žalobkyni seznámit s konkrétními skutečnostmi zjištěnými v rámci jeho daňové kontroly a mohly jí sdělit jen obecné skutečnosti, což učinily. Porušením povinnosti mlčenlivosti by došlo k porušení zásady neveřejnosti daňového řízení, a to bez ohledu na to, že by informace byly poskytovány druhému z manželů. Stěžovatel dále uvedl, že odvolání podali oba manželé společně, uplatnili tedy stejné odvolací argumenty pro obě daňová řízení. Z rozsudku krajského soudu ze dne 26. 4. 2012, č. j. 29 Af 18/2011-39, jímž byla zamítnuta žaloba manžela žalobkyně proti rozhodnutí stěžovatele, pak vyplývá, že manžel žalobkyně nebyl schopen unést důkazní břemeno stran příslušné daňové evidence. Lze mít tudíž za to, že by tak nebyla schopna učinit ani žalobkyně. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti označila závěr stěžovatele, že ačkoli jí nebylo umožněno se bránit, nešlo o porušení jejích práv, za nesprávný. Stěžovatel vyšel z domněnky, že manžel se bude vždy bránit, avšak reálně se vyskytují situace, že lidé mají takové dluhy, že na jejich řešení rezignují a své obraně nevěnují dostatečnou pozornost, protože úspěch v jedné dílčí věci jejich celkovou majetkovou situaci nezachrání. Poukázala na existenci i takových případů, v nichž jsou mezi manžely natolik špatné vztahy, že manžel, který vedl účetnictví, se nebrání schválně s úmyslem poškodit druhého z manželů. Trvala proto na tom, že měla mít možnost se v daňovém řízení kvalifikovaně bránit. Pátý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci zjistil, že otázkou podmínek daňového řízení vedeného finančními orgány v rámci daňové kontroly u manžela daňového subjektu a jejími důsledky pro něj se již dříve ve vztahu ke společnému zdanění manželů podle § 13a ZDP zabýval sedmý senát Nejvyššího správního soudu. Sedmý senát nejprve rozhodoval ve věci týkající se zdanění spolupracující osoby dle § 13 ZDP a v již výše uvedeném rozsudku čj. 7 Afs 51/2010-121 uvedl, že „daňové řízení vedené o konkrétní daňové povinnosti stěžovatelky (daň z příjmů fyzických osob za rok 2004) je daňovým řízením sui generis. Jako takové má, byť i po hmotněprávní stránce bylo zčásti závislé na skutečnostech majících původ v jiných řízeních u jiných subjektů, svůj vlastní osud (počátek, průběh a konec). Ze zákona o daních z příjmů, ani z daňového řádu z roku 1992 či jiného daňového zákona nelze jakkoli dovozovat, že by řízení ve věci dodatečného stanovení daně za totéž období osobě hlavní (v této věci manželu žalobkyně), resp. rozhodnutí o výši konkrétní daně této osoby, bylo pro výši daňové povinnosti žalobkyně předběžnou otázkou. Jedná se o dvě zcela samostatná daňová řízení, jejichž výsledkem je rozdílná daňová povinnost zatěžující rozdílné poplatníky. I kdyby tomu i tak nebylo, nemůže obstát názor, že by úkon účinně provedený v řízení o jiné dani a vůči jinému subjektu mohl mít tak zásadní účinky v řízení o daňové povinnosti u jiné osoby, v jejímž řízení tento úkon učiněn nebyl.“ Poté ve věci, která se již týkala společného zdanění manželů podle § 13a ZDP právě s odkazem na výše uvedený rozsudek dospěl sedmý senát v rozsudku ze dne 23. 12. 2011, čj. 7 Afs 79/2011-118, k závěru, podle něhož „[n]a vysloveném právním názoru ničeho nemění ani okolnost, že v poukazované věci šlo o daňovou povinnost spolupracující manželky a v nyní projednávané věci šlo o společné zdanění manželů. Jinými slovy vyjádřeno, i v nyní projednávané věci mělo být se stěžovatelkou vedeno plnohodnotné daňové řízení – daňová kontrola, včetně dokazování a při zachování všech procesních práv, která jinak náleží jakémukoliv daňovému subjektu. [...] Na uvedeném závěru nic nemění ani okolnost, [...] že stěžovatelka sama ve svém daňovém přiznání nevykázala žádné vlastní příjmy a že její povinnost byla vypočtena toliko z příjmů z podnikatelské činnosti a příjmů z kapitálového trhu jejího manžela Radka S. Stejně tak je irelevantní, že stěžovatelka při zahájení její daňové kontroly uvedla, že pouze podepsala daňové přiznání, které zpracovala účetní. Obdobně je pro posouzení zákonnosti provedené daňové kontroly a důsledků jednotlivých úkonů nerozhodné, že se aktivně nepodílela na podnikatelské činnosti manžela, neměla vlastní příjmy, a že tudíž nevedla daňovou či pomocnou evidenci. Tyto skutečnosti neznamenají, jak mylně dovozuje krajský soud, nemožnost vyzvat stěžovatelku k prokázání rozhodných skutečností, a to oprávněnosti uplatnění sporných výdajů, či nemožnosti předložit důkazy ve smyslu ustanovení § 32 odst. 9 či § 16 odst. 2 písm. c) [daňového řádu z roku 1992]. [...] Nelze k tíži jednoho daňového subjektu (zde stěžovatelky) dospět k závěru o neunesení důkazního břemene a přičítat mu, zůstal-li jiný subjekt (manžel stěžovatelky) nečinný ve svém řízení. Na uvedeném nic nemění ani okolnost, že jeden z manželů nemá vlastních příjmů. Nebyla-li proto stěžovatelka vyzvána (vedle manžela – poplatníka) k prokázání rozhodných skutečností, předložení relevantních důkazů o sporných plněních, neobstojí závěr, že neunesla důkazní břemeno, které na ní vázlo v jejím daňovém řízení. Takový závěr by bylo možno vyslovit pouze tehdy, byla-li by sama vyzvána k prokázání rozhodných skutečností, tj. byla by v souladu se zákonem aktivována její důkazní povinnost.“ Pátý senát v nyní projednávané věci dospěl k názoru odlišnému. Podle něj totiž nelze judikaturu soudu, resp. jednotlivé právní závěry vyslovené v rozhodnutích ve věcech zdanění příjmů spolupracujících osob (manželů), bezvýhradně aplikovat ve věcech společného zdanění manželů, neboť úprava společného zdanění manželů a úprava zdanění spolupracujících osob sledují jiné cíle a používají při stanovení daňových povinností jiných postupů. V podrobnostech se zde odkazuje na usnesení ze dne 17. 12. 2012, čj. 5 Afs 54/2012-23, jímž byla věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupena rozšířenému senátu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že uplatnili-li manželé výpočet daně ze společného základu daně podle § 13a ZDP a došlo-li následně k pochybnostem o správném stanovení základu daně, byl každý z manželů povinen podle § 31 odst. 9 daňového řádu z roku 1992 prokazovat pouze skutečnosti rozhodné pro vlastní dílčí základ daně. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci [14] Podle § 13 odst. 1 ZDP „[p]říjmy dosažené při podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti [§ 7 odst. 1 písm. a) až c) a odst. 2] provozované za spolupráce druhého z manželů a výdaje vynaložené na jejich dosažení, zajištění a udržení se rozdělují tak, aby podíl připadající na spolupracujícího manžela (manželku) nečinil více než 50%; přitom částka připadající na spolupracujícího manžela (manželku), o kterou příjmy přesahují výdaje, smí činit nejvýše 540 000 Kč při spolupráci po celé zdaňovací období nebo 45 000 Kč za každý i započatý měsíc této spolupráce. V ostatních případech spolupráce manžela (manželky) a ostatních osob žijících v domácnosti s poplatníkem, popřípadě za spolupráce jen ostatních osob žijících v domácnosti s poplatníkem, se příjmy dosažené při podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti rozdělují na spolupracující osoby tak, aby jejich podíl na společných příjmech a výdajích činil v úhrnu nejvýše 30%; přitom částka připadající v úhrnu na spolupracující osoby, o kterou příjmy přesahují výdaje, smí činit nejvýše 180 000 Kč při spolupráci po celé zdaňovací období nebo 15 000 Kč za každý i započatý měsíc spolupráce. U spolupracujícího manžela (manželky) a dalších spolupracujících osob musí být přitom výše podílu na společných příjmech a výdajích stejná. Příjmy a výdaje nelze rozdělovat na děti až do ukončení jejich povinné školní docházky a na děti v kalendářních měsících, ve kterých je na ně uplatňováno daňové zvýhodnění podle § 35c a § 35d, nebo na manžela (manželku), je-li na něj (na ni) ve zdaňovacím období uplatněna sleva na dani podle § 35ba odst. 1 písm. b).“ [15] Podle odstavce 2 téhož ustanovení „spolupracující osoba postupuje při stanovení minimálního základu daně podle § 7c obdobně; přitom se pro účely tohoto zákona u spolupracující osoby za zahájení nebo ukončení činnosti uvedené v § 7 odst. 1 písm. a) až c) považuje zahájení nebo ukončení spolupráce podle odstavce 1“. [16] Podle § 13a odst. 1 ZDP „[m]anželé, kteří jsou poplatníky podle § 2 a vyživují alespoň jedno dítě žijící s nimi v domácnosti, mohou uplatnit výpočet daně ze společného základu daně (dále jen ,společné zdanění‘), jestliže tyto podmínky splní nejpozději poslední den zdaňovacího období, za které uplatňují společné zdanění. Společné zdanění mohou manželé uplatnit i v případě, že jeden z nich neměl příjmy, které jsou předmětem daně podle tohoto zákona.“ Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[s]polečným základem daně se pro účely tohoto zákona rozumí součet dílčích základů daně podle § 6 až 10 u obou manželů. Dílčí základy daně podle § 6 až 10 každého z manželů se upraví podle § 5 a 23. Společný základ daně se sníží o nezdanitelné části základu daně podle § 15 za oba manžele. Nezdanitelné části základu daně podle § 15 může uplatnit i ten z manželů, který před společným zdaněním neměl zdanitelné příjmy kromě příjmů od daně osvobozených a příjmů zdaňovaných zvláštní sazbou daně, jestliže jinak splňuje podmínky stanovené pro jejich uplatnění. Vykáží-li manželé nebo některý z nich ve zdaňovacím období, ve kterém uplatnili společné zdanění, u příjmů podle § 7 nebo § 9 daňovou ztrátu, může ji odečíst od základu daně podle § 34 ten z manželů, který ji vykázal, v následujících zdaňovacích obdobích, pokud v těchto zdaňovacích obdobích neuplatní společné zdanění. Obdobně postupuje poplatník v případě odpočtu podle § 34 odst. 3.“ [17] Podle odstavce 3 stejného ustanovení „[j]e-li alespoň jeden z manželů poplatníkem uvedeným v § 2 odst. 3, mohou manželé společné zdanění uplatnit, jestliže úhrn všech příjmů obou manželů ze zdrojů na území České republiky (§ 22) činí nejméně 90% všech jejich příjmů s výjimkou příjmů, které nejsou předmětem daně z příjmů podle § 3 nebo § 6 nebo jsou od daně osvobozeny podle § 4, 6 nebo § 10, nebo příjmů, z nichž je daň vybírána srážkou podle zvláštní sazby daně.“ [18] Z uvedené komparace obou ustanovení je zjevné, že u spolupracujících osob podle § 13 ZDP se předpokládá, že spolupracující osoba se přímo podílí (spolupracuje) na činnosti daňového subjektu, proto se příjmy dosažené při podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti provozované za spolupráce druhého z manželů a výdaje vynaložené na jejich dosažení, zajištění a udržení v daném poměru rozdělují na podíly mezi daňovým subjektem a spolupracujícím manželem (manželkou). Jde tedy o stanovení podílu spolupracujících osob – manželů na společném podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti (viz důvodová zpráva k novele ZDP provedené zákonem č. 259/1994 Sb.). [19] Oproti tomu smyslem společného zdanění manželů podle § 13a ZDP počínaje obdobím roku 2005 byla jen eliminace vlivu progrese daňových sazeb (zejména) v modelu jednoho manžela s vysokými příjmy a druhého manžela s příjmy minimálními či žádnými, a to rozdělením základu daně (tedy nikoli poměrným dělením příjmů a výdajů dosažených při společném podnikání) mezi manžele rovnoměrně tak, aby byly minimalizovány účinky daňové progrese, aniž by bylo vyžadováno, aby se jeden z manželů na podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti druhého z manželů jakkoliv podílel. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 669/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, „[j]edná se o určitou úlevu v oblasti přímého zdanění příjmů poplatníků fyzických osob vyživujících v domácnosti alespoň jedno dítě“, které mělo za cíl “podpořit zejména ty rodiny s dětmi, kde jeden z rodičů nemá zdanitelný příjem nebo ... má malý příjem“. Při společném zdanění manželů tedy nedochází ani k převzetí podílu na příjmech dosažených při podnikání nebo jiné samostatné výdělečné činnosti daňového subjektu (podnikajícího manžela), na něž ostatně ani není společné zdanění manželů vázáno. [20] Jde tedy o dva zcela samostatné instituty, což se projevuje i v tom, že společné zdanění manželů se nepoužije, pokud by manželé za daný rok rozdělovali příjmy na spolupracující osoby podle § 13 ZDP. V případě spolupracujících osob je tedy možné uplatnit buď společné zdanění anebo rozdělení na spolupracující osobu. [21] Za zásadní je třeba v této souvislosti považovat otázku rozložení důkazního břemene, k níž se Nejvyšší správní soud již několikrát vyjádřil a např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS, dospěl k závěru, že „nelze po daňovém subjektu požadovat, aby prokazoval skutečnosti, jež jsou zcela mimo sféru jeho vlivu a jež nemůže, ať již z důvodů zákonných překážek, anebo z důvodu faktického stavu věcí, zjistit a ověřit“. Obdobné závěry plynou dále z rozsudků ze dne 25. 3. 2005, čj. 5 Afs 131/2004-45, č. 599/2005 Sb. NSS, a ze dne 7. 2. 2007, čj. 5 Afs 58/2006-41. [22] Po žalobkyni tak z důvodů zákonných i faktických nelze požadovat, aby tvrdila a prokazovala skutečnosti, tj. nesla důkazní břemeno např. ohledně prokázaných výdajů uskutečněných manželem v rámci jeho podnikatelské činnosti, z níž mu plynuly příjmy, byť tyto nepřímo formou rozdělení společného základu daně vykázala ve svém daňovém přiznání. Zákon jí přístup k těmto informacím a skutečnostem, popř. důkazním prostředkům, neposkytuje a ani její manžel nemá zákonnou povinnost jí tyto podklady poskytnout. [23] Obdobný závěr ostatně plyne také z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 2. 2007, čj. 1 Afs 156/2005-113, který se týkal zdanění spolupracujících manželů, v němž soud uvádí, že „rozsah a také vzájemný poměr práv a povinností ovšem bude jiný než u podnikajícího manžela. Správce daně tak nebude vyzývat spolupracujícího manžela, aby prokázal skutečnosti, které jsou správci daně známy již z daňového řízení u podnikajícího manžela; ... Nemůže jej vyzývat ani k doložení skutečností zachycených v účetnictví, neboť spolupracujícího manžela nestíhá povinnost vést účetnictví a jiné povinné evidence.“ [24] Ačkoli tedy rozšířený senát souhlasí s tím, že v případě každého z manželů je vedeno samostatné daňové řízení, je z výše uvedeného zřejmé, že každý z manželů nese břemeno tvrzení, jakož i břemeno důkazní jen k vlastní daňové povinnosti (vlastnímu dílčímu základu daně) a k tomu, jakým způsobem byl společný základ daně vypočten, což odpovídá i znění § 13a ZDP. Možnost těmito údaji a podklady nakládat přísluší jen manželu, který daných příjmů dosáhl, účtoval o nich, popř. vedl daňovou evidenci; na něm také je, aby rozhodné skutečnosti při daňové kontrole tvrdil a prokázal. [25] Žalobkyně je tedy objektivně schopna prokázat pouze skutečnost, jakým způsobem byl společný základ daně vypočten, což také odpovídá rozsahu jejího důkazního břemene vymezeného v § 13a ZDP, podle kterého je povinna prokázat jen to, že společný základ daně činí součet dílčích základů daně, a svůj dílčí základ daně. Z tohoto ustanovení však nelze nijak dovodit, že by byla povinna prokazovat dílčí základ daně svého manžela. [26] Ve svém daňovém přiznání žalobkyně ani neuvádí (dílčí) základ daně svého manžela, ale pouze výši společného základu daně, vycházející ze součtu dílčích základů daně. Ve vztahu k dílčímu základu daně jejího manžela jde pouze o součást určité matematické operace. [27] V této souvislosti je vhodné poukázat také na § 31 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, podle kterého, nesplní-li daňový subjekt při dokazování jím uváděných skutečností některou ze svých zákonných povinností, takže zde není možno daňovou povinnost stanovit dokazováním podle odstavců 1 až 4, je správce daně oprávněn stanovit daňovou povinnost za použití pomůcek, které má k dispozici nebo které si obstará bez součinnosti s daňovým subjektem. [28] V důsledku závěrů uvedených v již uvedeném rozsudku čj. 7 Afs 79/2011-118 by tedy žalobkyně měla prokazovat skutečnosti, k nimž jí nesvědčí důkazní břemeno (skutečnosti zachycené v účetnictví nebo jiné evidenci jejího manžela) a které leží mimo sféru jejího vlivu. V takovém případě by tedy ani nebylo možné stanovit daň dokazováním podle § 31 odst. 1, 4 daňového řádu z roku 1992 a bylo by ji nutné stanovit podle pomůcek (§ 31 odst. 5 stejného zákona). K tomu je však třeba zdůraznit, že takto by muselo být (při přijetí závěrů sedmého senátu co do rozsahu dokazování v případech společného zdanění manželů) v zásadě postupováno vždy, a to paradoxně i v případech, byla-li by daň u druhého z manželů stanovena dokazováním. Takový závěr nelze akceptovat. [29] Lze proto uzavřít, že žalobkyně nemůže nést podle § 31 odst. 9 daňového řádu z roku 1992 důkazní břemeno k prokázání skutečností, které je její manžel povinen uvádět v přiznání, hlášení a vyúčtování nebo k jejichž průkazu byl správcem daně v průběhu daňového řízení vyzván. Dále je třeba vzít v úvahu rozdíl mezi „vlastní daňovou povinností (resp. základem daně) každého z manželů“ a „daní připadající na každého z manželů“. Zákonná právní úprava nestanoví v žádném ustanovení „solidární odpovědnost“ za daňovou povinnost. Vlastní daňová povinnost každého z manželů totiž zůstává zachována, pouze v případě rozhodnutí manželů využít práva uplatnění společného zdanění manželů se uplatní při jejím výpočtu postup podle § 13a ZDP. Pouze pro tento případ pak zákon z praktických důvodů např. v § 13a odst. 5 pro případ placení záloh na daň z příjmů fyzických osob uvádí, že „poslední známou daňovou povinností při společném zdanění manželů se rozumí daň připadající na každého z manželů“, zálohy však platí každý z manželů samostatně. Z tohoto ustanovení je tak zjevné, že zákonodárce vychází u každého z manželů z jejich samostatné (vlastní) daňové povinnosti (ohledně které každý nese důkazní břemeno samostatně), nikoli z daňové povinnosti společné, proto zde musí být tato výslovná definice poslední známé daňové povinnosti při společném zdanění manželů. [30] Výsledek daňové kontroly u manžela žalobkyně tedy ovlivňuje pouze výši daně na ni připadající, což je právě důsledkem volby žalobkyně a jejího manžela uplatnit postup podle § 13a ZDP. Tento závěr ostatně také odpovídá konstrukci daně z příjmů, u níž daňová povinnost není konstruována jako solidární, jako tomu bylo např. u daně z nemovitosti ve spoluvlastnictví (srov. § 3 odst. 6 zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí). [31] Nelze jistě pochybovat o tom, že i při společném zdanění manželů je to právě žalobkyně, která je povinna v rámci své daňové povinnosti zaplatit daň stanovenou ze společného základu daně manželů, to je ostatně smyslem jejího zdanění. Žalobkyně je povinna zaplatit daň v zákonné výši. Využije-li proto se svým manželem svého práva (nikoli povinnosti) uplatnit pro ně výhodnější zdanění ze společného základu daně, odpovídá tomu také povinnost její a jejího manžela takto stanovenou daň zaplatit. Skutečnost, že některý z manželů při jejich společném zdanění nesprávně uvedl svůj dílčí základ daně, pak jde logicky k tíži každého z manželů, stejně jako jde ve prospěch každého z manželů daňová výhoda získaná využitím institutu společného zdanění manželů. V tomto směru tedy je (byla) právní úprava společného zdanění manželů vyvážená; ponechává jen na volbě obou manželů, zda výhod i nevýhod společného zdanění manželů využijí, či nikoli. Jinými slovy řečeno, při společném zdanění manželů se manželé shodně podílejí jak na daňové výhodě, tak na daňové povinnosti rovným dílem, což odpovídá konstrukci výpočtu jejich společného základu daně, který se po součtu dílčích základů manželů rovným dílem dělí. [32]Rozšířený senát tedy na základě výše uvedeného shrnuje, že judikaturu soudu, resp. jednotlivé právní závěry vyslovené v rozhodnutích ve věcech zdanění příjmů spolupracujících osob (manželů), nelze bezvýhradně aplikovat ve věcech společného zdanění manželů, neboť úprava společného zdanění manželů a úprava zdanění spolupracujících osob sledují jiné cíle a používají při stanovení daňových povinností jiných postupů. Současně nejsou správné závěry sedmého senátu vyslovené ve vztahu k důkaznímu břemeni žalobkyně podle § 31 odst. 9 daňového řádu z roku 1992. Při způsobu zdanění dle § 13a ZDP nelze v daném případě žalobkyni vyzývat k prokázání skutečností, které je ve smyslu § 31 odst. 9 daňového řádu z roku 1992 povinen prokazovat její manžel. [33] Z výše uvedeného současně plyne, že výše daňové povinnosti manžela žalobkyně je pro správce daně předběžnou otázkou ve smyslu § 28 odst. 1 daňového řádu z roku 1992. V případě žalobkyně tudíž nebylo namístě provedení daňové kontroly, ale finanční orgány měly v jejím případě postupovat podle § 54 odst. 1 písm. c) stejného zákona, tj. z úřední povinnosti obnovit řízení ukončené pravomocným rozhodnutím, které záviselo na posouzení předběžné otázky, tj. výše daňové povinnosti manžela žalobkyně, o které bylo dodatečně v důsledku změny podstatných skutečností ovlivňujících i výši daně stanovené žalobkyni rozhodnuto jinak. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.

decision_1400.txt

k § 6 odst. 1 a 3 a § 23 odst. 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období 2005, 2006 a 2007 I. Co se rozumí příjmem majícím souvislost se závislou činností, stanoví zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, v § 6 odst. 1, resp. odst. 3. Společné těmto příjmům je úzká a bezprostřední souvislost s výkonem práce, tedy aktivní činností pro zaměstnavatele, popř. určité typově vymezené „zvýhodnění“ poskytnuté zaměstnanci zaměstnavatelem; jedná se v podstatě o plnění učiněná zaměstnavatelem za zaměstnance. Poskytnutí půjčky z povahy věci samé nelze považovat za úhradu, kterou provádí zaměstnavatel za zaměstnance za poskytnutá práva, služby nebo věci. II. Byť by správce daně dovodil neplatnost smlouvy o půjčce z důvodu porušení ustanovení obchodního zákoníku, tento soukromoprávní následek právního úkonu je nutné odlišit od účinků v oblasti daňové. Případné dopady jednání podle obchodního zákoníku nebo vnitřních předpisů plátce daně nemohou mít vliv na posouzení závěru o aplikovatelnosti § 23 odst. 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, neboť ten neváže poskytnutí úroků z půjček na platnost soukromoprávního úkonu, ale na zákonem stanovené ekonomické nebo personální propojení osob. Důkazní břemeno v případě § 23 odst. 7 téhož zákona leží na správci daně. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2015, čj. 5 Afs 38/2014-37) Prejudikatura: č. 1487/2008 Sb. NSS, č. 1852/2009 Sb. NSS, č. 2489/2012 Sb. NSS, č. 2548/2012 Sb. NSS a č. 2693/2012 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost AV ENGINEERING proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného. Finanční úřad ve Zlíně (dále jen "správce daně“) zahájil u žalobce dne 9. 4. 2008 daňovou kontrolu podle § 16 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád z roku 1992“), pro zdaňovací období 2005, 2006 a 2007, a to mj. na dani z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků. V průběhu daňové kontroly bylo zjištěno, že žalobce poskytoval svým zaměstnancům na základě vnitřního předpisu peněžité půjčky bez udání účelu, které byly úročeny úrokem ve výši 140 % diskontní úrokové sazby České národní banky platné v době uzavření smluv o půjčce. Konkrétně v případě Ing. H. bylo kontrolou zjištěno, že se žalobcem dne 29. 5. 2006 uzavřel smlouvu o půjčce, na jejímž základě se žalobce (věřitel) zavázal poskytnout Ing. H. (dlužník) půjčku až do částky 20 000 000 Kč, a to v měně určené dlužníkem tato možnost byla omezena na české koruny (CZK), eura (EUR), americké dolary (USD) nebo švýcarské franky (CHF). Dlužník se zavázal splatit veškeré poskytnuté peněžní prostředky věřiteli nejpozději do 31. 12. 2008. Úroky ve výši 140 % diskontní sazby České národní banky platné ke dni podpisu smlouvy byly splatné současně s jistinou. Správce daně dále zjistil, že pan Ing. H. uzavřel se žalobcem dne 1. 1. 2001 pracovní smlouvu na dobu neurčitou, s pracovním zařazením ředitel společnosti, a mimo toto pracovní zařazení je Ing. H. také předsedou představenstva žalobce. Žalobce je jako společnost vlastněn jediným akcionářem, a to společností AV ENTERPRISES, s. r. o., jejímž jediným jednatelem je rovněž pan Ing. H. Poskytnutí půjčky dle předmětné smlouvy odsouhlasil jediný akcionář věřitele v rámci valné hromady, tedy Ing. H. v rámci výkonu působnosti valné hromady. Obdobně byla panu Ing. H. na základě smlouvy ze dne 1. 9. 2006 žalobcem poskytnuta další půjčka ve výši 6 300 000 Kč, se splatností do 15. 10. 2006, a dne 26. 9. 2006 půjčka ve výši 92 000 CHF, se splatností do 15. 12. 2006. K těmto smlouvám byl dne 20. 10. 2006 sjednán dodatek s tím, že tyto dvě půjčky se staly součástí půjčky sjednané ve smlouvě ze dne 29. 5. 2006. Jelikož půjčky nebyly poskytnuty na účel osvobozený od daně ve smyslu § 6 odst. 9 písm. n) zákona o daních z příjmů, bylo peněžní zvýhodnění plynoucí zaměstnancům žalobce v souvislosti s poskytnutím půjček s úrokem nižším, než je obvyklá výše úroků, posouzeno jako příjem ze závislé činnosti, který je předmětem daně podle § 6 odst. 1 písm. d) stejného zákona. Pro zjištění úroku, který byl v daném čase a místě obvyklý při poskytování půjček obdobného charakteru fyzickým osobám, využil správce daně § 34 daňového řádu z roku 1992 a v rámci součinnosti požádal vybrané peněžní ústavy o poskytnutí listin za účelem zjištění obvyklého úroku hotovostních bezúčelových půjček poskytovaných fyzickým osobám v rozhodném období bankovními ústavy či jejich pobočkami ve Zlíně. Rozhodnutími ze dne 19. 8. 2009 správce daně předepsal žalobci k přímému placení daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků podle zákona o daních z příjmů za zdaňovací období 2005, 2006 a 2007 celkem ve výši 779 965 Kč a zavázal ho uhradit penále ve výši 155 148 Kč. Žalobce podal proti platebním výměrům odvolání, která byla rozhodnutími žalovaného [zde ještě Finanční ředitelství v Brně, které s účinností od 1. 1. 2013 bylo dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb. ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno ze dne 13. 4. 2010] zamítnuta. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného třemi samostatnými žalobami u Krajského soudu v Brně. Ten je spojil ke společnému projednání a rozsudkem ze dne 18. 1. 2012, čj. 31 Af 49/2010-75, zamítl. Rozsudek krajského soudu, který žalobce napadl kasační stížností, byl rozhodnutím Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 1. 2013, čj. 5 Afs 17/2012–25, zrušen. Krajský soud byl zavázán, aby se v dalším řízení vypořádal se všemi žalobními námitkami a aby vyjádřil své závěry k otázce vztahu mezi § 6 odst. 3 a § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů; krajskému soudu bylo rovněž vytknuto, že se vůbec nezabýval charakterem poskytnuté půjčky a okolnostmi, které by mohly nasvědčovat tomu, že předmětná půjčka byla poskytnuta osobě kapitálově spojené. Následně vydal krajský soud dne 30. 1. 2014 rozsudek čj. 31 Af 49/2010-110, kterým rozhodnutí žalovaného zrušil. Zdůraznil, že žalobce předmětné půjčky poskytl svým zaměstnancům bez uvedení účelu, a proto v daném případě nebylo možné aplikovat § 6 odst. 9 písm. n) zákona o daních z příjmů. Správce daně tím, že zaslal dle § 34 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 výzvy bankovním ústavům, nepochybil. Naopak postupoval správně a v souladu se zákonem č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, i s pokynem Ministerstva financí č. D-190 a D-300. Peněžní ústavy se požadavkem správce daně dostaly do pozice třetích osob ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) daňového řádu z roku 1992, tj. osob, které mají k dispozici listiny potřebné v daňovém řízení, a nikoliv do pozice svědků či osob předzvědných. Krajský soud se však neztotožnil s postupem správce daně a žalovaného, kteří blíže nezkoumali charakter smluv o půjčce, ale automaticky upřednostnili zaměstnanecký vztah Ing. H. pouze na základě faktu, že půjčka mu byla poskytnuta jakožto fyzické osobě, která byla v den uzavření smlouvy zaměstnancem žalobce (ředitelem). Krajský soud připomněl, že na Ing. H. lze nahlížet jako na kapitálově spojenou osobu dle § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů, jelikož byl jediným společníkem společnosti AV ENTERPRISES, která byla jediným akcionářem žalobce, nebo jako na zaměstnance, přičemž potom se aplikuje § 6 odst. 3 zákona o daních z příjmů. Jelikož se žalovaný nezabýval právním hodnocením těchto skutečností, tedy posouzením, zda je v dané věci nutné upřednostnit zaměstnanecký vztah nebo vztah společníka obchodní společnosti (neboť obojí zároveň se vylučuje), krajský soud rozhodnutí žalovaného a správce daně zrušil. Žalovaný (stěžovatel) proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost. Uvedl, že při posuzování předmětných smluv o půjčce, uzavřených podle § 657 a násl. občanského zákoníku z roku 1964 mezi žalobcem a Ing. H., vycházel ze zjištěného skutkového a právního stavu. Ing. H. byl v době podpisu předmětných smluv jednak členem statutárního orgánu žalobce – předsedou představenstva oprávněným jednat a podepisovat za žalobce (§ 191 odst. 1 obchodního zákoníku*)), ale i zaměstnancem žalobce na základě pracovní smlouvy uzavřené dne 1. 1. 2001 mezi žalobcem jako zaměstnavatelem, a Ing. H. jako zaměstnancem na dobu neurčitou s pracovním zaražením zaměstnance na pozici ředitele žalobce. Zároveň byl Ing. H. v době uzavření smluv o půjčce jak statutárním orgánem – jediným jednatelem, oprávněným jednat a podepisovat za společnost AV ENTERPRISES, tak i jediným společníkem se 100 % obchodním podílem v dané společnosti s tím, že společnost AV ENTERPRISES byla jediným akcionářem žalobce. Stěžovatel měl za to, že jmenovaný jednal na straně příjemce půjčky jako osoba fyzická a nikoliv jako jednatel obchodní společnosti AV ENTERPRISES, čemuž odpovídá označení smluvní strany příjemce půjčky i způsob podpisu předmětných smluv. Tuto skutečnost stěžovatel zdůraznil ve svém rozhodnutí o odvolání s tím, že o uzavření předmětných půjček nebyly provedeny účetní zápisy v účetnictví společnosti AV ENTERPRISES, když půjčka nebyla žalobcem poskytnuta této společnosti. Podpůrně, i když o dané skutečnosti není mezi žalobcem a stěžovatelem sporu, je možno poukázat i na fakt, že předmětné smlouvy o půjčce byly uzavřeny podle občanského zákoníku z roku 1964, a pokud by smluvními stranami byly dvě obchodní společnosti, žalobce a obchodní společnost AV ENTERPRISES v postavení podnikatele dle § 2 odst. 2 obchodního zákoníku, jednalo by se o obchodní závazkové vztahy mezi podnikateli, jejichž úprava se řídila obchodním zákoníkem (jeho § 261 odst. 1 ve spojení s § 497 a násl.). Smluvní strany by v tomto případě uzavřely smlouvu o úvěru podle obchodního zákoníku, a nikoliv smlouvu o půjčce dle občanského zákoníku. Dále stěžovatel doplnil, že Ing. H. v právním postavení jediného společníka obchodní společnosti AV ENTERPRISES ani nemohl vystupovat a jednat vůči třetím osobám ve vnějších vztazích, což vyplývá i z právní úpravy obchodních společností v obchodním zákoníku. Ing. H. měl ve smyslu § 113 a násl. obchodního zákoníku řadu práv a tomu odpovídající povinnosti, nemohl však dle stěžovatele v žádném případě vystupovat v právních vztazích jako kapitálově spojená osoba se žalobcem dle § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů, protože spojenou osobou byla jako subjekt práva a daných obchodněprávních vztahů společnost AV ENTERPRISES, coby jediný akcionář žalobce. Nad rámec uplatněných žalobních bodů stěžovatel uvedl i tu skutečnost, že fyzická osoba – Ing. H. rovněž nevystupoval v žádném z právních vztahů s žalobcem v postavení podnikatele dle § 2 odst. 1 obchodního zákoníku tak, aby bylo možno třeba jen hypoteticky posuzovat jeho osobu ve smyslu § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů. V závěru kasační stížnosti stěžovatel vyjádřil svůj nesouhlas s názory soudu a s odkazem na § 196a odst. 1 obchodního zákoníku dovodil, že úmyslem žalobce bylo uzavřít předmětné smlouvy o půjčce s Ing. H. v právním postavení předsedy představenstva žalobce, který v tomto právním postavení dle stěžovatele nemohl vystupovat jako kapitálově propojená osoba ve smyslu § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů. Rovněž tak odkaz soudu na vnitřní předpis žalobce o poskytování půjček zaměstnancům nedokládal, že by žalobce chtěl poskytnout předmětné půjčky Ing. H. jako kapitálově propojené osobě. Uvedená úprava ve vnitřních předpisech žalobce zcela odpovídala úpravě v obchodním zákoníku, a to konkrétně v § 261 odst. 3 písm. f) citovaného zákona. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (...) Otázkou, která je pro posouzení ve věci rozhodná, je tak především to, zda správce daně a posléze stěžovatel postavili najisto své tvrzení o podřaditelnosti zvýhodněného úroku z půjčky Ing. H. jako zaměstnanci pod příjem plynoucí v souvislosti s výkonem závislé činnosti pro žalobce, a zda lze tak dospět k závěru, že v daném případě má zaměstnanecký vztah Ing. H. ve vztahu k poskytnutým půjčkám prioritu před vztahem společníka obchodní společnosti, která je jediným akcionářem žalobce. Nejvyšší správní soud se proto nejprve zabýval vymezením předmětu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti (IV. A.), zda Ing. H. v posuzovaném případě mohl vystupovat jako kapitálově propojená osoba (IV. B.), s čímž souvisí stěžovatelem tvrzený vliv obchodního zákoníku na postavení kapitálově propojené osoby (IV. C.), a zda krajský soud aplikoval na zjištěný skutkový stav správné zákonné ustanovení (IV. D.) IV.A Předmět daně z příjmů ze závislé činnosti (...) Pro správné posouzení příjmů je vždy důležité vymezit, které příjmy jsou předmětem daně, a jednoznačně definovat příjmy, které zakládají určitou daňovou povinnost. Předmětem daně z příjmů jsou všechny příjmy fyzických osob, kromě příjmů vyloučených z předmětu daně v § 3 odst. 4 zákona o daních z příjmů a u zaměstnanců v § 6 odst. 7 a odst. 11 stejného zákona. Z příjmů, jež jsou předmětem daně z příjmů fyzických osob, je pak celá řada od této daně zcela nebo zčásti osvobozena (§ 4 a § 6 odst. 9 zákona o daních z příjmů). Mezi příjmy, které plynou zaměstnanci v souvislosti s výkonem závislé činnosti nebo funkce, patří mj. i peněžní zvýhodnění zaměstnance plynoucí mu v souvislosti s poskytnutím úrokově zvýhodněné půjčky, neboť se jedná o příjem, který zaměstnanec dostává v souvislosti s výkonem závislé činnosti. Příjmy ve smyslu § 6 odst. 1 písm. d) zákona o daních z příjmů představují širokou skupinu dalších forem plnění v souvislosti s výkonem závislé činnosti nebo výkonem funkce (současným, dřívějším nebo budoucím), které nemají přímo charakter mzdy či odměny za práci. Často mají věrnostní nebo stabilizační povahu či motivační charakter, nebo zvyšují atraktivnost zaměstnání. Např. v rozsudku ze dne 9. 8. 2012, čj. 2 Afs 47/2012-18, č. 2693/2012 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud označil za příjem plynoucí v souvislosti s budoucím výkonem závislé činnosti dle § 6 odst. 1 písm. d) zákona o daních z příjmů poskytnutí stipendia podmíněné závazkem studenta pracovat po ukončení studia několik let v pracovním poměru u jeho poskytovatele. Předpokladem pro posouzení příjmů podle § 6 odst. 1 písm. d) zákona o daních z příjmů je existující souvislost mezi takovými příjmy a závislou činností. Plátce takových příjmů má veškeré povinnosti plátce daně, tzn. i povinnost srážet z příjmů, které poplatníkovi vyplatí či připíše k dobru, měsíční zálohu na daň nebo daň zvláštní sazbou jako z mezd svých ostatních zaměstnanců. Co se rozumí příjmem majícím souvislost se závislou činností, stanoví zákon o daních z příjmů v § 6 odst. 1, resp. 3. Společné těmto příjmům je úzká a bezprostřední souvislost s výkonem práce, tedy aktivní činností pro zaměstnavatele, popř. určité typově vymezené „zvýhodnění“ poskytnuté zaměstnanci zaměstnavatelem: „Příjmem se rozumí rovněž částka, o kterou je úhrada zaměstnance zaměstnavateli za poskytnutá práva, služby nebo věci, kromě bytu, v němž měl zaměstnanec bydliště po dobu 2 let bezprostředně před jeho koupí, nižší, než je cena zjištěná podle zvláštního právního předpisu, nebo cena, kterou účtuje jiným osobám “ (§ 6 odst. 3 in fine zákona o daních z příjmů). Jedná se v podstatě o plnění učiněná zaměstnavatelem za zaměstnance. Poskytnutí půjčky z povahy věci samé nelze považovat za úhradu, kterou provádí zaměstnavatel za zaměstnance za poskytnutá práva, služby nebo věci. Peněžní benefit, který zákonodárce výslovně za příjem zaměstnance považuje, je stanoven pouze pro případ bezplatného užívání motorového vozidla. V posledně uvedených případech tedy není rozhodující pro naplnění znaku příjmu skutečný faktický výkon činnosti. Co se týče daňového režimu půjček poskytovaných zaměstnavatelem svým zaměstnancům, je třeba vycházet z § 6 odst. 9 písm. l) zákona o daních z příjmů a contrario: „Od daně jsou [...] dále osvobozeny l) peněžní zvýhodnění plynoucí zaměstnancům v souvislosti s poskytováním bezúročných půjček nebo půjček s úrokem nižším, než je obvyklá výše úroku, zaměstnavatelem z fondu kulturních a sociálních potřeb podle zvláštního předpisu a u zaměstnavatelů, na které se tento předpis nevztahuje, ze sociálního fondu nebo ze zisku (příjmu) po jeho zdanění, jedná-li se o návratné půjčky poskytnuté zaměstnanci na bytové účely do výše 100 000 Kč nebo k překlenutí tíživé finanční situace do výše 20 000 Kč a u zaměstnance postiženého živelní pohromou do výše 1 000 000 Kč na bytové účely a do výše 200 000 Kč k překlenutí tíživé finanční situace.“ O takový případ se v projednávané věci však zcela zjevně nejedná, ostatně stěžovatel takto ani věc neposuzoval. Nejvyšší správní soud již např. v rozsudku ze dne 21. 12. 2005, čj. 5 Afs 5/2005-85, konstatoval: „Skutečnost, že fyzická osoba je jednatelem, resp. společníkem obchodní společnosti, sama o sobě ještě neznamená, že jakékoli plnění, které tato od společnosti obdrží, je příjmem dle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Vždy je nutno zkoumat povahu příjmu, především to, zda se nejedná o příjem, který není předmětem daně (§ 3 odst. 4 cit. zákona), anebo o příjem podléhající jinému režimu zdanění (např. příjem z pronájmu dle § 9 cit. zákona).“ S přihlédnutím k uvedenému Nejvyšší správní soud konstatuje, že posouzení, zda v nyní projednávaném případě došlo k naplnění podmínek daného ustanovení, závisí na konkrétních skutkových okolnostech. V posuzovaném případě Ing. H. pro žalobce vykonával závislou činnost duplicitně – nejen jako zaměstnanec, ale na pozici předsedy představenstva i jako jeho statutární orgán. Tato skutečnost však sama o sobě bez dalšího zhodnocení okolností uzavření smlouvy ještě neznamená, že zvýhodněný úrok poskytnutý Ing. H. je nutno stricto sensu posoudit jako příjem plynoucí v souvislosti s výkonem závislé činnosti pro žalobce, a že zaměstnanecký vztah Ing. H. má přednost před vztahem společníka obchodní společnosti, která je jediným akcionářem žalobce. IV.B K aplikaci § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů Stěžovatel v kasační stížnosti obsáhle dovozuje, že úmyslem žalobce bylo uzavřít předmětné smlouvy o půjčce s Ing. H. v právním postavení předsedy představenstva žalobce, který v tomto právním postavení dle stěžovatele nemohl vystupovat jako kapitálově propojená osoba ve smyslu § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů. „Podstatou § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů je zabránit daňovým únikům při takových smluvních vztazích, při nichž jedna smluvní strana záměrně činí úkony pro ni finančně či jinak nevýhodné, aby druhé straně naopak vznikla daňová výhoda spočívající ve snížení daňového základu.“ „Obchodní transakce mezi osobami blízkými totiž mohou být ovlivňovány osobním vztahem smluvních stran, a proto jejich motivem není vždy samotná snaha o získání majetkového či jiného prospěchu, jako je tomu v běžných obchodních vztazích za podmínek fungující soutěže. Ačkoliv je s ohledem na zásadu smluvní volnosti takovýto způsob jednání v občanskoprávních nebo obchodněprávních vztazích možný, z hlediska daňového práva je ve výsledku sankcionovaný úpravou základu daně o zjištěný rozdíl.“ „Daňový subjekt tak musí prokázat, že odchýlení se od ceny obvyklé má jiný účel, než je krácení daně. Zákon o daních z příjmů proto po obchodujících osobách blízkých požaduje větší opatrnost a obezřetnost při stanovení smluvní ceny, než je tomu u osob nezávislých“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2009, čj. 8 Afs 80/2007-105, č. 1852/2009 Sb. NSS). Ze znění § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů lze rozlišit tři zákonem předvídané formy ekonomického nebo personálního propojení osob: – vztah fyzických osob blízkých (ve smyslu § 116 a násl. občanského zákoníku z roku 1964, resp. § 22 občanského zákoníku z roku 2012), – vztah osob v případě, kdy se jedna osoba podílí přímo nebo nepřímo na vedení, kontrole nebo kapitálu druhé osoby, nebo – vztah osob v případě, že se shodné právnické nebo fyzické osoby (tj. nikoli nutně jedna či druhá z obou posuzovaných osob, jejichž vztah je zkoumán, ale i právnické osoby třetí) přímo nebo nepřímo podílejí na vedení, kontrole nebo jmění obou posuzovaných osob. Zákon o daních z příjmů hovoří v § 23 odst. 7 povšechně o obchodních vztazích mezi ekonomicky nebo personálně propojenými osobami, včetně vztahů úvěrových. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 7. 11. 2007, čj. 2 Afs 165/2006-114, č. 1487/2008 Sb. NSS, k chybějící definici ,,podílení se na vedení“ vyslovil: ,,Pojem ,vedení‘ je v zákoně o daních z příjmů užíván nepochybně v souvislosti s obchodními společnostmi a družstvy. Obchodní zákoník zná legální pojem ,obchodního vedení‘ (viz zejm. jeho § 81, § 97 odst. 1, § 134, § 192 odst. 1, jež charakterizují, které orgány jednotlivých společností obchodní vedení vykonávají). Obchodním vedením se rozumí řízení společnosti, tj. zejména organizování a řízení její podnikatelské činnosti, včetně rozhodování o podnikatelských záměrech; obchodní vedení tedy ve své podstatě směřuje dovnitř společnosti, na rozdíl od jednání jménem společnosti. S ním je nelze ztotožňovat. Někdy na rozhodnutí učiněné v rámci obchodního vedení navazuje jednání jménem společnosti, a to tam, kde je k realizaci rozhodnutí (např. o určité obchodní strategii) nutné právní jednání vůči třetím osobám (viz v podrobnostech např. Štenglová; Plíva; Tomsa a kol.: Obchodní zákoník. Komentář. 6. vyd., Praha 2001, str. 346, komentář k § 81). Z povahy věci plyne, že obchodní vedení (stejně jako jednání společnosti ,navenek‘) mohou přímo vykonávat pouze fyzické osoby. [...] Pod pojmem ,vedení‘ tak budou nepochybně zahrnuty všechny formy ,obchodního vedení‘, vedle toho tam však budou spadat i některé další formy ovlivňování konkrétní činnosti obchodní společnosti, a to takové, které mají podstatný vliv na její hospodaření, a tedy zprostředkovaně i na výši její daňové povinnosti z hlediska daně z příjmů právnických osob.“ Rozšířený senát proto v citovaném rozsudku za účast na „vedení“ rozuměl „zejména výkon funkce statutárního orgánu či členství v takovém orgánu, členství v jiném podobném orgánu jako např. v dozorčí radě a v některých případech i výkon funkce člena vrcholového vedení společnosti, má-li takovýto člen podle společenské smlouvy či stanov nebo nějakého vnitřního předpisu společnosti podstatný vliv na hospodaření společnosti (je-li např. oprávněn jménem společnosti přijímat pro ni půjčky na částky řádově srovnatelné s jejím základním kapitálem).“ Jak již bylo uvedeno výše, Ing. H. byl v době uzavírání smluv o půjčce zaměstnancem a členem statutárního orgánu žalobce, kromě toho byl i statutárním orgánem a jediným společníkem jiné obchodní společnosti, která je jediným akcionářem žalobce. Věřitelem ze smluv o půjčce byl žalobce, dlužníkem Ing. H. Souhlas s poskytnutím půjčky udělil za akcionáře žalobce v rámci výkonu působnosti valné hromady jediný společník tohoto akcionáře, tedy Ing. H. Je tedy nepochybné, že Ing. H je ve smyslu § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů kapitálově spojenou osobou se společností, která je jediným akcionářem žalobce, a zároveň je i osobou spojenou se žalobcem, neboť se zároveň podílí na vedení společnosti žalobce. Aplikace § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů se na plnění poskytovaná zaměstnancům nepoužije, neboť § 6 pro případ poskytování jiných plnění než příjmů ze závislé činnosti je nutno považovat za lex specialis k § 23 odst. 7 citovaného zákona. Nelze proto souhlasit se stěžovatelem, který v kasační stížnosti s poukazem na právní úpravu vnitřních a vnějších vztahů v obchodních společnostech dle obchodního zákoníku vyloučil postavení Ing. H. jako spojené osoby dle § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů, a tím upřednostnil jeho zaměstnanecký poměr u žalobce. Nejvyšší správní soud podotýká, že právní předpisy soukromého práva nemají a priori přednost před právem veřejným, jak je možné dovozovat z argumentace stěžovatele, jinými slovy porušení předpisů soukromého práva nemůže mít daňové relevance. Naopak, Nejvyšší správní soud považuje interpretaci § 190 odst. 1 a § 196a obchodního zákoníku ze strany stěžovatele ve vztahu k posuzované smlouvě o půjčce za nepřípadnou, účelovou a vnitřně rozpornou. IV.C Vliv obchodního zákoníku na postavení kapitálově propojené osoby Zatímco v rozhodnutí o odvolání se stěžovatel námitkou možnosti uzavření smlouvy ve smyslu § 196a obchodního zákoníku nezabýval, neboť posuzoval plynoucí plnění Ing. H., a nikoliv způsob uzavření předmětných půjček, v kasační stížnosti obsáhle dovozuje, že úmyslem žalobce bylo uzavřít předmětné smlouvy o půjčce s panem Ing. H. v právním postavení předsedy představenstva žalobce, který v tomto právním postavení dle stěžovatele nemohl vystupovat jako kapitálově propojená osoba ve smyslu § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů. Rovněž tak odkaz soudu na vnitřní předpis žalobce o poskytování půjček zaměstnancům dle stěžovatele nedokládal, že by žalobce chtěl poskytnout předmětné půjčky panu Ing. H. jako kapitálově propojené osobě. Ustanovení § 196a obchodního zákoníku, v intencích kterého byla věc posuzována, obsahuje pravidla na ochranu společnosti, jejích společníků a věřitelů před jednáním osob, které za tuto společnost jednají nebo na ni mají přímý či nepřímý vliv. Předmětné ustanovení reguluje v zásadě dva okruhy transakcí, zaprvé převody majetku ze společnosti nebo na společnost (§ 196a odst. 3), zadruhé smlouvy o úvěru nebo půjčce a zajišťování závazků ze strany společnosti (§ 196a odst. 1 a 5). „Společnost může uzavřít smlouvu o úvěru nebo půjčce s členem představenstva, dozorčí rady, prokuristou nebo jinou osobou, která je oprávněna jménem společnosti takovou smlouvu uzavřít, nebo osobami jim blízkými, nebo na ně bezplatně převést majetek společnosti jen s předchozím souhlasem valné hromady a jen za podmínek obvyklých v obchodním styku.“ Poskytnutí půjčky se tedy nevylučuje, pouze jsou stanoveny podmínky, za jakých je možno smlouvu o půjčce uzavřít. Ve spisu je založen zápis o rozhodnutí jediného akcionáře, jímž Ing. H. v rámci výkonu působnosti valné hromady odsouhlasil poskytnutí půjčky. Součástí spisu je rovněž upozornění právního zástupce Ing. H. na omezení vyplývající pro něj jako zaměstnance z právních předpisů, konkrétně na zastávané funkce Ing. H. a § 196a obchodního zákoníku. Jako jediné řešení je navrhováno, aby Ing. H. uzavřel smlouvu o půjčce nikoliv jako zaměstnanec, ale jako jediný společník společnosti AV ENTERPRISES. Z dostupných podkladů a vnitřních předpisů žalobce, které zakazují poskytnutí půjčky osobám vyjmenovaným v § 196a obchodního zákoníku, krajský soud dovodil, že žalobce neměl v úmyslu poskytnout půjčku Ing. H. jako zaměstnanci, ale skutečně jako kapitálově propojené osobě. Nejvyšší správní soud se s tímto názorem ztotožnil a neshledal důvodnou námitku stěžovatele, opírající se o § 196a a § 190 odst. 1 obchodního zákoníku. Skutečnost, že smlouva o půjčce byla dle stěžovatele uzavřena s Ing. H. v právním postavení předsedy představenstva žalobce, má vylučovat, aby jmenovaný v tomto právním postavení vystupoval jako kapitálově propojená osoba ve smyslu § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů. Na druhou stranu stěžovatel dodal, že pokud by na straně příjemce půjčky stála fyzická osoba Ing. H. v právním postavení předsedy představenstva, tedy statutárního orgánu žalobce jako akciové společnosti, pak by předmětné smlouvy měly být obligatorně uzavřeny podle obchodního zákoníku – smlouva o úvěru dle § 497 a násl. obchodního zákoníku, což je však vyloučeno vnitřními předpisy žalobce. Ing. H. však byl i v pracovněprávním vztahu s žalobcem jako ředitel žalobce, takže v tomto svém postavení mohl jako zaměstnanec zcela v souladu s vnitřními předpisy žalobce uzavřít předmětné smlouvy o půjčce. Taková argumentace stěžovatele je vnitřně rozporná, neboť stěžovatel zcela pomíjí obsah § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů (viz výše) a směšuje regulaci smluv uzavřených mezi společností a členy jejích orgánů a otázku zdanění těchto subjektů. Ustanovení § 196a obchodního zákoníku proto nemůže být relevantní v případě posuzování předmětu daně nebo definice příjmů zakládajících daňovou povinnost, neboť obchodní zákoník tuto problematiku neřeší. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že byť by správce daně dovodil neplatnost smlouvy o půjčce z důvodu porušení obchodního zákoníku, tento soukromoprávní účinek právního úkonu je nutné odlišit od účinků v oblasti daňové. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 12. 2010, čj. 7 Afs 130/2009-200, č. 2489/2012 Sb. NSS, k této otázce totiž uvedl, že „dospěje-li finanční ředitelství – pozn. Nejvyššího správního soudu k závěru, že určitý soukromoprávní úkon byl absolutně neplatný, neznamená to ještě a priori, že takový úkon je irelevantní z daňového hlediska. Daňové účinky absolutně neplatných soukromoprávních úkonů nenastávají, vyžaduje-li daňové právo, že určitý právní následek může nastat pouze na základě existujícího (platného) soukromoprávního úkonu určité konkrétní povahy (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 2. 2005, čj. 2 Afs 94/2004-50, č. 979/2006 Sb. NSS, a ze dne 17. 4. 2008, čj. 7 Afs 8/2007-49). Provádí-li však daňové právo autonomní klasifikaci daňověprávních účinků soukromoprávních jednání vycházející v zásadě z ekonomické logiky (jak je tomu například v generální klausuli v § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů), může mít i neplatný právní úkon plnohodnotné daňověprávní účinky, např. bylo-li i na základě takového úkonu plněno, plnění nebylo zpochybněno, příp. dokonce bylo následně jeho poskytnutí zpětně uznáno a ,legalizováno‘ sjednáním dohody o narovnání, a projevilo-li se v ekonomické sféře účastníků transakce způsobem předvídaným v § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů či si účastníci transakce mohli rozumně myslet v době, kdy ji činili, že se takto projeví – k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 12. 2005, čj. 2 Afs 15/2005-90, č. 718/2005 Sb. NSS, podobně též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, čj. 2 Afs 180/2006-64, č. 1984/2010 Sb. NSS.“ Případné dopady jednání podle obchodního zákoníku nebo vnitřních předpisů žalobce tak nemohou mít vliv na posouzení závěru o aplikovatelnosti § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů, neboť ten neváže poskytnutí úroků z půjček na platnost soukromoprávního úkonu, ale na zákonem stanovené ekonomické nebo personální propojení osob. Důkazní břemeno v případě § 23 odst. 7 zákona o daních z příjmů leží na správci daně: K prokázání, že se liší ceny sjednané mezi spojenými osobami od cen, které by byly sjednány mezi nezávislými osobami v běžných obchodních vztazích za stejných nebo obdobných podmínek (referenční ceny), musí správce daně na základě zjištění výše obou těchto cen provést mezi nimi srovnání. Důkazní břemeno ke všem skutečnostem, které jsou pro to rozhodné, nese správce daně (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Afs 74/2010-81, č. 2548/2012 Sb. NSS). *) S účinností od 1. 1. 2014 byl zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

decision_1401.txt

k § 1 odst. 8 a § 5d odst. 3 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů, ve znění zákonů č. 138/2002 Sb., č. 25/2006 Sb. a č. 36/2008 Sb. (v textu jen „zákon o regulaci reklamy“) Obligatorní obsahovou náležitost v podobě zřetelného textu „doplněk stravy“, kterou zákon o regulaci reklamy vyžaduje u reklam na doplňky stravy (§ 5d odst. 3 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy), musí obsahovat i sponzorské vzkazy propagující doplňky stravy (srov. § 1 odst. 8 téhož zákona). (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2014, čj. 9 A 111/2011-55)*) Prejudikatura: č. 1063/2007 Sb. NSS a č. 2045/2010 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost OGILVY ONE proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání o uložení pokuty. Rozhodnutím ze dne 14. 2. 2011 (dále jen „napadené rozhodnutí“) žalovaná uložila žalobci pokutu ve výši 100 000 Kč za porušení povinnosti stanovené v § 5d odst. 3 zákona o regulaci reklamy ve spojení s § 1 odst. 8 a dále § 8a odst. 3 písm. f) a podle § 8a odst. 7 písm. a) téhož zákona, neboť zpracováním obchodního sdělení produktu Calibrum Activin (sponzor upoutávky, mutace 1), premiérově vysílaného dne 8. 2. 2010 v 19:58:48 na programu ČT1 a 20x reprízovaného na programech ČT1 a ČT2 do 28. 2. 2010, žalobce porušil povinnost, aby reklama, resp. sponzorský vzkaz, na doplněk stravy obsahovala zřetelný text „doplněk stravy“. Uvedený text v předmětném obchodním sdělení zcela absentuje. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná nejprve stručně shrnula průběh řízení. Žalobce mj. namítal, že není zpracovatelem reklamy ve smyslu § 1 odst. 6 zákona o regulaci reklamy a že naplnění zákonné definice pojmu „zpracovatel“ nemůže být bez bližšího odůvodnění a dokazování dovozováno pouze ze skutečnosti, že pro provozovatele vysílání připravil sponzorský vzkaz. Žalobce též poukazoval na odlišné vymezení pojmů reklama a sponzorský vzkaz v zákoně č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon o provozování RTV“), a namítal, že veškeré povinnosti související s odvysíláním sponzorovaných pořadů jsou výhradně povinnostmi provozovatele vysílání. V rámci vlastního posouzení věci pak žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že zákon o regulaci reklamy primárně upravuje reklamu, avšak dle § 1 odst. 8 tohoto zákona se předmětný zákon vztahuje i na sponzorování, není-li stanoveno jinak. Zákonodárce zakotvením uvedeného ustanovení pamatoval právě na obdobné situace, tedy na to, aby ve sponzorských vzkazech nebyly obcházeny obsahové povinnosti, které zákon vymezuje pro reklamu. Zákon o provozování RTV, na který žalobce odkazuje, vymezuje určitá pravidla pro sponzorování pořadů, ale neupravuje samotný obsah sponzorských vzkazů z hlediska zákonnosti obsahu sdělení, tak jak to činí zákon o regulaci reklamy. Z hlediska předmětného řízení je proto zákon o provozování RTV irelevantní. Provozovatel sice odvysíláním sponzorského vzkazu ve spojitosti se sponzorovaným pořadem plní svou povinnost plynoucí pro něj ze zákona o provozování RTV, ale obsah tohoto obchodního sdělení je připravován dalšími osobami – zadavatelem, který je zpravidla totožný s osobou sponzora, a zpracovatelem, který dané obchodní sdělení audiovizuálně připravil pro účely odvysílání. Osobu zadavatele i zpracovatele provozovatel vysílání na vyžádání Rady vždy identifikuje, a to jak v případě reklamy, tak i v případě sponzorských vzkazů. Přistoupením na interpretaci zákona o regulaci reklamy prezentovanou žalobcem by dle mínění žalované došlo k zásadním dopadům na spotřebitele, neboť sponzorské vzkazy by se staly platformou, v rámci níž by potenciálně mohlo docházet k neregulované komerční komunikaci. Například farmaceutické produkty by zde mohly být prezentovány, aniž by bylo uvedeno, zda se jedná o doplněk stravy nebo o léčivo, u léčiv by absentovaly výzvy k pročtení příbalové informace, rovněž by zde mohlo docházet k využívání nekalých obchodních praktik apod. Jinými slovy povinnosti plynoucí ze zákona o regulaci reklamy jakožto zákona veřejnoprávní povahy, který chrání spotřebitele, by byly v rámci sponzorských vzkazů úspěšně obcházeny, jelikož by neexistoval zadavatel a zpracovatel odpovědný a postižitelný za dané porušení zákona, a provozovatel – šiřitel by logicky s odkazem na zákon svou odpovědnost úspěšně vyloučil. Je tak nesporné, že i v případě sponzorských vzkazů je vždy identifikovatelná osoba zadavatele a zpracovatele, jak to předpokládá i § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy, když vztahuje povinnosti pro reklamu rovněž na sponzorování. Dle zákona o regulaci reklamy jsou zodpovědnými subjekty za porušení zákona zadavatel, zpracovatel, případně šiřitel. Za porušení § 5d odst. 3 zákona o regulaci reklamy pak odpovídá zadavatel a zpracovatel (§ 8a). Šiřitel za obsah sponzorského vzkazu (reklamy) nezodpovídá. Zákon o regulaci reklamy nijak neupravuje postavení „zadavatelů“ či „zpracovatelů“ sponzorských vzkazů, nijak je ani nedefinuje, avšak interpretací zákona lze dojít k závěru, že pokud se dle § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy předmětný zákon vztahuje i na sponzorování, není-li stanoveno jinak, pak i ustanovení upravující postavení (odpovědnost) zadavatele a zpracovatele reklamy se nutně vztahují ke sponzorskému vzkazu. V opačném případě by § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy byl nadbytečný a jeho aplikace nereálná. V této souvislosti považovala žalovaná za nutné zdůraznit, že normy regulující reklamu obsahuje především zákon o regulaci reklamy, který ve svém § 1 odst. 2 chápe reklamu jako „oznámení, předvedení či [jinou prezentaci] šířené zejména komunikačními médii, mající za cíl podporu podnikatelské činnosti, zejména podporu spotřeby nebo prodeje zboží, výstavby, pronájmu nebo prodeje nemovitostí, prodeje nebo využití práv nebo závazků, podporu poskytování služeb, propagaci ochranné známky, pokud není dále stanoveno jinak“. Zákonodárce si při tvorbě tohoto zákona plně uvědomil příbuznost a podobnost obou forem propagace podnikatele, neboť v § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy uvádí, že ustanovení tohoto zákona se vztahují na sponzorování, pokud není dále stanoveno jinak. Nejinak interpretuje tento zákon i stávající judikatura Nejvyššího správního soudu. Z rozsudku tohoto soudu ze dne 9. 11. 2006, čj. 7 As 81/2005-79, č. 1063/2007 Sb. NSS, se uvádí: „Je tedy zřejmé, že i sponzorování vykazuje ve svém důsledku podobné všeobecné znaky jako reklama, když zákon o regulaci reklamy bere jako kritérium pro odlišení obou institutů pouze existenci příspěvku u sponzorování. Proto se normy regulující reklamu, tj. omezující její obsah a použití, vztahují i na sponzorování, aby se tím zamezilo jejich obcházení.“ Pakliže žalovaná posoudila předmětný sponzorský vzkaz dle zákona o regulaci reklamy, který primárně upravuje reklamu, avšak dle § 1 odst. 8 se vztahuje i na sponzorování, není-li stanoveno jinak, pak postupovala v souladu se zákonem i stávající judikaturou. Dle výkladu Nejvyššího správního soudu lze ve sponzorském vzkazu aplikovat určité prvky reklamy, což plyne z rozsudku čj. 7 As 81/2005-79, v němž se uvádí, že „zákonodárce si při tvorbě tohoto zákona plně uvědomil příbuznost a podobnost obou forem (reklamy a sponzorského vzkazu) propagace podnikatele, neboť ve svém § 1 odst. 8 zákon o regulaci reklamy uvádí, že ustanovení tohoto zákona se vztahují na sponzorování, pokud není dále stanoveno jinak“. Lze tak dojít k jednoznačnému závěru, že zákon o regulaci reklamy se nevztahuje výlučně na reklamu jako takovou, ale i na obsah sponzorského vzkazu. Interpretací zákona o regulaci reklamy ve spojení s judikaturou Nejvyššího správního soudu je tedy nutno dojít k závěru, že ustanovení tohoto zákona se vztahují i na sponzorské vzkazy. Pokud se určitá pravidla vztahují na reklamu, pak se nutně vztahují i na sponzorské vzkazy, pokud není stanoveno jinak. Z logiky věci pak vyplývá, že pokud určité subjekty odpovídají za obsah reklamy, pak nutně musí odpovídat za obsah sponzorského vzkazu z postavení zadavatele či zpracovatele. Produkt Calibrum Activin je doplňkem stravy. Ve sponzorském vzkazu prezentujícím daný produkt měl být proto uveden zřetelný text „doplněk stravy“. Tento zákonem stanovený text však v uvedeném sponzorském vzkazu zcela absentuje. Tím došlo k porušení § 5d odst. 3 zákona o regulaci reklamy ve spojení s § 1 odst. 8 a dále pak § 8a odst. 3 písm. f) a podle § 8a odst. 7 písm. a) téhož zákona, neboť zpracováním sponzorského vzkazu Calibrum Activin (sponzor upoutávky, mutace 1), premiérově vysílaného dne 8. 2. 2010 v 19:58:48 hodin na programu ČT1 a 20x reprízovaného na programech ČT1 a ČT2 do 28. 2. 2010, byla porušena povinnost, aby reklama, respektive sponzorský vzkaz, na doplněk stravy obsahovala zřetelný text „doplněk stravy“. Žalovaná proto na základě shromážděných podkladů a provedeného dokazování dospěla k závěru, že žalobce zpracováním předmětného sponzorského vzkazu porušil podmínky stanovené pro reklamu na potraviny uvedené v § 5d odst. 3) zákona o regulaci reklamy, čímž se jako právnická osoba dopustil správního deliktu dle § 8a odst. 3 písm. f) téhož zákona, za který se ukládá pokuta dle § 8a odst. 7 písm. a) zákona o regulaci reklamy do 2 000 000 Kč. Za spáchání tohoto správního deliktu uložila žalovaná žalobci pokutu ve výši 100 000 Kč, když v souladu s 8b odst. 2 zákona o regulaci reklamy při určení výměry pokuty přihlédla k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán, a po vyhodnocení těchto kritérií uložila pokutu v dolní polovině zákonného rozmezí. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení napadeného rozhodnutí pro jeho nezákonnost. V žalobě předně namítl, že žalovaná nesprávně zjistila skutkový stav věci. Žalobce nebyl v řízení pasivně legitimován, tudíž nemohl být účastníkem správního řízení vedeného žalovanou. Nebyl totiž zpracovatelem sponzorského vzkazu ve smyslu § 1 odst. 6 zákona o regulaci reklamy, který zpracovatele reklamy jen pro účely zákona definuje jako „právnickou nebo fyzickou osobu, která pro sebe nebo pro jinou právnickou nebo fyzickou osobu zpracovala reklamu“. Žalobce sponzorský vzkaz nezhotovil, ale připravil pro provozovatele vysílání – Českou televizi, v jejímž redakčním čase došlo k odvysílání sponzorského vzkazu podle zákona o provozování RTV. Žalobce se tak jako zpracovatel v žádném případě nemohl dopustit porušení § 5d odst. 3 zákona o regulaci reklamy ve spojení s § 1 odst. 8 téhož zákona. Žalobce dále namítl, že žalovaná věc nesprávně posoudila a postupovala v rozporu s právními předpisy. Sponzorský vzkaz, respektive sponzorování je samostatně, a to i vzhledem k odlišnosti formátu od reklamy ve smyslu zákona, definováno v § 2 odst. 1 písm. s) zákona o provozování RTV. Sponzorování je tak samostatný a na pojmu reklama ve smyslu zákona o regulaci reklamy nezávislý formát. Veškeré povinnosti související s odvysíláním sponzorovaných pořadů jsou jednoznačně a výhradně jen povinnostmi provozovatele vysílání, v jehož tzv. redakční části je oznámení o sponzorování pořadů uveřejněno. Uvedené jednoznačně dokládá mimo jiné jak označení § 53 zákona o provozování RTV: „Povinnosti provozovatelů vysílání při vysílání sponzorovaných rozhlasových nebo televizních programů a pořadů“, tak i návětí § 53 odst. 4 téhož zákona: „Provozovatel vysílání je povinen každý zcela nebo zčásti sponzorovaný pořad vždy na začátku a dále v průběhu nebo na konci zřetelně označit jménem nebo názvem“. Žalovaná tedy rozhodla nesprávně, pokud tvrdila, že provozovatel vysílání vystupuje jako šiřitel, který není ze zákona odpovědný za šíření sponzorského vzkazu. Judikát, na který žalovaná v napadeném rozhodnutí poukazuje, není dle žalobce v tomto případě relevantní. Navíc v průběhu řízení žalobce ve svém vyjádření odkazoval na judikaturu pozdější, a to na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 7 As 53/2009-89, č. 2045/2010 Sb. NSS, ve kterém se uvádí: „Sponzorování pořadu je vedle reklamy další formou prezentace subjektů v televizním vysílání“. Podle § 2 odst. 1 písm. s) zákona o provozování RTV se sponzorováním „pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv příspěvek poskytnutý fyzickou nebo právnickou osobou, která neprovozuje televizní vysílání nebo produkci audiovizuálních děl, k přímému nebo nepřímému financování“. I ze samotné judikatury tedy vyplývá, že sponzorský vzkaz (sponzorování) není reklamou, ale samostatným, na reklamě zcela nezávislým formátem, při jehož uveřejnění leží veškeré zákonné povinnosti na straně provozovatele vysílání. Žalobce rovněž namítl, že žalovaná postupovala v rozporu s ustanoveními správního řádu, neboť výše uvedené v rámci svého rozhodnutí nezohlednila a neuvedla ani důkazy, ze kterých dospěla k závěrům uvedeným v rozhodnutí. Porušila tak jednu z hlavních zásad správního řízení, a to zásadu materiální pravdy, která je upravena v § 3 správního řádu. Zmíněné ustanovení ukládá správnímu orgánu postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Rozhodnutí správního orgánu by tedy mělo být v souladu se zákonem, což se v tomto případě nestalo. Na tomto místě žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2004, čj. 4 Azs 55/2003-51, č. 638/2005 Sb. NSS, v němž byl zaujat názor, že „[r]ozhodnutí správního orgánu musí obstát samo o sobě. Pokud v jeho odůvodnění nejsou uvedeny důkazy, na jejichž podkladě správní orgán dovozuje svoje závěry, pak nutno dospět k závěru, že nejsou splněny podmínky § 47 odst. 3 správního řádu, a rozhodnutí je třeba považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Nelze proto souhlasit s názorem stěžovatele, že v dané věci postačovalo, že žalobci byla dána možnost seznámit se s materiály, které měl správní orgán pro posouzení situace ve vlasti žalobce k dispozici, a že již pro stěžovatele nevyplývala povinnost tyto materiály k posouzení žádosti o azyl použít. Ustanovení § 47 odst. 3 správního řádu totiž zcela jednoznačně stanoví, že v odůvodnění rozhodnutí správní orgán uvede, které skutečnosti byly podkladem pro rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodl. Neobsahuje-li napadené rozhodnutí stěžovatele odkaz na jediný důkaz ve věci provedený, nelze dospět k jinému závěru než k tomu, že rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, a nejsou-li důkazy obsaženy ani ve správním spise, pak třeba uzavřít, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ napadeného rozhodnutí, nemá oporu ve spisovém materiálu.“ Žalovaná navrhla, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Ve vyjádření k žalobě uvedla k námitce žalobce, že nebyl zpracovatelem sponzorského vzkazu ve smyslu § 1 odst. 6 zákona o regulaci reklamy, protože sponzorský vzkaz nezhotovil, ale připravil pro provozovatele vysílání – Českou televizi, že provozovatel sice odvysíláním sponzorského vzkazu ve spojitostí se sponzorovaným pořadem plní svou povinnost plynoucí mu ze zákona o provozování RTV, ale obsah tohoto obchodního sdělení je připravován dalšími osobami – zpracovatelem, který dané obchodní sdělení audiovizuálně připravil pro účely odvysílání. Osobu zadavatele i zpracovatele provozovatel vysílání na vyžádání žalované vždy identifikuje, a to jak v případě reklamy, tak i sponzorských vzkazů. Dle zákona o regulaci reklamy jsou odpovědnými subjekty za porušení zákona zadavatel, zpracovatel, případně šiřitel. Za porušení § 5d odst. 3 zákona o regulaci reklamy pak odpovídá výlučně zadavatel a zpracovatel (§ 8a). Šiřitel za obsah sponzorského vzkazu (reklamy) podle zákona o regulaci reklamy neodpovídá. Zákon o regulaci reklamy nijak neupravuje postavení „zadavatelů“ či „zpracovatelů“ sponzorských vzkazů, nijak je ani nedefinuje, avšak interpretací zákona lze dojít k závěru, že pokud se dle § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy předmětný zákon vztahuje i na sponzorování, není-li stanoveno jinak, pak i ustanovení upravující postavení (odpovědnost) zadavatele a zpracovatele reklamy se nutně vztahují ke sponzorskému vzkazu. V opačném případě by zmíněné ustanovení bylo nadbytečné a jeho aplikace nereálná. Pokud jde o právní posouzení odpovědnosti zpracovatele za obsah sponzorského vzkazu dle zákona o regulaci reklamy, žalovaná ve vyjádření k žalobě dále argumentovala zcela shodně jako v odůvodnění napadeného rozhodnutí. K námitce žalobce stran nedostatečného zjištění skutkového stavu věci žalovaná poznamenala, že žalobce neuvádí, které důkazy údajně nebyly zohledněny. Napadenému rozhodnutí předcházelo řádné šetření včetně dokazování zhlédnutím obrazově-zvukového záznamu, který jednoznačně prokázal, že ze strany žalobce došlo k porušení příslušných ustanovení zákona. V replice k vyjádření žalované žalobce konstatoval, že žalovaná ve svém vyjádření sama připouští, že zákon o regulaci reklamy nedefinuje pojem zadavatele a zpracovatele sponzorského vzkazu. V zákoně o regulaci reklamy dokonce ani není definován správní delikt v oblasti sponzorských vzkazů, a není tedy možné stanovit sankci za porušení zákona o regulaci reklamy, neboť taková sankce není tímto zákonem definována. Vzhledem k tomu, že žalovaná sankcionuje neplnění povinností, které zákon neukládá, mohlo dojít k porušení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. K argumentaci žalované, že žalobce nespecifikoval důkazy, které údajně nebyly zohledněny, žalobce v replice podotkl, že v rámci řízení opakovaně uváděl, že důkaz v podobě sdělení České televize k žádosti o sdělení zadavatele sponzorského vzkazu ze dne 13. 08. 2010, ke kterému žalovaná přihlížela a který tvořil jeden z významných podkladů pro rozhodnutí ve věci, byl zcela irelevantní. Česká televize či společnost Media Master, s. r. o., která byla ve sdělení zmiňována, nemůže disponovat informacemi, v jakém rozsahu se žalobce na přípravě sponzorského vzkazu podílel. Tento důkaz nelze považovat za naplnění povinnosti správního orgánu podle § 3 správního řádu, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, neboť žalobce v průběhu řízení prokázal, že není zpracovatelem sponzorského vzkazu ve smyslu § 1 odst. 6 zákona o regulaci reklamy. Při ústním jednání před soudem účastníci řízení žádné další argumenty podstatné pro rozhodnutí ve věci samé neuvedli. Městský soud v Praze rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Neobstojí námitky namířené proti právnímu posouzení věci ze strany žalované, jimiž žalobce zpochybňuje možnost sankčního postihu zpracovatele sponzorského vzkazu za správní delikt spočívající v nesplnění podmínky pro obsah reklamy (a stejně tak i sponzorského vzkazu) stanovené v § 5d odst. 3 zákona o regulaci reklamy. Soud se plně ztotožňuje se závěrem žalované, že obligatorní obsahové náležitosti, jaké zákon o regulaci reklamy vyžaduje u reklam na doplňky stravy, musí obsahovat i sponzorské vzkazy propagující doplňky stravy. Tento závěr lze zcela jednoznačně dovodit z § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy, podle kterého se ustanovení tohoto zákona (tedy i § 5d odst. 3) vztahují na sponzorování, pokud není dále stanoveno jinak (přičemž žádné z ustanovení zákona o regulaci reklamy aplikaci zmíněného ustanovení na sponzorování nevylučuje). Žalovaná v této souvislosti přiléhavě poukazuje na rozsudek ze dne 9. 11. 2006, čj. 7 As 81/2005-79, č. 1063/2007 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k naprosto totožnému závěru, když konstatoval, že „sponzorování vykazuje ve svém důsledku podobné všeobecné znaky jako reklama, když zákon o regulaci reklamy bere jako kritérium pro odlišení obou institutů pouze existenci příspěvku u sponzorování. Proto se normy regulující reklamu, tj. omezující její obsah a použití, vztahují i na sponzorování, aby se tím zamezilo jejich obcházení“. Není zapotřebí, aby zákon o regulaci reklamy samostatně definoval pojem zadavatele či zpracovatele sponzorského vzkazu nebo skutkové podstaty správních deliktů v oblasti sponzorských vzkazů. Obsahové náležitosti reklamy na doplněk stravy stanovené zákonem o regulaci reklamy musí být vzhledem k § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy splněny i v případě sponzorských vzkazů, jimiž jsou propagovány doplňky stravy, definice zadavatele či zpracovatele reklamy obsažené v § 1 zákona o regulaci reklamy dopadají též na zadavatele či zpracovatele sponzorského vzkazu a za správní delikty, jejichž subjektem je podle zákona regulaci reklamy zpracovatel reklamy, lze sankcionovat rovněž zpracovatele sponzorského vzkazu. Úprava obsažená v zákoně o provozování RTV, jehož se žalobce v dané věci dovolává, se na projednávanou věc vůbec nevztahuje. Žalobce byl sankcionován za správní delikt, jehož skutková podstata je upravena v zákoně o regulaci reklamy, a naplnění znaků skutkové podstaty daného správního deliktu je proto třeba posuzovat výlučně dle tohoto zákona a nikoliv dle zákona o provozování RTV. Navíc nelze přehlédnout, že zákon o regulaci reklamy obsahuje vlastní vymezení pojmů, ať již se jedná o pojem reklama (§ 1 odst. 2), sponzorování (§ 1 odst. 4), či o pojmy zadavatel reklamy (§ 1 odst. 5), zpracovatel reklamy (§ 1 odst. 6) nebo šiřitel reklamy (§ 1 odst. 7). Ustanovení § 2 zákona o provozování RTV navíc výslovně uvádí, že zákonné definice pojmů v něm obsažené se vztahují pouze k tomuto zákonu („[p]ro účely tohoto zákona se rozumí“). Z popsaných důvodů se soudu jeví jako zcela nepřípadný žalobcův poukaz na rozdíl mezi vymezením pojmu reklama a sponzorování, jenž je patrný při porovnání § 2 písm. n) a § 2 písm. s) zákona o provozování RTV, stejně jako jeho poukaz na označení § 53 zákona o provozování RTV, a návětí čtvrtého odstavce tohoto ustanovení (které se navíc vůbec netýká povinností zpracovatele reklamy či sponzorského vzkazu). Soud k tomu dodává, že žalovaná v napadeném rozhodnutí netvrdí, že pojmy reklama a sponzorování jsou totožné, a tvrdit to ani nemůže, neboť i zákon o regulaci reklamy mezi oběma těmito pojmy rozlišuje. To však nic nemění na existenci klíčového § 1 odst. 8 zákona o regulaci reklamy, podle kterého je nutno ustanovení tohoto zákona, jež se primárně týkají reklam, vztáhnout též na sponzorování. Žalobcem zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2009, čj. 7 As 53/2009-89, č. 2045/2010 Sb. NSS, se týkal povinnosti provozovatele vysílání stanovené zákonem o provozování RTV, konkrétně jeho povinnosti označit každý sponzorovaný pořad zejména na jeho začátku nebo na jeho konci obchodní firmou, obrazovým symbolem (logem), ochrannou známkou nebo známkou služeb identifikující sponzora. Tato problematika nijak nesouvisí s nyní projednávanou věcí, v níž byla předmětem řízení nikoliv odpovědnost provozovatele vysílání za splnění povinnosti stanovené zákonem o provozování RTV, ale odpovědnost zpracovatele sponzorského vzkazu ze správní delikt upravený zákonem o regulaci reklamy, spočívající v nedodržení podmínek pro obsah sponzorského vzkazu, které jsou upraveny rovněž zákonem o regulaci reklamy. V souzené věci není mezi stranami sporu o tom, že předmětný sponzorský vzkaz na doplněk stravy Calibrum Activin neobsahoval zřetelný text „doplněk stravy“. Obsah tohoto sponzorského vzkazu byl tedy nepochybně v rozporu s § 5d odst. 3 zákona o regulaci reklamy ve spojení s 1 odst. 8 téhož zákona. Toto porušení zákona je podle § 8a odst. 3 písm. f) zákona o regulaci reklamy správním deliktem, za který nese odpovědnost zpracovatel daného sponzorského vzkazu. Argumentace žalobce, že veškeré povinnosti související s odvysíláním sponzorovaných pořadů jsou výlučně povinnostmi provozovatele vysílání, je zcela neopodstatněná, neboť pomíjí relevantní právní úpravu obsaženou v zákoně o regulaci reklamy a je opřena o § 53 zákona o provozování RTV, ačkoliv tento zákon, jak již bylo soudem uvedeno shora, na danou věc vůbec nedopadá. Soud však musel napadené rozhodnutí zrušit pro jeho dílčí nepřezkoumatelnost. Žalovaná se v něm totiž zcela opomněla vypořádat se zásadní žalobcovou námitkou, že není zpracovatelem (předmětného sponzorského vzkazu) ve smyslu § 1 odst. 6 zákona o regulaci reklamy. Přestože se žalobce v tomto směru hájil poněkud nesrozumitelným způsobem, když tvrdil, že předmětný sponzorský vzkaz „nezhotovil, ale připravil pro provozovatele vysílání – Českou televizi“, bylo podle § 68 odst. 3 správního řádu povinností žalované se s touto jeho argumentací v napadeném rozhodnutí vypořádat a s poukazem na provedené důkazy a z nich plynoucí zjištění zdůvodnit, proč žalovaná považuje žalobce za zpracovatele předmětného sponzorského vzkazu. Pokud by totiž žalobce zpracovatelem tohoto sponzorského vzkazu nebyl, nebylo by samozřejmě možné jej za daný správní delikt sankcionovat. (...) *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalované proti tomuto rozsudku svým usnesením ze dne 22. 1. 2015, čj. 8 As 202/2014-14.

decision_1402.txt

k zákonu č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny (elektrisační zákon), ve znění zákonů č. 146/1971 Sb., č. 367/1990 Sb. a č. 425/1990 Sb.*) k § 98 odst. 4 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon) I. Oprávnění vzniklé energetickému podniku podle dřívějšího zákona č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny, a to v souvislosti se stavbou elektrického vedení, zaniká jeho odstraněním, a to i v případě jeho náhrady novou stavbou elektrického vedení v trase vedení původního, vyžaduje-li nové vedení postavení větších, zvláště pak vyšších sloupů na jiných místech trasy. II. Oprávnění vzniklá energetickému podniku podle dřívějšího zákona č. 79/1957 Sb., o výrobě, rozvodu a spotřebě elektřiny, nejsou „přenosná“ na další nové stavby elektrického vedení, byť by se nacházely v koridoru vedení původního. Na této skutečnosti nemůže nic změnit ani § 98 odst. 4 nyní platného zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích, podle něhož zůstávají oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před jeho účinností, nedotčena. Zůstávají nedotčena jen pro stávající (dřívější) energetické stavby, nikoliv pro stavby (vedení) nové o větším výkonu, respektive při zásadním zvýšení jejich napěťové úrovně. (Podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 15. 7. 2014, čj. 30 A 34/2013-127)**) Věc: a) Radka K. a b) Hana K. proti Krajskému úřadu Kraje Vysočina o změnu stavby. Městský úřad Havlíčkův Brod dne 6. 9. 2012 rozhodl o změně stavby „Havlíčkův Brod – Světlá nad Sázavou – zdvojení vedení 22 KV Havlíčkův Brod – Perknov, Veselý Žďár, Lučice, Pohleď, Příseka, Nová Ves u Světlé nad Sázavou – Lipnička“ (dále jen „stavba“). Odvolání žalobkyň proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný dne 29. 1. 2013 a žalobkyně následně podaly společnou žalobu, kterou se u Krajského soudu v Hradci Králové domáhaly zrušení rozhodnutí o změně stavby. Žalobkyně namítaly že: 1) bylo rozhodnuto o jiném předmětu řízení, než pro který bylo řízení zahájeno a vedeno, 2) žalobkyním nebylo umožněno uplatnit jejich práva a oprávněné zájmy, 3) předmětná stavba není změnou stavby, nýbrž stavbou zcela nového elektrického vedení, jelikož do doby, než bude odstraněno stávající vedení, bude po určitou dobu paralelní provoz stávajícího a nového vedení a 4) orgány veřejné správy na řízení zúčastněné nesprávně aplikovaly existující legální břemeno založené pro stávající elektrické vedení dle § 22 odst. 3 elektrisačního zákona. Žalobkyně tyto námitky podrobně rozebraly, přičemž nosnou námitkou bylo tvrzení, že orgány veřejné správy nesprávně posoudily stavební záměr žadatele jako změnu stavby, přestože jde o stavbu novou. Jinými slovy, že na tuto stavbu mělo být vydáno rozhodnutí o jejím umístění, nikoliv rozhodnutí o změně stavby. Tato námitka také byla určující pro výsledek daného přezkumného řízení, neboť pokud by orgány veřejné správy vydaly zcela jiné rozhodnutí, než vydat měly, jednalo by se nejen o zmatečné rozhodnutí, ale i o důvod, pro který by bez dalšího muselo být zrušeno. Krajský soud se proto zaměřil nejdříve na zkoumání právě této otázky. Žalovaný se vyjádřil k žalobě podáním ze dne 4. 11. 2013. Odkázal v něm na obsah odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a dále na závěry vyslovené Ministerstvem pro místní rozvoj v přípisu ze dne 23. 10. 2013, podle něhož uvedený orgán neshledal důvody k zahájení přezkumného řízení ve věci žalovaného rozhodnutí. Navrhoval žalobu zamítnout. Krajský soud projednal žalobu při jednání dne 8. 7. 2014. Žalovaný se z účasti na něm předem písemně omluvil, přičemž se odkázal na svá dřívější vyjádření k věci a navrhoval žalobu zamítnout. Ještě před konáním jednání, a to podáním ze dne 1. 8. 2013, vzala žalobu zpět žalobkyně b). Žalobkyně a) setrvala při jednání na své žalobě a na dokreslení situace předložila krajskému soudu fotodokumentaci nových sloupů, kterou dokumentovala rozdíly v umístění, výšce a technickém provedení sloupů původního vedení oproti vedení novému. Dotčení svých práv (dosavadních poměrů) spatřovala v tom, že nad jejími nemovitostmi povede dvojnásobné množství drátů, přičemž zanedbatelný není ani vizuální dopad. To povede zcela nepochybně ke snížení ceny předmětných nemovitostí. Pokud by byla stavba posuzována jako nová stavba, vznikl by jí nárok na poskytnutí náhrady. Krajský soud v Hradci Králové zrušil rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Skutková zjištění a právní závěry krajského soudu (...) Jak již pak uvedeno výše, stěžejní otázkou dané věci bylo, zda orgány veřejné správy zúčastněné na řízení rozhodly „přiléhavým způsobem, respektive tím správným rozhodnutím“, když žalobkyně tvrdila, že nikoliv, a jak by takové případné pochybení zasáhlo její práva v kontextu § 65 odst. 1 s. ř. s. K tomu krajský soud zjistil, že dne 1. 4. 2011 byla doručena Městskému úřadu Havlíčkův Brod žádost společnosti ČEZ Distribuce, a.s., o vydání rozhodnutí o umístění stavby označené výše. Žalobkyně vznesla proti tomuto záměru námitky, podle nichž dojde k posunutí trasy vedení blíže k trvale obydlenému domu, a umístění stavby vedení tak znehodnotí a sníží celkovou hodnotu pozemku a nemovitosti. Vzhledem k ochrannému pásmu vyjádřila obavu z poškození kvality životního prostředí a pohody bydlení, z ovlivnění telekomunikačního signálu (televize, mobilní telefony, internet atd.) a intenzity elektrického pole, přičemž jeho negativní důsledky spatřovala i v narušení krajinného rázu a přírodních hodnot. Městský úřad Havlíčkův Brod rozhodl o žádosti dne 8. 7. 2011 podle § 79 a § 92 stavebního zákona z roku 2006, přičemž vydal rozhodnutí o umístění požadované stavby. Na základě společného odvolání žalobkyň proti tomuto rozhodnutí I. stupně je žalovaný rozhodnutím ze dne 5. 12. 2011 zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Dlužno přitom poznamenat, že nenamítal ničeho proti tomu, že na podanou žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby bylo reagováno vydáním územního rozhodnutí. Poté správní orgán I. stupně pokračoval v řízení o žádosti o vydání územního rozhodnutí, které zakončil rozhodnutím o změně původního vedení stavby ze dne 6. 9. 2012. V jeho odůvodnění uvedl, že „dne 1. 4. 2011 podal žadatel žádost o vydání rozhodnutí o změně stavby“. Žádná taková žádost, míněno takto označená, však ve správním spisu není. Na straně sedmé v předposledním odstavci pak správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že „[v] případě projednávané stavby se nejedná o provedení zcela nové distribuční soustavy energetické soustavy (na jiných pozemcích či nad jinými nemovitostmi). Pokud dochází k výměně stávajících nevyhovujících podpěrných prvků za nové, případně k jejich posunu, nebylo třeba s vlastníky těchto nemovitostí uzavírat smlouvy o zřízení věcného břemene, neboť věcné břemeno povinnosti strpět zřizování energetických vedení, opěrných bodů apod. na těchto nemovitostech nebo nad nimi již existuje.“ Vše tak nasvědčuje tomu, že si správní orgán I. stupně učinil sám úsudek o tom, jaký typ územního rozhodnutí daný záměr vyžaduje. To by jistě nebylo chybou, pokud by ovšem takováto jeho úvaha měla oporu v zákoně, a to neměla. Podle § 77 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 totiž byly územními rozhodnutími rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení, rozhodnutí o změně využití území, rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území, rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků a rozhodnutí o ochranném pásmu. Územní rozhodnutí o změně stavby, o které jde v dané věci, bylo podle § 81 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 použitelné pro záměry změn staveb, tedy šlo-li o a) nástavby, b) přístavby a za c) změny ve způsobu užívání stavby, které podstatně měnilo nároky stavby na okolí. V posuzované věci nešlo ani o jeden z těchto případů, neboť sloupy dosavadního vedení se nenastavovaly (nezvyšovaly), nerozšiřovaly se, ani se stavebně neměnily. Jde o zcela novou stavbu elektrického vedení bez ohledu na to, že je v trase dosavadního vedení, přičemž pro tento záměr není rozhodující ani velikost ochranného pásma. Pokud by se mělo jednat o změnu stavby stávající, musela by nadále existovat alespoň její část. Z uvedených důvodů proto pokládá krajský soud úvahy orgánů veřejné správy o této otázce, včetně úvah Ministerstva pro místní rozvoj obsažených v jeho dopisu žalobkyním ze dne 23. 10. 2013, za mylné. Jinými slovy, výsledek posouzení toho, zda jde o změnu stavby stávajícího vedení nebo o stavbu nového vedení, nemůže být založen na tom, zda jsou či nejsou „na jiných pozemcích či nad jinými nemovitostmi“ nebo že „osa trasy vedení kromě stožáru č. 105 zůstává neměnná“ (viz strana sedm odůvodnění žalovaného rozhodnutí). Vždyť na stejném pozemku nebo nad ním může být umístěna (vedena) celá řada elektrických vedení, zvláště v blízkosti rozvoden. A že předmětné vedení vyžadovalo územní rozhodnutí, plyne z § 79 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. V něm jsou totiž vymezeny případy, jež nevyžadují rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas (ostatní samozřejmě ano). Zní takto: „Rozhodnutí o umístění stavby ani územní souhlas nevyžadují a) informační a reklamní zařízení o celkové ploše menší než 0,6 m2 umisťovaná mimo ochranná pásma pozemních komunikací, b) stožáry pro vlajky do výšky 8 m, c) povrchová zařízení pro rozvod nebo odvod vody na zemědělské půdě nebo na pozemcích určených k plnění funkcí lesa, nejde-li o vodní díla, d) sirény, včetně jejich podpěrných konstrukcí, a související zařízení do celkové výšky 1,5 m, e) signální věže, signály a pyramidy pro zeměměřické účely, f) bleskosvody a zařízení, které tvoří jejich součást, g) informativní značky a oznámení na pozemních komunikacích, h) opěrné zdi do výšky 1 m, které nehraničí s veřejně přístupnými pozemními komunikacemi a s veřejným prostranstvím, i) propustky na účelových komunikacích, j) přenosné stavby, zařízení a konstrukce, jejichž doba umístění na pozemku nepřesáhne 30 dnů v roce, k) signální a monitorovací zařízení umísťovaná na stávajících stavbách, l) důlní díla, důlní stavby pod povrchem a stavby v povrchových lomech a skrývkách, pokud podléhají schvalování a dozoru státní báňské správy podle horních předpisů, m) cirkusové stany pro nejvýše 200 osob a scénické stavby pro film, televizi nebo divadlo, n) sjezdy z pozemních komunikací na sousední nemovitosti, o) označení budov státních orgánů a orgánů veřejné správy, označení veřejně prospěšných staveb, staveb právnických a fyzických osob podnikajících podle zvláštních právních předpisů a označení nemovitých kulturních památek podle zvláštního právního předpisu, popřípadě značkou stanovenou mezinárodní smlouvou.“ Z uvedeného je tak zřejmé, že nová stavba elektrického vedení, byť by i měla být umístěna ve stávající trase, jako v dané věci, nebyla zařazena mezi stavby, jež by ke své realizaci rozhodnutí o svém umístění nepotřebovala. Tedy musela mít ke svému umístění rozhodnutí o umístění stavby, neboť jak již bylo uvedeno výše, jde o stavbu zcela novou nejen po stavební stránce, ale i kvalitativně. Vzdor tomu se však v dokumentaci stavby a správním spisu neustále opakovaně objevuje slovní spojení, podle něhož jde o náhradu stávajícího elektrického vedení, zamlžené navíc tím, že dojde i k výměně některých jeho podpěrných bodů, jako kdyby šlo o vedení ve stejném místě. Tak tomu ovšem není, jelikož nové příhradové stožáry s betonovými základy jsou umístěny jinde než stávající betonové sloupy. Jde tak o vedení zcela nové, o čemž svědčí i to, že po jeho dokončení bude staré (stávající el. vedení) odstraněno. Dojde tak sice k náhradě, nikoliv však ve smyslu stavebního zákona z roku 2006, nýbrž ekonomickém. Za tohoto stavu nemůže být o změně stavby stávajícího elektrického vedení ani řeči. Tento závěr má přitom krajský soud za zásadní z hlediska dotčenosti práv žalobkyně. Z hlediska věcného posouzení daného záměru přitom nejde ani tak o to, kterým z uvedených typů územního rozhodnutí bylo o záměru rozhodnuto, jelikož u každého z nich jsou z hlediska cílů a úkolů územního plánování přezkoumávaná kritéria v podstatě stejná. Jde ovšem o problém, na nějž žalobkyně poukazovala ve čtvrtém žalobním bodu. Podle něho si totiž orgány veřejné správy zúčastněné na řízení vysvětlily v důsledku chybného územního rozhodnutí chybně i rozsah oprávnění investora k provedení stavby elektrického vedení. Tím, že byla stavba hodnocena jako pouhá stavební změna existující stavby vedení povolené v roce 1973, bylo zároveň orgány veřejné správy vycházeno z toho, že je s touto stavbou spojeno oprávnění vyplývající z § 22 odst. 1 elektrisačního zákona. Podle něho totiž energetickým podnikům příslušelo mimo jiné oprávnění stavět a provozovat na cizích nemovitostech v rozsahu vyplývajícím z povolené stavby elektrická vedení, jakož i malé stanice do rozlohy 30 metrů čtverečních, s příslušenstvím (dále jen „vedení“), zejména zřizovat na nemovitostech podpěrné body, přepnout nemovitosti vodičů a umísťovat v nich vedení. V jeho odstavci druhém pak bylo stanoveno: „Za výkon oprávnění uvedených v předchozím odstavci nejsou energetické podniky povinny poskytovat náhradu. Je-li však vlastník nebo uživatel nemovitosti, která není ve státním socialistickém vlastnictví, zřízením vedení podstatně omezen v užívání nemovitosti, může žádat u orgánu, který je podle předpisů o povolování staveb příslušný pro povolení stavby energetického díla (dále jen ,povolující orgán‘), aby mu energetický podnik poskytl přiměřenou jednorázovou náhradu; žádost musí být pod ztrátou nároku podána do tří měsíců ode dne, kdy bylo dílo uvedeno do trvalého provozu (užívání).“ Podle dalších odstavců uvedeného ustanovení vznikalo oprávnění podle odstavce prvního povolením ke stavbě vedení a zanikalo zrušením vedení, přičemž povinnost strpět výkon oprávnění uvedených v odstavci prvním vázlo na dotčené nemovitosti jako věcné břemeno. Orgány veřejné správy však vztáhly tato oprávnění i na daný případ. Krajský soud je na rozdíl od nich toho názoru, že oprávnění vzniklé energetickému podniku v roce 1973 v souvislosti s povolením stavby elektrického vedení, jež má být podle dokumentace odstraněno a nahrazeno vedením novým, tímto (s jeho odstraněním) zaniká, respektive, že nebylo „přenosné“ na další nové stavby elektrického vedení, byť v koridoru vedení původního. Na této skutečnosti nemůže nic změnit podle krajského soudu ani skutečnost, že podle § 98 odst. 4 nyní platného energetického zákona zůstávají oprávnění k cizím nemovitostem, jakož i omezení jejich užívání, která vznikla před jeho účinností, nedotčena. Krajský soud totiž vnímá toto ustanovení tak, že zůstávají nedotčena jen pro stávající energetické stavby, nikoliv však pro stavby nové (viz výše). V těchto souvislostech jistě stojí za připomenutí, že stejné stanovisko nepochybně zastával i sám žadatel o vydání rozhodnutí o umístění nové stavby elektrického vedení, jelikož svoji žádost doložil 125 smlouvami o právu provést danou stavbu s vlastníky, jejichž nemovitosti měly být stavbou nového elektrického vedení dotčeny. Evidentně tak vycházel z § 25 odst. 4 energetického zákona, podle něhož „[p]rovozovatel distribuční soustavy je povinen zřídit věcné břemeno umožňující využití cizí nemovitosti nebo její části pro účely uvedené v odstavci 3 písm. e) [podle něho má provozovatel distribuční soustavy v souladu se zvláštním právním předpisem – stavebním zákonem z roku 2006, právo zřizovat a provozovat na cizích nemovitostech zařízení distribuční soustavy, přetínat tyto nemovitosti vodiči a umísťovat v nich vedení], a to smluvně s vlastníkem nemovitosti; v případě, že vlastník není znám nebo určen nebo proto, že je prokazatelně nedosažitelný nebo nečinný nebo nedošlo k dohodě s ním a jsou-li dány podmínky pro omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě podle zvláštního právního předpisu, vydá příslušný vyvlastňovací úřad na návrh příslušného provozovatele distribuční soustavy rozhodnutí o zřízení věcného břemene umožňujícího využití této nemovitosti nebo její části“. Realizace uvedeného oprávnění je tedy ještě podmíněna naplněním uvedeného ustanovení, pokud nejde o pozemek nebo stavbu, kterou lze vyvlastnit (viz § 86 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006). Takovou je i veřejně prospěšná stavba dopravní a technické infrastruktury, ve správním spisu však není jediná indicie, z níž by plynulo, že se v přezkoumávané věci o takovou stavbu jedná. Uvedené zákonné požadavky však správní orgán I. stupně i žalovaný pominuli, když rozhodli o umístění stavby bez jejich vyřešení. Bylo proto třeba přisvědčit žalobkyni, že nesprávně aplikovali elektrisační zákon v její neprospěch, čímž ji postavili do nevýhodnější situace, než ve které se nacházela. Rozhodli totiž o umístění stavby nového elektrického vedení, ačkoliv pro to nebyly splněny všechny zákonné podmínky. Žadatel ještě nedisponoval oprávněním přetnout její nemovitosti vedením. Krajský soud přitom nemá tuto situaci za banální záležitost, jelikož se nové zdvojené elektrické vedení vysokého napětí 22 kV nachází přímo nad pozemkem rodinného domu žalobkyň. *) S účinností od 1. 1. 1995 zrušen zákonem č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci. **) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 27. 11. 2014, čj. 10 As 167/2014-51.

decision_1403.txt

k § 3041 odst. 1 občanského zákoníku (č. 89/2012 Sb.) k zákonu č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů*) I. Bylo-li před 1. 1. 2014 zahájeno řízení o registraci sdružení, dokončí se s odkazem na § 3041 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012 podle zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Právní úprava obsažená v občanském zákoníku se uplatní pouze tehdy, pokud by jí vyhovovalo zakladatelské právní jednání učiněné před jeho účinností, které by však odporovalo zákonu o sdružování občanů. II. Registrací sdružení se stát nehlásí k názorům, které vznikající sdružení hodlá proklamovat. Odmítnout registraci nelze tehdy, pokud by takový postup „pouze“ vyjadřoval nesouhlas s hodnotovými postoji proklamovanými zakládaným sdružením. Deklarování myšlenek odsuzujících některé jevy, nastalé bezprostředně po skončení II. světové války (jakkoli jde i v současné době o velmi citlivá témata), nelze v demokratické společnosti tabuizovat a zakazovat o nich diskusi. III. Registraci sdružení lze odmítnout jen ze zákonných důvodů, jestliže je to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých. Stát je povinen zajistit rychle a účinně ochranu těchto hodnot, ukáže-li se, že by sdružovacího práva mělo být zneužito. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2015, čj. 8 As 67/2014-69) Prejudikatura: č. 1969/2010 Sb. NSS; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 2. 2004, Gorzelik a další proti Polsku (stížnost č. 44158/98, Reports 2004-I), ze dne 7. 12. 2006, Linkov proti České republice (stížnost č. 10504/03), a ze dne z 15. 1. 2009, Sdružení občanů Radko a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii (stížnost č. 74651/01, Reports 2009, bod 76). Věc: a) Wolfgang H., b) Tomáš P. a c) Jan Š. proti Ministerstvu vnitra o registraci občanského sdružení, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím ze dne 18. 2. 2013 žalovaný odmítl registraci občanského sdružení s názvem Sudetoněmecké krajanské sdružení v Čechách, na Moravě a ve Slezsku, občanské sdružení (dále jen „Sudetoněmecké krajanské sdružení“) podle § 8 odst. 1 písm. c) zákona o sdružování občanů. Žalobci podali proti uvedenému rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze, který žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 28. 3. 2014, čj. 5 A 51/2013-52, rozhodnutí žalovaného zrušil. Poukázal na to, že žalovaný již v minulosti opakovaně registraci tohoto sdružení odmítl. Městský soud však vždy jeho rozhodnutí zrušil pro nedostatek důvodů a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V rozsudku ze dne 31. 3. 2011, čj. 11 Ca 298/2009-78, městský soud vytkl žalovanému nepřezkoumatelnost názoru, že jde o nedovolené sdružení, neboť jeho cílem je porušovat ústavu a zákony, a názoru, že název občanského sdružení nemůže být chápán jako gesto porozumění mezi oběma národy a vyvolá řadu pochopitelných negativních reakcí veřejnosti. V pořadí druhém rozsudku ze dne 20. 12. 2012, čj. 3 A 94/2011-105, městský soud žalovanému znovu vytkl, že úvahy o nutnosti odmítnout registraci sdružení nadále nemohou obstát, neboť nejsou dostatečně konkrétní, aby z nich bylo možné dovodit ohrožení veřejného pořádku. Platí to i o argumentu o závadnosti stanov sdružení, pokud se v nich uvádí, že se sdružení zaměřuje na dekrety prezidenta republiky, které hodnotí jako projev bezpráví, s tím, že by tyto dekrety měly být zrušeny nebo by alespoň do budoucna měly přestat tvořit součást právního řádu. Městský soud shledal názor žalovaného o nedovolenosti Sudetoněmeckého krajanského sdružení nadále zmatečným. Shledal-li žalovaný, že cíle činnosti zamýšleného sdružení neodůvodňují zásah do sdružovacího práva, pak nelze učinit závěr, že jde o sdružení nedovolené podle § 4 písm. a) zákona o sdružování občanů. Považoval-li žalovaný za základní důvod k odmítnutí sdružení jeho název, který současně vyjadřuje způsob, jakým má být dosahováno cílů sdružení, je třeba konkrétně uvést ustanovení ústavy či zákona, se kterými je způsob dosahování cílů zamýšleného sdružení v rozporu. Pokud snad chtěl žalovaný odlišit cíle sledované stanovami, které shledal „v pořádku“, od cílů sledovaných názvem zamýšleného sdružení, které shledal „závadnými“, obsahuje tato úvaha logický rozpor. Je-li totiž název zamýšleného sdružení způsobem, jímž je dosahováno cílů sdružení, nemůže být sám název hodnocen jako cíl, jehož chce sdružení dosáhnout. Podle městského soudu je sice obecně možné hodnotit název sdružení jako nedovolený, může se však jednat pouze o případy, kdy je již samotný název v rozporu s ústavou či zákonem. Tak by tomu bylo tehdy, pokud by vybízel k páchání trestné činnosti, vyzýval k rasové nesnášenlivosti, zpochybňoval suverenitu státu apod. Žalovaný neučinil žádný konkrétní závěr o rozporu předmětného názvu s ústavou či zákonem a nevyjádřil se k tomu, zda jím uváděná „způsobilost vzbudit přesvědčení“ je dle jeho názoru porušením ústavy či zákona. Nekonkrétní je rovněž argument, že ve volbě názvu sdružení došlo ke zneužití práva, které plně odůvodňuje nezbytnost zásahu do výkonu sdružovacího práva. Městský soud zdůraznil, že základním demokratickým principem je princip plurality a sdružovací právo slouží jako jeden z nástrojů realizace svobody projevu. K jeho omezení lze přistoupit pouze tehdy, pokud se lze rozumně domnívat, že by bez zásahu došlo k reálnému ohrožení práv a svobod občanů či hodnot, na nichž je založen demokratický stát. Sdružovací právo představuje záruku šíření všech názorů, i těch, se kterými se neztotožňuje většinové veřejné mínění. Městský soud žalovanému připomněl, že od 1. 1. 2014 byl zrušen zákon o sdružování občanů a téhož dne nabyl účinnosti zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob (dále jen „zákon o veřejných rejstřících“). Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Podle jeho názoru bylo v pořadí třetím rozhodnutím o odmítnutí žádosti dostatečně podrobně vyjádřeno, proč stěžovatel považuje zásah do výkonu sdružovacího práva za nezbytný. Stěžovatel se snažil jednoznačně vyjádřit důvody pro odmítnutí registrace, aby soud mohl o žalobě případně rozhodnout podle § 8 odst. 4 zákona o sdružování občanů a zrušit rozhodnutí o odmítnutí s účinky registrace. Stěžovatel zdůraznil, že označení názvem je zpravidla součástí prezentace sdružení a vyjadřuje nebo alespoň naznačuje zaměření a program budoucí činnosti. Pokud není běžný občan seznámen se stanovami sdružení, může název Sudetoněmecké krajanské sdružení nesporně vnímat jako ztotožnění se s aktivitami v bývalém Československu po roce 1938. Proto stěžovatel nesouhlasil s názorem soudu, že sám název nemůže být hodnocen jako cíl, jehož chce sdružení dosáhnout. S ohledem na provázanost nedovoleného jednání dle § 4 písm. a) a b) zákona o sdružování občanů považoval stěžovatel za nezbytné odkázat na obě ustanovení ve vzájemné vazbě. Název „Sudetoněmecké krajanské sdružení“ představuje zprostředkovaně i vyjádření cíle, nejen způsob jeho dosahování. Tento název je způsobilý rozněcovat nesnášenlivost z důvodu popírání rovných práv občanů pro jejich národnost a původ. S poukazem na soudní ochranu, která je poskytována sdružovacímu právu, je podle stěžovatele k rozhodnutí ve věci příslušný pouze soud. Stěžovatel označil za nepřípadný poukaz městského soudu na novou úpravu spolkového práva účinnou od 1. 1. 2014. Ta se v této věci neužije, neboť na tuto věc dopadá přechodná úprava, podle které „[b]ylo-li [před 1. 1. 2014] zahájeno řízení o zápisu právnické osoby do veřejného rejstříku, dokončí se podle dosavadních právních předpisů“. I přesto stěžovatel připomněl, že důvody, pro které nelze založit právnickou osobu podle nyní platné právní úpravy, jsou v zásadě stejné, jako důvody uvedené v § 4 zákona o sdružování občanů. Stěžovatel rovněž poukázal na to, že žalobci podali bezprostředně po nabytí účinnosti nové právní úpravy k městskému soudu návrh na zápis spolku s totožným názvem. Městský soud však usnesením ze dne 23. 1. 2014 návrh na zápis spolku zamítl s tím, že zápis spolku s tímto názvem je nepřijatelný, neboť může být vnímán veřejností negativně a naopak vyvolávat nesnášenlivost s ohledem na velmi citlivé sudetoněmecké otázky, a může působit přinejmenším provokativně. Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti kromě jiného uvedli, že jim není zřejmé, které spolky měl stěžovatel na mysli, pokud v napadeném rozhodnutí hovořil o ideovém ztotožnění se sudetoněmeckými spolky, které sehrály negativní roli v historii Československé republiky. Pouze se dohadují, že by mohlo jít o nejvýznamnější politickou stranu v Československu žijících Němců Sudetendeutsche Partei (SdP) Konrada Henleina. Ze stanov spolku však neplyne, že by navrhovaný spolek hodlal na uvedenou stranu jakkoli navazovat nebo její činnost pozitivně hodnotit. Pokud by adjektivum „sudetoněmecký“ znamenalo tak silné přihlášení se k uvedené politické straně, kladou si žalobci otázku, proč státní orgány Spolkové republiky Německo a Rakouské republiky po více než 60 let umožňují činnost spolkům s uvedeným názvem. Žalobci rovněž uvedli, že neporozuměli argumentaci, že název „Sudetoněmecké krajanské sdružení“ zprostředkovaně představuje i vyjádření cíle, a nikoliv pouze způsob jeho dosahování, a je způsobilý rozněcovat nesnášenlivost. Podle stanov však bude sdružení usilovat o nápravu některých křivd, k nimž došlo po skončení druhé světové války. Stanovy vůbec nenaznačují, že by při tomto úsilí mělo být postupováno bez respektu k zásadě rovnosti práv všech a měl být kdokoli diskriminován. Byly to podle jejich názoru naopak orgány Československé republiky, které po roce 1945 přistupovaly ke svým občanům diskriminačním způsobem, a ty, kteří se nemohli prokázat slovanským původem, ponechaly napospas ohavným činům, ke kterým v té době došlo. Žalobci rovněž uvedli, že považují za správný poukaz na to, že stěžovatel má v dalším řízení přihlédnout k nové úpravě spolkového práva. Řízení je povinen dokončit stěžovatel, avšak při rozhodování zohlední novou hmotněprávní úpravu do té míry, že nesmí odmítnout registraci takového spolku, který by nebyl podle zákona o sdružování občanů dovolený, avšak podle občanského zákoníku z roku 2012 již dovolený je. Není proto správný názor, že se nová právní úprava neuplatní vůbec. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [12] Stěžovatel v napadeném rozhodnutí odmítl registraci sdružení, neboť zvolený název nadále pokládal za zásadní vadu předložených stanov. I volbu názvu občanského sdružení lze podřadit pod způsob, kterým může sdružení dosahovat svých cílů a který je v rozporu s ústavou a zákony. Název občanského sdružení vyvolává v kontextu historických událostí, k nimž došlo v pohraničních oblastech Československa po roce 1938, paralelu se sudetoněmeckými spolky. Namísto podpory porozumění mezi národy je název sdružení naopak schopen vyvolávat nesnášenlivost a nenávist. Již v minulosti se na stěžovatele obrátili představitelé různých zájmových sdružení a v písemných protestech vyjadřovali nesouhlas s činností sdružení obdobného názvu, neboť v něm nespatřovali snahu o rozvíjení dobrých sousedských vztahů, ale dlouhodobě cílený krok ke zvyšování požadavků vůči státu, které směřují proti poválečnému uspořádání v Evropě. [13] Stěžovatel rovněž zdůraznil, že se projevy dvou členů přípravného výboru dotkly cítění některých osob do té míry, že podaly trestní oznámení a bylo zahájeno trestní stíhání. Již nyní vyvíjená činnost zakladatelů občanského sdružení vyvolává u třetích osob potřebu ochrany proti jejich konání podáním trestního oznámení. [14] Název sdružení je tedy podle napadeného rozhodnutí způsobilý vzbudit přesvědčení, že došlo k založení občanského sdružení, které směřuje k rozněcování nenávisti z důvodů popírání rovných práv občanů pro jejich národnost a původ. Pokud by byla skutečným cílem zamýšleného sdružení podpora porozumění mezi národy, odpovídalo by tomuto cíli určení jiného názvu sdružení. Ve volbě názvu stěžovatel spatřoval nikoli záměr dosáhnout proklamovaného cíle, ale naopak nepřípustné využití sdružovacího práva k dosažení výsledku právní normou nepředvídaného a nežádoucího. [15] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že v dosavadním řízení byl uveden dostatek argumentů, které umožňují věcně posoudit, zda má být občanské sdružení registrováno, či zda je třeba jeho registraci odmítnout. Z rozhodnutí napadeného žalobou je bez pochybností zřejmé, o jaké důvody stěžovatel opírá setrvalé přesvědčení, že je třeba návrh na registraci odmítnout. Ve věci ale nebylo klíčové, zda název registrovaného sdružení může být obecně považován za způsob k dosažení cílů sdružení podle § 4 písm. b) zákona o sdružování občanů. Účelem řízení o registraci rovněž není nalézt všechny v úvahu připadající důvody, pro které je třeba registraci odmítnout, ale nestranně posoudit, zda tyto důvody vzhledem k zákonné právní úpravě a skutkovému stavu v okamžiku rozhodování existují, či nikoli. Tím spíše, že rozsah a účinky přezkumu ve správním soudnictví jsou v tomto specifickém druhu řízení podstatně rozšířeny, neboť § 8 odst. 4 zákona o sdružování občanů umožňuje soudu vedle zamítnutí žaloby s konečnou platností rozhodnout tak, že zruší žalobou napadené rozhodnutí s účinky registrace sdružení. [16] Městský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí s tím, že nadále bude třeba přihlédnout ke změně právní úpravy účinné od 1. 1. 2014. Především v souvislosti s nabytím účinnosti občanského zákoníku z roku 2012 a zákona o veřejných rejstřících došlo k podstatným změnám, i pokud jde o shromažďovací právo. Zákon o sdružování občanů, podle kterého stěžovatel v této věci rozhodoval, byl zrušen právě s účinností občanského zákoníku z roku 2012. Bylo proto třeba posoudit, podle které právní úpravy je třeba nadále postupovat. Klíčovým je v této souvislosti § 3041 odst. 1 věta druhá občanského zákoníku z roku 2012: „Bylo-li přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno řízení o zápisu právnické osoby do veřejného rejstříku, dokončí se podle dosavadních právních předpisů; odporuje-li však zakladatelské právní jednání učiněné přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona dosavadním právním předpisům, považuje se za platné, vyhovuje-li ustanovením tohoto zákona.“ [17] Je třeba korigovat kategorický názor stěžovatele, že „mu nepřísluší jakkoli zohlednit úpravu spolků v občanském zákoníku a nadále musí postupovat výlučně podle [zákona o sdružování občanů]“. Stanovisko stěžovatele je totiž modifikováno právě částí citovaného ustanovení za středníkem. Tato korekce však nemá vliv na výsledek posouzení věci. Žalobci ani nezmiňují případ jejich konkrétního právního jednání, které by bylo v rozporu s dosavadní právní úpravou, avšak obstálo by podle úpravy nové. [18] Bylo třeba uvážit, jaký vliv na určení rozhodné právní úpravy má případně to, že o odmítnutí registrace bylo pravomocně (již potřetí) rozhodnuto ještě před účinností nové právní úpravy a přechodná ustanovení se dostávají „do hry“ až v souvislosti s rozhodováním soudů ve správním soudnictví. Přechodná ustanovení občanského zákoníku z roku 2012 neobsahují pravidlo obdobné např. § 179 odst. 2 správního řádu, které výslovně předpokládá, že pravomocné rozhodnutí může být zrušeno, a jako kritérium k určení rozhodné právní úpravy stanoví okamžik, kdy ke zrušení pravomocného správního rozhodnutí došlo. Takové ustanovení v občanském zákoníku z roku 2012 chybí; proto je kritériem pro určení rozhodné právní úpravy okamžik zahájení řízení o zápisu právnické osoby do veřejného rejstříku. Podle přechodného ustanovení § 3045 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012 se sdružení podle zákona o sdružování občanů považují za spolky podle tohoto zákona. Podle § 125 odst. 1 zákona o veřejných rejstřících se za spolkový rejstřík podle tohoto zákona považují evidence (občanských sdružení, odborových organizací, organizací zaměstnavatelů a jejich organizačních jednotek, které jsou oprávněny jednat svým jménem) vedené Ministerstvem vnitra podle zákona o sdružování občanů. Podle § 2 odst. 3 zákona o sdružování občanů jsou sdružení právnickými osobami. [19] Nemůže být tedy pochyb, že je třeba postupovat podle § 3041 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012, a v souladu s tímto ustanovením aplikovat v této věci nadále zákon o sdružování občanů. Zbývá doplnit, že na výše uvedené nemůže mít vliv ani § 3048 občanského zákoníku z roku 2012, podle kterého až do účinnosti zákona o veřejném rejstříku, do něhož se zapisují spolky, podléhají spolky registraci podle zákona o sdružování občanů. Mohlo by se jevit, že argumentem a contrario po účinnosti zákona o veřejném rejstříku již spolky podléhají registraci podle jiného předpisu než zákona o sdružování občanů. Tak tomu však není. Účelem § 3048 bylo stanovit pravidlo pro případné přechodné období, pokud by, oproti předpokladu, zákon o veřejných rejstřících nenabyl účinnosti ve stejnou dobu jako občanský zákoník z roku 2012. To se nestalo, oba právní předpisy nabyly účinnosti 1. 1. 2014. Reálně tak nenastala a nemůže nastat hypotéza uvedeného ustanovení, neboť po účinnosti občanského zákoníku z roku 2012 nemohlo nastat období „až do účinnosti zákona o veřejném rejstříku“. [20] Městský soud správně připomněl, že základním demokratickým principem je princip plurality a sdružovací právo slouží k realizaci svobody projevu. K jeho omezení lze přistoupit pouze tehdy, pokud je rozumný předpoklad, že by pasivita správního orgánu provádějícího registraci pravděpodobně vedla k reálnému ohrožení práv a svobod občanů či hodnot, na nichž je demokratický stát postaven. [21] Podle čl. 11 odst. 1 a 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) má každý „právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich. Na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon a jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“ [22] Podle čl. 20 odst. 1 a 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je „[p]rávo svobodně se sdružovat [...] zaručeno. Každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. [...] Výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých.“ [23] Řízení o registraci podle zákona o sdružování občanů nebylo založeno na povolovacím principu. Stěžovatel poté, co mu byl doručen návrh na registraci, mohl registraci odmítnout pouze z důvodů uvedených v § 8 zákona o sdružování občanů. Pokud takové důvody neshledal, provedl registraci ve lhůtě 10 dnů od zahájení řízení (§ 9 citovaného zákona). Stát registrací sdružení nevyjadřuje souhlas s názory a východisky, které se registrované sdružení chystá proklamovat. Stěžovatel registrací pouze deklaruje, že neshledal důvody, pro které by ji bylo možné odmítnout. [24] To je velmi podstatné. Ve správním spise je založena řada vyjádření (zejména Českého svazu bojovníků za svobodu), která se výrazně vymezují proti snaze žalobců o registraci sdružení. Všem rozhodnutím stěžovatele o odmítnutí registrace je společné přesvědčení, že pokud by byla cílem sdružení skutečná podpora porozumění mezi národy s důrazem na porozumění mezi Čechy a Němci (čl. 3 odst. 1 stanov), nepochybně by byl vhodný jiný název sdružení. Byť lze této úvaze rozumět, nelze než konstatovat, že by byla vlastní spíše povolovacímu řízení, ve kterém by stěžovatel autoritativně rozhodoval o tom, zda je název sdružení vhodný a zda lze registraci sdružení s takovým názvem povolit. Na rozhodné skutečnosti je však třeba nahlížet skrze ústavně zaručené právo sdružovat se, které je promítnuto též do § 1 odst. 1 a 2 zákona o sdružování občanů. Tedy nikoli tak, zda je přípustné sdružení s uvedeným názvem povolit, ale zda jsou dány dostatečně silné důvody pro odmítnutí jeho registrace. [25] Nejvyšší správní soud vycházel ze svého dřívějšího rozsudku ze dne 28. 8. 2009, čj. 7 As 29/2008-104, č. 1969/2010 Sb. NSS, který se týkal rozpuštění občanského sdružení s názvem Komunistický svaz mládeže. I v této věci je třeba vycházet z přístupů, které ve své judikatuře akcentuje Evropský soud pro lidská práva a které podrobně vysvětlil Nejvyšší správní soud v uvedeném rozhodnutí. Na uvedený rozsudek lze v podrobnostech odkázat. [26] Legitimním důvodem k odmítnutí registrace sdružení je (vedle důvodů dalších) zájem, aby nedocházelo k popírání a omezování osobních, politických či jiných práv občanů především pro jejich národnost a nebyla rozněcována nenávist a nesnášenlivost z těchto důvodů [§ 4 písm. a) zákona o sdružování občanů]. Při úvaze o existenci důvodu odmítnutí registrace musí stěžovatel hodnotit především stanovy sdružení. Přestože nelze striktně vycházet pouze z jejich textu, bez úvahy o tom, zda jsou cíle tam vyjádřené pouze proklamované a zda skutečný cíl činnosti případně není jiný, jsou přesto stanovy základním dokumentem, který je třeba hodnotit. To i proto, že dosud nelze poměřovat faktickou činnost sdružení s cíli proklamovanými ve stanovách. [27] Stěžovatel si byl vědom, že cíle sdružení definované především v článku 3 stanov jsou sice s ohledem na historickou zkušenost nepochybně kontroverzní, provokativní a společensky velmi citlivé, avšak jejich hlásání samo o sobě neodůvodňuje zásah do sdružovacího práva (viz strana 9 napadeného rozhodnutí). Pokud zakládané sdružení deklaruje, že odsuzuje vyhnání a etnické čistky, ke kterým došlo po druhé světové válce ve střední Evropě, považuje za válečné zločince ty, kteří se jich dopouštěli, a některé z tzv. Benešových dekretů považuje za projev bezpráví, pak zcela pochopitelně budou tato východiska předmětem kritiky, nesouhlasu, zdrojem názorové opozice. Zpravidla však nebude možné rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti mezi národy spatřovat pouze v tom, že budou k diskusi předkládána témata, na kterých není názorová shoda, byť by jejich vnímání bylo pro mnohé oprávněně citlivé. Takový přístup by totiž naopak potvrzoval, že je ona nenávist či národnostní nesnášenlivost latentně přítomna a diskusi či vyjadřování nepohodlných myšlenek je třeba zapovědět proto, aby se nestala zjevnou. Ve svobodné společnosti je tabuizování citlivých témat – tím spíše témat kořenících ve vzdálenější minulosti, kterou naprostá většina populace již neprožila, ale s jejími důsledky stále žije – zásadně nežádoucí. Potlačovatelská schémata, cílící proti myšlenkám a názorům, typická pro státní mechanismus autoritativních států, jsou v právním státě nepoužitelná a nepřijatelná. [28] To ale v žádném případě neznamená, že stát rezignuje na své vnitřní i vnější funkce, právě naopak. Svoboda hlásání myšlenek a názorů, svoboda nalézání ideologicky nedeformované pravdy v historii a sama svobodná diskuse se nesmí stát nástrojem k narušení bezpečnosti občanů, jejich majetku, nesmí narušit požadavek respektování právního řádu i ostatních svobod garantovaných ústavou a zákony, ani řádné fungování státních institucí. Regulátorem excesů, které mohou vzniknout zneužitím zajištěných práv a svobod (neboť rubem takového zneužití je obvykle újma na právech jiného nebo omezení jeho svobod), ale nemůže být restrikce sdružovacího práva chápaná apriorně; ta může být uplatněna jen ve výjimečných případech, in extremis. Stát je však vždy povinen postarat se o efektivní – a tedy rychlou a účinnou – posteriorní ochranu, prokáže-li se, že sdružovacího práva (jiného práva či svobody) je nebo má být zneužito na újmu jiného nebo jiných, v rozporu s esenciálními hodnotami chráněnými ústavním pořádkem a celým právním řádem státu. [29] Dodat lze i to, že diskuse, mající svůj původ v komplikovaných vztazích národů v minulosti, a hodnotící vztah historické příčiny a následku nejsou pouze historickou záležitostí, jakkoli ji lze mapovat již stovky let do minulosti, ale dosud závažným politickým tématem s důsledky navýsost praktickými. Soudu nepřísluší do této diskuse vstupovat jako obránce těch či oněch názorů a vyslovovat úsudky o správnosti nebo nesprávnosti názorů deklarovaných v cílech občanského sdružení. Úkolem soudu v nyní posuzované věci není ani autoritativně vyslovovat „historické pravdy“. Otázka správnosti či nesprávnosti názoru, pravdivosti nebo nepravdivosti historického náhledu není otázkou pro soud, který nalézá o právu a bezpráví. Soudu v tomto sporu náleží zodpovědět, zda zjištěné skutečnosti odůvodňují již nyní apriorní zásah do ústavně zaručeného práva sdružovat se a odůvodňují omezení názorové plurality, která je základním znakem demokratické společnosti. [30] Z důvodů shora vyložených Nejvyšší správní soud neshledal, že by v posuzované věci byl takový zásah nezbytný pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých (čl. 20 odst. 3 Listiny). Pro to, aby sdružení nebylo registrováno, tedy není zákonný důvod. [31] Stěžovateli je třeba vytknout jistou zkratkovitost, pokud bez bližšího odůvodnění uvádí na osmé straně napadeného rozhodnutí, že je název sdružení způsobilý vzbudit přesvědčení, že zakládané sdružení směřuje k nesnášenlivosti z důvodu popírání rovných práv občanů pro jejich národnost a původ tak, jak činily některé sudetoněmecké spolky v rozhodném období. Rovněž lze mít výhrady proti proklamativnosti tvrzení, že „z pohledu všech demokraticky smýšlejících osob je takový název zároveň urážlivý a provokativní“. Nejvyšší správní soud vnímá negativní postoje k politicko-historické roli tzv. sudetských Němců v událostech předcházejících roku 1938 a poté. Rozumí výhradám, které oproti deklarované snaze podporovat porozumění mezi oběma národy staví název sdružení, který v českých poměrech onomu porozumění nijak nenapomáhá. Na druhou stranu není zvolený název označením dřívější politické strany, u které by bylo snazší identifikovat její tehdejší politické cíle a činy. Rovněž z něj již v okamžiku registrace nevyplývá bezprostřední vazba k politickému systému a hodnotám, které by byly v demokratické společnosti automaticky neakceptovatelné. Připomenout lze i poukaz žalobců na existenci sdružení obdobného názvu v zahraničí s tím, že tamní společenský systém rozhodně nelze označit za nedemokratický. [32] K odmítnutí registrace proto nepostačovalo, že názorová východiska registrovaného sdružení nebyla v souladu s většinovým míněním, které je může vnímat jako kontroverzní, provokativní či problematická. Tvorba napětí je jedním z nevyhnutelných následků pluralismu, jmenovitě svobodné debaty všech politických myšlenek (shodně citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 29/2008-104). Podstatné bylo, zda měl stěžovatel v době rozhodování o odmítnutí registrace takové konkrétní intenzivní důvody, které by odůvodnily výjimečné opatření spočívající v odmítnutí registrace občanského sdružení. Dosud tomu tak nebylo. [33] Je možno posoudit také to, zda byl zásah do spolčovací svobody v demokratické společnosti nezbytný. Stěžovatel rozhodoval o odmítnutí registrace sdružení, nikoli o rozpuštění sdružení podle § 12 zákona o sdružování občanů. Jak již Nejvyšší správní soud upozornil v rozsudku ze dne 24. 6. 2010, čj. 7 As 40/2010-85, Ministerstvo vnitra je fakticky limitováno tím, že v této fázi řízení může závěry o odmítnutí činit především na základě předložených stanov. Jinými slovy, při úvaze, zda odmítnout registraci navrhovaného sdružení, zpravidla zatím chybí skutkové okolnosti, které by mohly být hodnoceny. [34] Tím se netvrdí, že by a priori nebylo možné zohlednit např. to, jak se doposud projevovaly osoby, které se chystají registrovat nové sdružení, či že by nebylo možné hodnotit stanovy nového sdružení s přihlédnutím k dosavadním aktivitám členů přípravného výboru. Stěžovatel v napadeném rozhodnutí poukazoval na to, že projevy dvou členů přípravného výboru se dotkly cítění některých osob do té míry, že v případě jednoho z nich podaly trestní oznámení a bylo zahájeno trestní stíhání. S ohledem na zásadu presumpce neviny však nemůže být trestní oznámení a zahájení trestního stíhání samo o sobě důvodem odmítnutí registrace sdružení. Teprve výsledek trestního stíhání bude mít bezpochyby význam při úvaze o splnění podmínek k odmítnutí registrace. Součástí soudního spisu je usnesení Okresního soudu v Berouně ze dne 27. 2. 2013, čj. 2 T 10/2013-164, kterým bylo zastaveno trestní stíhání žalobce c) pro přečin popírání, zpochybňování, schvalování a ospravedlňování genocidia podle § 405 trestního zákoníku z roku 2009, jehož se měl dopustit uveřejněním dvou článků na vlastních webových stránkách. Trestní soud shledal názory žalobce c) zcela nestandardními, z historického hlediska ne zcela adekvátními a vzhledem k obecnému pojímání historických událostí pohoršujícími a šokujícími. Neshledal však v jeho jednání ospravedlňování nacistického režimu a jeho zločinů, ale především zcela negativní a přehnaný postoj k představitelům poválečného Československa, i pokud jde o odsun sudetských Němců. [35] Konkrétní chování členů sdružení bude tedy mít zpravidla místo až při úvaze, zda je vykonávaná činnost sdružení nadále v souladu s právními předpisy, nikoli již před registrací sdružení. Registrační řízení by v takovém případě sloužilo jako procesní prostředek k omezení názorové plurality, k jisté „názorové prevenci“. I kdyby bylo možné takový postup v konkrétním případě obhajovat poukazem na mínění většiny, či na mnohdy oprávněné osobní zkušenosti, dělo by se tak za cenu nepřípustného zásahu do jednoho ze základních lidských práv, práva sdružovat se. [36] Dosud tedy nenastala ona „vyvíjená činnost“ sdružení dle § 12 odst. 3 zákona o sdružování občanů, kterou by bylo možné posoudit z hledisek § 4 a § 5 zákona o sdružování občanů při rozhodování, zda je třeba sdružení rozpustit. Na významu tak nabývá prvek nezbytnosti odmítnutí návrhu na registraci. Zatímco při rozpuštění již existujícího sdružení je důvodem takového kroku dosavadní činnost sdružení, v případě odmítnutí registrace nedostává sdružení žádající o registraci ani „šanci“ realizovat sdružovací právo v souladu se shora uvedenými ústavněprávními východisky sdružovacího práva. Proto lze odmítnutí registrace sdružení považovat z hlediska potenciálního zásahu do sdružovací svobody za ještě závažnější, než je tomu v případě rozpuštění již existujícího sdružení (srov. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 2006, Linkov proti České republice, stížnost č. 10504/03, bod 45). [37] Evropský soud pro lidská práva zdůrazňuje v kontextu článku 11 Úmluvy základní roli, kterou při zajišťování pluralismu a demokracie hrají politické strany, ovšem podotýká, že sdružení vytvořená za jiným účelem jsou pro správné fungování demokracie rovněž důležitá (shodně citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 29/2008-104). Je přirozené, že tam, kde občanská společnost funguje, účasti občanů na demokratickém procesu je do značné míry dosaženo prostřednictvím účasti ve sdružení, kde se mohou vzájemně spojovat a dosahovat cílů společně (viz rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 2. 2004, Gorzelik a další proti Polsku, stížnost č. 44158/98, Reports 2004-I, bod 92). Stát nemusí čekat se zásahem do svobody sdružovací až do chvíle, kdy sdružení začne činit konkrétní kroky neslučitelné s Úmluvou. Avšak rozsáhlá opatření preventivní povahy k potlačení svobody sdružování vedou k poškození demokracie a mnohdy i k jejímu ohrožení (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne z 15. 1. 2009, Sdružení občanů Radko a Paunkovski proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, stížnost č. 74651/01, Reports 2009, bod 76). [38] S poukazem na shora uvedené důvody tedy Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že byly splněny podmínky k tomu, aby městský soud věcně přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí o odmítnutí registrace. Proto zrušil rozsudek městského soudu (§ 110 odst. 1 s. ř. s.), věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť již v řízení před ním byly pro takový postup podmínky [§ 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s.]. [39] Z vyložených důvodů rovněž uzavřel, že nebyly dány ani důvody k odmítnutí registrace. Den právní moci tohoto rozsudku je proto v souladu s § 8 odst. 4 zákona o sdružování občanů dnem registrace sdružení. [40] Vzhledem k tomu, že soud neshledal důvody k odmítnutí registrace ani podle zákona o sdružování občanů, nebyl dán prostor poměřovat je podle § 3041 občanského zákoníku z roku 2012 s právní úpravou obsaženou v nyní účinné právní úpravě (§ 145 občanského zákoníku z roku 2012). *) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb.

decision_1404.txt

k § 20 a § 122 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákonů č. 169/2005 Sb., č. 413/2005 Sb., č. 530/2005 Sb., č. 341/2011 Sb. a č. 470/2011 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“) I. Nárok na dříve přiznaný osobní příplatek dle § 122 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ustanovením na nové služební místo dle § 20 téhož zákona nezaniká a nadále trvá. II. Shledá-li příslušný funkcionář v souvislosti s ustanovením na nové služební místo důvody pro snížení či odnětí osobního příplatku, je povinen o tom v souladu s § 122 odst. 1 větou druhou zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, rozhodnout, a to na základě zákonných kritérií rozhodných pro jeho přiznání. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, čj. 6 As 171/2014-46) Prejudikatura: č. 1323/2007 Sb. NSS a č. 3057/2014 Sb. NSS. Věc: JUDr. Ing. Jan P. proti policejnímu prezidentu Policie České republiky o přiznání osobního příplatku, o kasační stížnosti žalovaného. Dne 29. 9. 2011 bylo vydáno rozhodnutí ve věcech služebního poměru, kterým byl žalobce dne 30. 9. 2011 vyjmut podle § 34 odst. 2 zákona o služebním poměru ze zálohy pro přechodně nezařazené a dne 1. 10. 2011 ustanoven podle § 20 odst. 1 písm. b) zákona o služebním poměru na služební místo vrchní komisař Krajského ředitelství Policie (dále jen „KŘP“) Plzeňského kraje, náměstek ředitele krajského ředitelství pro vnější službu, odbor služby pro zbraně a bezpečnostní materiál s místem služebního působiště v Plzni, a zároveň mu byl přiznán osobní příplatek podle § 122 zákona o služebním poměru ve výši 3 000 Kč. Z důvodu rušení některých služebních míst na KŘP Plzeňského kraje v Plzni podal žalobce dne 29. 10. 2012 žádost (datovanou dnem 24. 10. 2012) o převedení na jiné služební místo ve stejné služební hodnosti podle § 25 odst. 4 zákona o služebním poměru, organizační jednotku, odbor hospodářské kriminality služby kriminální policie a vyšetřování útvaru KŘP Plzeňského kraje s místem služebního působiště v Plzni (místo, kde byl v minulosti služebně zařazen – ve funkci vedoucího odboru hospodářské kriminality Plzeňského a Karlovarského kraje, kde mu byl dne 31. 12. 2010 přiznán osobní příplatek ve výši 6 000 Kč). V požadovaném zařazení žalobce uvedl osobní příplatek podle § 122 zákona o služebním poměru: 6 000 Kč. Rozhodnutím ředitele KŘP Plzeňského kraje (dále jen „orgán I. stupně“) ve věcech služebního poměru ze dne 17. 12. 2012 byl dne 31. 12. 2012 žalobce odvolán podle § 25 odst. 4 zákona o služebním poměru ze služebního místa vrchní komisař KŘP Plzeňského kraje, náměstek ředitele krajského ředitele pro vnější službu, odbor služby pro zbraně a bezpečnostní materiál, a dnem 1. 1. 2013 ustanoven podle § 20 odst. 3 písm. a) zákona o služebním poměru na služební místo vrchní komisař KŘP Plzeňského kraje, náměstek ředitele krajského ředitelství pro službu kriminální policie a vyšetřování, odbor hospodářské kriminality s místem služebního působiště v Plzni. Současně mu byla podle § 117 zákona o služebním poměru započtena doba praxe v rozsahu 25 let a 122 dnů a nebyl přiznán podle § 122 zákona o služebním poměru osobní příplatek. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce podle § 190 odst. 1 zákona o služebním poměru odvolání. Policejní prezident rozhodnutím ze dne 5. 4. 2013 odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí orgánu I. stupně potvrdil. Žalobce toto rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“) napadl žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni (dále jen „krajský soud“), kdy se domáhal jeho zrušení. Žalobce nesouhlasil se závěry žalovaného (potvrzujícími názor orgánu I. stupně), že osobní příplatek není možno přiznat, neboť popis služební činnosti na novém služebním místě je zcela odlišný od jeho původního popisu služebních činností, které žalobce vykonával do 31. 12. 2012, a není proto možné vycházet ze závěru, že výkon služby na novém služebním místě bude žalobcem od prvopočátku plněn v mimořádném rozsahu a kvalitě, jak vyžaduje § 122 odst. 1 zákona o služebním poměru. Žalobce naopak uvedl, že mu byla ke dni 1. 10. 2011 započítaná praxe v rozsahu 24 let a 30 dnů, kterou získal působením na pracovištích, kde se zabýval vyšetřováním, a to ve funkcích vyšetřovatele Městského úřadu vyšetřování v Plzni, vyšetřovatele Odboru hospodářské kriminality krajského úřadu vyšetřování v Plzni, zástupce vedoucího Odboru hospodářské kriminality krajského úřadu vyšetřování v Plzni, dále také vedoucího jednoho z oddělení služby kriminální policie a vyšetřování, tehdy Západočeského kraje, či vedoucího Odboru hospodářské kriminality služby kriminální policie a vyšetřování Západočeského kraje v Plzni (kde mu byl přiznán osobní příplatek ve výši 6 000 Kč). Žalovaný a orgán I. stupně vycházejí z domněnky, že žalobce po více jak dvacetileté praxi při vyšetřování hospodářské trestné činnosti nebude plnit výkon služby v mimořádném rozsahu a kvalitě ve smyslu § 122 odst. 1 zákona o služebním poměru. Jelikož § 122 odst. 1 zákona o služebním poměru stanoví, že rozhodnutí o přiznání, změně nebo odnětí osobního příplatku musí být písemně odůvodněno, měl žalovaný, resp. orgán I. instance, který žalobci osobní příplatek nepřiznal, o odnětí osobního příplatku vydat odůvodněné rozhodnutí. O odnětí osobního příplatku tak bylo rozhodnuto v rozporu se zákonem o služebním poměru. Ze soudní praxe plyne, že nenároková složka platu se může stát nárokovou, neboť osobní příplatek jako nenároková složka platu se v důsledku rozhodnutí zaměstnavatele o jeho přiznání a výši stává složkou nárokovou. Krajský soud vycházel ze skutečnosti, že orgán I. stupně svým rozhodnutím ze dne 29. 9. 2011 žalobci přiznal osobní příplatek podle § 122 zákona o služebním poměru ve výši 3 000 Kč. Pokud tedy chtěl přiznaný osobní příplatek následně odejmout, bylo jeho povinností v souladu s § 122 odst. 1 větou druhou zákona o služebním poměru o odnětí osobního příplatku rozhodnout. Takový výrok však rozhodnutí orgánu I. stupně neobsahuje. Podle § 122 odst. 1 zákona o služebním poměru lze osobním příplatkem ocenit výkon služby v mimořádné kvalitě nebo rozsahu. Z toho krajský soud vyvozuje, že „osobním příplatkem je oceňován ,výkon služby‘ v mimořádné kvalitě nebo rozsahu nikoli ,výkon služebního místa‘ v této kvalitě a rozsahu. Co je nutné rozumět pod pojmem ,výkon služby‘, pak vymezuje § 1 odst. 4 zákona o služebním poměru. Z tohoto důvodu je nutné dospět k závěru, že toliko změna služebního místa nemůže mít sama o sobě vliv na přiznanou výši osobního příplatku. ,Výkon služby‘ je pojmem nadřazeným pojmu ,výkon služebního místa‘, tj. pojmu definovanému v § 19 odst. 1 zákona o služebním poměru. Změnou služebního místa tak bez dalšího nedochází ke změně kvality nebo rozsahu výkonu služby. Je-li příslušník v souvislosti s přiznaným osobním ohodnocením kvalifikován jako osoba vykonávající službu v mimořádné kvalitě nebo rozsahu, nepřestává takovou osobou být toliko z toho důvodu, že je ustanoven na jiné služební místo.“ Ke stejnému závěru dospěl krajský soud i na základě systematiky zákona o služebním poměru. Změny služebního poměru jsou uvedeny v části druhé hlavě II zákona o služebním poměru, zatímco služební příjem a odměna za služební pohotovost až v části osmé téhož zákona. „Z žádného ustanovení zákona o služebním poměru přitom nevyplývá, že by v případě odvolání příslušníka z dosavadního služebního místa a jeho ustanovení na jiné služební místo automaticky ze zákona docházelo k odnětí již přiznané výše osobního příplatku.“ Zákon o služebním poměru vychází z kontinuity přiznané výše osobního příplatku. Pokud by chtěl správní orgán v souvislosti se změnou služebního místa změnit výši osobního příplatku, nemohl by vycházet toliko z kritéria „prosté odlišnosti popisu služebních činností na původním a novém služebním místě“, ale musel by učinit závěr, že výkon služby na jiném služebním místě již nebude umožňovat „výkon služby v mimořádné kvalitě nebo rozsahu“, resp. v takové kvalitě nebo rozsahu jako na dosavadním služebním místě. V této souvislosti odkázal krajský soud na § 112 odst. 3 větu druhou zákona o služebním poměru, z něhož vyvodil, že pokud by s novým služebním místem byla spojena služba „jiné nebo nesrovnatelné složitosti, jiné odpovědnosti a namáhavosti, vykonávaná v jiných nebo nesrovnatelných podmínkách služby, při jiných nebo nesrovnatelných schopnostech a způsobilosti k výkonu služby, při jiné nebo nesrovnatelné služební výkonnosti a možných výsledcích ve výkonu služby“, bylo by možné uvažovat o změně výše přiznaného osobního příplatku. O tom však správní orgány vůbec neuvažovaly. Krajský soud dále poukázal na skutečnost, že žalobce byl odvolán ze služebního místa „vrchní komisař“ a ustanoven do služebního místa „vrchní komisař“, vždy v pozici „náměstek ředitele KŘ“, a to pouze s tím rozdílem, že v dosavadním postavení „pro vnější službu, Odbor služby pro zbraně a bezp. materiál“ a v novém postavení „pro službu kriminální policie a vyšetřování, Odbor hospodářské kriminality“. Proč by nové služební místo mělo být natolik odlišné (viz úvaha ve smyslu § 112 odst. 3 zákona o služebním poměru), není z ničeho zřejmé. Krajský soud proto napadené rozhodnutí rozhodnutím ze dne 21. 5. 2014, čj. 57 A 51/2013-56, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný (stěžovatel) napadl tento rozsudek kasační stížností a navrhl, aby byl napadený rozsudek zrušen. Dle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil právní otázky, jelikož stěžovatel měl ve smyslu § 122 zákona o služebním poměru rozhodnout o odnětí osobního příplatku 3 000 Kč, který byl žalobci přiznán rozhodnutím ze dne 29. 9. 2011. Žalobce byl ustanoven na nové služební místo dle § 20 odst. 3 písm. a) zákona o služebním poměru a byl mu současně tímto rozhodnutím určen základní tarif platu a zvláštní příplatek, ostatní složky služebního platu mu nebyly určeny, resp. byly určeny ve výši 0 Kč (včetně osobního příplatku). Osobní příplatek je nenárokovou složkou platu a jeho přiznání je navázáno na mimořádnou kvalitu či rozsah výkonu služby, přičemž má umožnit služebnímu funkcionáři ocenit individuální výsledky služební činnosti jednotlivých příslušníků. V daném případě se nejednalo o odebrání osobního příplatku, ale o stanovení osobního příplatku na novém místě. K názoru soudu o kontinuitě přiznané výše osobního příplatku stěžovatel namítá, že služební funkcionář rozhodující o ustanovení na nové místo by tím byl vázán okolnostmi, jež mu nejsou známy, neboť o ustanovení na volné služební místo často rozhoduje jiný správní orgán, či dokonce jiný bezpečnostní sbor. Zde stěžovatel odkázal na komentář k zákonu o služebním poměru od Petra Tomka, dle kterého by měl být příslušníkovi přiznán osobní příplatek, teprve až prokáže, že službu vykonává v mimořádné kvalitě či rozsahu i na novém místě. Stěžovatel nesouhlasil s krajským soudem také co do výkladu pojmů „výkon služby“ a „výkon služebního místa“. Tyto pojmy nelze dle stěžovatele srovnávat, ani podřazovat jeden druhému. Služba je vždy vykonávána na konkrétním služebním místě. V dané věci není podstatná ani skutečnost, že jak původní tak nové služební místo žalobce je označeno jako „vrchní komisař“. Podstatné je, že se jedná o služební místa u rozdílných organizačních jednotek s rozdílným předmětem činnosti. Všechna služební místa jsou v jedné služební hodnosti označována stejně, ačkoliv se vykonávané činnosti v jedné služební hodnosti svojí náplní často výrazně liší. Ustanovením na nové služební místo se změnily některé prvky žalobcova služebního poměru, včetně osobního příplatku, přičemž kvalitu a rozsah výkonu služby na tomto novém místě nelze předem předvídat. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že u Policie České republiky působil v různých funkcích, avšak vždy v oblasti vyšetřování hospodářské trestné činnosti, přičemž poukázal na skutečnost, že v průběžném hodnocení pracovního výkonu za období od 1. 1. 2012 do 28. 12. 2012 konstatoval příslušný funkcionář, že žalobce „dosahuje velmi dobrých výsledků“. Žalobce nesouhlasil s tvrzením stěžovatele, že názor krajského soudu fakticky váže služebního funkcionáře při rozhodování o ustanovení na nové služební místo okolnostmi předchozího výkonu služby příslušníka, které mu nejsou známy. Jednalo se totiž o odebrání osobního příplatku, kdy služební funkcionář rozhodl v rozporu s § 122 odst. 1 zákona o služebním poměru, přičemž mu byly dobře známy okolnosti předchozího výkonu služby žalobce. O ustanovení na služební místo tudíž nerozhodoval jiný správní orgán či orgán jiného bezpečnostního sboru, ale služební funkcionář, který žalobce dobře znal. Jestliže stěžovatel uvádí, že podstatný pro posouzení daného případu je fakt, že se jedná o rozdílné organizační jednotky s rozdílným předmětem činnosti, žalobce tomu sice přisvědčuje, avšak nesouhlasí, že by na nové organizační jednotce nikdy nepracoval, neboť zde působil v období před 1. 10. 2011. Závěrem žalobce poukázal na praxi u Policie České republiky, kdy se nikdy nestalo, že by v případě ustanovení příslušníka na služební místo s vyšší služební hodností nebyl zároveň přiznán osobní příplatek. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [14] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že pro posouzení daného případu je rozhodující, zda v případě ustanovení příslušníka na nové služební místo dle § 20 zákona o služebním poměru trvá nárok na již přiznaný osobní příplatek podle § 122 téhož zákona, resp. zda příslušný funkcionář musí ve smyslu § 122 odst. 1 věty druhé rozhodnout o změně či odnětí osobního příplatku, pokud při ustanovení příslušníka na nové služební místo neurčí příslušníkovi zároveň osobní příplatek minimálně ve stejné výši, v jaké mu byl přiznán dřívějším rozhodnutím, nebo zda nárok na již přiznaný osobní příplatek ustanovením na nové služební místo zaniká a příslušný funkcionář určí složky služebního příjmu (včetně osobního příplatku) bez návaznosti na dosavadní rozhodnutí týkající se služebního příjmu konkrétního příslušníka. Nejvyšší správní soud v této otázce sdílí názor krajského soudu, a neshledal proto námitky stěžovatele důvodnými. [15] Zdejší soud připomíná, že s účinností zákona o služebním poměru došlo ke zpřísnění režimu služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů, což mělo být vyváženo zejména větší mírou jistoty jejich postavení a jejich odpovídajícím finančním ohodnocením. Ačkoliv tato rovnováha byla narušena četnými novelami zákona (srov. Tomek, P. Zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů s komentářem k 1. 7. 2012. 2. vyd. Olomouc: ANAG, 2012, s. 12), je třeba při výkladu jeho ustanovení dbát mimo jiné i smyslu a účelu, na kterých byl zákon o služebním poměru vystavěn. Služební poměr je veřejnoprávní paralelou k soukromoprávnímu pracovnímu poměru, která je však charakteristická potlačením rovnosti subjektů ve prospěch nadřízenosti státní moci a převažující kogentní úpravou. Tím se od klasického pracovního poměru zásadně odlišuje a stává se speciálním státně zaměstnaneckým poměrem, jenž vyžaduje zcela specifická pravidla. Nerovné postavení subjektů v rámci služebního poměru a přísnou kogentní úpravu, jež téměř vylučuje vyjednávání ze strany příslušníků, je třeba vyvažovat stabilizací jejich platových nároků a formalizovaným rozhodováním (nejen o těchto nárocích), které zajišťuje „férové“ uplatňování státní moci vůči svým zaměstnancům. Nejvyšší správní soud tak nemohl přisvědčit stěžovateli a přijmout závěr, že při ustanovení příslušníka na nové služební místo nárok na dříve přiznaný osobní příplatek zaniká bez dalšího a o jednotlivých složkách platu rozhoduje služební funkcionář nově, tedy nezávisle na dosavadním výkonu služby, přičemž o odnětí či změně dříve přiznaného osobního příplatku nemusí být rozhodnuto. Takový názor je v rozporu s pojetím služebního poměru a koncepcí zákona o služebním poměru. [16] V daném případě není pochyb o tom, že služební poměr žalobce při odvolání z předchozího služebního místa a jmenování na nové služební místo nezanikl a nadále trvá. Změnily se jen některé jeho prvky, jak shodně uvádí také stěžovatel. Dle stěžovatele se však zároveň změnil, resp. zanikl i nárok na osobní příplatek žalobce. Tomu však zdejší soud nemůže přisvědčit. Jak uvedl krajský soud, zákon nestanoví, že by s ustanovením na nové služební místo zanikl nárok na přiznaný osobní příplatek. Naopak z kontinuity služebního poměru vyplývá kontinuita osobního příplatku. V daném případě došlo totiž v rámci trvajícího služebního poměru žalobce k převedení na jiné služební místo [dle § 25 odst. 4 ve spojení s § 20 odst. 3 písm. a) zákona o služebním poměru], avšak při současném zachování práv vyplývajících z dosavadního služebního poměru. Dle Nejvyššího správního soudu tak ex lege dochází toliko ke změně služebního místa ve smyslu § 19 odst. 1 zákona o služebním poměru, které „vyjadřuje organizační a právní postavení příslušníka v bezpečnostním sboru, [jenž] je charakterizováno zejména systemizovanou služební hodností, stupněm vzdělání, oborem nebo zaměřením vzdělání, dalším odborným požadavkem, základním tarifem, náplní služební činnosti, rozsahem oprávnění a povinností příslušníka“. Mění se tedy zejména tyto prvky služebního poměru a ostatní práva a povinnosti z něj vyplývající zůstávají zachována (pokud z povahy věci nesouvisí s charakteristikou služebního místa). Zákon s charakteristikou služebního místa výslovně spojuje pouze základní tarif služebního platu. Pokud by bylo úmyslem zákonodárce vázat všechny složky platu, včetně osobního příplatku, na služební místo příslušníka, pak by to bylo výslovně uvedeno v citovaném § 19 odst. 1 služebního zákona. Tak tomu však není a je zřejmé, že s konkrétním služebním místem je spojena pouze výše základního tarifu, nikoliv ostatní složky platu. Nárok žalobce na osobní příplatek proto nezanikl spolu s ustanovením na nové služební místo. A to i navzdory tvrzení stěžovatele, že se jedná o nenárokovou složku platu. [17] Dle ustálené judikatury správních soudů na osobní příplatek není nárok, dokud není příslušníku rozhodnutím přiznán. Zdejší soud již například v rozsudku ze dne 29. 6. 2007, čj. 4 As 84/2006-62, č. 1323/2007 Sb. NSS, vyslovil, že „[p]o takovém rozhodnutí (kdy a zda jej učiní, záleží jen na úvaze zaměstnavatele) se povaha tohoto nároku mění, neboť jsou splněny všechny podmínky pro poskytnutí této složky platu a zaměstnavatel je povinen takovýto nárok (složku platu) zaměstnanci poskytnout. Fakultativní složka platu se tedy v důsledku rozhodnutí zaměstnavatele o jejím přiznání stává složkou platu nárokovou (obligatorní) a takto vzniklý nárok na plat (část platu) lze následně zcela nebo zčásti zrušit (odebrat, odejmout), jen jestliže to umožňuje příslušný právní předpis a pouze budou-li splněny podmínky v něm stanovené.“ Nárok na osobní příplatek tedy po přiznání existuje a zaniknout může buď skončením služebního poměru, nebo na základě odůvodněného rozhodnutí ve smyslu § 122 odst. 1 zákona o služebním poměru. Jelikož nárok trvá, musel o jeho odnětí správní orgán I. stupně rozhodnout a toto rozhodnutí náležitě odůvodnit, jak shodně uvedl také krajský soud. Tento závěr vyplývá také ze základních myšlenek, na nichž je zákon o služebním poměru vystavěn, jak byly nastíněny výše. [18] Nejvyšší správní soud sdílí názor krajského soudu, že v daném případě správní orgány pochybily, když o odejmutí osobního příplatku „rozhodly“ v rozporu se zákonem. Důvodem pro jeho odnětí (či změnu) přitom mohou být toliko důvody, jež zákon předpokládá pro jeho přiznání, tedy „výkon služby v mimořádné kvalitě nebo rozsahu“. Zdejší soud ve svém rozsudku ze dne 30. 4. 2014, čj. 1 As 34/2014-54, č. 3057/2014 Sb. NSS, judikoval, že „[o]sobní příplatek může být přiznáván, měněn či odnímán pouze na základě kvality či rozsahu výkonu služby. Nedodržení těchto zákonných kritérií přitom nelze odůvodnit nedostatkem finančních prostředků na mzdové výdaje.“ Stejně tak nemůže být jeho odnětí odůvodněno prostou změnou služebního místa. Nejvyšší správní soud přitom nevylučuje, že za určitých okolností by změna služebního místa mohla vést k oprávněnému odnětí osobního příplatku, avšak ne bez dalšího. Zde je velmi přiléhavá argumentace krajského soudu, že rozhodnutí o změně osobního příplatku v důsledku převedení příslušníka na nové služební místo by bylo zcela legitimní, pokud by s novým služebním místem byla spojena služba jiné nebo nesrovnatelné složitosti, jiné odpovědnosti a namáhavosti, vykonávaná v jiných nebo nesrovnatelných podmínkách služby, při jiných nebo nesrovnatelných schopnostech a způsobilosti k výkonu služby, při jiné nebo nesrovnatelné služební výkonnosti a možných výsledcích ve výkonu služby. Takové rozhodnutí by však muselo být náležitě odůvodněno. Ve svém rozsudku ze dne 26. 8. 2009, čj. 3 Ads 86/2008-80, zdejší soud uvedl, že „[v] odůvodnění rozhodnutí o osobním příplatku musí služební funkcionář uvést, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě nichž rozhodoval. Je nezbytné, aby rozhodnutí vycházelo z prokazatelných důkazních prostředků, které přesvědčují nejen adresáta rozhodnutí, ale i odvolací orgán o věcné správnosti změny osobního příplatku. To platí nejen o situaci, kdy je osobní příplatek odnímán nebo snižován, ale i o situaci, kdy je osobní příplatek rozhodnutím přiznáván nebo zvyšován. I když to zákon výslovně nestanoví, o změně osobního příplatku (zvýšení, snížení nebo odejmutí) příslušníka rozhoduje služební funkcionář v závislosti na plnění podmínek stanovených pro jeho přiznání.“ I kdyby zdejší soud přisvědčil stěžovateli, že v daném případě lze výrok o odnětí osobního příplatku (či přiznání ve výši 0 Kč) konkludentně vyvodit z toho, že žalobci nebyl spolu s rozhodnutím o ustanovení na nové služební místo osobní příplatek určen, obě rozhodnutí nemohou obstát (jak napadené rozhodnutí stěžovatele, tak rozhodnutí I. stupně), neboť za dostačující a zákonné odůvodnění nelze považovat holé konstatování, že „[o]sobní příplatek není možno přiznat, neboť popis služební činnosti na systemizovaném služebním místě, na které je jmenovaný tímto rozhodnutím ve věcech služebního poměru v souladu s § 25 odst. 1 písm. a) zákona o služebním poměru ustanoven, je zcela odlišný od jeho původního popisu služebních činností, které jmenovaný vykonával do 31. 12. 2012. V daném případě není dostatečně odůvodněn závěr, že výkon služby na novém služebním místě bude jmenovaný od prvopočátku plněn v mimořádném rozsahu a kvalitě tak, jak vyžaduje § 122 odst. 1 zákona o služebním poměru“ (rozhodnutí I. stupně), či že „[s]lužební funkcionář nemůže předem předpokládat, jak bude odvolatel plnit služební úkoly odlišné od těch, které plnil do převedení na jiné služební místo. Osobní příplatek by měl být dle služebního zákona přiznán, až bude prokázáno, že je služba vykonávána v mimořádné kvalitě nebo v mimořádném rozsahu i na tomto novém místě“ (napadené rozhodnutí stěžovatele). Za těchto podmínek nezbylo krajskému soudu, než napadené rozhodnutí zrušit, přičemž tento názor sdílí také Nejvyšší správní soud. [19] Zdejší soud nemůže přisvědčit ani námitkám stěžovatele, že v dané věci není relevantní, že původní i nové služební místo jsou označena jako „vrchní komisař“, a naopak je podstatné, že se jedná o služební místa u rozdílných organizačních jednotek s rozdílným předmětem činnosti, kdy všechna služební místa v jedné služební hodnosti jsou označována stejně, ačkoliv se vykonávané činnosti v jedné služební hodnosti svojí náplní často výrazně liší. Tvrdí-li stěžovatel, že kvalita výkonu služby na tomto novém místě nemůže být předem předvídána, pak by ji nemohl předvídat ani v tom smyslu, že výkon služby příslušníkem, který ji dosud vykonával v mimořádně kvalitě, na novém místě již mimořádně kvalitní nebude. To i navzdory skutečnosti, že konkrétní činnosti se oproti předchozímu služebnímu místu liší. Relevantní je podle Nejvyššího správního soudu fakt, že ačkoliv „hodnostní“ označení služebních míst nekoresponduje se skutečným obsahem činností vykonávaných na stejném služebním místě u různých organizačních složek bezpečnostních sborů, toto označení vyjadřuje shodně pro všechna stejně označená služební místa jaký stupeň vzdělání a délka praxe jsou pro služební místo vyžadovány, a nutně představuje také míru odpovědnosti a náročnosti výkonu služby na tomto služebním místě. Právě nároky kladené na označené služební místo považuje zdejší soud za relevantní pro úvahy, zda bude příslušník schopen vykonávat službu na novém místě stejně kvalitně jako na předchozím. Nejvyšší správní soud tudíž nepovažuje za případný ani argument, že osobní příplatek na novém služebním místě má být přiznán až v závislosti na prokázání mimořádně kvalitně vykonávané služby i na tomto místě, jak se domnívá také Petr Tomek (Tomek, P., op. cit., s. 356), na což upozornil i stěžovatel. Uvedená domněnka je konečně i uvedeným autorem korigována, neboť by v některých případech, např. při „přecházení z řízeného služebního místa na služební místo vedoucího pracovníka“, mohla vést k demotivaci změny služebního místa vůbec, bez ohledu na rozpor s výše uvedenou kontinuitou nároku na osobní příplatek vyplývající z trvání služebního poměru. Nadto zdejší soud upozorňuje na skutečnost, že praxe správních orgánů je zjevně v rozporu s názorem, který zastává stěžovatel v tomto případě. Rozhodnutím ze dne 29. 9. 2011, kterým byl žalobce vyjmut ze zálohy pro přechodně nezařazené a ustanoven na nové služební místo, byl žalobci zároveň přiznán osobní příplatek ve výši 3 000 Kč, aniž by bylo požadováno prokázání výkonu služby v mimořádné kvalitě (či rozsahu) i na tomto novém služebním místě. Námitky stěžovatele jsou tudíž nepřípadné. [20] Proti uvedenému neobstojí ani argumentace, že v důsledku trvání nároku na osobní příplatek je služební funkcionář rozhodující o ustanovení na nové místo vázán okolnostmi, jež mu nejsou známy, neboť o ustanovení na volné služební místo často rozhoduje jiný správní orgán, či dokonce jiný bezpečnostní sbor. Předně zdejší soud konstatuje, že výše přiznaného osobního příplatku není zákonným kritériem pro výběr příslušníka při obsazování služebního místa a přihlížení k této skutečnosti je tudíž nežádoucí. Nadto nedochází ani ke zmaření účelu osobního příplatku, který má služebnímu funkcionáři umožnit ocenit individuální výsledky služební činnosti jednotlivých příslušníků. Individuální finanční ohodnocení nespočívá pouze v pozitivním ocenění, ale může se projevit také odebráním přiznaného osobního příplatku příslušníku, který neprokazuje vyšší než standardní výkonnost. V zásadě je tedy žádoucí předpokládat, že pokud již příslušník dosáhl nadprůměrných výsledků, nebude mu v tom bránit ani změna služebního místa. Pokud následně uvedené předpoklady nenaplní, může služební funkcionář přistoupit k „finančnímu ohodnocení“ a osobní příplatek snížit či odejmout. Tento přístup je nutno shledat správným také s ohledem na potřebu chránit slabší stranu služebního poměru, neboť pro případ automatického zániku nároku na osobní příplatek s nástupem na jiné služební místo nemůže příslušník ze své pozice ovlivnit, za jak dlouho a zda vůbec mu služební funkcionář osobní příplatek opět přizná. Jak bylo již nastíněno, do okamžiku přiznání osobního příplatku neexistuje nárok na jeho přiznání, a závisí tak zcela na služebním funkcionáři vystupujícím z pozice státní moci, zda bude toto ohodnocení příslušníku vůbec přiznáno. S ohledem na uvedenou možnost rozhodnout o odnětí či snížení osobního příplatku ze strany služebního funkcionáře nelze stěžovatelem zvolené řešení považovat za spravedlivé. [21] Nad rámec vysloveného Nejvyšší správní soud podotýká, že v daném případě u žalobce bylo oprávněné předpokládat výkon služby v mimořádné kvalitě také na novém služebním místě, neboť rozhodnutím ze dne 28. 5. 2013 byl žalobci ke dni 1. 6. 2013 osobní příplatek ve výši 3 000 Kč měsíčně opět přiznán. [22] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v důsledku trvání služebního poměru zůstává zachován také nárok na dříve přiznaný osobní příplatek, a na novém služebním místě proto musí být řádně a přezkoumatelně rozhodnuto o jeho snížení či odnětí, pokud služební funkcionář nehodlá ustanovenému příslušníku určit osobní příplatek ve stejné výši, jaký pro něj byl přiznán dřívějším rozhodnutím.

decision_1405.txt

k zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) Na výši penále za porušení rozpočtové kázně nemá žádný vliv skutečnost, že odvod představující jistinu pro toto penále byl částečně či zcela prominut, jelikož přesná výše penále je striktně stanovena zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, takže správce daně výši penále nemůže svým rozhodnutím jakkoliv ovlivnit. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 6. 2014, čj. 15 Af 169/2011-61)*) Věc: Obec Dlažkovice proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o uložení penále. Finanční úřad v Ústí nad Labem (dále jen „správce daně“) vydal dne 22. 9. 2011 platební výměr, kterým žalobkyni stanovil penále za neoprávněně použité prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu v celkové výši 3 452 000 Kč. Odvolání žalobkyně zamítl žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Ústí nad Labem, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 8. 12. 2011. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem. Předně uvedla, že jí sice byl uložen odvod jistiny v podobě poskytnuté dotace, avšak z této dotace byl rozhodnutím Generálního finančního ředitelství ze dne 15. 12. 2011 prominut odvod ve výši 2 900 782 Kč z nařízeného odvodu ve výši 3 452 000 Kč. Tato okolnost by dle žalobkyně měla být vzata v úvahu, jelikož se dostala do situace, kdy sankce je výrazně vyšší než odvod jistiny, potažmo již samotný odvod zůstatku jistiny je pro žalobkyni dostatečnou faktickou sankcí s ohledem na její rozpočet. K hmotněprávní stránce věci žalobkyně namítla, že v jejím případě došlo ze strany žalované k chybnému správnímu uvážení a nepřiměřeně tvrdému postupu, a to jak s ohledem na konkrétní posuzovanou věc s přihlédnutím k dotačním pravidlům, tak s ohledem na obecné principy práva a mezinárodní pravidla dotýkající se poskytování dotací územně samosprávným celkům ze státního rozpočtu. V návaznosti na právě uvedené žalobkyně uvedla, že předně nesouhlasí se započítáním daně z přidané hodnoty do hodnoty dotovaného díla, a tím navazující údajné nesplnění podmínky poměru financování z dotace a z vlastních zdrojů, jelikož v žádné listině, která je k dotacím k dispozici, včetně podmínek jejich poskytnutí, není o zákazu úhrady faktur s DPH ani zmínka, přestože i DPH znamená oprávněný náklad akce, jelikož finanční prostředky DPH musí být žalobkyní vydány jako výdaj. Jestliže poskytovatel dotace měl požadavek na to, že skutečná hodnota díla se počítá bez DPH, měl jej zakotvit výslovně do dotačních pravidel. Ovšem pokud tak poskytovatel dotace neučinil, nesmí nyní žádat po žalobkyni dotační prostředky zpět, což pro ni znamená zásadní zásah do jejího majetku, s tím, že nemožnost započtení DPH si měla žalobkyně dovodit sama, a pokud si to nedovodila, tak porušila dotační pravidla. S problematikou započtení DPH do hodnoty ceny dotovaného díla pak dle žalobkyně souvisí i otázka dodržení poměru vlastních prostředků a prostředků dotace na financování předmětného díla, kdy žalobkyně zásadně nesouhlasí s tím, že by nedodržela poměr vlastních prostředků a prostředků dotace na financování předmětného díla. Tím, že žalobkyně započetla do hodnoty dotované akce, tedy peněz, které skutečně vynaložila, i DPH, jako svůj skutečný a nikoliv fiktivní výdaj, tak tento postup neodporoval pravidlům poskytnutí dotace, a proto je v pořádku i poměr jejího podílu na dané dotační akci. Závěrem žalobkyně uvedla, že v dané věci nedošlo k neoprávněnému použití dotačních prostředků jako předpokladu pro jejich odvod a následnou penalizaci žalobkyně. Žalobkyně si je vědoma závazných postupů finančních orgánů, přesto by je ani tato metodika neměla zbavit možnosti rozumného správního uvážení, vyhodnocení všech okolností a přístupu, který má chránit smysl a účel dotace, který byl v tomto případě naplněn. Po podání žaloby žalobkyně podáním ze dne 12. 3. 2012 soudu sdělila, že na podané žalobě trvá, a to i přes skutečnost, že v mezidobí Generální finanční ředitelství vydalo rozhodnutí ze dne 28. 2. 2012, jímž bylo částečně vyhověno žádosti žalobkyně o prominutí penále za porušení rozpočtové kázně, a tedy jímž byla žalobkyni prominuta částka ve výši 2 900 782 Kč z celkového penále ve výši 3 452 000 Kč. Původní žalovaný k věci uvedl, že za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně byla žalobkyně povinna zaplatit penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu s tím, že penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky odvedeny. Povinnost zaplatit penále je tedy dle původního žalovaného dána rozpočtovými pravidly, tedy zákonem. Pokud dojde k porušení rozpočtové kázně a vznikne povinnost zaplatit odvod za porušení rozpočtové kázně, pak současně na základě rozpočtových pravidel vzniká povinnost zaplatit penále. Na výši penále nemá vliv skutečnost, že část odvodu byla prominuta, jelikož prominutí odvodu se týká pouze platební povinnosti uhradit odvod, což neznamená, že by nedošlo k porušení rozpočtové kázně či že by prominutá část odvodu neexistovala. Původní žalovaný taktéž nesouhlasí s námitkami žalobkyně o tom, že v žádné listině, která byla k dotacím k dispozici, není o zákazu faktur s DPH ani zmínka, a proto žalobkyně neměla možnost zjistit, že DPH nesmí být do celkových nákladů akce započítávána, a proto se údajně nedopustila porušení dotačních pravidel. V případě dotace na akci „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – I. etapa“, která byla žalobkyni poskytnuta v roce 2006 na základě rozhodnutí ze dne 14. 8. 2006, jež bylo vydáno dle § 7 vyhlášky č. 40/2001 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku, jehož součástí byly podmínky, které v bodu 1 obsahovaly závazek postupovat při realizaci akce v souladu mj. s rozpočtovými pravidly a s vyhláškou č. 40/2001 Sb. V ní je v § 12 zakotveno, že účastníci programu nesmí hradit DPH ze státního rozpočtu v případě, že mohou uplatnit odpočet DPH na vstupu. V případě dotace na akci „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – II. etapa – dokončení“ byla tato žalobkyni poskytnuta v roce 2007 na základě rozhodnutí ze dne 4. 9. 2007, jehož součástí byly podmínky, v nichž se žalobkyně zavázala postupovat při realizaci akce v souladu mj. s rozpočtovými pravidly. Rozpočtová pravidla byla přitom s účinností od 1. 3. 2008 novelizována a do § 14 byl vložen nový odstavec 11, kterým bylo stanoveno, že fyzická či právnická osoba, která zaplatila za pořízení věcí nebo služeb, obstarání výkonů nebo prací nebo za nabytí práv peněžními prostředky z dotace a uplatnila nárok na DPH, do kterého zahrnula i částku, na jejíž odpočet měla právo z důvodu tohoto pořízení, nesmí tuto částku zahrnout do finančního vypořádání dotace. Argumentace žalobkyně, že o zákazu úhrady faktur včetně DPH z dotace nemohla vědět, proto není pravdivá. Žalobkyně byla dnem 16. 10. 2006 na základě vlastní žádosti registrována jako plátce DPH, a tudíž mohla uplatnit DPH na vstupu. O této skutečnosti však měla informovat poskytovatele dotace a požádat o změnu finančních parametrů, přestože se stala plátcem DPH ještě před poskytnutím finančních prostředků a musela si být vědoma, že o dotaci žádala ještě jako neplátce DPH na základě rozpočtu na projekt včetně DPH. Pokud pak žalobkyně použila poskytnuté dotační prostředky na úhradu nákladů včetně DPH, tak po odečtení DPH byly celkové skutečné náklady akce nižší, než bylo uvedeno v rozhodnutí o poskytnutí dotace, a proto měla být čerpána nižší dotace, aby byl dodržen stanovený podíl jednotlivých zdrojů na financování akce. Žalobkyně však vyčerpala dotaci v plné výši, čímž porušila závazně stanovený systém financování. Závěrem žalovaný uvedl, že poskytování dotací ze státního rozpočtu České republiky se řídí rozpočtovými pravidly, která stanovují, že na dotaci není právní nárok s tím, že o poskytnutí dotace rozhoduje její poskytovatel na základě žádosti příjemce, který je pak vázán dotačními podmínkami. Totéž dovodila i judikatura Nejvyššího správního soudu. Pokud žalobkyně přijala dotaci a byla seznámena s dotačními podmínkami, pak byla těmito podmínkami vázána v té podobě, v jaké s nimi byla seznámena, což konstatoval Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne 21. 7. 2005, čj. 2 Afs 58/2005-90. Žalovaný proto trval na tom, že v případě žalobkyně postupoval v souladu s právními předpisy a vydal zákonné a přezkoumatelné rozhodnutí. Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Dále soud uvádí, že se rovněž neztotožnil s námitkami žalobkyně ohledně zákazu započítání DPH do celkové úhrady dotovaných akcí, o němž dle svého tvrzení neměla žádnou povědomost, neboť tato argumentace je v příkrém rozporu se skutkovými zjištěními vyplývajícími ze správního spisu. Při vyhodnocení námitek v tomto směru soud vycházel ze skutečnosti, že v případě dotační akce s názvem „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – I. etapa“ byla dotace ve výši 2 282 000 Kč žalobkyni poskytnuta v roce 2006 na základě rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 14. 8. 2006, na které navázalo rozhodnutí téhož ministerstva ze dne 28. 12. 2006 o odložení termínu realizace z prosince 2006 na březen 2007 a odložení termínu závěrečného hodnocení z června 2007 na říjen 2007, přičemž již prvotní rozhodnutí ze dne 14. 8. 2006, které bylo vydáno dle § 7 vyhlášky č. 40/2001 Sb., jehož nedílnou součástí byly podmínky podepsané žalobkyní dne 23. 8. 2006, které v bodu 1 obsahovaly závazek postupovat při realizaci akce v souladu mj. se Zásadami pro poskytování dotací ze státního rozpočtu v rámci Regionálního programu podpory rozvoje severozápadních Čech a Moravskoslezského regionu (dále jen „Zásady 2006“), dále s rozpočtovými pravidly a s vyhláškou č. 40/2001 Sb. V § 12 vyhlášky č. 40/2001 Sb. bylo přitom výslovně zakotveno, že účastníci programu nesmí hradit DPH ze státního rozpočtu v případě, že mohou uplatnit odpočet DPH na vstupu. Již v prvotním rozhodnutí ze dne 14. 8. 2006 bylo stanoveno, že financování celé investiční akce v hodnotě 3 270 000 Kč v roce 2006 bude tvořeno vlastními zdroji žalobkyně ve výši 988 000 Kč a investiční dotací ve výši 2 282 000 Kč. Ze správního spisu dále vyplynulo, že dne 1. 8. 2006 byla uzavřena smlouva o dílo se společností STAZEP Velemín, s. r. o., na dodávku stavebních prací „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice č. p. 13“ v ceně 3 270 000 Kč včetně DPH, kdy základ daně činil 2 747 993 Kč a vlastní DPH činila 522 118,70 Kč. Dále ze správního spisu vyplynulo, že dne 20. 7. 2006 bylo starostou žalobkyně podepsáno čestné prohlášení o zajištění vlastních zdrojů žalobkyně ve výši 988 000 Kč. Kontrolou čerpání dotačních prostředků u žalobkyně ovšem správce daně zjistil, že žalobkyně byla dne 16. 10. 2006 na základě vlastní žádosti registrována jako plátce DPH, čímž jí obecně vznikla možnost uplatňovat DPH na vstupu. Dále v rámci uskutečněné kontroly správce daně zjistil, že v roce 2006 žalobkyně vyčerpala dotaci v plné výši 2 282 000 Kč, kdy základ daně činil 1 917 630 Kč a vlastní DPH činila 364 370,12 Kč, a v roce 2007 použila vlastní zdroje ve výši 488 111,34 Kč, kdy základ daně činil 410 159,95 Kč a vlastní DPH činila 77 951,39 Kč, a vedle toho použila úvěr ve výši 500 000 Kč, kdy základ daně činil 420 150 Kč a vlastní DPH činila 77 951,39 Kč, přičemž žalobkyně podala za 4. čtvrtletí roku 2006 daňové přiznání k DPH, v němž uplatnila nárok na vrácení odpočtu DPH ve výši 364 369 Kč v základní sazbě a ze základu daně 1 917 630 Kč – tedy vrácení uhrazené DPH z dotace. Takto žalobkyně postupovala přesto, že zákaz úhrady faktur byl výslovně stanoven obecně závaznou vyhláškou, a to vyhláškou č. 40/2001 Sb. v článku 12, k jejímuž plnění se žalobkyně zavázala v dotačních podmínkách, což stvrdila svým podpisem dne 23. 8. 2006, jak již soud poznamenal výše. Žalobkyni nic nebránilo v tom, aby o svém plátcovství DPH informovala poskytovatele dotace a požádala jej o změnu rozhodnutí, které by již obsahovalo částky bez DPH. Takto však žalobkyně nepostupovala, takže v závěrečné zprávě, závěrečném vyúčtování o čerpání finančních prostředků odevzdaném poskytovateli dotace jsou uváděny částky včetně DPH. Za tohoto skutkového stavu proto správce daně a potažmo i žalovaný zcela legitimně uzavřeli, že část dotace na dotační akci s názvem „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – I. etapa“ ve výši 364 370,12 Kč nebyla čerpána na stanovený účel. V případě dotační akce s názvem „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – II. etapa“ byla dotace ve výši 1 170 000 Kč žalobkyni poskytnuta v roce 2007 na základě rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 9. 2007, jehož nedílnou součástí byly podmínky podepsané žalobkyní 19. 9. 2007, v nichž se žalobkyně zavázala postupovat při realizaci akce v souladu mj. se Zásadami pro poskytování dotací ze státního rozpočtu v rámci Regionálního programu podpory rozvoje severozápadních Čech a Moravskoslezského regionu (dále jen „Zásady 2007“) a s rozpočtovými pravidly. Již původní žalovaný přitom správně podotkl, že rozpočtová pravidla byla s účinností od 1. 3. 2008 novelizována a do § 14 byl vložen nový odstavec 11, kterým bylo stanoveno, že fyzická či právnická osoba, která zaplatila za pořízení věcí nebo služeb, obstarání výkonů nebo prací nebo za nabytí práv peněžními prostředky z dotace a uplatnila nárok na DPH, do kterého zahrnula i částku, na jejíž odpočet měla právo z důvodu tohoto pořízení, nesmí tuto částku zahrnout do finančního vypořádání dotace. V rozhodnutí ze dne 4. 9. 2007 bylo stanoveno, že financování celé investiční akce v hodnotě 1 672 000 Kč v roce 2007 bude tvořeno vlastními zdroji žalobkyně ve výši 502 000 Kč a investiční dotací ve výši 1 170 000 Kč. Ze správního spisu dále vyplynulo, že dne 1. 8. 2007 byla uzavřena smlouva o dílo se společností STAZEP Velemín na dodávku stavebních prací „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice č. p. 13 – II. etapa“ v ceně 1 672 000 Kč včetně DPH, kdy základ daně činil 1 354 320 Kč a vlastní DPH činila 317 680 Kč. Dále ze správního spisu vyplynulo, že dne 27. 8. 2007 bylo starostou žalobkyně podepsáno čestné prohlášení o zajištění vlastních zdrojů žalobkyně ve výši 502 000 Kč. Kontrolou čerpání dotačních prostředků u žalobkyně ovšem správce daně zjistil, že žalobkyně stále byla ode dne 16. 10. 2006 na základě vlastní žádosti registrována jako plátce DPH, čímž jí obecně vznikla možnost uplatňovat DPH na vstupu. Dále v rámci uskutečněné kontroly správce daně zjistil, že v roce 2007 žalobkyně vyčerpala dotaci v plné výši 1 170 000 Kč, kdy základ daně činil 983 151,04 Kč a vlastní DPH činila 186 849 Kč, a v roce 2007 a 2008 použila vlastní zdroje ve výši 563 425,83 Kč, kdy základ daně činil 473 452,83 Kč a vlastní DPH činila 89 973,18 Kč, přičemž žalobkyně podala za 4. čtvrtletí roku 2007 daňové přiznání k DPH, v němž uplatnila nárok na vrácení odpočtu DPH ve výši 356 927 Kč v základní sazbě a ze základu daně 1 878 849 Kč – tedy z poskytnuté dotace uplatnila nárok na vrácení uhrazené DPH ve výši 186 849 Kč ze základu daně 1 878 061 Kč. Takto žalobkyně postupovala přesto, že zákaz úhrady faktur byl výslovně stanoven rozpočtovými pravidly v § 14 odst. 11, k jehož plnění se žalobkyně zavázala v dotačních podmínkách, což stvrdila svým podpisem dne 19. 9. 2007, jak již soud poznamenal výše. I v tomto případě je možné konstatovat, že žalobkyni nic nebránilo v tom, aby o svém plátcovství DPH informovala poskytovatele dotace a požádala jej o změnu rozhodnutí, které by již obsahovalo částky bez DPH. Takto však žalobkyně nepostupovala, takže v závěrečné zprávě, závěrečném vyúčtování o čerpání finančních prostředků odevzdaném poskytovateli dotace jsou uváděny částky včetně DPH. Za tohoto skutkového stavu proto správce daně a potažmo i původní žalovaný zcela legitimně uzavřeli, že část dotace na dotační akci s názvem „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – II. etapa“ ve výši 186 849 Kč nebyla čerpána na stanovený účel. S právě předestřenými závěry pak úzce souvisí i vyhodnocení jako nedůvodných námitek žalobkyně ohledně dodržení poměru vlastních prostředků a prostředků dotace na financování předmětného díla, když na základě výše uvedených skutkových zjištění lze učinit bezpečný závěr o tom, že žalobkyně nedodržela poměr vlastních prostředků a prostředků dotace na financování předmětného díla, a to v důsledku toho, že dotační prostředky nepřípustně použila na úhradu nákladů za dotační akce včetně DPH. V Zásadách 2006 a taktéž i v Zásadách 2007 totiž bylo shodně stanoveno, že žalobkyně mohla čerpat dotační prostředky maximálně ve výši 70% skutečných nákladů bez DPH. V případě dotační akce s názvem „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – I. etapa“ proto žalobkyně mohla čerpat částku 1 923 557,99 Kč představující 70% skutečných nákladů bez DPH, ovšem žalobkyně čerpala dotaci ve výši 2 282 000 Kč a dotační podíl na skutečných nákladech tak nepřípustně činil 83,04%. V případě dotační akce s názvem „Rekonstrukce multifunkčního sportovně rekreačního zařízení Dlažkovice – II. etapa“ proto žalobkyně mohla čerpat částku 1 019 622,58 Kč představující 70% skutečných nákladů bez DPH, ovšem žalobkyně čerpala dotaci ve výši 1 170 000 Kč a dotační podíl na skutečných nákladech tak nepřípustně činil 80,32%. Z právě uvedeného zřetelně vyplývá, že žalobkyně nedodržela dotačními rozhodnutími stanovený systém financování. (...) Žalobkyně dle názoru soudu rovněž nesprávně namítala, že v daném případě měla být žalovanou stranou vzata v úvahu skutečnost, že žalobkyni sice byl uložen odvod jistiny v podobě poskytnuté dotace, avšak z této dotace byl rozhodnutím Generálního finančního ředitelství ze dne 15. 12. 2011 posléze prominut odvod ve výši 2 900 782 Kč z nařízeného odvodu ve výši 3 452 000 Kč. Ukládání penále za porušení rozpočtové kázně finančními orgány je striktně zakotveno v § 44a rozpočtových pravidel, a proto za prodlení s odvodem za porušení rozpočtové kázně byla žalobkyně povinna zaplatit penále, když tato povinnost byla dána rozpočtovými pravidly, která současně určují i výši penále, které může být uloženo maximálně do výše 100% odvodu. Žalobkyně by měla vzít v potaz fakt, že pokud z její strany došlo k porušení rozpočtové kázně a vznikla jí povinnost zaplatit odvod za porušení rozpočtové kázně, pak jí zároveň vznikla ze zákona, a to z rozpočtových pravidel, povinnost zaplatit i penále, jehož výše byla přesně stanovena zákonem, a tedy, jehož výši nemohla jakkoliv zohlednit žalovaná strana v předmětném daňovém řízení. Z uvedených důvodů nemohla mít vliv na výši penále skutečnost, že část odvodu byla žalobkyni rozhodnutím Generálního finančního ředitelství ze dne 15. 12. 2011 prominuta, jelikož prominutí odvodu se týkalo pouze platební povinnosti uhradit odvod, což neznamená, že by ze strany žalobkyně nedošlo k porušení rozpočtové kázně nebo že by prominutá část odvodu neexistovala, a tudíž že by žalovaná strana nebyla povinna přikročit k vyměření penále. Na tomto místě soud pro úplnost podotýká, že i v rozhodnutí Generálního finančního ředitelství ze dne 28. 2. 2012, jímž bylo částečně vyhověno žádosti žalobkyně o prominutí penále za porušení rozpočtové kázně, a tedy jímž byla žalobkyni prominuta částka ve výši 2 900 782 Kč z celkového penále ve výši 3 452 000 Kč, byly učiněny shodné závěry, jaké v předmětné věci učinil soud, a tedy, že žalobkyně nedodržela systém financování dotované akce, nedodržela její závazné parametry, nepřípustně uhradila z dotace faktury včetně DPH, čím nedodržela i stanovený procentuální podíl dotace na skutečných nákladech, čímž porušila rozpočtovou kázeň. Tímto rozhodnutím bylo žalobkyni po zvážení skutkových okolností daného případu ponecháno k úhradě penále ve výši neoprávněně uhrazené částky DPH, které jako plátce DPH nemohla z dotace hradit. Závěry učiněné v tomto rozhodnutí přitom ovšem nemají vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, jelikož to se týkalo jiného předmětu řízení podléhající jiné právní úpravě, a navíc bylo vydáno dříve, přičemž soud při jeho přezkumu vycházel ze skutkového a právního stavu, který byl dán ke dni jeho vydání, tj. ke dni 8. 12. 2011. Ze všech shora uvedených důvodů soud tedy předmětnou žalobu vyhodnotil jako nedůvodnou, jelikož rozhodnutí původního žalovaného a jemu předcházející platební výměr správce daně neshledal zatížené procesními vadami a ani je nevyhodnotil jako nezákonná pro chybné posouzení dotyčného případu. Taktéž soud neshledal, že by žalobou napadené rozhodnutí bylo v rozporu s Evropskou chartou místní samosprávy, včetně jejího čl. 9 odst. 7. Žalobkyně by měla mít na paměti, že z rozpočtových pravidel i judikatury správních soudů včetně Nejvyššího správního soudu zřetelně vyplývá, že na dotaci není právní nárok, přičemž o poskytnutí dotace rozhoduje její poskytovatel na základě žádosti příjemce, který je pak vázán dotačními podmínkami. Faktem tak je, že pokud žalobkyně přijala dotaci a byla seznámena s dotačními podmínkami, pak byla těmito podmínkami vázána v té podobě, v jaké s nimi byla seznámena. Tento závěr soudu koresponduje např. s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2005, čj. 2 Afs 58/2005-90. Tím, že žalobkyně porušila dotační podmínky, neoprávněně použila peněžní prostředky ze státního rozpočtu, a porušila tak rozpočtovou kázeň ve smyslu § 44 rozpočtových pravidel, a tudíž jí vznikla povinnost zaplatit odvod neoprávněně použitých dotačních prostředků v plné výši. Pokud ovšem dojde k porušení rozpočtové kázně a vznikne povinnost zaplatit odvod za porušení rozpočtové kázně, vzniká současně na základě rozpočtových pravidel povinnost zaplatit penále ve smyslu § 44a odst. 7 rozpočtových pravidel. V daném případě původní žalovaný vydal rozhodnutí ze dne 12. 9. 2011, vůči němuž byla zamítnuta žaloba evidovaná u soudu pod sp. zn. 15 Af 82/2011, jímž rozhodl o tom, že žalobkyně porušila rozpočtovou kázeň u obou předmětných dotačních akcí, a potvrdil její povinnost zaplatit odvod za porušení rozpočtové kázně, a tudíž současně vznikla žalobkyni povinnost zaplatit rovněž penále, které vzniklo v souvislosti s jejím porušením rozpočtové kázně. Proto soud žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. ve výroku rozsudku I. zamítl. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 29. 1. 2015, čj. 10 As 158/2014-45.

decision_1406.txt

k § 5 odst. 1 a § 15 větě první zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů Přípravný výbor může ve svém návrhu termínovat místní referendum (§ 15 věta první zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu) na dobu souběžného hlasování ve volbách, i když se neví, kdy přesně nastanou (§ 5 odst. 1 téhož zákona). Vyhlašuje-li místní referendum soud, přikloní se k zákonnému standardu, tj. vyhlásí místní referendum tak, aby se konalo do 90 dnů, ledaže by zjistil, že účel místního referenda podstatně neohrozí konání hlasování v termínu pozdějším podle návrhu přípravného výboru, např. v souběhu s hlasováním ve volbách. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2015, čj. Ars 11/2014-42) Prejudikatura: č. 2718/2012 Sb. NSS, č. 2760/2013 Sb. NSS, č. 2799/2013 Sb. NSS a č. 2919/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 27/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 223/04), č. 48/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 101/05) a č. 27/2012 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 263/09). Věc: Přípravný výbor na konání místního referenda proti městu Nové Město nad Metují o návrh na vyhlášení místního referenda, o kasační stížnosti navrhovatele. Navrhovatel dne 3. 6. 2014 podal návrh na konání místního referenda ve městě Nové Město nad Metují (odpůrce) o následující otázce: „Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navrženém dopravním koridoru Vladivostok – okolo nádraží ČD – pod Malecím – nad Vrchoviny a požadujete, aby orgány města žádaly u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby přeložky I/14 a v souladu se zákonnými postupy prosazovaly v městských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování podmínky pro vytvoření jižního obchvatu Nového Města nad Metují v trase Spy – Vladivostok – Osma – Nahořany?“ Dne 13. 6. 2014 zaslal městský úřad odpůrce, odbor správní – oddělení vnitřních věcí (dále jen „městský úřad“) navrhovateli výzvu k odstranění nedostatků návrhu na konání místního referenda (doručena dne 13. 6. 2014), v níž navrhovatele vyzval k doplnění návrhu na konání místního referenda o přílohu podle § 10 odst. 2 zákona o místním referendu. Městský úřad spatřoval nedostatek podání v tom, že příloha návrhu (tj. podpisové archy podle § 10 odst. 2 zákona o místním referendu) nesplňovala zákonné požadavky, protože v době podepisování podpisových archů ještě neexistoval návrh přípravného výboru podle § 10 odst. 1 téhož zákona, a podepisující občané proto neměli možnost seznámit se s celým návrhem přípravného výboru na konání místního referenda. Městský úřad měl za to, že návrh, jak vyplývá z podání ze dne 3. 6. 2014, byl sepsán právě až dne 3. 6. 2014. Navrhovatel reagoval podáním ze dne 17. 6. 2014, kterým na výzvu městskému úřadu předložil „zápis o utvoření přípravného výboru a schválení návrhu na konání místního referenda podle § 10 zákona o místním referendu“, který je datován 13. 1. 2014, čímž měl navrhovatel prokázat, že návrh na konání místního referenda existoval již dne 13. 1. 2014 a nikoliv až dne 3. 6. 2014. Městský úřad vydal ještě téhož dne vyjádření, ve kterém upozornil navrhovatele, že předchozí podání, ve kterém navrhovatel doložil zápis o vytvoření přípravného výboru, nepovažuje za vyhovění výzvě ze dne 13. 6. 2014. Odpůrce požadoval předložení podpisové listiny s očíslovanými podpisovými archy, ze kterých bude patrno, že podepisující občané měli možnost seznámit se s celým návrhem přípravného výboru podle § 10 odst. 1 zákona o místním referendu. Dne 12. 8. 2014 navrhovatel opětovně podal městskému úřadu návrh přípravného výboru na konání místního referenda ze dne 3. 6. 2014 spolu s podpisovými archy z téhož dne. Městský úřad k opětovnému podání návrhu uvedl, že návrh je totožný s návrhem ze dne 3. 6. 2014, a navrhovatel tudíž neodstranil vady, k jejichž odstranění ho městský úřad vyzval. Městský úřad dospěl k závěru, že návrh není bezvadný, a proto jej nepředložil zastupitelstvu odpůrce k projednání podle § 12 odst. 4 zákona o místním referendu. Na základě shora uvedených skutečností podal navrhovatel dne 30. 9. 2014 u Krajského soudu v Hradci Králové návrh na vyhlášení místního referenda soudem. Navrhovatel požadoval, aby krajský soud vyhlásil v Novém Městě nad Metují referendum o výše uvedené otázce, a to tak, že referendum proběhne současně s nejbližšími volbami do zastupitelstva obce nebo současně s volbami do Parlamentu České republiky, pokud tento termín nastane dříve. Navrhovatel uvedl, že splnil podmínku § 6 zákona o místním referendu, podle které se v místním referendu rozhoduje o věcech, jež patří do samostatné působnosti obce nebo statutárního města, a zároveň nebyly dány důvody nepřípustnosti referenda podle § 7 téhož zákona. Dále byla otázka jednoznačně formulována tak, aby se na ni dalo odpovědět „ano“ nebo „ne“, jak požaduje § 8 odstavec 3 zákona o místním referendu. Podle navrhovatele tak návrh splňoval veškeré zákonné požadavky a postup městského úřadu byl pouhou účelovou snahou o zabránění konání místního referenda. Odpůrce se k návrhu na vyhlášení místního referenda vyjádřil podáním ze dne 10. 10. 2014. Ztotožnil se se stanoviskem městského úřadu a dodal, že návrhu nemohlo být vyhověno ještě z dalších důvodů. Navržená otázka pro místní referendum není jednoznačná, neboť z ní nelze dovodit, které orgány obce by měly být výsledkem referenda vázány a čeho by se měly případně snažit dosáhnout. Druhým důvodem je, že otázka navržená pro referendum nespadá do samostatné působnosti obce, a nesplňuje tak podmínku § 6 zákona o místním referendu. Dopravní koridor, jehož se otázka týká, je podle odpůrce vymezen v zásadách územního rozvoje Královéhradeckého kraje, proto i případné změny tohoto koridoru náleží do působnosti kraje, nikoliv obce. V replice ke stanovisku odpůrce se navrhovatel vyjádřil zejména k otázce, zda navržená otázka pro referendum spadá do samostatné působnosti obce. Podle navrhovatele nic nebrání uvedenému znění otázky. Ačkoli uvedený dopravní koridor je skutečně záležitostí kraje, nic nebrání tomu, aby v referendu občané vyjádřili svůj názor, kterým by případně zavázali orgány obce k tomu, aby na příslušných místech žádaly o odklad dopravního koridoru a prosazovaly odklonění dopravy, a to i přesto, že samy orgány obce nemohou v této věci rozhodnout. Krajský soud usnesením ze dne 29. 10. 2014, čj. 30 A 78/2014-48, návrh na vyhlášení místního referenda zamítl. Krajský soud se nejprve ve svém usnesení zabýval otázkou, zda návrh na vyhlášení místního referenda vykazuje vady, na které poukazoval městský úřad. Krajský soud uvedl, že městský úřad nezpochybňuje, že návrh měl všechny zákonné náležitost, pouze konstatuje, že návrh byl sepsán dne 3. 6. 2014 a podepisující osoby se neměly možnost s návrhem seznámit. Navrhovatel naopak tvrdí, že návrh byl sepsán již 13. 1. 2014 a osoby, které podpisové listiny podepsaly, měly možnost se s ním seznámit. Krajský soud uvedl, že ačkoli nebylo prokázáno, že návrh skutečně obsahoval vadu, je možné konstatovat, že i případný odpůrcem uváděný nedostatek by neznamenal vadu návrhu na konání místního referenda. Krajský soud tedy uzavřel, že návrh splňoval náležitosti stanovené v § 10 a § 11 zákona o místím referendu. Dále krajský soud posuzoval existenci zákonných podmínek pro vyhlášení místního referenda. K otázce, zda věc spadá do samostatné působnosti obce, soud uvedl, že dotčený koridor přeložky silnice I/14, o kterém má být v referendu hlasováno, je skutečně řešen v zásadách územního rozvoje Královéhradeckého kraje. Jelikož se tedy jedná o záležitost řešenou zásadami územního rozvoje, je nutno vycházet z § 36 odst. 5 stavebního zákona z 2006, podle něhož jsou zásady územního rozvoje pro územní plánování závazné. Z toho vyplývá, že o tom, zda přeložka silnice I/14 bude vymezena v koridoru stávajícím nebo jiném, nepřísluší rozhodovat orgánům obce Nové Město nad Metují, nýbrž Královéhradeckému kraji. Krajský soud se rovněž zabýval podmínkou § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, která stanoví, že „[o]tázka navržená pro místní referendum musí být jednoznačně položena tak, aby na ni bylo možno odpovědět slovem ,ano‘ nebo slovem ,ne‘“. Krajský soud naznal, že v otázce není dostatečně určitým způsobem vymezeno území, po kterém by měl případný obchvat vést. Nedostatečně je taktéž řešena otázka, o co konkrétně by se měly orgány města snažit a které orgány má navrhovatel na mysli. Případné schválení takovéto otázky v referendu by přineslo celou řadu problémů, z nichž některé by byly neřešitelné. Na závěr krajský soud vyslovil pochybnost nad tím, zda by v případě splnění ostatních náležitostí mohlo být vyhověno požadavku navrhovatele, aby bylo referendum vyhlášeno na termín nejbližších voleb do zastupitelstva obce, nebo v termínu voleb do Parlamentu České republiky, nastane-li dříve. Krajský soud má za to, že vyhlášení místního referenda by bylo vzhledem k nejistotě, kdy oba uvedené termíny v budoucnu nastanou, problematické a diskutabilní. Proti označenému usnesení krajského soudu navrhovatel (stěžovatel) podal kasační stížnost. Stěžovatel v kasační stížnosti předně uvedl, že je přesvědčen, že otázka položená v návrhu na konání místního referenda spadá do samostatné působnosti odpůrce. V první části otázky jsou občané dotazováni, zda souhlasí s vedením tranzitní a nákladní dopravy v navrženém dopravním koridoru. To však podle stěžovatele nikterak nezpochybňuje navržený dopravní koridor a týká se výlučně způsobu vedení tranzitní a nákladní dopravy. Otázka se pouze ptá občanů na názor, zda jsou pro nebo proti přeložení této nákladní dopravy do nové trasy. Stěžovatel poukázal také na to, že všechny varianty vedení nákladní dopravy začínají i končí na území města Nové Město nad Metují a nedotýkají se okolních obcí. Závěr krajského soudu o tom, že přeložka silnice I/14 je záležitostí nadmístního významu, navíc zpochybnil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 10. 2012, čj. 1 Ao 3/2011-229, kde se k dotčenému území přímo vyjádřil: „Podle názoru Nejvyššího správního soudu totiž nelze přeložku silnice I/14 považovat za plochu (koridor) nadmístního významu.“ Stěžovatel tak dovodil, že pokud se nejedná o plochu nadmístního významu, jedná se ve smyslu zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), o záležitost samostatné působnosti obce. Stěžovatel dále zpochybnil závěr krajského soudu o nejednoznačnosti otázky. Podle stěžovatele je otázka formulována tak, že nepředpokládá nutně realizaci zcela konkrétního obchvatu, nýbrž snahu o jeho prosazování. Stěžovatel považuje za samozřejmé, že ke zpřesnění návrhu do konkrétní podoby by docházelo v rámci nástrojů územního plánování. Na druhé straně je návrh vymezen dostatečně určitě popsáním směrů trasy a jeho grafickým zakreslením v mapě, která je součástí podpisových archů. Dále stěžovatel uvedl, že požadovat přesné určení orgánů obce v otázce položené v místním referendu by bylo přepjatým formalismem, protože kompetence jednotlivých orgánů obce vyplývají přímo ze zákona o obcích. Co se týká obratu „prosazovat v městských, krajských i celostátních dokumentech“ použitého v navrhované otázce, stěžovatel se domníval, že je bez obtíží možné jej interpretovat tak, že město bude vyvíjet snahu o případné změny v celostátních a krajských dokumentech územního plánování formou vyjednávání a vyjadřování se k těm dokumentům územního plánování, které nespadají do působnosti města. Na závěr stěžovatel formuloval kasační námitku, v níž rozporoval závěr krajského soudu, že navrhovaný termín místního referenda je neurčitý. Stěžovatel opřel své tvrzení o § 5 zákona o místním referendu, který přímo pamatuje na konání referenda v době průběhu voleb. Tím, že stěžovatel navrhl konání současně s nejbližšími volbami, přesně konkretizoval dobu, kdy bude referendum probíhat. Skutečnost, že v době vyhlášení neznáme přesný den průběhu voleb, neznamená neurčitost a nejednoznačnost návrhu. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Hradci Králové zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [20] Při posuzování kasační stížnosti bylo stěžejní, zda otázka navržená pro místní referendum, ve znění „Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navrženém dopravním koridoru Vladivostok – okolo nádraží ČD – pod Malecím – nad Vrchoviny a požadujete, aby orgány města žádaly u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby přeložky I/14 a v souladu se zákonnými postupy prosazovaly v městských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování podmínky pro vytvoření jižního obchvatu Nového Města nad Metují v trase Spy – Vladivostok – Osma – Nahořany?“, splňuje zákonné požadavky § 6 zákona o místním referendu a § 8 odst. 3 téhož zákona, tedy zda spadá do samostatné působnosti obce a zda je jasně formulována. [21] Obě otázky jsou v tomto případě vzájemně propojeny, způsob formulace navržené otázky je důležitý i v návaznosti na podmínky § 6 zákona o místím referendu, tedy pro posouzení námitky týkající se samostatné působnosti obce. Nejvyšší správní soud proto nejdříve přistoupil ke zkoumání, zda otázka navržená pro referendum spadá do samostatné působnosti obce, tedy zda vyhovuje požadavkům § 6 zákona o místním referendu. Vycházel přitom ze skutečnosti, že místní referendum, jeho iniciace i následné hlasování představují významný způsob občanské politické participace, jakož i prostředek ke zvýšení demokratické legitimity lokální politiky a kontroly místní politické reprezentace (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, zejm. body 29–33). Současně se jedná o jednu z forem podílu občanů na správě věcí veřejných ve smyslu čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.) (viz též např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, N 27/36 SbNU 319, č. 27/2005 Sb. ÚS, nebo nález ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05, N 48/44 SbNU 619, č. 48/2007 Sb. ÚS, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, body 12 a 14, a ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, bod 28). Podle čl. 22 Listiny základních práv a svobod je pak třeba zákonnou úpravu politických práv a svobod vykládat a používat tak, aby umožňovala ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. [22] Podstata a hlavní účel místního referenda „spočívá ve formování politické vůle uvnitř společenství, kterou orgány obce mají teprve realizovat navenek“ (nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, N 27/64 SbNU 285, č. 27/2012 Sb. ÚS). Výsledek referenda proto zavazuje orgány místní samosprávy k požadované činnosti či k cíli, kterého se mají snažit dosáhnout. Obdobně Nejvyšší správní soud již dříve uvedl, že smysl existence místního referenda spočívá v možnosti občanů vyjádřit jeho prostřednictvím politicky validně svůj názor (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41). S tím koresponduje skutečnost, že místní referendum může mít povahu ratifikační (či decizní), kdy obec v rámci své samostatné působnosti rozhoduje s konečnou platností, ale i povahu konzultativní, kdy je výsledkem referenda stanovisko, které má obec zastávat u otázek, k nimž se může vyjádřit, nikoliv však o nich sama rozhodnout. Do samostatné působnosti obce totiž spadají nejen otázky, o nichž obec sama rozhoduje, ale i otázky, k nimž se může vyjádřit, zúčastnit se projednávání atp. (Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. Praha: Leges, 2011, s. 55–56). I přes původní negativní postoj Ústavního soudu ke konzultativním místním referendům (srov. usnesení ze dne 31. 8. 2006 sp. zn. II. ÚS 706/04) se zmíněný typ referenda nakonec prosadil judikatorně (již citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 101/05; usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 4. 2010, sp. zn. IV. ÚS 265/10), i prakticky, neboť od přijetí zákona o místním referendu proběhla celá řada místních referend konzultativního charakteru (k jednotlivým příkladům viz Rigel, F., op. cit., s. 57-58). Ani věcné vymezení možností konat konzultativní místní referendum není bezbřehé, jelikož je ohraničeno § 35 obecního zřízení. [23] Nejvyšší správní soud v nyní projednávaném případě dospěl k závěru, že § 6 zákona o místním referendu položení předmětné otázky v referendu nebrání. Navržená otázka se sice dotýká otázky nadmístního významu, která je vymezena zásadami územního rozvoje Královéhradeckého kraje (viz bod [24] a násl. tohoto rozsudku), na druhou stranu je však formulována způsobem, který zajišťuje, že nezasahuje do působnosti kraje, a referendum udržuje v mezích samostatné působnosti obce. První část otázky („Jste proti vedení tranzitní a nákladní dopravy v navrženém dopravním koridoru“) je totiž třeba číst ve spojení s druhou („požadujete, aby orgány města žádaly u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby“) a třetí částí („v souladu se zákonnými postupy prosazovaly v městských, krajských i celostátních dokumentech územního plánování podmínky pro vytvoření jižního obchvatu“). Je-li otázka čtena komplexně, je patrné, že případný kladný výsledek místního referenda nenabádá obec k porušování vymezeného rozhraničení mezi samostatnou působností kraje a obce, nýbrž pouze zavazuje politickou reprezentaci obce k zastávání a prosazování politického postoje k předmětné stavbě, jež má být prosazován prostředky spadajícími do samostatné působnosti obce. Jedná se tak o případ výše vymezeného konzultativního místního referenda. Formulací otázky se nyní projednávaná věc liší od věci rozhodnuté Krajským soudem v Ústí nad Labem usnesením 22. 7. 2014, čj. 40 A 3/2014-33, v níž byla otázka formulována tak, že se občanů dotazovala pouze na souhlas s trasou mostu a silnice, která byla vymezena v zásadách územního rozvoje. [24] Pro úplnost je třeba se zabývat i otázkou, zda je předmětný koridor otázkou místního či nadmístního charakteru. Stěžovatel poukazoval na rozsudek čj. 1 Ao 3/2011-229, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že přeložka silnice I/14, jíž se navrhované místní referendum dotýká, nemůže být považována za plochu nadmístního významu. Uvedený rozsudek se sice opravdu týkal stejného úseku silnice I/14, avšak za zcela jiných okolností. V daném rozhodnutí Nejvyšší správní soud řešil otázku, zda město Nové Město nad Metují upravilo ve svém územním plánu tento koridor jako plochu nadmístního významu v souladu s právními předpisy, či nikoli. V době rozhodné pro vydání rozsudku ovšem nebyly schváleny zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje. V řízení vedeném pod čj. 1 Ao 3/2011-229 stěžovatel napadl územní plán města Nové Město nad Metují, ve kterém byla přeložka silnice I/14 vymezena jako plocha nadmístního významu zastupitelstvem města, aniž v té době existovala nadřazená územně plánovací dokumentace. Pochybnosti o povaze přeložky silnice I/14 jako plochy nadmístního významu však byly odstraněny, neboť nyní ji vymezují výslovně jako plochu nadmístního významu zásady územního rozvoje Královéhradeckého kraje. [25] Stavební zákon z roku 2006 jasně stanoví hierarchii územního plánování a zakazuje obci při vydávání územního plánu odchýlení od zásad územního rozvoje. Ustanovení § 36 odst. 5 stavebního zákona z roku 2006 stanoví, že „[z]ásady územního rozvoje jsou závazné pro pořizování a vydávání územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území“. Pro rozhodování obce jsou proto zásady územního rozvoje závazné, a pokud v nich kraj vymezil koridor nadmístního významu, krajský soud tuto skutečnost nemohl přehlédnout. Krajskému soudu je proto třeba přisvědčit, že obec nemůže autoritativně rozhodnout o odklonění přeložky silnice I/14, která je jako součást zásad územního rozvoje Královéhradeckého kraje vyhrazena do (samostatné) působnosti kraje. V projednávané věci si však místní referendum neklade za cíl autoritativní rozhodnutí orgánů obce o věci náležející do samostatné působnosti kraje. Jak již bylo zmíněno, navržená otázka je formulována tak, že zavazuje orgány obce vyvíjet snahu právními i politickými prostředky rozhodnutí kraje zvrátit, nikoli rozhodnout nad rámec své samostatné působnosti namísto orgánů kraje, a proto Nejvyšší správní soud považuje položenou otázku za otázku spadající do samostatné působnosti obce. [26] Dále se Nejvyšší správní soud musel zabývat tím, zda otázka navržena v místním referendu byla dostatečně určitá ve smyslu § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. V rozsudku ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 4/2012-47, č. 2760/2013 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl: „Z významu, který má místní referendum pro formování politické vůle v rámci příslušné obce, vyplývá i požadavek určité zdrženlivosti správních soudů při posuzování otázek pro referendum, které nelze hodnotit formalisticky. Na straně druhé nelze soudním výkladem měnit smysl položených otázek, o nichž oprávněné osoby hlasovaly či mají hlasovat. Nemohou tedy obstát otázky, které zcela zjevně překračují rámec toho, o čem lze v místním referendu hlasovat, např. tím, že rozhodnutí přijaté v referendu o takových otázkách by v rozporu s § 6 zákona o místním referendu přímo ukládalo jednotlivým orgánům obce úkoly, které nepatří do samostatné působnosti dané obce.“ Obdobně v rozsudku čj. Ars 2/2012-43 Nejvyšší správní soud konstatoval: „Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek podle § 8 odst. 3 [zákona o místním referendu] je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli ,rigorózním právnickým okem‘, ale zohlednit pohled běžného hlasujícího občana. V rámci přezkumu místního referenda je totiž třeba uvažovat o otázkách v celkovém kontextu správy věcí veřejných a místních a v otázce jednoznačnosti respektovat jejich význam pro oprávněné osoby, které v místním referendu rozhodují. Případná otázka musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace již při prvním čtení. Striktní interpretace by totiž mohla vést k tomu, že by řada nepohodlných otázek byla ,vetována‘ s poukazem na jejich nejednoznačnost.“ S přihlédnutím k uvedené judikatuře je zřejmé, že soud musel postupovat při zkoumání jednoznačnosti otázky tak, aby neměnil smysl navržené otázky. Na straně druhé je třeba důvody pro nevyhlášení referenda posuzovat restriktivně, jak poukázal Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. Ars 1/2012-26: „Možnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje své obce způsobem upraveným v [zákoně o místním referendu] představuje jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plném rozsahu čl. 22 Listiny základních práv a svobod. [...] Z toho plyne, že otázky přípustnosti konání [...] je třeba v pochybnostech hodnotit ve prospěch konání místního referenda.“ [27] Jak již bylo uvedeno výše, celou otázku navrženou v místním referendu je třeba vykládat v souladu s citovanou judikaturou jako celek. Otázka na první přečtení nevzbuzuje významnější pochybnosti o tom, čeho se snaží referendem občané dosáhnout. Zvláště z části otázky, která požaduje „aby orgány města žádaly u příslušných organizací ukončení prací na realizaci stavby přeložky I/14 a [...] prosazovaly podmínky pro vytvoření jižního obchvatu,“ získává čtenář již po prvním přečtení dojem, že snahou přípravného výboru je, aby se obec následnými politickými a právními nástroji pokusila zabránit výstavbě silnice I/14 v navrženém koridoru a dosáhnout přeložení tohoto koridoru vytvořením jižního obchvatu města. Nejvyšší správní soud se dále ztotožnil s právním názorem stěžovatele v části, kde uvádí, že by bylo projevem přepjatého formalismu, kdyby v navrhované otázce muselo být přesně stanoveno, který z orgánů obce má ve věci schválené v místním referendu konat jaké úkoly. Působnost jednotlivých orgánů obce jasně vymezuje zákon o obcích. Z toho důvodu se jeví nadbytečné přesně označovat orgány obce, které mají v konkrétní věci konat. Nejvyšší správní soud se v tomto ohledu neztotožnil s kategorickým závěrem krajského soudu, že případné vyhlášení referenda by přineslo řadu i zcela neřešitelných problémů. Tento postoj je do značné míry spekulativní, jakkoli nelze vyloučit, že k obtížně řešitelným problémům dojít může. S ohledem na výše citovanou judikaturu je zřejmé, že je třeba dbát na ústavně zaručené právo občanů podílet se na správě veřejných věcí, a posuzovat tedy případné důvody pro odmítnuté vyhlášení místního referenda restriktivně. Proto má Nejvyšší správní soud za to, že není třeba, aby v otázce navržené pro referendum byl poskytnut orgánům obce detailní návod, které orgány obce, jakou cestou a v jakou dobu, mají ve věci konat. [28] Formulace otázky, která požaduje, aby orgány obce „žádaly“ a „prosazovaly“, není dle názoru soudu s přihlédnutím k uvedené judikatuře žádající restriktivní výklad omezení základních politických práv nikterak nejasná. Jak uvádí Nejvyšší správní soud ve své předchozí judikatuře „zákon o místním referendu nadto neklade překážku obecným termínům, platí tedy, že jsou-li v daném kontextu srozumitelné, jednoznačné a jasně ohraničené a respektují-li zákonný rámec, lze je v otázkách pro místní referendum použít. Opačný výklad [...] by vedl k přepjatému formalismu soudního přezkumu a ve svém důsledku by zastupitelstvu umožnil zcela vyloučit široký okruh otázek s ohledem na přílišnou obecnost. Je žádoucí, aby otázky v místním referendu byly jednoznačné a nepříliš komplikované, proto je z logiky věci zřejmé, že se v otázkách opakovaně objeví pojmy vyšší obecnosti. Obecný pojem však nelze automaticky ztotožnit s pojmem mnohoznačným či dokonce matoucím.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. Ars 2/2012-43). Formulace otázky v nyní projednávané věci dává orgánům místní samosprávy určitou míru uvážení k tomu, jaké konkrétní politické či právní kroky podniknou, a současně jasně vyjadřuje, jakým směrem by se měly ubírat aktivity orgánů obce v případě kladného výsledku místního referenda. Nejvyšší správní soud proto nepovažuje pojmy „žádat“ a „prosazovat“ v daném kontextu za nejednoznačné nebo matoucí. Stejně tak označení částí obce Nové Město nad Metují (Spy, Vladivostok, Osma) nelze v kontextu věci považovat za matoucí, zvláště s ohledem na jasné grafické znázornění na podpisových arších a s ohledem na vysoce pravděpodobnou znalost těchto názvů mezi místními občany; jde ostatně o místní jména zanesená v běžných mapách. [29] Podle Nejvyššího správního soudu proto formulace navržené otázky vyhovuje § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. Volnější formulace otázky je, pochopitelně v rámci zákonných mezí, volbou přípravného výboru. Je zcela na něm, zda zvolí variantu otázky, z níž bude zcela jasné, který orgán, kdy a co má v dané věci konat, nebo zda ponechá formulaci otázky poněkud volnější a zaměří se na cíl, kterého si občané přejí dosáhnout, tím spíš v případě konzultativního referenda. Odpovědnost za nedodržení závazného výsledku referenda je pak s ohledem na nynější právní úpravu především politická. Proto si přípravný výbor musí být při volbě míry konkrétnosti navržené otázky vědom toho, že čím konkrétnější závazek z místního referenda pro orgány obce vyplyne, tím spíše bude možná účinná kontrola ze strany občanů. Pokud bude otázka položena způsobem, který ponechá orgánům obce velkou míru uvážení, musí si být přípravný výbor vědom toho, že kontrola míry, v jaké orgány územní samosprávy výsledky referenda respektují, může být obtížná. [30] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů uzavírá, že otázka položená v návrhu na konání místního referenda je přípustná, naformulovaná dostatečně určitým způsobem a spadá do oblasti samostatné působnosti obce Nové Město nad Metují. Kasační stížnost je tedy důvodná, a Nejvyšší správní soud proto zrušil napadené usnesení krajského soudu. [31] Nejvyšší správní soud však nepřistoupil k vyhlášení místního referenda podle § 91a odst. 1 písm. b) ve spojení s § 57 odst. 3 zákona o místním referendu a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž bude krajský soud muset zodpovědět několik otázek, které brání vyhlášení místního referenda Nejvyšším správním soudem. Ze spisu zejména není jasné, v jaké fázi se nachází příprava či realizace předmětné stavby přeložky I/14 – zda ještě ve vztahu k předmětné stavbě probíhají územní řízení či řízení podle části čtvrté stavebního zákona z roku 2006, zda jsou již všechna tato řízení ukončena, případně zda již stavba začala být realizována. Tyto skutečnosti jsou přitom podstatné pro otázku, zda ještě vůbec lze z hlediska následné praktické realizovatelnosti místní referendum konat, respektive jestli vůbec ještě je o čem hlasovat. Těmito skutečnostmi se přitom krajský soud dosud nezabýval, neboť zaujal názor, že nejsou splněny zákonné podmínky pro vyhlášení místního referenda. [32] Nadto je daná otázka zásadní i pro případné stanovení termínu místního referenda, pokud by mělo být vyhlášeno. Stěžovatel požadoval místní referendum vyhlásit v termínu současně s nejbližšími volbami do zastupitelstva obce, nebo pokud tento termín nastane dříve, současně s volbami do některé z komor Parlamentu České republiky. Vzhledem k tomu, co podání žaloby ke krajskému soudu předcházelo, je zřejmé, že cílem stěžovatele původně bylo konat místní referendum v termínu voleb do zastupitelstev obcí v říjnu roku 2014, což však již nebylo možné stihnout. Protože krajský soud považoval konání místního referenda za nepřípustné z jiných důvodů, otázkou vyhovění takovému návrhu co do termínu konání místního referenda se nezabýval. Podotkl pouze, že stěžovatel „navrhl vyhlášení místního referenda na termín neurčitý, závislý na skutečnostech, které sice v budoucnu s největší pravděpodobností nastanou, ale není jisté kdy. Zda by bylo možné vyhovět návrhu v této podobě, se proto jeví krajskému soudu jako velmi problematické a diskutabilní.“ [33] K tomu je třeba uvést, že zákon o místním referendu v § 15 stanoví, že se má konat nejpozději do 90 dnů od jeho vyhlášení, neníli v návrhu přípravného výboru uvedena doba pozdější. Kromě poslední věty citovaného § 15, která brání zastupitelstvu města vyhlásit místní referendum tak, že by připadlo do následujícího funkčního období budoucího zastupitelstva, již zákon další reglementaci termínu konání místního referenda neobsahuje. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu má přípravný výbor právo na to, aby zastupitelstvo obce vyhlásilo místní referendum v termínu podle jeho návrhu, a tomuto právu je poskytována soudní ochrana v případě, že místní referendum bylo zastupitelstvem sice vyhlášeno, ale v jiném než požadovaném termínu (srov. rozsudek čj. Ars 3/2014-41, podle něhož je aktivní procesní legitimace přípravného výboru dána i tehdy, když zastupitelstvo obce vyhlásí místní referendum, ale učiní tak v termínu odlišném od návrhu), zastupitelstvo obce se nicméně může od návrhu přípravného výboru odchýlit a vyhlásit místní referendum v jiném než navrhovaném termínu, pokud osvědčí, že pro konání místního referenda v jiném termínu jsou dány přesvědčivé důvody (taktéž citovaný rozsudek). Přitom je třeba upřednostnit takový termín, jenž zvýší pravděpodobnost, že výsledky referenda budou (co do účasti) platné, což se přirozeně nabízí, koná-li se místní referendum souběžně s volbami. Zákon o místním referendu totiž výslovně možnost konat místní referendum souběžně s volbami předvídá a pro ten případ stanoví, že v takovém případě se hlasování v místním referendu, stejně tak jako tradičně ve volbách, koná ve dvou dnech, jinak se hlasování v místním referendu koná jen v jednom dni (§ 5 odst. 1 zákona o místním referendu). [34] Je tedy obecně přípustné, aby přípravný výbor ve svém návrhu termínoval místní referendum na dobu souběžného hlasování ve volbách, o nichž víme, že v budoucnosti nastanou, jen nevíme přesně kdy (dies certus an, incertus quando). Pokud se však má tento termín odehrát v ne příliš blízké budoucnosti, jako je tomu v nyní posuzovaném případě (příští řádné volby do zastupitelstev obcí se mají konat na podzim roku 2018, příští řádné volby do Poslanecké sněmovny na podzim roku 2017, do Senátu ve volebním obvodu 47 na podzim roku 2018), musí brát zastupitelstvo obce ohled nejen na platnost místního referenda, ale též na jeho aktuálnost, resp. realizovatelnost rozhodnutí, jež má být v místním referendu přijato. Totéž oprávnění pak nemůže být upřeno ani soudu, má-li rozhodnout o vyhlášení místního referenda, neboť rozhodnutí soudu podle § 57 odst. 3 zákona o místním referendu nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva. Přitom soud, nemaje na rozdíl od zastupitelstva možnost zvažovat vhodnost či účelnost možných termínů pro konání místního referenda vzhledem ke specifickým místním podmínkám, se přirozeně přikloní k zákonnému standardu, tj. vyhlásí místní referendum tak, aby se konalo do 90 dnů, není-li v blízkém časovém horizontu k dispozici vhodnější termín souběžný s nějakými volbami. [35] Pro daný případ to znamená, že krajský soud, pokud v dalším řízení zjistí, že navrhované místní referendum je vzhledem k položené otázce stále ještě aktuální a rozhodnutí realizovatelné (např. proto, že ještě nebyla zahájena výstavba přeložky silnice I/14 nebo že ještě nevratně nepokročila), přikročí k jeho vyhlášení tak, aby se konalo do 90 dnů, ledaže by zjistil, že účel referenda podstatně neohrozí konání hlasování v termínu pozdějším podle návrhu (petitorního žádání) stěžovatele. Zjištění, v jaké fázi se příprava či stavba přeložky I/14 nachází, je proto zásadní i pro posuzování navrhovaného termínu pro konání místního referenda.

decision_1407.txt

k § 53 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. I. Námitky proti upravenému návrhu územního plánu, který je projednáván podle § 53 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 pouze v rozsahu provedených podstatných úprav, mohou podávat pouze ti vlastníci, jejichž pozemky byly podstatnou úpravou územního plánu dotčeny. II. Brojí-li navrhovatel proti vadám v procesu posuzování vlivů na životní prostředí (namítá například nepřezkoumatelnost stanoviska dotčeného orgánu), musí tvrdit myslitelný relevantní vztah takového pochybení vůči omezení jeho práv opatřením obecné povahy. Jestliže však soud takový vztah příčinné souvislosti neshledá, není navrhovatel k námitce tohoto typu zjevně aktivně legitimován a soud se jí věcně nezabývá. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2014, čj. 50 A 15/2014-50*)) Věc: Společnost s ručením omezeným Kasia vera proti městu Říčany o návrh na zrušení opatření obecné povahy. Navrhovatelka se domáhala zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu obce Říčany (dále jen „územní plán“) schváleného usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 28. 5. 2014. Územní plán navrhovatelka napadla v části vymezení podmínek prostorového uspořádání v ploše BH – bydlení v bytových domech, přičemž požadovala na straně č. 45 textové části územního plánu v části BH – bydlení v bytových domech – Podmínky prostorového uspořádání v části Pro bytové domy zrušit text „zastavěná plocha pro jednotlivý objekt do 250 m2“, v části vymezení podmínek prostorového uspořádání v ploše SM – plochy smíšené obytné výstavby, přičemž požadovala na straně č. 57 textové části územního plánu v části SM – plochy smíšené obytné městské – Podmínky prostorového uspořádání zrušit text „zast. plocha jednotlivého objektu zároveň nesmí přesáhnout limit 350 m2 zastavěné plochy“, a dále napadla vymezení funkční plochy ZV – veřejná prostranství, veřejná zeleň, a vymezení veřejně prospěšné stavby pro dopravní infrastrukturu WD 46 Prodloužení ulice Nad Rybníčkem (dále jen „WD 46“), které požadovala zrušit v grafické i textové části. Ke své aktivní legitimaci navrhovatelka uvedla, že vlastní pozemky v Říčanech u Prahy. Tyto pozemky jsou územním plánem z větší části zařazeny do ploch BH – bydlení v bytových domech a částečně do plochy SM – plochy smíšené obytné městské a částečně do plochy OS – občanské vybavení, přičemž na tyto plochy územní plán vztahuje zcela zásadní omezující regulativy. Na část jednoho pozemku územní plán umísťuje plochu ZV – veřejná prostranství, veřejná zeleň. Přes všechny výše uvedené pozemky navrhovatelky je dále v územním plánu umístěn koridor pro dopravní komunikaci WD 46. Územní plán tudíž negativně zasahuje do vlastnického práva navrhovatelky a do jejího práva na podnikání, neboť zásadním způsobem omezuje a činí ekonomicky nepřijatelný její podnikatelský záměr týkající se realizace Obytného souboru O – P, který byl asi 1,5 roku před přijetím územního plánu schválen Městským úřadem v Říčanech ve formě územní studie. Mezi navrhovatelkou a odpůrcem byla rovněž uzavřena Dohoda o vzájemné spolupráci a společném postupu při realizaci obytného souboru O – P v Říčanech. Na skutečnost, že návrh územního plánu na rozdíl od dosavadní územně plánovací dokumentace je v rozporu s touto dohodou a se schválenou územní studií, navrhovatelka odpůrce opakovaně upozorňovala a tato skutečnost byla nakonec důvodem, proč navrhovatelka odmítla podepsat odpůrcem předložené smlouvy (plánovací smlouvu, dohodu o poskytnutí finančního příspěvku a smlouvu o vyplnění blankosměnky). Krajský soud v Praze opatření obecné povahy částečně zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: Důvody návrhu Navrhovatelka tvrdí, že územní plán není v souladu se zákonem a nebyl vydán zákonem stanoveným způsobem. Důvody nesouhlasu navrhovatelky s územním plánem se vztahují k regulativu maximálně zastavěné plochy jednotlivého domu 250 m2 v ploše BH a maximální zastavěné plochy jednotlivého objektu 350 m2 v ploše SM, dále k vymezení funkční plochy ZV na pozemku v k. ú. Říčany u Prahy a k vymezení veřejně prospěšné dopravní stavby WD 46 – prodloužení ulice Nad Rybníčkem. Konkrétně navrhovatel uvádí tyto důvody pro zrušení územního plánu. (...) 2) Rozpor se stanoviskem dotčeného orgánu na úseku posuzování vlivů na životní prostředí, úpravy zadání po vydání stanoviska (...) Obě první námitky se týkají stanoviska dotčeného orgánu na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. Ačkoli každá z nich toto stanovisko napadá z poněkud odlišného úhlu pohledu, lze se jimi vypořádat souhrnně. Těmito námitkami navrhovatelka stanovisku dotčeného orgánu na úseku posuzování vlivů na životní prostředí ve svém souhrnu vytýká jeho nepřezkoumatelnost a posléze namítá, že územní plán závěry stanoviska nerespektuje. Soud však ve vztahu k těmto námitkám musí konstatovat, že ve vztahu k navrhovatelkou uplatněným požadavkům na zrušení omezujících podmínek pro výstavbu bytových domů, na zrušení vymezení funkční plochy ZV – veřejná prostranství, veřejná zeleň a zrušení veřejně prospěšné stavby pro dopravní infrastrukturu WD 46 neshledal jakýkoliv myslitelný relevantní vztah příčinné souvislosti. Předně z ničeho neplyne, že by odstranění limitu v podobě stanovení maximální zastavěné plochy bytového domu bylo jakkoliv podmíněno přehodnocením zmíněného podkladového stanoviska, resp. že by k takovému kroku stanovisko jakkoliv přispělo. To žádným způsobem neplyne z odůvodnění napadeného opatření obecné povahy a ani to není navrhovatelkou tvrzeno. Tvrdí-li pak navrhovatelka příčinný vztah vadného podkladového stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 20. 8. 2009 a vymezení funkční plochy ZV – veřejná prostranství, veřejná zeleň a veřejně prospěšné stavby pro dopravní infrastrukturu WD 46, soud její náhled na tuto problematiku nesdílí. Zejména soud nesouhlasí se závěrem, že by případné provedení vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí mohlo mít za následek nezahrnutí pozemku navrhovatelky do funkční plochy ZV – veřejná prostranství, veřejná zeleň. Naopak lze podle soudu předpokládat, že pokud by nějaký požadavek z takového vyhodnocení vzešel, směřoval by principiálně spíše k omezení rozsahu zastavitelných ploch (proti němuž však navrhovatelé v podstatě brojí), přičemž příspěvek budoucí zástavby na sporných pozemcích k lepší ochraně životního prostředí v obci není navrhovatelkou tvrzen. Tato úvaha by mohla být relevantní pouze ve vztahu k námitce chybějícího komplexního vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, neboť jeho součástí je i posouzení vlivů územního plánu na hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel území, jejichž potenciálním výsledkem může být i závěr o potřebnosti zachování dosavadních zastavitelných ploch včetně právě sporných pozemků. Taková námitka však v návrhu obsažena není. Pokud jde o veřejně prospěšnou stavbu pro dopravní infrastrukturu WD 46, která je prodloužením ulice Nad Rybníčkem, navrhovatelka souvislost tohoto záměru s provedením vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí opět tvrdí, avšak bez jakýchkoli konkrétních argumentů. Navrhovatelka tento záměr v námitce uvedené pod bodem 2) řadí bez bližšího vysvětlení mezi záměry obsažené v příloze 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon EIA“). Soud se však s tímto tvrzením neztotožňuje, neboť v případě tohoto záměru vůbec nelze uvažovat o tom, že by patřil mezi záměry, které obsahuje uvedená příloha zákona EIA, která, pokud jde o komunikace, zahrnuje v kategorii I pod bodem 9.3 Novostavby, rozšiřování a přeložky dálnic a rychlostních silnic, a pod bodem 9.4 Novostavby, rozšiřování a přeložky silnic místních komunikací o čtyřech a více jízdních pruzích, včetně rozšíření nebo přeložek stávajících silnic nebo místních komunikací o dvou nebo méně jízdních pruzích na silnice nebo místní komunikace o čtyřech a více jízdních pruzích, o délce 10 km a více, a v kategorii II pod bodem 9.1 Novostavby, rozšiřování a přeložky silnic všech tříd a místních komunikací I. a II. třídy (záměry neuvedené v kategorii I). Příloha 1 zákona EIA tedy jako nejnižší třídu zahrnuje místní komunikaci II. třídy, kterou je podle § 6 odst. 3 písm. b) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, dopravně významná sběrná komunikace s omezením přímého připojení sousedních nemovitostí. Takovou komunikací však záměr místní komunikace WD 46 není. Tento záměr je dle výkresu 7 – Koncepce veřejné infrastruktury – dopravní řazen do kategorie místní zklidněné komunikace. Tento typ komunikace je textovou částí územního plánu (s. 20) označen jako typ III b., který je zde dále charakterizován jako komunikace, která je navrhována pouze v krátkých ulicích do délky 50 m o minimální šířce 4,5 m. Z pohledu zákona o pozemních komunikacích tak jde zjevně o místní komunikaci III. třídy, která je § 6 odst. 3 písm. c) uvedeného zákona charakterizována jako obslužná komunikace. Jestliže navrhovatelka v námitce pod bodem 2) uvádí další záměry, neuvádí vůbec, jak tyto záměry souvisí a ovlivňují její nemovitosti, o jejichž vlastnictví opírá svoji aktivní návrhovou legitimaci, a ani soudu tato souvislost není zřejmá, neboť jde o záměry od dané lokality vesměs značně vzdálené. Pod bodem 2) navrhovatelka ještě namítala, že po vydání stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 20. 8. 2009, které se vztahovalo k návrhu zadání územního plánu, došlo k úpravě zadání na základě uplatněných připomínek a požadavků. Upravené zadání bylo schváleno dne 11. 11. 2009, přičemž dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí neměl možnost se k takto upravenému návrhu zadání vyjádřit, což mohlo mít vliv na obsah jeho vyjádření v tom smyslu, zda návrh územního plánu bude či nebude podléhat procesu posuzování vlivů na životní prostředí. I tato námitka je však velmi obecná, neboť neuvádí, o jaké konkrétní záměry bylo zadání upraveno, natož aby byl tvrzen myslitelný vztah takových záměrů k lokalitě, v níž se nacházejí pozemky navrhovatelky. K námitkám uvedeným pod bodem 1) a 2) ze všech shora uvedených důvodů navrhovatelka není zjevně aktivně legitimována, a proto se jimi soud věcně nezabýval. (...) 5) Nedostatečné vypořádání námitek navrhovatelky (...) Soud se musel předně zabývat otázkou, jak bylo třeba postupovat v návaznosti na podání námitek ze strany navrhovatelky k opakovaným veřejným projednáním, konkrétně námitek podaných v červnu 2013, v prosinci 2013 a v březnu 2014. Podle § 53 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném od 1. 1. 2013, „[d]ojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, pořizovatel si vyžádá stanovisko příslušného úřadu a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. Příslušný úřad ve stanovisku uvede, zda má být upravený návrh posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, případně stanoví podrobnější požadavky podle § 10i [zákona EIA]. Upravený návrh a případné upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se v rozsahu těchto úprav projedná na opakovaném veřejném projednání; přitom se postupuje obdobně podle § 52 stavebního zákona“ z roku 2006. Pro posouzení shora položené otázky je z citovaného ustanovení podstatná jeho třetí věta, podle níž se upravený návrh a případné upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území projedná na opakovaném veřejném projednání v rozsahu těchto úprav. Návrh územního plánu se tedy neprojednává kompletně znovu, ale pouze v částech, které byly dotčeny podstatnou změnou. Toto omezení se následně musí nutně projevit v možnosti podávat proti upravenému návrhu územního plánu projednávaného v opakovaném veřejném projednání námitky a připomínky. Jak plyne z § 53 stavebního zákona z roku 2006, postupuje se při opakovaném veřejném projednání návrhu a jeho přípravě obdobně jako při veřejném projednání návrhu. Byť v daném ustanovení výslovné omezení ve vztahu k možnosti dotčených osob podávat námitky proti podstatně upravenému návrhu územního plánu chybí, je třeba toto omezení dovodit právě z toho, že při opakovaném veřejném projednání se upravený územní plán projednává pouze v rozsahu provedených úprav, a proto námitky mohou dotčené osoby směřovat pouze do provedených úprav návrhu územního plánu. V důsledku toho se logicky omezuje i okruh dotčených osob, neboť námitky mohou v této fázi podat již jen ti vlastníci pozemků a staveb dotčení podstatnými změnami v návrhu územního plánu. Současně je třeba za osoby oprávněné podat námitky považovat i takové osoby, které své dotčení budou dovozovat nikoli z podstatných změn návrhu územního plánu, ale z vnějších okolností s územním plánem úzce souvisejících. Takovými okolnostmi může být například v mezidobí vydané územní rozhodnutí a stavební povolení umísťující a povolující stavbu na pozemku, který návrh územního plánu řadí do nezastavitelných ploch. Opačný přístup, tedy připuštění námitek všech vlastníků pozemků regulovaných územním plánem i ve fázi opakovaného veřejného projednání bez ohledu na to, že jejich pozemky byly dotčeny podstatnou úpravou územního plánu, by podle názoru soudu znamenal rezignaci na koncentraci řízení, kterou stavební zákon z roku 2006 stanoví v § 52 odst. 3. Tato zásada přitom má v řízení o územním plánu zcela oprávněně místo, neboť jde o řízení, kterému je z důvodu jeho rozsáhlosti zcela nezbytné stanovit určité časové limity, přičemž nutno dodat, že i přes tyto limity jde velmi často o řízení časově velmi náročné. Jsou-li i přes shora učiněné závěry námitky v popsané situaci podány, nelze k nim podle názoru soudu přihlížet, což je koncept uplatněný stavebním zákonem jak pro námitky, které jsou podány opožděně (§ 52 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006), tak i pro námitky, o kterých bylo rozhodnuto při vydání zásad územního rozvoje (§ 52 odst. 4 citovaného zákona). Na námitky podané neoprávněnou osobou přitom není důvodu nahlížet jinak. O takových námitkách se tudíž věcně nerozhoduje. S ohledem na shora uvedené se soud zaměřil na otázku, zda se regulace vztahující se k pozemkům ve vlastnictví navrhovatelky v návaznosti na první návrh územního plánu změnila, či nikoli. Z předložené dokumentace soud zjistil, že grafická část územního plánu se ve vztahu k pozemkům navrhovatelky v procesu projednávání územního plánu neměnila. V textové části územního plánu, a to konkrétně v podmínkách prostorového uspořádání jednotlivých funkčních ploch, však již ke změnám postupně docházelo. Konkrétně ve druhé verzi z května 2013 oproti verzi z ledna 2012 v ploše BH (bydlení v bytových domech) chybí omezení stanovící, že „na každých 1500 m2 je přípustná stavba jednoho bytového domu“, oproti tomu se zde objevuje regulativ maximální zastavěnosti pro bytové domy v rozsahu 35 % a jsou rovněž stanoveny regulativy samostatně pro bytové domy a rodinné domy. Regulativ maximální zastavěné plochy jednotlivého domu v rozsahu 250 m2 zůstává nezměněn. Rovněž v ploše SM (plochy smíšené obytné městské) dochází v druhé verzi z května 2013 k změnám v podmínkách prostorového uspořádání. Limit zastavěné plochy na jeden objekt se u bytového domu zvyšuje z 250 m2 na 350 m2, i v této ploše dochází k odstranění regulativu, že na každých 1500 m2 je přípustná stavba jednoho bytového domu. Dále dochází k změnám v regulativech stanovících nejvyšší přípustnou míru procentního zastavění pozemků. Pouze v plochách ZV (veřejná zeleň) k podstatným změnám nedochází. Nemění se ani vymezení veřejně prospěšné stavby pro dopravní infrastrukturu WD 46. Současně nemůže soud přehlédnout, že dne 28. 3. 2013 byla Městským úřadem v Říčanech po schválení zastupitelstvem města vydána Územní studie O. – P. Tato územní studie byla vydána poté, co proběhlo veřejné projednání návrhu, a krátce před konáním prvního opakovaného veřejného projednání. I tato územní studie řešící právě uspořádání lokality ve vlastnictví navrhovatelky, jakožto další z možných vnějších skutečností, je nutně důvodem, proč je třeba připustit možnost podat ze strany navrhovatelky námitky proti upravenému návrhu územního plánu, neboť jde ve smyslu § 25, § 30 a § 47 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 o jeden z podkladů, z nichž se při tvorbě územního plánu vychází, to platí i přesto, že územní studie je podkladem nezávazným a je tudíž právem zastupitelstva obce se od závěrů územní studie odklonit. V takovém případě však musí být změna v názoru zastupitelstva dostatečně odůvodněna (zejména v případě takto rychlého posunu), přičemž prostor k tomu vzniká právě v rozhodnutí o námitce, která se na danou územní studii odvolává. Na základě uvedených zjištění dospívá soud k závěru, že o námitkách navrhovatelky z června 2013 (k opakovanému veřejnému projednání návrhu, které se konalo dne 10. 6. 2013) bylo třeba rozhodnout, neboť regulace pozemků navrhovatelky po veřejném projednání, které se konalo dne 14. 2. 2012, doznala ve svém souhrnu podstatných změn, a také došlo ke změně v územně plánovacích podkladech. To přitom odpůrce učinil; námitky zamítl s odůvodněním citovaným shora. Pokud jde o posun mezi verzí z května 2013 a z listopadu 2013, soud konstatuje, že i zde došlo ke změnám. V ploše BH (bydlení v bytových domech) se ve verzi z května 2013 pro bytové domy uvádí maximální míra přípustného zastavění v rozsahu 35 %, zatímco ve verzi z listopadu 2013 se uvádí pouze 25 %. Tato změna se nejzásadněji projevuje ve vztahu k pozemkům v zastavěných územích, ve kterých se připouští dělení pozemků tak, že výměra každého z nich musí být minimálně 700 m2. Zatímco podle verze z května 2013 v případě takového pozemku bylo možné umístit dům o téměř maximální přípustné ploše 250 m2 (zastavěnost by vycházela na 35,7 %), podle verze z listopadu 2013 by již bylo možné v důsledku nutnosti splnit současně všechny regulativy umístit pouze bytový dům o ploše menší. V ploše SM (plochy smíšené obytné městské) dochází ve verzi z listopadu 2013 ke snížení regulativu maximální zastavěnosti pro bytové domy v zastavitelných plochách ze 40 % na 30 % a naopak ke zvýšení tohoto regulativu v zastavěných plochách z 30 % na 40 %. V plochách ZV (veřejná zeleň) a ve vymezení veřejně prospěšné stavby pro dopravní infrastrukturu WD 46 ani v této fázi nedochází k podstatným změnám. I tyto změny soud ve svém souhrnu hodnotí jako změny podstatné ve vztahu k navrhovatelce, což znamená, že podala-li navrhovatelka v této fázi další námitky, mělo o nich být rozhodnuto. To však zastupitelstvo obce neučinilo, neboť ve vztahu k těmto námitkám byla učiněna pouze poznámka: „Nebylo předmětem 2. OVP“. Takový postup je soud nucen hodnotit jako vadu řízení s potenciálním vlivem na zákonnost napadeného územního plánu. I kdyby pak soud tuto poznámku vnímal s ohledem na výsledek námitkového řízení v předcházejících fázích jako negativní rozhodnutí o námitkách, byť zde k tomu odpovídající výrok postrádá, musel by stejně konstatovat chybějící odůvodnění takového rozhodnutí, a tedy vadu nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů. (...) *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalovaného proti tomuto rozsudku svým usnesením ze dne 27. 11. 2014, čj. 10 As 167/2014-51.

decision_1408.txt

k § 16 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 340/2004 Sb., č. 361/2005 Sb. a č. 155/2009 Sb. I. Možnost podat námitky proti navrhovanému spojení soutěžitelů dle § 16 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je příležitostí sdělit k předmětu řízení podstatné informace, nikoliv subjektivním právem vztahujícím se ke sféře práv a povinností osoby podávající námitky. II. Osoba, která podala proti návrhu na povolení spojení soutěžitelů námitky dle § 16 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, není účastníkem tohoto správního řízení, a nemá právo podat rozklad proti jakékoliv části rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení soutěžitelů. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015, čj. 9 Afs 72/2013-127) Prejudikatura: č. 287/2004 Sb. NSS a č. 463/2005 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 13/1997 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 208/96); rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 4. 7. 2006, easyJet Airline proti Komisi (T-177/04, Sb. rozh., s. II-1931). Věc: Akciová společnost Severní energetická proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti 1) akciové společnosti Elektrárny Opatovice, 2) akciové společnosti EBEH Opatovice a 3) akciové společnosti NPTH, o povolení spojení soutěžitelů, o kasačních stížnostech žalovaného a osob zúčastněných na řízení 1), 2) a 3). Žalovaný zahájil na základě návrhu dne 21. 7. 2009 řízení ve věci povolení spojení soutěžitelů, společnosti LIBUTE INVESTMENTS Ltd. a společnosti International Power Opatovice, a.s., ve smyslu § 12 zákona o ochraně hospodářské soutěže. V souladu s § 16 odst. 1 téhož zákona žalovaný oznámil zahájení řízení o povolení spojení uvedených soutěžitelů v Obchodním věstníku a stanovil lhůtu pěti dní k podání námitek proti navrhovanému spojení. Žalobkyně proti spojení podala dne 3. 8. 2009 námitky, jimiž namítala, že předmětné spojení podléhá z důvodu překročení obratových kritérií dle článku 1 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků notifikaci Evropské komisi (dále jen "Komise"), že spojení bude mít podstatný negativní dopad na soutěž na trhu hnědého uhlí i na ostatních relevantních trzích a že se negativně projeví v cenách pro koncové zákazníky. Tyto své námitky žalobkyně zevrubně odůvodnila, v průběhu správního řízení několikrát doplnila a přiložila smlouvu o spolupráci mezi soutěžiteli J&T, ČEZ a EnBW, ze které dovozovala konkrétní důsledky pro její postavení na trhu. V průběhu správního řízení se žalobkyně domáhala postavení účastníka předmětného řízení o povolení spojení soutěžitelů, které jí nebylo přiznáno. Domáhala se rovněž nahlédnutí do spisu dle § 38 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Rozhodnutím o povolení spojení soutěžitelů žalovaný navrhované spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International Power Opatovice povolil. Proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů podala žalobkyně rozklad odůvodněný obsahově shodně jako její námitky proti povolení spojení soutěžitelů. Navíc žalobkyně namítala, že s ní mělo být jednáno jako s účastníkem řízení. Předseda žalovaného ve svém rozhodnutí ze dne 13. 7. 2011 dospěl k závěru, že žalobkyně nebyla účastníkem předmětného správního řízení o povolení spojení soutěžitelů. Rozklad byl proto jako nepřípustný zamítnut z důvodu, že jej podala osoba k tomu neoprávněná. Předseda žalovaného neshledal předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo vydání nového rozhodnutí dle § 92 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, v níž namítala, že je aktivně legitimována k podání žaloby, že s ní v řízení o povolení spojení soutěžitelů mělo být jednáno jako s účastníkem řízení, a mělo jí tak být umožněno vykonávat práva vyplývající z § 36 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Žalobkyně byla přesvědčena, že jako účastník řízení měla právo podat rozklad. Ustanovení § 152 správního řádu z roku 2004 navíc neváže možnost podat rozklad na podmínku účastenství v řízení. Žalovaný dále neměl dle žalobkyně pravomoc k rozhodnutí v projednávané věci, neboť předmětné spojení podléhalo z důvodu překročení obratových prahů souhlasu Komise. Spojení soutěžitelů LIBUTE INVESTMENTS a International Power Opatovice nemohlo být dle žalobkyně povoleno z důvodu zásadního negativního dopadu na trh hnědého energetického uhlí. Zároveň žalobkyně žalobou napadla i rozhodnutí žalovaného o povolení spojení soutěžitelů ze dne 5. 11. 2009. Krajský soud svým rozsudkem ze dne 2. 7. 2013, čj. 62 Af 55/2011-174, zrušil rozhodnutí předsedy žalovaného. Dospěl k závěru, že žalobkyně byla aktivně legitimována k podání žaloby, neboť jakožto podatelka rozkladu musela být účastníkem řízení vedeného žalovaným o tomto podání. Zároveň krajský soud nepovažoval za sporné, že žalobkyně nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů, neboť účastníky řízení o povolení spojení soutěžitelů jsou v souladu s právní úpravou a judikaturou pouze spojující se soutěžitelé. Žalobkyně byla v předmětném správním řízení aktivní a podávala proti němu námitky, čímž realizovala své právo "být slyšen". Měla-li žalobkyně právo podat námitky, pak dle krajského soudu měla i právo na řádné vypořádání těchto námitek, včetně následného přezkumu tohoto vypořádání ve druhém stupni na základě řádného opravného prostředku. Krajský soud k tomu odkázal na rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 4. 7. 2006, easyJet Airline proti Komisi, T-177/04, Sb. rozh., s. II-1931, v němž Soud prvního stupně podle výkladu krajského soudu přiznal právo bránit se proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů třetí osobě, která se neúčastnila správního řízení, pokud se jednalo o soutěžitele, jenž byl ve správním řízení aktivní, a pokud rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů významně zasahuje do jeho postavení na trhu. Obě tyto podmínky měl krajský soud za splněné, k čemuž dospěl s ohledem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 29/2012-53. Na základě uvedeného krajský soud uzavřel, že žalobkyně byla osobou oprávněnou k podání rozkladu proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů, avšak toliko ve vztahu k vypořádání námitek žalobkyně proti povolení předmětného spojení uplatněných dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. O žalobě proti rozhodnutí o spojení soutěžitelů ze dne 5. 11. 2009 krajský soud nerozhodl s tím, že jej vůči rozhodnutí o rozkladu považoval za rozhodnutí I. stupně a že o nezbytnosti jeho zrušení měl rozhodnout předseda stěžovatele v novém správním řízení. Žalovaný a osoby zúčastněné na řízení (stěžovatelé) napadli rozsudek krajského soudu kasačními stížnostmi. Žalovaný ve své kasační stížnosti namítal, že právo podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů má pouze účastník řízení, kterým žalobkyně nebyla. Krajský soud se ztotožnil se žalovaným, že žalobkyně neměla postavení účastníka řízení. Žalovaný ode dne účinnosti zákona č. 340/2004 Sb., kterým byl novelizován zákon o ochraně hospodářské soutěže, nemá možnost přibrat jako účastníky řízení jiné osoby, než které jsou vymezeny zákonem. Z tohoto důvodu musel být dle žalovaného rozklad podaný žalobkyní považován za nepřípustný. Kasační stížností žalovaný upozornil na praktické důsledky napadeného rozsudku, na jehož základě by rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů mělo být doručováno i neúčastníkům řízení, kteří podali námitky proti povolení spojení. Napadený rozsudek tím dle kasační stížnosti přináší nejistotu do oblasti stanovování právní moci rozhodnutí. Takový postup je dle žalovaného v rozporu s platnými předpisy. Žalobkyně podávala rozklad až v době, kdy bylo rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů pravomocné, a navíc bez znalosti jeho obsahu, nemohla tedy ani vědět, jakým způsobem bylo o jejích námitkách uváženo. Žalovaný je přesvědčen, že žalobkyně podala rozklad nepřípustně pouze proti odůvodnění předmětného rozhodnutí. O námitkách nebylo rozhodováno samostatným výrokem a zákon neupravuje možnost podání opravného prostředku proti vypořádání námitek ani formu rozhodnutí o námitkách proti povolení spojení soutěžitelů. Právo "být slyšen" je podle žalovaného naplněno již možností podat námitky proti navrhovanému spojení; nemožnost podání opravného prostředku proti rozhodnutí o povolení spojení sama o sobě nezakládá porušení uvedeného práva. Podanou žalobu žalovaný považoval na nepřípustnou a odkaz krajského soudu na rozsudek ve věci easyJet podle něj nebyl namístě, neboť v posuzovaném případě byla podána žaloba proti rozhodnutí o rozkladu, a nikoli proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů. Soudce je vázán zákonem a jeho jednoznačnou aplikaci nemůže vyloučit s odkazem na evropskou judikaturu, kterou nelze vykládat nad rámec zákona. Závěry krajského soudu tak dle žalovaného nemohly obstát. Osoby zúčastněné na řízení napadly rozsudek krajského soudu společnou kasační stížností, v níž namítaly, že žalobkyně nebyla aktivně legitimována k podání žaloby. Předseda žalovaného rozhodnutím o rozkladu nezakládal, neměnil, nerušil ani závažně neurčil práva a povinnosti žalobkyně. Žalobkyně dále nebyla oprávněna k podání rozkladu, neboť nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů. Osoby zúčastněné na řízení shodně s žalovaným namítaly, že námitky se vypořádávají v odůvodnění rozhodnutí. Podat rozklad proti odůvodnění správního rozhodnutí přitom nelze, neboť závazný je pouze výrok. Podle kasační stížnosti osoba, která podala námitky proti spojení soutěžitelů, nemá právo se dozvědět o vydání správního rozhodnutí, natož ve lhůtě pro podání rozkladu. Judikaturu Soudu prvního stupně nelze na projednávanou věc použít, neboť soud je vázán zákony. Stejně tak odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 29/2012-53 není namístě. V citované věci se jednalo o oprávnění žalobkyně nahlédnout do správního spisu vedeného ve věci předmětného povolení spojení soutěžitelů. Závěry zde obsažené proto nelze aplikovat na právo neúčastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad. Žalobkyně se ve vyjádření ke kasačním stížnostem stěžovatelů ztotožnila s vypořádáním věci krajským soudem. Možnost podání rozkladu není dle žalobkyně vázána na účastenství ve věci, což vyplývá mimo jiné i ze zákonné formulace "lze podat rozklad". Povaha řízení o povolení spojení soutěžitelů přitom vylučuje aplikaci ustanovení správního řádu z roku 2004 o odvolání. Rozklad žalobkyně směřoval proti výroku rozhodnutí, neboť ten je závislý na vypořádání námitek. Rozsudek Soudu prvního stupně ve věci easyJet je použitelný z důvodu podobnosti případu s projednávanou věcí. Žalobkyně proto byla aktivně legitimována k podání rozkladu i žaloby. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení důvodnosti kasačních stížností (...) [15] Nejvyšší správní soud s ohledem na uplatněné kasační námitky nejprve posoudil, zda žalobkyně byla aktivně legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného. Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. "[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, (dále jen ,rozhodnutí'), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak". [16] V posuzovaném případě byl rozklad žalobkyně zamítnut jako nepřípustný z důvodu jeho podání osobou k tomu neoprávněnou. Ve vztahu ke správnímu řádu z roku 1967 Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o zamítnutí odvolání nebo rozkladu jako nepřípustného či opožděného je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví na základě žaloby účastníka, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2003, čj. 5 A 14/2002-35, č. 287/2004 Sb. NSS). Tyto závěry jsou dle Nejvyššího správního soudu plně aplikovatelné i na současný správní řád z roku 2004 a na právě projednávanou věc. Nelze se proto ztotožnit s názorem stěžovatelů, že žalobkyně nebyla legitimována k podání žaloby proti rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu. Závěry krajského soudu v tomto směru obstojí, neboť žalobkyně byla účastníkem správního řízení v druhém stupni o jí podaném rozkladu. Rozhodnutí předsedy žalovaného mělo konkrétní dopady do její právní sféry, a podléhá proto soudnímu přezkumu z hlediska, zda se skutečně jednalo o opožděný nebo nepřípustný rozklad (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2009, čj. 5 As 105/2008-135). [17] Zásadní kasační námitku stěžovatelů představuje otázka, zda žalobkyně byla či nebyla v posuzovaném případě oprávněna podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů. [18] Rozklad lze dle § 152 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat proti rozhodnutí vydanému ústředním správním úřadem, ministrem, státním tajemníkem ministerstva nebo vedoucím jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. V projednávané věci je žalovaným správním orgánem Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jenž je dle § 1 odst. 1 zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ústředním orgánem státní správy. Proti rozhodnutím vydaným tímto správním orgánem v prvním stupni proto lze podat rozklad, o němž ve smyslu § 152 odst. 2 správního řádu z roku 2004 rozhoduje předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Rozklad jako řádný opravný prostředek představuje institut podobný odvolání proti rozhodnutí správního orgánu v prvním stupni s tím rozdílem, že rozklad lze podat pouze proti rozhodnutím vydaným v prvním stupni ústředním správním orgánem. Zákonodárce proto z důvodu podobnosti obou institutů ustanovením § 152 odst. 4 správního řádu z roku 2004 určil, že "[n]evylučuje-li to povaha věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání". [19] Odvolání proti správnímu rozhodnutí může dle § 81 odst. 1 správního řádu z roku 2004 podat pouze účastník řízení. Nejvyšší správní soud neshledal důvod k tomu, proč by oprávnění podat rozklad nemělo být, na rozdíl od podání odvolání, vázáno na účastenství v řízení. Žalobkyně na podporu své argumentace v tomto ohledu neuvedla relevantní skutečnosti, ze kterých by bylo možno dovodit rozdíl mezi uvedenými opravnými prostředky s důsledkem rozdílné aktivní legitimace. Na základě výše citovaných zákonných ustanovení je nutno oprávnění podat rozklad přiznat pouze účastníkům řízení, stejně jako je tomu u odvolání. Formulaci "lze podat rozklad" je třeba vykládat v tom smyslu, že rozhodnutí vydaná orgány vymezenými § 152 odst. 1 správního řádu z roku 2004 jsou přezkoumatelná na základě řádného opravného prostředku, kterým v těchto případech není odvolání, nýbrž rozklad, přičemž okruh osob oprávněných podat rozklad není vymezen odlišně od úpravy odvolání. Nejvyšší správní soud se proto ztotožnil se stěžovateli v tom smyslu, že rozklad proti rozhodnutí žalovaného jakožto ústředního správního úřadu může podat pouze účastník řízení. [20] Zásadní otázkou však zůstává, zda žalobkyně byla či měla být účastníkem předmětného řízení o povolení spojení soutěžitelů. Ve správním řízení se na vymezení okruhu účastníků řízení obecně použijí § 27 a § 28 správního řádu z roku 2004. Jejich použití v řízeních vedených u žalovaného však (s výjimkou ustanovení o účastnících řízení podle zvláštního zákona) vylučuje § 25a zákona o ochraně hospodářské soutěže, který obsahuje speciální úpravu účastenství ve svém § 21 odst. 1. Podle uvedeného ustanovení jsou účastníky řízení "navrhovatel a ti, o jejichž právech a povinnostech má být v řízení jednáno a rozhodnuto". Tato formulace vylučuje, aby za účastníka řízení byl považován i ten, jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím dotčeny, nebo dokonce ten, kdo pouze tvrdí, že může být rozhodnutím přímo dotčen ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech. K obdobným závěrům ve vztahu k předcházejícímu zákonu č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěžexxx), avšak formulačně obdobnému ustanovení o účastenství v řízení, dospěl Vrchní soud v Olomouci v usnesení ze dne 6. 5. 1996, sp. zn. 2 A 2/96, i Ústavní soud v usnesení ze dne 2. 6. 1997, sp. zn. IV. ÚS 208/96, č. 13/1997 Sb. ÚS. Zákon o ochraně hospodářské soutěže tedy konstruuje pojetí účastníka řízení o spojení soutěžitelů v § 21 odst. 1 tak, že je jím výhradně ten, o jehož výlučně objektivních právech a povinnostech má být rozhodnuto. Jde tak o případy, kdy se řízení vede o jeho nárocích plynoucích z práva objektivního, nikoli o subjektivních zájmech, které toto objektivní právo chrání. Účastníkem tedy nemůže být ten, kdo v daném případě nedisponuje pozitivně vymezeným právem nebo není stižen pozitivně vymezenou povinností (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2004, čj. 2 A 11/2002-OL-227, č. 463/2005 Sb. NSS). [21] Řízení o povolení spojení soutěžitelů je dle § 15 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže návrhovým řízením, v němž se posuzuje potenciální vliv navrhovaného spojení soutěžitelů na tržní prostředí. Návrh na zahájení tohoto řízení jsou povinni podat všichni soutěžitelé, kteří se hodlají spojit fúzí, mají nabýt podnik jiného soutěžitele nebo jeho část, mají získat kontrolu nad společně kontrolovaným podnikem, nebo soutěžitel, který má získat možnost přímo nebo nepřímo kontrolovat jiného soutěžitele. Pouze o právech a povinnostech těchto osob má být v řízení o povolení spojení soutěžitelů jednáno a rozhodnuto, a jsou proto jedinými účastníky tohoto řízení (obdobně citované usnesení Vrchního soudu v Olomouci sp. zn. 2 A 2/96 nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2005, čj. 2 A 20/2002-OL-80). Ustanovení § 21 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je proto v posuzované věci třeba vykládat tak, že účastníky řízení o povolení spojení soutěžitelů jsou pouze spojující se soutěžitelé. [22] Žalobkyně nebyla spojujícím se soutěžitelem, a nebyla proto účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů. Potud se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s vypořádáním věci krajským soudem. [23] Napadeným rozsudkem však krajský soud dovodil, že pokud žalobkyně byla v průběhu řízení o povolení spojení soutěžitelů aktivní a podávala v jeho průběhu proti navrhovanému spojení věcné námitky, měla také právo na přezkum vypořádání těchto námitek v druhé instanci. Krajský soud spojil právo podat proti návrhu na spojení soutěžitelů námitky dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže (v případě jeho aktivního využití) s právem na přezkum jejich vypořádání. [24] Námitky proti navrhovanému spojení soutěžitelů jsou zakotveny v § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle kterého žalovaný "oznámí zahájení řízení o povolení spojení v Obchodním věstníku a stanoví v něm lhůtu pro podání námitek proti tomuto spojení". Bližší požadavky na způsob vypořádání případných podaných námitek ani na formu rozhodnutí o nich zákon o ochraně hospodářské soutěže neuvádí. Nejvyšší správní soud proto přistoupil k úvaze o smyslu a účelu námitek proti navrhovanému spojení soutěžitelů, přičemž přihlédl k povaze samotného řízení o povolení spojení a postavení žalovaného v něm. [25] Účelem řízení o povolení spojení soutěžitelů je preventivní právní ochrana hospodářské soutěže, jejímž smyslem je předcházet takovým strukturálním změnám v soutěžním prostředí, které by na něj negativně působily a omezovaly by účinnou hospodářskou soutěž (srov. Munková, J., Kindl, J. a Svoboda, P. Soutěžní právo. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 371). S ohledem na již uvedené se nežádoucí strukturální změnou na relevantním trhu rozumí spojení soutěžitelů trvalého charakteru, v jehož důsledku dojde k podstatnému narušení hospodářské soutěže na trhu, zejména proto, že by jím vzniklo nebo bylo posíleno dominantní postavení spojujících se soutěžitelů nebo některého z nich (§ 17 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v tomto řízení posuzuje zejména potřebu zachování a rozvíjení účinné hospodářské soutěže, strukturu všech spojením dotčených trhů, podíl spojujících se soutěžitelů na těchto trzích, jejich hospodářskou a finanční sílu, právní a jiné překážky vstupu dalších soutěžitelů na spojením dotčené trhy, možnost volby dodavatelů nebo odběratelů spojujících se soutěžitelů, vývoj nabídky a poptávky na dotčených trzích, potřeby a zájmy spotřebitelů a výzkum a vývoj, jehož výsledky jsou k prospěchu spotřebitele a nebrání účinné soutěži. [26] Okruh účastníků řízení o spojení soutěžitelů byl záměrně stanoven úzce. Důvodová zpráva k zákonu č. 340/2004 Sb., kterým byl změněn § 21 zákona o ochraně hospodářské soutěže, uvádí konkrétní důvody změny této úpravy: "Navrhovaná právní úprava omezuje okruh účastníků řízení pouze na osoby, o jejichž právech nebo povinnostech stanovených zákonem o ochraně hospodářské soutěže má být v řízení rozhodnuto. Komunitární soutěžní právo totiž zajišťuje ,třetím osobám' právo být slyšeny (srovnej čl. 27 odst. 1 [nařízení Rady (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy] a čl. 18 odst. 1 [nařízení Rady (EHS) č. 4064/89 o kontrole spojování podniků, ve znění nařízení Rady č. 1310/1997xxx)]). K realizaci tohoto práva není ovšem nezbytné, aby takové osoby měly postavení účastníka řízení se všemi jeho právy a povinnostmi, včetně např. práva činit v řízení dispozitivní úkony. Velké množství účastníků činí řízení méně přehledným a povinnost doručovat účastníkům značné množství dokumentů řízení výrazně prodlužuje, přičemž takový stav nijak neprospívá kvalitě řízení a legálnímu posouzení spojení. Vzhledem k nové pravomoci [Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže] aplikovat články 81 a 82 [Smlouvy o založení ES] se zvýší například počet účastníků se sídlem v zahraničí, což by za současných procesních pravidel nejen prodloužilo dobu řízení neúměrným způsobem, ale bylo by to navíc z hlediska účelu celého procesu posuzování spojení nedůvodné a nadbytečné. Navrhovaná právní úprava tedy směřuje ve prospěch soutěžitelů, jejichž zájmem je, aby bylo o posuzovaném spojení rozhodnuto v co nejkratší době, a napomáhá tak implementovat bod 4.A/ICN (přezkoumání fúzí by mělo být dokončeno v rozumné lhůtě). Právo třetích osob být slyšeny, jež ani na komunitární úrovni nekoresponduje s právem být účastníkem řízení, přitom bude dostatečně zajištěno stávajícími procesními pravidly, obsaženými zejména v § 21 odst. 5 až 9, a v příslušných ustanoveních správního řádu, a to jak v řízení o povolení spojení, tak ve věcech uzavření zakázaných dohod a zneužití dominantního postavení." Omezení okruhu účastníků řízení není samoúčelné, jedná se o záměr opírající se o cíl a průběh tohoto řízení. Řízení je zahajováno na návrh, avšak po jeho zahájení jej vede a jeho průběh usměrňuje pouze Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Zákonem je pevně stanoveno, jaké jevy je povinen posoudit (§ 17 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže), a je ponecháno na jeho úvaze, z jakých podkladů bude vycházet. Ve výsledku však Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nese odpovědnost za to, že zjistil veškeré dostupné relevantní údaje, a dále mimo jiné, že se vypořádal se všemi pochybnostmi, které mu byly ze strany třetích osob ve formě námitek či jiných podnětů sděleny. [27] Podle Nejvyššího správního soudu tedy v řízení o povolení spojení soutěžitelů nelze chápat možnost třetích osob podat námitky jakožto jejich subjektivní právo, tedy právo vztahující se k jejich sféře práv a povinností, ale jako příležitost sdělit k předmětu řízení informace, které považují pro řízení a rozhodnutí za podstatné. Institut podání námitek proti navrhovanému spojení představuje efektivní prostředek, kterým soutěžní úřad získává nezbytné informace týkající se předmětného spojení. Tyto informace dostává prostřednictvím námitek především od konkurentů spojujících se soutěžitelů, od jejich odběratelů či dodavatelů a jiných osob působících na dotčených trzích. Na základě takto získaných relevantních údajů a dalších shromážděných podkladů (vychází se mimo jiné i z návrhu spojujících se soutěžitelů) může Úřad pro ochranu hospodářské soutěže kvalifikovaně rozhodnout, zda navrhované spojení povolí, či nikoliv. Účel podávání námitek proti spojení soutěžitelů tedy spočívá ve sběru a shromažďování podkladů nezbytných pro kvalifikované posouzení dopadů navrhovaného spojení a jeho případného povolení ze strany žalovaného, nikoli v samostatné obraně jednotlivých soutěžitelů před dopady navrhovaného spojení. [28] V posuzovaném případě podala námitky proti předmětnému spojení soutěžitelů žalobkyně, která v souladu s výše uvedeným výkladem nebyla účastníkem řízení. Nejvyšší správní soud opět zdůrazňuje účel zákona o ochraně hospodářské soutěže - ochrana konkurence jako ekonomického jevu, nikoliv jednotlivých účastníků trhu, kteří jsou naopak nepřímo chráněni před narušením soutěže právě výkonem pravomocí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 A 11/2002-OL-227). Právo "být slyšen" je tak realizováno právě možností sdělit Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže co nejvíce relevantních informací. S ohledem na tyto skutečnosti nemůže obstát závěr krajského soudu, že by právo podání námitek bylo "bezzubé" a nevymahatelné, neboť prostřednictvím námitek žalovaný získává potřebné informace k tomu, aby mohl výkonem svých pravomocí efektivně chránit hospodářskou soutěž. [29] Účastenství v řízeních o povolení spojení soutěžitelů je vymezeno ve stávající podobě záměrně, s cílem efektivního průběhu tohoto řízení. Po vydání rozhodnutí je doručováno účastníkům řízení, po nabytí právní moci mohou být realizovány úkony směřující ke spojení soutěžitelů. Podle názoru předestřeného krajským soudem by však tyto účinky nemohly nastat, aniž by rozhodnutí o spojení soutěžitelů bylo doručeno všem osobám, které v řízení využily práva podat námitky dle § 16 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a uplynula lhůta pro podání rozkladu z jejich strany - to vše za situace, kdy tyto osoby nejsou dle zákona účastníky řízení. Popsaný stav by založil podle názoru Nejvyššího správního soudu nepřípustný stav právní nejistoty, přičemž zákonem stanovená úprava je koncipována úmyslně tak, aby k němu nedocházelo. [30] Na tom nic nemění ani skutečnost, že krajský soud dovodil oprávnění žalobkyně podat rozklad pouze ve vztahu k vypořádání jejích námitek proti předmětnému spojení. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu souhlasí se stěžovateli, že při respektování napadeného rozsudku by žalovaný byl nucen vést správní řízení a rozhodovat nad rámec a účel zákona. Na vypořádání námitek dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže není právní nárok, neboť tento zákon ani jiný obecně závazný právní předpis vztahující se k tomuto typu řízení nestanoví způsob vypořádávání těchto námitek ani povinnost žalovaného jakkoliv o těchto námitkách rozhodovat. Názor prezentovaný krajským soudem předpokládá, že se o námitkách proti navrhovanému spojení rozhoduje samostatným výrokem, neboť má-li rozklad směřovat pouze proti způsobu vypořádání námitek, pak o nich musí být také samostatným výrokem rozhodnuto. Pouze výrok správního rozhodnutí je řešením otázky, která byla předmětem správního řízení, a jedině výrok je pro účastníky řízení závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2012, čj. 9 As 93/2011-87). V řízení o povolení spojení soutěžitelů se však, jak již bylo výše uvedeno, rozhoduje pouze o právech a povinnostech spojujících se soutěžitelů. Pravomoc žalovaného rozhodovat výrokem o námitkách osob odlišných od účastníků řízení (zde žalobkyně) je tím logicky vyloučena, neboť o jejich právech a povinnostech není v řízení o povolení spojení soutěžitelů jednáno ani rozhodováno. Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů shledal tuto kasační námitku stěžovatelů důvodnou. Oprávnění podat rozklad proti povolení spojení soutěžitelů proto žalobkyni, která nebyla účastníkem řízení, nenáleží v žádném rozsahu. [31] Namítali-li stěžovatelé, že rozsudek ve věci easyJet se na právě posuzovaný případ nevztahuje, lze jim přisvědčit. V případě citovaného rozhodnutí Komise prohlásila spojení společností Air France a Koninklijke Luchtwaart Maatschappij NV za slučitelné se společným trhem pod podmínkou dodržení specifických závazků. Komise v této věci rozhodovala dle nařízení Rady (EHS) č. 4064/89 o kontrole spojování podniků, v současnosti nahrazeném nařízením Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků, o povolení uvedeného spojení s významem pro celé Společenství. Nařízení č. 4064/89 neumožňovalo podat proti rozhodnutí Komise jakýkoliv řádný opravný prostředek ve správním řízení. Soud prvního stupně v uvedené věci rozhodl, že společnost easyJet, ačkoliv nebyla účastníkem řízení před Komisí, může podat proti rozhodnutí Komise žalobu dle článku 230 Smlouvy o založení ES (nyní článek 263 Smlouvy o fungování EU), podle kterého "[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají". Nejvyšší správní soud k uvedenému poznamenává, že rozsudkem ve věci easyJet bylo rozhodováno pouze na základě práva Evropských společenství bez jakékoliv vazby na vnitrostátní úpravu kontroly spojování podniků, neboť nařízení č. 4064/89 i nařízení č. 139/2004 představují zcela samostatnou úpravu vztahující se výhradně na řízení o povolení spojení soutěžitelů vedená Komisí, nikoli na řízení o povolení spojení soutěžitelů vedená národními soutěžními orgány. Obě nařízení tedy upravují postup Komise v řízeních, v nichž jsou u spojujících se soutěžitelů překročena obratová kritéria; jedná se o spojení s významem pro celé Evropské společenství, resp. Evropskou unii. Rozhodnuto bylo o možnosti neúčastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů podat žalobu proti rozhodnutí Komise. Toto rozhodnutí se netýkalo průběhu samotného správního řízení, které soudnímu řízení předcházelo. Nelze jej tedy použít pro dovození oprávnění třetích osob podat rozklad proti rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o povolení spojení soutěžitelů dle českého vnitrostátního práva. Česká právní úprava ve vztahu k oprávnění neúčastníků řízení o povolení spojení soutěžitelů podat rozklad proti správnímu rozhodnutí I. stupně žádné ustanovení obdobné článku 230 Smlouvy o založení ES neobsahuje. Krajským soudem citovanou judikaturu Soudu prvního stupně proto na právě posuzovaný případ nelze aplikovat. Tuzemská úprava nedovoluje jiný výklad než ten, že rozklad podaný osobou, která nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů, je třeba jako nepřípustný zamítnout. Dle názoru Nejvyššího správního soudu o této interpretaci neexistuje důvodná pochybnost, a není proto ani zapotřebí ji jakkoli překlenout eurokonformním výkladem. [32] Podmínky dle článku 230 Smlouvy o založení ES měl krajský soud za splněné, neboť dle jeho názoru Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 9 Afs 29/2012-53 de facto potvrdil, že rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů se žalobkyně bezprostředně a osobně dotýká. S tímto závěrem se však Nejvyšší správní soud neztotožňuje. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud dovodil, že žalobkyně tvrdila i prokázala dostatečně konkrétně právní zájem, na jehož základě jí měl být žalovaným správním orgánem umožněn přístup do správního spisu dle § 38 odst. 2 správního řádu z roku 2004 za předpokladu, že tím nebude porušeno právo některého z účastníků předmětného správního řízení, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem. Uvedený rozsudek se tedy zabýval výhradně posouzením toho, zda žalobkyně má právní zájem nebo jiný vážný důvod k nahlížení do spisu, a na možnost podání opravného prostředku proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů se žádným způsobem nevztahoval. VI. Závěr a náklady řízení [33] Nejvyšší správní soud v právě posuzovaném případě dospěl k závěru, že krajský soud pochybil, pokud konstatoval, že žalobkyně, která nebyla účastníkem řízení o povolení spojení soutěžitelů před žalovaným správním orgánem, byla oprávněna podat rozklad proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů ve vztahu k vypořádání jí uplatněných námitek dle § 16 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Krajský soud tak zatížil napadený rozsudek vadou, která měla za následek vydání nezákonného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud jej proto z výše uvedených důvodů zrušil podle § 110 odst. 1 s. ř. s. a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. [34] V tomto dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, podle kterého osoba odlišná od účastníka řízení o povolení spojení soutěžitelů není proti rozhodnutí o povolení spojení soutěžitelů oprávněna podat rozklad, a to ani za předpokladu, že proti navrhovanému spojení podala námitky. [35] Krajský soud je v dalším řízení též povinen rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 11. 2009. V tomto řízení je nutno primárně posoudit lhůty stanovené zákonem k podání návrhu, v případě včasnosti žaloby by byl krajský soud povinen zvážit možnosti soudní ochrany práv žalobkyně na podnikání v prostředí poctivé hospodářské soutěže. xxx) S účinností od 1. 7. 2001 nahrazen zákonem č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže. xxx) S účinností od 1. 5. 2004 nahrazeno nařízením Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků.

decision_1409.txt

k § 46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (v textu jen „nařízení Dublin III“) I. Nesplňuje-li rozhodnutí o zajištění (zde podle § 46a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu) podmínky zajištění, soud jej pro nezákonnost zruší i tehdy, pokud žalobce nesplnění těchto podmínek v žalobě nenamítal. II. Je-li k posouzení žádosti cizince o mezinárodní ochranu příslušný jiný členský stát, nelze jej zajistit podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Účelem tohoto důvodu zajištění je totiž možnost realizace navrácení cizince do země původu, nikoli jeho přemístění podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 11. 2022, čj. 34 Az 36/2022-32) Prejudikatura: č. 2524/2012 Sb. NSS, č. 3559/2017 Sb. NSS a č. 3683/2018 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 16/2019 Sb.; rozsudky Soudního dvora ze dne ze dne 3. 6. 2021, J. A. proti Slovinsku (C-186/21 PPU) a ze dne 8. 11. 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C-704/20 a C-39/21); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 26. 7. 2011, M. a ostatní proti Bulharsku (stížnost č. 41416/08). Věc: A. A. A. proti Ministerstvu vnitra o zajištění cizince. Žalovaný dne 10. 10. 2022 rozhodl o zajištění žalobce v zařízení pro zajištění cizinců podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu. Dobu trvání zajištění stanovil do 25. 1. 2023. Žalobce měl za to, že důvody pro jeho zajištění neexistovaly od samého počátku. O uložení správního vyhoštění nevěděl. Zároveň byly dány důvody pro uložení mírnějších donucovacích opatření. Žalobce se dne 2. 12. 2021 dostavil do Zařízení pro zajištění cizinců Bělá – Jezová, kde písemně požádal o mezinárodní ochranu. Předložil pouze fotokopii první strany cestovního dokladu s fotografií, jinak neměl žádné doklady, které by ho opravňovaly k pobytu. Policie ČR nalezla v systému Eurodac shodu s daktyloskopickou kartou Španělska. S žalobcem bylo dne 6. 12. 2021 zahájeno řízení o správním vyhoštění. Dle protokolu o výslechu ze dne 6. 12. 2021 žalobce uvedl svoje osobní údaje. Z Alžírska vycestoval na rybářské lodi dne v září 2021 do Španělska, kde ho zadržela policie, a protože nechtěl požádat o azyl, dostal příkaz k vycestování. Žalobce však následně odjel přes Francii do České republiky, kde v Bělé – Jezové požádal o azyl. Alžírsko opustil kvůli nespravedlnosti a nemožnosti zde pracovat. Dále uvedl, že na území České republiky nemá sportovní, kulturní či společenské vazby, nenachází se zde osoba, k níž by měl vyživovací povinnost, nesdílel zde společnou domácnost s občanem EU. Neměl žádné finanční prostředky a byl zdravý. Žalobci bylo rozhodnutím Policie ČR dne 7. 12. 2021 uloženo správní vyhoštění a stanovena doba jednoho roku, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie. Rozhodnutím žalovaného ze dne 14. 1. 2022 bylo rozhodnuto o nepřípustnosti žádosti žalobce o mezinárodní ochranu, řízení bylo zastaveno a bylo určeno, že příslušným státem k projednání žádosti je podle čl. 3 nařízení Dublin III, Španělské království. Žaloba proti tomuto rozhodnutí žalovaného byla zamítnuta rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 16. 3. 2022, čj. 34 Az 8/2022-17. Následně byl žalobci vystaven výjezdní příkaz. Tento příkaz však žalobce nerespektoval a na území České republiky pobýval neoprávněně. V Schengenském informačním systému byl veden jako nežádoucí cizinec. Dne 3. 10. 2022 se žalobce dostavil na OPA Jihlava společně se svojí přítelkyní s žádostí o vydání potvrzení o oprávněnosti pobytu. Dle protokolu o podání vysvětlení žalobce mj. uvedl, že v prosinci 2021 v Třebíči potkal svoji současnou partnerku. V lednu 2022 se k partnerce nastěhoval. Bydlel tam společně s jejími čtyřmi dětmi z předchozího vztahu. V České republice nepracoval, finančně ho podporoval strýc a bratr. Partnerka pracovala v domově důchodců. Se svojí partnerkou se chtěl oženit, na den 8. 10. 2022 měli plánovanou svatbu v Humpolci. Ke sňatku však žalobce potřeboval doklad o oprávněnosti pobytu, proto přišel na policii. Ve stejný den rozhodla Policie ČR o zajištění žalobce za účelem správního vyhoštění podle § 124 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Vzhledem k tomu, že dne 7. 10. 2022 žalobce opětovně požádal o mezinárodní ochranu, byl rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 10. 2022„přezajištěn“ podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu. V rozhodnutí žalovaný uvedl, že z jednání žalobce je zřejmé, že svoji druhou žádost o udělení mezinárodní ochrany podal pouze ve snaze oddálit, zmařit nebo znemožnit realizaci vyhoštění, neboť hrozba nuceného návratu do vlasti se stala reálnou a pokud by k jeho zajištění policií nedošlo, sám by z České republiky nevycestoval. V případě žalobce tedy existovalo nebezpečí, že se bude své povinnosti vycestovat z území EU vyhýbat. V minulosti již správní vyhoštění obdržel a z území České republiky ve stanoveném termínu nevycestoval. Nebylo možné rozumně předpokládat, že by žalobce respektoval zvláštní opatření dle zákona o azylu. Žalobce jednal zcela účelově, pokud se udělení mezinárodní ochrany začal domáhat až po svém zajištění, kdy se jeho vyhoštění stalo reálným. Rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 10. 2022 bylo řízení o opakované žádosti žalobce o mezinárodní ochranu zastaveno podle § 11c odst. 4 zákona o azylu. Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 10. 2022 podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Brně. Měl za to, že pro jeho zajištění nebyly splněny podmínky. Dne 3. 10. 2022 se na OPA Jihlava dostavil dobrovolně, byl v dobré víře o oprávněnosti pobytu. Nebylo mu známo, že byl z území České republiky vyhoštěn. Nesouhlasil se závěrem žalovaného, že by mírnější donucovací prostředky ve formě uložení zvláštních opatření za účelem vycestování z území byly nedostačující a neúčinné. Žalovaný nezohlednil rodinné poměry žalobce na území České republiky, ani jeho finanční poměry (měl pravidelný příjem od strýce), v tomto ohledu byla skutková zjištění žalovaného nedostatečná. Rodinné soužití žalobce a jeho družky bylo dlouhodobé, trvalé a intenzivní, děti družky byly do značné míry odkázány na péči žalobce. Z předchozí neochoty žalobce vycestovat nebylo možné hned usuzovat na to, že žalobce do budoucna spolupracovat nebude. Aktuální poměry žalobce tomu nenasvědčovaly. V době, kdy žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu, měl prokazatelně na území České republiky trvalý rodinný vztah s družkou, která je občankou České republiky. Zajištěním jeho osoby tak byl porušen čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že podstatnou skutečností je, že žalobce svévolně a vědomě neoprávněně pobýval na území České republiky v rozporu se správním rozhodnutím o vyhoštění, do 20. 4. 2023 byl veden v evidenci nežádoucích osob. O skutečném zájmu žalobce o mezinárodní ochranu nic nevypovídalo, jeho primární snahou bylo vyhnout se správnímu vyhoštění. Své protiprávní jednání žalobce i sám výslovně přiznal. Z okolností případu nevyplývalo, že by použití mírnějších donucovacích prostředků bylo účinné. Dále žalovaný uvedl, že žalobu považoval za bezpředmětnou. Žalobce byl totiž na základě rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 1. 2022 přemístěn dne 3. 11. 2022 do Španělska. Žalovaný byl následně při nařízeném ústním jednání poučen o aktuální judikatuře Soudního dvora, podle níž je soud povinen přihlížet i k nezákonnostem zajištění, které žalobce nenamítl. Ke zvolenému důvodu zajištění zástupce žalovaného uvedl, že nemá informace o tom, proč žalovaný nepřistoupil k zajištění žalobce podle § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, tj. za účelem jeho přemístění do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [18] Předně je nutno uvést, že přestože žalobce ke dni rozhodování soudu o žalobě již není na území České republiky zajištěn, tato skutečnost soudnímu přezkumu nebrání. Žalobu proto nelze považovat za bezpředmětnou. Jak vyplývá z nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, č. 16/2019 Sb., a v něm podrobně odkazované judikatury Evropského soudu pro lidská práva, i v případech, kdy je detence cizince ukončena, musí být zajištěno jeho právo na přístup k soudu, včetně meritorního rozhodnutí. Postrádalo by smysl, jestliže by soudní kontrola detence byla možná pouze po dobu, po kterou účinky takového opatření trvají. [19] K rozporu (původně zákonem o pobytu cizinců upravené) nemožnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění pro účely vyhoštění s unijním právem (čl. 15 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, dále jen „návratová směrnice“) i ústavní pořádkem (čl. 6 a čl. 47 Listiny základních práv EU, čl. 5 odst. 4 a 5 Úmluvy), se již předtím vyslovil rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 11. 2017, čj. 6 Azs 320/2017-20, č. 3683/2018 Sb. NSS. Obdobné závěry platí i pro přezkum zákonnosti rozhodnutí o zajištění cizince podle zákona o azylu, resp. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „přijímací směrnice“), či nařízení Dublin III. V. a) Rozsah přezkumu rozhodnutí o zajištění [20] Co se týká rozsahu přezkumu, soud postupoval v souladu s požadavky recentního rozsudku Soudního dvora ze dne 8. 11. 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-704/20 a C-39/21. V něm byla řešena otázka, zda soud musí při přezkumu dodržení podmínek zákonnosti zajištění státního příslušníka třetí země, které vyplývají z unijního práva, zohlednit i takové nezákonnosti, které nebyly dotyčnou osobou uplatněny. [21] Soudní dvůr dospěl k závěru, že požadavek na účinnost soudní ochrany zákonnosti zajištění vyžaduje, aby byl soud schopen rozhodnout o každé relevantní skutkové a právní okolnosti za účelem ověření zákonnosti zajištění. „Za tímto účelem musí mít možnost zohlednit skutkové okolnosti a důkazy uplatněné správním orgánem, který nařídil původní zajištění. Musí mít rovněž možnost zohlednit skutečnosti, důkazy a vyjádření, která mu dotyčná osoba případně předloží. Nadto musí být schopen zjistit si jakoukoliv jinou skutečnost relevantní pro rozhodnutí v případě, že to považuje za nutné. Pravomoci, které má v rámci přezkumu, nemohou být v žádném případě omezeny pouze na skutečnosti předložené správním orgánem […].“ (bod 87). [22] S ohledem na význam práva na svobodu, na závažnost zásahu do tohoto práva zajištěním (z jiných důvodů než stíhání nebo trestání trestných činů) a na požadavek vysoké úrovně soudní ochrany proto musí soud podle odkazovaného rozsudku Soudního dvora „přihlédnout ke všem okolnostem, zejména skutkovým, které mu byly předloženy, jak jsou doplněny nebo objasněny v rámci procesních opatření, která považuje za nezbytné přijmout na základě svého vnitrostátního práva, a na základě těchto okolností případně uplatnit nesplnění podmínky zákonnosti plynoucí z unijního práva, i když toto nesplnění nebylo uplatněno dotyčnou osobou“ (bod 88). [23] Z citovaného rozsudku je tak nutno dovozovat, že správní soud je povinen při přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince (ať již v návratovém, přijímacím či předávacím režimu, tj. dle vnitrostátního práva v režimu zákona o pobytu cizinců či v režimu zákon o azylu) přihlížet i k vadám a nezákonnostem rozhodnutí, které zjistí sám, bez ohledu na námitky uplatněné žalobcem. V řízení o přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince se proto s ohledem na specifika institutu zajištění neuplatní pravidlo soudního přezkumu v mezích uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.) a správní soud je oprávněn, resp. povinen identifikovat případné další nezákonnosti zajištění. [24] Důvodem ke zrušení rozhodnutí o zajištění tak nemusí být pouze vady namítané žalobcem či vady, k nimž byl soud dosud povinen přihlížet z moci úřední (tj. typicky nepřezkoumatelnost či nedostatek skutkových zjištění), ale též zjištění soudu, že došlo k porušení jiných pravidel zajištění stanovených unijním či vnitrostátním právem. Jinými slovy, nesplňuje-li rozhodnutí o zajištění podmínky zajištění, soud jej pro nezákonnost zruší i tehdy, pokud žalobce nesplnění těchto podmínek v žalobě nenamítal. [25] V případě takto zjištěných vad je pak soud povinen postupovat v souladu se zásadou kontradiktornosti (rozsudek Soudního dvora ve věci Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid) a poskytnout účastníkům prostor k vyjádření ke zjištěnému nesplnění podmínek zákonnosti zajištění. V uvedených intencích soud přistoupil k posouzení zákonnosti zajištění žalobce. V. b) Nemožnost naplnění účelu zajištění [26] Nutno připomenout, že každé zajištění cizince představuje závažný zásah do práva na osobní svobodu, chráněného čl. 5 Úmluvy, čl. 6 Listiny základních práv EU či čl. 8 Listiny. Je proto přípustné jen za striktně definovaných podmínek. Zajištění musí vždy sledovat vymezený účel a lze k němu přistoupit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě efektivně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější, donucovací opatření. [27] Při přezkumu rozhodnutí o zajištění ve správním soudnictví je soud povinen přezkoumat, zda je zajištění cizince oprávněné, včetně posouzení, zda zajištění sleduje svůj konkrétní účel. Pokud v okamžiku zajištění cizince nemůže být tohoto účelu dosaženo, resp. pokud během tohoto zajištění bude zjištěno, že účel zajištění nebude možné naplnit, jedná se o nezákonný zásah do osobní svobody cizince. Jak k tomu uvedl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, „smyslem řízení o zajištění cizince není konečné posouzení otázky, zda má být tomuto cizinci uděleno správní vyhoštění nebo zda má být předán na základě mezinárodní smlouvy či má jinak nuceně vycestovat z území ČR, ale pouze vytvoření podmínek pro to, aby tento hlavní účel mohl být realizován a nebyl předem zmařen tím, že se cizinec bude skrývat či se jinak vyhýbat realizaci případného správního vyhoštění, předání či vycestování z území ČR. […] O zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit.“ [28] Žalobce byl zajištěn jako žadatel o mezinárodní ochranu. V tomto režimu platí, že zajištění může být nařízeno pouze v případě nutnosti a na základě individuálního posouzení každého případu, nelze-li účinně uplatnit jiná, mírnější donucovací opatření (čl. 8 odst. 2 přijímací směrnice). Důvody zajištění jsou přitom explicitně uvedeny v čl. 8 odst. 3 přijímací směrnice, a to v podobě taxativního výčtu následovně: a) za účelem zjištění nebo ověření jeho totožnosti nebo státní příslušnosti; b) za účelem určení těch skutečností, na nichž je jeho žádost o mezinárodní ochranu založena a jež by bez zajištění žadatele nebylo možné získat, zejména v případě nebezpečí skrývání se žadatele; c) během příslušného řízení za účelem rozhodnutí o právu žadatele na vstup na dané území; d) je-li zajištěn v rámci řízení o navrácení podle návratové směrnice za účelem přípravy navrácení nebo výkonu vyhoštění a mohou-li členské státy na základě objektivních kritérií, včetně skutečnosti, že daný žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení, řádně doložit, že existují oprávněné důvody se domnívat, že žadatel činí žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení; e) vyžaduje-li to ochrana národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku; f) v souladu s článkem 28 nařízení Dublin III. [29] Každý z uvedených důvodů plní poněkud jiný účel. Žalobce byl napadeným rozhodnutím zajištěn podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, podle něhož lze rozhodnout o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, nelze-li účinně uplatnit zvláštní opatření, jestliže byla žádost o udělení mezinárodní ochrany podána v zařízení pro zajištění cizinců a existují oprávněné důvody se domnívat, že žádost o udělení mezinárodní ochrany byla podána pouze s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání podle evropského zatýkacího rozkazu k trestnímu stíhání nebo k výkonu trestu odnětí svobody do ciziny, nebo je pozdržet, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, není-li takový postup v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Aplikovaný důvod zajištění koresponduje s důvodem uvedeným v čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice. [30] K výkladu tohoto důvodu zajištění se vyjádřil Soudní dvůr v usnesení ze dne 3. 6. 2021, J. A. proti Slovinsku, C-186/21 PPU, podle něhož tento důvod obsahuje dvě odlišné kumulativní podmínky. Jednak podmínku zajištění žadatele za účelem vyhoštění a jednak podmínku existence přiměřených důvodů, založených „na objektivních kritériích, domnívat se, že žadatel podal žádost o mezinárodní ochranu pouze proto, aby pozdržel nebo zmařil výkon rozhodnutí o navrácení“ (bod 36). Příkladem objektivního kritéria, kterého se orgány mohou dovolávat, je skutečnost, že žadatel již měl možnost přístupu k azylovému řízení (bod 37). [31] V případě žalobce byly obě podmínky splněny. Žalobce byl zajištěn za účelem správního vyhoštění rozhodnutím ze dne 3. 10. 2022 (splnění první podmínky), přičemž předtím již měl možnost přístupu k azylovému řízení (splnění druhé podmínky). I přes splnění podmínek zajištění podle čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice zde však s ohledem na skutkové okolnosti věci a při komplexním posouzení souvisejících řízení k osobě žalobce byly důvodné pochybnosti o reálnosti naplnění účelu tohoto důvodu zajištění. [32] Jak bylo zjištěno, na podkladě rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 1. 2022 bylo o první žádosti žalobce o mezinárodní ochranu rozhodnuto tak, že příslušným státem k projednání žádosti je podle nařízení Dublin III Španělské království, a řízení o žádosti bylo zastaveno. Po zamítnutí žaloby proti tomuto rozhodnutí rozsudkem Krajského soudu v Brně čj. 34 Az 8/2022-17, však žalobce nevycestoval a jeho pobyt nebyl znám (jak vyplývá též ze soudu dostupné evidence cizinců). Žalobce byl následně zajištěn poté, co se dne 3. 10. 2022 sám dostavil na policii za účelem potvrzení oprávněnosti pobytu. [33] Samotná skutečnost, že státem příslušným k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu bylo Španělsko, byla minimálně velmi silnou indicií pro závěr, že návrat žalobce do země původů nemůže být (v dohledné době) realizován. Tuto skutečnost potvrzuje též žalovaným dodatečně (na jednání soudu) doložený přípis ze dne 21. 10. 2022, v němž žalovaný právnímu zástupci žalobce sděluje, že s ohledem na příslušnost Španělska k posouzení žádosti žalobce o mezinárodní ochranu není návrat žalobce do země původu v současnosti organizován. [34] Účelem důvodu zajištění, pro který žalovaný žalobce zajistil, je vytvoření podmínek pro to, aby pouze z důvodu, že cizinec podal žádost o mezinárodní ochranu, nebyla zmařena realizace vyhoštění podle zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudky NSS ze dne 15. 2. 2017, čj. 10 Azs 284/2016-35, ze dne 28. 2. 2017, čj. 4 Azs 9/2017-31, či ze dne 28. 6. 2017, čj. 1 Azs 349/2016-48). Jinými slovy, cílem zajištění dle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu je zabránit zneužití zákona podáním účelové žádosti o mezinárodní ochranu, v jejímž důsledku by se cizinec vyhnul správnímu vyhoštění, typicky útěkem a přerušením kontaktu s orgány veřejné správy. Takové zajištění tedy směřuje k zabezpečení dostupnosti žadatele nejen pro řízení ve věcech mezinárodní ochrany, ale rovněž pro případný výkon rozhodnutí o správním vyhoštění (srov. rozsudek NSS čj. 1 Azs 349/2016-48). [35] Stěžejním předpokladem pro naplnění uvedeného účelu zajištění je tedy reálná možnost navrácení cizince (do země původu). Taková možnost však nemůže být reálná za situace, má-li být cizinec přemístěn na podkladě nařízení Dublin III do jiného státu EU, který je příslušný k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Tak tomu bylo právě v případě žalobce, u něhož byla v době zajištění podle zákona o pobytu cizinců i „přezajištění“ napadeným rozhodnutím podle zákona o azylu stále dána příslušnost Španělska k posouzení žádosti žalobce o mezinárodní ochranu. Této skutečnosti si žalovaný byl vědom, ostatně sám vydal k první žádosti žalobce rozhodnutí o příslušnosti Španělského království a k opakované žádosti žalobce dne 17. 10. 2022 rozhodnutí, jímž bylo řízení o opakované žádosti žalobce o mezinárodní ochranu zastaveno podle §11c odst. 4 zákona o azylu. Neprodleně poté měl být (dle tvrzení žalovaného) žalobce přemístěn z České republiky do Španělska, ještě ve lhůtě podle čl. 29 odst. 2 věty druhé nařízení Dublin III. [36] Z uvedeného je zjevné, že účel zajištění žalobce byl již v době vydání napadeného rozhodnutí zcela jiný, než jaký byl žalovaným deklarován. Tím nebylo vytvoření podmínek pro vyhoštění (navrácení) žalobce do země původu, nýbrž přemístění žalobce do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Žalovaný proto pochybil, pokud žalobce „přezajistil“ na základě § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, neboť účel tohoto důvodu zajištění nemohl být v reálném časovém horizontu vůbec naplněn. [37] Při srovnání zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice a zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. f) přijímací směrnice (resp. dle čl. 28 nařízení Dublin III) je přitom odlišný nejen účel zajištění, odlišný je v některých aspektech rovněž režim zajištění. Podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III mohou členské státy zajistit osobu za účelem přemístění tehdy, existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě posouzení každého jednotlivého případu, a pouze pokud je zajištění přiměřené a nelze účinně použít jiná mírnější donucovací opatření. Významnější odlišnosti se pojí se striktně vymezenými lhůtami spojenými se zajištěním. [38] Podle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III musí být zajištění co nejkratší a nesmí trvat déle než po dobu, která je nezbytná k náležitému provedení požadovaných správních řízení do doby provedení přemístění podle tohoto nařízení. Zároveň lhůta pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nesmí překročit jeden měsíc od okamžiku podání žádosti o mezinárodní ochranu. Odpověď příslušného členského státu musí být poskytnuta do dvou týdnů od okamžiku obdržení žádosti. Není-li odpověď poskytnuta v této lhůtě, nastává fikce vyhovění žádosti, což má za následek vznik povinnosti převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně zajištění jejího řádného příjezdu. Samotné přemístění pak musí být provedeno nejpozději do šesti týdnů od implicitního či explicitního vyhovění žádosti o převzetí či přijetí dotčené osoby zpět ze strany jiného členského státu. Při nedodržení lhůt pro předložení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nebo při neuskutečnění přemístění v uvedené šestitýdenní lhůtě nesmí být osoba dále zajištěna. [39] Bez ohledu na to, zda v případě žalobce byly uvedené lhůty dodrženy či nikoli, volba neodpovídajícího důvodu zajištění vytvořila žalovanému prostor k postupu, který režimu zajištění podle nařízení Dublin III nemusel odpovídat. Odlišnost účelu zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice [tj. z důvodu dle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu] a zajištění z důvodu podle čl. 8 odst. 3 písm. f) přijímací směrnice [tj. z důvodu dle § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu], jakož i odlišnost režimů zajištění odpovídající těmto důvodům, tak svědčí o tom, že volba nesprávného důvodu zajištění není pouhým formalismem, a že je zcela namístě napadené rozhodnutí zrušit. [40] Nadto je vhodné připomenout, že řízení o navracení, řízení o posouzení žádosti o mezinárodní ochranu či řízení o přemístění musí být ze strany správního orgánu vždy vedeno s náležitou pečlivostí. Jen takový postup ospravedlňuje další zajištění, a pokud tento řádný postup nepřetrvává po celou dobu zajištění bez rozumného důvodu, zajištění cizince přestává být oprávněné (srov. ve vztahu k vyhošťovacímu řízení např. rozsudek ESLP ze dne 26. 7. 2011, M. a ostatní proti Bulharsku, stížnost č. 41416/08). Povinnost vedení řízení na základě důvodů zajištění stanovených přijímací směrnicí s náležitou péčí je pak výslovně zakotvena též v čl. 9. odst. 1 přijímací směrnice. [41] Pokud by v okamžiku zajištění cizince v obdobné situaci (tj. s uloženým správním vyhoštěním a podanou žádostí o mezinárodní ochranu) byly případně dány důvodné pochybnosti o možnosti jeho přemístění do státu příslušného k posouzení žádosti cizince, přičemž takové pochybnosti by byly následně odstraněny (typicky akceptací příslušnosti tímto státem), a přemístění cizince se stalo reálným, je namístě (při splnění dalších podmínek zajištění) bezodkladně přistoupit k „přezajištění“ žalobce na podkladě nařízení Dublin III, tj. čl. 8 odst. 3 písm. f) přijímací směrnice, resp. § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. V případě žalobce by však takové „přezajištění“ nezákonnost napadeného rozhodnutí nezhojilo, neboť již v době jeho vydání se nejevilo být dosažení zvoleného účelu zajištění reálným. V. c) K možnosti uložení zvláštních opatření [42] Nad rámec důvodů nutných pro rozhodnutí v této věci považuje soud za vhodné se alespoň obecně vyjádřit též k námitce žalobce. Ten spatřoval nezákonnost napadeného rozhodnutí v tom, že namísto detence měla být v jeho případě uložena mírnější opatření. Argumentoval přitom existencí rodinného života na území České republiky a dostatkem finančních prostředků. [43] Bez ohledu na důvod zajištění se zvláštním opatřením podle § 47 odst. 1 zákona o azylu rozumí rozhodnutím ministerstva uložená povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany a) zdržovat se v pobytovém středisku určeném ministerstvem, nebo b) osobně se hlásit ministerstvu v době ministerstvem stanovené. Povaha obou zvláštních opatření osobní svobodu cizince neomezuje, a proto je-li důvodná hrozba jeho útěku či skrývání, jejich uložení zpravidla namístě nebude. [44] K aplikaci těchto ustanovení, jimiž je do zákona o azylu transponován čl. 8 odst. 4 přijímací směrnice, se vyslovil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku čj. 1 Azs 349/2016-48, v němž uvedl, že „[p]okud jsou splněny všechny podmínky pro aplikaci důvodu zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu (tj. na základě objektivních okolností spočívajících zejména v předchozím jednání cizince existují oprávněné důvody se domnívat, že podání žádosti bylo pouze účelové), je třeba tyto okolnosti zvažovat i při posouzení podmínek účinnosti zvláštních opatření. […]. [Přitom] nelze odhlížet od důvodu zajištění a od toho, zda by uložením pouze zvláštního opatření nebyl zmařen cíl, k němuž by jinak zajištění směřovalo. Zvláštní opatření lze proto považovat za účinná, pokud lze jimi dosáhnout daného konkrétního účelu zajištění mírnějšími prostředky - bez fyzického zajištění žadatele.“ V této souvislosti lze přiměřeně odkázat také na závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovené v usnesení ze dne 28. 2. 2017, čj. 5 Azs 20/2016-38, č. 3559/2017 Sb. NSS, podle kterého „[m]ožnost aplikace zvláštního opatření namísto zajištění cizince a tomu korespondující úvahy správního orgánu budou nutně záviset na důvodu zajištění “. [45] Podle odkazovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu je při zvažovaní zvláštních opatření namístě zohlednit pobytovou historii žadatele, včetně případného maření předchozích rozhodnutí o správním vyhoštění. „Jakkoliv nelze paušálně říci, že by v případě existence důvodu zajištění podle § 46a odst. 1 písm. e) zákona o azylu byla možnost uložení zvláštních opatření vždy vyloučena, jejich neúčinnost bude častější než v případě zvažování alternativ k jiným důvodům zajištění. Vždy však bude třeba zvážit osobní, majetkové a rodinné poměry cizince, charakter porušení povinností souvisejících s vyhošťovacím řízením, jeho dosavadní chování a respektování veřejnoprávních povinností stanovených ČR nebo jinými státy EU, včetně charakteru porušení těchto povinností ze strany cizince (srov. přiměřeně usnesení rozšířeného senátu čj. 5 Azs 20/2016–38, body 36 a 37).“ Obdobný přístup je namístě i v případě zajištění podle § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, které má zabránit útěku cizince před jeho přemístěním do jiného členského státu EU. [46] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 2. 2016, čj. 5 Azs 16/2016-32, „[z]ajištění představuje omezení osobní svobody, a jde proto z povahy věci vždy o zásah do rodinného a soukromého života zajišťovaného cizince. Zajištění ovšem neznamená ztrátu kontaktu zajištěného cizince s jeho rodinnými příslušníky, když podle čl. 10 odst. 4 přijímací směrnice je povinností členských států zajistit, aby rodinní příslušníci mohli se žadatelem o mezinárodní ochranu komunikovat a navštěvovat jej v podmínkách, které respektují soukromí.“ Pokud se žalovaný v napadeném rozhodnutí blíže nezabýval osobními, majetkovými a rodinnými poměry žalobce, jednalo se o pochybení. Toto pochybení by však samo o sobě nevedlo ke zrušení zajištění, ani kdyby toto zajištění bylo založeno na § 46a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. [47] Tvrzení žalobce, že si našel partnerku pár měsíců po příjezdu na území České republiky (i když mu bylo vydáno správní vyhoštění), ani tvrzení o tom, že dostává nějaké peníze od příbuzných, by totiž s ohledem na dosavadní jednání (pobytovou historii) žalobce a na účel zajištění (zabránění útěku a skrývání se před nuceným přemístěním) k uložení zvláštních opatření zjevně vést nemohlo. Je tak nutno konstatovat, že námitka žalobce by důvodná nebyla. Takový závěr se však do výsledku řízení o této žalobě promítnout nemůže, neboť nosné důvody rozsudku jsou zcela jiné.

decision_141.txt

k § 149 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Úkon, kterým nadřízený orgán dotčeného orgánu postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu z roku 2004 v rámci odvolacího řízení potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu, je z hlediska obsahu i formy opět závazným stanoviskem. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, čj. 4 As 241/2014-30) Prejudikatura: č. 2434/2011 Sb. NSS. Věc: Ing. Jiří Š. proti Ministerstvu životního prostředí o vydání závazného stanoviska, o kasační stížnosti žalobce. Ministerstvo životního prostředí závazným stanoviskem ze dne 16. 12. 2009 podle § 79 odst. 3 písm. p) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a podle § 149 odst. 4 správního řádu změnilo závazné stanovisko Správy Chráněné krajinné oblasti Jizerské hory ze dne 14. 7. 2009. Závazným stanoviskem ze dne 14. 7. 2009 byl podle § 12 odst. 2 a § 44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny žalobci udělen souhlas k umístění stavby rodinného domu v k. ú. Bedřichov u Jablonce nad Nisou (dále jen "navrhovaná stavba"), za podmínek stanovených v tomto závazném stanovisku. Napadeným závazným stanoviskem žalovaného bylo původní závazné stanovisko ze dne 14. 7. 2009 změněno tak, že podle § 12 odst. 2 a § 44 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny se souhlas k umístění navrhované stavby dle projektové dokumentace upravené v květnu 2009 neuděluje. Žalobce podal proti závaznému stanovisku žalovaného žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky v Liberci, v níž vyjádřil přesvědčení, že toto stanovisko je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Tento závěr podle žalobce potvrzuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, následně potvrzený rozsudkem téhož soudu ze dne 8. 10. 2009, čj. 4 As 24/2009-205. Se závěrem žalovaného, že navrhovaná stavba nesplňuje zákonné požadavky na ochranu krajinného rázu ve smyslu zákona § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, žalobce nesouhlasil, neboť navrhovaná stavba je navržena v souladu se schváleným územním plánem, plně respektuje veškeré podmínky stanovené ve schválených regulativech pro danou lokalitu, svou velikostí a objemem odpovídá okolním stavbám a svým vzhledem nenarušuje architektonický či krajinný ráz. Žalobce dále poukázal na žalovaným změněné závazné stanovisko Správy chráněné krajinné oblasti Jizerské hory ze dne 14. 7. 2009, která shledala, že stavba není svým charakterem v rozporu se základními ochrannými podmínkami CHKO podle § 26 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny a nemá nepříznivý dopad na přírodu. Žalobce uzavřel, že žalovaný porušuje zákon o ochraně přírody a krajiny a Listinu základních práv a svobod, neboť žalobce krátí na jeho právech tím, že mu bezdůvodně brání v uplatnění jeho práva realizovat stavbu, neboť závazné stanovisko žalovaného (rozhodnutí) je podkladem pro vydání územního rozhodnutí a následně stavebního povolení. Krajský soud usnesením ze dne 30. 3. 2010, čj. 59 A 8/2010-24, věc s ohledem na místo sídla žalovaného postoupil Městskému soudu v Praze, který žalobu usnesením ze dne 14. 11. 2014, čj. 8 A 88/2010-38, odmítl. K argumentaci, v níž žalobce poukazoval na výše uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, městský soud uvedl, že v těchto rozhodnutích Nejvyšší správní soud vycházel z právní úpravy před účinností správního řádu. Povahou závazných stanovisek vydaných po této zásadní změně právní úpravy a způsobem jejich soudního přezkoumávání se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, čj. 2 As 75/2009-113, č. 2434/2011 Sb. NSS, v němž v bodu 39 konstatoval, že shora citovaný závěr, dle kterého je stanovisko vydané podle § 44 zákona o ochraně přírody a krajiny rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a podléhá tudíž soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, není aplikovatelný na závazná stanoviska vydaná podle správního řádu. Závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s. Městský soud dospěl k závěru, že napadené závazné stanovisko je závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního řádu, neboť získání kladného závazného stanoviska podle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí žadatel učinit pro vydání územního povolení. Ačkoli negativní závazné stanovisko ve svém důsledku zabraňuje vydání územního rozhodnutí, nezakládá samo o sobě práva a povinnosti osob. Městský soud proto uzavřel, že žaloba je nepřípustná, a musí být proto odmítnuta. Žalobce (stěžovatel) podal proti tomuto usnesení městského soudu kasační stížnost, v níž poukázal na skutečnost, že závazné stanovisko žalovaného bylo vydáno podle § 149 odst. 4 správního řádu, kterým je rozhodování podmíněné závazným stanoviskem označováno jako rozhodování, resp. rozhodnutí, a je řazeno do hlavy šesté správního řádu jako součást zvláštních ustanovení o některých rozhodnutích. Stěžovatel proto městskému soudu vytknul, že pominul fázi správního řízení, ze které rozhodnutí vzešlo. Podle stěžovatele tak v posuzované věci nelze vycházet ze závěrů uvedených v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 75/2009-113. V této souvislosti stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že závazné stanovisko žalovaného mělo charakter rozhodnutí ve správním řízení s důsledky na změnu, zrušení či závazné určení práv a povinností, které citelně zasáhly do právní sféry stěžovatele v tom, že mu dosud nebyl udělen souhlas k umístění stavby rodinného domu. Dle názoru stěžovatele se městský soud nedostatečně zabýval obsahem jeho žaloby. Pokud by tak učinil, musel by podle stěžovatele dojít k závěru, že podle zákona o ochraně přírody a krajiny i podle stavebního zákona z roku 2006 nebylo třeba závazného stanoviska orgánu ochrany přírody a krajiny, jelikož stěžovatel žádal o vydání rozhodnutí o umístění navrhované stavby na pozemku, který se nachází ve 4. zóně CHKO Jizerské hory, a dle platného územního plánu jde o pozemek, který lze zastavět, neboť je zahrnut do vyznačeného území obce Bedřichov určeného k zastavění. Tuto skutečnost však žalovaný nerespektoval a svým postupem porušil ustanovení správního řádu. Městský soud podle názoru stěžovatele pominul, že byly splněny všechny podmínky pro vydání rozhodnutí o umístění navrhované stavby, za jejichž splnění se závazné stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny nevydává. S ohledem na výše uvedené stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení městského soudu a rozhodnutí žalovaného. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil se závěry městského soudu a odkázal na odůvodnění předmětného závazného stanoviska. Zpochybnil argumentaci stěžovatele, že pozemek se v k. ú. Bedřichov nachází v zastavěném území ve 4. zóně CHKO, neboť podle současného územního plánu obce Bedřichov leží předmětný pozemek v území zastavitelném, nikoli zastavěném. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Posouzení kasační stížnosti (...) [9] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná především o posouzení otázky, zda předmětné závazné stanovisko žalovaného vydané podle § 149 odst. 4 správního řádu podléhá samostatně soudnímu přezkumu v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. [10] Ze spisu správního orgánu zjistil Nejvyšší správní soud, že stěžovatel podal dne 18. 8. 2008 žádost o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby dvougeneračního rodinného domu včetně opěrných zdí a zpevněných ploch v k. ú. Bedřichov u Jablonce nad Nisou. Stavební úřad žádost dne 2. 12. 2008 zamítl. K odvolání stěžovatele Krajský úřad Libereckého kraje rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Stavební úřad usnesením ze dne 27. 2. 2009 přerušil řízení a vyzval stěžovatele, aby předložil (mj.) dokumentaci stavby upravenou tak, aby odpovídala územnímu plánu obce Bedřichov, a aby k takto upravené dokumentaci předložil nové závazné stanovisko Správy CHKO Jizerské hory. Následně Správa CHKO Jizerské hory vydala předmětné závazné stanovisko ze dne 14. 7. 2009, v němž vyjádřila souhlas se záměrem stěžovatele, ovšem zároveň stanovila 10 podmínek (např. redukci navržené délky domu z 22 m na 18 m, změnu sklonu střechy apod.). V odůvodnění uvedla, že navržené řešení je třeba upravit tak, aby bylo v souladu s architektonickými limity staveb v CHKO Jizerské hory a s regulativy schváleného územního plánu obce Bedřichov. Správa CHKO proto stanovila podmínky, které minimalizují negativní dopad stavební činnosti na přírodu a krajinu a na krajinný ráz dotčeného místa. Stavební úřad následně usnesením ze dne 23. 7. 2009 opětovně přerušil řízení a vyzval stěžovatele, aby dokumentaci navržené stavby uvedl do souladu s podmínkami stanovenými v závazném stanovisku Správy CHKO Jizerské hory ze dne 24. 7. 2009. Proti tomuto usnesení se stěžovatel opět odvolal, a namítal mimo jiné, že podmínky stanovené v závazném stanovisku ze dne 14. 7. 2009 jsou neopodstatněné a jdou nad rámec regulativů vyplývajících z územně plánovací dokumentace. Krajský úřad Libereckého kraje jakožto odvolací orgán postoupil odvolání žalovanému jakožto nadřízenému orgánu Správy CHKO Jizerské hory k postupu podle § 149 odst. 4 správního řádu. Žalovaný závazným stanoviskem ze dne 16. 12. 2009 změnil závazné stanovisko ze dne 14. 7. 2009 tak, že souhlas s umístěním stavby se neuděluje. V odůvodnění uvedl, že po přezkoumání záměru stěžovatele dospěl k závěru, že i upravený návrh rodinného domu je v rozporu s požadavky na ochranu krajinného rázu podle § 12 zákona o ochraně přírody a krajiny a s požadavky na způsoby využívání chráněné krajinné oblasti stanovené v § 25 odst. 2 tohoto zákona. Stěžovatel nemá pravdu, pokud uvádí, že pozemek se nachází v zastavěném území obce, jedná se o pozemek umístěný v zastavitelné ploše. Stanovení podmínek, které mění zásadně navržené technické řešení, jak učinila Správa CHKO Jizerské hory v závazném stanovisku ze dne 14. 7. 2009, je nevhodné. Proto je namístě souhlas neudělit. Krajský úřad Libereckého kraje poté rozhodnutím ze dne 30. 12. 2009 usnesení stavebního úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení s tím, že je třeba postupovat v souladu se změněným závazným stanoviskem. Stavební úřad usnesením ze dne 16. 2. 2010 přerušil řízení do právní moci rozhodnutí soudu o žalobě podané stěžovatelem proti závaznému stanovisku žalovaného ze dne 16. 12. 2009. [11] Posouzením otázky soudní přezkoumatelnosti závazného stanoviska vydaného podle § 149 správního řádu se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v již zmíněném rozsudku čj. 2 As 75/2009-113, a Nejvyšší správní soud proto z jeho závěrů stejně jako městský soud v posuzované věci vycházel. Rozšířený senát ohledně povahy stanovisek vydaných podle § 149 správního řádu vyslovil jednoznačný závěr, že jsou podkladem pro konečné rozhodnutí. Konstatoval, že "[z]ískání kladného závazného stanoviska dle § 12 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je pouze jedním z mnoha zákonných požadavků, které musí subjekt pro uskutečnění svého cíle učinit. Z objektivního pohledu je v rámci územního řízení chráněným zájmem udržitelný rozvoj území a jeho rozvoj. Aby byl tento chráněný zájem respektován, vzhledem ke složitosti a rozličnosti dopadů konkrétních subjektivních cílů, mají orgány územní správy a stavební úřady postupovat ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Tato spolupráce se projevuje vydáváním závazných stanovisek (§ 4 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006:, Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak'). V případě, že se jedná o závazná stanoviska vydávaná dle § 149 správního řádu, nelze pomíjet skutečnost, že pro vydání konečného rozhodnutí není z valné většiny zapotřebí získat jen jedno jediné závazné stanovisko, ale celý soubor stanovisek, vyjádření atd., které vytvářejí z pohledu veřejného práva společně reálné podmínky pro uskutečnění subjektivního cíle." (body 40 a 41). "Dále je zapotřebí podotknout, že tato závazná stanoviska nejsou vydávána ve správním řízení a nejsou rozhodnutími (rozsudek NSS ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS). Také nejsou vždy vydávána na žádost účastníka (typicky stavebníka) a žadatel o vydání závazného stanoviska není pokaždé jeho přímým adresátem, na rozdíl od správního orgánu, pro jehož potřeby je závazné stanovisko vydáváno [srovnej § 86 odst. 2 písm. b) stavebního zákona z roku 2006:, Žadatel k žádosti o vydání územního rozhodnutí připojí rozhodnutí dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, závazná stanoviska, pokud byla obstarána před zahájením řízení.']. Možnost opatřit si jednotlivá závazná stanoviska před samotným správním řízením, pro která jsou pořizována jako podklad, je jen dispozitivním ustanovením, jehož smyslem je nabídnout subjektu v praxi rychlejší a přímou komunikaci se specializovanými správními orgány. Využití tohoto alternativního způsobu nemůže samo o sobě založit samostatný předmět řízení, neboť se stále jedná o žádost týkající se konečného subjektivního i objektivního cíle, specializovaný orgán se k tomu konečnému cíli vyjadřuje ovšem pouze v rámci své působnosti. S ohledem na výše uvedené lze tedy uzavřít, že závazná stanoviska vydaná dle § 149 správního řádu nemají objektivně vymezený samostatný předmět řízení. Jedná se o podkladové úkony, které se vždy vydávají v rámci jiného ,hlavního' řízení." (body 42 a 43). [12] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu následně uvedl, že "[s]kutečnost, že dle § 149 odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, se týká samotného procesu tvorby konečného rozhodnutí. Tato závaznost potvrzuje zakládání práv a povinností vyplývajících ze závazného stanoviska a materializuje se v rozhodnutí konečném. Kdyby je závazné stanovisko zakládalo přímo, nebylo by vydání rozhodnutí konečného zapotřebí. Procesní úprava uvedená v § 149 odst. 3 správního řádu, tedy, [j]estliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které znemožňuje žádosti vyhovět, neprovádí správní orgán další dokazování a žádost zamítne', je jen projevem zásady ekonomie řízení. Bylo by zbytečné pokračovat v jakémkoliv řízení, pokud bylo v jeho průběhu zjištěno, že žádosti není možné vyhovět. Tuto zásadu správní řád reflektuje i v ostatních řízeních (§ 51 odst. 3)" (bod 47), a poté uzavřel, že "závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve smyslu § 75 odst. 2 s. ř. s." (bod 48). [13] Závazné stanovisko žalovaného vydané v posuzované věci podle § 149 odst. 4 správního řádu představuje závazný podklad územního rozhodnutí o umístění navrhované stavby, jehož vydání se stěžovatel domáhá. Nejvyšší správní soud proto v posuzované věci stejně jako městský soud vycházel z výše uvedených závěrů rozšířeného senátu, které jsou natolik propracované, že k nim není třeba cokoliv dodávat, a z nichž vyplývá, že závazné stanovisko vydané dle § 149 správního řádu nepodléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, neboť není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., ale toliko závazným podkladem konečného rozhodnutí, kterým je v posuzované věci územní rozhodnutí o umístění stavby. Soudní ochrana před zprostředkovanými dopady (účinky) závazného stanoviska žalovaného tak bude stěžovateli podle § 75 odst. 2 s. ř. s. umožněna v rámci přezkumu územního rozhodnutí o umístění navrhované stavby (bude-li se jí stěžovatel domáhat). [14] Na tomto závěru nic nemění ani argumentace stěžovatele tím, že závazné stanovisko žalovaného bylo vydáno podle § 149 odst. 4 správního řádu, z čehož stěžovatel dovozoval, že má povahu správního rozhodnutí. Závazné stanovisko Správy CHKO Jizerské hory totiž bylo vydáno podle § 149 odst. 1 správního řádu, nejednalo se tudíž o rozhodnutí. U žalovaného proto při jeho posouzení neprobíhalo odvolací řízení, v němž by mohlo být vydáno rozhodnutí. V posuzované věci se nejednalo ani o přezkumné řízení podle § 149 odst. 5 správního řádu. Úkon žalovaného proto má stejnou formu jako posuzovaný úkon jemu podřízeného správního orgánu, tj. formu závazného stanoviska, což je v něm ostatně také výslovně uvedeno. Soudní ochrana proti takovému úkonu může být stěžovateli poskytnuta výlučně cestou § 75 odst. 2 věty druhé s. ř. s. na základě žaloby podané proti rozhodnutí o jeho žádosti o vydání územního rozhodnutí vydanému na základě závazného stanoviska žalovaného. [15] Námitku stěžovatele, že se městský soud nedostatečně zabýval obsahem jeho žaloby, Nejvyšší správní soud zamítl, neboť městský soud vystihl podstatu věci a řádně se vypořádal s klíčovou námitkou stěžovatele, že stanovisko žalovaného je správním rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [16] Přisvědčit nelze ani námitce stěžovatele, dle které podle zákona o ochraně přírody a krajiny i podle stavebního zákona z roku 2006 nebylo třeba závazného stanoviska orgánu ochrany přírody a krajiny, stejně jako námitce, že městský soud pominul splnění všech podmínek pro vydání územního rozhodnutí, za jejichž splnění se závazné stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny nevydává. Tyto námitky totiž míří mimo předmět řízení, a jsou tak zcela irelevantní, neboť v posuzované věci bylo předmětem žaloby závazné stanovisko žalovaného, nikoli přezkum splnění podmínek pro vydání územního rozhodnutí, ke kterému může dojít až tehdy, pokud proti němu bude stěžovatel brojit. Městský soud se proto správně zabýval pouze otázkou přípustnosti žaloby stěžovatele, nikoli otázkou zákonnosti napadeného závazného stanoviska.

decision_1410.txt

k § 41 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Závažné důvody, které představují překážku, jež bránila účastníkovi řízení učinit zmeškaný úkon (§ 41 správního řádu z roku 2004), musí být objektivní povahy, přičemž závažnost těchto důvodů se posuzuje vždy podle okolností konkrétního případu. II. Nepříznivý zdravotní stav účastníka řízení lze považovat za závažný důvod, který představuje překážku, jež bránila účastníkovi řízení učinit zmeškaný úkon (§ 41 správního řádu z roku 2004), pouze tehdy, pokud mu skutečně brání učinit zmeškaný úkon. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2015, čj. 7 Azs 13/2015-28) Věc: Thi Thanh Tam L. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobkyně. Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (správní orgán I. stupně) dne 22. 1. 2014 rozhodl o správním vyhoštění žalobkyně. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podala žalobkyně odvolání, jež žalovaná zamítla dne 12. 3. 2014 jako opožděné. Žalobkyně se u Městského soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí žalované. Městský soud tuto žalobu svým rozhodnutím ze dne 3. 12. 2014, čj. 2 A 28/2014-62, zamítl. V odůvodnění rozsudku se městský soud zabýval otázkou opožděnosti odvolání, resp. žádostí o prominutí zmeškání tohoto úkonu ve smyslu § 41 odst. 2 správního řádu. Podle městského soudu žalovaná nepochybila, pokud odmítla odvolání žalobkyně jako opožděné. Městský soud dospěl dále k závěru, že nebyly splněny podmínky pro prominutí zmeškání úkonu (odvolání), jelikož žalobkyně k opožděnému odvolání nepřiložila žádost o prominutí zmeškání úkonu. Tuto žádost připojila až k doplnění odvolání. Podle městského soudu nelze žádost o prominutí zmeškání úkonu oddělit od zmeškaného úkonu a nelze také požádat o prominutí zmeškání úkonu teprve při doplnění zmeškaného úkonu, přičemž při podání opožděného blanketního odvolání taková žádost podána nebyla. Pro podporu svých závěrů odkázal městský soud na svůj rozsudek ze dne 26. 2. 2014, čj. 2 A 78/2014-21. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. V ní uvedla, že městský soud nesprávně vyložil § 41 odst. 2 správního řádu. Podle stěžovatelky institut navrácení v předešlý stav slouží k odstranění tvrdosti zákona, přičemž 15denní lhůta stanovená v citovaném ustanovení začne běžet teprve ode dne, kdy odpadne překážka, která bránila včasnému učinění úkonu. Stěžovatelka uvedla, že dne 24. 1. 2014 utrpěla ústřel páteře a léčila se až do 14. 2. 2014, přičemž poté, co se uzdravila, vyhledala svou právní zástupkyni, která blanketní odvolání doplnila dne 26. 2. 2014 spolu se zasláním žádosti o prominutí zmeškání úkonu. Podle stěžovatelky překážka, tj. její zdravotní stav, která bránila včasnému učinění úkonu (podání odvolání), odpadla až dne 14. 2. 2014. Až od tohoto dne začala běžet lhůta 15 dnů pro podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu. Pokud tedy zástupkyně stěžovatelky podala žádost o prominutí zmeškání úkonu spolu s doplněním odvolání dne 26. 2. 2014, činila tak ve lhůtě stanovené zákonem. Podle stěžovatelky § 41 odst. 2 správního řádu neupravuje situace, kdy žadatel o prominutí zmeškání úkonu učiní zmeškaný úkon a dodatečně požádá o prominutí jeho zmeškání. Správní orgán může činit pouze to, co mu zákon umožňuje, a proto nelze připustit, aby svévolně a bez zákonného podkladu rozšiřoval okruh situací, ve kterých se žádostmi zabývat nebude. Tímto postupem byla porušena zásada vyjádřena v čl. 2 odst. 3 Ústavy. Tento postup je navíc nutno považovat za rozporný s dobrými mravy. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou nesprávného právního posouzení věci. Podle § 169 odst. 5 věty první zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, lze „[p]roti rozhodnutí o správním vyhoštění podat odvolání do 5 dnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí; jde-li o rozhodnutí o správním vyhoštění cizince mladšího 18 let, činí lhůta pro odvolání 15 dnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí“. Podle obsahu správního spisu bylo rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 22. 1. 2014 stěžovatelce uloženo správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 a bodu 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky a zároveň jí byla stanovena doba dvou let, po kterou jí nelze umožnit vstup na území členských států EU. Důvodem vyhoštění bylo, že stěžovatelka pobývala na území České republiky několik let nelegálně. Ze správního rozhodnutí dále vyplývá, že stěžovatelka předtím pobývala nelegálně na území Spolkové republiky Německo, odkud byla rovněž vyhoštěna. Rozhodnutí obsahuje poučení, že proti němu lze podat odvolání ve lhůtě 5 dnů ode dne jeho doručení podle § 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Stěžovatelce bylo toto rozhodnutí doručeno dne 22. 1. 2014 za přítomnosti tlumočníka z vietnamského jazyka, který stěžovatelce tlumočil obsah předmětného rozhodnutí, včetně poučení o odvolání. Stěžovatelka pak za přítomnosti tlumočníka správnímu orgánu I. stupně potvrdila, že rozhodnutí zcela porozuměla. Proti tomuto rozhodnutí byla podána dvě identická blanketní odvolání stěžovatelky. První bylo předáno k přepravě České poště dne 7. 2. 2014 a druhé dne 10. 2. 2014. Dne 24. 2. 2014 stěžovatelka udělila plnou moc k zastupování advokátce Mgr. Nadě Smetanové, která dne 25. 2. 2014 doplnila odvolání a zároveň požádala o prominutí zmeškání úkonu (odvolání). Žádost odůvodnila tím, že v době od 24. 1. 2014 do 14. 2. 2014 byla stěžovatelka v léčení pro poruchu statiky a dynamiky LS páteře, což doložila stručnou lékařskou zprávou MUDr. Jiřího K. Z výše uvedeného tedy jednoznačně vyplývá, že stěžovatelka, ač řádně poučena, nepodala odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění v zákonné lhůtě ve smyslu § 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Stěžovatelka odvolání předala k poštovní přepravě dne 7. 2. 2014, ačkoliv posledním dnem lhůty k jeho podání bylo pondělí dne 27. 1. 2014. Odvolání tak bylo podáno po uplynutí zákonné lhůty, tj. opožděně. Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížní námitkou vztahující se k žádosti o prominutí zmeškání úkonu. Je nesporné, že právní úprava umožňuje prominutí zmeškání úkonu. Podle § 41 odst. 2 správního řádu může účastník požádat o prominutí zmeškání úkonu „do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila úkon učinit. S požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon, jinak se jím správní orgán nezabývá. Zmeškání úkonu nelze prominout, jestliže ode dne, kdy měl být úkon učiněn, uplynul jeden rok.“ Podle odstavce 4 citovaného ustanovení promine správní orgán „zmeškání úkonu, prokáže-li podatel, že překážkou byly závažné důvody, které nastaly bez jeho zavinění“. Pro aplikaci institutu prominutí zmeškání úkonu však musí být splněny všechny zákonné podmínky. První podmínkou je, že žádost musí být učiněna do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka, která podateli bránila úkon učinit (§ 41 odst. 2 věta první správního řádu). Za takovou překážku lze přitom považovat pouze existenci „závažného důvodu“ (§ 41 odst. 4 správního řádu). Další podmínkou pak je, že s požádáním je třeba spojit zmeškaný úkon (§ 41 odst. 2 věta první správního řádu). V citovaném ustanovení se explicitně stanoví i to, že se k žádosti nepřihlíží, pokud k ní není připojen zmeškaný úkon. Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda tyto podmínky byly v dané věci splněny. Odhlédne-li Nejvyšší správní soud od toho, že stěžovatelka s pozdě podaným odvoláním nepožádala současně o prominutí zmeškaného úkonu, je třeba posoudit, zda existovala překážka (závažný důvod), která bránila stěžovatelce učinit zmeškaný úkon, a zda by bylo vůbec možno prominout zmeškání úkonu. Stěžovatelka tvrdí, že důvodem, pro který nemohla podat odvolání, byla její zdravotní indispozice v období od 24. 1. 2014 do 14. 2. 2014. Podle Nejvyššího správního soudu je závažnost důvodu nutno posuzovat podle okolností konkrétního případu. Tyto závažné důvody, které představují překážku, která bránila účastníkovi řízení učinit zmeškaný úkon, musí být objektivní povahy (srov. Vedral, J. Správní řád: komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 458). Mezi tyto důvody nepochybně může patřit nepříznivý zdravotní stav účastníka řízení. I tento důvod, jako ostatně každý jiný, však může vést k prominutí zmeškání jen tehdy, pokud „brání v učinění úkonu“. To v daném případě splněno není. I přes tvrzené zdravotní důvody bylo odvolání proti rozhodnutí o vyhoštění podáno, a to dokonce opakovaně (dne 7. 2. 2014 a dne 10. 2. 2014). Zdravotní stav stěžovatelky ke dni 7. 2. 2014, tj. ke dni podání prvního odvolání, již nepředstavoval takovou překážku, která by jí bránila učinit zmeškaný úkon, tj. podat odvolání. Proto není důvodné stěžovatelčino tvrzení, že překážka, která jí bránila úkon učinit, odpadla až dne 14. 2. 2014. Lhůta pro podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu tedy začala běžet ode dne 7. 2. 2014, nikoliv až ode dne 14. 2. 2014, jak tvrdí stěžovatelka. Konec lhůty pro podání žádosti o prominutí zmeškání úkonu proto připadl, s ohledem na § 40 správního řádu, na pondělí dne 24. 2. 2014. Stěžovatelka však žádost o prominutí zmeškání úkonu podala až dne 25. 2. 2014, přičemž žalované bylo toto podání doručeno až dne 26. 2. 2014, a tedy zjevně po marném uplynutí zákonem stanovené lhůty k podání této žádosti. Stěžovatelka tak nepodala odvolání v zákonné lhůtě a nebyly dány ani důvody k prominutí zmeškání úkonu. Stěžejní otázka byla tedy městským soudem posouzena v souladu se zákonem. Na základě shora uvedeného nejsou důvodné ani navazující stížní námitky související s otázkou, zda je nutno podat žádost o prominutí zmeškání úkonu a zmeškaný úkon společně. Podle Nejvyššího správního soudu postupovala žalovaná v souladu se zákonem a v jeho mezích, pokud zamítla odvolání stěžovatelky jako opožděné. Jak již bylo výše uvedeno, správní řád připouští prominutí zmeškání lhůty pouze při splnění všech zákonných podmínek ve smyslu § 41 správního řádu. Správní řád explicitně neupravuje situace, kdy žadatel o prominutí zmeškání úkonu učiní zmeškaný úkon a dodatečně, avšak v 15denní lhůtě ode dne odpadnutí překážky, požádá o prominutí jeho zmeškání. Správní řád pouze stanoví podmínky, které musí být splněny, aby bylo možno žádosti o prominutí vyhovět. Ty však v daném případě splněny nebyly. Z výše uvedených důvodů žalovaná v dané věci neporušila čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, neboť postupovala právě v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Je-li daný postup v souladu se zákonem a Ústavou, nelze ho považovat ani za porušující dobré mravy.

decision_1411.txt

k § 125a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném do 7. 4. 2014. Skutečnost, že řidič motorového vozidla podezřelý ze spáchání přestupku proti bezpečnosti nebo plynulosti provozu na pozemních komunikacích odmítl podepsat oznámení o přestupku, nezakládá bez dalšího důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení ve smyslu § 125a odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 7 As 273/2014-32) Prejudikatura: č. 1856/2009 Sb. NSS, č. 3067/2014 Sb. NSS a č. 3074/2014 Sb. NSS. Věc: Josef G. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství policie Karlovarského kraje, o uložení kauce, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce byl dne 7. 4. 2014 zastaven v Karlových Varech hlídkou Policie ČR poté, co mu byla jako řidiči motorového vozidla v místě, kde je maximální povolená rychlost 70 km/h, naměřena rychlost 92 km/h (po odečtení tolerance). Podezření ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bod 3 zákona o silničním provozu bylo zaznamenáno v tiskopisu „Oznámení (odevzdání) přestupku (věci)“ ze dne 7. 4. 2014 (dále jen „oznámení přestupku“). V oznámení o přestupku je uvedeno, že jej žalobce odmítl podepsat a zároveň nevyužil možnosti vyjádřit se k němu. V „Potvrzení o převzetí kauce“ ve výši 5 000 Kč ze dne 7. 4. 2014 (dále jen „potvrzení o převzetí kauce“) je v rubrice, ve které má policista uvést důvody, na jejichž základě měl důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení (§ 125a odst. 1 zákona o silničním provozu), pouze uvedeno: „Řidič nesouhlasí a odmítá podepsat oznámení o přestupku, kdy mu byla naměřena rychlost v obci 70/95/92 km/h. Rychlost naměřena v obci Karlovy Vary, ul. Táborská v 10:27 hod.“ V úředním záznamu zasahujícího policisty ze dne 7. 4. 2014 (dále jen „úřední záznam“) je nad rámec citovaného odůvodnění uvedeno, že se řidič, který se toho dne dopustil přestupku a odmítl podepsat oznámení o přestupku, choval arogantně, hrubě a nezdvořile. Na základě toho zasahující policista pojal podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení, a uložil mu proto kauci podle § 125a odst. 1 zákona o silničním provozu. Krajský soud v Plzni svým rozsudkem ze dne 31. 10. 2014, čj. 30 A 62/2014-30, zamítl žalobu, kterou se žalobce domáhal vydání rozsudku, jímž by byla konstatována nezákonnost zásahu žalované spočívajícího ve výběru kauce podle § 125a odst. 1 zákona o silničním provozu. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že podklady pro uložení kauce [oznámení (odevzdání) přestupku (věci), potvrzení o převzetí kauce a úřední záznam] poskytují dostatečný podklad pro závěr, že uložení sankce nebylo nezákonným zásahem. Podle krajského soudu bylo v citovaném potvrzení srozumitelně a způsobem odpovídajícím okolnostem věci vyjádřeno, v čem policista spatřoval důvodné podezření, že se žalobce bude vyhýbat přestupkovému řízení. Toto podezření bylo navíc umocněno chováním žalobce popsaným dostatečně určitě v úředním záznamu. Navíc byl žalobce podezřelý ze spáchání velmi závažného porušení pravidel silničního provozu, přičemž policista přihlédl k tomu, že se odmítl vyjádřit k vlastnímu přestupku, z jehož spáchání byl podezřelý, a zejména pak odmítl podepsat oznámení o přestupku, resp. odmítl svým podpisem stvrdit, že byl poučen o průběhu správního řízení a doručování v jeho rámci. I z těchto okolností mohl zasahující policista oprávněně nabýt podezření, že se žalobce hodlá vyhýbat přestupkovému řízení. Pro podporu svých závěrů krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48. Proti tomuto rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Krajský soud se podle stěžovatele kromě jiného dopustil nesprávného právního posouzení tím, že na projednávanou věc aplikoval právní názor vyjádřený Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku čj. 4 Aps 9/2013-48, místo toho, aby zohlednil právní názor vyjádřený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 4. 2014, čj. 4 As 6/2014-27, č. 3067/2014 Sb. NSS, jímž byl dřívější právní názor překonán. Podle citovaného rozsudku čj. 4 As 6/2014-27 již nelze tvrdit, že by pouhé obecné konstatování subjektivního dojmu policisty ohledně blíže nespecifikovaného chování a jednání řidiče dostačovalo k odůvodnění výběru kauce. Naopak je nutné uvedené chování, jednání či vystupování specifikovat do takové míry, aby bylo možno vyloučit takové jednání řidiče, které nelze považovat za dostatečně odůvodňující podezření z vyhýbání se správnímu řízení. Postup policistů, jímž je zásadně zasahováno do základních práv a svobod fyzické osoby, musí být odůvodněn objektivními skutečnostmi. V projednávané věci stěžovatel pouze nepodepsal oznámení o přestupku, přičemž tuto povinnost mu neukládá žádný právní předpis. Právě za toto jednání, spolu s odmítnutím podepsání pokutového bloku, byl sankcionován výběrem kauce. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Nejvyšší správní soud se dále zabýval stížními námitkami týkajícími se právního posouzení věci ve smyslu § 125a zákona o silničním provozu. Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval povahou kauce podle § 125a zákona o silničním provozu. Podle konstantního názoru Nejvyššího správního soudu nelze na tuto kauci nahlížet jako na rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Proti uložení kauce je třeba podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. O výběru kauce není totiž rozhodováno v konkrétním, právními předpisy vymezeném, typu řízení a není o něm vydáváno formalizované rozhodnutí, nýbrž pouze písemné potvrzení podle § 125a odst. 3 zákona o silničním provozu (srov. kritéria pro rozlišení rozhodnutí a nezákonného zásahu v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2009, čj. 6 As 34/2009-33). Potvrzení o převzetí kauce přitom nelze řadit mezi rozhodnutí o uložení záruky podle § 147 odst. 3 správního řádu. Výběr kauce je totiž obsažen ve zvláštní úpravě v § 125a zákona o silničním provozu, přičemž úpravu § 147 správního řádu na něj nelze aplikovat již proto, že institut záruky je pojmově koncipován pro již zahájená řízení, kdy o uložení povinnosti složit záruku, popř. o přijetí záruky, rozhoduje správní orgán v průběhu správního řízení. V okamžiku výběru kauce podle § 125a zákona o silničním provozu naproti tomu žádné správní řízení neprobíhá, neboť o jeho případném zahájení rozhodne teprve následně správní orgán příslušný k jeho vedení, a to mj. na základě podkladů shromážděných zasahujícím policistou. Pro podporu výše uvedených závěrů srov. např. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aps 9/2013-48. Stěžovatel v kasační stížnosti namítal, že nebyly splněny zákonné podmínky pro uložení kauce. Zejména poukazoval na absenci důvodů zakládajících důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení. Podle § 125a odst. 1 až 3 zákona o silničním provozu je „[p]olicista [...] oprávněn vybrat od řidiče motorového vozidla podezřelého ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, u kterého je důvodné podezření, že se bude vyhýbat přestupkovému řízení, kauci od 5 000 Kč do 50 000 Kč, nejvýše však do výše hrozící peněžní sankce za spáchaný přestupek. Složení kauce je zárukou, že se řidič uvedený v odstavci 1 dostaví ke správnímu orgánu k projednání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích.“ Policista „[p]ři výběru kauce [...] poučí řidiče o důsledku vybrání kauce a podmínkách jejího vracení a vystaví písemné potvrzení o převzetí kauce. V písemném potvrzení musí být uveden důvod uložení kauce.“ Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aps 9/2013-48 a z rozsudku téhož soudu čj. 4 As 6/2014-27, důvody, v nichž zasahující policisté spatřují důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení, je třeba alespoň stručně uvést již v potvrzení o přijetí kauce, jehož prostřednictvím je řidič s těmito důvody seznámen přímo na místě. Na odůvodnění kauce přitom logicky nelze klást nároky vycházející z požadavků na odůvodnění správního rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). Je totiž třeba přihlédnout k podmínkám, za nichž je potvrzení o převzetí kauce vystavováno (konkrétní místo či prostředí zásahu, frekvence provozu, povětrnostní situace či chování dotčeného řidiče v reakci na provádění silniční kontroly atp.). Postačí proto srozumitelné a okolnostem věci odpovídající stručné vyjádření, v čem policista spatřuje důvodné podezření, že se řidič motorového vozidla podezřelý ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích bude vyhýbat přestupkovému řízení (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 4 Aps 9/2013-48). V následném rozsudku čj. 4 As 6/2014-27, který byl publikován i ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, pak Nejvyšší správní soud dále uvedl, že relevantním důvodem nemůže být libovolná skutečnost nebo pouze samotné spáchání předmětného přestupku. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku provedl demonstrativní výčet okolností, které mohou založit důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení. Takovým důvodem může být např. to, že řidič nemá na území České republiky trvalé bydliště, popř. má nahlášen trvalý pobyt na obecním úřadě, v minulosti se přestupkovému řízení vyhýbal, hrozí mu pozbytí řidičského oprávnění v důsledku dosažení 12 bodů, případně řidič sám avizuje, že přestupkové řízení bude mařit. Ve stěžovatelově případě uvedl policista jako důvod pro uložení kauce pouze, že „řidič nesouhlasí a odmítá podepsat oznámení o přestupku, kdy mu byla naměřena rychlost v obci 70/95/92 km/h. Rychlost naměřena v obci Karlovy Vary, ul. Táborská v 10:27 hod.“ Policista tedy důvodné podezření ve smyslu § 125a odst. 1 zákona o silničním provozu postavil pouze na tom, že řidič projevil nesouhlas a odmítl podepsat vyplněný tiskopis. Až následně v úředním záznamu doplnil další důvody, a sice arogantní, hrubé a nezdvořilé chování stěžovatele. Podle Nejvyššího správního soudu policistou uvedené důvody v potvrzení o převzetí kauce nedosahují takové intenzity, aby na jejich základě mohl policista nabýt důvodné podezření, že se řidič podezřelý ze spáchání přestupku bude vyhýbat přestupkovému řízení. Institut kauce je sice ze své povahy institutem nikoliv sankčním, nýbrž zajišťovacím (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 5. 2014, čj. 9 As 37/2014-43, č. 3074/2014 Sb. NSS), na jehož aplikaci jsou kladeny mírnější nároky než na aplikaci sankčních institutů, avšak to neznamená, že by v potvrzení nemusely být uvedeny žádné důvody ve smyslu § 125a odst. 1 zákona o silničním provozu. Tyto důvody navíc musí dosáhnout požadované intenzity, tj. musí z nich vyplývat důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení. K tomu srov. např. příklady uvedené v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 6/2014-27. Vyloučit samozřejmě nelze ani důvody další, vždy se však musí jednat o důvody splňující zákonné podmínky ve smyslu § 125a zákona o silničním provozu. Fakt, že stěžovatel s policisty nespolupracoval a odmítl podepsat předmětné oznámení a vyjádřit se k němu, nelze za takový důvod považovat. Lze se jistě pozastavit nad tím, proč stěžovatel, pokud nesouhlasil s tím, že spáchal přestupek, neuvedl tento svůj názor v příslušné části tiskopisu. Nicméně pouhou skutečnost, že stěžovatel zaujal komunikačně minimalistický postoj a k přestupku, z jehož spáchání byl podezřelý, se nevyjádřil, nelze bez dalšího chápat jako snahu vyhýbat se správnímu řízení, nýbrž de facto jako realizaci jeho práva na volbu libovolné procesní strategie v intencích § 73 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Ta může spočívat rovněž i v mlčení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud si je přitom vědom toho, že úřední záznam obsahuje širší popis skutkového stavu, jakož i toho, že stěžovatel byl podezřelý ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona o silničním provozu. V daném konkrétním případě však s ohledem na výše uvedené nelze souhlasit s krajským soudem, že byly splněny všechny zákonné podmínky ve smyslu § 125a zákona o silničním provozu. Nejvyšší správní soud výše uvedeným výkladem vztahujícím se ke konkrétnímu skutkovému stavu nijak nesnižuje význam institutu kauce ve smyslu § 125a zákona o silničním provozu. Nejvyšší správní soud si je plně vědom důvodů, které zákonodárce vedly k zakotvení institutu kauce do právního řádu. V právním státě však k aplikaci takového institutu může dojít pouze při splnění všech zákonných podmínek, tj. mimo jiné i podmínky dostatečné specifikace důvodů pro uložení kauce. S ohledem na rozsáhlost množiny konkrétních skutkových situací, resp. jejich variací, ke kterým může v budoucnu docházet, nelze provést konečný taxativní výčet všech důvodů podřaditelných pod citované ustanovení. Vždy je však nutno trvat na tom, aby zakládaly důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat přestupkovému řízení (§ 125a zákona o silničním provozu).

decision_1412.txt

k § 68 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění zákonů č. 215/2007 Sb. a č. 133/2011 Sb. k § 65 odst. 2 soudního řádu správního Navrhovatel v řízení o přestupku, který lze projednat pouze na návrh (jde o přestupky uvedené v § 68 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích), je k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu aktivně legitimován pouze podle § 65 odst. 2 s. ř. s., a je proto omezen v důvodech, z nichž může rozhodnutí správního orgánu napadat. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2015, čj. 5 As 139/2014-21) Věc: Mgr. Alois H. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o přestupek, o kasační stížnosti žalovaného. Komise k projednávání přestupků města Tišnov (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 7. 12. 2012 výrokem I. pod bodem a) zastavila řízení ve věci přestupků proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, kterých se měla dopustit Dana D. (dále jen „obviněná“), ublížením na cti žalobce tím, že ho urazila neverbálními gesty vztyčených prostředníčků, neboť skutky, o nichž se vedlo řízení, nejsou přestupkem. Výrokem I. pod bodem b) téhož rozhodnutí dále správní orgán I. stupně zastavil řízení ve věci přestupků proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. a) citovaného zákona, kterých se měla dopustit obviněná ublížením na cti žalobce tím, že ho urazila opakovanými vulgárními výroky, neboť spáchání skutků, o nichž se vedlo řízení, nebylo obviněné z přestupků prokázáno. Výrokem II. uvedeného rozhodnutí správní orgán I. stupně zastavil řízení ve věci přestupků proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, kterých se měla dopustit obviněná úmyslným narušením občanského soužití vyhrožováním újmou na zdraví žalobce tím, že na něho zakřičela, že ho zabije, a jiným hrubým jednáním tím, že lomcovala drátěným pletivem oplocení pozemku rodiny žalobce, neboť spáchání skutků, o nichž se vedlo řízení, nebylo obviněné z přestupků prokázáno. Žalovaný rozhodnutím ze dne 18. 3. 2013 k odvolání žalobce výrokem I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil tak, že z výroku I. bod a) část vypustil a ve zbytku žalovaný výrok 1. rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Výrokem II. žalovaný zamítl odvolání žalobce proti výroku II. rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce u Krajského soudu v Brně žalobu a krajský soud rozsudkem ze dne 30. 7. 2014, čj. 41 A 29/2013-67, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc žalovanému vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud se v rozsudku mimo jiné zabýval aktivní legitimací žalobce a dospěl k závěru, že žalobce jako navrhovatel v přestupkovém řízení v případě přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích není nadán aktivní žalobní legitimací podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Dovodil však, že žalobci přísluší aktivní žalobní legitimace podle § 65 odst. 2 s. ř. s. V žalobě tudíž má právo namítat zkrácení na svých procesních právech, která jsou mu přiznána zákonem o přestupcích a správním řádem, přičemž takové zkrácení na právech musí mít za následek nezákonné rozhodnutí. Dodal, že v posuzované věci tak například žalobci svědčí právo na to, aby správní orgán zjistil přesně a úplně skutečný stav věci, aby rozhodnutí správního orgánu vycházelo ze skutkového stavu, který má oporu ve spisech, nebo aby rozhodnutí správního orgánu bylo řádně odůvodněno. Nato se krajský soud zabýval otázkou, zda gesto spočívající ve vztyčení prostředníků obviněnou adresované žalobci lze hodnotit jako obranné jednání dle § 2 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích, kterému mělo předcházet jednání žalobce. Dospěl k závěru, že nikoli, což odůvodnil tím, že podstatou nutné obrany je odvracení útoku na společenské vztahy chráněné zákonem, a to činem, který by jinak byl přestupkem namířeným proti samotnému útočníkovi. V daném případě však není zřejmé, která z hodnot chráněných zákonem o přestupcích měla být jednáním žalobce (fotografováním obviněné a vyhrožováním, že bude udána na „sociálce“) ohrožena. Navíc však krajský soud dodal, že i v případě, že by jednáním žalobce k ohrožení některé ze zákonem chráněné hodnoty došlo, jednání spočívající ve vztyčení prostředníku není takového charakteru, aby bylo možné tímto jednáním útok žalobce jakkoliv odvrátit. Rozhodnutí žalovaného v části, v níž se opírá o závěry o nutné obraně, proto krajský soud označil za nezákonné. Krajský soud v návaznosti na žalobní námitku týkající se existence podmínek zastavení řízení shledal rozhodnutí žalovaného v této části nepřezkoumatelné. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel brojil proti závěru krajského soudu, že žalobci přísluší aktivní žalobní legitimace dle § 65 odst. 2 s. ř. s. Žalobce podle stěžovatele v žalobě netvrdil, že by postupem správního orgánu byl zkrácen na svých procesních právech, ale pouze polemizoval s právním názorem stěžovatele. Námitka nesprávného hodnocení právní otázky přísluší pouze žalobci aktivně legitimovanému dle § 65 odst. 1 s. ř. s. Tuto aktivní žalobní legitimaci však žalobce nemá, a proto se krajský soud měl zabývat pouze případnou (avšak chybějící) argumentací ohledně zkrácení žalobce na jeho procesních právech. Ani taková námitka by však nebyla důvodná, neboť řízení u správního orgánu I. stupně proběhlo v souladu se zákonem a byly dodrženy všechny základní zásady správního řízení. Dále stěžovatel brojil proti postupu krajského soudu, který rozhodl i o té části rozhodnutí žalovaného, proti němuž žaloba nesměřovala. Žalobce totiž svou žalobou napadl celý výrok I. rozhodnutí žalovaného a proti výroku II. tohoto rozhodnutí žalobu nepodal. Krajský soud však zrušil rozhodnutí žalovaného jako celek. Stěžovatel rovněž brojil proti závěru krajského soudu o nesrozumitelnosti rozhodnutí žalovaného. Uvedl, že ve věci nebylo možné dospět k jinému závěru, než že řízení o přestupku musí být podle § 76 odst. 1 zákona o přestupcích zastaveno, a to ať už z důvodů, že skutek, o němž se řízení vede, se nestal nebo není přestupkem [písm. a)], nebo z důvodů, že spáchání skutku, o němž se řízení vede, nebylo obviněné z přestupku prokázáno [písm. c)]. K jednání spočívajícímu v neverbálním gestu dne 24. 5. 2012, k němuž se obviněná přiznala, stěžovatel uvedl, že správní orgány obou stupňů dospěly k závěru, že toto jednání není přestupkem, byť každý z jiného důvodu. V každém případě však bylo namístě použití § 76 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. K jednání, k němuž mělo dojít dne 3. 6. 2012, spočívajícímu v neverbálním gestu stěžovatel uvedl, že se nejednalo o nutnou obranu, nicméně spáchání tohoto skutku nebylo správním orgánem I. stupně prokázáno. Jestliže je toto gesto urážlivé, nebylo skutečně namístě řízení zastavit podle § 76 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, ale podle § 76 odst. 1 písm. c) téhož zákona. Záměna písmene zákonného ustanovení však podle stěžovatele nemá vliv na samotné zastavení řízení. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jak v žalobě, tak v pozdějších podáních uváděl, že postupem správního orgánu byl zkrácen na svých procesních právech. To doložil citací svého podání, z něhož je zřejmé, že trvá na tom, aby správní orgán zjistil přesně a úplně skutečný stav věci, aby rozhodnutí správního orgánu vycházelo ze skutkového stavu věci a aby rozhodnutí správního orgánu bylo řádně odůvodněno. K druhé kasační námitce žalobce uvedl, že krajský soud byl vázán závěrečným návrhem (petitem) žaloby, ve kterém žalobce navrhoval zrušení celého rozhodnutí žalovaného. Ke třetí stížní námitce, v níž stěžovatel bagatelizoval záměnu zákonných ustanovení, která byla ve věci aplikována, žalobce uvedl, že tímto přístupem stěžovatel zcela potlačil právo účastníků přestupkového řízení na to, aby správní orgán přesně a úplně zjistil skutečný stav věci, aby rozhodnutí vycházelo ze skutkového stavu věci a aby bylo rozhodnutí správního orgánu řádně odůvodněno. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) Důvodná není ani námitka brojící proti závěrům krajského soudu o aktivní žalobní legitimaci žalobce. Krajský soud v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 19. 10. 2007, čj. 4 As 69/2006-103) dospěl ke správnému závěru, že navrhovatel v řízení o přestupku, který lze projednat pouze na návrh [zde přestupek proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích], je k podání žaloby aktivně legitimován podle § 65 odst. 2 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení „[ž]alobu proti rozhodnutí správního orgánu může podat i účastník řízení před správním orgánem, který není k žalobě oprávněn podle odstavce 1, tvrdí-li, že postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí“. Stěžovatel však v kasační stížnosti uvádí, že žádná taková tvrzení žaloba neobsahovala a že žalobce ve svých žalobních námitkách pouze polemizoval o krajní nouzi a o podmínkách zastavení řízení o přestupcích, tedy vyjadřoval toliko nesouhlas s právním názorem stěžovatele i správního orgánu I. stupně. Stěžovatel tedy zpochybňuje aktivní žalobní legitimaci žalobce a má za to, že se krajský soud neměl žalobou podanou žalobcem věcně zabývat vůbec, přičemž učinil-li tak, zatížil své řízení zmatečností. K této stížní námitce je třeba na úvod konstatovat, že žalobci aktivně legitimovaní podle § 65 odst. 2 s. ř. s. jsou skutečně omezeni v rozsahu a důvodech, z nichž mohou napadat rozhodnutí správního orgánu. Toto omezení je přitom soudním řádem správním definováno jako „práva, která jemu (žalobci) příslušejí“. K tomu, o jaká práva jde, se judikatura správních soudů opakovaně vyjadřovala. Tradičně jsou za taková práva považována procesní práva účastníka řízení, tedy například právo navrhovat provedení důkazů správnímu orgánu, právo seznamovat se s provedenými důkazy a právo činit v průběhu správního řízení vůči správnímu orgánu a jeho postupu vyjádření (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 49/2002-41). Vedle těchto „klasických“ procesních práv jsou do této kategorie žalobci příslušejících práv řazena i práva další. Například podle výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, čj. 4 As 69/2006-103, žalobci aktivně legitimovanému podle § 65 odst. 2 s. ř. s. svědčí také právo na to, aby správní orgány zjistily přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřily potřebné podklady pro rozhodnutí, a též právo na to, aby rozhodnutí správního orgánu vycházelo ze skutkového stavu, který má oporu ve spisech. Rovněž mu přísluší právo na to, aby se správní orgány řádně vypořádaly s žalobcem uplatněnými námitkami i odvolacími důvody. K tomu Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 88/2008-301, mimo jiné konstatoval, že „procesní práva žalobce v sobě zahrnují i právo na to, aby se správní orgány s jejich námitkami i odvolacími důvody řádně vypořádaly; jinak by procesní právo účasti v řízení bylo zcela ,holé‘ a čistě formální, a bylo by tak okleštěno do té míry, že by se stalo vyprázdněným pojmem. Městský soud proto správně posuzoval, zda a jak se s námitkami uplatněnými žalobcem v průběhu řízení správní orgány obou stupňů vypořádaly.“ Z obsahu žaloby plyne, že žalobce brojil také proti právním závěrům stěžovatele (v tom má stěžovatel pravdu), avšak tvrdil (a to jak ve vztahu k závěru stěžovatele o nutné obraně, tak ve vztahu k zastavení řízení o skutku ze dne 3. 6. 2012), že tyto právní závěry byly učiněny na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu věci a na základě nesprávného vyhodnocení jednotlivých důkazů. To je žalobní námitka, která žalobci s ohledem na shora uvedené bezesporu přísluší, a krajský soud byl povinen se jí zabývat. Jeho úkolem bylo posoudit, zda správní orgán soustředil v úplnosti všechny důkazní prostředky a provedl jimi důkazy zákonným způsobem. Krom toho byl soud povinen zabývat se také otázkou, zda hodnocení důkazů provedené správním orgánem bylo v souladu s pravidly logického usuzování, jinak řečeno, zda skutkový stav, který byl právně kvalifikován, skutečně z důkazů vyplývá. Při těchto úvahách se krajský soud logicky nemohl vyhnout i hodnocení hmotněprávních závěrů stěžovatele, stejně jako se takové argumentaci nemohl ve své žalobě zcela vyhnout žalobce. Pokud jde o žalobní námitku týkající se skutku ze dne 3. 6. 2012, je třeba uvést, že tato námitka je založena výhradně na tvrzení o nedostatečně zjištěném skutkovém stavu věci, a proto o tom, že jde o námitku, která žalobci aktivně legitimovanému podle § 65 odst. 2 s. ř. s. přísluší, nemůže být vůbec sporu. Lze shrnout, že důvodem pro zrušení kasační stížností napadeného rozhodnutí je vada řízení spočívající ve zmatečnosti řízení před krajským soudem, neboť krajský soud rozhodnutí stěžovatele zrušil jako celek, ačkoli toto rozhodnutí mělo být zrušeno pouze v části, v níž bylo napadeno žalobou (pouze ve výroku I.). Ostatním kasačním námitkám Nejvyšší správní soud nepřisvědčil a pro úplnost dodává, že sdílí též názor krajského soudu vyslovený k otázce nutné obrany. Stěžovatel tedy své závěry založil zčásti na nesprávné právní úvaze, kdy o nutnou obranu se z povahy věci nemohlo jednat, a zčásti je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, jak bylo uvedeno shora.

decision_1413.txt

k § 13 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění zákona č. 320/2002 Sb.xxx) k § 65 odst. 1 soudního řádu správního Opatření vydané dle § 13 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., přezkoumatelným ve správním soudnictví. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 11. 2014, čj. 7 A 321/2011-41) Věc: a) Kamila Š. a b) Peter K. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o uložení napomenutí za narušování řádné výchovy nezletilých dětí. Odbor sociálních věcí a zdravotnictví Městského úřadu v Čelákovicích (dále jen „správní orgán I. stupně“) uložil svým rozhodnutím ze dne 11. 6. 2009 žalobkyni a), žalobci b) a panu Ing. Petru Š. [manžel žalobkyně a)] dle § 43 odst. 1 písm. a) a b) zákona č. 94/1963 Sb., o rodiněxxxxxx), napomenutí za narušování řádné výchovy nezletilých dětí, které spočívalo v tom, že žalobkyně a), žalobce b) a Ing. Petr Š. řeší svoje vzájemné problémy v rodině před nezletilými dětmi, za jejich účasti, při uplatňování svých osobních práv a zájmů neberou dostatečně ohled na práva dětí a práva a zájmy dětí neupřednostňují před svými právy a zájmy. Tímto rozhodnutím byl současně zamítnut návrh pana Ing. Petra Š. o ustanovení dohledu nad nezletilými dětmi. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 8. 9. 2011 zamítl. Žalobci se žalobami podanými u Městského soudu v Praze domáhali přezkoumání rozhodnutí žalovaného. Oba žalobci podali žaloby shodného obsahu proti témuž rozhodnutí, proto městský soud z důvodu vhodnosti spojil řízení o obou žalobách ke společnému projednání. Žalobci kromě jiného namítali, že se žalovaný dostatečným způsobem nevypořádal s jejich odvolacími námitkami, v rámci kterých zpochybňovali řádné a úplné zjištění skutkového stavu. Dále namítali, že žalovaný vůbec neposoudil jejich tvrzení ohledně věcné nepříslušnosti správního orgánu I. stupně a žalovaného. Dále namítali, že rozhodnutí žalovaného je nesrozumitelné, zmatečné, nepřezkoumatelné a nezákonné. Žalovaný v rámci vyjádření k žalobě především uvedl, že žalobou napadené rozhodnutí je podle § 68 písm. e) a § 70 písm. 1) s. ř. s. vyloučeno ze soudního přezkoumání. Rozhodnutím I. stupně bylo žalobcům uděleno napomenutí. Tímto napomenutím nebylo nijak zasaženo do práv žalobců, naopak tímto napomenutím byli žalobci upozorněni na porušování svých povinností při řádné výchově dítěte. Tímto napomenutím nebyly žalobcům založeny žádné povinnosti, pouze byli upozorněni, že své povinnosti při řádné výchově dítěte neplní. Domáhat se zrušení rozhodnutí I. stupně, resp. rozhodnutí žalovaného, cestou soudního přezkumu podle s. ř. s. nelze, protože zvláštní zákon (§ 43 odst. 2 zákona o rodině) stanoví, že měnit nebo rušit taková opatření může orgán, který je učinil. Žalobci tedy nejsou aktivně legitimováni k podání žaloby. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Nejdříve se soud zabýval posouzením, zda se v případě žalobou napadeného rozhodnutí jedná o rozhodnutí, resp. úkon správního orgánu, jehož přezkum spadá do působnosti správních soudů ve smyslu § 2 s. ř. s. Podle § 2 s. ř. s. „[v]e správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon“. Soudnictví – vedle moci zákonodárné a moci výkonné jako třetí složka státní moci – kromě rozhodování v trestních věcech tradičně poskytuje ochranu subjektivním oprávněním („právům“) tzv. soukromého charakteru (práva a povinnosti vyplývající z občanskoprávních, obchodněprávních, pracovních a rodinných vztahů, které jsou charakterizovány rovností osob na nich zúčastněných). Vedle těchto „soukromých práv“ existují také subjektivní práva a povinnosti, které vznikají mezi subjekty, jež jsou ve vzájemném postavení nadřízenosti a podřízenosti (obvykle občan nebo právnická osoba na straně jedné a orgán státu nebo obce či samosprávného kraje na straně druhé). Tyto právní vztahy jsou charakterizovány obvykle tím, že občan a právnická osoba se tu ocitají v podřízeném postavení – druhá strana právního vztahu má tzv. „vrchnostenskou pravomoc“ rozhodovat autoritativně o tom, co je pro občana či právnickou osobu právem a co povinností. Mluvíme o vztazích veřejného práva. V projednávaném případě bylo napadené rozhodnutí vydáno podle § 13 zákona o sociálně-právní ochraně dětí. Podle tohoto ustanovení je založena pravomoc obecního úřadu rozhodovat o opatřeních podle zvláštního právního předpisu, jímž je zákon o rodině. Podle § 43 odst. 1 zákona o rodině platí, že „[v]yžaduje-li to zájem na řádné výchově dítěte, může soud, neučinil-li tak orgán sociálně-právní ochrany dětí, učinit tato opatření: a) napomene vhodným způsobem nezletilého, jeho rodiče a osoby, kteří narušují jeho řádnou výchovu; b) stanoví nad nezletilým dohled a provádí jej za součinnosti školy, občanských sdružení v místě bydliště nebo na pracovišti; c) uloží nezletilému omezení, která zabrání škodlivým vlivům na jeho výchovu, zejména návštěvu podniků a zábav pro nezletilého vzhledem k jeho osobě nevhodných.“ Podle § 43 odst. 2 zákona o rodině „[u]činil-li orgán sociálně-právní ochrany dětí opatření uvedené v odstavci 1, nepotřebuje schválení soudu. Měnit nebo rušit taková opatření může orgán, který je učinil.“ Předmětem řízení bylo napomenutí osob žalobců a Ing. Petra Š. [manžela žalobkyně a)], narušujících řádnou výchovu nezletilých, a stanovení dohledu nad nezletilými. Městskému soudu je známo usnesení tohoto soudu ze dne 21. 2. 2011, čj. 9 Ca 391/2009-34, vydané v řízení o žalobě Ing. Petra Š. proti témuž rozhodnutí žalovaného. V usnesení městský soud dospěl k závěru, že projednávanou „věc je třeba považovat za věc spadající do práva rodinného, neboť je zde správními orgány rozhodováno o právní věci, která vyplývá z rodinných vztahů. Rodinné právo je právem soukromým. V projednávaném případě tedy správní orgány vydaly rozhodnutí v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. K přezkoumání takového rozhodnutí však není Městský soud v Praze, specializovaný senát pro správní soudnictví, příslušný.“ Tento názor senát rozhodující nyní projednávanou věc nesdílí. V odůvodnění citovaného usnesení čj. 9 Ca 391/2009-34 se neuvádí, proč dospěl městský soud k závěru, že jde o věc vyplývající z rodinných vztahů. Je nepochybné, že rozhodování správního orgánu se dotýká rodinných vztahů, ale to není pro posouzení, zda se v případě rozhodování dle § 13 zákona o sociálně-právní ochraně dětí jedná o vztahy soukromého práva nebo veřejného práva, rozhodné. Jako nejvhodnější metodu pro stanovení hranice mezi právem soukromým a veřejným městský soud považuje rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se metodě právní regulace (srovnej Macur, J. Občanské právo procesní v systému práva. Brno: UJEP, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický způsob právního regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, že právní vztahy představují funkční vazby mezi různými objektivními zájmy existujícími ve struktuře zájmu. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umožňují jejich interakci, přičemž dochází k interakci a integraci objektivních zájmů různého druhu a významu. Výrazem povahy těchto funkčních spojení v rámci vnitřní struktury právního vztahu je potom metoda právní regulace. Zpravidla přitom platí, že soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (§ 2 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964xxx)), zatímco veřejnoprávní metoda regulace je naopak vertikální, tzn. jeden ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat druhému účastníku právního vztahu povinnosti. Městský soud dospěl k závěru, že přestože bylo shora uvedené výchovné opatření upraveno také v zákoně o rodině (ve znění tehdy účinném), nejedná se o věc soukromoprávní povahy. Úprava opatření v § 43 zákona o rodině zakládá pravomoc správního orgánu konkretizovanou v speciálním § 13 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, podle kterého správní orgán postupuje. Uložené výchovné opatření je ukládáno orgánem sociálně-právní ochrany dětí z pozice jeho vrchnostenského postavení. Orgán sociálně-právní ochrany dětí, v projednávaném případě obecní úřad s rozšířenou působností, je správní orgán, který je povinen sledovat nepříznivé vlivy působící na děti a sledovat příčiny jejich vzniku. Za tím účelem je nadán pravomocí činit, mimo jiné, opatření k omezování působení nepříznivých vlivů na děti. U opatření vydaných orgánem sociálně-právní ochrany dětí, ať už jde o napomenutí, stanovení dohledu nebo uložení omezení, vystupuje správní orgán jako nositel veřejné moci a za splnění zákonem daných podmínek je oprávněn jednostranně ukládat adresátovi tohoto opatření povinnosti. Městský soud nesdílí ani názor žalovaného, že uložení napomenutí má pouze formu doporučení. Účelem zákona je, aby uložené napomenutí bylo respektováno, napomenutí ukládá konkrétní osobě určité povinnosti, i v projednávaném případě napomenutí uložilo žalobcům povinnost určitého chování. K uložení napomenutí může správní orgán přistoupit za podmínky, že dochází jednáním rodičů nebo jiných osob k narušování řádné výchovy nezletilého, i z toho tedy vyplývá, že jde o určitý nástroj donucení k chování zákonem požadovanému, byť jde ze tří druhů opatření o formu nejmírnější. Interpretaci, podle které se nejedná o pouhé doporučení, potvrzuje i podmínka uložená v § 13 odst. 2 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, podle které k uložení opatření může správní orgán přistoupit až poté, co předchozí projednání nedostatků nevedlo k nápravě, to znamená, že i když předchozí projednání může mít charakter doporučení, dalším stupněm je uložení napomenutí, které již je závazné, a to i přesto, že ustanovení neobsahuje sankci za neuposlechnutí napomenutí. Orgán sociálně-právní ochrany dětí může v případě, že napomenutí není adresátem respektováno, přistoupit k další formě opatření k stanovení dohledu nebo uložení omezení. Jestliže je tedy napomenutí koncipováno v zákoně jako rozhodnutí zasahující do práv a povinností adresáta opatření, je městský soud toho názoru, že jde nejen o úkon správního orgánu, proti němuž se lze domáhat ochrany ve správním soudnictví, neboť dané rozhodnutí je jednostranným aktem veřejné moci vůči adresátovi a v jeho důsledku mohou být dotčena veřejná subjektivní práva adresáta (§ 2 s. ř. s), ale jde rovněž o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. rozhodnutí ve správním soudnictví přezkoumatelné. (...) Vzhledem k uvedenému se soud nemohl ztotožnit s námitkami uplatněnými v žalobě a nemohl než konstatovat, že žalovaný vydal rozhodnutí v souladu se zákonem, a protože soud neshledal ani takové vady řízení, které by mohly mít z procesního hlediska vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, žalobu podle § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl. xxx) S účinností od 27. 11. 2012 změněn zákonem č. 401/2012 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 změněn zákonem č. 303/2013 Sb. xxxxxx) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. xxx) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.

decision_1414.txt

k § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění zákonů č. 67/1993 Sb., č. 52/2001 Sb., č. 62/2002 Sb. a č. 344/2007 Sb. k § 74 odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Ustanovení § 83 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, podle něhož musí správní orgán vyhovět žádosti o odložení výkonu rozhodnutí, jestliže účastník podal návrh na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem, dopadá pouze na exekuční proveditelnost rozhodnutí, nikoliv na záznam bodů do registru řidičů. Záznam bodů spadá mezi tzv. jiné právní účinky rozhodnutí ve smyslu § 74 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, čj. 6 As 263/2014-33) Prejudikatura: č. 1950/2009 Sb. NSS, č. 2391/2011 Sb. NSS a č. 2874/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 159/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 53/06) a č. 159/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1260/07) Věc: Jana M. proti Krajskému úřadu kraje Vysočina o záznam bodů v registru řidičů, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně se dne 4. 5. 2013 dopustila přestupku tím, že překročila nejvyšší povolenou rychlost mimo obec, sníženou dopravní značkou, o 30 km/h a více, za což jí Magistrát města Jihlavy uložil rozhodnutím ze dne 11. 7. 2013 pokutu a zákaz řízení všech motorových vozidel na dobu dvou měsíců. Na základě spáchání uvedeného přestupku byly žalobkyni do registru řidičů zaznamenány tři body a v důsledku toho dosáhla hranice 12 bodů. Dne 16. 10. 2013 žalobkyni Městský úřad Havlíčkův brod (dále jen „městský úřad“) podle § 123c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), oznámil dosažení 12 bodů a vyzval ji k odevzdání řidičského průkazu kvůli pozbytí řidičského oprávnění. Žalobkyně následně podala námitky ve smyslu § 123f odst. 1 zákona o silničním provozu proti všem záznamům bodů v registru řidičů, neboť pochybovala o tom, že se dopustila tolika „bodovaných“ přestupků. Městský úřad námitky žalobkyně zamítl rozhodnutím ze dne 4. 12. 2013. Žalobkyně se rozhodnutí městského úřadu bránila odvoláním, které však žalovaný zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného žalobkyně brojila správní žalobou, kterou ovšem Krajský soud v Hradci Králové shledal nedůvodnou a rozsudkem ze dne 15. 8. 2014, čj. 30 A 44/2014-49, ji zamítl. Žalobkyně až v žalobě rozporovala záznam tří bodů provedený na základě výše citovaného rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy z 11. 7. 2013 (v řízení před správními orgány tuto námitku nevznesla, její odvolání bylo blanketní a žalobkyně je, ač k tomu vyzvána, nijak nedoplnila). Vykonatelnost tohoto rozhodnutí totiž byla na základě rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 18. 11. 2013 odložena podle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích. Záznam zmíněných tří bodů tudíž podle žalobkyně postrádal způsobilý podklad. Krajský soud argumentaci žalobkyně nepřisvědčil, přičemž převzal závěry plynoucí z rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2013, čj. 17 A 54/2011-40. Konstatoval, že záznam bodů není povinností uloženou rozhodnutím o přestupku, nýbrž zákonným důsledkem porušení vybraných povinností. Jedná se o jiný právní následek rozhodnutí o přestupku, nikoliv o výkon rozhodnutí. Zatímco výkon sankce jako takové lze odložit podle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích, záznam bodů do registru řidičů nelze pozastavit odkladem výkonu rozhodnutí. Záznamu lze pouze dočasně zamezit přiznáním odkladného účinku žaloby v režimu § 73 s. ř. s. Krajský soud uzavřel, že se odložení výkonu rozhodnutí o přestupku podle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích nevztahuje na záznam bodů v registru řidičů, a žalobu zamítl. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Namítala, že krajský soud opomenul § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004, podle něhož „[u]stanovení o vykonatelnosti platí obdobně i pro jiné právní účinky rozhodnutí“. S odkazem na komentářovou literaturu stěžovatelka dovodila, že pojem „jiné právní účinky“ je obsahově shodný s pojmem „jiné právní následky“ použitým v § 73 odst. 2 s. ř. s. I pokud připustíme, že záznam bodů představuje jiný právní následek rozhodnutí o přestupku a ne vedlejší trest (s čímž ovšem stěžovatelka nesouhlasí), § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 na záznam bodů jistě dopadá. Podle stěžovatelky totiž z doktrinárního vymezení pojmu „vykonatelnost“ a ze systematického výkladu zákona vyplývá, že se odklad vykonatelnosti ve smyslu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích uplatní na všechny účinky rozhodnutí o přestupku, a to jak na sankce, tak i na jiné účinky rozhodnutí, jakými jsou např. ochranná opatření či zápis bodů do registru řidiče. Pro záznam posledních 3 bodů do registru řidičů tedy nebyl dostatečný podklad. Svou interpretaci stěžovatelka následně podpořila odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 30. 9. 2008, sp. zn. II. ÚS 1260/07, č. 159/2008 Sb. ÚS, podle něhož odklad výkonu rozhodnutí představuje nikoli jen odklad vynutitelnosti, ale i odklad všech účinků zamýšlených právě tím rozhodnutím, jehož výkon se odkládá. Ve světle citovaného nálezu nemůže napadený rozsudek krajského soudu obstát, neboť zcela popírá účel institutu odkladu vykonatelnosti, přičemž k účelu je podle Ústavního soudu potřeba při výkladu právních předpisů přihlédnout (nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Krajský soud nadto podle stěžovatelky ignoroval argumentační linii obsaženou v žalobě a nijak se nezabýval judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu, na niž stěžovatelka odkazovala. Stěžovatelka dále brojila proti pasáži napadeného rozsudku, v níž krajský soud zmínil, že do registru řidičů byly stěžovatelce připsány další tři body. Stěžovatelka zdůraznila, že záznam dalších tří bodů, o nichž se zmínil krajský soud, je pro ni zcela novou informací, kterou musí prověřit a zvolit další procesní postup v příslušném správním řízení. Tím, že soud vzal danou informaci v potaz, nevycházel z právního a skutkového stavu ke dni vydání rozhodnutí ve správním řízení a navíc provedl důkazy, k nimž se stěžovatelka nemohla vyjádřit. Stěžovatelka navíc poukázala na § 123c odst. 1 zákona o silničním provozu, podle kterého se body zaznamenávají pouze do celkového počtu 12 bodů. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [13] Stěžovatelka učinila spornou především otázku výkladu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích ve spojení s § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Stěžovatelka se vymezila vůči argumentaci krajského soudu a uvedla, že pojem „odložení výkonu rozhodnutí“ obsažený v § 83 odst. 1 zákona o přestupcích se musí vztahovat nejen na sankce, ale i na jiné účinky rozhodnutí o přestupku, včetně záznamu bodů do registru řidičů. Nejvyšší správní soud této námitce nepřisvědčil. [14] Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích uvádí: „Požádá-li účastník, který podal návrh na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem, o odložení výkonu rozhodnutí, správní orgán jeho žádosti vyhoví.“ V zákoně uvedená poznámka pod čarou odkazuje na § 75 správního řádu z roku 1967, který stanovil: „Orgán provádějící výkon rozhodnutí může ze závažných důvodů na návrh účastníka řízení nebo z vlastního, popřípadě jiného podnětu výkon rozhodnutí odložit; pokud národní výbor provádí výkon rozhodnutí jiného správního orgánu, vyžádá si jeho vyjádření.“ Správní řád z roku 1967 byl ovšem nahrazen nyní účinným správním řádem z roku 2004, a proto je třeba vzít v souvislosti s § 83 odst. 1 zákona o přestupcích subsidiárně v potaz úpravu současného správního řádu z roku 2004. Zákon o přestupcích ustanovením § 83 odst. 1 obsahově navazuje na § 113 správního řádu z roku 2004, který tak jako § 75 správního řádu z roku 1967 upravuje odložení a přerušení exekuce. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích stanoví další důvod pro odložení výkonu rozhodnutí nad rámec správního řádu z roku 2004, přičemž se jedná o důvod obligatorní (Jemelka, L.; Vetešník, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení: komentář. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 401). Pokud účastník řízení požádá o odložení výkonu rozhodnutí a současně doloží, že k soudu podal návrh na přezkum rozhodnutí o přestupku, má správní orgán povinnost jeho žádosti o odložení výkonu rozhodnutí vyhovět, aniž by zkoumal důvody či závažnost okolností pro to svědčící. [15] Vzhledem k současnému znění relevantních ustanovení správního řádu z roku 2004 doktrína i judikatura rozlišují vykonatelnost rozhodnutí a jiné právní účinky; s touto kategorizací pracuje též § 74 odst. 3, resp. § 74 odst. 1 správního řádu z roku 2004. Rozlišování výkonu rozhodnutí a jiných právních účinků rozhodnutí přijaly za své ve správním soudnictví krajské soudy (rozsudky Krajského soudu v Plzni ze dne 20. 3. 2013, čj. 17 A 54/2011-40, a ze dne 16. 5. 2013, čj. 17 A 79/2011-40) i Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 31. 8. 2012, čj. 4 Ads 176/2011-129, rozhodoval, zda odložení vykonatelnosti rozhodnutí o uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti zabraňuje vydání rozhodnutí o propuštění příslušníka bezpečnostního sboru ze služebního poměru, neboť uložení kázeňského trestu odnětí služební hodnosti je důvodem, pro nějž příslušník bezpečnostního sboru musí být propuštěn [§ 42 odst. 1 písm. e) zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“)]. Nejvyšší správní soud konstatoval, že je třeba rozlišit vykonatelnost ve smyslu § 74 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a jiné právní účinky rozhodnutí ve smyslu § 74 odst. 3 téhož předpisu: „Vykonatelnost představuje exekuční proveditelnost, je možná pouze u takových správních aktů, které ukládají nějakou povinnost k plnění. Toto plnění může být peněžitého nebo nepeněžitého charakteru, vždy však ve formě povinnosti něco dát (dare), konat (facere), něco strpět (omittere) nebo se něčeho zdržet (pati). Vykonatelnost naopak nepřipadá v úvahu např. u rozhodnutí o osobním stavu, rozhodnutí deklarujícím existenci právního stavu či statusu určité movité či nemovité věci apod.; v případě rozhodnutí tohoto druhu nastupují namísto atributu vykonatelnosti jiné právní účinky ve smyslu § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 (Vedral, J. Správní řád: Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 646 a 648).“ Ustanovení § 196 odst. 2 zákona o služebním poměru stanoví: „Byla-li podána žaloba [...] proti pravomocnému rozhodnutí služebního funkcionáře, kterým se ukládá kázeňský trest, náhrada škody nebo povinnost vrátit bezdůvodné obohacení, odkládá se vykonatelnost tohoto rozhodnutí do nabytí právní moci rozhodnutí soudu.“ Dané ustanovení tedy obsahově přiměřeně odpovídá § 83 odst. 1 zákona o přestupcích. Ve vztahu k § 196 odst. 2 zákona o služebním poměru Nejvyšší správní soud v citovaném judikátu čtvrtého senátu uvedl, že „upravuje toliko odklad vykonatelnosti jako exekuční proveditelnosti (vymahatelnosti) rozhodnutí o uložení kázeňského trestu. Žádným způsobem však nezakotvuje jakousi specifickou formu odkladného účinku žaloby proti takovému rozhodnutí, který by měl za následek, že do pravomocného rozhodnutí soudu o žalobě nelze [...] vydat jiné navazující správní rozhodnutí, jakým je rozhodnutí o propuštění příslušníka ze služebního poměru.“ Nejvyšší správní soud proto i v nyní projednávaném případu, na který z hlediska právně podstatných aspektů rozsudek čtvrtého senátu dopadá, vyšel z výkladu vztahu mezi § 74 odst. 1 a § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004, který provedl čtvrtý senát. [16] Pokud tedy stěžovatelka na podporu své argumentace odkazuje na § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004, správní soudy dospěly k opačným závěrům, a sice že s ohledem na samostatnou zmínku o kategorii jiných právních účinků rozhodnutí v § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 je třeba rozlišovat vykonatelnost rozhodnutí od jeho jiných právních účinků (shodně Hendrych, D. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 227). Stěžovatelčina argumentace použitím slova „obdobně“ v § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 není správná. Ustanovení § 74 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004 totiž pojednávají o tom, kdy a za jakých okolností nastává vykonatelnost rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu z roku 2004 vyplývá, že otázka, kdy a za jakých okolností nastávají „jiné právní účinky rozhodnutí“, se řídí úpravou o vykonatelnosti rozhodnutí. Z § 74 odst. 3 správního řádu naopak neplyne, že i jiné právní účinky rozhodnutí lze oddálit odložením výkonu rozhodnutí či – jinak vyjádřeno – že tam, kde se (na jiných místech právního řádu) hovoří o odkladu výkonu, resp. vykonatelnosti rozhodnutí, platí to bez dalšího obdobně i pro jiné právní účinky rozhodnutí. [17] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani se stěžovatelčinou námitkou, že závěry krajského soudu odporují smyslu institutu odkladu vykonatelnosti. Podle Nejvyššího správního soudu by smyslu zákona a účelu zavedení bodového systému naopak odporovalo, pokud by mělo použití § 83 odst. 1 zákona o přestupcích za následek i automatický odklad záznamu bodů do registru řidičů. Stěžovatelčina argumentace by znamenala, že aplikace § 83 odst. 1 zákona o přestupcích by měla shodné účinky jako přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s., jenž je však prima facie formulován jinak. Nejvyšší správní soud přitom v usnesení ze dne 17. 6. 2009, čj. 5 As 24/2009-58, zdůraznil, že „[o]dložení výkonu rozhodnutí správním orgánem dle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích nelze ztotožňovat s přiznáním odkladného účinku žalobě nebo kasační stížnosti za podmínek, které upravuje soudní řád správní“. Jak již bylo řečeno výše, správní orgán musí při splnění podmínek § 83 odst. 1 zákona o přestupcích vyhovět žádosti o odložení výkonu rozhodnutí a není oprávněn zkoumat konkrétní okolnosti a závažnost daného případu. Vztáhnutí § 83 odst. 1 zákona o přestupcích i na záznam bodů by fakticky znamenalo, že kterýkoliv řidič, jenž pozbyl řidičské oprávnění v důsledku dosažení hranice 12 bodů, dosáhne pouhým podáním správní žaloby a žádosti o odložení výkonu rozhodnutí automaticky možnosti nadále řídit minimálně po celou dobu řízení před soudem I. stupně, aniž by soud zkoumal konkrétní okolnosti. [18] Takový závěr se však jeví rozporný s účelem bodového systému. Podle § 123a zákona o silničním provozu se bodovým hodnocením „zajišťuje sledování opakovaného páchání přestupků, jednání, které má znaky přestupku podle jiného právního předpisu, nebo trestných činů, spáchaných porušením vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla nebo že se řidič porušování těchto povinností nedopouští“. Důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb., který do zákona o silničním provozu vložil ustanovení o bodovém systému, blíže specifikuje, že účelem bodového systému je „zejména postihovat recidivu páchání přestupků proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích“. Bodovým hodnocením dochází k průběžnému sledování kázně řidičů, přičemž v případě opakovaného porušování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a dosažení 12 bodů dochází k nastoupení represivní složky bodového systému, tedy k pozbytí řidičského oprávnění (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 5. 2011, čj. 8 As 23/2010-89, č. 2391/2011 Sb. NSS, bod 19). Bodový systém tedy plní zejména ochrannou funkci. Řidiči, kteří neuzpůsobují své jednání právním předpisům o provozu na pozemních komunikacích a získají 12 bodů, ztrácí řidičské oprávnění, čímž jsou vyloučeni z řízení motorových vozidel (§ 80 zákona o silničním provozu) zejména za účelem ochrany bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. S tím koresponduje i skutečnost, že podmínkou vrácení řidičského oprávnění není pouhé uplynutí doby jednoho roku, ale i prokázání, že se žadatel o vrácení řidičského oprávnění podrobil přezkoušení z odborné způsobilosti podle zvláštního právního předpisu, a dále předložení posudku o zdravotní způsobilosti, včetně dopravně psychologického vyšetření (§ 123d odst. 3 zákona o silničním provozu). [19] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že i z hlediska účelu právní úpravy je interpretace zastávaná krajským soudem správná. Ustanovení § 83 odst. 1 zákona o přestupcích, podle něhož musí správní orgán za splnění podmínek vyhovět žádosti o odklad výkonu rozhodnutí, dopadá pouze na exekuční proveditelnost rozhodnutí. Odložení záznamu bodů do registru řidičů lze dosáhnout (až) prostřednictvím přiznání odkladného účinku žalobě podle § 73 s. ř. s. Odkladný účinek žaloby se totiž – oproti znění § 83 odst. 1 zákona o přestupcích – výslovně vztahuje na výkon i na jiné právní následky rozhodnutí (§ 73 odst. 2 s. ř. s.). O přiznání odkladného účinku rozhoduje soud, který nemá na rozdíl od správních orgánů jednajících v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích povinnost žádosti vyhovět a má prostor pro důkladné poměřování potenciální újmy žalobce, jiných osob a důležitého veřejného zájmu, kterým je v tomto případě zejména bezpečnost silničního provozu a ochrana před řidiči opakovaně páchajícími přestupky či trestné činy proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích (viz bod 18). [20] Ke ztrátě řidičského oprávnění může pochopitelně dojít nejen dosažením 12 bodů v registru řidičů, ale i v důsledku trestu zákazu činnosti spočívajícím v zákazu řízení motorových vozidel. Na trest zákazu činnosti se přitom odložení výkonu rozhodnutí ve smyslu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích vztahuje (rozsudek Krajského soud v Ostravě ze dne 14. 2. 2013, čj. 22 A 187/2011-18, č. 2874/2013 Sb. NSS). Trest zákazu činnosti však představuje sankci za konkrétní přestupek, která je uložena přímo rozhodnutím o přestupku a která podléhá vykonatelnosti ve smyslu exekuční proveditelnosti. Záznam bodů oproti tomu představuje automatický zákonný následek nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek (a dalších rozhodnutí podle § 123b odst. 2 zákona o silničním provozu). Ztráta řidičského oprávnění na základě dosažení hranice 12 bodů není sankcí za konkrétní přestupek, nýbrž „sankcí za opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, [...] tedy sankcí sui generis za speciální recidivu“ (rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 16. 1. 2009, čj. 30 Ca 174/2008-25, č. 1950/2009 Sb. NSS). S ohledem na to a také na skutečnost, že bodový systém poskytuje ochranu právě před recidivou na úseku bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích (viz bod 18), je v tomto případě ospravedlnitelné, že stěžovatelka dosáhla v režimu § 83 odst. 1 zákona o přestupcích odložení výkonu trestu zákazu činnosti spočívající v řízení motorových vozidel, avšak řidičské oprávnění stejně ztratila v důsledku dosažení hranice 12 bodů (§ 123c odst. 3 zákona o silničním provozu). Odvrácení i tohoto následku přitom zůstalo v možnostech stěžovatelky, pokud by při podání správní žaloby navrhla, aby jí byl přiznán odkladný účinek podle § 73 odst. 2 s. ř. s., resp. soudu, který by o takovém návrhu rozhodoval a přitom s přihlédnutím k individuálním okolnostem případu vážil, jaká újma by přiznáním odkladného účinku vznikla jiným osobám, a zda by se přiznání odkladného účinku neocitlo v rozporu s důležitým veřejným zájmem (srov. např. judikaturu Nejvyššího správního soudu k návrhům na přiznání odkladného účinku kasačním stížnostem ve věcech dopravních přestupků, např. usnesení ze dne 9. 10. 2014, čj. 9 As 242/2014-18, usnesení ze dne 10. 4. 2013, 6 As 29/2013-80 nebo usnesení ze dne 15. 1. 2013, čj. 1 As 183/2012-33). [21] Stěžovatelka na podporu své argumentace poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07. Nejvyšší správní soud k tomu pouze opakuje, co již uvedl v napadeném rozsudku krajský soud. Zmíněný nález Ústavního soudu se nevztahuje k § 83 odst. 1 zákona o přestupcích, jak tvrdí stěžovatelka, nýbrž k § 73 odst. 2 s. ř. s. (viz bod 23 citovaného nálezu), tedy k odkladnému účinku správní žaloby. Napadený rozsudek tedy není s nálezem druhého senátu Ústavního soudu v rozporu, i krajský soud ostatně potvrdil, že odložit záznam bodů lze právě v režimu § 73 odst. 2 s. ř. s. [22] Oporu pro výklad zastávaný stěžovatelkou nelze shledat ani v judikatuře Ústavního soudu týkající se § 79 odst. 1 a 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Ústavní soud sice odklad vykonatelnosti v řízení o ústavní stížnosti interpretuje široce jako sistaci napadeného rozhodnutí, tj. včetně dopadu na jiné účinky a právní následky napadeného rozhodnutí (srov. usnesení ze dne 9. 2. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06 a nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, N 159/42 SbNU 305, č. 159/2006 Sb. ÚS), k tomuto závěru však dospěl systematickým výkladem v kontextu § 79 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, který hovoří o „odkladném účinku“ a na nějž odstavec 2 logicky navazuje, a obdobných ustanovení v procesních předpisech týkajících se soudních řízení (např. zmíněný § 73 odst. 1 a 2 s. ř. s.), s podporou v teleologickém výkladu, podle něhož je smyslem tohoto procesního institutu vytvoření procesního prostoru pro efektivní (nikoli jen akademické) rozhodování Ústavního soudu a poskytnutí efektivní ochrany základním právům a svobodám (srov. usnesení ze dne 11. 10. 2006, sp. zn. IV. ÚS 581/06). Tento účel přitom není doslovným výkladem § 83 odst. 1 zákona o přestupcích zmařen; podání správní žaloby vede k „automatickému“ vyhovění návrhu na (toliko) odložení (exekučního) výkonu rozhodnutí správním orgánem, přičemž odklad ostatních účinků žalobou napadeného rozhodnutí zůstává v rukou soudu při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku žalobě (§ 73 odst. 2 a 3 s. ř. s.). [23] Nejvyšší správní soud si je vědom, že výše popsaný výklad § 83 odst. 1 zákona o přestupcích nemusí být pro běžného adresáta právní úpravy na první pohled zřejmý. Nejde však o triviální problém. Výklad aprobovaný Nejvyšším správním soudem lze shrnout tak, že vychází z rozlišování výkonu rozhodnutí od jeho jiných právních účinků, což je sice koncepce původně doktrinární, která má však nyní zákonnou oporu zejména ve správním řádu (viz Hendrych, D. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 226-227), který obě kategorie rozlišuje, aniž by je blíže definoval. Pro tuto interpretaci přitom svědčí doslovný jazykový výklad (zákon výslovně zmiňuje toliko „odložení výkonu rozhodnutí“, zatímco o jiných právních účincích mlčí) i výklad přihlížející k účelu bodového systému. Vztáhnutí záznamu bodů pod pojem „odložení výkonu rozhodnutí“ proto není za současného znění § 83 odst. 1 zákona o přestupcích namístě. Případné rozšíření automatismu odložení výkonu rozhodnutí při podání správní žaloby i na jiné právní účinky včetně záznamu bodů a eliminace institutu přiznání odkladného účinku správní žaloby je a má být v rukou zákonodárce, resp. tvůrce právní politiky sankcionování dopravních přestupků, nikoliv soudů. [24] Nejvyšší správní soud z výše zmíněných důvodů dospěl shodně s krajským soudem k závěru, že ačkoliv byl podle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích odložen výkon rozhodnutí Magistrátu města Jihlavy ze dne 11. 7. 2013, představovalo toto rozhodnutí způsobilý podklad k záznamu bodů v registru řidičů, jak jej vymezuje judikatura správních soudů [viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 96/2008-44: „Záznam v registru řidičů lze tedy provést pouze na základě pravomocného rozhodnutí o přestupku (po souhlasu s uložením pokuty v blokovém řízení se na toto rozhodnutí nahlíží jako na pravomocné), přičemž právní moc rozhodnutí znamená jeho nezměnitelnost, nemožnost zasahovat do jeho obsahu na základě opravného prostředku.“]. [25] Stěžovatelka v kasační stížnosti uplatnila též stížnostní důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tvrdila tedy nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatelka neuvedla, v čem konkrétně spatřuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, pouze obecně uvedla, že krajský soud ignoroval její argumentační linii uplatněnou v žalobě a nezabýval se jí namítanými rozsudky Ústavního a Nejvyššího správního soudu ani obecnými kautelami právní teorie. Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu přezkoumal a dospěl k závěru, že nevykazuje vady zmiňované § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Odůvodnění přezkoumávaného rozsudku je zcela srozumitelné a jsou z něj jasně seznatelné úvahy, jimiž se soud řídil. Ke stěžovatelkou konkrétně namítaným nedostatkům Nejvyšším správní soud poznamenává, že s namítaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1260/07 se krajský soud výslovně vypořádal na s. 9 napadeného rozsudku (viz bod [21] tohoto rozsudku). Co se týče judikatury Nejvyššího správního soudu, stěžovatelka v žalobě obecně odkázala na rozsudek č j. 9 As 96/2008-44, který se zabýval rozsahem námitkového řízení ve smyslu § 123f zákona o silničním provozu. Krajský soud se k tomuto rozsudku sice explicitně nevyjádřil, z odůvodnění rozsudku je však zcela zřejmé, proč odkaz na rozsudek devátého senátu Nejvyššího správního soudu nepovažoval za příhodný. Devátý senát v citovaném rozsudku mimo jiné vymezil, co je způsobilým podkladem pro záznam bodů do registru řidičů (viz bod [22] tohoto rozsudku). Krajský soud přitom věnoval značnou část odůvodnění napadeného rozsudku právě vysvětlení, proč představuje rozhodnutí o přestupku způsobilý podklad i v případě, že byl výkon tohoto rozhodnutí odložen podle § 83 odst. 1 zákona o přestupcích. Nelze souhlasit se stěžovatelčiným tvrzením, že krajský soud ignoroval její argumentační linii. Krajský soud vysvětlil, proč nepřisvědčil námitkám stěžovatelky, neboť předestřel vlastní poměrně podrobnou interpretaci sporných ustanovení. [26] Stěžovatelka dále brojila proti tomu, že krajský soud v odůvodnění rozsudku mimo jiné zmínil, že se stěžovatelka 9. 7. 2013 dopustila dalšího dopravního přestupku, za který obdržela záznam dalších tří bodů do registru řidičů. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že učinění této poznámky krajským soudem jednoznačně nemělo za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Zmíněná poznámka rozhodně nepředstavovala nosný důvod rozhodnutí. Krajský soud ostatně celou pasáž uvedl slovy „nad rámec podstaty sporného žalobního bodu“. I když byla tato poznámka z pohledu § 75 odst. 1 s. ř. s. irelevantní, nejde o vadu způsobující nezákonnost napadeného rozsudku. [27] Šestý senát Nejvyššího správního soudu si je vědom, že rozšířený senát zdejšího soudu v současnosti v řízení vedeném pod sp. zn. 6 As 114/2014 posuzuje (ostatně na návrh právě šestého senátu) otázku, zda záznam bodů do registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu představuje trest, na který se má vztahovat příkaz retroaktivity ve prospěch obviněného ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Šestý senát Nejvyššího správního soudu nicméně dospěl k závěru, že k řešení nyní projednávané otázky nebylo nutné řízení přerušovat a vyčkávat na závěry rozšířeného senátu. Předkládající senát totiž rozšířenému senátu předložil k posouzení výlučně úzce vymezenou otázku, zda se na záznam bodů vztahuje princip příkazu retroaktivity ve prospěch obviněného, či nikoliv. Kladná ani záporná odpověď na danou otázku nemá vliv na posouzení, zda se § 83 odst. 1 zákona o přestupcích vztahuje i na jiné právní účinky rozhodnutí, pod něž záznam bodů spadá tak či onak.

decision_1415.txt

k zákonu č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky k § 6 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád Je-li daňový subjekt zastoupen daňovým poradcem, který vedle poskytování daňového poradenství podle zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, vykonává též funkci senátora Parlamentu České republiky, není to samo o sobě důvodem rozhodným pro určení rozsahu procesních práv daňového subjektu (zde přiměřenost stanovené lhůty či neprojednání zprávy o daňové kontrole v sobotu, neděli nebo svátek). Opačný postup by byl v rozporu se zásadou rovnosti procesních práv osob zúčastněných na správě daní (§ 6 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád). (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2014, čj. 46 Af 14/2012-27) Věc: Společnost s ručením omezeným CORS Příbram proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty. Finanční úřad v Příbrami svým rozhodnutím ze dne 19. 8. 2011 doměřil žalobkyni za zdaňovací období duben 2008 daň z přidané hodnoty ve výši 218 614 Kč. Proti tomuto dodatečnému platebnímu výměru podala žalobkyně odvolání, které žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Praze, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 20. 3. 2012 zamítl. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Praze. Žalobkyně v žalobě po rekapitulaci průběhu předcházejícího správního řízení uvedla, že v souhrnu všech procesních pochybení finančního úřadu došlo k porušení jejího práva na spravedlivý proces. Toto porušení spatřovala v tom, že jí finanční úřad neumožnil dostatečně se seznámit s výsledkem kontrolního zjištění a kvalifikovaně k němu podat své vyjádření a navrhnout jeho doplnění. Žalobkyně dále namítla, že finanční úřad neseznámil jednatele žalobkyně s obsahem kontrolního zjištění, zabránil kvalifikovanému zastupování žalobkyně tím, že opakovaně zamítal její stížnosti, nevyčkal písemného vyjádření ke kontrolnímu zjištění, neuznal důvody omluvy tehdejšího zástupce žalobkyně z projednání a předání zprávy o daňové kontrole a přistoupil k doměření daně. Dále poukázala na to, že její dřívější zástupce byl členem Senátu Parlamentu ČR, a proto byl podle ní pochopitelný požadavek vytvoření dostatečného prostoru pro efektivní a kvalifikované zastupování. Dále žalobkyně namítla, že finanční úřad prodloužil lhůtu k vyjádření k výsledku kontrolního zjištění pouze o dva dny, ačkoliv žalobkyně požádala o prodloužení této lhůty o patnáct dní, a že doručil rozhodnutí o prodloužení jednateli žalobkyně osobně. Finanční úřad pak podle žalobkyně nesplnil svou povinnost sdělit, zda důvody omluvy neúčasti na nařízeném jednání uznal, nebo zda takovou neúčast považuje za nedůvodnou. Dále žalobkyně mimo jiné namítla, že finanční orgán měl povinnost doručit jí rozhodnutí o prodloužení lhůty do datové schránky, nikoliv osobně. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě odmítl, že by došlo k porušení práva žalobkyně na spravedlivý proces. Podle žalovaného bylo žalobkyni sděleno, jakým způsobem finanční úřad zhodnotil předložené důkazní prostředky. Žalobkyně podle něj měla prostor k vyjádření, vysvětlení nejasností a navržení důkazních prostředků. Podle žalovaného finanční úřad žalobkyni s výsledkem kontrolního zjištění seznámil. Žalobkyni bylo předáno písemné vyhotovení výsledků kontrolního zjištění a byla jí stanovena lhůta 8 dní k vyjádření k výsledkům kontrolního zjištění a navržení jeho doplnění. Smyslem seznámení s výsledkem kontrolního zjištění je seznámit kontrolovaný daňový subjekt s kontrolními zjištěními a jejich dopadem do jeho daňové povinnosti a poskytnout mu možnost se ke zjištěním vyjádřit a navrhnout další důkazní prostředky. Toto seznámení nespočívá v předčítání písemné dokumentace. Finanční úřad podle tohoto vyjádření postupoval v souladu s § 88 odst. 2 daňového řádu a při seznamování s výsledkem kontrolního zjištění neporušil žádná práva žalobkyně. Žalovaný dále ve svém vyjádření připomněl, že rozhodnutím finančního úřadu ze dne 30. 3. 2011 byla stanovena lhůta pro vyjádření k výsledkům kontrolního zjištění do 1. 4. 2014. Žalobkyně však žádné vyjádření nepředložila, na předvolání k projednání zprávy o daňové kontrole reagovala stížnostmi na postup pracovníků finančního úřadu a nedostavila se k němu ani na opakovaná předvolání. Žalovaný se ztotožnil s finančním úřadem, který dospěl k závěru, že se žalobkyně vyhýbala projednání zprávy o daňové kontrole, a postupoval tak podle § 88 odst. 5 daňového řádu. K žalobní námitce, že finanční úřad nevyčkal na vyjádření k výsledkům kontrolního zjištění, žalovaný uvedl, že žalobkyně se do dne zaslání zprávy o daňové kontrole ke kontrolním zjištěním nevyjádřila a ani nenavrhla další důkazní prostředky, ačkoliv na to měla čtyři měsíce. Žalobkyně se o právo vyjádřit se ke kontrolnímu zjištění a navrhnout důkazní prostředky připravila sama svým jednáním v daňové kontrole tím, že byla nečinná. Žalobkyně se z jednání náležitě neomluvila a ani tak učinit nechtěla. Finanční úřad žalobkyni vysvětlil, proč nemůže její návrh termínu jednání akceptovat, proč stanovil jiné datum jednání, a zároveň upozornil na důsledky nedostavení se na jednání bez dostatečného důvodu. Podle žalovaného je na předvolaném, aby se náležitě omluvil z jednání tak, aby důvody jeho neúčasti byly zřejmé a neúčast omluvitelná. Finanční úřad nebyl povinen vyzývat předvolaného, aby důvody své nepřítomnosti upřesnil, doplnil či prokázal. Jestliže žalobkyně odmítla sdělit důvody, které jí bránily dostavit se na jednání, navrhla neakceptovatelný termín pro jednání a opětovně se na jednání bez sdělení důvodu nedostavila, nelze podle žalovaného dospět k jinému závěru, než že se vyhýbá projednání zprávy o daňové kontrole a brání ukončení daňové kontroly. Krajský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Žalobkyně rovněž namítala, že její dřívější zástupce byl členem Senátu Parlamentu ČR, a proto je podle ní pochopitelný požadavek vytvoření dostatečného prostoru pro efektivní a kvalifikované zastupování. K tomu soud předně připomíná, že § 6 daňového řádu mezi základní zásady správy daní řadí mimo jiné zásadu rovnosti, zásadu vzájemné spolupráce, zásadu poučovací a vstřícnosti. Z uvedeného ustanovení lze mimo jiné dovodit, že daňový subjekt a jeho zástupce musí mít v řízení vždy v zásadě rovné postavení ve vztahu k jiným daňovým subjektům a jejich zástupcům, neodůvodňují-li konkrétní skutkové okolnosti případu jiný postup. Správce daně tak musí vůči všem daňovým subjektům postupovat v obdobných případech obdobně. Výjimečný přístup však bude odůvodněn nějakými závažnými objektivními překážkami na straně daňového subjektu či jeho zástupce. Výkon funkce člena Parlamentu ČR jako takový však podle názoru zdejšího soudu uvedenou překážku nepředstavuje a představovat nemůže. Bylo na úvaze a odpovědnosti dřívějšího zástupce žalobkyně, zda vedle výkonu funkce senátora Parlamentu ČR bude poskytovat ještě daňové poradenství jako daňový poradce a nakolik mu výkon veřejné funkce umožňuje řádně plnit úkoly daňového poradce. Zvolením za člena Parlamentu ČR nezískává poslanec či senátor v tomto ohledu žádná privilegia nebo jakékoliv zvláštní postavení, které by při výkonu jiné jeho funkce či zaměstnání mělo být zohledňováno. Výjimky z této zásady by musel předvídat zákon. Daňový řád, ani jiný právní předpis aplikovaný na projednávanou věc, však žádnou takovou výjimku nestanoví. Pochopitelně i v rámci výkonu funkce senátora může objektivně nastat situace, která by znemožnila dřívějšímu zástupci žalobkyně účastnit se nařízeného jednání (např. naplánovaná zahraniční cesta apod.). Tuto skutečnost by však musela žalobkyně finančnímu úřadu sdělit, což nejenže žalobkyně neučinila, ale několikrát sdělení důvodu výslovně odmítla. V projednávané věci přitom nelze z postupu finančního úřadu dovozovat, že by se v tomto ohledu nesnažil žalobkyni vyhovět. Žalobkyně byla předvolána celkem na tři jednání k projednání zprávy o daňové kontrole, a sice na den 18. 5. 2011, 13. 7. 2011 a 1. 8. 2011, přičemž na základě žádné z těchto výzev se žalobkyně nedostavila a zároveň neuvedla konkrétní důvod, který by jí v tom bránil. Finanční úřad však přesto žalobkyni vyšel vstříc a dvakrát změnil termín jednání. V posledním případě přitom nařídil jednání na nejbližší možný termín následující po termínu, který požadovala žalobkyně. Ta se dožadovala projednání zprávy o daňové kontrole v neděli 31. 7. 2011. Kromě toho, že finanční úřad nebyl navrženým termínem vázán, žalobkyně nesdělila žádné konkrétní důvody, pro které požaduje projednání zprávy o daňové kontrole v neděli, tedy den neúřední a den pracovního klidu. Vzhledem k uvedenému nemohla takový postup odůvodňovat ani skutečnost, že žalobkyně byla zastoupena senátorem Senátu Parlamentu ČR. Krajský soud si je vědom toho, že na výkon uvedené funkce neupozorňoval sám dřívější zástupce žalobkyně, jež vedle daňového poradenství vykonával funkci senátora, ale že na tuto skutečnost poukázala až žalobkyně v době, kdy ji tento dřívější zástupce již nezastupoval. Přesto považuje krajský soud ke vznesené žalobní námitce za vhodné připomenout, že senátor Senátu Parlamentu ČR je ve smyslu § 2 odst. 1 písm. b) zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, veřejným funkcionářem. Tito přitom podle § 3 odst. 2 písm. b) zákona o střetu zájmů nesmí ohrozit veřejný zájem tím, že se budou odvolávat na svou funkci v záležitostech, které souvisejí s jejich osobními zájmy, zejména s jejich povoláním, zaměstnáním nebo podnikáním. Skutečnost, že byl dřívější zástupce žalobkyně senátorem Senátu Parlamentu ČR, nejenže neodůvodňuje výjimečný přístup finančního úřadu vůči žalobkyni, kdy by měl povinnost nařídit jednání k projednání zprávy o daňové kontrole na neúřední den, ale této skutečnosti se zástupce žalobkyně ani nemohl dovolávat, neboť by se mohl dopustit jednání ohrožujícího veřejný zájem ve smyslu citovaného ustanovení zákona o střetu zájmů. Podle názoru krajského soudu se finanční úřad snažil žalobkyni dostatečně vyjít vstříc, aby mohla co nejlépe hájit svá procesní práva. Za daných skutkových okolností krajský soud proto neshledal, že by uvedený postup finančního úřadu byl v rozporu s § 88 odst. 5 daňového řádu, který výslovně umožňuje správci daně doručit daňovému subjektu zprávu o daňové kontrole do vlastních rukou, jestliže se daňový subjekt odmítne se zprávou seznámit, projednat ji nebo se jejímu projednání vyhýbá. (...)

decision_1416.txt

k § 62 odst. 1 poslední větě zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 342/2006 Sb. (dále jen „zákon o matrikách“)xxx) Pochybnosti o správné pravopisné podobě jména ve smyslu § 62 odst. 1 poslední věty zákona č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení, nevzniknou, pokud se podaří ověřit správnou pravopisnou podobu jména dítěte, které má být zapsáno do matriční knihy narození (v daném případě v podobě „Thymian“), prostřednictvím vhodných důkazních prostředků, aniž by bylo nutné vyžadovat znalecký posudek. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2015, čj. 4 As 155/2014-32) Věc: Jan K. proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje o zápis jména do matriční knihy narození, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím Městského úřadu Vrchlabí, Odbor vnitřních věcí a správní (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 14. 1. 2013 bylo podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastaveno řízení o žádosti žalobce a jeho manželky jako rodičů a účastníků správního řízení o provedení zápisu jména jejich nezletilého syna do matriční knihy narození. Rodiče žádali, aby bylo synovi do matriční knihy zapsáno jméno v podobě „Thymian“. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 7. 3. 2013 zamítl, a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí žalovaný vyložil, že rodiče byli správním orgánem I. stupně vyzváni k předložení dokladu podle § 62 odst. 1 zákona o matrikách, konkrétně dokladu vydaného znalcem z oboru, kterým bude osvědčena pravopisná podoba jména, jehož zápis je požadován. Žalovaný dospěl k závěru, že rodiče sice následně předložili správnímu orgánu I. stupně výtah z veřejně dostupných webových stránek, jimiž dokládali užívání jména Thymian v několika státech (zejména Spojených státech amerických, Nizozemsku či Německu), údaje anonymně dostupné na internetu ovšem nelze po jazykové stránce považovat za dostačující ověření jména; jedná se toliko o materiály pomocné, přičemž však jazykové ověření pravopisné podoby jména musí být ze zákona provedeno prostřednictvím znaleckého posudku. Žalovaný zdůraznil, že záměrem správních orgánů není zasahovat do svobodné vůle rodičů při výběru jména jejich nezletilého dítěte, nýbrž výhradně ověřit jazykové podmínky pro zápis jména do matriky. Uzavřel, že správní orgán I. stupně nepochybil, pokud za situace, kdy se mu nepodařilo ověřit základní pravopisně správnou podobu jména „Thymian“ na základě doposud provedených zápisů ani v některé ze standardně používaných odborných publikací, vyzval rodiče k předložení znaleckého posudku; poté, co rodiče posudek nedoložili, řízení v souladu se zákonem zastavil. Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil žalobou podanou u Krajského soudu v Hradci Králové. Namítal, že správní orgány formalisticky aplikovaly příslušné ustanovení zákona, aniž by zohlednily konkrétní okolnosti případu. Zdůraznil, že o zápis jména jejich syna v podobě Thymian s manželkou požádali na základě své svobodné a souhlasné volby; manželka je občankou Spojených států amerických, přičemž zvolené jméno navazuje na rodový původ matky a její indiánské kořeny, neboť toto jméno nesl jeden z jejích předků. Jméno v podobě navrhované k zápisu odpovídá požadavkům § 62 odst. 1 zákona o matrikách, zejména není zkomolené, zdrobnělé ani domácké, nejedná se o jméno ženské ani jej neužívá sourozenec dítěte. Správní orgány žádným způsobem nekonkretizovaly důvody, pro které (údajně) vyvstaly pochybnosti o správné pravopisné podobě jména, s výjimkou obecného konstatování, že se jedná o jméno velmi nezvyklé; žalobce je přesvědčen, že žádné takové pochybnosti nejsou v daném případě namístě. Rodiče doložili, že se jedná o křestní jméno zahraničního původu, které je v zahraničí rovněž užíváno; požadavek na doložení znaleckého posudku proto žalobce považoval za nedůvodný, fakticky nahrazující rozhodovací činnost správních orgánů mechanickým užíváním vybraných odborných publikací a přejímáním závěrů velmi úzkého okruhu znalců. Krajský soud rozsudkem ze dne 20. 6. 2014, čj. 30 A 29/2013-27, žalobu zamítl. V odůvodnění se zaměřil na posouzení otázky, zda správní orgány ve vztahu k zápisu jména Thymian ve smyslu § 62 odst. 1 zákona o matrikách důvodně požadovaly doklad vydaný znalcem, jímž bude ověřena pravopisná podoba jména. Vyložil, že jako jméno dítěte může být zvoleno jakékoli existující (doložené) jméno, a to v jeho základní, samostatné, stylově neutrální podobě; může se jednat o jméno české nebo cizí zdomácnělé a běžně používané, jakož i o jméno cizí, které u nás dosud běžně užíváno není, přičemž není vyloučen ani přímý zápis cizojazyčné podoby jména. Ohledně běžně užívaných jmen lze jejich pravopisnou podobu ověřit v Pravidlech českého pravopisu či Slovníku spisovného jazyka českého; v případě jmen cizích neobvyklých, které se u nás běžně neužívají a nemají vžitou pravopisnou podobu, matriční úřady vycházejí z jazykové příručky (Knappová, M. Jak se bude vaše dítě jmenovat? 5. vyd. Praha: Academia, 2010), která obsahuje seznam cizojazyčných jmen, které lze zapsat do matriky bez ověření. Současně ověřují v seznamu užívaných jmen uveřejněném na stránkách Ministerstva vnitra, zda již takové jméno někdo v České republice užívá. Krajský soud konstatoval, že v případě jména požadovaného žalobcem a jeho manželkou pro jejich nezletilé dítě v podobě „Thymian“ jde o jméno v České republice neobvyklé a běžně neužívané, které rovněž není uvedeno v seznamu vedeném Ministerstvem vnitra. Za dané situace shledal krajský soud požadavek správních orgánů na předložení dokladu vydaného znalcem o správné pravopisné podobě jména za oprávněný. Na tomto závěru nemohla nic změnit ani okolnost, že rodiče uvedli zřetelné a srozumitelné důvody, které je k volbě tohoto jména vedly; tato skutečnost nemohla nic změnit na povinnosti matričního úřadu dbát na správnou pravopisnou podobu zapisovaného jména a z toho vyplývající oprávnění požadovat její ověření znaleckým posudkem. Rodiči předložené listiny jako prosté kopie webových stránek, mj. záznamy ze sociálních sítí, osvědčují křestní jména osob, které službu využívají a jméno v dané podobě zadaly jako své přihlašovací údaje, nejsou však dostačující k ověření správné pravopisné podoby jména z jazykového hlediska, jakož ani k ověření země a pravopisného systému, z něhož jméno v dané podobě pochází. Krajský soud uzavřel, že žalovaný v napadeném rozhodnutí řádně odůvodnil svůj postup; pokud na daném matričním úřadě nepůsobí jazykový odborník s odpovídající kvalifikací, zákon stanoví povinnost žadatele doložit správnou pravopisnou podobu jména. Požadavkem na dodržení zákonného procesního postupu rovněž nemohlo dojít k zásahu do soukromého a rodinného života žalobce. Proti rozsudku krajského soudu se žalobce (stěžovatel) bránil kasační stížností. Namítal, že požadavek na ověření správné pravopisné podoby jména bezprostředně souvisí s atributem jeho přípustnosti, neboť matriční úřady se v praxi řídí publikací PhDr. Miloslavy Knappové, CSc., přičemž pouze jména uvedená v její shora citované publikaci zapíší do matriční knihy narození bez dalšího. Stěžovatel vyjádřil názor, že k pochybnostem, které jsou relevantní pro vyžadování dokladu vydaného znalcem ve smyslu § 62 odst. 1 zákona o matrikách, nemůže vést prostá absence jména v předmětné publikaci, popř. okolnost, že toto jméno dosud nemá v České republice žádného nositele zapsaného v matrice. Stěžovatel měl za to, že v každém konkrétním případě je třeba zkoumat konkrétní okolnosti a důvody, které rodiče vedly k volbě daného jména. Stěžovatel setrval na námitce zásahu do svého soukromého a rodinného života, který spatřuje v tom, že o právu rodičů zvolit si jméno dítěte v České republice fakticky rozhoduje pouze PhDr. Miloslava Knappová, CSc., nebo Ústav pro jazyk český Akademie věd České republiky; jiní znalci či znalecké ústavy pro obor jazykověda zde nepůsobí. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Posouzení kasační stížnosti (...) [14] Předmětem přezkumu v nyní projednávané věci je postup správních orgánů v řízení o žádosti žalobce a jeho manželky jako rodičů a účastníků správního řízení o provedení zápisu jména jejich nezletilého syna do matriční knihy narození. Rodiče žádali, aby bylo synovi do matriční knihy zapsáno jméno v podobě „Thymian“. Správní orgán I. stupně vyzval rodiče k předložení dokladu podle § 62 odst. 1 zákona o matrikách, konkrétně dokladu vydaného znalcem z oboru, kterým bude osvědčena pravopisná podoba jména, jehož zápis je požadován. Na tuto výzvu rodiče reagovali vyjádřením, ve kterém označili výzvu k předložení dokladu vydaného znalcem za nedůvodnou; správnímu orgánu následně předložili celkem 8 dokumentů (prostých kopií) jako výtahů z veřejně dostupných webových stránek, jimiž dokládali užívání jména Thymian v několika státech (zejména Spojených státech amerických, Nizozemsku či Německu); konkrétně se jednalo o profily uživatelů sociálních sítí LinkedIn, Facebook, popř. záznam z německého telefonního seznamu, přičemž se jednalo o uživatele mužského i ženského pohlaví, kteří mezi přihlašovací údaje uvedli jako své křestní jméno Thymian. Správní orgán I. stupně následně řízení zastavil pro neodstranění podstatných vad žádosti, které brání pokračování v řízení, přičemž žalovaný jako správní orgán druhého stupně jeho postup potvrdil. [15] Podle § 18 odst. 1 zákona o matrikách před středníkem „[j]méno, popřípadě jména dítěte se do matriky zapíší podle souhlasného prohlášení rodičů“. [16] Podle § 62 odst. 1 zákona o matrikách ve znění účinném do 31. 12. 2013 „[d]omatriční knihy nelze zapsat jména zkomolená, zdrobnělá a domácká. Fyzické osobě mužského pohlaví nelze zapsat jméno ženské a naopak. Matriční úřad dále nezapíše jméno, pokud je mu známo, že toto jméno užívá žijící sourozenec, mají-li sourozenci společné rodiče. Vzniknou-li pochybnosti o správné pravopisné podobě jména, je občan povinen předložit doklad vydaný znalcem.“ [17] Ustanovení § 62 odst. 1 bylo následně změněno novelou provedenou zákonem č. 312/2013 Sb. s účinností od 1. 1. 2014, přičemž se však tato novela netýká vlastního obsahu zde obsažených právních norem; podle aktuálního znění zákona „do matriční knihy lze zapsat jakékoliv existující jméno, a to v správné pravopisné podobě. Nelze zapsat jména zkomolená, zdrobnělá a domácká. Fyzické osobě mužského pohlaví nelze zapsat jméno ženské a naopak. Matriční úřad dále nezapíše jméno, pokud je mu známo, že toto jméno užívá žijící sourozenec, mají-li sourozenci společné rodiče. Vzniknou-li pochybnosti o správné pravopisné podobě jména, je občan povinen předložit doklad vydaný znalcem.“ Ani před přijetím novely nicméně nebylo pochyb o tom, že do matriční knihy nebylo možné (vůbec) zapsat jméno, ohledně kterého byl požadován zápis v nesprávné pravopisné podobě. O tom vypovídá rovněž důvodová zpráva k návrhu zákona o matrikách, podle níž „[v] zákoně je vymezeno, jaké jméno nelze do matriční knihy zapsat. [...] Nesmí jít o jméno v nesprávné pravopisné podobě.“ (sněmovní tisk 498/0, 3. volební období 1998-2002, k § 63, dostupná z: www.psp.cz). [18] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že právní norma § 62 odst. 1 poslední věty zákona o matrikách, podle níž „[v]zniknou-li pochybnosti o správné pravopisné podobě jména, je občan povinen předložit doklad vydaný znalcem“, nevylučuje použití jiných důkazních prostředků k ověření správné pravopisné podoby jména dítěte, které má být zapsáno do matriční knihy narození (v daném případě jména v podobě „Thymian“). Správní orgán (příslušný matriční úřad) je oprávněn rodiče jako žadatele vyzvat k opatření znaleckého posudku a pro případ jeho nepředložení řízení zastavit teprve poté, co se tyto pochybnosti (pokud vůbec vzniknou) nepodaří odstranit jinak, zejména ani po provedení (jiného) vhodného dokazování, které je pro rodiče méně časově či finančně nákladné. [19] Ustanovení § 62 odst. 1 zákona o matrikách výslovně počítá s předložením dokladu vydaného znalcem (znaleckého posudku), který jsou povinni opatřit rodiče jako žadatelé a jímž bude ověřena správná pravopisná podoba jména dítěte, o jehož zápis do matriční knihy narození rodiče usilují. Tento zákonný požadavek ovšem nelze vnímat formalisticky, zejména tak, že by vylučoval jakékoli jiné formy dokazování, jimiž by mohla být správná pravopisná podoba jména ověřena a které by byly pro žadatele méně nákladné. [20] V daném případě připadaly v úvahu např. důkazy výpovědí manželky stěžovatele, ohledně které bylo v řízení opakovaně poukazováno na to, že je občankou Spojených států amerických a že požadované jméno nesl jeden z jejích předků, popř. svědeckou výpovědí jejích příbuzných. Zejména pak mohly být provedeny důkazy listinami, a to např. k ověření správné pravopisné podoby jména Thymian, jak je nesl předek manželky stěžovatele. Pokud se prosté kopie webových stránek jako záznamů o profilech zahraničních uživatelů sociálních sítí zaregistrovaných pod tímto křestním jménem správním orgánům jevily jako nedostatečné, mohly rovněž samy provádět další dokazování za účelem ověření podoby, v jaké je toto jméno užíváno v zahraničí, a to např. prostřednictvím výpisů z veřejně dostupných zahraničních databází jmen, ať již by se jednalo o databáze oficiální (vedené státem) či jiné, volně dostupné na internetu (srov. např. webové stránky www.baby-vornamen.de, www.namen-namensbedeutung.de nebo http://names.whitepages.com). [21] Nejvyšší správní soud přihlédl k tomu, že řízení o zápisu jména dítěte do matriční knihy narození se vyznačuje zvýšeným zájmem na ochraně práv rodičů i dotčeného (čerstvě narozeného) dítěte; řízení o zápisu by mělo být provedeno za dodržení požadavků zákona na ověření jména, ale současně v souladu se svobodnou vůlí rodičů a zejména bez zbytečných průtahů. V řízeních tohoto druhu je třeba klást zvláštní důraz na oprávněné zájmy rodičů a dítěte, a to v souladu s § 2 odst. 3 správního řádu, podle něhož „[s]právní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen ,dotčené osoby‘), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu.“ V této souvislosti je třeba poukázat rovněž na § 6 odst. 2 správního řádu, podle něhož „[s]právní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje“. [22] V projednávané věci je nesporné, že jméno Thymian není uvedeno v odborné publikaci PhDr. Miloslavy Knappové, CSc., která obsahuje seznam cizojazyčných jmen, která matriční úřady považují za způsobilá zápisu bez ověření; toto jméno současně dosud nebylo zapsáno do žádné matriční knihy narození v České republice, a není tak zapsáno v seznamu užívaných jmen uveřejněném na stránkách Ministerstva vnitra (dostupný z www.mvcr.cz). Tyto okolnosti ovšem bez dalšího nelze považovat za dostačující k vyžadování znaleckého posudku ve smyslu § 62 odst. 1 zákona o matrikách, který jsou ze zákona povinni opatřit sami rodiče a na své náklady, a to zvláště za situace, kdy správní orgány žádným způsobem nezpochybnily evidentní a vážné osobní důvody, které rodiče vedly k volbě jména Thymian, a kdy ani neuvedly, jaká pochybnost jim ohledně navrhované pravopisné podoby jména „Thymian“ vůbec vznikla (v čem se jim nejevila správnou navrhovaná pravopisná podoba tohoto jména). [23] Správní orgány akceptovaly, že matka dítěte je občankou Spojených států amerických, přičemž zvolené jméno navazuje na její rodový původ a indiánské kořeny, přičemž jméno Thymian nesl jeden z jejích předků; výslovně vyjádřily respekt ke svobodné vůli rodičů a jejich zájmu, aby dítě neslo příjmení po otci a křestní jméno navazující na rodovou tradici matky (Thymian), a vycházely z toho, že předek matky dítěte skutečně nesl jméno Thymian. Žalovaný ve vyjádření k žalobě rovněž uznal, že v České republice jsou běžně akceptována (jiná) neobvyklá jména, která jinak označují rostlinu (např. Iris, Narcis, Karmelia) či představují cizojazyčné ekvivalenty takového označení (např. Myrtille, což znamená francouzsky borůvka). Bez ohledu na tyto závažné okolnosti věci ovšem správní orgány bez dalšího formalisticky vyžadovaly předložení znaleckého posudku k ověření správné pravopisné podoby jména. V této souvislosti nelze opomenout, že opatření znaleckého posudku může být pro rodiče značně finančně i časově náročné. [24] Nejvyšší správní soud je ve shodě se stěžovatelem nucen konstatovat, že správní orgány v projednávané věci fakticky hodlaly přenést vlastní rozhodovací činnost na příslušného znalce, neboť zápis jména podmínily (výhradně) jím zpracovaným znaleckým posudkem. Aniž by to mělo relevantní vliv na posouzení věci, neboť tyto údaje se mohou v čase měnit, v řízení vyšlo najevo, že za aktuálního stavu je navíc volba konkrétního znalce významně limitována, když fakticky v České republice působí toliko dva znalci, resp. znalecké ústavy pro obor jazykověda, kteří jsou oprávněni daný posudek vystavit, konkrétně PhDr. Miloslava Knappová, CSc., a Ústav pro jazyk český Akademie věd České republiky. [25] Nejvyšší správní soud uzavírá, že správní orgány pochybily při interpretaci a aplikaci § 62 odst. 1 zákona o matrikách na projednávanou věc, pokud bez dalšího žádaly předložení znaleckého posudku, kterým by byla ověřena správná pravopisná podoba jména Thymian, popř. vysloveno, že toto jméno není způsobilé zápisu v žádné pravopisné podobě. Správní orgány byly i vzhledem ke zjevným a srozumitelným důvodům a okolnostem, které rodiče vedly k volbě jména, povinny pokračovat v dokazování (např. výše naznačeným způsobem) tak, aby mohla být správná pravopisná podoba jména určena s minimalizací časových a finančních nákladů, přičemž teprve pro případ, že by ani toto další dokazování nevedlo k určení správné pravopisné podoby jména, byly povolány vyzvat stěžovatele a jeho manželku k předložení znaleckého posudku. (...) xxx) S účinností od 1. 1. 2016 změněn zákonem č. 15/2015 Sb.

decision_1417.txt

k § 3 odst. 3 a § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 177/2001 Sb. a č. 439/2004 Sb. k čl. 3 odst. 2 druhé odrážce směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů k čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), ve znění Protokolu č. 11 (v textu jen „Úmluva“) I. Provozování kamerového systému - při kterém je obrazový záznam zachycující osoby ukládán formou nekonečné smyčky do takového nahrávacího zařízení, jako je pevný disk - umístěného fyzickou osobou na jejím rodinném domě za účelem ochrany majetku, zdraví a života majitelů domu, přičemž takový systém zabírá též veřejné prostranství, nepředstavuje zpracovávání osobních údajů fyzickou osobou výlučně pro osobní potřebu ve smyslu § 3 odst. 3 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. II. Rozhodovala-li o aplikovatelnosti správní sankce neurčitá zákonná norma, jako § 3 odst. 3 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, která měla svůj předobraz v obsahově neurčité normě práva Evropské unie (zde v čl. 3 odst. 2 druhá odrážka směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů), na jejíž výklad panoval rozpor mezi jednotlivými členskými státy Unie, bylo důležité, aby na vnitrostátní úrovni tuto nejasnost odstranila konzistentní praxe správního orgánu. Pokud byla vnitrostátní správní praxe svévolná, a nejasnost práva naopak jen dále prohloubila, nebylo možno adresáty veřejnoprávních povinností postihovat v tom rozsahu, ve kterém byla správní praxe roztříštěná, neboť neexistoval základ pro správní trestání v zákonu v materiálním slova smyslu [čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.)]. III. Úřad pro ochranu osobních údajů musí při posuzování, zda je kamerový systém nezbytný pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby, a nakolik zasahuje do práv subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života [§ 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů], aplikovat princip proporcionality. Při posuzování zákonnosti umístění kamerového systému je vždy třeba vycházet z toho, že k plnění svých funkcí musí být kamerový systém nastaven efektivně. Nastavení kamery, která snímá veřejný prostor, musí umožnit dosažení účelu snímání, tedy zachycení eventuálních pachatelů protiprávní činnosti. IV. Úřad pro ochranu osobních údajů musí při posuzování, zda je kamerový systém nezbytný pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby, a nakolik zasahuje do práv subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života [§ 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů], brát vždy do úvahy, zda instalace a provozování kamery je prevencí před útoky, které v tomto místě hrozí, případně zda snad dokonce představuje reakci na opakované útoky na majetek či jiné ústavně chráněné hodnoty, či naopak zda osoba instaluje kamerový systém z obavy před protiprávní činností, která je však hypotetická a s ohledem na všechny okolnosti spíše nepravděpodobná či iluzorní. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 As 113/2012-133) Prejudikatura: č. 847/2006 Sb. NSS a č. 2518/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 214/1994 Sb., č. 188/2008 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 1526/08) a usnesení č. 4/2010 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 2425/09); č. 22/2010 Sb. NS; rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8.6.1976, Engel a další proti Nizozemsku (stížnosti č. 5100/71 až 5102/71, 5354/72 a 5370/72, Series A, č. 22), velkého senátu ze dne 15.11.1996, Cantoni proti Francii (stížnost č. 17862/91, Reports 1996-V), a ze dne 2.9.1998, Kadubec proti Slovensku (stížnost č. 27061/95, Reports 1998-VI) a Lauko proti Slovensku (stížnost č. 26138/95). Věc: Ing. Bc. František Ryneš proti Úřadu pro ochranu osobních údajů o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce na dům ve vlastnictví své manželky v Třebíči nainstaloval v říjnu 2007 kamerový systém. Ze správního spisu plyne, že to bylo poté, co neznámé osoby několik let opakovaně útočily na něj osobně (29. 8. 2006, fyzický útok a následné shození žalobce do řeky Jihlavy v Třebíči, opakované výhrůžné SMS), na majetek (opakované rozbití okna prakem a obdobnými zařízeními v létě 2005, dvakrát v dubnu 2007 atd.) a na členy jeho rodiny (přímé ohrožení zdraví členů rodiny v souvislosti s průstřely okna). V noci ze dne 6. 10. na den 7. 10. 2007 došlo k dalšímu útoku na majetek, totiž k rozbití okna výstřelem z praku. Díky kamerovému systému se podařilo identifikovat dvě podezřelé osoby. Jeden z podezřelých dal následně podnět Policii ČR k prověření provozu kamerového systému žalobce a vyslovil podezření, že jeho provozem dochází k porušování zákona o ochraně osobních údajů. Policie věc týkající se provozu kamerového systému postoupila žalovanému. Žalovaný své úvahy o provozu kamerového systému v podstatě opřel o záběry z reportáže České televize v pořadu Reportéři ČT odvysílané dne 15. 10. 2007. Z ní plyne, že kamera zabírala celou šíři přilehlé ulice, včetně vstupu do protilehlého domu. Žalovaný v rozhodnutí ze dne 4. 8. 2008 dospěl k závěru, že žalobce spáchal přestupky podle § 44 odst. 2 písm. e), f) a i) zákona o ochraně osobních údajů. Těch se dopustil tím, že: (i) jako správce osobních údajů shromažďoval prostřednictvím kamerového systému instalovaného na svém domě osobní údaje osob pohybujících se po ulici před domem a vstupujících do domu na druhé straně ulice, a to bez jejich souhlasu a aniž by bylo naplněno některé z ustanovení § 5 odst. 2 písm. a) až g) zákona o ochraně osobních údajů, (ii) dále tyto osoby o tomto zpracování osobních údajů nijak neinformoval a ani jiným způsobem nesplnil povinnost stanovenou v § 11 odst. 1 téhož zákona, tedy povinnost správce při shromažďování osobních údajů informovat subjekt údajů mj. o tom, v jakém rozsahu a pro jaký účel budou osobní údaje zpracovávány, kdo a jakým způsobem bude osobní údaje zpracovávat a komu mohou být osobní údaje zpřístupněny, (iii) jako správce osobních údajů nesplnil oznamovací povinnost o tomto zpracování vůči žalovanému podle § 16 odst. 1 téhož zákona. Za to byla žalobci podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve spojení s § 44 odst. 5 zákona o ochraně osobních údajů, uložena pokuta ve výši 1 500 Kč. Předseda žalovaného změnil rozhodnutím ze dne 5. 1. 2009 výrok rozhodnutí I. stupně tak, že jej doplnil o vymezení doby, v níž se žalobce vytýkaného protiprávního jednání dopouštěl (prokazatelně v době od 5. 10. 2007 do 11. 4. 2008). Žalobce napadl rozhodnutí předsedy žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. Ten žalobu rozsudkem ze dne 25. 4. 2012, čj. 9 Ca 41/2009-60, zamítl. Městský soud se ve svém odůvodnění plně ztotožnil se závěry předsedy žalovaného. Námitky žalobce směrující proti působnosti žalovaného a proti aplikaci zákona o ochraně osobních údajů shledal jako neopodstatněné. Dále uvedl, že o výjimku z aplikace zákona o ochraně osobních údajů dle § 3 odst. 3 (zpracování osobních údajů výlučně pro vlastní potřebu) se jednat nemůže. Výjimka podle § 5 odst. 2 písm. e) téhož zákona, podle níž je správce oprávněn i bez souhlasu subjektů zpracovávat jejich osobní údaje, nemůže být dána, protože žalobce při ochraně svých majetkových zájmů neoprávněně zasahoval do práv třetích osob, a závažně tak narušil jejich osobní a soukromý život. Není dán ani důvod výjimky z plnění informační povinnosti vůči subjektu [dle § 11 odst. 3 písm. b)] ani výjimky z oznamovací povinnosti vůči žalovanému [dle § 18 odst. 1 písm. b)], protože žalobce získával osobní údaje přímo od subjektů údajů a protože zaznamenané osobní údaje drtivé většiny snímaných osob k uplatnění svých práv a povinností vůbec nepotřeboval. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Uvedl, že nemůže být za instalaci kamerového systému postižen jako správce osobních údajů, neboť záznamy kamerového systému neobsahují osobní údaje. Stěžovatel nesouhlasil ani s právním posouzením otázky aplikace výjimky dle § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Ta podle něj umožňuje zpracovávat osobní údaje subjektů bez jejich souhlasu, pokud účel zpracování osobních údajů představuje ochrana majetku, zdraví a života jeho a jeho rodiny. Závěr městského soudu, že provozovaný kamerový systém zasahuje do práv třetích osob, a představuje tak rozpor s právem na ochranu osobního a soukromého života, stěžovatel zpochybnil tvrzením, že kamera nesnímala nic ze soukromého života. Šlo o záznam veřejného prostranství a nikoliv prostoru vyhrazeného k soukromým aktivitám osob. Městský soud rovněž dle stěžovatele nesprávně vyložil zásadu proporcionality, kterou bylo třeba v daném případě použít. Vyjádření soudu o tom, že stěžovatelova snaha chránit svůj majetek je pochopitelná, jakož i vyjádření předsedkyně senátu při vyhlášení rozhodnutí („Mrzí nás to, ale žalobu musíme zamítnout. Soud přisvědčuje žalobci, že jeho počínání je logické a odůvodněné a chápe celou situaci, ale je třeba postupovat podle zákona.“) svědčí o tom, že soud podle zásady proporcionality vůbec nepostupoval a naopak rozhodl ryze formalisticky. Stěžovatel se dále nemohl ztotožnit s názorem městského soudu, že byl povinen plnit povinnosti uvedené v § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, protože nesplnil kumulativní podmínky výjimky § 11 odst. 3 písm. b) tohoto zákona. Informace a poučení není správce povinen poskytovat, pokud (a) osobní údaje nezískal od subjektu údajů, a (b) takových údajů je třeba k uplatnění práv a povinností vyplývajících ze zvláštních zákonů. Podle stěžovatele každý kamerový systém získává osobní údaje přímo od subjektů, což by znamenalo, že každý správce provozující kamerový systém by byl nucen plnit povinnosti § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů. Takovouto interpretaci zákona soudem navrhoval stěžovatel za pomoci teleologické a historické interpretace odmítnout. K druhé podmínce stěžovatel namítl až příliš formalistické pojetí práva: městský soud vycházel pouze z toho, že žalobu na náhradu škody lze formálně podat i bez pořízení záznamu kamerového systému, a ten tak není nutnou podmínkou k uplatnění práv a povinností vyplývajících ze zvláštních zákonů. Městský soud se však vůbec nezamýšlel, zda je praktická realizace a domožení se práva na náhradu škody způsobené v nočních hodinách na liduprázdné ulici vůbec realizovatelné. Stěžovatel brojil i proti oznamovací povinnosti vůči žalovanému uvedené v § 16 zákona o ochraně osobních údajů. Právní názor městského soudu není podle stěžovatele správný pro shodné důvody, jaké uvedl i při aplikaci výjimky z informační povinnosti. Svou argumentaci stěžovatel rozvedl a uvedl, že z výjimky § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů lze logicky vyvodit i výjimku z registrační povinnosti dle § 18 odst. 1 písm. b). Ochrana majetku je dostatečným důvodem k tomu, aby byly jak zpracování osobních údajů bez souhlasu subjektu údajů, tak existence výjimky z registrační povinnosti naplněny. Stěžovatel obsáhle citoval názory žalovaného prezentované v několika jeho materiálech. Těmi poukazuje na rozpornou aplikaci a výklad pojmu „zpracování osobních údajů pro osobní potřebu“ dle § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. Dle stěžovatele tak závěr městského soudu, že provozování kamerového systému k ochraně vlastního majetku není zpracováním osobních údajů pro osobní potřebu, spočívá v nesprávném posouzení právní otázky v předcházejícím řízení, neboť se v podstatné míře rozchází s vlastním právním názorem žalovaného, který veřejně prezentuje ve své výroční zprávě z roku 2011. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že posuzoval provoz kamerového systému jako celku po celou dobu, kdy stěžovatel prokazatelně pořizoval záznam. Pro posouzení, zda stěžovatel zpracovával osobní údaje, není rozhodující jeden jediný záznam konkrétního incidentu a jeho vyhodnocení Okresním soudem v Třebíči, ale umístění kamery a kvalita jejího záznamu, které žalovaný posoudil jako dostatečné pro identifikaci alespoň některých osob. Ke stěžovatelem zpochybněnému postupu městského soudu žalovaný uvedl, že soud jednal v rámci § 77 a § 78 odst. 2 s. ř. s. Skutková zjištění učiněná soudem pouze nepodstatně doplnila již žalovaným uvedené závěry ohledně identifikovatelnosti zaznamenávaných osob. Podle žalovaného se stěžovatel mýlil, pokud uvedl, že soud nesprávně aplikoval test proporcionality, a tím shledal zpracování osobních údajů v rozporu s § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů. Dle žalovaného nelze připustit, aby si kdokoliv nepřetržitě pořizoval záznamy z veřejné ulice a současně zaznamenával pohyb sousedů. Při ochraně vlastního majetku je nezbytné respektovat právo na soukromí a osobní život dotčených osob. Na okraj žalovaný dodal, že pokud by stěžovatel sklopil kameru tak, aby záběr z ní nezabíral podstatnou část veřejné ulice a především prostor u vchodu do cizích domů, byl by žalovaným akceptován jako přiměřený. Za nelogickou považoval žalovaný podmínku teleologické redukce v případě aplikace výjimky z informační povinnosti dle § 11 odst. 3 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů. Uvedené ustanovení je dle žalovaného jednoznačné a vztahuje se na případy, kdy správce získá osobní údaje od osoby odlišné od subjektu údajů. Žalovaný rovněž uvedl, že informační podmínku § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů lze jednoduše splnit umístněním informační cedulky při hranici vstupu do sledovaného prostoru, ze které bude zřejmé v jakém rozsahu, pro jaký účel, kdo a jakým způsobem bude osobní údaje zpracovávat a komu mohou být osobní údaje zpřístupněny, jakož i povinnost informovat o dalších právech stanovených v § 21 tohoto zákona. Žalovaný ke stěžovatelem požadované aplikaci výjimky z registrace dle § 18 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů uvedl, že ji na předmětné zpracování osobních údajů nelze uplatnit, neboť naprostou většinu jím zpracovaných osobních údajů nelze využít pro uplatnění práv vyplývajících ze zvláštního zákona. Žalovaný nesouhlasil s argumentací stěžovatele, že ochrana majetku je dostatečným důvodem k tomu, aby byly jak zpracování osobních údajů bez souhlasu subjektu údajů, tak existence výjimky z registrační povinnosti naplněny. Zatímco výjimka uvedená v § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů umožňuje zpracovávat osobní údaje bez souhlasu subjektu, pokud zpracování nutně slouží k ochraně práv správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby, registrační výjimka dle § 18 odst. 1 písm. b) tohoto zákona ve své druhé částí uvádí nutnost využít konkrétní osobní údaj, nikoliv zpracování jako takové. Nejvyšší správní soud svým usnesením ze dne 20. 3. 2013, čj. 1 As 113/2012-59, přerušil řízení ve věci stěžovatelovy kasační stížnosti. Důvodem bylo předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie. Konkrétně položil Soudnímu dvoru otázku, zda lze provozování kamerového systému umístěného na rodinném domě za účelem ochrany majetku, zdraví a života majitelů domu podřadit pod zpracování osobních údajů „prováděné fyzickou osobou pro výkon výlučně osobních či domácích činností“ ve smyslu čl. 3 odst. 2 směrnice 95/46/ES, třebaže takovýto systém zabírá též veřejné prostranství. Rozsudkem ze dne 11. 12. 2014, Ryneš proti Úřadu pro ochranu osobních údajů, C-212/13, čtvrtý senát Soudního dvora Evropské unie odpověděl na předběžnou otázku takto: „Článek 3 odst. 2 druhá odrážka směrnice 95/46/ES musí být vykládán v tom smyslu, že provozování kamerového systému, při kterém je obrazový záznam zachycující osoby ukládán formou nekonečné smyčky do takového nahrávacího zařízení, jako je pevný disk – umístěného fyzickou osobou na jejím rodinném domě za účelem ochrany majetku, zdraví a života majitelů domu, přičemž takový systém zabírá též veřejné prostranství, nepředstavuje zpracování údajů pro výkon výlučně osobních či domácích činností ve smyslu uvedeného ustanovení.“ Usnesením ze dne 22. 12. 2014, čj. 1 As 113/2012-103, Nejvyšší správní soud vyslovil, že se v řízení pokračuje. Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že rozhodnutí Soudního dvora znamená pouze jednu věc, a to, že nelze vyhovět kasační stížnosti na základě toho, že se na provozování kamerového systému stěžovatelem zákon o ochraně osobních údajů nevztahuje. Stěžovatel nicméně odkázal na další body své kasační stížnosti. Dále vyzval Nejvyšší správní soud k aplikaci principu proporcionality, tedy ke zvážení, „zda je potřebnější chránit (ne)vědomost stěžovatele o tom, jaké boty má jeho soused, před tím poskytnout mu ochranu před vandaly, kteří mu rozbíjejí okna a hází do řeky Jihlavy, kde se může utopit“. Dále citoval rozsudek Soudního dvora, zvláště jeho body 33 a 34, a zdůraznil, že zde Soudní dvůr v podstatě potvrdil jeho argumentaci. Žalovaný podal k vyjádření stěžovatele obsáhlou repliku. Souhlasil se stěžovatelem, že za klíčové lze považovat posouzení principu proporcionality na „nasazení“ kamerového systému stěžovatelem a obecně kýmkoliv, kdo by kamerou monitoroval veřejný prostor za účelem ochrany svého majetku. Žalovaný se domníval, že akceptace názoru stěžovatele, podle kterého je sledování soukromých prostor třetích osob (zde vstup do cizího obydlí) za účelem ochrany vlastního majetku přiměřené, by fakticky vedla k popření principu proporcionality na posuzování takových kamer. Uvedené by znamenalo, že si kdokoliv může bez omezení instalovat kameru a sledovat jí ničím neomezenou oblast. Žalovaný by již neměl možnost posuzovat přiměřenost zpracovávaných osobních údajů, pokud by soud shledal jako přiměřené sledování cizího vstupu do obydlí, tedy shromažďování osobních údajů o sousedech v rozsahu, kdy chodí domů, s kým chodí domů atd. Takový výklad je podle žalovaného popřením práva na soukromí tak, jak je garantováno článkem 10 Listiny základních práv a svobod a také zákonem o ochraně osobních údajů. K bodu 34 rozsudku Soudního dvora žalovaný upřesnil, že Soudní dvůr při formulaci jeho názoru vycházel z jemu dostupných informací. V předkládacím usnesení Nejvyššího správního soudu se totiž neobjevila informace o tom, že stěžovatel monitoroval kamerou nejenom veřejné prostranství (ulici), ale i vstup do cizího domu. Tato informace poté nezazněla ani při přednesu řečí před Soudním dvorem. Soudní dvůr tedy „mylně“ vycházel z názoru, že kamera sleduje pouze veřejný prostor před domem stěžovatele a nezasahuje do práv jiných osob než veřejnosti, která před domem projde. Přitom takto instalované a provozované kamery žalovaný ve své dozorové činnosti běžně akceptuje, pokud je zachována přiměřenost a nezbytnost zpracování osobních údajů (tj. kamera sleduje nezbytný prostor před „chráněnou“ budovou, ale ne již celou ulici atd.). Žalovaný dále uvedl, že problematikou kamerových systémů a rozsahu sledování (zpracování osobních údajů) se již Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací činnosti zabýval. V rozsudku ze dne 30. 7. 2014, čj. 3 As 124/2013-34, akceptoval zákaz žalovaného zpracovávat osobní údaje z kamer sledujících přístupové veřejné komunikace k bytovému domu a dále kamery sledující nadbytečné veřejné prostory přímo nesouvisející s majetkem provozovatele kamerového systému. Lze také odkázat na závěry vyplývající z rozsudku ze dne 23. 8. 2013, čj. 5 As 158/2012-49, a ze dne 28. 6. 2013, čj. 5 As 1/2011-156, ve kterých soud odmítl kamerový systém v hotelu a před hotelem jako nepřiměřený způsob zpracování osobních údajů. Požadavek žalovaného na informování v případě kamerových systémů prostřednictvím informační cedulky obsahující údaj o tom, že dochází ke zpracování osobních údajů, kým a kde lze získat plné informace dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, akceptoval Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 3 As 124/2013-34. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze, rozhodnutí předsedy žalovaného i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Právní názor Nejvyššího správního soudu (...) V.A Podřazení pod pojem „osobní údaj“ a jeho zpracování [28] Stěžovatel především opakovaně tvrdí, že působnost žalovaného nebyla dána, neboť jeho kamerový systém nepořizoval údaje, které by byly způsobilé ke ztotožnění osob. Osobním údajem dle zákona o ochraně osobních údajů je jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Pakliže Okresní soud v Třebíči ve svém rozsudku ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 2 T 220/2007, dospěl k závěru, že osoby na záznamu kamerového systému stěžovatele nejsou identifikovatelné, tak v daném případě nemohlo dojít ani k porušení zákona o ochraně osobních údajů. Pokud žalovaný tvrdí opak, vychází ze skutkové podstaty, která nemá oporu ve správním spise. Nikdy totiž neuvedl konkrétní osobu, jejíž osobní údaje by stěžovatel zpracovával. Vychází tak z toho, že každý záznam osoby je osobním údajem ve smyslu zákona. [29] Ze správního spisu plyne, že stěžovatel provozoval v období nejpozději od 5. 10. 2007 do 11. 4. 2008 na svém domě kamerový systém. Podle jeho tvrzení to činil z důvodu ochrany majetku, zdraví a života svého a své rodiny. Kamerový systém se skládal z jedné kamery, umístěné pod římsou střechy. Kamera snímala vstup do domu stěžovatele, veřejnou ulici a vstup do sousedícího domu naproti. Kamerový systém byl zabudován pracovníky společnosti SOBES, s. r. o., se sídlem v Třebíči. Systém umožňoval jen obrazový záznam, který byl ukládán do nahrávacího zařízení formou nekonečné smyčky: záznam se průběžně nahrával na harddisk a při naplnění jeho kapacity se opětovně přemazával novým záznamem. U nahrávacího zařízení nebyl instalován monitor, takže si obraz nebylo možno průběžně prohlížet. Kamera byla stacionární bez možnosti natáčení. [30] Dne 7. 10. 2007 v době od 00:20 do 00:40 hodin došlo k útoku na dům stěžovatele. Pořízený záznam z inkriminované doby byl předán Policii ČR k dalšímu šetření. Na záznamu byly policií identifikovány dvě osoby. Následné trestní řízení skončilo citovaným rozsudkem Okresního soudu v Třebíči sp. zn. 2 T 220/2007. Jím byl obžalovaný zproštěn obžaloby z trestného činu výtržnictví proti majetku stěžovatele, a to s odůvodněním, že soud „[z] pořízeného záznamu zjistil, že v předmětné době se před domem poškozeného [stěžovatele] nacházely dvě postavy zřejmě mužského pohlaví, které nebylo možno ztotožnit“. Okresní soud tedy nebyl schopen na záznamu identifikovat určitou osobu. [31] Zmíněný rozsudek Okresního soudu v Třebíči je stěžovatelem vykládán tak, že osoby zaznamenané kamerovým systémem nebylo možno přímo či nepřímo ztotožnit. O osobní údaje dle § 4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů se prý nejedná. Tím se evidentně vylučuje aplikace tohoto zákona. Stěžovatel nemůže být za instalaci kamerového systému postižen jako správce osobních údajů. [32] Městský soud k srovnatelné námitce ve svém rozsudku uvedl, že citovaný rozsudek okresního soudu se zabýval pouze jednou konkrétní částí pořízeného záznamu a konstatoval nemožnost identifikace pouze dvou jmenovaných osob. Identifikací jiných osob se okresní soud nezabýval a zabývat samozřejmě ani nemusel, protože neřešil otázku aplikovatelnosti zákona o ochraně osobních údajů. Městský soud navíc upozornil, že jiná osoba (soused stěžovatele) byla na záznamu identifikována. Ze všech uvedených důvodů obsahuje daný záznam informace týkající se určitelných subjektů údajů, tedy osobní údaje dle § 4 písm. a) zákona o ochraně osobních údajů. [33] Nejvyšší správní soud posoudil tuto kasační námitku jako nedůvodnou. [34] Pojem „osobní údaj“ je ústředním pojmem zákona o ochraně osobních údajů. Podle jeho § 4 písm. a) je „osobním údajem jakákoliv informace týkající se určeného nebo určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určený nebo určitelný, jestliže lze subjekt údajů přímo či nepřímo identifikovat zejména na základě čísla, kódu nebo jednoho či více prvků, specifických pro jeho fyzickou, fyziologickou, psychickou, ekonomickou, kulturní nebo sociální identitu.“ Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 8. 2004, čj. 2 As 6/2004-49, uvádí, že o osobní údaj jde, „jestliže lze na základě jednoho či více osobních údajů zjistit přímo nebo nepřímo jeho identitu; o osobní údaj se naopak nejedná, pokud je ke zjištění identity subjektu údajů třeba nepřiměřené množství času, úsilí či materiálních prostředků“. [35] Osobní údaj je tedy jakýkoliv údaj, který se musí týkat fyzické osoby (subjektu údajů) a tato fyzická osoba je nebo může být přímo ze shromážděných údajů nebo na jejich základě jiným způsobem (nepřímo) identifikována. Zákon si tak všímá jenom skutečnosti, zda zaznamenávané údaje lze ztotožnit s konkrétní osobou. Blíže k pojmu „identifikované/identifikovatelné“ pak uvádí bod 26 odůvodnění směrnice 95/46/ES: „zásady ochrany se musí vztahovat na veškeré informace týkající se identifikované či identifikovatelné osoby; [...] pro určení, zda je osoba identifikovatelná, je třeba přihlédnout ke všem prostředkům, které mohou být rozumně použity jak správcem, tak jakoukoli jinou osobou pro identifikaci dané osoby“. O osobní údaj tedy nepůjde, jestliže s přihlédnutím ke „všem prostředkům, které mohou být rozumně použity“ možnost určení osoby neexistuje nebo je zanedbatelná. [36] Podstatou zde řešeného problému je fungování, charakter a schopnost kamerového systému zpracovávat osobní údaje. Obecně lze kamerový systém charakterizovat jako „[a]utomaticky provozovaný stálý technický systém umožňující pořizovat a uchovávat zvukové, obrazové nebo jiné záznamy ze sledovaných míst, a to např. formou pasivního monitorování prostoru nebo pořizování cílených záběrů (zachycování pohybu) anebo reportážním způsobem“ (Bartík, V.; Janečková, E. Zákon o ochraně osobních údajů s komentářem. 1. vyd. Olomouc: Anag, 2010, s. 46). K uvedené definici kamerového systému zdejší soud dodává, že jeho provozem dochází ke shromažďování údajů vážících se k lidem, jejich činnosti a vystupování, které pak mohou být vyhodnoceny nebo přiřazeny konkrétní osobě v konkrétním čase a v konkrétním prostoru. Právě svázání výskytu, chování, fyzických, fyziologických a obdobných znaků určité osoby s konkrétním časem a prostorem představuje sbírku osobních informací, které se váží ke snímané osobě. Jejich vyhodnocením může dojít k identifikaci subjektu údajů. [37] Stěžovatel opakovaně zdůrazňuje, že v souvisejícím trestním řízení se nepodařilo dvě osoby pro účely jejich trestní odpovědnosti ztotožnit. S tím lze sice souhlasit, nelze z toho však vyvozovat větší závěry ve vztahu k aplikovatelnosti zákona o ochraně osobních údajů. Ztotožnění zobrazených osob nebude vždy možné, například z důvodu maskování těchto osob nebo negativních pozorovacích podmínek (noc, mlha atp.). Jen proto, že v některých případech kamera nezachytí osobu tak, aby jí bylo možno ztotožnit, však nebude obecně vyloučena aplikovatelnost zákona o ochraně osobních údajů. Pokud by snad kamera nebyla s to zachytit identifikovatelným způsobem žádnou osobu, bylo by nesmyslné, aby si jí stěžovatel vůbec pořizoval a více než půl roku jí provozoval za účelem ochrany vlastního majetku. [38] Obdobně uvedl zdejší soud již v citovaném rozsudku čj. 5 As 1/2011-56, ve věci Evropský investiční holding, že účelem dohledu pomocí videokamer je právě identifikace osob zachycených na záznamu ve všech případech, kdy to správce pokládá za nezbytné. Celý systém jako takový se proto musí považovat za zpracovávání údajů o identifikovatelných osobách, i když např. některé natočené osoby v praxi identifikovatelné nemusí být. [39] Shodný závěr ostatně zaujal v této věci i Soudní dvůr, který v rozhodnutí Ryneš jasně uvedl, že „[m]onitorování prostřednictvím obrazového záznamu zachycujícího osoby, k jakému docházelo ve věci v původním řízení, ukládaného formou nekonečné smyčky do nahrávacího zařízení, a sice na pevný disk, přitom představuje v souladu s čl. 3 odst. 1 [směrnice 95/46/ES] automatizované zpracování osobních údajů“ (bod 25). [40] Námitka tedy není důvodná. (...) V.C Zpracování osobních údajů výlučně pro osobní potřebu [46] Stěžovatel dále tvrdí, že městský soud měl posoudit zpracovávání osobních údajů prováděné stěžovatelem jako „zpracovávání osobních údajů fyzickou osobou výlučně pro osobní potřebu“ (§ 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů). Proto neměl být zákon o ochraně osobních údajů na věc vůbec aplikován. Pokud tvrdí žalovaný opak, je jeho názor v přímém rozporu s jinými názory veřejně prezentovanými právě žalovaným. [47] Uvedenou námitku rozdělil Nejvyšší správní soud do dvou částí. Předně zvážil, zda je důvod aplikovat na věc výjimku podle § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. Dále pak zvážil, zda je praxe žalovaného vskutku nekonzistentní, jak tvrdí stěžovatel (viz dále V.D). [48] První otázku jednoznačně rozřešil Soudní dvůr Evropské unie. Ten ve svém shora citovaném rozhodnutí, odpovídajícím na předběžnou otázku v této věci, dospěl k závěru, že „provozování kamerového systému – při kterém je obrazový záznam zachycující osoby ukládán formou nekonečné smyčky do takového nahrávacího zařízení, jako je pevný disk – umístěného fyzickou osobou na jejím rodinném domě za účelem ochrany majetku, zdraví a života majitelů domu, přičemž takový systém zabírá též veřejné prostranství, nepředstavuje zpracování údajů pro výkon výlučně osobních či domácích činností ve smyslu“ čl. 3 odst. 2 druhé odrážky směrnice 95/46/ES. Protože čl. 3 odst. 2 směrnice je předobrazem § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů, je patrné, že výjimka z aplikovatelnosti zákona na stěžovatelovu situaci nedopadá. [49] Námitka je tedy nedůvodná. V.D Konzistentnost správní praxe žalovaného [50] Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda byla správní praxe žalovaného skutečně tak roztříštěná, jak tvrdí stěžovatel, respektive pokud byla roztříštěná, jaké dopady to má na nynější kauzu. Podle stěžovatele totiž závěr žalovaného, že kamerový systém stěžovatele neslouží výlučně k uspokojení jeho osobních potřeb, je v rozporu s vlastními, veřejně prezentovanými názory žalovaného. [51] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pochyby o významu čl. 3 odst. 2 druhé odrážky směrnice 95/46/ES, tedy předobrazu § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů, panovaly též na evropské úrovni. V řízení ve věci Ryneš před Soudním dvorem měla česká, italská, polská a britská vláda za to, že na tuto věc se uplatní citovaný článek směrnice, a tedy směrnice nebude na takto provozovaný kamerový systém vůbec aplikovatelná (bod 42 stanoviska generálního advokáta Jääskinena ve věci Ryneš). Teprve Soudní dvůr tyto pochybnosti odstranil a čl. 3 odst. 2 jasně vyložil. [52] Česká situace se navíc lišila i od situace v některých jiných členských státech Evropské unie. Český zákon o ochraně osobních údajů je velmi stručný a o kamerových systémech neříká vůbec nic. Neurčitost práva EU, jmenovitě směrnice 95/46/ES, tedy domácí právo nijak nevyjasňuje. Naproti tomu například rakouské právo (spolkový zákon o ochraně osobních údajů, Bundesgesetz über den Schutz personenbezogener Daten, Datenschutzgesetz 2000 - DSG 2000, ze dne 17.8.1999, BGBl. I Nr. 165/1999, dostupný v německo-anglické bilingvální verzi na https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/Erv/ERV_1999_1_165/ERV_1999_1 _165.html.) je detailní a regulaci kamerových systémů věnuje celou jednu samostatnou část (část 9a, § 50a a násl.). Ostatně asi i proto měla rakouská vláda v otázce výkladu čl. 3 odst. 2 druhé odrážky směrnice 95/46/ES jasno a na rozdíl od české vlády a několika dalších vlád zastávala názor o aplikovatelnosti směrnice na tyto typové situace (viz bod 42 citovaného stanoviska generálního advokáta Jääskinena). Rovněž německý spolkový zákon o ochraně údajů ze dne 14. 1. 2003 (Bundesdatenschutzgesetz, ze dne 14. 1. 2003, BGBl. I s. 66, dostupný na http://www.gesetze-im-internet.de/bdsg_1990/BJNR029550990.html.) na pozorování veřejně přístupných míst kamerovými systémy výslovně pamatuje, a to v § 6b. [53] Čelil-li tedy stěžovatel nejasné zákonné normě, která měla svůj předobraz v obsahově neurčité normě práva EU, na jejíž výklad panoval rozpor mezi jednotlivými členskými státy Unie, bylo důležité, aby na vnitrostátní úrovni tuto nejasnost odstranila konzistentní praxe žalovaného. Jak zdejší soud vysvětlí dále, správní praxe žalovaného má k jednoznačnosti velmi daleko. [54] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se stěžovatelem v tom, že právní názor vyjádřený v rozhodnutí žalovaného, v rozhodnutí jeho předsedy i v rozsudku městského soudu je v přímém rozporu s jinými navenek prezentovanými názory žalovaného. Daný rozpor se týká výkladu a aplikace § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů, konkrétně pojmu „výlučně pro osobní potřebu“. Pokud se žalovaný vyjádřil, že stěžovatelem uvedené citace jsou vytržené z kontextu, Nejvyšší správní soud tyto citace doplňuje, vysvětluje a zasazuje do konkrétní aplikační praxe žalovaného. [55] Policie ČR, Okresní ředitelství Třebíč, dne 28. 11. 2007 zformulovala dotaz, zda provoz kamerového systému stěžovatele spadá do působnosti zákona o ochraně osobních údajů a zda je provozován legálně. Základní charakteristiky a funkce, i to jakou lokalitu předmětný kamerový systém snímá, popsala policie shodně, jak je uvedeno v bodu [29] tohoto rozsudku. Žalovaný ve své odpovědi ze dne 18. 12. 2007, sepsané vedoucím samostatného oddělení registračního (příloha 1, s. 9 správního spisu), k dopisu uvádí: „Kamerový systém způsobem, jaký je popsán ve Vašem dopisu, provozovat z pohledu a ve smyslu [zákona o ochraně osobních údajů] lze. Takto provozovaný kamerový systém sám o sobě nepodléhá režimu [zákona o ochraně osobních údajů], jelikož se jedná o zpracování osobních údajů pro osobní potřebu ve smyslu § 3 odst. 3 [zákona o ochraně osobních údajů]. Co se týče Vámi popsaného skutkového stavu, pak lze konstatovat, že občan registrační povinnost dle [zákona o ochraně osobních údajů] neměl. Tato povinnost mu vznikla až v okamžiku, když došlo k předání kamerového záznamu České televizi, a to pouze za podmínky, že na záznamu předaného České televizi byly zachycené osoby identifikovatelné ve smyslu § 4 písm. a) [zákona o ochraně osobních údajů]. Ve chvíli předání takového záznamu se působnost [zákona o ochraně osobních údajů] začala na občana vztahovat.“ (zvýraznění přidal NSS). [56] V tomto stanovisku tedy žalovaný dovodil aplikovatelnost zákona o ochraně osobních údajů nikoliv z toho důvodu, co stěžovatel nahrával, ale proto, co se záznamem dělal posléze. Klíčovou věcí mělo být dle žalovaného předání záznamu České televizi. Samotné provozování kamerového systému nebylo podřaditelné pod režim zákona o ochraně osobních údajů. [57] V rozhodnutí I. stupně v této věci ze dne 4. 8. 2008 žalovaný naproti tomu píše: „Správní orgán považuje za určující, je-li zpracování osobní potřebou ve smyslu [zákona o ochraně osobních údajů] či nikoliv, to, zda jej lze považovat za legální (tzn., zda je v souladu s dalšími právními předpisy) a zda je stanovený účel legitimní, tj. zejména tedy při jejím plnění nesmí docházet k neoprávněnému zásahu do práv jiných osob. Ochrana vlastního majetku je přitom účelem nepochybně legitimním. Současně ovšem § 12 odst. 1 [občanského zákoníku z roku 1964], stanoví, že obrazové snímky a obrazové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením; svolení není dle § 12 odst. 2> a 3 [občanského zákoníku z roku 1964] třeba, použijí-li se k úředním účelům na základě zákona, pro vědecké a umělecké účely, a pro tiskové, filmové, rozhlasové a televizní zpravodajství. V daném případě je zjevné, že pořizování obrazových záznamů osob z veřejně přístupného místa (ulice) je v rozporu s [občanským zákoníkem z roku 1964], neboť obviněný jej prováděl bez souhlasu monitorovaných osob, a nelze jej tedy považovat za legální činnost. V souladu se shora uvedeným proto správní orgán dospěl k závěru, že předmětné zpracování osobních údajů není zpracováním prováděným pro osobní potřebu obviněného.“ [58] V tomto rozhodnutí tedy žalovaný naopak dovozuje aplikovatelnost zákona o ochraně osobních údajů již jen proto, co stěžovatel dělal – nahrával osoby na veřejně přípustném místě. Klíčovým důvodem aplikovatelnosti zákona o ochraně osobních údajů pak měl být rozpor aktivity stěžovatele s občanským zákoníkem z roku 1964 (tehdy platným § 12). [59] Rozpory v názorech žalovaného lze zasadit i do širšího kontextu, a to ukázkou dalších, navenek projevených právních závěrů. Z dále uvedeného plyne, že nekonzistence ve výkladu § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů nebyla jen chvilkovou záležitostí let 2007 a 2008, ale pokračovala a gradovala v dalších letech. [60] Ve výroční zprávě za rok 2008, s. 42, tedy za rok, ve kterém rozhodl v této věci v prvém stupni, žalovaný uvádí: „Na provozovatele kamerového systému se zákon o ochraně osobních údajů vztahuje za předpokladu, že systematicky zpracovává získávané informace ve smyslu § 4 písm. e) tohoto zákona. Je tomu tak vždy, když [...] dochází k systematickému shromažďování snímků osob nacházejících se v určitém časovém úseku v monitorovaném prostoru. V uvedených souvislostech lze nadto vyslovit i jistou presumpci dalšího využívání těchto záběrů; v opačném případě (pokud by záběry neměly být nijak využívány) by záznamové zařízení postrádalo jakýkoli smysl.“ [61] Zde tedy žalovaný dovozuje působnost zákona o ochraně osobních údajů, pravděpodobně s ohledem na to, že kamerovým systémem shromážděné záběry budou dále použity. [62] Tento závěr je nicméně v naprostém rozporu s jinou, stěžovatelem opakovaně citovanou výroční zprávou za rok 2011. V ní na s. 28 žalovaný říká: „Podle § 3 odst. 3 se zákon o ochraně osobních údajů nevztahuje na zpracování osobních údajů, které provádí fyzická osoba výlučně pro osobní potřebu. Typickým příkladem je využití kamerových systémů k ochraně vlastního majetku, nejčastěji soukromých domů. Ochrana soukromého majetku je nezadatelné ústavní právo každého občana. [Žalovaný] však nemůže nahrazovat působnost orgánů činných v trestním řízení, občanskoprávních soudů ani věcně příslušných správních orgánů mj. proto, že není vybaven kompetencemi ke vstupu do soukromého obydlí a ke kontrole z něho pořízených kamerových záznamů. Vzhledem k uvedenému [žalovaný] deklaruje, že nadále nebude řešit sousedské spory typu: Policie ČR postoupila městskému úřadu oznámení o spáchání přestupku, kterého se měla dopustit fyzická osoba tím, že dlouhodobě natáčela videokamerou a mobilním telefonem svého souseda na jeho pozemku, a městský úřad oznámení dále postoupil [žalovanému]. Potenciální pachatel přestupku zaslal [žalovanému] mnohostránkovou stížnost na oznamovatele, který využívá kamerový systém k monitorování jeho pozemku a veřejné cesty, o jejíž vlastnictví vedou obě strany několikaletý spor, a pořízené záznamy využívají jako důkazní prostředky.“ (zvýraznění přidal NSS). [63] V roce 2011, za naprosto nezměněného právního stavu, tedy žalovaný dokonce tvrdí, že snímání veřejné cesty kamerovým systémem nepodléhá působnosti zákona o ochraně osobních údajů vůbec, a to s odkazem na jeho § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. V témže roce probíhá řízení před městským soudem o žalobě stěžovatele, kde žalovaný hájí diametrálně odlišný právní názor. [64] Ze všech výše citovaných právních názorů, konstatování a správní praxe Nejvyšší správní soud dovozuje naprostou rozpornost a nesrozumitelnost dosavadní praxe žalovaného při výkladu a aplikaci § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. Schizofrenně působící právní názor žalovaného založil situaci, v níž dle jeho libovůle zcela nepředvídatelně docházelo k aplikaci nebo neaplikaci § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. [65] Zatímco ve své odpovědi na dopis policie ze dne 28. 11. 2007 (viz bod [55] shora) žalovaný uvádí, že kamerový systém provozovaný stěžovatelem nepodléhá režimu zákona o ochraně osobních údajů, jelikož se jedná o zpracování osobních údajů výlučně pro osobní potřebu, ve svém rozhodnutí ze dne 4. 8. 2008 neshledal zpracování stěžovatele za zpracování dle § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů výlučně pro osobní potřebu. Žalovaný měl přitom vždy k dispozici stejné technické parametry, informace o nastavení kamerového systému, popis snímaného prostoru a kvalifikaci účelu zpracování. Jen pro pořádek zdejší soud připomíná, že snímání vchodu protějšího domu nehrálo při ne/aplikaci § 3 odst. 3 žádnou roli. [66] Zdejší soud neshledává ani žádný rozdíl ve věci stěžovatele, který svým kamerovým systémem systematicky a automatizovaně snímá prostor veřejné ulice a vchod do obytného domu stojícího naproti, a skutkovým stavem vylíčeným ve výroční zprávě za rok 2011 (viz bod [62] shora). Obě zpracování přitom sloužila k srovnatelnému účelu (ochrana majetku a zdraví ve věci stěžovatele, majetkoprávní spory ve věci uváděné ve výroční zprávě za rok 2011). Zdejšímu soudu proto není zřejmé, kdy provozování kamerového systému k ochraně majetku bylo dle žalovaného zpracováním „výlučně pro osobní potřebu“, a kdy naopak nebylo. Důvody a argumenty, o které by se žalovaný opíral při provedení té či oné subsumpce, se zdejšímu soudu nepodařilo zjistit, a to ani z výroční zprávy za rok 2008 ani za rok 2011. [67] Nezbývá proto než konstatovat, že rozhodování v těchto typových věcech bylo nepředvídatelné a svévolné. Žalovaný se sám dle své libovůle rozhodoval, které konkrétní zpracování osobních údajů za pomoci kamerového systému pro účely ochrany majetku pod § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů podřadí, a které nikoliv. [68] Právě uvedené mělo fatální dopad na právní jistotu stěžovatele. Stěžovatel s ohledem na nejasnost právní úpravy a naprosto nekonzistentní praxi žalovaného nemohl dost dobře předem určit, zda jeho počínání je zákonem dovolené či naopak zakázané. Podle čl. 7 odst. 1 Úmluvy „[n]ikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem“. „Trestný čin“ upravený Úmluvou má vůči kategoriím domácího práva autonomní povahu a je nesporné, že na stěžovatele aplikovaný přestupek je „trestným činem“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 (k tomu obecně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2006, čj. 4 As 2/2005-62, č. 847/2006 Sb. NSS, příp. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8.6.1976, Engel a další proti Nizozemsku, stížnosti č. 5100/71 až 5102/71, 5354/72 a 5370/72, Series A, č. 22, k dopadům článků 6 a 7 Úmluvy na řízení o přestupku, kde byl pachatel potrestán pokutou ve srovnatelné výši, srov. zejména rozsudky ESLP ze dne 2.9.1998, Kadubec proti Slovensku, stížnost č. 27061/95, Reports 1998-VI, a Lauko proti Slovensku, stížnost č. 26138/95). [69] Požadavek Úmluvy se nicméně nevyčerpává jen tím, že postihnutí protiprávního jednání má základ v zákoně. Zákony mohou a často musí být formulovány abstraktně, aby se vyhnuly příliš rigidní aplikaci a aby se mohly přizpůsobit měnícím se okolnostem. Výklad a předvídatelnost takových právních textů pak logicky závisí na praxi (viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 15.11.1996, Cantoni proti Francii, stížnost č. 17862/91, Reports 1996-V, bod 31). Zákon společně se správní a justiční praxí jej vykládající tvoří tzv. „zákon v materiálním smyslu“, jehož předvídatelnost je pro trestní sankci klíčová. Nejvyšší správní soud připouští, že obecně formulované zákony vytváří určité šedé zóny na okrajích jejich definice. Judikatura ESLP přitom jasně říká, že pochyby ohledně hraničních případů samy o sobě nestačí k tomu, aby dané ustanovení učinily neslučitelným s článkem 7, pokud se takové ustanovení jeví být dostatečně jasné ve velké většině případů (viz Cantoni proti Francii, bod 32 a násl.). V nynějším případě však správní praxe aplikující § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů odňala tomuto ustanovení určitost v naprosto běžných a rutinně se vyskytujících situacích. Až do konce roku 2014 totiž nebylo vůbec jasné, zda český zákon dopadá na tak obvyklé situace, jako byla instalace kamerového systému snímajícího veřejné prostranství za účelem ochrany majetku a jiných hodnot majitele rodinného domu. [70] Kasační námitka je tedy důvodná; postih stěžovatele nebyl založen na zákoně v materiálním slova smyslu, a proto byl tento postih v rozporu s čl. 7 odst. 1 Úmluvy. [71] Nejvyšší správní soud nad rámec nezbytně nutného poznamenává, že žalovaný dokonce i v těch případech, kde vyložil § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů „správně“ (tedy v souladu s názorem Soudního dvora), argumentoval nesprávnými důvody. Z hlediska práva EU je nerozhodné, jak správce nebo zpracovatel s osobními údaji naloží, zda je zpřístupní třetím osobám, zda se tak stane po právu či proti právu. Je evidentní, že Soudní dvůr zvolil ve svém rozhodnutí objektivní standard – rozhodující pro aplikaci výjimky z dopadu směrnice, a tedy i českého zákona, je charakter a způsob zpracování, nikoliv jeho motivace (viz pasáž rozsudku Ryneš citovanou v bodu [48] shora). Jak lapidárně řekl generální advokát Jääskinen ve svém stanovisku v této věci ze dne 10. 7. 2014, „[n]ásledné použití zaznamenaného obrazového materiálu proto podle mého názoru nemůže být rozhodující pro řešení otázky samotné použitelnosti uvedené směrnice. Právní kvalifikace kamerového sledování prováděného F. Rynešem se nemůže lišit podle toho, zda byl obrazový materiál později zničen, anebo uchován“ (bod 20 stanoviska). [72] Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí ani se závěrem městského soudu, vysloveným v napadeném rozsudku, který jako klíčový důvod pro neaplikaci výjimky uvedené v § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů dovodil, že toto ustanovení nebylo aplikovatelné již jen proto, že stěžovatel shromažďoval údaje za účelem jejich dalšího předání policejním orgánům. Monitorování kamerovým systémem za účelem ochrany majetku, zdraví a života bezesporu splňuje svůj smysl jen tehdy, pokud správce pořizuje záznam za účelem vyhotovení důkazního materiálu, kterým by identifikoval potenciálního pachatele trestného činu, a sloužil by tak k jeho potrestání. Pokud shromážděný záznam obsahuje fakta o trestném činu, je přirozené, že jej stěžovatel předá orgánům činným v trestním řízení. K předání osobních údajů získaných kamerovým systémem pro účely trestního řízení existuje zákonné zmocnění – viz § 89 odst. 2 trestního řádu, podle něhož za důkaz může sloužit vše, co může přispět k objasnění věci [ve vztahu k audiovizuálním nahrávkám kamerových systémů srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. 3 Tdo 593/2009, č. 22/2010 Sb. NS, respektive nález Ústavního soudu ze dne 4. 11. 2008, sp. zn. IV. ÚS 1526/08, N 188/51 SbNU 301, č. 188/2008 Sb. ÚS, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 2. 2010, sp. zn. IV. ÚS 2425/09, U 4/56 SbNU 841, č. 4/2010 Sb. ÚS. V každém případě tyto otázky nejsou pro aplikovatelnost § 3 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů relevantní. V.E Výklad § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů [73] Nejvyšší správní soud vyložil, že je nepochybné, že stěžovatel zpracovával osobní údaje podle § 3 odst. 1 a 2 a § 4 písm. a) a e) zákona o ochraně osobních údajů. Provoz kamerového systému byl proto podmíněn souhlasem subjektu údajů tak, jak to stanoví § 5 odst. 2 věta první zákona o ochraně osobních údajů. [74] Stěžovatel nicméně tvrdí, že i kdyby snad byla dovozena aplikovatelnost zákona o ochraně osobních údajů, a i kdyby snad proto byl považován za správce osobních údajů, je třeba na jeho věc aplikovat výjimku z povinnosti zpracovávat osobní údaje pouze se souhlasem subjektu údajů, a to dle § 5 odst. 2 písm. e) uvedeného zákona, neboť provozování kamerového systému bylo nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce; účelem zpracování byla totiž ochrana jeho majetku a zdraví, jakož i jeho rodiny. Stěžovatel má za to, že svým kamerovým systémem nezaznamenával nic, co by mohlo být v rozporu s právem subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života [§ 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů]. Nesnímal nic ze soukromého života subjektů, jednalo se jen o záznamy z veřejného prostranství. Právní názor městského soudu, že výjimka zakotvená v § 5 odst. 2 písm. e) citovaného zákona nebyla v případě stěžovatele splněna, se zakládá na nesprávném výkladu zásady proporcionality. Ve svém vyjádření k rozsudku Soudního dvora dále odkazuje zejména na jeho bod 34, podle něhož při uplatňování směrnice 95/46/ES je třeba zohlednit oprávněné zájmy správce spočívající mimo jiné, stejně jako ve věci v původním řízení, v ochraně majetku, zdraví a života tohoto správce a jeho rodiny. [75] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že zákon zásadně vyžaduje souhlas subjektu údajů se zpracováním údajů (§ 5 odst. 2 věta prvá zákona o ochraně osobních údajů). V daném případě je evidentní, že souhlas osob snímaných na veřejném prostranství není možné objektivně získat, neboť množina takovýchto osob je neurčitá a jejich identitu nelze paušálně předem vůbec určit. Uvedený zákon nicméně dále v § 5 odst. 2 větě druhé připouští řadu výjimek z povinnosti souhlasu. [76] Stěžovatel se konkrétně dovolává výjimky uvedené v § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, podle níž bez souhlasu subjektu údajů může správce údaje zpracovávat, „pokud je to nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, příjemce nebo jiné dotčené osoby; takové zpracování osobních údajů však nesmí být v rozporu s právem subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života“. [77] Žalovaný odmítl aplikovat § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů s tím, že kamera zabírala rovněž vstupní dveře protějšího domu. Dle žalovaného se proto jednalo o tak závažný zásah do práv třetích osob, tj. obyvatelů a návštěvníků tohoto domu, který bez dalšího vylučoval aplikaci § 5 odst. 2 písm. e). Žalovaný tedy vyložil § 5 odst. 2 písm. e) in fine tak, že jakékoliv snímání vchodových dveří jiného domu je bez dalšího v rozporu s právem subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života. Takováto úvaha je nicméně podle zdejšího soudu jednak neúnosně zkratkovitá, jednak je nesprávným výkladem § 5 odst. 2 písm. e) in fine. [78] Smysl a účel § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů lze vyvodit již z odůvodnění směrnice 95/46/ES. Podle ní „jakékoli zpracování osobních údajů musí být prováděno zákonným a korektním způsobem vůči dotčeným jednotlivcům;“ musí se zejména „týkat údajů přiměřených, podstatných a v množství úměrném účelům zpracování; že tyto účely musí být výslovné a legitimní a musí být stanoveny při sběru údajů; účely zpracování údajů následujícího po jejich sběru nesmějí být neslučitelné s původně stanovenými účely“ (bod 28 odůvodnění uvedené směrnice). „[Z]pracování osobních údajů musí být, aby bylo zákonné, také prováděno se souhlasem subjektu údajů“, ledaže je takové zpracování nezbytné „pro výkon právního zájmu fyzické či právnické osoby za podmínky, že zájmy nebo práva a svobody subjektu údajů nejsou převažující“ (bod 30 odůvodnění téže směrnice). Je tedy třeba spravedlivě zhodnotit každou konkrétní situaci, která se týká zpracování osobních údajů, a to tak, aby byla zachována spravedlivá rovnováha mezi jednotlivými základními právy. [79] Ostatně přesně k tomu vyzývá rovněž Soudní dvůr, který v bodu 34 rozsudku ve věci stěžovatele jasně řekl, že při uplatňování ustanovení směrnice 95/46/ES je třeba „případně zohlednit, zejména v souladu s čl. 7 písm. f), čl. 11 odst. 2 a čl. 13 odst. 1 písm. d) a g) uvedené směrnice, oprávněné zájmy správce spočívající mimo jiné, stejně jako ve věci v původním řízení, v ochraně majetku, zdraví a života tohoto správce a jeho rodiny“. Není přitom pravda, jak podsouvá Soudnímu dvoru žalovaný, že by Soudní dvůr neznal všechna relevantní fakta, respektive že by mu snad zdejší soud „zatajil“, že stěžovatel zabíral kamerou i vstup do cizího domu. Opak je pravdou; Soudní dvůr i generální advokát s touto informací opakovaně pracují. Tuto skutečnost Soudní dvůr uvádí v popisu skutkového stavu, a to v bodu 13 druhé větě svého rozsudku: „Kamera byla napevno zabudovaná, bez možnosti otáčení, a snímala vstup do tohoto domu, veřejnou ulici a vstup do protějšího domu.“ Stejná informace se objevila v usnesení zdejšího soudu ze dne 20. 3. 2013, čj. 1 As 113/2012-59, v bodu 2; hovoří o ní, dokonce opakovaně, též generální advokát ve svém stanovisku (bod 12, bod 30 atd.). Zdá se tedy, že se žalovaný doposud neseznámil s celým textem rozsudku Soudního dvora ani se stanoviskem generálního advokáta. [80] Zpracování osobních údajů prováděné stěžovatelem je tak třeba hodnotit dle zásady proporcionality. V tomto případě jde o posouzení konfliktu jednoho ze základních práv garantovaných Listinou, tedy práva na ochranu soukromí (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 Listiny) na straně jedné, a ochrany, života a majetku správce kamerového systému (čl. 6 odst. 1 a čl. 11 odst. 1 Listiny) na straně druhé. Základní právo stojící na straně stěžovatele se prolíná s ústavně chráněným zájmem společnosti na ochraně před deliktním jednáním a na tom, aby tato jednání byla odhalena a potrestána. [81] Princip proporcionality přikazuje, aby v každém konkrétním případě došlo jen k takovému omezení práva, které je nutné a které lze spravedlivě požadovat tak, aby byl ještě naplněn účel omezení (ochrana majetku, zdraví a života). Dnes již ustálená judikatura Ústavního soudu jasně stanoví, že při posuzování možnosti omezení základního práva či svobody ve prospěch jiného základního práva, respektive svobody, lze stanovit tyto podmínky, za jejichž splnění má prioritu jedno základní právo či svoboda: „První podmínkou je jejich vzájemné poměřování, druhou je požadavek šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva, resp. svobody (čl. 4 odst. 4 Listiny). Vzájemné poměřování ve vzájemné kolizi stojících základních práv a svobod spočívá v následujících kritériích: Prvním je kritérium vhodnosti, tj. odpověď na otázku, zdali institut, omezující určité základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl (ochranu jiného základního práva). [...] Druhým kritériem poměřování základních práv a svobod je kritérium potřebnosti, spočívající v porovnávání legislativního prostředku, omezujícího základní právo, resp. svobodu, s jinými opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod. [...] Třetím kritériem je porovnání závažnosti obou v kolizi stojících základních práv“ (nález ze dne 12.10.1994, sp. zn. Pl. ÚS 4/94, N 46/2 SbNU 57, č. 214/1994 Sb.). [82] Kritérium vhodnosti určuje, zdali opatření, omezující základní právo, umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Stěžovateli lze přiznat, že jím provozovaný kamerový systém je vhodným prostředkem, který ho může ochránit před útoky na jeho obydlí, majetek, zdraví a život. Samotný kamerový systém nedokáže zabránit v dokonání konkrétního činu případného pachatele, podstatou jeho činnosti je však vyhotovit záznam takového jednání, který následně může vést k jeho identifikaci a posléze eventuálně i k odsouzení. Tím bude zamezeno v pokračování této trestné nebo jiné protiprávní činnosti. Kamerové systémy představují rovněž významný odstrašující prvek: je-li si delikvent vědom toho, že jeho jednání je snímáno, je dost pravděpodobné, že se zakázaného jednání vůbec nedopustí. [83] Kritérium potřebnosti porovnává stěžovatelem zvolený prostředek k ochraně jeho základních práv s jinými v úvahu připadajícími opatřeními, umožňujícími dosáhnout stejného cíle, avšak nedotýkajícími se základních práv a svobod, respektive zasahujícími do konfliktních práv v menší míře. Stěžovateli lze přiznat, že jím provozovaný kamerový systém byl pro dosažení ochrany majetku, zdraví a života stěžovatele i jeho rodiny v porovnání s jinými v úvahu přicházejícími prostředky potřebný. Zdejší soud přitom vycházel z tvrzení stěžovatele, která nebyla v rámci celého řízení zpochybněna. [84] Stěžovatel důsledně dbal principu proporcionality v jeho kritériu potřebnosti. Nejprve řešil svou situaci, plnou opakovaných a systematických útoků na majetek, zdraví a život svůj a své rodiny, opatřeními nezasahujícími základní práva jiných subjektů. Po útocích v červnu roku 2005 nechal okenní tabule svého domu osadit bezpečnostním sklem a nad okno nechal namontovat atrapu bezpečnostní kamery s pohybovým čidlem, které rozsvěcovalo halogenový reflektor. Tři týdny na to byl spáchán další útok, kdy byla tabule s bezpečnostním sklem proražena. Nato nechal stěžovatel zvýšit ochrannou zeď v zadní části domu o cca 90 cm, zároveň před okno nechal namontovat těžkou žaluzii, kterou po setmění stahoval. Poté došlo k fyzickému napadení stěžovatele a ke třem dalším průstřelům okenních tabulí. V jednom případě seděla v době útoku celá rodina u stolu v jídelně a lze hovořit o skutečném štěstí, že střela nikoho nezasáhla. Ani jeden z výše uvedených útoků nebyl Policií ČR došetřen, nikdo nebyl z daných útoků obviněn. Stěžovatel se teprve poté rozhodl nechat si na dům nainstalovat průmyslovou kameru se záznamem. V pořadí šestý průstřel okna byl tímto kamerovým systémem zaznamenán a v konečném důsledku vedl poprvé v dlouhé historii útoků k obvinění konkrétní osoby ze spáchání trestného činu výtržnictví proti majetku stěžovatele. Vysvětlení stěžovatele, proč kamera zabírala ulici i vchod do protějšího domu, je přitom naprosto logické: pokud by byla kamera „sklopena“ a zabírala například jen obvodovou zeď stěžovatelova domu, funkce kamery by se míjela svým účinkem, neboť by potencionálního útočníka nikdy nezaznamenala. Pokud žalovaný „radí“ stěžovateli opak, je to smutný důkaz toho, že je naprosto odtržen od reálií běžného života. [85] Soud zdůrazňuje, že stěžovatel provozoval svůj kamerový systém v důsledku konkrétního a skutečného ohrožení. Opakovaně byly páchány útoky na jeho osobu, obydlí, majetek, rodinu, zdraví a život. V každém případě se jedná o policejně zdokumentované případy, což žalovaný ani nezpochybňuje. Zpracování osobních údajů tak nesloužilo k odvrácení hypotetické a nepravděpodobné hrozby, která by snad mohla za neurčitých okolností někdy v budoucnu nastat, ale k identifikaci konkrétního pachatele a odvrácení skutečného ohrožení. Je rovněž zjevné, že kamerový systém byl viditelně umístěn na domě stěžovatele, a nedocházelo tak k utajenému snímání. [86] Žalovaný musí při posuzování obdobných případů, kde shromažďování osobních údajů zasahuje do soukromí třetích osob, brát vždy do úvahy, zda instalace a provozování kamery je prevencí před útoky, které v tomto místě hrozí, případně zda snad dokonce představuje reakci na opakované útoky na majetek či jiné ústavně chráněné hodnoty, či naopak zda osoba instaluje kamerový systém z obavy před protiprávní činností, která je však hypotetická a s ohledem na všechny okolnosti spíše nepravděpodobná, či iluzorní. [87] Situace v nynější kauze byla zcela extrémní. Stěžovatel zcela nepřijatelně trpěl po dobu několika let útoky na svou osobu, rodinu a majetek. Přitom během celé této doby využil všech jemu dostupných prostředků nezasahujících do práv a svobod jiných osob za účelem ochrany svých práv, a to zcela bezvýsledně. Teprve záznam z kamerového systému umožnil obvinění konkrétní osoby, proto lze na instalovanou kameru na domě stěžovatele nahlížet jako na potřebnou v porovnání s jinými (stěžovatelem ostatně bezvýsledně využitými) opatřeními. Žádná jiná do práv na soukromí třetích osob méně invazivní varianta neexistovala, pomine-li soud varianty neúnosně drahé (např. placení si soukromé bezpečnostní služby, což je u normálních smrtelníků vyloučeno již jen pro nákladnost takové služby). [88] Konečně třetí kritérium porovnání určuje závažnost obou v kolizi stojících práv. Hlavní otázkou posouzení tak bude, zda a jak intenzívně zasahoval zpracováváním osobních údajů stěžovatel do soukromého a osobního života jiných lidí [§ 5 odst. 2 písm. e) věta za středníkem zákona o ochraně osobních údajů]; čím více osobních dat z intimní sféry cizích lidí bude zpracovávat, tím přísnější budou nároky kladené na provoz kamerového systému. Nejvyšší správní soud tak přistoupil ke zhodnocení konfliktu obou práv a dospěl k závěru, že stěžovatel provozoval svůj kamerový systém v souladu s § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů; za přestupek podle § 44 odst. 2 písm. e) tohoto zákona tak neměl být sankcionován, a to z následujících důvodů. [89] Dle názoru Nejvyššího správního soudu byl stěžovatelem snímán jen veřejný prostor, a to v efektivní míře a rozsahu. Jak uvádí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2011, čj. 2 As 45/2010-68, č. 2518/2012 Sb. NSS, „běžný provoz bezpečnostních kamer sám o sobě, ať už na ulici nebo ve veřejných prostorách, jako jsou obchodní centra nebo policejní stanice, neaktivuje užití článku 8 Úmluvy, neboť slouží legitimnímu a předvídatelnému účelu. [...] Důležitým faktorem pro posouzení toho, zda je určitá skutečnost chráněna článkem 8 Úmluvy, je pak i posouzení, nakolik je daná aktivita zaznamenávané osoby veřejná, respektive veřejnosti přístupná; obecně platí, že dle ESLP nelze o existenci soukromí na ulicích (jak je tomu i v nyní posuzovaném případě) prakticky hovořit.“ [90] Stěžovatel snímal část ulice, která je nepochybně veřejným prostranstvím. Současně snímal také vchod do protějšího domu, což dokazuje i záznam uložený ve spise. Co se týče vstupu, je nutno rozlišovat vstup do bytu nebo vstup přímo do obydlí na straně jedné a vstup do bytového domu z veřejné ulice, který je přístupný širší veřejnosti a který vede do společných prostor, kde se bezprostředně nachází schránky, schodiště atd., na straně druhé. Požadavky na snímání vstupu do obydlí budou jistě přísnější než požadavky na snímání vstupu do společných prostor bytového domu, který zdaleka svým adresátům neposkytuje takovou míru soukromí. [91] Jak vyplývá z pořízeného záznamu, přízemí protějšího domu tvoří nebytové prostory, mající charakter výkladů (slouží k provozu kavárny a obchodu). Uprostřed snímaného domu se nachází vchod, který slouží ke vstupu do vnitřního dvora obytného domu, nikoliv ke vstupu do konkrétního bytu nebo obydlí. Nemůže tedy jít o výsostně intimní nebo osobní prostor obyvatel tohoto obytného domu, který by byl srovnatelný se vstupem do bytu nebo obydlí. [92] Kamerový systém byl nastaven efektivně, snímal tu část veřejného prostranství, z níž vycházely útoky na dům stěžovatele. Sklopení nebo zmenšení úhlu snímání by mělo za následek zbytečnost provozovaného systému, neboť ten by nebyl vůbec s to zachytit případné útoky. Nastavení kamery, která snímá veřejný prostor, musí umožnit dosažení účelu snímání. Stěžovatel svým kamerovým systémem nepřekročil oblast, která by byla neúměrná ve vztahu k dosaženému cíli (ochrany majetku a tělesné integrity). Snímal přímo tu oblast, ze které vzešly jak předcházející, tak poslední útok. Snímání menší oblasti by se minulo svým cílem, neboť zde bylo evidentní, že pachatelé ostřelovali jeho dům z větší vzdálenosti. [93] Posledním požadavkem, který zdejší soud shledal rovněž za splněný, je respektování čl. 4 odst. 4 Listiny spočívající v šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva. Svým technickým řešením, přístupem a dalšími výše uvedenými okolnostmi provozoval stěžovatel svůj kamerový systém k účelu stanovenému, legitimnímu, předvídatelnému, a to způsobem, který nezasahoval nepřiměřeně do základních práv a svobod snímaných osob. Při dosažení svého cíle tak šetřil jak podstatu, tak smysl práv (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny). [94] Žalovaný ve svém vyjádření odkazuje na shora citovaný rozsudek čj. 3 As 124/2013-34 (věc 3 D Production), kterým prý zdejší soud akceptoval zákaz zpracovávat osobní údaje z kamer sledujících přístupové veřejné komunikace k bytovému domu a dále kamery sledující nadbytečné veřejné prostory přímo nesouvisející s majetkem provozovatele kamerového systému. Nic takového ovšem z rozsudku ve věci 3 D Production neplyne. Především nutno říci, že kasační stížnost ve věci 3 D Production namítala vady kontroly ze strany žalovaného, tvrdila, že prostory vůbec nebyly nahrávány, ale toliko průběžně monitorovány, argumentovala neurčitostí vymezení prostor, na kterých nesmí být prováděno kamerové snímání, a konečně tvrdila, že všechny snímané osoby vyslovily se shromažďováním osobních údajů souhlas. Takto vymezeným kasačním námitkám odpovídá i stručný rozsudek Nejvyššího správního soudu. Zdejší soud však nevyslovil naprosto žádný právní názor o zákonnosti zákazu snímat veřejné komunikace. Správní soudy zásadně hodnotí toliko argumenty snesené žalobou nebo, v případě Nejvyššího správního soudu, kasační stížností. Pokud správní soud nezruší rozhodnutí správního orgánu, činí tak proto, že se neztotožnil s důvody žaloby či kasační stížnosti. Rozhodně to ale neznamená, že by správní soud schválil zákonnost těch částí rozhodnutí správního orgánu, které nebyly kvalifikovaným způsobem zpochybněny. [95] Žalovaný dále odkazuje na rozsudek ve věci Evropský investiční holding, citovaný v bodu [38] shora, a rozsudek ve věci téhož stěžovatele čj. 5 As 158/2012-49, rovněž citovaný výše, ve kterých zdejší soud schválil posouzení umístění kamer v prostorách hotelu. Ani jeden z judikátů však neobsahuje žádné zobecnitelné závěry, které by byly přenositelné z oblasti hotelových kamerových systémů na kamerové systémy používané na rodinných či bytových domech. V obou věcech navíc reagoval Nejvyšší správní soud na test proporcionality provedený žalovaným, a s tímto testem se ztotožnil. V nyní řešené věci naopak žalovaný provedl test proporcionality zkratkovitě a schematicky, s argumentem, že jakékoliv snímání vchodu do jiného domu je vždy rozporné se zákonem. Proč je takovýto závěr protiústavně paušalizující, zdejší soud vysvětlil shora. [96] Žalovaný konečně odkazuje na „judikaturu obecných soudů“, konkrétně na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 11. 2009, sp. zn. 24 C 45/2007, který nařídil odstranění kamer umístěných v domě jejich majiteli (rozsudek žalovaný připojil). Pokud tedy dle žalovaného nemohou zasahovat do soukromí obyvatel majitelé domů, tím spíš nemohou obdobným způsobem zasahovat do soukromí obyvatel domů třetí osoby, které k tomuto domu nemají žádný vztah. [97] Ani s tímto argumentem žalovaného Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Rozsudek Krajského soudu v Brně sp. zn. 24 C 45/2007 je rozsudkem soudu I. stupně, nepředstavuje tedy v žádném případě „judikaturu obecných soudů“, jak o ní hovoří žalovaný. Navíc je z jeho odůvodnění zřejmé, že Krajský soud v Brně neaspiroval na nějaké obecnější právní závěry, ale reagoval na individuální jedinečnou skutkovou situaci, ve které nebyli provozovatelé kamerového systému v bytovém domě s to jakkoliv jeho provozování rozumně vysvětlit, respektive ho vysvětlovali způsobem zjevně šikanózním a lživým. Z tohoto rozhodnutí rozhodně neplyne závěr, který v něm mylně hledá žalovaný, totiž že by v bytových domech mohl kdokoliv kdykoliv požadovat odstranění kamerového systému ve společných prostorách domu. [98] Kasační námitka je tedy důvodná, na věc vskutku dopadá § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, neboť provozování kamerového systému bylo nezbytné pro ochranu práv a právem chráněných zájmů správce, aniž by zpracování osobních údajů bylo v rozporu s právem subjektu údajů na ochranu jeho soukromého a osobního života. V.F Informační povinnost podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů a povinnost oznámit zpracování osobních údajů žalovanému podle § 16 odst. 1 téhož zákona [99] Stěžovatel směřuje své kasační námitky proti povinnosti informovat subjekt údajů o zpracovávání (§ 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů) a proti povinnosti písemně oznámit žalovanému, že hodlá jako správce zpracovávat osobní údaje (§ 16 odst. 1 téhož zákona). Uvádí, že zmíněné povinnosti nemá, a to na základě výjimky uvedené v § 11 odst. 3 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů (výjimka z povinnosti informovat) a v § 18 odst. 1 písm. b) tohoto zákona (výjimka z oznamovací povinnosti). Zdejší soud projednal obě námitky společně, neboť městský soud i stěžovatel používají shodnou argumentaci v případě obou výjimek. [100] Městský soud ve svém rozsudku potvrdil povinnost stěžovatele jakožto správce kamerového systému informovat subjekt údajů dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů o zpracování, protože zaznamenával bezprostředně subjekty údajů, což znamená, že první podmínka výjimky (návětí § 11 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů) nebyla splněna. Ani druhá podmínka výjimky z povinnosti informovat subjekt údajů uvedená v § 11 odst. 3 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů nebyla stěžovatelem splněna, neboť zpracování osobních údajů osob vyskytujících se na ulici před jeho domem stěžovateli nebylo třeba k uplatnění práv a povinností vyplývajících ze zvláštního zákona. Právo na náhradu škody lze uplatnit i bez pořízeného záznamu, přičemž osobní údaje valné většiny snímaných osob stěžovatel vůbec nepotřeboval k uplatnění práva na náhradu škody. Obdobné platí i v případě výjimky z oznamovací povinnosti vůči žalovanému uvedené v § 18 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů. Městský soud tak dovodil, že stěžovatel se dopustil přestupků podle § 44 odst. 2 písm. f) a i) zákona o ochraně osobních údajů, za což byl žalovaným právem sankcionován. [101] Nejvyšší správní soud shledává kasační námitky stěžovatele nedůvodnými. [102] „[K]orektní zpracovávání osobních údajů předpokládá, že subjekty údajů jsou informovány o probíhajícím zpracování a že mají nárok, pokud jsou údaje získávány od nich, na přesné a úplné informace o okolnostech tohoto shromažďování“ (bod 38 odůvodnění směrnice 95/46/ES). Zpracování osobních údajů prostřednictvím kamerového systému musí být za každých okolností transparentní. Jak stanoví § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, „[s]právce je při shromažďování osobních údajů povinen subjekt údajů informovat o tom, v jakém rozsahu a pro jaký účel budou osobní údaje zpracovány, kdo a jakým způsobem bude osobní údaje zpracovávat a komu mohou být osobní údaje zpřístupněny, nejsou-li subjektu údajů tyto informace již známy. Správce musí subjekt údajů informovat o jeho právu přístupu k osobním údajům, právu na opravu osobních údajů, jakož i o dalších právech stanovených v § 21.“ Podle § 11 odst. 3 písm. b) „[i]nformace a poučení podle odstavce 1 není povinen správce poskytovat v případech, kdy osobní údaje nezískal od subjektu údajů, pokud zpracování osobních údajů mu ukládá zvláštní zákon nebo je takových údajů třeba k uplatnění práv a povinností vyplývajících ze zvláštních zákonů“. [103] Nejvyšší správní soud souhlasí se závěrem žalovaného, vyjádřeným v jeho rozhodnutí I. stupně ze dne 4. 8. 2008 na s. 8, že stěžovatel měl dle § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů povinnost umístit na viditelném místě na svém domě tabulku s informací o provozování kamery se záznamem (dle zdejšího soudu postačí třebas i piktogram kamery), uvedením správce osobních údajů a kontaktu, kde budou poskytnuty veškeré informace vyžadované dle § 11 odst. 1 citovaného zákona (webová stránka správce, e-mailový či telefonický kontakt na pověřenou osobu atd.). [104] Stěžovatel namítá, že na informační povinnost v tomto případě dopadá výjimka dle § 11 odst. 3 písm. b) věty první zákona o ochraně osobních údajů. Tvrdí, že nezískával osobní údaje přímo od subjektů údajů (viz návětí § 11 odst. 3 citovaného zákona). Navíc opačný závěr je dle stěžovatele nutno za pomoci teleologické redukce odmítnout, neboť by znamenal, že každý správce kamerového systému by musel plnit oznamovací povinnost podle § 11 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů; v případě kamerových systémů se jedná o nesplnitelnou podmínku. Městský soud prý rovněž nesprávně posoudil i druhou podmínku [§ 11 odst. 3 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů]; městský soud se spokojil s faktem, že formálně žalobu na náhradu škody podat lze, ale reálné vymožení práva na náhradu škody bez pomoci kamerového systému nijak nezohlednil. [105] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že je nepochybné, že stěžovatel kamerovým systémem zaznamenával bezprostředně subjekty údajů. Výjimka z informační povinnosti se proto neuplatní již jen proto, že osobní údaje získal od subjektu údajů, tedy nesplnil podmínku v návětí § 11 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. Takovýto výklad neukládá stěžovateli ani žádnou nesplnitelnou podmínku a nepopírá jeho právo provozovat kamerový systém. Informační cedule ve smyslu § 11 odst. 1 citovaného zákona není ničím, co by nad přiměřenou míru omezovalo možnost kamerový systém provozovat. Navíc je třeba předpokládat, že informace o provozování kamerového systému může mít i značný preventivní a odstrašující význam. Jinými slovy informační cedule ve skutečnosti posílí účinnost kamerového systému v jeho základní funkci – ochraně majetku a zdraví správce či jiných osob. [106] Stěžovatel dále tvrdí, že neměl vůči žalovanému ani oznamovací povinnost. V případě výjimky z oznamovací povinnosti je podmínka shodná s podmínkou § 11 odst. 3 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů, proto stěžovatel odkazuje na předešlou argumentaci. Na závěr ještě dodává, že z výjimky uvedené v § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů lze dovodit i výjimku z registrační povinnosti. Stylizace obou výjimek je pro stěžovatele totožná, a proto je ochrana majetku dostatečným důvodem pro přiznání výjimky z registrační povinnosti uvedené v § 18 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů. [107] Nejvyšší správní soud k tomuto zvážil následující. [108] Podle § 16 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů „[t]en, kdo hodlá jako správce zpracovávat osobní údaje nebo změnit registrované zpracování podle tohoto zákona, s výjimkou zpracování uvedených v § 18, je povinen tuto skutečnost písemně oznámit [žalovanému] před zpracováváním osobních údajů“. Cílem oznamovací povinnosti „je zveřejnění účelu zpracování, jakož i jeho základních vlastností, aby byla umožněna kontrola jeho souladu s vnitrostátními předpisy přijatými k provedení této směrnice“ (bod 48 odůvodnění směrnice 95/46/ES). Směrnice 95/46/ES (bod 49 odůvodnění) umožňuje členským státům „zavést výjimky z oznamovací povinnosti a zjednodušení požadovaného oznámení v případech, kdy zpracování údajů nejsou způsobilá poškodit práva a svobody subjektů údajů, za podmínky, že jsou v souladu s opatřením členského státu, které upřesňuje příslušné meze“. [109] Český zákon o ochraně osobních údajů je v tomto směru velmi strohý a žádnou zvláštní výjimku z registrační povinnosti jmenovitě pro kamerové systémy nezná. Tím se paušalizující česká úprava liší od sofistikovaných a mnohem detailnějších úprav zahraničních. Jako příklad lze uvést rakouský spolkový zákon o ochraně osobních údajů, již citovaný v bodu [52] shora, který upravuje speciální ustanovení pro kamerové systémy v části 9a a v § 50c odst. 2 přímo uvádí, že v případě (a) kamerového systému bez záznamu a (b) v případě, že záznam z kamerového systému je uchováván na analogové úložní médium, nebude takovýto kamerový systém podléhat registrační povinnosti, což nezbavuje správce dalších povinností vyplývajících z tohoto zákona. [110] Stěžovatel se dovolává aplikace obecné výjimky z registrační povinnosti dle § 18 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů, podle něhož se oznamovací povinnost podle § 16 nevztahuje na zpracování osobních údajů, „které správci ukládá zvláštní zákon nebo je takových osobních údajů třeba k uplatnění práv a povinností vyplývajících ze zvláštního zákona“. Odvolává se přitom na svou argumentaci k § 5 odst. 2 písm. e) téhož zákona. Ke stěžovatelem tvrzené podobnosti mezi formulací výjimky § 5 odst. 2 písm. e) (k tomu blíže V.E) a výjimky z registrační povinnosti dle § 18 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů lze uvést, že jde o odlišná ustanovení s odlišným smyslem a funkcí. Výjimka podle § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů umožňuje stěžovateli snímat svým kamerovým systémem veřejný prostor, aniž by potřeboval souhlas snímaných subjektů údajů, tudíž ho opravňuje k určitému jednání. Formalistický výklad této výjimky tak, jak jej učinil žalovaný, by vedl k nemožnosti provozovat valnou většinu kamerových systémů, což je samozřejmě výklad neudržitelný. Naproti tomu výjimka podle § 18 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně osobních údajů správce potenciálně zbaví určité povinnosti, a to jen v případě, že konkrétní osobní údaj (údaje) je nutný a potřebný k uplatnění práv. [111] Jak správně uvedl žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, argument stěžovatele by absurdně vedl k vynětí z registrační povinnosti všech zpracování podle § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů, tedy zpracování, která jsou realizována bez souhlasu subjektu údajů. Jsou to ovšem právě tato zpracování, která jsou svou povahou často riziková a na hraně proporcionality zasahují do práv subjektů. Bylo by tedy popřením smyslu vykládaného zákona, pokud by aplikace jedné výjimky, která by založila právo zpracovávat údaje bez souhlasu jejich subjektů, automaticky aktivovala další výjimku, totiž vynětí z registrační povinnosti. Právě naopak, pokud zákon nestanoví jinak, v těchto případech by samotní správci měli dbát své povinnosti a ještě před samotným zpracováním nechat svůj systém posoudit žalovaným. [112] Celý komplex těchto kasačních námitek je tedy nedůvodný. VI. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení [113] Nejvyšší správní soud shrnuje, že z důvodů uvedených v části V.E dospěl k závěru, že stěžovatel provozoval svůj kamerový systém v souladu s § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů. Proto stěžovatel nemohl být vůbec postižen za přestupek podle § 44 odst. 2 písm. e) tohoto zákona; zpracovával totiž osobní údaje sice bez souhlasu subjektu údajů, ovšem za splnění podmínek uvedených v § 5 odst. 2 písm. e). Stěžovatel naproti tomu porušil ve vztahu ke snímaným osobám svou povinnost informační dle § 11 zákona o ochraně osobních údajů, pročež mohl být postižen dle § 44 odst. 2 písm. f) tohoto zákona, respektive ve vztahu k žalovanému svou povinnost oznamovací dle § 16 odst. 1, pročež mohl být postižen dle § 44 odst. 2 písm. i) citovaného zákona. Přesto nelze stěžovatele za jeho opomenutí postihnout, a to se zřetelem na situaci naprosté právní nejistoty vytvořené nejasným právem Evropské unie a toto právo implementujícím obsahově nejasným českým zákonem, v kombinaci s celkově nekonzistentní správní praxí žalovaného; postih stěžovatele byl proto v rozporu s čl. 7 odst. 1 Úmluvy (viz k tomu část V.D). [114] Nejvyšší správní soud na základě shora předestřené argumentace dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Proto soud napadený rozsudek podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. S ohledem na důvody zrušení rozsudku městského soudu přistoupil Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 1 s. ř. s. také ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalovaného a jemu předcházejícího rozhodnutí I. stupně. Podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. ve spojení s § 78 odst. 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.

decision_1418.txt

k § 7 až § 11 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 101/2000 Sb., č. 159/2000 Sb., č. 413/2005 Sb., č. 61/2006 Sb., č. 32/2008 Sb., č. 254/2008 Sb., č. 274/2008 Sb., č. 123/2010 Sb. a č. 375/2011 Sb.xxx) k zákonu č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění do 31. 12. 2013 ke správnímu řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění účinném do 31. 12. 2013 I. Pokud při vyřizování žádosti o poskytnutí informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, povinný subjekt zjistí, že požadované informace má (i když je ze zákona shromažďovat nemusí), je povinen je žadateli poskytnout, nejedná-li se o výluky podle § 7 až § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím. II. Skutečnost, zda měl povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost danými údaji disponovat (například podle zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, nebo podle správního řádu z roku 2004), je relevantní, zjistí-li povinný subjekt, že požadované informace již nemá, jelikož byly vymazány nebo odstraněny. V takovém případě musí informace, kterými byl povinen disponovat, opět vytvořit. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2015, čj. 6 As 136/2014-41) Prejudikatura: č. 134/2004 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 223/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 517/10). Věc: Akciová společnost O2 Czech Republic proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím ze dne 19. 6. 2012 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“) žalovaný částečně odmítl žádost žalobkyně o poskytnutí informací vztahujících se ke správnímu řízení vedenému proti žalobkyni ve věci možného zneužití dominantního postavení. Rozklad podaný proti tomuto rozhodnutí předseda žalovaného zamítl rozhodnutím ze dne 13. 9. 2012. Toto rozhodnutí napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Brně, který svým rozsudkem ze dne 30. 5. 2014, čj. 62 Af 103/2012-133, rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil. Krajský soud dospěl k závěru, že je nesporné, že žalovaný je povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, že přenesl část své činnosti jako orgánu státní správy v souvislosti s šetřením činnosti žalobkyně ve věci možného zneužití dominantního postavení na soukromý subjekt – společnost s ručením omezeným CRS Economics, a že je tedy nepochybné, že žalovaný za součinnosti společnosti CRS Economics zjišťoval a shromažďoval informace, které se žalobkyně přímo týkaly. Zároveň krajský soud uvedl, že v projednávané věci není oprávněn posuzovat otázku, o jaké informace se jedná, a tedy nakolik mají být součástí správního spisu, který je veden ve správním řízení vedeném se žalobkyní. Tato otázka může být řešena až v případném meritorním přezkumu správního rozhodnutí ve věci samé, v němž může být posouzeno, zda nosné skutkové důvody správního rozhodnutí mají oporu v podkladech, které musí být součástí správního spisu. Pokud však žalovaný coby povinný subjekt shromažďuje za součinnosti s jiným subjektem informace o žalobkyni, musí mít podle krajského soudu žalobkyně oprávnění požadovat veškeré informace materializované v souvislosti s takovým shromažďováním a žalovaný musí mít povinnost mu takové informace poskytnout, a to bez ohledu na to, zda jde o informace tvořící podklad rozhodnutí v rámci řízení, které s účastníkem vede. Žádost žalobkyně o informace, jak a proč o ní žalovaný se společností CRS Economics komunikuje, byla tedy podle krajského soudu legitimní. Pokud by totiž žalovaný jako povinný subjekt podle zákona o svobodném přístupu k informacím o žalobkyni navenek komunikoval, poskytoval o ní informace a žalobkyně by zároveň neměla k dispozici nástroj, prostřednictvím kterého by mohla seznat přesný rozsah a obsah takovéto komunikace, vedlo by to k popření jejího ústavně garantovaného práva na informační sebeurčení. Nástrojem pro získání takové komunikace je, vedle oprávnění nahlížet do správního spisu, právě zákon o svobodném přístupu k informacím. Argumentace žalovaného, která se věnuje tomu, zda se v případě požadovaných informací jednalo o informace podpůrného charakteru, které posléze nebyly využity, nevyústily v autorizovaný výstup, a proto nebyly evidovány, přitom podle krajského soudu smysl práva na informace popírá. Právo na informační sebeurčení totiž nemůže být vyčerpáno tím, že má žalobkyně jako účastník správního řízení právo nahlížet do správního spisu, a to tím spíše, že z procesního postoje žalovaného je zcela jasně patrno, že veškerá požadovaná komunikace součástí správního spisu není. Skutečnost, že část požadovaných informací není, ať už z jakéhokoli důvodu, žalovaným považována za podklad správního rozhodnutí, a tudíž není součástí správního spisu, nelze ztotožnit se žádným z důvodů pro odmítnutí jejich poskytnutí ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Taková interpretace citovaného zákona ve svém důsledku nepřijatelně redukuje právo na informace toliko na právo na nahlížení do spisu ve smyslu správního řádu, je vůči oprávněnému subjektu zcela restriktivní a popírá smysl a podstatu práva na informace ve smyslu čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Podle krajského soudu z rozhodnutí žalovaného neplyne, že by nosným důvodem pro odmítnutí poskytnutí požadované informace byla skutečnost, že požadované informace neexistují, protože byly například vymazány či skartovány. Důvodem byla skutečnost, že se převážně jednalo o informace podpůrného charakteru, které posléze nebyly využity, nevyústily v autorizovaný výstup, a proto nebyly evidovány a zařazeny do správního spisu. Tato skutečnost je však podle krajského soudu irelevantní, jelikož kritériem pro poskytnutí informací musí být to, zda takové informace existují, či nikoli. Pokud existují, pak je nutno takové informace pokládat za výstup určité etapy činnosti povinného subjektu, bez ohledu na to, jak s nimi naložil pro účely jím vedeného správního řízení, a žalobkyně coby oprávněný subjekt má na jejich poskytnutí právo. Aplikace § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, o které opřel žalovaný své rozhodnutí, přichází podle krajského soudu v úvahu pouze v případech, kdy požadované informace k dispozici nebyly, nejsou a povinný subjekt ani neměl a nemá povinnost jimi disponovat. Veškerá, nadto nepřehledná, argumentace žalovaného o tom, že se jednalo o podpůrné, nevyužité a neautorizované informace, se s důvody podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím míjí. Pokud předseda žalovaného ve svém rozhodnutí argumentoval ohledně charakteru požadovaných informací, že takové informace „už neexistují, byly-li vůbec vytvořeny“, byla taková argumentace podle krajského soudu nepřezkoumatelná, jelikož to, zda tyto informace existovaly, či nikoli, bylo žalovaným zamlžováno. Nevyjadřuje-li se předseda žalovaného ve svém rozhodnutí jasně, zda se jednalo o informace existující, či nikoli, pak z jeho argumentace nebylo možné ani při nejvyšší míře pečlivosti seznat, zda shledal správným závěr obsažený v rozhodnutí I. stupně o odmítnutí poskytnout informace z toho důvodu, že mají „pomocný charakter“ (pak by ovšem skutečnost, zda byly informace později vymazány či skartovány, byla pro posouzení důvodnosti odvolání zcela irelevantní), anebo zda se naopak předseda žalovaného neztotožnil s nosnými důvody rozhodnutí I. stupně, nicméně vlastním šetřením zjistil, že informace byly v mezidobí skartovány, či vymazány. K tomu krajský soud uvedl, že závěr o tom, že byly požadované informace, resp. jejich nosiče, zničeny, skartovány či vymazány, se neopírá o žádné skutkové důvody, které by vyplývaly z podkladu rozhodnutí. Krajský soud tedy uzavřel, že skutkově nepodložená a rozporná argumentace žalovaného bránila věcnému přezkumu zákonnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Krajský soud proto rozhodnutí předsedy žalovaného pro nepřezkoumatelnost zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný („stěžovatel“) podal proti rozhodnutí kasační stížnost, v níž uvedl, že z logiky věci vyplývá, že pokud požadovaná informace neexistuje (správní orgán jí nedisponuje), pak ji není možné poskytnout, což je faktickým důvodem pro odmítnutí žádosti o poskytnutí informací. I když existují situace, ve které je stěžovatel povinen informaci vytvořit, pokud jí nedisponuje, jedná se toliko o případy, kdy má povinnost předmětnou informací disponovat. Stěžovatel má takovou povinnost například ve vztahu k jím vedeným správním spisům, přičemž správní spisy tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Informace, jejichž poskytnutí se žalobkyně domáhala, se týkaly řízení, které je s ní vedeno. Ve vztahu k tomuto řízení byl stěžovatel povinen zachovávat jen ty dokumenty, jež byly nebo měly být součástí správního spisu. K dalším dokumentům (například neformální elektronické komunikaci mezi ním a třetí osobou) se taková povinnost nevztahuje a stěžovatel má volnost tyto informace skartovat či vymazat, přičemž v případě jejich zničení je není povinen znovu vytvářet. V odpovědi na jednotlivé body žádosti žalobkyně stěžovatel buď informaci poskytl, nebo její poskytnutí odmítl s odkazem na to, že tato informace již byla účastníku řízení zpřístupněna nebo proto, že taková informace nikdy nevznikla, nebo proto, že jí nedisponuje (ač jí možná disponuje třetí osoba) nebo protože takové informace nemá k dispozici a současně nemá ani povinnost takovouto informací disponovat. V rozhodnutí předsedy stěžovatele pak bylo na více místech zřetelně řečeno, že tam, kde rozhodnutí I. stupně zdůrazňuje, že stěžovatel neměl povinnost danou informaci vést ve spisové službě, je tím třeba rozumět, že požadované informace neměl a ani nemá k dispozici a že takové informace příslušný pracovník odstranil, případně že k jejich vzniku vůbec nedošlo. To, které informace v působnosti stěžovatele nikdy nevznikly, je přitom zřejmé z odůvodnění odmítnutí jednotlivých bodů žádosti v rozhodnutí I. stupně, proto to nebylo třeba v rozhodnutí předsedy dále rozvádět. Uvedené rozhodnutí tak nemůže být nepřezkoumatelné, protože to, které konkrétní informace stěžovatel nikdy neměl k dispozici, vyplývá z dílčích odůvodnění rozhodnutí I. stupně. Stěžovatel totiž poukázal na to, že obě rozhodnutí je třeba z pohledu přezkumu ve správním soudnictví vnímat jako jeden celek a jednotlivé argumenty vykládat ve vzájemných souvislostech. Stěžovatel dále krajskému soudu vytkl, že zrušující výrok rozsudku opřel o údajnou nepřezkoumatelnost rozhodnutí předsedy stěžovatele, a to na základě citace „informace už neexistují, byly-li vůbec vytvořeny“, která se však ve zrušeném rozhodnutí nevyskytuje, a nevyskytuje se v něm ani jiné tvrzení, které by mělo stejný smysl. Naopak je podle stěžovatele z celého rozhodnutí zcela zjevné, že informace, jejichž poskytnutí odmítl, neexistují, přičemž některé z nich ani nikdy nevznikly. V obou správních rozhodnutích neexistuje jediné místo, kde by stěžovatel tvrdil, že některou z informací k dispozici má, a přesto ji nevydá, například pro její podpůrný charakter. Pouze takové tvrzení by přitom podle stěžovatele mohlo svědčit ve prospěch údajné nepřezkoumatelnosti tak, jak ji zdůvodnil krajský soud. Krajský soud ve svém rozsudku uvedl, že v rozhodnutí předsedy stěžovatele nenalezl žádné skutkové důvody, o které by se možná neexistence požadovaných informací opírala. V této souvislosti stěžovatel ve své kasační stížnosti namítl, že žádné skutkové důvody fakticky uvést nemohl, protože takové informace již neexistují, a takovouto negativní skutečnost není v jeho silách prokázat. Stěžovatel tak může pouze konstatovat, že dané informace neexistují, což v napadeném rozhodnutí učinil. Krajský soud tak de facto po stěžovateli požaduje, aby doložil, že žalobkyní označené informace skutečně neexistují, což je však u informací, které byly fyzicky skartovány či smazány, nemožné. Podle stěžovatele má naopak povinnost prokázat pozitivní skutečnost, že žalobkyní požadované informace existují, krajský soud (resp. žalobkyně) to však ve svém rozsudku nečiní. Stěžovatel dále v kasační stížnosti namítal, že rozsudek krajského soudu nijak nespecifikuje, k jaké části rozhodnutí stěžovatele se vztahuje, přestože odůvodnění jednotlivých dílčích odmítnutí poskytnutí informací v rozhodnutí I. stupně se značně liší, díky čemuž stěžovateli není z napadeného rozsudku zřejmé, zda krajský soud shledal některé jeho dílčí důvody odmítnutí oprávněnými, a pokud ano, které. Již z toho podle stěžovatele plyne nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, jelikož takové soudní rozhodnutí neumožňuje správnímu orgánu určit, v jakém rozsahu je vázán právním názorem správního soudu o nutnosti doplnění skutkového stavu či v jakém rozsahu shledal správní soud jeho závěry chybnými. Krajský soud současně nijak nepřihlédl k tomu, že stěžovatel konstantně tvrdil neexistenci informací, jejichž poskytnutí odmítl, a naopak nepodloženě dospěl k závěru, že nelze rozpoznat, zda „se jednalo o informace existující, či nikoliv“. V takovém případě se stěžovatel domnívá, že závěr krajského soudu je nejenom věcně nesprávný, ale také nepřezkoumatelný, jelikož není zřejmé, o co přesně se krajský soud při tvorbě svého závěru opřel, ani k jaké části napadených rozhodnutí se vztahuje. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně především uvedla, že považuje napadený rozsudek krajského soudu po věcné stránce za správný a jeho odůvodnění za konzistentní, logické a přesvědčivé. Žalobkyně svou žádostí realizovala své ústavně garantované právo na informace zaručené čl. 17 Listiny, jehož důležitým aspektem je i kontrola způsobu, jakým orgány veřejné moci vykonávají svěřenou pravomoc. V případě žádosti žalobkyně se jednalo o důvodné pochybnosti o postupu stěžovatele, který zjevně arbitrárním způsobem nakládá s dokumenty souvisejícími s jeho úředním postupem. Nezanedbatelným aspektem žádosti je i právo na informační sebeurčení žalobkyně, tedy kontrola způsobu, jakým stěžovatel nakládá s informacemi získanými o ní při výkonu své působnosti. Při výkladu jakéhokoliv omezení práva na informace je třeba šetřit jeho podstatu a smysl a vyvarovat se zneužití takového omezení podle čl. 4 odst. 4 Listiny. Touto maximou je nutné řídit se při výkladu výjimek z informační povinnosti, včetně § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, jehož účelem je chránit povinné osoby před žádostmi o informace, kterými nedisponují, nedisponovaly a disponovat ani nejsou povinny. Naopak tato výjimka nemůže sloužit formalistickému omezování poskytování informací, kterými stěžovatel disponuje, či dokonce jako záminka pro arbitrární utajování informací podle nejasných kritérií. Tímto způsobem postupoval stěžovatel, který uměle vytvořil kategorii informací, které sice byly pořízeny v souvislosti s výkonem jeho působnosti, a to dokonce v souvislosti s šetřením žalobkyně, ale jsou považovány za „přípravné“ nebo je stěžovatel „nehodlá dále využít“, a proto se rozhodl je neevidovat ve spisové službě, čímž tyto informace fakticky postavil na rovinu s informacemi neexistujícími. Výklad § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, jak jej provedl stěžovatel, směřuje podle žalobkyně zcela mimo jeho účel, představuje pouhé sofistikované zdůvodnění zjevné nespravedlnosti a vede k popření garantovaného práva na informace. Naopak se žalobkyně domnívá, že povinný subjekt musí poskytnout informaci, kterou reálně disponuje, jakož i informaci, kterou nedisponuje, ač by jí disponovat měl. Závěr o legitimnosti požadavku na poskytnutí informací vede podle žalobkyně i k závěru o povinnosti stěžovatele vynaložit přiměřené úsilí k získání informací pro případ, že by došlo k jejich smazání (např. obnovením komunikace ze záloh). Žalobkyně dále uvedla, že krajský soud právem posoudil rozhodnutí předsedy stěžovatele jako nepřezkoumatelné, jelikož z něj nebylo možné žádným způsobem vyčíst, z čeho předseda stěžovatele vycházel, pokud tvrdil, že žalobkyní požadované informace neexistují. Naopak podle žalobkyně z rozhodnutí zjevně vyplývá, že předseda stěžovatele zcela rezignoval na jakýkoliv faktický přezkum postupu stěžovatele a existenci požadovaných informací vůbec neověřoval. Jeho závěr není opřen o jakékoliv vlastní ověřování toho, zda stěžovatel každou jednotlivou požadovanou informací disponuje, ale toliko na pouhém předpokladu, že stěžovatel nedisponuje žádnou informací, kterou nezařadí do spisu. V rozhodnutí předsedy stěžovatele nebylo nijak rozvedeno, z jakého důvodu měl příslušný pracovník informace odstranit, pokud stěžovatel od jejich použití upustil, a především zda bylo prověřeno, zda k tomuto údajnému zničení došlo. S ohledem na to se žalobkyně ztotožňuje se závěrem krajského soudu o fundamentální nepřezkoumatelnosti rozhodnutí. Tento závěr se přitom neopírá o nepřesnou citaci rozhodnutí předsedy stěžovatele, jak je naznačováno v kasační stížnosti, ale o celkový rozbor jeho odůvodnění. Závěr krajského soudu lze podle žalobkyně při určité míře nadsázky shrnout tak, že stěžovatel nemůže tvrdit, že informaci nemá, pokud ji nehledal. Žalobkyně dále uvedla, že se podle ní problematika dokazování neexistující skutečnosti rozsudku krajského soudu vůbec netýká. Argumentaci stěžovatele označila v tomto směru za nepřípadnou, jelikož krajský soud rozhodnutí předsedy stěžovatele nevytkl neprokázání negativní skutečnosti. Základním problémem tohoto rozhodnutí je to, že z něj vůbec nevyplývá, že by byla reálně zkoumána existence každé jednotlivé informace, namísto toho předseda stěžovatele ve svém rozhodnutí spoléhal na ničím nepodložené předpoklady. Konstatování, že toto rozhodnutí neuvádí žádné skutkové okolnosti, jakým způsobem došlo k ověření existence požadovaných informací a k závěru o jejich neexistenci, tak nelze jakkoliv ztotožňovat s požadavkem průkazu negativní skutečnosti. Stěžovatel navíc podle žalobkyně vykládá negativní důkazní teorii zjednodušeně a nesprávně; stěžovatel se dovolává nikoliv trvajícího stavu (neexistence informací), ale změny určitého stavu, tedy toho, že došlo k zničení (skartování či vymazání) určitých dokumentů, kterými disponoval, avšak usoudil, že mají toliko předběžnou povahu či že je dále nebude využívat. Přesunutí důkazního břemene na žalobkyni by nevedlo ke spravedlivému řešení situace a naopak by vedlo k popření samotného ústavně garantovaného práva na informace. Podle žalobkyně po ní nelze požadovat prokázání toho, že stěžovatel stále disponuje určitými informacemi, které jsou předmětem žádosti. Žadatel o informace samozřejmě nemá žádnou reálnou možnost získat informace z vnitřního fungování povinného orgánu. Navíc právě netransparentní postup stěžovatele při nakládání s informacemi týkajícími se žalobkyně je primárním důvodem podání žádosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Samotná negativní důkazní teorie je přitom podle žalobkyně recentním vývojem soudní judikatury opouštěna jako překonaná a neodpovídající. Nadto se jedná o koncept civilního procesu. I když nachází využití i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, děje se tak v souvislosti s problematikou azylového práva a prokazování majetkových poměrů azylantů, naopak si lze jenom těžko představit, že by mohla být v plném rozsahu vztažena na činnost orgánu veřejné moci, která je ovládána zásadou legality. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [18] Ze správního spisu vyplynulo, že žalobkyně podala dne 21. 5. 2012 žádost o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, která obsahovala celkem 60 bodů, v rámci kterých žádala žalobkyně stěžovatele o poskytnutí různých dokumentů, podkladů nebo formální či neformální komunikace v souvislosti s řízením vedeným stěžovatelem proti žalobkyni ve věci zneužití dominantního postavení. Žalobkyně svou žádost o poskytnutí informací odůvodňovala tím, že v předmětném řízení stěžovatel nezaložil do správního spisu celou řadu podkladových materiálů, na které je v něm vysloveně odkazováno a které se týkají vymezování relevantních trhů a vyhodnocování šetřených cenových praktik v daném řízení, a proto měly být součástí správního spisu. Stěžovatel vydal dne 19. 6. 2012 rozhodnutí I. stupně, kterým žádost částečně odmítl s odkazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Výroky odmítající jednotlivé body žádosti byly odůvodněny vícerými způsoby. Jednak tím, že se jedná o informace podpůrného charakteru, které nejsou evidovány ve spisové službě, že se nejedná o zaznamenaný autoritativní výstup, který by byl evidovaný ve spisové službě, že se jedná o výstup společnosti CRS Economics, ke kterému stěžovatel nemá žádné další dokumenty, že se jedná o nerealizovaný návrh nebo postup, od kterého stěžovatel v průběhu šetření upustil, a který tak nepředstavuje zaznamenaný výstup, nebo že se jedná o informace, které nebyly stěžovatelem použity, tudíž nemá povinnost je evidovat ve spisové službě. Ve všech případech se proto jedná o neexistující informace, které stěžovatel nemá k dispozici, a proto je nebylo možné žalobkyni poskytnout. Žalobkyně následně napadla celé rozhodnutí I. stupně rozkladem, který byl rozhodnutím předsedy stěžovatele ze dne 13. 9. 2012 zamítnut. Rozhodnutí předsedy stěžovatele pak bylo zrušeno rozsudkem krajského soudu čj. 62 Af 103/2012-133 pro nepřezkoumatelnost. [19] Podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]ovinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce“. [20] Podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím „[p]ovinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací“. [21] Podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím „[i]nformací pro účely tohoto zákona se rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního“. [22] Podle § 63 odst. 1 ve spojení s § 3 odst. 1 písm. a) zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o archivnictví a spisové službě“), vykonávají spisovou službu organizační složky státu. [23] Podle § 17 odst. 1 správního řádu „[s]pis tvoří zejména podání, protokoly, záznamy, písemná vyhotovení rozhodnutí a další písemnosti, které se vztahují k dané věci. Přílohou, která je součástí spisu, jsou zejména důkazní prostředky, obrazové a zvukové záznamy a záznamy na elektronických médiích. Spis musí obsahovat soupis všech svých součástí, včetně příloh, s určením data, kdy byly do spisu vloženy.“ [24] Podle § 38 odst. 1 správního řádu „[ú]častníci a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisu“. [25] Podle § 38 odst. 4 správního řádu „[s] právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části“. [26] Podle § 38 odst. 4 správního řádu „[z] nahlížení do spisu jsou vyloučeny jeho části, které obsahují utajované informace nebo skutečnosti, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti; to neplatí o částech spisu, jimiž byl nebo bude prováděn důkaz, do takových částí spisu však může nahlížet pouze účastník řízení nebo jeho zástupce za předpokladu, že jsou předem seznámeni s následky porušení povinnosti mlčenlivosti o těchto skutečnostech a že o poučení je sepsán protokol, který podepíší“. [27] V nyní projednávané věci bylo rozhodnutí předsedy stěžovatele zrušeno napadeným rozsudkem krajského soudu pro jeho nepřezkoumatelnost. Stěžovatel namítá, že takový závěr krajského soud není správný. V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné odkázat na svou předchozí judikaturu, ve které se problematikou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí opakovaně zabýval. Například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 134/2004 Sb. NSS se uvádí: „Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny.“ Z judikatury Nejvyššího správního soudu rovněž vyplývá, že výše uvedené principy přezkoumatelnosti zdůrazněné ve vztahu k rozhodnutím správních soudů je třeba vztáhnout i na případy, kdy jsou přezkoumávána správní rozhodnutí. Jen řádně a srozumitelně vysloveným právním závěrům správních orgánů lze totiž vytýkat jejich nesprávnost, resp. nezákonnost, a na základě takovýchto výtek je podrobit soudnímu přezkumu. Pokud pak správní rozhodnutí nedostojí vytčeným principům, například proto, že z něj nevyplývá, jaký skutkový základ (skutková zjištění) vzal rozhodující správní orgán za prokázaný a jak jej následně právně hodnotil (jaké konkrétní právní normy na něj aplikoval), je třeba na takové rozhodnutí správního orgánu pohlížet jako na nepřezkoumatelné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 4. 2014, čj. 7 Afs 14/2014-80). [28] Krajský soud svoje rozhodnutí o nepřezkoumatelnosti odůvodnil tím, že se závěry předsedy stěžovatele „neopírají o žádné skutkové důvody“ a že je jeho argumentace „skutkově nepodložená“. Stěžovatel v této souvislosti ve své kasační stížnosti namítá, že žádné skutkové důvody uvést nemohl, protože předmětné informace neexistují a takovou negativní skutečnost není v jeho silách prokázat. Krajský soud tak podle názoru stěžovatele vlastně požaduje „prokázání nemožného“. Nejvyšší správní soud se s touto námitkou stěžovatele neztotožňuje. I když po stěžovateli samozřejmě nelze požadovat poskytnutí neexistujících informací, lze po něm oprávněně požadovat zdůvodnění toho, jaké faktické skutečnosti jej vedly k závěru o tom, že požadované informace nemá. Z rozhodnutí předsedy stěžovatele (a ostatně ani z rozhodnutí I. stupně) však žádným způsobem nevyplývá, jakým způsobem, a zda vůbec se snažil zjistit, zda informacemi disponuje. Tedy zda za účelem tohoto zjištění vyvinul nějakou aktivitu, například se dotázal příslušných úředních osob, které vedly správní řízení ve věci žalobkyně a které tak komunikovaly se společností CRS Economics a shromažďovaly příslušnou dokumentaci, pokusil se informace vyhledat ve svých interních databázích nebo e-mailových schránkách apod. Z rozhodnutí předsedy stěžovatele skutečně nelze zjistit, zda se pokoušel požadované informace nalézt a na základě jakých skutečností dospěl k závěru, že je fakticky nemá. [29] Stěžovatel odmítnutí poskytnutí informací žalobkyni odůvodňoval vesměs tím, že se jedná o neexistující informace, jelikož nebyly z různých důvodů evidovány v rámci spisové služby, a tak neměl povinnost jimi disponovat. K této úvaze stěžovatele Nejvyšší správní soud konstatuje, že právo na informace zakotvuje na úrovni ústavního pořádku článek 17 Listiny. Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci jsou klíčovým prvkem vztahu mezi státem a jednotlivcem. Jeho smyslem je totiž participace občanské společnosti na věcech veřejných. Informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako takové; pomocí těchto informací ji může veřejnost kontrolovat (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10, N 223/59 SbNU 217, č. 223/2010 Sb. ÚS). Právo na informace tak poskytuje jednu z právních záruk zákonnosti ve veřejné správě. Jedním z hlavních významů veřejného subjektivního práva na informace je, že dává občanům možnost vykonávat kontrolní funkce ve vztahu k fungování veřejné moci, což představuje jeden ze základních atributů právního státu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14). [30] Podrobnosti výkonu tohoto práva stanoví zákon o svobodném přístupu k informacím, který zároveň v § 7 – 11 upravuje důvody pro odmítnutí poskytnutí informací. Poskytnutí informace lze nad rámec těchto právních důvodů odmítnout také z důvodů faktických, které v zákoně z pochopitelných důvodů vyjmenovány nejsou. Typickým faktickým důvodem neposkytnutí informace je přitom situace, kdy povinný subjekt požadovanou informaci nemá (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2008, čj. 2 As 71/2007-56). [31] Jak správně uvádí stěžovatel ve své kasační stížnosti, i když povinný subjekt danou informaci nemá, je povinen ji nově vytvořit v případech, kdy je povinen danou informací disponovat: „Prvotním předpokladem pro odmítnutí žádosti o informace s tím, že by šlo o vytvoření nových informací, je logicky skutečnost, že povinný subjekt danými informacemi v požadovaném tvaru dosud nedisponuje. Dalším důležitým předpokladem je to, že povinný subjekt nemá povinnost předmětnými informacemi disponovat. I v případě, že by poskytnutí požadovaných informací pro správní orgán objektivně představovalo nutnost vytvořit novou informaci, tedy může nastat situace, v níž správní orgán nebude oprávněn poskytnutí takových informací odepřít.“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2012, čj. 1 As 141/2011-67, č. 2635/2012 Sb. NSS). [32] Z výše uvedené judikatury zdejšího soudu jednoznačně vyplývá, že s ohledem na význam ústavně zaručeného práva na přístup k informacím je nutné k odmítnutí poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím přistupovat velice opatrně, a to i ohledem na požadavek obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, který stanovuje, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Pokud je tedy povinnému subjektu doručena žádost o poskytnutí informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, musí, v souladu se zásadou dobré správy podle § 4 odst. 1 správního řádu, primárně vyvinout úsilí, aby nalezl požadovanou informaci a poskytl ji žadateli. Povinný subjekt tedy musí nejprve zkoumat, zda požadovanými informacemi fakticky disponuje, a to bez ohledu na to, jestli takovou povinnost má podle zákona o archivnictví a spisové službě či podle jakéhokoliv jiného právního předpisu. Pokud zjistí, že požadované informace má (i když je ze zákona shromažďovat nemusí), je povinen je žadateli poskytnout, nejedná-li se o výluky podle § 7 až § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím. Skutečnost, zda měl povinný subjekt zákonem stanovenou povinnost danými údaji disponovat (například podle zákona o archivnictví a spisové službě nebo podle správního řádu), je relevantní až v okamžiku, kdy povinný subjekt po šetření zjistí, že požadované informace skutečně nemá, jelikož byly vymazány nebo odstraněny. V takovém případě má totiž podle výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu povinnost je opět vytvořit. [33] Stěžovatel při vyřizování žádosti žalobkyně o informace fakticky přímo přistoupil k následujícímu kroku výše nastíněného algoritmu a rovnou začal argumentovat tím, že nemá povinnost disponovat požadovanými informacemi, a tudíž nemá povinnost je v případě jejich zničení opět vytvořit. Rozhodnutí předsedy stěžovatele však neobsahuje jakákoli skutková zjištění, která by svědčila o tom, že vyvinul odpovídající aktivitu za účelem nalezení požadovaných informací, pouze se v něm uvádí, že dané informace neexistují, jelikož stěžovatel nemá povinnost jimi disponovat. Z toho důvodu se lze se závěrem krajského soudu o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí předsedy stěžovatele ztotožnit. [34] Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítal rovněž nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, který podle něho nijak nespecifikoval, k jaké části napadeného rozhodnutí se jeho závěry vztahují, přestože odůvodnění jednotlivých dílčích odmítnutí poskytnutí informací v rozhodnutí I. stupně se od sebe značně liší. Stěžovateli proto není z napadeného rozsudku zřejmé, zda krajský soud shledal některé jeho dílčí důvody odmítnutí oprávněnými, a pokud ano, které. Takové rozhodnutí prý stěžovateli neumožňuje určit, v jakém rozsahu je vázán právním názorem správního soudu o nutnosti doplnění skutkového stavu či v jakém rozsahu shledal správní soud jeho závěry chybnými. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že po přezkoumání napadeného rozsudku krajského soudu žádné takové stěžovatelem vytýkané vady neshledal. Krajským soudem vytýkané nedostatky nepřezkoumatelnosti totiž lze vztáhnout na všechny části rozhodnutí předsedy stěžovatele, jelikož ze žádné dílčí části rozhodnutí není zřejmé, z jakých skutkových zjištění stěžovatel vycházel a zda za účelem zjištění existence informací vyvíjel nějakou aktivitu. Ostatně sám krajský soud v závěru svého rozsudku explicitně vymezil rozsah, v jakém je stěžovatel vázán jeho právním názorem a jakým způsobem má v dalším řízení postupovat: „Není jiného postupu, než že se [stěžovatel] bude zabývat každým jednotlivým požadavkem žalobkyně a srozumitelně vyloží, zda a v jaké formě jednotlivé informace existují, popř. zda a proč neexistují. Z pohledu vyřízení žádosti žalobkyně o poskytnutí informací přitom [stěžovatel] bude muset vycházet z toho, že obsahem žádosti žalobkyně nebyly dotazy na vnitřní motivy, které vedly [stěžovatele] k tomu, aby určitým způsobem konal, či nekonal, nýbrž zřetelné požadavky na materializované výstupy vzniklé činností [stěžovatele].“ Proto nebylo možné přisvědčit ani této námitce stěžovatele. xxx) S účinností od 1. 1. 2015 byl § 11 odst. 4 změněn zákonem č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů.

decision_1419.txt

k čl. 33 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) k čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; v textu jen „první dodatkový protokol k Úmluvě“) k § 148 odst. 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) I. Omezení plynoucí ze zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání, a z dlouhodobých záměrů vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy (§ 9 tohoto zákona) se musejí vykládat ústavně konformně a v souladu s mezinárodními závazky České republiky. Výklad má tedy vycházet z toho, že stát je povinen umožnit pluralitu ve vzdělávání a že rodiče mají právo na alternativu ve vzdělávání. Zákonná úprava a dlouhodobé záměry nesmějí (přímo či nepřímo) plošně znemožňovat vznik a fungování nestátních škol v daném čase a místě a neměly by na tyto školy dopadat neodůvodněně nerovně. Správní orgány a soudy mohou a mají hodnotit, zda dlouhodobé vzdělávací záměry státu a krajů nezasahují do jádra práva na vzdělání [čl. 33 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.)]. II. Kapacitní důvody jsou legitimním kritériem regulace vzdělávací soustavy, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy však nemůže odepřít soukromé základní škole zápis do rejstříku škol a školských zařízení [§ 148 odst. 3 písm. a) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání] jen proto, že jsou kapacity stávajících státních škol v blízkém okruhu od místa vzniku zamýšlené školy dostatečné k přijetí dalších žáků. Nevezme-li ministerstvo v úvahu také kvalitativní aspekty, jsou-li z okolností věci myslitelné, porušuje čl. 33 odst. 3 Listiny a čl. 2 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Takovými kvalitativními faktory mohou být tvrzená odlišná (alternativní) vzdělávací koncepce oproti stávajícím školám, podpora místní samosprávy a doložený zájem rodičů. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2022, čj. 10 As 320/2020-58) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 224/2019 Sb.; rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 7. 1968, Belgický jazykový případ (stížnost č. 1474/62 a další), rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 1976 Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku (stížnost č. 5095/71, 5920/72, a 5926/72), ze dne 25. 2. 1982, Campbell a Cosans proti Spojenému království (stížnosti č. 7511/76 a 7743/76) a ze dne 9. 10. 2007, Hasan a Eylem Zengin proti Turecku (stížnost č. 1448/04); rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva ze dne 6. 3. 1987, Nadace Křesťanských škol Ingrid Jordebo a Ingrid Jordebo proti Švédsku (stížnost č. 11533/85), a ze dne 6. 9. 1995, Verein Gemeinsam Lernen proti Rakousku (stížnost č. 23419/94). Věc: ScioŠkola Frýdek Místek – základní škola, s. r. o., proti Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, za účasti www.scio.cz, s. r. o., o zápis do rejstříku škol a školských zařízení, o kasační stížnosti žalobkyně. Tento rozsudek se týkal žádosti o zápis soukromé školy do rejstříku škol a školských zařízení. Soud v ní řešil otázku, zda mohou bránit zápisu soukromé školy do tohoto rejstříku jen kapacitní důvody – tedy zda mohou správní orgány zamítnout žádost soukromé školy jen proto, že školy fungující v místě mají dostatek volných kapacit pro přijetí dalších žáků. Soud dospěl k závěru, že v této konkrétní věci to učinit nemohly a měly přihlédnout též k tvrzené odlišné vzdělávací koncepci oproti stávajícím školám, podpoře místní samosprávy a k doloženému zájmu rodičů. V obecnější rovině pak platí, že správní orgány a soudy mohou a mají hodnotit, zda dlouhodobé vzdělávací záměry státu a krajů nezasahují do jádra práva na vzdělání. Žalobkyně požádala v listopadu 2016, aby do rejstříku škol a školských zařízení pro následující školní rok byla zapsána nová základní škola („scioškola“) s nejvyšším povoleným počtem 200 žáků, a to na adrese Cihelní 410, Frýdek-Místek. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy její žádost zamítlo rozhodnutím ze dne 24. 1. 2017 podle § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona. Shledalo, že žádost není v souladu s Dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2016, konkrétněji se stanoveným kritériem rozvoje sítě škol v kapitole 2.2.2 („vznik nové základní školy jen výjimečně, na základě prokázané potřeby a s ohledem na aktuální podmínky v dané lokalitě“). Školy fungující ve vzdálenosti do 8 km od navrhované školy mají totiž dostatek volných kapacit pro přijetí dalších žáků. Žalobkyně se proti rozhodnutí ministerstva neúspěšně bránila rozkladem: ten zamítl ministr školství, mládeže a tělovýchovy rozhodnutím ze dne 22. 6. 2017. Ministr potvrdil závěry ministerstva, že žádost je v rozporu s dlouhodobým záměrem kraje a že o potřebě další základní školy v lokalitě nejlépe vypovídá naplněnost kapacit stávajících škol. Ministerstvo se nemuselo zabývat tím, jaký učební program nabízejí jednotlivé školy v lokalitě a jak se to odráží na naplněnosti jejich kapacit. Základní škola poskytuje vzdělání podle svého školního vzdělávacího programu, který musí být v souladu s rámcovým vzdělávacím programem. Z tohoto pohledu jsou všechny základní školy do značné míry stejné, neboť musejí dodržovat rámcový vzdělávací program. Rodiče mohou ovlivňovat školní vzdělávací program prostřednictvím školské rady, která je orgánem školy, i u stávajících škol, a není k tomu nezbytně nutný vznik jiné školy. Proti rozhodnutí ministra podala žalobkyně žalobu, i tu však Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 15. 9. 2020, čj. 14 A 33/2017-80. Vyšel z toho, že Listina podle Ústavního soudu neobsahuje subjektivní veřejné právo na zřízení neveřejné (nestátní, soukromé) základní či střední školy, stát tedy ani není povinen zajišťovat právo na vyučování na těchto školách (nález ze dne 9. 7. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 34/17, č. 224/2019 Sb.). Podle městského soudu postačovalo, že ministerstvo a ministr odůvodnili rozpor s bodem kapitoly 2.2.2 dlouhodobého záměru kraje naplněnou kapacitou stávajících škol ve Frýdku-Místku (přitom přihlédli k demografickému vývoji žáků základní škol) a nebyli již povinni hodnotit žádost z kvalitativních hledisek. Doporučující stanovisko krajského úřadu ke zřízení školy není pro ministerstvo závazné. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. V ní namítala, že správní orgány i soud měly vyložit § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona v souladu s mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána. Podle nich není účelem práva zřizovat soukromé školy a získávat v nich vzdělání to, aby bylo zajištěno místo ve škole pro každé dítě, ale aby bylo naplněno právo na alternativu ve vzdělávání. Kapacitní důvody jsou jistě jedním z legitimních kritérií, ovšem nelze je mít za jediné kritérium, pro něž lze zamítnout žádost o zápis školy do rejstříku. Tím by se vyprázdnila práva, která plynou z Listiny a úmluv konkrétním osobám v daném místě a čase (stěžovatelce a rodičům, obyvatelům Frýdku-Místku, zájemcům o vzdělávání jejich dětí v alternativní škole). Stěžovatelka k tomu odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 13. 5. 2020, čj. 10 A 148/2018-65. Stěžovatelka doložila zájem rodičů o vzdělávání jejich dětí ve škole zřizované stěžovatelkou i zájem samosprávy (vážnost zájmu dokládá i pozdější zřízení tzv. „neškoly“, komunitní školy pro děti zapsané v jiné škole do domácího vzdělávání). Správní orgány ani soud dostatečně nezhodnotily dopad do práva zřizovat nestátní školy a poskytovat v nich státem uznané vzdělání i do práva rodičů zajistit vzdělání jejich dětí v nestátních školách podle jejich filozofického přesvědčení. Kdyby tak učinily, musely by shledat, že základní škola měla být zapsána do rejstříku škol a školských zařízení. Stěžovatelka se dále domnívala, že případný nesoulad žádosti s jedinou větou dlouhodobého záměru kraje nezpůsobuje nesoulad s dlouhodobým záměrem ve smyslu § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona. Městský soud i správní orgány dále nesprávně ztotožnily kritérium „vznik nové základní školy jen výjimečně, na základě prokázané potřeby a s ohledem na aktuální podmínky v dané lokalitě“ jen s kritériem dostupné kapacity základních škol v místě. Městský soud nevzal v úvahu stanoviska rady statutárního města Frýdku-Místku jako zástupce samosprávy ani Krajského úřadu Moravskoslezského kraje jako původce dlouhodobého záměru, která shledala vznik školy potřebným v daném čase a místě. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2020, čj. 2 As 69/2019-40, nebylo možné plně vztáhnout na projednávaný případ. Nejvyšší správní soud v něm netvrdil, že kapacitní důvody byly jediné, pro něž šlo zamítnout zápis nové školy do rejstříku, ale jen že se nepodařilo prokázat jiné důvody svědčící o naplnění kritéria prokazatelné potřeby v situaci, kdy byly kapacity ostatních škol dostatečné. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [13] V této věci má Nejvyšší správní soud vyložit § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona. Podle něj orgán, který vede rejstřík škol a školských zařízení, žádost o zápis školy zcela nebo zčásti zamítne, pokud zjistí, že žádost není v souladu s dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky nebo příslušného kraje. [14] Dále je třeba zabývat se výkladem kritéria rozvoje sítě škol Dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2016 v části kapitoly 2.2.2, které zní takto: „vznik nové základní školy jen výjimečně, na základě prokázané potřeby a s ohledem na aktuální podmínky v dané lokalitě“. [15] Hlavní spornou otázkou je, zda mohou bránit zápisu soukromé školy do rejstříku škol a školských zařízení jen kapacitní důvody – tedy zda mohou správní orgány zamítnout žádost soukromé školy jen proto, že školy fungující v místě mají dostatek volných kapacit pro přijetí dalších žáků. [16] Stěžovatelka podporuje svůj postoj k této otázce ve dvou rovinách. V té širší prosazuje takový výklad školského zákona a dlouhodobého záměru, který naplní ústavní a mezinárodní závazky a který nebude plošně znemožňovat vznik nestátních škol (k čemuž však výklad městského soudu a správních orgánů vede). Úžeji potom argumentuje také v rovině podústavního práva, že ani spornou pasáž dlouhodobého záměru kraje nelze omezit jen na kritérium kapacity. 3.1 Obecná východiska: judikatura a mezinárodní úmluvy k právu na (alternativu ve) vzdělání 3.1.1 Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 [17] Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 hodnotil ústavnost § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona a jeho soulad s čl. 33 odst. 3 Listiny, podle něhož zřizovat jiné školy než státní a vyučovat na nich lze jen za podmínek stanovených zákonem; na takových školách se může vzdělání poskytovat za úplatu. [18] Závěry Ústavního soudu mají vliv i na posouzení nynější věci, opírá se o ně též městský soud v napadeném rozsudku. Ústavní soud ve výsledku shledal, že zápis do rejstříku škol a školských zařízení podmíněný celostátním dlouhodobým záměrem a krajským dlouhodobým záměrem není neústavní, neboť plošně neznemožňuje vznik nestátních škol a dopadá rovně na státní i nestátní školy. Samotná potencialita zneužití zákonného mechanismu nemůže sloužit jako argument protiústavnosti ustanovení (bod 58 nálezu). [19] Ústavní soud vyložil, že čl. 33 Listiny nezaručuje právo na vzdělání na jiných než veřejných základních a středních školách, ale stanoví „jen“ možnost v souladu se zákonem zřizovat soukromé školy a vyučovat na nich. Nestátní školy podle něj představují subsidiární prostředek pro naplnění práva na vzdělání. Stát jejich existenci v přiměřeném počtu umožňuje (a reguluje jejich zřizování a fungování), aby tak účelně doplnil soustavu veřejných základních a středních škol, ovšem Listina neobsahuje subjektivní veřejné právo na zřízení neveřejné (nestátní, soukromé) základní a střední školy. Nevzniká tedy ani povinnost státu zajišťovat právo na vyučování na těchto školách (body 50 až 52 nálezu). Vyjádřil se rovněž k omezení vzniku nestátních škol z kapacitních důvodů, jak je užívají některé dlouhodobé záměry. Ani toto omezení podle něj „ve svém důsledku nepřináší za stávající podoby a zvoleného časového horizontu de facto obecný zánik nestátních škol. Kapacitní důvody tedy v současné situaci představují legitimní kritérium regulace vzdělávací soustavy.“ (bod 62 nálezu) [20] Současně však Ústavní soud shledal, že stát nemůže zákonnou úpravou práva na vzdělání přímo či nepřímo úplně znemožnit existenci a fungování nestátních škol. Zákonodárce je totiž vázán principem rovnosti a nemůže nedůvodně rozdílně právně zacházet se státními a nestátními školami (body 49 a 54 nálezu). Ústavní soud zdůraznil, že zákonné instituty či mechanismy potenciálně omezující základní práva je třeba vykládat a užívat ústavně konformně a orgány odpovědné za tvorbu dlouhodobých záměrů nemohou jejich prostřednictvím plošně likvidovat nestátní školy (bod 61). [21] Konečně Ústavní soud uzavřel, že orgány zodpovědné za formulaci vzdělávacích záměrů musejí nejen respektovat širší kvalitativní požadavky v oblasti vzdělávání stanovené školským zákonem (obsahové požadavky na dlouhodobé záměry v § 9 školského zákona a zásady a cíle vzdělávání uvedené v jeho § 2), ale zároveň musejí přihlédnout k samotné ústavní povaze práva na vzdělání, jakož i k ústavním principům výkonu státní (veřejné) moci. Dlouhodobé záměry tedy nemohou být užívány jako prostředek zamezující plošnému vzniku nestátních škol či školských zařízení, neboť právě tím by byl narušen esenciální obsah práva na vzdělání podle čl. 33 odst. 3 Listiny (bod 70 nálezu). 3.1.2 Právo na vzdělání podle mezinárodních úmluv [22] Stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje na mezinárodní závazky České republiky, které podle ní městský soud opomněl. [23] Článek 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě stanoví, že nikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání. Při výkonu jakýchkoli funkcí v oblasti výchovy a výuky, které stát vykonává, bude respektovat právo rodičů zajišťovat tuto výchovu a vzdělání ve shodě s jejich vlastním náboženským a filozofickým přesvědčením. [24] Podle čl. 29 odst. 2 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.) žádná část tohoto článku nebo článku 28 nesmí být vykládána způsobem omezujícím svobodu jednotlivců a organizací zřizovat a řídit výchovné instituce. Za všech okolností je však třeba zabezpečit dodržování principů stanovených v odstavci 1 tohoto článku a podmínek, aby vzdělání poskytované těmito institucemi odpovídalo minimálním standardům stanoveným státem. Obdobné ustanovení obsahuje též Mezinárodní pakt o hospodářských a sociálních právech (č. 120/1976 Sb.), podle jehož čl. 13 odst. 4 žádná z částí tohoto článku nemá být vykládána jako vměšování do svobody jednotlivců a organizací zřizovat a řídit výchovné instituce, vždy však za podmínek zachování zásad stanovených v odst. 1 tohoto článku a požadavků, že vzdělání poskytované v takových institucích má odpovídat minimální úrovni stanovené státem. Kromě toho pakt v čl. 13 odst. 3 výslovně stanoví, že se státy zavazují respektovat svobodu rodičů, případně poručníků, zvolit pro jejich děti jiné školy než ty, které byly zřízeny veřejnými orgány, které odpovídají takové minimální úrovni vzdělání, jaká je stanovena nebo schválena státem, a zjišťovat náboženskou a morální výchovu jejich dětí ve shodě s jejich vlastním přesvědčením. [25] Stěžovatelka zmiňuje též čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv Evropské unie, ten však na tuto věc přímo nedopadá. Stěžovatelka totiž netvrdí, že by věc měla nějaký unijní prvek; jen tehdy by se mohlo uplatnit unijní právo (čl. 51 odst. 1 této Listiny). Neuplatní se ani Úmluva o boji proti diskriminaci ve vzdělávání, jejíhož čl. 5 odst. 1 písm. b) se stěžovatelka dovolává, neboť nebyla vyhlášena a nemohla by se ve smyslu čl. 10 Ústavy použít namísto zákona. [26] Stěžovatelka namítá, že z těchto úmluv podle ní vyplývá právo na alternativu ve vzdělávání. Městský soud podle ní dostatečně nezhodnotil dopad napadeného rozhodnutí do práva zřizovat nestátní školy a poskytovat v nich státem uznané vzdělání, i do práva rodičů vzdělávat své děti v nestátních školách v souladu se svým filozofickým přesvědčením, splňuje-li takové vzdělání minimální standardy stanovené státem. [27] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že z citovaných ustanovení skutečně právo na alternativu ve vzdělávání vyplývá, i když nejde o právo absolutní (srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 34/17, poslední věta bodu 73 a bod 74). V judikatuře i v odborné literatuře je však sporné, co je obsahem tohoto práva. 3.1.3 Štrasburská judikatura k právu na vzdělání a doktrinální názory [28] Evropský soud pro lidská práva (ESLP) vyložil právo na vzdělání ve větě první čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě tak, že znamená otevřený a rovný přístup do státem již zřízených a existujících vzdělávacích zařízení. Nezakládá však povinnost státu zřizovat jakákoli nová vzdělávací zařízení (Belgický jazykový případ, rozsudek pléna ESLP ze dne 23. 7. 1968, stížnost č. 1474/62 a další1)). O pár let později ovšem již ESLP uvedl, že větu druhou čl. 2 prvního dodatkového protokolu je třeba číst dohromady s tou první. Přípravné práce na Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) i vyjádření řady členů Poradního shromáždění podle něj podporují výklad, že z článku vyplývá rovněž svoboda zřizovat soukromé školy, ačkoli přijatý text Úmluvy tuto svobodu nakonec výslovně nezmiňuje (bod 50 rozsudku ze dne 7. 12. 1976, Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku, stížnosti č. 5095/71, 5920/72, a 5926/722)). Tento výklad je správný i podle komentáře k Úmluvě. Podle něj dokonce platí, že „svoboda zřizovat nestátní školy (a korelující povinnost smluvních stran fungování takových škol nejen strpět, ale pokud neútočí na podstatu demokratické pluralitní společnosti předvídané Úmluvou, také akceptovat jako plnohodnotné členy vzdělávací soustavy) je také logickým důsledkem kombinace svobodného přístupu ke vzdělání a práva rodičů na respekt jejich náboženského a filozofického přesvědčení. Pokud totiž daný rodič, typicky sdružen v rámci určité skupiny rodičů, pospolitosti či menšiny, není spokojen s ‚produktem‘ nabízeným veřejnou (státní) vzdělávací soustavou, má právo na ‚alternativu‘“ (Bobek, M. In: Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1314). [29] V jednom novějším českém případu pak ESLP prohlásil stížnost za zjevně neopodstatněnou a mimo jiné připomněl, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu nezakládá povinnost státu zřídit určitý typ školy, jen zaručuje osobám v jurisdikci státu právo využít existujících vzdělávacích zařízení (rozhodnutí ze dne 22. 11. 2011, Soukromá základní škola Cesta k úspěchu v Praze, s. r. o., a Občanské sdružení Škola dětem proti České republice, stížnost č. 8314/103)). Ministerstvo v té věci nevyhovělo žádosti první ze stěžovatelek, soukromé základní školy, o zařazení do sítě škol s odůvodněním, že počet základních škol a volných míst v základních školách v Praze je dostatečný a žádost není v souladu s dlouhodobým záměrem ministerstva ani s potřebami a možnostmi rozvoje sítě škol. [30] Stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje také na rozhodnutí Evropské komise pro lidská práva (Komise) ze dne 6. 3. 1987 Nadace Křesťanských škol Ingrid Jordebo a Ingrid Jordebo proti Švédsku, stížnost č. 11533/85. V ní švédské orgány nepovolily nestátní škole vyučovat na vyšším stupni (ve třídách 7 až 9), neboť shledaly, že škola nesplňuje zákonné požadavky na kvalitu vzdělání. Stěžovatelka namítala rovněž porušení čl. 2 prvního dodatkového protokolu, Komise však shledala stížnost v této části nepřijatelnou. S odkazem na bod 50 rozsudku ESLP ve věci Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen uvedla, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu zaručuje právo založit a provozovat soukromou školu, nikoli však bezpodmínečně. Toto právo musí podléhat další státní regulaci, která má zajistit fungování řádného vzdělávacího systému jako celku. V této konkrétní věci švédské orgány neporušily čl. 2 tím, že zamítly stěžovatelčinu žádost, neboť jejich rozhodnutí bylo založeno výhradně na zjištění, že vzdělání nabízené na vyšším stupni nesplňuje kvalitativní podmínky švédského zákona. Stěžovatelé navíc nedoložili, že by jiné školy, které byly dceři paní Jordebo k dispozici, poskytovaly výuku, která by byla v rozporu s náboženským a filozofickým přesvědčením paní Jordebo (i pokud platilo, že v okolí nebyla k dispozici žádná jiná křesťanská škola).4) [31] V pozdějším rozhodnutí ze dne 6. 9. 1995, Verein Gemeinsam Lernen proti Rakousku, stížnost č. 23419/94, Komise sice rovněž shledala stížnost nepřijatelnou, s odkazem na věc Ingrid Jordebo však také jednoznačně vyslovila, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu zaručuje právo založit a provozovat soukromou školu.5) [32] Stěžovatelka se dovolává i rozsudku ESLP ze dne 9. 10. 2007, Hasan a Eylem Zengin proti Turecku, stížnost č. 1448/04, v němž se soud zabýval výukou náboženství. V bodě 48, který stěžovatelka zmiňuje, soud také odkazuje na rozsudek ve věci Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen a shrnuje, že účelem druhé věty čl. 2 prvního dodatkového protokolu je zejména zajistit možnost plurality ve vzdělávání, která je nezbytná pro zachování demokratické společnosti, jak ji chápe Úmluva, a že tento účel má plnit zejména státní výuka. [33] Komentářová literatura vesměs zastává názor, že z Úmluvy, respektive z jejího dodatkového protokolu, plyne právo na alternativu ve vzdělávání a že svoboda vzdělávání a výuky zahrnuje také svobodu zřizovat soukromé školy za podmínek stanovených zákonem.6) Objevuje se také náhled, že nejen z judikatury ESLP k čl. 2 prvního dodatkového protokolu, ale i z čl. 33 Listiny plyne přímo právo zřizovat nestátní školy.7) Naproti tomu nejnovější komentář k Listině je zdrženlivější: podle něj čl. 33 odst. 3 Listiny nezakládá právo na zřízení nestátních škol, jen tuto možnost otevírá.8) [34] Komentář k čl. 29 Úmluvy o právech dítěte uvádí, že z druhého odstavce vyplývá právo jednotlivce zakládat, organizovat, řídit a vzdělávat děti, žáky a studenty v soukromých institucích. Jeho znění je přitom podle komentáře téměř totožné s čl. 13 odst. 4 Mezinárodního paktu o hospodářských a sociálních právech a odpovídá také čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě. Jasná formulace obsahující bezprostřední pokyn adresovaný státu a odpovídající právo subjektů právního řádu navíc podle autorek napovídá, že alespoň druhý odstavec čl. 29 je možné považovat za přímo vykonatelné právo. Obsah práva by měl být totožný s právem v čl. 33 odst. 3 Listiny (viz Dušková, Š. In: Dušková, Š.; Hofschneiderová, A.; Kouřilová, K. Úmluva o právech dítěte. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2021, komentář k čl. 29). 3.1.4 Zásady pro vnitrostátní výklad [35] Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17 naproti tomu jasně vyslovil, že čl. 33 odst. 3 Listiny neobsahuje samostatné právo zřizovat nestátní školy, ale jde o jednu z „ústavních zásad specifikujících realizaci práva na vzdělání“, jejímž prostřednictvím ústavodárce vytváří prostor zákonodárci, aby k tomuto cíli využil i nestátních škol. Stanoví se tedy možnost – v souladu se zákonem – zřizovat a vyučovat např. na soukromých školách za úplatu (body 50 a 51 nálezu). Z judikatury ESLP poukázal Ústavní soud na Belgický jazykový případ, z něhož podle něj vyplývá, že čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě neukládá státu povinnost zakládat určitý typ školských zařízení, ale zaručuje osobám spadajícím do jejich jurisdikce právo využívat existujících vzdělávacích prostředků (bod 48 a 54 nálezu). [36] V těchto pasážích jsou závěry Ústavního soudu v napětí s judikaturou ESLP. V Belgickém jazykovém případu se několik frankofonních valonských rodin domáhalo toho, aby jejich děti byly vyučovány ve francouzštině, což však v jejich školních obvodech neumožňovaly belgické zákony. Tyto rodiny bydlely ve vlámských částech Belgie s vlámštinou jako jediným úředním a vyučovacím jazykem. Je pravda, že na podkladě těchto skutkových okolností učinil ESLP i obecné poznámky k právu na vzdělání zaručenému ve větě první čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě. Podle Nejvyššího správního soudu z nich však nelze učinit jednoznačný obecný závěr, že celý čl. 2 zaručuje „jen“ právo využívat existujících vzdělávacích institucí, a nelze jimi přesvědčivě argumentovat k tématu svobody (či práva) zřizovat nestátní školy. O to totiž v Belgickém jazykovém případu nešlo. Proti tomu navíc hovoří věc Kjeldsen, Busk Madsen a Pedersen proti Dánsku (a z ní vycházející dvě rozhodnutí Komise), kterou Ústavní soud vůbec nezmiňuje. ESLP v ní vykládal obě věty čl. 2 dohromady a výslovně se vyjadřoval i k soukromým školám. [37] Pro přezkum této věci však není nezbytné určit, zda existuje základní právo založit a řídit (provozovat) nestátní školu – ať už by mělo vyplývat přímo z čl. 33 Listiny (k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 34/17 včetně odlišných stanovisek Ludvíka Davida a Milady Tomkové), z čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě, z čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech nebo z čl. 29 Úmluvy o právech dítěte –, či zda takové základní právo neexistuje. Ani toto právo či svoboda by totiž nebyly absolutní, ale omezené prováděcí vnitrostátní úpravou. Ta ovšem nesmí jednak zasáhnout do esenciálního obsahu práva na vzdělání, jednak být ve střetu s jinými zaručenými právy (viz rozsudek ESLP ze dne 25. 2. 1982, Campbell a Cosans proti Spojenému království, stížnosti č. 7511/76 a 7743/76, bod 41, v němž k tomuto závěru soud dospěl ve vztahu k právu na vzdělání v první větě čl. 2 prvního dodatkového protokolu; či již zmiňované rozhodnutí Komise ve věci Ingrid Jordebo). Jakkoli tedy podle Ústavního soudu čl. 33 odst. 3 Listiny neobsahuje základní právo založit nestátní školu, ale jen „možnost“ a „ústavní zásadu specifikující realizaci práva na vzdělání“ školským zákonem, stejně Ústavní soud v rozebíraném nálezu prováděl test racionality a zabýval se tím, zda § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona nezasahuje do esenciálního obsahu (jádra) práva na vzdělání. [38] Ústavní soud své závěry učinil abstraktně k § 148 odst. 3 písm. a) školského zákona, který podmiňuje zápis školy a školského zařízení souladem s dlouhodobými vzdělávacími záměry jako strategicko-politickými dokumenty. Pro konkrétní přezkum považuje Nejvyšší správní soud za podstatné zejména tyto požadavky plynoucí z nálezu i mezinárodních úmluv a judikatury ESLP: – omezení plynoucí ze zákona a dlouhodobých záměrů se musejí vykládat ústavně konformně a v souladu s mezinárodními závazky České republiky, tedy mimo jiné i se zřetelem k právu rodičů na alternativu ve vzdělávání (souvisícím s respektem k jejich náboženskému a filozofickému přesvědčení), a s požadavkem zajistit možnost plurality ve vzdělávání; – zákonná úprava a dlouhodobé záměry nesmějí přímo či nepřímo plošně znemožňovat vznik a fungování nestátních škol; – zákon i dlouhodobé záměry by měly dopadat na státní i nestátní školy rovnou měrou (tedy nikoli neodůvodněně nerovně). [39] Podstatný je i obecný závěr Ústavního soudu, že kapacitní důvody jsou legitimním kritériem regulace vzdělávací soustavy. Neznamená to však, že mohou být kritériem jediným. [40] Ústavní soud současně vyzdvihl právně závazné kvalitativní požadavky na vzdělávací záměry, jimiž jsou zásady a cíle vzdělávání vymezené v § 2 odst. 1 školského zákona, mimo jiné „zohledňování vzdělávacích potřeb jednotlivce; vzájemná úcta, respekt, názorová snášenlivost, solidarita a důstojnost všech účastníků vzdělávání; hodnocení výsledků vzdělávání vzhledem k dosahování cílů vzdělávání stanovených tímto zákonem a vzdělávacími programy; rozvoj osobnosti člověka, který bude vybaven poznávacími a sociálními způsobilostmi, mravními a duchovními hodnotami pro osobní a občanský život, výkon povolání nebo pracovní činnosti, získávání informací a učení se v průběhu celého života; a konečně též pochopení a uplatňování zásad demokracie a právního státu, základních lidských práv a svobod spolu s odpovědností a smyslem pro sociální soudržnost“ (bod 69 nálezu). [41] Nejvyšší správní soud má za to, že požadavky shrnutými v předchozích třech bodech by se měly řídit ministerstvo a krajský úřad při tvorbě dlouhodobých záměrů, správní orgány při rozhodování o zápisu školy a školského zařízení do rejstříku i správní soudy při přezkumu rozhodnutí správních orgánů. Měly by zejména zvažovat, zda jimi přijatá či přezkoumávaná pravidla nevyprazdňují jádro práva na vzdělání a plošně neznemožňují vznik a fungování nestátních škol v daném místě a čase. [42] Nejvyšší správní soud proto nesouhlasí s kategorickým závěrem městského soudu, že orgán rozhodující o zápisu školy do školského rejstříku je sice povinen zkoumat soulad žádosti s dlouhodobými záměry, ale ani on, ani správní soud není oprávněn hodnotit obsah těchto záměrů (bod 28 napadeného rozsudku a totožně rozsudky NSS ze dne 30. 11. 2010, čj. 2 As 66/2010-74, a ze dne 28. 3. 2018, čj. 2 As 312/2017-34, bod 14). Správní orgány i soudy naopak mohou a musejí vykládat a hodnotit obsah dlouhodobých záměrů a dbát na to, aby tyto záměry nezasahovaly do jádra práva na vzdělání; k tomuto cíli vede respektování požadavků uvedených v bodech [38] a [39] výše. [43] Právě v tomto rozsahu tak nemohou při vědomí závěrů Ústavního soudu obstát ani dřívější závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v rozsudcích čj. 2 As 66/2010-74 a čj. 2 As 312/2017-34. Jakkoli Nejvyšší správní soud nezpochybňuje povahu dlouhodobých záměrů jako strategických dokumentů odborného a politického charakteru, jak ji vystihl v druhém z uvedených rozsudků (body 14 a 15) a jak ji převzal i Ústavní soud ve svém nálezu (bod 65), zdůrazňuje, že správní orgány i soudy musejí k řádně uplatněné námitce přezkoumat též to, zda dlouhodobé záměry či jejich užití na konkrétní věc nepopírají výše shrnuté ústavněprávní požadavky. 3.2 Konkrétní hodnocení [44] Nyní je třeba posoudit, zda výklad přijatý ministerstvem, ministrem a městským soudem splňuje uvedené ústavněprávní požadavky. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že nikoli. Kromě toho však shledal, že rozhodnutí správních orgánů a rozsudek městského soudu jsou v rozporu i se školským zákonem a dlouhodobým vzdělávacím záměrem kraje. 3.2.1 Skutkové okolnosti věci a argumentace správních orgánů [45] Ze správního spisu vyplývá, že ministerstvo zamítlo stěžovatelčinu žádost o zápis základní školy do rejstříku škol a školských zařízení proto, že v místě je i s ohledem na očekávaný budoucí vývoj věkové kategorie žáků základních škol dostatek volných kapacit pro přijetí dalších žáků ve stávajících školách. Deset základních škol působících v okruhu asi 8 km od stěžovatelčiny školy vykazovalo ve školním roce 2016/2017 naplněnost mezi 61 až 94 % (z přehledu byly vyňaty dvě základní školy vzdělávající zejména žáky se speciálními vzdělávacími potřebami a dále dvě naplněné základní školy, jedna soukromá stoprocentně naplněná, druhá naplněná z 96 %). Z toho ministerstvo usoudilo, že žádost není v souladu s výše (bod [14]) citovanou částí dlouhodobého záměru kraje, a stěžovatelčinu žádost zamítlo. [46] Podkladem rozhodnutí bylo ministerstvu mimo jiné souhlasné stanovisko rady města Frýdku-Místku přijaté na schůzi rady dne 20. 9. 2016, v němž rada vyjádřila souhlas se zřízením stěžovatelčiny základní školy [podle § 147 odst. 1 písm. p) školského zákona]. Krajský úřad Moravskoslezského kraje naproti tomu vydal dne 22. 11. 2016 nedoporučující stanovisko (podle § 146 odst. 1 tohoto zákona): podle něj nebylo dostatečně prokázáno, že je základní školy třeba. Popsaný způsob vzdělávání, který by měla nabízet stěžovatelčina škola, by měl být obecným cílem běžných základních škol zřizovaných obcí, charakteristika vzdělávací koncepce je podle krajského úřadu obecná a přidaná hodnota zřízení základní školy v lokalitě není v žádosti dostatečně vysvětlena. Krajský úřad uvedl přehled naplněnosti základních škol ve Frýdku-Místku za předchozí tři školní roky a uzavřel, že „z hlediska dostatečných kapacit pro základní vzdělávání v dané lokalitě“ není žádost v souladu s dlouhodobým záměrem kraje. [47] Stěžovatelka svou žádost o zápis třikrát doplnila během března a začátku dubna 2017. K rozkladu pak přiložila změněné stanovisko Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 4. 4. 2017, v němž krajský úřad z doplněných dokladů vyhodnotil, že stěžovatelčina základní škola „je alternativou ke vzdělávání v běžných základních školách“. Poukázal rovněž na to, že stěžovatelka deklarovala a doložila velký zájem zákonných zástupců dětí o zřízení základní školy ve Frýdku-Místku. Krajský úřad také upozornil na dopis města Frýdku-Místku ze dne 3. 4. 2017 podporující zápis školy. Město v něm uvedlo, že se v obci s rozšířenou působností trvale zvyšuje počet mladých rodin s dětmi. Představitelé města proto chtějí podpořit pestrou nabídku kvalitního vzdělávání dětí občanů města a jsou přesvědčeni, že zřízení školy je plně v souladu s koncepcí vzdělávání. [48] Ministr zamítl stěžovatelčin rozklad ze stejného důvodu jako ministerstvo, tedy pro nesoulad žádosti s dlouhodobým vzdělávacím záměrem kraje z kapacitních důvodů. Podle něj se příslušná pasáž dlouhodobého záměru nezabývá principy a způsoby výuky. Ministerstvu tedy nelze vyčítat, že se nezabývalo tím, jaký mají jednotlivé školy učební program a jak se to odráží na jejich naplněnosti, neboť všechny školy musejí dodržovat tentýž rámcový vzdělávací program. Reálně se od sebe mohou odlišovat až školním vzdělávacím programem, který však není neměnný a rodiče jej mohou ovlivňovat prostřednictvím školské rady. Předběžně projevený zájem rodičů je nepodstatný. Zásady a cíle vzdělávání v § 2 odst. 1 školského zákona nemají vztah k žádosti o zápis základní školy do rejstříku škol a školských zařízení. Změněné vyjádření krajského úřadu přiložené k rozkladu nemá na věc vliv. Naplněnost kapacit stávajících škol nejlépe vypovídá o situaci v dané lokalitě, a tedy i o potřebě další základní školy. Formulace „vznik nové základní školy jen výjimečně“ podporuje spíše restriktivní přístup k věci. Stanovisko rady města a vyjádření krajského úřadu nejsou pro ministerstvo závaznými stanovisky podle § 149 správního řádu a ministerstvo je hodnotí individuálně a ve vzájemné souvislosti s dalšími podklady. 3.2.2 Dlouhodobý záměr kraje a kritérium kapacity stávajících škol [49] Městský soud závěry ministerstva a ministra potvrdil, Nejvyšší správní soud se s nimi však neztotožňuje. [50] Správní orgány opírají nesoulad žádosti s dlouhodobým vzdělávacím záměrem kraje o jediný jeho bod, který připouští „vznik nové základní školy jen výjimečně, na základě prokázané potřeby a s ohledem na aktuální podmínky v dané lokalitě“. Toto kritérium ztotožňují jen s kritériem kapacity a „potřebu“ a „aktuální podmínky“ hodnotí čistě kvantitativně. [51] Tento výklad předně neodpovídá jazykovému znění citované pasáže. Ta je formulována obecně a poměrně pružně a dává velký prostor k tomu uvážit různé okolnosti věci. (Naproti tomu stejný dokument v kritériích rozvoje sítě mateřských škol výslovně uvádí: „vznik nových mateřských škol nebo zvyšování kapacit mateřských škol pouze za předpokladu nedostatečných volných kapacit stávajících mateřských škol v dané lokalitě“, na což opakovaně poukazovala stěžovatelka; či např. u základního uměleckého vzdělávání stanoví: „vzhledem k dostatečným kapacitám základních uměleckých škol nebude podpořen zápis nové základní umělecké školy“.) Již tedy samotný text nepodporuje čistě kvantitativní hledisko. Uvádí-li ministr, že citovaný bod se principy a způsoby výuky nezabývá, Nejvyšší správní soud podotýká, že stejně tak se výslovně nezabývá ani zaplněností stávajících škol. Ani z toho, že v dlouhodobém záměru není zvýrazněna jako priorita potřeba vzniku základních škol s odlišným způsobem výuky či soukromých škol, nelze činit žádné závěry (bod 29 napadeného rozsudku městského soudu), neboť zákonným důvodem pro zamítnutí je přímý rozpor s dlouhodobým záměrem, nikoli to, že v něm něco není zdůrazněno jako priorita. [52] Citovaný bod v sobě kombinuje obdobu neurčitých právních pojmů (rozsudek Městského soudu v Praze čj. 10 A 148/2018-65, bod 49), ovšem s tou výhradou, že dlouhodobé záměry nemají povahu sekundárního normativního právního aktu (bod 65 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/17), ale jde o strategický dokument odborného a politického charakteru, v němž krajský úřad zpracovává dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy v kraji (§ 9 odst. 2 školského zákona). Takto je ho třeba i číst, se zřetelem k jeho povaze, účelu a tvůrcům – tedy nikoli jako striktně normativní právní text, ale jako strategický dokument, kterým kraj v ústavních a zákonných mantinelech a mezích dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky utváří svou vlastní koncepci vzdělávací soustavy. [53] Proto má mít při výkladu dlouhodobého záměru velký význam též stanovisko obce a kraje k žádosti, neboť právě kraj a obec, na jejichž území má škola působit, má o „potřebách“ a „aktuálních podmínkách“ v místě největší povědomí. Již z prvního nedoporučujícího stanoviska kraje je přitom zřejmé, že kraj sice bral za rozhodné rovněž kvantitativní kritérium, avšak současně hodnotil i jiné okolnosti: původně předložená charakteristika vzdělávací koncepce podle něj byla obecná a přidaná hodnota zřízení základní školy nebyla v žádosti dostatečně podložena. Ve změněném stanovisku vydaném poté, co stěžovatelka doplnila svou žádost, již krajský úřad vznik stěžovatelčiny školy podpořil. Rovněž město Frýdek-Místek o zřízení školy stálo. [54] Ministr i městský soud mají pravdu v tom, že stanoviska obce a kraje nejsou závaznými stanovisky podle § 149 správního řádu a správní orgány jimi nejsou při rozhodování formálně vázány více než jinými podklady, které mají společně s nimi hodnotit podle své úvahy a ve vzájemné souvislosti. Závisí-li však neúspěch žádosti na tak pružně formulovaném kritériu, které závisí na zhodnocení aktuálních podmínek a potřeb v místě, musí mít pro jeho posouzení nezbytně stěžejní význam stanovisko obce a kraje, tedy subjektů nejlépe znalých poměrů v místě. Kraj je navíc tvůrcem dlouhodobého záměru kraje (ministerstvo zase zpracovává dlouhodobý záměr vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy České republiky podle § 9 odst. 2 školského zákona, nesoulad s ním však u stěžovatelčiny žádosti neshledalo). V této věci nakonec město i kraj stály o zřízení stěžovatelčiny školy a považovaly kritérium dlouhodobého záměru kraje za naplněné, na rozdíl od správních orgánů. Nejvyšší správní soud má za to, že správní orgány ani městský soud tento rozpor dostatečně nevysvětlily. Nepřesvědčivě se omezily jen na to, že stanovisko krajského úřadu není pro ministra závazné (bod 36 rozsudku městského soudu). [55] Upínají-li se správní orgány čistě na kvantitativní kritérium a odmítají-li vzít vůbec v úvahu tvrzenou odlišnou vzdělávací koncepci, popírají tím nejen právo na alternativu ve vzdělávání v mezích zákonné úpravy, ale popírají, že vůbec nějaká alternativa může existovat. Výslovně říkají, že „všechny školy jsou do značné míry stejné“, neboť musejí dodržovat tentýž rámcový vzdělávací program a podle něj utvářet své vlastní školní vzdělávací programy (§ 5 odst. 1 školského zákona), které mohou rodiče ovlivňovat prostřednictvím školské rady. Předně školní vzdělávací program vydává ředitel školy. Školská rada se sice vyjadřuje k jeho návrhu a následnému uskutečňování, její hlas však není pro ředitele školy závazný [§ 5 odst. 3 a § 168 odst. 1 písm. a) školského zákona]. Především je ale přístup ministra mimo společenskou realitu a omezuje dostupnou možnost plurality vzdělávání, o niž má stát v mezích zákonů dbát. Úvaha, že není třeba se zabývat tvrzenou odlišnou vzdělávací koncepcí této školy, neboť se od těch ostatních vlastně tolik neliší, je navíc logicky chybná. První věta popírá druhou. [56] Nejvyšší správní soud netvrdí, že ke kvantitativním kritériím nelze při rozhodování o zápisu nestátní školy do rejstříku vůbec přihlížet. Jde o důležitý aspekt, nelze pro něj však pominout ani ty ostatní. V této věci jsou podstatnými kvalitativními aspekty, které bylo třeba při posuzování věci vzít v úvahu, tvrzená odlišná (alternativní) vzdělávací koncepce oproti stávajícím školám, podpora samosprávy a rovněž doložený zájem rodičů. [57] Prostor k tomu zabývat se i jinými než kvantitativními aspekty, tvrdí-li je stěžovatelka a jsou-li z okolností věci myslitelné, vyplývá z textu citovaného bodu dlouhodobého záměru kraje. Povinnost se jimi zabývat pak plyne už ze zásad a cílů vzdělávání školského zákona, zejména ze zásady ohledu na vzdělávací potřeby jednotlivce, zásady vzájemné úcty, respektu, názorové snášenlivosti, solidarity a důstojnosti všech účastníků vzdělávání [§ 2 odst. 1 písm. b) a c) školského zákona], k nimž je třeba přihlížet i při rozhodování o zápisu školy do školského rejstříku (body [39] a [41] výše). Hlavně ji však lze dovodit z čl. 33 odst. 3 Listiny a z mezinárodních úmluv, které Nejvyšší správní soud podrobněji rozebral (část 3.1 výše). Z nich plyne, že omezení stanovená v zákoně a v dlouhodobých záměrech, tedy i stěžovatelčino omezení v jejím úmyslu založit soukromou základní školu ve Frýdku-Místku, je třeba vykládat s respektem k právu rodičů na alternativu ve vzdělávání a v souladu s povinností státu, aby zajistil možnost plurality ve vzdělávání. [58] Na to navazuje též ústavní požadavek, aby zákonná úprava a dlouhodobé záměry, natož jejich výklad, přímo či nepřímo plošně neznemožňovaly vznik (a fungování) nestátních škol. Ovšem právě k tomu by přístup správních orgánů vedl. Tím, že vznik nové soukromé školy navázaly čistě na zaplněnost stávajících státních škol (v hodnocené oblasti byla toho času jedna soukromá škola, kterou však ministerstvo pro stoprocentní naplněnost do statistiky nezahrnulo) a odmítly vzít v potaz cokoli jiného, paušálně vyloučily vznik další školy, jestliže by se nezměnily demografické podmínky v lokalitě. Tento přístup neodůvodněně nerovně dopadá na nestátní školy, které by chtěly doplnit stávající státní školy v místě. Do důsledku by to znamenalo, že pokud by se zásadně nezvýšil počet dětí v oblasti, další soukromé školy by zde jen proto nemohly vzniknout. (Dočasný charakter dlouhodobých záměrů na tento závěr nemá vliv.) Správní orgány současně popřely právo rodičů na alternativu ve vzdělávání tím, že o stěžovatelčině vzdělávací koncepci vůbec odmítly uvažovat jako o alternativě k těm stávajícím. Nejvyšší správní soud tím neříká, že ministerstvo je povinno zapsat do rejstříku každou takovou základní školu, jejíž systém výuky není v dané lokalitě zastoupen. Nemůže však tento aspekt při svém hodnocení zcela pominout. [59] Městský soud stěžovatelce v bodě 38 rozsudku vytýká, že nevysvětlila, proč žádala o zápis základní školy do rejstříku právě se sídlem ve Frýdku-Místku. Stěžovatelka v kasační stížnosti poukázala na to, že je právnickou osobou zřízenou ve Frýdku-Místku a založenou právě za účelem zřízení školy; poznámka tedy směřovala spíše osobě zúčastněné na řízení, společnosti www.scio.cz. Stěžovatelka doložila jak zájem místní samosprávy, tak zájem rodičů. Nejvyšší správní soud si není jist, kam touto poznámkou městský soud směřoval, zájem rodičů i místní samosprávy však považuje za dostatečně silný motiv k založení školy na určitém místě, jakkoli stěžovatelka žádný vysvětlovat nemusí. Pokud tím městský soud mířil k tomu, že osoba zúčastněná na řízení se může pokusit založit soukromou školu na jiném místě, míjí se s podstatou věci. V jejím středu totiž nestojí primárně zájem soukromé společnosti provozovat školu, ale zájem rodičů na dostupné alternativě. [60] I na tom se ukazuje, jak moc je nedostačující zvolené kvantitativní hledisko poměřující kapacitu škol v okruhu do 8 km od místa plánované školy, neboť rodiče, kteří projevili zájem o vzdělávání dětí ve stěžovatelčině škole, současně projevili ochotu dojíždět s dětmi z okruhu mnohem širšího. Obec je ze zákona povinna zajistit podmínky pro plnění povinné školní docházky dětí s místem trvalého pobytu na jejím území a za tím účelem zřizuje základní školu nebo zajišťuje plnění povinné školní docházky v základní škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí (§ 178 odst. 1 školského zákona). Zjednodušeně řečeno, děti by měly mít ze zákona zajištěno místo ve spádové státní škole. Jestliže by tedy mělo zřízení nové nestátní školy záležet jen na kapacitách stávajících škol v blízkém okolí, v důsledku by to mohlo vést k tomu, že správní orgány nepovolí zřídit novou nestátní školu nikdy, neboť kapacity těch státních musejí být vždy dostatečné. To je jistě v rozporu s čl. 33 odst. 3 Listiny, neboť to plošně brání vzniku nestátních škol. 3.2.3 Reakce na dosavadní judikaturu správních soudů [61] Čtrnáctý senát městského soudu rozhodující v této věci se ve svém rozsudku vymezuje proti rozsudku desátého senátu městského soudu čj. 10 A 148/2018-65. Desátý senát v něm přezkoumával žalobu stejné účastnice řízení (nyní stěžovatelky) proti rozhodnutí ministra ve věci zápisu základní školy do školského rejstříku pro pozdější školní rok než v této věci, a to na podkladě totožného bodu dlouhodobého záměru Moravskoslezského kraje z roku 2016. Desátý senát vyložil, že výklad podmínky dlouhodobého záměru nemůže ministerstvo omezit jen na kapacitní důvody. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s obecnými závěry desátého senátu městského soudu. [62] Čtrnáctý senát městského soudu poukazuje v napadeném rozsudku také na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 69/2019-40 a jemu předcházející zamítavý rozsudek jedenáctého senátu Městského soudu v Praze ze dne 15. 2. 2019, čj. 11 A 158/2018-36, který obstál v kasačním přezkumu. Věc se týkala žádosti o zápis nové církevní školy ve Frýdku-Místku, kterou školské orgány posoudily podle totožného bodu kapitoly 2.2.2 dlouhodobého záměru Moravskoslezského kraje z roku 2016. Závěry Nejvyššího správního soudu přijaté v této věci nejsou protichůdné s těmi, k nimž dospěl druhý senát. Druhý senát v něm výslovně neuvedl (natož aby blíže rozebíral) tezi, podle níž mohou školské orgány nezapsat školu výlučně z kapacitních důvodů. S ohledem na konkrétní okolnosti jen podotkl, že „úprava kapacit těžko může být podmíněna názorem nového zřizovatele, že jím provozovaná škola bude poskytovat kvalitnější výuku než školy stávající“ a že „názory stěžovatelky, že stávající školy v regionu poskytují vzdělávání způsobem neodpovídajícím současným požadavkům na kvalitu vzdělávání, je nepodložený“ (bod 22 rozsudku čj. 2 As 69/2019-40). Vyjádřil se též k tomu, že vyučovat náboženství mohou i jiné než církevní školy (bod 23). Jedenáctý senát městského soudu v rozsudku přezkoumávaném druhým senátem Nejvyššího správního soudu sice žalobu zamítl, ale současně shledal, že „obecnost Dlouhodobého záměru vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2016 otvírá prostor pro konkrétní a přiléhající posouzení jednotlivých návrhů o rozšíření nabídky vzdělávání, právě s ohledem na možnou variabilitu formy a způsobu nabízeného vzdělávání, a aktuální podmínky v posuzované lokalitě. Hlediskem potřebnosti vzniku nové školy jistě může být i (ne)dostatečnost stávající kapacity. Pokud toto hledisko bylo správními orgány vzato za zásadní při posuzování souladu žádosti žalobce s Dlouhodobým záměrem vzdělávání a rozvoje vzdělávací soustavy Moravskoslezského kraje 2016, nelze tento postup správních orgánů považovat za nezákonný. Pokud však žalobce ve správním řízení předkládal i další hlediska, která měla být při posuzování souladu žádosti žalobce s předmětným dlouhodobým záměrem zohledněna a která byla dle jeho náhledu s to ‚korigovat‘ hledisko dostatečnosti stávající kapacity v základních školách v dané lokalitě, byly správní orgány povinny se těmito námitkami žalobce zabývat.“ (bod 48 rozsudku městského soudu čj. 11 A 158/2018-36) Správní soudy v tehdejší a v nynější věci tedy berou za svá stejná východiska, jen ve skutkově různých situacích dospívají k různým výrokům. Je třeba zdůraznit i to, že procesní úspěch či neúspěch v konkrétní při před správním soudem se často neodvíjí (jen) od toho, zda žalovaný správní orgán pochybil, ale také od toho, nakolik se účastníku podaří předložit soudu přesvědčivé argumenty. V nynější věci stěžovatelka uplatnila propracované námitky; oproti tomu pak stála spíše nevýstižná argumentace ministerstva a ministra, která poněkud míjela podstatu sporu. [63] Ve dvou pozdějších rozsudcích ze dne 18. 11. 2020, čj. 4 As 139/2020-40, a ze dne 20. 8. 2021, čj. 2 As 208/2020-31, obou ve věci soukromé Základní školy EDUCAnet Brno, s. r. o., která měla vzniknout v Brně, Nejvyšší správní soud rovněž potvrdil zamítnutí zápisu do rejstříku škol z kapacitních důvodů a shledal, že „nelze bez dalšího s odkazem na odlišnosti vzdělávacích systémů dospět k závěru, že tyto způsoby vzdělávání jsou zcela jiné a systém veřejného školství se tak v žádném případě nemůže školství soukromému rovnat, či že by nebylo možné analyzovat volné kapacity na školách veřejných v souvislosti s žádostí stěžovatelky o zápis školy soukromé do příslušného rejstříku“ (bod 30 rozsudku čj. 4 As 139/2020-40). Nejvyšší správní soud zde dospěl ke svým závěrům na podkladě konkrétních skutkových okolností věci (mimo jiné dlouhodobý záměr Jihomoravského kraje kladl výslovně na kapacity stávajících škol větší důraz) a tyto závěry neformuloval nijak obecně a kategoricky tak, aby předurčovaly jeho rozhodnutí i v této věci. (…) 4. Závěr a náklady řízení [65] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje svou argumentaci: ministerstvo a ministr nemohli odepřít soukromé základní škole zápis do rejstříku škol a školských zařízení jen proto, že kapacity stávajících státních škol v okruhu cca 8 km od místa vzniku zamýšlené školy jsou dostatečné. Tento výklad jednak neodpovídá znění dlouhodobého záměru kraje, jednak je v rozporu s čl. 33 odst. 3 Listiny a čl. 2 prvního dodatkového protokolu k Úmluvě. Ministerstvo a ministr měli při svém rozhodování vzít v úvahu také tvrzenou odlišnou (alternativní) vzdělávací koncepci stěžovatelčiny školy oproti stávajícím školám, podporu samosprávy a velký zájem rodičů na vzniku školy. Tím Nejvyšší správní soud neříká, že museli žádosti nezbytně vyhovět, ovšem ani se nemohli odmítnout zabývat uvedenými kvalitativními faktory. 1) V anglickém originálu: „To determine the scope of the ‚right to education‘, within the meaning of the first sentence of Article 2 of the Protocol (P1-2), the Court must bear in mind the aim of this provision. It notes in this context that all member States of the Council of Europe possessed, at the time of the opening of the Protocol to their signature, and still do possess, a general and official educational system. There neither was, nor is now, therefore, any question of requiring each State to establish such a system, but merely of guaranteeing to persons subject to the jurisdiction of the Contracting Parties the right, in principle, to avail themselves of the means of instruction existing at a given time. (…) The first sentence of Article 2 of the Protocol (P1-2) consequently guarantees, in the first place, a right of access to educational institutions existing at a given time“ (část I.B.3 a I.B.4 rozsudku). 2) V anglickém originálu: „The ‚travaux préparatoires‘, which are without doubt of particular consequence in the case of a clause that gave rise to such lengthy and impassioned discussions, confirm the interpretation appearing from a first reading of Article 2 (P1-2). Whilst they indisputably demonstrate, as the Government recalled, the importance attached by many members of the Consultative Assembly and a number of governments to freedom of teaching, that is to say, freedom to establish private schools, the ‚travaux préparatoires‘ do not for all that reveal the intention to go no further than a guarantee of that freedom. Unlike some earlier versions, the text finally adopted does not expressly enounce that freedom; and numerous interventions and proposals, cited by the delegates of the Commission, show that sight was not lost of the need to ensure, in State teaching, respect for parents’ religious and philosophical convictions. The second sentence of Article 2 (P1-2) aims in short at safeguarding the possibility of pluralism in education which possibility is essential for the preservation of the ‚democratic society‘, as conceived by the Convention. In view of the power of the modern State, it is above all through State teaching that this aim must be realised.“ 3) Ve francouzském originálu: „Ainsi, les personnes soumises a la juridiction d’un État Contractant ne peuvent puiser dans cette disposition le droit d’obtenir des pouvoirs publics la création de tel ou tel établissement d’enseignement. (…) il ne peut etre question sur le terrain de l’article 2 du Protocole no 1 d’obliger l’État défendeur a créer un certain type d’établissement scolaire mais uniquement de garantir aux personnes placées sous sa juridiction le droit de se servir, en principe, des moyens d’instruction existant a un moment donné.“ 4) V anglickém originálu: „The Commission considers that it follows from the judgment of the European Court of Human Rights in the Case of Kjeldsen, Busk Madsen and Pedersen (judgment of 7 December 1976, Series A no. 23, pp. 24-25, para. 50) that Article 2 of Protocol No. 1 (P1-2) guarantees the right to start and run a private school. However, such a right cannot be a right without conditions. It must be subject to regulation by the State in order to ensure a proper educational system as a whole. The Commission recalls that the decision not to grant approval as regards classes 7-9 was based exclusively on the finding that the education offered at this level did not meet the condition as to the quality provided for in Section 34 of the School Act. Having examined the present case, in particular the reasons for refusing the Foundation permission to run the upper stage of the compulsory school, the Commission finds the refusal compatible with Article 2 of Protocol No. 1 (P1-2). Moreover, the applicants have not substantiated that other schools which were available to Mrs Jordebo's daughter provided teaching which was in conflict with Mrs Jordebo's religious and philosophical convictions, even assuming that no other Christian school was available in the area.“ 5) V anglickém originálu: „The Commission recalls that Article 2 of Protocol No. 1 (P1-2) to the Convention guarantees the right to start and run a private school (cf. Jordebo and others v. Sweden, No. 11533/85, Dec. 6.3.87, D.R. 51, p. 128 with further references).“ 6) Bobek, M. In: Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1314, či Moravec, O. Komentář k čl. 13. In: Husseini, F.; Bartoň, M.; Kokeš, M.; Kopa, M. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2021. 7) Bobek, M. Komentář k čl. 13. In: Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2012. 8) Majerčík, Ľ. In: Kühn, Z.; Kratochvíl, J.; Kmec, J.; Kosař, D. a kol. Listina základních práva a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 1211.

decision_142.txt

k § 4 písm. f) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů (zákon o ochranných známkách) To, že se v dnešní liberální společnosti nejen ve veřejně pronášených projevech některých jednotlivců, ale i ve sdělovacích prostředcích či na internetu objevují vulgární výrazy, jejichž užití na veřejnosti je z hlediska obecné slušnosti, veřejného pořádku a dobrých mravů krajně nevhodné, nemůže vést k tomu, aby tyto výrazy získaly veřejnoprávní ochranu zápisem do rejstříku ochranných známek [srov. § 4 písm. f) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, které brání zápisu označení, která jsou v rozporu s veřejným pořádkem nebo dobrými mravy] a byly následně svými vlastníky legálně užívány v souladu se základní funkcí ochranných známek k odlišení výrobků nebo služeb vlastníka ochranné známky od výrobků nebo služeb jiných soutěžitelů. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2014, čj. 9 A 243/2011-38) Prejudikatura: č. 1350/2007 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost Lagardere Active ČR proti Úřadu průmyslového vlastnictví o zápis ochranné známky. Rozhodnutím ze dne 22. 6. 2011 (dále jen „napadené rozhodnutí“) předseda žalovaného zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí I. stupně ze dne 17. 5. 2011 o zamítnutí přihlášky slovní ochranné známky ve znění „posranej život“. V odůvodnění napadeného rozhodnutí orgán rozhodující o rozkladu konstatoval, že žalovaný rozhodl o zamítnutí přihlášky slovní ochranné známky žalobkyně podle § 22 odst. 1 zákona o ochranných známkách s odůvodněním, že přihlašované slovní označení „posranej život“ je podle § 4 písm. f) téhož zákona vyloučeno ze zápisu do rejstříku ochranných známek, neboť odporuje dobrým mravům, jelikož slovní prvek „posranej“ je všeobecně vnímán jako vulgární a pohoršlivý výraz. Následně předseda žalovaného zmínil obsah námitek uplatněných žalobkyní v rozkladu a citoval relevantní právní úpravu [§ 22 odst. 1, § 4 písm. f) zákona o ochranných známkách]. Poté v rámci vypořádání námitek žalobkyně konstatoval, že výraz „posranej“ je velmi obhroublým až vulgárním termínem, který je na veřejnosti používán pouze úzkou skupinou spotřebitelů s volnějším (resp. absentujícím) chápáním evropských společenských konvencí, kteří tímto výrazem obvykle označují v přeneseném slova smyslu jakoukoliv nepříjemnou situaci či událost. V nepřeneseném významu vyjadřuje termín „posranej“ velmi syrově a bezprostředně potřísnění čehokoliv exkrementy, ovšem lze se domnívat, že častěji bývá užíván právě prvně jmenovaným způsobem, tedy přeneseně. Dle předsedy žalovaného nelze samozřejmě popřít, že slovo „posranej“ vypustí čas od času z úst většina spotřebitelské veřejnosti, zvláště ta spadající do nižších věkových kategorií, nicméně v souladu s dobrými mravy a výše zmíněnými konvencemi chování, dodržovanými většinou obyvatel České republiky, se tak obvykle děje pouze v soukromí, v rámci uzavřeného společenství osob, které se navzájem velmi dobře znají a nebudou tento výraz apriorně považovat při vzájemné verbální komunikaci za urážlivý či hanlivý, resp. za útok na společenské morální hodnoty, které jsou naší kultuře vlastní. Výluka ze zápisu do rejstříku ochranných známek dle § 4 písm. f) zákona o ochranných známkách je výlukou veřejnoprávní, tudíž jejím smyslem je zabránit zápisu takových označení, která by mohla narušovat či poškozovat vnímání společenských hodnot, vést ke všeobecné vulgarizaci společnosti a negativně ovlivnit např. i řádný duševní vývoj dětí. Ačkoliv je dnešní vnímání značně liberální a ve sdělovacích prostředcích či na internetu se mohou objevovat termíny, jejichž užití na veřejnosti je z hlediska slušnosti, veřejného pořádku a dobrých mravů krajně nevhodné a nedistingované (přičemž tyto termíny mohou nemalou část spotřebitelské veřejnosti pohoršovat), je nutno daný stav chápat jako jakousi daň za demokratické prostředí, v němž žijeme. Toto liberální pojetí volnosti a svobodomyslnosti však nelze chápat tak extenzivně, aby nevhodné vulgární či hanlivé výrazy (ač jsou určitými skupinami spotřebitelů běžně užívány) mohly získat veřejnoprávní ochranu formou zápisu v rejstříku ochranných známek, když se zcela očividně mohou dotknout morálních hodnot, zásad či smýšlení poměrně širokého okruhu spotřebitelské veřejnosti. V zájmu zachování alespoň základních nepřekročitelných pravidel slušného chování je proto nepřípustné, aby přihlašované označení „posranej život“ bylo zapsáno do rejstříku ochranných známek, protože obsahuje termín „posranej“, jenž není z hlediska dobrých mravů a veřejného pořádku pro svou vulgárnost hodný veřejnoprávní ochrany, kterou rejstřík ochranných známek poskytuje v něm zapsaným označením – ochranným známkám. Předseda žalovaného doplnil, že není rozhodné, jaký subjekt přihlašované označení zaštiťuje a v rámci jakého projektu a kým má být toto označení užíváno. Z veřejnoprávního hlediska je rozhodující, že by zápisem tohoto označení do rejstříku ochranných známek byla poskytnuta veřejnoprávní ochrana označení, resp. termínu, jehož veřejné užívání je s ohledem na morální zásady a hodnoty, v nichž byli a jsou spotřebitelé v České republice vychováni, nežádoucí. Dodržování těchto morálních zásad a hodnot je v České republice stále živým standardem, který je doposud vštěpován i našim nejmenším, tedy dětem, které by alespoň ze strany státních institucí (a tedy i ze strany žalovaného) měly být ušetřeny jakéhokoliv nevhodného příkladu narušujícího a deformujícího jejich budoucí vnímání společenských hodnot. Na základě výše uvedeného předseda žalovaného uzavřel, že přihlašované označení ve znění „posranej život“ je ve smyslu § 4 písm. f) zákona o ochranných známkách vyloučeno ze zápisu do rejstříku ochranných známek pro rozpor s veřejným pořádkem a dobrými mravy. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. V žalobě nejprve shrnula průběh správního řízení a poté konstatovala, že dle názoru žalovaného vyjádřeného v napadeném rozhodnutí je přihlašované označení ve znění „posranej život“ ve smyslu § 4 písm. f) zákona o ochranných známkách vyloučeno ze zápisu do rejstříku ochranných známek pro rozpor s veřejným pořádkem a dobrými mravy. Smyslem této výluky je podle žalovaného zabránit zápisu takových označení, která by mohla narušovat či poškozovat vnímání společenských hodnot, vést ke všeobecné vulgarizaci společnosti a negativně ovlivnit např. i řádný duševní vývoj dětí. S výše uvedeným názorem žalovaného žalobkyně nesouhlasí. Poukázala na to, že v současné době probíhá v rámci České republiky reklamní kampaň „posranej život“, která je součástí stejně nazvaného projektu, jenž probíhá na webových stránkách www.posranejzivot. cz a je rovněž podporován v rozhlasovém vysílání programu Radio Bonton. Projekt „posranej život“ byl koncipován tak, aby posluchači rádií a návštěvníci internetu měli možnost a prostor k tomu, aby se s ostatními podělili o své negativní zkušenosti a zážitky a mohli o nich diskutovat s ostatními. Reklamní kampaň je zaměřena především na mladé lidi a její název byl záměrně vybírán tak, aby tuto skupinu obyvatel oslovil a zaujal. Název kampaně má především mladé lidi provokovat k tomu, aby se do projektu zapojili a sdělili ostatním svůj názor na negativní jevy ve společnosti, se kterými se oni nebo jejich známí setkali. Zvolený název kampaně je dle názoru žalobkyně zcela v souladu se zákonem a není v rozporu s veřejným pořádkem ani s dobrými mravy, a proto jej není možné podřadit pod označení, která nelze dle § 4 zákona o ochranných známkách zapsat do rejstříku ochranných známek. Jedná se o označení, které se stává stále běžnějším a používanějším úslovím, a to jak v rámci spotřebitelské veřejnosti, tak rovněž ve sdělovacích prostředcích a na internetu. V této souvislosti žalobkyně uvedla, že česká společnost je čím dál více liberálnější a termíny považované dříve za vulgární začínají být používány stále větším počtem osob, čímž dochází k určitému posunu při posuzování toho, zda je dané slovo urážlivé či vulgární. Žalobkyně se proto domnívá, že spotřebitelé pochopí pravý význam probíhající reklamní kampaně a nebudou ho chápat jako nemravné či pohoršlivé označení, neboť přihlašované označení takový charakter nemá. V žádném případě se nejedná o nadávku ani vulgární označení. Přihlašované označení je míněno jako nadsázka, která má pouze nadneseně označovat určitou nepříjemnou situaci či událost. Reklamní kampaň není zaměřena proti konkrétním osobám či jejich skupinám. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V posuzované věci vyšel soud z následně uvedené právní úpravy: Podle § 1 zákona o ochranných známkách „[o]chrannou známkou může být za podmínek stanovených tímto zákonem jakékoliv označení schopné grafického znázornění, zejména slova, včetně osobních jmen, barvy, kresby, písmena, číslice, tvar výrobku nebo jeho obal, pokud je toto označení způsobilé odlišit výrobky nebo služby jedné osoby od výrobků nebo služeb jiné osoby“. Dle § 4 písm. f) zákona o ochranných známkách se do rejstříku nezapíše označení, které „je v rozporu s veřejným pořádkem nebo dobrými mravy“. Podle § 22 odst. 1 věty první zákona o ochranných známkách „[n]ení-li přihlašované označení způsobilé zápisu podle § 4 nebo § 6, Úřad přihlášku zamítne“. Žaloba není důvodná. Soud plně přisvědčuje klíčovému závěru žalovaného, že přihlašované označení je v rozporu s veřejným pořádkem a dobrými mravy, a proto není způsobilé zápisu do rejstříku ochranných známek. Argumentaci žalovaného obsaženou v napadeném rozhodnutí, o kterou je tento závěr opřen, považuje soud za naprosto přiléhavou a takřka vyčerpávající, a proto mu nezbývá, než aby na ní odkázal a převzal ji jako argumentaci vlastní (takový postup aproboval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 7. 2007, čj. 8 Afs 75/2005-130, č. 1350/2007 Sb. NSS). Ve shodě s názorem žalovaného má soud za to, že slovo „posranej“ je vulgárním výrazem, který v nepřeneseném významu znamená „potřísněný exkrementy“, zatímco v přeneseném významu je toto slovo užíváno s cílem vyjádřit, popř. zdůraznit negativní vlastnost jiného předmětu či jevu. Slovní spojení „posranej život“ je výrazem hovorové vulgární češtiny, užívaným pro vyjádření „smůly či neúspěchu v životě“. Podstatné pro posouzení dané věci je to, že většina spotřebitelů i v dnešní době vnímá toto slovní spojení jako vulgární, a proto jej zpravidla neužívá na veřejnosti, neboť správně chápe, že je to v rozporu s dobrými mravy. Jsou samozřejmě jednotlivci či jisté skupiny osob, které i v běžném projevu na veřejnosti vulgarity všeho rázu běžně užívají či dokonce nadužívají. To ale neznamená, že jimi pronášené vulgarity v důsledku toho pozbývají svůj vulgární charakter a stávají se jakousi společenskou normou. Totéž platí pro vulgární výrazy, které se vyskytují ve svobodném prostředí nikým necenzurovaných internetových diskusí a textů. Jak žalovaný správně zdůraznil, výluka ze zápisu do rejstříku ochranných známek zakotvená v § 4 písm. f) zákona o ochranných známkách je výlukou veřejnoprávní. Jejím smyslem je zabránit zápisu takových označení, která by mohla narušovat či poškozovat vnímání společenských hodnot, vést ke všeobecné vulgarizaci společnosti a negativně ovlivnit např. i řádný duševní vývoj dětí. To, že se v dnešní liberální společnosti nejen ve veřejně pronášených projevech některých jednotlivců, ale i ve sdělovacích prostředcích či na internetu objevují vulgární výrazy, jejichž užití na veřejnosti je z hlediska obecné slušnosti, veřejného pořádku a dobrých mravů krajně nevhodné, nemůže vést k tomu, aby tyto výrazy získaly veřejnoprávní ochranu zápisem do rejstříku ochranných známek a byly následně svými vlastníky legálně užívány v souladu se základní funkcí ochranných známek k odlišení výrobků nebo služeb vlastníka ochranné známky od výrobků nebo služeb jiných soutěžitelů. Právě to měl žalovaný na mysli, když v napadeném rozhodnutí uvedl, že pro posouzení věci není podstatné, že žalobkyně dle svého tvrzení hodlala přihlašované označení užívat v rámci probíhající reklamní kampaně nesoucí stejný název. Smysl kampaně, cílová skupina, na kterou je tato kampaň zaměřena, jakož i to, že se účastníci kampaně svými příspěvky mohou podílet na vytváření zábavného internetového portálu a na vysílání Rádia Bonton, jsou pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí vskutku irelevantní, neboť tyto skutečnosti nemohou nic změnit na tom, že slovní spojení „posranej život“ je obecně vulgárního charakteru a řada spotřebitelů by jej takto vnímala a jeho užívání na veřejnosti považovala za jsoucí v rozporu s dobrými mravy či narušující veřejný pořádek, jenž je nutno chápat jako normativní systém, na kterém je založeno fungování společnosti v daném místě a čase, a jenž v sobě zahrnuje nejen normy právní, politické, ale i mravní a morální. To, že žalobkyně nebo některé osoby, na které je reklamní kampaň zaměřena, budou vnímat přihlašované označení jako nadsázku, ještě neznamená, že toto označení by stejným způsobem vnímali ostatní spotřebitelé. Žalobkyně nepožadovala po žalovaném schválení názvu reklamní kampaně, ale zápis přihlašovaného označení do rejstříku ochranných známek. Pokud by žalovaný její žádosti vyhověl, byla by žalobkyně oprávněna toto obecně vulgární sousloví užívat nikoliv pouze v rámci příslušné reklamní kampaně, na kterou se neustále odvolává, ale k označování veškerých svých výrobků a služeb, pro které by byla taková ochranná známka zapsána, bez ohledu na to, zda nějak souvisí se zmiňovanou reklamní kampaní. Charakter přihlašovaného označení je proto nutno posuzovat z hlediska široké veřejnosti, které jsou určeny výrobky a služby uvedené v přihlášce ochranné známky, a nikoliv pouze z hlediska spotřebitelů, na které je zaměřena reklamní kampaň. Jak je patrno z přihlášky předmětné ochranné známky, tato měla sloužit k označení široké škály výrobků a služeb (příkladmo lze uvést nahrané a nenahrané nosiče zvuku a obrazu, časopisy, publikace, propagační tiskoviny, reklamní a propagační činnost prostřednictvím jakéhokoli média, inzertní činnost, provozování televizního a rozhlasového vysílání, či dokonce vzdělávací činnost). Pokud by bylo přihlašované označení zapsáno jako ochranná známka do rejstříku, získala by žalobkyně veřejnoprávní oprávnění užívat toto sousloví k označování těchto, jakož i dalších v přihlášce uvedených výrobků a služeb. Případné nesouhlasné projevy slušně vychovaných spotřebitelů, kteří by veřejné užívání takové ochranné známky právem vnímali jako nemravné nebo narušující veřejný pořádek, by pak žalobkyně mohla odbýt poukazem na to, že žalovaný v rámci věcného průzkumu prováděného podle § 22 zákona o ochranných známkách rozpor takového označení s veřejným pořádkem a dobrými mravy neshledal a že žalobkyni v důsledku zápisu přihlašovaného označení do rejstříku nemůže v jeho veřejném užívání nikdo bránit. Je nanejvýš pravděpodobné, že při užívání přihlašovaného označení jako ochranné známky ve spojení s širokým okruhem výrobků a služeb vymezeným v přihlášce by se s tímto souslovím jakožto ochrannou známkou setkávaly i děti všech věkových kategorií, které běžně poslouchají rádio či sledují televizní vysílání. Valné většině z nich by jistě přišlo podivné, že slovní spojení, za jehož užití ve škole by byly učitelem přinejmenším napomenuty, může být veřejně užíváno jako ochranná známka. Žalovaný, veden snahou zabránit porušování elementárních morálních zásad a hodnot, na kterých je naše společnost zbudována, této nežádoucí situaci zamítnutím přihlášky žalobkyně zabránil. S jeho argumentací, že děti by alespoň ze strany státních institucí, mezi něž patří i žalovaný, měly být ušetřeny jakéhokoliv nevhodného příkladu narušujícího a deformujícího jejich budoucí vnímání společenských hodnot, se soud v plném rozsahu ztotožňuje. Žalovaný tedy postupoval v souladu se zákonem, když přihlášku slovní ochranné známky ve znění „posranej život“ zamítl, neboť přihlašované označení skutečně není způsobilé zápisu do rejstříku ochranných známek vzhledem k jeho rozporu s veřejným pořádkem a dobrými mravy ve smyslu § 4 písm. f) zákona o ochranných známkách.

decision_1420.txt

k § 9 odst. 1 zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých zákonůxxx) Součástí odborné péče poskytovatele úvěru dle § 9 odst. 1 zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru, je i taková obezřetnost, která jej vede k nespoléhání se jen na údaje tvrzené žadatelem o úvěr, ale i k prověření (požadavku na doložení) těchto tvrzení (např. potvrzením o zaměstnání a příjmu, doložením výplatních pásek, doložením výpisu z účtu žadatele apod.). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2015, čj. 1 As 30/2015-39) Prejudikatura: rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 12. 2014, CA Consumer Finance proti Ingrid Bakkaus a další (C-449/13). Věc: Společnost s ručením omezeným Day to Day proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 29. 10. 2012 vydala Česká obchodní inspekce, inspektorát Moravskoslezský a Olomoucký se sídlem v Ostravě (dále jen „správní orgán I. stupně“), rozhodnutí, kterým uložila žalobkyni, společnosti zabývající se poskytováním spotřebitelských úvěrů, podle § 20 odst. 5 písm. a) zákona o spotřebitelském úvěru pokutu ve výši 10 000 Kč za správní delikt podle § 20 odst. 2 písm. a) tohoto zákona. Deliktu se žalobkyně měla dopustit tím, že v rozporu s § 9 zákona o spotřebitelském úvěru neposoudila s odbornou péčí schopnost spotřebitelů splácet spotřebitelský úvěr u smlouvy o spotřebitelském úvěru uzavřené dne 5. 9. 2011 a smlouvy uzavřené dne 13. 9. 2011. Veškeré údaje o příjmech a závazcích dlužníků totiž žalobkyně získala na základě jejich prostého prohlášení, které nebylo podloženo jakýmikoliv důkazy. K odvolání žalobkyně žalovaná svým rozhodnutím ze dne 14. 1. 2013 změnila rozhodnutí správního orgánu I. stupně z hlediska přesnější formulace výroku (doplnila konkrétní odstavec příslušného ustanovení zákona, které bylo účastníkem řízení porušeno – § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru), jinak napadené rozhodnutí potvrdila, a ztotožnila se tak s jeho závěry. Žalovaná uvedla, že k posouzení úvěruschopnosti dlužníka s odbornou péčí dle § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru patří také získání dostatečných podkladů pro takové posouzení, přičemž za dostatečné je třeba považovat především údaje ověřené a spolehlivé. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu, kterou Krajský soud v Ostravě zamítl rozhodnutím ze dne 29. 1. 2015, čj. 22 A 22/2013-19. Při rozhodování věci považoval krajský soud za klíčový výklad slov „s odbornou péčí“ užitých v § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru. Uvedl, že součástí „odborné péče“ je dle současné judikatury i posouzení rozhodujících listin (dokumentů) či informovanost o právní úpravě vztahující se na případ. Pokud je pro správný postup lege artis rozhodné pojetí podezření, není rozhodné, zda ho osoba, která měla postupovat s odbornou péčí, měla, ale zda ho se zřetelem ke všem konkrétním okolnostem měla a mohla mít. Požadavek odborné péče nelze omezovat jen na samotný myšlenkový proces „posouzení“ dodaných čísel představujících příjmy a výdaje, případně zadlužení žadatele o úvěr. Tento požadavek je třeba vztáhnout i na zhodnocení dostatečnosti, úplnosti a věrohodnosti podkladů shromážděných pro uvedený myšlenkový proces. Krajský soud dospěl k závěru, že součástí odborné péče poskytovatele úvěru podle § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru je i taková obezřetnost, která jej vede k nespoléhání se jen na údaje tvrzené žadatelem o úvěr, ale i k prověření, resp. požadavku na doložení, těchto tvrzení (např. potvrzením o zaměstnání a příjmu, doložením výplatních pásek, doložením výpisu z účtu žadatele, apod.). Pokud tedy žalobkyně od svých klientů žádné doložení jejich potvrzení o bonitě nevyžadovala, požadavku vynaložení odborné péče dle zmiňovaného ustanovení zákona o spotřebitelském úvěru nedostála. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Podle stěžovatelky soud dospěl k závěru, že podrobnější ověřování bonity dlužníka je namístě v případě pochybnosti o předložených listinách nebo o tvrzení dlužníka, nikoliv tedy vždy. V rozporu s tímto závěrem je pak tvrzení soudu, že odbornou péčí není spolehnutí se na domněnky vystavěné na nepodložených sděleních. Stěžovatelka v kasační stížnosti rozsáhle citovala ustanovení obsažená v jejích smlouvách o úvěru a zejména prohlášení, která dlužníci při uzavírání smlouvy o úvěru podepisují. Podpisem úvěrové smlouvy ve formuláři „Žádost o spotřebitelský úvěr – Prohlášení o příjmových a majetkových poměrech spotřebitele – Žádost o posouzení schopnosti spotřebitele splácet úvěr“ dlužník stvrdil uvedenou výši příjmů a své majetkové poměry, včetně případných závazků vůči třetím osobám a případných vedených exekucí. Dlužník současně stvrdil, že si je vědom, že v případě sdělení nepravdivých informací by s ním věřitel neměl zájem smlouvu o úvěru uzavřít. Stejně tak dlužník potvrdil, že neužije úvěr k řešení své platební neschopnosti tak, že by následně neměl finanční prostředky na splácení tohoto úvěru. Stěžovatelka byla proto názoru, že od dlužníka vyžadovala dostatečné podklady pro doložení jeho bonity, resp. posouzení schopnosti hradit jeho závazky. Za takový podklad lze považovat i prohlášení dlužníka, pokud zde nejsou pochybnosti o jeho věrohodnosti. V posuzovaných případech nebylo prokázáno, že by stěžovatelka pochybnosti měla či mohla mít. Nebylo proto nezbytně nutné požadovat další listiny, v nichž by bylo obsaženo totéž prohlášení, a to opakovaně. Pokud by navíc dlužník stvrdil nepravdivé či neúplné údaje, vystavil by se nebezpečí odpovědnosti za trestný čin úvěrového podvodu. V daném případě není povinnost předložení určitých podkladů stanovena; skutečnosti osvědčující bonitu dlužníka lze tedy prokázat též podklady vyžadovanými stěžovatelkou. V rozhodnutí správního orgánu absentuje jakékoliv relevantní zdůvodnění k nutnosti ověřovat prohlášení dlužníka, odkaz na komentářovou literaturu neobstojí, neboť ta nepřestavuje závazný zdroj práva. Podle stěžovatelky na věřitele nelze přenášet možné a navíc neprokázané lživé tvrzení dlužníka ohledně jeho bonity a dále odpovědnost za odpovědné úvěrování, jež je i přes změny v oblasti spotřebitelských úvěrů výhradně na dlužníkovi, nikoli na věřiteli. Vzhledem ke značné informační povinnosti věřitele měl dlužník dostatek informací o úvěru a jeho finanční náročnosti, na základě nichž mohl posoudit, zda je úvěr vhodný pro jeho potřeby. Je samozřejmé, že stěžovatelka neposkytuje úvěry osobám, jež je nemohou splácet. Dlužníci však jsou svéprávné osoby a není proto důvodu, aby byli při sjednávání úvěru považováni za nepříčetné jedince, kteří si nejsou vědomi, co sjednávají a zda budou schopni své závazky plnit, a byli odkázáni pouze na věřitele, aby fakticky za ně rozhodl, zda mohou či nemohou úvěr sjednat. Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že je nadále přesvědčena o nedostatečnosti podkladů, na základě kterých stěžovatelka posuzovala úvěruschopnost spotřebitelů. K naplnění povinnosti věřitele zakotvené v § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru by samozřejmě nestačilo další prohlášení stěžovatele, ale doklady osvědčující tvrzení spotřebitele vystavené třetím subjektem. Takový požadavek nepokládá žalovaná za nijak nepřiměřený, neboť odpovědnost za posouzení své úvěruschopnosti nemá pouze spotřebitel, jak se domnívá stěžovatelka. Aniž by bylo předjímáno uvádění nepravdivých údajů ze strany spotřebitelů, či dokonce jejich nesvéprávnost, klade současná právní úprava v oblasti poskytování spotřebitelských úvěrů na věřitele nároky odborné péče, jejichž nedodržení je postihováno sankcí jako správní delikt. Účelem takové úpravy je zamezit nezodpovědnému úvěrování ze strany věřitelů, kteří při neschopnosti spotřebitelů splácet půjčky nezřídka značně profitují z dohodnutého zajištění těchto úvěrů. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [14] Předmětem sporu v projednávané věci je, zda stěžovatelka dostála své povinnosti stanovené v § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru s odbornou péčí posoudit schopnost spotřebitelů splácet spotřebitelský úvěr. [15] Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru stanovuje: „Věřitel před uzavřením smlouvy, ve které se sjednává spotřebitelský úvěr, či změnou takové smlouvy spočívající ve významném navýšení celkové výše spotřebitelského úvěru, je povinen s odbornou péčí posoudit schopnost spotřebitele splácet spotřebitelský úvěr, a to na základě dostatečných informací získaných i od spotřebitele, a je-li to nezbytné, nahlédnutím do databází umožňujících posouzení úvěruschopnosti spotřebitele.“ Zákon o spotřebitelském úvěru tak nově do právního řádu zavedl povinnost věřitele (poskytovatele úvěru) před uzavřením smlouvy o úvěru posoudit s odbornou péčí úvěruschopnost spotřebitele. Porušení této povinnosti je dle § 20 odst. 2 písm. a) zákona o spotřebitelském úvěru považováno za správní delikt. [16] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že stěžovatelka posuzovala úvěruschopnost spotřebitelů jednak na základě informací vyplněných ve formuláři nazvaném „Žádost o spotřebitelský úvěr a Prohlášení o příjmových a majetkových poměrech spotřebitele, a Žádost o posouzení schopnosti spotřebitele splácet spotřebitelský úvěr dle § 9 zák. 145/2010 Sb.“. Pro posouzení úvěruschopnosti spotřebitele jsou v těchto formulářích podstatné kolonky celkový čistý měsíční příjem, zdroj příjmů, celkové měsíční náklady a majetkové hodnoty ve vlastnictví nebo spoluvlastnictví žadatele. V kontrolovaných případech smluv o spotřebitelském úvěru (smlouvy uzavřené dne 13. 9. 2011 s Renatou P. a smlouvy uzavřené dne 5. 9. 2011 s Michalem H.) byly údaje o celkovém měsíčním příjmu spotřebitelů doloženy pouze čestným prohlášením spotřebitele. Spotřebitelé dále podepsali listinu „Prohlášení dlužníka a spoludlužníka o schopnosti plnit převzaté závazky a povinnosti“, ve které se zavázali, že sjednaný úvěr v dohodnuté době v pravidelných splátkách vrátí věřiteli. Lze tak shrnout, že stěžovatelka v uvedených případech ověřila schopnost spotřebitelů dostát závazkům z úvěrové smlouvy zejména na základě jimi tvrzených, nijak nedoložených údajů o měsíčních příjmech a výdajích a o majetkových hodnotách ve vlastnictví žadatele, spolu s podepsaným prohlášením spotřebitelů o jejich schopnosti sjednaný úvěr splatit. [17] Stěžovatelka se domnívá, že svou povinnost s odbornou péčí posoudit úvěruschopnost spotřebitele dle § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru řádně splnila tím, že od spotřebitelů získala výše uvedená podepsaná prohlášení. Podle jejího názoru nebylo v případě absence pochybností o pravdivosti stěžovateli tvrzených údajů nutné požadovat předložení potvrzujících dokladů. [18] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval tvrzenou rozporuplností napadeného rozsudku, jež měla podle stěžovatelky spočívat v tom, že krajský soud na jednu stranu uvedl, že „[j]e-li pak pro správný postup lege artis rozhodné pojetí podezření, není rozhodné, zda ho osoba, která měla postupovat s odbornou péčí, měla, ale zda ho se zřetelem ke všem okolnostem měla a mohla mít“, a na druhou stranu konstatoval, že „odbornou péčí není spolehnutí se s domněnkami vystavenými na nepodložených sděleních obchodního partnera či na neověřených kopiích listin“. Dle kasačního soudu je třeba uvedené závěry krajského soudu chápat ve vzájemné souvislosti tak, že součástí odborné péče při posouzení úvěruschopnosti spotřebitele je také posouzení rozhodujících listin a vynaložení patřičného úsilí, podloženého odborností a profesionalitou, aby byly zjištěny všechny potřebné skutečnosti v nezbytném rozsahu. Proto je nutno dovodit také požadavek na doložení tvrzení dlužníka o jeho majetkových poměrech. Samotné ničím nedoložené prohlášení spotřebitele nemůže vést k řádnému prověření jeho schopnosti splácet úvěr, neboť se dle slov krajského soudu jedná o situace, kdy by osoba jednající s odbornou péčí měla a mohla mít pochybnosti o pravdivosti tvrzených skutečností. [19] Nelze tedy přisvědčit stěžovatelce, že by z rozsudku krajského soudu vyplývalo, že podrobnější ověřování bonity spotřebitele je namístě pouze v případech, kdy má věřitel pochybnosti o tvrzeních dlužníka, nikoliv však vždy. Takový postup by totiž nebyl v souladu s účelem a smyslem § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru, jak je vysvětleno níže. [20] Smyslem zakotvení povinnosti poskytovatelů spotřebitelských úvěrů posuzovat úvěruschopnost spotřebitele (§ 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru) je především ochrana spotřebitelů před rizikovými úvěry a dále řešení problému rostoucího zadlužeností domácností (viz důvodová zpráva k zákonu o spotřebitelském úvěru). Povinnost věřitele posoudit před uzavřením smlouvy bonitu spotřebitele představuje pro spotřebitele i určitou záruku, že věřitel bude při poskytování úvěru postupovat tak, aby jej do určité míry chránil před neschopností splácet. Primárním chráněným zájmem je zde ochrana spotřebitele před neodpovědným poskytnutím úvěru, které by vedlo k jeho insolvenci se všemi negativními následky, a to jak ekonomickými v podobě ztráty majetku, tak společenskými v podobě společenské stigmatizace (viz Wachtlová, L.; Slanina, J. Zákon o spotřebitelském úvěru. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 99). [21] Nejvyšší správní soud samozřejmě souhlasí se stěžovatelkou v tom, že by dlužníci neměli být a priori považováni za lháře a že by měli i oni sami nést určitou odpovědnost za plnění svých závazků plynoucích z uzavřených úvěrových smluv. Proto také zákon o spotřebitelském úvěru ukládá věřiteli povinnost poskytnout spotřebiteli včasné a úplné informace o úvěru tak, aby byl schopen posoudit, zda nabídka odpovídá jeho potřebám a aktuální situaci (viz důvodová zpráva k zákonu o spotřebitelském úvěru). Je však třeba si uvědomit, že zákon o spotřebitelském úvěru klade velký důraz na ochranu spotřebitelů před neodpovědným zadlužováním, které je v současnosti závažným společenským problémem, jehož řešení patrně nelze ponechat pouze na odpovědnosti samotných dlužníků. K řešení tohoto problému tak mají věřitelé přispět tím, že budou před uzavřením úvěrových smluv pečlivě zkoumat schopnost spotřebitele úvěr splácet, a eliminovat tak možné tendence spotřebitelů zkreslovat své majetkové poměry ve snaze získat spotřebitelský úvěr, bez ohledu na předchozí uvážení o svých schopnostech jej splácet. Jedná se tedy o právní úpravu orientovanou na ochranu spotřebitele, jakožto slabší smluvní strany, která s sebou nese naopak větší zatížení povinnostmi na straně podnikatele – zde poskytovatele spotřebitelského úvěru. [22] Zákon o spotřebitelském úvěru je transpozicí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/48/ES o smlouvách o spotřebitelském úvěru a o zrušení směrnice Rady 87/102/EHS. Předobrazem § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru je článek 8 směrnice 2008/48/ES, který uložil členským státům zajistit, aby „před uzavřením úvěrové smlouvy věřitel posoudil úvěruschopnost spotřebitele na základě dostatečných informací získaných případně od spotřebitele, a pokud je to nezbytné, na základě vyhledávání v příslušné databázi“. V bodu 26 odůvodnění směrnice 2008/48/ES je kladen důraz na to, aby se věřitelé nepouštěli do nezodpovědného půjčování ani neposkytovali úvěry bez předchozího posouzení úvěruschopnosti. Za účelem kontroly úvěruschopnosti spotřebitele by mělo být věřitelům dovoleno využívat informace poskytnuté spotřebitelem nejen během přípravy dané úvěrové smlouvy, ale i v průběhu dlouhodobého obchodního vztahu. Stejně tak spotřebitel by měl jednat obezřetně a dodržovat své smluvní povinnosti. [23] Výkladem článku 8 směrnice 2008/48/ES se zabýval Soudní dvůr (čtvrtý senát) ve svém nedávném rozsudku ze dne 18. 12. 2014, CA Consumer Finance proti Ingrid Bakkaus a další, C-449/13. Jednalo se o rozhodnutí o předběžné otázce francouzského soudu, který se mimo jiné dotazoval, zda má být článek 8 směrnice 2008/48/ES vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby byla kontrola úvěruschopnosti spotřebitele provedena jen na základě informací uvedených spotřebitelem, aniž byly tyto informace ověřeny pomocí jiných údajů. Soudní dvůr v této souvislosti poznamenal, že směrnice 2008/48/ES neobsahuje taxativní výčet informací, na základě nichž má poskytovatel úvěru posoudit úvěruschopnost spotřebitele, ani nespecifikuje, jestli mají být tyto informace kontrolovány, a pokud ano, jakým způsobem. Článek 8 směrnice 2008/48/ES ve spojení s bodem 26 odůvodnění této směrnice naopak přiznává poskytovateli úvěru prostor pro uvážení při určování, zda informace, které má k dispozici, stačí k doložení úvěruschopnosti spotřebitele, či nikoli, a zda je má ověřit pomocí jiných údajů (viz odst. 36 citovaného rozsudku). [24] Z toho podle Soudního dvora vyplývá, že „poskytovatel úvěru musí zaprvé v každém jednotlivém případě s přihlédnutím k jeho konkrétním okolnostem zvážit, zda se jedná o příslušné informace a zda jsou tyto informace dostatečné pro posouzení úvěruschopnosti spotřebitele. V tomto ohledu se dostatečnost uvedených informací může lišit podle okolností, za nichž dojde k uzavření úvěrové smlouvy, podle osobní situace spotřebitele nebo podle částky úvěru uvedené v této smlouvě. Toto posouzení lze provést s pomocí dokladů o finanční situaci spotřebitele, ale nelze vyloučit možnost, aby poskytovatel úvěru zohlednil případné dříve získané znalosti o finanční situaci zájemce o úvěr. Avšak pouhá ničím nepodložená prohlášení spotřebitele nemohou být sama o sobě kvalifikována jako dostatečná, nejsou-li podepřena žádnými doklady. Zadruhé – aniž je dotčena druhá věta čl. 8 odst. 1 [směrnice 2008/48/ES], podle které mohou členské státy ve svých právních předpisech zachovat požadavek, aby poskytovatel úvěru vyhledal údaje v databázi – [směrnice 2008/48/ES] neukládá poskytovatelům úvěru povinnost provádět systematicky kontrolu pravdivosti informací poskytnutých spotřebitelem. V závislosti na okolnostech každého jednotlivého případu se poskytovatel úvěru může buď spokojit s informacemi, které mu poskytne spotřebitel, anebo může dospět k názoru, že je nezbytné, aby tyto informace byly potvrzeny pomocí dalších údajů.“ (viz body 37 a 38 odkazovaného rozsudku Soudního dvora, zvýraznění doplněno NSS). [25] Pro nyní projednávaný případ je podstatný závěr Soudního dvora, že posouzení úvěruschopnosti spotřebitele může být provedeno pouze na základě informací uvedených spotřebitelem, pokud budou tyto informace dostatečné a jeho pouhá prohlášení budou podepřena doklady. Ustanovení § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru, jež představuje transpozici článku 8 odst. 1 směrnice 2008/48/ES do českého právního řádu, by tak mělo být vykládáno stejným způsobem, neboť sleduje stejný účel. Závěr Soudního dvora ostatně konvenuje se závěrem žalované i krajského soudu, kteří taktéž shledali pouhé předložení ničím nedoložených prohlášení spotřebitele nedostatečným k řádnému posouzení úvěruschopnosti dlužníka. [26] Český zákon navíc uvádí, že věřitel je povinen prověřit schopnost spotřebitele splácet úvěr „s odbornou péčí“, což nasvědčuje povinnosti dodržení zvýšené pozornosti při posuzování úvěruschopnosti spotřebitele. Výkladem pojmu „odborné péče“ se podrobně zabýval krajský soud a zdejší soud se s jeho interpretací zcela ztotožňuje. Odbornou péčí je třeba rozumět „úroveň zvláštních dovedností a péče, kterou lze od podnikatele ve vztahu ke spotřebiteli rozumně očekávat a která odpovídá poctivým obchodním praktikám nebo obecným zásadám dobré víry v oblasti jeho činnosti“ [viz § 2 odst. 1 písm. o) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele]. Při výkladu sousloví „odborné péče“ lze čerpat, jak uvádí i krajský soud, z interpretace tohoto pojmu např. v kontextu dnes již neúčinného zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník. Krajský soud správně dovodil, že postup s odbornou péčí zahrnuje též povinnost věřitele ověřit podstatné informace poskytnuté spotřebitelem svědčící o jeho schopnosti splácet sjednaný úvěr (k tomu srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 27. 9. 2007, sp. zn. 32 Odo 1726/2006, či ze dne 22. 4. 2009, sp. zn. 32 Cdo 241/2009, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 1 Afs 94/2009-56). [27] V souvislosti s tímto výkladem pojmu odborné péče i s ohledem na účel zakotvení povinnosti ověřovat úvěruschopnost spotřebitele, kterým je zejména ochrana spotřebitele, je třeba vykládat § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru tak, že věřitel musí náležitě pečlivě zjišťovat schopnost spotřebitele splácet úvěr a požadovat doklady k jeho tvrzení. Je také nutno dovodit, že věřitel by měl úvěruschopnost dlužníka aktivně zjišťovat a prověřovat, nikoliv se spokojit pouze s jeho ničím nedoloženými prohlášeními. Informaci o výši příjmu spotřebitele může věřitel ověřit například potvrzením o příjmu vystaveným zaměstnavatelem, telefonickým ověřením u zaměstnavatele či výpisem z bankovního účtu spotřebitele, kam byla příslušná částka připsána (srov. Wachtlová, L.; Slanina, J., op. cit., s. 101). [28] Je tedy třeba uzavřít, že postup stěžovatelky, která posuzovala úvěruschopnost spotřebitele pouze na základě jejich ničím nedoložených prohlášení, byl v rozporu s požadavkem zjištění schopnosti spotřebitele splácet úvěr s odbornou péčí ve smyslu § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru. [29] Zdejší soud se ztotožňuje s krajským soudem v tom, že požadovanými doklady pro prokázání úvěruschopnosti spotřebitele mohou být např. potvrzení o zaměstnání a příjmu, výplatní pásky, výpis z bankovního účtu žadatele a podobně. Nejednalo by se tedy o opakovaná prohlášení téhož obsahu, jak uvádí stěžovatelka, neboť ta by skutečně byla nadbytečná. Mělo by jít o doklady vydané spotřebiteli třetí stranou, které budou objektivně a věrohodně vypovídat o spotřebitelově schopnosti dostát svým závazkům ze smlouvy o úvěru. Pokud by i v případě doložení těchto dokladů přetrvávaly pochybnosti o bonitě dlužníka, bylo by možné jeho situaci ověřit nahlédnutím do databází umožňujících posouzení úvěruschopnosti spotřebitele (viz § 9 odst. 1 zákona o spotřebitelském úvěru). (...) xxx) S účinností od 25. 2. 2013 byl § 9 odst. 1 změněn zákonem č. 43/2013 Sb.

decision_1421.txt

k § 9 odst. 4 písm. c) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákona č. 255/2000 Sb. Podá-li účastník řízení před soudem žádost o „posečkání“ s placením soudního poplatku nebo žádost o „rozložení úhrady soudního poplatku na splátky“, je k vydání rozhodnutí o takové žádosti příslušný soud, nikoli správa soudu (předseda soudu). Soud tuto žádost posoudí podle zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, a příslušných procesních řádů jako žádost o osvobození od soudního poplatku, žádost podle § 9 odst. 4 písm. c) citovaného zákona, nebo jako žádost o prodloužení soudcovské lhůty k zaplacení soudního poplatku. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 12. 3. 2015, čj. Konf 2/2014-17) Prejudikatura: č. 485/2005 Sb. NSS. Věc: Spor o pravomoc mezi předsedou Krajského soudu v Plzni a Vrchním soudem v Praze, za účasti žalobkyně akciové společnosti Československá obchodní banka a žalovaných 1) společnosti s ručením omezeným AUTOKOREKT Plzeň, 2) Martina N. a 3) Tomáše K., ve věci povolení splátek soudního poplatku. Návrhem doručeným zvláštnímu senátu dne 22. 1. 2014 se předseda Krajského soudu v Plzni jako orgán státní správy soudu domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. a) zákona rozhodování některých kompetenčních sporů, který vznikl mezi ním a Vrchním soudem v Praze, ve věci vedené u Krajského soudu v Plzni pod sp. zn. 46 Cm 104/2011. Krajský soud v Plzni vydal dne 7. 1. 2013 rozsudek čj. 46 Cm 104/2011-147, kterým ponechal v platnosti dříve vydaný směnečný platební rozkaz, na jehož základě měli žalovaní společně a nerozdílně zaplatit žalobkyni částku 1 616 469,69 Kč s příslušenstvím. Žalovaný 3) se proti tomuto rozsudku odvolal. Krajský soud mu vyměřil soudní poplatek ve výši 81 090 Kč a usnesením ze dne 5. 4. 2013 jej od placení tohoto poplatku osvobodil z 90 %. Žalovaný 3) tedy měl zaplatit za podané odvolání soudní poplatek ve výši 8 109 Kč. Žádostí ze dne 13. 5. 2013 požádal o povolení splátek soudního poplatku tak, že by zaplatil soudní poplatek v devíti splátkách po 811 Kč a jedné splátce po 810 Kč. Krajský soud usnesením ze dne 14. 5. 2013 návrh o povolení splátek soudního poplatku za odvolání zamítl. Uvedl, že zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, „tuto možnost neumožňuje, a je to také v souladu s judikáty Vrchního soudu v Praze a Nejvyššího soudu“. Žalovaný 3) se proti tomuto usnesení odvolal. Vrchní soud v Praze rozhodnutím ze dne 17. 7. 2013 usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Zdůvodnil, že zákon o soudních poplatcích sice povolení postupného splácení soudního poplatku nezná, ale že zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád z roku 2009“), umožňuje v § 156, aby poplatník daně nebo poplatku požádal o rozložení úhrady na splátky. Rozhodnout o takovém návrhu má správce příslušného poplatku, kterým je v tomto případě soud I. stupně. Rozhodnutí se vydává v řízení podle daňového řádu z roku 2009, nikoliv dle občanského soudního řádu. Vrchní soud pak o opravných prostředcích nerozhoduje, proto usnesení soudu I. stupně nemohl změnit. O návrhu na rozložení úhrady soudního poplatku na splátky proto bude muset krajský soud znovu rozhodnout postupem podle daňového řádu z roku 2009. Krajský soud poté vydal usnesení ze dne 12. 9. 2013, čj. 46 Cm 104/2011-179a, kterým žádost o povolení splátek soudního poplatku za odvolání opět zamítl. Nemohl postupovat podle daňového řádu z roku 2009, neboť dle § 1 odst. 1 daňového řádu z roku 2009 tento zákon upravuje postup správců daní, práva a povinnosti daňových subjektů a třetích osob, které jim vznikají při správě daní. Soud, který rozhoduje o soudních poplatcích, nemůže rozhodovat dle daňového řádu z roku 2009. Krajský soud se proto opíral o zákon o soudních poplatcích, který placení soudního poplatku ve splátkách neumožňuje. Splnění poplatkové povinnosti je jednou z podmínek řízení, v němž nelze pokračovat, dokud žalobce tuto povinnost nesplní, jinak by soud musel řízení zastavit (§ 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích). Splatnost soudního poplatku se řídí § 7 odst. 1 zákona o soudních poplatcích. Krajský soud také podotkl, že tento výklad je v souladu s rozhodnutím Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 7. 2013, čj. 3 Cmo 48/2013-53, a rozhodnutími Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2012, čj. 7 As 12/2012-26, ze dne 7. 6. 2012, čj. 7 As 3/2012-19, a ze dne 11. 7. 2012, čj. 1 Ans 3/2012-34. Žalovaný 3) se proti posledně uvedenému usnesení krajského soudu odvolal. Vrchní soud v Praze rozhodl usnesením ze dne 7. 11. 2013, čj. 5 Cmo 403/2013-186, tak, že usnesení krajského soudu zrušil, řízení o návrhu na povolení splátek soudního poplatku za odvolání zastavil a návrh postoupil k rozhodnutí státní správě Krajského soudu v Plzni. Znovu uvedl, že § 156 daňového řádu z roku 2009 umožňuje, aby poplatník daně nebo poplatku požádal o rozložení úhrady na splátky. Rozhodnutí o návrhu na povolení splátek je tak v zásadě rozhodnutím správním. Nejde v této souvislosti o výkon soudní moci, nýbrž jde o správní činnost správce příslušného soudního poplatku, kterým je státní správa soudů, tj. funkcionáři příslušného soudu pověření výkonem státní správy soudů. O této otázce proto nelze rozhodovat postupem soudního řízení, což je současně překážkou řízení, kterou nelze odstranit. Proto vrchní soud rozhodl o postoupení věci státní správě příslušného soudu. Předseda Krajského soudu v Plzni jako orgán státní správy soudu dle § 119 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů (dále jen „zákon o soudech a soudcích“), podal návrh předložený zvláštnímu senátu. V něm odmítl svou kompetenci k rozhodnutí o návrhu na povolení splátek soudního poplatku za odvolání. Uvedl, že zaplacení soudního poplatku za odvolání je procesní podmínkou řízení. Odvolatel je zásadně povinen uhradit soudní poplatek za odvolání nejpozději na výzvu soudu v soudem stanovené dodatečné lhůtě. Pokud odvolatel ani tehdy svoji poplatkovou povinnost nesplní, soud řízení zastaví. Z tohoto pravidla existuje pouze jediná výjimka, a to úspěšná žádost dle § 9 odst. 4 písm. c) zákona o soudních poplatcích (existuje nebezpečí z prodlení, v jehož důsledku by poplatníku mohla vzniknout újma, a poplatník ve lhůtě určené soudem ve výzvě sdělí soudu okolnosti, které toto nebezpečí osvědčují, a doloží, že bez své viny nemohl poplatek dosud zaplatit). Pokud je tato žádost úspěšná, soud pokračuje v řízení a o uložení povinnosti zaplatit soudní poplatek rozhodne spolu s rozhodnutím, jímž se řízení končí. Posouzení splnění poplatkové povinnosti za řízení, včetně případného posouzení výše uvedené žádosti, přísluší soudu podle § 3 odst. 2 věty první zákona o soudních poplatcích. Předseda krajského soudu rovněž uvedl, že v dané věci postup dle § 156 daňového řádu z roku 2009, tj. využití žádosti o posečkání úhrady soudního poplatku nebo rozložení jeho úhrady na splátky, nepřipadá do úvahy. Zákon o soudních poplatcích totiž stanoví jiný postup ve výše zmíněném § 9 odst. 4 písm. c). Tento postup představuje samostatnou (speciální) právní úpravu odložení platby soudních poplatků. Proto je subsidiární použití daňového řádu z roku 2009 vyloučeno, stejně jako je vyloučena jakákoli pravomoc správce poplatku (orgánů státní správy soudu). Případné žádosti účastníků řízení o povolení splátek soudního poplatku je třeba posuzovat jako žádosti o postup dle § 9 odst. 4 písm. c) zákona o soudních poplatcích. Předseda krajského soudu dále odkázal na obdobný právní názor vyslovený v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, čj. 1 Ans 3/2012-34, ze dne 8. 3. 2013, čj. 2 As 8/2013-11, a ze dne 13. 5. 2013, čj. 2 As 169/2012-11. Dne 6. 2. 2015 předseda krajského soudu zaslal zvláštnímu senátu na vědomí usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 13. 1. 2015, čj. 8 Cmo 9/2015-121. Vrchní soud rozhodoval ve věci odlišných účastníků, žalobce však shodně jako ve věci předložené zvláštnímu senátu žádal o povolení splátek (pro případ, že nebude od soudního poplatku osvobozen). Vrchní soud k žádosti o povolení splátek uvedl, že se jedná o rozhodnutí správní. O žádosti o povolení splátek může rozhodnout státní správa soudů, tedy funkcionáři příslušného soudu, nikoli soud. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí o žádosti o povolení splátek soudního poplatku je soud, a usnesení Vrchního soudu v Praze zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: II. (...) [14] Zvláštní senát rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu ke dni svého rozhodnutí (srov. rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 24. 11. 2004, čj. Konf 3/2003-18, č. 485/2005 Sb. NSS). [15] V předložené věci má zvláštní senát posoudit, kdo je příslušný rozhodnout o žádosti o povolení splátek soudního poplatku za řízení před odvolacím soudem. [16] Zákon o soudních poplatcích v § 3 obecně stanoví, že ve věcech poplatků za řízení rozhoduje soud, který je věcně a místně příslušný k projednání a rozhodnutí věci v I. stupni. Ve věcech poplatků za řízení před odvolacím soudem a dovolacím soudem rovněž zpravidla rozhoduje soud, který rozhodl o věci v prvním stupni (§ 3 odst. 2; výjimky uvedené v tomto odstavci nedopadají na nyní předloženou věc, neboť ty upravují příslušnost u rozhodnutí vydaných v I. stupni soudním exekutorem). [17] V § 3 odst. 5 je pak upravena příslušnost k rozhodování o poplatcích za úkony, o nichž „rozhoduje soud nebo správa soudu, které mají úkon provést“. [18] Dle § 8 odst. 1 zákona o soudních poplatcích platí, že „[s]právu placení poplatků vykonává příslušný soud nebo správa soudu podle § 3“. [19] Dle § 9 zákona o soudních poplatcích platí, že: „(1) Nebyl-li poplatek za řízení splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti zaplacen, soud vyzve poplatníka k jeho zaplacení ve lhůtě, kterou mu určí; po marném uplynutí této lhůty soud řízení zastaví. [...] (4) Pro nezaplacení poplatku soud řízení nezastaví, a) začal-li již jednat o věci samé, b) vznikla-li povinnost zaplatit poplatek poplatníku, kterému soud v řízení ustanovil opatrovníka jako účastníku, jehož pobyt není znám nebo jemuž se nepodařilo doručit na známou adresu v cizině, c) je-li nebezpečí z prodlení, v jehož důsledku by poplatníku mohla vzniknout újma, a poplatník ve lhůtě určené soudem ve výzvě podle odstavců 1 a 2 sdělí soudu okolnosti, které toto nebezpečí osvědčují, a doloží, že bez své viny nemohl poplatek dosud zaplatit, d) došlo-li k rozšíření návrhu na zahájení řízení v téže věci nebo rozšířil-li poplatník odvolání nebo dovolání poté, co soud začal jednat o věci samé. (5) O tom, že jsou splněny podmínky uvedené v odstavci 4 písm. c), rozhodne soud usnesením, které není třeba doručovat. (6) V případech uvedených v odstavci 4 rozhoduje soud o uložení povinnosti zaplatit poplatek spolu s rozhodnutím, jímž se řízení končí. [...] (8) Nebude-li ani ve lhůtě stanovené ve výzvě příslušného soudu nebo příslušné správy soudu zaplacen poplatek, který je splatný podáním návrhu na provedení úkonu, úkon se neprovede a návrh se stane neúčinným, i když poplatník později poplatek zaplatí. O tom musí být poplatník poučen ve výzvě příslušného soudu nebo příslušné správy soudu. Povinnost zaplatit poplatek zaniká dnem, kdy se návrh na provedení úkonu stal neúčinným. (9) Penále, úrok z prodlení ani úrok za dobu posečkání s placením poplatku, stanovené zvláštním právním předpisem upravujícím správu daní a poplatků, se neuplatňují.“ [20] Dle § 13 zákona o soudních poplatcích „[v]e věcech poplatků rozhoduje a postupuje soud nebo správa soudu podle občanského soudního řádu, pokud nestanoví zákon o soudních poplatcích jinak“. Přitom „[p]ři správě placení poplatků se postupuje podle daňového řádu [z roku 2009], pokud nestanoví [zákon o soudních poplatcích] jinak“. [21] Zákon o soudních poplatcích tedy v § 3 vždy u poplatků za řízení stanoví příslušnost soudu (rozlišuje pouze, který ze soudů je k rozhodnutí o poplatku příslušný), nikdy příslušnost správy soudu. Ta je příslušná pouze k rozhodování o poplatcích za úkony. U správy placení poplatků odkazuje § 8 na příslušnost určenou § 3 zákona o soudních poplatcích, tedy taktéž na rozlišení, podle něhož je soud příslušný k rozhodování o poplatcích za řízení, a soud i správa soudu k rozhodování o poplatcích za úkony. Zákon o soudních poplatcích také v § 9 určuje, jak postupuje soud v případě nezaplacení poplatku za řízení a jak postupuje příslušný soud nebo příslušná správa soudu v případě nezaplacení poplatku za úkon. [22] Zákon o soudních poplatcích však v rozlišování příslušnosti soudu a správy soudu není důsledný. Například § 10 a § 10a zákona o soudních poplatcích upravuje pouze vracení poplatku, které dle textu zákona má činit soud. Ze zákona tak není jasné, jak se má postupovat v případě vracení poplatku za úkony. Stejně tak v § 12 je upraven postup soudu v případě, že vydá nesprávné rozhodnutí o uložení povinnosti zaplatit poplatek, není však upraven postup správy soudu v obdobných případech. U pojmu soud je teoreticky možné rozlišovat pojetí v užším a širším smyslu. Přitom by se za soud v užším smyslu považoval samotný výkon soudní moci dle článku 81 Ústavy, kdy soudní moc vykonávají soudci v senátech nebo jako samosoudci (čl. 94 odst. 1 Ústavy). Pojetí soudu v širším smyslu by zahrnovalo jak výkon soudní moci, tak i správu soudu. Ačkoli zákon o soudních poplatcích výslovně v § 3 rozlišuje rozhodování soudu ve smyslu výkonu soudní moci a rozhodování správy soudu a činí tak i u úpravy nezaplacení poplatku v § 9, nečiní tak tedy např. v § 10, § 10a a § 12. Zvláštní senát tedy při rozhodování v předložené věci nemůže vyjít pouze ze samotného znění zákona. [23] Nadto možnost rozložení úhrady soudního poplatku za řízení na splátky v zákoně o soudních poplatcích v jeho nyní účinném znění výslovně upravena není. Z toho však nelze bez dalšího dovodit, že by tato možnost byla vyloučena. [24] Krajský soud v Plzni ve svých usneseních vydaných v posuzované věci zdůrazňoval, že zákon o soudních poplatcích „ve znění účinném od 1. 9. 2011 neumožňuje placení soudního poplatku ve splátkách“. Ačkoli toto tvrzení blíže nevysvětloval, poukazoval zřejmě na to, že příloha č. 1 zákona o soudních poplatcích – „Sazebník poplatků“ (dále jen „Sazebník“) ve znění účinném do 31. 8. 2011 obsahovala položku 31 a), podle níž poplatek za žádost o povolení posečkání poplatku nebo o povolení zaplacení poplatku ve splátkách činil 200 Kč. [25] Uvedená položka byla ze Sazebníku vypuštěna novelou zákona o soudních poplatcích provedenou zákonem č. 218/2011 Sb. Tato novela zcela nahradila předchozí Sazebník novým. Nabyla účinnosti převážně dnem 1. 9. 2011 (v částech týkajících se osvobození od soudního poplatku dny 31. 12. 2011 a 1. 1. 2012). Ze změny Sazebníku tedy krajský soud zřejmě dovodil nemožnost rozložení úhrady soudního poplatku za řízení na splátky. [26] Důvodová zpráva k zákonu č. 218/2011 Sb. však uvádí ke zrušení zmíněného poplatku za žádost i zrušení dalších dvou poplatků, že tato změna reflektovala především skutečnost, „že osoba žádající o výše uvedené je zjevně v tíživé finanční situaci, a proto se nejeví jako vhodné, aby tyto úkony zůstaly nadále zpoplatněny“ (digitální repozitář PSP ČR, VI. volební období, tisk č. 269/0, dostupné na www.psp.cz). [27] Smyslem výše uvedené novely tedy nebylo znemožnění zaplacení soudního poplatku ve splátkách. Naopak šlo o větší zpřístupnění této výhody pro nemajetné osoby i zjednodušení postupu soudů při jejím přiznávání. Zvláštní senát přitom podotýká, že zdroje, příčiny či důvody vzniku právních norem patří mezi standardní metody výkladu práva (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013, čj. 2 Afs 88/2013-50). [28] Dle § 13 odst. 2 zákona o soudních poplatcích se při správě placení poplatků postupuje podle daňového řádu, pokud zákon o soudních poplatcích nestanoví jinak. Současně § 9 zákona o soudních poplatcích, který upravuje následky nezaplacení poplatku, v odstavci 9 uvádí, že se neuplatňuje „penále, úrok z prodlení ani úrok za dobu posečkání s placením poplatku, stanovené zvláštním právním předpisem upravujícím správu daní a poplatků“. [29] Odkaz na subsidiární použití daňového řádu z roku 2009 u správy placení poplatků byl do zákona o soudních poplatcích vložen zákonem č. 281/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím daňového řádu z roku 2009. Zákon o soudních poplatcích upravoval do přijetí zákona č. 281/2009 Sb. institut posečkání samostatně v § 13, a to i vedle žádosti o odložení placení poplatku dle § 9 odst. 4 písm. c), na niž upozorňoval krajský soud. Důvodová zpráva ke změně § 13 zákona o soudních poplatcích uvádí: „Navržené znění § 13 nahrazuje dosavadní text § 13 a § 13a. Dosavadní § 13 obsahuje několik instrumentů obecného daňového procesu implementovaných do jednoho ustanovení (tj. lhůty pro placení daní a úpravu posečkání), u kterých není důvod pro speciální úpravu v tomto zákoně, neboť plně postačí subsidiární použití daňového řádu [z roku 2009]“ (digitální repozitář PSP ČR, V. volební období, tisk č. 686/0, dostupné na www.psp.cz). [30] Důvodové zprávy tedy nasvědčují tomu, že zákonodárce chtěl umožnit rozložení úhrady soudního poplatku za řízení na splátky. Přitom je však zřejmé, že úprava zákona o soudních poplatcích není jednoznačná, o čemž svědčí nejen samotný kompetenční spor, který zde zvláštní senát posuzuje, ale i další rozporná judikatura soudů popsaná níže. K tomu zvláštní senát zdůrazňuje, že „[s]oud při výkladu a použití zákona musí vycházet z toho, co zákonodárce v zákoně uvede, nikoli z toho, co snad uvést chtěl, ale do zákona nevtělil“ (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 24. 6. 1994, čj. 6 A 59/93-43). [31] Aby zvláštní senát mohl dovodit, kdo je k rozložení úhrady soudního poplatku za řízení na splátky příslušný, musel se tedy nejprve zabývat otázkou, zda je rozložení soudního poplatku na splátky vůbec možné a podle jakých procesních předpisů se o něm případně rozhoduje. III. [32] Zvláštní senát nemohl přehlédnout, že k otázce, zda je vůbec možné povolit rozložení úhrady soudního poplatku na splátky, existuje rozporná judikatura soudů. Přitom si je zvláštní senát vědom, že není jeho úkolem, aby judikaturu všech soudů sjednocoval. Zvláštní senát závazně rozhoduje pouze o tom, kdo je příslušný vydat rozhodnutí ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení před zvláštním senátem (§ 5 odst. 1 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů), nikoli o věci samé. Posouzení možnosti rozložit soudní poplatek na splátky však považoval v předložené věci za nezbytné pro určení působnosti. [33] Krajský soud v Plzni poukazoval na řadu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která se převážně řídila právním názorem vysloveným v usnesení ze dne 11. 7. 2012, čj. 1 Ans 3/2012-34. Podle tohoto usnesení není přípustná žádost o posečkání úhrady soudního poplatku, resp. žádost o rozložení jeho úhrady na splátky dle § 156 daňového řádu z roku 2009, v případě poplatku splatného podáním návrhu [§ 4 odst. 1 písm. a) až d) zákona o soudních poplatcích], kdy zaplacení soudního poplatku je podmínkou pro to, aby řízení mohlo dále pokračovat. Nejvyšší správní soud uvedl, že v těchto případech stanoví zákon o soudních poplatcích jiný postup v § 9 odst. 4 písm. c), případně může být této povinnosti poplatník zproštěn využitím institutu osvobození od soudního poplatku. [34] Ještě dříve však Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 3. 8. 2011, čj. 6 As 27/2011-77, vyslovil k povolení posečkání s placením soudního poplatku splatného podáním návrhu, že subsidiární použití daňového řádu z roku 2009 vyplývá jednoznačně z § 13 odst. 2 zákona o soudních poplatcích a samotná možnost posečkání dle daňového řádu z roku 2009 plyne z § 9 odst. 9 zákona o soudních poplatcích i výše citované důvodové zprávy k zákonu č. 281/2009 Sb. [35] První senát Nejvyššího správního soudu následně vydal usnesení zmíněné v bodu [33], v němž vyslovil opačný právní názor. Přitom však věc v rozporu s § 17 odst. 1 s. ř. s. nepředložil k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Ani judikatura Nejvyššího správního soudu k této otázce tak není jednotná. [36] Stejnou problematikou se v nedávné době zabýval i Ústavní soud, a to v usnesení ze dne 17. 4. 2014, sp. zn. III. ÚS 695/14. V dané věci stěžovatelé zasílali soudní poplatek ve splátkách, aniž by o to příslušný soud požádali. Ústavní soud podotkl, že „[s]těžovatelé však tyto platby učinili, aniž by krajský soud požádali o povolení úhrady soudního poplatku ve splátkách, o čemž byli informování v usnesení krajského soudu (č. l. 95 spisu), jímž jim nebylo přiznáno osvobození od soudních poplatků (o umožnění zaplatit soudní poplatek ve splátkách je třeba soud požádat – viz § 156 [daňového řádu z roku 2009], ve spojení s § 13 odst. 2 [zákona o soudních poplatcích]). Povolení úhrady ve splátkách není zbytečným formalismem, ale má své opodstatnění v tom, že se jím stanoví splátkový kalendář, a je tak zřetelně určeno, od kterého okamžiku má být splněna procesní podmínka zaplacení soudního poplatku tak, aby se soud mohl odvoláním stěžovatelů zabývat a činit další procesní úkony, vedoucí k zajištění práva nejen stěžovatelů, ale i práva žalobce na řádné projednání věci. Vzhledem k tomu, že stěžovatelé nejenže nepožádali o povolení splátek, ale ani soudu nesdělili, v jakém časovém horizontu hodlají soudní poplatky zaplatit, jakož i s ohledem na výši dosud zaslaných částek, bylo možno očekávat, že k zaplacení celého soudního poplatku dojde spíše v řádu let, což bylo způsobilé založit riziko ohrožení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě. Na ,zahájení splácení soudního poplatku‘ z vlastní vůle stěžovatelů a bez povolení takového postupu krajským soudem tudíž nelze brát zřetel.“ IV. [37] Zvláštní senát vyšel z textu § 13 zákona o soudních poplatcích a nejprve zvažoval, zda zákon o soudních poplatcích obsahuje úpravu dopadající na případy, kdy (přechodně) nemajetné osoby žádají o posečkání či rozložení soudního poplatku na splátky. Dospěl k závěru, že tyto případy je možné vyřešit postupem podle zákona o soudních poplatcích, případně občanského soudního řádu či soudního řádu správního, a není tak nutné ani možné přistoupit k použití daňového řádu z roku 2009. [38] Soudní poplatek za řízení má mimo jiné funkci regulační, „jejímž cílem je odradit od svévolných, šikanózních, malicherných a jiných bezdůvodných návrhů, které by soudy zbytečně zatěžovaly“ (Waltr, R. Zákon o soudních poplatcích. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1.). Soudy jsou přitom povolány k tomu, aby poskytovaly pokud možno rychlou a účinnou ochranu práv osob, které se soudní ochrany dovolávají (článek 90 Ústavy, čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Soudní poplatek za řízení a jeho vybírání tak nesmí zbrzdit nebo nadměrně zatížit postup soudu. Proto zákon o soudních poplatcích obsahuje specifické instituty pro splnění poplatkové povinnosti. Zvláštní senát tedy při řešení předloženého kompetenčního konfliktu přihlížel i k tomu, aby vybírání soudního poplatku nebrzdilo samotnou činnost soudů na úkor rychlé a účinné ochrany práv účastníků řízení. [39] Žádost o posečkání s úhradou soudního poplatku nebo rozložení jeho úhrady na splátky vyplývá z majetkových poměrů žadatele. Na nemajetnost žadatele přitom dopadá především institut osvobození od soudního poplatku, a to dle § 11 zákona o soudních poplatcích, který soud aplikuje i bez návrhu žadatele. Toto osvobození je tedy absolutní, určené buď věcně (zejména § 11 odst. 1 zákona o soudních poplatcích), nebo osobně (§ 11 odst. 2 zákona o soudních poplatcích). Soud může dále dle procesního řádu, podle něhož v řízení postupuje, přistoupit i k osvobození od soudních poplatků podle majetkových poměrů konkrétního účastníka (§ 138 o. s. ř., § 36 odst. 3 s. ř. s.), tj. k osvobození relativnímu, a to částečnému i úplnému. [40] Přitom k placení soudního poplatku stanoví soud lhůtu, jejíž délka je na úvaze soudu (§ 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích). Komentář k zákonu o soudních poplatcích uvádí: „Lhůta k zaplacení soudního poplatku určená soudem má povahu lhůty procesní, soudcovské. Z toho vyplývá, že lhůta je zachována, pokud v její poslední den bylo podání s vylepenými kolkovými známkami odevzdáno poště (§ 57 odst. 3 o. s. ř.), tuto lhůtu může předseda senátu – i po jejím uplynutí – prodloužit (§ 55 věta druhá o. s. ř.), nepřichází však v úvahu prominutí jejího zmeškání, které je možné jen u lhůt zákonných (§ 58 o. s. ř.).“ (Waltr, R., op. cit., s. 29). [41] Nadto zákon o soudních poplatcích obsahuje i speciální úpravu v § 9 odst. 4 písm. c), podle něhož soud nezastaví řízení pro nezaplacení poplatku mimo jiné i tehdy, „je-li nebezpečí z prodlení, v jehož důsledku by poplatníku mohla vzniknout újma, a poplatník ve lhůtě určené soudem ve výzvě [k zaplacení soudního poplatku] sdělí soudu okolnosti, které toto nebezpečí osvědčují, a doloží, že bez své viny nemohl poplatek dosud zaplatit“. Pak dle § 9 odst. 6 téhož zákona soud rozhodne o uložení povinnosti zaplatit poplatek až spolu s rozhodnutím, jímž se řízení končí. [42] Postavení žadatele o rozložení soudního poplatku na splátky se od postavení žadatele o posečkání s úhradou soudního poplatku nebude podstatně lišit. Mimo nemajetné osoby je možné si představit například i podnikatele, kterého nebude možné považovat za nemajetného, neboť bude vlastnit nelikvidní majetek, bude ochoten soudní poplatek zaplatit, ale nebude schopen jej zaplatit v soudem určené lhůtě z důvodů nedostatku peněz (jako plně likvidního majetku) v konkrétním časovém období. Proto bude žádat buď o posečkání, nebo o možnost úhrady soudního poplatku ve splátkách. [43] V takovém případě soud nebude rozhodovat o osvobození od soudního poplatku, ale postačí, když k zaplacení soudního poplatku určí lhůtu dle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích, která bude přiměřená okolnostem sděleným žadatelem, případně ji prodlouží. Žadatel také může zvolit postup dle § 9 odst. 4 písm. c) zákona o soudních poplatcích, čímž dosáhne oddálení placení soudního poplatku až do rozhodnutí soudu, jímž se řízení bude končit. Přitom bude na žadateli, zda v období určeném soudcovskou lhůtou nebo případně v období do rozhodnutí soudu, jímž se řízení bude končit, bude soudu zasílat soudní poplatek ve splátkách dle svých možností, nebo jej zaplatí jednorázově. [44] Zvláštní senát má tedy za to, že výše popsanými postupy jsou pokryty situace žadatelů o posečkání s úhradou soudního poplatku i úhrady soudního poplatku ve splátkách. Úprava daňového řádu z roku 2009 o posečkání se tak nepoužije, neboť zákon o soudních poplatcích, případně příslušné procesní řády, stanoví jinak (§ 13 zákona o soudních poplatcích). Současně pak platí i to, že dle § 9 odst. 9 zákona o soudních poplatcích se „[p]enále, úrok z prodlení ani úrok za dobu posečkání s placením poplatku, stanovené zvláštním právním předpisem upravujícím správu daní a poplatků, [...] neuplatňují“. Soud totiž za případné prodloužení soudcovské lhůty úrok za dobu posečkání po žadateli vyžadovat nebude. [45] Dojde-li tedy na soud v konkrétní věci žádost „o povolení splátek“, je k jejímu vyřízení příslušný soud, nikoli předseda soudu. Soud si ji posoudí dle obsahu: v případě nemajetné osoby jako žádost o osvobození od soudního poplatku, ať už částečné či úplné; v případě osoby, která je vzhledem ke svým majetkovým poměrům schopna soudní poplatek zaplatit v delší lhůtě, než byla soudem stanovena, jako žádost o prodloužení lhůty k zaplacení soudního poplatku; nebo jako žádost podle § 9 odst. 4 písm. c) zákona o soudních poplatcích, splňuje-li zákonem stanovené podmínky. [46] Zvláštní senát si přitom byl vědom toho, že záměrem zákona č. 281/2009 Sb. (zakládajícímu subsidiaritu daňového řádu z roku 2009 u správy placení soudních poplatků) bylo zavést dělenou správu, což zmiňuje důvodová zpráva k zákonu č. 281/2009 Sb. v obecné části. Vysvětluje, že u dělené správy může docházet ke třem typům situací: 1) orgán ukládající poplatek je příslušný k jeho uložení, vybrání a vymáhání, dochází tedy pouze k „procesní dělené správě“, kdy týž orgán ve fázi vybírání či vymáhání pouze postupuje dle daňového řádu z roku 2009; 2) orgán ukládající poplatek je příslušný k jeho uložení a vybrání v případě dobrovolné platby, vymáhání však zajišťuje obecný správce daně, tedy jiný správní orgán (věcná dělená správa); 3) orgán ukládající poplatek je příslušný pouze k uložení poplatku, vybrání i vymáhání zajišťuje obecný správce daně (taktéž věcná dělená správa). [47] V důvodové zprávě je zdůrazněno, že věcný rozsah působnosti musí být v jednotlivých zákonech jasně vyjádřen, aby bylo zřejmé, do jakého okruhu orgánů daný orgán spadá. [48] Z předložené věci je zřejmé, že pro případ soudních poplatků se tento záměr nezdařil dokonale, a je otázkou, zda to vůbec bylo možné. Vztah soudu a jeho správy je specifický v tom, že se jejich činnost v jednotlivých fázích správy poplatků může prolínat, neboť správa jako pomocný aparát soudu vytváří soudu podmínky k řádnému výkonu soudnictví (§ 118 odst. 1 zákona o soudech a soudcích). [49] Typicky tedy v případě soudního poplatku za řízení to bude v první fázi správa soudu, která bude příslušný senát či samosoudce (tj. soud v užším smyslu; v tomto odstavci bude pro zjednodušení textu zmiňován jen soud) informovat o tom, že soudní poplatek za řízení nebyl zaplacen. Poté tedy soud vyzve poplatníka k zaplacení soudního poplatku dle § 9 odst. 1 zákona o soudních poplatcích. Bude-li poplatek zaplacen, správa soudu o tom informuje soud, který bude pokračovat v řízení. Bude-li poplatek zaplacen pouze zčásti, správa soudu rovněž informuje soud, který často ještě jednou účastníka vyzve k zaplacení nedoplatku. Poplatník také po výzvě může doručit žádost o osvobození od soudních poplatků nebo žádost dle § 9 odst. 4 písm. c) zákona o soudních poplatcích, o nichž bude rozhodovat soud, nikoli správa soudu. Také může dojít k situaci, kdy správa soudu informuje soud, že poplatek nebyl zaplacen, soud řízení usnesením zastaví, poplatník však zaplatí soudní poplatek dříve, než usnesení nabude právní moci. Po dalším upozornění správy soudu tedy soud usnesení o zastavení řízení zruší. [50] Fázi vymáhání poplatků zákon o soudních poplatcích vůbec nezmiňuje – v § 8 upravuje pouze „správu placení poplatků“. Nadto je fáze vymáhání u poplatků za řízení neobvyklá, neboť nezaplacení poplatku za řízení zpravidla vede k zastavení řízení. Vymáhání poplatku je představitelné tehdy, kdy je řízení nejprve provedeno a poplatek ukládán až poté, tedy např. v případě úspěšné žádosti dle § 9 odst. 4 písm. c) zákona o soudních poplatcích či v případě poplatků za insolvenční řízení, vyrovnací řízení, schválený smír či rozhodnutí o nařízení předběžného opatření [§ 4 odst. 1 písm. e) až h) téhož zákona]. [51] Podstatně odlišný režim mají poplatky za úkony, které však nejsou předmětem posouzení zvláštního senátu v této věci. [52] Z výše uvedeného plyne, že k jednoznačnému zákonem stanovenému oddělení působnosti mezi soudem a správou soudu nedošlo a ani by neodpovídalo realitě. I z toho důvodu považuje zvláštní senát za smyslu a účelu zákona o soudních poplatcích odpovídající, aby o „posečkání“ nebo „rozložení úhrady soudního poplatku na splátky“ rozhodoval soud běžnými postupy, které mu umožňují procesní řády, jako je zmíněné prodloužení soudcovské lhůty, nebo specifickým postupem upraveným zákonem o soudních poplatcích. V. [53] Nad rámec výše uvedeného zvláštní senát poznamenává, že mu byly známy i argumenty ve prospěch toho, aby o žádosti o rozložení úhrady soudního poplatku na splátky rozhodovala správa soudu. Ačkoli zvláštní senát dospěl k závěru, že v případě soudních poplatků za řízení nahrazují institut posečkání postupy dle zákona o soudních poplatcích a soudních procesních řádů, o nichž rozhoduje soud, tyto argumenty zde popisuje a vysvětluje, proč podle názoru zvláštního senátu správa soudu o žádosti o rozložení úhrady soudního poplatku na splátky rozhodovat nemůže. [54] Již citovaná důvodová zpráva k zákonu č. 281/2009 Sb. zmiňovala, že „[n]ově připravovaný daňový řád [z roku 2009] již neobsahuje institut prominutí daňového nedoplatku ve smyslu § 65 [zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen ,daňový řád z roku 1992‘)]. Proto ani předseda soudu jako správce poplatku nebude moci prominout nedoplatek na poplatku, může však podle [daňového řádu z roku 2009] povolit posečkání úhrady poplatku, popřípadě rozložení jeho úhrady na splátky nebo odepsat nedoplatek pro nedobytnost.“ Důvodová zpráva tedy zřejmě předpokládala, že správa placení a vybrání poplatku v této fázi přejde na předsedu soudu jako obecného správce daně. [55] Rovněž rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. 8. 2001, sp. zn. 10 Co 499/2001, otištěné v časopise Soudní rozhledy, 2002, č. 7, s. 246 a násl., a rovněž v komentáři k zákonu o soudních poplatcích (Waltr, R., op. cit., s. 64), podporuje příslušnost správy soudu. Krajský soud v uvedeném rozhodnutí vyslovil, že rozhodnutí o posečkání zaplacení poplatku nebo jeho zaplacení ve splátkách není v pravomoci soudu, nýbrž v pravomoci předsedy příslušného soudu, který v takovém případě vystupuje jako správce daně. [56] Zvláštní senát měl před vydáním tohoto rozhodnutí k dispozici také stanovisko Ministerstva spravedlnosti ze dne 18. 1. 2010 adresované Krajskému soudu v Ústí nad Labem, pobočce v Liberci (vydané ještě za účinnosti daňového řádu z roku 1992). To rovněž označuje předsedu soudu za osobu povolující hrazení soudních poplatků ve splátkách a posečkání s úhradou nedoplatků. Přitom odkazuje na instrukci Ministerstva spravedlnosti ze dne 1. 12. 2003 o vymáhání pohledávek. Stanovisko mimo jiné zmiňovalo, že „správcem daně je věcně příslušný soud, který jedná jménem svého předsedy, a ten může případně písemně pověřit k provádění těchto úkonů jinou osobu“. Zabývalo se i opravným prostředkem proti rozhodnutí předsedy soudu, za nějž označilo odvolání proti rozhodnutí správce daně dle § 50 odst. 1 daňového řádu z roku 1992. K rozhodování o odvolání je dle stanoviska příslušný „orgán nejblíže vyššího stupně nadřízený správci daně“, který napadené rozhodnutí vydal. Stanovisko poté v případě krajského soudu určilo vrchní soud „v souladu s občanským soudním řádem“ za orgán příslušný k vyřízení odvolání. Odvolací orgán měl přitom postupovat dle § 50 daňového řádu z roku 1992. [57] Příslušnost správy soudu k rozhodování o rozložení úhrady soudního poplatku na splátky tedy až dosud měla také podporu: důvodovou zprávu k zákonu č. 281/2009 Sb., rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem zmíněné v komentáři k zákonu o soudních poplatcích, instrukci Ministerstva spravedlnosti i jeho stanovisko. [58] Uvedené argumenty zvláštní senát nepřesvědčily o tom, že by o žádosti o rozložení úhrady soudního poplatku na splátky měla rozhodovat správa soudu. Zvláštní senát nevidí rozumný rozlišovací důvod pro to, proč by o určité formě odložení povinnosti platit soudní poplatek [žádost o prodloužení lhůty k placení soudního poplatku dle § 9 odst. 4 písm. c) zákona o soudních poplatcích] měl rozhodovat soud a o jiné formě (posečkání a rozložení úhrady na splátky) měla rozhodovat správa soudu. [59] Jsou to však především úvahy o otázkách, kdo a jakým způsobem by rozhodoval o odvolání proti rozhodnutí správy soudu o posečkání nebo rozložení úhrady soudního poplatku na splátky, které vyjevují zřetelnou nepraktičnost až absurditu řešení nastíněného Ministerstvem spravedlnosti. [60] Samotná formulace stanoviska ze dne 18. 1. 2010, podle něhož je správcem daně soud, spornou otázku příslušnosti správy soudu či soudu v užším smyslu vhodně neřeší. Citovaná instrukce ministerstva skutečně v § 11 svěřovala rozhodování o posečkání „odpovědné osobě“. Za tu se dle § 1 odst. 2 instrukce považovali např. předsedové soudů, vedoucí státních zastupitelství, ministr spravedlnosti a další osoby. Instrukce však také v § 11 odst. 7 stanovila, že proti rozhodnutí o povolení posečkání nedoplatku nebo povolení splátek není přípustné odvolání. Ministerstvo samo zřejmě později zjistilo, že přípustnost či nepřípustnost odvolání proti posečkání s placením soudního poplatku, v té době výslovně upraveným zákonem o soudních poplatcích, není možné stanovit interní instrukcí ministerstva. Ta je jen vnitřním normativním předpisem, který nemá obecnou závaznost, není obecným pramenem práva, a zavazuje pouze subjekty instančně podřízené tomu, kdo ji vydal. [61] Snad proto ministerstvo ve stanovisku ze dne 18. 1. 2010 již s přípustností odvolání počítalo. Protože však instrukce odvolání proti rozhodnutí o posečkání nepřipouštěla, příslušný odvolací orgán nevymezila. V § 28 a násl. sice upravovala odvolání proti (jiným) rozhodnutím správce daně, ani v těchto ustanoveních ale neurčila, kdo má být příslušným odvolacím orgánem. Ministerstvo tedy ve stanovisku nabídlo řešení založené na podivném hybridním systému kombinujícím instrukci, daňový řád z roku 1992 a občanský soudní řád. Takové určení příslušnosti nejenže protiřečí všem pravidlům výkladu práva, ale dalo by se i označit za protiústavní, neboť žádný účastník řízení ani jeho případný zástupce by z textu právních předpisů stejnou příslušnost odvolacího orgánu nemohli vypátrat (k tomu viz níže). [62] Nyní účinná instrukce ze dne 19. 12. 2012 o vymáhání pohledávek rovněž vyjmenovává odpovědné osoby a v § 11 upravuje povolování splátek a posečkání nedoplatku. Nově v odst. 6 uvedeného ustanovení již uvádí, že se proti rozhodnutí o povolení, případně nepovolení, posečkání nedoplatku nebo splátek lze odvolat. Odvolací orgány určuje tak, že odvolacím orgánem vůči rozhodnutím okresních (resp. obvodních) soudů je krajský soud, vůči rozhodnutím krajských soudů (resp. Městského soudu v Praze) je odvolacím orgánem Ministerstvo spravedlnosti (§ 18 odst. 4 instrukce). Z toho plyne, že nadále není určen odvolací orgán např. vůči rozhodnutím o posečkání, které by vydal Nejvyšší správní soud (jeho předseda). Z určení odvolacího orgánu není zřejmé, zda má dle instrukce o odvolání rozhodovat pouze předseda soudu nebo soud ve smyslu zákona o soudních poplatcích. Stejně tak nadále platí, že (nyní podrobnější) úprava rozhodnutí o posečkání a odvolání na úrovni vnitřního normativního předpisu není vhodná a především není závazná pro účastníky řízení před soudem. Ústava ostatně vyžaduje, aby působnost a organizaci soudů a působnost správních orgánů stanovil zákon (čl. 91 odst. 2 a čl. 79 odst. 1 Ústavy). To je v souladu i s ústavním principem, podle něhož může být státní moc uplatňována jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny). [63] Oproti složité a nepřehledné konstrukci ministerstva přitom existují pouze dvě zákonné varianty. A) V I. stupni je k rozhodování o žádostech o „posečkání“ nebo „rozložení úhrady soudního poplatku na splátky“ příslušný soud (v užším smyslu) a rozhoduje pouze podle zákona o soudních poplatcích a příslušných soudních procesních řádů. Pak bude o opravném prostředku proti rozhodnutí soudu (o odvolání či kasační stížnosti) rozhodovat nadřízený soud (pochopitelně opět v užším smyslu) podle občanského soudního řádu nebo soudního řádu správního. Ani jeden ze soudů by tak nerozhodoval jako správce daně a nevydával správní rozhodnutí. B) V I. stupni je k rozhodování o „posečkání“ nebo „rozložení úhrady soudního poplatku na splátky“ příslušná správa soudu, resp. předseda daného soudu, jako orgán státní správy soudu dle § 119 odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Dle daňového řádu z roku 2009 je pak odvolacím orgánem „správce daně nejblíže nadřízený správci daně, který napadené rozhodnutí vydal“ (§ 114 odst. 1 daňového řádu z roku 2009). V souladu s předpisem upravujícím správu soudu, tj. zákonem o soudech a soudcích, vykonává Ministerstvo spravedlnosti „státní správu vrchních, krajských a okresních soudů v rozsahu stanoveném tímto zákonem buď přímo nebo [sic] prostřednictvím předsedů těchto soudů; státní správu okresních soudů může vykonávat též prostřednictvím předsedů krajských soudů“ (§ 120 odst. 1) a současně je „[ú]středním orgánem státní správy soudů“ (§ 119 odst. 1). Z toho je tedy možné dovodit, že o odvoláních proti rozhodnutí o posečkání většiny předsedů soudů by rozhodovalo ministerstvo. Takto stanovená příslušnost by se mohla komplikovat v případě okresních soudů (u nichž může ministerstvo vykonávat státní správu prostřednictvím předsedů krajských soudů) a specificky upravené správy Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu. [64] Není přitom možné opomenout, že v případě B), který je sám o sobě nepřehledný, by mohl navazovat přezkum takového rozhodnutí správy soudu ve správním soudnictví. Pokud by správa soudu rozhodovala jako správce daně dle daňového řádu, rozhodovala by jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Vzhledem k tomu, že zákon o soudních poplatcích ani daňový řád z roku 2009 podání žaloby nevylučují (s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny lze pochybovat, zda by to vůbec bylo přípustné), mohl by účastník řízení napadnout rozhodnutí o odvolání proti nepovolení rozložení úhrady soudního poplatku na splátky žalobou proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. Proti rozhodnutí soudu v I. stupni by se účastník řízení mohl dále bránit kasační stížností u Nejvyššího správního soudu, a konečně i ústavní stížností u Ústavního soudu. Varianta B) tak vede k příslušnosti až pěti po sobě nastupujících různých orgánů (správních a soudních), které by se musely zabývat jedinou žádostí o rozložení úhrady soudního poplatku na splátky. [65] Žádosti o rozložení úhrady soudního poplatku na splátky, proti nimž by byla podána správní žaloba, by se tedy vzhledem k průměrné době soudních řízení ve správních věcech řešily i roky, započte-li se řízení před předsedou příslušného soudu, řízení o odvolání před Ministerstvem spravedlnosti, a následná soudní řízení. [66] Zvláštní senát nemá za to, že by vyšší počet orgánů, který by přezkoumával žádosti o posečkání, zvýšil vymahatelnost práva jednotlivcem. Právě naopak, je přesvědčen, že přesun banální otázky na předsedu soudu (u soudních „poboček“ spojený s přesunem věci do jiného města) včetně všech následných přezkumných řízení spolu s neúměrně dlouhou dobou řešení by způsoboval účastníkům řízení nadměrnou až neústavní zátěž. Navrhovatelé by v konečném důsledku byli odrazováni od toho, aby své nároky vůbec vymáhali cestou práva. Akceptování takového řešení je v právním státě nemyslitelné. Již placení soudního poplatku by tak bylo určeno právním odborníkům obdařeným „mimořádnými metodickými schopnostmi a určitým potěšením z luštění hlavolamů“. Pouze z toho důvodu by měl být právní předpis, který by takové řešení předepisoval, v rozporu s principem právního státu (srov. Filip, J. Ústavní právo České republiky. 4. vyd. Brno: Doplněk, 2003, s. 131; s odkazem na rozhodnutí rakouského Ústavního soudního dvora, tzv. Denksporterkenntnis, sp. zn. G 135/93 VfGH). [67] Zvláštní senát se tedy k výše uvedenému řešení B) nepřiklání tím spíše, že jej právní úprava přímo nepředepisuje a existuje možnost zvolit jiný, ústavním principům dostupnosti práva odpovídající a prakticky vhodnější výklad zákona o soudních poplatcích. [68] Aktuální právní úprava nadto není na variantu B) připravena. Na předním místě důkazů nepřipravenosti stojí zmíněné pochybné určení odvolacího orgánu. V praxi by však byla předložená varianta ještě absurdnější v tom, že za správní žalobu proti rozhodnutí ministerstva potvrzující „neposečkání“ s úhradou soudního poplatku by žalobce opět musel zaplatit soudní poplatek. Zákon o soudních poplatcích nepočítá s osvobozením navrhovatelů ve věcech žalob týkajících se placení soudních poplatků. Proto by mohlo docházet k neustálému řetězení téhož problému. [69] Ačkoli zřejmě určitá část soudní praxe variantu B) upřednostňuje, zvláštní senát se ze všech výše uvedených důvodů přiklání k variantě A), vedoucí k příslušnosti soudu. [70] Zvláštní senát má za to, že naznačené řešení by nemělo být trvalé, protože plyne z nedokonalého zákonného textu. Za současného stavu právních předpisů však varianta B) není akceptovatelná. Proto rozhodl, že k vyřízení žádosti o „rozložení úhrady soudního poplatku na splátky“ je příslušný soud, a to postupem podrobněji popsaným v části IV. tohoto usnesení. [71] Zvolené řešení, tj. určení příslušnosti soudu k rozhodování o žádosti o „posečkání“ nebo „povolení splátek“ soudního poplatku za řízení prostřednictvím úpravy zákona o soudních poplatcích a příslušných procesních řádů, je přitom i jednodušší a uchopitelnější pro účastníky řízení i soudy samotné. Je to ostatně samotný posuzující senát, který již bude seznámen s majetkovými poměry účastníka řízení z jeho žádosti o osvobození poplatků, která bude žádosti o „posečkání“ zpravidla předcházet. Rozhodování o takové žádosti přitom od senátu nevyžaduje zvláštní matematické či finančnické schopnosti, pro něž by žádosti měl posuzovat specializovaný orgán (žádný předpis nestanoví, že by tyto zvláštní schopnosti měl mít předseda soudu). Jak již zvláštní senát uvedl v bodu 52, smyslu a účelu zákona o soudních poplatcích odpovídá, aby o „posečkání“ nebo „rozložení úhrady soudního poplatku na splátky“ rozhodoval soud běžnými postupy, které mu umožňují procesní řády, jako je zmíněné prodloužení soudcovské lhůty, nebo specifickým postupem upraveným zákonem o soudních poplatcích v § 9 odst. 4 písm. c). Tím se vybírání soudního poplatku nestane ani překážkou v účinném uplatňování práv účastníky řízení.

decision_1422.txt

k § 126 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění zákona č. 344/2013 Sb. k § 46 odst. 2 a § 68 písm. b) soudního řádu správního k § 7 odst. 1 občanského soudního řádu ve znění zákonů č. 519/1991 Sb., č. 30/2000 Sb. a č. 293/2013 Sb. I. Rozhodnutí orgánů nemocenského pojištění o povinnosti zaplatit regresní náhradu podle § 126 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, není rozhodnutím správního orgánu o věci soukromoprávní ve smyslu § 46 odst. 2 [§ 68 písm. b)] s. ř. s. O žalobě proti takovému rozhodnutí je proto příslušný rozhodnout soud ve správním soudnictví. II. Samotný kompenzační či reparační charakter hmotněprávního vztahu nutně neznamená, že takový vztah je vztahem vyplývajícím z poměrů soukromého práva (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 12. 3. 2015, čj. Konf 8/2014-25) Prejudikatura: č. 276/2004 Sb. NSS, č. 601/2005 Sb. NSS, č. 615/2005 Sb. NSS, č. 679/2005 Sb. NSS, č. 1431/2008 Sb. NSS, č. 1902/2009 Sb. NSS, č. 1909/2009 Sb. NSS, č. 2301/2011 Sb. NSS, č. 2762/2013 Sb. NSS, č. 2965/2014 Sb. NSS a č. 3119/2014 Sb. NSS; č. 80/21 Boh. Věc: Spor o pravomoc mezi Okresním soudem v Hradci Králové a 1) Krajským soudem v Hradci Králové a 2) Nejvyšším správním soudem, za účasti žalobce Františka N. V. a žalované České správy sociálního zabezpečení, ve věci povinnosti zaplatit regresní náhradu. Návrhem doručeným dne 20. 3. 2014 zvláštnímu senátu se Okresní soud v Hradci Králové, rozhodující v občanském soudním řízení, domáhal, aby zvláštní senát rozhodl spor o pravomoc podle § 1 odst. 1 písm. b) citovaného zákona, který vznikl mezi ním a Krajským soudem v Hradci Králové a Nejvyšším správním soudem, rozhodujícími ve věcech správního soudnictví, ve věci žaloby proti rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 18. 6. 2012. Okresní správa sociálního zabezpečení (dále jen „okresní správa“) vydala dne 16. 4. 2012 rozhodnutí, kterým žalobci uložila povinnost zaplatit regresní náhradu ve výši 69 920 Kč. Pravomoc okresní správy vyplývala z § 84 odst. 2 písm. a) bodu 6 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, podle něhož okresní správy sociálního zabezpečení rozhodují v I. stupni ve věcech pojištění podle odstavce 1 téhož ustanovení, tj. nemocenského pojištění, a to (mimo jiné) o regresních náhradách. Okresní správa zdůvodnila, že žalobce svým protiprávním jednáním zavinil vznik sociální události (úraz), z níž vznikl třetí osobě nárok na vyplacení dávky nemocenského pojištění v uvedené výši. Okresní správa přitom odkázala na sdělení Magistrátu města Hradec Králové, podle něhož byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Jednání žalobce kvalifikované jako přestupek spočívalo v napadení pana V. T. úderem pěstí do obličeje, které napadenému způsobilo hematom v obličeji. Při následném pádu na zem pak napadený utrpěl poranění horní končetiny v oblasti lokte. Zranění napadeného vedla k jeho dočasné pracovní neschopnosti. Okresní správa proto měla nárok na zaplacení regresní náhrady ve výši vyplacené dávky nemocenského pojištění podle § 126 zákona o nemocenském pojištění. Žalovaná, příslušná podle § 85 odst. 1 písm. b) zákona o nemocenském pojištění k rozhodnutí o odvolání ve věcech pojištění, v nichž v I. stupni rozhodla okresní správa, napadeným rozhodnutím ze dne 18. 6. 2012 zamítla odvolání žalobce a rozhodnutí okresní správy potvrdila. Žalobce se žalobou podanou u krajského soudu domáhal zrušení rozhodnutí žalované v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. Krajský soud žalobě rozsudkem ze dne 27. 9. 2013, čj. 30 Ad 10/2012-55, vyhověl. Nejvyšší správní soud však svým rozsudkem ze dne 17. 1. 2014, čj. 4 Ads 100/2013-26, zrušil rozsudek krajského soudu a žalobu odmítl. Dospěl k závěru, že rozhodnutí okresní správy ve věci nároku na regresní náhradu podle § 126 zákona o nemocenském pojištění vůči třetí osobě, která svým zaviněným protiprávním jednáním způsobila vznik sociální události, která byla důvodem pro vyplacení dávek nemocenského pojištění pojištěnci, je rozhodnutím správního orgánu ve věci soukromoprávní. Měl proto za to, že ve věci je příslušný soud v občanském soudním řízení dle § 244 odst. 1 o. s. ř. Nejvyšší správní soud přitom zdůraznil reparační funkci institutu regresní náhrady, společné znaky s institutem náhrady škody i vzor regresní náhrady v institutu postihu podle § 2917 občanského zákoníku z roku 2012. Dále poukázal na podobnost s dalšími soukromoprávními instituty, např. na náhradu dle § 55 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, regres pojistitele ve věcech tzv. povinného ručení podle § 10 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), nebo regres státu podle § 16 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem (dále jen „zákon o odpovědnosti státu za škodu“). Nejvyšší správní soud rovněž upozornil na to, že ve věcech týkajících se regresních náhrad nemocenského uplatněných zahraničními zaměstnaneckými pojišťovnami rozhodují soudy v občanském soudním řízení (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. 25 Cdo 57/2010). Občanské soudní řízení považoval k projednání věci za vhodnější i pro to, že rozsah dokazování v něm je širší a komplexnější a poskytne tak účastníkům vyšší stupeň soudní ochrany. V závěru citoval rozhodnutí zvláštního senátu ze dne 31. 1. 2012, čj. Konf 60/2011-15, č. 2762/2013 Sb. NSS, podle něhož je odpovědnost za škodu tradičně považována za soukromoprávní institut. Z toho dovodil, že i regresní náhrada, kterou považoval za zvláštní druh odpovědnosti za škodu, je spíše institutem soukromoprávní povahy. Pro úplnost také upozornil na usnesení zvláštního senátu ze dne 4. 5. 2005, čj. Konf 51/2004-9, č. 615/2005 Sb. NSS, v němž zvláštní senát dospěl k závěru, že odpovědnost za škodu osob ve služebním poměru vůči státu je vztahem veřejnoprávním. Nejvyšší správní soud však měl za to, že uvedené rozhodnutí na předloženou věc nedopadá. Zhodnotil tedy, že regresní náhrada je soukromoprávním institutem. Žalobce na základě poučení Nejvyššího správního soudu podal žalobu u Okresního soudu v Hradci Králové, tj. soudu rozhodujícího v občanském soudním řízení. Okresní soud s názorem Nejvyššího správního soudu nesouhlasil a podal návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu. Uvedl, že oproti rozhodnutí zvláštního senátu čj. Konf 60/2011-15, zmiňovanému Nejvyšším správním soudem, se v uvedené věci nejedná o obchodní nebo jiný soukromoprávní vztah, v němž by subjekty měly rovné postavení. V projednávané věci se jedná o vertikální (veřejnoprávní) vztah, v němž správní orgán jednostranným vrchnostenským aktem určuje žalobci (i proti jeho vůli), co je jeho povinností. Pokud by předložená věc měla být soukromoprávní, je dle okresního soudu stěží představitelné, aby o soukromoprávní věci autoritativně a závazně rozhodovala jedna ze stran soukromoprávního vztahu. Jednou ze základních soukromoprávních zásad je totiž i zásada, že nikdo nesmí být ve své věci soudcem (nemo iudex in causa sua). Nejvyšší správní soud odkazoval mimo jiné na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 14. 11. 2002, sp. zn. 25 Cdo 279/2001, č. 60/2003 Sb. NS, ve věci obdobného institutu náhrady podle § 55 zákona o veřejném zdravotním pojištění. K tomu vzhledem k zásadě nemo iudex in causa sua okresní soud zdůraznil, že rozhodnutí Nejvyššího soudu nepředcházelo žádné rozhodnutí správního orgánu. Okresní soud také upozornil, že ani účastníci nesouhlasili s názorem Nejvyššího správního soudu, že by rozhodnutí žalované podle § 126 zákona o nemocenském pojištění mělo být rozhodnutím soukromoprávním ve smyslu § 7 odst. 2 o. s. ř. K návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu se obsáhle vyjádřila žalovaná. Uvedla, že se neztotožňuje s výkladem Nejvyššího správního soudu a zásadně nesouhlasí s tvrzením, že k projednání a rozhodnutí věci jsou příslušné soudy v občanském soudním řízení. Vyšla při rozlišování soukromého a veřejného práva z dostupné literatury a k teorii mocenské poukázala na to, že v řízení o povinnosti uhradit regresní náhradu nemají orgány nemocenského pojištění a účastník řízení, jemuž je povinnost ukládána, rovné postavení. Stát jednající orgánem nemocenského pojištění, tj. svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně rozhoduje o uložení povinnosti. Na mocensko-vrchnostenském postavení orgánu nemocenského pojištění nic nemění ani to, že se jeho rozhodování děje stanoveným formalizovaným způsobem poskytujícím účastníku řízení řadu procesních práv (včetně opravných prostředků a možnosti soudního přezkumu). I podle organické teorie je dle žalované možné dospět k závěru, že řízení o regresní náhradě je řízením veřejnoprávním. Jedním z účastníků tohoto vztahu je stát reprezentovaný orgánem nemocenského pojištění, který v řízení o regresní náhradě nevystupuje nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (jako by tomu bylo při tradičním občanskoprávním úkonu), ale naopak právě z důvodu charakteru státu jako veřejnoprávní korporace sui generis, tedy jako nositel pravomoci ukládat povinnosti a následně vyžadovat a vynucovat pomocí zákonem stanovených prostředků jejich plnění. Rovněž užití metody právního regulování vede k závěru, že ukládání povinnosti uhradit regresní náhradu je veřejnoprávní povahy. Orgán nemocenského pojištění na jedné straně vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníku tohoto právního vztahu bez jeho vůle i proti jeho vůli. Ze všech tří základních rozlišovacích metod tedy dle žalované vyplývá, že regresní náhrada spadá do práva veřejného. Tento institut chrání veřejný zájem (vynakládání prostředků státního rozpočtu), orgán nemocenského pojištění má nadřazené postavení (je orgánem rozhodujícím o regresní náhradě a svým rozhodnutím zakládá povinnost druhé straně) a činnost orgánu nemocenského pojištění je uplatňováním veřejné moci ve veřejném zájmu. Z pohledu hmotného práva je regresní náhrada dle žalované institutem s prvky odpovědnosti za škodu, který je však odlišný od institutu náhrady škody. Žalovaná poukázala na důvodovou zprávu k zákonu o nemocenském pojištění, kde se hovoří o kompenzačním institutu sui generis. Regresní náhrada je pojímána jako úhrada vyplacené dávky, nikoliv jako náhrada škody. Žalovaná souhlasila s tím, že je třeba odlišovat dva základní právní vztahy: 1) vztah nositele pojištění a pojištěnce a 2) vztah nositele pojištění a třetí osoby (povinného), jež zavinila vznik sociální události, v jejímž důsledku vznikl pojištěnci nárok na výplatu dávky. Tyto právní vztahy spolu úzce souvisí věcně i z hlediska jejich následnosti. Přitom prvotní vztah nositele pojištění a pojištěnce v nemocenském pojištění je veřejnoprávního charakteru. Právní vztah vyplývající z regresní náhrady je následný, odvozený od vztahu prvotního. Žalovaná poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2009, čj. 1 As 36/2009-88, č. 1909/2009 Sb. NSS, v němž se jednalo o spor o uhrazení nákladů spojených s vyhoštěním cizince. Nejvyšší správní soud v něm dovodil, že pokud se stát rozhodne „požadovat zpět úhradu nákladů, které v souvislosti s jeho ,vrchnostenskou‘ činností vzniknou a tomuto požadavku dá zákonnou podobu, pak správní orgán nemá jinou možnost, nežli vůli zákona splnit, a to způsobem v něm předvídaným. Správní orgán v tomto ohledu nevystupoval v žádném případě v pozici ,soukromoprávní‘ osoby, která by požadovala nějaké ,smluvní plnění‘, ale svým rozhodnutím vyžadoval návratnost prostředků, které státu vznikly v souvislosti s jeho vrchnostenskou činností.“ Žalovaná také zdůraznila i skutečnost, že dávky nemocenského pojištění jsou výdajem státního rozpočtu. Vynakládání státních prostředků v rámci příslušné rozpočtové kapitoly přitom má veřejnoprávní charakter, což by mělo platit i o regresní náhradě, která slouží ke snížení výdajů státního rozpočtu a tedy ani z tohoto důvodu nemůže mít soukromoprávní charakter. Nadto žalovaná poznamenala, že v řešené věci jsou sporné otázky veřejnoprávního charakteru, které s rozhodnutím o regresní náhradě souvisí – především, zda okresní správa měla či mohla zahájit správní řízení o dočasném krácení či odnětí nemocenského z důvodu podezření na porušení režimu dočasně práce neschopného pojištěnce. Z pohledu procesního práva žalovaná uvedla, že zákonodárce řízení o regresní náhradě zařadil do výčtu řízení, která mají veřejnoprávní povahu. Při rozhodování orgánu nemocenského pojištění o povinnosti zaplatit regresní náhradu se jedná o správní řízení, pro něž se podpůrně použije správní řád. Podle § 145 odst. 5 zákona o nemocenském pojištění se řízení o regresní náhradě zahajuje z moci úřední. Orgán nemocenského pojištění nemůže zvažovat, zda řízení o regresní náhradě zahájí, či nikoliv, neboť při rozhodování o regresní náhradě plní úkoly stanovené veřejnoprávní úpravou, tj. uplatňuje veřejnou moc a hájí veřejný zájem (šetření státních prostředků). Právním základem povinnosti k zaplacení regresní náhrady je konstitutivní rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění. Orgán nemocenského pojištění může dále uložit povinnost nahradit náklady řízení o povinnosti vrátit přeplatek na dávce a řízení o povinnosti zaplatit regresní náhradu tomu, kdo jejich vznik způsobil porušením své povinnosti (§ 157 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění). Vzhledem k tomu, že je možné podat žalobu i pouze proti výroku o nákladech, buď by docházelo ke štěpení tak, že ze soukromoprávní povinnosti zaplatit regresní náhradu by vyplývala veřejnoprávní povinnost uhradit náklady řízení (a žaloba proti výroku o nákladech ve věci regresních náhrad by se podávala u soudů rozhodujících ve správním soudnictví), nebo by výrok o nákladech sledoval charakter povinnosti k plnění, pak byly ale orgán nemocenského pojištění rozhodoval o nákladech řízení podle § 157 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění jednou v řízení veřejnoprávním (ve věcech přeplatků na dávce) a jednou v řízení soukromoprávním (ve věcech regresních náhrad). Žalovaná také uvedla, že veřejnoprávnímu charakteru povinnosti uhradit regresní náhradu svědčí i úprava instanční příslušnosti soudů. Podle § 126 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění v případě zavinění více subjekty se jedná o solidaritu s tím, že se subjekty vzájemně vypořádají podle míry zavinění (pokud se nedohodnou jinak). Spory mezi těmito subjekty o vzájemné vypořádání regresní náhrady rozhodují podle § 9 odst. 2 písm. a) o. s. ř. krajské soudy jako soudy I. stupně. Jedná se o soukromoprávní vztahy, v nichž orgán nemocenského pojištění nevystupuje. Příslušnost soudů I. stupně odpovídá příslušnosti soudů v řízení podle soudního řádu správního, v němž rozhodují také krajské soudy. Tato konstrukce je přitom analogická konstrukci odpovědnosti za přeplatek. Podle žalované jsou v předložené věci naplněny všechny znaky § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro rozhodování soudu ve správním soudnictví, jedná se o žalobu proti rozhodnutí vydanému v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné. Současně zde není dána výluka dle § 6 s. ř. s. Oproti tomu podle § 244 odst. 1 o. s. ř. soudy civilní rozhodují pouze tehdy, rozhodl-li správní orgán „podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá ze vztahů soukromého práva“. Rozhodování o regresní náhradě přitom do oblasti soukromého práva nepatří. Dále žalovaná nesouhlasila s jednotlivými argumenty uvedenými v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Poukázala na to, že regresní náhrada v oblasti nemocenského pojištění má společnou historii s regresní náhradou v oblasti veřejného zdravotního pojištění. Obě byly původně upraveny zákonem č. 33/1965 Sb., o úhradě nákladů vznikajících státu z úrazů, nemocí z povolání a jiných poškození na zdraví (o regresních náhradách)xxx), účinným do 31. 12. 1992. Ve veřejném zdravotním pojištění byl hned od 1. 1. 1993 zaveden institut náhrady nákladů na hrazené služby vynaložené v důsledku protiprávního jednání vůči pojištěnci. V oblasti nemocenského pojištění nabyla úprava regresních náhrad účinnosti až od 1. 1. 2010 (podle § 195 zákona o nemocenském pojištění nárok na regresní náhradu vzniká, pokud zaviněné protiprávní jednání podle § 126 téhož zákona nastalo po 31. 12. 2009). Žalovaná zdůraznila, že konstrukce náhrad nákladů v oblasti veřejného zdravotního pojištění je odlišná. Zdravotní pojišťovny dle § 17 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění uzavírají s poskytovateli zdravotních služeb soukromoprávní smlouvy. Pokud tedy zdravotní pojišťovně vznikne nárok na náhradu plnění, které na základě takové smlouvy poskytovala zdravotnickému zařízení, má nárok pojišťovny vůči třetí osobě také soukromoprávní povahu. Neuhradí-li třetí osoba náklady dobrovolně na základě výzvy zdravotní pojišťovny, pojišťovna svůj nárok na náhradu nákladů musí uplatnit žalobou u okresního soudu v občanském soudním řízení podle části třetí občanského soudního řádu. Žalovaná tedy souhlasila s Nejvyšším správním soudem v tom, že nárok zdravotní pojišťovny na náhradu nákladů má soukromoprávní charakter. Tento závěr však dle žalované nelze vztáhnout na charakter regresní náhrady podle zákona o nemocenském pojištění, a to pro odlišnosti mezi oběma instituty. Zákon o veřejném zdravotním pojištění ostatně ani z předchozí právní úpravy nepřevzal termín „regresní náhrada“. Oproti veřejnému zdravotnímu pojištění se dávky nemocenského pojištění poskytují přímo na základě zákona v režimu veřejnoprávním. O poskytování dávek nemocenského pojištění se žádná smlouva neuzavírá. O poskytnutí dávky se žádá ve správním řízení a rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění o přiznání či nepřiznání dávky je správním rozhodnutím. I výplata dávek je činností vrchnostenského charakteru. Procesní odlišnosti mezi instituty náhrad podle nemocenského pojištění a veřejného zdravotního pojištění jsou důsledkem rozdílného charakteru těchto institutů. Proto je podle žalované logické, že do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu neměly správní ani soudní orgány pochybnosti o veřejnoprávním charakteru regresní náhrady. Odkaz Nejvyššího správního soudu na náhradu podle § 10 zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla je dle žalované nepřípadný. Pojištění odpovědnosti vzniká dle § 3 uvedeného zákona na základě pojistné smlouvy. Ta se přitom řídí občanským zákoníkem. Soukromoprávní povaha práva pojistitele na náhradu vyplacené částky tedy ani není sporná. Žalovaná odmítla i srovnání s regresní úhradou podle § 16 zákona o odpovědnosti státu za škodu. Podle § 26 zákona o odpovědnosti státu za škodu platí, že pokud není stanoveno jinak, řídí se právní vztahy upravené v tomto zákoně občanským zákoníkem; jedná se tedy o občanskoprávní vztahy. K tomu žalovaná odkázala i na komentář k uvedenému zákonu autora P. Vojtka. Nároky podle uvedeného zákona se uplatňují v občanském soudním řízení. Přitom nárok na plnění podle zákona o odpovědnosti státu za škodu ani zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla není založen rozhodnutím správního orgánu. Ke srovnání s regresními nároky uplatňovanými nemocenskými zaměstnaneckými pojišťovnami ve Spolkové republice Německo žalovaná podotkla, že oblast nemocenského a zdravotního pojištění tam není tak striktně oddělena jako v České republice. Ve Spolkové republice Německo je nemocenské dávkou, na niž plyne nárok ze zákona vůči zdravotní pojišťovně. Žalovaná také uvedla, že ze závěru Nejvyššího správního soudu o tom, že regresní náhrada plní reparační funkci, nijak nevyplývá, že se jedná o obdobu náhrady škody. V oblasti práva sociálního zabezpečení plní reparační funkci také např. institut odpovědnosti za přeplatek, o jehož veřejnoprávní povaze není pochyb (např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 6 Ads 16/2009-81, č. 1916/2009 Sb. NSS). Přitom má přeplatek na dávce nemocenského pojištění ke škodě v občanskoprávním pojetí blíže než regresní náhrada. Navíc jsou tyto instituty úzce spjaty, mají obdobnou úpravu solidární odpovědnosti a promlčecích lhůt a shodnou úpravu možnosti prominutí neuhrazené náhrady (přeplatku) nebo povolení placení náhrady (přeplatku) ve splátkách (srov. § 124 a § 126 zákona o nemocenském pojištění). Žalovaná uvedla, že rozhodování o prominutí nebo povolení úhrady ve splátkách je veřejnoprávní, proto měla za nelogické, aby předcházející rozhodování o povinnosti zaplatit regresní náhradu bylo soukromoprávního charakteru. K názoru Nejvyššího správního soudu, že pro posouzení příslušnosti soudu není rozhodná procesní odlišnost úpravy regresní náhrady, žalovaná poukázala na komentář k § 1 zákona o rozhodování některých kompetenčních sporů autorů Jemelka a kol. Podle tam zmiňovaného rozlišovacího kritéria – metody právní regulace – se při rozhodování o regresní náhradě jedná o rozhodování ve veřejnoprávní věci. Žalovaná se neztotožnila ani s názorem Nejvyššího správního soudu, který rozdělil pojistné vztahy na vertikální (mezi nositelem pojištění a pojištěncem) a horizontální (mezi nositelem pojištění a třetí osobou), který je tak podle Nejvyššího správního soudu odlišný od vertikálního veřejnoprávního služebního vztahu v případech odpovědnosti za škodu osob ve služebním poměru vůči státu. Žalovaná rovněž nesouhlasila s tím, že by se pro regresní náhradu měl subsidiárně použít občanský zákoník (což platí pro občanský zákoník z roku 1964 i občanský zákoník z roku 2012). Úprava v zákoně o nemocenském pojištění je specifická, komplexní, zahrnuje i úpravu souvisejících otázek. Na základě pravidla lex specialis derogat legi generali (zvláštní zákon má přednost před obecným) je vyloučena aplikace obecných ustanovení občanského zákoníku. Použití občanského zákoníku by bylo přípustné pouze na základě argumentu per analogiam nebo v otázkách, kde je to obvyklé (např. při posuzování svéprávnosti). Žalovaná závěrem uvedla, že projednání regresních náhrad v občanském soudním řízení by mohlo vést k situacím, kdy by se civilní soud odchýlil od závazného rozhodnutí soudu či správního úřadu o zaviněném protiprávním jednání, z něhož orgány nemocenského pojištění při rozhodování o regresní náhradě vychází. Civilní soud by pak nepovažoval kritéria § 126 zákona o nemocenském pojištění za splněná. Žalovaná považovala za nesprávný i argument Nejvyššího správního soudu, že správní soudnictví poskytuje účastníkům řízení menší možnost soudní ochrany než soudnictví civilní. Účastník řízení může svá veřejná subjektivní práva bránit v dvoustupňovém správním řízení. Díky tomu pozbývá široký rozsah dokazování v občanském soudním řízení na významu. Mimoto míra ochrany, jež je ve správním soudnictví poskytována účastníkům řízení, byla stanovena již při přijímání soudního řádu správního a je zjevně obecně považována za dostatečnou. V opačném případě by spíše bylo nutné uvažovat o novelizaci soudního řádu správního než o svěřování dílčích otázek do občanského soudního řízení. Žalovaná tedy shrnula, že regresní náhrada a povinnost ji zaplatit jsou instituty veřejného práva, a proto by měly být přezkoumávány v režimu správního soudnictví. Zvláštní senát rozhodl, že příslušným vydat rozhodnutí ve věci povinnosti zaplatit regresní náhradu je soud ve správním soudnictví, a rozsudek Nejvyššího správního soudu zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: III. (...) [37] V předložené věci má zvláštní senát posoudit, kdo je příslušný rozhodnout o žalobě proti rozhodnutí žalované, kterým žalovaná potvrdila rozhodnutí okresní správy o povinnosti žalobce zaplatit regresní náhradu. [38] Regresní náhrady jsou upraveny v § 126 zákona o nemocenském pojištění, podle něhož platí, že: „(1) Ten, kdo způsobil, že v důsledku jeho zaviněného protiprávního jednání zjištěného soudem nebo správním úřadem došlo ke skutečnostem rozhodným pro vznik nároku na dávku, je povinen zaplatit orgánu nemocenského pojištění regresní náhradu. Nárok na regresní náhradu nemá orgán nemocenského pojištění vůči pojištěnci, jemuž byla dávka vyplacena. (2) Jestliže skutečnosti rozhodné pro vznik nároku na dávku zavinilo více subjektů, odpovídají orgánu nemocenského pojištění společně a nerozdílně a vzájemně se vypořádají podle míry zavinění, pokud se nedohodnou jinak. Je-li jednou z těchto osob pojištěnec, kterému byla dávka vyplacena, odpovídají orgánu nemocenského pojištění jen ostatní subjekty; výše regresní náhrady se přitom poměrně sníží. Spory o vzájemné vypořádání rozhodují soudy. (3) Regresní náhrada se stanoví ve výši vyplacené dávky. (4) Povinnost k zaplacení regresní náhrady vzniká na základě rozhodnutí příslušného orgánu nemocenského pojištění o povinnosti zaplatit tuto náhradu. (5) Nárok na zaplacení regresní náhrady zaniká uplynutím 5 let ode dne, kdy orgán nemocenského pojištění zjistil skutečnost, že ke vzniku sociální události, z jejíhož titulu byla dávka vyplacena, došlo v důsledku jednání uvedeného v odstavci 1, nejpozději však uplynutím 10 let ode dne vzniku této sociální události. (6) Ustanovení § 124 odst. 6 a 7 [tohoto zákona] platí pro regresní náhradu obdobně. (7) Orgán nemocenského pojištění je povinen podat podnět příslušnému správnímu orgánu nebo jinému orgánu veřejné moci k zahájení řízení, pokud by v tomto řízení mohlo dojít ke zjištění zaviněného protiprávního jednání majícího význam pro regresní náhrady.“ [39] Odkaz v odstavci 6 citovaného ustanovení umožňuje prominutí placení regresní náhrady a povolení placení regresní náhrady ve splátkách obdobně, jako je tomu u povinnosti k úhradě přeplatku na dávce dle § 124 zákona o nemocenském pojištění. [40] Dále je v souvislosti s určením příslušného soudu k posouzení rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění o regresních náhradách podstatný § 158 zákona o nemocenském pojištění nazvaný „Soudní přezkum“, podle něhož platí, že: „Ze soudního přezkumu jsou vyloučena rozhodnutí o a) výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, b) ukončení nebo neuznání dočasné pracovní neschopnosti nebo potřeby ošetřování člena domácnosti orgánem nemocenského pojištění, c) odnětí nemocenského z důvodu ukončení dočasné pracovní neschopnosti nebo karantény anebo odnětí ošetřovného z důvodu ukončení potřeby ošetřování, d) povolení placení přeplatku na dávce nebo regresní náhrady ve splátkách a o zrušení tohoto povolení, e) prominutí neuhrazeného přeplatku na dávce nebo zaplacení neuhrazené regresní náhrady, f) odstranění tvrdosti.“ [41] Konečně upravuje příslušnost soudu v souvislosti s rozhodováním o regresních náhradách i občanský soudní řád v § 9 odst. 2 písm. a) [do 31. 12. 2013 se jednalo o písm. d) tohoto ustanovení], podle něhož platí, že „krajské soudy rozhodují jako soudy prvního stupně: a) ve sporech o vzájemné vypořádání úhrady přeplatku na dávce důchodového pojištění, nemocenského pojištění, státní sociální podpory a pomoci v hmotné nouzi a ve sporech o vzájemné vypořádání regresní náhrady zaplacené v důsledku vzniku nároku na dávku nemocenského pojištění“. [42] Podle občanského soudního řádu tedy krajské soudy rozhodují ve sporech, které vzniknou na základě § 126 odst. 2 zákona o nemocenském pojištění (a rovněž § 124 odst. 3 téhož zákona ve vztahu k přeplatku na dávce) mezi subjekty, které v důsledku rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění o povinnosti zaplatit regresní náhradu odpovídají tomuto orgánu společně a nerozdílně, a na vzájemném vypořádání mezi sebou se nedohodly. [43] Pokud občanský soudní řád neupravil příslušnost soudů k posouzení samotné povinnosti zaplatit regresní náhradu (uložené správním rozhodnutím), je možný dvojí výklad pro určení příslušnosti soudů: 1) soudní ochranu poskytují správní soudy, v I. stupni tedy soudy krajské (§ 7 odst. 1 s. ř. s.); 2) soudní ochranu poskytují civilní soudy v řízení podle části páté občanského soudního řádu, v I. stupni soudy okresní (srov. také § 249 odst. 1 o. s. ř.). [44] Právě v souvislosti s tím, že vzájemné vypořádání mezi solidárně odpovědnými subjekty (na základě uložené povinnosti zaplatit regresní náhradu) svěřuje občanský soudní řád krajským soudům, záměr zákonodárce spíše nasvědčuje řešení prvnímu, tj. příslušnosti správních soudů. Pokud by totiž v I. stupni o samotné povinnosti zaplatit regresní náhradu rozhodovaly okresní soudy v řízení podle části páté občanského soudního řádu, nebyl by důvod vyčleňovat jen vzájemné vypořádání mezi solidárně odpovědnými subjekty a určovat u něj příslušnost soudů krajských. [45] Zvláštní senát se tedy nejprve zaměřil na historický výklad zákona o nemocenském pojištění a občanského soudního řádu, aby zjistil, jak zákonodárce zamýšlel příslušnost soudů upravit. [46] Citované ustanovení o příslušnosti krajských soudů k rozhodování o vzájemném vypořádání regresní náhrady bylo do občanského soudního řádu vloženo na základě čl. I odst. 1 zákona č. 189/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o nemocenském pojištění. Důvodová zpráva k tomuto zákonu však pouze uvádí, že (mimo jiné) touto částí zákona došlo „převážně jen k formulačním a legislativně technickým úpravám v návaznosti na změny navrhované v oblasti nemocenského pojištění nebo provádění sociálního zabezpečení“. (digitální repozitář PSP ČR, IV. volební období, tisk č. 1006/0, dostupné na www.psp.cz) [47] Důvodová zpráva k zákonu o nemocenském pojištění k § 126 uvádí, že se v rámci regresních náhrad „navrhuje řešit ty situace, kdy dávka nemocenského pojištění byla poskytnuta po právu, avšak příslušný subjekt svým protiprávním jednáním způsobil vznik sociální situace, z jejíhož důvodu byla dávka poskytnuta. Zavedení povinnosti úhrady regresních náhrad je novým ochranným prvkem systému nemocenského pojištění. Regresní náhrada je pojímána jako úhrada vyplacené dávky, nikoliv jako náhrada škody.“ (digitální repozitář PSP ČR, IV. volební období, tisk č. 1005/0, dostupné na www.psp.cz) [48] Z této části důvodové zprávy je patrná snaha o podobný terminologický a zřejmě i koncepční předěl, k jakému došlo zákonem o regresních náhradách z roku 1965 zmiňovaném žalovanou. Ten rovněž nově zavedeným pojmem „regresní náhrada“ nahradil do té doby užívané pojmy „náhrada škody“ a „náhrada nákladů léčebné péče, dávek nemocenského pojištění a důchodového zabezpečení (zaopatření)“ zákona č. 150/1961 Sb., o náhradách při úrazech a nemocech z povolání. Soudobá literatura zmiňovala, že dřívější úprava (zákon č. 150/1961 Sb.) „nesla zcela nepochybné znaky náhrady škody“, zatímco nová úprava (zákon č. 33/1965 Sb.) se důsledně vyhýbá pojmům „škoda“ a „odpovědnost“ a namísto toho všude mluví o „povinnosti k regresní náhradě“. Novou úpravou měl být rovněž zdůrazněn sankční charakter regresní náhrady (Spálenka, A. Regresní náhrady a jejich uplatňování. Praha: Orbis, 1967, s. 22-24). To však odpovídalo době přijetí zákona, neboť v podmínkách demokratického právního státu by sankční charakter regresních náhrad vymáhaných od osob, u nichž už bylo pravomocně rozhodnuto o spáchání přestupku nebo trestného činu, byl v rozporu se zásadou dvojího trestání. Přesto je terminologická inspirace zákonodárce zřejmá, stejně jako inspirace v příklonu k veřejnoprávnímu charakteru vymáhané regresní náhrady. [49] Zákonodárce tedy zamýšlel zavést (staro)nový institut regresních náhrad, který se měl lišit od předchozí úpravy náhrady škody v oblasti nemocenského pojištění (§ 19 odst. 3 a § 35 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném do 31. 12. 2008). [50] Ve vztahu k § 158 zákona o nemocenském pojištění, který upravuje soudní přezkum, důvodová zpráva zdůrazňuje, že „[v]e věcech nemocenského pojištění se uplatňuje soudní přezkum rozhodnutí podle soudního řádu správního“. Zákonodárce tedy rovněž zamýšlel svěřit přezkum rozhodnutí v oblasti nemocenského pojištění, a to včetně přezkumu rozhodnutí o povinnosti zaplatit regresní náhradu, správním soudům. Tento názor podporuje i odborná literatura (např. Tröster, P. a kol. Právo sociálního zabezpečení. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 361-365; Přib, J. Zákon o nemocenském pojištění. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2009, s. 273-274). [51] Záměru zákonodárce se zdá nasvědčovat i to, jak se přijetím zákona o nemocenském pojištění změnilo citované ustanovení občanského soudního řádu o příslušnosti krajských soudů ve věcech vzájemného vypořádání regresních náhrad, dříve ve věcech náhrady škody [nyní § 9 odst. 2 písm. a) o. s. ř., dříve § 9 odst. 2 písm. d) o. s. ř.]. V návaznosti na úpravu zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení určoval § 9 odst. 2 písm. d) o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2008, že krajské soudy rozhodují jako soudy I. stupně „ve sporech mezi příslušným orgánem nemocenského pojištění a zaměstnavatelem o náhradu škody vzniklé nesprávným postupem při provádění nemocenského pojištění“. Předchozí právní úprava tedy (i po vzniku samostatné větve správního soudnictví) svěřovala celou oblast náhrady škody vzniklé při provádění nemocenského pojištění (civilním) krajským soudům. Nová úprava se v tomto směru odklonila a svěřila krajským soudům pouze otázku vzájemného vypořádání regresní náhrady mezi solidárně odpovědnými subjekty. [52] Příslušnosti soudů ve správním soudnictví tedy nasvědčuje nejen historický výklad všech výše uvedených ustanovení, ale i jejich systematický výklad zejména s ohledem na vazby dřívějšího znění zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a občanského soudního řádu a vedle toho současného zákona o nemocenském pojištění a občanského soudního řádu. [53] Je třeba také poukázat na to, že nový zákon o nemocenském pojištění byl přijímán již v době fungujícího samostatného správního soudnictví. Nadpis § 158 zákona o nemocenském pojištění („Soudní přezkum“) by tak měl vycházet z terminologie doktríny, která už v době přijímání zákona o nemocenském pojištění rozlišovala mezi soudním přezkumem, tj. přezkoumáváním správních rozhodnutí správními soudy, a nalézáním práva (pořadem práva) před civilními soudy v řízení podle části páté občanského soudního řádu. Za soudní přezkum se totiž považuje rozhodování soudu založené na kasačním principu, který je typický právě pro správní soudy, které tak vykonávají kontrolu veřejné správy a ve veřejnoprávních věcech nenastupují na její místo (srov. např. úvodní komentář k části páté občanského soudního řádu in Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád. Komentář. II. díl. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 1301–1312). Tomu by odpovídala i výše citovaná důvodová zpráva k § 158 zákona o nemocenském pojištění. Zvláštní senát přitom plně respektuje, že nadpis (marginální rubrika) je pouhou legislativní pomůckou, která nemá normotvornou povahu (rubrica non est lex), přesto či právě proto jej lze použít jako vodítko při výkladu zákona. [54] Zvláštní senát by se tedy z výše uvedených důvodů přikláněl k tomu, že soudní ochranu ve věcech povinnosti zaplatit regresní náhradu mají poskytovat správní soudy. Přitom podotýká, že při rozhodování sporů mezi soudy v občanském soudním řízení a soudy ve správním soudnictví musí primárně vycházet z mezí stanovených zákonem. Teprve pokud z příslušných zákonů nevyplývá, zda zákonodárce příslušnou věc svěřil soudům civilním či správním, může být kritériem pro určení příslušnosti soudů soukromoprávní či veřejnoprávní povaha věci. Pokud by naopak zákonodárce jednoznačně určil, že věc svou povahou soukromoprávní svěří správním soudům, zvláštní senát by toto určení nemohl překročit (pro znázornění vlivu změn zákonů na příslušnost soudů lze upozornit na rozhodování zvláštního senátu o vyvlastnění, viz Volková, J. Příslušnost soudů ve věcech vyvlastnění ve vleku neustálých legislativních změn. Právní rozhledy, 2013, č. 19, s. 660 a násl.). [55] V předložené věci však zákonodárce příslušnost soudů natolik jednoznačně nevymezil. Ostatně i proto ve věci vznikl kompetenční spor, k němuž se obsáhle vyjádřil ve svém rozsudku Nejvyšší správní soud jako odpůrce a také navrhovatel i žalovaná ve svých podáních. Zvláštní senát se proto dále bude zabývat i povahou věci, o níž meritorně rozhodl správní orgán (okresní správa a poté žalovaná). IV. [56] Zvláštní senát již vyslovil, že součástí reformy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 bylo také obnovení obecného principu, kdy všude tam, kde zákon svěří správnímu orgánu rozhodování ve věcech soukromého práva, může se ten, kdo s takovým rozhodnutím není spokojen, obrátit na soud rozhodující ve věcech občanskoprávních, který bude rozhodovat v kontradiktorním sporu o věci samé (§ 244 a násl. o. s. ř.). Naopak rozhodoval-li správní orgán věc veřejného práva, náleží přezkoumání zákonnosti takového rozhodnutí soudům ve správním soudnictví v řízení podle soudního řádu správního. Podrobný výklad k otázce rozhraničení působnosti soudů správních a soudů civilních a k otázce právního dualismu zvláštní senát podal např. v usnesení ze dne 6. 1. 2004, čj. Konf 93/2003-5, č. 276/2004 Sb. NSS. [57] Rovněž vyslovil, že k posouzení soukromoprávní či veřejnoprávní povahy věci se nabízejí různé cesty, a to zejména použití teorie zájmové, teorie mocenské, teorie organické či metody právního regulování (usnesení ze dne 4. 2. 2005, čj. Konf 108/2004-21, č. 601/2005 Sb. NSS). Žádná z nich však není natolik spolehlivá, aby sama dokázala poskytnout odpověď na položenou otázku v každém konkrétním případě. [58] Zvláštní senát tedy nejprve vyšel ze zájmové teorie (Ulpiánovy). Její podstata spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé. Přitom zájmová teorie ve své původní podobě veřejným zájmům přikládala vyšší hodnotu („větší právní cennost“) než zájmům soukromým (srov. Hoetzel, J. Dualismus právní. In: Kol. autorů. Slovník veřejného práva československého. Reprint vyd. z let 1929-1948. Svazek I. Praha: Eurolex Bohemia, 2000, s. 493 a násl.). [59] Zvláštní senát dospívá k závěru, že v náhradovém vztahu podle § 126 zákona o nemocenském pojištění je zřejmý veřejný zájem chráněný veřejným právem. Tímto zájmem je ochrana státního rozpočtu, do nějž příjmy z regresních náhrad a ze sociálního pojištění celkově plynou a z něhož jsou dávky sociálního pojištění také vypláceny (srov. přílohu vyhlášky č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, položku 2229). To vyplývá mimo jiné i z již citované důvodové zprávy k zákonu o nemocenském pojištění, podle níž je regresní náhrada „ochranným prvkem systému nemocenského pojištění [a] je pojímána jako úhrada vyplacené dávky“. Příjem z regresních náhrad je tedy příjmem státního rozpočtu. [60] Právě v tom, že regresní náhrady podle zákona o nemocenském pojištění jsou příjmem státního rozpočtu a ve svém důsledku zajišťují účelné a hospodárné vynakládání prostředků státního rozpočtu, je možné najít odlišnost s některými náhradami podle jiných zákonů. Například podle § 55 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění je náhrada nákladů na hrazené služby, které zdravotní pojišťovna vynaložila v důsledku zaviněného protiprávního jednání třetí osoby vůči pojištěnci, příjmem fondů příslušné zdravotní pojišťovny jako samostatné právnické osoby. Obdobně podle § 10 zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla má právo na náhradu pojistitel, kterým je pojišťovna oprávněná provozovat na území České republiky pojištění odpovědnosti. [61] Podle mocenské teorie se posuzuje, zda je jeden ze subjektů právního vztahu v „mocnější“ pozici vůči druhému, tj. zda může druhému subjektu jednostrannými vrchnostenskými akty určovat práva a povinnosti, a to i proti vůli druhého subjektu. Pokud je takto posuzován stát, je možné rozlišovat, zda vystupuje v pozici nositele státní moci nebo jako rovný účastník právního vztahu (např. smluvního vztahu). [62] V této souvislosti zvláštní senát poznamenává, že již vyslovil, že pro posouzení charakteru věci má význam právo hmotné a nikoli právo procesní. Opačný názor by vedl k absurdním závěrům, neboť všude tam, kde zákonodárce svěřil rozhodování o soukromém právu správnímu orgánu (který nemůže rozhodovat jinak než v rámci správního řízení, tedy vrchnostensky), by automaticky muselo jít o věc veřejnoprávní podléhající kontrole správních soudů. S takovým přístupem by dělení soudní ochrany v závislosti na tom, o jakém právu správní orgán rozhodoval, ztratilo smysl (usnesení ze dne 30. 6. 2014, čj. Konf 16/2014-7, č. 3119/2014 Sb. NSS, a ze dne 18. 9. 2007, čj. Konf 23/2006-6, č. 1431/2008 Sb. NSS). [63] Přitom je však nutné rozlišovat dvě situace. V první správní orgán může vystupovat pouze jako subjekt rozhodující ve věci. Příkladem může být vyvlastňovací úřad rozhodující ve vyvlastňovacím řízení, jehož účastníky jsou vyvlastnitel, vyvlastňovaný, zástavní věřitel, podzástavní věřitel a oprávněný z práva odpovídajícího věcnému břemenu váznoucímu na pozemku nebo stavbě, jichž se vyvlastnění týká [§ 17 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění)]. Účastníci řízení o vyvlastnění jsou vůči úřadu v podřízeném postavení, povahu rozhodované věci to však neovlivňuje. V takových případech je možné odhlédnout od úpravy procesní a zabývat se pouze povahou hmotněprávního vztahu mezi účastníky řízení. Dalším příkladem by mohly být situace, kdy správní orgány rozhodují o žádosti či návrhu jediného účastníka, aniž by samy byly s tímto účastníkem v jakémkoli hmotněprávním vztahu. I v tom případě je možné se zabývat pouze povahou hmotného práva, o němž správní orgán rozhoduje. Proti tomu druhá situace zahrnuje případy, kdy správní orgán je sám účastníkem posuzovaného právního vztahu. Tehdy samotné postavení správního orgánu jako účastníka hmotněprávního vztahu nelze z posouzení vynechat. Jako příklad lze uvést případ odpovědnosti za škodu osob ve služebním poměru vůči státu, srov. usnesení zvláštního senátu ze dne 4. 5. 2005, čj. Konf 51/2004-9, č. 615/2005 Sb. NSS. [64] Zvláštní senát tedy v posuzované věci odhlíží od toho, že řízení o povinnosti zaplatit regresní náhradu je obsaženo v zákoně o nemocenském pojištění, a subsidiárně se řídí správním řádem, protože tyto otázky pro posouzení povahy vztahu mezi jeho účastníky nejsou relevantní. Zvláštní senát hodnotí pouze povahu náhradového vztahu dle § 126 zákona o nemocenském pojištění, doktrínou označovaného za odpovědnostní vztah v nemocenském pojištění (srov. např. Odpovědnost v nemocenském pojištění. In: Hendrych a kol. Právnický slovník. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009). Nemůže odhlížet od skutečnosti, že účastníci náhradového vztahu, v němž na jedné straně stojí stát a na druhé straně subjekt, který jednal protiprávně a tím způsobil, že došlo ke skutečnostem rozhodným pro vznik nároku na dávku, nejsou v rovném postavení. Je tomu právě naopak, stát zde vystupuje ve vrchnostenském postavení a o povinnosti zaplatit regresní náhradu rozhoduje veřejně mocenským aktem, tj. autorealizuje svou vůli. Nejedná se tedy o případ, kdy podle Hoetzela stát nevystupuje „v purpuru, nýbrž spokojuje se také s prostředky, jaké mají po ruce soukromníci“ (Hoetzel, J. op. cit., s. 496). Přitom by situace byla zcela odlišná, pokud by právní úprava regresních náhrad státu pouze umožňovala náhradu vymáhat před soudy. Pak by stát jednající orgánem nemocenského pojištění „purpur svlékal“ a spolu s druhým účastníkem právního vztahu, tj. žalovaným, stál v podřízeném postavení před soudem (státem v purpuru). [65] I v tomto případě je seznatelný rozdíl mezi povahou regresních náhrad podle zákona o nemocenském pojištění a náhrad podle zákona o veřejném zdravotním pojištění, zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla i zákona o odpovědnosti státu za škodu. Náhrady podle uvedených předpisů lze totiž vymáhat pouze soukromoprávní cestou před soudy (srov. § 55 odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, § 10 zákona o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla a § 16 – § 18 zákona o odpovědnosti státu za škodu). [66] Organická teorie považuje za veřejnoprávní poměr takový právní vztah, do nějž se jeden z jeho účastníků dostává z důvodu svého členství ve veřejném svazu (veřejnoprávní korporaci) nebo výkonu funkce veřejného svazu. Prvorepublikový konfliktní senát vymezil, že „[p]ro vniterní podstatu nároku, určující jediné, zda nárok jest nárokem soukromoprávním či veřejnoprávním, rozhodným jest, zda veřejnoprávní svaz a jedinec, ocitnuvše se ve shluku skutkových dějů, nárok opodstatňujících, stáli druh proti druhu v poměru souřadnosti, či v poměru nadřízenosti a podřízenosti, zda členství jedince ve veřejnoprávním svazu bylo do té míry podstatným, že bez něho seskupení skutkových okolností, tvořící podstať nároků, nebylo by prostě myslitelným“ (rozsudek ze dne 15. 2. 1922, č. 80/21, uveřejněný v II. dodatku Bohuslavovy sbírky z roku 1922 pod č. VII.). [67] Konfliktní senát v uvedené věci rovněž rozhodoval spor o regresní náhradě, byť jiného druhu, nadto spor mezi správními orgány a obecnými soudy. Posuzoval charakter nároku obce na pozůstalost po obecním almužníkovi, jemuž obec jako domnělému chudému vyplácela podporu. Po jeho smrti se však ukázalo, že almužník vlastnil dům. Konfliktní senát mimo jiné dovodil, že „opatřování chudých obcí jest obstaráváním záležitostí veřejných“. [68] Obdobně tomu lze i v předložené věci z pohledu organické teorie dovodit, že stát v ní vystupuje jako veřejný svaz, jehož funkce vykonává, tj. jako stát, který si osvojil závazky vyplývající z principů solidarity a sociální odpovědnosti a poskytuje potřebným sociální zabezpečení. Pokud by stát dávky nemocenského pojištění neposkytoval, jedinec by na základě protiprávního jednání založil pouze svou odpovědnost za škodu poškozenému. Do těchto „skutkových dějů“ však vstupuje stát v sociální roli poskytovatele dávek sociálního zabezpečení, zde nemocenského. Samotný stát přitom jednáním povinného k regresní náhradě poškozen není, škoda jako úbytek prostředků státu vzniká primárně v důsledku sociálních závazků státu, a to při každé výplatě dávky, tj. i takové, u níž skutečnosti k její výplatě nastaly bez zavinění třetí osoby. Z toho je i zřejmá závislost (odvozenost) vztahu státu a osoby povinné k regresní náhradě na vztahu státu a pojištěnce. Neexistoval-li by vztah mezi pojištěncem a státem v roli pojistitele, náhradový vztah podle § 126 zákona o nemocenském pojištění by vůbec nevznikl. I právo státu na úhradu vyplacené dávky má tedy původ ve výše popsané sociální roli státu. Stát i v náhradovém vztahu vystupuje právě z důvodu svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci (srov. také Vedral, J. K právní povaze smlouvy o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě. ASPI, 2007. LIT31081CZ). Zvláštní senát tedy má za to, že i užití teorie organické vede k závěru, že povaha náhradového vztahu je veřejnoprávní. [69] Metoda právního regulování (metoda právní úpravy) posuzuje podíl účastníků právního vztahu na utváření a trvání právního vztahu, tj. jeho vzniku, změně či zániku. Do značné míry by tedy bylo možné opakovat, co bylo zmíněno výše k teorii mocenské, a to i v části týkající se úpravy postavení účastníků posuzovaného právního vztahu procesním právem. Nad rámec výše uvedeného lze zdůraznit, že pro metodu soukromoprávní úpravy je neakceptovatelné, aby jeden z účastníků právního vztahu v případě sporu vystupoval v pozici rozhodce (nemo iudex in causa sua). Konstrukce náhradového vztahu podle zákona o nemocenském pojištění je však založena právě na tom, že jeden z účastníků, který je v daném vztahu oprávněným, své právo uplatňuje tak, že z úřední moci ukládá povinnost zaplatit regresní náhradu druhému. [70] Užití všech výše popsaných metod rozlišování mezi právem veřejným a právem soukromým tak zvláštní senát vede k závěru, že povaha náhradového vztahu podle § 126 zákona o nemocenském pojištění je veřejnoprávní. V. [71] Zvláštní senát se dále zabýval podobností právních úprav náhradových vztahů. Na některé další náhradové vztahy poukázal Nejvyšší správní soud ve výše popsaném rozsudku čj. 4 Ads 100/2013-26. Dílčími odlišnostmi těchto právních úprav ve srovnání s úpravou obsaženou v zákonu o nemocenském pojištění se zvláštní senát zabýval výše. V této části zvláštní senát poukazuje především na vztahy právních úprav zdravotního, nemocenského a důchodového pojištění. [72] Povinné nemocenské pojištění bylo zavedeno jako součást Taafeho reformy zákonem č. 33/1888 ř. z., o nemocenském pojištění dělníků. Již tento zákon obsahoval úpravu různých nároků na náhradu v § 64 a 65. Spory o nárocích na náhradu rozhodoval politický úřad zemský (§ 66 uvedeného zákona). Říšský zákon byl zrušen zákonem č. 221/1924 Sb. z. a n., o pojištění zaměstnanců pro případ nemoci, invalidity a stáří (viz § 282). Tento zákon v § 246 upravoval přechod nároku na náhradu škody, který měl pojištěnec nebo jeho rodinní příslušníci nebo pozůstalí proti osobě třetí, na nemocenskou pojišťovnu. Pojišťovna pak náhradu mohla sama vymáhat na třetí osobě. Zákon přitom obsahoval obdobné oprávnění Ústřední sociální pojišťovny v případech osob tělesně postižených (tj. oblast dnešního důchodového pojištění). [73] Téměř všechny prvorepublikové předpisy upravující nemocenské, důchodové a úrazové pojištění zrušil zákon č. 99/1948 Sb., o národním pojištění (srov. § 278 uvedeného zákona). I tento zákon obsahoval úpravu nemocenského, důchodového i úrazového pojištění. Ve čtvrtém oddílu druhé části nazvaném „Všeobecná ustanovení o dávkách z pojištění“ v § 110 – § 113 rovněž založil přechod nároku na náhradu škody na pojišťovnu. [74] Posléze došlo zákonem č. 102/1951 Sb., o přebudování národního pojištění, k oddělení důchodového a nemocenského pojištění. Správa nemocenského pojištění byla převedena na Revoluční odborové hnutí. Samostatnou úpravu nemocenského pojištění pak přinesl zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců. Ustanovení § 110 – § 113 zákona č. 99/1948 Sb. přitom rušil samostatný zákon č. 58/1956 Sb., o náhradě škody za pracovní úrazy a o náhradě nákladů léčebné péče a dávek nemocenského pojištění a důchodového zabezpečení. Ten v § 12 – § 17 upravil náhradu nákladů léčebné péče a dávek nemocenského pojištění a důchodového zabezpečení. Spory o náhradu dávek přitom dle § 16 uvedeného zákona rozhodovaly soudy. Zákon č. 58/1956 Sb. byl posléze nahrazen zákonem č. 150/1961 Sb., který platil do přijetí zákona o regresních náhradách z roku 1965. O obou těchto zákonech zvláštní senát pojednal v úvodu odůvodnění svého rozhodnutí. Zákon o regresních náhradách, který náhrady pojímal veřejnoprávně, byl zrušen až zákonem č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, později nahrazeném již zmiňovaným zákonem č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění. Zákon č. 54/1956 Sb. přitom platil až do přijetí nyní účinného zákona o nemocenském pojištění z roku 2006. [75] Z uvedeného popisu historické úpravy nemocenského pojištění vyplývá jeho propojenost s důchodovým pojištěním. Proti tomu zdravotní pojištění se od nemocenského pojištění oddělilo (srov. zákon č. 103/1951 Sb., o jednotné preventivní a léčebné péči, a zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, v původním znění). V období let 1952-1991 byly zdravotní služby poskytovány bezplatně bez návaznosti na jakékoli pojištění a přestaly mít charakter dávky nemocenského pojištění. V 90. letech pak došlo k privatizaci léčebné péče, zavedení samostatného zdravotního pojištění a vedle vzniku Všeobecné zdravotní pojišťovny k vzniku dalších zdravotních pojišťoven. Na úhradu nákladů zdravotní péče slouží pojistné odváděné na účty zdravotních pojišťoven. Zdravotní pojišťovny hradí zdravotní služby na základě smluv uzavřených se zdravotnickými zařízeními (srov. zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, a § 17 zákona o veřejném zdravotním pojištění). Oproti nemocenskému a důchodovému pojištění je tak u zdravotního pojištění patrná značná liberalizace systému tohoto pojištění a jeho odstátnění. [76] Z těchto důvodů zvláštní senát považuje za bližší úpravě nemocenského pojištění úpravu důchodového pojištění. Namísto náhrad nákladů podle zákona o veřejném zdravotním pojištění tak lze regresní náhrady spíše připodobnit úpravě odpovědnosti zaměstnavatele za vyplacení důchodu neprávem nebo ve vyšší částce podle § 118c zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Ostatně citovaný § 9 odst. 2 písm. a) o. s. ř. upravuje příslušnost soudů společně pro vzájemná vypořádání dle § 118c zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a § 124 a 126 zákona o nemocenském pojištění. Obdobnou úpravu lze nalézt také v § 62 odst. 3 a § 63a odst. 2 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a § 51 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. [77] Úprava regresních náhrad v zákoně o nemocenském pojištění je rovněž svou povahou obdobná úpravě přeplatků dle § 124 zákona o nemocenském pojištění (a obdobně např. přeplatků dle § 118a zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, § 62 zákona o státní sociální podpoře a § 51 zákona o pomoci v hmotné nouzi). Pokud by se totiž na regresní náhradu nahlíželo jako na soukromoprávní náhradu škody, bylo by stejně tak možné i na přeplatek nahlížet jako na bezdůvodné obohacení. Takový náhled však správní soudy nezaujaly (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, čj. 5 Ads 16/2003-40, č. 679/2005 Sb. NSS; ze dne 5. 6. 2013, čj. 6 Ads 163/2012-24; ze dne 2. 8. 2013, čj. 4 Ads 58/2013-22; ze dne 8. 8. 2013, čj. 4 Ads 61/2013-23; ze dne 28. 8. 2013, čj. 3 Ads 95/2012-20, č. 2965/2014 Sb. NSS; které se vztahují k § 118a zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení; dále srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009, čj. 6 Ads 22/2009-51, č. 1902/2009 Sb. NSS, které se vztahuje k § 62 zákona o státní sociální podpoře, a rozhodnutí ze dne 27. 3. 2013, čj. 4 Ads 127/2012-34; ze dne 21. 2. 2013, čj. 4 Ads 107/2012-54; a ze dne 30. 11. 2012, čj. 4 Ads 2/2012-18, která se vztahují k § 51 zákona o pomoci v hmotné nouzi). [78] Mimo jiné i z toho vyplývá, že ne každá platba kompenzačního (reparačního) charakteru má soukromoprávní povahu. Lze obecně poukázat na povinnost nahradit náklady řízení správnímu orgánu podle § 79 odst. 5 a 6 správního řádu nebo na povinnost hradit náklady kontrolním orgánům. Např. podle § 16 odst. 4 zákona č. 91/1996 Sb., o krmivech, hradí provozovatel krmivářského podniku náklady dodatečné kontroly. Podle odstavce 6 téhož ustanovení o nákladech rozhoduje Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský a náhrada je příjmem státního rozpočtu. Obdobná ustanovení obsahuje zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, v § 16 odst. 8-10, a zákon č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a o její nápravě, v § 13. Dosud přitom nebylo sporu o tom, že tyto náhrady mají veřejnoprávní povahu (např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 12. 2013, čj. 6 Ads 62/2013-57; a ze dne 21. 5. 2014, čj. 6 Ads 89/2013-140, ve vztahu k zákonu o potravinách a tabákových výrobcích; dále také rozhodnutí ze dne 21. 5. 2009, čj. 1 As 36/2009-88, č. 1909/2009 Sb. NSS, na něž odkazovala žalovaná). Zvláštní senát si přitom je vědom, že ve věcech nákladů spojených s výrobou neodebraných tabákových nálepek (usnesení ze dne 31. 1. 2012, čj. Konf 60/2011-15, č. 2762/2013 Sb. NSS) dospěl k závěru, že uvedené náklady se blíží soukromoprávnímu pojetí škody, a ve věci úhrady nákladů dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (usnesení ze dne 15. 9. 2010, čj. Konf 115/2009-34, č. 2301/2011 Sb. NSS), poukázal i na možnost brojit proti vyčíslení úhrady nákladů pořadem práva. Tento názor byl ostatně kritizovaný v odborné literatuře (srov. Vedral, J. Některé případy používání soukromoprávních institutů ve veřejném právu. ASPI, 2011. LIT37153CZ). [79] Ostatně už citovaný prvorepublikový konfliktní senát vyslovil, že náhradový nárok, který lze „formálně vměstnati i do roucha soukromoprávního útvaru kondikce (condictio indebiti, § 1431 [obecného zákoníku občanského z roku 1811; dále jen o. z. o.])“, se tím nestává nárokem soukromoprávním. „Jakožto útvar soukromoprávní může § 1431 o. z. o. míti za předmět pouze nároky soukromoprávní, kondikcí lze pořadem práva čeliti jen mylně předpokládané existenci dluhu soukromoprávního. Kde však, jako tuto, náhradním nárokem popírá se existence závazku veřejnoprávního, nemůže tato povaha poměru býti odčiněna tím, že pro obdobné případy závazků soukromoprávních dán jest právní útvar § 1431 o. z. o.“ (rozsudek ze dne 15. 2. 1922, č. 80/21, uveřejněný v II. dodatku Bohuslavovy sbírky z roku 1922 pod č. VII.) [80] Rovněž Hoetzel psal, že „[n]ároky obsahově úplně stejné mohou býti buď veřejnoprávní nebo soukromoprávní podle svého odůvodnění, tj. podle toho, o jaký důvod vzniku se opírají“ a že „náhrada škody, condictio indebiti, depositum, uznání, posloupnost dědická, vydržení, smlouvy ap. nejsou vyloučeny z práva veřejného“ (Hoetzel, J., op. cit., s. 495). Obdobně Matějka uváděl: „Dnes pokládá se za samozřejmé, že všeobecné právní pojmy, které došly svého propracování v civilním právu vzhledem k jeho staletému vývoji, jsou společným majetkem práva vůbec. Z okolnosti, že se objevily časově dříve v civilním právu, nelze bez dalšího souditi na jejich soukromoprávní povahu. Proto i nárok na náhradu škody vyskytuje se jak v poměrech soukromoprávních tak i veřejnoprávních, § 1388 o. z. nutno pak vykládati v tom smyslu, že předmětem rozhodování civilních soudů jsou – pokud není výslovného opačného předpisu – pouze takové spory o náhradu škody, kde nárok má soukromoprávní povahu, a v těch případech, kde veřejnoprávní nárok na náhradu škody jest uplatňován před správními úřady, není dána možnost dovolávati se po vyčerpání opravných prostředků nápravy pořadem práva ve smyslu § 105 ú. l.“ (Matějka, J. Náhrada škody ve veřejném právu. In: Kol. autorů. Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Praha: Eurolex Bohemia, 2000, s. 732). [81] Na tyto názory je dnes možné navazovat při výkladu § 1 odst. 1 věty druhé občanského zákoníku z roku 2012, podle níž „[u]platňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného“. Eliáš k vazbě soukromého a veřejného práva uvádí, že „co veřejné právo podrobuje svému režimu, není soukromoprávní stav, ale skutková podstata relevantní pro veřejné právo podle jeho úpravy“ (srov. Eliáš, K. K justifikaci pravidla o nezávislosti uplatňování soukromého práva na uplatňování práva veřejného. Právník, 2014, č. 11, s. 1007 a násl.). [82] Zvláštní senát tedy dospěl k závěru, že náhradový vztah podle § 126 zákona o nemocenském pojištění má veřejnoprávní povahu. Rozhodnutí žalované o regresní náhradě tak mají přezkoumávat soudy ve správním soudnictví. K tomuto závěru jej vedl záměr zákonodárce popsaný v části III. tohoto rozhodnutí, veřejný zájem na výběru regresních náhrad, vzájemný vztah účastníků náhradového vztahu, odlišnost náhrad podle zákona o nemocenském pojištění od soukromoprávních náhrad podle jiných právních předpisů, původ nároku ve veřejném právu i výše popsaná teoretická východiska. xxx) S účinností od 1. 1. 1993 nahrazen zákonem č. 550/1991 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění.

decision_1423.txt

k § 60 odst. 7 soudního řádu správního Náhradu nákladů spojených s účastí pracovníků správního orgánu u jednání správního soudu soud dle § 60 odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu orgánu zásadně nepřizná. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, čj. 7 Afs 11/2014-47) Prejudikatura: č. 1183/2007 Sb. NSS, č. 1260/2007 Sb. NSS, č. 2163/2011 Sb. NSS a č. 2601/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 424/2001 Sb., č. 275/2014 Sb., č. 186/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 439/06), č. 167/2008 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 2929/07) a č. 243/2009 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 1087/09); č. 1015/2002 Soudní judikatury ve věcech správních. Věc: Gao Q. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů fyzických osob, o kasační stížnosti žalobkyně. Finanční úřad pro Prahu 9 (dále jen "finanční úřad") vyměřil žalobkyni výměrem ze dne 8. 9. 2004 daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2002 ve výši 467 924 Kč. Proti tomuto platebnímu výměru podala žalobkyně odvolání, které bylo zamítnuto rozhodnutím žalovaného [zde ještě Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] ze dne 11. 12. 2006. Dne 15. 2. 2007 podala žalobkyně u žalovaného "Žádost o zrušení daně z příjmů fyzických osob z r. 2002". Uvedla, že daň byla nesprávně stanovena na základě částek připsaných v průběhu roku 2002 ve prospěch bankovního účtu žalobkyně (1 624 000 Kč) s tím, že finanční orgány neakceptovaly vysvětlení žalobkyně, že se nejednalo o její příjmy, nýbrž o prostředky přijaté do úschovy pro pana Zou Y., a také byly této osobě následně v roce 2003 vráceny. Žalobkyně dále uvedla, že pokud již finanční orgány považovaly prostředky připsané na její účet za její příjem, pak měly alespoň zohlednit výdaje žalobkyně přinejmenším v paušální výši dle tehdy účinného znění § 7 odst. 9 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. Proto žalobkyně žádala, aby pravomocná rozhodnutí o stanovení daně z příjmů za rok 2002 byla přezkoumána a zrušena dle § 56 odst. 1 písm. a) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (dále jen "daňový řád z roku 1992"), a zároveň požádala o posečkání daně dle § 60 odst. 2 citovaného zákona do rozhodnutí o této žádosti. Rozhodnutím ze dne 22. 5. 2009 finanční úřad zamítl žádost žalobkyně o opravu zřejmých omylů a nesprávností dle § 56 odst. 1 písm. a) daňového řádu z roku 1992, neboť nebyly zjištěny zřejmé nesprávnosti a tímto postupem nemůže být přezkoumáván způsob vyměření daně z příjmů za rok 2002. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 4. 9. 2009 (dále jen "napadené rozhodnutí"). V odůvodnění žalovaný uvedl, že podobné námitky žalobkyně byly již posouzeny v rozhodnutí ze dne 11. 12. 2006. Žalobkyně není někým, kdo není podle zákona povinen daň platit, ani nebyl zjištěn omyl či zřejmá nesprávnost. Nové důkazy nelze v řízení o žádosti o zrušení daně uplatnit. Proti napadenému rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze. Městský soud rozsudkem ze dne 26. 4. 2013, čj. 6 Ca 285/2009-39, žalobu zamítl a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Ke kasační stížnosti žalobkyně Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. 8. 2013, čj. 7 Afs 69/2013-34, rozsudek městského soudu čj. 6 Ca 285/2009-39 zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud shledal, že v dané věci byl porušen § 51 s. ř. s., protože městský soud rozhodl ve věci bez jednání, přestože žalobkyně k výzvě soudu sdělila, že trvá na nařízení jednání ve věci. Městský soud poté, co ve věci proběhlo jednání, novým rozsudkem ze dne 10. 12. 2013, čj. 6 Af 51/2013-70 (dále jen "napadený rozsudek"), žalobu opět zamítl a rozhodl, že žalobkyně je povinna zaplatit žalovanému na nákladech řízení částku 2 229,20 Kč. Podle městského soudu institut opravy zřejmých omylů a nesprávností dle § 56 daňového řádu z roku 1992 nelze zaměňovat za opravný prostředek proti stanovení daně (odvolání či obnova řízení). Odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 11. 2005, čj. 10 Ca 202/2004-80, č. 1183/2007 Sb. NSS. Proto finanční orgány správně nevyhověly žalobkyni, která se prostřednictvím tohoto institutu domáhala věcné revize své daňové povinnosti. K nákladům řízení městský soud uvedl, že žalovaným se v průběhu řízení stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, jehož pověřený pracovník přicestoval na nařízené soudní jednání osobním automobilem Škoda Octavia, ujel 416 km. Procesně úspěšný žalovaný tedy má právo vedle základní náhrady za používání motorových vozidel a za zakoupení pohonných hmot také na náhradu stravného vyplaceného pověřenému zaměstnanci v souladu s § 176 odst. 1 písm. b) zákoníku práce z roku 2006. Proti oběma výrokům napadeného rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) včasnou kasační stížnost. V ní polemizovala se závěrem městského soudu, že v jejím případě se finanční orgány nedopustily omylu ve smyslu § 56 odst. 1 písm. a) daňového řádu z roku 1992, neboť podle jejího názoru je nesprávně označena za adresáta platebního výměru na daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2002. Protože její žalobě mělo být věcně vyhověno, je nesprávný i závěr městského soudu, že stěžovatelka je procesně neúspěšným účastníkem, a stěžovatelce měla být přiznána náhrada nákladů řízení. Dále stěžovatelka argumentovala tím, že byla úspěšná v předchozím řízení o kasační stížnosti, a za toto řízení nárokovala náhradu jí vynaložených nákladů. Podle stěžovatelky bylo zrušení předchozího rozsudku městského soudu způsobeno hrubým pochybením městského soudu, proto jí měla být přiznána náhrada nákladů řízení před Nejvyšším správním soudem vůči České republice - Městskému soudu v Praze. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že městský soud věc meritorně posoudil správně. Argumentaci stěžovatelky v kasační stížnosti směřující proti výroku o nákladech řízení označil za absurdní. Je zřejmé, že pokud jde o řízení o žalobě stěžovatelky jako celek, procesně neúspěšnou stranou je stěžovatelka. Stěžovatelka proto nemůže nárokovat ani náhradu nákladů dílčího řízení o kasační stížnosti proti rozsudku městského soudu čj. 6 Ca 285/2009-39, v němž byla úspěšná, neboť z hlediska nákladů řízení je rozhodující celkový úspěch v řízení o žalobě. Při předběžném posouzení věci sedmý senát Nejvyšší správního soudu dospěl k závěru odlišnému od názoru vysloveného již v jiném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Konkrétně jde o výklad § 60 odst. 1 s. ř. s. Prvý senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 22. 8. 2013, čj. 1 Afs 11/2013-84, vyslovil právní názor, že náklady žalovaného na cestovné (náhrada cestovného) osobním automobilem z Brna do Hradce Králové k jednání před Krajským soudem v Hradci Králové a zpět a stravné byly účelně vynaloženými náklady. Současně při tom tento senát vyslovil názor, že i když cesta a účast na jednání u soudu spadají do rámce běžné úřední činnosti žalovaného, nic to nemění na tom, že jde o účelně vynaložené náklady žalovaného jako účastníka řízení, na jejichž náhradu má žalovaný podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo, neboť měl v řízení o žalobě plný úspěch. Sedmý senát se s názorem vysloveným v rozsudku prvého senátu neztotožnil a odkázal na judikaturu Ústavního soudu (nález ze dne 24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, č. 243/2009 Sb. ÚS), podle níž tam, kde je stát k hájení svých zájmů vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát. Pokud tak činí, pak není důvod pro uznání takových nákladů jako účelně vynaložených. Podle sedmého senátu lze tento názor vztáhnout i na cestovné k soudnímu jednání. Žalovaný správní orgán má v případě úspěchu v soudním řízení právo na náhradu nákladů řízení pouze tehdy, jsou-li vynaloženy účelně a zároveň přesahují-li rámec běžné úřední činnosti. Nelze totiž po procesně neúspěšném účastníkovi spravedlivě požadovat, aby hradil náklady správního orgánu spadající do jeho běžné činnosti v rámci výkonu veřejné správy. Sedmý senát rovněž zohlednil, že ke dni 1. 1. 2013 došlo k reorganizaci daňové správy a v pozici žalovaného správního orgánu ve věcech daní nyní vystupuje zpravidla Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně a s celorepublikovou působností, namísto dosavadních krajských finančních ředitelství, jejichž sídla odpovídala sídlům krajských soudů rozhodujících o žalobách proti rozhodnutím těchto finančních ředitelství. Jestliže stát přijal rozhodnutí takto změnit uspořádání finančních orgánů, musí být připraven nést zvýšené náklady spojené s nutností cestovat za účelem projednání žalob u krajských soudů do jiných míst, než je sídlo Odvolacího finančního ředitelství. Proto sedmý senát usnesením ze dne 27. 2. 2014, čj. 7 Afs 11/2014-32, postoupil věc rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný podal k usnesení o postoupení věci obsáhlé vyjádření. Uvedl, že náhrada nákladů řízení se ve smyslu úpravy obsažené v soudním řádu správním řídí zásadou úspěchu, podle níž účastník, který měl ve věci plný úspěch, má právo na náhradu nákladů, které důvodně vynaložil v řízení, proti účastníkovi, který úspěch neměl. To souvisí se zásadou kontradiktornosti řízení, podle níž strany v soudním řízení uplatňují protichůdné zájmy. Nepřiznání náhrady nákladů řízení by rovněž bylo v rozporu s ochrannou funkcí procesního práva, neboť majetková sféra účastníka, který byl v právu, by neměla být v důsledku soudního řízení dotčena. Přiznání nákladů řízení vyžaduje rovněž zásada rovnosti účastníků, která je garantována čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). K vyrovnání případné ekonomické nerovnováhy účastníků řízení slouží výhradně jiné nástroje procesního práva, kterými jsou osvobození od soudních poplatků a ustanovení zástupce. Žalovaný dále poukázal na princip rovnosti zbraní vyplývající z ustálené judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 15/01, č. 424/2001 Sb.), podle něhož účastníci soudního řízení musí mít rovné procesní prostředky útoku a obrany. Podle žalovaného Ústavní soud v nálezu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb., zavedl test přípustnosti rozdílného zacházení s účastníky, kdy má být posuzováno, zda (i) jde o srovnatelné jednotlivce nebo skupiny, (ii) je s nimi zacházeno odlišně, (iii) je odlišné zacházení dotčené straně k tíži a (iv) je takové odlišné zacházení ospravedlnitelné. Žalovaný tento test aplikuje na názor zastávaný sedmým senátem v usnesení o postoupení věci a dospívá k závěru, že prvé tři podmínky jsou splněny a odlišné zacházení není ospravedlnitelné. Poukazuje na to, že požadované náklady nejsou nadbytečné, neboť žalovaný je nezpůsobil, uplatňuje je pouze v nezbytné míře a jednání ve věci zpravidla nevyžaduje. Žalovaný poukazuje na to, že v důsledku soudního přezkumu naplňujícího požadavek "plné jurisdikce" vzrostla náročnost hájení veřejného zájmu v řízení před správními soudy a úkony prováděné žalovaným v soudním řízení, jakkoli jsou integrální součástí výkonu státní správy, nelze považovat za činnosti běžné. Sedmý senát dále nijak neohraničil meze "běžné úřední činnosti". Proto nelze vyhodnotit, zda cestovné tyto meze překračuje, či nikoli. Navíc právní předpisy stanovící pravomoc žalovaného nikde nezakotvují povinnost účastnit se soudních řízení. V soudním řízení správní orgán ztrácí své vrchnostenské postavení vůči žalobci, proto nelze o úkonech žalovaného v soudním řízení hovořit jako o výkonu jeho pravomoci, a tedy ani o jeho běžné úřední činnosti. Pokud by soudy nad rámec podmínek stanovených pro přiznání náhrady nákladů řízení v § 60 odst. 1 s. ř. s. ukládaly další podmínky v zákoně neupravené, jednalo by se o porušení vázanosti soudu zákonem a nepřípustnou normotvorbu soudu. Žalovaný dále polemizoval s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2014, čj. 4 As 220/2014-20, podle něhož nelze správnímu orgánu přiznat právo na paušální náhradu hotových výdajů podle § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve smyslu citovaného nálezu pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/13. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že náhradu nákladů spojených s účastí pracovníků správního orgánu u jednání správního soudu soud dle § 60 odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu orgánu zásadně nepřizná, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí sedmému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [13] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [14] K posuzované právní otázce uvedl Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku čj. 1 Afs 11/2013-84 následující: "Podle rozhodovací praxe správních soudů obvykle nenáleží náhrada nákladů řízení úspěšným správním orgánům v těch případech, kdy jim prokazatelně nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Správním orgánům dále nebývají přiznávány náklady právního zastoupení, pokud tyto správní orgány disponují odborným aparátem k řešení dané věci. K tomuto Ústavní soud ve své judikatuře uvádí, že [v] souladu s nálezem Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 2929/07 je nutno zdůraznit, že tam, kde k hájení svých zájmů je stát vybaven příslušnými organizačními složkami finančně i personálně zajištěnými ze státního rozpočtu, není důvod, aby výkon svých práv a povinností v této oblasti přenášel na soukromý subjekt, jímž byl advokát, a pokud tak přesto učiní, pak není důvod pro uznání takto mu vzniklých nákladů jako účelně vynaložených (viz nález Ústavního soudu ze dne 24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55 SbNU 349). V projednávané věci se ovšem nejedná o situaci, kdy by byl žalovaný zastoupen advokátem, avšak o situaci, kdy vznikly náklady samotnému žalovanému, a to v souvislosti s cestou na soudní jednání u Krajského soudu v Hradci Králové. Je tedy třeba se zabývat otázkou, zda byly uvedené náklady účelně vynaložené, a dále, jestli nepřesahovaly rámec běžné úřední činnosti žalovaného. Stěžovatel argumentoval tím, že žalovaný mohl účastí na jednání u krajského soudu pověřit jakéhokoliv zaměstnance v pracovněprávním vztahu ke Generálnímu finančnímu ředitelství, neboť pro účely hospodaření s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu, účetnictví a pracovněprávních vztahů, mají Odvolací finanční ředitelství a finanční úřady postavení vnitřních organizačních jednotek Generálního finančního ředitelství. Toto tvrzení považuje zdejší soud za zcela nepřípadné, neboť v postavení žalovaného bylo od 1. 1. 2013 (viz zákon [o Finanční správě České republiky]) Odvolací finanční ředitelství, a proto se mohl jednání před soudem účastnit pouze jeho odborný aparát, do jehož agendy příslušné záležitosti spadají. Nebylo tedy bez dalšího možné, aby se jednání u soudu účastnil, dle výkladu stěžovatele, jakýkoliv zaměstnanec finanční správy. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že uplatněné náklady žalovaného byly důvodně vynaložené. Zdejší soud se ztotožnil s námitkou stěžovatele, že cesta a účast na jednání u soudu spadají do rámce běžné úřední činnosti žalovaného. To ovšem nic nemění na skutečnosti, že se jednalo o důvodně vynaložené náklady žalovaného jako účastníka řízení, na jejichž náhradu má žalovaný podle § 60 odst. 1 s. ř. s. právo, neboť měl v řízení před krajským soudem plný úspěch." (srov. body [66] - [69] citovaného rozsudku). [15] Naproti tomu sedmý senát Nejvyššího správního soudu se domáhá odchýlení se od právního názoru vysloveného v citovaném rozsudku prvního senátu zejména v tom smyslu, že procesně úspěšnému žalovanému správnímu orgánu nelze přiznat náhradu nákladů řízení, byť byly účelně vynaloženy, pokud nepřesahují rámec běžné úřední činnosti. Názor sedmého senátu je tedy odlišný od názoru vysloveného již Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku prvého senátu. [16] Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána. III.2 Posouzení věci [17] Podle § 60 odst. 1 s. ř. s. "[n]estano-ví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Měl-li úspěch jen částečný, přizná mu soud právo na náhradu poměrné části nákladů." Podle odstavce 7 stejného ustanovení platí, že "[j]sou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti nepřiznává". [18] Možným nepřiznáním náhrady nákladů žalovanému ve správním soudnictví se zabýval již Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99-39, publikovaném v časopise Soudní judikatura ve věcech správních pod č. 1015/2002. Zde se uvádí: "Právo na náhradu nákladů řízení soud žádnému z účastníků nepřiznal. Žalobce neměl úspěch ve věci; žalovanému soud právo na náhradu nákladů nepřiznal, třebaže advokát žalovaného vyčíslil náklady řízení ve výši 3 225 Kč. Žalobce by sice s ohledem na § 146 odst. 2 o. s. ř. pro své procesní zavinění (zpětvzetí žaloby) mohl náklady řízení požadovat [správně nahradit, poznámka Nejvyššího správního soudu], nicméně soud přihlédl k tomu, že žalovaný je významným ústředním orgánem státní správy, který má několik set kvalifikovaných zaměstnanců, včetně právních útvarů a také úředníků, kteří se sami podíleli na koncipování naříkaného rozhodnutí. Lze proto od něj právem očekávat, že v řízení o správní žalobě bude také své rozhodnutí schopen kvalifikovaně hájit na soudě; tuto povinnost považuje soud za integrální součást řádného výkonu státní správy. Pokud tak žalovaný neučinil a zjednal si právní zastoupení advokátem, shledal v tom soud důvody hodné zvláštního zřetele, postačující k tomu, aby náhrada nákladů řízení přiznána nebyla (§ 150, § 246c a § 250h odst. 2 o. s. ř.)." [19] Tuto názorovou linii posléze následoval i Nejvyšší správní soud (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 1 As 43/2005-102). Nejvyšší správní soud dále argumentaci rozvinul v rozsudku ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 40/2006-87, č. 1260/2007 Sb. NSS (ve věci žaloby proti rozhodnutí České advokátní komory), kde uvedl: "O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 a 7 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel v řízení nebyl úspěšný, proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nemá. Žalovaná by takové právo měla, sama ostatně Nejvyššímu správnímu soudu navrhla, aby jí přiznal náhradu nákladů řízení spočívající v nákladech vynaložených na právní zastoupení. Žalovaná svůj návrh, již předem se patrně obávajíc, že by Nejvyšší správní soud mohl považovat v jejím případě právní zastoupení za nedůvodně vynaložený náklad, poměrně obsáhle zdůvodnila (odůvodnění požadavku na přiznání náhrady nákladů řízení činí více než polovinu vyjádření ke kasační stížnosti). I přes tuto snahu však Nejvyšší správní soud nemůže argumentům žalované přisvědčit. Žalovaná argumentuje především tím, že každá právnická či fyzická osoba má právo nechat se před soudem zastoupit advokátem, že případné nepřiznání nákladů řízení je v rozporu s obecnou tendencí směřující ke specializaci právních služeb, že žalovaná má sice tisíce členů zapsaných v seznamu, nejde ovšem o její zaměstnance, že případné nepřiznání nákladů řízení popírá rovnost účastníků řízení atd. Nejvyšší správní soud k těmto argumentům nemůže než konstatovat, že nevidí důvodu ničeho změnit na konstantní judikatuře správních soudů, která byla již podpořena i názorem soudu Ústavního, že v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. Jak konstatoval již Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne 14. 6. 1999, čj. 6 A 7/99-39, jež bylo potvrzeno i usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 5. 2000, sp. zn. II. ÚS 437/99, důvodem hodným zvláštního zřetele pro výjimečné nepřiznání náhrady nákladů řízení žalovanému lze ve věcech správního soudnictví spatřovat i ve skutečnosti, že žalovaný je významným ústředním orgánem státní správy. Schopnost a povinnost hájit vlastní rozhodnutí na soudě je v takovém případě integrální součástí řádného výkonu státní správy, k němuž je takový správní úřad dostatečně vybaven. Stejně tak Vrchní soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na soudě proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil náklady vzniklé tím, že správní úřad udělil k zastupování plnou moc advokátovi (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 1998, čj. 6 A 90/96-23). Česká advokátní komora je nepochybně, jak plyne ze zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, orgánem veřejné správy, který na svěřeném úseku vykonává samosprávnou mocí svěřené veřejné funkce. Jde o právnickou osobu, která má zákonem předvídaným způsobem ustavené orgány, které ji reprezentují navenek (srov. § 40 a násl. zákona o advokacii), ve vztahu k předmětu řízení před Nejvyšším správním soudem pak disponuje dokonce specializovaným orgánem, který se otázkám kárné odpovědnosti věnuje (§ 47 ve spojení s § 33 odst. 1 zákona o advokacii). Předmět řízení se tedy týká vlastního výkonu pravomocí žalované jako samosprávné korporace, k němuž sama žalovaná ustavuje své specializované orgány. Považovat v takové situaci za účelně vynaložený náklad náklady právního zastoupení žalované, které se v meritu věci omezí na konstatování toho, co v podstatě konstatoval příslušný orgán žalované v řízení, které vedl, s ohledem na výše citovanou judikaturu, nelze. Mimo nákladů právního zastoupení pak Nejvyšší správní soud neshledal žádné náklady, které by významně přesáhly náklady běžné úřední činnosti, a proto rozhodl, že právo na náhradu nákladů řízení žalované nepřiznává." [20] Pro úplnost je vhodné připomenout, že právě s odkazem na citovaný rozsudek šestého senátu procesně úspěšným žalovaným správním orgánům nejsou zpravidla přiznávány ani další jimi nárokované náklady řízení spočívající v hotových výdajích. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2015, čj. 1 Afs 225/2014-31, se tak kupř. uvádí: "Žalovaný požadoval paušální náhradu nákladů ve výši 300 Kč v souvislosti s jedním úkonem právní služby, spočívajícím v písemném vyjádření ke kasační stížnosti podle § 13 odst. 3 [advokátního tarifu]. Žalovaný dovodil, že má nárok na paušální náhradu nákladů na základě § 36 odst. 1 s. ř. s. a nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13. K návrhu žalovaného Nejvyšší správní soud konstatuje, že rovnost účastníků řízení podle § 36 odst. 1 s. ř. s. není nikterak narušena, pokud žalovanému správnímu orgánu není v soudním řízení správním, ve kterém měl plný úspěch, přiznána paušální náhrada nákladů řízení. Ve smyslu § 13 odst. 1 a 3 advokátního tarifu náleží náhrada hotových výdajů účelně vynaložených v souvislosti s poskytnutím právní služby advokátovi, přičemž nedohodl-li se advokát s klientem na jiné paušální částce, činí tato částka 300 Kč za jeden úkon právní služby. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, '[z]ásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny naplňuje přiznání paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková náhrada podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu'. A contrario z citovaného nálezu Ústavního soudu vyplývá, že paušální náhradu nákladů nelze přiznat účastníku řízení, pokud by mu paušální náhrada nákladů nepříslušela ani při zastoupení advokátem (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2014, čj. 4 As 220/2014-20). Taková situace zcela jednoznačně nastala v nyní posuzované věci. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 40/2006-87, č. 1260/2007 Sb. NSS, ,v případě, že v soudním řízení správním vystupuje jako účastník orgán veřejné správy v oboru své působnosti, není v zásadě důvodně vynaloženým nákladem, pokud se v takovém řízení nechá zastoupit. [...] Stejně tak Vrchní soud v Praze konstatoval, že povinnost správního úřadu jím vydané rozhodnutí hájit na soudě proti správní žalobě představuje samozřejmou součást povinností plynoucí z běžné správní agendy. Nelze proto spravedlivě žádat na žalobci, aby hradil náklady, vzniklé tím, že správní úřad udělil k zastupování plnou moc advokátovi (srov. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 1. 1998, čj. 6 A 90/96-23).' Podle citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu by žalovanému nemohla být přiznána paušální náhrada nákladů, pokud by byl zastoupen advokátem, a proto ve smyslu citovaného nálezu Ústavního soudu mu tato náhrada nemůže být přiznána ani v případě, že zastoupen není." Stejný názor byl vysloven např. v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 220/2014-20. [21] Názor, že stát nemá zpravidla právo na náhradu nákladů řízení spočívajících v zastoupení advokátem, sdílí i Ústavní soud (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 10. 2008, sp. zn. I. ÚS 2929/07, N 167/51 SbNU 65, č. 167/2008 Sb. ÚS, a ze dne 24. 11. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1087/09, N 243/55 SbNU 349, č. 243/2009 Sb. ÚS). [22] Rozšířený senát vyšel z citované tradiční judikatury, která zásadně omezuje náhradu nákladů řízení, již je možné přiznat procesně úspěšnému správnímu orgánu, na náklady přesahující rámec běžné úřední činnosti. Jakkoli se lze ztotožnit s názorem prvého senátu, že se v případě nákladů vynaložených v souvislosti s účastí pracovníků správního orgánu u soudního jednání jedná o účelně (důvodně) vynaložené náklady, má rozšířený senát za to, že vznik těchto nákladů je přičitatelný především státu. Je totiž věcí státu, jak uspořádá své vnitřní poměry včetně organizace soudnictví a veřejné správy. Náklady žalovaných správních orgánů spočívající v cestovních výdajích podstatně vzrostly poté, co byla jednak změněna právní úprava místní příslušnosti správních soudů, jednak organizace územních finančních orgánů. [23] Podle § 7 odst. 2 s. ř. s. ve znění před účinností zákona č. 303/2011 Sb. byl k řízení o žalobě ve správním soudnictví zásadně příslušný krajský soud, v jehož územním obvodu bylo sídlo žalovaného správního orgánu. Zákonem o Finanční správě České republiky, který nabyl účinnosti 1. 1. 2013, pak bylo vytvořeno Odvolací finanční ředitelství v Brně, které se stalo dominantním žalovaným správním orgánem ve věcech daní namísto dosavadních krajských finančních ředitelství sídlících v jednotlivých krajských městech. Takováto úprava organizačních poměrů byla motivována dosažením určitých úspor veřejných prostředků. Důvodová zpráva k tomu uvádí: "Předpokládané úspory v rámci státního rozpočtu: Po realizaci výše uvedených vstupních nákladů a po plném konstituování soustavy Finanční správy České republiky lze odhadnout úspory státního rozpočtu v nákladech Finanční správy České republiky na 150 mil. Kč ročně, a to především v důsledku optimalizace sítě územních pracovišť FÚ a na ni navazující úspory mzdových a jiných nákladů vyplývající z vyššího stupně centralizace soustavy, zahrnujícího též prohloubení jednotnosti hospodaření jediné účetní jednotky GFŘ." (srov. důvodovou zprávu k zákonu o Finanční správě České republiky, sněmovní tisk č. 450/0, VI. volební období, uložená v digitálním repozitáři Poslanecké sněmovny PČR na www.psp.cz). Rovněž změna místní příslušnosti krajských soudů byla odůvodněna snahou zefektivnit práci soudů, především pak odbřemenit Městský soud v Praze, a eliminovat tak finanční náklady spojené s odpovědností státu za průtahy v řízení před správními soudy (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 303/2011 Sb., sněmovní tisk č. 319/0, VI. volební období, tamtéž). [24] Pokud stát profituje ze značných úspor veřejných prostředků vyplývajících z reorganizace veřejné správy a změny organizace soudnictví, lze na státu rovněž spravedlivě požadovat, aby zároveň nesl i dílčí zvýšení některých nákladů úřední činnosti orgánů veřejné správy s touto reorganizací spojené, jmenovitě nákladů spojených s cestovným jeho úředníků odpovědných za obhájení rozhodnutí správních úřadů před správními soudy, a nepřenášel tyto náklady na neúspěšné účastníky řízení. Nelze pominout ani skutečnost, že uplatnitelné náklady spočívající v cestovném tvoří zanedbatelnou položku ve vztahu k celkovým prostředkům vynakládaným z veřejných rozpočtů na úřední činnost orgánů veřejné správy i ve vztahu k deklarovaným úsporám spojeným s výše uvedenou reorganizací. [25] Rozšířený senát nemá pochybnosti o tom, že náklady spojené s účastí pověřených pracovníků správních orgánů u soudního jednání lze zahrnout do kategorie náklady běžné úřední činnosti. Jak bylo opakovaně konstatováno ve shora citované ustálené judikatuře, s výkonem působnosti jednotlivých správních orgánů je nerozlučně spojena též povinnost tuto činnost obhájit u nezávislého soudu, povolaného na základě příkazu ústavodárce k ochraně práv jednotlivců (srov. čl. 36 odst. 2 Listiny). Náklady takto vzniklé při této standardní činnosti správních orgánů jsou stejně jako veškeré náklady na fungování veřejné správy hrazeny z veřejných rozpočtů, tj. z výtěžku daní a poplatků hrazených všemi občany na základě zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny). Povinnost občanů přispívat nad rámec běžné daňové povinnosti k úhradě nákladů orgánů veřejné moci v souvislosti s určitými úkony se v zásadě omezuje na správní a soudní poplatky vymezené příslušnými předpisy. Náklady spojené s cestováním pracovníků správních orgánů při provádění jejich úředních úkonů tak patří do stejné kategorie nákladů spojených s běžnou úřední činností jako platy těchto pracovníků, poštovné, náklady na nákup potřebného zařízení (např. výpočetní techniky včetně příslušného software) a materiálu (papíry, obálky, kancelářské potřeby), náklady spojené s pořízením či pronájmem budov potřebných pro činnost úřadů apod. Podle rozšířeného senátu neexistuje žádný důvod právě náklady cestování úředníků z této množiny nákladů spojených s činností veřejné správy (s její běžnou úřední činností) vydělovat a účtovat k náhradě vůči účastníkům řízení před správními soudy. Ad absurdum by žalované správní orgány v případě úspěchu v soudním řízení mohly obdobně nárokovat i další náklady své běžné úřední činnosti, např. mzdové náklady vynaložené na práci příslušných úředníků v souvislosti se soudním řízením na základě hodinové sazby, hotové výdaje na základě paušální náhrady (jak ostatně správní orgány činí, srov. k tomu judikaturu Nejvyššího správního soudu citovanou shora), přičemž by mohly odkazovat na otevřený výčet nákladů řízení uvedený v § 57 odst. 1 s. ř. s. [26] Argumentem pro přiznání nákladů řízení spočívajících v cestovném správnímu orgánu nemůže být ani potřeba "potrestání" žalobce, který zbytečně zatěžuje správní orgány nedůvodnou žalobou. Takovýto účel náklady řízení plnit nemohou. Regulativní funkci v této souvislosti mají soudní poplatky, které vedle své fiskální funkce mají i zamezit nadbytečnému podávání nedůvodných žalob prostřednictvím jejich zpoplatnění (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, čj. 1 As 23/2009-95, č. 2163/2011 Sb. NSS). Naopak přenášení nákladů běžné úřední činnosti na neúspěšné žalobce by mohlo odradit některé nemajetné jednotlivce od obrany jejich práv před správními soudy, neboť by se obávali, že v případě neúspěchu jim budou uloženy k náhradě náklady řízení ve značné výši. Povinnost nahradit náklady řízení úspěšnému účastníkovi totiž není nijak omezena např. v případě osvobození žalobce od soudních poplatků pro jeho nemajetnost (náklady správního orgánu jakožto účastníka řízení před soudem je třeba odlišit od nákladů státu ve smyslu § 59 odst. 2 a § 60 odst. 4 s. ř. s.). Takovýto odstrašující účinek by byl ovšem naprosto nežádoucí. [27] K nutnosti přiznání náhrady nákladů správního orgánu spočívajících v cestovném nevede ani argument rovností účastníků soudního řízení, respektive rovností stran. Rovnost zbraní lze charakterizovat jako požadavek, aby každá strana měla dostatečnou možnost představit svůj případ za takových podmínek, které ji nestaví do podstatné nevýhody vůči její protistraně, respektive zachování férové rovnosti mezi stranami (srov. Molek, P. Právo na spravedlivý proces. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 236). Rozšířený senát nezpochybňuje, že otázka náhrady nákladů řízení může za určitých okolností nabýt ústavněprávní dimenzi porušení práva na spravedlivý proces dle článku 36 Listiny (srov. k tomu rozsáhlou judikaturu Ústavního soudu, např. nález ze dne 8. 11. 2007, sp. zn. II. ÚS 439/06, N 186/47 SbNU 443, č. 186/2007 Sb. ÚS). Má však za to, že nepřiznání nákladů řízení spočívajících v cestovném na jednání soudu správnímu orgánu nenarušuje férovou rovnost mezi stranami. Je jasné, že možnost správního orgánu představit své stanovisko k věci soudu tím nemůže být nijak ohrožena. Rozšířený senát nemá obavu, že by stát, resp. správní orgány, ve standardních situacích neměly prostředky na cestovné, a rezignovaly by tedy na účinnou účast na soudním jednání. Naopak z materiálního hlediska je zřejmé, že prostředky a zdroje, kterými disponuje veřejná moc (v posledku stát), jsou nesrovnatelné s prostředky, které má k dispozici jednotlivec. Faktická rovnost při uplatňování práva v soudním řízení proto není nepřiznáním nákladů cesty k soudnímu jednání ohrožena. [28] K argumentaci žalovaného nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/13 rozšířený senát uvádí, že nepovažuje odlišné zacházení s žalovaným správním orgánem ve vztahu k žalobci ohledně náhrady nákladů na cestu k soudnímu jednání za nepřípustné již jen z toho důvodu, že se nejedná o účastníky ve srovnatelné situaci. Na jedné straně je zde žalobce, který hradí cestovné z vlastních omezených prostředků, na druhé straně stojí správní orgán, jehož běžná úřední činnost zahrnující cestování k soudnímu jednání je hrazena z veřejných rozpočtů. Určitá odlišnost v zacházení s těmito kategoriemi účastníků je přípustná s ohledem na jejich naprosto rozdílnou situaci. [29] Žalované správní orgány ovšem mají právo na náhradu účelně vynaložených nákladů přesahujících jejich běžnou úřední činnost. Příkladem může být řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) vydaného malou obcí, která nedisponuje odborným personálem ani potřebnými finančními zdroji nezbytnými pro vedení složitého soudního řízení. Odbornou agendu spojenou s pořízením územního plánu zákon svěřuje pořizovateli [srov. § 2 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006], který však za vydaný územní plán nenese odpovědnost, neboť odpůrcem v řízení před soudem je obec, jejíž zastupitelstvo opatření obecné povahy vydalo (§ 101a odst. 3 s. ř. s.). V takové situaci nelze náklady vynaložené v řízení před soudem považovat za součást běžné úřední činnosti odpůrce a ten má právo na jejich náhradu v plné výši (§ 60 odst. 1 s. ř. s.). Běžnou úřední činnost by ostatně přesahovaly i náklady správního orgánu vynaložené na obranu proti žalobám zjevně šikanózním, srov. judikaturu Nejvyššího správního soudu k svévolnému a účelovému uplatňování práva na podání žaloby u správního soudu (např. rozsudek ze dne 8. 3. 2012, čj. 2 As 45/2012-11, a rozsudek ze dne 26. 10. 2011, čj. 7 As 101/2011-66, č. 2601/2012 Sb. NSS). [30] Je třeba zdůraznit, že rozšířený senát zaujetím svého názoru nijak nemění zákonnou normu obsaženou v § 60 odst. 1 s. ř. s., kterou je soud vázán, nýbrž v souladu se shora citovanou ustálenou judikaturou týkající se nákladů spočívajících v odměně advokáta zastupujícího správní orgán aplikuje § 60 odst. 7 s. ř. s. umožňující nepřiznání náhrady nákladů v odůvodněných případech. O takový odůvodněný případ se zde jedná. [31] Náklady spojené s cestováním pracovníků správních orgánů k soudnímu jednání jsou determinovány organizačním uspořádáním veřejné správy a správního soudnictví. Tyto cestovní výdaje představují obdobně jako výdaje na platy úředníků a technické zabezpečení jejich činnosti součást nákladů běžné úřední činnosti orgánů veřejné správy hrazených z veřejných rozpočtů. Tato okolnost představuje zpravidla důvod zvláštního zřetele hodný, pro který se náhrada takových nákladů řízení procesně úspěšnému žalovanému správnímu orgánu nepřizná ve smyslu § 60 odst. 7 s. ř. s., ačkoli jinak by měl na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení právo podle § 60 odst. 1 s. ř. s. III.3 Shrnutí [32] Rozšířený senát tedy shrnuje, že náhradu nákladů spojených s účastí pracovníků správního orgánu u jednání správního soudu soud dle § 60 odst. 7 s. ř. s. procesně úspěšnému správnímu orgánu zásadně nepřizná. Odlišné stanovisko soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Zdeňka Kühna [1] Máme za to, že rozhodnutí rozšířeného senátu o předložené otázce není správné, a to z následujících důvodů. [2] Právní názor většiny je postaven na dvou základních tezích - podle první jsou cestovní náklady správního orgánu spojené s účastí na jednání soudu součástí nákladů jeho běžné úřední činnosti, podle druhé pak je nutno takto definované náklady považovat za důvod hodný zvláštního zřetele, pro který je podle § 60 odst. 7 s. ř. s. nelze zásadně přiznat procesně úspěšnému správnímu orgánu k úhradě. [3] První teze, ač by se i o ní také dalo obsáhle polemizovat, není podle našeho názoru pro posouzení věci podstatná (jak bude ještě vysvětleno níže), proto se v dalším budeme podrobněji věnovat pouze tezi druhé. [4] K věci samotné úvodem předesíláme, že § 36 odst. 1 s. ř. s. zakotvuje rovné postavení účastníků v řízení, přičemž soud je povinen poskytnout jim stejné možnosti k uplatnění jejich práv a též poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Toto ustanovení na úrovni zákona realizuje zásadu rovnosti účastníků řízení před soudem tak, jak ji upravuje čl. 96 odst. 1 Ústavy a čl. 37 odst. 3 Listiny. Podotýkáme, že citované ústavní normy nerozlišují mezi účastníky řízení podle toho, zda se jedná o osoby fyzické, právnické, či zda je účastníkem stát prostřednictvím své organizační složky. Stejně to nečiní, jak je vidět z výše uvedeného, ani zákon upravující tuto problematiku. [5] Zásada rovného postavení účastníků se pak promítá i do právní úpravy náhrady nákladů řízení. Ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. uvádí, že "[n]estanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil". Jinak stanoví hned následující odstavec 2, v němž se uvádí, že "[u]stanovení odstavce 1 neplatí, mělo-li by být právo přiznáno správnímu orgánu ve věcech důchodového pojištění, úrazového pojištění, nemocenského pojištění, pomoci v hmotné nouzi a sociální péče". V této souvislosti stojí zajisté za pozornost i odstavec 4, který při splnění určitých podmínek přiznává proti neúspěšnému účastníkovi právo na náhradu nákladů nejen úspěšnému účastníkovi, ale i státu. [6] V obecné rovině lze říci, že koncepce práva na náhradu nákladů řízení je postavena na třech zásadách - zásadě odpovědnosti za výsledek (zásada úspěchu), zásadě odpovědnosti za zavinění a náhodu a zásadě zájmové, která se ovšem primárně dotýká placení nákladů řízení a promítá se jen do těch ustanovení zákona, podle nichž účastníci nemají právo na náhradu nákladů řízení. Zásada odpovědnosti za výsledek (zásada úspěchu) je zásadou základní a v soudním řádu správním je obsažena ve výše citovaném § 60 odst. 1 s. ř. s. Zásada zájmová se projevuje v odstavcích 2 a 3, v posledně uvedeném je ve větě druhé zřetelné i působení zásady odpovědnosti za zavinění, která se dále vyskytuje i v odstavci 6. Ze stejných zásad vychází i úprava náhrady nákladů v občanském soudním řízení, § 142, § 146 a § 147 o. s. ř. jsou výše uvedeným ustanovením soudního řádu správního obsahově velmi podobná. [7] Při aplikaci zásady úspěchu ve věci platí, a to pro všechny případy rozhodování o náhradě nákladů, že lze přiznat náhradu pouze těch nákladů řízení, které byly potřebné k účelnému uplatňování nebo bránění práva. Kromě tohoto limitu obsahuje pak zákon ještě další instituty, které umožňují právo na náhradu nákladů řízení založené na zásadě úspěchu ve věci modifikovat. V soudním řádu správním jsou upraveny v § 60 odst. 7 a 8, podstatné pro rozhodnutí v projednávané věci je prve uvedené ustanovení, jehož obdobu obsahuje § 150 o. s. ř. [8] Podle § 60 odst. 7 s. ř. s. [j]sou-li pro to důvody zvláštního zřetele hodné, může soud výjimečně rozhodnout, že se náhrada nákladů účastníkům nebo státu zcela nebo zčásti nepřiznává". [9] Jak vyplývá ze samotného textu tohoto ustanovení, je namístě podle něho postupovat pouze výjimečně, a to v případě, kdyby se rozhodnutí podle § 60 odst. 1 s. ř. s. jevilo vůči povinnému účastníkovi jako příliš tvrdé. Soud proto musí pečlivě zkoumat, zda jsou podmínky pro užití tohoto ustanovení splněny. Zákon však tyto podmínky nevymezuje a ponechává je na úvaze soudu. [10] Důvody zvláštního zřetele hodné musí být přitom dány na straně žalobce i žalovaného. Úvaha soudu o tom, zda jde o výjimečný případ a zda tu jsou důvody hodné zvláštního zřetele, musí vycházet z posouzení všech okolností konkrétní věci. Musí se jednat o okolnosti, pro které by se jevilo v daném případě nespravedlivým ukládat náhradu nákladů řízení tomu účastníku, který ve věci úspěch neměl, a zároveň by bylo možno spravedlivě požadovat na úspěšném účastníku, aby náklady vynaložené v souvislosti s řízením nesl ze svého. Jinak řečeno, je třeba zkoumat nejen dopad uložení povinnosti k náhradě nákladů řízení do majetkové sféry neúspěšného účastníka, ale i dopad nepřiznání náhrady nákladů řízení do majetkové sféry účastníka úspěšného. Soud tak především přihlíží k majetkovým, sociálním, osobním a dalším poměrům všech účastníků řízení, ale i k okolnostem, které vedly k soudnímu uplatnění nároku, k postojům účastníků v průběhu řízení apod. Výsledky těchto úvah pak musí vtělit do odůvodnění nákladového výroku. [11] K výše uvedenému institutu existuje rozsáhlá judikatura Ústavního soudu (např. nález ze dne 15. 9. 2004, sp. zn. I. ÚS 350/04, č. 130/2004 Sb. ÚS, nález ze dne 14. 3. 2007, sp. zn. II. ÚS 145/06, č. 51/2007 Sb. ÚS, a nález ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. I. ÚS 191/06, č. 162/2006 Sb. ÚS), která se sice vztahuje ke zmiňovanému příbuznému § 150 o. s. ř. (jsou-li tu důvody hodné zvláštního zřetele, nemusí soud výjimečně náhradu nákladů řízení zcela nebo zčásti přiznat), není však pochyb o tom, že dopadá i na projednávanou věc. Za podrobnější citaci stojí zvláště citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 191/06. [12] Ústavní soud v něm zdůraznil, že rozhodování o nákladech soudního řízení je integrální součástí soudního řízení jako celku. Obecně platí, že náhradu nákladů sporného řízení ovládá zásada úspěchu ve věci. Ustanovení § 150 o. s. ř., zakládající diskreční oprávnění soudu, nelze považovat za předpis, který by zakládal zcela volnou diskreci (ve smyslu libovůle), nýbrž jde o ustanovení, podle něhož je soud povinen zkoumat, zda ve věci neexistují zvláštní okolnosti, k nimž je třeba při stanovení povinnosti k náhradě nákladů řízení výjimečně přihlédnout. Ustanovení § 150 o. s. ř. proto nelze vykládat tak, že lze kdykoli, bez ohledu na základní zásady rozhodování o nákladech řízení, nepřiznat náhradu nákladů úspěšnému účastníkovi řízení. [13] Posoudíme-li tedy projednávanou věc s ohledem na základní zásady, na nichž je vybudováno právo na náhradu nákladů řízení, dále na konkrétní ustanovení soudního řádu správního, na judikaturu civilních soudů a návazně i Ústavního soudu k téže problematice, pak je odpověď na položenou otázku vcelku jednoduchá. [14] Měl-li žalovaný správní orgán ve věci úspěch a nebyly-li zjištěny v konkrétním případě žádné okolnosti hodné zvláštního zřetele, a to především na straně žalobce (ale i žalovaného), musí soud náklady, které vznikly žalovanému v souvislosti s účastí na jednání soudu, přiznat. [15] K tomu je třeba zdůraznit, že soudní řád správní (a podpůrně ani občanský soudní řád) nezná pojem "náklady nepřesahující běžný rámec úřední činnosti správního orgánu", s nímž operuje názorová většina, natož aby úhradu takových nákladů vylučoval z působení § 60 odst. 1 s. ř. s. (zákon nestanoví jinak). Jestliže je tedy tento náklad uplatněn žalovaným správním orgánem k úhradě, je z tohoto hlediska zcela nerozhodné, zda účast u jednání soudu, u něhož probíhá řízení o přezkoumání rozhodnutí žalovaného, lze považovat za úkon nepřesahující běžný rámec úřední činnosti žalovaného, či nikoliv. Ani názorová většina přitom nezpochybňuje, že náklady takto vynaložené na cestu lze považovat za důvodné (slovy soudního řádu správního) či účelné (slovy občanského soudního řádu). [16] Pojem "náklady nepřesahující běžný rámec úřední činnosti správního orgánu" zjevně nemůže být relevantní ani při posuzování věci z hlediska § 60 odst. 7 s. ř. s. (případně § 150 o. s. ř.). Jak bylo již vyloženo výše, toto ustanovení slouží k jakémusi změkčení dopadů zákona tam, kde by se přiznání náhrady nákladů řízení jen podle zásady úspěchu v řízení jevilo s ohledem na poměry žalobce i žalovaného v konkrétní projednávané věci vůči povinnému účastníkovi příliš tvrdé. Toto ustanovení má být používáno zcela výjimečně a jeho aplikace musí být s ohledem na konkrétní okolnosti věci soudem vždy pečlivě odůvodněna. Rozhodně jeho prostřednictvím nelze řešit typové případy nákladů vynaložených správním orgánem. Z uvedeného je zřejmé, že pojem použitý názorovou většinou nemá sám o sobě k institutu zde upravenému žádný vztah. [17] To ostatně uvádí i odborná literatura (Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 519), která si povšimla, že soudy někdy v praxi nepřiznávají úspěšným žalovaným (především v marginálních případech) náhradu nákladů, pokud jim nevznikly nad rámec jejich běžné úřední činnosti. Shodně s výše uvedeným pak komentář uvádí, že oporu pro takový postup nelze hledat v tomto ustanovení, neboť to má sloužit jen pro výjimečné případy podpořené důvody hodnými zvláštního zřetele (např. mimořádná výše nákladů na znalecké posudky, které by nebyl schopen neúspěšný účastník uhradit, mimořádně špatná finanční či sociální situace neúspěšného účastníka, kterou by předepsaná úhrada vzniklých nákladů ještě zhoršila, apod.), nikoliv pro běžnou praxi. [18] Z tohoto hlediska považujeme argumentaci názorové většiny k dané otázce za zásadně chybnou od samého počátku. Již její výklad zásady rovnosti účastníků je dle našeho názoru poněkud nekonzistentní. Výše bylo konstatováno, že rovnost účastníků v řízení před soudem zakotvuje primárně čl. 96 odst. 1 Ústavy a čl. 37 odst. 3 Listiny a že tento princip se pak promítá na úrovni zákona jednak v úpravě jejich procesních práv, jednak v povinnosti soudu počínat si tak, aby všichni účastníci mohli tato práva v průběhu řízení účinně uplatnit (§ 36 odst. 1 věta druhá s. ř. s.). Právo na náhradu nákladů soudního řízení, jež je upraveno v § 60 s. ř. s., je svou povahou právem hmotným, svůj původ má však v předpisech procesních a je spjaté s probíhajícím řízením. Na úpravu zákonných podmínek vzniku nároku na náhradu nákladů řízení i na způsob uplatňování tohoto práva účastníky tak dopadá princip rovnosti v plném rozsahu. [19] Názorová většina však působení principu rovnosti fakticky zredukovala jen na složku rozhodnutí ve věci samé, tj. na možnost účastníka představit svůj případ za takových podmínek, které ho nestaví do podstatné nevýhody vůči protistraně. Má přitom za to, že nepřiznání nákladů řízení souvisejících s účastí pracovníka žalovaného správního orgánu na jednání soudu nenarušuje férovou rovnost mezi stranami a možnost správního orgánu představit své stanovisko soudu tím nemůže být nijak ohrožena. Tento závěr je zajisté správný, potíž je pouze v tom, že tuto otázku v projednávané věci rozšířený senát neposuzuje, takže argument míří zcela mimo podstatu problému. [20] Při řešení předložené otázky je naopak určující to, že výrok o nákladech řízení je výrokem akcesorickým k výroku ve věci samé a je integrální součástí rozhodnutí soudu. Jestliže je právní úprava náhrady nákladů řízení (ostatně jako celý proces před civilními a správními soudy) postavena rovněž na principu rovnosti (viz též, byť v jiné souvislosti, nález pléna Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 39/13, č. 275/2014 Sb.), nelze v rozporu s tím říci, že bez ohledu na konkrétní znění zákona bude princip rovnosti relevantní jen při rozhodování ve věci samé, kdežto při rozhodování o náhradě nákladů řízení nikoliv, a odůvodňovat to tím, že tento výrok neovlivňuje rovnost zbraní při posouzení věci. [21] Dalším významným prvkem, o nějž většina opírá svůj názor, je pojem "náklady nepřesahující běžný rámec úřední činnosti správního orgánu". Již výše bylo řečeno, že takovýto pojem zákon nezná, vytvořen a používán byl doposud pouze v judikatuře Nejvyššího správního soudu a nebyl nikdy blíže definován. V praxi se užíval většinou v těch případech, kdy správnímu orgánu vznikly v řízení před soudem náklady jen neurčité a svým rozsahem spíše bagatelní (většinou na poštovné), správní orgán je nežádal k úhradě a soudu nestálo za to zjišťovat jejich výši z úřední povinnosti. Rozšířený senát dal ovšem tomuto pojmu nový rozměr, neboť do něj zahrnul prakticky všechny náklady, které správnímu orgánu v souvislosti se soudním řízením vznikly nebo mohou vzniknout, a zároveň stanovil, že tyto náklady nelze úspěšnému žalovanému přiznat k úhradě. [22] Z pojmu "náklady nepřesahující běžný rámec úřední činnosti správního orgánu" se tak stal Otesánek, který spolykal nejen zmiňované náklady, ale pro okruh přesně definovaných účastníků (v řízení úspěšné správní orgány, jež jsou orgány státu nebo orgány územního samosprávného celku konající v přenesené působnosti) i § 60 odst. 1 a 2 s. ř. s., neboť jim v důsledku jeho nenasytnosti nezůstalo fakticky nic, co by jim mohl neúspěšný žalobce podle § 60 odst. 1 s. ř. s. uhradit. Část § 60 odst. 1 a celý odst. 2 se tak staly pro většinu žalovaných obsoletními. Že právě k tomuto do značné míry názorová většina směřovala (tedy ve svých důsledcích k faktickému přepsání zákona), svědčí i ideologické zdůvodnění obsažené v bodech [24] a [25] usnesení. [23] Uvedené pak dokresluje i příklad uvedený v bodu [29] usnesení rozšířeného senátu. Územní plány přijímají obce formou opatření obecné povahy v samostatné působnosti, nejedná se tedy o výkon státní správy orgány státu, ani o přezkum správních rozhodnutí. Obec, na rozdíl od státu, má ostatně jako účastník řízení zaručen i přístup k Ústavnímu soudu. Není tedy sporu o tom, že úspěšný odpůrce v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy může uplatňovat nejen náklady spojené s účastí na jednání soudu, ale, na rozdíl od správních orgánů, například i náklady advokátního zastoupení. Jako argument, který má vyvrátit názor, že se rozšířený senát ve svých úvahách o úhradě nákladů řízení vymezených správních orgánů dostal zcela mimo rámec zákona, tento příklad zjevně nesedí. [24] K použití § 60 odst. 7 s. ř. s. pak usnesení rozšířeného senátu v bodu [31] neobsahuje žádnou relevantní argumentaci, a nelze tak ani zjistit, proč si většina myslí, že toto ustanovení tak, jak je v zákoně koncipováno a jak bylo výše vyloženo, může na projednávanou věc dopadat. Zde tedy můžeme znovu jen zdůraznit, že toto ustanovení slouží primárně k tomu, aby zabránilo a) v individuálních případech, b) podle konkrétních okolností projednávané věci, c) s přihlédnutím k poměrům žalobce i žalovaného, d) tvrdosti vůči povinnému účastníku, přičemž používáno má být e) pouze výjimečně, neboť prolamuje základní zásadu úspěchu ve věci. [25] Názorová většina však toto ustanovení vyložila tak, že se má používat a) v typově vymezených případech, b) bez přihlédnutí ke konkrétním okolnostem projednávané věci, c) bez zjišťování poměrů žalobce i žalovaného, d) za účelem upření náhrady nákladů řízení úspěšným správním orgánům, a používáno má být e) jako pravidlo s cílem eliminovat působení zásady úspěchu ve věci. Podstatu tohoto "tvrdostního" institutu tedy popřela ve všech jeho charakteristických znacích. [26] Máme-li tedy závěrem stručně shrnout důvody svých výhrad k usnesení rozšířeného senátu v projednávané věci, pak musíme konstatovat, že rozšířený senát při řešení předložené otázky a) vyložil právní úpravu náhrady nákladů řízení v rozporu s ústavním principem rovnosti účastníků řízení, b) popřel základní zásadu úspěchu ve věci, na níž je právní úprava náhrady nákladů řízení postavena, c) fakticky přepsal § 60 odst. 1 s. ř. s. tak, že pro většinu žalovaných správních orgánů v případě úspěchu ztratilo smysl, d) stěžejním pro posouzení otázky náhrady nákladů řízení učinil pojem, který zákon nezná, přičemž ho současně povýšil na důvod pro upření práva jednomu z účastníků, e) "tvrdostní" institut upravený v § 60 odst. 7 s. ř. s. vyložil v přímém protikladu k jeho účelu a smyslu. [27] Názorová většina tedy dle našeho názoru přistoupila k platné právní úpravě náhrady nákladů řízení i k zásadám, na nichž je vystavěna, s takovou mírou nadhledu a velkorysosti, s kterou se již nemůžeme ztotožnit. [28] K tomu závěrem dodáváme, že pokud by byl názor většiny obsažen například v petici, která by byla určena některému subjektu vybavenému kompetencí zákonodárné iniciativy a jejímž cílem by bylo dosáhnout novelizace příslušných ustanovení o náhradě nákladů řízení, jistě bychom neměli problém takovou iniciativu podpořit a touto formou ke změně soudního řádu správního přispět. Protože však v daném případě byla faktická změna zákona provedena prostřednictvím soudního rozhodnutí (jakkoliv byl tento počin motivován ušlechtilými pohnutkami), nezbývá nám, než připojit tento disent. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.

decision_1424.txt

k § 2 písm. a) a § 35 odst. 1 písm. c) zákona č. 207/2000 Sb., o ochraně průmyslových vzorů a o změně zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech, průmyslových vzorech a zlepšovacích návrzích, ve znění pozdějších předpisů Názor navrhovatele výmazu průmyslového vzoru, že o průmyslový vzor se může jednat pouze tehdy, jestliže přihlašovatel připojí k přihlášce průmyslového vzoru fotografie zobrazující kompletní vzhled celého výrobku "ze všech možných úhlů", nemá oporu v zákoně [§ 2 písm. a) a § 35 odst. 1 písm. c) zákona č. 207/2000 Sb., o ochraně průmyslových vzorů]. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 1. 2015, čj. 9 A 317/2011-51) Věc: a) RNDr. Štefan N., b) Lubor N. a c) RNDr. Jiří P. proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti Martina H., o výmaz průmyslového vzoru. Návrhem doručeným žalovanému dne 8. 2. 2010 se žalobci jako spolunavrhovatelé domáhali výmazu průmyslového vzoru č. 32121 s názvem "Vesta s odnímatelnými kapsami", jehož vlastníkem je osoba zúčastněná na řízení, z rejstříku průmyslových vzorů. Návrh odůvodnili tak, že předmět průmyslového vzoru nesplňoval podmínky § 2 zákona o ochraně průmyslových vzorů, a to zejména z důvodu nejednoznačného zdokumentování, protože zápis údajně obsahuje tři až čtyři různé výrobky, a dále z důvodu nedostatečné kvality vyobrazení. Dále žalobci uvedli, že napadený průmyslový vzor v zapsaném vyobrazení neodpovídá pojmu průmyslového vzoru dle § 2 písm. a) a b) zákona o ochraně průmyslových vzorů, konkrétně, že se nejedná o vzhled průmyslově nebo řemeslně vyrobeného předmětu, a dále že přihláška napadeného průmyslového vzoru nesplňovala podmínky § 35 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně průmyslových vzorů. Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 8. 7. 2010 návrh žalobců na výmaz průmyslového vzoru č. 32121 zamítl. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že z vyobrazení napadeného průmyslového vzoru, tj. ze čtyř pohledů (jednoho čelního a tří zadních), je zjevné, že napadený průmyslový vzor je ztělesněn v trojrozměrném předmětu, který lze označit jako vesta v konkrétním vzhledovém provedení. Z vyobrazení je seznatelný minimálně tvar a linie vesty, barva a zdobení, a z povahy předmětu je dále zjevné, že se jedná o výrobek, tj. řemeslně nebo průmyslově vyrobený předmět. Žalovaný konstatoval, že zápis průmyslového vzoru č. 32121 splňoval podmínky § 2 zákona o ochraně průmyslových vzorů a napadený průmyslový vzor tudíž odpovídá definici průmyslového vzoru. Žalovaný dále konstatoval, že zápisem průmyslového vzoru do rejstříku průmyslových vzorů jsou chráněny ty vzhledové znaky výrobku, které jsou seznatelné z vyobrazení průmyslového vzoru v zapsaném znění, a že v tomto případě čtyři zapsaná vyobrazení napadeného průmyslového vzoru č. 32121 dovolují zjistit znaky průmyslového vzoru jako je tvar, obrys i barva nebo materiál průmyslového vzoru. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci rozklad, který předseda žalovaného svým rozhodnutím ze dne 4. 10. 2011 zamítl. V odůvodnění svého rozhodnutí předseda žalovaného konstatoval, že dne 15. 4. 2004 zapsal žalovaný do rejstříku průmyslový vzor č. 32121 s názvem "Vesta s odnímatelnými kapsami" s právem přednosti ode dne 25. 4. 2003 pro jeden průmyslový vzor podle následujících čtyř vyobrazení: 1.1 1.2 1.3 1.4 Předseda žalovaného se nejprve zabýval otázkou, zda řešení seznatelné ze čtyř vyobrazení č. 1.1 až 1.4 předmětu napadeného průmyslového vzoru představuje vzhled skutečného výrobku. Shledal, že z uvedených vyobrazení je jednoznačně seznatelné, že se jedná o průmyslově nebo řemeslně vyrobený předmět, což je jediná podmínka, kterou § 2 písm. b) pro účely zákona o ochraně průmyslových vzorů vyžaduje pro to, aby vyobrazený předmět mohl být považován za skutečný výrobek. Proto konstatoval, že se v případě předmětu seznatelného ze čtyř vyobrazení napadeného průmyslového vzoru jedná o výrobek. Dále konstatoval, že soubor vizuálně vnímatelných znaků, jako je tvar, obrys, barva nebo materiál, který je vidět na čtyřech vyobrazeních napadeného průmyslového vzoru, naplňuje pojem průmyslového vzoru ve smyslu § 2 písm. a) zákona o ochraně průmyslových vzorů, protože soubor těchto vizuálně vnímatelných znaků představuje vzhled skutečného výrobku. Vesta je tedy průmyslovým vzorem - konkrétní prostorovou úpravou výrobku, která je zřejmá ze čtyř vyobrazení zapsaného průmyslového vzoru, jehož osobitost spočívá v obrysových liniích tvaru výrobku v kombinaci s barvou a zdobením. Předseda žalovaného proto dospěl ke stejnému závěru jako žalovaný, tedy že zápis č. 32121 splňuje podmínky § 2 zákona o ochraně průmyslových vzorů a napadený průmyslový vzor tudíž odpovídá definici průmyslového vzoru. K argumentům žalobců, zda jde o vzhled celého předmětu, zda jde o vzhled právě jednoho předmětu a zda jde o vzhled řemeslně či průmyslově vyrobitelného předmětu, předseda žalovaného v souladu s žalovaným konstatoval, že čtyři zapsaná vyobrazení napadeného průmyslového vzoru dovolují zjistit znaky průmyslového vzoru, jako je tvar, obrys i barva nebo materiál průmyslového vzoru. Vzhledem ke skutečnosti, že se jedná o výrobek, jehož strany jsou zaobleny směrem ven a jehož vnitřní strana zpravidla nenese žádné zvláštní vzhledové znaky, lze s určitostí konstatovat, že v předmětném případě jsou zvolené pohledy ze dvou vzájemně protilehlých směrů pro získání povědomí o vzhledu celého výrobku postačující, neboť vzhledem k absenci rovných ploch na výrobku neexistují na vyobrazeních zhotovených z výše uvedených směrů z hlediska vzhledových znaků hluchá místa, a počet vyobrazení je tudíž v tomto směru dostačující. K požadavku žalobců, aby byl výrobek jako nosič průmyslového vzoru zdokumentován v přihlášce průmyslového vzoru v naprosté úplnosti, považoval předseda žalovaného za nutné uvést, že se jedná o požadavek na ideální stav, kterého lze prakticky jen obtížně dosáhnout. Pokud nic nenasvědčuje opaku, žalovaný v praxi obvykle důvěřuje přihlašovateli, že deklarované shodnou první číslicí označené pohledy jsou pohledy na tentýž průmyslový vzor a že o žádné varianty průmyslového vzoru nejde. Obdobně žalovaný postupoval při řízení o zápisu průmyslových vzorů č. 29798, č. 34247, č. 34686 apod., jejichž spoluvlastníky jsou žalobci. Napadený průmyslový vzor chrání složený výrobek, který je v rozloženém stavu tvořen tělem vesty a odnímatelnými kapsami, vzájemně fyzicky nespojenými částmi, které umožňují rozebrání a nové sestavení složeného výrobku. Součástky mohou být u složeného výrobku vyměňovány nebo nahrazovány. Obrázky 1.2 a 1.3 nepředstavují výrobek ve funkční poloze, ale výrobek rozložený, přičemž z tohoto vyobrazení je zřejmý původ členitého a nerovnoměrného průběhu linií zadní strany, konkrétně jde o detailní pohled na předmět ochrany, z něhož je patrné umístění upevňovacích prvků. Napadený průmyslový vzor byl tedy zapsán pro jediný výrobek, vestu s odnímatelnými kapsami, přičemž vnější vzhled tohoto výrobku je charakterizován obrysem a liniemi na obr. 1.1 a 1.4. Zákon o ochraně průmyslových vzorů nestanovuje pravidla pro formu grafického vyjádření určitých skutečností, tudíž je na přihlašovateli, jakou formu zvolí. V předmětném případě přihlašovatel zřejmě použil obr. 1.2 a 1.3 pro vysvětlení původu členitého a nerovnoměrného průběhu linií zadní strany vesty s odnímatelnými kapsami podle obr. 1.1 a 1.4. Předseda žalovaného odmítl tvrzení žalobců, že si napadený průmyslový vzor činí nárok na ochranu blíže nedefinované množiny variant. Z § 35 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně průmyslových vzorů vyplývá, že "[m]á-li přihláška průmyslového vzoru založit právo přednosti, musí obsahovat vyobrazení každého průmyslového vzoru, o jehož zápis je v přihlášce žádáno, z něhož lze jednoznačně poznat podstatu průmyslového vzoru a které lze reprodukovat". Předmět ochrany nelze vykládat se zobecněním tak, aby rozsah ochrany zapsaného průmyslového vzoru zahrnoval neurčené množství dalších jeho konkrétních vzhledových úprav, protože rozsah ochrany napadeného průmyslového vzoru je definován čtyřmi vyobrazeními 1.1 až 1.4 tak, jak byla zapsána do rejstříku. Žádné další varianty do ochrany tohoto průmyslového vzoru nejsou zahrnuty. Předseda žalovaného dále uvedl, že se výklad § 2 zákona o ochraně průmyslových vzorů, a konkrétně pojmu výrobek, opírá o výklad směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/71/ES o právní ochraně (průmyslových) vzorů jako rámcového předpisu, který v preambuli sděluje, že vzhledem k tomu, že musí být zajištěny jednotné podmínky ochrany na vnitřním trhu, je třeba poskytnout jednotnou definici průmyslového vzoru. Konkrétně, ačkoliv výrobek musí být přítomen, ochrana průmyslovým vzorem se nevztahuje na výrobek jako takový, ale na design, který výrobek nese a který je chráněn i proti "ztělesnění" v jiném výrobku nebo aplikaci na jiném výrobku. Výrobek je tedy pouze nutný jako "nosič" vizuálně vnímatelných znaků, které mají být předmětem zápisu a ochrany. Předseda žalovaného uzavřel, že se žalobcům nepodařilo prokázat, že průmyslový vzor č. 32121 neodpovídá pojmu průmyslového vzoru ve smyslu § 2 písm. a) zákona o ochraně průmyslových vzorů. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobci domáhali zrušení rozhodnutí předsedy žalovaného, jakož i zrušení rozhodnutí žalovaného, a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. V žalobě nejprve popsali průběh správního řízení, jež vyústilo ve vydání napadeného rozhodnutí. Poté namítli, že s napadeným rozhodnutím nesouhlasí, neboť se stále domnívají, že jsou splněny podmínky pro výmaz průmyslového vzoru č. 32121 dle § 27 odst. 1 zákona o ochraně průmyslových vzorů. Žalobci uvedli, že nemohou souhlasit s tvrzením žalovaného, že jestliže je možné z názvu a z vyobrazení dovodit, o jaký předmět či výrobek se jedná, lze tím naplnit definici průmyslového vzoru. Trvali naopak na svém názoru, že průmyslový vzor musí být jednoznačně specifikován již v přihlášce a jejích přílohách takovým způsobem, aby nemohlo dojít k záměně či k nutnosti cokoli dovozovat. To se vztahuje zejména k vyobrazením č. 1.2 a 1.3, u kterých předseda žalovaného uvedl, že přihlašovatel těmito vyobrazeními zřejmě chtěl vysvětlit původ členitosti a nerovnoměrnosti zadní strany vesty. Žalobci měli za to, že není na správním orgánu, aby dovozoval, co kterým vyobrazením chtěl přihlašovatel zřejmě vyjádřit, ale naopak přihlašovatel by měl výrobek popsat jak slovně, tak i graficky takovým způsobem, aby nebylo pochyb o průmyslovém vzoru, který chce chránit. I když zákon o ochraně průmyslových vzorů na rozdíl od předchozí právní úpravy neobsahuje podmínku průmyslové využitelnosti v definici průmyslového vzoru, neznamená to, že by neupravoval požadavek úplnosti a jednoznačnosti, který je nově uveden v § 35 tohoto zákona, kde je zakotven požadavek, aby vyobrazení, která dokumentují potenciální průmyslový vzor, jednoznačně vyjevovala jeho podstatu. To dle názoru žalobců v daném případě není zcela splněno, neboť výrobek, jenž je předmětem průmyslového vzoru č. 32121, není z přiložené fotodokumentace zcela seznatelný, a tedy ani jednoznačný. Žalobci dále podotkli, že žalovaný ve svém odůvodnění odkazuje na směrnici 98/71/ES, ve které je uvedena definice průmyslového vzoru. Dle této směrnice je výrobek nutný pouze jako nosič vizuálně vnímatelných znaků, které mají být předmětem zápisu a ochrany, neboť ochrana průmyslovým vzorem se nevztahuje na výrobek jako takový, ale na design, který výrobek nese. Oproti výkladu, který z tohoto ustanovení vyvozuje žalovaný, podle něhož předmětný výrobek "Vesta s odnímatelnými bočními kapsami" zcela naplňuje pojem průmyslového vzoru, se žalobci domnívají, že vzhledem k tomu, že předmětem ochrany průmyslového vzoru není výrobek sám, ale jeho vnímatelné znaky, o to větší nutnost specifikace a jednoznačného popisu je potřeba k tomu, aby nemohlo dojít k záměně či zneužití průmyslového vzoru a aby bylo dostatečně jasné, jaké vnímatelné znaky jsou pod ochranou průmyslového vzoru, což u průmyslového vzoru č. 32121 není splněno. Se shora uvedeným souvisí i nesplnění možnosti opakované výroby. Žalobci uvedli, že možnost opakované výroby je naplněna, jestliže je podle průmyslového vzoru možné opakovaně zhotovovat výrobky. Aby bylo možné opakovat výrobu, musí být vnější úprava výrobku vyjevena úplně a jednoznačně, tj. z vyobrazení výrobku musí být seznatelný jeho celý povrch a současně tato vyobrazení nesmí být nejednoznačná. V daném případě tato podmínka splněna nebyla, neboť k předmětné přihlášce byla připojena pouze vyobrazení, na kterých není výrobek zachycen ze všech úhlů, a nejsou tedy poskytnuty pohledy na všechny části výrobku. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že žalobci popírají, že na vyobrazeních, které zobrazují podstatu průmyslového vzoru, je vesta, a že ochrana tohoto průmyslového vzoru je dána vyobrazením znaků, které jsou z ochranného dokumentu seznatelné. Stejně tak jsou přesvědčení, že vestu tak, jak je vyobrazená, nelze průmyslově vyrábět. Přestože postup žalovaného při posuzování zápisné způsobilosti daného průmyslového vzoru byl naprosto standardní a jak v zápisném, tak ve výmazovém řízení bylo konstatováno, že průmyslový vzor byl zapsán po právu, resp. nebylo doloženo, že by po právu zapsán nebyl, je zjevné, že utkvělou představu žalobců nelze vyvrátit. O shodnou argumentaci jako v žalobě se opíral i rozklad proti rozhodnutí žalovaného. Žalovaný trval na správnosti svého rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení, v němž nikterak nepochybil. Celá žaloba byla dle něj založena na účelových tvrzeních, která se tendenčně pokoušejí vykládat právní předpis tak, aby byl napadený průmyslový vzor vymazán. Napadené rozhodnutí bylo vydáno v řízení, které proběhlo lege artis, správní orgán provedl standardní posouzení splnění podmínek pro výmaz průmyslového vzoru, jeho úvaha je v souladu se správním spisem a v souladu se zásadami logického myšlení a není ani jinak vadná. Na zjištěné okolnosti byla správně aplikována právní norma. Osoba zúčastněná na řízení se připojila k návrhu žalovaného na zamítnutí žaloby. Ve svém vyjádření k věci samé uvedla, že řízení o přihlášce a registrace průmyslového vzoru proběhla zcela standardním způsobem, a to včetně průzkumu přihlášky průmyslového vzoru, kdy registrace průmyslového vzoru nebyla pouze formální, ale žalovaný posuzoval splnění zápisné způsobilosti průmyslového vzoru. Vyobrazení průmyslového vzoru ve smyslu § 35 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně průmyslových vzorů bylo vzhledem k době, kdy správní řízení probíhalo, zcela standardní a dostatečné. Z vyobrazení lze zejména jednoznačně poznat podstatu průmyslového vzoru a tento lze reprodukovat. Argumentace žalobců ohledně nejednoznačných, nedostatečných a nekvalitních vyobrazení, jež mají být důvodem pro výmaz průmyslového vzoru z rejstříku, je účelová a neodpovídá faktickému stavu věci; o tom svědčí například i fakt, že v soudním řízení vedeném u Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka Liberec, sp. zn. 37 Cm 138/2007, mezi osobou zúčastněnou na řízení jako žalobcem a společností S. P. M. Liberec, s. r. o. (vlastněné žalobci) jako žalovaným o porušování práv z průmyslového vzoru č. 32121 ze strany společnosti S. P. M. Liberec, soudem ustanovený nezávislý znalec průmyslový vzor č. 32121 bez jakýchkoliv výhrad seznal a poznal jeho podstatu a soud pravomocně rozhodl o porušování práv osoby zúčastněné na řízení zásahy do tohoto průmyslového vzoru ze strany společnosti S. P. M. Liberec. O tom svědčí rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem - pobočka Liberec, sp. zn. 37 Cm 138/2007, ve spojení s rozhodnutím Vrchního soudu v Praze, sp. zn. 3 Cmo 432/2012. Osoba zúčastněná na řízení v dané věci dále poukázala na skutečnost, že společnost S. P. M. Liberec, jejímiž vlastníky jsou žalobci, dlouhodobě porušuje nehmotná majetková práva osoby zúčastněné na řízení, a to nejen ohledně průmyslového vzoru č. 32121, ale rovněž ohledně dalších práv k nehmotným statkům, přičemž ve všech dosavadních soudních sporech bylo rozhodnuto ve prospěch osoby zúčastněné na řízení. Podání návrhu na výmaz průmyslového vzoru č. 32121 a následné správní žaloby je dle osoby zúčastněné na řízení i vzhledem k postupu společnosti S. P. M. Liberec v dalších soudních sporech pouze účelové, protože se jmenovaná společnost snaží prodlužovat daná řízení, čemuž odpovídá i obsah nedostatečné a faktickému stavu odporující argumentace žalobců. Při ústním jednání před soudem žalovaný dodal, že sankcí za nedostatečné vyobrazení užitného nebo průmyslového vzoru není zamítnutí přihlášky, eventuálně výmaz průmyslového vzoru, ale zastavení řízení, což je ale možné pouze v řízení zápisném, nikoliv v řízení výmazovém. Pro výmazové řízení musí být splněny podmínky hmotněprávní, tj. musí zde existovat důvod, že to konkrétní řešení vůbec nemělo být chráněno, a nikoliv nedostatek zobrazení, tak jak je to namítáno v návrhu na výmaz předmětného průmyslového vzoru. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Předně je nutno zdůraznit, že žalobci v souzené věci nikterak nezpochybňují splnění těch základních podmínek ochrany průmyslového vzoru, které jsou zakotveny v § 3 odst. 1 zákona o ochraně průmyslových vzorů a dále rozvedeny v § 4 a § 5 téhož zákona, tj. podmínek novosti a individuální povahy průmyslového vzoru. Jediným důvodem, o který opřeli svůj návrh na výmaz napadeného průmyslového vzoru, je jejich přesvědčení o tom, že napadený průmyslový vzor vůbec neodpovídá pojmu průmyslového vzoru podle § 2 zákona o ochraně průmyslových vzorů. Žalovaný však právem dospěl k závěru, že toto přesvědčení žalobců je zcela mylné. Zákon o ochraně průmyslových vzorů v § 2 písm. a) jednoznačně definuje průmyslový vzor jako "vzhled výrobku nebo jeho části, spočívající zejména ve znacích linií, obrysů, barev, tvaru, struktury nebo materiálů výrobku samotného, nebo jeho zdobení". Výrobkem se přitom podle § 2 písm. b) téhož zákona rozumí mj. též "průmyslově nebo řemeslně vyrobený předmět". Soud ve shodě s názorem žalovaného nemá naprosto žádné pochybnosti o tom, že "Vesta s odnímatelnými kapsami", jejíž vzhled osoba zúčastněná na řízení přihlásila k ochraně jako průmyslový vzor č. 32121, je průmyslově nebo řemeslně vyrobeným předmětem. Tuto nepopiratelnou skutečnost ostatně žalobci žádným relevantním argumentem nezpochybnili. Je samozřejmé, že výrobek, který osoba zúčastněná na řízení označila názvem "Vesta s odnímatelnými kapsami", má nějaký vzhled, tj. vizuální podobu vnímatelnou zrakem. Vzhled tohoto výrobku byl v přihlášce průmyslového vzoru zachycen na čtyřech fotografiích označených čísly 1.1, 1.2, 1.3 a 1.4. Poté, co žalovaný přihlášce osoby zúčastněné na řízení vyhověl a zapsal napadený průmyslový vzor do rejstříku průmyslových vzorů, platí v souladu s § 10 odst. 1 zákona o ochraně průmyslových vzorů, že rozsah ochrany napadeného průmyslového vzoru je dán jeho vyobrazením tak, jak je zapsáno v rejstříku. Zapsaným "vyobrazením" napadeného průmyslového vzoru, které zároveň vymezuje rozsah jeho ochrany, jsou v daném případě čtyři výše uvedené fotografie. Nesouhlasnou argumentaci žalobců lze v podstatě shrnout tak, že se nejedná o naplnění zákonného pojmu průmyslového vzoru, protože těmito fotografiemi nebyl daný výrobek jednoznačně a nezaměnitelně specifikován, a to vzhledem k malému množství fotografií a skutečnosti, že tyto fotografie nezobrazují daný výrobek ze všech úhlů pohledu. Tato argumentace je však nesprávná a nemá oporu v zákoně o ochraně průmyslových vzorů. Ten rozhodně nepožaduje, aby průmyslový vzor chránil kompletní vzhled celého výrobku. Naopak v § 2 písm. a) výslovně stanoví, že pro účely tohoto zákona může být průmyslovým vzorem také vzhled (pouze) části výrobku. Již z toho plyne neopodstatněnost požadavku žalobců, aby vyobrazení průmyslového vzoru vždy nutně zachycovalo vzhled celého výrobku "ze všech úhlů" pohledu. Správnost výše uvedeného závěru lze názorně demonstrovat na jiném příkladu. Výrobce brýlových obrouček se jistě může domáhat ochrany jím vytvořených extravagantních a originálních postranic brýlí, které také tvoří pouze část celého výrobku, tím, že jejich vzhled přihlásí k ochraně jako průmyslový vzor. Protože se mu nejedná o ochranu vzhledu celého výrobku, ale výlučně o ochranu vzhledu konkrétní části výrobku (postranic brýlí), jeho přihláška průmyslového vzoru logicky nebude obsahovat vyobrazení kompletních brýlí ze všech stran. Pokud by tak učinil a v přihlášce zobrazil celé brýlové obroučky a nikoliv pouze postranice, o jejichž ochranu usiluje, pak by po zápisu průmyslového vzoru do rejstříku byl průmyslový vzor spojen též s konkrétním tvarem výrobku (brýlových obrouček) jako celku. To by ovšem mohlo být v rozporu se zájmem přihlašovatele, pokud by zamýšlel aplikovat originální vzor postranic při výrobě různých typů brýlí (rozuměj brýlí s odlišným vzhledem očnic ve středové části). Z vyobrazení průmyslového vzoru, o jehož zápis je v přihlášce žádáno, musí být podle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně průmyslových vzorů jednoznačně seznatelná podstata průmyslového vzoru a toto vyobrazení musí být též reprodukovatelné. Soud má ve shodě s názorem žalovaného za to, že podstatu průmyslového vzoru, tedy vnější vzhled výrobku označeného jako "Vesta s odnímatelnými kapsami", čtyři výše uvedené fotografie znázorňují dostatečně určitě. Tyto fotografie zřetelným způsobem zachycují znaky linií daného výrobku, jeho obrys (i obrysy jeho jednotlivých částí), vnější barevné provedení i tvar výrobku. Takto zachycený vzhled daného výrobku tedy plně koresponduje zákonem stanovenému vymezení pojmu průmyslový vzor podle § 2 písm. a) zákona o ochraně průmyslových vzorů. Soud pro úplnost dodává, že uvedené ustanovení obsahuje toliko demonstrativní výčet znaků, které charakterizují vzhled určitého výrobku, když hovoří zejména o znacích linií, obrysů, barev, tvaru, struktury nebo materiálů výrobku. To znamená, že vyobrazení průmyslového vzoru v jeho přihlášce, z něhož má být podle § 35 odst. 1 zákona o ochraně průmyslových vzorů jednoznačně seznatelná podstata průmyslového vzoru, tj. vzhled konkrétního výrobku nebo jeho části, nemusí nutně znázorňovat všechny tyto znaky zároveň. O tom, že vyobrazení napadeného průmyslového vzoru zachycená na čtyřech fotografiích označených čísly 1.1, 1.2, 1.3 a 1.4 připojených k přihlášce je možné dále reprodukovat, svědčí nejen napadené rozhodnutí, ale i tento rozsudek. Obě tyto listiny obsahují reprodukci totožného vyobrazení. Žalobci ničím neprokázali svou námitku, že v případě napadeného průmyslového vzoru se nejedná o vyobrazení jednoho a téhož výrobku. Z jejich strany se tak jedná pouze o ničím neprokázané tvrzení. Pokud v této souvislosti poukazovali na vyobrazení č. 1.2 a 1.3, nelze než ve shodě se žalovaným konstatovat, že napadený průmyslový vzor - jak už jeho název napovídá - chrání složený výrobek, který je v rozloženém stavu tvořen tělem vesty a odnímatelnými kapsami, tj. vzájemně fyzicky nespojenými částmi, které umožňují rozebrání a nové sestavení složeného výrobku. Fotografie č. 1.2 a 1.3 nepředstavují jiný výrobek, ale výrobek totožný, ovšem v rozloženém stavu, tedy po odnětí kapes umístěných jinak na zadní straně vesty. Lze shrnout, že vyobrazení napadeného průmyslového vzoru, tak jak je zachyceno na fotografiích označených čísly 1.1, 1.2, 1.3 a 1.4, plně vyhovuje zákonem stanovené definici pojmu průmyslový vzor ve smyslu § 2 zákona o ochraně průmyslových vzorů, a žádné pochybnosti o podstatě průmyslového vzoru z hlediska jednoznačnosti jeho vymezení nevyvolává. Předmětné fotografie dostatečně jasně a určitě zobrazují vizuálně vnímatelné znaky, které jsou příznačné pro vzhled daného výrobku, a tím vymezují, jaké znaky jsou pod ochranou průmyslového vzoru č. 32121. Na tomto místě považuje soud za vhodné zopakovat, že rozsah ochrany napadeného průmyslového vzoru je podle § 10 odst. 1 zákona o ochraně průmyslových vzorů dán právě a pouze jeho vyobrazením tak, jak je zapsáno v rejstříku, přičemž toto vyobrazení koresponduje čtyřem výše uvedeným fotografiím. To, co na těchto fotografiích zachyceno není (např. barva zadní strany odnímatelných kapes, kterou tyto kapsy přiléhají k vestě, barva vnitřku těchto kapes, či vzhled vnitřní strany vesty), samozřejmě do rozsahu ochrany průmyslového vzoru č. 32121 nespadá. Přihlašovatel napadeného průmyslového vzoru zřejmě neusiloval o to, aby jako součást průmyslového vzoru byl chráněn například i vzhled vnitřní strany vesty či vzhled zadní strany odnímatelných kapes vesty, kterou tyto kapsy přiléhají k vestě, a proto nebylo zapotřebí, aby jejich vyobrazení z příslušné strany (úhlu) tvořilo součást přihlášky průmyslového vzoru. I z toho je zřejmá nedůvodnost názoru žalobců, že pojmu průmyslový vzor lze dostát jen tehdy, pokud přihlašovatel připojí k přihlášce průmyslového vzoru fotografie, které budou zachycovat kompletní vzhled celého výrobku "ze všech možných úhlů". Žalobci sice tvrdí, že výrobek chráněný napadeným průmyslovým vzorem není na přiložené fotodokumentaci (rozuměj na fotografiích označených čísly 1.1, 1.2, 1.3 a 1.4) zobrazen jednoznačně a úplně, ovšem kromě poukazu na fotografie č. 1.2 a 1.3, se kterým se soud již vypořádal shora, namítanou nejednoznačnost a neúplnost vyobrazení napadeného průmyslového vzoru nikterak blíže nespecifikují. Tato obecnost jejich tvrzení brání soudu v tom, aby se s danou námitkou vypořádal jinak než opět pouze v obecné rovině. Jak žalobci sami připouští, definice průmyslového vzoru v zákoně o ochraně průmyslových vzorů neobsahuje podmínku průmyslové využitelnosti. Totéž platí i pro v žalobě zmiňovanou možnost opakované výroby, kterou žalobci nicméně opět spojují se svým požadavkem na kompletní a jednoznačné znázornění (vyobrazení) celého povrchu výrobku chráněného průmyslovým vzorem "ze všech úhlů". Jak již bylo soudem uvedeno shora, tento požadavek nemá oporu v zákoně, což je zřejmé již z toho, že dle dikce § 2 písm. a) zákona o ochraně průmyslových vzorů může být průmyslovým vzorem i vzhled pouhé části výrobku. K jednoznačnému zachycení podstaty průmyslového vzoru, které je podle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně průmyslových vzorů obligatorní náležitostí přihlášky průmyslového vzoru, proto nepochybně postačí i dostatečně konkrétní vyobrazení vzhledu části výrobku. Soud pro úplnost uvádí, že žalobci ničím neprokázali ani své tvrzení, že by výrobek chráněný napadeným průmyslovým vzorem č. 32121 nebylo možno opakovaně vyrobit. O pravém opaku svědčí rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 20. 5. 2013, čj. 3 Cmo 432/2012-914, jehož výrokem byla společnosti S. P. M. Liberec uložena (mj.) povinnost zdržet se výroby, nabízení, uvádění na trh, vývozu, užívání či k uvedeným účelům skladování taktické vesty pro speciální a průzkumné jednotky a taktické vesty UNI 2007, odpovídající vzhledem položce 924 katalogu jmenované společnosti pro rok 2007 a č. 930 jejího katalogu pro rok 2008, a to po dobu platnosti napadeného průmyslového vzoru č. 32121. Ze zmíněného rozsudku (ve spojení s rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem jako soudu I. stupně, čj. 37 Cm 138/2007-829) vyplývá, že jmenovaná společnost (jejímiž společníky jsou všichni žalobci) byla schopna vyrobit a prostřednictvím katalogů nabízet výrobek chráněný napadeným průmyslovým vzorem č. 32121, čímž porušovala právo majitele tohoto průmyslového vzoru.

decision_1425.txt

k směrnici Ministerstva financí č. 124/1354/2002, kterou se upravuje postup obcí, krajů a okresních úřadů při financování voleb do zastupitelstev obcí, krajů a Parlamentu České republiky*) k § 84 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů k § 63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů k § 69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů I. Výdajem důvodně vynaloženým v souvislosti s konáním voleb, který je třeba hradit ze státního rozpočtu (§ 84 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, § 63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů, § 69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí), je takový výdaj, který je navázán na splnění povinnosti uložené příslušným volebním zákonem správním úřadům a volebním orgánům, je pro splnění této povinnosti nezbytný a současně je přiměřený. II. Směrnice Ministerstva financí č. 124/1354/2002, kterou se upravuje postup obcí, krajů a okresních úřadů při financování voleb do zastupitelstev obcí, krajů a Parlamentu České republiky, je vnitřním předpisem, který při posouzení otázky, které výdaje lze považovat za výdaje důvodně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, není pro soud závazný. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2015, čj. 5 Afs 43/2013-26) Prejudikatura: č. 689/2005 Sb. NSS a č. 2782/2013 Sb. NSS. Věc: Město Trutnov proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o odvod za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalobce. Finanční úřad v Hradci Králové (dále jen "finanční úřad") rozhodnutím ze dne 21. 11. 2011 stanovil žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 59 753 Kč (porušení podmínek čerpání finančních prostředků poskytnutých žalobci na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 1455 ze dne 14. 4. 2006 na úhradu výdajů spojených s volbami do Poslanecké sněmovny vyhlášených na 2. a 3. 6. 2006). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný [tehdy ještě Finanční ředitelství v Hradci Králové, jehož působnost s účinností zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, ve znění zákonů č. 458/2011 Sb. a č. 407/2012 Sb., tj. od 1. 1. 2013 přešla na žalovaného, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 28. 3. 2012 zamítl. Finanční úřad rozhodnutím ze dne 21. 11. 2011 stanovil žalobci odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 104 878 Kč (porušení podmínek čerpání finančních prostředků poskytnutých žalobci na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 2218 ze dne 14. 9. 2006 na úhradu výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí vyhlášených na 20. a 21. 10. 2006). Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 28. 3. 2012. Tato rozhodnutí žalobce napadl žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který ji rozsudkem ze dne 27. 2. 2013, čj. 31 Af 46/2012-61, zamítl. Krajský soud se nejprve zabýval námitkami zpochybňujícími pravomoc Ministerstva financí k vydání ve věci aplikované směrnice Ministerstva financí č. 124/1354/2002, kterou se upravuje postup obcí, krajů a okresních úřadů při financování voleb do zastupitelstev obcí, krajů a Parlamentu České republiky, ve znění směrnice Ministerstva financí č. 124/123009/2002 ze dne 3. 1. 2003 (dále jen "směrnice Ministerstva financí"), a námitkami zpochybňujícími její závaznost. S těmi se neztotožnil. Uvedl, že směrnice Ministerstva financí, která byla řádně zveřejněna ve Věstníku vlády pro orgány krajů, okresní úřady a orgány obcí, byla vydána za účelem zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu, a je tedy logicky správné a zákonné, že jejím autorem je právě Ministerstvo financí. Krajský soud dodal, že prostředky státního rozpočtu sloužící k financování voleb jsou přísně účelově vymezeny, a tudíž podléhají režimu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), zejména jeho § 14, § 19 a § 44. Dále se krajský soud zabýval žalobními námitkami dotýkajícími se jednotlivých konkrétních výdajů žalobce, tedy výdajů na nájem volebních místností, výdajů na úhradu městského zpravodaje a výdajů na nákup korkových nástěnek. K výdaji za nájem volebních místností krajský soud uvedl, že směrnice Ministerstva financí mezi výdaje nezbytné pro organizačně technické zabezpečení voleb zahrnuje i výdaj na pronájem nebytových prostorů na dobu nezbytně nutnou pro činnost volebních komisí, avšak žalobce se ocitl ve zcela specifické situaci, kdy uzavřel nájemní smlouvy, jejichž předmětem byly místnosti v budovách v jeho vlastnictví, které byly předány do správy jeho příspěvkovým organizacím. V takovém případě podle krajského soudu žalobci žádné náklady s pronájmem místností, tak jak je zmiňuje předmětná směrnice Ministerstva financí v čl. 1 odst. 3 písm. d), nemohly vzniknout. Tento závěr přitom nemůže být vyvrácen ani žalobcem zmiňovanou judikaturou Nejvyššího soudu (rozsudek ze dne 19. 10. 2006, sp. zn. 29 Cdo 905/2006), neboť ta na daný případ přímo nedopadá. K výdajům za volební přílohu městského zpravodaje krajský soud uvedl, že ačkoli tento výdaj, který byl vynaložen za účelem informování občanů o průběhu voleb, lze považovat za výdaj sloužící k přípravě voleb, směrnice Ministerstva financí žádný výdaj na jakékoliv tiskoviny takového charakteru nepřipouští, a proto tento výdaj nelze uznat. K výdajům na nákup korkových tabulí pro potřeby vyvěšení vzorových hlasovacích lístků krajský soud uvedl, že ač lze s žalobcem souhlasit v tom, že volební zákony stanoví v průběhu voleb povinnost vyvěsit vzorové hlasovací lístky na viditelném místě, nelze opět přehlédnout, že na výdaje tohoto druhu směrnice Ministerstva financí v taxativním výčtu povolených výdajů nepamatuje, a proto ani tento výdaj nebylo možno považovat za výdaj pro organizačně technické zabezpečení voleb. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky krajským soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nedostatek důvodů. Nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů stěžovatel spatřoval ve strohém vypořádání se s žalobní argumentací ohledně nezákonnosti směrnice Ministerstva financí, jejíž podstatou bylo tvrzení, že Ministerstvo financí nebylo oprávněno tuto směrnici vůbec vydat. Krajský soud pouze uvedl, že jelikož tato směrnice sloužila k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu, je logicky správné a zákonné, že autorem tohoto předpisu je Ministerstvo financí. Tuto argumentaci stěžovatel považoval nejen za nedostatečnou, ale též za nesprávnou, neboť v podstatě znamená, že Ministerstvo financí, jakožto odborný garant státního rozpočtu, je oprávněno zasahovat do jakékoli oblasti státní správy. Stěžovatel již v žalobě tvrdil, že příslušným orgánem k vydání této směrnice je Ministerstvo vnitra. Na tuto argumentaci však krajský soud nereagoval. Stěžovatel též zpochybnil základní východisko, na němž krajský soud postavil své úvahy, totiž že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze. Krajský soud pominul, že vedle rozpočtových pravidel, která jsou obecným právním předpisem, existují i speciální ustanovení volebních zákonů, podle kterých se výdaje spojené s volbami hradí plně ze státního rozpočtu. V tomto směru stěžovatel poukázal na závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 7/2011-90, č. 2782/2013 Sb. NSS. S ohledem na shora uvedenou vadnou výchozí premisu posoudil krajský soud nesprávně otázku hrazení výdajů na informování občanů o konání voleb a výdajů na nákup korkových nástěnek k vyvěšení volebních materiálů ve volebních místnostech. Ačkoli totiž krajský soud připustil, že jde o výdaje vynaložené za účelem konání voleb, shledal je neoprávněnými, protože nejsou uvedeny ve směrnici Ministerstva financí. Stěžovatel nesouhlasil ani s právními závěry krajského soudu o neoprávněnosti výdajů za nájem volebních místností, které byly pronajaty od příspěvkových organizací zřízených stěžovatelem. Tento právní názor krajského soudu vycházející z římské zásady, že nikomu nemůže sloužit jeho vlastní věc ("nemini res sua servit"), však nemůže obstát ve vztahu vlastníka a příspěvkové organizace, neboť příspěvkové organizace disponují právem věc držet. Oporou pro tento výklad jsou stěžovateli závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 14. 4. 2005, sp. zn. 20 Cdo 2791/2004, z nichž plyne, že příspěvkové organizace, které spravují majetek ve vlastnictví zřizovatele, mají plné právo tento majetek držet, užívat a požívat jeho plody, z čehož stěžovatel dovodil, že jim náleží i právo tento majetek pronajmout, a to i vlastníku (zřizovateli). Odmítl-li krajský soud akceptovat uvedené závěry s tím, že toto rozhodnutí nehovoří o možnostech čerpání prostředků ze státního rozpočtu, jde o argument nelogický, neboť na straně druhé krajský soud uznává, že prostředky ze státního rozpočtu lze použít na úhradu nájemného spojeného s nájmem volební místnosti. K podstatě věci žalovaný uvedl, že směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě s Ministerstvem vnitra k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu při financování výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb do Parlamentu České republiky. Ministerstvo financí tuto směrnici vydalo jako správce Všeobecné pokladní správy, z níž jsou výdaje spojené s volbami hrazeny. Tato směrnice, která prošla řádným legislativním procesem a byla zveřejněna v příslušném věstníku, je pro orgány obce při výkonu přenesené působnosti závazná a při financování výdajů spojených s volbami je třeba z ní striktně vycházet, neboť specifikuje výdaje, které jsou považovány za nezbytné pro organizačně technické zabezpečení voleb. Byť s přípravou voleb mohou souviset i jiné výdaje, které je třeba vynaložit, nelze je uhradit ze státního rozpočtu a takové výdaje musí obec uhradit z rozpočtu svého. Proto žalovaný souhlasil s krajským soudem, který dle jeho názoru správně posoudil úhradu nájmu příspěvkovým organizacím, částečnou úhradu tisku a distribuce městského zpravodaje a úhradu 10 kusů korkových nástěnek jako výdaje nevynaložené v souladu se směrnicí Ministerstva financí. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové a též obě rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) Financování výdajů vynaložených správními orgány v souvislosti s konáním voleb není právními předpisy systematicky a podrobně upraveno. Volební zákony upravující jednotlivé volby v tomto ohledu obsahují vždy pouze jediné ustanovení, a to § 84 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, § 63 zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, § 69 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, § 66 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, a § 70 zákona č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů. Byť se tato ustanovení terminologicky vždy mírně odlišují (v závislosti na typu voleb a době vzniku jednotlivého volebního zákona), v základu všechna vycházejí z téhož principu, podle něhož se výdaje správních úřadů a volebních orgánů spojené s jednotlivými volbami hradí ze státního rozpočtu. Tato ustanovení tedy stanoví hmotněprávní podmínky financování výdajů státních úřadů a volebních orgánů, které tyto vynaloží v souvislosti s konáním voleb. Procesními aspekty této problematiky se Nejvyšší správní soud podrobně zabýval v citovaném rozsudku čj. 5 Ans 7/2011-90. V této souvislosti Nejvyšší správní soud uvedl, že již z povahy věci se liší způsob financování volebních výdajů obcí a krajů od financování výdajů volebních orgánů, které jsou organizační složkou státu nebo její součástí (např. Ministerstvo vnitra, Státní volební komise). Zatímco totiž organizační složky státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, jejich výdaje tedy jsou přímo výdaji státního rozpočtu [§ 5 odst. 3 a § 7 odst. 1 písm. a) rozpočtových pravidel], obce, kraje a hlavní město Praha i činnosti vykonávané v přenesené působnosti, kterými jsou též činnosti správních úřadů a volebních orgánů související s volbami, financují z vlastního rozpočtu. Náklady vynaložené územními samosprávnými celky v souvislosti s konáním voleb tedy patří mezi výdaje územních rozpočtů [§ 9 odst. 1 písm. c) a § 10 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Jelikož však podle volebních zákonů mají být tyto výdaje v plné výši hrazeny ze státního rozpočtu, musí být odpovídající prostředky ze státního rozpočtu do územních rozpočtů převedeny. K tomu podle ustálené praxe dochází formou neinvestičních účelových dotací, přičemž tyto dotace se poskytují z rozpočtové kapitoly Všeobecná pokladní správa, jejímž správcem je Ministerstvo financí. Zatímco krajům jsou dotace poskytovány přímo Ministerstvem financí, obcím jsou tyto dotace poskytovány podle § 19 odst. 2 rozpočtových pravidel prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu se obce nacházejí. Právě k této činnosti krajů se posléze upínaly další úvahy Nejvyššího správního soudu uvedené ve shora označeném rozsudku, neboť předmětem řízení v dané věci byla tvrzená nečinnost krajského úřadu při vydání rozhodnutí o neposkytnutí dotace obci (současnému stěžovateli). Krom toho však Nejvyšší správní soud učinil i další zásadní úvahy, které je třeba zopakovat a na které je třeba s ohledem na předmět řízení v nyní rozhodované věci navázat. Nejvyšší správní soud tedy uvedl: "V rámci uvedeného modelu financování volebních výdajů tedy územní samosprávné celky vystupují ve dvojím postavení. Na jedné straně jako volební orgány samy platí výdaje související s konáním voleb, a to z prostředků, které jsou součástí jejich rozpočtu. Zároveň jsou příjemcem účelové dotace ze státního rozpočtu, z níž mají být výdaje financovány, resp. nahrazeny. Tato dotace tvoří příjem rozpočtu územních samosprávných celků [§ 7 odst. 1 písm. g) a § 8 odst. 1 písm. f) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů], vzhledem k účelovosti dotace ovšem mohou být tyto prostředky použity pouze k úhradě výdajů důvodně vynaložených v souvislosti s konáním voleb. Zároveň je třeba zdůraznit, že podle § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu musí prostředky ze státního rozpočtu územním samosprávným celkům plně krýt výdaje související s konáním voleb. Jedná se o lex specialis ve vztahu k § 62 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a § 29 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), podle nichž je obcím a krajům poskytován ze státního rozpočtu na plnění úkolů v přenesené působnosti pouze příspěvek, jenž nemusí plně krýt náklady spojené s výkonem činností v přenesené působnosti (srov. nález Ústavního soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 34/02, č. 53/2003 Sb.). Naopak ze znění § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu vyplývá, že obce a kraje nemají povinnost nést náklady voleb z vlastních prostředků. Náklady spojené s výkonem přenesené působnosti při přípravě a konání voleb proto nesmí zatěžovat hospodaření obcí a krajů s jejich vlastním majetkem. Územní samosprávné celky jsou rozpočtově autonomními veřejnoprávními korporacemi (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Do jejich činnosti lze zasahovat pouze způsobem stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Stanoví-li tedy § 66 zákona o volbách do Evropského parlamentu, že se výdaje spojené s volbami hradí ze státního rozpočtu, pak mají územní samosprávné celky vůči státu subjektivní právo na plnou úhradu těch výdajů, které v této souvislosti důvodně vynaložily. Tomuto subjektivnímu právu odpovídá i povinnost orgánů státu poskytnout do rozpočtů územních samosprávných celků dotace ve výši odpovídající důvodně vynaloženým nákladům." K tomu nutno připomenout, že tyto závěry platí nejen pro výdaje spojené s volbami do Evropského parlamentu, kterých se týkal citovaný rozsudek, ale i pro výdaje spojené s volbami do zastupitelstev obcí, do zastupitelstev krajů, do Poslanecké sněmovny, do Senátu a volbami prezidenta, neboť jak již bylo uvedeno v úvodu, všechny volební zákony upravující volby do vyjmenovaných zastupitelských sborů a volby prezidenta obsahují tutéž hmotněprávní úpravu financování voleb, jejíž podstatou, pokud jde o územně samosprávné celky (obce a kraje), je jejich právo na plnou úhradu těch výdajů, které v souvislosti s volbami ze svých územních rozpočtů důvodně vynaložily. O to, které výdaje jsou těmi, jejichž náhradu má obec právo požadovat, je přitom veden spor v nyní rozhodované věci. K tomu je třeba uvést následující podstatné skutkové okolnosti věci. V souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny konanými ve dnech 2. a 3. 6. 2006 byl na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 1455 ze dne 14. 4. 2006 zvýšen rozpočet stěžovatele o částku 643 016 Kč s tím, že použití těchto prostředků je účelově určeno na úhradu výdajů souvisejících s uvedenými volbami a řídí se směrnicí Ministerstva financí. Tato dotace byla skutečně vyčerpána v částce 591 740 Kč. Ve zbytku byla vrácena. V souvislosti s volbami do zastupitelstev obcí konanými ve dnech 20. a 21. 10. 2006 byl rozpočet stěžovatele na základě rozpočtového opatření Krajského úřadu Královéhradeckého kraje č. 2218 ze dne 14. 9. 2006 zvýšen o částku 730 000 Kč s obdobným rozpočtovým určením jako v případě voleb do Poslanecké sněmovny. Tato dotace byla vyčerpána v částce 732 736,49 Kč, tedy rozpočet stěžovatele byl posléze zvýšen ještě o částku 2 736,49 Kč. Obě tato rozpočtová opatření byla následně předmětem kontroly zahájené finančním úřadem u stěžovatele dne 11. 2. 2010 s cílem ověřit skutečnosti rozhodné pro stanovení povinnosti odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 44 rozpočtových pravidel. Ze zprávy o kontrole ze dne 14. 11. 2011 vyplynulo, že za porušení rozpočtové kázně finanční úřad v případě financování voleb do Poslanecké sněmovny konaných ve dnech 2. a 3. 6. 2006 považuje mj. úhradu nájmu za pronájem místností od příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stěžovatel, částečnou úhradu tisku a roznášky městského zpravodaje a úhradu 10 kusů korkových nástěnek a v případě financování voleb do zastupitelstev obcí konaných ve dnech 20. a 21. 10. 2006 považuje za porušení rozpočtové kázně mj. úhradu nájmu za pronájem místností od příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem je stěžovatel, a částečnou úhradu tisku a roznášky městského zpravodaje. Kromě těchto kontrolních zjištění, proti kterým stěžovatel brojil žalobou u krajského soudu, učinil finanční úřad i další zjištění, kdy například za porušení rozpočtové kázně považoval nákup stravenek přidělených členům volební komise v hodnotě vyšší, než připouští směrnice Ministerstva financí, úhradu nájmu za pronájem místností ve vlastnictví stěžovatele či vybavení volebních místností nad rámec povinného vybavení volebních místností požadovaného volebními zákony. Tato ostatní kontrolní zjištění stěžovatel žalobou a ani kasační stížností nenapadá, a proto se jimi Nejvyšší správní soud nezabývá. Jelikož základní premisou finančního úřadu, žalovaného a též krajského soudu je úvaha, že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, je třeba, aby se Nejvyšší správní soud nyní zabýval charakterem této směrnice. Nejprve k jejímu obsahu. Tato směrnice Ministerstva financí byla vydána v dohodě s Ministerstvem vnitra k zabezpečení účelného a hospodárného vynakládání prostředků státního rozpočtu při financování výdajů spojených s volbami do zastupitelstev obcí, krajů a voleb do Parlamentu České republiky. Podle čl. 1 odst. 1 se tato směrnice vztahuje na výdaje obcí, krajů a volebních komisí. Naopak se podle čl. 1 odst. 2 nevztahuje na výdaje hrazené ze státního rozpočtu prostřednictvím rozpočtových kapitol Ministerstva vnitra, Českého statistického úřadu, Ministerstva obrany a Ministerstva zahraničních věcí. Tato výluka je přitom logická s ohledem na již zmiňovaný odlišný způsob financování volebních výdajů obcí a krajů a výdajů volebních orgánů, které jsou organizační složkou státu nebo její součástí. Z hlediska rozhodované věci je dále podstatný čl. 1 odst. 3 této směrnice, který taxativně vypočítává, které výdaje lze považovat za výdaje nezbytné pro organizačně technické zabezpečení voleb, tedy výdaje, které podle názoru žalovaného i krajského soudu lze obci nahradit. Bylo by nadbytečné uvádět všechny tyto "uznané" výdaje. S ohledem na předmět sporu v dané věci je však třeba uvést alespoň výdaje uvedené pod bodem a), kterými jsou výdaje na základní kancelářské potřeby (papír, psací pomůcky, pravítka, nůžky, sponky, desky na spisy apod.) a poštovní poplatky; výdaje uvedené pod bodem d), kterými jsou výdaje na pronájem nebytových prostorů na dobu nezbytně nutnou pro činnost volebních komisí potřebných pro konání voleb včetně školení členů volebních komisí, ozvučení těchto prostorů, provoz audiovizuální techniky, účelné a funkční vybavení volebních místností včetně nutných výdajů na jejich úklid, popřípadě na pronájem mobilního sociálního zařízení, výdaje na technický provoz, tj. náklady na otop, elektrický proud, plyn, vodu, páru; a výdaje uvedené bod bodem f), kterými jsou výdaje na zajištění distribuce hlasovacích lístků voličům, a to v částce 3 Kč na jednoho voliče; v případech, kdy distribuce hlasovacích lístků bude zajišťována prostřednictvím pošty, výdaje na poštovné, a to ve výši dohodnuté Ministerstvem vnitra s držitelem poštovní licence. Článek 2 této směrnice stanoví podrobnosti k zařazení přijaté účelové dotace podle platné rozpočtové skladby, zajištění sledování čerpání účelové dotace a zařazení výdajů. Článek 3 posléze upravuje povinnosti krajů související s předložením předběžného vyúčtování výdajů a souhrnného vyúčtování výdajů. Pro úplnost lze dodat, že tato směrnice Ministerstva financí byla s účinností od 8. 1. 2014 zrušena směrnicí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, č. MF-62 970/2013/12-1204, o postupu obcí a krajů při financování voleb, která vedle ní zrušila i směrnici Ministerstva financí ze dne 11. 3. 2004, č. 124/42 055/2004, kterou se upravuje postup obcí a krajů při financování voleb do Evropského parlamentu, a směrnici Ministerstva financí ze dne 3. 12. 2012, č. MF-78 977/2012/12-124, o postupu obcí a krajů při financování volby prezidenta republiky. Úprava financování voleb tedy byla tímto na úrovni těchto předpisů sjednocena pro všechny typy voleb. Všechny uvedené směrnice jsou vnitřními předpisy. Tedy nejsou právní normou, neboť jim především chybí obecná právní závaznost. Zavazovat mohou pouze podřízené orgány a osoby ve vnitřních vztazích veřejné správy, přičemž jejich vydávání je uskutečňováním oprávnění řídit činnost podřízených subjektů a jejich plnění je zachováváním právní povinnosti řídit se pokyny nadřízených subjektů (viz Boguszak, J.; Čapek, J. Teorie práva. Praha: Codex Bohemia, 1997, s. 74). Z toho vyplývá, že vnitřní předpisy mohou primárně ukládat úkoly a pokyny pouze těm, kteří podléhají řídící pravomoci toho, kdo vnitřní předpis vydává. Určitým typem pokynu je i pokyn k výkladu právní normy, který je tím pro podřízené orgány závazný při jejich rozhodování o právech a povinnostech účastníků správního řízení. V dané věci takový závazný právní výklad obsahuje shora částečně citovaný čl. 1 odst. 3, který určuje, jak mají při výkladu ustanovení volebních zákonů týkajících se financování výdajů souvisejících s volbami postupovat správní úřady podřízené Ministerstvu financí, kterými mj. byla i finanční ředitelství a finanční úřady rozhodující v dané věci [§ 4a odst. 1 písm. d), § 9 písm. a) a § 11 písm. a) zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech*), ve znění účinném od 1. 1. 2011]. Závaznost vnitřního předpisu však může stanovit i zákon. Směrnicí Ministerstva financí tak je především vázán krajský úřad, na který byla fakticky přenesena působnost poskytovatele dotace do rozpočtů obcí; jde přitom o působnost přenesenou (§ 19 odst. 2 rozpočtových pravidel). Závaznost této směrnice pro krajský úřad vyplývá z § 30 písm. b) krajského zřízení. Toto ustanovení je důsledkem nutnosti zajistit pokud možno jednotný výkon státní správy a současně je nástrojem k tomu, aby ministerstva (zde Ministerstvo financí, které je ústředním orgánem státní správy mj. pro státní rozpočet) mohla dostát své povinnosti plynoucí z § 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, podle něhož ministerstva dbají o zachování zákonnosti v okruhu své působnosti. Dalším nástrojem k tomu, aby ministerstva a jiné ústřední správní úřady mohly plnit povinnost plynoucí z posledně uvedeného ustanovení, je dále samotné oprávnění k vydávání vnitřních předpisů, které tedy plyne právě z § 24 zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, z něhož současně vyplývá, že toto oprávnění ministerstvům a jiným ústředním správním úřadům přísluší pouze v rozsahu jejich působnosti. Namítá-li stěžovatel v této souvislosti nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu proto, že se dostatečně nevypořádal s jeho námitkami popírajícími oprávnění Ministerstva financí k vydání ve věci aplikované směrnice, nelze mu přisvědčit. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je vyhrazena jen vážným nedostatkům odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, kdy závěry soudem vyslovené vůbec nelze přezkoumat v řízení o kasační stížnosti. Jedná se o případy, kdy z odůvodnění napadeného rozsudku není zřejmé, "proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené", a to zejména tehdy, "jde-li o právní argumentaci [...], na níž je postaven základ [...] žaloby" (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS). Vadu takové intenzity Nejvyšší správní soud neshledává, neboť krajský soud k podstatě žalobní námitky týkající se oprávnění Ministerstva financí k vydání aplikované směrnice sice stručně, avšak dostatečným způsobem argumentoval. Pokud snad podrobně nevyvrátil všechny dílčí stěžovatelovy argumenty, nezakládá to nepřezkoumatelnost jeho rozsudku pro nedostatek důvodů. Nutno přitom dodat, že jeho závěr je správný. Je sice pravdou, že podle volebních zákonů je pravomoc metodicky řídit organizační a technickou přípravu, průběh a provedení voleb přiznána Ministerstvu vnitra [§ 9 odst. 2 písm. a) zákona o volbách do Parlamentu České republiky, § 8 odst. 1 písm. a) zákona o volbách do zastupitelstev obcí], nicméně nelze pominout, že samotné financování voleb je již činností odlišnou. Jsou-li navíc volby financovány formou účelových dotací ze státního rozpočtu, a to přímo z kapitoly, jejímž správcem je Ministerstvo financí, nelze tomuto ministerstvu upřít oprávnění metodicky řídit prostřednictvím směrnice správní úřady (krajské úřady), jejichž prostřednictvím jsou dotace poskytovány. Toto odlišení se nutně projevuje i v specifickém dvojím postavení územně samosprávných celků. Ty na straně jedné jako volební orgány činí úkony směřující k zajištění voleb a tuto činnost vykonávají v přenesené působnosti (§ 61 odst. 1 obecního zřízení), přičemž při této činnosti jsou ve smyslu § 61 odst. 2 písm. b) obecního zřízení vázány směrnicemi ústředních správních úřadů. Nicméně s ohledem na shora uvedené by šlo o směrnice Ministerstva vnitra týkající se problematiky přípravy, průběhu a provedení samotných voleb. Územně samosprávné celky se však na straně druhé v důsledku toho, že ze svého rozpočtu platí výdaje související s konáním voleb, dostávají do postavení příjemce účelové dotace ze státního rozpočtu, z níž mají být tyto výdaje financovány, respektive nahrazeny. Vztah, který tu tak vzniká mezi územně samosprávným celkem a poskytovatelem dotace (tj. mezi obcí a krajským úřadem nebo mezi krajem a Ministerstvem financí), již není finančním vztahem uvnitř hierarchicky uspořádaných orgánů podílejících se na výkonu státní správy. Obce tu již nevykonávají přenesenou působnost, při níž by s ohledem na shora uvedený § 61 odst. 2 písm. b) obecního zřízení byly vázány jakoukoli směrnicí ústředního správního úřadu. Obce si totiž v rámci tohoto vztahu toliko nárokují náhradu výdajů, které vynaložily při výkonu přenesené působnosti z vlastního rozpočtu. V podstatě tento jejich nárok na příjem do jejich rozpočtu má totožný charakter jako nyní posuzovaný odvod z jejich rozpočtu pro porušení rozpočtové kázně, o který je veden spor, a který není sporem týkajícím se výkonu státní správy, který je na územní samosprávné celky přenesen. Žádnými vnitřními předpisy nelze zavazovat soudce, neboť ti jsou při výkonu své funkce nezávislí (čl. 82 odst. 1 Ústavy) a při svém rozhodování jsou vázáni pouze zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž jsou oprávněni posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou (čl. 93 odst. 1 Ústavy). Pokud tedy krajský soud dospěl k závěru, že ze státního rozpočtu lze hradit pouze ty výdaje vynaložené na organizačně technické zabezpečení voleb, které jsou výslovně uvedeny ve směrnici Ministerstva financí, přičemž jiné výdaje, byť účelně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, hradit nelze, zaujal nesprávný právní názor. V dané věci nepřicházelo do úvahy ani posouzení souladu směrnice Ministerstva financí s příslušným volebním zákonem, neboť, jak již bylo řečeno, vnitřní předpis není předpisem právním. Bylo tedy na krajském soudu, aby vyložil ustanovení příslušného volebního zákona o financování výdajů souvisejících s volbami, které je jedinou hmotněprávní normou na úrovni právních předpisů, a posoudil, zda jednotlivé výdaje, které uplatnil stěžovatel, jsou výdaji důvodně vynaloženými v souvislosti s volbami. V této souvislosti krajský soud ve vztahu k výdajům na tisk a roznášku městského zpravodaje Radniční listy obsahujícího volební informace uvedl, že tento výdaj byl nepochybně vynaložen za účelem informování občanů o průběhu voleb, a ve vztahu k výdajům na nákup 10 korkových nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech, uvedl, že příslušný volební zákon požaduje vyvěšení vzorových hlasovacích lístků na viditelném místě. Krajský soud tedy sice správně konstatoval, že šlo o výdaje důvodně vynaložené, avšak dodal, že takové výdaje nelze nahradit, neboť nepatří mezi výdaje uvedené ve směrnici Ministerstva financí, což již je ze strany krajského soudu závěr nesprávný, jak bylo vyloženo shora. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že při hledání odpovědi na otázku, které výdaje lze považovat za výdaje důvodně vynaložené v souvislosti s konáním voleb, je třeba vyjít z následujících obecných kritérií. Prvním kritériem je skutečnost, že výdaj je navázán na splnění povinnosti, kterou správním úřadům a volebním orgánům v souvislosti s konáním voleb ukládá příslušný volební zákon. Dalšími kritérii je pak nezbytnost takového výdaje a jeho přiměřenost (z pohledu ceny), tedy kritéria, která sledují hospodárné počínání správních úřadů a volebních orgánů. Jde o požadavek, aby tyto orgány k vynakládání finančních prostředků v souvislosti s volbami přistupovaly s rozvahou, neboť byť na straně jedné nelze připustit, aby obce ze svých rozpočtů hradily volební výdaje bez toho, aby jim byly nahrazeny, nelze současně na straně druhé připustit, aby se v rámci zabezpečení voleb s finančními prostředky státního rozpočtu plýtvalo. V souvislostech rozhodované věci, tj. při posuzování charakteru výdaje na tisk a roznášku městského zpravodaje, je třeba poukázat na povinnost uloženou starostovi obce týkající se informování voličů. Ta v případě voleb do Poslanecké sněmovny vyplývá z § 15 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, podle něhož "[s]tarosta zveřejní způsobem v místě obvyklým, nejpozději 15 dnů přede dnem voleb, oznámení o době a místě konání voleb v obci. Bylo-li na území obce zřízeno více volebních okrsků, uvede, které části obce náleží do jednotlivých volebních okrsků, a oznámení zveřejní na území každého z nich. Zároveň starosta uvede v oznámení adresy volebních místností." Dále starosta v oznámení "upozorní voliče na povinnost prokázat při hlasování totožnost a státní občanství České republiky a uvede další potřebné údaje nutné k nerušenému průběhu voleb", přičemž "[v] obci, ve které se zřizuje výbor pro národnostní menšiny podle zvláštního zákona", to vše "zveřejní i v jazyce příslušné národnostní menšiny". Obdobné ustanovení obsahuje § 29 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Splní-li tuto povinnost starosta obce tím, že vydá zvláštní číslo městského zpravodaje (či jeho zvláštní přílohu), který je bezplatně distribuován do všech domácností ve městě, přičemž po státním rozpočtu nárokuje pouze náklady vynaložené na jeho tisk a distribuci v rozsahu převyšujícím náklady spojené s vydáním běžného čísla (bez přílohy), má Nejvyšší správní soud za to, že jde o náklady důvodně vynaložené. K argumentaci žalovaného, že tato povinnost může být splněna uveřejněním zákonem požadovaných informací na úřední desce obce, a tedy že jakékoli další náklady nelze přiznat jako oprávněné, je třeba uvést, že smyslem informování voličů je dosáhnout maximální volební účasti, přičemž z tohoto úhlu pohledu je třeba způsob informování voličů, který zvolil stěžovatel, považovat ve srovnání s jejím pouhým uveřejněním na úřední desce (a to i elektronické) za výrazně efektivnější. Nejvyšší správní soud přitom neshledává, že by se uplatněný výdaj vymykal dalším shora uvedeným kritériím, neboť volební informace byly otištěny v přiměřeném rozsahu a po státním rozpočtu byly náklady nárokovány pouze v poměrné výši, přičemž ani cena tisku a distribuce není nepřiměřená. Ve vztahu k výdaji na nákup nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech, je třeba upozornit na § 17 odst. 4 zákona o volbách do Parlamentu České republiky, podle něhož "[v]e volební místnosti musí být na viditelném místě vyvěšeny hlasovací lístky označené nápisem ,vzor' a prohlášení o vzdání se kandidatury nebo odvolání kandidátů, pokud byla doručena do 48 hodin před zahájením voleb". Tatáž právní úprava je obsažena i v § 31 odst. 4 zákona o volbách do zastupitelstev obcí. Jestliže prostory, v nichž byly umístěny volební místnosti, nejsou vybaveny tak, aby bylo možné uvedené povinnosti dostát bez jejich odpovídajícího dovybavení, kterým nákup nástěnky bezpochyby je, nelze než uzavřít, že i tento výdaj je výdajem důvodným, a to i z hlediska dalších kritérií, neboť počet zakoupených nástěnek je úměrný počtu volebních místností a ani jejich cena není nepřiměřeně vysoká. Lze přitom předpokládat, že toto zařízení má delší životnost a bude opakovaně využíváno i při dalších volbách. Řečeno jinak, za nezbytný výdaj by nebylo možné považovat nákup obdobného zařízení při konání každých voleb. Samostatně je třeba se zabývat otázkou výdajů spojených s placením nájmu příspěvkovým organizacím zřízeným stěžovatelem. Argumentace žalovaného a krajského soudu totiž v této otázce byla vedena jiným způsobem, než tomu bylo v případě výdajů na tisk a roznášku městského zpravodaje a v případě nákupu vybavení volebních místností. Neargumentovali tím, že uvedený výdaj není obsažen ve směrnici Ministerstva financí (ostatně výdaj na nájem prostor za účelem umístění volebních místností tato směrnice řadí mezi výdaje přípustné), ale tím, že postup, který stěžovatel zvolil, není právně možný. Jak v souvislosti s volbami do Poslanecké sněmovny, které se konaly ve dnech 2. a 3. 6. 2006, tak v souvislosti s volbami do zastupitelstva obce, které se konaly ve dnech 20. a 21. 10. 2006, uzavřel stěžovatel jako nájemce několik nájemních smluv s příspěvkovými organizacemi (nejčastěji školami), jejichž byl zřizovatelem, jako pronajímateli. Předmětem nájmu bylo užívání vymezených prostor za účelem umístění volební místnosti a užívání sociálního zázemí. Tyto prostory se ve všech případech nacházely v budovách ve vlastnictví stěžovatele, které byly jednotlivým příspěvkovým organizacím svěřeny do správy. Částky sjednaného nájemného stěžovatel uhradil z dotace poskytnuté za účelem financování uvedených voleb. Právní úprava příspěvkových organizací je obsažena v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. V tomto zákoně jsou příspěvkové organizace koncipovány jako právnické osoby s vlastní právní subjektivitou (právní osobností), které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk [§ 23 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Ačkoli typickým pojmovým znakem právnických osob je jejich majetková samostatnost, v případě příspěvkových organizací je tomu v tomto ohledu poněkud jinak. Majetkové postavení příspěvkových organizací se v průběhu času částečně změnilo. Zatímco do 31. 3. 2009 (tedy v době, v níž se odehrál posuzovaný případ) zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů nepočítal s tím, že by příspěvkové organizace mohly nabývat majetek do svého vlastnictví, s účinností od 1. 4. 2009 vlivem změny zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů provedené zákonem č. 477/2008 Sb. již bylo umožněno, aby příspěvkové organizace nabývaly majetek i jinak, než jen pro svého zřizovatele. Pokud tedy jde o původní právní úpravu, je třeba vycházet z toho, že příspěvkové organizace neměly nikdy majetek ve svém vlastnictví. Měly pouze od zřizovatele majetek zřizovací listinou předaný do správy k jejich vlastnímu hospodářskému využití [§ 27 odst. 2 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů]. Charakteristickým rysem příspěvkové organizace proto je její majetková nesamostatnost neboli vlastnická nezpůsobilost. Na tom se přitom podle teorie nic nezměnilo ani poté, co byla zákonem č. 447/2008 Sb. pro příspěvkové organizace výslovně upravena i možnost nabývat v určitých výjimečných situacích majetek do svého vlastnictví, kdy podle novelizovaného § 27 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů "[p]říspěvková organizace nabývá majetek pro svého zřizovatele, nestanoví-li tento zákon jinak", přičemž "[z]řizovatel může stanovit, ve kterých případech je k nabytí takového majetku třeba jeho předchozí písemný souhlas" (srov. Havlan, P.; Janeček, J. a kol. Majetek územních samosprávních celků v teorii a praxi. 2. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 42). I v nových podmínkách tak podle uvedených autorů majetková podstata příspěvkových organizací "spočívá v tom, že tu máme co do činění s právnickou osobou ve smyslu § 20 [občanského zákoníku z roku 2012], tedy organizovaným útvarem, o kterém zákon stanoví, že má právní osobnost, která sice má svou vlastní majetkovou způsobilost, na jejímž základě však především hospodaří a nakládá s majetkem zřizovatele - obce (kraje), a nikoli s majetkem svým" (Havlan, P.; Janeček, J. a kol., op. cit., s. 42 - 43). Tento závěr přímo potvrzuje zákonná úprava, z níž jednoznačně plyne, že ani ohledně vlastního majetku není příspěvková organizace tak samostatná, jako je typické pro jiné právnické osoby [viz např. § 27 odst. 6 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů ve znění zákona č. 477/2008 Sb., podle něhož "[p]okud se stane majetek, který příspěvková organizace nabyla do svého vlastnictví podle odstavce 5 písm. a)" téhož ustanovení (tj. bezúplatně od svého zřizovatele), "pro ni trvale nepotřebný, nabídne ho přednostně bezúplatně zřizovateli", nebo § 27 odst. 9 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění zákona č. 421/2009 Sb., podle něhož zřizovatel provádí kontrolu hospodaření příspěvkové organizace]. Je tedy zřejmé, že při přenechání majetku ve vlastnictví či ve správě příspěvkových organizací jiným subjektům bude vznikat celá řada různých situací, a to v závislosti na tom, který typ majetku bude takto přenecháván, a na tom, který subjekt bude druhou smluvní stranou. Řešení všech těchto eventualit zcela zjevně přesahuje rámec rozhodované věci, proto se Nejvyšší správní soud v dalších úvahách zaměří pouze na zodpovězení otázky vzniklé v souzené věci, což by však nebylo možné bez vymezení shora uvedených východisek. V dané věci byl předmětem smluvních vztahů mezi příspěvkovou organizací a druhým subjektem, kterým byl sám zřizovatel příspěvkové organizace (obec), majetek ve vlastnictví obce, který byl příspěvkové organizaci pouze předán k tomu, aby s ním hospodařila. Předmětem užívání tedy byla v daném případě věc ve vlastnictví obce. Na tomto základním východisku nic nemění to, že správu tohoto majetku vykonával jiný subjekt (příspěvková organizace). Je však podstatné, že užíváním tohoto majetku k účelu umístění volebních místností ani "platbou" mezi obcí a její příspěvkovou organizací nedocházelo k zmenšování majetku obce, respektive toto užívání nepřinášelo samotné obci zvýšené náklady (ať už přímo nebo prostřednictvím příspěvkové organizace). Situace byla tedy v zásadě totožná se situací, kdyby byly volební místnosti umístěny například přímo v budově obecního úřadu. V souvislosti s prostým užitím vlastního majetku tudíž nemohly obci vzniknout žádné náklady, které by bylo třeba hradit ze státního rozpočtu. Jiná situace by nastala, pokud by určité služby související se zřízením a užíváním volebních místností (například úklid a podobně) byla obec (nebo její příspěvková organizace, která by tuto činnost zajišťovala pro obec) nucena zajistit za úplatu od třetí osoby či prostřednictvím zaměstnanců přijatých na dobu určitou přímo za účelem provedení těchto prací. V takovém případě by mohlo jít o náklad, který by bylo třeba financovat ze státního rozpočtu, ovšem pouze za předpokladu, že by odpovídal kritériím důvodně vynaložených výdajů, tak jak byly vymezeny shora. V dané věci však stěžovatel netvrdil, a ani Nejvyššímu správnímu soudu z obsahu správního spisu neplyne, že by příspěvkové organizaci v souvislosti s přenecháním vymezených prostor za účelem umístění volební místnosti náklady takového charakteru vznikly. Stěžovatel tedy z dotace poskytnuté za účelem financování voleb do Poslanecké sněmovny a do zastupitelstva obce uhradil výdaj, který však podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu v kontextu konkrétních okolností věci nebyl namístě, a nebyl tedy výdajem účelně vynaloženým v souvislosti s konáním voleb. Lze shrnout, že zatímco v případě úhrady nájemného příspěvkovým organizacím se stěžovatel dopustil porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel, v případě úhrady tisku a roznášky volebního městského zpravodaje a v případě úhrady nástěnek, které sloužily k vyvěšení volebních lístků ve volebních místnostech, nikoli. *) S účinností od 8. 1. 2014 zrušena směrnicí Ministerstva financí ze dne 19. 12. 2013, č. MF-62 970/2013/12-1204. *) S účinností od 1. 1. 2013 zrušen zákonem č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky.

decision_1426.txt

k § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 a § 11 odst. 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti (v textu jen "vyhláška o územním plánování") I. Identifikace silných a slabých stránek a příležitostí a hrozeb pro území obce (tzv. SWOT analýza) je povinnou součástí rozboru udržitelného rozvoje území v rámci územně analytických podkladů, nikoliv součástí samotného územního plánu (k § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti). II. Územně analytické podklady byly i před 1. 1. 2013 závazným podkladem pro pořízení územního plánu obce (k § 11 odst. 1 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti). (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 17. 6. 2014, čj. 50 A 7/2014-104*)) Věc: a) Lubomír S. a b) Josef S. proti obci Petrov, za účasti JUDr. Martiny E., o návrh na zrušení opatření obecné povahy. Navrhovatelé podali společný návrh na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2011 - Územní plán Petrova, schváleného zastupitelstvem odpůrkyně dne 29. 3. 2011 jako celku. Podpůrně navrhli zrušení alespoň částí územního plánu vymezujících nezastavitelné plochy A13 a A3 na vymezených pozemcích. Navrhovatelé shodně uvedli a výpisem z katastru nemovitostí doložili, že každý z nich je polovičním spoluvlastníkem dotčených pozemků (a také několika desítek dalších pozemků), které se nacházejí v území regulovaném napadeným územním plánem. Navrhovatelé tvrdili, že byli územním plánem dotčeni na svém vlastnickém právu v důsledku výrazného a dlouhodobého snížení hodnoty pozemků a omezení využitelnosti pozemků. Navrhovatelé mj. namítali nedostatek posouzení vlivů územního plánu na životní prostředí. V souvislosti s tím dále namítali nesprávný postup při vyhodnocení důsledků navrhovaného územního plánu na udržitelný rozvoj území, přičemž nesouhlasili s odůvodněním odpůrkyně, podle nějž ve smyslu § 47 odst. 3 a § 50 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 nemusela zpracovávat SEA. Navrhovatelé mají za to, že podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování územní plán musel obsahovat komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků přijatého řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území, a v rámci toho musel obsahovat podle § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky o územním plánování jako součást tohoto rozboru i vyhodnocení změn územního plánu ve vztahu k silným a slabým stránkám, příležitostem a hrozbám v řešeném území (dále jen "SWOT analýza"). Provedení rozboru udržitelného rozvoje přitom umožňuje veřejnosti, dotčeným orgánům i soudům ověřit, zda byl respektován veřejný zájem na udržitelném rozvoji území. Jeho absence může mít zásadní vliv na obsah opatření obecné povahy. V případě napadeného územního plánu existují pochybnosti o souladu přijatých změn s udržitelným rozvojem území, nicméně v důsledku chybějící SEA a chybějícího zdůvodnění přijatého řešení z hlediska udržitelného rozvoje území navrhovatelé neměli možnost jakékoliv bližší argumentace. Proto je podle navrhovatelů územní plán nepřezkoumatelný. Další zásadní procesní vadou je podle navrhovatelů skutečnost, že pro řešené území nebyly pořízeny územně analytické podklady ve smyslu § 26 stavebního zákona z roku 2006, ačkoliv ty mají být podle § 47 téhož zákona jedním z podkladů pro zpracování návrhu zadání územního plánu. Odpůrkyně ve svém vyjádření mj. uvedla, že pokud navrhovatelé argumentují absencí územně analytických podkladů, má odpůrkyně za to, že územně analytické podklady jsou pouhým podkladem pro pořízení územního plánu, a to navíc podkladem nezávazným, takže nemohou způsobit neplatnost územního plánu. Navrhovatelé v replice mj. uvedli, že pokud odpůrkyně poukazovala na chybějící spojitost námitek nepořízení územně analytických podkladů, popř. vad vyhodnocení vlivů na životní prostředí s námitkou zásahu do vlastnických práv navrhovatelů, navrhovatelé se proti tomu ohradili s tím, že odpůrkyně se snaží navodit dojem, že navrhovatelé nemají právo se zajímat o procesní stránku přijetí napadeného územního plánu. K tomu uvedli, že při přijímání územního plánu bylo zcela zásadně zasaženo do hmotněprávní sféry navrhovatelů (vlastnického práva), jakož i do jejich procesních práv (práva účastnit se účelně procesu územního plánování, práva na seznámení se s podklady pro vydání rozhodnutí, právo na řádné vypořádání se s námitkami navrhovatelů atp.), a do jejich subjektivního veřejného práva na dobrou správu. K územně analytickým podkladům navrhovatelé podotkli, že jim bylo odepřeno právo se s nimi v průběhu procesu přijímání územního plánu seznámit. Stejně tak jim odpůrkyně nedovolila se seznámit s předchozími návrhy na zrušení sporného územního plánu, byť se výsledku těchto řízení nyní dovolává. Zdůraznili, že nepřihlédnutí k později zpracovaným územně analytickým podkladům je podle judikatury NSS důvodem ke zrušení opatření obecné povahy. Ve vztahu k SWOT analýze navrhovatelé uvedli, že namítají, že nebyla zpracována k současnému územnímu plánu, nikoliv k vyhodnocení dřívějšího územního plánu, jak jim odpůrkyně podsouvá. Krajský soud v Praze napadené opatření obecné povahy zčásti zrušil, ve zbytku návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Dalším žalobním bodem navrhovatelé namítali, že podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování, územní plán musel obsahovat komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků přijatého řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území, a v rámci toho musel obsahovat podle § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky o územním plánování jako součást tohoto rozboru i SWOT analýzu navrhované podoby územního plánu. Podle § 4 odst. 1 písm. b) vyhlášky o územním plánování "[ú]zemně analytické podklady pořizované úřadem územního plánování (dále jen ,územně analytické podklady obcí') a územně analytické podklady pořizované krajským úřadem (dále jen 'územně analytické podklady kraje') obsahují rozbor udržitelného rozvoje území zahrnující 1. zjištění a vyhodnocení udržitelného rozvoje území s uvedením jeho silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb v tematickém členění zejména na horninové prostředí a geologii, vodní režim, hygienu životního prostředí, ochranu přírody a krajiny, zemědělský půdní fond a pozemky určené k plnění funkcí lesa, veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, sociodemografické podmínky, bydlení, rekreaci, hospodářské podmínky; závěrem těchto tematických zjištění a vyhodnocení udržitelného rozvoje území je vyhodnocení vyváženosti vztahu územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, 2. určení problémů k řešení v územně plánovacích dokumentacích zahrnující zejména urbanistické, dopravní a hygienické závady, vzájemné střety záměrů na provedení změn v území a střety těchto záměrů s limity využití území, ohrožení území například povodněmi a jinými rizikovými přírodními jevy". Podle § 13 odst. 1 vyhlášky o územním plánování "[ú]zemní plán obsahuje textovou a grafickou část. Obsah územního plánu, včetně jeho odůvodnění, je stanoven v příloze č. 7." Podle části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování textová část odůvodnění územního plánu obsahuje, kromě náležitostí vyplývajících ze správního řádu a náležitostí uvedených v § 53 odst. 4 a 5 stavebního zákona z roku 2006, zejména též komplexní zdůvodnění přijatého řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území. Z citovaných ustanovení vyplývá, že § 4 vyhlášky o územním plánování upravuje povinné náležitosti územně analytických podkladů, zatímco příloha č. 7 vyhlášky o územním plánování upravuje náležitosti územního plánu. Z ustanovení vyhlášky přitom neplyne, že část zdůvodnění územního plánu věnovaná vyhodnocení důsledků řešení navrhovaného v územním plánu na udržitelný rozvoj území musí být zpracována právě formou tzv. SWOT analýzy, tak jak je to závazně stanoveno pro podobu územně analytických podkladů. Z části II odst. 1 písm. c) přílohy č. 7 k vyhlášce o územním plánování lze pouze dovodit, že odůvodnění územního plánu musí argumentačně zareagovat na obsah územně analytických podkladů, a to mj. i na v územně analytických podkladech provedený rozbor udržitelného rozvoje území, jenž by měl být zpracován též za pomoci metody SWOT analýzy, tj. formou identifikace silných ("Strengths") a slabých ("Weaknesses") stránek, příležitostí ("Opportunities") a hrozeb ("Threats") spjatých s územím obce. SWOT analýza tedy má být součástí územně analytických podkladů, nikoliv samotného územního plánu. S tím ovšem souvisí § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož má "[ú]zemně analytické podklady pořídit pro své správní území úřad územního plánování do 24 měsíců a krajský úřad do 30 měsíců po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Nebudou-li územně analytické podklady pořízeny, bude pořízení územně plánovací dokumentace vždy zahrnovat i zpracování průzkumů a rozborů řešeného území v rozsahu odpovídajícím územně analytickým podkladům." Navrhovatelé namítají, že věta druhá se uplatní pouze v situaci, kdy územně analytické podklady nebudou pořízeny ve lhůtách stanovených ve větě první. Takový závěr by byl ovšem absurdní. Smyslem věty druhé je zajistit, aby při zpracování územního plánu vycházel pořizovatel z územně analytických podkladů ve smyslu stavebního zákona z roku 2006. V případě, že takové územně analytické podklady dosud zpracovány nebyly, měla druhá věta § 185 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 zajistit, aby pořízení územně analytických podkladů bylo provedeno právě v rámci procesu pořizování územního plánu obce, a obec tak na jednu stranu nebyla omezována v realizaci územně plánovací činnosti případnou nečinností či zahlceností úřadu územního plánování (tj. obecního úřadu obce s rozšířenou působností - srov. § 6 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), ale na druhou stranu vycházela z aktualizovaných vstupních údajů pro tvorbu územního plánu. Nebyly-li v době zpracování územního plánu k dispozici územně analytické podklady pro území obce zpracované v intencích stavebního zákona z roku 2006, bylo tudíž povinností pořizovatele územního plánu takové územně analytické podklady v rámci procesu pořizování územního plánu zpracovat i před 1. 1. 2009, tj. ještě před uplynutím lhůty 24 měsíců od nabytí účinnosti stavebního zákona z roku 2006. Na druhou stranu však ze žádného ustanovení citovaného zákona neplyne, že by takto pořízené územně analytické podklady (tj. i SWOT analýza území z hlediska jeho udržitelného rozvoje jako jejich součást) měly tvořit součást odůvodnění územního plánu. I v takovéto situaci tedy SWOT analýza představuje pouze dílčí část podkladů, z nichž napadený územní plán má vycházet, nikoliv povinnou součást vlastního územního plánu. Pokud odpůrkyně ovšem tvrdí, že územně analytické podklady byly jen nezávazným podkladem pro napadený územní plán, nelze s ní souhlasit. Je pravdou, že povinnost pořizovatele zpracovat zadání územního plánu nejen na základě rozhodnutí zastupitelstva obce, ale též na základě územně analytických podkladů a s využitím doplňujících průzkumů a rozborů výslovně do § 47 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 zakotvila teprve novela provedená zákonem č. 350/2012 Sb. Tato povinnost však byla již předtím zakotvena v § 11 odst. 1 vyhlášky o územním plánování a, jak vysvětluje důvodová zpráva k novele, přenesení této povinnosti do textu stavebního zákona z roku 2006 není obsahovou změnou, nýbrž pouze legislativně technickou úpravou reagující na fakt, že ustanovení ukládající povinnost by mělo být obsaženo v textu zákona, nikoliv v textu podzákonného předpisu. K tomu je pak třeba jen doplnit, že již před touto novelou povinnost územně plánovací dokumentace reagovat na obsah územně analytických podkladů bylo možno výkladem z textu stavebního zákona z roku 2006 dovodit, a to nejen již ze zmíněného § 185 odst. 3, ale též z § 25 a implicitně též z § 18, § 19 a § 53 odst. 4 písm. b) stavebního zákona z roku 2006. Jak soud ověřil v předloženém správním spise, a to především ve složce obsahující průzkumy a rozbory zpracované pro účely územního plánu obce a v samotném textu napadeného územního plánu, součástí zpracovaných podkladů i územního plánu SWOT analýza, tj. analýza silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb, není. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky o územním plánování tedy dodrženo nebylo. Zpracované průzkumy a rozbory obsahují pouze podklady pro rozbor udržitelného rozvoje ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) vyhlášky o územním plánování a dále pak výkres problémů v území odpovídající § 4 odst. 1 písm. b) bodu 2 vyhlášky o územním plánování. Je však otázkou nakolik tato vada podkladů může mít dopady na zákonnost a správnost napadeného územního plánu. Soud v tomto řízení totiž přezkoumává opatření obecné povahy, nikoliv podklady, z nichž opatření obecné povahy vychází. I při vadnosti (nedostatečnosti či nesprávnosti) podkladů může být opatření obecné povahy bezvadným: 1) jestliže taková vada nemá vliv na vstupní údaje potřebné pro zpracování územního plánu, 2) jestliže se vadu vstupních údajů podaří napravit při samotném zpracování územního plánu nebo 3) jestliže se vada vstupních údajů neprojeví na správnosti a zákonnosti konečné podoby územního plánu. Nevyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území regulovaného územním plánem může mít nepochybně důsledky na vadné vymezení požadavků na obsah nové územně plánovací dokumentace. Požadavky na obsah územně plánovací dokumentace však mají dva prameny: kromě požadavků plynoucích z vyhodnocení udržitelného rozvoje územním plánem regulovaného území také požadavky obecní samosprávy (třetím, nepřímým pramenem pak mohou být i individuální požadavky osob, jejichž nemovitosti se v řešeném území nacházejí). Požadavek na vyloučení významné části v minulosti vymezených zastavitelných ploch (včetně sporných pozemků) vyšel z požadavku zastupitelstva obce. Tento požadavek obce přitom mohl být výsledky vyhodnocení udržitelného rozvoje území vyloučen pouze tehdy, pokud by vyhodnocení indikovalo intenzivní potřebu zástavby sporných pozemků. V první řadě je třeba konstatovat, že nic nenasvědčuje tomu, že by výsledkem vyhodnocení silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb pro udržitelný rozvoj území odpůrkyně mohlo v případě jeho zpracování indikovat nezbytnou potřebu zástavby sporných pozemků. Takový závěr lze i při laickém pohledu na charakteristiky území obce v podstatě vyloučit, neboť v území bylo zachováno dostatek rozvojových ploch pro bydlení (zejména jde o dodatečně zachovanou plochu Z6 o rozloze 7,53 ha, plochu Z4 o rozloze 1,3 ha, plochu Z7 o rozloze 4,58 ha, plochu Z8 o rozloze 4,57 ha a plochu Z10 o rozloze 0,99 ha), které v součtu s chatami určenými k přestavbě umožňují podle s. 14 odůvodnění územního plánu více než zdvojnásobit obytnou kapacitu rodinných domů v části Petrov, kam oba sporné pozemky spadají. Takové navýšení kapacity evidentně dostačuje i existujícímu trendu nárůstu počtu obyvatel, tak jak je zachycen na s. 7 průzkumů a rozborů území obce (cca o 1/3, tj. o 100 obyvatel mezi lety 2000 a 2007). Současně je evidentní, že v obci, jejíž zásadní silnou stránkou je vysoká kvalita životního prostředí a úzké sepětí s okolní přírodou, které se projevuje existencí velkého množství rekreačních objektů situovaných uprostřed přírody v rámci známých trampských osad, mnohdy na obtížně dostupných místech (v řadě případů pouze pěšky), by byla masivní výstavba propojující chatové oblasti s novou bytovou zástavbou jevem, který by mohl značně narušit identitu obce jako významný prvek z hlediska soudržnosti obyvatelstva. Z tohoto hlediska se přijaté řešení jeví být souladné s požadavky udržitelného rozvoje obce. Zadruhé je pak třeba připomenout, že správnost a kvalita vstupních údajů ze zpracovaných průzkumů a rozborů území obce navrhovateli zpochybněna nebyla (byť je tvrzeno - ne však doloženo - že důvodem bylo neumožnění přístupu k nim). Nedošlo pouze ke zhodnocení těchto dat formou SWOT analýzy. Součástí odůvodnění napadeného územního plánu však je také část C), která na 11 stranách komplexně zdůvodňuje přijaté řešení a vybrané varianty, včetně vyhodnocení předpokládaných důsledků tohoto řešení, zejména ve vztahu k rozboru udržitelného rozvoje území. Byť ani tato část vstupní údaje nehodnotí metodou SWOT analýzy, otázkami potřebného směřování rozvoje území z hlediska zachování udržitelného rozvoje se zabývá a pro účely vyhodnocení vlivů přijaté koncepce na udržitelný rozvoj území je podle přesvědčení soudu dostačující, tj. zajišťuje, že chybějící SWOT analýza v rámci podkladů pro zpracování územního plánu nemůže mít relevantní vliv na správnost a zákonnost výrokové části napadeného opatření obecné povahy. Lze tedy konstatovat, že tento žalobní bod nemůže být důvodem pro zrušení napadeného územního plánu. Ve vztahu k požadavku navrhovatelů na zachování zastavitelnosti sporných pozemků v lokalitách A3 a A13 lze z odůvodnění územního plánu (s. 10) citovat: "Požadavek zadání ÚP na redukci zastavitelných ploch oproti stávajícímu ÚPnSÚ Petrov byl shledán naprosto oprávněným, neboť i stávající návrh umožňuje značně rozsáhlou výstavbu (100 RD v zastavitelných plochách, 149 chat k přestavbě na bydlení a 63 proluk k zástavbě RD). Plochy vypuštěné ze zastavitelných ploch se navíc nacházely v dopravně obtížně dostupných lokalitách (lokality A2 až A11, A14, A16 a A18 zadání ÚP), kde by vybudování potřebné dopravní i technické infrastruktury bylo pro obec příliš finančně nákladné, navíc s negativním dopadem na životní prostředí v obci (zvýšení dopravní zátěže) i chatových osadách. Další vypuštěné lokality (A1, A12 a A13) se nacházely v dosud nezastavěných pohledově exponovaných místech, navíc stranou hlavní urbanizované části Petrova a oddělené navrhovanou přeložkou silnice II/104. Naprostá většina zastavitelných ploch je tedy přejata z původního ÚPnSÚ Petrova a nachází se v dopravně dobře dostupných lokalitách poblíž silnice II/104 (plochy Z1, Z2, Z4, Z5, Z7, Z8, Z9, Z10, Z13, Z14). Lokalita Z8 je navíc důležitá pro dopravní i urbanistické propojení původního jádra obce s novou zástavbou." Z uvedené dílčí citace plyne, že možnostmi udržitelného rozvoje území se pořizovatel územního plánu zabýval, vysvětlil své důvody pro přijetí daného řešení, a nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného opatření obecné povahy. Pořizovatel se také zabýval vznesenými námitkami navrhovatelů a v napadeném územním plánu se s nimi vypořádal odpovídajícím odůvodněním. Byť lze v některých částech pochybovat o jejich přesvědčivosti či správnosti, z hlediska přezkoumatelnosti je rozhodující pouze to, zda bylo na námitky navrhovatelů reagováno do té míry, že lze správnost takových závěrů přezkoumat v řízení před soudem. Ani rozhodnutí o námitkách navrhovatelů soud neshledává nepřezkoumatelným, neboť důvody rozhodnutí o námitkách jsou soudu z odůvodnění seznatelné. Přístup, kdy navrhovatelé považují takové odůvodnění za nesprávné, odhlédnou od něj, a v důsledku toho pak dovozují nedostatek odůvodnění, je metodologicky vadný. I nesprávné odůvodnění je odůvodněním a dává soudu prostor pro věcné projednání žaloby. (...) Namítají-li navrhovatelé, že územní plán zcela opomenul územně analytické podklady zpracované úřadem územního plánování v Černošicích, lze pouze ve shodě s odpůrkyní konstatovat, že se navrhovatelé mýlí, neboť tyto podklady jsou výslovně zmiňovány v odůvodnění územního plánu na s. 6, 8, 9, 13 a 18. V čem konkrétně se mělo tvrzené nezohlednění těchto podkladů projevit, přitom navrhovatelé žádným způsobem nespecifikují, takže uplatněnou námitku nelze pojednat jinak než takto obecně. Pokud navrhovatelé odpůrkyni vytýkají, že pořízení územního plánu zdůvodnila pouze přijetím (nového) stavebního zákona z roku 2006, je jejich námitka zcela nemístná. Rozhodnutí o pořízení nového územního plánu je v obecné rovině plně v dispozici zastupitelstva obce. Ustanovení § 188 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 v původním znění však uložilo obcím, aby do 5 let od nabytí účinnosti stavebního zákona (tj. do 1. 1. 2012) nový územní plán pořídily. Vyčítat odpůrkyni včasné plnění zákonné povinnosti (byť později došlo k posunutí lhůty k jejímu splnění) je nepřípadné. Pořizovatel územního plánu také nebyl povinen zpracovávat územní studii, aby prokazoval nemožnost využití dříve vymezených zastavitelných ploch A1 až A18, neboť takovou povinnost mu stavební zákon ani jeho prováděcí předpisy nestanoví. (...) S ohledem na uvedené proto soud přistoupil s účinností ke dni vyhlášení tohoto rozsudku ke zrušení napadeného územního plánu ve vztahu k pozemku [...], neboť v tomto směru přijatá regulace vlastnictví navrhovatelů v územním plánu přesáhla spravedlivou míru a jí zakotvené řešení je z hlediska nutností vyvážení vlastnického práva navrhovatelů s právem odpůrkyně na samosprávu nepřiměřené. Ve zbytku však byl shledán návrh nedůvodným. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobců a odpůrce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 As 155/2014-73.

decision_1427.txt

k § 118a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění zákonů č. 160/1995 Sb. a č. 305/2008 Sb. Jestliže Česká správa sociálního zabezpečení přiznala žalobkyni na základě její žádosti (obnovený) vdovský důchod, pak žalobkyně oprávněně vycházela z presumpce správnosti vydaného správního rozhodnutí. Ze samotného faktu, že ji zaměstnanci na pobočce okresní správy sociálního zabezpečení před podáním žádosti poučili, že žádnou z podmínek pro přiznání důchodu nesplňuje, nelze dovodit, že vzhledem ke svým osobním poměrům měla a mohla předpokládat, že důchod je jí vyplácen neprávem (§ 118a odst. 1 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2015, čj. 6 Ads 287/2014-19) Prejudikatura: č. 2965/2014 Sb. NSS a č. 3081/2014 Sb. NSS. Věc: Olga K. proti České správě sociálního zabezpečení o vdovský důchod, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně jako vdova pobírala vdovský důchod po dobu jednoho roku od smrti manžela, tj. od 10. 7. 2010 do 9. 7. 2011. Dne 19. 5. 2011 odeslala žalobkyně žalované korespondenční lístek, v němž se ptala na možnost prodloužení doby pobírání vdovského důchodu. V dávkovém spise je založen přípis žalované ze dne 10. 6. 2011, v němž sděluje žalobkyni zákonné podmínky, za kterých by mohla mít i po uplynutí jednoho roku nárok na vdovský důchod s tím, že se má obrátit na Okresní správu sociálního zabezpečení (dále jen "OSSZ") v Novém Jičíně, kde se jí dostane odborné pomoci. Doručení tohoto přípisu žalobkyni se však v soudním řízení neprokázalo. Z výpovědi svědka Michala J., zaměstnance OSSZ v Novém Jičíně, nicméně vyplynulo, že žalobkyně opakovaně navštívila OSSZ v Novém Jičíně (poprvé dne 22. 12. 2011 a následně třikrát v průběhu roku 2012), aby se informovala o nároku na poskytování vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku. Svědek žalobkyni vždy poučil, že aktuálně na vdovský důchod nárok nemá a že není ani možné, aby jí byl obnoven z důvodu dosažení 55 let věku, jako tomu bylo podle dřívější právní úpravy. Dále žalobkyni vysvětlil, že podle platné právní úpravy jí tento nárok vznikne až při dosažení důchodového věku. S touto odpovědí se žalobkyně nespokojila a prohlásila, že na sepsání žádosti o vdovský důchod bude trvat a že se obrátí na OSSZ ve Vsetíně, detašované pracoviště ve Valašském Meziříčí. To učinila a dne 22. 4. 2013 navštívila uvedené pracoviště. Svědkyně Bc. Věra V., která se žalobkyní sepisovala žádost o opětovné přiznání vdovského důchodu, uvedla, že ji poučila, že nesplňuje žádnou zákonnou podmínku pro výplatu vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku od úmrtí manžela. Žádost se žalobkyní sepsala jen proto, že na tom žalobkyně trvala. V kolonce, v níž jsou uvedeny podmínky nároku, je zakřížkována podmínka "jiná" a uveden věk 55 let s tím, že žalobkyně splnila uvedenou podmínku ke dni 4. 3. 2012. Navzdory výše uvedeným poučením přiznala žalovaná žalobkyni (chybně) vdovský důchod podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a to rozhodnutím ze dne 22. 5. 2013. Žalobkyně měla mít podle uvedeného rozhodnutí nárok na obnovený vdovský důchod od 4. 3. 2012 ve výši 6 785 Kč s tím, že od ledna 2013 se tento důchod zvyšuje na 6 886 Kč. Uvedený důchod žalovaná vyplatila žalobkyni za období od 4. 3. 2012 do 9. 7. 2013, a to v celkové částce 110 523 Kč. Poté, co zjistila své pochybení, vydala žalovaná dne 26. 6. 2013 rozhodnutí č. I, kterým žalobkyni odňala vdovský důchod s účinností od 4. 3. 2012. Téhož dne vydala i rozhodnutí č. II, kterým zavázala žalobkyni vrátit přeplatek vzniklý za období od 4. 3. 2012 do 9. 7. 2013 ve výši 110 523 Kč, přičemž své rozhodnutí žalovaná opřela o § 118a odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Námitky žalobkyně proti oběma rozhodnutím zamítla žalovaná rozhodnutím ze dne 14. 10. 2013, které žalobkyně následně napadla žalobou u Krajského soudu v Ostravě. Krajský soud vydal dne 6. 11. 2014 rozsudek čj. 18 Ad 46/2013-56, jímž vyhověl podané žalobě jen částečně. Zrušil totiž napadené rozhodnutí pouze ve výroku č. I, kterým žalovaná potvrdila své rozhodnutí č. I, jímž žalobkyni odňala nesprávně přiznaný vdovský důchod, a to od data jeho přiznání, tedy od 4. 3. 2012. Důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí v této části se stal fakt, že žalovaná odňala žalobkyni důchod zpětně, což je v rozporu se zákonem. Žalovaná ostatně toto své pochybení sama uznala již v průběhu soudního řízení. Naproti tomu krajský soud zamítl žalobu v části směřující proti výroku č. II napadeného rozhodnutí, kterým žalovaná potvrdila své rozhodnutí č. II, jímž uložila žalobkyni povinnost vrátit vzniklý přeplatek. Žalovaná tak učinila proto, že žalobkyně podle ní přijala neoprávněně vyplacené dávky důchodového pojištění, ačkoliv musela z okolností předpokládat, že byly vyplaceny neprávem. S tímto náhledem se na základě provedeného dokazování ztotožnil i krajský soud. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní poměrně stručně uvedla: "Žalobkyně má za to, že rozhodnutí žalované je v rozporu s § 56 zákona [o důchodovém pojištění], neboť toto rozhodnutí musí být vydáno a doručeno poživateli důchodu přede dnem, ke kterému má být důchod odňat, toto rozhodnutí může směřovat pouze do budoucna a do doby, za níž ještě nebyl důchod vyplácen. V jejím případě žalovaná odňala důchod nezákonně zpětně. Co se týče předepsaného přeplatku na vdovském důchodu, je žalovaná povinna zkoumat zavinění alespoň ve formě nedbalosti a prokázat či uvést, z jakých okolností dovozuje, že příjemce důchodu vzhledem ke svým osobním poměrům měl a mohl předpokládat, že důchod je mu vyplácen neprávem. Žalobkyně částku vypláceného důchodu v dobré víře využila a také na základě přiznání vdovského důchodu jí byl odňat příspěvek na živobytí." Nejvyšší správní soud zčásti kasační stížnost odmítl, zčásti jí vyhověl a rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě a rozhodnutí žalované částečně zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [9] Nutno nejprve uvést, že krajský soud provedl ve věci pečlivé dokazování. Koneckonců ani stěžovatelka skutkový stav zjištěný v soudním řízení, resp. interpretaci provedeného dokazování krajským soudem, nijak nezpochybňuje. Proto i Nejvyšší správní soud bude ze skutkových zjištění krajského soudu dále vycházet. Nejvyšší správní soud se nicméně po pečlivé úvaze nemůže ztotožnit s právním hodnocením případu, k němuž krajský soud na základě zjištěných skutkových okolností dospěl. V posuzované věci je klíčovým výklad § 118a odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, podle něhož platí: "Jestliže důchod byl vyplacen neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel, protože příjemce důchodu nesplnil některou jemu uloženou povinnost, přijal důchod nebo jeho část, ačkoliv musel z okolností předpokládat, že byl vyplacen neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel, nebo vědomě jinak způsobil, že důchod nebo jeho část byl vyplácen neprávem nebo ve vyšší částce, než náležel, má plátce důchodu vůči příjemci důchodu nárok na vrácení, popřípadě náhradu nesprávně vyplacené částky." [10] Předmětné ustanovení vykládá ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu tak, že obsahuje několikero skutkových podstat upravujících situace, kdy je z různých důvodů důchodová dávka vyplacena ve vyšší částce, než by měla náležet. Konkrétně ve svém rozsudku ze dne 26. 5. 2010, čj. 3 Ads 35/2010-54, dospěl Nejvyšší správní soud k názoru, že schéma tohoto odpovědnostního vztahu je tvořeno alternativními skutkovými podmínkami, z nichž alespoň jedna musí být splněna pro vznik odpovědnosti za přeplatek na důchodu (tj. "nesplnění uložené povinnosti", "přijetí důchodu či jeho části při vědomí jeho neoprávněného vyplacení", "jiné vědomé způsobení vzniku přeplatku"). Teorie i praxe pak nahlíží na charakter této právní odpovědnosti tak, že u dalších dvou skutkových podstat spočívajících v přijetí důchodu vědomě ve vyšší částce a v jiném vědomém způsobení vzniku přeplatku jde o odpovědnost založenou na zavinění škodlivého následku, přičemž postačuje zavinění ve formě nedbalosti, jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2013, čj. 4 Ads 58/2013-21. [11] Bylo tedy třeba si položit otázku, zda stěžovatelka vskutku musela z okolností předpokládat, že jí byl důchod vyplacen neoprávněně, tj. zda s ohledem na prokázané skutečnosti měla nebo mohla předpokládat, že způsobí škodlivý následek. K tomu rozhodně nepostačuje odkázat jen na zásadu, že "neznalost zákona neomlouvá". Nestačí tedy dovodit, že stěžovatelka si měla nastudovat příslušnou právní úpravu a z ní měla zjistit, že důchod jí byl přiznán chybně. Takovouto argumentaci svorně v minulosti odmítli jak Nejvyšší správní soud, tak i veřejný ochránce práv. Nejvyšší správní soud tak učinil zejména ve svém rozsudku ze dne 18. 6. 2014, čj. 8 Ads 17/2014-33, č. 3081/2014 Sb. NSS, kde uvedl, že popsaná úvaha "nerozlišuje mezi odpovědností za nevědomou nedbalost a objektivní odpovědností, u které se zavinění vůbec nezkoumá. Zásada ,neznalost zákona neomlouvá' se uplatní shodně u obou typů odpovědnosti. To znamená, že odpovědná osoba se nemůže dovolávat neznalosti zákona ani při odpovědnosti objektivní, ani při odpovědnosti za nevědomou nedbalost. Odpovědnost za zavinění ve formě nevědomé nedbalosti se tak od odpovědnosti objektivní liší právě a pouze v tom, že ke vzniku odpovědnosti za nevědomou nedbalost musí být prokázáno, že příjemce důchodu vzhledem ke svým osobním poměrům a okolnostem případu nezachoval potřebnou míru opatrnosti, když předpokládal, že přijímáním důchodu neporušuje ani neohrožuje žádný zájem chráněný zákonem" (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Veřejný ochránce práv pak ve své zprávě o šetření ze dne 27. 9. 2012 uvádí: "Při přijetí takového názoru by [...] zcela ztratily smysl další alternativní podmínky popsané ve výše citovaném § 118 zákona [o organizaci a provádění sociálního zabezpečení], tedy ,nesplnění uložené povinnosti' a ,jiné vědomé způsobení vzniku přeplatku', neboť [žalovaná] by vždy a ve všech případech vzniklého přeplatku mohla bez dalšího konstatovat nevědomou nedbalost (tedy ,přijetí důchodu či jeho části při vědomí jeho neoprávněného vyplacení') s odkazem na zákon o důchodovém pojištění. Takový postup jistě nebyl úmyslem zákonodárce, neboť v takovém případě by zákonodárce tento druh odpovědnosti konstruoval jako odpovědnost objektivní tedy odpovědnost za výsledek, kdy se nezkoumá zavinění, jako např. při souběhu výdělečné činnosti s předčasným starobním důchodem. Výše uvedená striktní a formalistická aplikace § 118a odst. 1 zákona [o organizaci a provádění sociálního zabezpečení] ve smyslu zásady ,neznalost zákona neomlouvá' zcela vyvazuje správní orgán z odpovědnosti za svou zákonem svěřenou činnost, resp. odpovědnost za zákonnost a správnost rozhodnutí v plném rozsahu přenáší na pojištěnce, což považuji za nepřijatelné." [12] Krajský soud své úvahy nezaložil pouze na zásadě, že "neznalost zákona neomlouvá". Opřel se též o to, že stěžovatelce se dostalo opakovaného ústního poučení od zaměstnanců OSSZ v Novém Jičíně a ve Vsetíně, že na obnovení výplaty vdovského důchodu po uplynutí jednoho roku od smrti manžela nárok nemá. Proti tomu však stojí zcela zjevné (byť věcně nesprávné) subjektivní přesvědčení stěžovatelky, že se úředníci OSSZ mýlili. Stěžovatelka vážila cestu až na detašované pracoviště OSSZ ve Valašském Meziříčí, kam územně nespadala, aby dosáhla sepsání své žádosti. Navíc ji žalovaná v jejím omylu utvrdila svým chybným rozhodnutím, kterým jí vdovský důchod z důvodu dosažení 55 let věku v rozporu s platnou a účinnou právní úpravou přiznala. Je jen logické, že stěžovatelka se po obdržení tohoto rozhodnutí utvrdila v názoru, že řadoví úředníci na místní úrovni hodnotili při ústním posouzení její případ nesprávně, zatímco kvalifikovanější zaměstnanci na ústřední úrovni jí dali za pravdu. Ze správního spisu dokonce vyplývá, že stěžovatelka se dne 29. 5. 2013, tedy krátce po vydání rozhodnutí o přiznání opětovného nároku na vdovský důchod, dostavila na OSSZ v Novém Jičíně, kde obvinila příslušné zaměstnance, že jí více než rok podávali mylné informace k obnově vdovského důchodu. Právě na základě této její návštěvy pak adresovala vedoucí oddělení důchodového pojištění OSSZ Nový Jičín žalované okamžitě e-mail, ve kterém ji upozornila na to, že stěžovatelce byl důchod zřejmě přiznán nedopatřením. Na základě toho se pak rozběhlo správní řízení, jehož výsledkem bylo odebrání chybně přiznaného vdovského důvodu stěžovatelce. [13] Popsaný sled událostí poměrně přesvědčivě vykresluje stěžovatelku jako osobu jednající v silném přesvědčení, že jí obnovený vdovský důchod náleží. To, že její víra byla založena na mylných předpokladech, a byla tedy objektivně nepodložená, ještě samo o sobě nestačí k tomu, aby jí vznikla povinnost neoprávněně vyplacený důchod vrátit. Musely by přistoupit konkrétní okolnosti, stěžovatelce zřejmé, z nichž by průměrně rozumný člověk jednající s běžnou péčí či opatrností mohl vyvodit, že mu byl důchod přiznán neprávem, tedy v důsledku pochybení správního orgánu. Nedostatek obezřetnosti při přijetí částky vdovského důchodu, kterou jí svým rozhodnutím přiznala sama žalovaná, ale nelze spatřovat jen v tom, že stěžovatelka nezačala aktivně ověřovat správnost rozhodnutí ústředního orgánu státní správy jen proto, že na jeho místních pobočkách ji předtím řadoví zaměstnanci informovali o jejím nároku odlišně. Stěžovatelka mohla důvodně předpokládat, že na ústředí žalované pracují zaměstnanci kvalifikovanější, kteří navíc její žádost hodnotili za účelem vydání závazného rozhodnutí a nikoliv v rámci pouhé ústní konzultace před podáním žádosti. Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá než uzavřít, že zavinění škodlivého následku (přijetí neoprávněně vyplacených částek vdovského důchodu) na straně stěžovatelky se nepodařilo prokázat. V hodnocení tohoto případu se Nejvyšší správní soud shoduje s náhledem veřejného ochránce práv, který případ stěžovatelky taktéž posuzoval. Ve své zprávě o šetření ze dne 3. 12. 2013 ombudsman konstatoval: "Podání žádosti o přiznání důchodu je [...] výkonem zákonného práva, které nelze upřít ani v okamžiku, kdy by taková žádost byla neopodstatněná. [...] Argument, že stěžovatelka byla v minulosti upozorněna okresní správou sociálního zabezpečení na nesplnění podmínek opětovného vzniku nároku, je popřen skutečností, že nadřízený útvar [žalovaná] svým rozhodnutím následně nárok přiznal, stěžovatelka tudíž -musela přijímat doplatek s přesvědčením, že jí náleží - platí presumpce správnosti vydaného správního rozhodnutí, příjemce tedy oprávněně očekává, že správní orgán rozhoduje v souladu s právem." [14] Pro názornost Nejvyšší správní soud doplňuje, že v minulosti již řešil i případy, kdy zavinění u téže skutkové podstaty naopak prokázáno bylo a příjemce důchodu tak byl povinen vyplacené částky vrátit. Jednalo se však o skutkově zcela odlišné kauzy. Za typickou situaci lze označit takovou, kdy žalovaná nedopatřením pokračovala ve výplatě vdoveckého důchodu přiznaného pouze na určité časové období (srov. výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 35/2010-54), kdy stěžovateli bylo časové omezení nároku na důchod známo přímo z textu vydaného rozhodnutí. Jiným příkladem je nesprávné pokračování ve výplatě sirotčího důchodu poté, co příjemce oznámil příslušnému správnímu orgánu, že nastoupil do zaměstnání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2013, čj. 3 Ads 95/2012-20, č. 2965/2014 Sb.), kde Nejvyšší správní soud dovodil, že příjemce si v souvislosti se splněním oznamovací povinnosti musel být vědom toho, že s nástupem do zaměstnání nárok na sirotčí důchod zaniká a že pokračování v jeho výplatě je zapříčiněno pouze liknavostí žalované při rozhodování o skončení nároku na důchod. Oproti těmto případům v nyní posuzované věci byl nárok na důchod přiznán přímo rozhodnutím žalované (byť chybně) a důchod byl stěžovatelce bezprostředně poté toliko na základě rozhodnutí žalované vyplacen, aniž by k tomu přistoupily dodatečně nějaké další okolnosti (uplynutí času, na který by byl nárok dle rozhodnutí vázán, nebo jiná změna skutkových okolností, jež podmiňují trvání nároku, jako např. nástup do zaměstnání ve výše zmíněném případu sirotčího důchodu), z nichž by bylo možno dovozovat zavinění škodlivého následku v podobě neoprávněné výplaty důchodu.

decision_1428.txt

k § 3, § 14 odst. 1, § 36 písm. a), § 37b odst. 1 písm. a), § 37c odst. 1 písm. a) a § 78 odst. 2 písm. h) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění účinném do roku 2008*) I. Motorové vozidlo, které již není způsobilé k provozu na pozemních komunikacích a které je určeno k rozebrání na náhradní díly, je třeba považovat za autovrak ve smyslu § 36 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, a tedy za odpad ve smyslu § 3 téhož zákona, pokud v řízení podle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech, ve znění účinném do 30. 9. 2013 (nyní § 3 odst. 8 téhož zákona), nebyl prokázán opak. II. Rozebírání autovraků na náhradní díly lze podle § 37b odst. 1 písm. a) a § 37c odst. 1 písm. a) ve spojení s § 14 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, provádět pouze v zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů, k jehož provozování byl příslušným správním orgánem udělen souhlas. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2015, čj. 5 As 63/2013-51) Prejudikatura: č. 1946/2009 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 28. 3. 1990, Vessoso a Zanetti (spojené věci C-206/88 a C-207/88, Recueil, s. I-1461), ze dne 25. 6. 1997, Tombesi a další (spojené věci C-304/94, C-330/94, C-342/94 a C-224/95, Recueil, s. I-3561), a ze dne 7. 9. 2004, Van de Walle a další (C-1/03, Sb. rozh., s. I-7613). Věc: Společnost s ručením omezeným Autoservis Jaroslav Veis proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Česká inspekce životního prostředí (dále jen "správní orgán I. stupně") svým rozhodnutím ze dne 5. 5. 2009 uložila žalobkyni pokutu ve výši 100 000 Kč za správní delikt dle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech, kterého se žalobkyně měla dopustit tím, že minimálně v roce 2008 rozebírala odpady definované podle § 36 zákona o odpadech jako autovraky za účelem získání náhradních dílů, které spolu se vzniklými odpady shromažďovala na pozemku v k. ú. Doudlevce a následně je prodávala či využívala při opravách automobilů. Žalobkyně tím, že s odpady nakládala v zařízení, která nebyla k nakládání s odpady určena podle zákona o odpadech, porušovala podle správních orgánů § 12 odst. 2 zákona o odpadech. Proti rozhodnutí o uložení pokuty podala žalobkyně odvolání, které žalovaný svým rozhodnutím ze dne 27. 7. 2009 zamítl. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, v níž kromě jiného zpochybňovala právní posouzení správních orgánů, že na předmětném pozemku shromažďuje odpad. Dle přesvědčení žalobkyně nešlo o věci, kterých by se někdo zbavoval nebo kterých by se chtěl někdo zbavit, ale o věci, které jsou dále využívány ke komerčním účelům, konkrétně pro opravárenství, které je v uvedeném místě provozováno. Nešlo tedy o odpad (autovraky), ale o věci, ze kterých jsou demontovány náhradní díly dále používané a využívané při opravách vozidel přijatých žalobkyní do opravy od různých zákazníků, kteří do svých starších vozidel nechtějí pořizovat nové náhradní díly, neboť jsou v mnoha případech velmi drahé. Žalobkyně dále mimo jiné podotkla, že odpady jsou řádně evidovány a že má souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady i souhlas k upuštění od jejich třídění. Žalobkyně dále uvedla, že odpad, tedy věci, které dále nejsou využívány pro účely autoopravárenství, jsou shromažďovány v autoopravárenské dílně, která je k tomu využívána, a jsou řádně evidovány a předávány subjektu, který je oprávněný provádět jejich likvidaci. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 10. 5. 2013, čj. 9 Ca 308/2009-78. Ve vztahu k námitce žalobkyně, podle které jí shromažďované autovraky nepředstavují odpad ve smyslu zákona o odpadech, městský soud uvedl, že se jí již podrobně zabývaly správní orgány ve svých rozhodnutích. Správní orgány především poukázaly na § 36 písm. a) zákona o odpadech vymezující pro účely zákona o odpadech pojem autovrak, ve spojení s § 3 odst. 1 a odst. 3 písm. b) tohoto zákona zabývajícím se pojmem odpad, přičemž dospěly k závěru, že nepojízdná motorová vozidla, která žalobkyně přebírala do svého zařízení, naplňovala pojmové znaky odpadu, respektive autovraku. V projednávaném případě není mezi účastníky řízení sporu o tom, že činnost žalobkyně probíhala tak, že zakoupená vozidla, nezpůsobilá k provozu na pozemních komunikacích, žalobkyně rozebrala jednak na náhradní díly použitelné při opravě jiných motorových vozidel, jednak na nepoužitelné části, o nichž vedla evidenci jako o odpadu. Výše uvedené vyplývá i z vyjádření žalobkyně a z podané žaloby. Jestliže však žalobkyně rozebírala nepojízdná vozidla, nakládala ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o odpadech s odpadem. Městský soud dále připomněl, že úmysl zbavit se nepojízdného motorového vozidla byl v projednávaném případě správními orgány podle § 3 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech předpokládán, neboť původní účelové určení předmětných motorových vozidel zaniklo. Zároveň žalobkyně neprokázala v řízení podle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech, že se nejedná o odpad. Za uvedené situace bylo nutno předmětná nepojízdná motorová vozidla považovat za odpad podle § 3 odst. 1 zákona o odpadech. Odkaz žalobkyně na skutečnost, že se v daném případě jedná o věci, které jsou dále využívány ke komerčním účelům, konkrétně pro opravárenství, neobstojí, neboť původním účelovým určením motorových vozidel je provoz na pozemních komunikacích, nikoliv jejich rozebrání na náhradní díly. Měla-li pak žalobkyně na rozdíl od správních orgánů za to, že se o odpad nejedná, bylo výlučně na ní, aby iniciovala řízení podle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech o určení, zda se jedná o odpad, či nikoliv. Neučinila-li tak, nelze tuto skutečnost přičítat k tíži správních orgánů. Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž za stěžejní označila právní posouzení, zda šlo v uvedeném případě o autovraky ve smyslu zákona o odpadech. Stěžovatelka odkázala na § 3 a § 36 zákona o odpadech, jejichž podmínky musí být splněny, aby nepojízdná vozidla naplňovala pojem odpadu, a dále poukázala na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/53/ES o vozidlech s ukončenou životností. Citovaná směrnice dle stěžovatelky pojem autovrak vůbec nezná a namísto něj užívá pojem "vozidlo s ukončenou životností", což je podle názoru stěžovatelky pojem odlišný a užší, než pojem autovrak. Dle stěžovatelky existují tři základní druhy vozidel, a to nová vozidla uváděná poprvé na trh, dále opotřebená vozidla (tzv. ojetá), jež přecházejí uživatelsky mezi jednotlivými účastníky příslušného tržního segmentu, a dále vozidla s ukončenou životností vyřazovaná předepsaným způsobem z provozu (kromě historických vozidel apod.). U vozidel s ukončenou životností dochází podle přirozeného technického pohledu ke vzniku dalších dvou podkategorií; jednou z nich je kategorie vozidel s ukončenou životností se zbytkovou technickou užitečností, v jejímž rámci je dán základ pro opětovné použití některých součástí vytěžených v souladu s předpisy formou šetrné demontáže a pro jejich návrat k opětovnému použití ve formě použitelných náhradních dílů. Opětovně nevyužitelné zbytky jsou pak předmětem materiálové recyklace nebo odpadem. Druhou podkategorií jsou vozidla s ukončenou životností, která jsou zcela technicky nevyužitelná (např. totálně zdevastovaná vozidla apod.), a která se tak stávají přímo předmětem materiálové recyklace a odstraňování nerecyklovatelných odpadů, přičemž teprve u této druhé podkategorie je namístě použití termínu autovrak. V uvedeném případě lze podle názoru stěžovatelky dovodit, že některá vozidla patřila do kategorie ojetých vozidel a některá vozidla patřila do první podkategorie vozidel s ukončenou životností se zbytkovou technickou užitečností. Rozhodně se podle přesvědčení a názoru stěžovatelky nejednalo o druhou podkategorii vozidel s ukončenou životností, která by byla technicky nevyužitelná, a nejednalo se tedy o autovraky. K prokázání svého tvrzení si stěžovatelka nechala vypracovat znalecký posudek od znalce z oboru ekonomika a ochrana přírody, specializace oceňování ekologických škod a zneškodňování odpadů, který přiložila k podané žalobě proti rozhodnutí žalovaného. Z tohoto znaleckého posudku dle stěžovatelky vyplývá, že v daném případě nebyl přebírán odpad, ale výrobek nepoužitelný k původnímu účelu, který ale byl použitelný pro činnost stěžovatelky. Dále stěžovatelka upozornila zejména na odpověď znalce na otázku, zda je zařazení vyřazených (nefunkčních) vozidel pod režim zákona o odpadech v modelu užívaném stěžovatelkou jednoznačné, či zda není možná jiná interpretace, než jakou použil žalovaný a správní orgán I. stupně. Zde znalec mimo jiné uvedl, že stěžovatelka nepřebírala odpad, ale výrobek nepoužitelný k původnímu účelu, který je použitelný pro činnost stěžovatelky. Znalec dále konstatoval, že pokud by podnikatelskou činností byla recyklace autovraků, pak by nepochybně smluvní forma převzetí byla jiná, neboť by se jednalo o cílenou a opakovanou činnost naplňující charakter provozování dané živnosti, k čemuž však v případě stěžovatelky nedocházelo, neboť příslušné smlouvy byly uzavírány sporadicky v počtu 1 až 3 ročně, a to převážně před rokem 2006. Stěžovatelka dále připomněla pasáž znaleckého posudku, v níž znalec konstatoval, že pokud by byl aplikován přístup zastávaný správními orgány, dle něhož jsou režimu zákona o odpadech a jeho prováděcích předpisů podřízeny všechny fáze nakládání s autovraky, pak by mohlo dojít k absurdní situaci, že i demontované (ale následně využitelné) autodíly budou mít charakter odpadu vznikajícího při činnosti daného subjektu, a tudíž je nebude možné předat specializovaným autoopravárenským dílnám a servisům, které nebudou oprávněny nakládat s těmito odpady, resp. nebudou mít schválená zařízení. Toto dle znalce není a nemůže být smyslem zákonné úpravy v segmentu autovraků. Znalec dále upozornil na to, že činnost stěžovatelky (demontáž nepojízdných vozidel) se od vrakovišť odlišuje tím, že u vrakovišť se jedná o základní podnikatelskou činnost spočívající v periodické likvidaci autovraků, a ne o podnikatelskou činnost spočívající v opravárenské činnosti, při které jsou používány "secondhand" autodíly. Podle názoru stěžovatelky soud k tomuto posudku náležitě nepřihlédl a navíc vůbec nevzal v úvahu výše citovanou směrnici 2000/53/ES, ve které je řešena otázka vozidel s ukončenou životností, a dále nevzal v úvahu unijní předpisy s tím související, na které tato směrnice odkazuje. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) IV. b) Právní posouzení nepojízdných vozidel Obdobně i stěžovatelčiny námitky vztahující se k právnímu posouzení, zda shromažďovaná vozidla představovala odpad, již byly v předchozích řízeních přesvědčivě vypořádány. Žalovaný i městský soud jasně konstatovali, že úmysl zbavit se nepojízdných motorových vozidel byl presumován s ohledem na § 3 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech, neboť nebyl prokázán opak v rámci řízení dle § 78 odst. 2 písm. h) téhož zákona. Právní posouzení, jež v této věci zastávaly správní orgány a městský soud, již byla rovněž potvrzena judikaturou Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 1. 2014, čj. 5 As 112/2012-44, ve skutkově podobné věci judikoval: "[18] Podle § 36 zákona o odpadech se pro účely tohoto zákona rozumí autovrakem úplné nebo neúplné motorové vozidlo, které bylo určeno k provozu na pozemních komunikacích pro přepravu osob, zvířat nebo věcí a stalo se odpadem podle § 3. V souladu s tímto ustanovením je odpadem každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit. Pokud vlastník v řízení o odstranění pochybností podle § 78 odst. 2 písm. h) citovaného zákona neprokáže opak, předpokládá se úmysl zbavit se movité věci mj. v případě, kdy původní účelové určení věci odpadlo nebo zaniklo. [19] Movité věci, jejichž skladování stěžovatelem bylo odhaleno namátkovou kontrolou, plně vyhovují definici odpadu zakotvené v § 3 odst. 1 zákona o odpadech. Nepotřebnost těchto věcí pro jejich vlastníky pramení z nemožnosti jejich užití k přepravním účelům. Dle náhledu zdejšího soudu je nepochybné, že bylo úmyslem osob, jimž tyto věci patřily, se jich nějakým způsobem zbavit. Tento úmysl je zřejmý již z toho, že se tyto věci jako nepoužitelné k původnímu účelu staly zdrojem náhradních dílů, což nezpochybňuje ani stěžovatel, který ve správním i soudním řízení tuto skutečnost sám výslovně uznal. [20] [...] K tomu je třeba uvést, že kasační soud nezpochybňuje majetkovou hodnotu movitých věcí uskladněných v provozovně stěžovatele. Předmětné autovraky nepochybně mohou být předmětem další obchodní transakce, avšak absolutní neužitečnost není pojmovým znakem odpadu. V tomto směru lze odkázat na judikaturu Soudního dvora [...], ze které jednoznačně plyne, že za odpad je třeba považovat i věci mající hospodářskou hodnotu, které lze opětovně využít (viz zejména rozsudky ze dne 18. 12. 2007, Komise proti Itálii, C-195/05, Sb. rozh. I-11699, body 36 až 38; ze dne 15. 6. 2000, ARCO Chemie Nederland a další, spojené věci C-418/97 a C-419/97, Recueil, s. I-4475, bod 83; ze dne 25. 6. 1997, Tombesi a další, spojené věci C-304/94, C-330/94, C-342/94 a C-224/95, Recueil, s. I-3561, body 47 a 48, či ze dne 28. 3. 1990, Vessoso a Zanetti, spojené věci C-206/88 a C-207/88, Recueil, s. I-1461, bod 9; rozsudky Soudního dvora jsou dostupné na adrese curia.europa.eu). [21] Z hlediska aplikace zákona o odpadech je podstatná pouze skutečnost, zda věci nacházející se v provozovně stěžovatele sloužily k provozu na pozemních komunikacích ve smyslu § 36 písm. a) zákona o odpadech a zda se staly odpadem ve smyslu § 3 téhož zákona. V případě nevyužití řízení o odstranění pochybností dle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech je pak dána nevyvratitelná domněnka naplnění definice pojmu ,odpad' pokud došlo k zániku jeho původního účelového určení. Jak vyplývá z obsahu spisového materiálu, stěžovatel k iniciaci řízení dle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech nepřistoupil. [...] [23] Podle § 14 odst. 1 zákona o odpadech lze provozovat zařízení k využívání, odstraňování, sběru nebo výkupu odpadů pouze na základě rozhodnutí krajského úřadu, kterým je udělen souhlas k provozování tohoto zařízení, a s jeho provozním řádem. Zařízením se podle definice uvedené v § 4 písm. e) zákona o odpadech rozumí nejen technické zařízení, ale rovněž ,místo'. [24] Kasační soud má za to, že není pochyb o tom, že v projednávané věci došlo k naplnění citované skutkové podstaty, tj. provozování zařízení k využívání nebo odstraňování odpadů bez potřebného souhlasu příslušného krajského úřadu podle § 66 odst. 4 písm. b) zákona o odpadech. Skutečnost, že stěžovateli nebylo uvedené povolení uděleno, ostatně nijak nezpochybňuje ani sám stěžovatel." Nejvyšší správní soud se s těmito závěry plně ztotožňuje a hodlá se jimi řídit i v právě posuzovaném případě. Nejvyšší správní soud má za to, že v průběhu správního a soudního řízení bylo jednoznačně prokázáno, že stěžovatelka nakládala s movitými věcmi, jejichž původní účelové určení zaniklo. V průběhu řízení nebylo nijak zpochybňováno, že se jednalo o nepojízdná vozidla, a stěžovatelka ostatně ani netvrdila, že je tento stav pouze dočasný a že daná vozidla budou opětovně způsobilá k provozu na pozemních komunikacích. Vzhledem k § 3 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech je tedy třeba na předmětná vozidla nahlížet jako na odpady (autovraky) ve smyslu relevantních zákonných ustanovení. Na výše uvedeném nemůže nic změnit ani znalecký posudek předložený stěžovatelkou či její pokus o klasifikaci vozidel z hlediska jejich využitelnosti. Tato klasifikace dle Nejvyššího správního soudu nemá oporu v zákoně ani v citované směrnici 2000/53/ES. Pojem autovrak [§ 36 písm. a) zákona o odpadech] i pojem vozidlo s ukončenou životností (čl. 2 bod 2 směrnice 2000/53/ES) jsou navázány na definici odpadu obsaženou v čl. 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, resp. v čl. 1 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES o odpadech, která ji s účinností od 17. 5. 2006 nahradila (ta byla s účinností od 12. 12. 2010 rovněž nahrazena, a to směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES o odpadech a o zrušení některých směrnic). Ani na základě citované unijní právní úpravy přitom nelze akceptovat argumentaci stěžovatelky, že by pojem autovrak měl zahrnovat pouze zcela zdevastované vozidlo, které již nelze využít na náhradní díly. Této argumentaci totiž odporuje i sama směrnice 2000/53/ES, která ve svém článku 1 uvádí, že "stanoví opatření přednostně zaměřená na předcházení vzniku odpadů z vozidel a dále na opětné použití, recyklaci a jiné formy využití vozidel s ukončenou životností a jejich součástí, aby bylo sníženo množství odpadu". Sama směrnice tak na jedné straně vozidla s ukončenou životností podřizuje obecné definici odpadu, ale na druhé straně předpokládá a vyžaduje, aby byla přednostně využívána mj. na náhradní a výměnné díly. Stejně tak i z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že pojem odpad nesmí být s ohledem na cíle směrnice 2006/12/ES a čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie vykládán restriktivně (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 9. 2004, Van de Walle a další, C-1/03, Sb. rozh. s. I-7613, bod 45). Soudní dvůr taktéž judikoval, že skutečnost, že látky nebo předměty mají obchodní hodnotu a může dojít k jejich opětovnému ekonomickému použití, nebrání tomu, aby byly považovány za odpad (srov. výše citované rozsudky Soudního dvora ze dne 28. 3. 1990, Vessoso a Zanetti, spojené věci C-206/88 a C 207/88, Recueil, s. I-1461, bod 9, a ze dne 25. 6. 1997, Tombesi a další, spojené věci C-304/94, C-330/94, C-342/94 a C-224/95, Recueil, s. I-3561, bod 47). Pokud jde o stěžovatelčiny odkazy na předložený znalecký posudek, provedený městským soudem k důkazu při jednání, musí Nejvyšší správní soud především konstatovat, že znalci přísluší vyjadřovat se toliko ke skutkovým otázkám, jejichž posouzení vyžaduje jeho odborných znalostí, v žádném případě mu však nepřísluší v posudku hodnotit otázky právní (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 11. 2008, čj. 1 As 59/2008-77, č. 1946/2009 Sb. NSS), tedy ani vykládat či posuzovat pozitivní právní úpravu, nebo dokonce v posudku formulovat úvahy de lege ferenda. Takové závěry znalce, k nimž znalec navíc dochází nikoli ve znaleckém posudku zadaném soudem (§ 127 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.), ale na základě posudku, který si u něj objednala a jehož předmět položenými otázkami definovala stěžovatelka jakožto účastník řízení (§ 127a o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.), což ovlivňuje jeho důkazní hodnotu, jsou pro posouzení dané věci irelevantní. Navíc má Nejvyšší správní soud za to, že uvedené závěry znalce byly i po věcné stránce dostatečně vyvráceny v rozsudku městského soudu a ve vyjádření žalovaného k žalobě (s. 4 a 5). Nejvyšší správní soud přitom souhlasí s tím, že některé úvahy znalce se zdají být přinejmenším zavádějící. Není patrné, z čeho např. znalec dovozuje nemožnost překlasifikovat součást autovraku jako použitelný náhradní díl, který může opětovně sloužit svému původnímu účelu. Naopak, je-li součást autovraku po odborné demontáži opětovně způsobilá sloužit svému původnímu účelu, nic nebrání tomu, aby byla použita jako náhradní díl. Tento postup je zcela v duchu unijní právní úpravy usilující o minimalizaci odpadů (srov. např. stanovisko generálního advokáta Niila Jääskinena ze dne 18. 6. 2013, ve spojených věcech Shell Nederland a Belgian Shell, C-241/12 a C-242/12). Nejvyšší správní soud proto považuje výše uvedené námitky za nedůvodné. (...) *) Ustanovení § 3 bylo s účinností od 1. 7. 2010 změněno zákonem č. 154/2010 Sb., s účinností od 18. 2. 2011 změněno zákonem č. 31/2011 Sb. a s účinností od 1. 10. 2013 změněno zákonem č. 169/2013 Sb.; ustanovení § 78 odst. 2 písm. h) bylo s účinností od 1. 10. 2013 změněno zákonem č. 169/2013.

decision_1429.txt

k § 34 a § 91a odst. 1 písm. a) a b) soudního řádu správního Provozovatel hazardních her v herním prostoru není v řízení o předběžné soudní ochraně ve věci místního referenda [§ 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.], jež se týká omezení provozu hazardních her, osobou zúčastněnou na řízení (§ 34 s. ř. s.). (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 1. 2023, čj. Ars 7/2022-153) Prejudikatura: č. 2800/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 27/2012 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 263/09) a č. 29/2012 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 995/09). Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda proti statutárnímu městu Kladno o určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, a o vyhlášení místního referenda, o kasační stížnosti Euro Queen, a. s. Krajský soud v Praze usnesením ze dne 29. 11. 2022, čj. 59 A 38/2022-206, určil, že návrh na konání místního referenda na území statutárního města Kladna ze dne 27. 9. 2022 nemá nedostatky, a vyhlásil místní referendum o otázce: „Souhlasíte s tím, aby Statutární město Kladno na celém svém území, z důvodu ochrany veřejného pořádku a zvýšení bezpečnosti ve městě, učinilo veškeré možné kroky ve své samostatné působnosti k bezodkladnému zamezení provozu hazardních her uvedených v § 3 odst. 2 písm. d) a e) zákona č. 186/2016 Sb., o hazardních hrách?“. Společnost Euro Queen, a. s. (stěžovatelka), se napadeným usnesením cítila dotčena na svých právech, neboť k vyhlášení referenda došlo bez její účasti. Měla za to, že měla mít možnost se od počátku bránit, neboť výsledkem referenda má být zákaz jí provozované hospodářské činnosti. Důsledkem takového zákazu by byla milionová ztráta pro město Kladno, ztráta zisku provozovatelů a ztráta možnosti kohokoliv zahrát si tyto hry. Krajský soud přitom stěžovatelce neumožnil ani nahlédnout do spisu, ač o to žádala. Navrhovatel pak porušil § 34 odst. 2 s. ř. s., který mu ukládá povinnost v návrhu označit osoby zúčastněné na řízení. Krajský soud pochybil, když navrhovatele nevyzval k doplnění žaloby ohledně označení takových osob. Stěžovatelka tak v řízení nemohla argumentovat ohledně řady otázek, které ve své kasační stížnosti vyjmenovala. Brojila též proti samotnému referendu, jehož konání považovala za nesmyslné a nehospodárné. Krajský soud nakonec dle stěžovatelky postupoval nesprávně, pokud vyhlásil referendum tak, že nebyla zachována plná zákonná lhůta k podání a případnému doplnění kasační stížnosti. Na Nejvyšší správní soud tím kladl nerealistický požadavek, aby rozhodl ihned. Nic přitom reálně nespěchalo. Ke kasační stížnosti se vyjádřil pouze navrhovatel. Uvedl, že stěžovatelka nebyla účastníkem řízení ani osobou zúčastněnou na řízení. Odkázal přitom na usnesení ze dne 13. 12. 2022, čj. 59 A 38/2022-224, kterým krajský soud zamítl žádost stěžovatelky o nahlížení do spisu v této věci. Stěžovatelka mohla podat kasační stížnost toliko proti výroku I. tohoto usnesení o zamítnutí žádosti, podaná kasační stížnost se však tímto usnesením vůbec nezabývala. Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [6] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že byla podána neoprávněnou osobou, neboť stěžovatelka nebyla a neměla být ani účastníkem řízení, z něhož napadené usnesení vzešlo, ani osobou na tomto řízení zúčastněnou (§ 102 s. ř. s.). [7] Podle § 91a odst. 2 s. ř. s. jsou účastníky řízení ve věcech místního referenda přípravný výbor a příslušná obec, městská část nebo městský obvod územně členěného statutárního města, městská část hlavního města Prahy nebo hlavní město Praha a navrhovatel. V případě předběžné soudní ochrany [§ 57 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, a § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.] má přitom aktivní procesní legitimaci pouze přípravný výbor, jiný navrhovatel s ohledem na znění návětí § 57 odst. 1 nepřipadá v úvahu. Jediným dalším účastníkem tohoto řízení je dle § 91a odst. 2 s. ř. s. příslušná obec, případně městská část apod. [8] Osobami zúčastněnými na řízení jsou podle § 34 odst. 1 s. ř. s. osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat. [9] Stěžovatelka jako soukromá osoba provozující hazardní hry v herních prostorech ze zákona není a být ani nemůže účastníkem řízení ve věci předběžné soudní ochrany ve věcech místního referenda, ostatně to ani netvrdí. Své postavení osoby zúčastněné na řízení dovozuje toliko z toho, že je provozovatelkou hazardních her v herních prostorech a případným omezením těchto her by jí vznikla ztráta na zisku. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. [10] Nejvyšší správní soud již dříve dovodil, že v řízení ve věcech místního referenda není osobou zúčastněnou na řízení spoluvlastník nemovitosti, jíž se místní referendum týká (usnesení NSS ze dne 13. 12. 2012, čj. Ars 5/2012-55, č. 2800/2013 Sb. NSS). Vyhlášením místního referenda je přímo dotčena na právech především obec, pro jejíž zastupitelstvo a další orgány je rozhodnutí v místním referendu závazné (§ 49 zákona o místním referendu). Ústavní stížnost proti tomuto usnesení byla následně odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 3. 10. 2013, sp. zn. III. ÚS 600/13, ve kterém Ústavní soud uvedl: „Pakliže samotnými rozhodnutími obecných soudů nedošlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění a povinností stěžovatelky, nemohou představovat způsobilý procesní předmět řízení, schopný narušit základní práva stěžovatelky.“ Závěry těchto usnesení lze plně přenést i na projednávanou věc. [11] Osobou přímo dotčenou vyhlášením místního referenda je v projednávané věci město Kladno. Stěžovatelka samotným vyhlášením místního referenda není nijak přímo dotčena na svých veřejných subjektivních, natožpak základních právech. V této věci proto není a nemůže být osobou zúčastněnou na řízení. [12] K námitce, že důsledkem zákazu provozu hazardních her bude ztráta stěžovatelky, jakož i jiných provozovatelů hazardních her na zisku, Nejvyšší správní soud pouze stručně odkazuje na nález Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09, č. 27/2012 Sb. ÚS. Ústavní soud se v tomto nálezu zabýval místním referendem, v jehož důsledku by mohla vzniknout povinnost obce k úhradě smluvní pokuty a k náhradě škody. Ústavní soud argumentaci obce nepřisvědčil a konstatoval: „Z rozhodování v místním referendu nevznikají či nezanikají bezprostředně žádné soukromoprávní vztahy, podobně jako např. z odevzdání hlasů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané mohou usměrňovat v konkrétních otázkách veřejného zájmu politickou reprezentaci obce, a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu a dalším orgánům obce) rozhodnutí v místním referendu ve smyslu § 49 [zákona o místním referendu] také výhradně směřuje.“ [obdobně nález ÚS ze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 995/09, č. 29/2012 Sb. ÚS]. Tím spíše pouhé vyhlášení místního referenda se bezprostředně nedotýká soukromoprávních vztahů. Potenciální omezení provozu hazardních her v důsledku kladného výsledku místního referenda a s tím spojená ztráta na zisku by byly jen přirozeným důsledkem ústavně zakotveného rozhodování občanů.

decision_143.txt

k § 22 odst. 6 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění zákonů č. 272/2001 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 518/2002 Sb., č. 134/2006 Sb. a č. 401/2012 Sb. k § 46 odst. 2 soudního řádu správního Rozhodnutí správních orgánů (příslušného krajského úřadu a Ministerstva práce a sociálních věcí) ve věci zařazení stěžovatelky do (veřejnoprávní) evidence žadatelů vhodných ke zprostředkování osvojení dítěte (§ 22 odst. 6 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí) je zakončeno vydáním správního aktu, k jehož přezkoumání je dána pravomoc soudů rozhodujících ve správním soudnictví. Toto rozhodnutí je třeba odlišit od "vlastního" rozhodnutí o osvojení, které je ryze soukromoprávní povahy a které mohou vydat jen soudy rozhodující v občanskoprávním řízení. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 3. 2015, čj. 4 Ads 12/2015-46) Prejudikatura: č. 427/2005 Sb. NSS, č. 625/2005 Sb. NSS a č. 2662/2012 Sb. NSS. Věc: JUDr. Kateřina B. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o zařazení do evidence žadatelů o zprostředkování osvojení, o kasační stížnosti žalobkyně. Krajský úřad Plzeňského kraje rozhodnutím ze dne 13. 6. 2014 zamítl podle § 22 odst. 6 zákona o sociálně-právní ochraně dětí žádost žalobkyně o zařazení do evidence žadatelů o zprostředkování osvojení. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl dne 10. 9. 2014, protože zjistil závažný důvod, pro který nelze žalobkyni do evidence zařadit. Ze spisové dokumentace žalovaný zjistil, že žalobkyně podala žádost o zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli, v níž uvedla svůj rodinný stav jako "partnerství". V příloze této žádosti žalobkyně doplnila informace o svém registrovaném partnerství uzavřeném dne 10. 1. 2009. K věci samé žalovaný vysvětlil, že pro zamítavé rozhodnutí ve věci žalobkyně nebyla rozhodující její sexuální orientace, ale pouze zjištění týkající se jejího osobního stavu, tj. skutečnost, že se jedná o žadatelku žijící v registrovaném partnerství. Pokud zákon č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství, stanoví, že trvající partnerství je překážkou toho, aby se jeden z partnerů stal osvojitelem dítěte, představuje tato zákonná úprava jednoznačný důvod k tomu, aby byla zamítnuta žádost žalobkyně o zařazení do evidence žadatelů o zprostředkování osvojení. I kdyby žalobkyně splňovala všechny další zákonné předpoklady pro zařazení do evidence žadatelů o zprostředkování osvojení, bylo by její případné zařazení do evidence žadatelů o zprostředkování osvojení podle žalovaného ve zjevném rozporu s účelem vedení této evidence, neboť žalobkyně se z důvodu výše citované právní úpravy nemůže stát osvojitelkou dítěte. Žalovaný odkázal na jednoznačné znění zákona o registrovaném partnerství, které nemůže prohlásit za protiústavní, jak požaduje žalobkyně, neboť je jím vázán. Jediným orgánem, který může tuto právní úpravu zrušit, je Ústavní soud, avšak žalovaný nemá aktivní legitimaci k podání návrhu na zrušení právního předpisu. S ohledem na jednoznačnou právní úpravu neumožňující osobám, které uzavřely registrované partnerství, osvojit dítě, žalovaný dospěl k závěru, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo zákonné. Žalobkyně proti napadenému rozhodnutí podala u Městského soudu v Praze žalobu, v níž tvrdila, že o její žádosti bylo rozhodnuto, aniž by byla fakticky zohledněna vhodnost žalobkyně stát se osvojitelkou. Správní orgány tedy postupovaly ryze formálně. Jejich závěry jsou nadto protiústavní, neboť byla porušena zásada rovnosti v právech a došlo k zásahu do její důstojnosti, jakož i do soukromého a rodinného života, a to zejména již samotným § 13 odst. 2 zákona o registrovaném partnerství, které je zjevně diskriminační, jak vyplývá z judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Zdůraznila, že její vstup do registrovaného partnerství byl motivován i touhou po založení rodiny, kterou ostatně žalobkyně se svojí partnerkou již mají, neboť obě již porodily dvě děti. Právní úpravu obsaženou v zákonu o registrovaném partnerství, která zakazuje partnerům osvojit děti, považovala s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva za excesivní a protiústavní, zvláště když neexistují žádné důkazy o tom, že výchova dětí rodiči homosexuálního zaměření je v něčem špatná. Navíc zákonná úprava nevylučuje, aby dítě bylo svěřeno do péče osoby žijící v registrovaném partnerství. Žalobkyně dále provedla obsáhlou rešerši právních úprav jednotlivých států v Evropě ohledně možnosti osvojení děti homosexuálním párem a dovozovala, že český zákonodárce nebyl oprávněn k přijetí předmětné právní úpravy. V neposlední řadě se dovolávala toho, že i veřejná ochránkyně lidských práv dospěla k závěru, že právní úprava obsažená v zákoně o registrovaném partnerství je diskriminační. Žalobkyně proto navrhovala, aby věc byla předložena Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení § 13 odst. 2 zákona o registrovaném partnerství a aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno. Městský soud v Praze usnesením ze dne 3. 12. 2014, čj. 3 Ad 18/2014-23, věc postoupil Krajskému soudu v Plzni. Krajský soud v Plzni usnesením ze dne 30. 12. 2014, čj. 30 A 154/2014-29, žalobu odmítl. Vysvětlil, že rozhodnutí správních orgánů mohou být podrobena soudnímu přezkumu správními soudy nebo obecnými soudy, a to podle toho, zda se správní rozhodnutí týká soukromoprávní nebo veřejnoprávní oblasti dotčené osoby. V dané věci se napadené rozhodnutí týká otázky osvojení, o níž rozhodují civilní soudy podle zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních. Byť sice v oblasti osvojování mají určitou omezenou pravomoc i správní orgány, jako tomu je i v posuzovaném případě, nelze podle soudu odhlédnout od toho, že se i tak jedná o soukromoprávní otázku osvojení dítěte, tudíž je namístě dovodit, že pravomoc rozhodovat v daném případě mají civilní soudy, nikoli správní soudy. Krajský soud proto žalobu podle § 46 odst. 2 s. ř. s. odmítl a zároveň poučil žalobkyni o tom, že proti napadenému rozhodnutí lze podat žalobu podle občanského soudního řádu. Proti tomuto usnesení Krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž podrobně popsala průběh správního řízení a vyslovila přesvědčení, že její žádosti o zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli nebylo vyhověno pouze z toho důvodu, že žije v registrovaném partnerství. Zdůraznila, že správní orgány rozhodovaly pouze o žádosti o jejím zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli, nikoliv o samotném osvojení. Rozhodnutí o žádosti o zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli není podle stěžovatelky rozhodováním v soukromoprávní věci, jak mylně dovodil krajský soud. Takovou soukromoprávní věci naopak je až samotné rozhodování o osvojení. Zařazením do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli není zakládáno žádné soukromé právo, natož nárok na osvojení dítěte. Evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli je naopak jedním z nástrojů umožňujících orgánům veřejné moci naplňovat státní politiku a koncepci náhradní rodinné péče, jedná se proto o veřejnoprávní problematiku. Nepřezkoumatelnost usnesení krajského soudu spatřovala stěžovatelka v tom, že krajský soud nevysvětlil, v čem shledává soukromoprávní povahu zápisu osoby do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli, neboť pouze zjednodušeně uvedl, že osvojení je soukromoprávním institutem. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se vyjadřuje pouze k otázce pravomoci soudů. S ohledem na ojedinělost případu poukázal na to, že Krajský soud v Ostravě v jiné věci vyřešil předmětnou otázku zcela opačně a připustil soudní přezkum rozhodnutí o zařazení do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli před správními soudy. Zdůraznil, že je nutné odlišit institut osvojení od procesu zprostředkování osvojení. Souhlasil s tím, že osvojení je tradičním soukromoprávním institutem, avšak proces zprostředkování osvojení spadá do oblasti sociálně-právní ochrany dětí, tedy do veřejného práva. Příslušný krajský úřad žádost posoudil a vydal autoritativní správní rozhodnutí o zařazení osoby do evidence žadatelů o osvojení. Současně vyslovil závěr, že rozhodnutí o zařazení osoby do evidence žadatelů o osvojení nezakládá žádné veřejné subjektivní právo žadatele na osvojení dítěte a k samotnému osvojení nemusí z různých důvodů dojít. Civilní soud nemá pravomoc nahradit rozhodnutí správního orgánu. Žalovaný tedy připustil soudní přezkum správními soudy. Současně ale uvedl, že není vyloučen ani závěr, že ani správní soud nemá pravomoc ve věci rozhodovat, neboť napadené rozhodnutí nezakládá žádné právo žadatele na osvojení dítěte. I kdyby bylo žádosti vyhověno, k samotnému osvojení by nemuselo z různých důvodů dojít. Předmětem správního řízení je jen administrativní zařazení žadatele do evidence, přičemž při zamítnutí žádosti nejsou takové osobě znemožněny další formy osvojení. Žadatel je totiž nadále oprávněn osvojit si dítě svého manžela, nebo i jiné dítě z titulu osoby blízké. Žadatel se může stát osvojitelem i bez procesu zprostředkování osvojení krajským úřadem. Není proto pravdou, že by neúspěšný žadatel byl zkrácen na svých právech přímo rozhodnutím krajského úřadu, které by zakládalo, měnilo nebo rušilo žadatelova práva a povinnosti. Stěžovatelka v replice poukázala na to, že je jí znám rovněž další případ, kdy správní soud nepopřel svou pravomoc ve vztahu k přezkumu rozhodnutí o zařazení osoby do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli. V této kauze nadto byla podána ústavní stížnost, která však byla odmítnuta z toho důvodu, že stěžovatel dosud nevyčerpal opravné prostředky. Ve vztahu k vyjádření žalovaného uvedla, že v podstatě potvrdil její názor o tom, že správní soudy mají pravomoc v dané věci rozhodovat. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ostravě zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Posouzení kasační stížnosti (...) [11] Nejvyšší správní soud je za dané procesní situace v řízení o kasační stížnosti oprávněn zkoumat pouze to, zda rozhodnutí krajského soudu a důvody, o které se toto odmítavé rozhodnutí opírá, jsou v souladu se zákonem; jeho úkolem není věcně přezkoumávat, zda správní orgány v dané věci pochybily, či nikoli. Nejvyšší správní soud tedy zdůrazňuje, že rozsah přezkumu rozhodnutí soudu v řízení o kasační stížnosti je vymezen povahou a obsahem přezkoumávaného rozhodnutí. Jestliže krajský soud žalobu odmítl a věc samu neposuzoval, může Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti pouze přezkoumat, zda krajský soud správně posoudil podmínky pro odmítnutí žaloby, nemůže se však již zabývat námitkami týkajícími se "merita věci", tedy toho, zda žaloba je důvodná a zda napadené rozhodnutí je nezákonné či nicotné nebo zda je stěžovatelkou citovaná právní úprava v zákoně o registrovaném partnerství ústavně konformní, či nikoli (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, čj. 1 Azs 24/2004-49, č. 427/2005 Sb. NSS; ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS; či ze dne 5. 1. 2006, čj. 2 As 45/2005-65). [12] Po přezkoumání kasační stížnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je důvodná. [13] Rozhodující a jedinou otázkou, kterou se musel zdejší soud zabývat, je posouzení, zda se na rozhodnutí správních orgánů ve věci zařazení stěžovatelky do evidence žadatelů vhodných stát se osvojiteli aplikuje § 46 odst. 2 s. ř. s., resp. zda lze taková rozhodnutí kvalifikovat jako rozhodnutí správních orgánů v soukromoprávních věcech, jejichž přezkoumání není v pravomoci soudů rozhodujících podle soudního řádu správního. [14] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatelky a částečně i s názorem žalovaného, že pro posouzení této otázky je určující to, o jaké právní skutečnosti se ve správním řízení rozhoduje. Je tedy nutné odlišit samotné rozhodnutí o osvojení, které je ryze soukromoprávní povahy a mohou je vydat pouze soudy v občanskoprávním řízení, jak ostatně správně popsal krajský soud. Žalovaný se však v napadeném rozhodnutí k otázce osvojení, tedy přijetí cizí osoby za vlastní (srov. § 794 občanského zákoníku) přímo nevyjadřoval, nerozhodoval tedy o rodinných vztazích dotčených osob a soukromoprávních otázkách těchto osob - srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 6 Ads 177/2014-49. [15] Napadené rozhodnutí žalovaného se týkalo zařazení osoby stěžovatelky do určité veřejnoprávní evidence, konkrétně evidence žadatelů o zprostředkování osvojení, z čehož Nejvyššímu správnímu soud vyplývá, že jde o správní řízení zakončené vydáním správního aktu, k jehož přezkoumání je dána pravomoc správních soudů. Rozhodnutí se týká veřejnoprávního statusu takové osoby, tedy in concreto toho, zda veřejná moc stěžovatelku považuje za osobu vhodnou pro zprostředkování osvojení, nebo nikoli, s čímž jsou spojena určitá práva a povinnosti stěžovatelky. Ze zákona o sociálně-právní ochraně dětí totiž vyplývá, že zprostředkování osvojení státními orgány představuje ingerenci veřejné moci do této ryze soukromoprávní oblasti, která je odůvodněna veřejným zájmem na ochraně dětí - srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2012, čj. 3 Ads 144/2011-163, č. 2662/2012 Sb. NSS. [16] Nejvyšší správní soud si je vědom toho -jak správně poukazuje žalovaný - že zařazení osoby do evidence žadatelů vhodných ke zprostředkování osvojení v žádném případě neznamená, že takový žadatel má "nárok" na osvojení dítěte a že svého cíle dosáhne, neboť o této otázce bude následně rozhodovat civilní soud podle § 427 a násl. zákona o zvláštních řízeních soudních. Nezařazením stěžovatelky do této veřejnoprávní evidence jsou její šance na osvojení dítěte snížené, neřkuli vyloučené, neboť osvojení je zásadně možné poté, co bylo zprostředkováno orgány sociálně-právní ochrany dětí, protože výjimky jsou možné pouze v taxativně uvedených případech - srov. § 20 odst. 3 zákona o sociálně-právní ochraně dětí. O to větší musí být zájem na soudním přezkumu takového správního aktu. [17] Nelze proto dospět k závěru, který učinil žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti, že nezařazením osoby do evidence žadatelů vhodných ke zprostředkování osvojení se na právním postavení takové osoby ničeho nemění, protože i v takovém případě může dotyčná osoba dosáhnout osvojení za určitých podmínek. Pokud by totiž bylo tzv. "osvojení přímé" bez nutnosti zprostředkování osvojení natolik časté a běžné, není Nejvyššímu správnímu soudu zřejmé, proč by zákon o sociálně-právní ochraně dětí stanovil, že osvojení má být zásadně zprostředkováno, tedy za ingerence orgánů veřejné správy. Nejvyšší správní soud je přitom přesvědčen, že tento úkon správního orgánu musí být pod soudní kontrolou; jelikož se v dané věci nejedná o přímou ingerenci orgánu veřejné moci do soukromoprávního vztahu, jakým by např. bylo rozhodnutí o osvojení nebo svěření dítěte do pěstounské péče (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 Ads 177/2014-49), je namístě dovodit, že rozhodnutí o zařazení osoby do evidence žadatelů vhodných ke zprostředkování osvojení je přezkoumatelné správními soudy dle soudního řádu správního.

decision_1430.txt

k § 32 odst. 1 písm. l), § 60 a § 61 odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů (v textu jen "zákon o vysílání"), ve znění zákonů č. 235/2006 Sb., č. 132/2010 Sb. a č. 406/2012 Sb. Ve vztahu ke správním deliktům uvedeným v § 60 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, u nichž je posouzení otázky, zda lze zahájit sankční řízení, závislé na vyhodnocení obsahu zapůjčeného záznamu pořadu nebo další části vysílání, začne lhůta pro zahájení řízení o uložení pokuty stanovená v § 61 odst. 1 téhož zákona běžet až v okamžiku, kdy provozovatel vysílání (eventuálně provozovatel převzatého vysílání) doručí Radě pro rozhlasové a televizní vysílání záznam, který má náležitou technickou kvalitu ve smyslu § 32 odst. 1 písm. l) daného zákona. Ve vztahu k deliktu dle § 60 odst. 1 písm. e) zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání však uvedená lhůta začne běžet buď již v okamžiku, kdy je Radě pro rozhlasové a televizní vysílání zapůjčen vyžádaný záznam, byť nemá náležitou technickou kvalitu, anebo v momentu, kdy marně uplyne lhůta pro zapůjčení vyžádaného záznamu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 3. 2015, čj. 1 As 230/2014-31) Prejudikatura: č. 294/2004 Sb. NSS, č. 1851/2009 Sb. NSS a č. 2122/2010 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným TV CZ proti Radě pro rozhlasové a televizní vysílání o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalované. Žalovaná uložila žalobkyni dne 17. 6. 2014 pokutu ve výši 100 000 Kč za porušení § 32 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání. Uvedeného jednání se měla žalobkyně dopustit tím, že na písemnou výzvu zapůjčila žalované záznam vysílání programu ACTIVE TV, který nebyl záznamem vysílání v odvysílané podobě, neboť dodaný záznam ze dne 26. 10. 2013 v čase od 3:00 hodin do 3:32 hodin nesplňoval podmínky zachování barevnosti obrazu a rovněž byl deformován ve své zvukové složce. Rozhodnutí žalované zrušil Městský soud v Praze svým rozhodnutím ze dne 13. 11. 2014, čj. 6 A 159/2014-32, pro podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem (k němuž přihlédl z úřední povinnosti). Podle soudu žalovaná pochybila v tom, že předmětné řízení o správním deliktu zahájila až po uplynutí prekluzivní lhůty stanovené pro zahájení daného řízení v § 61 odst. 1 zákona o vysílání. Žalobkyně předložila žalované vyžádaný záznam televizního vysílání dne 9. 12. 2013. Lhůta pro zahájení řízení o porušení zákona, jež s tímto záznamem vysílání souvisí, tak uplynula dnem 9. 3. 2014. Oznámení o zahájení řízení o vytýkaném porušení zákona však bylo žalobci zasláno teprve dne 18. 3. 2014, doručeno pak bylo až dne 6. 4. 2014. Rozsudek městského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností, v níž namítla, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku běhu prekluzivní lhůty pro zahájení správního řízení dle § 61 odst. 1 zákona o vysílání. Podle uvedeného ustanovení lze správní řízení o uložení pokuty zahájit "nejpozději do 3 měsíců ode dne, kdy [stěžovatelce] byl doručen záznam vyžádaný podle § 32 odst. 1 písm. l)". Ustanovení § 32 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání zakotvuje povinnost provozovatele vysílání uchovávat v odvysílané podobě a v náležité technické kvalitě záznamy všech pořadů, včetně dalších částí vysílání, alespoň po dobu 30 dnů ode dne jejich vysílání a na písemnou výzvu je zapůjčit stěžovatelce. Stěžovatelka jakožto odborný správní orgán je nadána pravomocí definovat uvedený neurčitý právní pojem "náležitá technická kvalita", což učinila ve svém stanovisku ze dne 7. 9. 2010. Pouze záznam, který bude naplňovat tyto požadavky náležité technické kvality, je pak možno považovat za záznam dle § 32 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání. Stěžovatelka žalobkyni v žádosti o zapůjčení záznamu vysílání programu ACTIVE TV ze dne 14. 11. 2013 náležitě poučila, v jaké kvalitě má záznam předložit. Dne 9. 12. 2013 byl stěžovatelce doručen záznam vysílání, který byl označen jako záznam programu ACTIVE TV ze dne 26. 10. 2013, avšak obraz záznamu byl příliš zesvětlený a drobnější text těžko čitelný. Rovněž zvuková složka záznamu byla nevyhovující, neboť docházelo k občasnému ztlumení hlasitosti, takže moderátorce pořadu nebylo vůbec rozumět. Na základě uvedeného dospěla stěžovatelka k závěru, že zapůjčený záznam nesplňuje podmínku náležité technické kvality, na což žalobkyni upozornila přípisem doručeným dne 6. 2. 2014. Tímto přípisem žalobkyni zároveň stanovila, v souladu s § 59 zákona o vysílání, lhůtu 14 dní (od doručení daného upozornění) k nápravě. Žalobkyně ve stanovené lhůtě (a ani později) nepřistoupila k nápravě a nezaslala stěžovatelce záznam, který by splňoval náležité technické požadavky, a tak stěžovatelka na svém zasedání konaném dne 18. 3. 2014 rozhodla o zahájení správního řízení s žalobkyní pro porušení § 32 odst. 1 písm. l) zákona o vysílání. Podle stěžovatelky nebylo možné ihned po obdržení závadného záznamu vysílání zahájit s žalobkyní správní řízení, a zachovat tak prekluzivní lhůtu dle § 61 odst. 1 zákona o vysílání (při výkladu počátku běhu této lhůty, k němuž dospěl městský soud). Stěžovatelka byla povinna nejprve upozornit žalobkyni na její pochybení a stanovit jí lhůtu k nápravě a až po jejím marném uplynutí byla oprávněna zahájit správní řízení pro možné porušení § 32 odst. 1 písm. l) citovaného zákona. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že pokud stěžovatelka ví, že v § 61 odst. 1 zákona o vysílání je stanovena tříměsíční objektivní prekluzivní lhůta, měla možnost uložit lhůtu dle § 59 téhož zákona tak, aby se do zmiňované prekluzivní lhůty "vešla" a mohla řádně zahájit řízení. Podle žalobkyně nelze připustit výklad, podle něhož by stěžovatelka mohla uložit dle § 59 citovaného zákona libovolně dlouhou lhůtu k nápravě a tím obcházet a uměle prodlužovat prekluzivní lhůtu k zahájení řízení stanovenou v § 61 o vysílání. Smyslem uvedeného ustanovení totiž je, aby správní řízení bylo z důvodu právní jistoty zahájeno co nejdříve. Rovněž z jazykového výkladu § 61 zákona o vysílání vyplývá, že neumožňuje jakoukoliv odchylku. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [8]Kasační stížnost není důvodná. [9]Předmětem sporu v posuzované věci je otázka výkladu běhu lhůty pro zahájení správního řízení o uložení pokuty dle zákona o vysílání. Podle § 61 odst. 1 uvedeného zákona lze takové řízení "zahájit nejpozději do 3 měsíců ode dne, kdy [stěžovatelce] byl doručen záznam vyžádaný podle § 32 odst. 1 písm. l). Při ukládání pokut se postupuje podle správního řádu." [10] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že uvedená lhůta je lhůtou prekluzivní (propadnou), nejedná se pouze o lhůtu pořádkovou. Jestliže tak v této lhůtě není řízení řádně zahájeno, nelze je zahájit později. Pokud bylo přeci jen po uplynutí dané lhůty zahájeno, jedná se o takovou vadu řízení, že rozhodnutí, které z něj vzejde, nemůže v následném soudním přezkumu obstát (přičemž soud k takové vadě řízení přihlíží i z moci úřední). Nutno dodat, že řízení je řádně zahájeno teprve v momentu, kdy je účastníkovi jeho zahájení oznámeno (k povaze lhůty stanovené v § 61 odst. 1 zákona o vysílání viz rozsudek městského soudu ze dne 31. 3. 2004, čj. 10 Ca 166/2003-25, č. 294/2004 Sb. NSS, shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2005, čj. 4 As 30/2004-45; obecně k povinnosti soudu přihlédnout ex offo k prekluzi práva srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, čj. 1 Afs 145/2008-135, č. 1851/2009 Sb. NSS, a ze dne 16. 4. 2010, čj. 7 As 11/2010-134, č. 2122/2010 Sb. NSS). [11] Stěžovatelka výše uvedené nijak nezpochybňuje, sporným činí pouze závěr, k němuž městský soud dospěl ohledně počátku běhu dané lhůty. Podle stěžovatelky lhůta pro zahájení správního řízení o uložení pokuty dle citovaného zákona začne běžet až v momentu, kdy jí provozovatel vysílání doručí záznam pořadu nebo další části vysílání, který splňuje podmínku "náležité technické kvality" ve smyslu § 32 odst. 1 písm. l) téhož zákona. Vzhledem k tomu, že záznam předložený žalobkyní v posuzovaném případě tuto podmínku nesplňoval, nemohla dle stěžovatelky lhůta k zahájení předmětného sankčního řízení začít běžet. [12] Se stěžovatelkou prosazovaným výkladem sporné právní otázky se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Jak jazykový, tak teleologický výklad relevantních ustanovení zákona o vysílání svědčí v dané věci výkladu, z nějž vycházel při svém rozhodování městský soud. [13] Jak je patrno z výše uvedené citace § 61 odst. 1 zákona o vysílání, dané ustanovení váže počátek běhu lhůty k zahájení řízení na moment doručení záznamu vyžádaného podle § 32 odst. 1 písm. l) téhož zákona, aniž by blíže specifikovalo, zda je pro tyto účely nutné, aby zapůjčený záznam splňoval kritérium "náležité technické kvality". Ze samotného textu daného ustanovení tento požadavek neplyne. [14] Tento požadavek nicméně lze dovodit výkladem teleologickým, avšak ne pro případy všech řízení o pokutě vedených dle zákona o vysílání. Vyžaduje-li stěžovatelka od provozovatele vysílání záznam pořadu nebo dalších částí vysílání za účelem posouzení, zda provozovatel dodržuje právní předpisy v oblasti rozhlasového a televizního vysílání, je samozřejmě zapotřebí, aby zapůjčené záznamy byly v "náležité technické kvalitě". Jinak by stěžovatelka nemohla řádně vykonávat dohled nad dodržováním právních předpisů ze strany provozovatele vysílání a za jejich případné porušení provozovatele sankcionovat. V případě celé řady správních deliktů upravených v § 60 zákona o vysílání pak je posouzení otázky, zda je namístě zahájit sankční správní řízení, závislé na vyhodnocení obsahu zapůjčeného záznamu. V těchto případech by odporovalo smyslu zákonné úpravy, kdyby běh lhůty k zahájení řízení o pokutě zahájilo doručení záznamu v libovolné kvalitě. Provozovatel vysílání by se pak mohl vyhnout postihu za svůj případný prohřešek tím, že by stěžovatelce zapůjčil nejprve záznam v kvalitě, který by znemožnil jeho náležitou obsahovou analýzu, a teprve později by předložil záznam v náležité technické kvalitě. V případě takových deliktů lze tedy přisvědčit stěžovatelce, že lhůta pro zahájení správního řízení o uložení pokuty dle zákona o vysílání začne běžet až v momentu, kdy jí provozovatel vysílání doručí záznam pořadu nebo další části vysílání, který splňuje podmínku "náležité technické kvality" ve smyslu § 32 odst. 1 písm. l) téhož zákona. [15] V nynější věci však stěžovatelka zahajovala řízení pro delikt dle § 60 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání, kterého se provozovatel vysílání dopustí, pokud "nezapůjčí [stěžovatelce] vyžádaný záznam pořadu nebo dalších částí vysílání do 15 dnů ode dne doručení žádosti podle § 32 odst. 1 písm. l)". V tomto případě tedy delikt spočívá již v samotné skutečnosti, že provozovatel vysílání buď nezapůjčí stěžovatelce v zákonem požadované době záznam vysílání v náležité technické kvalitě, anebo jej dokonce nezapůjčí vůbec. Ve vztahu k tomuto deliktu by tak bylo absurdní vázat počátek běhu lhůty k zahájení řízení o pokutě až na moment, kdy je záznam stěžovatelce doručen v náležité technické kvalitě, neboť takový moment z povahy věci ani nemusí nastat. Stěžovatelka si může vyhodnotit, zda jsou dány důvody k zahájení řízení o deliktu dle § 60 odst. 1 písm. e) zákona o vysílání, již v okamžiku, kdy jí buď je zapůjčen vyžádaný záznam, který však nemá náležitou technickou kvalitu, anebo v momentu, kdy marně uplyne lhůta pro zapůjčení vyžádaného záznamu. V tomto případě by tak přijetí výkladu prosazovaného stěžovatelkou vedlo ke zhoršení postavení jednotlivce, aniž by pro to byl jakýkoliv rozumný důvod. [16] Stěžovatelce je třeba přisvědčit v tom, že je nejprve povinna přijmout opatření k nápravě dle § 59 zákona o vysílání, tj. upozornit provozovatele vysílání na porušení jeho zákonné povinnosti a stanovit mu lhůtu k nápravě. Tato lhůta by však měla být dle § 59 odst. 2 uvedeného zákona "přiměřená charakteru porušené povinnosti", stěžovatelce tak nic nebrání v tom, aby provozovateli stanovila např. týdenní lhůtu k nápravě a aby v případě, že záznam v náležité technické kvalitě nebude poskytnut ani v této lhůtě, mohla řádně zahájit řízení o deliktu dle § 60 odst. 1 písm. e) téhož zákona.

decision_1431.txt

k § 2 písm. hh), § 92 odst. 4 písm. d) a § 109 odst. 8 písm. g) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 320/2002 Sb., č. 411/2005 Sb. a č. 297/2011 Sb. "Doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele" ve smyslu § 92 odst. 4 písm. d) a § 109 odst. 8 písm. g) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, nemusí sám o sobě prokazovat obvyklé bydliště žadatele. Rozhodující je v souladu s § 2 písm. hh) téhož zákona skutečný fyzický pobyt, nikoliv pobyt formální. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 2. 2015, čj. 7 As 287/2014-36) Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, CILFIT (283/81, Recueil, s. I-3415), ze dne 26. 6. 2008, Wiedemann a Funk (C-329/06 a C-343/06, Sb. rozh., s. I-4635) a ze dne 26. 4. 2012, Hofmann (C-419/10). Věc: Sebastian Johann S. proti Krajskému úřadu Karlovarského kraje o řidičské oprávnění, o kasační stížnosti žalobce. Magistrát města Karlovy Vary, odbor dopravy, zamítl dne 28. 3. 2014 žalobcovu žádost o udělení řidičského oprávnění skupiny B. Žalovaný, odbor dopravy a silničního hospodářství, dne 5. 5. 2014 zamítl odvolání žalobce a výše uvedené rozhodnutí I. stupně potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného se žalobce bránil u Krajského soudu v Plzni. Ten svým rozhodnutím ze dne 31. 10. 2014, čj. 30 A 73/2014-39, žalobu zamítl. Krajský soud dospěl k závěru, že z výzvy správního orgánu I. stupně k doplnění žádosti je dostatečně zřejmé, co a proč má žadatel správnímu orgánu předložit. Nevyhovění této výzvě padá na vrub ne její nenáležité dikci či formě, nýbrž pevnému přesvědčení žalobce, že doklady, které již předložil, plně dostačují. Námitka nedostatečného odůvodnění správních rozhodnutí není důvodná. Potvrzení o přechodném pobytu není samo o sobě dostatečným důkazem o tom, že určité místo je obvyklým bydlištěm cizince ve smyslu zákona o silničním provozu. Bylo povinností žalobce tvrdit a prokázat skutečnosti, na základě kterých by bylo nutné dospět k závěru, že má na území České republiky obvyklé bydliště. Správním orgánům není možné důvodně vytýkat, že k vyvrácení tvrzení žadatele nevedly dokazování. Ani výpis ze živnostenského rejstříku sám o sobě není dostatečným důkazem, že osoba tam uvedená na našem území skutečně podniká a jak dlouho tu podniká. Ve sporných případech k tomu musí přistoupit další důkazy nebo jiné podklady pro vydání rozhodnutí (např. další listiny či výpovědi svědků). Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítl, že krajský soud nesprávně posoudil průkaznost dokladů o obvyklém bydlišti a dospěl k nelogickému závěru, že doklady prokazující obvyklé bydliště neprokazují obvyklé bydliště. Správní orgán I. stupně formuloval výzvu k prokázání obvyklého bydliště obecně bez toho, aby vymezil, jaké skutečnosti brání žádosti vyhovět. Nelze proto stěžovateli vytýkat, že by své důkazní povinnosti nedostál. Ve správním řízení neplatí břemeno tvrzení a důkazní v té podobě, jaká je známa z civilního procesu. Správní řízení je ovládáno zásadou vyhledávací. Obecnou výzvou správní orgán zatížil řízení vadou, která má vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Stěžovatel správním orgánům předložil dokumenty prokazující obvyklé bydliště. Jak by mohl prokázat faktický přechodný pobyt, není zcela jasné. Závěr, že doklady prokazující obvyklé bydliště neprokazují obvyklé bydliště, je kontradiktorní a zakládá nepřezkoumatelnost rozsudku. Stěžovatel poukázal na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a konstatoval porušení čl. 4 Listiny základních práv a svobod. Pokud by zákonodárce zamýšlel, aby dokumenty prokazující obvyklé bydliště neprokazovaly obvyklé bydliště, formuloval by daná ustanovení jinak. Postup správních orgánů je v rozporu s § 4 odst. 1 až odst. 4 správního řádu. Správní orgán stěžovatele nepoučil, jaké jiné doklady by prokázaly jeho obvyklé bydliště. Navíc stěžovatel neovládá dobře český jazyk. Správní orgány nesprávně chápou pojmy "trvalé bydliště" a "obvyklé bydliště". Pouhá adresa trvalého bydliště svědčí správnímu orgánu o obvyklém bydlišti na území Německa. Co bylo překážkou pro nevyhovění žádosti, se stěžovatel dozvěděl až po vydání rozhodnutí I. stupně, tedy po koncentrační lhůtě stanovené v § 36 odst. 1 správního řádu. Krajský soud se nezabýval naplněním definice obvyklého bydliště. Stěžovatel doložil i výpis ze živnostenského rejstříku. Podložil tak, že se zdržuje na území dvou států Evropské unie za účelem podnikání. Krajský soud se touto otázkou nezabýval, což zakládá nepřezkoumatelnost jeho rozsudku. Stěžovatel také navrhl, aby byla položena předběžná otázka Soudnímu dvoru Evropské unie ohledně výkladu a prokazatelnosti pojmů "obvyklého bydliště", "osobní vazby" a "profesní vazby" žadatele o řidičský průkaz dle článku 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/126/ES o řidičských průkazech. Nejvyšší správní soud je povinen předběžnou otázku položit, neboť k výkladu těchto pojmů neexistuje ustálená judikatura Soudního dvora. Dosavadní postup správních orgánů zasahuje do osobních údajů žadatelů, bankovního tajemství, obchodního tajemství, práva na obydlí a soukromí, kontrolami cizinecké policie je pak bráněno v podnikání a ve svobodě pohybu a usazování. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Podle § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu "[p]ro účely tohoto zákona obvyklé bydliště na území České republiky je místo trvalého pobytu fyzické osoby na území České republiky, nebo pokud fyzická osoba nemá na území České republiky trvalý pobyt, místo na území České republiky, kde fyzická osoba 1. pobývá alespoň 185 dnů v kalendářním roce z důvodů osobních vazeb, kterými se rozumí zejména soužití ve společné domácnosti, rodinné vazby, vlastnictví nebo nájem nemovitosti, a popřípadě zároveň i z důvodů podnikání, výkonu jiné samostatně výdělečné činnosti nebo závislé práce na území České republiky, nebo 2. pobývá z důvodu osobních vazeb a pravidelně se na toto místo vrací, ačkoliv podniká, vykonává jinou samostatně výdělečnou činnost nebo závislou práci v jiném státě, není-li výkon takovéto činnosti v jiném státě omezen na dobu určitou". Podle § 82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu "[ř]idičské oprávnění lze udělit pouze osobě, která má na území České republiky obvyklé bydliště nebo zde alespoň 6 měsíců studuje". Podle § 92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu "[k] žádosti musí být přiložen doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání, nebo potvrzení o studiu podle § 82 odst. 4; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména 1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, 2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní smlouva k nemovitosti, 4. potvrzení o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského rejstříku". Podle § 109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu "[k] žádosti o vydání řidičského průkazu podle odstavců 6 a 7 musí být přiložen doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele, který nemá na území České republiky trvalý pobyt, nebo návrh jiného důkazního prostředku k jeho prokázání; dokladem prokazujícím obvyklé bydliště žadatele je zejména 1. potvrzení o přechodném pobytu podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky, 2. výpis z katastru nemovitostí potvrzující vlastnická práva k nemovitosti, 3. nájemní smlouva k nemovitosti, 4. potvrzení zaměstnavatele o zaměstnání, 5. výpis z živnostenského rejstříku". Pro interpretaci těchto zákonných ustanovení má význam směrnice č. 2006/126/ES, která v otázce vydávání řidičských průkazů občanům jiných členských států v zásadě převzala předchozí úpravu obsaženou ve směrnici Rady 91/439/EHS o řidičských průkazech. Podle čl. 7 odst. 1 písm. e) směrnice 2006/126/ES "[ř]idičské průkazy se vydávají pouze žadatelům, kteří: mají obvyklé bydliště na území členského státu vydávajícího průkaz nebo mohou doložit, že už tam alespoň šest měsíců studují". Podle čl. 12 směrnice 2006/126/ES "[p]ro účely této směrnice se ,obvyklým bydlištěm' rozumí místo, kde se určitá osoba obvykle zdržuje, tj. nejméně 185 dní v kalendářním roce, z důvodů osobních a profesních vazeb nebo v případě osob bez profesních vazeb z důvodu osobních vazeb vyplývajících z úzkých vztahů mezi touto osobou a místem, kde bydlí. Za obvyklé bydliště osoby, jejíž profesní vazby jsou jinde než osobní vazby a která tedy střídavě pobývá na různých místech ve dvou nebo více členských státech, se však považuje místo jejích osobních vazeb, pokud se tam pravidelně vrací. Tato poslední podmínka se nepožaduje, pokud osoba pobývá v některém členském státě, aby zde vykonávala časově omezený úkol. Navštěvování vysoké školy nebo školy neznamená přesun obvyklého bydliště." K interpretaci pojmu obvyklého bydliště se již vyjádřil Nejvyšší správní soud například v rozsudku ze dne 30. 4. 2013, čj. 4 As 40/2012-26, v němž uvedl, že "žalobce v době řízení udal adresu svého přechodného pobytu na území České republiky, na které se však fakticky nezdržoval, popř. se zde zdržoval pouze krátkodobě - v řádu dnů či po dobu několika týdnů, zatímco zákon o silničním provozu v § 2 písm. hh) vyžadoval přechodný pobyt v trvání alespoň 185 dnů". Tento závěr dále rozvedl v rozsudku ze dne 13. 11. 2013, čj. 6 As 47/2013-68, v němž konstatoval, že "[t]ext zákona o silničním provozu (ve znění účinném v době vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti stěžovatele o přiznání řidičského oprávnění v obnoveném řízení) byl podle názoru Nejvyššího správního soudu jednoznačný. Ačkoliv lze souhlasit se stěžovatelem, že hlavním účelem § 2 písm. hh) citovaného zákona bylo definovat, který úřad je místně příslušným správním orgánem pro posouzení žádosti o řidičské oprávnění, zároveň zákonodárce využil této příležitosti, aby definoval pro účely zákona o silničním provozu též legislativní zkratku ,přechodný pobyt'. Užívání legislativních zkratek vede k žádoucímu zkrácení zákonného textu. V daném případě byla v rámci definice jednoho zákonného pojmu zavedena též definice zákonného pojmu jiného (což lze s jistou nadsázkou označit za verbální ekonomii zákona), nicméně zákonodárce tak učinil dostatečně srozumitelným způsobem (srov. text v závorce "dále jen ,přechodný pobyt'"). Pro splnění podmínky vymezené v § 82 odst. 1 písm. d) zákona o silničním provozu tedy nepostačí mít na území ČR přechodný pobyt v obecném smyslu, jak správně dovodil krajský soud, nýbrž ve smyslu definovaném § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu." Nejvyšší správní soud se v citovaném rozsudku proto ztotožnil s názorem krajského soudu, že je zcela na žalobci jako žadateli, aby doložil, že splnil podmínky pro udělení řidičského oprávnění, včetně podmínky přechodného pobytu. Stejně tak se ztotožnil se závěrem, že podle zákona o silničním provozu se musí jednat o pobyt nikoliv formální (tedy pouhé právo na území České republiky přechodně pobývat), nýbrž skutečný fyzický pobyt. Ze zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném do 31. 12. 2011 (viz zejména jeho § 16 a § 93 odst. 2) totiž vyplývá, že samotné potvrzení o přechodném pobytu nedokládá délku trvání přechodného pobytu cizince na území České republiky, neboť k podání žádosti postačuje odhodlání občana EU zdržovat se na území České republiky déle než 3 měsíce, které následně nemusí být naplněno. K vydání potvrzení není ani nutné trvání přechodného pobytu na území České republiky po určitou dobu. Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že s předložením potvrzení o přechodném pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku je počítáno v § 92 odst. 4 písm. d) zákona o silničním provozu jako s podkladem pro vydání řidičského oprávnění. Stěžovatel nicméně přehlíží, že se jedná o důkazní prostředky, jimiž má žadatel prokázat své obvyklé bydliště na území České republiky (srov. dikci - doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele), přičemž hodnocení těchto důkazních prostředků provádí správní orgán. Tyto formalizované doklady samy o sobě automaticky neprokazují materiální pobyt stěžovatele na území České republiky, tedy obvyklé bydliště spočívající v užším vztahu ve smyslu § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Skutečnost, že zákon tyto podklady označuje jako "doklady prokazující obvyklé bydliště žadatele", na uvedeném nic nemění. Toto označení nelze vnímat izolovaně jako projev legální důkazní teorie, která by zcela nelogicky a nesystematicky činila v tomto konkrétním případě výjimku ze zásady volného hodnocení důkazů. Jedná se toliko o legislativní zkratku pro určitý okruh podkladů. Jejím cílem zcela zjevně není zavázat správní orgán ke konkrétnímu hodnocení důkazů. V takovém případě by totiž definice obvyklého bydliště v § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu zcela postrádala smysl. Jednotlivé faktory obsažené v této definici by byly bezvýznamné, neboť rozhodující by nebyl faktický pobyt žadatele, nýbrž toliko skutečnost, zda se například nechal zapsat do živnostenského rejstříku či požádal o povolení k přechodnému pobytu. Systematický výklad tedy jednoznačně vylučuje stěžovatelovu ryze textualistickou interpretaci slov "doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele". Kromě toho stěžovatelovu argumentaci vylučuje i výklad teleologický, včetně výkladu eurokonformního, jak bude rozvedeno dále. Skutečně tak platí, že "doklad prokazující obvyklé bydliště žadatele" ve smyslu § 92 odst. 4 písm. d) a § 109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu nemusí prokazovat obvyklé bydliště žadatele. Za kontradiktorní může být tento závěr označen pouze při úplném opomíjení základních principů pro interpretaci právních norem. Stěžovatel při svém lpění na podle něj jediném možném významu izolovaného slova zákona ("prokazující") zcela opomíjí ostatní ustanovení zákona o silničním provozu, smysl těchto ustanovení, úmysl zákonodárce a jasně formulovanou unijní úpravu, kterou zákon implementuje. Z vnitrostátní i unijní úpravy jednoznačně plyne, že je nutné, aby žadatel prokázal svůj bližší vztah k území členského státu tím, že prokáže skutečnou délku svého pobytu na něm, a to nikoli pouze předložením dokumentu, který mu formálně pobyt na území členského státu umožňuje. Stěžovatel se sice dovolává jednotlivých částí textu zákona o silničním provozu, avšak přehlíží, že institut obvyklého bydliště definovaný pro účely zákona o silničním provozu v jeho § 2 písm. hh) požaduje, aby zde osoba pobývala po určitou dobu, čímž zákonodárce zřetelně vyjádřil materiální kritérium, tedy požadavek skutečného a nikoli pouze úředně evidovaného pobytu žadatele na území České republiky, a to z důvodů jeho osobních vazeb k členskému státu. Předložení potvrzení o povolení k přechodnému pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku proto samo o sobě ještě nedokládá, že zde žadatel skutečně po zákonem požadovanou dobu pobýval; není totiž důležité, kolik důkazních prostředků žadatel předloží, ale důležitý je obsah vztahů jimi založených. Ten podle Nejvyššího správního soudu v předmětné věci nenaplňuje pojem "obvyklé bydliště" stěžovatele na území České republiky. Pokud by Nejvyšší správní soud uznal, že žadateli stačí pro prokázání obvyklého bydliště např. pouhé předložení potvrzení o umožnění přechodného pobytu a výpisu z živnostenského rejstříku, bylo by možné, aby takový žadatel získal obvyklé bydliště ve více členských státech Evropské unie, případně ve všech současně. Takový důsledek by byl zjevně v rozporu s úmyslem českého i unijního zákonodárce zabránit "turistice za řidičskými průkazy" (viz např. bod 70 rozsudku Soudního dvora ze dne 26. 4. 2012, Hofmann, C-419/10, nebo důvodovou zprávu k zákonu č. 297/2011 Sb., sněmovní tisk č. 300/0, rok 2011). Také teleologický výklad tedy podporuje závěr, že pouhým předložením dokladu o možnosti žadatele pobývat či podnikat na území členského státu nelze určit, že na území tohoto členského státu získal obvyklé bydliště. Zákon o silničním provozu není koncipován tak, že každému žadateli, který předloží jeden ze zákonem uvedených dokladů, bude automaticky vydáno řidičské oprávnění, nýbrž v případě pochybností musí žadatel prokázat materiální obvyklé bydliště na území České republiky. Ustanovení § 92 odst. 4 písm. d) a § 109 odst. 8 písm. g) zákona o silničním provozu je nutno interpretovat jako demonstrativní výčet důkazních prostředků, jimiž žadatel může obvyklé bydliště doložit. Posouzení, zda žadatel své obvyklé bydliště prokázal, je pak věcí správního orgánu, který musí své úvahy náležitě vyjádřit ve svém rozhodnutí, což se v posuzované věci stalo. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěry správních orgánů a krajského soudu, že stěžovatel neprokázal své obvyklé bydliště na území České republiky. Potvrzení o přechodném pobytu a výpis ze živnostenského rejstříku jsou bezpochyby důkazním prostředkem svědčícím ve prospěch obvyklého bydliště stěžovatele na území České republiky, nikoliv však důkazním prostředkem jediným. Ve správním řízení byly zjištěny také skutečnosti značně zpochybňující věrohodnost tvrzení stěžovatele o jeho obvyklém bydlišti. Zejména jde o zjištění pobytové kontroly, která opakovaně v místě uváděném stěžovatelem jako místo jeho pobytu nezjistila přítomnost žádné osoby, která je uvedena v seznamu 132 osob, který visí u schránky předmětného objektu. Tato skutečnost svědčí o tom, že předmětný objekt těmito osobami není fakticky užíván. Stěžovateli bylo umožněno se s těmito podklady seznámit, přičemž v takovém případě mu i ve spojení s výzvou k odstranění vad žádosti muselo být zřejmé, že o splnění podmínky obvyklého bydliště existují závažné pochybnosti. Přesto se nesnažil jakkoli podpořit svá tvrzení jinými důkazy a toliko setrval na svém nesprávném výkladu rozhodných ustanovení zákona o silničním provozu. Tvrzení stěžovatele, že nevěděl, jakými důkazními prostředky by mohl své obvyklé bydliště prokázat, považuje Nejvyšší správní soud za zcela účelové. Podle § 51 odst. 1 správního řádu platí, že "[k] provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek." Je zcela nasnadě, že stěžovatel mohl navrhovat svědky k prokázání toho, že se na jím uváděné adrese skutečně zdržuje (zákonem požadovanou dobu), že má na území České republiky osobní vazby a že zde vykonává podnikatelskou činnost. Skutečný výkon podnikatelské činnosti mohl prokazovat různými listinami - smlouvami, fakturami, dalšími účetními doklady apod. Mohl navrhovat ohledání místa svého pobytu. Nebylo tedy nutné stěžovatele vyzývat k navržení konkrétních důkazních prostředků, neboť těmi mohlo být cokoli, co může přispět ke zjištění stavu věci. I kdyby stěžovatel ve správním řízení nebyl zastoupen osobou znalou práva, muselo by mu být zřejmé, že správní orgán nepovažuje předložené dokumenty za postačující především proto, že stěžovatel musí doložit faktický pobyt, tj. své skutečné osobní a profesní vazby na území České republiky. Jak již bylo uvedeno, bylo na stěžovateli, aby prokázal existenci svého obvyklého bydliště na území České republiky ve smyslu § 2 písm. hh) zákona o silničním provozu. Není přitom pravdou, že by správní orgány v tomto směru rezignovaly na svou povinnost zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Správní orgán I. stupně učinil řadu dotazů na německé správní orgány a vyžádal si také pobytovou kontrolu na adrese, kterou stěžovatel uvedl jako adresu svého obvyklého bydliště. Stěžovateli nic nebránilo se s těmito podklady seznámit ještě před vydáním rozhodnutí I. stupně, a navrhovat tak další důkazy, které by mohly zvrátit možný závěr správního orgánu o tom, že stěžovatel nesplňuje podmínku obvyklého bydliště na území České republiky. Nelze přitom přisvědčit stěžovateli, že bylo pochybením správního orgánu, že takovýto závěr nevyslovil již ve své výzvě k doplnění žádosti. Jednak v tu chvíli neměl správní orgán k dispozici všechny podklady, jednak takovéto jednoznačné hodnocení podkladů by mohl provést až v rámci svého meritorního rozhodnutí. V průběhu správního řízení má žadatel právo nahlížet do správního spisu podle § 38 správního řádu (o čemž byl stěžovatel řádně poučen), a tím se seznámit s poklady rozhodnutí, nikoli s úvahami, kterými se správní orgán bude řídit při vydání rozhodnutí. Správní orgán proto postupoval správně, pokud až v odůvodnění rozhodnutí stěžovateli podrobněji sdělil, proč nemůže jeho žádosti vyhovět. Postup správního orgánu nijak neodporuje zásadám obsaženým v § 4 správního řádu nebo v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatelův požadavek na předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie Nejvyšší správní soud neshledal opodstatněný. Jak Soudní dvůr vyslovil například ve svém rozsudku ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, 283/81, Recueil, s. I-3415, body 10-20, překládací povinnost vnitrostátního soudu odpadá v případě tzv. acte clair, tj. když výklad ustanovení evropského práva je tak zřejmý, že neponechává prostor pro žádnou rozumnou pochybnost o způsobu vyřešení položené otázky. Nejvyšší správní soud nemá žádnou pochybnost o tom, jak by měl být dotčený článek 12 výše citované směrnice 2006/126/ES interpretován. Skutečnost, že nepostačí doložení evidenční adresy k učinění závěru o existenci obvyklého bydliště ve smyslu tohoto ustanovení, je bez jakýchkoliv pochybností zřejmá již ze samotného textu tohoto ustanovení. Ten jasně hovoří o skutečných osobních a profesních vazbách žadatele o řidičský průkaz. Zcela jednoznačný význam tohoto textu podporují i přípravné práce na směrnici, v rámci nichž byl vysloven požadavek boje proti turistice za řidičskými průkazy (viz kromě výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci Hofmann také rozsudek ze dne 26. 6. 2008, Wiedemann a Funk, C-329/06 a C-343/06, Sb. rozh., s. I-4635). Je pochopitelné, že stěžovatel nepokládá interpretaci směrnice 2006/126/ES, která není v jeho prospěch, za jednoznačnou. To ovšem neznamená, že by zde objektivně rozumná pochybnost o této interpretaci existovala. Stejně tak ani stěžovatelem tvrzené množství obdobných sporů nesvědčí o nejednoznačnosti výkladu směrnice. Rozhodování o tom, zda vyvolat soudní spor, či nikoliv, je ovlivněno celou řadou faktorů (osobních, ekonomických i právních), přičemž některé z nich mohou převážit i v případě, že interpretace právní normy je zcela jednoznačná.

decision_1432.txt

k § 8 a § 47 odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění zákona č. 191/2006 Sb. k zákonu č. 191/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/9/ES o lanových drahách pro dopravu osob I. Od novely provedené zákonem č. 191/2006 Sb. dopadá zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, i na lyžařské vleky. Lyžařský vlek ovšem není lanovou dráhou, nýbrž spadá do kategorie určených technických zařízení dle § 47 odst. 1 zákona o dráhách. II. Na technická zařízení dle § 47 odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, se nevztahují ochranná pásma dráhy ve smyslu § 8 téhož zákona. Primárním důvodem regulace lyžařských vleků zákonem o dráhách je zajištění bezpečnosti a plynulosti jejich provozu pod dohledem drážního úřadu. III. Smyslem společného zařazení lyžařských vleků a lanových drah ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/9/ES o lanových drahách pro dopravu osob je unifikace podmínek bezpečného provozu těchto zařízení a nikoli jejich unifikace v obecném smyslu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2014, čj. 3 As 131/2013-36) Věc: Společnost s ručením omezeným FARMAHUCUL proti Krajskému úřadu Libereckého kraje, za účasti 1) Ing. Ivana K. a 2) Marie K., o umístění lyžařského vleku, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím Městského úřadu Jilemnice ze dne 16. 2. 2012 byla umístěna stavba "Stavba nového vleku v linii stávajícího vleku (BLV 1-H)" na několika pozemcích v katastrálním území Vítkovice v Krkonoších. Proti územnímu rozhodnutí se odvolala žalobkyně, ale její odvolání bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 6. 2012 zamítnuto a rozhodnutí I. stupně potvrzeno. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, v níž kromě jiného namítala, že se správní orgány vůbec nezabývaly otázkou ochranného pásma lyžařského vleku dle zákona o dráhách. Konkrétně poukázala na novelu tohoto zákona provedenou zákonem č. 191/2006 Sb., od jejíž účinnosti se předmětný zákon vztahuje i na lyžařské vleky. V kontextu zákona o dráhách poukázala na existenci ochranného pásma (§ 8 zákona o dráhách), které v daném případě zasahuje na sousední pozemky ostatních vlastníků, což správní orgány nevzaly v potaz. Krajský soud rozsudkem ze dne 28. 11. 2013, čj. 30A 74/2012-40, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud se mimo jiné zabýval námitkou související s ochranným pásmem dle zákona o dráhách. Předně uvedl, že ustanovení tohoto zákona dopadají i na lyžařské vleky, a to od účinnosti novely provedené zákonem č. 191/2006 Sb. Dodal, že aplikace zákona o dráhách na lyžařské vleky vyplývá i z důvodové zprávy a byla jedním z hlavních důvodů uvedené novely. Tuto skutečnost však správní orgány nezaznamenaly a stavebníka k potřebným úpravám projektové dokumentace nevedly. Projektová dokumentace ke stavbě totiž vůbec nepočítá třeba s existencí ochranného pásma. Krajský soud upozornil, že ochranné pásmo vzniká dle § 8 odst. 1 zákona o dráhách přímo ze zákona na základě rozhodnutí o umístění stavby, a právě proto by měly být všechny okolnosti související s touto problematikou zkoumány v územním řízení. Zdůraznil, že případný přesah ochranného pásma na sousední pozemky je jistě skutečností, která může zasáhnout do práv jejich vlastníků, což by mohlo vyústit až v nemožnost vydat rozhodnutí o umístění stavby. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Především nesouhlasil s výkladem, že se na lyžařské vleky vztahuje zákon o dráhách bez výjimky. Uvedl, že novelou zákona o dráhách provedenou zákonem č. 191/2006 Sb. došlo pouze k tomu, že tomuto zákonu podléhají lyžařské vleky, které lze materiálně podřadit pod definici pojmu dráha. Na ostatní lyžařské vleky, které definici dráhy neodpovídají, se zákon o dráhách nevztahoval ani před novelou, a nevztahuje se ani po ní. Měl za to, že na některé významné typy dopravy se zákon o dráhách nepochybně vztahuje, ale není přitom objektivně nutné, aby každá stavba či zařízení, které se dráze pouze podobají, podléhaly přísné regulaci předmětného zákona. V tomto ohledu je dostatečná regulace, kterou poskytuje stavební zákon z roku 2006. Dle stěžovatele vychází napadený rozsudek pouze z jazykového výkladu zákona. Stěžovatel napadl tvrzení krajského soudu, že lyžařský vlek je dráhou, a toto tvrzení označil za spekulaci. Upozornil na nutnou dávku obezřetnosti při práci s ochrannými pásmy a uzavřel, že u lyžařského vleku, který není dráhou, neexistuje ani ochranné pásmo. Navíc ani důvodová zpráva k zákonu č. 191/2006 Sb. neuvádí uvalení režimu ochranného pásma na každý lyžařský vlek. Nedostatečnou argumentaci krajského soudu považoval stěžovatel za důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku. V závěru kasační stížnosti stěžovatel dodal, že při rozhodování vyšel jak z vymezení jednotlivých kategorií drah v příslušném zákoně, tak z ustálené praxe, prováděné již za účinnosti novelizovaného zákona o dráhách. Uzavřel, že na lyžařské vleky nelze § 8 zmiňovaného zákona vztáhnout. Na podporu svých tvrzení přiložil i stanovisko drážního úřadu. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že dle ní je názor stěžovatele mylný a popírá smysl novely zákona o dráhách, která byla motivována především zlepšením technického stavu a bezpečnosti lyžařských vleků. Poukázala na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/9/ES o lanových drahách pro dopravu osob, kde je lyžařský vlek zahrnut pod pojem lanové dráhy. Domnívala se proto, že lyžařské vleky mohou pod pojem "dráha" spadat. Dodala také, že § 8 zákona o dráhách se vztahuje na všechny typy drah a ne pouze za dráhy železniční. V závěru vyjádření ještě obhajovala jazykový výklad soudu a rozporovala námitku vztahující se k přizvání drážního úřadu do soudního řízení. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) Aplikaci § 8 zákona o dráhách na lyžařské vleky dovodil krajský soud ze změny provedené novelou dle zákona č. 191/2006 Sb. Před novelou obsahoval zákon o dráhách v § 1 odst. 2 výslovnou výjimku aplikace tohoto zákona na lyžařské vleky. To bylo zmiňovanou novelou změněno, neboť lyžařské vleky byly z výjimky odstraněny. S krajským soudem i žalobkyní lze proto souhlasit, že od novely zákonem č. 191/2006 Sb. se zákon o dráhách vztahuje i na lyžařské vleky. Otázkou však zůstává, zda a jak lze na lyžařské vleky aplikovat konkrétní ustanovení tohoto zákona, včetně jeho § 8 o ochranných pásmech. Dle stěžovatele tomu tak není. Argumentaci založil na rozlišování lyžařských vleků z hlediska formálního a materiálního. Má za to, že pokud lyžařský vlek nelze pod dráhu v materiálním smyslu podřadit, není možné na něj § 8 zákona o dráhách aplikovat. Žalobkyně se naopak domnívá, že lyžařské vleky spadají pod lanové dráhy, a proto je namístě vztáhnout na ně i předmětná ustanovení zákona o dráhách. S ohledem na argumentaci účastníků musel Nejvyšší správní soud nejprve vyřešit otázku, zda lze lyžařské vleky podřadit pod lanové dráhy ve smyslu zákona o dráhách. Zákon v § 1 uvádí rozlišení drah železničních, tramvajových, trolejbusových a lanových. "Dráhou se rozumí cesta určená k pohybu drážních vozidel včetně pevných zařízení potřebných pro zajištění bezpečnosti a plynulosti drážní dopravy" (§ 2 odst. 1 předmětného zákona). Naproti tomu lyžařské vleky zmiňuje zákon o dráhách v hlavě třetí části páté v § 47 odst. 1, kde jsou definována určená technická zařízení: "Technická zařízení tlaková, plynová, elektrická, zdvihací, dopravní, pro ochranu před účinky atmosférické a statické elektřiny a pro ochranu před negativními účinky zpětných trakčních proudů, která slouží k zabezpečení provozování dráhy nebo drážní dopravy nebo lyžařských vleků, jsou určenými technickými zařízeními, která podléhají dozoru podle tohoto zákona." Dle tohoto ustanovení je tedy zařízení sloužící k provozování lyžařského vleku určeným technickým zařízením. Jazykovým výkladem definice je možné odhalit, že zákonodárce mezi lyžařskými vleky a dráhami rozlišuje. Vyplývá to z užití spojky "nebo" v té části definice, kde jsou vyjmenovány provozy, pro něž technická zařízení slouží. V daném případě se totiž jedná o tři různé, i když libovolně zaměnitelné eventuality. V případě, kdy by byl lyžařský vlek pouze speciálním druhem lanové dráhy, zcela nepochybně by jej nebylo nutné mezi uvedenými provozy samostatně uvádět. Z jazykového výkladu lze tedy dovodit, že lyžařský vlek je jakýmsi speciálním zařízením, které nespadá pod dráhy, ale uplatní se na něj režim určených technických zařízení. Rozdílný režim lyžařských vleků a lanových drah podporuje i výklad teleologický, vycházející ze smyslu zákona. Vodítkem k pochopení záměru zákonodárce je v daném případě důvodová zpráva k zákonu č. 191/2006 Sb. Jednoznačné odlišení lyžařských vleků a lanových drah vyplývá hned z prvé věty obecné části důvodové zprávy: "Lyžařské vleky jsou vedle lanových drah součástí dopravní infrastruktury, která slouží v oblasti cestovního ruchu jako prostředek pro využití volného času obyvatel." K povaze lyžařských vleků je dále v obecné části uvedeno, že "[p]ředložený návrh směřuje především k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu lyžařských vleků z hlediska technického zařízení, přepravovaných osob a obsluhujícího personálu. K dosažení tohoto cíle je navrhováno zařazení lyžařských vleků mezi určená technická zařízení podle zákona [...] o dráhách." (text důvodové zprávy dostupný prostřednictvím digitálního repozitáře na adrese www.psp.cz). Zařazení lyžařských vleků pod určená technická zařízení nakonec vyplývá i z vyhlášky Ministerstva dopravy č. 100/1995 Sb., kterou se stanoví podmínky pro provoz, konstrukci a výrobu určených technických zařízení a jejich konkretizace (Řád určených technických zařízení). Dle § 1 odst. 6 písm. e) uvedené vyhlášky jsou totiž lyžařské vleky dopravním technickým zařízením. Na tomto místě je vhodné připomenout princip jednoty a bezrozpornosti právního řádu, dle něhož je nutné výklad zákona založit na vnímání jednotlivých právních pojmů napříč celým systémem práva. Přihlédnout je proto nezbytné i k tomu, kam jsou lyžařské vleky zařazeny vyhláškou Ministerstva dopravy. Uvedený závěr nezpochybňuje (ve skutečnosti naopak podporuje) ani společné zařazení lyžařských vleků a lanových drah ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2000/9/ES o lanových drahách pro dopravu osob. Definice užité v této směrnici jsou důležité pro její účel, v daném kontextu směřující ke sjednocení technických podmínek lyžařských vleků a lanových drah z hlediska bezpečnosti jejich provozu. Uvedená směrnice rovněž lanové dráhy a lyžařské vleky odlišuje, ovšem to nebyl její účel. Proto se soustřeďuje na zdůraznění společných požadavků pro oba typy zařízení, což z nich ovšem stejný druh zařízení nevytváří. Podstata věci je zřetelně patrná z nařízení vlády č. 70/2002 Sb., o technických požadavcích na zařízení pro dopravu osob, které představuje také implementační normu uvedené směrnice. Rozsah úpravy, reflektující smysl směrnice, vyjadřuje § 1 uvedeného nařízené vlády slovy: "Tímto nařízením se v souladu s právem Evropských společenství [směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/9/ES o lanových drahách pro dopravu osob, pozn. NSS] a s mezinárodní smlouvou, kterou je Česká republika vázána a která byla vyhlášena ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv, stanoví technické požadavky na některá zařízení pro dopravu osob." Smyslem evropské i národní úpravy je v daném kontextu unifikace podmínek bezpečného provozu technických zařízení určitých součástí "dopravní infrastruktury", nikoli jejich unifikace v obecném smyslu. Z výše uvedeného výkladu je zřejmé, že lyžařský vlek není lanovou dráhou, ale spadá do kategorie určených technických zařízení dle § 47 zákona o dráhách. Zbývá proto vyřešit otázku, zda se i na určená technická zařízení vztahuje § 8 zákona o dráhách, v němž jsou zakotvena ochranná pásma dráhy. Z hlediska systematiky zákona o dráhách je ochranné pásmo dráhy specifikováno v části druhé zákona, která se obecně vztahuje pouze na dráhy. Již z této skutečnosti je zřejmé, že § 8 zákona o dráhách se na lyžařské vleky nevztahuje, neboť ty jsou regulovány v části páté hlavě třetí zákona. Především je to však patrné ze samotného znění § 8 zákona o dráhách, v němž se explicitně uvádí, jak vypadají ochranná pásma pro dráhy celostátní, regionální, celostátní vybudované pro rychlost větší než 160 km/h, vlečky, speciální dráhy, lanové dráhy a dráhy tramvajové a trolejbusové. V uvedeném výčtu nejsou určená technická zařízení, popřípadě lyžařské vleky vůbec uvedeny. Stejně přesvědčivý je i výklad logický. Jak bylo uvedeno, lyžařské vleky spadají pod dopravní technická zařízení. Nahlédnutím do vyhlášky č. 100/1995 Sb. lze zjistit, že do stejné kategorie spadají například pohyblivé schody, pohyblivé chodníky, elektrické, pneumatické a hydraulické výtahy a další. Bylo by absurdní, aby se na taková zařízení vztahovala ochranná pásma stejně jako na daleko složitější drážní provozy. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že na lyžařské vleky § 8 zákona o dráhách nedopadá. Primárním důvodem, proč jsou zákonem o dráhách regulovány i lyžařské vleky, je zajištění bezpečnosti a plynulosti jejich provozu, což v praxi spočívá v dohledu, který nad lyžařskými vleky provádí drážní úřad. Ten kontroluje a schvaluje, zda jsou lyžařské vleky způsobilé k provozu, a rovněž kontroluje, zda má obsluha takových vleků dostatečnou kvalifikaci (blíže k tomu ve vyhlášce č. 100/1995 Sb.). Nic víc není možné z citované právní úpravy dovozovat. Nad rámec nutného zdůvodnění lze poznamenat, že je samozřejmě možné, aby některé zařízení pro dopravu lyžařů technickou povahou spadalo pod lanové (či jiné) dráhy. V takovém případě by na něj dopadaly i veškeré podmínky, které zákon pro dráhy specifikuje. V nyní posuzované věci však žalobkyně nic takového netvrdila, a nevyplývá to ani z projektové dokumentace k zamýšlené stavbě. Předmětná stavba není žádná lanovka, naopak je přestavbou stávajícího vleku se shodnou přepravní kapacitou. Z hlediska technického se jedná o zařízení, které za pomoci tažného lana a jednomístných bubínkových unášečů táhne lyžaře ve stopě vleku do svahu, což plně odpovídá charakteristice velmi jednoduchého lyžařského vleku. S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud uzavírá, že krajský soud pochybil, když na zamýšlený lyžařský vlek aplikoval podmínku ochranných pásem, která se vztahuje pouze na dráhy a nikoli na určená technická zařízení, kam lyžařské vleky spadají. Kasační stížnost je proto důvodná ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť krajský soud chybně vyhodnotil dopad zákona o drahách na zamýšlenou stavbu. (...)

decision_1433.txt

k § 2 písm. a), b) a n) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění zákona č. 247/2008 Sb. Šíření reklamních sdělení prostřednictvím sítě elektronických komunikací není službou elektronických komunikací, nýbrž službou obsahu ve smyslu § 2 písm. n) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Objednavatel takové služby není účastníkem ani uživatelem ve smyslu § 2 písm. a) a b) uvedeného zákona. Příslušným k rozhodnutí sporu mezi objednavatelem reklamy a osobou vykonávající komunikační činnost o úhradu za šíření reklamy je soud. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 19. 8. 2014, čj. Konf 10/2014-12) Prejudikatura: č. 1994/2010 Sb. NSS. Věc: Spor o pravomoc mezi Českým telekomunikačním úřadem a Obvodním soudem pro Prahu 1, za účasti žalobkyně akciové společnosti T-Mobile Czech Republic a žalované společnosti s ručením omezeným Kolektiva, ve věci žaloby o zaplacení 75 600 Kč s příslušenstvím. Žalobkyně podala proti žalované dne 12. 10. 2012 u Obvodního soudu pro Prahu 1 žalobu na zaplacení částky 75 600 Kč s příslušenstvím. Uvedla, že žalovaná si objednávkou ze dne 13. 6. 2011 u žalobkyně závazně objednala šíření reklamy, přičemž reklamním kanálem byla žalovanou zvolena reklamní SMS. Termín, po který měla být reklama šířena, byl rozčleněn na dvě části. Kampaň cílená na iPhone telefony měla být šířena od 20. 6. 2011 do 24. 6. 2011. Kampaň cílená na Android telefony měla být šířena od 18. 7. 2011 do 22. 7. 2011. Žalobkyně z uzavřené smlouvy plnila a zaslala v uvedených termínech 20 000 ks reklamních SMS uživatelům iPhone a 30 000 ks reklamních SMS uživatelům Android, celkem tedy 50 000 ks reklamních SMS. V objednávce se žalovaná v souladu s čl. V odst. 1 Obchodních podmínek reklamních kanálů (dále jen "obchodní podmínky") zavázala uhradit žalobkyni odměnu za poskytnutí reklamního prostoru ve výši 105 000 Kč bez DPH, tj. 126 000 Kč s DPH. Žalovaná zaplatila část ceny ve výši 50 400 Kč; zbývající částku ve výši 75 600 Kč přes telefonické a písemné upomínky žalovaná neuhradila. Obvodní soud pro Prahu 1 usnesením ze dne 11. 2. 2013, čj. 16 C 157/2012-13, rozhodl o zastavení řízení s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Českému telekomunikačnímu úřadu; současně rozhodl o nákladech řízení a o vrácení části zaplaceného soudního poplatku žalobkyni. V odůvodnění konstatoval, že podle § 103 o. s. ř. soud přihlíží kdykoliv za řízení k tomu, zda jsou splněny podmínky řízení, za nichž může rozhodnout ve věci samé. V posuzovaném případě je předmětem řízení zaplacení ceny za šíření reklamy formou SMS zpráv prostřednictvím reklamních kanálů žalobkyně zřízených v rámci veřejné komunikační sítě elektronických komunikací, jíž je žalobkyně zřizovatelem a provozovatelem. To vše se děje na základě smlouvy uzavřené mezi žalobkyní jako podnikatelem poskytujícím veřejně dostupné služby elektronických komunikací na straně jedné a žalovanou jako uživatelem na straně druhé. S ohledem na § 129 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích je k projednání a rozhodnutí sporu příslušný Český telekomunikační úřad, jelikož předmětem řízení je spor týkající se povinností uložených dle § 64 odst. 1 citovaného zákona. Proto soud řízení zastavil pro nedostatek pravomoci (§ 104 odst. 1 o. s. ř.) a věc postoupil Českému telekomunikačnímu úřadu. Český telekomunikační úřad (navrhovatel) následně podal zvláštnímu senátu návrh k rozhodnutí negativního kompetenčního sporu. Uvedl, že žalovaná v dané věci není účastníkem ani uživatelem veřejně dostupné služby elektronických komunikací, jak pro existenci pravomoci rozhodnout spor požaduje § 129 odst. 1 ve spojení s § 2 písm. a) a b) zákona o elektronických komunikacích. Objednávka reklamního kanálu za účelem šíření reklamy není smlouvou o poskytování veřejně dostupné služby elektronických komunikací dle § 63 zákona o elektronických komunikacích, nýbrž pouze ujednáním o šíření reklamy, byť prostřednictvím sítí elektronických komunikací. Žalovaná rovněž nebyla v souvislosti s objednanou službou účastníkem jakékoliv telefonní stanice žalobkyně. Dále poskytnuté reklamní služby nelze považovat za služby elektronických komunikací dle § 2 písm. n) zákona o elektronických komunikacích, nýbrž za služby, které nabízí obsah prostřednictvím sítí a služeb elektronických komunikací. Úhrada za tyto služby proto není povinností uloženou § 64 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích. Jelikož žalovaná není účastníkem ani uživatelem veřejně dostupné služby elektronických komunikací a současně se spor netýká povinností uložených zákonem o elektronických komunikacích nebo na jeho základě, nemá navrhovatel pravomoc rozhodnout předložený spor dle § 129 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích. Navrhovatel doplnil, že k rozhodnutí sporu není příslušný ani dle § 127 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích, neboť žalovaná není osobou vykonávající komunikační činnost. Navrhovatel uzavřel, že k projednání a rozhodnutí sporu je příslušný soud. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby o zaplacení 75 600 Kč s příslušenstvím je soud. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Navrhovatel je zřízen podle § 3 zákona o elektronických komunikacích jako ústřední správní úřad pro výkon státní správy ve věcech stanovených tímto zákonem, včetně regulace trhu a stanovování podmínek pro podnikání v oblasti elektronických komunikací a poštovních služeb. Ustanovení § 108 odst. 1 písm. g) zákona o elektronických komunikacích zakládá pravomoc navrhovatele rozhodovat ve sporech tam, kde tak stanoví tento zákon; pravidla pro rozhodování účastnických sporů obsahuje zákon v § 129 odst. 1: "Úřad rozhoduje spory mezi osobou vykonávající komunikační činnost (§ 7) na straně jedné, a účastníkem, popřípadě uživatelem na straně druhé, na základě návrhu kterékoliv ze stran sporu, pokud se spor týká povinností uložených tímto zákonem nebo na jeho základě. Úřad rovněž rozhoduje spory v případech, kdy na straně osoby vykonávající komunikační činnost (§ 7) nebo účastníka, popřípadě uživatele, došlo ke změně na jinou osobu, zejména z důvodu postoupení pohledávky, převzetí dluhu, přistoupení k závazku." Podle ustáleného výkladu zvláštního senátu (srov. např. usnesení ze dne 14. 9. 2009, čj. Konf 38/2009-12, č. 1994/2010 Sb. NSS) je třeba současného naplnění dvou podmínek k tomu, aby byla dle výše citovaných pravidel první věty § 129 odst. 1 založena pravomoc navrhovatele rozhodnout účastnický spor. První podmínkou je osobní předpoklad spočívající jednak na straně osoby, která musí vykonávat komunikační činnost, jíž se podle § 7 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích rozumí "a) zajišťování sítí elektronických komunikací, b) poskytování služeb elektronických komunikací, c) provozování přístrojů (§ 73)"; službou elektronických komunikací se rozumí dle § 2 písm. n) zákona o elektronických komunikacích "služba obvykle poskytovaná za úplatu, která spočívá zcela nebo převážně v přenosu signálů po sítích elektronických komunikací, včetně telekomunikačních služeb a přenosových služeb v sítích používaných pro rozhlasové a televizní vysílání a v sítích kabelové televize, s výjimkou služeb, které nabízejí obsah prostřednictvím sítí a služeb elektronických komunikací nebo vykonávají redakční dohled nad obsahem přenášeným sítěmi a poskytovaným službami elektronických komunikací; nezahrnuje služby informační společnosti, které nespočívají zcela nebo převážně v přenosu signálů po sítích elektronických komunikací". Osoba účastníka musí splňovat charakteristiku stanovenou § 2 písm. a) zákona o elektronických komunikacích ("účastníkem se rozumí každý, kdo uzavřel s podnikatelem poskytujícím veřejně dostupné služby elektronických komunikací smlouvu na poskytování těchto služeb"), popřípadě osoba uživatele musí splňovat charakteristiku stanovenou § 2 písm. b) zákona o elektronických komunikacích ("uživatelem se rozumí každý, kdo využívá nebo žádá veřejně dostupnou službu elektronických komunikací"); veřejně dostupnou službou elektronických komunikací se dle § 2 písm. o) citovaného zákona rozumí "služba elektronických komunikací, z jejíhož využívání není nikdo předem vyloučen". Druhou nezbytnou podmínkou je věcný předpoklad, jenž vychází z ustanovení "pokud se spor týká povinností uložených tímto zákonem nebo na jeho základě", přičemž zaplacení ceny je podle § 64 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích jednou ze základních povinností účastníka, popř. uživatele veřejně dostupné služby elektronických komunikací. Zvláštní senát zkoumal naplnění podmínek rozhodovací pravomoci navrhovatele ve smyslu § 129 odst. 1 věty první zákona o elektronických komunikacích. Z výpisů vycházejících z databáze navrhovatele a z obchodního rejstříku je zřejmé, že žalobkyně je osobou vykonávající komunikační činnost. Žalovanou ovšem nelze považovat za účastníka ani uživatele, neboť s žalobkyní v souvislosti s projednávaným sporem neuzavřela žádnou smlouvu o poskytování veřejně dostupných služeb elektronických komunikací, resp. takovou službu nevyužívala ani nežádala. Smluvní vztah založený objednávkou reklamního kanálu za účelem šíření reklamy ze dne 13. 6. 2011 nenaplňuje obsahové náležitosti smlouvy o poskytování veřejně dostupné služby elektronických komunikací vymezené v § 63 zákona o elektronických komunikacích. Žalovaná rovněž nebyla (v rámci posuzovaného vztahu) účastnicí žádné telefonní stanice, ani sama jinak nevyužívala či nežádala jiné služby elektronických komunikací (volání, internet, SMS či MMS zprávy apod.). Skutečnost, že žalovaná neměla postavení účastníka či uživatele, potvrzují i obchodní podmínky. Žalovaná je v obchodních podmínkách (čl. I bod 1) označena jako "partner". Odlišně od ní je v čl. I bodu 11 definován "zákazník" jako každý, kdo má zájem uzavřít nebo má s žalobkyní uzavřenu smlouvu o poskytování služeb elektronických komunikací či je uživatelem těchto služeb anebo kterému je reklama adresována. Definice osoby zákazníka (kterým žalovaná být nemůže) tak v sobě zahrnuje účastníka a uživatele ve smyslu § 2 písm. a) a b) zákona o elektronických komunikacích. Žalovaná jako objednavatelka šíření reklamy tedy nesplňuje osobní podmínku nutnou pro existenci pravomoci navrhovatele rozhodnout spor. Naplněna ovšem není ani věcná podmínka. Pravomoc navrhovatele rozhodnout spor v této věci by byla dána, pokud by šlo o spor o zaplacení ceny za služby elektronických komunikací. Z definice služeb elektronických komunikací obsažené v § 2 písm. n) zákona o elektronických komunikacích však vyplývá, že službou elektronických komunikací nelze rozumět každou službu, která bude přístupná účastníkovi osobou vykonávající komunikační činnost prostřednictvím její sítě a služeb elektronických komunikací; výjimkou patrnou z formulace citovaného ustanovení jsou služby, jejichž užívání, resp. přístup k jejich obsahu poskytovatel (osoba vykonávající komunikační činnost) zprostředkuje sice svou sítí a prostřednictvím služeb elektronických komunikací, nicméně obsah samotné služby závisí na poskytovateli takové služby. Zvláštní senát při úvaze o povaze dotčené služby vycházel z podkladů přiložených k žalobě. Z objednávky reklamního kanálu za účelem šíření reklamy ze dne 13. 6. 2011 plyne, že žalobkyně poskytla žalované jako objednavateli (zadavateli) reklamy kanál pro její šíření, konkrétně kanál SMS. Samotnou reklamu však měla dodat žalovaná. V čl. IV bodu 3 obchodních podmínek je uvedeno, že žalobkyně poskytuje žalované na základě smlouvy pouze prostor pro šíření reklamy; vytvoření reklamy si přitom zajišťuje žalovaná. Z daňového dokladu ze dne 31. 7. 2011 je patrno, že žalobkyně žalované fakturovala za "mobilní reklamu". Z uvedených dokumentů je zřejmé, že žalobkyně umožnila žalované, aby prostřednictvím sítě elektronických komunikací žalobkyně a prostřednictvím služby elektronických komunikací (SMS) šířila svoje reklamní sdělení. Žalobkyně tak pouze svou sítí a prostřednictvím služby elektronických komunikací zprostředkovala šíření reklamy žalované konkrétním účastníkům či uživatelům. Obsah samotné služby (reklamy) však závisel na žalované, nikoliv na žalobkyni. Zvláštní senát proto shledal, že předmětná služba odpovídá službě obsahu ve smyslu § 2 písm. n) zákona o elektronických komunikacích, která podle citovaného ustanovení není službou elektronických komunikací. Spor o zaplacení ceny za takovou službu pak není sporem o plnění povinností uložených na základě zákona o elektronických komunikacích. Lze tak uzavřít, že v posuzovaném případě žalovaná nemá postavení účastníka či uživatele a poskytnuté služby obsahu nejsou službou elektronických komunikací, jak vyžaduje § 129 odst. 1 zákona o elektronických komunikacích; pravomoci soudů se tedy tato věc nevymyká, neboť podle § 7 odst. 1 o. s. ř. soudy rozhodují "spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány".

decision_1434.txt

k § 16 odst. 1 a 2 a § 53 odst. 6 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Provedení důkazu cizojazyčnou listinou, aniž by byl proveden její překlad do českého jazyka, je ve správním řízení přípustné, není-li o jejím obsahu v řízení sporu (k § 16 odst. 1 a 2 a § 53 odst. 6 správního řádu z roku 2004). II. Neopatření překladu cizojazyčné listiny, jíž je prováděn důkaz, může představovat vadu řízení, jestliže účastník v řízení před správním orgánem namítl, že tato skutečnost bránila uplatnění jeho práva vyjádřit se k podkladu rozhodnutí. K takové vadě soud přihlíží jen k námitce (k § 16 odst. 1 a 2 a § 53 odst. 6 správního řádu z roku 2004). (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2015, čj. 9 As 12/2014-60) Prejudikatura: č. 2288/2011 Sb. NSS. Věc: Ing. Marek H. proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti akciové společnosti O2 Czech Republic (dříve akciová společnost Telefónica Czech Republic), o zrušení patentu, o kasační stížnosti žalobce. Dne 23. 9. 2010 předseda žalovaného zamítl rozklad proti rozhodnutí žalovaného, jímž byl zrušen patent žalobce č. 286 163 s názvem "Způsob přenosu dat mezi prvním účastníkem a druhým účastníkem a/nebo internetem a zařízení k provádění tohoto způsobu" (dále jen "patent") podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích. Rozhodnutí žalovaného vycházelo především ze dvou dokumentů označených žalovaným jako dokumenty D3 a D5. Dokument D3 je částí české publikace věnující se datovým přenosům a dokument D5 jsou technické zprávy z jednání ADSL Fóra konaných v květnu 1996, březnu 1997 a červnu 1997. Vynález dle žalovaného nesplňoval podmínky patentovatelnosti podle § 3 odst. 1 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích, neboť přenos dat popsaný ve vynálezu vyplývá pro odborníka z doloženého stavu techniky popsaného v označených dokumentech. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného brojil žalobce u Městského soudu v Praze. V žalobě uplatnil tři žalobní body, z nichž jeden je relevantní pro řízení před rozšířeným senátem. V něm poukazoval na nepřezkoumatelnost právních závěrů žalovaného o nedostatku vynálezecké činnosti. Dokument D3 neuvádí znak, že "se data přenášejí řízeně druhým účastníkem a/nebo poskytovatelem internetu", znak, že "telefonní ústředna řízeně komutuje datové okruhy", a dokument D3 odborníka od komutace okruhů naopak odvádí. Dokument D5 neříká o přenosu dat zcela nic. Městský soud svým rozhodnutím ze dne 25. 9. 2013, čj. 9 A 247/2010-85, žalobu zamítl. Konstatoval, že závěry žalovaného o obsahu dokumentů D3 a D5 jsou srozumitelné a logické a prokazují nedůvodnost žalobcovy námitky. Dokument D3 označuje datové přenosy v hostitelských sítích na principu komutace okruhů za nouzové řešení s řadou nedostatků, což podle soudu dokládá zřejmost takového řešení. Možnost přenášet data řízeně druhým účastníkem a/nebo poskytovatelem internetu správní orgány dovodily ze samotné podstaty technologie ADSL. Také v dokumentu D5 je znázorněno a popsáno, jakým způsobem (prostřednictvím jakých technických zařízení) jsou data v rámci technologie ADSL přenášena. V souzené věci žalovaný správně dovodil, že pro odborníka způsob přenosu dat a zařízení pro provádění tohoto způsobu přenosu dat, které jsou popsány v patentových nárocích, vyplývají zřejmým způsobem z doloženého stavu techniky, a nevyžadují tudíž vynálezeckou činnost. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž mimo jiné namítal nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného a městského soudu. Zpochybnil posouzení, zda patentem chráněné řešení je či není výsledkem vynálezecké činnosti. Žalovaný ani městský soud neprovedli přezkoumatelnou úvahu o nedostatku vynálezecké činnosti. Samotné konstatování, že nedostatek vynálezecké činnosti lze dovodit z kombinace dokumentů D3 a D5, nemůže obstát ani tehdy, bylo-li uvedeno, že pro odborníka chráněné řešení vyplývá ze stavu techniky doloženého těmito dokumenty. Při předběžném posouzení věci devátý senát zjistil, že dokument D5 je vyhotoven v anglickém jazyce, žalovaný jím provedl důkaz a pro posouzení věci je podstatný. V otázce provádění důkazů v cizím jazyce ve správním řízení dle správního řádu existují v judikatuře Nejvyššího správního soudu názorové rozpory. K přípustnosti důkazu cizojazyčnou listinou ve správním řízení se přiklonil šestý senát v rozsudku ze dne 17. 7. 2008, čj. 6 As 41/2007-74. Naproti tomu čtvrtý senát v rozsudku ze dne 30. 9. 2011, čj. 4 As 12/2011-100, vyjádřil právní názor, že správní orgán nemůže provádět cizojazyčnou listinou důkaz, aniž by si opatřil její oficiální překlad do českého jazyka. Takový postup je v rozporu s § 16 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a je vadou řízení, k níž soud přihlíží i bez návrhu, neboť mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí o věci samé a brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů. To potvrzuje také sedmý senát v rozsudku ze dne 4. 7. 2013, čj. 7 As 48/2013-39. Devátý senát proto předložil věc rozšířenému senátu podle § 17 odst. s. ř. s. Otázka, jež je v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně, zní, zda je správní orgán povinen zajistit vždy úředně ověřený, případně alespoň prostý překlad listiny vyhotovené v cizím jazyce, jíž je prováděn důkaz, a zda nepořízení úředně ověřeného překladu je vadou řízení, ke které soud ve správním soudnictví přihlíží z úřední povinnosti. Devátý senát se přiklonil k právnímu názoru vyslovenému šestým senátem. Dovodil, že § 16 odst. 1 správního řádu z roku 2004 ukládá povinnost v řízení jednat a písemnosti vyhotovovat v českém jazyce (s výjimkou o použití slovenštiny), tzn. vést v tomto jazyce vzájemnou komunikaci mezi správním orgánem a účastníky řízení. Na provedení důkazu cizojazyčnou listinou se vůbec nevztahuje (viz např. Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 203 - 204). Otázku písemností v cizím jazyce částečně řeší § 16 odst. 2 správního řádu z roku 2004, a to předkládání cizojazyčných písemností účastníkem; neupravuje však situaci, kdy si cizojazyčné dokumenty opatří správní orgán sám. Pro aplikaci příslušného ustanovení postačí, pokud s cizojazyčným dokumentem, který předložil účastník, správní orgán ve správním řízení dále nakládá, aniž by účastníka vyzval k předložení úředně ověřeného překladu. Umožňuje tak účastníkům předkládat ve správním řízení i cizojazyčné dokumenty, souhlasí-li s tím správní orgán. Názor vyslovený v rozsudcích čtvrtého a sedmého senátu by znamenal, že předložení cizojazyčné listiny účastníkem, akceptované správním orgánem, povede současně k tomu, že ji bude muset nechat sám obratem úředně přeložit. Účelem tohoto ustanovení je naopak, aby v případě, že správní orgán rozumí cizímu jazyku, ve kterém je listina vyhotovena, nebylo nezbytné nechávat ji úředně přeložit. Jestliže nemusí mít správní orgán úředně ověřený překlad listiny předkládané účastníkem, není nezbytné, aby si jej musel obstarat u listin, které si opatří sám. Zajistit překlad do českého jazyka bude namístě, pakliže jiný účastník než ten, který listinu předkládal, o to požádá, a je otázkou, zda by muselo jít vždy o úředně ověřený překlad. Pořízení úředně ověřeného překladu by bylo minimálně vhodné, pokud vznikne mezi účastníky či účastníkem a správním orgánem spor o význam překladu. Nicméně i v takovém případě se může správní orgán rozhodnout nést riziko námitky nesprávně zjištěného skutkového stavu, jak uvádí rozsudek šestého senátu. Trvání na úředně ověřeném překladu jakékoliv listiny vždy je neodůvodněné a nadbytečně by zatěžovalo správní orgán i účastníky řízení, některá správní řízení by vyžadování tohoto postupu mohlo dokonce paralyzovat (např. i u žalovaného). Zákon o vynálezech a zlepšovacích návrzích v případě řízení o udělení patentu předepisuje jako jeho povinnou součást úplný průzkum přihlášky vynálezu (§ 33 a § 34), v rámci kterého je žalovaným zjišťován stav celosvětové techniky z desítek či stovek dokumentů, které budou jen výjimečně dostupné v českém jazyce. Není zřejmě náhodou, že všechny shora citované rozsudky se týkají právě činnosti žalovaného v oblasti průmyslového vlastnictví. Výše citované rozsudky čtvrtého a sedmého senátu dovozují nepřezkoumatelnost rozhodnutí správních orgánů, jsou-li založena na cizojazyčných dokumentech ve spisu, a proto je třeba k této vadě přihlížet i bez námitky. S tímto závěrem se devátý senát neztotožnil. Tato okolnost nemůže způsobovat nepřezkoumatelnost rozhodnutí za situace, kdy správní orgán i účastníci řízení budou listině rozumět. Odvolací orgán ve správním řízení nebo soud ve správním soudnictví bude schopen příslušné rozhodnutí také přezkoumat, a to buď tak, že danému jazyku rozumí, nebo tak, že si nechá listinu úředně přeložit. Náklady na pořízení překladu pak uloží uhradit neúspěšnému účastníkovi, pokud není osvobozen od soudních poplatků (§ 60 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaný k předkládacímu usnesení devátého senátu uvedl, že formalistický přístup čtvrtého senátu by paralyzoval jeho činnost, při níž musí prostudovat například všechna ostatní technická řešení z daného oboru publikovaná kdekoliv na světě. Jeho zaměstnanci jsou nejen experty v příslušných technických oborech, ale k jejich kvalifikaci patří i znalost cizích jazyků; denně pracují s cizojazyčnými texty. Tak je tomu i u zahraničních patentových úřadů. Používají databázi obsahující asi 80 milionů technických popisů, z nichž minimum je v českém jazyce, přičemž jejich oficiální překlad je časově a finančně nereálný. Možnost nepožadovat po účastnících úřední překlad dle § 16 odst. 2 správního řádu z roku 2004 je k užitku nejen účastníkům, ale rovněž správnímu orgánu, neboť ten je povinen zjistit skutkový stav bez důvodných pochybností. Jednání před žalovaným je v českém jazyce - je v něm předkládán návrh a vyhotoveno rozhodnutí. Jaké skutečnosti vyplývají z relevantních cizojazyčných dokumentů, je podrobně uvedeno v rozhodnutí. Jestliže § 16 odst. 2 správního řádu z roku 2004 dává správnímu orgánu možnost vzdát se překladu i v neurčitém množství případů do budoucna, pak zřetelně dává možnost užití cizojazyčných dokumentů i jako důkazního prostředku. Rovnost účastníků řízení nespočívá v tom, že při předložení cizojazyčné listiny jedním účastníkem má druhá strana právo žádat úřední překlad této listiny, ale může předkládat důkazy, jež mají tvrzení prvního účastníka vyvrátit. Správní orgán překlad vyžadovat nemusí. I když účastníci dostatek podkladů nepředloží, je povinen si je vyhledat sám. Nutnost provedení překladu vždy (či na žádost účastníka) by značně zvýšila náklady na odstranění průmyslového práva nesplňujícího zákonné podmínky pro zápis, čímž by byla vytvořena překážka spravedlivého procesu. Zápisu jakéhokoliv technického řešení by navrhovatelé dosahovali snadno za poplatek 500 či 1 000 Kč, zatímco na jeho odstranění by třetí osoby vynakládaly značné prostředky. Na podporu svého názoru žalovaný odkázal na zprávu o šetření veřejného ochránce práv ze dne 3. 12. 2013, dle níž ve správním řízení může být proveden důkaz cizojazyčnou listinou bez úředního překladu do jazyka českého a která upozorňuje na specifičnost řízení jím vedených. Důsledné lpění na úředně ověřeném překladu by neodpovídalo potřebám vyplývajícím ze zákona a z mezinárodních smluv (požadavek na nezatěžování účastníků formalizmem a ověřováním) a bylo by i neúměrně nákladné. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že provedení důkazu cizojazyčnou listinou, aniž by byl proveden její překlad do českého jazyka, je ve správním řízení přípustné, není-li o jejím obsahu v řízení sporu. Neopatření překladu cizojazyčné listiny, jíž je prováděn důkaz, může představovat vadu řízení, jestliže účastník v řízení před správním orgánem namítl, že tato skutečnost bránila uplatnění jeho práva vyjádřit se k podkladu rozhodnutí. K takové vadě soud přihlíží jen k námitce. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí devátému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [18] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [19] Přípustnost provedení důkazu cizojazyčnou listinou ve správním řízení dovodil šestý senát v citovaném rozsudku čj. 6 As 41/2007-74. Shledal, že "správní řád [z roku] 1967 neobsahoval [...] ani pravidla pro předkládání listin vyhotovených v cizím jazyce. V použití cizojazyčné listiny jako podkladu v řízení nebyl správní orgán v zásadě nijak omezen a bylo na něm, zda podstoupí riziko vlastního překladu, které mohlo případně vyústit i v námitku nesprávného zjištění skutkového stavu některým z účastníků řízení." Stejný princip podle tohoto rozsudku obsahuje i § 16 odst. 2 správního řádu z roku 2004, který "pouze primárně přenáší odpovědnost za překlad cizojazyčné listiny na účastníka, který ji jako důkaz předkládá, nicméně správní orgán může břímě překladu vzít plně na sebe". Ve vztahu ke stěžovateli (kterým byl žalovaný) dovodil, že se "dokonce do značné míry dá oprávněně očekávat, že disponuje natolik jazykově zdatným aparátem, aby byl schopen bez nutnosti využívat služeb tlumočníků plnit jeden ze základních úkolů v řízení [...], tj. provádět úkoly rešeršní. Předpokládat, že toho stěžovatel není schopen, popřípadě mu možnost bezprostředně hodnotit cizojazyčné dokumenty dokonce upírat, by znamenalo fakticky stěžovatele znehybnit v jeho funkcích. Odmítnout přípustnost přímého dokazování cizojazyčnou listinou, jakkoliv takový důkaz s sebou nese riziko poměrně snadného zpochybnění [...] nelze." Na tento názor pak šestý senát navázal v rozsudku ze dne 27. 10. 2011, čj. 6 As 20/2011-230. [20] Opačné stanovisko vyjádřil čtvrtý senát ve shora citovaném rozsudku čj. 4 As 12/2011-100. S odvoláním na § 16 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a na to, že stěžejním důkazním prostředkem, z něhož správní orgány při svém rozhodování vycházely, je toliko anglicky psaný dokument zachycující slovní popis amerického patentu, kterým byl proveden důkaz, aniž si správní orgán opatřil jeho oficiální překlad do českého jazyka, dovodil, že "příslušnou část řízení musel vést v anglickém jazyce. [...] [P]rovedením důkazu listinou vyhotovenou pouze v anglickém jazyce porušil § 16 odst. 1 větu první správního řádu z roku 2004, které mu ukládá v řízení jednat v jazyce českém. Samotná skutečnost, že stěžejní důkazní prostředek není ve spisu obsažen v českém jazyce, představuje podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. To platí tím spíše za situace, kdy si účastníci správního řízení již v průběhu správního řízení předmětnou listinu překládali každý jinak a určitým pasážím tohoto dokumentu přikládali diametrálně odlišný význam." Dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, "[k]rajský soud je oprávněn zrušit rozhodnutí správního orgánu pro vady řízení, byť by nebyly žalobcem výslovně namítány, pokud tyto vady brání přezkoumání rozhodnutí v rozsahu žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.)". Čtvrtý senát uzavřel, že uvedený postup byl vadou řízení a bránil soudnímu přezkumu rozhodnutí v mezích žalobních bodů, "neboť vzhledem k absenci českého překladu klíčového důkazního prostředku si soud rozhodující ve správním soudnictví nemůže učinit náležitý úsudek o tom, jaký byl v průběhu správního řízení zjištěn skutkový stav", a k této vadě měl soud přihlédnout z úřední povinnosti. [21] Na uvedený závěr čtvrtého senátu odkazoval i sedmý senát v již citovaném rozsudku čj. 7 As 48/2013-39 a dodal, že "Nejvyšší správní soud tímto nepředjímá závěr, zda skutečně v předmětném správním řízení došlo k porušení § 16 správního řádu [z roku 2004]. Podstatou výše citovaných pasáží judikatury je primárně skutečnost, že případné porušení § 16 správního řádu [z roku 2004] podobným způsobem, jaký byl stěžovatelem namítán v této věci, je otázkou, kterou je nutno posoudit z úřední povinnosti." [22] Z výše uvedeného je zřejmé, že ve svých rozhodnutích šestý senát připouští možnost provádět ve správním řízení důkaz listinou vyhotovenou v cizím jazyce (u žalovaného pak takový postup předpokládá), zatímco čtvrtý a sedmý senát považují tento postup bez dalšího za podstatnou vadu řízení, která brání soudnímu přezkumu napadeného rozhodnutí a mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí, k níž soud přihlíží z úřední povinnosti. Popsaný rozpor v judikatuře rozšířený senát dosud neřešil. Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána. III.2 Posouzení věci [23] Rozšířený senát považuje za vhodné předeslat, že součástí právního řádu České republiky není (na rozdíl od jiných států) žádný zákon o státním jazyce. Ani Ústava nestanoví, že státním (úředním) jazykem je český jazyk. Je tím bezpochyby zdůrazněno, že Česká republika je státem založeným na principu občanském (viz Preambule Ústavy), dle článku 1 "na úctě k právům a svobodám člověka a občana". Příslušnost k národnosti české (byť většinové) nepožívá žádných ústavních výhod, naopak dle článku 24 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") "[p]říslušnost ke kterékoli národnosti nebo etnické menšině nesmí být nikomu na újmu". Článek 25 odst. 2 Listiny proto také garantuje občanům příslušejícím k národnostním a etnickým menšinám za podmínek stanovených zákonem mj. i právo užívat jejich jazyka v úředním styku (k tomu srov. § 9 zákona č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin). Článek 37 odst. 4 Listiny stanoví, že ten "[k]do prohlásí, že neovládá jazyk, jímž se vede jednání, má právo na tlumočníka". Takto stanovené ústavní mantinely, prováděné řadou právních předpisů, zejména procesních, sledují legitimní cíl, a to, aby v řízeních vedených orgány veřejné moci (správními orgány a soudy) účastníci řízení neutrpěli na svých právech újmu z důvodu, že neovládají jednací jazyk, a nebyli tím znevýhodněni. Respektuje tak zásadu rovnosti zbraní. Nesporně stejný cíl sleduje obecně požadavek zákona, aby naopak v řízení předložená, popř. k důkazu provedená cizojazyčná listina, byla přeložena do jazyka, jemuž účastník rozumí (přitom nemusí jít vždy současně o úřední jednací jazyk). [24] Správní řád z roku 1967 účinný do 31. 12. 2005, který obecně upravoval procesní otázky řízení před orgány veřejné správy, tj. způsob výkonu veřejné moci dle čl. 2 odst. 3 Ústavy, neobsahoval úpravu jednacího ("úředního") jazyka. Tento institut byl zakotven ve zvláštních právních předpisech, a to ne vždy jednotně (např. srov. § 46a zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách; § 68 odst. 6 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře; § 89 odst. 3 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti). Absenci obecné úpravy jednacího jazyka (i pro řízení, která ani takovou úpravu neměla) odstranil s účinností od 1. 1. 2006 až nový správní řád z roku 2004 v § 16. Lze seznat (viz níže), že obsah tohoto ustanovení byl inspirován i právní úpravou jednacího jazyka ve zvláštních předpisech, v té době účinných. [25] Podle pravidla od obecného ke zvláštnímu není důvod se domnívat, že nové zakotvení institutu jednacího jazyka ve správním řádu s účinností od 1. 1. 2006 stanoví požadavky pro naplnění shora uvedeného legitimního cíle přísnější a vůči účastníkům méně vstřícné, než dosud stanovené ve zvláštních předpisech. Takový záměr neplyne ani z důvodové zprávy k správnímu řádu z roku 2004, naopak nová úprava "by měla zajistit jednotu, alespoň v řízeních, která doposud obdobný institut nemají". [26] Z § 16 odst. 1 správního řádu z roku 2004 jako obecného předpisu pro správní řízení vyplývá, že "[v] řízení se jedná a písemnosti se vyhotovují v českém jazyce. Účastníci řízení mohou jednat a písemnosti mohou být předkládány i v jazyce slovenském." Jednacím jazykem, v němž je řízení vedeno a v němž vzájemná komunikace mezi správním orgánem a účastníky řízení probíhá, je jazyk český, popř. slovenský (z důvodů společných historických tradic). [27] Odstavec 2 citovaného ustanovení správního řádu z roku 2004 stanoví, že "[p]ísemnosti vyhotovené v cizím jazyce musí účastník řízení předložit v originálním znění a současně v úředně ověřeném překladu do jazyka českého, pokud správní orgán nesdělí účastníkovi řízení, že takový překlad nevyžaduje. Takové prohlášení může správní orgán učinit na své úřední desce i pro neurčitý počet řízení v budoucnu." Je proto výjimkou z povinnosti stanovené v § 16 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a připouští předložení originálu listiny účastníkem i v jiném "cizím" jazyce, avšak s úředně ověřeným překladem. Z dalšího textu je zřejmé, že zákonodárce předpokládá komunikaci mezi správním orgánem a účastníkem. Od předložení úředně ověřeného překladu může správní orgán upustit, buď výslovně, nebo i mlčky tím, že s předloženou cizojazyčnou listinou v řízení nakládá, aniž by k doložení úředně ověřeného překladu cizojazyčné listiny účastníka v konkrétním případě vyzval, nebo dokonce i pro neurčitý počet řízení do budoucna vůči všem adresátům (účastníkům) vydá "prohlášení" na své úřední desce, že u (určitých) cizojazyčných listin úředně ověřený překlad nevyžaduje. [28] Výklad § 16 odst. 1 správního řádu z roku 2004, jak jej provedl čtvrtý senát, by popřel smysl § 16 odst. 2 téhož zákona (druhá část věty první, věta třetí), neboť by tuto zákonnou možnost nemohl správní orgán prakticky využít. Správní orgán by musel v případě nevyžádání úředního překladu listiny předložené účastníkem řízení od tohoto účastníka vždy pořídit neprodleně překlad listiny sám, jinak by "vedl část řízení v cizím jazyce". Takový výklad by byl nerozumný. Je třeba připustit, že v řízení dle správního řádu mohou správní orgány provádět důkazy cizojazyčnými listinami bez nutnosti pořídit vždy jejich překlad. Výklad, jak jej předestřel čtvrtý senát, je nepřiměřeně formalistický a odporuje zásadám rychlosti a hospodárnosti řízení, včetně zásady vyjádřené v § 4 odst. 1 správního řádu z roku 2004, podle něhož je veřejná správa službou veřejnosti, vůči účastníkům řízení má veřejná správa jednat vstřícně. Podle § 53 odst. 6 správního řádu z roku 2004 se o provedení důkazu listinou učiní záznam do spisu, v případě přítomnosti účastníků, zúčastněných osob nebo veřejnosti se provede tak, že se listina přečte nebo sdělí její obsah. Nelze najít rozumný důvod pro formální naplnění požadavku provést úředně ověřený překlad cizojazyčné listiny vždy, za situace, v níž jak správní orgán, který řízení vede, tak i účastníci řízení (komunikující strany) nečiní obsah cizojazyčné listiny sporným a nebrojí proti provedení důkazu touto listinou, neboť jejímu obsahu rozumí. Nastane-li stejná situace i v případě provedení důkazu cizojazyčnou listinou opatřenou správním orgánem samým, platí totéž. Legitimní cíl, jemuž má jinak požadavek na překlad cizojazyčné listiny sloužit, je dosažen. [29] Požadavku na opatření překladu cizojazyčné listiny, jíž má být proveden důkaz, by měl správní orgán dostát v případě, že některý z účastníků řízení včas uplatní námitku, že jejímu obsahu nerozumí, a proto nemůže uplatnit právo vyjádřit se k tomuto důkazu. Obecně lze souhlasit s názorem, že účastník řízení, jenž cizojazyčnou listinu nepředložil, má právo požadovat, aby byl seznámen s jejím překladem do jazyka, kterému rozumí. Absence českého znění podkladu pro rozhodnutí znemožňuje účinně uplatňovat práva ve správním řízení účastníku, který cizojazyčnému podkladu nerozumí, a jestliže by správní orgán prostý překlad listiny nepořídil (či nevyzval účastníka, jenž ji předložil, aby doložil i její překlad) a přitom z ní ve svém rozhodnutí vycházel, jednalo by se o vadu řízení. [30] Nevyžádal-li správní orgán předložení úředně ověřeného překladu cizojazyčné listiny navržené k provedení důkazu po účastníkovi, který listinu předložil, nebo neprovedl-li (ani prostý) překlad cizojazyčné listiny, kterou opatřil sám, lze předpokládat, že obsahu této listiny rozumí. Požadavku účastníka, který takové listině nerozumí, správní orgán pak snadno dostojí provedením prostého překladu, či sdělením jejího obsahu (dle § 53 odst. 6 správního řádu z roku 2004). Setrvá-li i poté účastník na požadavku úředně ověřeného překladu, resp. vznikne-li spor o správnost prostého překladu a jeho význam pro závěr rozhodnutí ve věci samé, nemusí vždy ani následné neprovedení úředně ověřeného překladu správním orgánem být vadou řízení, která má za následek nezákonnost rozhodnutí. Skutkový závěr vyslovený v rozhodnutí správního orgánu (vyhotoveného vždy v českém jazyce), který se o tuto listinu opírá, může totiž i podle úředně ověřeného překladu cizojazyčné listiny, opatřeného odvolacím orgánem nebo až soudem, při přezkoumání rozhodnutí v řízení soudním, obstát. Vadu řízení, tj. neseznámení účastníka řízení s úředně ověřeným překladem rozporované listiny, tak lze zhojit. Správní orgán vystavuje své rozhodnutí toliko riziku jeho zrušení v případě zjištění nesprávných skutkových závěrů opírajících se o cizojazyčnou listinu. [31] Uvedený závěr je nutno vztáhnout předně k výkladu § 16 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004 jako obecného procesního předpisu. Je třeba mít na zřeteli, že ne u každého správního orgánu "se dá očekávat, že disponuje natolik jazykově zdatným aparátem, aby byl schopen bez nutnosti využívat služeb tlumočníků plnit jeden ze základních úkolů v řízení", jak dovodil šestý senát v případě právě žalovaného. Správní řád z roku 2004 proto výslovně zakotvuje oprávnění správního orgánu požadovat od účastníka řízení úředně ověřený překlad cizojazyčných písemností, které předložil. Nicméně umožňuje, není-li to potřebné, od splnění tohoto požadavku upustit. Nelze pak ani odhlédnout od specifik konkrétního správního řízení, na které dopadá zvláštní právní úprava, jíž je příslušný správní orgán vázán. [32] Rozšířený senát při řešení předložených otázek proto nemohl přehlédnout, že ani další procesní či zvláštní předpisy nevyžadovaly před účinností správního řádu z roku 2004 (tj. před 1. 1. 2006) striktně vždy v případě provádění důkazu cizojazyčnou listinou opatření jejího úředně ověřeného překladu, a ani nadále tak nečiní. Roztříštěná právní úprava institutu jednacího jazyka byla nesporně inspirací pro obecnou úpravu § 16 správního řádu z roku 2004, tato však musela nutně reflektovat svoji budoucí obecnou závaznost, zásady, jimiž se výkon veřejné správy do budoucna řídí a v neposlední řadě nezbytně i vývoj jazykové gramotnosti a závazky České republiky přijaté v souvislosti se vstupem do Evropské unie. [33] Obdobnou právní úpravu jako § 16 odst. 1 a 2 správního řádu z roku 2004 sice neobsahoval správní řád z roku 1967, nicméně lze ji nalézt v posledním účinném znění (od 1. 1. 1995) zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*). Podle § 3 odst. 1 se před správcem daně "jedná v jazyce českém nebo slovenském. Veškerá písemná podání se předkládají v češtině nebo slovenštině a listinné důkazy musí být opatřeny úředním překladem do jednoho z těchto jazyků. Správce daně může v odůvodněných případech upustit od toho, aby listinné důkazy byly opatřeny úředními překlady." [34] Stejně tak navazující zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, v § 76 odst. 1 a 2 stanoví, že "[p]ři správě daní se jedná a písemnosti se vyhotovují v českém jazyce. Písemnosti vyhotovené v jiném než českém jazyce musí být předloženy v originálním znění, a současně v překladu do jazyka českého, pokud správce daně neprohlásí, že takový překlad nevyžaduje nebo že požaduje úředně ověřený překlad; takové prohlášení může správce daně učinit na své úřední desce i pro neurčitý počet písemností v budoucnu." [35] Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, v § 88 odst. 5 již od roku 2004 v rámci zvláštního režimu pro poskytnutí elektronických služeb umožnil podat oznámení zahraniční povinné osobě v anglickém jazyce, § 35 odst. 5 (ve znění účinném od 1. 1. 2013) stanoví dokonce povinnost uchovateli zajistit český překlad daňového dokladu vystaveného v cizím jazyce až na žádost správce daně. Kromě uvedeného výslovně § 110j odst. 7 již stanoví, že "[p]odání vyhotovené v anglickém jazyce nemusí být předložené současně v překladu do jazyka českého". [36] Podobný vývoj v souvislosti s možností podání elektronickou formou u zahraničních osob, s povinnostmi založenými oznamovateli podle právních předpisů Evropského společenství, popř. s ohledem na jiná specifika daného řízení, kdy sám zákon upouští od požadavku na překlad listin do českého jazyka a výslovně stanoví možnost podat oznámení, či doklad s údaji v anglickém, popř. i jiném jazyce, či vést komunikaci s úřední osobou v jiném jazyce, lze zaznamenat v případě zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech (§ 55); zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních) (§ 50 odst. 7); zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech) (§ 26 odst. 7); zákona č. 100/2004 Sb., o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi a dalších opatřeních k ochraně těchto druhů a o změně některých zákonů (zákon o obchodování s ohroženými druhy) (§ 21 odst. 2); a dalších. [37] Možnost upustit od předložení úředně ověřeného překladu i soudem dává zákon č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob. Podle jeho § 73 odst. 1 "[l]istiny, jimiž se dokládají zapisované skutečnosti a které se neukládají do sbírky listin, listiny ukládané do sbírky listin [...], projekt přeshraniční přeměny a listiny podle § 69 až § 71 vyhotovené v cizím jazyce se předkládají v originálním znění a současně v překladu do českého jazyka, ledaže rejstříkový soud sdělí zapsané osobě, že překlad nevyžaduje; takové sdělení může rejstříkový soud učinit na své úřední desce i pro neurčitý počet řízení v budoucnu". [38] Zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, v § 8 odst. 4 dokonce normuje, že "[n]ení-li listina, která má být uložena do sbírky listin, vyhotovena v českém jazyce, může si Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy vyžádat překlad této listiny do českého jazyka provedený tlumočníkem zapsaným do seznamu znalců a tlumočníků. [...] Požadavek na provedení překladu tlumočníkem zapsaným do seznamu znalců a tlumočníků se však nevztahuje na státní příslušníky členského státu Evropské unie nebo právnickou osobou se sídlem, úřední správou nebo hlavním místem své podnikatelské činnosti v členském státu Evropské unie, nejsou-li pochybnosti o správnosti překladu." [39] V některých zvláštních případech v současné době již právní předpis připouští výslovně vedení jednání a předložení listin v jiném než českém jazyce. Zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, pro zvláštní řízení o věcech obchodní letecké dopravy v § 72 odst. 1 stanoví, že v řízeních podle vymezených ustanovení "může účastník jednat a písemnosti předkládat i v anglickém jazyce. Písemnosti vyhotovené v originálním znění v jiném než českém nebo anglickém jazyce předkládá účastník řízení v úředně ověřeném překladu do českého nebo anglického jazyka, nesdělí-li Ministerstvo dopravy účastníku řízení, že postačuje úředně neověřený překlad. Takové prohlášení může Ministerstvo dopravy učinit na své úřední desce pro veškerá řízení" podle citované úpravy. Podle § 72 odst. 2 zákona o civilním letectví v řízeních podle vymezených ustanovení "činí Ministerstvo dopravy souběžně úkony v jazyce českém a anglickém. To neplatí, nesouhlasí-li s tím účastník řízení, nebo by tím byl ohrožen průběh řízení, anebo by takový postup byl spojen s nepřiměřenými náklady Ministerstva dopravy; v takovém případě se úkony činí jen v českém jazyce a Ministerstvo dopravy o tom vydá usnesení, které se oznamuje účastníku řízení. V případě rozporu mezi českým a anglickým zněním úkonu je rozhodující české znění." [40] Lze proto dovodit, že ačkoli jednacím jazykem v řízení před správními úřady či soudy je jazyk český, popř. přípustným i slovenský, nebylo a není vždy zákonem požadováno, aby i všechny cizojazyčné listiny předkládané k důkazu (či zakládané při registraci či evidenci) byly současně opatřeny úředně ověřeným překladem do českého jazyka. Naopak z již citovaného § 73 odst. 2 zákona o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob plyne, že až "[j]e-li vyžadován překlad a jedná-li se o překlad z jazyka, který není úředním jazykem členského státu Evropské unie nebo jiného státu tvořícího Evropský hospodářský prostor, musí být úředně ověřen". Trend požadavku na úředně ověřený překlad cizojazyčných listin je tak opačný. [41] Řada zákonů zakládala a zakládá žadateli (zpravidla se týká zahraničních osob) povinnost předložit listinu k prokázání např. kvalifikace, odborné způsobilosti či bezúhonnosti v originále, včetně jejího úředně ověřeného překladu. I zde, avšak nikoli bezvýjimečně, je připuštěn i prostý překlad. [42] Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), s účinností od 1. 5. 2004 (vstupu do Evropské unie) v § 5 odst. 3 a 4 stanoví, že vyplývá-li ze zákona "povinnost předložit doklad potvrzující určité skutečnosti, rozumí se tím předložení dokladu včetně jeho překladu do českého jazyka provedeného tlumočníkem zapsaným do seznamu znalců a tlumočníků, pokud tento doklad nebyl vydán v českém jazyce. [...] Požadavek na provedení překladu do českého jazyka tlumočníkem zapsaným do seznamu znalců a tlumočníků [...] se nevztahuje na doklady předložené státním příslušníkem členského státu Evropské unie nebo právnickou osobou se sídlem, ústřední správou nebo hlavním místem své podnikatelské činnosti v členském státu Evropské unie, nejsou-li pochybnosti o správnosti překladu." [43] Rovněž zákon č. 18/2004 Sb., o uznávání odborné kvalifikace a jiné způsobilosti státních příslušníků členských států Evropské unie a některých příslušníků jiných států a o změně některých zákonů (zákon o uznávání odborné kvalifikace), v § 22 odst. 6 ve znění účinném do 30. 6. 2008 požadoval, aby doklad uvedený v odstavci 3 byl předložen v originále nebo v kopii, doklad uvedený v odstavci 3 písm. b) a c) musel být přeložen do českého jazyka, pokud v něm nebyl vydán nebo pokud mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána, nestanoví jinak. Až v případě pochybností o správnosti překladu byl uznávací orgán oprávněn požadovat přeložení tohoto dokladu do českého jazyka tlumočníkem zapsaným do seznamu znalců a tlumočníků. Následující znění tohoto ustanovení zavazuje uznávací orgán ověřit pochybnost o správnosti překladu prostřednictvím administrativní spolupráce, a až nelze-li ji takto odstranit, může na uchazeči požadovat předložení úředně ověřeného překladu do českého jazyka. Zpřísňuje tak podmínky, za nichž lze úředně ověřený překlad požadovat. [44] Naopak na předložení úředně ověřeného překladu konkrétně specifikovaných dokladů (listin) řada zvláštních právních předpisů trvá, lze však vysledovat, že je tomu tak z důvodu povahy povolované činnosti či udělení oprávnění k výkonu povolání, popř. uznání výhradního práva. [45] Například zákon o loteriích a jiných podobných hrách v § 46a stanoví, že "[p]řed povolujícím orgánem a orgánem státního dozoru se jedná v jazyce českém. Veškerá písemná podání se předkládají v češtině a listinné důkazy, pokud nejsou v češtině, musí být opatřeny úředním překladem. Povolující orgán a orgán státního dozoru může při ústním jednání připustit tlumočníka zapsaného v seznamu tlumočníků, pokud si jej na své náklady obstará osoba jednající s těmito orgány." [46] Obdobně zákon o ochraně utajovaných informací a bezpečnostní způsobilosti v § 89 odst. 3 zavazuje, že "[v] řízení se jedná a písemnosti se vyhotovují v českém jazyce, pokud nejde o výkon práv příslušníka národnostní menšiny podle zvláštního právního předpisu. Písemnosti vyhotovené v cizím jazyce musí účastník řízení předložit v originálním znění a současně v úředně ověřeném překladu do jazyka českého." [47] I v některých dalších případech zvláštní zákon stanoví, že musí být předložen úředně ověřený překlad cizojazyčných listin, např. zákon č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí) (§ 27 odst. 6); zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel) (§ 17a odst. 4). [48] V řízení před žalovaným zvláštní zákony stanoví navrhovateli povinnost předložit konkrétní cizojazyčné listiny spolu s jejich překladem do jazyka českého. Podání se činí zpravidla v českém jazyce, zpřístupnění veřejnosti přihlašovaných označení či technických řešení zveřejněním ve Věstníku je podmíněno předložením překladu [např. § 11 odst. 4, § 31, § 35a až § 35f zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích; § 46 - § 51 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o ochranných známkách)]. Striktní pravidla spojují v konkrétním případě s předložením překladu do českého jazyka a jeho zveřejněním např. patentových nároků evropské patentové přihlášky s účinky patentu uděleného Evropským patentovým úřadem v České republice [srov. Úmluva o udělování evropských patentů (Evropská patentová úmluva; č. 69/2002 Sb. m. s. ve znění č. 86/2007 Sb. m. s.)]. Pravidla pro řízení stanoví např. pro mezinárodní přihlášku podle § 88 odst. 1 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích vydaná vyhláška č. 550/1990 Sb., o řízení ve věcech vynálezů a průmyslových vzorů (§ 18 a § 19). [49] Konečně požadavek na předložení úředně ověřeného překladu cizojazyčné listiny není specifikem jen v klasickém správním řízení. Dle § 154 správního řádu z roku 2004 se § 16 téhož zákona vztahuje i na provádění tzv. jiných úkonů. Podle § 9 písm. b) zákona č. 21/2006 Sb., o ověřování shody opisu nebo kopie s listinou a o ověřování pravosti podpisu a o změně některých zákonů (zákon o ověřování), se vidimace "neprovede, je-li předložená listina, z níž je vidimovaná listina pořízena, psána v jiném než českém nebo slovenském jazyce a neovládá-li ověřující osoba jazyk, v němž je listina psána a není-li současně předložena v úředně ověřeném překladu do jazyka českého; to neplatí, byla-li kopie listiny pořízena ověřující osobou na kopírovacím zařízení, a to na náklady žadatele". Výslovně však dle § 10 odst. 4 téhož zákona se neprovede legalizace, "je-li legalizován podpis na listině, která je psána v jiném než českém nebo slovenském jazyce a není-li současně předložena v úředně ověřeném překladu do jazyka českého". [50] Obdobně podle § 73 odst. 2 písm. b) zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), "[n]otář odmítne vidimaci provést, jestliže ověřující nezná jazyk, ve kterém je listina, z níž je opis pořízen, vyhotovena, a není předložen její překlad do českého jazyka tlumočníkem; to neplatí, jestliže je před ověřujícím opis této listiny pořízen prostřednictvím kopírovacího zařízení". [51] Jen za určitých podmínek tak zákon spojil s nepředložením cizojazyčné listiny v českém překladu důsledek, že se požadovaný úkon neprovede; výjimečně a výslovně pak s nepředložením úředního překladu cizojazyčné listiny spojuje důsledek neprovedení úkonu či dokonce, že se k takové listině nepřihlíží (např. § 2a odst. 1 zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách). [52] Stanoví-li zvláštní právní předpisy výslovně, za jakých podmínek lze v řízení upustit od předložení úředně ověřeného překladu listiny, tím spíše nemůže podle rozšířeného senátu obstát výklad ustanovení obecného procesního předpisu, který rovněž umožňuje od takového požadavku upustit, dovozující, že neprovedení úředně ověřeného překladu cizojazyčné listiny, jíž je prováděn důkaz, je vždy podstatnou vadou správního řízení, ke které nadto soud přihlíží z úřední povinnosti a bez dalšího vede ke zrušení napadeného rozhodnutí. [53] Rozšířený senát zdůrazňuje, že v každé konkrétní věci je nutné dbát i specifik daného typu řízení. Pro řízení před žalovaným je typické provádění rešerší a využívání značného počtu cizojazyčných dokumentů, jde o činnost v tomto řízení běžnou, jak také sám uvádí. Ať již jde o řízení o přihlášce ochranné známky (jejím zrušení či prohlášení neplatnosti), či o výmazu užitného vzoru či jiné, je imanentní součástí takového řízení posouzení a vyhodnocení podkladů, často cizojazyčných, a to i předložených účastníky řízení (zpravidla zastoupených i příslušnými, dané odbornosti zasvěcenými zástupci). Soud se proto shoduje s žalovaným, že trvání na úředně ověřeném překladu každé cizojazyčné listiny by paralyzovalo jeho činnost jako takovou, nehledě na to, že takový požadavek soudu by se samotným účastníkům, kteří žádnou námitku v tomto směru nevznesli, jevil absurdním. Argumentace žalovaného je v dané věci nejen přiléhavá, ale je správná. [54] Žalovanému však nelze přisvědčit, že přistoupení na požadavek provedení (alespoň prostého) překladu účastníkem správního řízení (zpravidla oponentem návrhu) vytváří překážku spravedlivého procesu. Žalovaný konstruuje zcela absurdní situaci a od počátku předpokládá, že takový účastník bude veden nečestnými pohnutkami k ochraně svého průmyslového práva, které nesplňuje podmínky zápisu. Respektování práva, aby byl účastník řízení seznámen s podkladem pro rozhodnutí, a to v jazyce, kterému rozumí, však nemůže být překážkou spravedlivého procesu. Zda došlo ke zneužití tohoto práva, je věcí posouzení konkrétního daného případu. *) S účinností od 1. 1. 2009 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.

decision_1435.txt

k čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; v textu jen "Úmluva"), ve znění Protokolu č. 11 k čl. 7 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (v textu jen "Listina") k § 82 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Tvrdí-li žalobce, že při zásahu nebo donucení ze strany policie (např. při zadržení či zatýkání) došlo k porušení jeho práva nebýt vystaven špatnému zacházení ve smyslu článku 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a judikatury Evropského soudu pro lidská práva, resp. čl. 7 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, stíhá stát a jeho orgány nejen pozitivní závazek provést účinné vyšetřování tvrzeného špatného zacházení, ale též důsledek v podobě rozložení důkazního břemene v řízení o zásahové žalobě podle § 82 a násl. s. ř. s. Na žalobci je, aby prokázal, že došlo ke špatnému zacházení (zranění), na žalovaném pak, aby prokázal, že si žalobce zranění způsobil sám anebo k němu došlo jinak či jindy nebo že jde o následek oprávněného použití donucovacích prostředků. Jinak je odpovědnost za takové zranění přičitatelná žalovanému. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2015, čj. 6 As 255/2014-42) Prejudikatura: č. 652/2005 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 151/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 474/07) a usnesení Ústavního soudu č. 1/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/97) a sp. zn. II. ÚS 45/98; rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 12. 1995, Ribitsch proti Rakousku (stížnost č. 18896/91, Series A, č. 336), velkého senátu ze dne 6. 4. 2000, Labita proti Itálii (stížnost č. 26772/95, ECHR 2000-IV), ze dne 28. 11. 2000, Rehbock proti Slovinsku (stížnost č. 29462/95, ECHR 2000-XII), ze dne 9. 4. 2002, Cissé proti Francii (stížnost č. 51346/99, ECHR 2002-III), ze dne 16. 12. 2003, Kmetty proti Maďarsku (stížnost č. 57967/00), ze dne 29. 6. 2006, Öllinger proti Rakousku (stížnost č. 76900/01, ECHR 2006-IX), ze dne 5. 12. 2006, Oya Ataman proti Turecku (stížnost č. 74552/01, ECHR 2006-XIV), ze dne 23. 10. 2008, Sergey Kuznetsov proti Rusku (stížnost č. 10877/04) a ze dne 7. 7. 2011, Fyodorov a Fyodorova proti Ukrajině (stížnost č. 39229/03). Věc: a) Eliška B., b) Ondřej K., c) Ondřej H. a d) Marek Ď. proti 1) Krajskému ředitelství policie hl. m. Prahy a 2) Policejnímu prezidiu ČR o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. Dne 30. 6. 2012 se měl v Praze uskutečnit třetí ročník vzpomínkové akce FOOD NOT BOMBS poslední předprázdninové rozdávání, u příležitosti třetího výročí vystěhování squatu Milada. Akce byla plánována od 16:00 v prostoru vysokoškolských kolejí Praha Troja (17. listopadu) v blízkosti zchátralé vily Milada. Podle žalobců, kteří se této akce společně s dalšími osobami účastnili, bylo jejím smyslem upozornit na to, že se s domem od jeho násilného vyklizení nic neděje, odpovědné osoby ho nechávají chátrat a dům je v horším stavu než před jeho vyklizením. Chtěli též poukázat na "společenský problém dostupnosti bydlení, obzvláště v dnešní době krize, kdy je na jedné straně stále více lidí bez domova se všemi z toho vyplývajícími důsledky, na druhé straně existuje řada opuštěných domů, které majitelé úmyslně nechávají chátrat". Každý rok se proto ve výročí vyklizení squatu Milada konal v jeho blízkosti piknik a sportovní turnaj s hudební produkcí a policie tyto aktivity vždy monitorovala. I o třetím ročníku vzpomínkové akce FOOD NOT BOMBS se policie předem dozvěděla ze své operativní činnosti. Svolavatel akce nebyl znám, mělo se jednat o akci na akademické půdě (nemělo tedy dojít k zabrání veřejného prostranství), celkový počet účastníků na místě byl odhadován do padesáti osob. Akci dozorovaly policejní hlídky. Cílem bylo zajistit klid a veřejný pořádek v okolí vily Milada. Policie svůj dohled ukončila okolo 20:00 s tím, že při akci k narušení veřejného pořádku nedocházelo. Mezi 21:00 a 22:00 se však účastníci akce rozhodli, že se do opuštěné vily přemístí i s hudební technikou a svými věcmi. Učinili tak podle žalobců spontánně a pod vlivem "nostalgie po dříve fungující obyvatelné vile, která fungovala nejen jako bydlení, ale též jako sociální centrum s mnoha kulturními a benefičními aktivitami a která byla svévolně bez jakéhokoliv soudního rozhodnutí násilně vyklizena a poničena za účasti a podpory policie". Do vily vnikli za pomoci žebříku přes balkon v prvním patře, neboť dveře a spodní okna domu byly zazděné. Poté pokračovali v koncertu uvnitř vily. Ve 21:46 oznámil pan Mario L. na linku 158, že asi třicet osob nepovoleně vniká do vily za pomocí žebříků přes balkon. Na místo dorazila řada policejních hlídek, následně též tým vyjednavačů, zásahová jednotka a dva vyšší policejní funkcionáři. Na místě byl přítomen oznamovatel, Mario L., který uvedl, že vilu Milada i s okolními pozemky má pronajaté od Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (majitelem objektu a pozemku je Česká republika). Po policii požadoval, aby osoby nacházející se v "jeho" objektu byly vykázány. Někdo z osob nacházejících se uvnitř vily mezitím ověsil balkon a okna v prvním patře domu vlajkami a transparenty s nápisy "3 roky a dost", "we | Milada" atd. Část účastníků akce zůstala před vilou, bubnovala, komunikovala s přítomnou policií a předávala informace lidem uvnitř domu. Okolo 23:00 započalo vyjednávání týmu policejních vyjednavačů s osobami, které obsadily objekt vily Milada. Policie požadovala, aby přítomní do půlnoci ukončili hudební produkci a opustili vilu. Účastníci akce namítli, že mají mnoho věcí a pro jejich odstěhování není dostatek světla, přičemž odmítli nabídku, že jim policie zapůjčí baterky a pomůže s vyklizením objektu. Konečné stanovisko slíbili sdělit do půlnoci. Po půlnoci proběhlo další vyjednávání, kdy policejní vyjednavači znovu vyzvali "squattery" k opuštění objektu s tím, že to požaduje jeho nájemce. Dva účastníci akce následně vilu dobrovolně opustili. Policisté je zadrželi, zkontrolovali jejich totožnost, umístili do policejního vozidla a později je odvezli spolu s ostatními zadrženými na místní oddělení policie k podání vysvětlení. Ostatní "squatteři" se mezitím znovu odmítli podrobit výzvě s tím, že předčasným odchodem by nenaplnili protestní a kulturně politický smysl akce. Trvali na tom, že vilu opustí až za svítání. Proto policejní vyjednavači užili frázi: "Jménem zákona opusťte prostor, jestliže tohoto neuposlechnete, bude použito donucovacích prostředků." Poté, asi čtyřicet minut po půlnoci, započal samotný policejní zákrok. Policisté nejprve ručním beranidlem rozbili zazděný vchod ve spodním podlaží. Zjistili však, že všichni účastníci akce jsou v prvním patře objektu a že během vyjednávání vytvořili na schodech vedoucích do přízemí barikádu z dveří, starého nábytku, suti apod. V prostoru byl také cítit benzín. Policisté se pokusili barikádu odstranit, ale nepodařilo se jim to ani s pomocí hasičů vybavených motorovou pilou. Policisté nicméně vhodili vzniklým otvorem do prostoru za barikádou rozbušku. "Squatteři" v reakci na to použili hasicí přístroj, takže v prostoru bylo obtížné dýchat, velitel zásahu proto vydal rozkaz k opuštění vily. Později se policistům podařilo vniknout do vily oknem v prvním patře s pomocí výsuvného žebříku zapůjčeného od hasičů. "Squatteři" nekladli odpor, pouze několik z nich uniklo již v průběhu zásahu na střechu vily. Ostatní přítomné policie zadržela, vyvedla ven z vily, naložila do policejních vozidel a rozvezla po dvou na jednotlivá místní oddělení policie k podání vysvětlení. Několik osob, které byly zraněné, bylo předáno k ošetření lékařům. Policejní vyjednavači pak pokračovali v jednání s osobami nacházejícími se na střeše vily, mezi nimiž byli i dva ze žalobců [c) a a)]. Ti však odmítli, údajně v obavách z napadení policisty, střechu opustit. Učinili tak až druhý den za světla poté, co dostali příslib, že budou moci volně odejít a také odvézt z vily Milada věci, které tam oni a ostatní účastníci akce zanechali. To také učinili za pomoci dalších účastníků akce, kteří byli mezitím propuštěni ze zadržení poté, co na jednotlivých místních odděleních policie podali vysvětlení k tomu, že obsadili cizí objekt a neuposlechli výzev veřejného činitele. Tím prakticky policejní zásah skončil. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobci domáhali určení, že zásah Policie ČR vůči nim ve dnech 30. 6. a 1. 7. 2012 při vzpomínkové akci při bývalém squatu Milada v Praze byl nezákonný. Zásah měl spočívat v neoprávněné výzvě žalobcům k opuštění objektu bez právního důvodu, v bezdůvodném, nepřiměřeném a nesprávném použití donucovacích prostředků, v bití, ve způsobení bezdůvodné újmy na zdraví, v bezdůvodném ničení věcí žalobců, v ponižujícím zacházení, v neoprávněném omezení osobní svobody, v bránění identifikace policistů a v neoprávněném omezení práva na svobodu projevu. Městský soud jejich žalobu jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 25. 6. 2014, čj. 9 A 153/2012-245, neboť došel k závěru, že policejní zásah byl zákonný a přiměřený okolnostem. Žalobci (stěžovatelé) podali proti rozsudku městského soudu, v části týkajících se zamítnutí žaloby vůči žalovanému 1), kasační stížnost. V ní mimo jiné namítali, že městský soud nepřipustil v rámci upřesnění změnu petitu tak, že by do něj stěžovatelé doplnili ochranu práva shromažďovacího. Z toho pak vyplývá i další výtka stěžovatelů, totiž že se městský soud vůbec nezabýval zásahem do jejich svobody shromažďovací, ačkoliv ta úzce souvisí s právem na svobodu projevu, jež uplatňovali již v původní žalobě. Stěžovatelé v této souvislosti připomínají protestní podtón své akce a poukazují na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž požívá jisté míry ochrany i neohlášené shromáždění ve formě tzv. sit in (okupační protestní shromáždění), případně i ve formě déletrvající okupace budovy. Žalovaný 1) (dále jen "žalovaný") ve svém vyjádření k první kasační námitce poukázal na to, že stěžovatelé uplatnili svůj argument o tom, že jejich akce byla shromážděním, účelově, s odstupem dvou let po celé události a téměř až v samém závěru soudního řízení poté, co proběhlo rozsáhlé dokazování. Dále podotkl, že pokud akce tento charakter měla, pak jistě po celý den, kdy proti ní policie nijak nezasahovala. Následné kroky stěžovatelů a jejich přátel, zřejmě způsobené davovou pohnutkou, byly však již za hranou zákona. Další kasační námitka směřovala vůči tomu, že městský soud neposoudil přiměřenost zásahu policie jako celku, ale místo komplexního posouzení hodnotil pouze jeho jednotlivé dílčí aspekty. Nezabýval se tím, že policie mohla s použitím síly vyčkat až na ráno, pokud by účastníci akce nesplnili svůj slib a vilu by za svítání neopustili. Přitom měl soud vzít v úvahu fakt, že stěžovatelé se spolu s dalšími osobami nacházeli v uzavřeném prostoru, mimo veřejné prostranství, kde jejich přítomností, případně hudbou, nemohlo docházet k ohrožování žádného veřejného zájmu. Nebyly zaznamenány ani žádné stížnosti ze strany obyvatel žijících v blízkosti vily. Stěžovatelé žádným způsobem neohrožovali ani neničili cizí majetek; navíc vila byla v tak zuboženém stavu, že zde prakticky nebylo co zničit. Jedinou škodu na majetku způsobili sami policisté, když probourali vstupní dveře. Navíc hypotetická ochrana majetku ze strany policie se zde dostala do kolize se základními ústavně zaručenými právy stěžovatelů na svobodu projevu a na účast na řešení veřejných záležitostí vyjádřením svých postojů. Stěžovatelé dále uvedli: "Policie je povinna postupovat přiměřeně, korektně a samozřejmě v souladu se zákonem i v případě zásahu proti osobám porušujícím zákon. V případě žalobců se jednalo o pouhý přestupek neuposlechnutí výzvy úřední osoby, který vykonstruovali samotní žalovaní. Policie je ze zákona povinna chránit bezpečnost osob, majetku a veřejný pořádek. V případě zákroku vůči žalobcům a dalším squatterům však své zákonné povinnosti zneužila a samotný zákrok, který byl zcela nesmyslný (jak bylo naznačeno výše - o ochraně veřejného zájmu zde lze len stěží mluvit), vedl právě naopak ke zraněním a škodám na majetku, které vůbec nemusely vzniknout." Pokud jde o tuto kasační námitku, žalovaný především zrekapituloval historii vily Milada ze svého pohledu: "Pokud by policie nezasáhla, nikdo z přítomných nemohl zaručit, že všichni účastníci vilu dobrovolně opustí následující den. Takové záruky policie dostávala již v minulosti několikrát a opakovaně nebyly naplňovány. Nájemníci okolních pozemků a studenti přilehlých vysokoškolských kolejí, které bezprostředně sousedí s vilou, by dozajista v případě jejich předvolání dosvědčili, že v minulosti opakovaně žádali policii o pomoc, když byla vila squattery obývána. Bylo by potřeba hovořit s poškozenými drobnými krádežemi v bezprostředním okolí, aby byl dokreslen stav, který vnímala nikoliv policie, ale veřejnost, v době, kdy vila fungovala jako tzv. kulturní centrum, jak bylo dřívějšími squattery obvykle uváděno. Pokud tak za tímto účelem vila někdy fungovala, tak potom jen krátce, a stav se s vývojem času měnil stále k horšímu." To byl podle žalovaného důvod, proč byly osoby po provedeném zákroku zajištěny, neboť panovala důvodná obava, že ve svém jednání budou nadále pokračovat. K samotným důvodům zásahu žalovaný uvedl, že na místě se nacházel nájemce pozemků pod vilou Milada a přilehlých pozemků s mandátem zastupovat majitele vily (Českou republiku - Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy). O razantní postup policii žádala i místní samospráva zastoupená starostou příslušné městské části. V době opatření bylo na místě podezření ze spáchání trestných činů neoprávněný zásah do práva k domu, bytu nebo k nebytovému prostoru a poškození cizí věci a přestupku neuposlechnutí výzvy úřední osoby. Osoby okupující vilu věděly, že na místě je policie, která je vyzývá jménem zákona k opuštění objektu, v němž neoprávněné setrvávají. Část osob dokonce výzev policie uposlechla, tedy měly dostatek času se rozhodnout. Policie ale pro účastníky akce v žádném případě nebyla partnerem pro jednání, stejně jako tomu v jejich případě bylo i v minulosti. Přítomné osoby by evidentně dobrovolně vilu neopustily. Jejich úcta k právu i k policistům jako ochráncům práva byla nulová. Zvolená taktika zákroku a použitých prostředků odpovídala přesně situaci, která byla na místě řešena, a to i s ohledem na zkušenosti z podobných opatření v minulosti. Dále městský soud podle stěžovatelů nesprávně vyhodnotil předložené lékařské zprávy - zatímco závěry lékařské zprávy stěžovatele c), který se nechal ošetřit ihned po policejním zásahu, jsou podle soudu založeny pouze na jeho vlastních sděleních, v případě stěžovatelky a), která se nechala ošetřit až několik dnů po zásahu, soud naopak zdůrazňuje závěr lékaře, že vzhledem k časovému dostupu nelze rozpoznat, zda je zranění způsobeno policejní rozbuškou. Soud podotkl, že stěžovatelé měli možnost oznámit své bití osobám přítomným na místě a stojícím mimo policii (příslušníkům HZS, zdravotníkům nebo civilním osobám a zástupcům medií), aniž by vzal v potaz, že právě to učinil stěžovatel c), když se obrátil na lékaře jako osobu kompetentní ošetřit a posoudit jeho zranění. Důkaz lékařskými zprávami dalších účastníků akce (odlišných od stěžovatelů) pak soud odmítl provést úplně, jakkoliv měly tyto zprávy prokázat, že při zákroku policie obecně došlo ke zraněním osob. Jiné důkazy než lékařské zprávy přitom stěžovatelé těžko mohli předložit. Soud si sice byl vědom obtížnějšího postavení stěžovatelů při dokazování, přesto však provedené důkazy hodnotil tendenčně a přebral rétoriku a pohled policie (bez hlubšího odůvodnění např. uvedl, že "neuvěřil tvrzení žalobců, že vilu opustí až ráno"). Bez povšimnutí ponechal soud obsáhlé poukazy stěžovatelů na rozpory ve výpovědích policistů i na to, že kamerový záznam předložený žalovaným nebyl úplný a že s ním bylo manipulováno. Zejména však soud pominul fakt, že žalovaný (který nezpochybňuje zranění stěžovatelů) nepředložil žádné důkazy o svých tvrzeních, že stěžovatelé si zranění způsobili patrně sami při útěku (ačkoliv podle svědeckých výpovědí více policistů nikdo nikam neutíkal a "squatteři" nekladli při zatýkání odpor). Soud měl podle stěžovatelů na daný případ analogicky aplikovat judikaturu Evropského soudu pro lidská práva týkající se osob ve vazbě. Dojde-li u takových osob ke zranění, leží na státu důkazní břemeno a stát musí předložit uspokojivé a přesvědčivé vysvětlení událostí, k nimž došlo, jelikož jeho vědomosti o těchto událostech mají výlučnou povahu. Obdobně to podle stěžovatelů platí i pro zničení jejich věcí - je vysoce nepravděpodobné, že by si své věci značné finanční hodnoty zničili sami jejich vlastníci a policie nepředložila žádný důkaz (např. úplný a nezkrácený videozáznam) dosvědčující, že věci nezničili úmyslně policisté. K hodnocení důkazů o průběhu zákroku ve vile, žalovaný uvedl: "S ohledem na situaci, která se vyvinula na místě, především na aktivní obranu osob, které se v lehkém letním oděvu za špatných světelných podmínek v počtu téměř 30 jedinců pohybovaly ve stísněném prostoru vily, odkud bránily vším, co jím přišlo pod ruce, policii ve vstupu do prostoru, a s ohledem na to, že na místě někdo ze squatterů v zápalu boje vylil benzín na přístupovou cestu pro policii, se jeví množství ošetřených osob a charakter jejich újmy spíše mírným. Podotýkáme, že na straně policie, která byla vybavena ochrannými prostředky, jako jsou přilby, protiúderové komplety, těžká obuv, disponovala svítilnami a je vycvičena k obdobným zákrokům, došlo rovněž ke zraněním policistů." K možnosti, že si zadržené osoby svá zranění způsobily samy při útěku, poukázal žalovaný na to, že před zákrokem policie se část osob ukryla na střechu domu, kam musely běžet přes vilu. Upozornil také na velmi aktivní obranu "squatterů" před průnikem policie do vily oknem v prvním patře, a poukázal na obsah doložených videozáznamů a na výpovědi nezúčastněných osob (zejména velitele hasičů Hasičského záchranného sboru Praha a inspektora provozu Rychlé záchranné služby Praha). Stěžovatelé brojili rovněž proti tomu, jakým způsobem hodnotil městský soud události po jejich zadržení. Nejprve se věnovali tomu, že je policisté číslovali lihovou fixou na ruku a oslovovali těmito čísly, což označují za ponižující praktiku. Žalovaný zprvu uvedený postup popíral, teprve po jeho prokázání jej přiznal a označil za "běžný". Stěžovatelé odmítli argumentaci soudu, že k označování osob razítky apod. dochází i na koncertech a podobných akcích, neboť tam se účastníci těmto požadavkům podřizují dobrovolně. Pokud jde o neposkytnutí vody jednomu ze stěžovatelů, uvedli, že přístup k vodě by měl být v dnešní době samozřejmostí. Za vadnou označili argumentaci soudu, podle níž má na základě zákona právo na přístup k vodě pouze osoba umístěná v policejní cele, neboť tento názor nezohledňuje např. situaci osob zadržených několik hodin na policejní stanici, aniž by byly umístěny do cely. Stěžovatelé také znovu poukázali na to, že policisté neumožnili zajištěným osobám vymočit se, a proto jeden z účastníků byl nucen vymočit se z auta a druhá účastnice přímo v autě, což pro ni bylo do značné míry ponižující. Přesto, že uvedené praktiky policistů nazírány jednotlivě zřejmě nedosahují dostatečné úrovně, aby byly posouzeny jako ponižující nebo nelidské zacházení, soud je měl hodnotit v jejich souhrnu. K námitce týkající se postupu po zadržení stěžovatelů žalovaný uvedl, že se mu v průběhu soudního řízení podařilo prokázat, že právě policisté zajišťovali ošetření zraněných osob. Policie také po zákroku zabezpečila objekt vily a následující den umožnila stěžovatelům a jejich přátelům si věci řádně převzít. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze v části napadené kasační stížností a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [19] Nejvyšší správní soud předně musí dát za pravdu stěžovatelům, pokud jde o kritiku toho, jak městský soud hodnotil v průběhu řízení petit podané žaloby. Stěžovatelé původně navrhli dva soudní výroky - domáhali se určení, že "zásah Policie ČR ve dnech 30. 6. a 1. 7. 2012 při vzpomínkové akci při bývalém squatu Milada v Praze, který spočíval v neoprávněné výzvě žalobcům k opuštění objektu bez právního důvodu, v bezdůvodném, nepřiměřeném a nesprávném použití donucovacích prostředků, v bití, ve způsobení bezdůvodné újmy na zdraví, v bezdůvodném ničení věcí žalobců, v ponižujícím zacházení, v neoprávněném omezení osobní svobody, v bránění identifikace policistů a v neoprávněném omezení práva na svobodu projevu, byl vůči žalobcům nezákonný", eventuálně, aby soud určil, že "zásah Policie ČR ve dnech 30. 6. a 1. 7. 2012 při vzpomínkové akci při bývalém squatu Milada v Praze vůči žalobcům byl vůči žalobcům nezákonný". V doplnění žaloby ze dne 2. 10. 2012 na výzvu soudu upřesnili petit tak, že se domáhají prvního uvedeného výroku. Zároveň však upozornili, že "eventuální" petit byl jejich právem a že jím chtěli předejít neúspěchu své žaloby z ryze formalistických důvodů. Z důvodu právní jistoty proto navrhli, aby v případě, že soud nebude mít některé z tvrzení navrhované v prvním petitu za prokázané, aby k němu nepřihlédl a vydal rozhodnutí s výrokem o zbytku, který za prokázaný mít bude (čímž v podstatě jen jinak formulovali svůj původní "eventuální" petit). [20] Odhlédneme-li od skutečnosti, že v daném případě ve skutečnosti nešlo o klasický eventuální petit, nýbrž o petit jeden, toliko s tím rozdílem, že byl předestřen ve dvou variantách (v podrobnější, vymezením jednotlivých dílčích zásahů, a z opatrnosti též v obecné, týkající se vyslovení nezákonnosti postupu policie en bloc), nutno předeslat, že soudní řád správní nebrání ani tomu, aby petit byl formulován jako eventuální. Ustanovení § 64 s. ř. s. uvádí, že "[n]estanoví-li tento zákon jinak, použijí se pro řízení ve správním soudnictví přiměřeně ustanovení první a třetí části občanského soudního řádu"; ovšem ani občanský soudní řád výslovně neupravuje varianty petitorního žádání (srov. § 79 odst. 1 o. s. ř., který v nejobecnější rovině stanoví povinnost uvést v návrhu, čeho se navrhovatel domáhá). Přípustnost alternativně či eventuálně formulovaného petitu se totiž opírá o hmotné právo a vychází z ustálené soudní praxe ve shodě s procesní teorií. Městský soud ovšem naznal, že eventuální petit vylučuje samotný charakter správního soudnictví. Tento svůj závěr opřel o rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2004, čj. 6 Ans 1/2003-101, č. 652/2005 Sb. NSS, jehož právní věta je v bodu V. skutečně takto formulována. Nakládat ovšem s právními větami rozsudků jako s právními normami bez ohledu na kontext konkrétního případu je ošemetné (srov. k tomu Bobek, M.; Kühn, Z. a kol. Judikatura a právní argumentace. 2. vyd. Praha: Auditorium, 2013, s. 185 a násl.). To se ukazuje i v tomto případě, neboť v dané věci šlo o to, že žalobce spojil do jedné žaloby dva odlišné žalobní typy (žalobu proti nečinnosti správního orgánu a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu). Nejvyšší správní soud tuto možnost nevyloučil, pouze vytkl krajskému soudu, že se nezabýval druhým návrhem žalobce poté, co vyhověl návrhu prvnímu (tedy že nakládal s petitem jako s eventuálním), k čemuž uvedl: "Podal-li žalobce fakticky dvě různé žaloby jedním podáním [...], nemůže si soud vybírat, o které rozhodne, a o které nikoliv. Za situace, kdy soud o druhém návrhu doposud nerozhodl, bude třeba, aby o tomto návrhu bylo též rozhodnuto." O to ale v nyní projednávané věci vůbec nejde, neboť stěžovatelé se svým variantně formulovaným petitem udrželi v rámci jednoho žalobního typu. [21] Dále městský soud argumentoval rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014-48, s tím, že tento rozsudek podle městského soudu připouští výhradně jen takový eventuální petit, v němž žalobce v žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu navrhne buď zákazový výrok (zakazuje se pokračovat v nezákonném zásahu), nebo - pro případ, že by byl zásah mezitím ukončen - deklaratorní výrok o tom, že provedený zásah byl nezákonný. Tento rozsudek však ve skutečnosti nikde neuvádí, že by šlo o jedinou přípustnou podobu eventuálního petitu. Naopak z rozsudku zdejšího soudu ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-65, na který poukázali stěžovatelé, jasně vyplývá, že i eventuální petit je ve správním soudnictví možný, neboť Nejvyšší správní soud zde uložil městskému soudu, že by se měl "postupně zabývat uplatněnými žalobními návrhy ve smyslu a v pořadí uvedeném stěžovatelem v žalobě, popř. v upřesnění žaloby". Taktéž v dalším stěžovateli odkazovaném rozsudku ze dne 26. 4. 2010, čj. 8 Ans 5/2008-121, Nejvyšší správní soud eventuální petit připustil, když uvedl: "Z podané žaloby je zřejmé, že se žalobkyně domáhá ochrany proti nečinnosti žalovaného a je si rovněž vědoma toho, že jedním z předpokladů úspěšnosti žaloby je bezvýsledné vyčerpání prostředků, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k ochraně proti nečinnosti (§ 79 odst. 1 věta první s. ř. s.). Procesní nejistotu v tom, zda je třeba se rovněž domáhat uložení povinnosti žalovanému rozhodnout o opatření na ochranu proti nečinnosti, či zda jde ,toliko' o jednu z nutných podmínek přípustnosti žaloby na ochranu proti nečinnosti ve věci samé, se rozhodla řešit uvedením eventuálního petitu. Žalobní návrh proto není neurčitý, lze z něj zjistit, čeho se stěžovatelka domáhala. Bude na městském soudu, aby v řízení o podané žalobě zaujal stanovisko k důvodnosti obou v žalobě navržených výroků." [22] Postup městského soudu, který vyzval stěžovatele přípisem ze dne 24. 9. 2012, čj. 9 A 153/2012-25, k formulaci (pouze jednoho) návrhu výroku rozsudku, lze tudíž označit za nesprávný. Tato vada řízení však sama o sobě na zákonnost rozsudku městského soudu neměla vliv, neboť stěžovatelé na výzvu městského soudu svůj petit upravili (podání ze dne 2. 10. 2012, jakkoli ve skutečnosti šlo opět, jak bylo poznamenáno výše, o petit "eventuální", jen v poněkud zastřené podobě). I když šlo o úpravu do jisté míry vynucenou procesním úkonem městského soudu, nemění to nic na povaze této změny jako projevu práva stěžovatelů disponovat předmětem řízení. Bez ohledu na to, co úpravě petitu předcházelo, byl předmět řízení vymezen upraveným petitem, o němž (a nikoli již o tom původním) musel městský soud rozhodnout (k úpravě petitu na závěr ústního jednání konaného 25. 6. 2014 a k usnesení městského soudu o jeho nepřipuštění stěžovatelé žádnou kasační námitku - vyjma otázky práva shromažďovacího, o níž bude pojednáno dále - nevznášejí). Nelze též odhlédnout od toho, že městský soud nevzal za prokázané, resp. důvodné, žádné z žalobních tvrzení, musel by tudíž nutně zamítnout i "eventuální" petit, jak jej stěžovatelé formulovali. [23] Za opodstatněnou však Nejvyšší správní soud shledává první kasační námitku v té části, pokud jde o otázku (ne)posouzení zásahu do práva shromažďovacího, jež je na ústavní úrovni jako základní svoboda garantováno v článku 19 Listiny, resp. v článku 11 Úmluvy. Městský soud tuto argumentaci stěžovatelů, vznesenou v rámci závěrečného návrh na ústním jednání konaném 25. 6. 2014, nepřipustil s tím, že by šlo o "změnu předmětu řízení", resp. že by pro "takto nově formulovaný petit neposkytovaly dosavadní výsledky řízení podklady". Náležitostmi žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 84 odst. 3 s. ř. s. jsou však pouze: označení zásahu, proti němuž se žalobce ochrany domáhá, vylíčení rozhodujících skutečností, označení důkazů a návrh výroku rozsudku. Na rozdíl od žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (srov. § 71 odst. 1 s. ř. s.) tak mezi náležitosti zásahové žaloby nepatří "žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné". Právní posouzení zákonnosti zásahu leží tak plně na bedrech soudu (uplatní se zde zásada iura novit curia). Ostatně tento přístup je i v souladu s povahou řízení o zásahové žalobě, jež má charakter řízení nalézacího, nikoliv přezkumného. Nadto nelze přehlížet, že již v původní žalobě namítali stěžovatelé zásah do svého práva na svobodu projevu (článek 17 Listiny, resp. článek 10 Úmluvy), s nímž shromažďovací právo úzce souvisí - shromažďování za účelem vyjádření politických či jiných názorů je vlastně jednou z forem svobody projevu (srov. k tomu Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2012, 931 s., s. 457 a násl.; viz též rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 6. 2006, Öllinger proti Rakousku, stížnost č. 76900/01, ECHR 2006-IX, § 38, ze dne 23. 10. 2008, Sergey Kuznetsov proti Rusku, stížnost č. 10877/04). I ze skutkových zjištění městského soudu vyplývá, že osoby okupující vilu Milada při vyjednávání s policií "poukazovali na důvody vzpomínkové akce s tím, že chtějí naplnit její protestní a kulturně politický smysl" (s. 20 rozsudku městského soudu). Ze všech těchto důvodů nelze než konstatovat, že městský soud pochybil tím, že se vůbec nezabýval otázkou, zda žalovaný svým zákrokem nezasáhl do svobody shromažďovací ve smyslu článku 19 Listiny, resp. článku 11 Úmluvy, a zatížil tak svůj rozsudek nepřezkoumatelností. Nešlo totiž o rozšíření nebo změnu návrhu, nýbrž o další možnou právní kvalifikaci naříkaného zásahu, resp. o další důvod, o nějž stěžovatelé opírali své přesvědčení o nezákonnosti zásahu, nezákonnosti, jež samozřejmě zahrnuje též případnou protiústavnost a rozpor s vyhlášenou mezinárodní smlouvou podle článku 10 Ústavy ve spojení s čl. 1 odst. 2 Ústavy. [24] Odpověď na tuto otázku Nejvyšší správní soud nikterak nepředjímá. V dalším řízení na ni musí odpovědět městský soud, který se jí dosud nezabýval, tj. nejprve posoudí, zda tvrzeným zásahem došlo k zásahu do shromažďovacího práva stěžovatelů (jinak řečeno, jeli toto základní právo "ve hře"), a pokud bude jeho odpověď kladná, zda šlo o zásah, jehož cíl byl legitimní, a který byl nezbytný v demokratické společnosti (čl. 19 odst. 2 Listiny, resp. čl. 11 odst. 2 Úmluvy). Při té příležitosti vezme v úvahu, že i shromáždění spontánní, předem neohlášená, požívají ústavní ochrany, ostatně s takovými shromážděními počítá i platný zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, v § 12 odst. 3; jinak řečeno, shromáždění nepozbývá ochrany jen proto, že nebylo takto svými účastníky původně zamýšleno a že nebylo v souladu se zákonem předem příslušným úřadům ohlášeno. Městskému soudu se také otevře příležitost vyrovnat se s odkazy stěžovatelů na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva uvedenou v kasační stížnosti a posoudit, jsou-li na nyní posuzovanou situaci přiléhavé. Například v rozsudku ze dne 5. 12. 2006, Oya Ataman proti Turecku, stížnost č. 74552/01, ECHR 2006-XIV, Evropský soud pro lidská práva uvedl, že - jakkoli z důvodu neohlášení shromáždění šlo o shromáždění nezákonné - tato nezákonnost sama o sobě neospravedlňuje zásah do shromažďovací svobody. Pokud se demonstranti neuchýlí k násilným aktům, mají orgány veřejné moci podle Evropského soudu pro lidská práva projevit určitou míru tolerance vůči poklidným shromážděním, nemá-li být shromažďovací svoboda podle článku 11 Úmluvy zasažena ve své podstatě (body 39 a 42). V rozsudku ze dne 9. 4. 2002, Cissé proti Francii, stížnost č. 51346/99, ECHR 2002-III, o který stěžovatelé opírají své přesvědčení, že Úmluva poskytuje ochranu též neohlášenému shromáždění ve formě déle trvající okupace budovy, pak Evropský soud pro lidská práva ve světle všech skutkových okolností daného případu dovodil, že k porušení shromažďovacího práva podle článku 11 policejním vyklizením okupovaného kostela nedošlo. Nejvyšší správní soud má přitom za to, že k odpovědím na tyto otázky má městský soud dostatečná skutková zjištění co do okolností a průběhu obsazení vily Milada a zásahu žalovaného, jakkoli nevylučuje, že se může objevit potřeba doplnit dokazování k některým aspektům tvrzeného porušení svobody shromažďování. [25] S první kasační námitkou úzce souvisí i druhá kasační námitka a i zde musel dát Nejvyšší správní soud stěžovatelům částečně za pravdu, neboť městský soud nezodpověděl ve svém rozsudku uspokojivě (tedy přezkoumatelným způsobem) otázku, zda byl policejní zákrok s použitím donucovacích prostředků za daných okolností přiměřený ve smyslu § 11 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, bez jejíhož zodpovězení nelze učinit závěr, zda šlo o zásah zákonný, resp. souladný, s ústavním pořádkem. Nejvyšší správní soud v zásadě souhlasí s tvrzením žalovaného, že s ohledem na celkové okolnosti zásahu "se jeví množství ošetřených osob a charakter jejich újmy spíše mírným". Tím spíše je však třeba se ptát, zda bylo skutečně třeba vyklízet neužívanou a zchátralou vilu Milada neodkladně ještě v nočních hodinách, když účastníci akce prohlašovali, že za svítání opustí objekt dobrovolně, zda bylo skutečně nezbytné trvat na požadavku policie na vyklizení vily do půlnoci a následně nasadit do akce zásahovou jednotku s vědomím, že dojde ke střetu několika desítek osob ve tmě uvnitř zchátralého objektu, resp. zda neexistovaly mírnější prostředky k dosažení stejných cílů, příp. z jakých důvodů je nebylo možno využít. Na tyto klíčové otázky rozsudek městského soudu uspokojivě neodpovídá. [26] Městský soud zcela správně vyšel z toho, že účastníci akce vnikli bez právního důvodu do nemovitosti, k níž neměli žádné vlastnické, ani od něj odvozené užívací právo. Stát jako vlastník vily Milada navíc jasně zazděním oken a dveří v přízemí nad to, co je samozřejmé, zdůraznil, že si nepřeje, aby do objektu pronikaly cizí osoby a jakkoliv jej využívaly. Tomu odpovídalo i ustanovení smlouvy s nájemcem okolních pozemků, kterého stát jako smluvního partnera zavázal, že nebude budovy na pronajatých pozemcích sám užívat a že neumožní jejich využívání ani jiným osobám. Nepochybné tedy je, že policie oprávněně vyzvala účastníky akce k opuštění objektu, neboť se mohla zaštítit ochranou vlastnického práva, tím spíše, když se ochrany dovolával nájemce okolních pozemků, který vzhledem k obsahu nájemní smlouvy skutečně mohl v této otázce operativně zastupovat zájmy vlastníka jakožto pronajímatele. [27] Městský soud však vůbec nezhodnotil, zda policie následně použila k ochraně vlastnického práva státu přiměřené prostředky. Jakkoliv má mít právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu (čl. 11 odst. 1 věta druhá Listiny), nelze při rozhodování o použití donucovacích prostředků odhlédnout od toho, jak vážný právní zájem je ve hře a jak intenzivně je ohrožen, nadto v situaci, kdy je ve hře výkon jiného základního práva nebo svobody, jež ke svému legálnímu omezení vyžaduje závěr o nezbytnosti omezujícího opatření v demokratické společnosti z ústavně aprobovaných důvodů (včetně ochrany práv druhých), a to in concreto, tj. vzhledem k individuálním okolnostem případu. Aby městský soud mohl dospět k výroku o zamítnutí žaloby, musel by vyložit, proč shledal nezbytným bezodkladné nasazení masivní policejní síly k ochraně vlastnického práva státu, když v daném případě šlo o dlouhodobě neužívaný a neudržovaný objekt, který byl natolik zchátralý, že škody bylo možno napáchat snad pouze na jeho stavební konstrukci. "Squatteři" údajně vypáčili mříž u balkonových dveří a vybourali zazděné okno v prvním patře (nájemce odhadl způsobenou škodu na 8 000 Kč), této škodě však již policie nemohla svým zásahem zabránit. Lze se proto ptát, zda hrozilo reálně nějaké další poškození zdevastované a nikým neužívané vily mezi desátou hodinou večerní, kdy policie vniknutí do vily zjistila, a ranními hodinami, kdy ji údajně chtěli účastníci akce sami dobrovolně opustit. K tomu nutno připočíst, že při zásahu policie byl vybourán zazděný vchod do vily (nájemce odhadl způsobenou škodu na 4 000 Kč). [28] Obecně lze akceptovat argumentaci městského soudu usnesením Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 263/97, U 1/10 SbNU 335, č. 1/1998 Sb. ÚS: "Občané jsou povinni se podrobit výkonu pravomoci veřejného činitele bez ohledu na vlastní soukromý názor. Jsou-li přesvědčeni, že tímto jednáním bylo porušeno jejich právo či jim byla způsobena škoda, mohou se proti takovému postupu veřejného činitele bránit jiným a to zákonným způsobem. Ústava, Listina ani žádná jiná právní norma nepřipouštějí, aby občané nejprve hodnotili zákonnost postupu veřejných činitelů a teprve na základě toho jejich pokyn uposlechli nebo neuposlechli." V obecné rovině jistě platí, že o pokynech policie se nediskutuje. Situace, kdy proti policii stojí dav odmítající uposlechnout vydaný pokyn, je však do značné míry specifická a vyžaduje si kreativní řešení, jak ostatně nasvědčuje v daném případě nasazení policejních vyjednavačů. Účelem takového kroku je nepochybně nalezení takového řešení, které umožní dosáhnout cíle bez nutnosti sáhnout k silovému řešení, které je nežádoucí a rizikové pro všechny zúčastněné. [29] Z vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti lze vyčíst, že silným motivem k násilnému vyklizení objektu byly vedle neuctivého jednání (pokřikování na policisty, zlehčování policejní výzvy k opuštění objektu) též špatné zkušenosti se squattery z minulosti, nedůvěra k jejich slibům a obava, že by mohli v obsazeném objektu setrvat delší dobu a pokusit se z něj znovu učinit trvalý squat. Tento argument však (kromě toho, že tvrzení žalovaného o minulosti squatu Milada ve vztahu k žalobcům nejsou podložena žádnými důkazy) stále nevysvětluje, proč nebylo možné vyčkat do rána, kdy by se osoby okupující vilu Milada případně samy usvědčily z těchto svých údajných nečestných úmyslů, pokud by objekt neopustily, jak slibovaly. A naopak je možno se v kontextu provedených důkazů ptát, zda policie mohla očekávat, že adresáti jejích výzev k opuštění objektu budou důvěřovat slibům policie, že když opustí objekt dobrovolně, čeká je pouze ověření totožnosti a následné propuštění. Přitom jediní dva účastníci, kteří pokynu bezprostředně uposlechli, byli ihned zadrženi, uzavřeni v policejním vozidle až do konce zákroku ve vile a následně převezeni na místní oddělení policie k podání vysvětlení stejně jako ostatní účastníci akce. [30] Nejvyšší správní soud nijak nevylučuje, že k bezprostřednímu zásahu mohly vést i další důvody, zejména takticko-strategické povahy. K dispozici jsou kamerové záznamy dokládající, že se kolem vily shromažďovaly další osoby, a svědecké výpovědi uvádějící, že tyto osoby společně s osobami, jež vnikly do vily, házely po policistech nejrůznější předměty. Lze si představit, že k neodkladnému provedení zásahu mohla vést obava z postupné radikalizace těchto osob a skupinového průniku do vily, příp. z napadení přítomných policistů. Provedení zásahu v noci mohlo také mít určité taktické výhody (zaskočení osob ve vile, oslnění policejními svítilnami apod.), které snad mohly vyvážit jeho zřejmé nevýhody (nutnost nasazení dvou vrtulníků osvětlujících okolní prostor, zmatek a horší přehlednost situace ve tmě uvnitř vily). Určitou roli by mohly sehrát i obavy o bezpečnost a zdraví samotných osob ve vile, např. v případě, že by bylo zjištěno závažné narušení statiky objektu (srov. k tomu usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2000, sp. zn. II. ÚS 45/98, kde se jednalo o zadržení a použití donucovacích prostředků vůči advokátovi, který neuposlechl výzvy policistů a domáhal se vstupu do domu, v němž se skrýval nebezpečný podezřelý). Na druhou stranu se v přijatém rozhodnutí mohly odrážet i potíže ryze praktického a organizačního charakteru. Odložení zásahu do svítání by si vyžádalo buď odeslat velkou část nasazených policistů zpět domů (přičemž by nejspíš nebylo možno zabránit případnému pronikání dalších osob do vily), nebo ponechat je na místě a zásah pak uskutečnit s policisty ve stavu únavy po celonočním vyčkávání. [31] Otázku, zda by tyto příkladmo uváděné důvody mohly být dostatečným ospravedlněním pro upřednostnění silového řešení proti účastníkům, kteří dávali najevo ochotu protiprávní okupaci vily Milada v řádu několika hodin ukončit, si městský soud v podstatě nepoložil, o čemž svědčí i to, že zamítl návrh stěžovatelů na provedení důkazu znaleckým posudkem odborníka z oblasti policejní strategie a taktiky. Městský soud zřejmě nepovažoval tuto otázku za podstatnou, jelikož dostačujícím důvodem pro použití donucovacích prostředků pro něj bylo protiprávní jednání stěžovatelů a ostatních účastníků akce. Takový náhled na věc však považuje Nejvyšší správní soud za příliš zjednodušující. Ne každé porušení zákona automaticky opravňuje policii k bezprostřednímu použití donucovacích prostředků. [32] Městský soud sice na s. 24 napadeného rozsudku uvádí zákonná ustanovení, z nichž při posouzení věci vyšel, nevysvětlil však, jakým způsobem je na daný příklad aplikoval. Mezi úkoly policie nepochybně patří mimo jiné i ochrana bezpečnosti majetku a veřejného pořádku (§ 2 zákona o Policii České republiky). Při plnění těchto úkolů má policie povinnost vystupovat aktivně, jde o tzv. zásadu iniciativy (§ 10 zákona o Policii České republiky). Uplatnění iniciativy je však podmíněno existencí věcného důvodu pro policejní zásah a je vyvažováno zásadou přiměřenosti postupu policie zakotvenou v § 11 zákona o Policii České republiky. Při uplatňování této druhé zásady musí policista zvážit nejen újmu hrozící osobám, jež mají být předmětem zákroku, ale též újmu hrozící osobám, jejichž bezpečnost je ohrožena. Zásada přiměřenosti je dále doplněna principem subsidiarity použitých donucovacích prostředků, podle něhož mají mírnější prostředky přednost před razantnějšími, samozřejmě za předpokladu, že použitím mírnějších prostředků lze ještě dosáhnout sledovaného cíle (srov. k tomu Vangeli, B. Zákon o Policii České republiky. Komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, 483 s., s. 63 a násl.). Výsledkem vzájemného vyvažování zásady iniciativy a zásady přiměřenosti může být s ohledem na okolnosti nejen rozhodnutí policisty zasáhnout určitým způsobem, ale též nezasahovat vůbec, příp. odložit zásah na pozdější dobu. Ani chybné vyhodnocení situace nemusí vést vždy k označení policejního postupu za nezákonný, jestliže zvolené řešení odpovídalo (nutně neúplným) informacím známým zasahujícímu policistovi v době zásahu, a tomu, jak se situace musela jevit rozumně uvažujícímu a náležitě vycvičenému policistovi jednajícímu v dobré víře (srov. Fuchs, J. Přiměřenost při použití donucovacích prostředků a zbraně policisty a strážníky. Právní rozhledy, 2013, č. 9). Zákonné zmocnění k použití donucovacích prostředků je nicméně nutno vykládat restriktivně (srov. Fuchs, J. Použití donucovacích prostředků policisty a strážníky. Soudní rozhledy, 2014, č. 7-8, a tam citovaná judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího soudu). [33] Aplikací principu přiměřenosti - byť v kontextu jiného základního práva, než jaké bylo ve hře v tomto případě - se ve věci prohlídky tzv. jiných prostor zabýval Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 27. 9. 2007, sp. zn. II. ÚS 474/07, N 151/46 SbNU 505, č. 151/2007 Sb. ÚS, s následujícím závěrem: "Princip přiměřenosti je tedy dán tím, že k prohlídce má zásadně dojít pouze v případě, že osoba, jíž se prohlídka týká, přes předchozí poučení o účelu prohlídky nesouhlasí s vydáním věcí důležitých pro trestní řízení. Jinými slovy, nelze uplatňovat donucovací instituty státní moci v případech, kdy lze téhož účelu dosáhnout bez donucení." Městský soud naproti tomu v napadeném rozsudku, jak už bylo vyloženo výše, opomněl učinit úvahy o důvodnosti zásahu a přiměřenosti použití donucovacích prostředků s ohledem na chráněné hodnoty a na situaci na místě, jakož i s přihlédnutím k informacím, jež měl velitel zásahu k dispozici. Tyto úvahy přitom považuje Nejvyšší správní soud pro posouzení celého případu za klíčové. [34] O tom, že městský soud podcenil význam rozhodnutí o použití síly, resp. důvodů, jež k němu vedly, pro hodnocení zákonnosti a přiměřenosti celého zásahu, svědčí i to, že neobjasnil, kdo o použití donucovacích prostředků proti "squatterům" ve vile Milada vlastně rozhodl, a neprovedl důkaz výslechem této osoby jako svědka. V některých úředních záznamech je jako velitel zásahu po celou jeho dobu uváděn nadporučík B. (např. úřední záznam Místního oddělení Kobylisy ze dne 1. 7. 2012). Podle svědecké výpovědi nadporučíka V. před městským soudem byl ovšem velitelem zásahu dne 30. 6. 2012 on, a to až do 24:00. Následně předal velení nadporučíku N., který po poradě s dalšími důstojníky (výslovně je jmenován plukovník H.) nařídil použít k vyklizení vily donucovacích prostředků. Nadporučík V. této poradě již přítomen nebyl. Naproti tomu nadporučík N. ve svém úředním záznamu ze dne 1. 7. 2012 uvádí, že zásahu velel od 22:00 společně s nadporučíkem V. Žádný z úředních záznamů pak neuvádí, kdo o zahájení zásahu proti "squatterům" s využitím donucovacích prostředků rozhodl (používají se opisy jako "bylo přistoupeno k zákroku" nebo "pokyn k zákroku vydal přítomný funkcionář, který byl pověřen velením"). Přes tyto nejasnosti, a přes výslovnou žádost žalobců o výslech nadporučíka N. a plukovníka H., provedl městský soud výslech pouze jediného z velících důstojníků, a to nadporučíka V. (u nadporučíka N. odkázal soud pouze na jím zpracované úřední záznamy). Přitom právě výslech policisty, jenž o použití síly rozhodl, by dával straně žalující v rámci spravedlivého procesu příležitost zpochybnit policejní verzi událostí a pokusit se odkrýt motivace, jež vedly k tomuto klíčovému rozhodnutí (srov. k tomu přiměřeně rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 16. 12. 2003, Kmetty proti Maďarsku, stížnost č. 57967/00). [35] Nejvyšší správní soud uzavírá, že výše uvedené úvahy nemají nikterak předjímat rozhodnutí městského soudu v dalším řízení. Mají pouze ozřejmit, s jakými otázkami je nutno se v daném případě ještě vyrovnat. Úkolem městského soudu bude posoudit celou situaci vyváženě. Na jednu stranu nelze akceptovat, aby užití donucovacích prostředků představovalo standardní policejní reakci na jakékoliv porušení zákona. V úvahu je třeba vzít i to, zda ze situace nevyplývalo, že k porušení zákona dochází v souvislosti s naplňováním politických práv účastníků akce. Na druhou stranu policie si musí zachovat vysokou míru akceschopnosti při ochraně práv osob a veřejného pořádku. Nelze proto klást na policejní rozhodování v terénu nadměrné a nerealistické požadavky, neboť to by mohlo mít do budoucna rdousící dopad na policejní iniciativu. Velitel zásahu může jen těžko dosáhnout dokonalého vyvážení ochrany veškerých v úvahu přicházejících práv všech zúčastněných osob. Určitou míru disproporce zásahu lze akceptovat a přičíst ji na vrub omezené době pro rozhodování a vypjaté situaci. Nelze podceňovat ani potřebu působit na adresáty zásahu jako autoritativní těleso, což je role, která policii též k efektivnímu plnění jejích funkcí přísluší, na straně druhé by pro závěr o oprávněnosti zásahu nestačilo, pokud by byl odůvodněn jen snahou policie neztratit tvář a vynutit splnění neadekvátního nebo nerozumného ultimáta. Balancovat mezi těmito dvěma extrémy však nelze bez zvážení veškerých okolností svědčících pro a proti provedení zásahu, jež byly známy v době, kdy toto zásadní rozhodnutí padlo. A to městský soud učinit opomněl. [36] Třetí námitka stěžovatelů je taktéž z větší části důvodná. Ačkoliv nelze říci, že městský soud by se s jednotlivými důkazy nevypořádal, potíž je v tom, že prakticky upustil od hodnocení důkazní situace jako celku. V případě předem připraveného policejního zásahu s použitím donucovacích prostředků by klíčovým důkazem o jeho korektním průběhu měl být videozáznam pořízený policií. Policie sice nemá zákonnou povinnost takový záznam pořídit (srov. k tomu § 62 odst. 1 zákona o Policii České republiky, podle něhož policie může, je-li to nezbytné pro plnění jejích úkolů, pořizovat zvukové, obrazové nebo jiné záznamy o průběhu úkonu), avšak za současného stavu techniky nelze než uzavřít, že tam, kde tomu nebrání důležité okolnosti, by tak policie ve svém zájmu učinit měla. Dojde-li totiž při policejním zásahu, resp. zadržení či zatýkání, ke zranění osob, stíhá stát a jeho orgány nejen pozitivní závazek provést účinné vyšetřování tvrzeného špatného zacházení ve smyslu článku 3 Úmluvy, ale má to i důsledek částečného přesunu důkazního břemene na orgány státu (např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 4. 12. 1995, Ribitsch proti Rakousku, stížnost č. 18896/91, Series A, č. 336, který se sice týkal zranění, k nimž došlo v době policejní detence, závěry o pozitivních závazcích státu na poli článku 3 Úmluvy, včetně rozložení důkazního břemene mezi stěžovatele a orgány státu však Evropský soud pro lidská práva později rozšířil i na situace při zadržení či zatýkání; srov. rozsudek ze dne 28. 11. 2000, Rehbock proti Slovinsku, stížnost č. 29462/95, ECHR 2000-XII, podobně rozsudek ze dne 7. 7. 2011, Fyodorov a Fyodorova proti Ukrajině, stížnost č. 39229/03; viz též Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 405). To sice platí především v řízení před Evropským soudem pro lidská práva, v němž stát (resp. jeho vláda) vystupuje jako strana případu a jsou mu připisována veškerá jednání státních orgánů, zmíněné rozložení důkazního břemene se však musí uplatnit i v příslušných řízeních před vnitrostátními orgány veřejné moci, jinak by bylo možno poskytnout efektivní ochranu základnímu právu až v řízení před Evropským soudem pro lidská práva, což by se samo o sobě dostalo do rozporu s právem na účinné opravné prostředky podle článku 13 Úmluvy. Má-li být takovým účinným právním prostředkem nápravy zásahová žaloba podle § 82 a násl. s. ř. s., nutno i v tomto řízení závěry Evropského soudu pro lidská práva jako mezinárodního soudu o rozložení důkazního břemene a jeho částečném přenosu na žalovaný správní orgán, jenž zásah provedl, uplatnit. A tak tvrdí-li žalobce, že při zásahu nebo donucení ze strany policie (např. při zadržení či zatýkání) došlo k porušení jeho práva nebýt vystaven špatnému zacházení ve smyslu článku 3 Úmluvy, resp. čl. 7 odst. 2 Listiny, je na něm, aby prokázal, že došlo ke špatnému zacházení (zranění), na žalovaném pak, aby prokázal, že si žalobce zranění způsobil sám anebo k němu došlo jinak či jindy nebo že jde o následek oprávněného použití donucovacích prostředků. Jinak je odpovědnost za takové zranění přičitatelná žalovanému. [37] Videozáznam průběhu zásahu by pak mohl být takovým efektivním důkazním prostředkem. Kameraman ve spolupráci s velitelem zásahu by měl usilovat o to, aby záznam byl co nejúplnější, tedy aby zachycoval celý průběh nebo alespoň nejdůležitější fáze celého zákroku, a zároveň co nejvíce vypovídající, tedy aby kamera snímala podstatné skutkové děje, v daném případě zejména bezprostřední fyzický kontakt policistů s osobami, proti nimž zákrok směřuje, a použití donucovacích prostředků. Tyto požadavky policejní videozáznam předložený žalovaným ani v nejmenším nenaplňuje. Zachycuje poměrně rozsáhle jednání mezi policejními vyjednavači a osobami okupujícími vilu Milada a dále průnik policistů do spodního patra vily a pokus o rozebrání barikády vytvořené na schodišti. Nedokumentuje však žádný z klíčových okamžiků, k nimž mělo v této fázi zákroku dojít dle svědeckých výpovědí - zhmoždění ruky policisty rozebírajícího barikádu, vhození zásahové výbušky do prostoru za barikádou ani použití hasicího přístroje ze strany osob nacházejících se uvnitř objektu. Co je však podstatnější, záznam samotného zákroku prakticky končí přípravou a nástupem policistů k průniku do objektu oknem v horním patře pomocí hasičského žebříku. Místo zachycení klíčové části celého zásahu, kdy došlo k fyzickému kontaktu mezi policií a "squattery" a jejich následnému vyvádění z objektu, následují již jen záběry vyvedených osob opírajících se o policejní vozidlo. [38] Městský soud ponechal neúplnost policejního záznamu bez komentáře. Pouze poznamenal, že z DVD žalovaného (stejně jako z ostatních důkazů) nevyplývá, že by zasahující policisté překročili zákonné meze při použití donucovacích prostředků. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že by byl připraven projevit určité pochopení pro to, že policista pořizující záznam nemůže být z bezpečnostních důvodů přítomen přímo mezi zasahujícími policisty, neboť s kamerou má sníženou akceschopnost a vydává se všanc případnému napadení. Mohl však postupovat za první skupinou zasahujících policistů do míst, kde již byl případný odpor protistrany úspěšně pacifikován. A nic nemohlo bránit tomu, aby videokamerou zachytil odvádění jednotlivých osob, čímž by se mohla vyvrátit (či potvrdit) tvrzení stěžovatelů o vytvoření tzv. bicí uličky. To, že tato část zákroku ve vile Milada se na policejní záznam nedostala (ať již nebyla vůbec zachycena, nebo byla dodatečně odstraněna), vyvolává přinejmenším určité pochybnosti o tvrzeních žalovaného. Žalovaný uznal, že některé ze zadržených osob byly zraněny, avšak zároveň trvá na tom, že celý zásah včetně použití donucovacích prostředků proběhl naprosto korektně, přiměřeně a v souladu se zákonem. Zranění "squatterů" přičítá jejich pohybu uvnitř zdevastované vily, což vzhledem ke stavu, v jakém se neobývaný objekt nacházel, a vzhledem k okolnostem (tma, stavění barikády, chaos při policejním zásahu, únik některých "squatterů" na střechu vily) nelze a priori vyloučit. Žalovaný však nepředestřel žádné uspokojivé vysvětlení toho, proč videozáznam policejního zásahu není úplný a zejména proč chybí právě klíčová část celého zákroku. Jediné zachycení toho, jak policisté vnikají do vily, tak nabízí několikavteřinový záběr TV Prima v pořadu Krimi Plus na DVD, které předložili stěžovatelé. Policejní videozáznam se tomuto klíčovému okamžiku vyhnul, ba chybí v něm dokonce vůbec jakékoliv záběry z vnitřního prostoru prvního patra vily, kam se účastníci akce stáhli po příchodu policie a kde byli také zadrženi. Přitom takovéto záběry by mimo jiné mohly doložit, jaké věci účastníci akce ve vile skutečně měli a v jakém stavu se jejich věci nacházely bezprostředně po jejich zadržení. [39] Nutno přitom poznamenat, že na nedostatečnou vypovídací hodnotu obrazových a zvukových záznamů pořízených policií v průběhu použití donucovacích prostředků upozorňoval již v roce 2006 veřejný ochránce práv JUDr. Otakar Motejl při prošetřování policejního zásahu proti účastníkům akce CzechTek 2005. Ve svém závěrečném stanovisku ze dne 25. 1. 2006 veřejný ochránce práv vcelku otevřeně pojmenoval i příčinu tohoto nežádoucího jevu: "Jedno pochybení, které jsem v souvislosti s videodokumentací policejního opatření zjistil, však nelze odstranit ani lepší záznamovou technikou, výstrojí či zkušeností a proškolením dokumentaristů. Jde o pochybení spočívající v nezájmu příslušníků Policie ČR dokumentovat případná překročení zákonnosti a přiměřenosti služebního zákroku nebo úkonu příslušníka Policie ČR. [...] Pro jednoho autora záběrů je například typické, že spíše než hodnotné videozáznamy pořizoval zvukový záznam, když snímá toliko nohy účastníků technoparty a policistů. Jiný autor se zase záměrně při natáčení odpoledního zákroku dne 30. 7. 2005 vyhýbá momentům, které naznačují, že v blízkém okolí ,se něco děje' a kamera raději zamíří jinam. [...] Dále je nezbytné zajistit (vyšší) počet dokumentaristů odpovídající rozsahu policejního opatření, než jak tomu bylo v daném případě. Nejde o to, aby byl zachycen každý úkon nebo každá část zákroku, to ani není reálné. Postačí, že policisté mohou předpokládat, že jejich jednání může být dokumentováno. Samotné vědomí takové možnosti (dokumentace zákroku nebo úkonu) může ovlivnit jejich jednání, a tedy má dle mého přesvědčení nepochybně preventivní účinek." Policie České republiky tedy nečelí kritice nezávislé státní instituce ve věci ochoty pořídit vypovídající videozáznam svého zákroku poprvé. [40] Z tohoto pohledu nutno hodnotit jako vadu, že městský soud vyložil bez hlubšího odůvodnění veškeré pochybnosti o průběhu skutkového děje v neprospěch žalobců. Přitom nejméně jeden ze stěžovatelů předestřel městskému soudu důkaz o zranění hlavy, jež si již v den zásahu vyžádalo lékařské ošetření. Městský soud se však tímto zraněním, jeho závažností a mechanismem jeho vzniku podrobněji nezabýval. Nepoložil si ani otázku, zda by za daných okolností (ve smyslu výše citované judikatury Evropského soudu pro lidská práva) nemělo na žalovaném ležet důkazní břemeno prokázat, že zranění nezpůsobil, resp. že si je stěžovatel způsobil jinak či sám, resp. zda by pochybnosti o jeho příčině neměly být vykládány v neprospěch žalovaného. Je to totiž právě žalovaný, kdo předložením neúplného videozáznamu přispěl k situaci důkazní nouze, v níž se městský soud nacházel, aniž by přitom žalovaný hodnověrně vysvětlil, proč na videozáznamu chybí právě klíčová část celého policejního úkonu. Výpovědi svědků obou stran o průběhu zákroku se navzájem popírají, svědci stojící mimo policii i "squattery" nebyli přítomni samotnému finálnímu úspěšnému zásahu policistů uvnitř vily a lékařské zprávy vyznívají nejednoznačně. Nejvyšší správní soud neshledává přesvědčivě odůvodněným ani postup městského soudu, který nejistotu o skutečném průběhu skutkového děje dále zvýšil tím, že neprovedl některé navržené důkazy, zejména lékařskými zprávami těch "squatterů", kteří se nepřipojili k žalobě; i ty by totiž mohly mít vypovídací potenci ve vztahu k tvrzením stěžovatelů, že byli skupinově vystaveni nepřiměřenému násilí ze strany zasahujících policistů. [41] Naopak odmítnout musí Nejvyšší správní soud námitku stěžovatelů, že se městský soud v napadaném rozsudku nedostatečně vypořádal s jejich poukazy na rozpory ve výpovědích jednotlivých svědků (zejména pokud jde o vhazování zásahových výbušek a o to, zda a kdy byl ve vile cítit benzín). Městský soud sice stručně, avšak přesvědčivě vypořádal tuto námitku odkazem na časový odstup výslechů od samotné události (který činil téměř dva roky). Stěžovatelé v kasační stížnosti nezpochybnili tuto úvahu ani v obecné rovině, ani nepoukázali na konkrétní rozpor, který podle nich tímto způsobem z nějakého důvodu vysvětlit nelze. Nejvyšší správní soud proto nemohl tuto námitku vyhodnotit jako důvodnou. [42] Čtvrtá námitka stěžovatelů se týkala toho, jakým způsobem městský soud hodnotil události po vyvedení účastníků akce z vily Milada. V tomto bodu také neshledal Nejvyšší správní soud kasační stížnost důvodnou. Incident, kdy policisté údajně neumožnili dvěma zadrženým se vymočit, se netýkal žádného ze stěžovatelů, přičemž platí, že ve správním soudnictví se lze domáhat pouze ochrany svých vlastních subjektivních práv, nikoliv hájit práva jiných osob či veřejný zájem. Pokud jde o neposkytnutí vody stěžovateli b) na policejní služebně Zenklova, lze souhlasit s městským soudem, že toto tvrzení nebylo dostatečně prokázáno. Stěžovatel nic takového neuvedl do protokolu o výslechu a výtku vůči jednání policistů na služebně uplatnil až později, což její věrohodnost značně snižuje. Z toho důvodu již nebylo třeba se hlouběji zabývat argumentací městského soudu, že právo na přístup k vodě má pouze osoba umístěná v policejní cele; byť nad rámec nutného odůvodnění lze vyjádřit souhlas s názorem stěžovatelů, že takto zjednodušeně danou otázku hodnotit nelze a bylo by třeba zkoumat skutečnou dobu zadržení a další okolnosti. [43] Konečně i v otázce popisování zadržených osob lihovým fixem na kůži se Nejvyšší správní soud povšechně shoduje s hodnocením městského soudu, že šlo jen o technické opatření umožňující identifikovat jednotlivé osoby a vrátit jim později jejich osobní věci (uložené ve stejně očíslovaných obálkách). Jeho cílem nebylo snižovat lidskou důstojnost a i když nelze vyloučit, že subjektivně mohlo v některých zadržených osobách takové pocity vyvolat, nedosahovalo podle názoru Nejvyššího správního soudu tento zásah takové intenzity, aby bylo možno hovořit o ponižujícím zacházení ve smyslu článku 3 Úmluvy (srov. k tomu např. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 6. 4. 2000, Labita proti Itálii, stížnost č. 26772/95, ECHR 2000-IV). Bez ohledu na tento závěr o minimální intenzitě zásahu do základního práva však Nejvyšší správní soud žalovanému doporučuje, aby tento způsob identifikačního opatření napříště opustil a nahradili jej jiným, nezpochybnitelným, např. náramkem, resp. páskou na zápěstí s popiskem, jaká se dnes standardně (oproti popisování kůže fixem) používá na koncertech a jiných kulturních a společenských akcích, a koneckonců i v porodnicích pro identifikaci novorozence a jeho matky. Stejně tak není žádný rozumný důvod používat číslo místo jména, byť v daném okamžiku jen deklarovaného a dosud nepotvrzeného ověřením totožnosti. Nahrazování jména číslem bezpochyby může - krom asociace s praktikami uplatňovanými v koncentračních táborech, jak tvrdí stěžovatelé - vytvořit podhoubí pro intenzívnější špatné zacházení, např. pokud by zadržení byli číslem oslovováni anebo s nimi bylo jako "s čísly", a nikoli jako se subjekty práva, zacházeno. To se však v daném případě stěžovatelům prokázat nepodařilo. (...)

decision_1436.txt

k § 54 odst. 1 písm. u) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (v textu jen "zákon o DPH") Vymáhání dluhů a faktoring nejsou finančními činnostmi osvobozenými od daně z přidané hodnoty bez nároku na odpočet daně [§ 54 odst. 1 písm. u) zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty]. Za faktoringovou provizi nelze bez dalšího považovat rozdíl mezi kupní cenou pohledávky a její nominální hodnotou. Tím spíše, pokud není v daňovém řízení prokázáno sjednání takové formy faktoringové provize mezi daňovým subjektem a postupiteli pohledávek. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2015, čj. 8 Afs 13/2014-93) Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 6. 4. 1995, BLP Group (C-4/94, Recueil, I-983), ze dne 8. 6. 2000, Midland Bank (C-98/98, Recueil, s. I-4177), ze dne 22. 2. 2001, Abbey National (C-408/98, Recueil, s. I-1361), ze dne 26. 6. 2003, MKG-Kraftfahrzeuge-Factoring (C-305/01, Recueil, s. I-6729), ze dne 18. 10. 2007, Navicon (C-97/06, Sb. rozh., s. I-8755), ze dne 29. 10. 2009, SKF (C-29/08, Sb. rozh. s. I-10413), ze dne 27. 10. 2011, GFKL Financial Services (C-93/10, Sb. rozh., I-10791), ze dne 16. 2. 2012, Eon Aset Menidjmunt (C-118/11), ze dne 22. 3. 2012, Klub (C-153/11), ze dne 4. 10. 2012, PIGI (C-550/11), ze dne 21. 2. 2013, Becker (C-104/12), a ze dne 30. 5. 2013, X (C-651/11). Věc: Společnost s ručením omezeným TITUS CZ, v likvidaci, proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o penále a daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Rozhodnutím ze dne 14. 6. 2010 Finanční úřad v Chrudimi (dále jen "správce daně") doměřil žalobkyni penále a daň z přidané hodnoty za zdaňovací období 3. čtvrtletí 2007. Rozhodnutím ze dne 19. 12. 2012 žalovaný na základě odvolání žalobkyně změnil rozhodnutí správce daně tak, že zvýšil dodatečně doměřenou daň z částky 29 323 Kč na částku 93 923 Kč a zvýšil i předepsané penále [zde ještě Finanční ředitelství v Hradci Králové, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno]. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové - pobočce v Pardubicích, který žalobu zamítl rozsudkem ze dne 11. 12. 2013, čj. 52 Af 27/2013-60. Kromě jiného uvedl, že podle ustálené judikatury Soudního dvora má společný systém DPH zajistit neutralitu daňové zátěže všech hospodářských činností za podmínky, že tyto činnosti v zásadě samy podléhají DPH. Aby mohl být přiznán nárok na odpočet, musí existovat přímá a bezprostřední souvislost mezi konkrétním plněním na vstupu a jedním či několika plněními na výstupu, která zakládají nárok na odpočet (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 8. 6. 2000, Midland Bank, C-98/98, Recueil, s. I-4177, a ze dne 22. 2. 2001, Abbey National, C-408/98, Recueil, s. I-1361). Nárok na odpočet lze přiznat i bez přímé a bezprostřední souvislosti mezi konkrétním plněním na vstupu a plněním na výstupu, pokud jsou náklady na dotčené služby součástí režijních výdajů osoby povinné k dani a jsou jako takové součástí ceny výrobků nebo služeb, které dodává. Takové náklady totiž mají přímou a bezprostřední souvislost s celkovou hospodářskou situací osoby povinné k dani (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 2. 2013, Becker, C-104/12). V obou případech je však nezbytné, aby náklady na pořízení plnění na vstupu byly vyjádřeny v ceně konkrétních plnění na výstupu nebo v ceně zboží či služeb dodaných osobou povinnou k dani v rámci jejích hospodářských činností. Bylo tedy nutné ověřit, zda uvedená souvislost vyplývá ze všech okolností týkajících se dotčených transakcí, což žalovaný učinil. Žalovaný neuznal nároky žalobkyně na odpočet DPH na vstupu z přijatých zdanitelných plnění od Ing. Marka K. ve výši 25 523 Kč z důvodu, že přijaté služby souvisely s inkasem pohledávek. Náklady na tato plnění nebylo možné považovat ani za režijní náklady (tj. náklady vztahující se zpravidla k podpůrným organizačním procesům, u nichž není možné určit přímou souvislost s plněním na výstupu), neboť tyto náklady se jednoznačně vztahovaly ke konkrétním transakcím, které nebyly předmětem DPH. Uvedené náklady se tedy nevztahovaly k ekonomické činnosti žalobkyně jako celku, a to zvláště za situace, kdy žalobkyně nevyvíjela v rozhodném období téměř žádnou ekonomickou činnost (v roce 2007 vystavila pouze tři daňové doklady na plnění na výstupu a v roce 2008 pouze dva). Žalobkyně netvrdila, že na výstupu uskutečnila zdanitelné plnění, které by vyvolalo výše popsané náklady, ani netvrdila, jak konkrétně se tyto náklady promítly do jí dodávaných služeb. Na výše uvedeném nic nemění ani obsah statě Ing. Jiřího Š., daňového poradce, kterou žalobkyně argumentovala v žalobě. Uvedená stať obsahuje pouze obecné úvahy a nevztahuje se ke skutkovým okolnostem projednávané věci. Po žalovaném nelze rozumně požadovat, aby obecně vymezil obsah pojmu režijní náklady či jiných neurčitých právních pojmů, neboť ten je vždy nutno vymezit ve vztahu ke konkrétním skutkovým okolnostem. Žalovaný postupoval při vydání napadeného rozhodnutí ve shodě s judikaturou Soudního dvora, jak mu uložil krajský soud v rozsudku ze dne 14. 9. 2012, čj. 31 Af 44/2012-45. Klíčový byl zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 4. 1995, BLP Group, C-4/94, Recueil, I-983, jímž Soudní dvůr neuznal nárok na odpočet daně z právních poradenských služeb přijatých pro účely prodeje nakoupených akcií, neboť ten byl ekonomickou činností osvobozenou od DPH bez nároku na odpočet daně. Krajský soud se ztotožnil s žalovaným v názoru, že se plnění přijaté žalobkyní od Ing. Marka K. týkalo též prodeje pohledávek, a bylo tedy použito pro plnění osvobozené od DPH bez nároku na odpočet daně. Ostatní plnění se vztahovala k inkasu pohledávek, které nebylo předmětem DPH. Rovněž se nejednalo o takové plnění, které by mělo charakter režijních nákladů. Žalobkyně rovněž namítla, že správce daně nejprve uznal její nárok na odpočet DPH za 3. čtvrtletí 2007 z důvodu pořízení nového vozidla, a to na základě výsledků vytýkacího řízení. Posoudil přitom jako oprávněné nároky žalobkyně na odpočet DPH z režijních služeb spojených s inkasem pohledávky. Následně zahájil daňovou kontrolu a dospěl k závěru, že žalobkyně nemohla uplatnit odpočet DPH z režijních služeb spojených s inkasem pohledávky. Při dvojím možném posouzení věci měli správce daně i žalovaný uplatnit vůči žalobkyni příznivější interpretaci. Krajský soud uvedené námitce nepřisvědčil, neboť předmětem daňové kontroly byly jiné skutečnosti, než které byly předmětem vytýkacího řízení. Teprve v průběhu daňové kontroly žalobkyně přiřadila přijatá plnění k činnosti, z níž jí nevznikl nárok na odpočet DPH. Výsledné posouzení věci tak vyplynulo z výsledků daňové kontroly. Nejednalo se tedy o svévolnou změnu právní kvalifikace. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jelikož nesouhlasila s názorem krajského soudu, že v letech 2007 a 2008 nevyvíjela téměř žádnou ekonomickou činnost. K takovému závěru nelze dospět pouze na základě množství vystavených daňových dokladů. Ekonomická činnost stěžovatelky spočívala v úplatném nabývání pohledávek třetích osob (postupitelů), které následně vymáhala jako vlastní majetek na svůj účet a riziko. Stěžovatelka odkoupila tyto pohledávky za nižší cenu, než činila jejich nominální hodnota včetně příslušenství. Tím poskytla třetím osobám službu obdobnou faktoringu a uskutečnila tak zdanitelné plnění podle směrnice Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty. Rozdíl mezi kupní cenou pohledávek a jejich nominální hodnotou (ve výši desítek procent) představoval cenu této služby a náklady s touto službou spojené, a dále mohl vyjadřovat i další okolnosti, například rizikovost pohledávky. Ekonomická činnost přinesla v letech 2007 a 2008 stěžovatelce zisk, neboť souhrn výnosů z vymožených částek převýšil souhrn nákladů na pořízení pohledávek. Zisk byl předmětem daně z příjmu. V souvislosti s uvedenou ekonomickou činností stěžovatelka přijala plnění v podobě služeb od Ing. Marka K. Tyto služby měly charakter režijních nákladů. Stěžovatelka byla přesvědčena, že jí vzhledem k výše uvedenému vznikl nárok na odpočet DPH podle směrnice 2006/112/ES, neboť byla osobou povinnou k dani v postavení plátce daně, vykonávala ekonomickou činnost jako takovou a přijala plnění ve formě služby v souvislosti s ekonomickou činností. Stěžovatelce náležel nárok na odpočet DPH z postoupených pohledávek také podle § 524 občanského zákoníku z roku 1964, neboť na ni jako na nabyvatele pohledávek přešla všechna práva s nimi spojená. Krajský soud podle názoru stěžovatelky postupoval nesprávně, pokud posoudil stěžovatelčin nárok na odpočet podle zákona o DPH, neboť tento zákon je v rozporu se směrnicí 2006/112/ES. Podle § 14 odst. 5 zákona o DPH není postoupení pohledávky službou, a tedy ani předmětem daně. To je v rozporu s čl. 24 odst. 1 směrnice 2006/112/ES, podle kterého je poskytnutím služby každé plnění, které není dodáním zboží, a v rozporu s článkem 25 směrnice 2006/112/ES, podle kterého je postoupení nehmotného majetku jednou z možných forem služeb. Dále je § 14 odst. 5 zákona o DPH v rozporu s čl. 135 odst. 1 písm. d) směrnice 2006/112/ES, podle kterého je vymáhání pohledávek vyloučeno z plnění osvobozených od daně. Stěžovatelka také uvedla, že § 72 zákona o DPH stanoví řadu omezení pro uplatnění odpočtu DPH, což je v rozporu s článkem 167 směrnice 2006/112/ES, podle kterého nárok na odpočet vzniká okamžikem vzniku daňové povinnosti z odpočitatelné daně. Ve vyjádření ke kasační stížnosti se žalovaný ztotožnil s napadeným rozsudkem krajského soudu. Při posuzování charakteru a účelu přijatých zdanitelných plnění vycházel z informací přímo od stěžovatelky. Dospěl k závěru, že přijatá zdanitelná plnění se vztahovala výhradně k inkasu pohledávek, které není předmětem DPH podle § 2 zákona o DPH, a nelze proto uplatnit odpočet DPH z přijatých zdanitelných plnění souvisejících s tímto inkasem. Tato zdanitelná plnění neměla ani charakter režijních nákladů, neboť souvisela s konkrétními transakcemi, a nikoli s ekonomickou činností stěžovatelky jako celku. Stěžovatelka netvrdila, jak konkrétně se tato zdanitelná plnění promítla do jí dodávaných služeb. Rovněž netvrdila a neprokazovala, že vůbec uskutečnila na výstupu specifické plnění zdanitelné z titulu DPH, které by vyvolalo výše popsané náklady, což bylo pro věc podstatné. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [21] Kasační stížnost není důvodná. Stěžovatelka uvedla, že služby přijaté od Ing. Marka K. se týkaly inkasa (1) či prodeje (2) konkrétních pohledávek, které stěžovatelka nabyla od třetího subjektu. Bylo třeba posoudit, zda bylo takové plnění následně použito pro uskutečnění zdanitelného plnění podle § 72 zákona o DPH. Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že tomu tak nebylo. [22] Společný systém daně z přidané hodnoty stojí na principu, že daň je vybírána za každé dodání zboží a za každé poskytování služeb, které osoba povinná k dani uskutečňuje za úplatu (srov. např. rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 10. 2007, Navicon, C-97/06, Sb. rozh., s. I-8755, bod 21). Tento základní princip je dále rozpracován a konkretizován v jednotlivých ustanoveních směrnice 2006/112/ES, z nichž vychází i česká právní úprava. Ve vztahu k DPH ze služeb je základní pravidlo obsaženo v čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 2006/112/ES, podle kterého je předmětem DPH "poskytnutí služby za úplatu uskutečněné v rámci členského státu osobou povinnou k dani, která jedná jako taková". Tomuto ustanovení odpovídá § 2 odst. 1 písm. b) zákona o DPH, podle kterého je předmětem daně "poskytnutí služby za úplatu osobou povinnou k dani v rámci uskutečňování ekonomické činnosti s místem plnění v tuzemsku". [23] Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že cílem režimu odpočtů stanoveného směrnicí 2006/112/ES je zcela zbavit podnikatele zátěže DPH, která je splatná nebo byla uhrazena v rámci všech jeho hospodářských činností. Společný systém DPH má zajistit neutralitu daňové zátěže všech hospodářských činností, bez ohledu na jejich účel nebo výsledek, za podmínky, že tyto činnosti v zásadě samy podléhají DPH (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 22. 3. 2012, Klub, C-153/11, bod 35, a ze dne 4. 10. 2012, PIGI, C-550/11, bod 21). [24] K tomu, aby byl nárok na odpočet DPH odvedené na vstupu osobě povinné k dani přiznán a aby mohl být zjištěn rozsah takového nároku, je podle Soudního dvora v zásadě nezbytné, aby existovala přímá a bezprostřední souvislost mezi konkrétním plněním na vstupu a jedním nebo několika plněními na výstupu, jež zakládají nárok na odpočet (viz citované rozsudky Soudního dvora ve věci Midland Bank, bod 24, a ve věci Abbey National, bod 26). [25] Nárok na odpočet je však rovněž přiznán osobě povinné k dani i v případě neexistence přímé a bezprostřední souvislosti mezi konkrétním plněním na vstupu a jedním nebo několika plněními na výstupu, jež zakládají nárok na odpočet, pokud jsou náklady na dotčené služby součástí režijních výdajů této osoby povinné k dani a jsou jako takové složkou ceny výrobků nebo služeb, které dodává. Takové náklady mají podle Soudního dvora přímou a bezprostřední souvislost s celkovou hospodářskou činností osoby povinné k dani (viz citovaný rozsudek Soudního dvora ve věci Becker, bod 20). [26] V prvním i druhém případě existence přímé a bezprostřední souvislosti předpokládá, že náklady na pořízení plnění na vstupu jsou vyjádřeny v ceně konkrétních plnění na výstupu nebo v ceně zboží či služeb dodaných osobou povinnou k dani v rámci jejích hospodářských činností (viz rozsudky Soudního dvora ze dne 29. 10. 2009, SKF, C-29/08, Sb. rozh. s. I-10413, bod 60, a ze dne 16. 2. 2012, Eon Aset Menidjmunt, C-118/11, bod 48, a ze dne 30. 5. 2013, X, C-651/11, bod 55). [27] Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatelka uplatnila v daňovém přiznání za zdaňovací období 3. čtvrtletí 2007 nárok na odpočet DPH ve výši 281 120 Kč. Protože v daňovém přiznání vykázala pouze osvobozená uskutečněná zdanitelná plnění a neobvykle vysoký nárok na odpočet, vyzval ji správce daně postupem podle § 43 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (dále jen "daňový řád z roku 1992"), aby se k věci vyjádřila a prokázala rozhodné skutečnosti. Při místním šetření dne 21. 11. 2007 správce daně zjistil, že zvýšený nárok na odpočet vznikl v důsledku nákupu nákladního automobilu. Protože namátkovou kontrolou nezjistil nedostatky, přiznal stěžovatelce nárok na odpočet v uplatněné výši. [28] Při místním šetření dne 27. 4. 2009 stěžovatelka popsala správci daně postup při účtování nákupu a inkasa pohledávek v rámci své ekonomické činnosti. Na základě tohoto sdělení správce daně zahájil dne 1. 9. 2009 daňovou kontrolu za zdaňovací období 1. až 4. čtvrtletí roku 2007 a 2008, neboť pojal pochybnosti o správnosti stěžovatelčina postupu při uplatnění nároku na odpočet v těchto obdobích. Při daňové kontrole vyšlo najevo, že stěžovatelka uplatnila ve 3. čtvrtletí roku 2007 nárok na odpočet DPH z veškerých přijatých zdanitelných plnění v plné výši, ačkoli k tomu nebyly splněny podmínky. Správce daně neuznal stěžovatelce nárok na odpočet ve výši 64 600 Kč ze služeb přijatých od Ing. Marka K., protože souvisely s prodejem pohledávek nabytých od jiného subjektu. Dále neuznal nárok na odpočet ve výši 25 523 Kč ze služeb přijatých od Ing. Marka K., neboť souvisely s inkasem pohledávek, a neuznal ani odpočet ve výši 3 800 Kč ze služeb přijatých od společnosti SYNORGA, spol. s r. o., protože souvisely s pohledávkou jiného zájemce. Celkem byla stěžovatelce doměřena daň ve výši 93 923 Kč. [29] Nelze přisvědčit námitce, že služby přijaté od Ing. Marka K. měly ve vztahu ke stěžovatelčině celkové ekonomické činnosti charakter režijních nákladů. Pojem "režijní náklady" nemá právní definici, ale jedná se o pojem z oblasti ekonomie. Jako režijní (nepřímé) náklady se označují náklady, které zpravidla souvisejí s podpůrnými procesy organizace a které nelze přiřadit ke konkrétnímu výstupu její ekonomické činnosti (například ke konkrétnímu zboží či službě). [30] Z hlediska nároku na odpočet DPH však není rozhodné, jestli mělo přijaté zdanitelné plnění ekonomický charakter přímého či režijního nákladu, ale zda bylo použito k uskutečnění zdanitelného plnění na výstupu podle § 72 zákona o DPH. Pokud plátce daně použil přijaté zdanitelné plnění i k uskutečnění jiného než zdanitelného plnění, mohl uplatnit nárok na odpočet pouze v krácené výši (srov. § 76 odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2008). Proto je třeba pojem "režijní náklady" ve vztahu k § 76 odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2008 vykládat tak, že se jím rozumí přijatá zdanitelná plnění na vstupu (bez ohledu na to, zda se z hlediska ekonomie jedná o režijní či přímé náklady), u nichž lze uplatnit nárok na odpočet pouze v krácené výši, neboť je plátce daně použil jak pro uskutečnění zdanitelných plnění, tak pro plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet daně podle § 75 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2008. [31] Stěžovatelka v daňovém řízení uvedla, že služby přijaté od Ing. Marka K. se týkaly inkasa či prodeje konkrétních pohledávek, které stěžovatelka nabyla od třetího subjektu. Inkaso nabytých pohledávek stěžovatelka realizovala na svůj účet a ve svůj prospěch, neposkytovala tak službu třetí osobě za úplatu. Z toho důvodu se nejednalo o zdanitelné plnění podle § 2 zákona o DPH. V případě postoupení úplatně nabytých pohledávek dalšímu postupníkovi stěžovatelka realizovala plnění osvobozené od daně bez nároku na odpočet daně, výslovně uvedené v § 54 odst. 1 písm. u) zákona o DPH ve spojení s § 75 a § 51 zákona o DPH. Ani u inkasa pohledávek, ani u jejich dalšího prodeje tak nebyly splněny podmínky pro vznik nároku na odpočet podle § 72 zákona o DPH. Stěžovatelka rovněž neprokázala, že služby od Ing. Marka K. použila v souladu s § 76 odst. 1 zákona o DPH jak pro uskutečnění plnění uvedených v § 72 odst. 2 zákona o DPH, tak pro plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet daně podle § 75 zákona o DPH. Nevznikl jí proto nárok na odpočet z těchto plnění ani v krácené výši. [32] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že stěžovatelce náležel nárok na odpočet DPH s odkazem na § 524 odst. 2 občanského zákoníku z roku 1964, podle kterého přechází s postoupenou pohledávkou i její příslušenství a práva s ní spojená. Nárok na odpočet daně není příslušenstvím pohledávky ani právem s ní spojeným, neboť jeho vznik a trvání nezávisí na pohledávce jako takové, ale vzniká konkrétnímu plátci daně v souvislosti s uplatněním daně na vstupu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2010, čj. 9 Afs 2/2010-243). Jedná se tedy o osobní právo plátce daně, které mu svědčí za podmínek stanovených zákonem o DPH. Nárok na odpočet nelze odloučit od postavení konkrétního plátce daně, neboť úzce souvisí s rozsahem zdanitelných plnění, která přijal na vstupu a která uskutečnil na výstupu. Nárok na odpočet daně proto nepřechází na nového nabyvatele pohledávky. [33] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s námitkou, že zákon o DPH je v rozporu se směrnicí 2006/112/ES. Stěžovatelka dovozovala tento rozpor výhradně z porovnání § 14 odst. 5 písm. d) a § 72 zákona o DPH s vybranými ustanoveními směrnice 2006/112/ES. [34] Podle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o DPH se za poskytnutí služby pro účely tohoto zákona nepovažuje postoupení vlastní pohledávky vzniklé plátci. Toto ustanovení tedy nedopadá na případ stěžovatelky, neboť stěžovatelčina sporná činnost nespočívala v postupování vlastních jí vzniklých pohledávek. Pro úplnost se však poznamenává, že uvedené ustanovení odpovídá čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 2006/112/ES, podle kterého je předmětem DPH i "poskytnutí služby za úplatu osobou povinnou k dani, která jedná jako taková". Postoupením vlastní pohledávky postupitel pouze nakládá s vlastním majetkem a neposkytuje tím službu za úplatu. V tomto kontextu je třeba vnímat i čl. 24 odst. 1 a článek 25 směrnice 2006/112/ES, které navazují na základní vymezení pojmu "poskytování služby za úplatu" v čl. 2 odst. 1 písm. c) směrnice 2006/112/ES při zachování jeho podstaty. Proto § 14 odst. 5 písm. d) zákona o DPH není v rozporu ani s těmito ustanoveními směrnice 2006/112/ES. Uvedené ustanovení zákona o DPH nelze porovnávat s čl. 135 odst. 1 písm. d) směrnice 2006/112/ES, neboť tento článek se týká služeb spočívajících ve vymáhání pohledávek, a nikoli postupování vlastních pohledávek třetím subjektům. [35] Nelze přisvědčit ani námitce, že § 72 zákona o DPH stanoví řadu omezení pro uplatnění odpočtu DPH, a proto je v rozporu s článkem 167 směrnice 2006/112/ES. Podle tohoto článku směrnice 2006/112/ES "[n]árok na odpočet daně vzniká okamžikem vzniku daňové povinnosti z odpočitatelné daně". Uvedený článek obecně upravuje okamžik vzniku nároku na odpočet, ale neříká nic o jeho rozsahu. Rozsah nároku na odpočet je upraven v navazujících článcích, které stěžovatelka při své úvaze nezmiňuje. Nelze proto souhlasit se stěžovatelkou, že článek 167 je jediným ustanovením směrnice 2006/112/ES, které vymezuje podmínky nároku na odpočet DPH. [36] Z článku 167 směrnice 2006/112/ES a následujících vychází § 72 zákona o DPH a na něj navazující ustanovení. Podle § 72 odst. 1 zákona o DPH má plátce nárok na odpočet daně, "pokud přijatá zdanitelná plnění použije pro uskutečnění své ekonomické činnosti. Nárok na uplatnění odpočtu vzniká dnem, ke kterému vznikla povinnost přiznat daň na výstupu." [37] Nejvyšší správní soud neshledal rozpor mezi těmito ustanoveními zákona o DPH a směrnicí 2006/112/ES ve vztahu k věci stěžovatelky. Již článek 168 směrnice 2006/112/ES předpokládá, že nárok na odpočet může osobě povinné k dani vzniknout pouze tehdy, pokud přijatá zdanitelná plnění použije pro účely vlastních zdaněných plnění. Ani na základě směrnice 2006/112/ES tedy nelze dovodit nárok na odpočet u těch plnění, která vůbec nejsou předmětem DPH. Navazující článek 169 směrnice 2006/112/ES vyjmenovává, u kterých osvobozených plnění lze uplatnit nárok na odpočet. Finanční činnosti týkající se pohledávek nepatří mezi tato osvobozená plnění s nárokem na odpočet, až na výjimku týkající se přeshraničního postoupení pohledávek se jedná o plnění osvobozená od daně bez nároku na odpočet daně, čemuž odpovídá i § 72 odst. 1 zákona o DPH. [38] Stěžovatelka namítla, že jí nárok na odpočet daně náležel v plné výši, neboť veškerá přijatá plnění souvisela s její ekonomickou činností, a uvedla, že rozsah její ekonomické činnosti nelze hodnotit pouze podle množství jí vystavených daňových dokladů. Se stěžovatelkou lze souhlasit pouze do té míry, že rozsah její ekonomické činnosti nelze vyhodnotit pouze na základě množství jí vystavených daňových dokladů. Ze strany žalovaného i ze strany krajského soudu se však jednalo pouze o podpůrný argument, který neměl vliv na správnost dalších úvah. [39] Stěžovatelka namítla, že princip její činnosti je shodný jako v případě tzv. faktoringu, byť je větší rozdíl mezi nominální hodnotou a cenou, za kterou pohledávku koupila. Stěžovatelka uplatnila námitku týkající se faktoringu poprvé až v kasační stížnosti, byť v návaznosti na argumentaci krajského soudu. Současně však uplatnila tuto námitku jako součást širší argumentace tvrzeného nesouladu zákona o DPH se směrnicí 2006/112/ES, který namítla již v řízení před krajským soudem. Stěžovatelka však v daňovém řízení netvrdila, že by služby od Ing. Marka K., z nichž uplatňovala daň na vstupu, měly souvislost s její činností mající znaky faktoringu. Z nich by totiž musela, v právním postavení faktora, odvést daň na výstupu. Se zřetelem ke skutkovému stavu této věci se proto Nejvyšší správní soud zabýval relativně obecnou kasační námitkou potud, zda činnost stěžovatelky mohla být vůbec za faktoring považována. [40] Pojem faktoring není v českém právním řádu definován. Jedná se o zvláštní způsob správy a vymáhání krátkodobých pohledávek realizovaný zpravidla na základě dlouhodobé rámcové smlouvy, při kterém postupitel úplatně postupuje faktorovi své v budoucnu splatné pohledávky za odběrateli. Postupitel tím získává okamžité finanční prostředky, čímž zvyšuje svoji likviditu. Zároveň šetří čas a náklady spojené s vymáháním pohledávek, neboť nutnost výkonu těchto činností přechází na faktora jako nového věřitele. Jako protiplnění za faktoring postupitel hradí faktorovi odměnu v podobě faktoringové provize, která je určena zpravidla paušální sazbou z nominální hodnoty postoupené pohledávky. Výše úplaty za postoupení pohledávky tak ve výsledku odpovídá nominální hodnotě pohledávky snížené o faktoringovou provizi. Konkrétní podoba faktoringu vyplývá vždy ze specifických okolností jednotlivých smluvních vztahů - může se lišit jak ve výši faktoringové provize (a případných dalších poplatků a náhrad), tak i v rozsahu postupovaných pohledávek či v podmínkách ručení postupitele za dobytnost. Podle rozsahu ručení se rozlišuje pravý faktoring, u kterého postupitel neručí za dobytnost pohledávek, a faktoring nepravý (quasi faktoring), u něhož postupitel ručí za dobytnost pohledávek, popřípadě je jejich dobytnost zajištěna jiným způsobem, například vázaností cese na rozvazovací podmínku či sjednáním možnosti odstoupit od smlouvy pro nedobytnost. Dále lze rozlišovat faktoring otevřený a tichý podle toho, zda strany faktoringové smlouvy oznámily existenci faktoringu dlužníkovi, či nikoli (srov. Bejček, J., Eliáš, K., Raban, P. a kol. Kurs obchodního práva. Obchodní závazky. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, marg. č. 319-322, dále např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2008, čj. 9 Afs 205/2007-61). [41] Podle čl. 135 odst. 1 písm. d) směrnice 2006/112/ES členské státy osvobodí od daně "činnosti včetně sjednávání týkající se vkladových a běžných účtů, plateb, převodů, pohledávek, šeků a dalších převoditelných cenných papírů, s výjimkou vymáhání pohledávek". Shodnou úpravu obsahoval i článek 13 část B písm. d) bod 3 šesté směrnice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu - Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně (dále jen "šestá směrnice"), nahrazené s účinností od 1. 1. 2007 nynější směrnicí 2006/112/ES. [42] Anglické a švédské znění článku 13 části B písm. d) bodu 3 šesté směrnice zahrnovalo ve výluce z osvobození od daně vedle vymáhání pohledávek výslovně i faktoring. V rozsudku ze dne 26. 6. 2003, MKG-Kraftfahrzeuge-Factoring, C-305/01, Recueil, s. I-6729, Soudní dvůr uvedl, že ostatní jazykové verze šesté směrnice musí být interpretovány v tom smyslu, že zahrnují veškeré formy faktoringu, a zdůraznil, že základním cílem faktoringu je dosáhnout vymožení dluhu od třetí strany. Proto je třeba na faktoring nahlížet jako na jednu z variant obecného institutu vymáhání pohledávek, bez ohledu na formu, v níž je realizován (bod 77 rozsudku). Soudní dvůr uzavřel, že obchodování spočívající v nákupu pohledávek při převzetí rizika jejich nesplacení za protihodnotu v podobě provize představuje ekonomickou činnost podle článků 2 a 4 šesté směrnice. Subjekt, který takovou činnost realizuje, se nachází v postavení plátce daně a má nárok na odpočet DPH podle článku 17 šesté směrnice. Zároveň uvedl, že shora popsaná ekonomická činnost odpovídá pojmu "vymáhání dluhů a faktoring" podle článku 13 části B písm. d) bodu 3 šesté směrnice, a je proto vyloučena z osvobození od daně podle tohoto ustanovení. [43] Shora uvedeným ustanovením směrnic a závěrům Soudního dvora odpovídá i § 54 odst. 1 písm. u) in fine zákona o DPH, podle kterého patří vymáhání dluhů a faktoring mezi finanční činnosti, které nejsou osvobozeny od daně bez nároku na odpočet daně podle § 51 zákona o DPH. [44] Ze shora uvedeného také vyplývá, že protiplněním za faktoringové služby je faktoringová provize. Tato provize je zdanitelným plněním, neboť vzniká v rámci finanční činnosti výslovně vyloučené z osvobození od DPH. Stěžovatelka se domnívá, že v jejím případě bylo možné za "faktoringovou provizi" považovat rozdíl mezi kupní cenou pohledávky a její nominální hodnotou. Stěžovatelka však netvrdila a ani neprokázala, že by měla s postupiteli v souvislosti s nabytím jejich pohledávek sjednanou takovou formu faktoringové provize. Již z toho důvodu nelze na její spornou ekonomickou činnost nahlížet jako na faktoring. [45] Stěžovatelka také uvedla, že nabývala pohledávky od třetích osob za cenu o desítky procent nižší, než činila nominální hodnota pohledávky. Tento rozdíl vyjadřoval jak cenu poskytnuté "služby", tak náklady s touto službou spojené, a mohl vyjadřovat například i rizikovost pohledávky či její stáří. I tyto okolnosti nasvědčují závěru, že stěžovatelka ve skutečnosti neposkytovala faktoringové služby, neboť cenu za postupování pohledávek sjednávala s ohledem na jejich hospodářskou hodnotu, a nikoli jako předem pevně určené procento z objemu postoupených pohledávek. [46] V této souvislosti lze podpůrně odkázat na rozsudek Soudního dvora ve věci ze dne 27. 10. 2011, GFKL Financial Services, C-93/10, Sb. rozh., I-10791. V něm Soudní dvůr uvedl, že pokud nabývací cena pohledávky při cesi odrážela její skutečnou hospodářskou hodnotu (například i rizikovost), postupník takové pohledávky nezískal od postupitele žádnou protihodnotu, a tedy neprováděl ekonomickou činnost ani neposkytoval služby podle směrnice 2006/112/ES. Rozdíl mezi jmenovitou hodnotou a nabývací cenou postoupených pohledávek v takovém případě nepředstavuje (na rozdíl od faktoringu) protiplnění za službu, ale odráží skutečnou hospodářskou hodnotu těchto pohledávek v okamžiku jejich postoupení, která se odvíjí od rizikovosti těchto pohledávek a zvýšeného rizika nesplácení ze strany dlužníků. Nejedná se tedy o faktoring podle rozsudku v citované věci MKG-Kraftfahrzeuge-Factoring (srov. body 22-26 rozsudku). [47] Nelze proto přisvědčit námitce stěžovatelky, že její činnost principiálně odpovídala faktoringu. Navíc stěžovatelka neprokázala, že by uskutečňovala vymáhání pohledávek dle čl. 135 odst. 1 písm. d) směrnice 2006/112/ES ve prospěch třetí osoby, a tím poskytovala službu, která by byla zdanitelným plněním podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o DPH, ze kterého by jí vznikla povinnost zaplatit daň na výstupu. Tak tomu bylo pouze v případě, který stěžovatelka vyřizovala pro společnost United Energy (viz s. 10 žalobou napadeného rozhodnutí). Tam správce daně uznal souvislost služby poskytnuté Ing. Markem K. se službou stěžovatelky ve prospěch uvedené společnosti, která byla zdaněna daní na výstupu. V ostatních případech tomu tak nebylo, v případě tvrzeného prodeje pohledávek šlo o plnění osvobozené od daně bez nároku na odpočet [§ 54 odst. 1 písm. u) zákona o DPH], v případě inkasa pohledávky se vůbec nejednalo o plnění, které by bylo předmětem daně. Je proto správný názor, že služby od Ing. Marka K. bylo v těchto případech třeba považovat za konečné plnění, ze kterého si stěžovatelka nemohla nárokovat odpočet daně. (...) *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.

decision_1437.txt

k § 46 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákonů č. 35/1993 Sb. a č. 255/1994 Sb.*) (v textu jen "daňový řád z roku 1992") k § 155 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád**) (v textu jen "daňový řád z roku 2009") I. Závěry z nálezu Ústavního soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 3244/09, č. 39/2011 Sb. ÚS, o konkludentním vyměření daně v případě marného uplynutí lhůty k vyměření daně, nelze vztáhnout na případ, kdy daňový subjekt žádající o vrácení sporného nadměrného odpočtu na DPH (popř. jeho jednatel a společník) byl současně pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu zkrácení daně pro neexistenci uskutečněného zdanitelného plnění, z něhož je uplatňován nárok na vrácení nadměrného odpočtu (§ 46 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a § 155 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád). II. Je nepřípustné, aby se daňový subjekt dovolával nároku, který měl původ v kriminálním jednání (simulovaný řetězcový obchod) a používal jej jako podporu pro své další úkony (vrácení nadměrného odpočtu na DPH), neboť toto počínání je v příkrém rozporu s dobrými mravy a s římskoprávními zásadami, že z bezpráví nemůže povstat právo nebo že nikdo nemůže mít prospěch ze své vlastní nepoctivosti (§ 46 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a § 155 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád). (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 2. 2015, čj. 15 Af 93/2012-65*)) Prejudikatura: č. 605/2005 Sb. NSS a č. 1872/2009 Sb.; nález Ústavního soudu č. 39/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3244/09). Věc: polečnost s ručením omezeným FTC DC proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o přeplatek na dani z přidané hodnoty. Finanční úřad v Děčíně (dále jen "správce daně") rozhodnutím ze dne 20. 6. 2011 zamítl žádost žalobkyně o vrácení přeplatku na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, které žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Ústí nad Labem, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 4. 1. 2012 zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem. V žalobě uvedla, že správce daně v listopadu 2000 zahájil vytýkací řízení ve smyslu § 43 daňového řádu z roku 1992 ohledně řádných daňových přiznání žalobkyně k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000, v nichž uplatnila nárok na vrácení daně z přidané hodnoty, a to ve výši 954 891 Kč za září roku 2000 a ve výši 370 311 Kč za říjen roku 2000. Dotčené vytýkací řízení trvalo až do roku 2003, kdy správce daně dne 17. 9. 2003 vydal platební výměry, jimiž zamítl uplatněné nároky na odpočet daně z přidané hodnoty, přestože metodický pokyn D-144 Ministerstva financí stanovoval správcům daně pro vytýkací řízení maximální délku 3 měsíce. Dále žalobkyně uvedla, že platební výměry ze dne 17. 9. 2003 sice žalovaný v rámci odvolacího řízení potvrdil rozhodnutími ze dne 11. 3. 2004 (ve vztahu ke zdaňovacímu období září roku 2000) a ze dne 24. 3. 2004 (ve vztahu ke zdaňovacímu období říjen roku 2000), nicméně obě rozhodnutí žalovaného byla zrušena rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem, a to ze dne 16. 1. 2007, čj. 15 Ca 256/2006-9 (ve vztahu ke zdaňovacímu období září roku 2000), a ze dne 14. 3. 2007, čj. 15 Ca 56/2007-8 (ve vztahu ke zdaňovacímu období říjen roku 2000), pro vady řízení z důvodu nedostatečně zjištěného skutkového stavu a věci byly vráceny žalovanému k dalšímu řízení. V návaznosti na to žalobkyně uvedla, že vinou průtahů na straně správce daně došlo následně k zastavení obou vyměřovacích řízení z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty k vyměření ve smyslu § 47 daňového řádu z roku 1992, a to rozhodnutími ze dne 23. 2. 2007 (ve vztahu ke zdaňovacímu období září roku 2000) a ze dne 11. 4. 2007 (ve vztahu ke zdaňovacímu období říjen roku 2000), aniž by tedy došlo k vydání platebních výměrů. V daném případě pak byl správce daně dle žalobkyně povinen vypořádat dotčené nároky na odpočet daně z přidané hodnoty postupem dle § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, tj. konkludentně ve výši dle podaných daňových přiznání, což ovšem neučinil. Za daného stavu pak žalobkyně požádala správce daně o vrácení daňových přeplatků na dani z přidané hodnoty, tj. za zdaňovací období září roku 2000 ve výši 954 891 Kč a za zdaňovací období říjen roku 2000 ve výši 370 311 Kč, avšak správce daně její žádosti nevyhověl výše citovaným rozhodnutím ze dne 20. 6. 2011, které žalovaný následně v odvolacím řízení žalobou napadeným rozhodnutím potvrdil. Žalobkyně je přitom přesvědčena, že žalobou napadené rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy a také v rozporu s judikaturou Ústavního soudu, čímž byla zkrácena na svých právech. Na podporu tohoto závěru žalobkyně zmínila rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS, který konstatoval, že správní praxe založená metodickým pokynem D-144 Ministerstva financí, jímž se stanovuje délka vytýkacího řízení, je pro správní orgány právně závazná, a také nález Ústavního soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 3244/09, č. 39/2011 Sb. ÚS, který prolomil dosavadní judikaturu ohledně absolutní překážky v podobě zahájení vytýkacího řízení pro možnou aplikaci § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992. Žalobkyně zdůraznila, že negativní důsledky z daňového řízení v podobě uplynutí prekluzivní lhůty k vyměření vzešlé z nedostatečné aktivity správce daně, které představovaly průtahy řízení, musí nést právě tento správce daně a nikoliv žalobkyně, když ta v daňovém řízení se správcem daně řádně spolupracovala a poskytovala mu veškerou potřebnou součinnost. Postup správce daně, v rámci kterého bylo rozhodnutí o vyměření daně vydáno až ve lhůtě několika let a nikoliv v řádu pár měsíců, dle žalobkyně významně zasahuje do práva na spravedlivý proces a je v rozporu i s článkem 41 Listiny základních práv Evropské unie a také s článkem 17 Evropského kodexu řádné správní praxe. K tomu žalobkyně doplnila, že na výše citovanou judikaturu žalovaného opakovaně upozorňovala, avšak ten ji vědomě nerespektoval, což má znaky úřední libovůle. Výklad § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992 učiněný Ústavním soudem je závazný pro všechny orgány a osoby. Žalobkyně nesouhlasila s názorem žalovaného o tom, že závěry citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09 nelze aplikovat na případ žalobkyně s odůvodněním, že z něj nevyplývá, že bylo rozhodováno za situace, kdy měl Ústavní soud informace o tom, že osoby žádající o vyplacení sporného nadměrného odpočtu byly pravomocně odsouzeny za spáchání trestného činu krácení daně. Dle žalobkyně je to proto, že podstatou projednávané věci jsou výhradně procesní otázky spojené s postupem finančních orgánů v průběhu daňového řízení, nikoliv žalovaným předkládaná hmotněprávní problematika. K tomu žalobkyně doplnila, že dosavadní výsledek trestního řízení vedeného proti bývalému jednateli žalobkyně, a ne tedy proti žalobkyni, je pro rozhodnutí projednávané věci nepodstatný, jelikož vyhodnocuje jiné relevantní skutkové a právní skutečnosti, než jaké byly předmětem projednání a posouzení v řízení před Ústavním soudem vedeném pod sp. zn. I. ÚS 3244/09. Žalovaný ve svém vyjádření mimo jiné uvedl, že v rámci vyměřovacích řízení zahájených správcem daně ve vztahu k daňovým přiznáním žalobkyně za září a říjen roku 2000 správce daně prováděl celou řadu dožádání o provedení jednotlivých úkonů jinými správci daně za účelem získání důkazních prostředků pro možnost posouzení oprávněnosti nárokovaných nadměrných odpočtů, neboť správce daně měl o nich pochybnosti, které žalobkyně k prvotním výzvám správce daně neodstranila. Dožádáními ve smyslu § 5 daňového řádu z roku 1992 proto došlo k pozastavení lhůty ve smyslu metodického pokynu D-144 Ministerstva financí pro uzavření vytýkacího řízení, když doba trvání vytýkacích řízení byla odvislá od konkrétních okolností daného případu a nebyla v rozporu s Listinou základních práv Evropské unie a ani v rozporu s Evropským kodexem řádné správní praxe. Dále žalovaný uvedl, že dne 15. 3. 2007 a dne 27. 4. 2007 žalobkyně podala žádosti o vrácení přeplatků na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000, přičemž již tehdy argumentovala, že byly vyměřeny dle § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992. Správce daně obě dotčené žádosti zamítl rozhodnutími ze dne 15. 5. 2007 a ze dne 28. 6. 2007, které žalovaný odvolacími rozhodnutími ze dne 21. 12. 2007 potvrdil, s tím, že v případě žalobkyně nedošlo k vyměření ve smyslu § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, přičemž zákonnost těchto rozhodnutí pak potvrdil Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudcích ze dne 22. 12. 2009, čj. 15 Ca 36/2008-32, a čj. 15 Ca 35/2008-44, a následně i v rámci kasačního řízení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 5. 5. 2010, čj. 1 Afs 29/2010-66. V této souvislosti žalovaný podotkl, že žalobkyně vůči těmto soudním rozhodnutím podala ústavní stížnost, nicméně Ústavní soud ji odmítl pro zjevnou neopodstatněnost rozhodnutím ze dne 21. 10. 2010, sp. zn. III. ÚS 2203/10. Otázka vzniku přeplatků žalobkyně na dani z přidané hodnoty ve vztahu ke zdaňovacím obdobím září a říjen roku 2000 a jejího vrácení tak byla řešena správními soudy i Ústavním soudem v konkrétní věci, přičemž žalovaný se v předmětné věci neodklonil od předchozích názorů správních soudů ani Ústavního soudu. Citovaná soudní rozhodnutí jsou dle žalovaného závazná pro účastníky řízení ve smyslu § 54 odst. 6 s. ř. s., takže správce daně nepochybil, pokud učinil obdobné závěry i v případě předmětné opakované žádosti žalobkyně o vrácení přeplatků na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000, která byla správci daně podána dne 13. 4. 2011. K tomu doplnil, že žádost byla zamítnuta s ohledem na to, že pravomocné rozhodnutí o konkludentním vyměření daně dle § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992 byl správce daně oprávněn vydat do 31. 12. 2003, což se zjevně nestalo, a vzhledem k uplynutí prekluzivní lhůty pro stanovení daně takové rozhodnutí již správce daně není oprávněn ex post vydat. K žalobkyní citovanému nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09 žalovaný podotkl, že tento nález je třeba vykládat v obecné podobě a v dané věci pouze v kontextu s dalšími okolnostmi Ústavním soudem nezvažovanými. Názory obsažené v rozhodnutích Ústavního soudu jsou obecně závazné jen tehdy, pokud mají obecnou povahu, a to jen při řešení typově shodných případů. Navíc nálezy Ústavního soudu, pokud rozhoduje v individuálních případech, jsou závazné pouze ve smyslu kasačním, avšak nikoliv ve smyslu precedenčním. Řízení vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. I. ÚS 3244/09 nebylo dle žalovaného typově stejné s případem žalobkyně. Z nálezu Ústavního soudu totiž nevyplývá, že by Ústavní soud v daném řízení měl k dispozici informaci o tom, že stěžovatel, který žádal o vyplacení sporného nadměrného odpočtu, byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu krácení daně, jako tomu bylo v případě jednatele a společníka žalobkyně. Dále žalovaný uvedl, že v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 Afs 84/2010-83, je uvedeno, že samotné podání daňového přiznání neznamená, že pokud nebyl ze strany správce daně učiněn úkon k ověření správnosti či úplnosti vykázané daňové povinnosti, lze automaticky dovozovat, že bylo správcem daně vyměřeno konkludentně ve smyslu § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, což se děje řádným zaznamenáním konkludentního vyměření v příslušné kolonce daňového přiznání. Opakovaně přitom podotkl, že v případě žalobkyně by byl správce daně oprávněn vydat takovéto pravomocné vyměření daně jen do 31. 12. 2003, což se nestalo a již se stát ani nemůže. Žalovaný kategoricky nesouhlasil s tím, že by nebylo rozhodnou skutečností pravomocné odsouzení jednatele a zároveň společníka žalobkyně pro trestný čin zkrácení daně z přidané hodnoty ve vztahu ke zdaňovacím obdobím září a říjen roku 2000 ve stádiu pokusu, kterého se dopustil jednatel a zároveň společník žalobkyně tím, že uplatnil nárok na odpočet daně z přidané hodnoty za předmětná zdaňovací období ze simulovaných zdanitelných plnění, čímž se pokusil způsobit škodu České republice. Dle žalovaného je tato skutečnost v předmětné věci zásadní, protože jinak by došlo k absurdnímu výsledku výkladu práva, že aniž by byl pokus o spáchání trestného činu podle trestního rozsudku soudu dokonán, tak by pachatel odsouzený za tento trestný čin dosáhl zamýšleného výsledku svého konání, tj. neoprávněného obohacení na úkor státu v daňovém řízení. V následném podání nazvaném jako doplnění žaloby žalobkyně uvedla, že na její případ by měly dopadat i závěry obsažené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 Afs 6/2012-90, který byl vydán v mezidobí v obdobné věci. Krajský soud v Ústí na Labem žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V projednávané věci šlo o posouzení otázky, zda ze strany správce daně a posléze i žalovaného byla oprávněně zamítnuta žádost žalobkyně podaná správci daně dne 13. 4. 2011 o vrácení přeplatku na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000 dle údajů uvedených v řádných daňových přiznáních za tato dvě zdaňovací období s odkazem na § 155 daňového řádu z roku 2009. V daném případě mezi účastníky řízení není žádného sporu o tom, že správce daně po provedených vytýkacích řízeních ve smyslu § 43 daňového řádu z roku 1992 původně stanovil platebními výměry ze dne 17. 9. 2003 daňovou povinnost k dani z přidané hodnoty ve výši 91 143 Kč za zdaňovací období září roku 2000 a ve výši 41 445 Kč za zdaňovací období říjen roku 2000, a tedy odchylně od daňového přiznání k dani z přidané hodnoty za září roku 2000, které podala správci daně dne 25. 10. 2000, když v něm žalobkyně naproti tomu vykázala nadměrný odpočet ve výši 954 891 Kč, a od daňového přiznání k dani z přidané hodnoty za říjen roku 2000, které podala správci daně dne 27. 11. 2000, když v něm žalobkyně naproti tomu vykázala nadměrný odpočet ve výši 370 311 Kč. Oba platební výměry sice žalovaný potvrdil v rámci odvolacího řízení rozhodnutími ze dne 11. 3. 2004 (ve vztahu ke zdaňovacímu období září roku 2000) a ze dne 24. 3. 2004 (ve vztahu ke zdaňovacímu období říjen roku 2000), nicméně obě rozhodnutí žalovaného byla zrušena rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem, a to ze dne 16. 1. 2007, čj. 15 Ca 256/2006-9 (ve vztahu ke zdaňovacímu období září roku 2000) a ze dne 14. 3. 2007, čj. 15 Ca 56/2007-8 (ve vztahu ke zdaňovacímu období říjen roku 2000), pro vady řízení z důvodu nedostatečně zjištěného skutkového stavu a věci byly vráceny žalovanému k dalšímu řízení. Mezi účastníky řízení rovněž není žádného sporu o tom, že následně ze strany správce daně došlo k zastavení obou vyměřovacích řízení z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty k vyměření ve smyslu § 47 daňového řádu z roku 1992, a to rozhodnutími ze dne 23. 2. 2007 (ve vztahu ke zdaňovacímu období září roku 2000) a ze dne 11. 4. 2007 (ve vztahu ke zdaňovacímu období říjen roku 2000), aniž by tedy došlo k vydání platebních výměrů. Stěžejní otázkou v předmětné věci je, zda v případě, kdy žalobkyně jakožto daňový subjekt podala daňová přiznání a následně byla správcem daně zahájena vytýkací řízení, přičemž tato vytýkací řízení neskončila vydáním pravomocných platebních výměrů (resp. platební výměry byly následně zrušeny soudem pro vady řízení, a poté došlo ze strany správce daně k pravomocnému zastavení vyměřovacího řízení pro uplynutí lhůty k vyměření daně), se postupuje podle § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992 a daň je vyměřena konkludentně, jak namítala žalobkyně, či nikoliv. Z § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992 plyne, že "[n]eodchyluje-li se vyměřená daň od daně uvedené v daňovém přiznání nebo hlášení, nemusí správce daně sdělovat daňovému subjektu výsledek vyměření, pokud o to daňový subjekt výslovně nepožádá nejpozději do konce příštího zdaňovacího období. V tomto případě se za den vyměření daně a současně za den doručení tohoto rozhodnutí daňovému subjektu považuje poslední den lhůty pro podání daňového přiznání nebo hlášení, a bylo-li daňové přiznání nebo hlášení podáno opožděně, den, kdy došlo správci daně." Ke stanovení daňové povinnosti dochází podle daňového řádu z roku 1992 buď konkludentně, tj. podle § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, nebo na základě platebního výměru vydaného správcem daně. Daňová povinnost je vyměřena konkludentně, pokud správce daně nemá pochybnosti o výši daňové povinnosti, kterou daňový subjekt deklaroval ve svém daňovém přiznání. Naopak v případě, kdy správce daně pochybnosti má, což je časté zejména u vykázání nadměrného odpočtu, zahájí s daňovým subjektem tzv. vytýkací řízení, kdy mu výzvou vydanou podle § 43 daňového řádu z roku 1992 tyto pochybnosti sdělí a současně mu stanoví lhůtu k nápravě. V dané otázce došlo k postupnému vývoji judikatury správních soudů včetně Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, jak ostatně připustil žalovaný. Dřívější rozhodovací praxe považovala zahájení vytýkacího řízení za absolutní překážku pro stanovení daně na základě § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, jak např. plyne z citovaného rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem čj. 15 Ca 36/2008-32, který se týkal přímo žalobkyně a který byl potvrzen citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 29/2010-69, nebo např. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 3. 2007, čj. 7 Afs 10/2006-57, č. 1872/2009 Sb. NSS, v němž bylo vysloveno, že zahájení vytýkacího řízení představuje absolutní překážku pro možnost aplikace § 46 odst. 5 zákona. Správce daně je tak po ukončeném vytýkacím řízení vždy povinen vydat platební výměr, a to i když dospěje k závěru, že veškeré údaje uvedené daňovým subjektem v daňovém přiznání jsou správné, pravdivé, průkazné či úplné. Až den vydání platebního výměru je tedy dnem vyměření daně. V případě, že se jedná o daň z přidané hodnoty, je tento den i dnem vyměření ve smyslu § 37a zákona č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty. Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 3244/09 ovšem popřel, že by absolutnost této překážky nemohla vyvrátit ani skutečnost, že k vyměření daně po zahájení vytýkacího řízení vůbec nedošlo. Ústavní soud v nálezu uvedl, že z textu § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992 není "pojmově vyloučeno aplikovat je také na situaci, kdy ve věci bylo zahájeno vytýkací řízení, ve kterém však z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty k vyměření daně daň nebyla pravomocně vyměřena. V takovém případě totiž také není dána existence daně vyměřené odchylně od daně uvedené v daňovém přiznání. Jinými slovy, pokud vytýkací řízení neskončilo zákonem předpokládaným a žádoucím způsobem, tedy stanovením daňové povinnosti, a to z toho důvodu, že uplynula prekluzivní lhůta k vyměření daně, pak je nastolena situace, jako by toto vytýkací řízení vůbec neproběhlo, neboť nemá žádné zákonné účinky na daňovou povinnost daňového subjektu. Nic tak nebrání tomu, použít za dané procesní situace § 46 odst. 5 [daňového řádu z roku 1992], ostatně jiný způsob vyměření daňové povinnosti zákon v takovém případě ani neumožňuje. [...] Ústavní soud v této souvislosti zdůrazňuje, že v dané věci došlo k tomu, že vytýkací řízení neskončilo stanovením daňové povinnosti, zaviněním správce daně, kterému dává [daňový řád z roku 1992] dostatek zákonných instrumentů k tomu, aby byla daň v zákonné lhůtě vyměřena. Pokud se tak nestalo, nelze tuto skutečnost přičítat k tíži daňového subjektu." Pro vyhodnocení předmětné žaloby jako nedůvodné má význam to, že v reflexi výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09 Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 96/2012-38 uvedl, že závěr uvedený v již shora citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 10/2006-57 o tom, že zahájení vytýkacího řízení představuje absolutní překážku pro možnost aplikace § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, "nelze použít univerzálně", aniž by tento závěr bezvýhradně označil za překonaný. Pro vyhodnocení předmětné žaloby jako nedůvodné má rovněž význam to, že po vydání výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09 Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 2 Afs 84/2010-83 judikoval, že samotné podání daňového přiznání neznamená, že pokud nebyl ze strany správce daně učiněn úkon k ověření správnosti či úplnosti vykázané daňové povinnosti, lze automaticky dovozovat, že bylo správcem daně vyměřeno konkludentně ve smyslu § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, což se děje řádným zaznamenáním konkludentního vyměření v příslušné kolonce daňového přiznání. V daném případě z obsahu správního spisu jednoznačně vyplývá, že správce daně do daňových přiznání k dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000, která tvoří nedílnou součást správního spisu, nezaznamenal konkludentní vyměření, když tak s ohledem na výše popsaný skutkový stav nehodlal učinit, přičemž v případě žalobkyně mohlo dojít ke konkludentnímu vyměření daně s ohledem na prekluzivní lhůtu nejpozději do 31. 12. 2003, což se nestalo a již se stát ani nemůže. Pro vyhodnocení předmětné žaloby jako nedůvodné má pak zásadní význam to, že závěry výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09, jehož podpory se dovolávala žalobkyně, na daný případ vztáhnout nelze. Je tomu tak s ohledem na značně specifické skutkové okolnosti daného případu, za což soud považuje to, že jednatel a současně společník žalobkyně byl rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 22. 10. 2008, sp. zn. 5 T 8/2007-997, který nabyl právní moci dne 9. 4. 2010, pravomocně odsouzen pro trestný čin zkrácení daně z přidané hodnoty dle § 148 odst. 3 trestního zákona z roku 1961*) právě ve vztahu ke zdaňovacím obdobím září a říjen roku 2000 ve stádiu pokusu, kterého se dopustil ve spolupachatelství s dalšími osobami jednatel a zároveň společník žalobkyně tím, že uplatnil nároky na odpočet daně z přidané hodnoty za předmětná zdaňovací období ze simulovaných zdanitelných plnění, čímž se pokusil neoprávněně zkrátit daň a vylákat výhodu na dani ve větším rozsahu a způsobit škodu České republice ve výši 1 046 034 Kč ve vztahu k září roku 2000 a ve výši 409 200 Kč ve vztahu k říjnu 2000. Tato skutečnost je náležitě zachycena ve správním spise a má pro předmětnou věc zásadní relevanci, jinak by došlo k absurdnímu výsledku výkladu práva, jak správně dovodil žalovaný, spočívajícímu v tom, že aniž by byl pokus o spáchání trestného činu podle trestního rozsudku soudu dokonán, tak by pachatel odsouzený za tento trestný čin dosáhl zamýšleného výsledku svého konání, tj. vedle neoprávněného zkrácení daně i vylákání výhody na dani ve větším rozsahu, a tedy neoprávněného obohacení na úkor státu v daňovém řízení - v daném případě vyplacení částek ve výši 954 891 Kč za zdaňovací období září roku 2000 a ve výši 370 311 Kč údajně představující oprávněně vykázané nadměrné odpočty na dani z přidané hodnoty za dotčená zdaňovací období. Žalobkyně se nemůže bez dalšího dovolávat výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09. Názory obsažené v rozhodnutích Ústavního soudu jsou obecně závazné jen tehdy, pokud mají obecnou povahu a pokud se týkají typově shodných případů. Tato situace v případě žalobkyně není dána, neboť z nálezu Ústavního soudu nevyplývá, že by Ústavní soud rozhodoval za situace, kdy by měl k dispozici informaci o tom, že stěžovatel, který žádal o vyplacení sporného nadměrného odpočtu, byl současně pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu zkrácení daně pro neexistenci uskutečněného zdanitelného plnění ve výši deklarované správci daně, jako tomu bylo v případě jednatele a společníka žalobkyně, jenž byl pravomocně odsouzen za spáchání trestného činu zkrácení daně z přidané hodnoty ve stádiu pokusu ve vztahu ke zdaňovacím obdobím září a říjen roku 2000. Navíc aplikace výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09 by v případě rozhodování o žádosti žalobkyně o vrácení daňového přeplatku vedla k nezákonnému rozhodnutí, neboť to by žalobkyni přiznávalo práva (odpovídající částkám 954 891 Kč a 370 311 Kč), kterých bylo dosaženo spácháním trestného činu. Je nepřípustné, aby se v daném případě žalobkyně dovolávala nároku, který měl původ v protiprávním jednání jejího jednatele a společníka, které je dokonce kriminální povahy, a používala jej jako podporu pro své další úkony, neboť toto počínání je v příkrém rozporu s dobrými mravy a římskoprávními zásadami pojednávajícími o tom, že z bezpráví nemůže povstat právo - ex iniuria ius non oritur, nebo že nikdo nemůže mít prospěch ze své vlastní nepoctivosti - nemo turpitudinem suam allegare potest, které v českém právním řádu představují jedny z hlavních právních principů. Shodné závěry vyslovil i Vrchní soud v Praze v případu s obdobným skutkovým základem, a to v pravomocném usnesení ze dne 4. 9. 2014, sp. zn. 4 To 51/2014. Taktéž se žalobkyně nemůže bez dalšího dovolávat závěrů obsažených v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 6/2012-90. Je tomu tak proto, že tento rozsudek byl vydán přímo ve věci, v níž byl vydán citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09. Vydání rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 Afs 6/2012-90 přitom bylo nevyhnutelným procesním důsledkem zrušujícího nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09, kterým byly zrušeny prvotní rozsudky Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 12. 2. 2009, čj. 15 Ca 37/2008-50, a Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2009, čj. 9 Afs 73/2009-110, jimiž bylo potvrzeno, že žádost o vrácení nadměrného odpočtu byla finančními orgány legitimně zamítnuta. Zrušujícím nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09 pak byl v dalším řízení vázán nejen Krajský soud v Ústí nad Labem, což se promítlo do vydání jeho rozsudku ze dne 14. 9. 2011, čj. 15 Af 51/2011-176, nýbrž i Nejvyšší správní soud, což se promítlo do inkriminovaného rozsudku čj. 9 Afs 6/2012-90, který navazoval na druhotný krajský rozsudek ze dne 14. 9. 2011. Je tomu tak proto, že dotčený zrušující nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 3244/09 byl pro Krajský soud v Ústí nad Labem i Nejvyšší správní soud pro daný individuální případ závazný, neboť obsahoval kasační výrok. V návaznosti na výše uvedené soud uvádí, že nadměrný odpočet není vyměřen, dokud není jeho výše deklarovaná daňovým subjektem v přiznání k dani autoritativně stvrzena správcem daně. V této souvislosti je nutné zdůraznit, že v případě vykázaného nadměrného odpočtu daňový subjekt nemá povinnost odvodu do státního rozpočtu, nýbrž má vůči státnímu rozpočtu pohledávku. Aby mohly být finanční prostředky uplatněné za určité zdaňovací období plátci vyplaceny, je v prvé řadě nutno výši těchto finančních prostředků vázat na autoritativní stvrzení ve formě vyměření nadměrného odpočtu. Jakmile je ovšem na daňovém účtu daňového subjektu evidován vyměřený nadměrný odpočet, tj. finanční prostředky představující pohledávku vůči státnímu rozpočtu, je správce daně oprávněn s finančními prostředky disponovat, a to např. započtením na daňové nedoplatky. Jestliže daňový subjekt nemá nedoplatky na jiné dani, vrátí správce daně finanční prostředky daňovému subjektu bez žádosti do 30 dnů od momentu vyměření postupem dle § 155 daňového řádu z roku 2009. Z výše předestřeného tedy vyplývá, že jednoznačným předpokladem pro vrácení uplatněného nadměrného odpočtu je, aby správce daně postavil daňovou povinnost najisto, to znamená, aby ji vyměřil, a to i konkludentně záznamem do příslušného daňového přiznání, a dále také skutečnost, že přeplatek vznikl a jsou splněny podmínky pro jeho vrácení podle § 155 daňového řádu z roku 2009. V daném případě žalobkyni nebyl vzhledem k výše uvedeným skutečnostem vyměřen žádný nadměrný odpočet na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000, a to ani konkludentně ve smyslu § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992, a proto žalovaný legitimně uzavřel, že žádosti žalobkyně o vrácení daňových přeplatků na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000 k datu podání žádosti, tj. ke dni 13. 4. 2011, nelze vyhovět, jelikož na jejím osobním daňovém účtu neexistoval žádný vratitelný přeplatek. Pro úplnost soud uvádí, že žalobkyně již v minulosti dne 15. 3. 2007 a dne 27. 4. 2007 podala žádosti o vrácení přeplatků na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období září a říjen roku 2000, přičemž žalobkyně již tehdy argumentovala, že byly vyměřeny dle § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992. Správce daně obě dotčené žádosti zamítl rozhodnutími ze dne 15. 5. 2007 a ze dne 28. 6. 2007, které žalovaný odvolacími rozhodnutími ze dne 21. 12. 2007 potvrdil, s tím, že v případě žalobkyně nedošlo k vyměření ve smyslu § 46 odst. 5 daňového řádu z roku 1992. Zákonnost těchto rozhodnutí pak potvrdil Krajský soud v Ústí nad Labem v citovaných rozsudcích čj. 15 Ca 36/2008-32 a čj. 15 Ca 35/2008-44, a následně i v rámci kasačního řízení Nejvyšší správní soud citovaným rozsudkem čj. 1 Afs 29/2010-66. Pro daný případ je pak podstatné i to, že žalobkyně vůči těmto soudním rozhodnutím podala ústavní stížnost, nicméně Ústavní soud ji odmítl pro zjevnou neopodstatněnost shora uvedeným rozhodnutím sp. zn. III. ÚS 2203/10. Otázka vzniku přeplatků žalobkyně na dani z přidané hodnoty ve vztahu ke zdaňovacím obdobím září a říjen roku 2000 a jejího vrácení tak byla řešena správními soudy i Ústavním soudem v konkrétní věci, přičemž žalovaný se v předmětné věci neodklonil od předchozích názorů správních soudů ani Ústavního soudu. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád. **) S účinností od 1. 1. 2014 změněn zákonným opatřením Senátu č. 344/2013 Sb. a s účinností od 1. 1. 2015 změněn zákonem č. 458/2011. *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalobkyně svým usnesením ze dne 26. 3. 2015, čj. 4 Afs 61/2015. *) S účinností od 1. 1. 2010 nahrazen zákonem č. 40/2009 Sb., trestní zákoník.

decision_1438.txt

k zákonu č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění účinném do 31. 12. 2011 k § 36 odst. 2 písm. v) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona č. 346/2010 Sb.*) k § 237 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád Rozhodnutí o přiznání či o úpravě výše výsluhového příspěvku podle zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, jehož součástí je pro dobu po 31. 12. 2010 i výrok o výši vyplácené dávky [po srážce daně provedené podle § 36 odst. 2 písm. v) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů], není nicotným právním aktem. K žalobní námitce je soud povinen přezkoumat tento výrok v celém jeho rozsahu; právo poplatníka bránit se proti nesprávnému postupu plátce daně stížností podle § 237 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, tím není dotčeno. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2015, čj. 9 As 40/2014-39) Prejudikatura: č. 3000/2014 Sb. NSS. Věc: Juraj S. proti Ministerstvu obrany o výsluhový příspěvek, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím ze dne 25. 2. 2011 zvýšil Vojenský úřad sociálního zabezpečení (správní orgán I. stupně) podle § 137 a § 142 zákona o vojácích z povolání žalobci jeho výsluhový příspěvek ode dne 1. 1. 2011 o 172 Kč na částku 8 971 Kč měsíčně. Zároveň mu sdělil, že od téhož dne podléhá výsluhový příspěvek 15 % zvláštní sazbě daně podle § 36 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů, která v jeho případě činí 1 345 Kč. Poté deklaroval, že žalobci náleží k výplatě částka 7 626 Kč měsíčně. V námitkách podaných proti tomuto rozhodnutí žalobce uvedl, že mu byl výsluhový příspěvek přiznán ke dni 1. 7. 2005 a podle § 143 odst. 10 zákona o vojácích z povolání by mu měly výsluhové náležitosti náležet za podmínek platných ke dni zániku služebního poměru vojáka. Zdaněním výsluhového příspěvku dochází k jeho faktickému snížení a tím i k porušení závazku ze strany České republiky v oblasti výplaty příspěvku. Takový postup považoval žalobce za protizákonný a protiústavní, neboť tím byl ze strany státu porušen princip ochrany legitimního očekávání a důvěry v dodržení ujednaného. Došlo tím také k zásahu do jeho majetkového práva ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). Námitky žalobce byly zamítnuty a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrzeno rozhodnutím žalovaného ze dne 19. 4. 2011. V něm se žalovaný neztotožnil s právním názorem žalobce, že zdanění výsluhového příspěvku je v rozporu s § 143 odst. 10 zákona o vojácích z povolání. Toto ustanovení pouze určuje právní režim při posouzení podmínek pro přiznání příspěvku, na jeho další úpravy nemá žádný vliv. Stejně tak nesdílel jeho názor o zásahu do majetkových práv. Rozhodnutím správního orgánu I. stupně se výsluhový příspěvek žalobci nesnížil, orgán sociálního zabezpečení pouze realizoval rozhodnutí státu srážet z uvedené dávky daň. Žalobu proti tomuto rozhodnutí zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 27. 11. 2013, čj. 3 Ad 7/2011-42. V něm se ztotožnil s argumenty obsaženými v napadeném správním rozhodnutí. K dalším námitkám uplatněným žalobcem uvedl, že rozhodnutí není ani retroaktivní (zdaňuje dávku do budoucna), ani nenabourává princip ochrany oprávněného očekávání a práv nabytých v dobré víře (nikdo nemůže mít legitimní očekávání, že daňová výjimka bude trvalá), ani daň nedosahuje rdousícího efektu. Soudu pak nepřísluší hodnotit správnost či oprávněnost rozhodnutí zákonodárce takovou daň zavést, neboť se jedná výhradně o politickou záležitost. Na zavedení zdanění proto neshledal nic protiústavního, a nevyhověl tudíž ani návrhu žalobce na předložení věci Ústavnímu soudu. Soud tak zcela převzal právní argumentaci obsaženou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2013, čj. 4 Ads 65/2013-23. Kasační stížnost podal žalobce (stěžovatel) pro nesprávné posouzení právní otázky ústavnosti zdanění výsluhového příspěvku, dílem též z důvodu, že dle jeho názoru přejal městský soud pouze mechanicky předchozí závěry obsažené v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu, aniž by se výslovně vypořádal s uplatněnými námitkami a argumentací. Tyto námitky tedy stěžovatel vznesl opětovně a svoji argumentaci k nim rozhojnil. Usnesením ze dne 9. 10. 2014, čj. 9 As 40/2014-28, postoupil devátý senát věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. V něm vyslovil právní názor, že ani v řízení o námitkách, ani v rámci přezkumného řízení soudního nelze posuzovat otázku zdanění výsluhového příspěvku, neboť správní orgán má pravomoc rozhodovat pouze o otázkách spojených se vznikem nároku na dávku a s její výší, nikoliv o srážkové dani. Zde má pouze postavení plátce daně a spory mezi plátcem a poplatníkem je nutno řešit prostřednictvím stížnosti podle § 237 daňového řádu podané u správce daně, nikoliv u správního orgánu rozhodujícího o dávce. Tento názor je však odlišný od názoru implicitně obsaženého ve výše citovaném rozsudku čtvrtého senátu. Devátý senát tedy považoval za nutné vyřešit otázku, zda je rozhodnutí žalovaného o námitkách v části, ve které potvrzuje výrok o výši zdanění výsluhového příspěvku, nicotné, a v případě záporné odpovědi dále otázku, zda je soud oprávněn věcně přezkoumat takové rozhodnutí i ohledně důvodů vztahujících se ke zdanění výsluhového příspěvku zvláštní sazbou daně. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že rozhodnutí o přiznání či o úpravě výsluhového příspěvku podle zákona o vojácích z povolání, jehož součástí je pro dobu po 31. 12. 2010 i výrok o výši vyplácené dávky [po srážce daně provedené podle § 36 odst. 2 písm. v) zákona o daních z příjmů], není nicotným právním aktem. K žalobní námitce je soud povinen přezkoumat tento výrok v celém jeho rozsahu; právo poplatníka bránit se proti nesprávnému postupu plátce daně stížností podle § 237 daňového řádu, tím není dotčeno. Rozšířený senát věc vrátil devátému senátu k projednání a rozhodnutí. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci [10] K věci samé uvádí rozšířený senát následující. Podmínky nároku na výsluhový příspěvek a řízení o něm jsou upraveny v části osmé zákona o vojácích z povolání. V § 142 odst. 4 tohoto zákona se uvádí, že "[n]ení-li v této části zákona stanoveno jinak, řídí se organizace a řízení o výsluhových náležitostech a jejich výplata ustanoveními zvláštních právních předpisů o organizaci a řízení ve věcech důchodového pojištění a výplatě dávek důchodového pojištění". Těmito předpisy jsou zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, a zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. [11] Podle § 54 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění "[n]árok na důchod vzniká [stejně tak na výsluhový příspěvek] dnem splnění podmínek stanovených tímto zákonem". Podle § 54 odst. 2 citovaného zákona "[n]árok na výplatu důchodu [výsluhového příspěvku] vzniká splněním podmínek stanovených tímto zákonem pro vznik nároku na důchod [výsluhový příspěvek] a na jeho výplatu a podáním žádosti o přiznání nebo vyplácení důchodu [výsluhového příspěvku]". [12] Z uvedeného je zřejmé, že orgán příslušný k rozhodování o výsluhovém příspěvku musí vždy posoudit nejen podmínky nároku na dávku samotnou, ale i podmínky nároku na výplatu dávky, a je-li to relevantní, musí obé vtělit do výroku svého rozhodnutí. Výše dávky, na niž vznikl splněním zákonných podmínek nárok, se totiž nemusí vždy krýt s výší dávky, která je přiznána k výplatě. [13] V této souvislosti je možno poukázat na některé situace, které upravuje samotný zákon o vojácích z povolání. Nejčastějším případem bývá souběh nároku na výsluhový příspěvek a nároku na starobní nebo invalidní důchod. Podle § 134 zákona o vojácích z povolání se v takovém případě výsluhový příspěvek vyplácí pouze tehdy (byť nárok na dávku trvá), je-li vyšší než přiznaný důchod, a to ve výši rozdílu mezi oběma dávkami. Podle § 135 odst. 2 zákona o vojácích z povolání se výplata příspěvku zastavuje (aniž by zanikal nárok na dávku), pokud je poživatel příspěvku přijat do služebního poměru příslušníka bezpečnostního sboru podle zvláštních právních předpisů. Totéž platí podle § 136 odst. 1 zákona o vojácích z povolání při souběhu nároku na výplatu výsluhového příspěvku a příspěvku za službu podle zvláštních právních předpisů, je-li příspěvek za službu vyšší. [14] Při rozhodování o zvýšení výsluhového příspěvku při souběhu s důchodem by tedy mělo rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení obsahovat výroky dva, první o zvýšení dávky, druhý pak o výši částky náležející k výplatě. [15] Obdobná situace nastala i v projednávané věci. I zde se totiž výše dávky, na niž vznikl nárok, liší od výše dávky určené k výplatě, byť se tak stalo z jiných důvodů, než předvídaných samotným zákonem o vojácích z povolání, a to zdaněním dávky v důsledku novely zákona o daních z příjmů. Vzhledem k tomu, že o výsluhovém příspěvku se rozhoduje ve správním řízení, je jeho výstupem rozhodnutí s atributy uvedenými v § 67 odst. 1 správního řádu. Výrok tohoto rozhodnutí je podle § 73 odst. 2 správního řádu po právní moci závazný pro účastníky a všechny správní orgány a podle § 74 odst. 1 správního řádu vykonatelný. Musí v něm být proto obsaženy všechny relevantní skutečnosti. [16] Znamená to tedy, že i v projednávané věci musel příslušný správní orgán, který rozhodoval o zvýšení výsluhového příspěvku, vzít v úvahu, že v důsledku zdanění dávky se výše přiznaného nároku bude lišit od výše dávky určené k výplatě, a tomu přizpůsobit výrokovou část svého rozhodnutí. Byl tedy povinen učinit ve svém rozhodnutí jak výrok o nároku na dávku, tak i výrok o nároku na výplatu dávky. [17] Podle názoru rozšířeného senátu rozhodnutí správního orgánu I. stupně výše uvedeným požadavkům i přes určité formální nedostatky odpovídá. Ve výrokové části jeho rozhodnutí lze vysledovat (byť není graficky rozlišen) výrok I., jímž se nárok na dávku s účinností ode dne 1. 1. 2011 zvyšuje o 172 Kč na částku 8 971 Kč, zároveň i výrok II., jímž se nárok na výplatu dávky určuje částkou 7 626 Kč. [18] K výroku II. se podle názoru rozšířeného senátu vztahuje i předchozí věta: "Od 1. 1. 2011 podléhá výsluhový příspěvek 15 % zvláštní sazbě daně podle § 36 odst. 2 písm. v) zákona o daních z příjmů, která činí ve Vašem případě 1 345 Kč." Tato věta sice nepatří do výroku rozhodnutí, spíše do jeho odůvodnění, rozšířený senát však v této souvislosti nepovažuje za správnou interpretaci uvedené věty tak, jak ji provedl devátý senát, a nesdílí jeho názor, že zde představuje jakýsi samostatný výrok, kterým správní orgán I. stupně a následně žalovaný překročili své pravomoci a rozhodovali o otázce, o níž má v případech vymezených daňovým řádem pravomoc rozhodovat pouze správce daně. [19] Výše daně je totiž v daném případě skutečností rozhodnou pro posouzení nároku na výplatu dávky a úsudek o této skutečnosti nepochybně je v kompetenci obou těchto orgánů. Z kontextu výrokové části rozhodnutí vydaného v I. stupni je zřejmé, že správní orgán neměl v úmyslu o výši daně vydávat autoritativní rozhodnutí, což potvrdil následně i žalovaný ve svých vyjádřeních k žalobě a ke kasační stížnosti, jež zmiňuje také devátý senát v usnesení o postoupení věci. [20] Podle § 77 odst. 1 správního řádu je nicotné "rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný". [21] V projednávané věci rozhodoval správní orgán I. stupně, jenž je orgánem žalovaného, o výsluhovém příspěvku v oblasti nároku na dávku i její výplatu, tedy zcela v rámci své pravomoci svěřené mu § 142 odst. 1 zákona o vojácích z povolání v návaznosti na § 9 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. O výši daně si činil úsudek pouze jako o jedné z podkladových skutečností pro výrok o nároku na výplatu dávky. Jeho rozhodnutí tak není nicotné ve smyslu výše citovaného ustanovení zákona. [22] Podle § 77 odst. 2 správního řádu je dále nicotné "rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu". [23] Správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí uvedl ve výrokové části větu o výši srážené daně, která měla vliv na výši vyplácené dávky, a svojí povahou tedy patřila spíše do odůvodnění tohoto rozhodnutí. Tato vada však neučinila rozhodnutí vnitřně rozporným, výroky jsou ve svém vyznění zcela srozumitelné a v souladu s odůvodněním, rozhodnutí se uvedenou vadou rovněž nestává právně ani fakticky neuskutečnitelným, bylo ostatně průběžně realizováno a navazují na něj rozhodnutí další. Rozhodnutí tak není nicotné ani z důvodů uvedených v § 77 odst. 2 správního řádu. [24] Ze stejných důvodů proto nemůže být považováno za nicotné podle § 77 odst. 1 a 2 správního řádu ani rozhodnutí žalovaného o námitkách. Zde je navíc nutno podotknout, že v daném případě nemá tato vada žádný vliv dokonce ani na zákonnost tohoto rozhodnutí (a následně i rozhodnutí o námitkách), neboť sama o sobě nijak nezasahuje do hmotných či procesních práv stěžovatele. [25] S ohledem na výše uvedené pak rozšířený senát posoudil i otázku rozsahu soudního přezkumu. V obecné rovině správní soud přezkoumává správní rozhodnutí v rozsahu jeho napadení a v rámci uplatněných žalobních námitek. V projednávané věci stěžovatel napadl rozhodnutí o námitkách fakticky pouze v té části, jímž byl potvrzen (graficky neodlišený) výrok II. o nároku na výplatu výsluhového příspěvku. V žalobních námitkách pak zpochybnil ústavnost samotné zákonné úpravy zdanění výsluhového příspěvku, jež vedlo ke snížení výše dávky určené k výplatě, na úrovni zákona pak dovozoval rozpor s § 143 odst. 10 zákona o vojácích z povolání. [26] Jestliže stěžovatel v žalobě fakticky napadl jeden z výroků správního rozhodnutí a také důvody, jež k tomuto výroku vedly, má soud povinnost zabývat se takto formulovanou žalobou v plném rozsahu. V tomto konkrétním případě je nepřiléhavý názor devátého senátu, že by měl stěžovatel řešit své výhrady prostřednictvím stížnosti na postup plátce daně podle § 237 daňového řádu. [27] Smyslu a účelu uvedeného institutu se věnoval rozšířený senát v usnesení ze dne 17. 12. 2013, čj. 1 Afs 76/2013-57, č. 3000/2014 Sb. NSS, kde v bodu 38 odůvodnění výslovně uvedl: "Stížnost dle § 237 daňového řádu představuje specifický prostředek obrany poplatníka vůči plátci daně při uplatňování srážkové daně. Jedná se o ochranu před nezákonným postupem plátce, o nástroj určený pro řešení sporu mezi plátcem a poplatníkem, který slouží zejména k tomu, aby byl postup plátce podroben kontrole státní moci a poplatník byl před případným nezákonným postupem plátce prostřednictvím konečného rozhodnutí správce daně ochráněn." Stěžovatel však nevytýká žalovanému nesprávný postup podle zákona o daních z příjmů, ale protiústavnost zákona, jímž došlo ke zdanění vyplácené dávky. Posouzení této otázky je již mimo rámec institutu stížnosti na postup plátce daně, je však dobře možné v řízení o přezkoumání správního rozhodnutí. [28] K tomu rozšířený senát pro úplnost uvádí, že soud by měl v plném rozsahu vypořádat námitky uplatněné v žalobě i tehdy, pokud by stěžovatel tvrdil nezákonné zkrácení výše vyplácené dávky v důsledku nesprávného výpočtu výše daně. Jestliže se o nároku na dávku a její výplatu vede správní řízení a vydává správní rozhodnutí, přičemž výše daně je jedním z podkladů pro stanovení výše vyplácené dávky, je podání námitek proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně a následně podání správní žaloby proti rozhodnutí o námitkách nejschůdnější a také nejefektivnější cestou k soudní ochraně. [29] Poživateli dávky by v takovémto případě ovšem nic nebránilo ani v tom, aby využil i zmiňovaného institutu stížnosti na postup plátce daně podle § 237 daňového řádu, a záviselo by jen na časové souslednosti jeho úkonů, jak by poté správní orgán postupoval. Pokud by byla stížnost podána ještě v průběhu správního řízení, správní orgán by mohl do rozhodnutí o stížnosti řízení o námitkách přerušit podle § 64 odst. 1 písm. c) správního řádu, byl-li by tento úkon učiněn až po skončení správního řízení, závisel by další postup na výsledcích vyřízení stížnosti. V případě, že by správce daně podle § 237 odst. 4 daňového řádu stížnosti vyhověl a uložil plátci daně zjednat nápravu, byla by tato skutečnost jistě důvodem pro zahájení přezkumného řízení podle § 94 a násl. správního řádu. *) S účinností od 15. 7. 2011 byl § 36 odst. 2 písm. v) změněn zákonem č. 188/2011 Sb. a s účinností od 1. 1. 2014 byl dále změněn zákony č. 458/2011 Sb. a č. 344/2013 Sb.

decision_1439.txt

k § 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (v textu jen „ZOPK“) k § 19 a násl. správního řádu Podalo-li občanské sdružení (nebo jeho organizační jednotka), jehož hlavním posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny, žádost, aby bylo předem informováno o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních (§ 70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny), je povinností správního orgánu poskytovat mu tyto informace primárně podle obecných pravidel správního řádu pro doručování písemností (§ 19 a násl. správního řádu). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2022, čj. 1 As 269/2021-47) Prejudikatura: č. 2546/2012 Sb. NSS a č. 2686/2012 Sb. NSS. Věc: Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce v roce 2018 zaslal žalovanému žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK, aby jej žalovaný předem informoval o všech v žádosti uvedených zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních. Tutéž žádost žalobce podal i v letech 2019 a 2020. Během této doby od žalovaného neobdržel žádnou informaci. Dne 22. 12. 2020 žalobce náhodou nalezl na úřední desce žalovaného jeho sdělení ze dne 17. 12. 2020, podle kterého žalovaný dle § 70 odst. 2 ZOPK informoval veřejnost, že bylo zahájeno 5 správních řízení a že se spolky mohly dle § 70 odst. 3 ZOPK do 8 dní od sdělení této informace do řízení přihlásit (mezi těmito řízeními byl i silniční obchvat Plzně u Roudné). Na konci sdělení bylo uvedeno: „Rozdělovník: Česká společnost ornitologická [...], Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu [...]“. Žalobce očekával, že mu bude sdělení doručeno přímo, to se však nestalo. Tím mělo dojít k nezákonnému zásahu do žalobcových práv, neboť žalovaný nesplnil své povinnosti plynoucí z § 70 odst. 2 ZOPK a žalobce neinformoval o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízení, ačkoli o to požádal. Žalobce se proto žalobou na ochranu před nezákonným zásahem obrátil na Krajský soud v Plzni, rozsudkem ze dne 30. 7. 2021, čj. 77 A 12/2021-46, určil, že zásah žalovaného spočívající v tom, že odmítá žalobci přímo zasílat informace na základě jeho žádosti podané podle § 70 odst. 2 ZOPK a odkazuje jej pouze na svou elektronickou úřední desku, je nezákonný. Krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, čj. 6 As 38/2013-23, na základě kterého dospěl k závěru, že žalovaný nemá právo libovolně volit mezi individuálním doručením písemného vyhotovení oznámení o zahájení řízení a doručením veřejnou vyhláškou. Takový postup by se musel pro dané řízení opírat o jiný právní předpis. Postupuje-li žalovaný tak, že paušálně praktikuje způsob doručení veřejnou vyhláškou, je takový postup nepřípustný a v rozporu se ZOPK i judikaturou správních soudů. Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítal, že § 70 odst. 2 a 3 ZOPK je nutné vykládat tak, že správní orgány mohou splnit svoji povinnost informovat spolky o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních buď písemně (myšleno přímé doručení) nebo zveřejněním na úřední desce. Dle § 70 odst. 3 ZOPK se sice lhůta počítá ode dne oznámení o zahájení řízení spolku, v další větě však obsahuje pojem sdělení informace. Sdělení informace není oznámením o zahájení řízení jeho účastníkům ve smyslu § 47 odst. 1 správního řádu, neboť v době zahájení řízení spolek není účastníkem. Stěžovatel nesouhlasil s tím, že by sdělení informace dle § 70 ZOPK zároveň mělo plnit funkci oznámení o zahájení řízení ve smyslu § 47 odst. 1 správního řádu, které by se mohlo za stanovených podmínek doručovat i veřejnou vyhláškou. Ustanovení § 70 ZOPK nehovoří o doručování veřejnou vyhláškou, ale pouze o zveřejnění na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup. Postup stěžovatele při sdělování informací spolkům dle § 70 odst. 3 ZOPK prostřednictvím úřední desky má oporu v judikatuře Nejvyššího správního soudu, konkrétně v rozsudku ze dne 25. 6. 2020, čj. 4 As 20/2020-36. Z něj plyne, že informaci o zahajovaných řízeních a zamýšlených zásazích lze sdělit jak písemně, tak na úřední desce. Je pak na spolcích, aby v souladu s účelem své existence aktivně sledovaly úřední desku příslušného správního orgánu. Touto argumentací a zejména odkazem na citovaný rozsudek se krajský soud vůbec nezabýval a nevysvětlil, proč jej oproti rozsudku čj. 6 As 38/2013-23 považoval za nepřiléhavý. Stěžovatel rovněž upozornil, že ZOPK je lex specialis vůči správnímu řádu. I proto nelze sdělení informace dle § 70 odst. 3 ZOPK zaměňovat s oznámením o zahájení řízení dle § 47 správního řádu. Právě tak nelze ztotožňovat sdělení informace prostřednictvím úřední desky s doručováním písemností veřejnou vyhláškou, neboť o takovém postupu ZOPK nehovoří. Oznámení o zahájení řízení dle správního řádu je samostatným úkonem v každém jednotlivém řízení, naopak z § 70 odst. 2 ZOPK neplyne, že by spolky musely být informovány o každém zahajovaném řízení či zamýšleném zásahu zvlášť. Ze zákona jim neplyne ani oprávnění volby způsobu doručování těchto informací. Stěžovatel proto informace sděluje hromadně, zpravidla jednou za týden vyvěšením na své úřední desce. Takto postupuje již od roku 2012 a nově přihlášené spolky o této praxi předem informuje. Dává tak možnost i spolkům, které do té doby nemají podanou žádost o informace, aby tak po seznámení se se zahajovanými řízeními či zamýšlenými zásahy mohly učinit a stát se účastníky daných řízení. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel nepostupuje v souladu s účelem § 70 odst. 2 a 3 ZOPK, neboť mu požadované informace neposílá přímo, aniž by se uplatnila výjimka dle správního řádu, tj. že je zahájení řízení oznamováno více než 30 účastníkům. Svou argumentaci opíral zejména o rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 6 As 38/2013-23, dle kterého správní orgán nemůže libovolně volit mezi individuálním doručením písemného vyhotovení nebo doručením veřejnou vyhláškou. Stěžovatel má dle ZOPK a správního řádu pouze dvě možnosti, jak informace sdělit, a to buď přímo spolkům, které mají podanou žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK, nebo veřejnou vyhláškou jakýmkoli spolkům. Takto postupují všechny žalobci známé správní orgány. Hybridní postup stěžovatele, který vždy zveřejňuje informace pouze na své úřední desce, nikoli však veřejnou vyhláškou, nemá oporu v zákoně, judikatuře ani odborné literatuře. K rozsudku čj. 4 As 20/2020-36 žalobce uvedl, že stěžovatel účelově využívá pasáže, aniž by je zasadil do kontextu celého judikátu. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud potvrdil, že pokud stavební úřad oznámil zahájení územního řízení spolkům veřejnou vyhláškou, mohly se tyto spolky přihlásit jen do 8 dní od vyvěšení na úřední desce. Tento závěr však nepodporuje výklad stěžovatele, který odmítá v rozporu se správním řádem zahájení řízení oznamovat veřejnou vyhláškou a tvrdí, že pouze zveřejňuje informace. Výklad zastávaný stěžovatelem dle žalobce odporuje účelu § 70 ZOPK, kterým je zajištění efektivní účasti veřejnosti prostřednictvím spolků. Pokud by platilo, že by správní orgán mohl oznámení o zahájení řízení vyvěšovat jen na úřední desce, pak by bylo zbytečné, aby spolky musely předem posílat každý rok své žádosti, případně je posílat souběžně s přihláškou do řízení, a jednalo by se pouze o zbytečnou administrativní zátěž. Žalobce trval na tom, že spolky nejsou vždy povinné podat žádost dle § 70 odst. 2 ZOPK, ale pokud tak učiní, mají mít absolutní jistotu, že jim správní orgány budou požadované informace posílat přímo. Správní orgány nemají dle § 70 odst. 3 ZOPK možnost výběru způsobu doručování informací, neboť dané ustanovení upravuje pouze to, jak se počítají lhůty pro účastenství spolků. Pokud je (potenciálních) účastníků více než 30, tak správní orgány zahájení řízení oznámí veřejnou vyhláškou vyvěšenou na úřední desce podle správního řádu. Spolky se mohou do řízení přihlásit i bez žádosti, „avšak musejí jako spolky s podanou žádostí kumulativně splnit dvě podmínky: přihlásí se na počátku řízení a ve lhůtě do 8 dní společně s ostatními spolky, aby nedošlo k průtahům řízení“. Pokud je nutné aplikovat správní řád, tak § 70 odst. 3 ZOPK pouze konkretizuje, že lhůta pro zaslání přihlášek do řízení se odvíjí již od vyvěšení veřejné vyhlášky. Žalobce na podporu své argumentace dále odkázal na rozsudky Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 4. 2006, sp. zn. 30 Ca 5/2006-21, č. 1330/2007 Sb. NSS, a ze dne 24. 6. 2019, čj. 30 A 143/2018-35. Ve svém druhém vyjádření žalobce upozornil na rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 19. 7. 2022, čj. 77 A 108/2021-88. Zároveň doložil podklady k již citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 4 As 20/2020-36, které prokazovaly, že se v tomto řízení jednalo o situaci, kdy správní orgán zveřejnil oznámení o zahájení územního řízení na úřední desce formou veřejné vyhlášky, a to v souladu s § 144 správního řádu, neboť v daném řízení bylo více než 30 účastníků. V takovém případě je skutečně legitimním požadavkem, aby spolky sledovaly úřední desku. Pokud je však v zahajovaném řízení účastníků méně, musí správní orgány spolky s podanou žádostí dle § 70 odst. 2 ZOPK informovat přímo. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [21] Nejvyšší správní soud tedy shledal napadený rozsudek přezkoumatelným a přistoupil k jeho věcnému přezkumu. Podstatou kasačních námitek je výklad § 70 odst. 2 a 3 ZOPK. Konkrétně se jedná o otázku, zda se správní orgán dopustí nezákonného zásahu vůči občanskému sdružení nebo jeho organizační jednotce (dále jen „spolek“), jestliže ho na základě jeho žádosti podané v souladu s § 70 odst. 2 ZOPK vždy informuje o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních pouze sdělením, tj. zveřejněním informace na úřední desce a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup, nikoli přímo. [22] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že ZOPK je lex specialis, a to jak vůči zákonu č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), tak i vůči správnímu řádu (viz rozsudek NSS čj. 4 As 20/2020-36). Dále je třeba upozornit, že § 70 odst. 2 ZOPK upravuje pouze to, za jakých podmínek má spolek právo požadovat, aby jej příslušný orgán státní správy informoval o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné ZOPK. [23] Navazující odstavec 3 § 70 ZOPK pak stanovuje, za jakých podmínek a v jakých lhůtách se může spolek přihlásit do správního řízení jako jeho účastník. Ani toto ustanovení tedy neobsahuje pravidla pro informování spolků podle § 70 odst. 2 ZOPK. Taková pravidla nelze dovodit ani z poslední věty, která zní: Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup. Jak již bylo řečeno, jedná se pouze o speciální úpravu počítání lhůt, a to s ohledem na způsob, jakým příslušný správní orgán spolek o zahájení řízení informoval. To, že zmiňuje dvě různé možnosti informování, ještě neznamená, že jsou tyto možnosti vzájemně zaměnitelné a rovnocenné a že dávají příslušnému orgánu na výběr, jak může svoji povinnost plynoucí z § 70 odst. 2 ZOPK splnit. V této souvislosti je třeba vycházet i z toho, že odstavec 3 se obecně týká pouze zahajovaných řízení, nikoli však již zamýšlených zásahů, což znamená, že jej nelze chápat jako upřesnění postupu informování podle odstavce 2, ačkoli se částečně jedná o odkazující normu v části za podmínek a v případech podle odstavce 2 (viz rozsudek NSS ze dne ze dne 27. 4. 2012, čj. 7 As 25/2012-21, č. 2686/2012 Sb. NSS). Uvedená věta byla nadto přidána do ustanovení až zákonem č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Důvodová zpráva k tomuto doplnění mj. uvádí, že „[d]řívější dikce ustanovení vyžaduje formálně vzato, aby byla předmětná občanská sdružení informována dříve, tedy jiným úkonem, než účastníci řízení. Tím byly zvyšovány administrativní náklady na vedení řízení. Právní úprava tento nedostatek odstraňuje, aniž by práva občanského sdružení byla krácena.“ (viz důvodová zpráva k zákonu č. 186/2006 Sb., zvláštní část, čl. XXVI, k bodům 12 a 13). [24] Nejvyšší správní soud na tomto základě dospěl k dílčímu závěru, že ZOPK neupravuje způsob, jakým má příslušný orgán státní správy svou povinnost plynoucí z § 70 odst. 2 ZOPK splnit. Zákonodárce totiž dané ustanovení formuloval jako oprávnění spolku požadovat informace, které je veřejným subjektivním právem (viz rozsudek NSS čj. 7 As 25/2012-21). Proto je nutné vyložit, co v kontextu související povinnosti znamená informovat. ZOPK jakožto lex specialis však nabízí pouze omezená výkladová vodítka. [25] Podobnou povinnost správních orgánů navázanou na předchozí žádost osob lze nalézt například v zákoně č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí (dále jen „informační zákon o životním prostředí“), který ve svém § 3 odst. 1 hovoří toliko o právu žadatele na to, aby mu povinný subjekt zpřístupnil požadované informace, nikoli aby jej informoval. Přesto § 6 odst. 1 informačního zákona o životním prostředí dává žadatelům možnost navrhnout způsob, jímž má být informace zpřístupněna, odstavec 2 pak stanoví, že pokud tak žadatel neurčí, zvolí se způsob a forma zpřístupnění s ohledem na splnění účelu žádosti a její optimální využití žadatelem. V pochybnostech se využije především formy a způsobu, jež žadatel využil k podání žádosti. [26] Další výkladovou inspiraci lze hledat v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“), který v § 4a odst. 2 demonstrativně upravuje způsoby poskytování informací, tj. způsoby, jakými se žadatel může s jím požadovanou informací seznámit. Odborná literatura k tomu uvádí, že volba způsobu poskytování informací je předně na samotném žadateli, přičemž ji nemusí uvést výslovně, ale může vyplývat z celkového obsahu žádosti či například z povahy požadované informace. Nejtypičtěji jsou informace poskytovány jejich sdělením, tj. odesláním, v elektronické nebo listinné podobě či poskytnutím kopie dokumentu obsahujícího požadovanou informaci. (viz Jirovec, T. § 4a. In: Furek, A; Rothanzl, L.; Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 271 až 273). Tomu napovídá i skutečnost, že se tyto možnosti objevují na prvních dvou místech písmenech a) a b) zmiňovaného § 4a odst. 2 informačního zákona. [27] Obecně lze tedy shrnout, že způsob, jakým má být spolek ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK informován, by měl zohledňovat i povahu (formu) požadovaných informací. Ta by měla odpovídat jejímu potenciálnímu využití, potažmo účelu ZOPK, kterým je dle jeho § 1 mj. přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji. ZOPK je zároveň třeba interpretovat tak, aby byla zajištěna co možná nejširší účast veřejnosti na řízeních týkajících se ochrany přírody a krajiny (viz citovaný rozsudek čj. 4 As 20/2020-36; přiměřeně viz též rozsudek NSS ze dne 16. 11 2011, čj. 6 As 19/2011-728, č. 2546/2012 Sb. NSS). Aby spolek v této souvislosti mohl chránit veřejné subjektivní právo, měl by se včas a řádně dozvědět, že se bude vést řízení nebo provádět jiný zamýšlený zásah. Podle této „směrovky“ pak může zvážit, zda se vydá na procesní cestu k ochraně onoho práva. [28] Již podáním žádosti podle § 70 odst. 2 ZOPK spolky vyjadřují svůj zájem na konkrétním environmentálním rozhodování a vůli aktivně se jej účastnit. Splnění informační povinnosti ze strany příslušných orgánů má spolkům zajistit možnost jejich efektivní účast, a to na celém správním řízení, tedy již od jeho počátku, což odpovídá i požadavku čl. 6 odst. 2 Aarhuské úmluvy (Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, č. 124/2004 Sb. m. s.). Spolky na základě obdržených informací musí být schopné kvalifikovaně a bez nutnosti dožadování dalších informací zvážit účast v řízeních, u nichž to ZOPK (či jiný právní předpis) předpokládá. U správních řízení, v nichž spolky účastníkem řízení být nemohou, pak předběžné informování umožňuje například to, že spolky přesto mohou správnímu orgánu podat informace týkající se veřejného zájmu (viz rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2022, čj. 6 As 373/2021-35). Správní orgány by měly vzít v úvahu, že spolky zabývající se ochranou přírody a krajiny nevznikají primárně za účelem vedení správních či soudních řízení a náplní jejich činnosti není prakticky nepřetržité „hlídání“ úředních desek správních orgánů. Snahou správních orgánů by tedy mělo být aktivně a adresně informovat spolky, které o to zákonným způsobem projeví zájem, o své zamýšlené činnosti v dané oblasti, nikoliv je „odbývat“ přehlédnutelným strohým sdělením na úřední desce. [29] Ačkoli tedy spolky nemohou být na rozdíl od ostatních účastníků řízení přímo dotčeny na svých právech, Nejvyšší správní soud nevidí jakýkoli důvod, aby při zahajování řízení, ať už z moci úřední či na návrh, měly tyto spolky z hlediska informovanosti o obsahu a vymezení daného řízení jiné postavení než (vedlejší) účastníci (přiměřeně viz rozsudek NSS čj. 7 As 25/2012-21). Obdobně lze nahlížet rovněž na informování o zamýšlených zásazích. [30] Tento přístup ostatně vyplývá i z dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu, dle které se forma informování o řízeních odvozuje od formy oznámení o zahájení správních řízení doručovaných (vedlejším) účastníkům. V případě řízení zahajovaného na návrh se pak bude typicky jednat o první úkon správního orgánu vůči (vedlejším) účastníkům (viz citovaný rozsudek NSS čj. 6 As 38/2013-23). Co se týče zamýšlených zásahů, jedná se dle ZOPK zejména o záměry, k nimž orgán ochrany přírody a krajiny vydává závazné stanovisko podle § 149 správního řádu (např. § 4, § 44 ZOPK), přijímá oznámení (např. § 8 odst. 2 ZOPK) či vydává opatření obecné povahy (např. § 56 odst. 4 ZOPK). Obdobně jako u zahajovaných správních řízení by tedy o zamýšlených zásazích měl příslušný orgán spolky informovat ve formě, která odpovídá danému úkonu, tj. například kopií žádosti o vydání závazného stanoviska či samotného oznámení. Požadavek na doručování informace v takové formě, ve které je doručována (vedlejším) účastníkům řízení, potažmo osobám, kterých se týkají zamýšlené zásahy, je i z hlediska administrativního zatížení správních orgánů nejsnazší a nejhospodárnější, neboť nevyžaduje jakýkoli úkon navíc. [31] Ze všech výše uvedených obecných východisek je patrné, že povinnost informovat ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK spočívá v tom, že má příslušný orgán požadovanou informaci spolkům doručovat, neboť bude typicky odpovídat určitému (písemnému) úkonu vůči (vedlejším) účastníkům řízení. Jestliže lex specialis nestanovuje zvláštní způsob doručování, pak se použijí pravidla pro doručování písemností dle obecné právní úpravy, kterou v tomto případě obsahuje správní řád. Z § 19 a násl. správního řádu vyplývá, že se písemnosti doručují zpravidla adresně, a to zejména prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky nebo prostřednictvím provozovatele poštovních služeb. Za určitých podmínek může adresát požádat o doručování na elektronickou adresu. Kromě individuálního (adresného) doručování správní řád počítá rovněž s doručováním veřejnou vyhláškou prostřednictvím úřední desky, a to za podmínek uvedených v § 25 správního řádu. Veřejnou vyhláškou tedy lze doručovat mj. v případech, které stanoví zákon (např. v řízeních s velkým počtem účastníků podle § 144 správního řádu). Žádný jiný způsob doručování zákon nezná. Nelze tedy doručovat zveřejněním na úřední desce správního orgánu, jak naznačuje stěžovatel. Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že § 70 odst. 3 ZOPK specifikuje pouze počítání lhůt v závislosti na tom, jakým způsobem správní orgán informaci doručuje, nikoli samotný způsob doručování. [32] S tímto závěrem konečně koresponduje i judikatura Nejvyššího správního soudu, na kterou obě strany odkazují a která se, nutno podotknout, skutkově týká posouzení účastenství spolků ve správních řízeních podle § 70 odst. 3 ZOPK. Otázku způsobu informování tedy řeší spíše okrajově. V již citovaném rozsudku čj. 6 As 38/2013-23 Nejvyšší správní soud rovněž zdůraznil, že „ustanovení § 70 odst. 3 poslední věty zákona o ochraně přírody a krajiny nezakládá samo o sobě oprávnění pro správní orgán, aby občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, doručoval oznámení o zahájení řízení veřejnou vyhláškou, resp. aby libovolně volil mezi individuálním doručením jeho písemného vyhotovení nebo doručením veřejnou vyhláškou, jako by šlo o rovnocenné alternativy na výběr. Toto ustanovení pouze pro oba způsoby doručování upřesňuje, který den se považuje za den oznámení informace o zahájení řízení. Možnost doručovat takové oznámení veřejnou vyhláškou se musí pro dané řízení opírat o jiný právní předpis.“ O něco jednoznačnější byl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 5. 2007, čj. 1 As 35/2006-100, ve kterém dospěl k závěru, že pokud občanské sdružení podalo u speciálního stavebního úřadu žádost o písemné zasílání všech informací o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny (§ 70 odst. 2 ZOPK), kterou spojovalo s výstavbou a modernizací silnic I. třídy, včetně dálnic a rychlostních silnic, nebo jejich součástí a doprovodných staveb (např. zařízení staveniště, sjezdy, odpočívky, přivaděče apod.), ale správní orgán jej nevyrozuměl o zahájení správního řízení o vydání stavebního povolení na stavbu rychlostní komunikace a vycházel z toho, že postačí oznámit zahájení řízení formou veřejné vyhlášky, porušil ustanovení o řízení takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. [33] Jde-li o rozsudek čj. 4 As 20/2020-36, Nejvyšší správní soud neshledal rozpor mezi tímto judikátem a tím, na který odkazoval žalobce. V této souvislosti Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se v tomto případě jednalo o řízení s více než 30 účastníky, a proto správní orgán v souladu s jiným právním předpisem doručoval oznámení o zahájení řízení veřejnou vyhláškou. Ačkoli tedy Nejvyšší správní soud v bodě 18 daného rozsudku použil formulaci, že „[u]stanovení § 70 odst. 3 ZOPK umožňuje sdělit informaci o zahájení řízení a) doručením písemného vyhotovení nebo b) zveřejněním na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup“, zároveň dodal, že druhá forma sdělení není adresována konkrétním osobám, ale celé veřejnosti (tedy nikoli pouze spolkům, které si podaly žádost podle § 70 odst. 2 ZOPK). Dále rovněž upřesnil, že se zveřejněním na úřední desce rozumí vyvěšení oznámení o zahájení řízení podle § 87 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 144 odst. 2 a § 25 odst. 2 správního řádu. Tento rozsudek tedy v žádném případě nelze vykládat tak, že uznává jakýsi hybridní způsob doručování informací zveřejněním na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup. Stejně tak o možnosti doručování informací (oznámení o zahájení řízení) veřejnou vyhláškou hovoří i citovaný rozsudek čj. 6 As 38/2013-23. [34] Obdobně lze odkázat i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 8. 2011, čj. 9 As 40/2011-51, dle kterého podání žádosti podle § 70 odst. 2 ZOPK „garantuje občanským sdružením určitou informační jistotu v případě, že oznámení o zahájení správního řízení nebude zveřejněno na úřední desce; tu sice zřizuje každý správní orgán, a to v hmotné podobě a elektronicky (na internetu), nicméně ne každé zahájení správního řízení je tímto způsobem zveřejněno. V souladu s § 47 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů, se totiž nejedná o povinnost, ale o možnost správního orgánu, která představuje jen jakýsi informační nadstandard, nejde-li o případy, kdy správní řád v § 144 odst. 2 (řízení s velkým počtem účastníků) nebo jiný zákon předpokládá oznámení o zahájení správního řízení právě prostřednictvím úřední desky tak, jako tomu bylo i v nyní projednávané věci.“ [35] Ostatně ani žalobce nerozporuje, že v případech předvídaných zákonem může správní orgán oznámení o zahájení řízení doručovat veřejnou vyhláškou. Pak je požadavek, aby spolky aktivně sledovaly úřední desku příslušného správního orgánu, legitimní. Nelze však paušálně ohýbat obecná pravidla pro doručování, a to i s ohledem na zásadu právní jistoty a jednoty a bezrozpornosti právního řádu. [36] V nyní posuzovaném případě stěžovatel v souvislosti s žádostí žalobce ze dne 17. 8. 2020 podané podle § 70 odst. 2 ZOPK postupoval tak, že žalobce o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle ZOPK, paušálně informoval souhrnným sdělením zveřejněným (vyvěšeným) na své elektronické úřední desce. Oznámení o zahájení řízení, potažmo informace o zamýšlených zásazích, odmítl žalobci doručovat přímo, a to ani pokud se jednalo o správní řízení, u nichž zákon doručování veřejnou vyhláškou neumožňuje. Nejvyšší správní soud proto ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že stěžovatel svým postupem nezákonně zasáhl do veřejných subjektivních práv žalobce.

decision_144.txt

k § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákonů č. 259/1994 Sb., č. 492/2000 Sb. a č. 261/2007 Sb.*) I. Příjmy společníka vyplacené mu společností mohou být příjmy ze závislé činnosti podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, pokud pocházejí z "práce pro společnost", tedy byly vyplaceny jako odměna za to, že společník pro společnost vykonával sám, tj. osobně, činnost obdobné povahy, jakou by vykonával například zaměstnanec, pokud by byl zaměstnán společností za účelem uskutečňování podnikatelské (příp. jiné) činnosti společnosti. Půjde o činnosti, které společník pro společnost vykonává kvůli tomu, a právě proto, že je jejím společníkem, takže jej se společností pojí úzký vztah ekonomického provázání. Indikátorem, ne však vždy závazným, bude často vysoká míra příbuznosti činnosti, kterou vykonává společník, a činnosti, jíž se zabývá společnost. II. Zdanění podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, naopak nemají být podrobeny takové příjmy společníka od společnosti, které jsou společníku vypláceny za něco jiného než za osobní výkon uvedených činností, zejména za plnění, která by společník společnosti poskytoval zásadně za stejných podmínek i v případě, že by jejím společníkem nebyl. Půjde typicky o plnění spočívající v tom, že společník společnosti poskytuje v rámci své samostatné výdělečné činnosti služby, zboží či jiná podobná plnění, která vedle toho, že je poskytuje společnosti, poskytuje též jiným osobám za obdobných podmínek, tedy o situace, kdy daný konkrétní ekonomický vztah mezi společníkem a společností nevyvěrá z korporačně-právního vztahu, nýbrž z běžného dodavatelsko-odběratelského vztahu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, čj. 6 Afs 116/2014-44) Prejudikatura: č. 841/2006 Sb. NSS a č. 2262/2011 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným TERRA POZEMKOVÉ ÚPRAVY proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobkyně. Finanční úřad v Šumperku dne 11. 10. 2010 předepsal žalobkyni daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků za rok 2008 ve výši 57 624 Kč a penále ve výši 11 524 Kč. Důvodem pro tento postup byla skutečnost, že v rámci daňové kontroly překvalifikoval správce daně příjmy společníka žalobkyně Ing. Pavla P. z příjmů z podnikání podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů na příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků podle § 6 odst. 1 písm. b) téhož zákona. Proti tomuto rozhodnutí správce daně podala žalobkyně odvolání k žalovanému [zde ještě Finanční ředitelství v Ostravě, které s účinností od 1. 1. 2013 bylo dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb. ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno]. Žalovaný toto odvolání dne 30. 6. 2011 zamítl. Proti tomu žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu, v níž především namítala, že geodetická měření, která pro ni prováděli subdodavatelé včetně jmenovaného společníka, sama nikdy neprováděla, byť k tomu byla oprávněna. Krajský soud svým rozhodnutím ze dne 24. 4. 2014, čj. 22 Af 136/2011-47, žalobu zamítl. Dospěl k závěru, že rozhodnou otázkou je v dané věci rozsah překryvu předmětu činnosti žalobkyně a jejího společníka, nikoliv to, co tyto osoby reálně vykonávají. K rekvalifikaci právního posouzení příjmů tak postačí, jestliže se předmět činnosti společnosti a společníka alespoň částečně překrývá, spadá-li vykonávaná činnost společníka právě do oblasti onoho překryvu obou činností. Žalovaný v tomto směru podle krajského soudu správně hodnotil, že společník žalobkyně vykonával esenciální část činnosti, k níž má žalobkyně podnikatelské oprávnění, ovšem nevykonává ji právě proto, že ji zajišťuje společník. V projednávané věci se činnosti společníka a společnosti vzájemně doplňovaly, navazovaly na sebe a jedna bez druhé neměly samostatný hospodářský význam. Žalovaný tedy správně vycházel ze shody činností žalobkyně a jejího společníka v rozsahu relevantním pro rekvalifikaci posuzovaných příjmů. Pokud žalobkyně namítala, že vztah společníka ke společnosti je slabší než postavení osoby, která je zároveň společníkem i jednatelem, pak tato námitka je jistě v obecné rovině pravdivá, nicméně v projednávané věci byl jmenovaný společník zároveň odpovědným zástupcem žalobkyně a měl z této pozice vliv na obchodní strategii žalobkyně srovnatelný s činností jednatele. Dovolávala-li se žalobkyně ve svůj prospěch rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2010, čj. 2 Afs 24/2010-96, č. 2262/2011 Sb. NSS, pak tak podle krajského soudu nečinila důvodně. Skutkový stav v dané věci se totiž zásadně liší od skutkového stavu v projednávané věci tím, že tamní činnost společnosti spočívala v provozování autobazaru, kdežto činnost společníka spočívala v čištění a údržbě vozidel. Tyto dvě činnosti se nepřekrývají ani na sebe nutně nenavazují a netvoří úzce propojený hospodářský celek, nýbrž spolu souvisejí jen volně, byť pochopitelně byly oběma subjektům ku prospěchu a mohly zvýšit jejich zisk. Skutkový stav v projednávané věci je spíše podoben skutkovému stavu ve věci, o níž bylo rozhodnuto rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2009, čj. 8 Afs 57/2008-58, kde byla aprobována rekvalifikace příjmů za technickou a projektovou činnost pro společnost zabývající se investiční výstavbou. Krajský soud proto neshledal závady ani v aplikaci judikatorních závěrů ze strany žalovaného. Přestože tedy na straně společníka žalobkyně jsou některé skutečnosti, které při posuzování povahy jeho činnosti posouvají kvalifikaci předmětného jednání spíše pod hypotézu § 7 zákona o dani z příjmů (práce pro více dodavatelů za použití vlastní hmotné i personální základny), jsou zde i skutečnosti jiné, shora popsané, které naopak svědčí pro provedenou rekvalifikaci (překryv činností obou subjektů a postavení společníka jako odpovědného zástupce), a tyto dle názoru soudu, přisvědčujícího žalovanému, v projednávané věci převážily. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozhodnutí krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že není možné tvrdit, že společník stěžovatelky poskytl stěžovatelce dvě plnění - svoji práci (na jednu fakturu) a práci zaměstnanců (na druhou fakturu). Takto to v praxi není a nemůže být, avšak z napadeného rozhodnutí krajského soudu takový závěr vyplývá. Žalovaný nezpochybňuje, že byla dodána služba a že pro dodání služby bylo použito i jiných zdrojů než práce společníka, tj. práce dalších osob (zaměstnanců společníka), došlo ke spotřebě materiálu, opotřebení vlastního nářadí. Místo toho, aby z této skutečnosti krajský soud vyvodil, že příjem inkasovaný společníkem stěžovatelky byl za dodání služby (jejíž součástí je rovněž i práce společníka), konstatoval, že překryv předmětu činnosti a postavení společníka jako odpovědného zástupce stěžovatelky je dostatečný pro rekvalifikaci příjmů provedenou žalovaným. Z toho však v praxi plyne, že bylo dodáno více plnění (práce společníka, práce zaměstnanců společníka, opotřebení pomůcek, drobný materiál), která jsou však od sebe neoddělitelná. Podle stěžovatelky lze geodetická zaměření vykonávat, aniž by bylo následně nutné zpracování projektové dokumentace. Projektové dokumentace lze vytvářet z již existujících zaměření, takže se jedná o dvě samostatné, oddělitelné služby. V souladu s usnesením Ústavního soudu ze dne 20. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 385/04, je třeba zvažovat, zda v posuzovaném vztahu dominuje postavení společníka, či postavení dodavatele. Jako kritéria je nutné brát skutečnosti, zda společník vykonává činnost i pro jiné subjekty, zda si související náklady hradí samostatně, zda používá k činnosti svůj obchodní majetek a zda mu obchodní společnost určuje způsob provedení prací či dobu provedení. Krajský soud uznává, že v prvních třech uvedených kritériích je u společníka stěžovatelky splněno a čtvrté kritérium ani neuznává, ani nezpochybňuje. Ohledně čtvrtého kritéria stěžovatelka uvedla, že neurčovala svému společníkovi (a ani neměla kompetence určovat jeho zaměstnancům), kdy a jak má zaměření provést. Jediné kritérium, které dle názoru krajského soudu nehovoří jednoznačně ve prospěch postavení dodavatele a označuje je za sporné, je údajný překryv předmětu činnosti stěžovatelky a jejího společníka. Stěžovatelka má ve výpisu z obchodního rejstříku uveden v předmětu podnikání rovněž výkon zeměměřičských prací. Toto je však v daném případě pouze ve formální rovině, protože tento předmět podnikání sama stěžovatelka nikdy nevykonávala. Důvodem k tomu je, že stěžovatelka nemá materiální a personální vybavení na výkon této činnosti. Společnost nemá přístroje a kromě jmenovaného společníka další proškolené zaměstnance pro výkon této činnosti. Kromě toho si geodetické zaměření stěžovatelka objednávala jako službu nejen u firmy jmenovaného společníka, ale i u jiných geodetických firem. Stěžovatelce tak není zřejmé, na základě jaké úvahy dospěl krajský soud k závěru, že situace, kdy společník vykonával dodavatelsky činnost, kterou z technických (nikoliv z formálně právních) důvodů nemůže vykonávat jako pracovní síla stěžovatelky, je situací, kdy převažuje vztah společníka. I kdybychom připustili, že toto kritérium je skutečně sporné, pak zde máme čtyři kritéria, kde převažuje vztah dodavatelský (pro jiné subjekty, hrazení nákladů, použití vlastního majetku, používání vlastních zaměstnanců) a jedno sporné kritérium. Tato kritéria nemusí mít stejnou váhu a některá mohou být významnější a některá méně významná. Krajský soud tvrdí, že dle citovaného usnesení Ústavního soudu nelze mechanicky naplnit a algoritmicky získat výsledek. Zároveň však neuvádí, jakými úvahami se řídil při vyhodnocení, že jedno sporné kritérium překrývání předmětu činnosti převažuje nad ostatními čtyřmi kritérii, která prokazují, že se v daném případě jednalo o dodavatelský vztah, a nemělo tedy dojít k rekvalifikaci na příjmy ze závislé činnosti a funkčních požitků. Stěžovatelka dále namítla, že krajský soud nesprávně posoudil vztah činností společníka a stěžovatelky. V praxi stěžovatelky nedocházelo vždy k tomu, že musela být zpracována projektová dokumentace a rovněž geodetické zaměření. Tyto činnosti jsou od sebe oddělitelné a stěžovatelka pro své zákazníky často realizovala a realizuje pouze zpracování projektové dokumentace a neprovádí geodetické zaměření. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný především uvedl, že za dominantní považuje vztah mezi stěžovatelkou a jejím společníkem, přičemž není důležité, že společník předmětnou činnost vykonával i pro jiné subjekty, ale to, že práci pro stěžovatelku vykonával on sám a zároveň byl společníkem a svojí činností naplňoval činnost stěžovatelky. Jak vyplývá z rozhodnutí správce daně, předmětem zdanění zůstaly pouze příjmy, které mají charakter odměny za práci jmenovaného společníka pro stěžovatelku. Tomu odpovídají i závěry, které krajský soud jasně odůvodnil a podpořil i soudní judikaturou. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [10] Ze správního spisu vyplynulo, že v rámci provedené kontroly daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků za zdaňovací období roku 2006, 2007 a 2008 bylo zjištěno, že výše jmenovaný společník stěžovatelky na základě ústní dohody prováděl pro stěžovatelku geodetické práce. Odměna za geodetické práce byla společníkem fakturována, přičemž vyplacená odměna společníkovi za výše uvedenou činnost nebyla stěžovatelkou zdaňována daní z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků. Geodetická činnost byla v posuzovaném období předmětem podnikání stěžovatelky i jejího společníka. Společník tuto činnost prováděl a fakturoval také pro řadu jiných subjektů, a to prostřednictvím vlastního materiálu a na vlastní účet. [11] Podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů jsou "[p]říjmy ze závislé činnosti [...] příjmy za práci členů družstev, společníků a jednatelů společností s ručením omezeným a komanditistů komanditních společností, a to i když nejsou povinni při výkonu práce pro družstvo nebo společnost dbát příkazů plátce a příjmy za práci likvidátorů". [12] Podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů jsou "[p]říjmy z podnikání [...] příjmy ze živnosti". [13] Výkladem a vztahem výše uvedených ustanovení se zdejší soud již několikrát zabýval. Za podstatné pro svá rozhodnutí považuje především závěry, ke kterým dospěl Ústavní soud v usnesení ze dne 20. 1. 2005, sp. zn. IV. ÚS 385/04, ve kterém zdůraznil, že "nelze § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů vykládat tak extenzivně, jak to učinil v odůvodnění napadeného rozsudku [Nejvyšší správní soud], tedy tak, že toto ustanovení dopadá na všechny případy, kdy společník vykonává pro společnost určitou činnost, bez ohledu na to, na základě jakého právního titulu tuto činnost vykonává. Podle Ústavního soudu je třeba velmi pečlivě vážit, co je obsahem takového vztahu, zda v něm dominuje postavení této osoby jako společníka obchodní společnosti, nebo postavení, které svědčí o tom, že vykonává tuto činnost nezávisle na společnosti jako osoba samostatně výdělečně činná, zda společník vykonává takovou činnost jako osoba samostatně výdělečně činná i pro jiné subjekty, zda si hradí veškeré náklady související s touto činností samostatně a k výkonu používá svůj obchodní majetek, zda mu obchodní společnost určuje, či neurčuje způsob provedení či dobu provedení této činnosti atd. Jinými slovy, taková paušální interpretace § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů zastávaná [Nejvyšším správním soudem] by se v jiném případě, než je nyní projednávaný případ, již mohla dostat mimo meze stanovené čl. 11 odst. 5 [Listiny základních práv a svobod]." [14] Navazující judikaturu pak shrnuje zejména shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 24/2010-96, na jehož závěry se ve svých podáních stěžovatelka i žalovaný odvolávají. Zdejší soud v něm vymezil zásadní rozdíly mezi případem, kdy předmět činnosti obchodní společnosti i předmět živnostenské činnosti jejího společníka či jednatele nebyl shodný, a řadou případů, v nichž "kromě shodného postavení osob ve společnosti měly tyto případy i další shodné rysy. Zejména se jednalo o osobní výkon prací těmito osobami pro jejich společnost a logicky také o přímou souvislost jejich činnosti s činností těchto společností; fakticky totiž naplňovaly předmět činnosti společnosti. Dominantní ve vztahu společníků a jednatelů s jejich společností pak bylo jejich postavení ve společnosti, jejíž činnost naplňovali svou vlastní činností, ať už byl její formální právní rámec jakýkoliv, přičemž není rozhodné ani to, že třeba byli držiteli vlastního živnostenského oprávnění." [15] Do první kategorie spadá případ, kdy společník ve vlastní dílně a v jím pronajaté myčce aut prováděl čištění a údržbu vozidel pro autobazar. Předměty činnosti společníka i autobazaru byly odlišné, v této části se nepřekrývaly a ze skutečnosti, že předmět činnosti společníka a jednatele byl využitelný pro společnost, není možné dovodit, že se tak dělo v režimu závislé činnosti (případ posuzovaný v rozsudku čj. 2 Afs 24/2010-96). [16] Do druhé kategorie, kdy je nutno příjmy společníka považovat za příjmy ze závislé činnosti, spadají například příjmy auditorů, společníků a jednatelů auditorské obchodní společnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2006, čj. 2 Afs 4/2005-56, č. 841/2006 Sb. NSS), u nichž Nejvyšší správní soud zdůraznil, že klíčovým důvodem podřazení zmíněných příjmů režimu § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů je skutečnost, že auditorskou činnost sice mohou vykonávat i právnické osoby zapsané v seznamu auditorů, avšak jejich jménem mohli tuto činnost vykonávat jen auditoři, tedy fyzické osoby nadané příslušným oprávněním. [17] Podobně u příjmů společníků a jednatelů, kteří pro společnost zajišťovali obchodní kontakty ve stavebnictví a technickou pomoc při uzavírání smluv, případně stavební dozor pro stavební společnosti (rozsudky Nevyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2006, čj. 7 Afs 120/2005-56, a ze dne 5. 10. 2006, čj. 7 Afs 164/2005-60), operoval Nejvyšší správní soud s tím, že - sice živnostensky, tedy nikoli na základě vázanosti pokyny odběratele - poskytovali odběrateli práci (činnost): "Upřesňuje-li § 6 odst. 1 písm. b) zákona in fine, že se tento způsob zdanění vztahuje na příjmy společníků (jednatelů) z práce pro společnost ,i když nejsou povinni při výkonu práce pro družstvo nebo společnost dbát příkazů jiné osoby', pak se zcela shodně vztahuje i na případ opačný, tj. i když jsou povinni dbát příkazů jiné osoby. Není proto ani rozhodné, jakým způsobem byla práce vykonávána, tj. zda připomínala činnost závislou či nikoli, zejména, zda byla vykonávána podle pokynů společnosti či zcela samostatně. Uvedenou fikcí příjmu ze závislé činnosti, která se uplatní pro účely daňové, nejsou nijak dotčeny jiné právní předpisy, na základě nichž je smluvní vztah mezi společníkem (jednatelem) a společností z pohledu práva obligačního založen. Proto nelze akceptovat názor stěžovatele, že nic nebrání tomu, aby společník vykonával ostatní činnosti pro s. r. o. jako svoji podnikatelskou činnost a jako takovou ji též zdaňoval podle § 7 zákona o daních z příjmů, protože měl-li být příjem z činnosti společníků a jednatelů zdaněn jako příjem podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, nemohl být zdaněn jako příjem podle § 7 citovaného zákona." [18] Smyslem § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů je zdanit příjmy společníků a jednatelů společnosti s ručením omezeným za práci pro společnost jako příjmy ze závislé činnosti. Přitom prací pro společnost je nutno rozumět i živnostensky prováděné dodávky služeb vykonávaných samotným společníkem či jednatelem, které jsou v souladu s předmětem podnikání společnosti, neboť touto činností (prací) společník (jednatel) objektivně naplňuje podstatu společnosti, tj. její podnikání, a získává příjem. [19] Takovými příjmy mohou být například příjmy z výkonu inženýrské činnosti v investiční výstavbě mandatářem společnosti zabývající se stavebními a montážními pracemi. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, čj. 5 Afs 122/2005-70, se k tomu uvádí: "[Č]innost, kterou pro stěžovatele vykonával Ing. R. K. (v té době jediný společník a jednatel stěžovatele), je shodná s podnikáním stěžovatele (stěžovatel měl předmět podnikání ,provádění staveb včetně jejich změn, udržovacích prací na nich a jejich odstraňování', Ing. R. K. měl živnostenské oprávnění na ,inženýrskou činnost ve stavebnictví', mandátní smlouvou vykonával Ing. R. K. pro stěžovatele ,zajištění stavebních zakázek včetně odborného dohledu, kontrolu a koordinace stavebních řízení, výpomoc při výběrových řízeních - schvalování podkladů, styk s investory, jednání s úřady'). Z porovnání předmětu podnikání stěžovatele, Ing. R. K. a prací, které se zavázal jednatel stěžovatele pro stěžovatele provádět, tak vyplývá, že se jedná o činnosti shodné. Předmět činnosti stěžovatele je obecný a zahrnuje jednotlivé složky činnosti, kterou prováděl Ing. R. K. pro stěžovatele. Nejvyšší správní soud se rovněž ztotožňuje s právním závěrem krajského soudu, že pro obě živnosti je v živnostenském zákoně stanovena povinnost autorizace podle zákona č. 360/1992 Sb. [o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě] a že předmět mandátní smlouvy odpovídá obsahu živnosti ,Provádění staveb, jejich změn a odstraňování' a běžným povinnostem jednatele společnosti. [...] stěžovatel měl takové příjmy, které je nutné podřadit pod § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, a proto podléhaly příslušnému zdanění, neboť Ing. R. K. jako jednatel stěžovatele vykonával práci pro stěžovatele. Je zcela nepodstatné, zda Ing. R. K. vykonával takovou činnost nesoustavně, či nikoliv ,do značné míry nezávisle na vůli zadavatele', neboť žádné takové podmínky zákon nijak nezohledňuje." [20] Podobně tomu může být s příjmy z právních služeb a technické a projektové činnosti společníka a jednatele pro společnost zabývající se investiční výstavbou, poskytováním právních služeb, prováděním stavebních prací apod. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 57/2008-58 se k tomu uvádí: "Koná-li jednatel (společník) pro společnost činnost na základě živnostenského nebo zvláštního oprávnění k jejímu výkonu (poskytování právních služeb na základě zákona o advokacii), přičemž předmět činnosti společnosti je shodný, může dojít ke zdánlivému střetu § 6 odst. 1 písm. b) a § 7 odst. 1 písm. b) a c) zákona o daních z příjmů, neboť na tyto činnosti lze obecně aplikovat obě ustanovení. Ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů jednoznačně stanoví, že dani z příjmů ze závislé činnosti jsou podrobeny příjmy za práci společníků a jednatelů společností s ručením omezeným, a to i pokud nejsou povinni při výkonu práce pro tuto společnost dbát příkazů plátce (společnosti). Příjem z činnosti vykonané jednatelem či společníkem pro společnost je příjmem, ohledně něhož je pro daňové účely ustanovením § 6 odst. 1 písm. b) zákona zavedena legální fikce, podle níž se na takový příjem hledí jako na příjem ze závislé činnosti, byť by šlo obecně za jiných skutkových okolností o příjem z činnosti, která má charakter samostatné výdělečné činnosti podléhající zdanění dle § 7 odst. 1 písm. b) nebo písm. c) téhož předpisu (k tomu srov. např. rozhodnutí ze dne 28. 7. 2004, čj. 6 Afs 9/2003-59, [č. 889/2006 Sb. NSS,] nebo [...] čj. 7 Afs 164/2005-60). Rozhodující je zde prvek práce pro společnost a existence právního postavení společníka nebo jednatele; oba tyto prvky byly v daném případě naplněny. Výkonem dohodnutých činností jednatelé (společníci) nevyvíjeli vlastní podnikatelskou činnost na základě živnostenských či jiných oprávnění, ale fakticky se podíleli na fungování společnosti." [21] Obecně platí, že příjem jednatele či společníka od společnosti může, avšak také nemusí být příjmem podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, přičemž povaha takového příjmu závisí na konkrétních okolnostech a charakteru takových příjmů. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 21. 12. 2005, čj. 5 Afs 5/2005-85, uvedl, že "skutečnost, že fyzická osoba je jednatelem, resp. společníkem obchodní společnosti, sama o sobě ještě neznamená, že jakékoli plnění, které tato od společnosti obdrží, je příjmem dle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů. Vždy je nutno zkoumat povahu příjmu, především to, zda se nejedná o příjem, který není předmětem daně (§ 3 odst. 4 citovaného zákona), anebo o příjem podléhající jinému režimu zdanění (např. příjem z pronájmu dle § 9 citovaného zákona). Ještě dříve Nejvyšší správní soud k obdobné otázce uvedl v rozsudku ze dne 22. 12. 2004, čj. 5 Afs 81/2004-52, následující: "Pod legislativní zkratkou práce společníka (jednatele) společnosti s ručením omezeným je třeba ve smyslu daňových zákonů rozumět jakoukoli jeho činnost vykonávanou pro společnost, která představuje běžnou činnost společnosti vyplývající z předmětu činnosti společnosti. Takovou činností se podílí na dosažení zisku, fungování a prosperitě společnosti. Z hlediska zařazení příjmů jednatele společnosti s ručením omezeným za činnost pro tuto společnost do kategorie příjmů ze závislé činnosti není podstatné, zda byla o této činnosti a způsobu jejího výkonu a odměňování uzavřena mezi společníkem (jednatelem) a společností smlouva, dle kterého právního předpisu byla uzavřena a jaký je její obsah. Jestliže jde o činnost, která má povahu práce pro společnost, jsou příjmy plynoucí z ní jednateli vždy považovány za příjmy ze závislé činnosti dle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, a to i tehdy, jestliže jednatel vlastní k výkonu této činnosti živnostenské oprávnění." [22] Co se týče kritérií posuzování závislého vztahu příkladmo vyčtených Ústavním soudem ve výše uvedeném usnesení sp. zn. IV. ÚS 385/04, pak jejich smyslem je především vyloučení paušálního podřazení veškeré činnosti konané společníkem pro společnost režimu závislé činnosti. Zejména těmito kritérii je nutné se zabývat, aby bylo možné povahu činnosti společníka a příjmy z ní pocházející posoudit a zařadit pod § 6 odst. 1 písm. b), nebo § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů. [23] Z výše uvedené judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu vyplývá, že aby příjmy společníka vyplacené společností mohly spadat pod kategorii příjmů ze závislé činnosti podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, musí splňovat následující podmínky: v první řadě musí jít o příjmy pocházející z "práce pro společnost", tedy být vyplaceny jako odměna za to, že společník pro společnost vykonával sám, tj. osobně, činnost obdobné povahy, jakou by vykonával například zaměstnanec, pokud by byl zaměstnán společností za účelem uskutečňování podnikatelské (příp. jiné) činnosti společnosti. Smyslem a účelem § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů totiž je podrobit dani z příjmů ze závislé činnosti právě příjmy z činností, které se svojí povahou (tedy osobním výkonem určité práce nebo činnosti, čítaje v to případně i řízení činnosti samotné společnosti) ve své podstatě příliš neliší od činnosti zaměstnanců společnosti. Má se tedy jednat o činnosti, které společník pro společnost vykonává kvůli tomu, a právě proto, že je jejím společníkem, takže jej se společností pojí úzký vztah ekonomického provázání. Indikátorem, ne však vždy závazným, bude často míra příbuznosti činnosti, kterou vykonává společník, a činnosti, jíž se zabývá společnost. Čím větší míra příbuznosti těchto činností bude dána, tím více je to zpravidla signálem, že společník uvedenou činnost vykonává pro společnost z titulu korporačně-právního vztahu ke společnosti. [24] Naopak uvedenému režimu zdanění nemají být podrobeny takové příjmy společníka od společnosti, které jsou společníku vypláceny za něco jiného než za osobní výkon uvedených činností, zejména za plnění, která by společník společnosti poskytoval zásadně za stejných podmínek i v případě, že by jejím společníkem nebyl. Půjde typicky o plnění spočívající v tom, že společník společnosti poskytuje v rámci své samostatné výdělečné činnosti služby, zboží či jiná podobná plnění, která vedle toho, že je poskytuje společnosti, poskytuje též jiným osobám za obdobných podmínek. Půjde tedy typicky o situace, kdy daný konkrétní ekonomický vztah mezi společníkem a společností nevyvěrá z korporačně-právního vztahu, nýbrž z běžného dodavatelsko-odběratelského vztahu. Je velmi dobře představitelné a v praxi často se objevující, že určitá fyzická osoba je společníkem určité společnosti a vedle toho jako osoba samostatně výdělečně činná podniká. Nic nebrání tomu, aby pro společnost, jíž je společníkem, prováděla činnost z titulu svého korporačněprávního vztahu ke společnosti, a pak tato činnost má být zdaněna podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, avšak vedle toho v jiném rozměru své ekonomické existence může s toutéž společností navázat i klasický dodavatelsko-odběratelský vztah, v němž korporačně-právní poměr ke společnosti nebude hrát určující roli, a pak není důvodu příjmy z takového vztahu podrobovat zdanění podle výše uvedeného ustanovení. [25] Proto zásadně zdanění podle uvedeného ustanovení nebudou podrobeny příjmy vyplacené společníku za činnost převážně jiných osob než společníka samotného, je-li činnost těchto jiných osob společníku přičitatelná pouze v tom smyslu, že pro něho pracují jako jeho zaměstnanci nebo s ním jinak právně spojené osoby v rámci jeho podnikatelské činnosti. Je ovšem zřejmé, že v praxi nelze kritérium osobního výkonu činnosti absolutizovat, neboť v každém podnikání provozovaném fyzickou osobou, i když je převážně fakticky v posledku vykonávána jejími zaměstnanci či jinými smluvními partnery (subdodavateli), je prvek osobního výkonu určitých činností podnikatelem samotným přítomen (přinejmenším činností strategických, plánovacích, metodických, řídících apod.). Vždy tedy bude záležet na posouzení konkrétní situace a na tom, co při zohlednění všech rozhodných kritérií převažuje - zda vztah korporačně-právní, anebo dodavatelsko-odběratelský. Pokud převažuje druhý z nich, není přípustné příjmy z něho podrobovat zdanění podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů. [26] O posledně popsaný případ se jedná u příjmů vyplacených stěžovatelkou společníku stěžovatelky Ing. Pavlu P. Tyto příjmy byly stěžovatelkou uvedené fyzické osobě vyplaceny proto, že tato fyzická osoba pro stěžovatelku zajišťovala zeměměřické práce, avšak podle dosavadních skutkových zjištění je sama osobně vykonávala jen zčásti, přičemž při zohlednění všech kritérií převažoval dodavatelsko-odběratelský charakter vztahu Ing. Pavla P. ke stěžovatelce. Z celkových částek fakturovaných Ing. Pavlem P. stěžovatelce za provádění zeměměřických prací jen zpravidla méně než jejich polovina připadala na odměnu za vlastní činnost Ing. Pavla P., více než polovinu tvořily dle kalkulací náklady na zaměstnance Ing. Pavla P., náklady na používané technické prostředky, zisk apod. (viz např. cenové nabídky Ing. Pavla P. pro stěžovatelku ze dne 17. 10. 2007, 10. 11. 2007, 11. 1. 2008 aj.). Osobní výkon činnosti, jakkoli v daném případě byl přítomen, tedy pravděpodobně nebyl rozhodující. Zároveň bylo v daňovém řízení stěžovatelkou tvrzeno a správci daně nezpochybněno, že Ing. Pavel P. jakožto osoba samostatně výdělečně činná obdobným způsobem jako pro stěžovatelku (tj. z menší části vlastní osobní činností, z větší části činností svých zaměstnanců) a z ekonomického hlediska v nezanedbatelném rozsahu zajišťoval zeměměřické služby i pro řadu jiných osob než stěžovatelku. Pokud vskutku příjmy Ing. Pavla P. od stěžovatelky byly pouze částí jeho celkových příjmů a pokud významnou část jeho příjmů generovaly činnosti pro jiné odběratele než stěžovatelka, bylo by to další, v daném případě velmi významnou indicií, že příjmy Ing. Pavla P. od stěžovatelky nelze klasifikovat jako příjmy podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů. Takovému závěru nemusí bránit ani skutečnost, že povaha činnosti Ing. Pavla P. byla blízká předmětu činnosti stěžovatelky, neboť další rozhodující kritéria (do jaké míry šlo u Ing. Pavla P. o osobní výkon činnosti a do jaké míry se u něho jednalo o činnost vykonávanou převážně jen pro stěžovatelku) hovoří spíše ve prospěch dodavatelsko-odběratelské povahy zkoumaných vztahů. *) S účinností od 1. 1. 2014 bylo ustanovení změněno zákony č. 458/2011 Sb. a č. 344/2013 Sb.

decision_1440.txt

k § 148 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád k § 6 odst. 9 písm. b) zákona č. 16/1993 Sb., o dani silniční, ve znění zákona č. 246/2008 Sb.*) I. Lhůta pro stanovení daně podle § 148 odst. 2 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, se prodlužuje o jeden rok pouze tehdy, pokud výzva k podání dodatečného daňového přiznání byla skutečně tím úkonem, na základě kterého došlo k doměření daně. Byla-li daň doměřena až na základě následně vedené daňové kontroly, není naplněna hypotéza uvedené právní normy a k prodloužení lhůty k stanovení daně nedochází. II. Vzhledem k tomu, že podmínky stanovené v § 6 odst. 9 písm. b) zákona č. 16/1993 Sb., o dani silniční (ve znění zákona č. 246/2008 Sb.), musí být splněny kumulativně, nelze beneficium snížení daně uplatnit za situace, jsou-li výcviková vozidla využívána pro výcvik řidičů v rámci podnikatelské činnosti, v přímé souvislosti s ní, resp. k činnosti, z níž plynou zdanitelné příjmy. Uvedené ustanovení proto nelze aplikovat na provozovatele autoškol. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, čj. 2 Afs 1/2015-49) Prejudikatura: č. 133/2004 Sb. NSS, č. 1047/2007 Sb. NSS a č. 1778/2009 Sb. NSS. Věc: Společnost s ručením omezeným Horčička proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň silniční, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně, provozovatelka autoškoly, si ve zdaňovacích obdobích roků 2009 až 2012 v daňových přiznáních k dani silniční u prvního vozidla (nákladní přívěs valníkový o 2 nápravách, celková hmotnost 13 tun) uplatnila snížení sazby daně dle § 6 odst. 10 zákona o dani silniční; u druhého vozidla (nákladní automobil valníkový o 2 nápravách, celková hmotnost 12 tun) uplatnila snížení sazby daně silniční podle § 6 odst. 9 uvedeného zákona. Finanční úřad pro Liberecký kraj (správce daně) dne 17. 5. 2013 žalobkyni doměřil silniční daň za období roků 2009, 2010 a 2011, vždy ve výši 16 848 Kč, a současně sdělil penále z doměřené daně ve výši 3 369 Kč, za rok 2012 žalobkyni vyměřil daň ve výši 36 166 Kč (kdy rozdíl mezi daní tvrzenou v daňovém přiznání a daní vyměřenou činil částku 16 848 Kč). Žalovaný dne 3. 1. 2014 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správce daně. Proti rozhodnutím žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka Liberec. Krajský soud svým rozhodnutím ze dne 10. 12. 2014, čj. 59 Af 15/2014-49, neshledal žádné z napadených rozhodnutí nepřezkoumatelným, a vyslovil také, že nedošlo k zániku práva orgánů finanční správy doměřit daň za zdaňovací období roku 2009. K zásadní námitce týkající se výkladu § 6 odst. 9 zákona o dani silniční ve znění účinném do 31. 12. 2013 krajský soud poukázal zejména na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2013, čj. 2 Afs 5/2012-22, který se výkladem tohoto ustanovení podrobně zabýval a s nímž se krajský soud zcela ztotožnil. Dovodil tedy, že daňové zvýhodnění lze přiznat pouze za kumulativně splněných podmínek uvedených v předmětném zákonném ustanovení. Krajský soud tak naznal, že žalobkyně nesplnila jednu ze zákonem stanovených podmínek, když obě vozidla (vážící nad 3,5 t a nad 12 t) využívala k podnikání (jak to sama deklarovala v daňovém přiznání). Krajský soud se tedy neztotožnil s výkladem provedeným žalobkyní ani s jejími odkazy na důvodovou zprávu k předmětnému ustanovení nebo k evropským směrnicím a žaloby proti napadeným rozhodnutím zamítl. Proti rozhodnutí krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní mimo jiné brojila proti nezohlednění specifičnosti vozidel autoškol. Zdůraznila přitom historický výklad § 6 odst. 9 zákona o dani silniční a poukázala zejména na východiska uvedená jeho předkladatelem, tehdejším ministrem financí, jenž uvedl, že na výcviková vozidla se podmínka vyloučení slevy neuplatní. Stěžovatelce je sice znám krajským soudem akcentovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu, ten se však dle jejího názoru zabýval pouze jazykovým výkladem předmětného ustanovení ve vztahu k fyzické osobě, zda je možné na ni aplikovat ustanovení týkající se osob právnických. Stěžovatelka je však osobou právnickou, a tudíž se domnívala, že uvedený rozsudek není na její kauzu příhodný. Stěžovatelka upozornila, že její kauza se týkala autoškol, tedy výcvikových vozidel, která se až do novely provedené zákonem č. 246/2008 Sb. zdaňovala, touto novelou byl v zákoně uveden text, dle nějž se zdaňovat neměla, a následně byl tento zákon opětovně změněn zákonným opatřením č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva, tak, že se mají výcviková vozidla opětovně zdaňovat. Stěžovatelka upozornila na rozsudek ze dne 23. 8. 2006, čj. 2 Afs 178/2005-64, který dovodil, že když dojde ke změně textu zákona, předpokládá se rovněž změna jeho výkladu. V nyní projednávané věci došlo ke změně zákona hned dvakrát, přičemž dle závěrů žalovaného a potažmo i krajského soudu zůstává výklad neměnný. Stěžovatelka se dále domnívala, že poněvadž je pro provozování autoškoly nezbytné získání živnostenského oprávnění a zároveň provozování živnosti je podnikáním, nemůže v České republice existovat autoškola, která nenaplňuje znaky podnikání. Výjimkou je pouze organizační složka státu, která zajišťuje obranu a bezpečnost státu. Stěžovatelka proto nesouhlasila se závěry krajského soudu, že na území ČR mohou působit subjekty, které v rámci registrované autoškoly nebudou mít z prováděného výcviku příjmy, které jsou předmětem daně z příjmů. Soud jako příklad uvedl výcvik budoucích řidičů, který je součástí výuky žáků školy, u nichž je získání řidičského oprávnění kvalifikačním předpokladem pro výkon povolání, za situace, že taková výuka je financována jinak než od žáků školy. Stěžovatelka byla toho názoru, že pokud škola provádí výuku, činí tak za účelem zisku, jinak by její činnost nemohla být předmětem daně z příjmů. Pokud v rámci výuky provádí i výcvik řidičů, jedná se o podnikání. Stěžovatelka proto uzavřela, že soud zastává nesprávný názor, pokud tvrdí, že předmětné ustanovení by nebylo mrtvým ustanovením, pokud by byl přijat výklad pro stěžovatelku nepříznivý. Stěžovatelka dále uvedla, že nikdy netvrdila, že text pokynů k vyplnění daňového přiznání je zavedenou správní praxí, avšak domnívala se, že může být základním prvkem, který takovou praxi založí. Tak se to dle jejího názoru stalo i v tomto případě, kdy provozovatelé autoškol začali svoje vozidla osvobozovat a správci daně jim to svým konkludentním jednáním schvalovali. Stěžovatelka, ačkoli se dle jejího názoru nejedná o nezákonný postup, předesílá rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, jenž se zabývá správní praxí zakládající legitimní očekávání. V této věci žalovaný tři roky akceptoval podaná daňová přiznání, ačkoli mu z nich muselo být zřejmé, že stěžovatel na předmětná vozidla uplatňuje sníženou sazbu daně. Stěžovatelka se domnívala, že se soud s její argumentací nevypořádal, což činí napadený rozsudek nepřezkoumatelným, ale současně je zřejmé, že se odchýlil i od judikatury rozšířeného senátu. Stěžovatelka souhlasila se soudem v otázce přenesení nákladů spojených s negativními vlivy na provozovatele. Zákonodárce však z této povinnosti vyloučil neziskový sektor a měl také možnost vyloučit výcvik nových řidičů. Dle stěžovatelky tak učiněno bylo, zejména s ohledem na výslovné stanovisko předkladatele zákona. Stěžovatelka uvedla, že výcviková vozidla podléhají dvěma správním řízením, a to jednak musí být schválena jejich přestavba na výcvikové vozidlo (zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích), a dále jsou ve správním řízení zařazena mezi výcviková vozidla [§ 9 odst. 1 písm. d) zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel]. Stěžovatelka se tedy domnívala, že tato vozidla již nadále nelze považovat za nákladní vozidla ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o dani silniční, protože nejsou určena výlučně k přepravě nákladu, ale k výcviku řidičů. S tím souvisí i otázka, jakou sazbu daně pro tato vozidla použít. Jestliže bude mít soud pochybnost, zda se na výcviková vozidla vztahuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly, a usoudí, že nelze rozhodnout pouze na základě vnitrostátního práva, navrhla stěžovatelka, aby byla Soudnímu dvoru EU předložena předběžná otázka, zda lze pod pojem vozidlo podle článku 2 předmětné směrnice podřadit rovněž speciálně upravené vozidlo, které není určeno k silniční přepravě zboží a není k ní ani užíváno. Žalovaný ve svém vyjádření mimo jiné uvedl, že zastává názor potvrzený krajským soudem, pokud jde o výklad § 6 odst. 9 zákona o dani silniční, tudíž že je nutné kumulativní naplnění tři základních podmínek uvedeného ustanovení. Při nesplnění kterékoli z nich proto nemůže dojít k aktivaci dispozice uvedené právní normy. Žalovaný uvádí, že měl postaveno najisto, že stěžovatelka jednu z podmínek nesplnila, neboť předmětná vozidla používala k činnostem, z nichž plynoucí příjmy jsou předmětem daně z příjmů. Ostatně, vycházel ze shora citovaného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 5/2012-22, jež považuje, na rozdíl od stěžovatelky, za zcela případné pro projednávanou věc. Pokud jde o dvojí změnu předmětného ustanovení, žalovaný uvedl, že změna provedená zákonným opatřením Senátu č. 344/2013 Sb. byla spojena primárně s nutností terminologických změn v souvislosti s rekodifikací soukromého práva, a tudíž pouze terminologicky a formulačně upřesnila předchozí úpravu, jejíž význam zůstal stejný - tato vozidla nemohla a nemohou využít snížení sazby daně. Žalovaný nesouhlasil ani s tím, že by byl § 6 odst. 9 písm. b) zákona o dani silniční v důsledku uvedeného výkladu nadbytečným. Kromě již zmiňovaného provozování výcviku ve školách žalovaný nabídl například vozidla autoškol obchodních společností, kde je prováděn výcvik řidičů z řad vlastních zaměstnanců a kde z takové činnosti subjektu neplynou příjmy, jež by byly předmětem daně z příjmů. Žalovaný považoval námitku stěžovatelky, že správní praxe byla zavedena postupem správce daně, který uplatněnou slevu na dani akceptoval, za novou, a tudíž nepřípustnou. Kromě toho, finanční správou nikdy nebyla zavedena taková praxe, která by uplatňovala sníženou sazbu silniční daně na všechna vozidla autoškol bez ohledu na splnění podmínek podle § 6 odst. 9 zákona o dani silniční. Pokud jde o navrhovanou předběžnou otázku, žalovaný měl za to, že obě vozidla stěžovatelky váží nad 3,5 t a jsou zcela jistě, co se jejich technických parametrů týče, určena k silniční přepravě zboží. V replice stěžovatelka uvedla, že se vůbec nedomnívala, že by byl výklad § 6 odst. 9 zákona o dani silniční tak jasný a nepochybný, jak to dovodil žalovaný; jinak by nebyl předmětem soudních řízení. Nutno tak aplikovat výklad pro stěžovatelku příznivější. Kdyby byla změna uvedeného ustanovení prováděna pouze za účelem sjednocení terminologie, postačovalo v zákoně změnit jen příslušné termíny. Došlo však i k dalším změnám, a tudíž je nutno zkoumat rovněž úmysl zákonodárce. Stěžovatelka považovala příklady uváděné žalovaným za irelevantní, neboť i u nich jde o součást podnikatelské činnosti, přestože není účtována třetím osobám. Stěžovatelka nesouhlasila, že by byla její námitka nová, jedná se o rozvedení skutečnosti, že správní praxe byla zavedena poučením k daňovému přiznání. K posledně uvedenému, tudíž k tvrzenému rozporu s evropskou směrnicí, stěžovatelka sdělila, že není podstatná hmotnost vozidla, nýbrž to, že tato vozidla byla předurčena k výcviku řidičů. Nejvyšší správní soud kasační stížnost v rozsahu zdaňovacího období 2010 až 2012 zamítl a v rozsahu zdaňovacího období 2009 zrušil rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočky Liberec, rozhodnutí žalovaného i správního orgánu prvního stupně. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) V.4 Uplynutí prekluzivní lhůty ke stanovení daně silniční ve vztahu ke zdaňovacímu období roku 2009 [35] Ještě před tím, než se Nejvyšší správní soud dostane k jádru věci, tedy k vypořádání námitek týkajících se výkladu § 6 odst. 9 zákona o dani silniční, je přes závěr krajského soudu nutno ověřit, zda nedošlo k prekluzi práva správce daně doměřit daň za zdaňovací období roku 2009, přesto, že taková námitka stěžovatelkou v kasační stížnosti již opakována nebyla. K prekluzi práva vyměřit nebo doměřit daň je totiž soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (srov. např. rozsudek ze dne 16. 8. 2006, čj. 1 Afs 10/2006-104, č. 1047/2007 Sb. NSS). Krajský soud v napadeném rozsudku poté, co se rovněž zabýval touto otázkou, dospěl k závěru, že k prekluzi práva vyměřit daň nedošlo. Nejvyšší správní soud však s tímto závěrem nemůže ohledně uvedeného zdaňovacího období souhlasit. [36] Krajský soud správně dovodil, že lhůta k vyměření daně počala běžet dne 31. 12. 2009 ještě za účinnosti zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, (tento počátek zůstal zachován i s ohledem na přechodné ustanovení § 264 odst. 4 daňového řádu, a skončila dnem 31. 12. 2012. Krajský soud uvedl, že běh této lhůty byl v souladu s § 148 odst. 2 písm. a) daňového řádu prodloužen o 1 rok v důsledku doručení výzvy k dodatečnému daňovému přiznání ze dne 20. 6. 2012, tj. do 31. 12. 2013. Tento závěr není správný. Podle § 148 odst. 2 písm. a) daňového řádu "[l]hůta pro stanovení daně se prodlužuje o 1 rok, pokud v posledních 12 měsících před uplynutím dosavadní lhůty pro stanovení daně došlo k podání dodatečného daňového tvrzení nebo oznámení výzvy k podání dodatečného daňového tvrzení, pokud tato výzva vedla k doměření daně" (podtrženo NSS). Na tuto výzvu stěžovatelka zareagovala podáním ze dne 9. 7. 2012 s tím, že dle jejího názoru zde není důvod pro podání dodatečného přiznání k dani. Správce daně však na základě předmětné výzvy daň nedoměřil, ve věci již žádné úkony nečinil a až dne 5. 4. 2013 zahájil, mj. za toto zdaňovací období, daňovou kontrolu, na základě které poté daň doměřil. S ohledem na to, že nebyla splněna zákonná podmínka, aby výzva vedla k doměření daně, nemohla mít zákonem předpokládaný účinek prodloužení lhůty o jeden rok. Lhůta k vyměření daně za rok 2009 tak skutečně uplynula dnem 31. 12. 2012. Poněvadž byla daňová kontrola zahájena až po této lhůtě, byl i dodatečný platební výměr vydán až po jejím uplynutí, a tedy v době, kdy již správce daně neměl právo daň vyměřit. Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že krajský soud posoudil prekluzi práva vyměřit předmětnou daň za zdaňovací období roku 2009 v rozporu se zákonem. U ostatních zdaňovacích období prekluzivní lhůta k vyměření daně správci daně neuplynula. Pro úplnost Nejvyšší správní soud předesílá, že za zdaňovací období roku 2010 počala tato lhůta běžet dne 31. 12. 2010 a skončila by dnem 31. 12. 2013 (počátek lhůty zůstal zachován stejně jako v případě roku 2009); pro zdaňovací období roku 2011 počala lhůta běžet dne 31. 1. 2012 a skončila by dnem 31. 1. 2015 (srov. § 148 odst. 1 daňového řádu ve spojení s § 15 zákona o dani silniční). Poněvadž byla dne 5. 4. 2013 zahájena daňová kontrola, došlo podle § 148 odst. 3 daňového řádu k přerušení prekluzivní lhůty k vyměření daně za zdaňovací období let 2010 a 2011 a nová tříletá lhůta skončí dnem 5. 4. 2016. Pro zdaňovací období roku 2012 začala prekluzivní lhůta běžet dne 31. 1. 2013 a skončí dnem 31. 1. 2016. (...) V.6 Povaha zdaňovaných vozidel a posouzení namítaného rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 1999/62/ES [41] Předně Nejvyšší správní soud posuzoval kasační námitku týkající se první stanovené podmínky, tudíž povahy zdaňovaných vozidel. Jak již bylo uvedeno, jednalo se o nákladní přívěs valníkový o 2 nápravách, celková hmotnost 13 tun) a nákladní automobil valníkový o 2 nápravách, celková hmotnost 12 tun). Stěžovatelka je právnickou osobou, podnikatelem, s předmětem podnikání mj. provozování autoškoly. Nebylo zpochybněno, že tato vozidla byla využívána pro výcvik řidičů za účelem získání řidičského oprávnění v rámci podnikatelské činnosti. [42] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že výcviková vozidla nelze podřadit pod pojem nákladní vozidla ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o dani silniční, protože nejsou určena výlučně k přepravě nákladu, ale k výcviku řidičů a to s odkazem na čl. 2 písm. d) směrnice 1999/62/ES, dle které se vozidlem míní "motorové vozidlo nebo jízdní souprava, které jsou určeny výlučně k přepravě zboží a jejichž celková hmotnost činí nejméně 12 tun". Nejvyšší správní soud na okraj připomíná, že tato směrnice byla novelizována směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2006/38/ES, kterou se mění směrnice 1999/62/ES o výběru poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly, jež měla být implementována do 10. 6. 2008. Tato směrnice mj. změnila definici vozidla; vozidlem je "motorové vozidlo nebo jízdní souprava, které jsou určeny nebo používány výlučně k silniční přepravě zboží a jejichž maximální přípustná hmotnost činí více než 3,5 tun". Směrnice přitom řeší, jak mají být v zájmu vyrovnané hospodářské soutěže zatíženi vybraní dopravci úhradou nákladů na pozemní komunikace; stanoví tedy, kdo zpoplatněn být musí a v jakých minimálních mezích, neomezuje však členské státy v dalším zdanění či zpoplatnění. [43] Nejvyšší správní soud nevidí důvod předkládat předběžnou otázku k Soudnímu dvoru Evropské unie, neboť se stěžovatelkou v zásadě souhlasí, že vozidla, která jsou přestavěna na výcviková a jsou na základě správního řízení zařazena mezi výcviková vozidla, nejsou určena nebo používána výlučně k silniční přepravě zboží, ačkoli se nadále jedná o silniční motorová vozidla. Předmětná směrnice tudíž o výcvikových vozidlech vůbec nepojednává, a jejich zdanění je tak na uvážení a fiskálních potřebách státního rozpočtu každého členského státu EU. Předložení navrhované předběžné otázky by tak nemělo žádný odraz v tomto soudním řízení. [44] Kromě toho Nejvyšší správní soud upozorňuje, že zákon o dani silniční ve znění účinném pro projednávanou věc, tj. ve znění účinném do 31. 12. 2013, vůbec neobsahoval § 2 odst. 3. Toto ustanovení, které uvádí, že "[p]ředmětem daně silniční jsou vždy vozidla s největší povolenou hmotností nad 3,5 tuny určená výlučně k přepravě nákladů a registrovaná v České republice", bylo do zákona o dani silniční vloženo až s účinností od 1. 1. 2014, a je tedy na nyní projednávanou věc neaplikovatelné. Podle § 2 odst. 1 tohoto zákona ve znění účinném pro projednávanou věc však platilo, že "[p]ředmětem daně silniční (dále jen ,daň') jsou silniční motorová vozidla a jejich přípojná vozidla [...] registrovaná a provozovaná v České republice, jsou-li používána k podnikání nebo k jiné samostatné výdělečné činnosti (dále jen 'podnikání') nebo jsou používána v přímé souvislosti s podnikáním anebo k činnostem, z nichž plynoucí příjmy jsou předmětem daně z příjmů u subjektů nezaložených za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu. Bez ohledu na to, zda jsou používána k podnikání, jsou předmětem daně vozidla s největší povolenou hmotností nad 3,5 tuny určená výlučně k přepravě nákladů a registrovaná v České republice." Poněvadž předmětná vozidla stěžovatelky jsou silničními motorovými vozidly registrovanými a provozovanými v České republice a jsou stěžovatelkou používána k podnikání, o čemž nebylo mezi stranami sporu, není ani nutné zabývat se podmínkou, jestli byla určena výlučně k přepravě nákladů podle citovaného ustanovení in fine, která je v podstatě shodná se stěžovatelkou uváděným nově vloženým § 2 odst. 3. Je tak evidentní, že správcem daně zdaněná vozidla byla předmětem daně silniční podle § 2 odst. 1 zákona o dani silniční; splněna je rovněž první podmínka uvozovací věty § 6 odst. 9 stejného zákona. V.7 Povinnost kumulativního splnění podmínek stanovených v § 6 odst. 9 zákona o dani silniční [45] Nejvyšší správní soud dále uvádí, že nesouhlasí se stěžovatelkou, že na ni nejsou aplikovatelné závěry rozsudku, na který odkazovaly jak správní orgány, tak krajský soud, a sice rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 5/2012-22. Tento rozsudek se sice skutečně zabýval primárně tím, zda může beneficium podle § 6 odst. 9 zákona o dani silniční využít také fyzická osoba - podnikatel, avšak kromě toho v něm byl podán podrobný výklad předmětného ustanovení. Zdejší soud v tomto rozsudku dospěl ohledně interpretace uvedeného ustanovení k závěru, že pro "možnost využití předmětného daňového zvýhodnění je nutné kumulativní splnění všech tří zákonných podmínek: existence odpovídající kategorie provozovaného vozidla; vyloučení jakékoliv spojitosti použití takového vozidla s podnikatelskou či jinak výdělečnou činností; existence privilegovaných subjektů [písm. a) a c)] nebo činnosti (kým, respektive k jakému účelu, smí být vozidlo použito). Mají-li být tyto podmínky splněny kumulativně, v případě nesplnění byť i jen jedné z nich již logicky nelze vůbec o možnosti užití této výhody uvažovat." [46] Žalovaný v napadených rozhodnutích podrobil předmětné ustanovení podrobnému výkladu, a to jak z hlediska výkladu jazykového, výkladu e ratione legis, historického výkladu i výkladu logického, a dospěl k jednoznačnému závěru shodnému se závěrem nastíněným v citovaném rozsudku, tudíž že podmínky stanovené v § 6 odst. 9 zákona o dani silniční musí být pro aplikaci ročního snížení sazby daně naplněny kumulativně. Poněvadž mezi stranami není sporu o tom, že stěžovatelka využívá předmětná vozidla k provozování autoškoly, tudíž k činnosti, která jako taková představuje činnost, z níž stěžovatelce plynou příjmy, které jsou předmětem daně z příjmů, je toto ustanovení na stěžovatelku neaplikovatelné bez ohledu na splnění ostatních podmínek. V.8 Námitky týkající se interpretace § 6 odst. 9 zákona o dani silniční [47] Stěžovatelka se v průběhu celého řízení, tedy i v kasační stížnosti, dovolává zejména historického výkladu, resp. výkladu e ratione legis, tj. úmyslu zákonodárce. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že jak již ostatně konstatoval krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku, na které lze v podrobnostech odkázat, z důvodové zprávy k zákonu č. 246/2008 Sb. nelze jednoznačně učinit stěžovatelkou akcentovaný výklad předmětného ustanovení, tudíž že provozovatelé autoškol jsou oprávněni využít tohoto beneficia bez dalšího. Z důvodové zprávy totiž plyne úmysl zákonodárce tímto beneficiem zvýhodnit pouze "vozidla, která nejsou používána neziskovými subjekty a občany k podnikatelským účelům. Pokud by však byla vozidla těchto osob použita k podnikání nebo v přímé souvislosti s podnikáním nebo k činnostem, z nichž plynoucí příjmy jsou předmětem daně z příjmů u právnických osob, byla pronajata k jakémukoliv účelu nebo použita v nákladní přepravě pro cizí potřeby, ztratila by výhodu snížení sazeb." Kromě těchto subjektů se má toto snížení týkat "vedle nepodnikajících občanů také neziskového sektoru a dalších subjektů napojených na státní rozpočet, které jsou demonstrativně vymezeny v § 18 odstavec 8 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů". [48] Nejvyšší správní soud však souhlasí se stěžovatelkou, že pokud jde o samotnou zmínku o výcvikových vozidlech v této důvodové zprávě, ta se jeví jako poněkud zavádějící. V důvodové zprávě se totiž uvádí, že "[p]okud jde o snížení sazby pro nákladní vozidla a jejich přípojná vozidla využívaná jako výcviková vozidla, jde o vozidla konstrukčně a technicky uzpůsobená pro praktický výcvik řidičů. Pokud by však byla použita jinak než pro praktický výcvik řidičů, (např. pro nákladní přepravu) nebo byla pronajata, ztratila by také výhodu snížení sazeb." Při izolovaném čtení tohoto textu, bez jeho zasazení do kontextu přijaté právní úpravy, by tak bylo možné se stěžovatelkou souhlasit. Nicméně, jak to plyne z přijaté právní úpravy (a ostatně i z důvodové zprávy jako celku), nutno na uvedené ustanovení nahlížet takovým způsobem, že se skutečně uplatní pouze na nepodnikající subjekty, resp. subjekty, jímž z provozování předmětných vozidel neplynou příjmy zdaňované daní z příjmů. K údajnému původnímu úmyslu zákonodárce, na který odkazuje stěžovatelka, tj. vyjádření tehdejšího ministra financí, pak lze podotknout, že podstatné není to, co zákonodárce snad zamýšlel přijmout, nýbrž to, co skutečně přijal. Pokud by zákonodárce skutečně zamýšlel přijmout právní úpravu, která by daňově zvýhodňovala výcviková vozidla bez dalšího, nic mu nebránilo tak učinit například jejím vyčleněním z tohoto ustanovení způsobem, aby na ni nebyly aplikovány podmínky stanovené v uvozovací větě § 6 odst. 9 zákona o dani silniční. Jak již ale bylo uvedeno např. ve zmiňovaném rozsudku čj. 2 Afs 5/2012-22, úlohou Nejvyššího správního soudu zásadně není nabízet vhodná legislativní řešení, nýbrž interpretovat stávající legislativu za použití nabízejících se forem výkladu. [49] Interpretací uvedeného ustanovení, ať již výkladem jazykovým, sémantickým, nebo teleologickým, nelze dospět k jinému závěru, než k jakému dospěly daňové orgány i krajský soud, tedy že podmínky stanovené v § 6 odst. 9 zákona o dani silniční musí být splněny kumulativně; při absenci kterékoli z nich nelze beneficium snížení daně uplatnit. [50] Domnívá-li se stěžovatelka, že změnou textu zákona musí vždy dojít i ke změně jeho výkladu, nelze s ní souhlasit. Předně je třeba uvést, že racionální zákonodárce je zpravidla legislativně činný, pokud zamýšlí provést změnu právní úpravy oproti předchozímu stavu, ledaže by při zachování stávající úpravy tuto pouze formulačně vyjasňoval beze změny jejího obsahu a významu (k tomu srovnej rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, bod 54, č. 1778/2009 Sb. NSS). Změna práv a povinností s sebou nese změnu výkladu, nicméně u změn formulačních tak tomu vždy nebývá. Stěžovatelka tvrdí, že v nyní projednávané věci byl zákon změněn dvakrát, což vylučuje shodu výkladu. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že § 6 odst. 9 a 10 byl do zákona o dani silniční vložen až novelou č. 246/2008 Sb. s účinností od 4. 7. 2008. Do této doby byla výcviková vozidla řádně zdaňována, nepříslušelo jim žádné zvýhodnění, a tudíž výklad nebyl vůbec problematický. Uvedenou novelou došlo k tomu, že výcviková vozidla mohla být daňově zvýhodněna, nicméně pouze za kumulativního splnění zákonem stanovených podmínek (což stěžovatelka nesplnila). Pokud stěžovatelka poukazuje na následnou novelizaci předmětného ustanovení opatřením Senátu č. 344/2013 Sb., ta nabyla účinnosti až dne 1. 1. 2014, a nemohla být proto na nyní projednávanou věc aplikována (v nyní projednávané věci se jedná o zdaňovací období let 2010 - 2012). Pokud se však jedná o změnu provedenou touto novelizací, došlo k ní primárně s ohledem na nutnost terminologických změn v souvislosti s rekodifikací soukromého práva. Změna ve formulaci předmětného ustanovení, která se dotýká stěžovatelky, pak spočívala v tom, že negativní podmínka používání vozidel k podnikání (ke zdaňované činnosti) byla přesunuta z uvozovací věty do znění věty uvedené pod písm. c), přímo se dotýkající výcvikových vozidel. Ostatně to bylo základem zásahu do tohoto ustanovení - tedy, že podmínky uvozovací věty byly přesunuty do vět vztahujících se na vybrané osvobozované subjekty. Dle označeného ustanovení "se jedná o výcviková vozidla [...], která nejsou používána k činnosti, z níž 1. plynoucí příjmy jsou předmětem daně z příjmů právnických osob, nebo 2. plynou příjmy ze samostatné činnosti". Z uvedeného je zřejmé, že podmínky pro osvobození výcvikových vozidel od silniční daně zůstaly i po této novele shodné, a nelze tudíž spekulovat o možnosti jiného výkladu daňové povinnosti. Formulační změny pak ve vztahu k výcvikovým vozidlům ani nelze považovat za odstraňující výkladové nejasnosti, neboť takové zde nebyly. VI.9 Otázka faktické (ne)aplikovatelnosti předmětného ustanovení [51] Pokud jde o výtku stěžovatelky k argumentaci krajského soudu, že žalovaným přijatý výklad neznamená nadbytečnost předmětného ustanovení, Nejvyšší správní soud uvádí, že tato námitka je nedůvodná. Nejedná se totiž o vadu, pro kterou by bylo lze rozsudek krajského soudu považovat za nezákonný nebo nepřezkoumatelný. Jak již Nejvyšší správní soud judikoval např. v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003-75, č. 133/2004 Sb. NSS, "[n]edostatkem důvodů pak nelze rozumět dílčí nedostatky odůvodnění soudního rozhodnutí, ale pouze nedostatek důvodů skutkových. Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí soudu zrušit pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny." [52] Krajský soud se k uvedené námitce vyjádřil v tom smyslu, že předmětné ustanovení není nadbytečným, neboť na území ČR mohou působit subjekty, které v rámci registrované autoškoly nebudou mít z prováděného výcviku zdanitelné příjmy, přičemž jako příklad uvedl výcvik žáků "školy[...], u nichž je získání řidičského oprávnění kvalifikačním předpokladem pro výkon povolání, na které se na dané škole připravují, samozřejmě za předpokladu, že taková výuka je financována nikoli z příjmů od žáků školy a výcviková vozidla nejsou využívána také ke komerční výuce a získání řidičského oprávnění". S tímto příkladem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Škola může totiž vystupovat jednak jako školská právnická osoba podle § 124 a násl. zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění účinném pro projednávanou věc, nebo jako právnická osoba nebo příspěvková organizace podle zvláštních právních předpisů. Ani jeden z těchto případů však nelze podřadit pod § 6 odst. 9 písm. c) zákona o dani silniční. Poněvadž je hlavním předmětem činnosti těchto subjektů poskytování vzdělávání podle rámcových vzdělávacích programů, nejedná se o podnikání, nýbrž o veřejnou službu [§ 2 odst. 3 školského zákona, § 3 odst. 3 písm. t) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)]. Tyto subjekty by sice byly jako privilegované nadány uplatnit snížení roční sazby daně silniční podle § 6 odst. 9 zákona o dani silniční, nikoliv však podle písm. b), nýbrž podle písm. a). Přestože u školy založené (zřízené) obchodní společností se automaticky jedná o podnikatele [viz § 2 odst. 2 písm. a) obchodního zákoníku ve znění účinném pro projednávanou věc a také Rigel, F. a kol: Školský zákon. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 591], bez ohledu na to, že byla založena (zřízena) za nepodnikatelským účelem, uplatní se na ni rovněž daňové zvýhodnění podle § 6 odst. 9 písm. a) zákona o dani silniční, neboť toto ustanovení ze své působnosti nevylučuje všechny podnikatele, ale pouze ty, kteří byli založeni za účelem podnikání (samozřejmě pouze za současného splnění podmínek v uvozovací větě). [53] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že se stěžovatelkou lze souhlasit v tom smyslu, že sporné ustanovení je v praxi použitelné minimálně, neboť každý, kdo používá výcviková vozidla podle zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel, musí splňovat v něm uvedené předpoklady, mj. disponovat živnostenským oprávněním (vyjma organizační složky státu, která zajišťuje obranu a bezpečnost státu). Jedná se tak buď o právnickou osobu založenou za účelem podnikání, která předmětné vozidlo používá k podnikání nebo alespoň v souvislosti se svou podnikatelskou činností, a tedy jí benefit snížení daně nepřináleží (nelze tak akceptovat příklad uváděný žalovaným v jeho vyjádření, že se může jednat o vozidla autoškol obchodních společností, kde je prováděn výcvik řidičů z řad vlastních zaměstnanců, neboť tento výcvik je prováděn v souvislosti s podnikatelskou činností za účelem vyučení řidičů v zásadě pro následnou využitelnost v podnikání obchodní společnosti). Je velice nepravděpodobné, že by takováto právnická osoba používala výcvikové vozidlo pouze k výcviku řidičů mimo své členy/zaměstnance a neplynuly by jí z toho žádné příjmy; nebo je právnickou osobou nezaloženou k podnikání, a tedy jí tento benefit náleží (nezískává-li z provozu daného vozidla zdanitelné příjmy), avšak nikoliv podle § 6 odst. 9 písm. b), ale písm. a). Je-li pak fyzickou osobou - podnikatelem, je zřejmé, že provádí-li výcvik řidičů na předmětném vozidle, musí tak činit v rámci své podnikatelské činnosti; a je-li fyzickou osobou - nepodnikatelem, nemůže být držitelem živnostenského oprávnění a provádět výcvik řidičů podle zákona o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel. [54] Otázka faktické (ne)aplikovatelnosti předmětného ustanovení však není, jak již bylo shora naznačeno, podstatná pro zodpovězení otázky, zda byla stěžovatelce v souladu se zákonem doměřena daň silniční za zdaňovací období let 2010 - 2012. Jeho praktická neaplikovatelnost nadto stěžovatelce toliko přitěžuje, neboť je zřejmé, že se nevztahuje ani na její případ. Správní soudy navíc nepředstavují v soustavě státních orgánů ty subjekty, které by měly hodnotit kvalitu právních předpisů nebo jejich eventuální nadbytečnost. [55] Pokud jde o další námitku týkající se údajné zavedené správní praxe daňových orgánů, Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že pokyny k vyplnění daňového přiznání nepředstavují závazný výklad a že se jedná jenom o pomůcku k vyplnění tiskopisu daňového přiznání. Nicméně, Nejvyšší správní soud je také toho názoru, že přes jejich právní nezávaznost představují tyto pokyny pro daňové subjekty určité vodítko k vyplnění daňového přiznání vytvořené správcem daně, s předpokladem jeho správnosti. Nejvyššímu správnímu soudu se však jako zavádějící pro stěžovatelku jeví toliko pokyny k přiznání k dani silniční za rok 2009, v nichž bylo do § 6 odst. 9 písm. b) vloženo v závorce uvedené slovní spojení - provozovatelé autoškol. Poněvadž se jednalo o novou právní úpravu, mohly tyto pokyny zmást daňové subjekty. Jak již ale bylo uvedeno, posuzování tohoto zdaňovacího období již není namístě vzhledem k prekluzi lhůty ke stanovení daně. [56] V pokynech k vyplnění daňového přiznání k dani silniční za rok 2010 byl namísto provozovatelů autoškol do závorky vložen výraz "subjekty provádějící vlastní výcvik řidičů" a za roky 2011 a 2012 již bylo použito pouze doslovné zákonné znění § 6 odst. 9 zákona o dani silniční. Tyto pokyny již podle soudu nevyvolávají pochybnosti, pokud se jedná o postavení stěžovatelky. Ta je provozovatelem autoškoly a vlastní výcvik řidičů neprovádí, resp. to alespoň netvrdila ohledně zdaňovaných vozidel (pokyny by se mohly jevit jako matoucí toliko ve vztahu k obchodním společnostem, které takový výcvik v roce 2010 prováděly). Poněvadž tedy došlo ke změně pokynů (2x), nelze tvrdit, že byla správcem daně zavedena správní praxe, dle které by byli provozovatelé autoškol zvýhodněni bez ohledu na splnění dalších podmínek (typ vozidla, nepoužívání vozidla k podnikání). Nepřípadná je tak rovněž stěžovatelkou uváděná judikatura, dle které jsou soudy povinny akceptovat i nezákonnou správní praxi, neboť takováto praxe ve vztahu k provozovatelům autoškol nebyla nikdy založena. VI.10 Námitka doměření daně se značným časovým odstupem [57] Konečně, pokud jde o námitku, že žalovaný tři roky akceptoval u stěžovatele osvobození vozidel a daňovou kontrolu zahájil až se značným časovým odstupem, ta byla Nejvyšším správním soudem vyhodnocena jako nedůvodná. Podle § 47 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků bylo lze daň silniční vyměřit nebo doměřit do tří let od konce zdaňovacího období, v němž vznikla daňová povinnost (zdaňovací období roku 2010) a podle § 148 odst. 1 daňového řádu lze daň stanovit do tří let ode dne, v němž uplynula lhůta pro podání řádného daňového tvrzení (2011, 2012). Jak plyne z důvodové zprávy k daňovému řádu (obdobně též k zákonu o správě daní a poplatků), tato lhůta je velmi důležitá, neboť pro daňové řízení je typické, že uplynutí prekluzivní lhůty je rozhodným okamžikem určujícím konec daňového řízení v jeho nalézací rovině a definitivní vypořádání materiálních vztahů mezi veřejným rozpočtem a daňovým subjektem. Do té doby lze zákonem připuštěnými instrumenty měnit poslední známou daň, a to jak ve prospěch daňového subjektu, tak v jeho neprospěch. Správce daně za předmětná zdaňovací období uvedenou lhůtu žádným způsobem nepřekročil. Poté, co na základě pochybností o správnosti daňových přiznání stěžovatelky zahájil daňovou kontrolu za zdaňovací období let 2009 - 2011, a ověřil si tak, zda stěžovatelka vypočítala daň silniční ve správné výši, zjistil, že stěžovatelka nemá nárok na snížení daně podle § 6 odst. 9 a 10 zákona o dani silniční, a daň jí doměřil. V případě daně za rok 2012 jí daň vyměřil po ukončení postupu k odstranění pochybností. Správce daně tak svým postupem nijak nevybočil ze zákonem stanovených mezí. *) S účinností od 1. 1. 2014 byl § 6 odst. 9 písm. b) změněn zákonem č. 344/2013 Sb.

decision_1441.txt

k § 82 odst. 4 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k § 42 odst. 3 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů (zákon o ochranných známkách) I. Byla-li ochranná známka zapsána pro kategorii výrobků nebo služeb dostatečně rozsáhlou pro to, aby uvnitř ní mohly být rozlišeny některé samostatné podkategorie, má důkaz o skutečném užívání ochranné známky pro část zapsaných výrobků a služeb [pro účely § 31 odst. 1 písm. a) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách] za následek pouze ochranu podkategorie nebo podkategorií, pod které spadají výrobky a služby, pro které byla ochranná známka skutečně užívána. II. Třebaže to zákon výslovně nestanoví, z logiky věci plyne, že předseda Úřadu průmyslového vlastnictví nemůže přihlížet k důkazům tvořícím přílohu opožděného věcného odůvodnění rozkladu (§ 42 odst. 3 zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách). III. I pro rozkladové řízení ve věcech ochranných známek platí § 82 odst. 4 správního řádu z roku 2004, podle kterého lze k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v rozkladu nebo v průběhu rozkladového řízení, přihlédnout jen tehdy, jde-li o takové důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2015, čj. 9 A 274/2011-38) Prejudikatura: rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 14. 7. 2005, ALADIN/ALADDIN (T-126/03, Sb. rozh., s. II-02861). Věc: Akciová společnost Pivovar HOLBA proti Úřadu průmyslového vlastnictví o zrušení slovní ochranné známky. Rozhodnutím ze dne 19. 7. 2011 (dále jen "napadené rozhodnutí") předseda žalovaného zamítl rozklad podaný žalobkyní proti rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 12. 2009 o zrušení slovní ochranné známky ve znění "AMBROSIUS" pro část výrobků a toto rozhodnutí potvrdil s tím, že předmětná ochranná známka se podle § 31 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách zrušuje pro následující výrobky zařazené do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb: "minerální vody, šumivé nápoje a jiné nápoje nealkoholické, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů" a ponechává se v platnosti pro výrobek "pivo" zařazený ve třídě 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb. V odůvodnění napadeného rozhodnutí předseda žalovaného nejprve konstatoval, že dne 30. 7. 2001 byla do rejstříku ochranných známek zapsána slovní ochranná známka ve znění "AMBROSIUS" pro výrobky zařazené do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb. Návrhem doručeným žalovanému dne 27. 7. 2009 se Mgr. C. (navrhovatel) podle § 31 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách domáhal zrušení této ochranné známky pro všechny chráněné výrobky. Návrh byl odůvodněn tím, že napadená ochranná známka nebyla v České republice v posledních pěti letech předcházejících zahájení řízení o zrušení užívána v rozsahu chráněných výrobků. Žalovaný dne 17. 12. 2009 rozhodl o zrušení napadené ochranné známky pro část výrobků s odůvodněním, že žalobkyně jakožto vlastník napadené ochranné známky neprokázala její řádné užívání v rozsahu části výrobků zařazených do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb, konkrétně "minerální vody, šumivé nápoje a jiné nápoje nealkoholické, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů", v uplynulých pěti letech před podáním návrhu. Užívání napadené ochranné známky v rozsahu výrobku "pivo" zařazeného do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb podle orgánu I. stupně řízení bylo žalobkyní prokázáno. Proti rozhodnutí I. stupně podala žalobkyně v zákonem stanovené lhůtě formální rozklad, v němž uvedla, že odůvodnění rozkladu bude žalovanému zasláno v zákonné lhůtě jednoho měsíce. Formální rozklad v zákonné lhůtě jednoho měsíce však odůvodněn nebyl, věcné odůvodnění rozkladu bylo žalovanému předloženo až dne 18. 2. 2010. Předseda žalovaného následně citoval relevantní právní úpravu [§ 31 odst. 1 písm. a), § 13 odst. 1, § 42 odst. 1 a 3 zákona o ochranných známkách, § 37 odst. 2, § 82 odst. 2 a § 89 odst. 2 správního řádu], a poté uvedl, že v daném případě byl podán formální rozklad splňující obecné náležitosti podání ve smyslu § 37 odst. 2 správního řádu. V rozkladu není uvedeno, v jakém rozsahu je rozhodnutí orgánu I. stupně napadeno. S ohledem na větu druhou § 82 odst. 2 správního řádu tudíž platí, že podatel rozkladu se domáhá zrušení celého rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že formální rozklad nebyl v zákonné lhůtě jednoho měsíce podle § 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách věcně odůvodněn, žalobkyně tak neuplatnila žádné námitky směřující ke správnosti rozkladem napadeného rozhodnutí. Předseda žalovaného upozornil na to, že jednoměsíční lhůta poskytovaná k odůvodnění rozkladu podle § 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách je propadného charakteru a nelze ji prodloužit, ani prominout její zmeškání. Protože žalobkyně uvedenou lhůtu zmeškala, není možné vzhledem k výše uvedené speciální úpravě obsažené v zákoně o ochranných známkách postupovat ve smyslu § 37 odst. 3 správního řádu, který jinak obecně správnímu orgánu ukládá povinnost pomoci podateli odstranit nedostatky podání, popř. vyzvat ho k jejich odstranění, a poskytnout mu k tomu přiměřenou lhůtu. Jelikož předseda žalovaného neshledal ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu v dané věci veřejný zájem a žalobkyně neuplatnila žádné námitky směřující ke správnosti rozkladem napadeného rozhodnutí, předseda žalovaného se správností rozhodnutí dále nezabýval a omezil se pouze na zkoumání, zda bylo rozhodnutí žalovaného a řízení, jež jeho vydání předcházelo, v souladu s právními předpisy. Předseda žalovaného dále uvedl, že užívání napadené ochranné známky v rozsahu výrobku "pivo" zařazeného do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb bylo doklady předloženými žalobkyní prokázáno. Žalobkyně jakožto vlastník napadené ochranné známky však předloženými doklady neprokázala její řádné užívání v rozsahu části výrobků zařazených do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb, konkrétně jsou jimi "minerální vody, šumivé nápoje a jiné nápoje nealkoholické, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů", v uplynulých pěti letech před podáním návrhu. Vzhledem k výrobkům, pro něž byla užívána napadená ochranná známka v rámci hodnocení dokladů provedeného orgánem I. stupně řízení, jimiž je "pivo", a to včetně piva nealkoholického, orgán I. stupně řízení dospěl k závěru, že bylo prokázáno užívání napadené ochranné známky pro výrobek "pivo", který takto konkrétně má napadená ochranná známka uveden v jejím seznamu výrobků a služeb. Ve smyslu rozhodnutí Tribunálu (dříve Soudu prvního stupně) ze dne 14. 7. 2005, ALADIN/ALADDIN, T-126/03, Sb. rozh., s. II-02861, orgán I. stupně řízení konstatoval, že nealkoholické pivo lze sice chápat rovněž jako nealkoholický nápoj, stejně jako např. u minerálních vod, ale v případě nealkoholických nápojů se jedná o pojem významově nadřazený, a za situace, kdy seznam přímo vymezuje konkrétně položku pivo, nelze za použití principu podobnosti výrobků a služeb usoudit, že v seznamu mohou být ponechány nealkoholické nápoje typu minerálních vod, když bylo prokázáno užívání napadené ochranné známky pouze pro piva. Žalobkyně společně s věcným odůvodněním rozkladu předložila následující doklady, resp. jejich kopie: 1. výtisky z webových stránek vlastníka; 2. pětistránkový záměr vlastníka ze dne 5. 5. 1999; 3. třístránkovou nabídku na stáčení nápojů, včetně limonád a minerální vody společnosti NATE - nápojová technika, a.s., Chotěboř, ze dne 24. 7. 2001; 4. několik stránek nabídky společnosti FORTEX - AGS, a.s., Šumperk, ze dne 20. 1. 2003; 5. první stranu nabídky společnosti SAN-JV s. r. o., Šumperk, ze dne 3. 12. 2003; 6. první strany nabídky společností REBEX TRADE s. r. o., Zeleneč, ze dne 11. 3. 2002 a společnosti ALTEC spol. s r. o., Chotěboř, ze dne 14. 5. 2002. K těmto dokladům nelze dle předsedy žalovaného přihlédnout z toho důvodu, že byly předloženy jako součást věcného odůvodnění rozkladu, které bylo žalovanému zasláno až po uplynutí zákonné lhůty. Na okraj předseda žalovaného podotkl, že rozhodné období v rámci návrhu na zrušení napadené ochranné známky trvalo ode dne 26. 7. 2004 do dne 26. 7. 2009, z důvodu čehož nelze akceptovat doklady č. 2-6. Vypovídací schopnost dokladu č. 1 by i v případě jeho akceptace byla nedostatečná, neboť to, že byl v oblasti pivovaru objeven a vystrojen vlastní zdroj vody, není pro řízení rozhodné, stejně jako množství finančních prostředků, které byly investovány do technického a technologického rozvoje pivovaru, o němž v textu není ani konstatováno, zda se týkal zavádění výroby nealkoholických nápojů, přičemž kromě toho uvedené tvrzení žalobkyně na jejich internetových stránkách navíc nebylo ani jakkoliv důkazně podloženo. Předloženými doklady se zřejmě žalobkyně pokouší doložit svůj podnikatelský záměr v době předcházející rozhodnému období, v němž tento záměr nemohl být realizován z jí uváděných důvodů, které vnímá jako ospravedlňující neužívání napadené ochranné známky. S ohledem na skutečnost, že tyto důvody nebylo možno akceptovat z důvodu předložení věcného odůvodnění rozkladu po uplynutí zákonné lhůty, přičemž tyto důvody by i za opačné situace nebyly shledány jako liberační, byla i otázka průkaznosti předložených dokladů shledána jako pro řízení nerozhodná, protože i kdyby předložené doklady z doby před rozhodným obdobím průkazné byly, nebylo by možno následné pětileté neužívání napadené ochranné známky v rozsahu části výrobků liberovat. Předseda žalovaného závěrem uvedl, že žalobkyně v podání ze dne 27. 4. 2011 avizovala předložení dalších dokladů o užívání napadené ochranné známky, k němuž mělo docházet třetí osobou se souhlasem vlastníka. Požádala o posečkání s vydáním rozhodnutí o rozkladu do doby, než budou tyto doklady předloženy, přičemž by tyto doklady měla mít k dispozici cca do 3 týdnů. Ve zmiňovaném období ani později tyto dokumenty žalovanému doručeny nebyly. Bylo shledáno jako nadbytečné po uplynutí avizované doby vyčkávat na předložení uvedených dokladů, neboť za dané situace by předložení dalších dokladů na výsledek řízení vzhledem k výše zmiňovaným okolnostem případu nemělo žádný vliv, přičemž tyto doklady by bylo nutno posoudit ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu, tedy se zohledněním koncentrační zásady v odvolacím řízení. Vzhledem k výše uvedenému předseda žalovaného dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného a řízení, jež jeho vydání předcházelo, bylo v souladu s právními předpisy. Žalobou podanou u Městského soudu v Praze se žalobkyně domáhala zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. V žalobě namítla, že napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněno, je založeno na nesprávném právním výkladu a závěry uvedené v napadeném rozhodnutí logickým způsobem nevyplývají z obsahu spisu a předložených důkazů. Žalovaný při rozhodování zejména nesprávně posoudil otázku podobnosti chráněných výrobků ve třídě 32 a své závěry v této otázce nijak neodůvodnil. K otázce porovnání "piv" a "nealkoholických výrobků" se žalovaný vyjadřoval mj. již ve věci KLIMO-CITRONELA, kdy uvedl, "že pivo sice většinou představuje alkoholický nápoj a bývá umístěno v jiných odděleních obchodů než nápoje nealkoholické, na druhou stranu se ale shodně jedná o nápoje, přičemž piva jsou vyráběna i nealkoholická". Žalovaný pak posouzení výrobků v daném případě uzavřel s tím, že "odvolací orgán se proto ztotožnil i se závěrem orgánu I. stupně řízení, že pivo přihlášené pro předmětné označení ve třídě 32 je v tomto případě výrobkem podobným nealkoholickým nápojům zapsaným pro namítanou ochrannou známku ve třídě 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb". Ze skutkového stavu obou případů je dle žalobkyně zřejmé, že v obou případech šlo o otázku posouzení podobnosti "piv" a "nealkoholických nápojů" ve vztahu k ochranným známkám, přičemž tato otázka byla ve výše citovaném případě posouzena zcela odlišně než v napadeném rozhodnutí. V citovaném rozhodnutí žalovaný navíc své závěry dostatečně odůvodnil, když mj. uvedl, že "hlavní význam při tvoření úsudku v otázce, zda se jedná o výrobky shodné či podobné, mají takové skutečnosti, které svědčí o tom, že výrobky představují v očích výrobce i spotřebitele výsledek příbuzného výrobního postupu, že spadají do příbuzné oblasti spotřeby, jsou určeny k podobnému způsobu užití, a že na základě toho by mohly být považovány spotřebiteli za zboží pocházející z téhož zdroje". Pokud žalovaný v napadeném rozhodnutí rozhodl zcela odlišně, tj. tak, že piva, a to včetně piv nealkoholických, nejsou výrobky podobné nealkoholickým nápojům, jedná se dle názoru žalobkyně o zjevné porušení principu legitimního očekávání, který je uveden jako jedna ze základních zásad správního řízení v § 2 odst. 4 správního řádu. Z dokumentů předložených žalobkyní k prokázání užívání ochranné známky "AMBROSIUS" v rámci řízení o návrhu na zrušení této ochranné známky jasně vyplývá, že žalobkyně tuto ochrannou známku v ČR užívala v rozhodném období jak pro "piva", tak pro "nealkoholická piva". Žalovaný sice v napadeném rozhodnutí na s. 6 a 7 na všechny uvedené dokumenty předložené žalobkyní odkázal, avšak dochází na jejich základě k nesprávnému závěru o tom, že předmětné dokumenty prokazují užívání ochranné známky "AMBROSIUS" pouze pro "pivo". Žalovaný tak zcela přehlédl fakt, že žalobkyně předloženými dokumenty prokázala rovněž užívání předmětného označení pro "nealkoholické pivo", tj. pro výrobek, který nepochybně spadá minimálně do skupiny "jiné nealkoholické nápoje", pro které však žalovaný předmětnou ochrannou známku zrušil s odůvodněním, že žalobkyně pro tyto výrobky neprokázala její užívání, což však podle žalobkyně není pravda a uvedený závěr proto zcela odporuje skutečnostem vyplývajícím z předložených důkazů. Chybnost závěru žalovaného je patrná zejména ve světle jeho výše zmíněného rozhodnutí ve věci KLIMO-CITRONELA, ve kterém byly shledány jako podobné výrobky "piva" a "nealkoholické nápoje". V daném případě je podobnost posuzovaných výrobků dokonce větší, jelikož nealkoholická piva bezpochyby spadají do skupiny nealkoholických nápojů, neboť slouží k uspokojování stejných potřeb, jsou prodávána na stejných místech a jsou určena stejné skupině spotřebitelů, na rozdíl od piv, kde je skupina spotřebitelů omezena na osoby starší 18 let, neřídící automobil nebo jiný dopravní prostředek a netěhotné ženy. Při aplikaci základního logického výkladového pravidla a maiori ad minus tak z výše uvedených skutečností jasně vyplývá, že minimálně "nealkoholická piva" a "jiné nealkoholické nápoje" měly být posouzeny jako podobné výrobky. Stejně tak i ostatní výrobky, pro které byla napadeným rozhodnutím předmětná ochranná známka zrušena, tj. "minerální vody, šumivé nápoje, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů" jsou výrobky, které jsou podobné výrobku "nealkoholická piva". Jako příklad je možno uvést například výrobky pivovaru Bernard, který je výrobcem mj. nealkoholického piva "Bernard s čistou hlavou švestka", který je prodáván na stejných místech jako pivo a ve stejné lahvi jako pivo, ale jde o ovocný nealkoholický nápoj na bázi sladu. Z uvedeného příkladu je zjevné, že "piva", tedy minimálně "nealkoholická piva" jsou výrobky, které je nutno považovat za výrobky, které jsou ze známkoprávního hlediska podobné ostatním nealkoholickým nápojům. Žalobkyně dále namítla, že žalovaný chybně vyložil a aplikoval rozhodnutí Tribunálu ve věci ALADIN/ALADDIN. Citované rozhodnutí Tribunálu se týká posouzení podobnosti "přípravku na leštění kovů" a "přípravku k čištění trubek", tedy nikoli porovnání "piv" a "nealkoholických nápojů". Tribunál navíc v bodu 98 citovaného rozhodnutí shledává posuzované výrobky jako podobné, a uvádí, že přesto, že průměrnými spotřebiteli jsou v daném případě pracovníci v průmyslu, kteří si jsou vědomi rozdílů ve způsobu výroby věcí, ani tito průměrní spotřebitelé tak nutně nedojdou k závěru, že tyto rozdíly by bránily jedinému podniku vyrábět nebo prodávat oba druhy výrobků. Z výše uvedených skutečností je zřejmé, že závěry žalovaného o tom, že "nealkoholické pivo lze sice chápat rovněž jako nealkoholický nápoj, stejně jako např. u minerálních vod, ale v případě nealkoholických nápojů se jedná o pojem významově nadřazený, a za situace, kdy seznam přímo vymezuje konkrétně položku pivo, nelze za použití principu podobnosti výrobků a služeb usoudit, že v seznamu mohou být ponechány nealkoholické nápoje typu minerálních vod, když bylo prokázáno užívání napadené ochranné známky pouze pro piva", jsou zcela vadné a z citovaného rozhodnutí Tribunálu žádným způsoben nevyplývají. Žalovaný navíc v napadeném rozhodnutí neuvádí, z které právní věty rozhodnutí ALADIN/ALADDIN či z jakého výkladového stanoviska tam uvedeného by měly výše uvedené závěry žalovaného vyplývat, a pouze se omezuje na tvrzení, že tomu tak je. Uvedený závěr žalovaného je tak zcela nepodložený a neodůvodněný. S ohledem na skutečnost, že se jedná o zásadní závěr, na kterém je postaveno celé rozhodnutí o částečném zrušení ochranné známky žalobkyně "AMBROSIUS", je tento nedostatek zásadním pochybením způsobujícím nezákonnost napadeného rozhodnutí. Z bodu 82 citovaného rozhodnutí Tribunálu naopak vyplývá, že pro porovnání podobnosti výrobků a služeb musí být mimo jiné přihlédnuto k povaze zboží, zamýšlenému účelu, způsobu použití a k tomu, zda jde o doplňkové či konkurenční výrobky a služby. Pokud by žalovaný skutečně aplikoval toto pravidlo, které je součástí ustálené praxe Soudního dvora EU (viz rozhodnutí Soudního dvora ze dne 29. 9. 1998, Canon, C-39/97, Sb. rozh., s. I-05507, či rozhodnutí Tribunálu ze dne 23. 10. 2002, Claudia Oberhauser, T-104/01, Sb. rozh., č. II-04359), musel by nepochybně dojít k závěru, že minimálně "nealkoholická piva" a "jiné nealkoholické nápoje" jsou výrobky, které jsou ze známkoprávního pohledu podobné, neboť se jedná o výrobky určené ke stejnému účelu, mají stejný způsob použití a jde o výrobky, které si na trhu nepochybně konkurují. Odůvodnění napadeného rozhodnutí je dle mínění žalobkyně rovněž nelogické, neboť žalovaný v něm uvádí, že "nelze za použití principu podobnosti výrobků a služeb usoudit, že v seznamu mohou být ponechány nealkoholické nápoje typu minerálních vod", přičemž však na základě tohoto odůvodnění zrušil předmětnou ochrannou známku pro veškeré nealkoholické nápoje, tj. nejen pro "nealkoholické nápoje typu minerálních vod". Proč tak žalovaný učinil, a jakými úvahami se přitom řídil, v napadeném rozhodnutí není vůbec uvedeno. Závěry napadeného rozhodnutí tak logickým způsobem nevyplývají z provedeného dokazování a odůvodnění a napadené rozhodnutí je proto nezákonné, neboť neodpovídá mj. požadavkům kladeným na odůvodnění dle § 68 odst. 3 správního řádu. Žalobkyně dále považuje za nezákonnou skutečnost, že žalovaný nepřihlédl k dodatečně předkládaným důkazům, které žalobkyně předložila spolu s věcným odůvodněním rozkladu s odvoláním na § 42 zákona o ochranných známkách. Z citovaného ustanovení podle žalobkyně vyplývá, že zákon omezuje navrhovatele jednoměsíční lhůtou pouze co do podání odůvodnění rozkladu. Zákon však nijak nehovoří o tom, že by omezoval navrhovatele uvedenou lhůtou i co do předkládání důkazů v průběhu řízení o rozkladu. Pokud by chtěl zákonodárce omezit navrhovatele i pokud jde o předkládání důkazů, musel by tak výslovně učinit v zákoně, jak to učinil např. v § 114c o. s. ř. Při absenci výslovného omezení práva předkládat důkazy v rozkladovém řízení nelze toto omezení v zákoně o ochranných známkách dovozovat z § 82 odst. 4 správního řádu, neboť úprava obsažená v zákoně o ochranných známkách týkající se rozkladového řízení je vůči úpravě obsažené ve správním řádu úpravou speciální, která má vůči obecné normě přednost. Jakýkoli extenzivní výklad ukládající omezení přihlašovatele by byl v rozporu s článkem 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Rozhodnutí o zrušení ochranné známky na základě návrhu podaného dle § 31 zákona o ochranných známkách je navíc rozhodnutím zasahujícím do vlastnického práva k ochranné známce. S ohledem na skutečnost, že vlastnické právo je zakotveno v článku 11 Listiny jako jedno ze základních práv, musí být při jeho omezení postupováno v souladu s článkem 4 Listiny, tj. výlučně na základě zákona. Případné nejasnosti při výkladu ustanovení omezujících vlastnické právo musí být vždy vykládány ve prospěch vlastníka, tj. restriktivně, neboť opačný přístup by znamenal neoprávněný zásah do vlastnického práva, které je ze své podstaty nedotknutelné. Žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že žalobkyně směšuje dva rozdílné instituty známkového práva - pravděpodobnost záměny označení, u níž se posuzuje podobnost či shoda výrobků a služeb, a prokázání užívání ochranné známky pro zapsané výrobky a služby. Oba instituty se liší jak z hlediska jejich účelu, tak i prokazování. V prvním případě, kam patří i žalobkyní zmiňované rozhodnutí KLIMO-CITRONELA, se na základě námitek nebo návrhu na neplatnost ochranné známky posuzuje podobnost výrobků a služeb, které se k porovnávaným označením vztahují, z hlediska, zda vedle sebe porovnávaná označení mohou existovat na trhu tak, aby průměrný spotřebitel nebyl uveden v omyl, pokud jde o jejich původ. Ve druhém případě, kterým se zabývá žaloba, jde o prokázání užívání ochranné známky pro zapsané výrobky a služby na základě návrhu na její zrušení. Účelem tohoto institutu je umožnit, aby známka, která není užívána vůbec nebo jen pro některé výrobky a služby, byla zrušena v rozsahu, ve kterém již neplní svou funkci. Jak vyplývá z rozsudku ve věci ALADIN/ALADDIN, zrušení ochranné známky z důvodu jejího neužívání směřuje k zabránění, aby částečně užívaná ochranná známka požívala rozsáhlé ochrany pouze z důvodu, že byla zapsána pro širokou řadu výrobků a služeb. "Při uplatnění těchto ustanovení je tak třeba zohlednit rozsah kategorií výrobků nebo služeb, pro které byla starší ochranná známka zapsána, zejména obecnost výrazů k tomuto účelu používaných pro popis uvedených kategorií, a to s ohledem na výrobky nebo služby, jejichž skutečné užívání bylo skutečně prokázáno. Pokud [by tak] ochranná známka [byla] zapsána pro kategorii výrobků nebo služeb dostatečně rozsáhlou pro to, aby uvnitř ní mohly být rozlišeny některé podkategorie, které by mohly být považovány za samostatné, má důkaz o skutečném užívání ochranné známky pro část těchto výrobků nebo služeb za následek pouze ochranu [této podkategorie, pod kterou] spadají výrobky nebo služby, pro které je ochranná známka skutečné užívána." (body 44 - 45). Jak vyplývá z uvedené argumentace i ze závěrů žalovaného v předchozím správním řízení, pro posouzení prokázání užívání ochranné známky není namístě aplikovat podobnost výrobků a služeb (jako je tomu u zkoumání pravděpodobnosti záměny označení), pokud jde o porovnání výrobků a služeb, ke kterým směřují předložené důkazní prostředky, s těmi, pro které je ochranná známka zapsána. V daném případě bylo konstatováno, že blíže nespecifikovaná položka "pivo", pro kterou je napadená ochranná známka "AMBROSIUS" výslovně zapsána, tvoří samostatnou kategorii výrobků, která zcela zahrnuje všechny výrobky, pro něž žalobkyně prokázala užívání ochranné známky. Je pravdou, že nealkoholické pivo je také zároveň nealkoholickým nápojem. Bylo by však v rozporu s citovanou judikaturou, ustálenou praxí žalovaného i smyslem známkoprávní ochrany z tohoto důvodu uchovat ochrannou známku pro celou obecně pojatou skupinu nealkoholických nápojů, když v seznamu výrobků a služeb napadené ochranné známky je uvedena mnohem výstižnější kategorie "pivo", pod kterou lze nealkoholické pivo přesně zařadit. Jen na okraj žalovaný uvedl, že i v žalobkyní citovaném rozhodnutí KLIMO-CITRONELA, jež se týká posuzování pravděpodobnosti záměny označení, a tudíž jeho závěry nelze vztáhnout na tento případ, je konstatován nižší stupeň podobnosti výrobků v případě piva a nealkoholických nápojů, který byl v daném případě kompenzován vysokou podobností porovnávaných označení. Žalovaný dále v replice uvedl, že zákon o ochranných známkách v § 42 odst. 3 výslovně uvádí, že "[v]ěcné odůvodnění rozkladu musí být Úřadu předloženo ve lhůtě 1 měsíce ode dne podání rozkladu. Lhůtu k podání odůvodnění rozkladu nelze prodloužit a její zmeškání nelze prominout." Z uvedeného ustanovení jednoznačně vyplývá, že jak lhůta k podání rozkladu dle § 42 odst. 1 zákona o ochranných známkách, tak i lhůta k předložení věcného odůvodnění rozkladu včetně důkazů předložených v rámci odůvodnění jsou lhůtami propadnými, s jejichž zmeškáním spojuje zákon ztrátu práva. Žalobkyně tudíž ztratila své právo hájit se v rozkladu vinou vlastního opomenutí a nikoliv v důsledku údajné nezákonnosti napadeného rozhodnutí. V daném případě nedovozoval žalovaný odmítnutí dodatečně předložených důkazů z koncentrační zásady uvedené v § 82 odst. 4 správního řádu, ale přímo ze speciální úpravy v § 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách, neboť odůvodnění včetně dokladů bylo předloženo po skončení zákonné lhůty. Argumentaci žalobkyně ohledně restriktivního výkladu omezení vlastnického práva ve smyslu článků 4 a 11 Listiny považuje žalovaný za irelevantní, neboť rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, když žalovaný uplatnil § 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách, jehož výklad je jednoznačný. Žalobkyně přišla o své právo hájit se v rozkladu tím, že zmeškal zákonem stanovenou lhůtu. Naopak, pokud by žalovaný v napadeném rozhodnutí akceptoval žalobkyní pozdě podané odůvodnění a s ním předložené důkazy, porušil by zásadu zákonnosti ve smyslu § 2 odst. 1 správního řádu a zásadu rovného postavení stran před správním úřadem ve smyslu § 7 odst. 1 správního řádu. Žalovaný uzavřel, že napadené rozhodnutí je řádně odůvodněno, opírá se o ustanovení zákona o ochranných známkách a správního řádu, obsahuje úvahu ve smyslu § 50 odst. 4 správního řádu, na základě které správní orgán k rozhodnutí dospěl, a je v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů uvedenými v § 2 až 8 správního řádu. V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně uvedla, že prokázala v rozhodném období užívání předmětné ochranné známky "AMBROSIUS" pro piva, včetně piva nealkoholického. Stěžejní otázkou pro rozhodnutí je proto podle ní otázka posouzení podobnosti "nealkoholického piva" a ostatních nealkoholických nápojů chráněných pro předmětnou ochrannou známku ve třídě 32. Výrobky je možno obecně považovat za podobné v případě, že jsou určeny stejné skupině spotřebitelů, jsou prodávány na stejných místech a jsou určeny k uspokojování stejných potřeb. Uvedená kritéria posouzení podobnosti výrobků vyplývají i z judikatury Soudního dvora EU, mj. z rozhodnutí ve věci Canon. Pokud se jedná o "pivo" a "nealkoholické pivo", je zřejmé, že tyto výrobky nejsou určeny stejné skupině spotřebitelů, neboť pivo je jako alkoholický nápoj možno podávat pouze osobám starším 18 let, zatímco nealkoholické pivo takto omezenou skupinu spotřebitelů nemá. Výrobky "pivo" a "nealkoholické pivo" nejsou určeny ani k uspokojování stejných potřeb, neboť přestože jak "pivo", tak "pivo nealkoholické" jsou nápoje, které slouží k utišení žízně, je pivo jako alkoholický nápoj konzumováno rovněž za účelem dosažení ebriety, tj. za účelem, za kterým nealkoholické pivo konzumovat nelze. Pokud jde o otázku, zda jsou pivo a nealkoholické pivo v konkurenčním vztahu, je nutno uvést, že konkurenční vztah mezi těmito výrobky existuje pouze u omezené skupiny spotřebitelů, tj. osob starších 18 let, neřidičů atd., a konkurence u těchto výrobků je proto pouze částečná. Naproti tomu při porovnání nealkoholického piva a jiných nealkoholických nápojů, včetně nápojů, pro které byla chráněna napadená ochranná známka "AMBROSIUS", je zřejmé, že jak nealkoholické nápoje, tak nealkoholické pivo slouží ke stejnému účelu, tj. k tišení žízně, mají stejnou skupinu spotřebitelů, prodávají se na stejných místech a jde o výrobky, které si přímo konkurují. Je tedy zřejmé, že nealkoholická piva jsou výrobky spadající svým určením a povahou spíše do skupiny nealkoholických nápojů a nikoli do skupiny piv, jak shledal žalovaný. K podpoře výše uvedených argumentů žalobkyně znovu poukázala na rozhodnutí žalovaného ve věci KLIMO-CITRONELA, ve kterém žalovaný shledal podobnost nealkoholických nápojů a nealkoholického piva. Žalobkyně nepopírá, že v případě rozhodnutí KLIMOCITRONELA se jednalo o otázku posouzení pravděpodobnosti záměny, kdežto v případě ochranné známky "AMBROSIUS" se jedná o otázku prokázání užívání ochranné známky. Podle ní je ale nerozhodné, zda je otázka podobnosti výrobků posuzována za účelem posouzení pravděpodobnosti záměny nebo prokázání užívání ochranné známky, neboť se vždy jedná o posouzení podobnosti na základě výše uvedených hledisek, která objektivně dána je nebo není. Není proto možné, aby žalovaný v jednom případě shodné výrobky posoudil jako podobné a v druhém jako nepodobné. Žalobkyně odmítá závěry, které žalovaný dovodil z rozsudku Tribunálu ve věci ALADIN/ALADDIN, jako vadné. Nealkoholická piva nelze podřadit ze známkoprávního hlediska jako zvláštní podkategorii piv, neboť jde o výrobky určené jiné skupině spotřebitelů, sloužící k uspokojování jiných potřeb, které nelze, jak se mylně domnívá žalovaný, přesně zařadit do skupiny pivo. Rozhodnutí Tribunálu v odkazované věci proto nelze v daném případě aplikovat způsobem, jak to učinil žalovaný. Pokud se jedná o otázku důkazů připojených žalobkyní k rozkladu, žalovaný k nim měl přihlédnout, neboť § 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách se výslovně vztahuje pouze na otázku věcného odůvodnění, nikoli na otázku předkládaných důkazů. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Městský soud na základě podané žaloby přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobkyní uplatněných žalobních bodů. V posuzované věci vyšel z následně uvedené právní úpravy. Podle § 31 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách "[žalovaný] zruší ochrannou známku v řízení zahájeném na návrh třetí osoby, jestliže ochranná známka nebyla po nepřetržitou dobu 5 let řádně užívána pro výrobky nebo služby, pro které je zapsána, a pro neužívání neexistují řádné důvody; k užívání, které bylo zahájeno, popřípadě v němž bylo pokračováno po pětiletém neužívání ochranné známky ve lhůtě 3 měsíců před podáním návrhu, se nepřihlíží, pokud přípravy pro započetí užívání nebo pokračování v užívání nastaly až poté, co se vlastník dozvěděl o tom, že by mohl být podán návrh na zrušení ochranné známky". Podle § 42 odst. 1 zákona o ochranných známkách "[p]roti rozhodnutí [žalovaného] lze podat ve lhůtě 1 měsíce ode dne doručení rozhodnutí rozklad. Rozklad má odkladný účinek. Lhůtu k podání rozkladu nelze prodloužit a její zmeškání nelze prominout." Podle § 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách "[v]ěcné odůvodnění rozkladu musí být [žalovanému] předloženo ve lhůtě 1 měsíce ode dne podání rozkladu. Lhůtu k podání odůvodnění rozkladu nelze prodloužit a její zmeškání nelze prominout." Podle § 45 odst. 1 zákona o ochranných známkách "[n]estanoví-li tento zákon jinak, platí pro řízení o ochranných známkách správní řád, s výjimkou ustanovení o ověřování plných mocí pro neurčitý počet řízení, o ověřování úředních razítek a podpisů na veřejných listinách vydaných orgány cizích států, o přerušení řízení, o lhůtách pro vydání rozhodnutí, o ochraně proti nečinnosti, dále z ustanovení o zvláštnostech řízení o rozkladu ustanovení o složení rozkladové komise a o možném způsobu ukončení řízení o rozkladu a ustanovení o zákazu změny napadeného rozhodnutí z důvodu ztráty možnosti odvolat se." Podle § 68 odst. 3 správního řádu "[v] odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí." Podle § 82 odst. 4 věty prvá správního řádu "[k] novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, se přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve." Podle § 152 odst. 4 správního řádu "[n]evylučuje-li to povaha věci, platí pro řízení o rozkladu ustanovení o odvolání." Po provedeném řízení dospěl soud k závěru, že žaloba není důvodná. Napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné, jak tvrdí žalobkyně. Z jeho odůvodnění, které obsahuje veškeré obligatorní náležitosti vyžadované § 68 odst. 3 správního řádu, je jasně patrno, na základě jakých úvah správní orgán zrušil napadenou ochrannou známku "AMBROSIUS" pro tyto výrobky zařazené do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb: "minerální vody, šumivé nápoje a jiné nápoje nealkoholické, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů" a ponechal jí v platnosti pro výrobek "pivo" zařazený rovněž ve třídě 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb. Klíčové závěry odůvodnění napadeného rozhodnutí lze shrnout tak, že žalovaný na základě žalobkyní prokázaného užívání napadené ochranné známky pouze pro výrobek "pivo", a to včetně piva nealkoholického, ponechal napadenou ochrannou známku v platnosti pro výrobek "pivo". Samotné užívání napadené ochranné známky pro nealkoholické pivo však dle žalovaného nepostačuje k tomu, aby byla napadená ochranná známka ponechána v platnosti též pro další výrobky spadající do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb, pro které byla přihlášena a zapsána do rejstříku ochranných známek, tj. pro "minerální vody, šumivé nápoje a jiné nápoje nealkoholické, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů". Žalovaný sice souhlasil s žalobkyní v tom, že nealkoholické pivo je nealkoholický nápoj, podřadil jej však pod konkrétní kategorii výrobků "pivo", a to s odkazem na závěry vyslovené v rozsudku Tribunálu ve věci ALADIN/ALADDIN. S výše uvedenými závěry žalovaného se soud plně ztotožňuje. Mezi stranami není sporu o tom, že žalobkyně předloženými důkazy prokázala užívání napadené ochranné známky toliko pro piva, a to jak piva se "standardním" obsahem alkoholu, tak pro piva nealkoholická. Nealkoholická piva představují zvláštní skupinu piv. Jedná se o piva s nepatrným obsahem alkoholu, která si ovšem díky použití shodných základních ingrediencí při výrobě, jako je voda, slad a chmel, uchovávají chuťovou podobnost s ostatními pivy, a právě proto jsou spotřebiteli vyhledávána a kupována. Podstatné je, že i v případě nealkoholických piv se pořád se jedná o výrobek označovaný jako pivo. Tím, že žalovaný ponechal napadenou ochrannou známku v platnosti pro výrobek "pivo", umožnil žalobkyni tuto známku nadále užívat jak pro běžná piva se "standardním" obsahem alkoholu, tak pro piva nealkoholická. Přestože je nealkoholické pivo, jak ostatně již jeho název napovídá, rovněž nealkoholickým nápojem, nemůže se žalobkyně oprávněně domáhat toho, aby byla napadená ochranná známka ponechána v platnosti též pro další výrobky spadající do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb, jako jsou "minerální vody, šumivé nápoje a jiné nápoje nealkoholické, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů". Zde je třeba vzít v úvahu skutečnost, že napadená ochranná známka byla do rejstříku ochranných známek zapsána pro tyto výrobky třídy 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb: "pivo, minerální vody, šumivé nápoje a jiné nápoje nealkoholické, nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů" (viz přihláška napadené ochranné známky obsažená ve správním spise). Pivo je tedy samostatnou kategorií přihlašovaných výrobků, pod kterou lze, jak již bylo uvedeno shora, podřadit jak piva se "standardním" obsahem alkoholu, tak i piva nealkoholická. Slovní spojení "jiné nápoje nealkoholické", které je užito k označení dalších výrobků, pro které byla napadená ochranná známka přihlášena, tudíž nealkoholické pivo nezahrnuje, neboť to spadá do specifické podkategorie výrobků označené slovem "pivo". Proto také prokázané užívání napadené ochranné známky pouze pro pivo (včetně piva nealkoholického) nepostačuje k tomu, aby byla napadená ochranná známka ponechána v platnosti pro jiné nápoje nealkoholické, mezi něž patří minerální vody, šumivé nápoje, či pro nápoje a šťávy ovocné a sirupy a jiné přípravky ke zhotovování nápojů, neboť se jedná o odlišné kategorie výrobků. Jádrem žalobních námitek je přesvědčení žalobkyně o podobnosti nealkoholických piv a jiných nealkoholických nápojů. V tom se však žalobkyně zásadním způsobem mýlí. Předmětem řízení v souzené věci nebylo posuzování existence pravděpodobnosti záměny napadené ochranné známky s namítanou starší ochrannou známkou jiného vlastníka na straně spotřebitelské veřejnosti, při kterém je jedním ze zkoumaných kritérií shodnost nebo podobnost výrobků či služeb [viz § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách], ale posouzení důvodnosti tvrzení navrhovatele, že žalobkyně napadenou ochrannou známku po nepřetržitou dobu 5 let bez omluvitelných důvodů řádně neužívala pro všechny výrobky, pro které byla tato známka zapsána [§ 31 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách]. Žalovaný z předložených důkazů zjistil, že žalobkyně v rozhodném období užívala napadenou ochrannou známku toliko pro piva (a to jak pro piva se "standardním" obsahem alkoholu, tak pro piva nealkoholická), nikoliv však pro jiné nealkoholické nápoje. Na základě tohoto zjištění pak zcela v souladu s § 31 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách zrušil napadenou ochrannou známku pro ty výrobky, ve vztahu k nimž žalobkyně užívání napadené ochranné známky neprokázala, a ponechal tuto známku v platnosti pouze pro výrobek "pivo", pod který, jak již bylo soudem opakovaně konstatováno, spadá též pivo nealkoholické. Za přiléhavý považuje soud rovněž odkaz žalovaného na rozsudek Tribunálu ve věci ALADIN/ALADDIN. Je zcela irelevantní, o jaký konkrétní druh výrobků se jednalo ve věci řešené tímto rozsudkem, podstatné jsou obecné závěry, které Tribunál zaujal ve vztahu k výkladu čl. 43 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 40/94 o ochranné známce Společenství*). Tento článek se týká prokazování užívání ochranné známky pro výrobky nebo služby, pro které byla ochranná známka zapsána, stejně jako je tomu i v nyní projednávané věci. Významné jsou především závěry, které Tribunál zaujal v bodech 44 a 45 tohoto rozsudku. Tribunál dovodil, že "je namístě vykládat čl. 43 odst. 2 poslední větu nařízení č. 40/94 a čl. 43 odst. 3 téhož nařízení, který uplatňuje čl. 43 odst. 2 na případ starších národních ochranných známek tak, že směřuje k zabránění, aby částečně užívaná ochranná známka požívala rozsáhlé ochrany pouze z důvodu, že byla zapsána pro širokou řadu výrobků nebo služeb. Při uplatnění těchto ustanovení je tak třeba zohlednit rozsah kategorií výrobků nebo služeb, pro které byla starší ochranná známka zapsána, zejména obecnost výrazů k tomuto účelů používaných pro popis uvedených kategorií, a to s ohledem na výrobky nebo služby, jejichž skutečné užívání bylo skutečně prokázáno. Z výše uvedených ustanovení vyplývá, že pokud byla ochranná známka zapsána pro kategorii výrobků nebo služeb dostatečně rozsáhlou pro to, aby uvnitř ní mohly být rozlišeny některé podkategorie, které by mohly být považovány za samostatné, má důkaz o skutečném užívání ochranné známky pro část těchto výrobků nebo služeb v námitkovém řízení za následek pouze ochranu podkategorie nebo podkategorií, pod které spadají výrobky nebo služby, pro které byla ochranná známka skutečně užívána. Pokud by naopak ochranná známka byla zapsána pro výrobky nebo služby vymezené tak přesným a ohraničeným způsobem, že by nebylo možné provést podstatná dělení uvnitř dotyčné kategorie, důkaz o skutečném užívání ochranné známky pro uvedené výrobky nebo služby by se nezbytně týkal, pro účely projednání námitek, celé této kategorie." (pozn.: zvýraznění doplněno městským soudem). Citované závěry Tribunálu plně dopadají i na nyní projednávanou věc a prokazují soulad napadeného rozhodnutí se zákonem. Toliko částečně užívaná napadená ochranná známka žalobkyně nemůže požívat ochrany pouze proto, že byla zapsána pro širokou řadu výrobků, jež jsou navíc v některých případech označeny pouze obecnými výrazy (viz např. sousloví "jiné nápoje nealkoholické"). Uvnitř skupiny výrobků patřících do třídy 32 mezinárodního třídění výrobků lze rozlišit mj. samostatnou podkategorii výrobků "pivo". Důkaz o skutečném užívání ochranné známky pro tuto podkategorii výrobků má, řečeno slovy Tribunálu, za následek pouze ochranu této podkategorie, pod kterou spadají výrobky, pro které byla ochranná známka skutečně užívána, nikoliv však ochranu ostatních zapsaných podkategorií výrobků. Uvedený závěr, jenž žalovaný vyjádřil slovy "nealkoholické pivo lze sice chápat rovněž jako nealkoholický nápoj, stejně jako např. u minerálních vod, ale v případě nealkoholických nápojů se jedná o pojem významově nadřazený, a za situace, kdy seznam přímo vymezuje konkrétně položku pivo, nelze za použití principu podobnosti výrobků a služeb usoudit, že v seznamu mohou být ponechány nealkoholické nápoje typu minerálních vod, když bylo prokázáno užívání napadené ochranné známky pouze pro piva", je plně v souladu se shora citovanými závěry Tribunálu obsaženými v rozsudku ve věci ALADIN/ALADDIN, jehož se žalovaný v napadeném rozhodnutí dovolává. Žalovaný poukázal na konkrétní položku (podkategorii) ze seznamu výrobků chráněných napadenou ochrannou známkou, která nese označení "pivo", a správně dovodil, že prokázání užívání napadené ochranné známky pouze pro pivo nestačí pro ponechání ochranné známky v platnosti pro (jiné) nealkoholické nápoje, jako jsou např. minerální vody, neboť v případě piva se jedná o samostatnou podkategorii výrobků. Zároveň těmito slovy žalovaný vyjádřil, že samotná podobnost jednotlivých samostatných podkategorií chráněných výrobků je pro posouzení rozsahu prokázaného užívání napadené ochranné známky irelevantní. Na uvedeném závěru žalovaného soud neshledává nic vadného či nelogického. Minerální vody žalovaný v citovaném souvětí nepochybně zmínil pouze jako příklad jednoho druhu (typu) nealkoholických nápojů, ve vztahu k nimž (s výjimkou nealkoholických piv, patřících ale do samostatné podkategorie výrobků s názvem "pivo") žalobkyně užívání napadené ochranné známky neprokázala. Poukaz žalobkyně na rozhodnutí žalovaného ve věci KLIMO-CITRONELA či na body 82 a 98 rozsudku Tribunálu ve věci ALADIN/ALADDIN je nepřípadný. Jak rozhodnutí žalovaného ve věci KLIMO-CITRONELA, tak i žalobkyní zmiňovaná část odůvodnění rozhodnutí Tribunálu ve věci ALADIN/ALADDIN se netýkají problematiky rozsahu užívání ochranné známky, ale otázky nebezpečí záměny porovnávaných ochranných známek z důvodu jejich totožnosti nebo podobnosti a zároveň totožnosti nebo podobnosti výrobků nebo služeb, na které se tyto známky vztahují [§ 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách, čl. 8 odst. 1 písm. b) nařízení č. 40/94). Jak již bylo soudem konstatováno shora, tato otázka s předmětem řízení v nyní projednávané věci nesouvisí. Soud, stejně jako žalovaný, nezpochybňuje vzájemnou podobnost nealkoholických piv a jiných nealkoholických nápojů, na které žalobkyně tolik bazíruje. Pro rozhodnutí ve věci samé však byla podstatná zcela jiná skutečnost, a sice to, že výrobky označené slovem "pivo", mezi něž patří i piva nealkoholická, tvoří v seznamu výrobků chráněných napadenou ochrannou známkou samostatnou podkategorii, odlišnou od dalších podkategorií jiných nealkoholických nápojů, přičemž žalobkyně v řízení prokázala užívání napadené ochranné známky pouze ve vztahu k podkategorii výrobků označené slovem "pivo", nikoliv ve vztahu k dalším podkategoriím jiných, byť i nealkoholickému pivu podobných výrobků. Odlišnost postupu žalovaného ve věci KLIMO-CITRONELA tedy není "zjevným porušením principu legitimního očekávání", jak tvrdí žalobkyně, neboť se nejednalo o skutkově a právně podobnou věc. Soud shledal neopodstatněnou také námitku, ve které žalobkyně vytýká žalovanému, že nepřihlédl k důkazům, které dodatečně předložila spolu s věcným odůvodněním rozkladu. Předně je třeba uvést, že žalobkyně vskutku zmeškala zákonem stanovenou jednoměsíční lhůtu, ve které jedině mohla podat věcné odůvodnění rozkladu (§ 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách). Vzhledem k tomu, že rozklad byl podán dne 15. 1. 2010, připadl konec této lhůty na 15. 2. 2010, což znamená, že odůvodnění rozkladu, které žalobkyně podala teprve dne 18. 2. 2010, je nutně opožděné. Žalovaný právem dovodil, že uvedená jednoměsíční lhůta k podání odůvodnění rozkladu je lhůtou propadnou, neboť zákon výslovně stanoví, že tuto lhůtu nelze prodloužit a její zmeškání nelze ani prominout. Z toho nutně vyplývá, že k opožděně podanému věcnému odůvodnění rozkladu nemůže žalovaný vůbec přihlížet. Třebaže to zákon výslovně nestanoví, z logiky věci plyne, že žalovaný nemůže přihlížet ani k důkazům tvořícím přílohu opožděného věcného odůvodnění rozkladu, neboť tyto důkazy mají nepochybně sloužit k prokázání tvrzení obsažených ve věcném odůvodnění rozkladu, ke kterým však pro jejich opožděnost nelze přihlížet. Jinak řečeno, jsou-li irelevantní skutková tvrzení obsažená v opožděně podaném věcném odůvodnění rozkladu, musí být irelevantní také důkazy, jimiž mají být tato skutková tvrzení prokázána. Mylný je ostatně i názor žalobkyně o nemožnosti aplikace § 82 odst. 4 věty prvé správního řádu na řízení o rozkladu probíhající před žalovaným. Úprava rozkladového řízení obsažená v § 42 zákona o ochranných známkách není komplexní, jedná se toliko o úpravu zvláštních odchylek oproti obecné úpravě obsažené ve správním řádu, což je zřejmé i z § 45 odst. 1 zákona o ochranných známkách, které aplikaci § 82 odst. 4 věty prvé správního řádu nevylučuje. I pro rozkladové řízení ve věcech ochranných známek tedy platí, že k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v rozkladu nebo v průběhu rozkladového řízení, lze přihlédnout jen tehdy, jde-li o takové důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve. Z výčtu důkazů připojených žalobkyní k věcnému odůvodnění rozkladu (viz rekapitulace napadeného rozhodnutí) je zřejmé, že se jedná vesměs o důkazy staršího data či o takové důkazy (výtisky z webových stránek žalobkyně), které žalobkyně mohla uplatnit již v řízení před správním orgánem I. stupně. Tomu, aby k nim předseda žalovaného mohl při rozhodování ve věci samé přihlížet, tak kromě zmeškání lhůty zakotvené v § 42 odst. 3 zákona o ochranných známkách bránil též § 82 odst. 4 věta prvá správního řádu. Soud bez ohledu na výše uvedené nemohl přehlédnout, že předseda žalovaného se důkazními prostředky č. 1 - 6 předloženými žalobkyní spolu s věcným odůvodněním rozkladu v napadeném rozhodnutí věcně zabýval a na základě jejich hodnocení dospěl k závěru o jejich neprůkaznosti, přičemž akcentoval především tu skutečnost, že v případě dokladů č. 2 - 6 se jednalo o listiny vztahující se k jinému než rozhodnému období. Vypovídací schopnost dokladu č. 1, tj. výtisků z webových stránek žalobkyně, pak předseda žalovaného posoudil jako nedostatečnou, a to s konkrétním zdůvodněním. Správnost závěrů orgánu rozhodujícího o rozkladu stran věcného hodnocení těchto důkazních prostředků přitom žalobkyně žádnou relevantní námitkou nezpochybnila. (...) *) S účinností od 13. 4. 2009 nahrazeno nařízením Rady č. 207/2009/ES o ochranné známce Společenství.

decision_1442.txt

k zákonu č. 133/1985 Sb., o požární ochraně k zákonu č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen "zákon č. 238/2000 Sb.") k § 224 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (v textu jen "služební zákon") Vykonával-li žalobce činnost příslušníka Hasičského záchranného sboru za účinnosti zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, je nutno tuto dobu pracovního poměru v kontextu § 224 odst. 3 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, započíst do doby trvání služebního poměru pro nárok na výsluhový příspěvek, i když ke dni účinnosti zákona č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky, tento pracovní poměr již netrval. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 6. 2014, čj. 11 Ad 8/2011-46)*) Prejudikatura: č. 1696/2008 Sb. NSS. Věc: Milan K. proti Ministerstvu obrany České republiky o výsluhový příspěvek. Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného, sekce personální, odboru platové politiky a sociálního zabezpečení ze dne 14. 2. 2011, kterým byly zamítnuty jeho námitky a potvrzeno rozhodnutí Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 16. 12. 2010, ve věci výsluhového příspěvku žalobce. Žalobce v podané žalobě uvedl, že Vojenský úřad sociálního zabezpečení vydal dne 16. 12. 2010 rozhodnutí, kterým byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání ve formě námitek. Tyto námitky byly zamítnuty a napadené rozhodnutí orgánu I. stupně bylo potvrzeno. Žalobce namítl, že mu v rámci rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku nebyla do doby rozhodné pro výsluhové nároky započtena doba pracovního poměru u Hasičského záchranného sboru okresu Žďár nad Sázavou. Jednalo se o dobu od 1. 2. 1996 do 31. 5. 1996, kdy žalobce podle pracovní smlouvy ze dne 1. 2. 1996 byl prokazatelně zařazen do přímého výkonu služby a měl i hodnost. Poukázal na § 224 odst. 3 služebního zákona, na který odkazuje § 143 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, s tím, že ze zmíněného § 224 odst. 3 služebního zákona vyplývá, že do doby rozhodné pro výsluhové nároky se započtou též doby pracovního poměru, které se podle zvláštních právních předpisů posuzují jako doby služebního poměru. Zvláštním zákonem je v poznámce pod čarou mimo jiné uveden i zákon č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru, který v § 21 odst. 3 stanovil, že příslušníkům se do rozhodné doby započítávají i doby, které byly započítávané podle dosavadních předpisů pro pracovní poměr příslušníka Hasičského záchranného sboru. Žalobce má za to, že při stanovení rozhodné doby měl Vojenský úřad sociálního zabezpečení vycházet z uvedených právních ustanovení, pokud se tak nestalo, jde o protizákonný postup, který žalobce poškozuje na jeho právech. Navrhl, aby soud žalobou napadené rozhodnutí, včetně rozhodnutí I. stupně zrušil. Žalovaný ve vyjádření k podané žalobě uvedl, že podle § 143 odst. 1 zákona o vojácích z povolání "je dobou trvání služebního poměru rozhodnou pro nárok na výsluhový příspěvek [...] doba trvání činné služby vojáka [...] a doba trvání služebního poměru v bezpečnostních sborech podle zvláštního právního předpisu". Tímto právním předpisem je služební zákon. Z personálních dokladů žalobce vyplývá, že v době od 1. 2. 1996 do 31. 5. 1996 byl v pracovním poměru u Hasičského záchranného sboru, který byl zřízen ke dni 1. 1. 1995 na základě zákona č. 203/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně. Podle § 48 odst. 1 a § 59 zákona o požární ochraně ve znění účinném do 31. 12. 2000 měl pracovněprávní vztah příslušníků Hasičského záchranného sboru charakter pracovního poměru, vztahoval se na něj zákoník práce. Charakter služebního poměru nabyl pracovněprávní vztah příslušníků Hasičského záchranného sboru až dne 1. 1. 2001, kdy nabyl účinnosti zákon č. 238/2000 Sb. Ke stejnému datu přitom zákon č. 237/2000 Sb. novelizoval zákon o požární ochraně, přičemž zrušil jeho část třetí "Hasičský záchranný sbor České republiky" (dosavadní § 43 - § 64 zákona o požární ochraně), tedy část, jíž nahradil právě zákon č. 238/2000 Sb. Z § 21 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb. pak vyplývá, že za příslušníky ve služebním poměru byli považováni pouze ti, kteří ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, tedy ke dni 1. 1. 2001, byli v pracovním poměru podle dosavadních předpisů. Jak vyplývá z § 3 odst. 1 zákona č. 238/2000 Sb., příslušníkem se rozuměl pouze příslušník Hasičského záchranného sboru ve služebním poměru. Ustanovení § 21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb. se tedy vztahuje pouze na osoby, které se staly příslušníky ve služebním poměru podle § 21 odst. 1 tohoto zákona. Žalobce se příslušníkem Hasičského záchranného sboru ve smyslu zákona č. 238/2000 Sb. nestal, protože ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona byl ve služebním poměru vojáka z povolání, jeho pracovněprávní vztah tak nebyl kvalifikovaným poměrem, který by bylo možno považovat za služební poměr. Podpůrně odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2008, čj. 3 Ads 28/2008-47, č. 1696/2008 Sb. NSS. Z uvedených důvodů nebyl pracovněprávní poměr žalobce, který nenabyl charakteru služebního poměru, započten do doby služebního poměru příslušníka bezpečnostních sborů podle § 224 služebního zákona. Žalovaný navrhl zamítnout podanou žalobu. Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Z obsahu spisového materiálu je zřejmé, že rozhodnutím Vojenského úřadu sociálního zabezpečení ze dne 16. 12. 2010 byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek. Z tohoto rozhodnutí je zřejmé, že žalobci byla započítána doba služby v rozsahu 19 roků 9 měsíců a 5 dnů, tedy 19 ukončených roků činné služby. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce námitky, ve kterých argumentoval shodně jako v posléze podané žalobě, přičemž namítal, že mu dle jeho názoru nesprávně nebyla započtena doba pracovního poměru u Hasičského záchranného sboru okresu Žďár nad Sázavou, která se dle jeho názoru měla do rozhodné doby započíst jako pracovní poměr, který je podle zvláštních předpisů posuzován jako doba služebního poměru. Podané námitky byly zamítnuty a námitkami napadené rozhodnutí bylo potvrzeno žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 14. 4. 2011. V odůvodnění žalovaný uvedl, že pracovní poměr žalobce u Hasičského záchranného sboru v období od 1. 2. 1996 do 31. 5. 1996 nelze započíst proto, že žalobce nebyl ke dni účinnosti zákona č. 238/2000 Sb. v pracovním poměru, z tohoto důvodu se jeho pracovní poměr podle § 21 odst. 1 citovaného zákona nezměnil v poměr služební. Ustanovení § 21 zákona č. 238/2000 Sb. se proto na žalobce nevztahovalo, jeho pracovní poměr nezískal charakter služebního poměru a nemůže tak být započten do rozhodné doby pro nárok výsluhového příspěvku. Ve spise je založena pracovní smlouva, kterou žalobce uzavřel s Hasičským záchranným sborem dne 1. 2. 1996, jako sjednaný druh práce je provádění hasebních prací, záchrana osob a věcí při požárech a mimořádných událostech, provádění soustavné fyzické a odborné přípravy, práce na požární stanici typu ošetřování techniky, úklid apod. Opatřením ředitele Hasičského záchranného sboru okresu Žďár nad Sázavou ve věcech personálních ze dne 11. 3. 1996 byl žalobce ke dni 1. 2. 1996 jmenován do hodnosti rotmistr jako hasič Hasičského záchranného sboru okresu Žďár nad Sázavou. Žalobce v žalobě namítal, že mu měla být uznána do doby rozhodné pro výsluhové nároky i doba pracovního poměru u Hasičského záchranného sboru, a to zejména s přihlédnutím k § 224 odst. 3 služebního zákona. Soud tuto námitku shledal důvodnou. V daném případě je nesporné, že žalobce byl v období od 1. 2. 1996 do 31. 5. 1996 hasičem u Hasičského záchranného sboru okresu Žďár nad Sázavou, tuto činnost vykonával na základě pracovní smlouvy ze dne 1. 2. 1996. Nesporná je tedy i skutečnost, že žalobce vykonával uvedenou činnost hasiče v rámci pracovněprávního poměru, a to podle v té době platného zákona o požární ochraně. Rozhodnutí o přiznání výsluhového příspěvku žalobci bylo vydáno v souvislosti s tím, že dnem 30. 11. 2010 žalobce ukončil služební poměr vojáka uplynutím stanovené doby. O výsluhových náležitostech tedy bylo rozhodováno podle zákona o vojácích z povolání. Podle § 143 odst. 1 tohoto zákona, není-li stanoveno jinak, je dobou trvání služebního poměru rozhodnou pro nárok na výsluhový příspěvek a jejich výši "doba trvání činné služby vojáka, vyjma doby trvání základní a náhradní vojenské služby, a doba trvání služebního poměru v bezpečnostních sborech podle zvláštního právního předpisu". Tímto zvláštním právním předpisem je služební zákon, který v § 224 odst. 1 stanoví, že "[p]říslušníkům se ke dni účinnosti tohoto zákona provede zápočet dob pro účely výsluhových nároků", přičemž "[d]o doby rozhodné pro výsluhové nároky se započtou doby, po které trval služební poměr podle zvláštních právních předpisů" (§ 224 odst. 2 služebního zákona), "[d]o doby rozhodné pro výsluhové nároky se započtou též doby pracovního poměru, které se podle zvláštních právních předpisů posuzují jako doby služebního poměru" (§ 224 odst. 3 služebního zákona), s výjimkou doby, která je uvedena pod písm. a) až písm. d) tohoto ustanovení. Z uvedených ustanovení vyplývá, že do rozhodné doby pro nárok na výsluhový příspěvek se s přihlédnutím ke znění § 143 zákona o vojácích z povolání započítává nejen doba trvání činné služby vojáka, ale také doba trvání služebního poměru v bezpečnostních sborech podle služebního zákona, resp. také doba pracovního poměru, který se podle zvláštních právních předpisů posuzuje jako doba služebního poměru. Bylo třeba posoudit, zda pracovní poměr, v jehož rámci žalobce vykonával hasiče Hasičského záchranného sboru, lze posoudit jako služební poměr, tak jak je upraveno v § 224 odst. 3 služebního zákona. Z obsahu spisového materiálu vyplývá, že žalobce pracoval u Hasičského záchranného sboru na základě pracovní smlouvy, současně je zřejmé, že po vzniku pracovního poměru byl jmenován do hodnosti rotmistra. Lze tedy dovodit, že žalobce v důsledku uvedených skutečností byl v postavení příslušníka Hasičského záchranného sboru. Šlo přitom o pracovní poměr podle části třetí zákona o požární ochraně a na žalobce jako na příslušníka hasičského sboru se vztahovaly odchylky od zákoníku práce, jež byly v uvedené části tohoto zákona upraveny. To znamená, že pracovněprávní vztah žalobce jako příslušníka Hasičského záchranného sboru byl upraven jednak zákoníkem práce, jednak se na jeho postavení vztahovaly odchylky, které byly uvedeny v § 43 - § 57a zákona o požární ochraně. Ze znění zákona o požární ochraně je nepochybné, že hovoří o příslušníkovi Hasičského záchranného sboru, a to v případech, kdy se obsah uzavřeného pracovněprávního vztahu řídí částí třetí tohoto zákona, kde jsou stanoveny výrazné odchylky od obecné úpravy, jež je provedená zákoníkem práce. Například je vhodné poukázat na povinnost složit slib podle § 48 zákona o požární ochraně, povinnosti příslušníků upravené v § 53 téhož zákona, jmenování do hodností, jejich odnětí či nošení stejnokroje. Skutečnost, že zákon o požární ochraně rozlišoval příslušníky Hasičského záchranného sboru na jedné straně a na straně druhé zaměstnance, kteří vykonávali administrativní či pomocné činnosti, je zřejmá z § 58 odst. 1 tohoto zákona. Na zaměstnance se nevztahovaly odchylky od zákoníku práce, tito zaměstnanci nebyli oprávněni nosit stejnokroj a neměli hodnosti, neměli postavení příslušníka Hasičského záchranného sboru. Jestliže z § 224 odst. 3 služebního zákona vyplývá, že "[d]o doby rozhodné pro výsluhové nároky se započtou též doby pracovního poměru, které se podle zvláštních předpisů posuzují jako doby služebního poměru", je nutno, a to nejen proto, že uvedené ustanovení obsahuje odkaz na § 21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb., učinit závěr, že určitý pracovní poměr, který byl vykonáván podle zvláštních právních předpisů, má charakter odlišný od běžných pracovněprávních vztahů. Služební poměr je zvláštním a kvalifikovaným pracovním poměrem, který se vztahuje k zaměstnancům státu, kteří plní povinnosti za podmínek, jež jsou poněkud odlišné od běžných pracovněprávních vztahů (např. nošení stejnokrojů, vztah nadřízenosti a podřízenosti apod.). Pojem "příslušník Hasičského záchranného sboru" tedy nelze vázat na existenci či vznik služebního poměru ve smyslu zákona č. 238/2000 Sb., jelikož i z předcházející právní úpravy z roku 1985 (část třetí zákona o požární ochraně zrušená novelizačním zákonem č. 237/2000 Sb.) je nepochybné, že se v určitých případech hovoří o příslušnících Hasičského záchranného sboru. Nejde tedy o terminologii, která by byla zavedena zákonem č. 238/2000 Sb., nelze dovodit, že by se tento termín vztahoval jen na ty osoby, u kterých došlo ke změně jejich postavení v důsledku účinnosti zákona č. 238/2000 Sb., tedy na osoby, které ke dni účinnosti uvedeného zákona byly v pracovním poměru. I za platnosti části třetí zákona o požární ochraně příslušníci Hasičského záchranného sboru měli odlišné postavení od běžných zaměstnanců, kteří vykonávali administrativní či pomocné činnosti. Uvedená část zákona byla nahrazena zákonem č. 238/2000 Sb., a z § 21 tohoto zákona je pak zřejmé, že bylo výslovně deklarováno, že příslušníci Hasičského záchranného sboru se považují za příslušníky ve služebním poměru. Je pravdou, že z § 21 odst. 1 a odst. 2 vyplývají určité podmínky, které žalobce nesplňoval (existence pracovního poměru ke dni účinnosti zákona, opakované složení služební přísahy), protože již v pracovním poměru ke dni účinnosti tohoto zákona nebyl. Pro posouzení otázky, zda dobu pracovněprávního vztahu žalobce u Hasičského záchranného sboru lze považovat za dobu započitatelnou do doby rozhodné pro výsluhový příspěvek, je však rozhodné znění § 21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb. Podle tohoto ustanovení se příslušníkům (příslušníkům Hasičského záchranného sboru) do doby trvání služebního poměru započítávají doby, které byly započítávány podle dosavadních předpisů pro pracovní poměr příslušníka Hasičského záchranného sboru. Je zřejmé, že § 21 odst. 3 hovoří obecně o příslušnících Hasičského záchranného sboru, a z tohoto ustanovení nevyplývá, že by za příslušníky Hasičského záchranného sboru bylo nutno považovat pouze ty pracovníky, kteří ke dni účinnosti zákona č. 238/2000 Sb. funkci příslušníka fakticky vykonávali a ve vztahu k nimž bylo výslovně deklarováno, že jejich pracovní poměr se posuzuje jako služební poměr. Právní závěr žalovaného o tom, že žalobce v důsledku toho, že nebyl v pracovním poměru k Hasičskému záchrannému sboru ke dni účinnosti zákona č. 238/2000 Sb., nezískal postavení osoby, na kterou je nutno hledět jako na osobu mající služební poměr, z § 21 odst. 3 zákona č. 238/2000 Sb. nevyplývá. Takovýto závěr nevyplývá ani z § 224 odst. 3 služebního zákona, podle něhož se do rozhodné doby pro výsluhové nároky započtou "též doby pracovního poměru, které se podle zvláštních předpisů posuzují jako doby služebního poměru". Z § 224 odst. 3 služebního zákona vyplývá, že se započtou doby pracovního poměru, které jsou podle zvláštních zákonů posuzovány jako doby služebního poměru. Z uvedeného ustanovení nevyplývá, že k zápočtu pracovního poměru může dojít pouze tehdy, jestliže je ve vztahu ke konkrétnímu příslušníkovi změna pracovního poměru na služební poměr fakticky deklarována v důsledku účinnosti zákona č. 238/2000 Sb. Naopak ze znění § 224 odst. 3 služebního zákona vyplývá, že do rozhodné doby se započtou doby pracovního poměru, které se "posuzují" jako doby služebního poměru. Je nesporné, že pracovní poměr příslušníka Hasičského záchranného sboru se podle zvláštního zákona (zákon č. 238/2000 Sb.) za služební poměr považuje. Pokud by soud přistoupil na stanovisko, že lze započítat pouze pracovní poměr těch příslušníků, kteří vykonávali tuto činnost ke dni účinnosti zákona č. 238/2000 Sb., musela by tato skutečnost vyplývat výslovně z některého z ustanovení buď služebního zákona či zákona č. 238/2000 Sb. Tak tomu však není. Z výše uvedeného učinil soud závěr, že v případě, že žalobce vykonával činnost příslušníka Hasičského záchranného sboru, a jím předložené doklady tomu nasvědčují, bylo třeba započíst do doby trvání služebního poměru pro nárok na výsluhový příspěvek i dobu, po kterou byl v pracovním poměru jako příslušník Hasičského záchranného sboru. Z výše uvedených důvodů soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, pro žalobou napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). V dalším řízení žalovaný správní orgán znovu rozhodne o námitkách, které žalobce podal proti rozhodnutí I. stupně, a to při respektování právního názoru, který soud vyslovil v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Pro úplnost soud uvádí, že argumentaci rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2008, čj. 3 Ads 28/2008-47, č. 1696/2008 Sb. NSS, nepovažuje za správnou, neboť předmětem posouzení ve věci řešené Nejvyšším správním soudem byla otázka, zda se v případě výkonu administrativních prací pracovní poměr měnil v poměr služební. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že pro to, aby k této změně došlo, by muselo být zjištěno, že žalobce vykonával činnost, která se řídila částí třetí zákona o požární ochraně, tedy činnost příslušníka Hasičského záchranného sboru. Uzavřel, že nebylo-li tomu tak, ke změně pracovního poměru na služební nedošlo. Z uvedeného rozsudku vyplývá, že pro posouzení otázky změny pracovního poměru na služební je to, jakou faktickou činnost pracovník koná. A contrario bylo vyjádřeno, že vykonával-li pracovník činnost příslušníka Hasičského záchranného sboru, jeho pracovní poměr je považován za poměr služební. Z uvedeného rozsudku nevyplývá, že tato změna je vázána na existenci pracovního poměru ke dni účinnosti zákona 238/2000 Sb. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 16. 3. 2015, čj. 5 As 123/2014-20.

decision_1443.txt

k § 3 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů*) Převedení movité věci uvedené v příloze č. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, do vlastnictví jiného je zbavením se věci podle § 3 odst. 1 tohoto zákona. Je-li postaveno najisto, že se vlastník takové věci zbavil, pro účely jejího posouzení jako odpadu se již nezkoumá, zda měl úmysl se jí zbavit, případně zda tak byl povinen učinit. Pro posouzení věci jako odpadu je nerozhodné, jaké má fyzikální a chemické vlastnosti, případně zda je zátěží pro životní prostředí, jakož i to, za jakým účelem ji nabyvatel od vlastníka převzal (např. využití, uložení, odstranění, předání či prodej další osobě atd.). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2015, čj. 6 As 149/2013-41) Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 28. 3. 1990, Zanetti a další (C-359/88, Sb. rozh., s. I-01509), ze dne 25. 6. 1997, Tombesi (C-304/94, Sb. rozh., s. I-03561), ze dne 18. 12. 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL (C-129/96, Sb. rozh., I-07411), ze dne 15. 6. 2000, ARCO Chemie Nederland a další (C-418/97 a C-419/97, Sb. rozh., s. I-04475), a ze dne 18. 4. 2002, Palin Granit (C-9/00, Sb. rozh., s. I-03533). Věc: Akciová společnost EDIKT proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát v Plzni (dále jen "inspekce") na základě podnětu policie ohledně podezřelého nakládání s odpady vzniklými při rekonstrukci železniční stanice Česká Kubice provedla dne 11. 8. 2008 místní šetření a zjistila, že žalobkyně v rámci plnění zakázky předala materiál vytěžený z kolejového lože Ing. Liboru S., který jej dále předal k uložení na dvou pozemcích, v k. ú. Myslív u Všerub (12 000 tun) a v k. ú. Hyršov (9 000 tun), což bylo zaznamenáno v protokolu o kontrolním zjištění. Žalobkyně předložila inspekci osvědčení Technického a zkušebního ústavu stavebního Praha, s. p., a výsledky analýz vzorků provedených společností ENVIREX, s. r. o., podle nichž je předmětný materiál výrobkem, vyhovuje ve sledovaných znacích limitům a je způsobilý k použití na povrchu terénu. Inspekce zahájila v září roku 2008 s žalobkyní správní řízení o uložení pokuty za správní delikt podle § 66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech a vzápětí řízení přerušila do doby, než bude rozhodnuto o jejím návrhu na určení, zda se jedná o odpad, či nikoli. Krajský úřad Plzeňského kraje dne 12. 11. 2008 rozhodl, že materiál složený na shora označených pozemcích není odpadem. Jeho pravomocné rozhodnutí bylo však z podnětu inspekce podrobeno přezkumnému řízení a žalovaným zrušeno a vráceno k novému projednání. Na základě rozkladu žalobkyně bylo i toto rozhodnutí zrušeno a žalovaný znovu rozhodl tak, že nahradil původní rozhodnutí krajského úřadu svým rozhodnutím (ze dne 9. 9. 2009) se závěrem, že se o odpad jedná. Rozklad žalobkyně ministr zamítl. Rozhodnutím inspekce ze dne 20. 4. 2010 byla žalobkyni uložena pokuta 5 200 000 Kč za správní delikt, kterého se měla dopustit tím, že v červnu a červenci 2008 předala 21 000 tun odpadu vzniklého z rekonstrukce kolejí a výhybek v železniční stanici Česká Kubice podnikající fyzické osobě, která nebyla k převzetí oprávněna. Žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 8. 2010 (dále jen "napadené rozhodnutí") v zásadě pouze snížil pokutu na 3 200 000 Kč a ve zbytku rozhodnutí I. stupně v hlavních rysech potvrdil. Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 11. 11. 2013, čj. 11 A 198/2010-78, zamítl žalobu žalobkyně proti napadenému rozhodnutí. Proti uvedenému rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž tvrdila, že prokázala, že výtěžek z kolejového lože není odpadem, což jí také založilo dobrou víru do souvisejících obchodních vztahů. Nesouhlasila se závěrem městského soudu, že zákonnou domněnku úmyslu zbavit se věci nevyvracela, což muselo v řízení v pochybnostech vést k závěru, že se jedná o odpad. Úmysl zbavit se věci je pouze jednou ze součástí skutkového děje, které musejí být naplněny kumulativně a nepochybně. Městský soud podle stěžovatelky neopřel svůj závěr o všechny skutkové okolnosti, ale pouze vybral ty, pro které ji lze uznat odpovědnou za delikt. Ve správním řízení bylo, či navrhovanými důkazy mohlo být prokázáno, že materiál měl svůj stavební účel na zpevnění cest a jako podklad pro zhutnění základových ploch stavby biospalovny a hipodromu v lokalitě, kde byl také koncentrován. Zákaz inspekce s materiálem nakládat vedl dotyčné subjekty k zajištění jiného materiálu pro své záměry. Závěr městského soudu, že stěžovatelka neprokázala, že materiál je bezpochyby určen k dalšímu využití, je mylný. Stěžovatelka dále tvrdila, že prokázání záměru recyklace výtěžku k použití na dalších stavbách znemožnil nesprávný postup žalovaného, potažmo městského soudu, který nepřipustil opakovaně navrhované výslechy účastníků ze všech dotčených správních řízení, ani nezohlednil odkazy stěžovatelky na lokality, kde bylo možno dohledat, že tvrzené plánované stavby byly uskutečněny, avšak již s jiným materiálem. K řízení v pochybnostech se dále upínají námitky stěžovatelky brojící již proti tomu, že vůbec byl v následném řízení (správním i soudním) akceptován postup, spočívající v podání a projednání opravného prostředku proti pravomocnému rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 12. 11. 2008, vyslovujícímu, že sporný materiál není odpadem. V účelovém napadení tohoto rozhodnutí spatřovala nezákonný zásah do svých práv a rozpor s § 94 odst. 2 správního řádu. Protože související žalobní námitku městský soud nevypořádal, nedozvěděla se, jakými úvahami se při posuzování přípustnosti opravných prostředků zabýval, a proto považovala napadený rozsudek za nepřezkoumatelný a přijatý v rozporu se skutkovým stavem. Stěžovatelka vytýkala městskému soudu, že nezohlednil, že v přezkumném řízení nebylo provedeno žádné další dokazování, neboť nadřízený správní orgán pouze nařídil, které důkazy budou připuštěny a jak budou vyloženy či hodnoceny, což má za protiústavní. Nebyla tudíž spokojena se závěrem městského soudu, že postup ministra v rozkladovém řízení zavazoval podřízený správní orgán toliko co do právního názoru, neboť tuto skutečnost v žalobě ani nezpochybňovala. Kritizovala totiž to, že nadřízený správní orgán výslovně podřízenému správnímu orgánu určoval, jak který důkaz hodnotit, případně který připustit a který ne. Městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku připustil, že se inspekce ani žalovaný nevypořádali s návrhem na přibrání znalce z oboru stavebnictví. Jelikož však stěžovatelka tento návrh neuplatnila v řízení o odstranění pochybností, ačkoli směřoval k dokazování tam řešené otázky (zda je materiál odpadem), nemohla mít podle městského soudu taková vada vliv na zákonnost rozhodnutí o deliktu. V kasační stížnosti stěžovatelka tento přístup kritizovala, neboť měla za to, že správní soud měl pro taková pochybení správních orgánů napadené rozhodnutí zrušit. V této souvislosti také soudu vytkla, že se nevypořádal s její námitkou, že poté, co byla vyzvána k seznámení se se spisem před vydáním správního rozhodnutí, bylo ještě provedeno další dokazování v podobě dotazů subjektům provozujícím skládku. S těmito důkazy se seznámila jen náhodou a až následně. V dalším okruhu námitek vytýkala městskému soudu závěr o nevýznamnosti procesních pochybení správních orgánů. Za zkrácení svého práva na obranu považovala, že jí byla upřena možnost přímo se účastnit prováděné kontroly a dohlédnout na zákonný postup správního orgánu (odběr vzorků materiálu byl rozporuplný, nebyla přizvána ani nezúčastněná osoba), takže nelze vyloučit účelovost nebo manipulaci s důkazními prostředky. Ani vlastníkům kontrolovaných lokalit nebyl výkon státní kontroly předem oznámen. Žádala, aby pochybnosti byly vyloženy automaticky v její prospěch. Stěžovatelka obecně poznamenala, že důkazními návrhy před městským soudem zamýšlela nastínit, že okolnosti celé kauzy jsou jiné, než jak je uváděl správní orgán. Navržením spisu vedeného policií a trestního spisu vedeného Okresním soudem v Domažlicích (sp. zn. 1 T 181/2010) chtěla uplatnit rozhodné okolnosti, které správní řízení nezohlednilo, jelikož navržené důkazy nebyly připuštěny. Nesouhlasila se závěrem městského soudu, že důkazy neoznačila řádně ve správním řízení. Dodala, že pokud by správní orgán měl pochybnosti o osobách, které znal a mohl identifikovat z jím vedených správních řízení, mohl ji vyzvat k upřesnění. Postrádala odůvodnění toho, proč městský soud nepřipustil např. důkaz trestním spisem Okresního soudu v Domažlicích. Podle stěžovatelky objektivitu důkazních prostředků ovlivňuje to, že Analytické laboratoře Plzeň, a.s., jako jediná organizace opakovaně bez dalšího provádí pro inspekci odběry a analýzy vzorků za ceny dvakrát vyšší než běžné. Městský soud byl toho názoru, že se stěžovatelka měla vyjádřit ke konkrétním osobám provádějícím odběr a analýzu vzorků, ale to nebylo možné, když nevěděla, o jaké osoby se jedná, a jednání osob fyzických bylo zastřešeno osobou právnickou. Podle stěžovatelky městský soud posunul obsahový význam jejích tvrzení (např. ohledně povahy osvědčení o vlastnostech výrobku) a k některým skutkovým námitkám se vůbec nevyjádřil (sdělení ze dne 28. 3. 2011). Její jednání jakožto soukromého subjektu bylo soudem i správními orgány hodnoceno značně represivně. Rozhodnutí městského soudu navíc není řádně a přesvědčivě odůvodněno, a je tedy nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem III.A K posouzení materiálu jako odpadu [18] Stěžovatelce byla uložena sankce za porušení povinnosti stanovené původcům odpadů v § 16 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, jenž zní: "[p]ůvodce odpadů je povinen odpady, které sám nemůže využít nebo odstranit v souladu s tímto zákonem a prováděcími právními předpisy, převést do vlastnictví pouze osobě oprávněné k jejich převzetí podle § 12 odst. 3, a to buď přímo, nebo prostřednictvím k tomu zřízené právnické osoby". Právnické osobě, která slovy § 66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech "předá odpad osobě, která k převzetí předávaného odpadu není podle tohoto zákona oprávněna", může být dle citovaného ustanovení uložena pokuta až do výše 10 000 000 Kč. [19] Pro to, aby mohla být stěžovatelka postižena za správní delikt popsaný výše, bylo třeba, aby byly splněny tyto podmínky: 1/ materiál, o který se jedná (tj. 21 000 tun vytěžených z kolejového lože a předaných Ing. Liboru S.) je odpadem, 2/stěžovatelka je původcem odpadu, 3/ stěžovatelka převedla odpad do vlastnictví jiné osoby a 4/osoba, která odpad převzala, k tomu nebyla oprávněna. [20] Stěžovatelka v kasační stížnosti zpochybňuje primárně, že by předmětný materiál byl odpadem. Pokud by tento předpoklad nebyl naplněn, ztratilo by význam zabývat se i dalšími kritérii, proto se Nejvyšší správní soud nejprve zaměřil na tuto otázku. [21] Městský soud na podkladě § 75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumal k žalobní námitce zákonnost rozhodnutí o předběžné otázce, které podle něj vzešlo z řízení v pochybnostech, zda je předmětný materiál odpadem. Konstatoval, že stěžovatelka nevyvracela zákonnou domněnku úmyslu zbavit se odpadu, a to ani v rozkladu proti rozhodnutí žalovaného vydanému v přezkumném řízení. Neunesla tedy břemeno tvrzení a důkazu o tom, že se (jako vlastník) movité věci nechtěla zbavit. Pokud jde o povahu sporného materiálu, městský soud připomněl, že žalovaný zařadil navážku do kategorie odpadů, neboť se jednalo o věci vzniklé při podnikatelské činnosti stěžovatelky, jejichž původní účelové určení odpadlo. Kvůli přítomnosti složek nebezpečného odpadu žalovaný nahlížel jako na kontaminovaný i na celek, a přisoudil mu proto také v tomto rozsahu charakter odpadu. Podle městského soudu odvolávajícího se na judikaturu Soudního dvora Evropské unie (dále jen "SDEU") a Nejvyššího správního soudu je třeba pojem "zbavování se movité věci" vykládat extenzivně. Vlastník tak musí prokázat skutečnou jistotu přínosnosti dalšího využití produktu, přičemž pouhá možnost není způsobilá vyvrátit závěr o úmyslu zbavit se věci nevznikající jako hlavní produkt výroby, a tudíž ani závěr o tom, že taková věc je odpadem. Podle městského soudu stěžovatelka neprokázala, že materiál z výkopku je bezpochyby určen k dalšímu využití, resp. že jeho další využití je jisté, stejně tak jako je jistá přínosnost tohoto využití. Skutečnost, že stěžovatelka určila materiál ke zpevnění cest za předpokladu, že bude podle platných právních předpisů takovému využití vyhovovat, rozhodně o jistotě dalšího použití nesvědčí; potenciální možnost tedy nestačí. [22] Městský soud v odůvodnění svého rozsudku charakterizoval podstatu řízení o odstranění pochybností ukončeného rozhodnutím o tom, zda je určitá movitá věc odpadem, a jeho význam pro samotné řízení o správním deliktu, totiž že jde o podkladové rozhodnutí o předběžné otázce. Jeho právní náhled na celou věc vycházel z toho, že inspekce byla pravomocným výrokem, že materiál z výkopku navezený na označené pozemky je odpadem, vázána a neměla v tomto směru vést další dokazování, jak žádala stěžovatelka (viz s. 8 a 9 napadeného rozsudku). [23] Nejvyšší správní soud při prostudování všech správních spisů (včetně dokumentace řízení v pochybnostech), které si opatřil, aby získal přesnou a úplnou představu o fázích, z nichž sestávalo správní řízení, jež vyústilo v uložení pokuty stěžovatelce, zjistil, že takový pohled městského soudu je zjednodušený. [24] Skutkový děj sám o sobě komplikovaný není. Je nesporné, že stěžovatelka vytěžila v rámci plnění zakázky rekonstrukce železniční stanice kolejové lože a předala takto získaný materiál v množství 21 000 tun Ing. Liborovi S., který jej pak převedl na Štěpána B. a VŠEZEP s. r. o., na jejichž pozemky ve dvou lokalitách byl v červnu a červenci 2008 navezen. [25] Podstatou deliktu, který je stěžovatelce kladen za vinu, je, že odstranila materiál z výkopku, tj. odpad, v rozporu se zákonem o odpadech tím, že se ho zbavila předáním osobě, která nebyla k převzetí oprávněna. [26] Stěžovatelka zakládá svou argumentaci na tom, že výzisk z kolejového lože není odpadem, a ona sama tedy není původcem odpadu. Tvrdila ale i, že jde o výrobek, který hodlala hospodářsky využít (na povrchu terénu), či spíše s ním dále nakládat, převést jej na jiné osoby, které by jej stavebně využily. V rozporu s touto verzí je však námitka uplatněná v průběhu správního řízení (v odvolání, na s. 13 a 14), že se stěžovatelka nestala vytěžením materiálu jeho vlastníkem, na což navázala argumentací, že tedy nemohla věc převést do vlastnictví jiné osoby (neboť nemůže převést víc práv, než sama má). Že by jej hodlala využít ve prospěch zadavatele zakázky nebo jiné osoby, kterou považuje za pravého vlastníka materiálu, nikdy netvrdila. [27] Zásadní pro řešení případu s ohledem na to, jak je vymezen jeho předmět (přezkum zákonnosti rozhodnutí o odpovědnosti za předání odpadu neoprávněné osobě), je postavit najisto, zda předmětný materiál byl odpadem. Z potvrzení této premisy pak plyne, že stěžovatelka měla postupovat v souladu se zákonem o odpadech a dodržovat povinnosti, které tento předpis s nakládáním s odpady spojuje. Kromě evidenční povinnosti, sledování vlastností odpadu apod., je to zejména povinnost odstranit odpad výhradně zákonným způsobem, a o ni právě v nyní projednávané věci jde. [28] Pojem odpad je v českém právním řádu třeba vykládat nejen na podkladě definice uvedené v § 3 zákona o odpadech, ale i v souladu s judikaturou SDEU, který vydal řadu rozhodnutí, kde předně jednoznačně vyslovil, že výklad pojmu odpad nemůže být restriktivní (např. rozsudek ze dne 18. 4. 2002, Palin Granit, C-9/00, Sb. rozh., s. I-03533, bod 23; rozsudek ze dne 15. 6. 2000, ARCO Chemie Nederland a další, C-418/97 a C-419/97, Sb. rozh., s. I-04475, body 36-40; ale i stanovisko generálního advokáta Jacobse ze dne 24. 10. 1996 ve věci Tombesi a další, Sb. rozh., s. I-03561), a dále formuloval řadu dílčích závěrů vymezujících, co je odpadem, a co za něj naopak považovat nelze, jež jsou významným interpretačním vodítkem pro posouzení každého konkrétního případu. Toho si ostatně byl vědom i městský soud (s. 9 a 10 napadeného rozsudku). [29] "Odpad je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu" (§ 3 odst. 1 zákona o odpadech). [30] Definice odpadu byla v této podobě převzata z článku 1 písm. a) směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech, jež byla později nahrazena směrnicí novou [směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2008, o odpadech a o zrušení některých směrnic], která se však tohoto vymezení podstatně nedotkla. Nová směrnice v zásadě inkorporovala nejvýznamnější výdobytky, jež na tomto poli přinesla početná judikatura SDEU, což se do českého právního řádu promítlo později tzv. euronovelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 154/2010 Sb., účinnou od 1. 7. 2010. Změnu do vymezení pojmu odpad přinesla nikoliv vypuštěním odkazu na kategorie odpadů stanovené v příloze (který však česká úprava dosud obsahuje), jež nijak nepřispívaly ke konkretizaci definice, neboť zahrnovaly všechny představitelné látky, ale tím, že zúžila pojem odpad vyloučením tzv. vedlejších produktů. To znamená, že v době spáchání deliktu (červen, červenec 2008) bylo třeba koncept vedlejšího produktu, který není považován za odpad, zohlednit respektováním judikatury SDEU, kdežto po 1. 7. 2010 na tuto specifickou skupinu věcí pamatuje i výslovná zákonná úprava. O pojmu vedlejší produkt bude v souvislosti s uplatněnou obranou stěžovatelky pojednáno níže. [31] Konstrukce definice odpadu je postavena na pojmu zbavit se, k čemuž SDEU dospěl již v rozsudku ze dne 18. 12. 1997, Inter-EnvironnementWallonie ASBL, C-129/96, Sb. rozh., I-07411, bod 26. Zbavením se věci přitom je jak její odstranění, tak i využití (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2011, čj. 7 As 6/2011-63). Podle evropského konceptu obsahu pojmu odpad ani ekonomická využitelnost věci neznamená, že nejde o odpad, protože všechny věci, kterých se vlastníci zbavují, byť mají ekonomickou hodnotu, jsou předmětem směrnice [rozsudek SDEU ze dne 28. 3. 1990, Zanetti a další, C-359/88, Sb. rozh., s. I-01509, ze dne 25. 6. 1997, Tombesi, C-304/94, Sb. rozh., s. I-03561, a další spojené věci]. Stejná věc totiž pro někoho je odpadem a pro jiného nikoliv. Dokonce lze říci, že jediná věc "může v průběhu svého životního cyklu nabýt a pozbýt status odpadu i opakovaně, což musí její držitel sledovat" (in Hanák, J. Co je odpadem podle evropské a české legislativy? Časopis pro právní vědu a praxi, 2011, č. 3, s. 239). Ve stanovisku generálního advokáta Albera ze dne 4. 7. 2002 ve věci Mayer Parry Recycling, Sb. rozh., s. I-06163, nalezneme na podporu teze o proměnlivosti charakteru věci v čase názor, že odpadem je i látka získaná recyklací, pokud pro ni neexistuje poptávka a dlouhodobé skladování se stane pro držitele neúnosné a dovede jej ke zbavení se věci. Systém nakládání s odpady, ke kterému se Evropská unie přihlásila, "má totiž za cíl pokrýt všechny předměty a látky, jichž se držitel zbavuje, i když mají hospodářskou hodnotu a jsou sbírány za obchodním účelem, aby byly recyklovány, využity nebo opětovně použity" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 2 As 28/2007-94). [32] Z popisu skutku, který stěžovatelka nerozporuje, je zřejmé, že se věci, již získala vytěžením, zbavila tím, že ji předala jiné osobě. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že jednání stěžovatelky, tj. předání 21 000 tun vytěženého materiálu Ing. Liborovi S., představuje naplnění definice odpadu podle § 3 odst. 1 zákona o odpadech ("věc, které se osoba zbavuje"), aniž by bylo třeba zkoumat úmysl stěžovatelky zbavit se věci, případně to, zda byla povinna tak učinit, jež jsou samostatnými kritérii pro zařazení věci mezi odpady. Nejvyšší správní soud souhlasí se správními orgány (s. 20 napadeného rozhodnutí) a městským soudem v tom, že vybagrováním kolejového lože se stala stěžovatelka vlastníkem výkopku, a dodává, že možnosti jej držet a disponovat s ním se vzdala tím, že jej předala do moci další osoby. Co se s výtěžkem dělo pak, není pro věc rozhodné. Stěžovatelka (jako původce odpadu) se materiálu, který pro ni, jak správně podotkl žalovaný, představoval přítěž, zbavila předáním jiné osobě. [33] Nejvyšší správní soud se však neztotožňuje s argumentací městského soudu k povaze právního jednání mezi stěžovatelkou a osobou, jež materiál za dohodnutou finanční částku převzala. Kupní smlouva, k jejíž realizaci zde podle městského soudu došlo, je sice převodem věci za úplatu, ale podstatou tohoto typu závazku je převod vlastnictví k věci prodávajícím (stěžovatelka) a jeho nabytí kupujícím (Ing. Libor S.), který svou část obligace splní tím, že jako protihodnotu poskytne peněžité plnění. V tomto případě však právě stěžovatelka zjevně zaplatila (či se zavázala zaplatit) celkem 1 624 350 Kč jako skládkovné za uložení vytěžené zeminy z akce "Rekonstrukce koleje a výhybek v žst. Česká Kubice" nabyvateli Ing. Liborovi S. Že tímto úkonem pozbyla moci nad předaným materiálem, plyne nepochybně z toho, že jej dále protokolárně převzaly další osoby a uložily jej na svých pozemcích s tím, že jej stavebně využijí. Ostatně i v řízení v pochybnostech o povaze výtěžku vystupovali jako jeho vlastníci Štěpán B. a společnost VŠEZEP, s čímž byla stěžovatelka obeznámena doručením oznámení o zahájení řízení ze dne 9. 10. 2008 a nijak se proti tomu neohradila a ani v průběhu několikakolového přezkumného řízení netvrdila, že ona sama je vlastníkem vytěženého materiálu a nikdy jím nepřestala být. Ing. Libor S. se v průběhu tohoto řízení (18. 9. 2008) rovněž vyjádřil v tom smyslu, že zajistil uložení materiálu na předmětných pozemcích za účelem dalšího použití ke stavební činnosti jejich vlastníků. Nejvyšší správní soud tedy má za to, že objednávka a faktury založené ve správním spise dokládají, že se stěžovatelka věci zbavila, a to tím, že ji předala Ing. Liborovi S., který nebyl osobou oprávněnou odpad převzít (absence oprávnění není rozporována). Jak byly tyto listiny formulovány ("skládkovné"), podle názoru soudu přesně vystihuje to, jakou transakci dokládají, a jejich dodatečné zpochybňování poukazem na omyl účetní složky stěžovatelky považuje Nejvyšší správní soud v kontextu dalšího osudu výkopku, jak byl vícekrát popsán výše, za účelové. Soud tedy uzavírá, že ve správním řízení bylo prokázáno, že stěžovatelka jako původce odpadu se ho zbavila tím, že ho převedla do vlastnictví neoprávněné osoby. Proto byla důvodně shledána odpovědnou ze spáchání deliktu podle § 66 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech. [34] Její obranu v tom smyslu, že mělo jít o dočasné uložení předtím, než bude materiál využit na zpevnění cest apod., vyvrací zcela jednoznačně již zmíněné faktury a objednávka skládkování svědčící o tom, že za tuto transakci stěžovatelka zaplatila nebo měla zaplatit celkem 1 624 350 Kč. Užití pojmu "skládkovné" situaci pouze dokresluje. Ze správních spisů je zřejmé, že Ing. Libor S. materiál předal dál Štěpánu B. a společnosti VŠEZEP, kteří si jej nechali složit na své pozemky a dále vystupovali jako jeho vlastníci. V předávacích protokolech ze dne 1. 8. 2008 je výslovně uvedeno, že materiál bude použit jako konstrukční v rámci stavebních aktivit přebírajících. Částečně jej také využili (k dorovnání terénu) a seznámili pracovníky Krajského úřadu Plzeňského kraje v rámci řízení v pochybnostech (viz protokoly z místního ohledání ze dne 16. 10. 2008) se svými záměry ohledně zbytku návozu. Tyto skutečnosti tedy dokazují, že se stěžovatelka věci zbavila, a pozbyla tak možnost ji držet a ovládat. Přitom je pro posuzovaný případ zcela nerozhodné, zda materiál noví vlastníci skutečně chtěli pro sebe využít, i jakým způsobem to chtěli učinit. Také v případě, že by stěžovatelka využila výkopek sama jako stavební materiál, šlo by opět o zbavení se, které má na mysli § 3 odst. 1 zákona o odpadech (srov. již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 As 6/2011-63), tedy o odpad. Vlastnosti materiálu nejsou pro jeho posouzení jako odpadu vůbec relevantní, takže pro určení, zda šlo o odpad, se kterým mělo být zacházeno v režimu zákona o odpadech, není podstatné, jaké měl fyzikální či chemické vlastnosti, ani zda byl zátěží pro životní prostředí. [35] Pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu, za nějž byla stěžovatelka postižena, tedy postačovalo ozřejmit tuto malou část děje jako skutkového základu pro právní posouzení vzniku odpovědnosti stěžovatelky za správní delikt a důvodnosti uložení sankce. Jak je patrno ze správních spisů, správní orgány sledovaly osud výkopku dál a zcela pochopitelně objasňovaly role i dalších osob, které s materiálem přišly do styku. Z toho, co bylo o pojmu odpad uvedeno výše (kvalifikace materiálu jako odpadu se může v čase měnit, viz výše bod 31), plyne, že zjišťování, jestli výkopek v té době uložený na pozemcích v Hyršově a Myslívi u Všerub, ve vztahu k němuž vystupovali jako vlastníci Štěpán B. a společnost VŠEZEP (doklady o převzetí ze dne 1. 8. 2008), je třeba považovat za odpad, je zcela bez vlivu na postavení stěžovatelky. To, jak s výkopkem nakonec nakládali vlastníci pozemků, nevypoví vůbec nic o tom, zda předtím, než se stali vlastníky navezeného materiálu, stěžovatelka získala do vlastnictví stejný materiál, kterého se pak obratem zbavila tím, že jej předala další osobě. III.B Význam řízení v pochybnostech [36] Podle § 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech krajský úřad "rozhoduje v pochybnostech, zda se movitá věc příslušející do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 [...] považuje za odpad, a to na návrh vlastníka této movité věci nebo správního úřadu, který provádí řízení, v němž se tato otázka vyskytla, nebo který rozhodnutí o této otázce potřebuje ke své další činnosti". [37] "Pokud vlastník v řízení o odstranění pochybností podle § 78 odst. 2 písm. h) neprokáže opak, předpokládá se úmysl zbavit se movité věci [...] a) která vzniká u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání jako vedlejší produkt [...] při výrobě nebo nakládání s látkami [...] nebo při jejich využívání nebo při poskytování služeb, nebo b) jejíž původní účelové určení odpadlo nebo zaniklo." (§ 3 odst. 3 zákona o odpadech). [38] Otázka, která byla řešena v řízení v pochybnostech Krajským úřadem k žádosti inspekce, zněla, zda se považuje za odpad výkopek z akce "Rekonstrukce kolejí a výhybek v žst. Česká Kubice" uložený na pozemku v k. ú. Myslív u Všerub ve vlastnictví společnosti VŠEZEP a na pozemcích pana Štěpána B. v katastru obce Hyršov. V oznámení o zahájení tohoto řízení ze dne 9. 10. 2008 jsou za vlastníky věci, jejíž povaha má být určena, označeni Štěpán B. a společnost VŠEZEP a jedná se s nimi jako s hlavními účastníky. Ing. Libor S. a stěžovatelka vystupují jako osoby dotčené na svých právech, tj. vedlejší účastníci podle § 27 odst. 2 správního řádu. Tato listina obsahuje rovněž poučení o tom, že důkazní povinnost pro určení, zda je posuzovaná věc výrobkem či materiálem, a není odpadem, stíhá vlastníka věci. Pro vlastníka věci také platí právní domněnka existence úmyslu zbavit se věci uvedené v § 3 písm. a) nebo b) zákona o odpadech pro případ, že v řízení o odstranění pochybností neprokáže opak. [39] Z průběhu řízení v pochybnostech je jasné, že povaha výkopku z hlediska jeho podřaditelnosti pod pojem odpad byla zkoumána v okamžiku, kdy byly vlastníky jiné osoby než stěžovatelka. Ta se sice k věci mohla vyjadřovat i navrhovat důkazy, ale vyvratitelná právní domněnka by se v případě, že by neprokázali, že se věci zbavit nechtěli, uplatnila pouze vůči jejím tehdejším vlastníkům, kterými byli Štěpán B. a společnost VŠEZEP. Proto také se zástupci vlastníků (materiálu i pozemků) účastnili místního šetření (viz protokoly ze dne 16. 10. 2008) a argumentovali plánovaným stavebním využitím. Z popsaných důvodů není relevantní, zda stěžovatelka snesla v řízení v pochybnostech důkazy, že se výkopku nechtěla zbavit, neboť podstatná byla aktivita vlastníků materiálu, jejíž nedostatek by vedl k uplatnění zákonné domněnky, že měli v úmyslu se navezeného materiálu zbavit, což předmětný materiál pro tu dobu, co byli dotyční jejími vlastníky, kvalifikuje jako odpad. [40] Procesní chyby, ať už k nim v průběhu původního řízení v pochybnostech i přezkumného řízení došlo, či nedošlo, nemohou nijak dopadat do věci stěžovatelky. Výrok žalovaného v rozhodnutí ze dne 9. 9. 2009 završující po potvrzení ministrem řízení v pochybnostech, je třeba vztáhnout k tehdejším vlastníkům, a nikoli ke stěžovatelce. Postoj zaujatý městským soudem je proto chybný potud, pokud deklaruje, že správní orgán projednávající správní delikt byl ve vztahu k posouzení odpovědnosti stěžovatelky vázán pravomocným výsledkem řízení v pochybnostech, takže nebyl oprávněn provést vlastní úvahu o tom, zda stěžovatelka nakládala s odpadem, či nikoliv. Městský soud nesprávně tvrdí, že stěžovatelka byla krajským úřadem posouzena jako vlastník věci, který měl prokazovat, že se jí nehodlal zbavit (s. 8 uprostřed). Jelikož vůči stěžovatelce nebyla řešena a závazně vyřešena otázka povahy materiálu, není zde ve vztahu k ní žádný závazný právní názor. Protože jsou vyloučeny účinky výsledného výroku žalovaného potvrzeného rozhodnutím ministra v rozkladovém řízení na právní postavení stěžovatelky, zcela ztrácí opodstatnění její námitky nesprávného procesního postupu v přezkumném řízení, a ze stejného důvodu ani nelze shledat napadený rozsudek v tomto směru nepřezkoumatelným, neboť to, že se městský soud k této otázce podle kasační námitky nevyjádřil, je zcela bez vlivu na právní posouzení věci. Co městský soud v napadeném rozsudku o účincích rozhodnutí o předběžné otázce uvedl (s. 8) je sice v obecně teoretické rovině správné, nicméně z důvodů, jež byly podrobně vyloženy výše, na tento případ nepoužitelné. [41] Správní orgány byly tedy nejen oprávněny, ale i povinny provést úvahu o tom, zda stěžovatelka nakládala s odpadem, či nikoliv, takže pozornost, kterou této otázce věnoval žalovaný v napadeném rozhodnutí, je zcela esenciální ve vztahu k posouzení odpovědnosti za delikt a nikoli nadbytečná, jak chybně uvedl městský soud. Za klíčovou je třeba považovat pasáž na s. 13 zcela dole a na s. 14 nahoře, kde žalovaný shrnuje, že považuje za podstatné předání materiálu stěžovatelkou Ing. Liboru S., který jej pak předal dalším subjektům a podpůrně zmiňuje i to, že přebírající osobě za převzetí zaplatila, z čehož správně dovozoval, že vlastnictví pro stěžovatelku představovalo přítěž, za jejíž zbavení byla ochotna svému obchodnímu partnerovi poskytnout finanční kompenzaci (s. 14 a 20 napadeného rozhodnutí). Připomněl také užití termínu "skládkovné" na souvisejících fakturách, kde je rovněž jednoznačně uvedeno množství celkem 21 000 tun. Ve zbytku se věnoval odlišení od výrobku uplatnitelného na trhu a mimo to (nad rámec potřebného) zmínil povinnost zbavit se věci, jež není používána k původnímu účelu a ohrožuje životní prostředí. Napadené rozhodnutí obsahuje i poznámku o vedlejším produktu, avšak nikoli v tom smyslu, jak jej chápe SDEU (a nyní účinná vnitrostátní právní úprava), ale užívá tento pojem pro materiál vzniklý v důsledku podnikatelské činnosti stěžovatelky, avšak nikoli jako její cíl (výrobek), nýbrž jako výsledek sjednaných stavebních prací. Úvahy o přítomnosti úmyslu zbavit se věci jsou z výše popsaných důvodů spíše zavádějící, avšak zdejší soud toto pochybení nepovažoval za tak závažné, že by samo o sobě způsobilo nezákonnost napadeného rozhodnutí, a zakládalo důvod pro jeho zrušení městským soudem. III.C Povaha výtěžku jako vedlejšího produktu [42] Nejvyšší správní soud dále posoudil relevanci stěžovatelčiny argumentace, že materiál, který vytěžila, byl výrobkem, pro nějž existovalo uplatnění na trhu, podloženou zejména osvědčením o vlastnostech výrobku vydaným Technickým a zkušebním ústavem stavebním Praha, s. p., dle něhož je výzisk z kolejového lože - frakce 0/63 vhodný pro podkladní vrstvy a zásypy. Podle obsahu námitky jde o tvrzení, že šlo o vedlejší produkt, který podle judikatury SDEU (jež od 1. 7. 2010 našla svůj odraz i přímo v textu zákona o odpadech) není odpadem, nová právní úprava je tedy pro stěžovatelku příznivější, a proto ji nelze v duchu zásad správního trestání za nakládání s takovým materiálem sankcionovat. [43] Ze závěrů již zmiňovaného rozsudku zdejšího soudu čj. 7 As 6/2011-63 zde Nejvyšší správní soud vyzdvihuje ten, jenž říká, že z požadavku vysoké míry ochrany přírody jakožto cíle směrnice o odpadech "vyplývá povinnost posuzovat restriktivně jakékoliv vynětí věci vznikající postupem, který primárně není určen k její výrobě, z právní regulace nakládání s odpady". Definičními znaky vedlejšího produktu, jejichž současné naplnění musí prokázat vlastník, jsou: další, opětovné využití látky (včetně uvedení na trh) za výhodných podmínek je jisté; není třeba další zpracování; využití navazuje bezprostředně na výrobní proces a je ovšem v souladu se zákonem [srov. již zmiňovaný rozsudek SDEU ve věci Palin Granit, sp. zn. C-9/00, bod 36; § 3 odst. 5 zákona o odpadech ve znění účinném od 1. 7. 2010]. [44] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že zcela jistě jednání stěžovatelky, která vytěžený materiál sama nevyužila, a za jeho převzetí jinou osobou se zavázala zaplatit nemalou částku, vylučuje splnění podmínky uvedení na trh za (pro vlastníka) výhodných podmínek. Již proto nelze výtěžek považovat za vedlejší produkt, ale odpad. Kritérium nutnosti jeho dalšího zpracování pro využití či uvedení na trh, jež bude také v souladu se zákonem, závisí na zjištění vlastností materiálu. Pokud by některé části nevyhovovaly limitům obsahu nebezpečných látek, muselo by dojít k vytřídění použitelných a závadných složek, případně k dekontaminaci. O testování nebezpečných vlastností materiálu je pojednáno níže. Jistotu dalšího využití by pak bylo třeba vážit jen u prokazatelně nezávadné části výtěžku, stejně jako bezprostřední (časovou) návaznost na výrobní proces (vytěžení). [45] Pokud jde o posouzení vyhovění kritériím pro vedlejší produkt, městský soud je sice s odkazem na stejný judikát (čj. 7 As 6/2011-63) správně formuloval (s. 10 napadeného rozsudku), a uvedl i správná výkladová pravidla, ale při jejich aplikaci na danou věc nesprávně uzavřel, že stěžovatelka jistotu určení výkopku k dalšímu využití neprokázala, jakož ani jistou přínosnost tohoto využití. Stěžovatelka se totiž nechystala materiál sama využít, což je také jedním ze způsobů, jak se ho zbavit, ale zbavila se ho jinak, a to předáním další osobě. Nechtěla-li materiál použít, je bezpředmětné vážit, zda by využití bylo pro ni přínosné. Za daných skutkových okolností měla být zkoumána výhodnost (přínosnost) jeho uvedení na trh. Stěžovatelka se výtěžku od počátku chtěla zbavit tak, že jej předá jinému, což mělo být usnadněno tím, že opatří atest dokládající jeho ekologickou nezávadnost a deklarující vlastnosti výrobku, použitelného ve stavebnictví. Jak bylo zdůrazněno výše, obrana v tom smyslu, že šlo pouze o dočasné uložení na mezideponii před dalším stavebním využitím, je vyvrácena chováním pozdějších vlastníků (vůči němuž se stěžovatelka během řízení v pochybnostech nevymezila, ač s ním byla prokazatelně seznámena). Poznámka městského soudu, že podmíněné určení materiálu ke zpevnění cest (za předpokladu, že bude materiál splňovat požadavky právních předpisů) o jistotě dalšího použití nesvědčí, je však obecně správná. Pro úplnost zdejší soud dodává, že v citovaném judikátu šlo o zcela jinou situaci, kdy původce odpadu, jímž byly výpalky vzniklé při destilaci lihovin, je sám využil tak, že je zapracoval do půdy, tedy zbavil se odpadu využitím, nikoli předáním jinému (uvedením na trh). [46] V této souvislosti ještě lze dodat, že kasační námitka, že stěžovatelce bylo nesprávným procesním postupem znemožněno prokázat, že výtěžek měl být recyklován, tj. využit na konkrétních plánovaných stavbách, je nedůvodná, neboť na první pohled nemůže obstát vedle závěru o prokázaném zbavení se předáním jinému. Je proto nerozhodné, jakými důkazy to chtěla prokázat, i zda je správně označila a jak se k jejím návrhům stavěly správní orgány a městský soud. [47] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že míra obecnosti, s jakou stěžovatelka v kasační stížnosti formulovala své výhrady ohledně nepřipuštěných důkazů, je taková, že by tak jako tak znemožnila smysluplný přezkum jejich opodstatněnosti Nejvyšším správním soudem. Jeho úkolem totiž není na základě vágní argumentace (viz např. "veškeré rozhodné okolnosti" v bodu 12 žaloby) iniciativně vyhledávat, které konkrétní důkazy k prokázání jakých konkrétních pro řízení významných skutečností byly zamítnuty či přehlédnuty. (...) *) S účinností od 1. 10. 2014 byl § 3 odst. 1 změněn zákonem č. 169/2013 Sb.

decision_1444.txt

k zákonu č. 552/1991 Sb., o státní kontrole*) k zákonu č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění k zákonu č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, se po dobu své účinnosti subsidiárně vztahoval na kontrolu plnění úkolů zaměstnavatelů v nemocenském pojištění podle zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, i na kontrolu plnění povinností ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti podle zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2015, čj. 9 Ads 24/2014-69) Věc: Družstvo Staves.cz proti České správě sociálního zabezpečení o nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím Městské správy sociálního zabezpečení Brno (správní orgán I. stupně) ze dne 24. 5. 2012 bylo žalobci podle § 104c zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení uloženo uhradit nedoplatek na pojistném na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti ve výši 204 614 Kč, zjištěný za kontrolované období od 1. 3. 2011 do 30. 6. 2011, a penále z tohoto dlužného pojistného ve výši 35 917 Kč. Odvolání žalobce žalovaná rozhodnutím ze dne 19. 7. 2012 zamítla a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila. Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Brně zamítl rozsudkem ze dne 26. 11. 2013, čj. 36 Ad 12/2012-31. Námitky žalobce směřující proti obsahu kontrolního protokolu vypracovaného správním orgánem I. stupně ve znění jeho doplňku soud vyhodnotil jako nedůvodné, ztotožnil se i s právním názorem správního orgánu o účasti dosud nepřihlášených družstevníků na nemocenském pojištění podle § 5 písm. a) bodu 15 zákona o nemocenském pojištění. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Konkrétně nesouhlasil se způsobem zpracování kontrolního protokolu, který byl vyhotoven v režimu zákona o státní kontrole, a s právní kvalifikací zjištěných skutečností, jež se pak promítla do napadeného správního rozhodnutí. Samotnou použitelnost tohoto zákona při kontrole plnění povinností v oblasti nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti však nezpochybnil, stejně jako skutková zjištění kontrolou učiněná. Při posuzování věci dospěl devátý senát Nejvyššího správního soudu k závěru, že k otázce právního režimu kontrol na úseku nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti existuje v judikatuře Nejvyššího správního soudu rozpor. V rozsudku ze dne 19. 4. 2006, čj. 6 Ads 18/2005-65, č. 1315/2007 Sb. NSS, byl vysloven názor, že se zákon o státní kontrole v těchto případech použije subsidiárně, zatímco v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 4 Ads 83/2007-64, byl naopak vyjádřen názor, že se zákon o státní kontrole na tuto oblast vůbec nevztahuje. Oba senáty vyšly z odlišného výkladu § 3 odst. 1 zákona o státní kontrole, podle něhož "[s]tátní kontrolou se [...] rozumí kontrolní činnost orgánů uvedených v § 2 tohoto zákona zaměřená na hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky a plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů". Důvody rozdílného výkladu tohoto ustanovení oběma senáty spočívaly v tom, že čtvrtý senát zřejmě chápal pojmy zde uvedené jako vzájemně podmíněné, a vyloučil proto působení zákona o státní kontrole pro oblast kontroly povinností v oblasti sociálního zabezpečení a státní politiky zaměstnanosti s poukazem na skutečnost, že Česká správa sociálního zabezpečení s finančními a hmotnými prostředky České republiky při této činnosti nehospodaří. Šestý senát tyto pojmy naopak chápal jako součásti určitého výčtu a o použitelnosti zákona o státní kontrole neměl žádných pochyb. Usnesením ze dne 14. 8. 2014, čj. 9 Ads 24/2014-62, postoupil devátý senát věc rozšířenému senátu k odstranění uvedeného rozporu a vyslovení závazného právního názoru ke sporné otázce. Sám se přiklonil k názoru šestého senátu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že zákon o státní kontrole se po dobu své účinnosti subsidiárně vztahoval na kontrolu plnění úkolů zaměstnavatelů v nemocenském pojištění podle zákona o nemocenském pojištění, i na kontrolu plnění povinností ve věcech pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti podle zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, a věc vrátil devátému senátu k projednání a rozhodnutí. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Pravomoc rozšířeného senátu [7] Dříve, než rozšířený senát přistoupil k posouzení věci, musel zodpovědět otázku své pravomoci. Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. "[d]ospělli senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Při postoupení svůj odlišný právní názor zdůvodní." [8] Předkládající senát má za to, že pro jeho rozhodnutí je podstatnou otázka právního režimu kontroly prováděné k plnění povinností v oblasti nemocenského pojištění a pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Z výše uvedeného je rovněž zřejmé, že tento senát nejen že chce vyslovit odlišný právní názor od názoru Nejvyšším správním soudem dříve vyjádřeného, ale že k judikatornímu rozkolu v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu již došlo. Rozšířený senát proto uzavřel, že jeho pravomoc je dána. III. Posouzení věci [9] V projednávané věci je předmětem přezkumu rozhodnutí v oblasti pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Podkladem pro toto rozhodnutí je posouzení účasti členů družstva na nemocenském pojištění. Problematika pojistného je z hmotněprávního hlediska upravena převážně v zákoně č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, účast na nemocenském pojištění v zákoně o nemocenském pojištění. Organizační a procesní aspekty ve vztahu k pojistnému upravuje zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve vztahu k nemocenskému pojištění citovaný zákon o nemocenském pojištění. [10] Plnění povinností, které pro plátce pojistného stanoví zákon o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, kontrolují příslušné okresní správy sociálního zabezpečení. Místní příslušnost je podle § 7 písm. d) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení určena místem útvaru, ve kterém je vedena evidence mezd, věcná příslušnost je upravena v § 6 odst. 4 písm. o) citovaného zákona. [11] Oprávnění zaměstnanců okresních správ sociálního zabezpečení při kontrole jsou explicitně vyjádřena v § 15 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Na základě tohoto ustanovení mohou pracovníci správ vstupovat do kontrolovaných subjektů, kontrolovat plnění povinností uložených předpisy o sociálním zabezpečení, k odstranění zjištěných nedostatků jsou též oprávněni vyžadovat přijetí opatření k nápravě; kontrolované subjekty jsou pak povinny poskytnout jim potřebnou součinnost. Podle § 13 odst. 2 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení mohou orgány sociálního zabezpečení kontrolovat účetní a další podklady, které jsou rozhodné pro určení výše pojistného; k tomu jsou povinné subjekty rovněž povinny poskytnout potřebnou součinnost. [12] Zákon o nemocenském pojištění upravuje danou problematiku ve své části páté, hlavě první a druhé obdobně. [13] Podrobnější úpravu výkonu kontrolní činnosti však žádný z uvedených zákonů neobsahuje, naskýtá se proto otázka, jakými dalšími pravidly by se měl kontrolní orgán při svých postupech řídit. V době vydání napadeného správního rozhodnutí přicházel v úvahu primárně zákon o státní kontrole, který je v současné době již zrušen, účinný však byl až do 31. 12. 2013. [14] Není pochyb o tom, že okresní správy sociálního zabezpečení, stejně tak jako Česká správa sociálního zabezpečení, jsou orgány státní správy, do jejichž působnosti spadala specializovaná státní kontrola ve smyslu § 2 písm. d) tohoto zákona. Spornou otázkou je pouze vymezení věcné působnosti zákona tak, jak byla zakotvena v jeho § 3 odst. 1. Je tak nutno posoudit, zda se o státní kontrolu ve smyslu tohoto zákona jednalo jen v těch případech, kdy byla prováděna kontrola plnění povinností vyplývajících z obecně závazných předpisů na úseku hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky, nebo zda jsou znaky v tomto ustanovení uvedené výčtově a kontrola tak nebyla omezena jen na otázku hospodaření. [15] Názoru šestého a následně devátého senátu svědčí již samotný jazykový výklad tohoto ustanovení. Spojka "a" mezi pojmy "hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky" a "plnění povinností vyplývajících z obecně závazných předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů" je spíše dokladem výčtu tematických okruhů, jichž se státní kontrola týká, než výrazem na sobě závislých definičních znaků. Pokud by zákonodárce chtěl skutečně stanovit tyto znaky jako vzájemně podmíněné, použil by zajisté formulaci jinou, například "plnění povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů nebo uložených na základě těchto předpisů na úseku hospodaření s finančními a hmotnými prostředky České republiky", či nějakou obdobnou. [16] Ke stejnému výsledku lze dospět i výkladem historickým a systematickým. V původním znění zákona o státní kontrole navazoval na § 3 v části prvé dnes již zrušený § 5 v části druhé, který v souvislosti s tím upravoval kompetence tehdejšího Ministerstva státní kontroly České republiky. [17] Podle § 5 písm. a) zákona o státní kontrole ministerstvo kontrolovalo plnění úkolů státní správy, nešlo-li o činnost uvedenou v § 4 tohoto zákona, podle písmene b) pak zákonnost a účelnost nakládání s finančními a hmotnými prostředky poskytnutými státem a při nakládání s majetkovými právy ve státním vlastnictví. [18] Z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce rozlišoval činnost státní správy a hospodaření s finančními prostředky a majetkem státu jako dvě samostatné oblasti státní kontroly a přizpůsobil tomu i úpravu kompetencí jednotlivých orgánů v oblasti kontroly působících. [19] Tomu ostatně odpovídá i důvodová zpráva k zákonu, kde v obecné části předkladatel na úvod objasňuje svůj záměr a uvádí, že "[s]oučasné hluboké politické a ekonomické přeměny, směřující k vytvoření demokratické společnosti a tržní ekonomiky, nezbytně vyžadují též provedení celkové rekonstrukce právní úpravy kontroly v národním hospodářství a ve státní správě". Ve zvláštní části pak k § 1 zákona deklaruje, že účelem zákona je zajištění výkonu státní kontroly v působnosti České republiky. Ke kontrolnímu řádu, který je upraven v části třetí zákona, se poté uvádí, že "kontrolní řád bude závazný pro kontrolní činnost těch orgánů státní správy, které nemají zvláštními předpisy upraven vlastní kontrolní postup, ostatní kontrolní orgány jej budou používat pouze subsidiárně". [20] Z výše uvedeného je zřejmé, že zákon o státní kontrole byl zamýšlen jako předpis státními orgány všeobecně použitelný, přičemž rozlišení na jednotlivé oblasti učinil zákonodárce především v souvislosti s rozdělením kompetencí při kontrole mezi jednotlivé státní orgány. Z právní úpravy nelze dovodit, že by zákonodárce zamýšlel některé typy prováděných kontrol vyloučit z věcné působnosti zákona, částečnou výjimku tvořily pouze případy výslovně uvedené v § 4, a dále mohly být vyloučeny ty případy, kde by byl proces kontroly komplexně upraven zvláštním právním předpisem (§ 8 odst. 2 zákona "a contrario"). [21] Zákon o státní kontrole byl s účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), který v § 1 a § 2 vymezuje působnost zákona i pojem kontroly již bez jakýchkoliv pochybností, a to tak, že zákonem určené kontrolní orgány postupují podle tohoto zákona vždy, týká-li se kontrola plnění povinností stanovených jinými právními předpisy. (...) *) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád)

decision_1445.txt

k § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích Zavinění přestupku je nutno posuzovat také s ohledem na princip důvěry k dopravnímu značení. Jestliže je dopravní značení protichůdné [v tomto případě byla mezi dvěma přechody pro chodce přerušovaná čára (vodorovná dopravní značka V2), dovolující předjíždět, a na tuto bezprostředně navazoval přechod pro chodce, který nebyl označen žádnou svislou dopravní značkou (A11 nebo IP6)], pak řidiče nelze činit odpovědným za zavinění přestupku předjíždění na přechodu pro chodce a v jeho blízkosti, a to ani ve formě nevědomé nedbalosti podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 1. 2015, čj. 58 A 26/2012-140*)) Věc: Ing. Albín K. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje o uložení pokuty a zákazu činnosti. Žalobce byl rozhodnutím Magistrátu města Olomouce, odboru agendy řidičů a motorových vozidel (dále jen "správní orgán I. stupně"), ze dne 28. 11. 2007, uznán vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích dle § 22 odst. 1 písm. f) bodu 7 zákona o přestupcích, a to tím, že dne 26. 7. 2007 v 11:35 v obci Olomouc v ulici Polská jako řidič vozidla Hyundai Accent předjížděl vozidlo Iveco (autoškola) na přechodu pro chodce. Tímto jednáním porušil § 17 odst. 5 písm. d) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), za což mu byla podle § 22 odst. 7 zákona o přestupcích uložena pokuta ve výši 5 500 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 6 měsíců se započtením lhůty ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Proti rozhodnutí orgánu I. stupně podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 2. 2008 zamítl. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě. Nezákonnost napadeného rozhodnutí spatřoval žalobce v nesprávně zjištěném skutkovém stavu z důvodu, že správní orgány obou stupňů porušily svou povinnost uloženou § 50 odst. 3 správního řádu, neboť ze své povinnosti nezjistily skutečný stav věci a k řízení přistupovaly jako k řízení návrhovému, ve kterém by snad žalobce měl nést důkazní břemeno, což je v příkrém rozporu se zákonnou povinností uloženou správnímu orgánu, jakož i s principem presumpce neviny. Konkrétně poukázal na vyslovený závěr žalovaného, že žalobce nenavrhoval výslech údajného svědka D. M. Žalobce dále namítal, že ze svědeckých výpovědí plynou rozpory (rozdílný čas, kdy k přestupku mělo dojít, barva žalobcova vozidla, hustota provozu), a za použití toliko těchto důkazních prostředků prakticky nelze zjistit skutkový stav tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Žalobce dále namítal, že správní orgány zcela rezignovaly na zjištění spolehlivého a úplného skutečného stavu věci, jestliže vyšly pouze z oznámení o přestupku, karty řidiče a protokolu o ústním jednání. Namítal také, že mu byla uložena citelná sankce, která je způsobilá vážným způsobem ohrozit jeho profesní i rodinný život. V této souvislosti připomněl svou dosavadní bezúhonnost. Žalovaný k žalobě uvedl, že postupoval v souladu se zásadou objektivního a nestranného přístupu, jelikož splnil povinnost zjistit všechny rozhodné okolnosti, svědčící ve prospěch nebo neprospěch žalobce. Pokud jde o námitku týkající se údajného závěru žalovaného, že žalobce nenavrhoval výslech svědka D. M., k tomuto žalovaný pouze uvedl, že se nejednalo o žádný závěr, ale pouze o konstatování skutečnosti, neboť žalobce měl, pokud to považoval za nezbytné, povinnost označit důkazy na podporu svých tvrzení, což však neučinil. Konstatování žalobce, že je zjevné, že správní orgány I. a II. stupně k řízení přistupovaly jako k řízení návrhovému, považoval žalovaný za zmatečné. K tomu dodal, že vyjma přestupků dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích se veškeré přestupky projednávají zásadně z úřední povinnosti. Zahájení řízení, ať již z úřední povinnosti nebo na návrh, nemá na postup správního orgánu během řízení žádný vliv, neboť tento je vždy vázán zásadami správního řízení. Nelze však na správní orgán přenášet práva a povinnosti účastníka řízení, jako podávat návrhy na dokazování, případně označit konkrétní důkazy na podporu svých tvrzení. Povinnost správního orgánu opatřovat důkazy nestranně nebyla v řízení, které je předmětem žaloby, porušena. Pochybnosti o skutkových zjištěních, které žalobce uvedl, považoval žalovaný za subjektivní názor žalobce, který nemá oporu ve spisovém materiálu a lze ho označit za výklad ryze účelový. Námitkou ohledně rozporů ve výpovědích se žalovaný zabýval již v odvolacím řízení, když tyto údajné rozpory dostatečně odůvod nil. Důkaz - výslech svědka nadporučíka Ing. O. N. - považoval žalovaný za nadbytečný, neboť tento se nenacházel na místě přestupku. Žalovaný navrhl žalobu zamítnout. Krajský soud přiznal usnesením ze dne 30. 4. 2008 k návrhu žalobce žalobě odkladný účinek, neboť shledal předpoklady pro vyhovění návrhu na jeho přiznání. Rozsudkem ze dne 28. 11. 2011, čj. 58 Ca 15/2008-70, pak žalobu zamítl. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce kasační stížnost, na jejímž základě Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu v tom, že skutkový závěr nebyl v nesouladu s důkazy obsaženými v předložených spisech. Dílčí nesrovnalosti ve výpovědích svědků nezpochybňují jejich shodnost, že předjížděcí manévr byl ukončen na přechodu pro chodce, a podstatné je, že oba nezávislí svědci Z. a N. osvědčili provádění předjížděcího manévru, resp. jeho ukončení na přechodu pro chodce. Tento závěr není s to bez dalšího vyvrátit ani svědectví spolujezdkyně žalobce H. N. Dále Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu i s ohledem na vyložení vztahu vodorovných dopravních značení přechodu pro chodce (V7) a svislých dopravních značení (A11), se závěrem, že řidič nesmí bez ohledu na to, zda vodorovné dopravní značení přechodu pro chodce není doplněno svislou výstražnou značkou, předjíždět na přechodu nebo bezprostředně před ním. Nejvyšší správní soud však krajskému soudu vytkl, že se nezabýval skutkovou otázkou, kterou chtěl žalobce objasnit, a to, v jakém stavu bylo v inkriminovanou dobu vodorovné dopravní značení na ulici Polská v Olomouci, tedy zda bylo toto dopravní značení dostatečně výrazné, či se jednalo o odůvodněný případ pro obligatorní použití značky A11, která tam však v inkriminovanou dobu ještě nebyla. Protichůdnost vodorovného dopravního značení před přechodem Polská a Domovina mohl objasnit navrhovaný svědek nadporučík Ing. O. N. nebo případné ohledání místa spáchání přestupku ve správním řízení. Dále Nejvyšší správní soud uvedl, že nelze ani vyloučit, že v případě, kdy by přerušovaná vodorovná čára bezprostředně navazovala na vodorovnou značku přechod pro chodce, by tato skutečnost mohla mít za následek aplikaci § 2 odst. 2 zákona o přestupcích. Takto vadně provedené vodorovné značení by bylo nejen protichůdné, ale pokud by jej účastníci silničního provozu dodržovali, nutně by se dopouštěli téhož přestupku, jaký je přičítán žalobci. Je-li totiž zakázáno předjíždět bezprostředně před přechodem, lze si jen stěží představit a předvídat, že zde bude současně i povoleno předjíždění vodorovnou dopravní značkou (V7). Jinak řečeno, lze jen stěží dovozovat a předvídat, že je-li vodorovným značením povoleno předjíždění vozidel, že na toto značení bude bezprostředně navazovat vodorovné značení přechodu pro chodce, kde se nutně při realizaci předjížděcího manévru jedná o porušení zákona o silničním provozu. Krajský soud se tedy nezabýval skutkovými okolnostmi věci, které mohly ve svém důsledku vést k aplikaci § 2 odst. 2 zákona o přestupcích. Žalobce se oprávněně domáhal provedení svědecké výpovědi nadporučíka Ing. O. N. za účelem objasnění dopravní situace v místě, v němž mělo dojít ke spáchání přestupku. Nejvyšší správní soud tedy zavázal krajský soud k doplnění skutkových zjištění ohledně stavu pozemní komunikace a jejího dopravního značení. Poté se měl krajský soud znovu zabývat zaviněním žalobce s tím, zda v předmětné věci byly či nebyly dány okolnosti, které by zavinění žalobce vylučovaly. Krajský soud v Ostravě zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [8] V intencích pokynu Nejvyššího správního soudu byl u jednání krajského soudu dne 29. 1. 2015 slyšen svědek nadporučík Ing. O. N., který se na žádost žalobce dne 10. 8. 2009, jako vedoucí oddělení DI Olomouc, písemně vyjádřil ke stavu značení v ulici Polská v Olomouci. V tomto vyjádření bylo uvedeno, že si prohlédl místní dopravní situaci a konstatuje vadu v dopravním značení, která mnohé řidiče musela uvádět v omyl, a proto následně cestou dopravního inženýra byla vada oznámena správci komunikace, který provedl opatření k zabránění předjíždění vozidel v daném úseku ulice Polská plnou středovou čarou, neboť přechody následují krátce za sebou. Vada spočívala v tom, že po odbočení vpravo z ulice Rooseveltova na ulici Polskou, ve směru k ulici Domovina, žalobce přejel v křižovatce Rooseveltova a Polská přes chodecký přechod označený svislým (IP6) i vodorovným značením (V7). Pokračoval dál v jízdě po ulici Polská, přičemž přerušovaná středová čára mu umožňovala předjet pomalu jedoucí vozidlo autoškoly. Vzápětí, cca po 100 metrech, následoval další chodecký přechod na křižovatce Polská a Domovina, který však nebyl označen svislým značením IP6, ale pouze vodorovným značením V7. V danou dobu bylo vodorovné značení obou přechodů i středové čáry částečně sjeté, a tudíž méně viditelné. U jednání krajského soudu tento svědek vypověděl, že toto vyjádření vyhotovil a v té funkci působil ještě jako vedoucí oddělení DI Olomouc. Dále uvedl, že ho žalobce seznámil se situací a on se za 2 - 3 dny šel na popsané místo podívat. Potvrdil, že mezi dvěma přechody byla přerušovaná vodorovná čára a označení přechodu vodorovnou značkou bylo špatně čitelné, neboť "zebra" byla sjetá. Svislá dopravní značka byla umístěna jen u prvého přechodu a nikoliv u druhého, a když byl na místě, tak si uvědomil, že daná situace je pro řidiče nepřehledná. Z tohoto důvodu oslovil dopravního inženýra a byla sjednána náprava. Asi do půl roku došlo k nápravě, mezi přechody bylo obnoveno vodorovné dopravní značení, a to nepřerušovaná čára, a došlo k usazení dopravní značky přechod pro chodce. [9]Z obsahu správního spisu krajský soud zjistil, že oznámením a předvoláním ze dne 25. 9. 2007 správní orgán I. stupně žalobci oznámil zahájení daného přestupkového řízení na základě oznámení přestupku Policie ČR ze dne 26. 7. 2007 a předvolal žalobce k ústnímu jednání na 17. 10. 2007. Dne 17. 10. 2007 bylo ústní jednání v dané věci provedeno za přítomnosti žalobce a čtyř svědků. Žalobce uvedl, že uvedeného dne v obci Olomouc na ulici Polská řídil vozidlo Hyundai Accent a jel od světelné křižovatky u prodejny Mountfield směrem k ulici Polská, přičemž před železničním přejezdem dojel nákladní vozidlo autoškoly, které jelo rychlostí cca 15 km/hod. Auto autoškoly i on odbočili do ulice Polská, a když minuli první přechod pro chodce, poté, co zjistil, že vozovka je volná, předjel žalobce vozidlo autoškoly. Vozidlo policie bylo v době předjetí vozidla autoškoly za tímto vozidlem a nemělo volný výhled ve směru jízdy. Předjíždění dokončil ještě před druhým přechodem a pak odbočil vpravo. Jelikož stačil odbočit vpravo, musel předjížděcí manévr dokončit před přechodem, neboť jinak by nestihl odbočit, protože přechod se nachází bezprostředně před ulicí vedoucí doprava, do které odbočoval. Dále žalobce poukázal na situaci, že mezi přechody je přerušovaná čára, která umožňuje předjíždění. Svědek nstržm. P. uvedl, že kolem poledne uvedeného dne spolu s dalšími dvěma kolegy projížděli ulicí Rooseveltova, odbočili do ulice Polská a před nimi jelo vozidlo Hyundai Accent, které započalo předjížděcí manévr před přechodem pro chodce na křižovatce ulic Polská a Domovina. Poté zapnuli výstražné znamení, vozidlo dojeli v jednosměrné ulici a zde proběhla kontrola vozidla žalobce. Svědek M. Z., zkušební komisař, který byl členem posádky vozidla autoškoly, uvedl, že na přechodu pro chodce u křižovatky Polská a Domovina byli předjížděni vozidlem, přičemž však není schopen říci, kdy započal předjížděcí manévr. Vozidlo bylo zastaveno příslušníky policie v jednosměrné ulici vedoucí k ulici 17. listopadu. Dále uvedl, že blíže nemůže vozidlo identifikovat. Svědek N., rovněž člen posádky automobilu autoškoly, uvedl, že v rámci provádění zkoušky s nákladním vozidlem je na přechodu pro chodce předjíždělo osobní vozidlo, které se zařadilo před ně a následně bylo zastaveno policií v jednosměrné ulici vedoucí k ulici 17. listopadu. Oni pokračovali dál a řešení přestupku nevěnovali pozornost. Asi za 30 - 40 minut byl telefonicky kontaktován příslušníkem policie, zda by byli ochotni potvrdit přestupek, kterého byli svědky. Dle jeho názoru samotné předjíždění bylo nebezpečné vzhledem k hustotě provozu. Dále uvedl, že nesledoval situaci ve zpětném zrcátku, a proto nemůže uvést, kdy byl započat předjížděcí manévr, ale ví jistě, že k předjíždění došlo na přechodu pro chodce a vozidlo autoškoly bylo rovněž na úrovni přechodu pro chodce. K dotazu žalobce, v kolik hodin došlo k přestupku, odpověděl, že v dopoledních hodinách, pravděpodobně mezi 9. a 10. hodinou, možná i později. Svědkyně H. N., která jela jako spolujezdkyně na předním sedadle ve vozidle s žalobcem, uvedla, že zhruba 100 metrů před železničním přejezdem dojeli nákladní vozidlo, které jelo velmi pomalu, bylo to méně než 20 km/hod. Pokračovali za tímto nákladním vozidlem až na křižovatku s ulicí Polská, kde za nákladním vozidlem odbočili vpravo. Minuli první přechod pro chodce u křižovatky ulic Rooseveltova a Polská, a jelikož nákladní vozidlo jelo pomalu, předjeli je mezi dvěma přechody pro chodce. Bylo kolem 12:00 a hustota provozu byla nulová a v daném místě se nenacházeli ani žádní chodci. Svědkyně uvedla, že si nevzpomíná, kdy byl započat předjížděcí manévr, ale určitě to bylo za prvním přechodem a byl ukončen před druhým přechodem. Vozidlo policie zaregistrovala, až je předjíždělo a policisté měli zapnutý maják. [10] Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 zákona s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. [11] Podle § 22 odst. 1 písm. f) bodu 7 zákona o přestupcích se přestupku "dopustí ten, kdo v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla předjíždí vozidlo v případech, ve kterých je to podle zvláštního právního předpisu zakázáno". [12] Podle § 17 odst. 5 písm. d) zákona o silničním provozu "[ř]idič nesmí předjíždět na přechodu pro chodce a bezprostředně před ním". [13] Krajský soud měl na základě obsahu správního spisu a tam založených výpovědí svědků a dalších písemností za prokázáno, že žalobce v obci Olomouc na ulici Polská dne 26. 7. 2007 jako řidič vozidla Hyundai Accent odbočil z ulice Rooseveltova, přičemž ještě na ulici Rooseveltova před železničním přejezdem dojel nákladní vozidlo s označením autoškola. Obě vozidla, jak nákladní vozidlo, tak vozidlo žalobce, odbočila do ulice Polská. Na ulici Polská v 11:35 začal žalobce vozidlo autoškoly předjíždět, přičemž tento manévr prováděl těsně před a i na přechodu pro chodce, na křižovatce ulic Polská a Domovina. Následně bylo vozidlo zastaveno příslušníky policie v jednosměrné ulici vedoucí k ulici 17. listopadu. Správní orgán I. stupně uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Pokud se týká dopravního značení v inkriminované době, pak není pochybnosti o tom, že první přechod byl kromě vodorovné dopravní značky V7 označen i svislou dopravní značkou. Na základě výpovědi svědka nadporučíka Ing. O. N. soud vzal dále za prokázané, že mezi oběma přechody byla pozemní komunikace značena přerušovanou podélnou čarou, dopravní značkou V2, přičemž první přechod byl označen jak vodorovnou dopravní značkou V7, tak i svislou dopravní značkou IP6, a druhý přechod jen vodorovnou dopravní značkou V7, která navíc nebyla dostatečně znatelná z důvodu opotřebovanosti. Krajský soud přisvědčil žalovanému, že žalobce byl povinen vodorovné značení respektovat, neboť řidič nesmí předjíždět na přechodu nebo bezprostředně před ním. Jak již krajský soud ve svém předcházejícím rozsudku uvedl, čemuž Nejvyšší správní soud přisvědčil, vodorovné dopravní značení přechod pro chodce (V7) nemusí být vždy doplněno svislou výstražnou značkou (A11) či alespoň informativní (IP6). Dopravní značka A11 "Pozor, přechod pro chodce" upozorňuje předem v obci řidiče v odůvodněných případech, například v nepřehledném úseku pozemní komunikace, na přechod pro chodce. Informativní dopravní značka IP6 "Přechod pro chodce" označuje přechod pro chodce vyznačený značkou V7 zejména tam, kde by jej řidič jinak neočekával, například mimo křižovatku. Za popsané situace v dopravním značení, kdy mezi přechody, které byly nedaleko od sebe, cca něco přes 100 metrů, byla podélná čára přerušovaná (V2), která dovoluje předjíždění, a na tuto bezprostředně navazovala pouze dopravní značka V7, když navíc nebyla současně umístěna ani svislá dopravní značka A11 či alespoň IP6, nutno tuto situaci dopravního značení v inkriminovaném místě a v inkriminovanou dobu vyhodnotit jako navzájem si odporující. [14] Podle § 2 odst. 1 zákona o přestupcích je přestupkem "zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin". Uvedené žalobcovo jednání je zákonem přímo za přestupek označeno, neboť podle § 22 odst. 1 písm. f) bodu 7 zákona o přestupcích v rozhodném znění se přestupku "dopustí ten, kdo v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla předjíždí vozidlo v případech, ve kterých je to podle zvláštního právního předpisu zakázáno". Pro naplnění skutkové podstaty uvedeného přestupku je však nezbytné určení zavinění jakožto obligatorního znaku jeho subjektivní stránky. Zavinění přestupku je tak nutno posuzovat také s ohledem na princip důvěry k dopravnímu značení. Není sporné, že žalobce byl povinen respektovat značení V7 a na přechodu pro chodce a v jeho blízkosti nepředjíždět. K odpovědnosti za přestupek postačuje zavinění z nedbalosti (§ 3 zákona o přestupcích) a zájem společnosti na dodržování dopravního značení a pravidel provozu na pozemních komunikacích upravený zákonem. V případě žalobce, s ohledem na protichůdnost dopravního značení, jak uvedeno v bodu [13] tohoto rozsudku, začal-li mezi přechody předjíždět, což mu umožňovalo dopravní značení V2, nemohl v dostatečném předstihu předjímat, že na toto značení bude bezprostředně navazovat přechod pro chodce, který nebyl žádnou svislou dopravní značkou (A11 nebo IP6) osazen, navíc dopravní značení V7 bylo sjeté. Žalobce tak v důvěře v dopravní značení podélné přerušované čáry (V2) za prvním přechodem předjížděl vozidlo autoškoly, poněvadž mu to dopravní značení V2 dovolovalo a dopravním značením nebyl v dostatečném předstihu o následném přechodu pro chodce informován, jestliže toto postrádalo svislou dopravní značku. Z důvodů, jež byly výše popsány, nutno dojít k závěru, že žalobce nelze činit odpovědným za zavinění předmětného přestupku, a to ani ve formě tzv. nevědomé nedbalosti podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o přestupcích. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozhodnutí svým rozsudkem ze dne 16. 4. 2015, čj. 7 As 55/2015-29.

decision_1446.txt

k § 83 odst. 1 písm. b) zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění zákonů č. 320/2002 Sb. a č. 226/2006 Sb.*) k § 2 odst. 1 a § 57 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích k § 125c odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 133/2011 Sb. k § 140 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Je-li podnikající fyzická osoba současně řidičem a provozovatelem vozidla a vozidlo řídí na pozemní komunikaci bez registrační značky, je její protiprávní jednání postižitelné jako správní delikt podle § 83 odst. 1 písm. b) zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, což v souladu s vymezením pojmu "přestupek" (§ 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) vylučuje, aby bylo postiženo jako přestupek podle § 125c odst. 1 písm. a) bod 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích [řízení vozidla v provozu na pozemních komunikacích, na němž v rozporu s jiným právním předpisem (zákon č. 56/2001 Sb.) není umístěna tabulka státní poznávací značky]. II. Speciální úprava řízení o přestupcích podle zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, obsahující v § 57 odst. 1 rovněž úpravu společného řízení, brání projednání přestupku a správního deliktu ve společném řízení podle § 140 správního řádu z roku 2004. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2015, čj. 6 As 106/2014-25) Prejudikatura: č. 1038/2007 Sb. NSS a č. 1865/2009 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 2. 2009, Zolotukhin proti Rusku (stížnost č. 14939/03, Reports 2009). Věc: Mgr. Jiří M. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutím Magistrátu města Ostravy, odboru dopravně správních činností, ze dne 30. 5. 2012, čj. SMO/181735/12/DSČ/Sad, byl žalobce uznán vinným, že dne 13. 11. 2011 ve 20:00 užil jako řidič v provozu na pozemních komunikacích v Ostravě - Mariánských Horách, na ulici Rubová, ve směru jízdy od ulice Daliborova k ulici Bendlova, motorové vozidlo tovární značky Chevrolet, na kterém nebyla umístěna zadní tabulka registrační značky. Tím měl žalobce porušit povinnosti stanovené v § 7 odst. 2 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích v návaznosti na § 28 odst. 3 vyhlášky č. 243/2001 Sb., o registraci vozidel**), čímž měl spáchat správní delikt podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 7. 2012, čj. MSK 89504/2012, zamítl a potvrdil rozhodnutí I. stupně (současně došlo k nepodstatné formulační změně výroku). Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Ostravě, kterou se domáhal zrušení napadaného rozhodnutí pro nezákonnost a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Žalobce předně tvrdil, že svým jednáním nenaplnil znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. Dále byla podle žalobce napadeným rozhodnutím porušena zásada ne bis in idem. Žalobce byl již v jiném řízení pravomocně uznán vinným z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu, spočívajícího v tom, že téhož dne, tedy 13. 11. 2011, v tutéž hodinu, tedy ve 20:00, na tomtéž místě řídil totéž vozidlo, ačkoli na vozidle nebyla zadní tabulka registrační značky. Rozlišování postavení žalobce v případě přestupku jako řidiče a v případě správního deliktu jako provozovatele je podle žalobce bezvýznamné, neboť se pořád jedná o tutéž osobu a totéž jednání, a toto předcházející rozhodnutí brání tomu, aby byl potrestán znovu. Krajský soud rozsudkem ze dne 24. 4. 2014, čj. 22 A 32/2014-24 (58 A 48/2012), rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu není rozhodný subjekt konkrétního sankcionovaného deliktu (řidič vs. provozovatel), rozhodný je následek přestupku a deliktu, tedy porušení právem chráněného zájmu, který je podle krajského soudu v obou případech stejný. K porušení zásady ne bis in idem tedy došlo. Zabránit porušení této zásady lze podle krajského soudu v případě jednočinného souběhu přestupku a jiného správního deliktu, majících tentýž objekt, tím, že správní orgán povede společné řízení podle § 140 správního řádu a za tím účelem bude případně dosaženo změny příslušnosti podle § 131 odst. 2 písm. b) správního řádu a při ukládání sankce bude správní orgán postupovat podle zásad trestání jednočinného souběhu podle § 12 odst. 2 zákona o přestupcích. Správní orgány však takto nepostupovaly a porušení zásady ne bis in idem tak nezabránily. Kasační stížností se žalovaný (stěžovatel) domáhal zrušení napadeného rozsudku krajského soudu pro jeho nezákonnost. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem krajského soudu, že skutkové podstaty přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu a správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, jsou identické. Liší se jak v subjektu, kdy subjektem přestupku je řidič - fyzická osoba a subjektem správního deliktu je podnikající fyzická osoba, tak v chráněném zájmu (umístění registrační značky vs. umístnění registrační značky na vozidle provozovaném), a dále též v druhu a závažnosti sankce (u řidiče to je pokuta a vyloučení řidiče z provozu na pozemních komunikacích, u správního deliktu pouze pokuta, ovšem až v pětinásobné výši oproti řidiči). S poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163, zdůraznil, že při posuzování toho, zda jde o tentýž skutek, nepostačuje shoda skutečností de facto, ale de iure, tedy souhrn trestněprávně relevantních skutečností. Dále podle stěžovatele nelze vést společné řízení o přestupku a jiném správním deliktu, neboť to vylučuje definice přestupku a správního deliktu. Pro přestupek tak nelze vést společné správní řízení podle § 140 odst. 1 správního řádu a naopak, pro jiný správní delikt nelze vést společné přestupkové řízení podle § 57 odst. 1 zákona o přestupcích; obě řízení se zásadně liší. Neexistuje-li jednotná procesní úprava pro přestupek a jiný správní delikt, je podle stěžovatele společné řízení vyloučeno. Pokud by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o totožnosti obou skutkových podstat, požadoval stěžovatel, aby současně uvedl pravidla pro aplikaci procesních předpisů. Pokud by Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě se stěžovatelem k tomu, že skutkové podstaty jsou identické, ale nelze vést společné řízení pro přestupek a jiný správní delikt, pak stěžovatel požadoval, aby Nejvyšší správní soud podal návrh Ústavnímu soudu na zrušení § 83 odst. 1 písm. b) a d) a § 83a odst. 1 písm. c) a l) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Poukázal na to, že svým jednáním nenaplnil znaky skutkové podstaty správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. c) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, k čemuž se však krajský soud blíže nevyjádřil, neboť dospěl k závěru, že na projednávaný případ je plně aplikovatelná zásada ne bis in idem. S tímto názorem by žalobce souhlasil v případě, že by svým jednáním naplnil všechny znaky skutkové podstaty správního deliktu podle výše citovaného ustanovení - pak by projednání správního deliktu bránila zásada ne bis in idem, neboť skutek, který byl v řízení před žalovaným, vedeným pod čj. MSK 89504/2012, projednán, je totožný se skutkem, pro který byl žalobce postihnut v řízení pod sp. zn. S-SMO/376019/ /11/DSČ a pro který byl pravomocně uznán vinným z přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bod 1 zákona o silničním provozu, neboť řídil vozidlo, na němž v rozporu s jiným právním předpisem (tedy zákonem o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích) nebyla umístěna tabulka registrační značky. O totožnosti subjektu žalobce nemá žádné pochybnosti. Podle žalobce je v posuzovaném případě jen jedna a táž osoba, osoba, která vystupuje v postavení řidiče, a osoba, která vystupuje v postavení provozovatele. V daném případě se nejedná o dva rozdílné subjekty, ale o jednu a tutéž fyzickou osobu. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [15] Zásada ne bis in idem - tedy právo nebýt souzen nebo potrestán dvakrát za týž čin - je na ústavní úrovni zakotvena v čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Povinnost ctít uvedenou zásadu dále plyne z mezinárodních závazků České republiky, zejména z čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva"), podle nějž "[n]ikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu". Ačkoliv uvedená ustanovení hovoří pouze o "trestním stíhání" či "trestním řízení", danou zásadu je třeba vztáhnout i na řízení o přestupcích a o správních deliktech, jak již Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005, čj. A 6/2003-44, č. 1038/2007 Sb. NSS, nebo ze dne 11. 1. 2012, čj. 1 As 125/2011-163). [16] Článek 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě ani žádné jiné ustanovení Úmluvy nijak blíže nespecifikuje totožnost činu ("idem"). Evropský soud pro lidská práva proto přistoupil ke sjednocení své vnitřně rozporné judikatury k dané otázce rozsudkem velkého senátu ze dne 10. 2. 2009, Zolotukhin proti Rusku, stížnost č. 14939/03, Reports 2009, v němž po shrnutí judikaturních linií odmítl přístup vycházející z právní kvalifikace deliktu s tím, že takový přístup je příliš restriktivní vůči právům jednotlivce. Podle Evropského soudu pro lidská práva tak čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý "trestný čin", pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku (srov. zejména body 81 a 82 citovaného rozsudku). [17] Jak je třeba ve světle rozsudku Zolotukhin proti Rusku přistupovat k výkladu zásady ne bis in idem, vymezil Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 1 As 125/2011-163. Vycházel přitom z české trestněprávní doktríny, která tradičně při interpretaci uvedeného pojmu za podstatu skutku považuje právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. Momentem, který dělí pachatelovo jednání na různé skutky, je tedy následek významný z hlediska (trestního) práva a rozlišuje mezi skutkem de facto a skutkem de iure. Skutek de facto představuje skutkový děj, zahrnující skutkové okolnosti konkrétního případu "tak jak se stal", bez ohledu na jejich trestněprávní relevanci. Skutkem de iure je naopak souhrn trestněprávně relevantních skutečností odlišitelný od jiného skutku de iure téhož pachatele. Při posuzování totožnosti skutku je pak určující skutek de iure. Nejvyšší správní soud se k tomuto trestněprávnímu pojetí jednoty skutku v citovaném rozsudku přiklonil, ačkoliv velký senát Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku Zolotukhin proti Rusku uvedl, že při posuzování zásady ne bis in idem odmítá přístup kladoucí důraz na právní kvalifikaci deliktu, Nejvyšší správní soud přesto za rozhodný komparátor pro stanovení prvku idem považuje skutek de iure. [18] K obdobným závěrům Nejvyšší správní soud dospěl v rozsudku ze dne 10. 2. 2011, čj. 9 As 67/2010-74, v němž se rovněž zabýval výkladem rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ve věci Zolotukhin proti Rusku. Na jeho podkladě konstatoval, že stíhání jednoho a téhož skutku podle dvou skutkových podstat je přípustné tehdy, pokud se tyto od sebe navzájem liší v podstatných prvcích (okolnostech). Naopak tam, kde panuje alespoň částečná shoda v podstatných okolnostech skutku, půjde ve vztahu k aplikaci článku 4 Protokolu č. 7 Úmluvy o uplatnění zásady ne bis in idem (zvýraznění podtržením provedl nyní Nejvyšší správní soud). [19] Z uvedených závěrů vyplývá, že čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje stíhání pro druhý trestný čin (včetně deliktu trestněprávní povahy), pokud je tento druhý trestný čin založen na totožném či v podstatných rysech totožném skutku. Podstatou skutku je přitom právně relevantní jednání pachatele a jím zapříčiněný právně významný následek. K tomu, aby bylo možné postihnout pachatele na základě totožného jednání za dva různé delikty, nestačí samotná existence dvou formálně odlišných skutkových podstat deliktu. Teprve odlišnost v právně významném následku jednání zakládá existenci dvou samostatných skutků, o nichž je možné vést samostatná řízení. [20] Na základě výše uvedených závěrů přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení, zda došlo k porušení principu ne bis in idem v nyní posuzované věci, a dovodil, shodně jako krajský soud, že totožnost skutku je dána. Mezi oběma rozhodnutími totiž panuje soulad mezi popisem skutku ve výrokových částech obou rozhodnutí, konkrétní skutkové okolnosti se týkají téhož obviněného (stěžovatele), jsou neoddělitelně spjaty v čase a místě. V obou případech byl stěžovatel sankcionován za to, že vozidlo, jehož byl řidičem a současně provozovatelem, nebylo při provozu na pozemní komunikaci opatřeno zadní registrační značkou, a to ve stejném časovém okamžiku a na stejném místě. Jednání obviněného (stěžovatele) se tedy v podstatných rysech shoduje z hlediska obou skutkových podstat. [21] Právně významným následkem se rozumí porušení či ohrožení chráněného zájmu. Chráněným zájmem (objektem) je v případě obou posuzovaných ustanovení zájem na možnosti identifikace vozidla a jeho provozovatele. Tím, že stěžovatel řídil a provozoval předmětné vozidlo bez zadní registrační značky, porušil zájem na možnosti identifikovat vozidlo a jeho provozovatele; následek jeho jednání je tedy podle obou ustanovení totožný. [22] Je-li totožné jak právně relevantní jednání, tak jím zapříčiněný právní následek, lze uzavřít, že i skutek de iure je v obou případech stejný. Odlišnosti, kdy u přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu je pachatelem fyzická osoba - řidič a u správního deliktu podle § 83a odst. 1 písm. b) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích je pachatelem provozovatel - podnikající fyzická osoba, nejsou za situace, kdy je řidič a provozovatel tatáž osoba, natolik významné, aby z nich bylo možno dovodit, že se skutky liší. Krajský soud proto správně uzavřel, že bylo-li jednání stěžovatele posouzeno jako jednání naplňující skutkovou podstatu přestupku podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu a byl-li stěžovatel za tento přestupek pravomocně odsouzen, brání toto předchozí rozhodnutí odsouzení stěžovatele v nyní posuzované věci. [23] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že podle úpravy zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích platné od 1. 1. 2014 je předmětný správní delikt upraven v § 83a odst. 1 písm. c) takto: "Právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že jako provozovatel silničního vozidla v rozporu s § 38 odst. 1 písm. c) provozuje na pozemních komunikacích silniční vozidlo, na němž není způsobem umožňujícím identifikaci vozidla umístěna tabulka s registrační značkou, přidělenou k tomuto vozidlu obecním úřadem obce s rozšířenou působností nebo příslušným orgánem jiného státu." I novelizovaná úprava chrání shodný zájem jako úprava obsažená v § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu, tedy zájem na tom, aby u vozidel, provozovaných na pozemních komunikacích, bylo možno tato vozidla a jejich provozovatele kdykoliv identifikovat, a shoda právního následku protiprávního jednání, tedy jednání v rozporu s oběma ustanoveními, je za nynější úpravy ještě markantnější. [24] Nejvyšší správní soud však nemůže přisvědčit závěru krajského soudu, že v posuzovaném případě "aby nebyla porušena zásada ne bis in idem, je třeba v případě jednočinného souběhu přestupku a jiného správního deliktu majících tentýž objekt vést společné řízení podle § 140 [správního řádu] a za tím účelem případně i dosáhnout změny příslušnosti podle § 131 odst. 2 písm. b) [správního řádu]. Při ukládání sankce pak správní orgán postupuje podle zásad trestání jednočinného souběhu podle § 12 odst. 2 [zákona o přestupcích] (viz s. 8 - 9 rozsudku). [25] Shora uvedený závěr o totožnosti skutku totiž vylučuje aplikaci úpravy jednočinného souběhu a zásadu absorpce sankce podle § 12 odst. 2 zákona o přestupcích. Pokud stěžovatel jedním jednáním porušil či ohrozil jeden chráněný zájem, tedy se dopustil jednoho skutku de iure, nemohl se současně dopustit jednočinného souběhu s jiným skutkem de iure. Jednočinný souběh znamená, že pachatel správního deliktu jedním jednáním způsobí ohrožení či porušení více chráněných zájmů, tedy jedno jednání má více (různých) právních následků, a dopustí se tím více skutků de iure. Posouzení "idem", tedy totožnosti, nejen podle skutkového děje "jak proběhl o sobě", ale i jeho právních následků, umožňuje odlišit, zda - i při existenci formálně odlišných skutkových podstat - došlo ke spáchání více samostatných skutků de iure, o nichž lze vést samostatná řízení (popř. společná řízení, umožňuje-li to procesní úprava), nebo zda i při existenci více formálně odlišných podstat došlo ke spáchání pouze jednoho skutku, o kterém lze vést pouze jedno řízení; úvahy o společném řízení, ať už podle § 140 správního řádu nebo podle § 57 odst. 1 zákona o přestupcích, jsou v takovém případě vyloučeny. [26] Zda se v konkrétním případě bude jednat o přestupek podle § 125c odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o silničním provozu nebo o správní delikt podle § 83 odst. 1 písm. b) zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, upravuje § 2 odst. 1 zákona o přestupcích, podle kterého "[p]řestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin" (zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud). Je-li řidič současně provozovatelem vozidla a vozidlo řídí na pozemní komunikaci bez registrační značky, tedy aniž by na provozované vozidlo umístil registrační značku, je jeho protiprávní jednání jako správní delikt postižitelné podle zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, což vylučuje, aby bylo postiženo jako přestupek podle zákona o silničním provozu. Pokud však již v posuzovaném případě bylo toto jednání navzdory citovanému § 2 odst. 1 zákona o přestupcích pravomocně postiženo jako přestupek podle zákona o silničním provozu, zásada ne bis in idem brání opětovnému odsouzení nebo potrestání žalobce za správní delikt podle zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. [27] Co se týká možnosti vést společné řízení o přestupku a jiném správním deliktu, Nejvyšší správní soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že speciální úprava řízení o přestupcích podle zákona o přestupcích, podle které jsou přestupky projednávány, obsahující v § 57 odst. 1 zákona o přestupcích rovněž úpravu společného řízení, brání projednání přestupku a správního deliktu ve společném řízení podle § 140 správního řádu, který je vůči zákonu o přestupcích zákonem obecným, použitelným pouze v případě absence zvláštní úpravy (§ 51 zákona o přestupcích). Pokud by jednáním pachatele byla v jednočinném souběhu naplněna skutková podstata jak správního deliktu, tak přestupku, byl by správní orgán povinen uplatnit zásadu absorpce podle § 12 odst. 1 zákona o přestupcích, i když tyto nebudou projednávány ve společném řízení [srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 6 A 216/93, podle kterého "[j]e-li jedním protiprávním jednáním či opomenutím naplněna skutková podstata více správních deliktů (souběh), k jejichž projednání je příslušný týž správní orgán, postupuje tento správní orgán analogicky podle § 12 odst. 2 [zákona o přestupcích] a uloží sankci ve výměře nejpřísněji trestného sbíhajícího se deliktu (zásada absorpční), nestanoví-li zvláštní zákon jinak". Obdobně uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 18. 6. 2009, čj. 1 As 28/2009-62, že nevedl-li správní orgán v rozporu s § 57 odst. 1 zákona o přestupcích společné řízení o více přestupcích téhož pachatele, není takový postup vadou řízení, je-li z odůvodnění následného rozhodnutí zřejmé, že ve věci byla aplikována zásada absorpční, zakotvená v § 12 odst. 2 citovaného zákona pro ukládání trestu za souběh přestupků. [28] Vzhledem k tomu, že vztah mezi § 57 odst. 1 zákona o přestupcích a § 140 správního řádu lze vyložit ústavně konformně, nepředložil Nejvyšší správní soud podle návrhu stěžovatele jím nastíněnou otázku Ústavnímu soudu. (...) *) S účinností od 1. 1. 2014 změněn zákonem č. 239/2013 Sb. **) S účinností od 1. 1. 2015 nahrazena vyhláškou č. 343/2014 Sb., o registraci vozidel.

decision_1447.txt

k § 6 odst. 1 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích Posouzení, zda je vynález nový a zda je výsledkem vynálezecké činnosti (§ 6 odst. 1 zákona č. 527/1990 Sb., o vynálezech a zlepšovacích návrzích), je otázkou právní a vychází ze skutkového stavu věci zjištěného na základě hodnocení důkazů. Správní uvážení se zde neuplatní. Skutkový i právní závěr správního orgánu o těchto otázkách soud přezkoumává v rámci námitek uplatněných v žalobě v plném rozsahu; vyjde-li v řízení najevo potřeba posouzení odborných otázek, může si soud vyžádat odborné vyjádření nebo znalecký posudek. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2015, čj. 7 As 69/2014-50) Prejudikatura: č. 416/2004 Sb. NSS, č. 526/2005 Sb. NSS, č. 628/2005 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 1275/2007 Sb. NSS, č. 2916/2013 Sb. NSS, č. 2929/2013 Sb. NSS, č. 3073/2014 Sb. NSS a č. 3174/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 57/2007 Sb., č. 82/2013 Sb., sp. zn. II. ÚS 459/14, sp. zn. I. ÚS 1251/14 a usnesení Ústavního soudu I. ÚS 1171/09; rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 6. 1981, Le Comp, Van Leuven a De Meyere proti Belgii (stížnost č. 6878/75, Series A, č. 54), ze dne 24. 10. 1986, Agosi proti Spojenému království (stížnost č. 9118/80, Series A, č. 108), ze dne 8. 7. 1987, O. proti Spojenému království (stížnost č. 9276/81, Series A, č. 136-A), H. proti Spojenému království (stížnost č. 9580/81, Series A, č. 120), W. proti Spojenému království (stížnost č. 9749/82, Series A, č. 121), B. proti Spojenému království (stížnost č. 9840/82, Series A, č. 121), R. proti Spojenému království (stížnost č. 10496/83, Series A, č. 121) a ze dne 20. 11. 1995, British-American Tobacco Company Ltd. proti Nizozemí (stížnost č. 19589/92, Series A, č. 331). Věc: Petr K. proti Úřadu průmyslového vlastnictví o zrušení patentu, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný dne 1. 7. 2009 zrušil žalobcův patent č. 299 791 s názvem "Uspořádání systému samoobslužného sázkového terminálu" (dále jen "patent") podle § 23 odst. 1 písm. a) zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích. Rozhodnutí žalovaného vycházelo především ze tří cizojazyčných dokumentů: US patent 6783456 zveřejněný dne 19. 6. 2003 (dále jen "D1"), patentová přihláška EP 1199690 zveřejněná dne 24. 4. 2002 (dále jen "D2") a mezinárodní patentová přihláška WO 0067215 zveřejněná dne 9. 11. 2000 (dále jen "D3"). Předseda žalovaného dne 4. 12. 2009 zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí žalovaného. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 3. 4. 2014, čj. 8 A 28/2010-153, zamítl žalobu podanou žalobcem proti výše uvedenému rozhodnutí předsedy žalovaného. Městský soud v rozsudku (mimo jiné) za prvé neshledal skutečnost, že dokumenty D1, D2 a D3 nebyly přeloženy do českého jazyka důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. K tomu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, ze které je zřejmý příklon k názoru o přípustnosti důkazu cizojazyčnou listinou ve správním řízení. Za druhé se městský soud ztotožnil se závěrem žalovaného o chybějícím prvku vynálezecké činnosti s tím, že předmět nároků žalobce vyplývá zřejmým způsobem ze stavu techniky (dokumenty D1 a D2), a není tudíž výsledkem žalobcovy vynálezecké činnosti, jak ji definuje § 6 odst. 1 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích. Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti namítal nezákonnost obou těchto závěrů městského soudu. Při předběžném posouzení věci sedmý senát k první otázce (A), zda správní orgán může provádět dokazování cizojazyčnými listinami, shledal, že existují v judikatuře Nejvyššího správního soudu názorové rozpory. Provedení důkazu cizojazyčnou listinou ve správním řízení připouští šestý senát v rozsudku ze dne 17. 7. 2008, čj. 6 As 41/2007-74, a v rozsudku ze dne 27. 10. 2011, čj. 6 As 20/2011-230. Naproti tomu čtvrtý senát v rozsudku ze dne 30. 9. 2011, čj. 4 As 12/2011-100, vyjádřil právní názor, že správní orgán nemůže provádět cizojazyčnou listinou důkaz, aniž by si opatřil její oficiální překlad do českého jazyka. Takový postup shledal v rozporu s § 16 odst. 1 správního řádu a vadou řízení, k níž soud přihlíží i bez návrhu. Sedmý senát se v této otázce přiklonil k právnímu názoru vyslovenému čtvrtým senátem a uvedl důvody, které jej vedly k tomuto závěru. Rozšířenému senátu proto předložil otázku, zda může správní orgán provádět ve správním řízení dokazování cizojazyčnou listinou bez jejího úředně ověřeného překladu. Za druhé (B) sedmý senát uvedl, že zamýšlí zavázat městský soud názorem týkajícím se způsobu přezkumu závěru žalovaného o naplnění pojmu "vynálezecká činnost". Sedmý senát předeslal, že nejde o přezkum správního uvážení žalovaného (jak vyjádřil městský soud) a jeho názor nekoliduje s dosavadní judikaturou. Pouze v otázce rozsahu soudního přezkumu závěru žalovaného o novosti určitého předmětu či činnosti, avšak napříč různými kategoriemi průmyslového vlastnictví, lze v judikatuře nalézt názorové rozdíly; viz rozsudky ze dne 24. 9. 2008, čj. 2 As 33/2008-215, a ze dne 14. 6. 2012, čj. 9 As 88/2011-254. Jakkoli městský soud svůj právní názor považuje za souladný s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu (konkrétně odkazuje na rozsudky ze dne 26. 8. 2013, čj. 8 As 70/2011-239, č. 2929/2013 Sb. NSS, ze dne 14. 6. 2012, čj. 9 As 88/2011-254, a ze dne 18. 12. 2003, čj. 5 A 139/2002-46, č. 416/2004 Sb. NSS), sedmý senát má za to, že z těchto rozsudků názor zastávaný městským soudem neplyne. Městský soud však bude muset dle sedmého senátu při plném přezkumu závěrů žalovaného posoudit, zda řešení obsažené v napadeném patentu pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem z dokumentů D1, D2 a D3. Tuto odbornou otázku ale bude moci soud vyřešit pouze na základě odborného vyjádření nebo znaleckého posudku. Podle § 127 odst. 1 věty prvé a druhé o. s. ř. (za použití § 64 s. ř. s.), "[z]ávisí-li rozhodnutí na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, vyžádá soud u orgánu veřejné moci odborné vyjádření. Jestliže pro složitost posuzované otázky takový postup není postačující nebo je-li pochybnost o správnosti podaného odborného vyjádření, ustanoví soud znalce." Zatímco samotný výklad některých zákonných pojmů, jako "vynálezecká činnost" či "stav techniky", je otázkou právní, hodnocení, nakolik určité řešení pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem z konkrétních podkladů, je již otázkou odbornou. Sám soud se nemůže stavět do role odborníka, který by mohl takovou otázku hodnotit. Vyslovený právní názor, kterým sedmý senát zamýšlí zavázat městský soud, je však odlišný od právního názoru implicitně vyjádřeného ve shora citovaném rozsudku osmého senátu čj. 8 As 70/2011-239, který v daném případě otázku, zda by odborník dospěl k určitému závěru bez využití vynálezecké činnosti, sám vyhodnotil. Osmý senát tak učinil hodnocení, zda řešení vyplývalo pro odborníka zřejmým způsobem z předložených dokumentů. Citované závěry jsou tedy výlučně závěry soudu učiněné na základě obsahu posuzovaných dokumentů a na základě úvah soudu o tom, co by podle něj odborník z nich vyvodil. Vzhledem k tomu, že se sedmý senát při hodnocení této právní otázky hodlá odchýlit od právního názoru vyjádřeného osmým senátem, rozšířenému senátu k posouzení předkládá rovněž otázku, zda může pro účely posouzení naplnění pojmu "vynálezecká činnost" sám soud vyhodnotit, nakolik určité řešení pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem z konkrétních podkladů. Sedmý senát z uvedených dvou důvodů proto předložil věc rozšířenému senátu. Otázky, jež jsou v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešeny rozdílně, zní: (A) Může správní orgán provádět ve správním řízení dokazování cizojazyčnou listinou bez jejího úředně ověřeného překladu? (B) Může pro účely posouzení naplnění pojmu "vynálezecká činnost" sám soud vyhodnotit, nakolik určité řešení pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem z konkrétních podkladů? Žalovaný ve svém vyjádření k předložení věci rozšířenému senátu k druhé otázce (B) poukázal na model udělování a zrušování ochrany průmyslového vlastnictví "patentovými" úřady a následného soudního přezkumu, který převládá v Evropě. Dále také na historický vývoj právní úpravy, ze které je dle žalovaného zřetelné, že posuzování splnění podmínky "vynálezecké činnosti" je v působnosti žalovaného již od roku 1919. V České republice neexistují specializované soudy pro průmyslové vlastnictví (kromě obchodního úseku městského soudu, který však rozhoduje ve sporech z porušení práv z průmyslového vlastnictví a ve věcech protinávrhů na neplatnost ochranné známky Společenství a průmyslového vzoru Společenství, nikoliv ve věcech ochrany poskytnuté národní cestou, popřípadě pokud je pro zrušení třeba speciálních technických znalostí). Závěr, že řešení pro odborníka nevyplývá zřejmým způsobem ze stavu techniky, je založen na skutkových zjištěních o stavu techniky a abstraktní úvaze o úrovni znalostí, jež mohl odborník v době podání přihlášky mít a zda při využití těchto znalostí a stavu techniky v době podání přihlášky mohl k řešení dojít. Složitost posuzování spočívá v nutnosti znát nejen současný stav techniky, ale také určit, jaké vědomosti mohl mít odborník v dané oblasti např. před 10 lety. Otázka tedy je, v jakém rozsahu mají být rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu přezkoumávána, když v České republice neexistují zvláštní správní soudy pro oblast poskytování průmyslové ochrany. Posuzování předložené otázky totiž není reálné ani na základě znaleckých posudků. Potom by totiž rozhodování záviselo především na mínění znalců, jichž však v České republice není dostatek, a mnohdy nejsou znalecké posudky ani dostatečně kvalitní, odůvodněné apod. Znalec navíc vychází pouze z podkladů a znalostí, jež mu poskytl soud, a není povinen sledovat vývoj posuzování vynálezecké činnosti. Jde jen o posouzení věci ad hoc. Žalovaný odkázal na judikaturu soudů ve Slovenské republice, dle které soudy přezkoumávají pouze úvahy správního orgánu, v nichž nedochází k posouzení technického stavu věci, tedy jen ty, které se týkají právních otázek a dodržení zákonných mezí. Dle žalovaného je třeba aplikovat výluku dle § 70 písm. d) s. ř. s., kdy správní úvahy týkající se vynálezecké činnosti, při nichž nutně dochází k technickému posouzení věci, mají být soudy přezkoumávány jen v rozsahu jejich úplnosti a logické správnosti. Pokud by z hlediska technických znalostí nevybavené senáty správních soudů rozhodovaly při posouzení technických otázek jen na základě znaleckého posudku, pak by se vytvořila praxe ve světě zcela unikátní (stejně jako u pořizování úředních překladů cizojazyčných listin). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že posouzení, zda je vynález nový a zda je výsledkem vynálezecké činnosti, je otázkou právní a vychází ze skutkového stavu věci zjištěného na základě hodnocení důkazů. Správní uvážení se zde neuplatní. Skutkový i právní závěr správního orgánu o těchto otázkách soud přezkoumává v rámci námitek uplatněných v žalobě v plném rozsahu; vyjde-li v řízení najevo potřeba posouzení odborných otázek, může soud vyžádat odborné vyjádření nebo znalecký posudek. Věc byla vrácena k projednání a rozhodnutí sedmému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [18] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [19] Pravomoc rozšířeného senátu rozhodnout první otázku (A) přípustnosti dokazování cizojazyčnou listinou ve správním řízení již není dána, neboť o téže otázce již rozhodl v plném rozsahu usnesením ze dne 14. 4. 2015, čj. 9 As 12/2014-60, na které tímto odkazuje. [20] Ohledně druhé otázky (B), zda samotnému soudu přísluší při posouzení právní otázky naplnění pojmu "vynálezecká činnost" hodnotit i otázky technické, tj. nakolik určité řešení pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem ze stavu techniky (konkrétně z podkladů, z nichž žalovaný vycházel), sedmý senát zastává názor, že nejde o přezkum správního uvážení žalovaného. V tomto je jeho názor v souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu (shora citované rozsudky čj. 8 As 70/2011-239, čj. 9 As 88/2011-254 a čj. 5 A 139/2002-46). Připomíná pouze, že v otázce rozsahu soudního přezkumu závěru žalovaného o novosti určitého předmětu či činnosti, avšak napříč různými kategoriemi průmyslového vlastnictví, lze v judikatuře nalézt názorové rozdíly (viz citované rozsudky čj. 2 As 33/2008-215 a čj. 9 As 88/2011-254). [21] Důvodem položení druhé otázky rozšířenému senátu je, že sedmý senát hodlá zavázat městský soud názorem, že k posouzení, zda řešení pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem z konkrétních podkladů, je třeba odborných znalostí ve smyslu § 127 odst. 1 o. s. ř., jež přesahují širší rámec obecné zkušenosti (zprostředkovatelné soudu například i studiem) a k nimž je potřebná určitá odborná znalost a zkušenost. Soud proto není oprávněn odbornou otázku posoudit sám, a to i tehdy, má-li sám potřebné odborné znalosti, tj. v případě, že pronikne hlouběji do posuzované problematiky, ale musí hodnotit takové otázky pouze na základě odborného vyjádření nebo znaleckého posudku. [22] Oproti tomu osmý senát v citovaném rozhodnutí čj. 8 As 70/2011-239 tuto otázku sám vyhodnotil, a to na základě předložených dokumentů. Tím implicitně vyjádřil právní názor, že soud sám může učinit takový závěr, aniž by odborným vyjádřením či znaleckým posudkem disponoval. [23] Pravomoc rozšířeného senátu dle § 17 odst. 1 s. ř. s. ohledně druhé otázky (B) je tedy dána. III.2 Posouzení věci [24] Rozšířenému senátu byla předložena otázka, zda může pro účely posouzení naplnění pojmu "vynálezecká činnost" sám soud vyhodnotit, nakolik určité řešení pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem z konkrétních podkladů, nebo zda vždy pro posouzení odborných otázek musí postupovat podle § 127 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. Z obsahu předkládacího usnesení však vyplývají související problémy, které jsou s otázkou rozsahu a způsobu soudního přezkumu v případech ochrany práv duševního vlastnictví spojeny. Žalovaný zpochybňuje i samotnou přípustnost posouzení odborné otázky soudem. [25] Z uvedených důvodů se rozšířený senát neomezil toliko na položenou otázku, ale považuje za vhodné ji posoudit v širších souvislostech. a) Právo na spravedlivý proces [26] Přiznání formálně právní ochrany v oblasti průmyslových práv duševního vlastnictví, např. udělení patentu na vynález, znamená, že jeho majitel, nebo původce vynálezu, který jej vytvořil vlastní tvůrčí prací, má výlučné právo užívat předmět vynálezu a disponovat s ním (§ 8, § 11 a § 13 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích). Do tohoto práva nesmí být (až na výjimky zákonem předvídané) zasaženo. Zrušení patentu na vynález se proto bezprostředně dotýká tohoto výlučného práva (právní sféry) majitele patentu a musí být ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen "Úmluva") pod soudní ochranou. [27] Od roku 1981 (rozhodnutí ze dne 23. 6. 1981, Le Comp, Van Leuven a De Meyere proti Belgii, stížnost č. 6878/75, Series A, č. 54) Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP") zastává názor, že není v rozporu s Úmluvou, je-li věc posouzena správními orgány, které nenaplňují požadavky článku 6, ale existuje možnost přezkumu těchto rozhodnutí soudem, který uvedené předpoklady článku 6 splňuje. Rozsah přezkumu ze strany správních soudů musí naplnit požadavek plné jurisdikce, nepostačí proto, aby soud přezkoumával toliko soulad procesních postupů správních orgánů se zákonem, ale předmětem přezkumu musí učinit i podstatu věci (např. rozhodnutí ze dne 8. 7. 1987, O. proti Spojenému království, stížnost č. 9276/81, Series A, č. 136-A, H. proti Spojenému království, stížnost č. 9580/81, Series A, č. 120, W. proti Spojenému království, stížnost č. 9749/82, Series A, č. 121, B. proti Spojenému království, stížnost č. 9840/82, Series A, č. 121, a R. proti Spojenému království, stížnost č. 10496/83, Series A, č. 121, a naopak rozhodnutí ze dne 24. 10. 1986, Agosi proti Spojenému království, stížnost č. 9118/80, Series A, č. 108). ESLP aplikovatelnost článku 6 Úmluvy ve věcech patentu vyjádřil přímo v rozsudku ze dne 20. 11. 1995, British-American Tobacco Company Ltd. proti Nizozemí, stížnost č. 19589/92, Series A, č. 331, bod 67: "It was accepted by those appearing before the Court that the patent application proceedings in question concerned ,the determination of civil rights and obligations'. The Court sees no reason to differ and, accordingly, finds that Article 6 para.1(art.6-1) is applicable." (ve věci nucené licence.) [28] Plnou jurisdikcí je nutno rozumět posouzení otázek jak právních, tak skutkových. Podstatné je, že v případě České republiky vnitrostátní procesní úprava zakotvuje pravomoc správního soudu k plnému meritornímu přezkumu, byť založenému na kasačním principu, jak výslovně vyplývá z § 75 odst. 1 s. ř. s. ("Při přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.") a z § 77 odst. 2 s. ř. s. ("V rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. Soud jím provedené důkazy hodnotí jednotlivě i v jejich souhrnu i s důkazy provedenými v řízení před správním orgánem a ve svémrozhodnutí vyjde ze skutkového a právního stavu takto zjištěného."). [29] Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 10. 2011, čj. 3 Ads 128/2011-125, "úprava obsažená v soudním řádu správním (§ 77 odst. 2) je faktickou transpozicí požadavku tzv. ,plné jurisdikce', coby atributu práva na spravedlivý proces, dovozovaného judikaturou [ESLP] z obsahu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Tento požadavek lze stručně vyjádřit tak, že soud při svém rozhodování nesmí být omezen ve skutkových otázkách jen tím, co nalezl správní orgán, a to ani co do rozsahu provedených důkazů, ani jejich obsahu a hodnocení ze známých hledisek závažnosti, zákonnosti a pravdivosti. Soud zcela samostatně a nezávisle hodností správnost a úplnost skutkových zjištění učiněných správním orgánem a zjistí-li přitom skutkové či (procesně) právní deficity, může reagovat jednak tím, že uloží správnímu orgánu jejich odstranění, nahrazení či doplnění nebo tak učiní sám. Pokud soud zruší rozhodnutí správního orgánu ve věci, v níž sám prováděl dokazování, zahrne správní orgán v dalším řízení tyto důkazy mezi podklady pro nové rozhodnutí (§ 78 odst. 6 s. ř. s.). Ustanovení § 77 odst. 2 s. ř. s. tedy zakládá právo soudu dokazováním ujasnit nebo upřesnit skutkový stav věci, ze kterého správní orgán ve svém rozhodnutí vycházel, ale také právo soudu důkazy provedenými a hodnocenými nad rámec zjistit jiný skutkový stav jako podklad pro rozhodování a porovnat jej s užitou právní kvalifikací, kdy soud není vázán ani důkazními návrhy. Může tak provést i další důkazy k úplnému přezkoumání i co do stavu skutkového. Nejvyšší správní soud ve svém předchozím rozsudku rovněž zdůraznil, že nepřípustnost provedení a vyhodnocení důkazu, který nebyl proveden již ve správním řízení, nelze dovodit ani z § 75 odst. 1 s. ř. s. Smyslem tohoto ustanovení je pouze vyloučit provedení takových důkazů, které by směřovaly k prokázání skutečností, které nastaly až v době po vydání přezkoumávaného správního rozhodnutí. Není vyloučeno provést důkaz nový, může-li jím být prokázána skutkově sporná skutečnost, z níž při svém rozhodování vycházel správní orgán." (K tomu srov. i rozsudek ze dne 28. 3. 2007, čj. 1 As 32/2006-99, č. 1275/2007 Sb. NSS). Jedno ze základních pravidel Úmluvy - efektivní ochrana jedince před libovůlí - je naplněno. [30] Tato právní úprava koresponduje s požadavkem směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2004/48/ES o dodržování práv duševního vlastnictví, implementované zákonem č. 221/2006 Sb., o vymáhání práv z průmyslového vlastnictví a o změně zákonů na ochranu průmyslového vlastnictví (zákon o vymáhání práv z průmyslového vlastnictví). Jím došlo jednak ke změně zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích, a výslovně v § 63 odst. 3 (oproti i dříve platné generální klauzuli § 65 s. ř. s.) bylo zakotveno právo podat proti pravomocnému rozhodnutí žalovaného žalobu podle soudního řádu správního. Současně § 6 tohoto zákona zakotvil zvláštní úpravu působnosti městského soudu ve věcech průmyslového vlastnictví, mj. i k přezkoumání rozhodnutí žalovaného, a to specializovanými senáty složenými z předsedy a dvou soudců (byť toliko s právnickým vzděláním). b) Podmínky udělení/zrušení patentu na vynález [31] Podmínky udělení/zrušení patentu jsou na území Evropy regulovány jednotně, a to na základě multilaterální mezinárodní Úmluvy o udělování evropských patentů (Evropské patentové úmluvy, č. 69/2002 Sb. m. s.)*), k níž postupně přistoupily další země, a v současné době pokrývá úmluva prakticky celé území Evropy. Česká republika je členským státem od 1. 7. 2002. [32] Patenty se udělují na vynálezy, které jsou nové, jsou výsledkem vynálezecké činnosti a jsou průmyslově využitelné (článek 52 Evropské patentové úmluvy; § 3 až § 7 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích); tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně. Vynález je nový, není-li součástí stavu techniky; tím je vše, co bylo zveřejněno nebo veřejně používáno a známo až do okamžiku podání přihlášky patentu. Vynález musí být výsledkem vynálezecké činnosti, tzn., že odborník v dané oblasti přihlašované řešení nechápe jako samozřejmé řešení existujícího problému s ohledem na stav techniky. Vynález musí být současně průmyslově využitelný, tj. předmět vynálezu může být vyráběn nebo jinak využíván v průmyslu, zemědělství nebo jiných oblastech hospodářství. [33] Obdobné podmínky stanoví právní úprava i pro užitný vzor, kterým je technické řešení, které je nové, přesahuje rámec pouhé odborné dovednosti a je průmyslově využitelné. [34] Definice novosti technického řešení jako podmínka jeho formální ochrany platí v oblasti průmyslových práv duševního vlastnictví obecně. Je otázkou právní a její posouzení (zjištění její existence) odvisí od skutkových zjištění obsahu stavu techniky. Zjištění o obsahu stavu techniky vychází zpravidla z listin vypovídajících o jiných technických řešeních daného problému, která jsou pod formální ochranou (ať již v podobě patentu, či užitného vzoru aj.). [35] Ve vztahu k těmto podkladům o dosavadním známém stavu techniky se rovněž posuzuje, zda pro odborníka v dané oblasti je přihlašované řešení zřejmé, anebo má "přidanou hodnotu", protože z dosavadního známého stavu techniky nevyplývá, a je tak výsledkem vynálezecké činnosti. [36] Klíčovou otázkou dokazování před žalovaným a následně i soudem je, jakým způsobem provedl porovnání nároků podle podané přihlášky s nároky v (namítaných) dokumentech. Zda je z nich zřejmá totožnost technického řešení na základě srovnání obsahu nároků těchto dokumentů, které vymezují předmět ochrany, případně za zohlednění dalšího popisu obsaženého v dokumentu (jakkoliv nelze jít při tomto zohlednění nad rámec vymezený zněním nároku na ochranu). V druhém kroku pak, zda rozdíl v technickém řešení přihlášeném oproti řešení, které vyplývá ze stavu techniky a které mohl odborník využít, je pro takového odborníka zřejmé, nebo naopak představuje onen tvůrčí přínos. [37] Jde o zjištění skutkového stavu věci na základě provedeného dokazování, jehož výsledkem je závěr o splnění podmínek patentovatelnosti přihlášeného řešení. Pro případ nesplnění podmínek nemá úřad volbu, zda patent udělit, či nikoli, resp. jej zrušit. Správní uvážení, ve smyslu diskrečního oprávnění úřadu, zde proto nemá místa (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006, nebo ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014). Otázka, zda určité řešení pro odborníka vyplývá (popř. nevyplývá) zřejmým způsobem ze stavu techniky, je otázkou výkladu právních pojmů v právní normě a aplikace normy na skutkový stav. Opačný přístup podporuje z citované judikatury jen již citovaný rozsudek čj. 2 As 33/2008-215 ("Jak správně poukazuje městský soud v napadeném rozsudku na s. 15, úvaha o tom, zda jsou napadené průmyslové vzory nové, je správním uvážením správního orgánu, který je provede na základě volného hodnocení důkazů, jež musí být vyjádřeno v odůvodnění rozhodnutí."). Zde se však zjevně jedná pouze o terminologický nedostatek. [38] K otázce dokazování před soudem ohledně odborných (technických) otázek lze na tomto místě odkázat na dosud využitelné stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 28. 11. 1988, Cpj 17/88, uveřejněné ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek NS, sv. 9 -10, ročník 1989, s. 432, č. 22/1989 Sb. NS. Již z něho je patrné (i když nelze odhlédnout od rozdílů nyní platné právní úpravy oproti zákonu č. 84/1972 Sb. o objevech, vynálezech, zlepšovacích návrzích a průmyslových vzorech, účinného do 31. 12. 1990, kdy neexistoval institut správního soudnictví), že dokazování odborných otázek v rámci tehdy zakotvené pravomoci soudů podle § 124 uvedeného zákona v občanskoprávní agendě soud prováděl za využití odborných vyjádření a znaleckých posudků (dle zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících). [39] Přípustnost posouzení odborných otázek a skutkových závěrů ve věcech průmyslových práv je bez ohledu na konkrétní obsazení soudů dána. Argumentace žalovaného, že v České republice nejsou specializované patentové soudy, a ani specializované senáty soudů rozhodujících ve správním soudnictví nejsou svým obsazením vybaveny k posouzení odborných otázek, neobstojí. [40] V oblasti soudního přezkumu ve věcech patentů se právní úprava v jednotlivých členských zemích Evropské unie různí. V některých státech existuje specializovaný soud pro věci patentů (soud prvního stupně v Německu), jinde rozhodují v patentových věcech obecné soudy s tím, že v příslušných senátech jsou zastoupeni i odborníci s technickými znalostmi jako laičtí soudci (soud prvního stupně i odvolací soud v Rakousku), případně se jedná o senáty složené výhradně ze soudců, kteří se však specializují na průmyslová práva (Francie a odvolací soud v Německu). Právní předpisy jednotlivých zemí však zásadně umožňují posuzovat skutkovou stránku věci a soudem ustanovit znalce, je-li to nutné, resp. pokud sám není s to (a to i při obsazení odborně-technicky kvalifikovaným soudcem) náročnou odbornou otázku posoudit. [41] Pro řízení před vznikajícím Jednotným patentovým soudem (srov. Dohoda o Jednotném patentovém soudu, Úř. věst. 2013, C-175) je sice stanoven požadavek, aby posouzení technické stránky věci bylo zajištěno na prvním místě soudci s odbornými znalostmi pro danou (řešenou) oblast, nicméně Dohoda o Jednotném patentovém soudu nevylučuje možnost předložení znaleckých posudků, a to jak z podnětu stran, tak i samotného soudu. Během předběžného řízení se mohou konat přípravná jednání se svědky a znalci, být vyžádány další podání znalců, při ústním jednání mohou být znalci a svědci vyslechnuti a soudci jim mohou klást otázky. Hodnocení technické stránky případu přitom nebude vyloučeno ani z odvolacího řízení, neboť i v něm bude existovat možnost přezkumu skutkových otázek. Ve výlučné pravomoci tohoto soudu bude (stejně jako u městského soud) jednak posuzování občanskoprávních sporů z porušování patentových práv, jednak i rozhodování o žalobách proti rozhodnutím Evropského patentového úřadu; národní soudy si zachovají pravomoci, které nebudou spadat do výlučné pravomoci tohoto Jednotného patentového soudu. [42] Důkazní prostředky (odborné vyjádření, znalecký posudek) k přezkoumání skutkového stavu věci zjištěného žalovaným a napadeného žalobou jsou i v dispozici soudů dle české právní úpravy (§ 127 o. s. ř.). Rovněž i soudu ve správním soudnictví přísluší oprávnění opakovat nebo provést důkazy, jimiž může být prokázán skutkový stav věci k datu rozhodování správního orgánu (§ 77 odst. 2 s. ř. s.). Neexistence specializovaného patentového soudu (s ohledem i na množství sporů tohoto druhu v České republice) a ani sama absence obsazení soudů soudci kvalifikovanými v příslušných technických oborech není podle rozšířeného senátu na újmu řádného zjištění stavu věci. [43] V tomto směru lze odkázat na dosavadní řešení sporů v patentových či obdobných věcech před městským soudem a Nejvyšším správním soudem. V již citovaném rozsudku čj. 9 As 88/2011-254 (předmětem byl užitný vzor) Nejvyšší správní soud rovněž posoudil otázku technického řešení, aniž by nutnou podmínkou byl znalecký posudek. K návrhu, aby byl znalecký posudek vyžádán, uvedl: "V závěru kasační stížnosti stěžovatel zdejšímu soudu navrhl, aby si v případě potřeby zajistil i znalecký posudek k posouzení výhod balkonu stěžovatele oproti nedostatkům původních balkonů a na posouzení podstatné odlišnosti obou řešení. Zdejší soud neuznal za vhodné takový posudek vyžadovat, jelikož v daném případě k posouzení, zda podstatné znaky stěžovatelova technického řešení balkonu se vyskytují již v dřívějším řešení, jehož technický výkres je obsahem spisu, nebylo třeba zvláštních odborných znalostí. V dané věci šlo v zásadě o porovnání, zda předmět nároku na ochranu v přihlášce užitného vzoru je obsažen v technickém výkresu dříve známého řešení; k tomuto nebylo v dané věci třeba zvláštních odborných znalostí." [44] Konečně nelze přehlédnout, že i v konkrétní předložené věci již i městský soud vycházel ze znaleckých posudků, kterých se stran odborné otázky dovolával žalobce již v řízení před žalovaným. [45] Nemůže proto obstát pochybnost vyslovená žalovaným, zda vůbec soud, je-li třeba odborných znalostí, je povolán k tomu, aby posuzoval splnění podmínky "vynálezecké činnosti" a aplikoval případně § 127 o. s. ř. Tím méně pak jeho tvrzení, že je již historicky dáno, že je to právě a jen žalovaný (mj. i dle zákona č. 14/1993 Sb., o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví), komu bylo svěřeno toto odborné posouzení a že rozsah přezkumu (neexistuje-li soustava zvláštních soudů) by měl být omezen jen na úplnost a logickou správnost "úvahy", protože za reálné nepovažuje posuzování předmětných otázek ani na základě znaleckých posudků. [46] Výluka ze soudního přezkumu dle § 70 písm. d) s. ř. s. na řešený případ nedopadá. Výluky z přezkumu rozhodnutí soudem je nutno vykládat restriktivně, neboť představují odmítnutí soudní ochrany (k tomu srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 15/12, č. 82/2013 Sb.). Již vůbec nelze tuto výluku vyložit způsobem, jehož se dovolává žalovaný ve svém vyjádření, totiž jako výluku dílčí, a to "části správní úvahy týkající se existence vynálezecké činnosti, při níž nutně dochází i k technickému posouzení věci", a podrobit tak soudnímu přezkumu tuto úvahu jen "v rozsahu její úplnosti a správnosti". Takový postup soudu by vybočil z mezí uvedeného ustanovení, které vylučuje z přezkumu jen úkony (tam vymezené). Současně by byl i v rozporu s výslovným zněním § 63 odst. 3 zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích, které právo podat žalobu k soudu podle soudního řádu správního výslovně zakládá. Aplikaci uvedeného ustanovení nemůže poskytovat legitimní důvod ani skutečnost, že nejsou konstituovány "speciální patentové soudy s technicky kvalifikovanými soudci". c) Řešení vlastní sporné otázky [47] Rozšířený senát již z uvedených důvodů dospěl k závěru, že soud je oprávněn odbornou otázku posoudit sám, nevyjde-li v řízení najevo nutnost pro posouzení takové otázky vyžádat odborné vyjádření nebo znalecký posudek. [48] V posuzovaném případě je rozhodující právní úpravou zákon o vynálezech a zlepšovacích návrzích, § 3 odst. 1: "Patenty se udělují na vynálezy, které jsou nové, jsou výsledkem vynálezecké činnosti." a § 6 odst. 1: "Vynález je výsledkem vynálezecké činnosti, jestliže pro odborníka nevyplývá zřejmým způsobem ze stavu techniky." Argumentem opaku z toho plyne, že patent nelze udělit, pokud posuzované řešení pro odborníka vyplývá zřejmým způsobem ze stavu techniky. [49] V praxi mohou nastat tři relevantní situace: a) Řešení nevyplývá pro odborníka zřejmým způsobem ze stavu techniky. b) Řešení vyplývá pro odborníka zřejmým způsobem ze stavu techniky, avšak neodborník by nebyl schopen je dovodit. c) Řešení vyplývá zřejmým způsobem ze stavu techniky i pro neodborníka. [50] Zatímco k vyslovení závěru a) a b) je třeba odborných znalostí, kterými soud zřejmě disponovat nebude, některá řešení budou svým provedením vyplývat ze stavu techniky tak zřejmým způsobem, že je dokáže zhodnotit i laik. Bezpochyby na posledně uvedené řešení nelze udělit patent ve smyslu zákona o vynálezech a zlepšovacích návrzích a bylo by neúčelným a neekonomickým hodnotit je znaleckými posudky nebo odborným vyjádřením. Přitom i zde může jít o odbornou otázku. [51] Vyplývá-li řešení zřejmým způsobem ze stavu techniky pro neodborníka, tím spíše bude toto řešení vyplývat ze stavu techniky zřejmým způsobem pro odborníka. [52] Rozšířený senát se proto neztotožnil s názorem sedmého senátu, že "[a]čkoliv se totiž mohou soudu v takovém případě jevit určité skutečnosti zřejmé, nemůže se nikdy vyvarovat nesprávného posouzení odborné otázky. Skutečnost, která se může laikovi, byť s hlubšími odbornými znalostmi, zdát nasnadě, může být ve skutečnosti značně komplikována různými souvisejícími okolnostmi, kterým laik nebude přikládat váhu nebo o nichž vůbec nebude vědět." Pokud totiž je některá skutečnost komplikována různými odbornými okolnostmi, pak pravděpodobně nebude možné hodnotit ji jako zcela zřejmou. Nesdílí proto skepsi sedmého senátu vůči schopnosti soudu rozeznat, kdy může věc posoudit a kdy musí z důvodu komplikovanosti řešení přizvat na pomoc odborníka. [53] Soud při přezkoumání rozhodnutí správních orgánů postupuje podle soudního řádu správního. Vůči žádnému ze správních orgánů, který je stranou žalovanou, není vázán výjimkou či výlukou, která by omezovala rozsah přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí jen na některé skutkové či pouze právní otázky. Rozsah přezkumu je v konkrétní věci vymezen žalobou, možnost posouzení její důvodnosti je určující pro to, zda a v jakém směru dokazování doplnit. Soud hodnotí správnost a úplnost skutkových zjištění správního orgánu, jsou-li žalobou napadena, a může vytknout správnímu orgánu vadný postup při provádění a hodnocení důkazů [§ 76 odst. 1 písm. a), b), c) s. ř. s.]. Smyslem soudního přezkumu však není nahrazovat činnost správního orgánu. Doplnění dokazování soudem musí vždy směřovat k osvědčení skutkového stavu v době rozhodování správního orgánu; ke skutkovým novotám se zásadně nepřihlíží. [54] Soud bude v řízení vycházet z důkazů provedených správním orgánem, bude posuzovat jejich hodnocení ze strany spoluúčastníků řízení. Lze rovněž předpokládat jejich aktivní účast při obhajování jimi zastávaných stanovisek, poskytnutí vysvětlení potřebných technických souvislostí k tomu, v čem podle nároků v přihlášce vynález spočívá, jaký byl podle přihlašovatele oproti správnímu orgánu dosavadní stav techniky apod. Kasační princip soudního přezkumu vylučuje, aby soud rozhodl ve věci samé, je nadán toliko napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu se závazným právním názorem. Konečné rozhodnutí ve věci tak bude vždy rozhodnutím správního orgánu, který následně důkazy provedené soudem zahrne mezi podklady pro své rozhodnutí (§ 78 odst. 6 s. ř. s.). [55] Jde o standardní postup soudu, aplikovaný ve všech řízeních, v nichž rozhodnutí správních orgánů je vystavěno na zjištění skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí. Stejným způsobem soud postupuje např. v případech rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví, resp. Státního ústavu pro kontrolu léčiv (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. 4 Ads 35/2013-65, č. 3174/2015 Sb. NSS, nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 36/05, č. 57/2007 Sb., ze dne 23. 2. 2015, sp. zn. I. ÚS 1251/14, a ze dne 14. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 459/14). Obdobně je tomu v případech, kdy rozhodnutí správního orgánu závisí na posouzení zdravotního stavu (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2004, čj. 5 Ads 34/2003-82, č. 526/2005 Sb. NSS, a ze dne 10. 5. 2013, čj. 6 Ads 12/2013-22), a to nejen v případě sporu přiznání invalidního důchodu či příspěvků na péči, ale i např. při propuštění ze služebního poměru z důvodu ztráty způsobilosti k výkonu činnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2013, čj. 6 Ads 19/2013-35, č. 2916/2013 Sb. NSS). Otázky technických vlastností a funkce výrobků soud posuzuje i při přezkoumání rozhodnutí celních orgánů o celním zařazení zboží (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2004, čj. 2 As 59/2003-70, č. 628/2005 Sb. NSS). Skutečnost, že ne vždy vyvstává potřeba, aby správní orgán, potažmo soud k posouzení odborných otázek ustanovil znalce, byla potvrzena i Ústavním soudem (usnesení ze dne 25. 11. 2009, sp. zn. I. ÚS 1171/09), např. v případech posouzení, zda vysíláním konkrétního pořadu došlo k "ohrožení fyzického, psychického a mravního vývoje dětí a mladistvých" dle § 32 odst. 1 písm. g) zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání. (...) *) S účinností od 13. 12. 2007 nahrazena Revizním aktem Evropské patentové úmluvy (č. 86/2007 Sb. m. s.).

decision_1448.txt