Datasets:

roslein

/

CZE_supreme_administrative_court_decisions

like 0

k § 7 odst. 1 a § 30 a násl. zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění účinném ke dni 15. 3. 2016 Rodičovský příspěvek dle § 30 a násl. zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, je nárokem pečujícího rodiče, nikoli nárokem dítěte, o něž rodič pečuje. Omezující podmínka pro čerpání rodičovského příspěvku v celkové částce 220 000 Kč v § 31 odst. 1 citovaného zákona se proto nutně vztahuje na péči o totéž nejmladší dítě v téže rodině. Pokud se rodina dítěte změní (např. od pěstounů na přechodnou dobu přejde dítě do péče budoucích osvojitelů), nelze celkovou částku 220 000 Kč považovat za částku společně sdílenou oběma pečujícími osobami jak z první, tak z druhé rodiny. Byť obě (nikoli současně, ale postupně) pečují o totéž dítě, nepečují o totéž nejmladší dítě v téže rodině a nejde ani o společně posuzované osoby ve smyslu § 7 odst. 1 téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017, čj. 6 Ads 21/2017-23) Prejudikatura: č. 3425/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 249/2005 Sb. a č. 43/2013 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 2306/12). Věc: Mgr. Lýdie K. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o poskytnutí rodičovského příspěvku, o kasační stížnosti žalobkyně. V říjnu 2015 žalobkyně spolu s manželem převzali jako budoucí osvojitelé do péče nezletilou Vanesu K. (nar. 7. 3. 2014), o kterou předtím pečovali pěstouni na přechodnou dobu. Dne 15. 3. 2016 Úřad práce České republiky – Krajská pobočka v Jihlavě, Kontaktní pracoviště Chotěboř (dále jen „úřad práce“) rozhodl o žádosti žalobkyně o poskytnutí rodičovského příspěvku, přičemž jej přiznal ve výši 125 Kč měsíčně. Tuto výši úřad práce odůvodnil tím, že pěstounům na přechodnou dobu bylo již vyplaceno 218 500 Kč z celkové částky 220 000 Kč rodičovského příspěvku. Žalobkyně tak mohla dočerpat pouze zbývající částku 1 500 Kč. Jelikož žalobkyně zvolila dobu čerpání do tří let věku dítěte, výše jejího rodičovského příspěvku činila 125 Kč měsíčně. Žalobkyně s výší rodičovského příspěvku nesouhlasila a proti rozhodnutí úřadu práce se odvolala. Měla za to, že nemůže nést důsledky špatného rozhodnutí příslušného úřadu práce, který přechodným pěstounům kromě odměny za výkon pěstounské péče na přechodnou dobu a příspěvku na úhradu potřeb dítěte přiznal ještě další dávku (rodičovský příspěvek), a to ze stejného titulu – péče o nezletilou Vanesu K. Žalovaný její odvolání zamítl a napadené rozhodnutí úřadu práce potvrdil. V odůvodnění uvedl, že současná právní úprava umožňuje souběžné čerpání rodičovského příspěvku s dávkami pěstounské péče. Žalobkyně neuspěla ani u Krajského soudu v Hradci Králové, který rozsudkem ze dne 15. 12. 2016, čj. 32 Ad 8/2016-28, její žalobu ze stejného důvodu zamítl. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, ve které namítala, že napadený rozsudek je nezákonný kvůli nesprávnému posouzení právní otázky. Správní úřady totiž umožnily přechodným pěstounům souběžné čerpání dvou neslučitelných typů sociálních dávek. Dávky pěstounské péče podle ní tvoří zcela samostatnou skupinu nároků. Dokládá to tím, že je zákonodárce vyjmul ze zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, a zařadil je do zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí. Uvádí, že odměna pěstouna je odměnou za péči o dítě. Při souběhu s rodičovským příspěvkem proto dochází k duplicitnímu financování téže péče o jediné dítě. Dle stěžovatelky neslučitelnost výplaty obou dávek plyne i ze samotného textu zákona. Na rodičovský příspěvek má totiž nárok osoba, která převzala dítě do trvalé péče nahrazující péči rodičů. Péče pěstouna na přechodnou dobu je však ze zákona přechodná, krátkodobá (obvykle trvá jeden rok). Stěžovatelka upozorňuje na to, že Česká republika je vázána Úmluvou o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.), podle které je při rozhodování státních orgánů chráněným zájmem vždy zájem dítěte. Chybná aplikační praxe úřadu práce vedla k zásahu do jejího ústavně zaručeného práva a práva její rodiny, konkrétně práva na pomoc státu rodičům, kteří pečují o děti. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že setrvává na svém právním stanovisku v tom smyslu, že žalobkyni nemohl být přiznán vyšší rodičovský příspěvek, jelikož byl vyplacen na totéž dítě přechodným pěstounům. V doplnění svého vyjádření stěžovatelka poukázala na novelu zákona o státní sociální podpoře, která má zabránit čerpání rodičovského příspěvku pěstouny na přechodnou dobu s tím, že toliko z politických důvodů je účinnost novely odsunuta až na 1. ledna 2018. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové i rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [13] Stěžovatelka dále považuje napadený rozsudek za nezákonný kvůli nesprávnému posouzení právní otázky. S tím se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, ale na základě částečně jiných právních argumentů, než předkládá stěžovatelka. Nejvyšší správní soud sledoval poněkud jinou argumentační linii (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2015, čj. 6 As 176/2015-31, bod [19]) v rámci totožné žalobní a kasační námitky, že žalovaný neměl přihlížet k výplatě rodičovského příspěvku přechodné pěstounce. Nutno v této souvislosti zdůraznit, že Nejvyšší správní soud se nemusí a ani nemůže zabývat námitkou stěžovatelky, že pěstounka na přechodnou dobu čerpala rodičovský příspěvek neoprávněně, neboť předmětem řízení před krajským a Nejvyšším správním soudem nebyl a ani by v tomto řízení nemohl být přezkum rozhodnutí, jímž byl rodičovský příspěvek přiznán přechodné pěstounce. Nejvyšší správní soud nijak nehodlá zpochybňovat přesvědčení žalovaného, že současná právní úprava umožňuje souběžné čerpání rodičovského příspěvku s dávkami pěstounské péče. [14] Nejvyšší správní soud předesílá, že Listina základních práv a svobod v článku 32 staví rodičovství a rodinu pod ochranu zákona. Péče o děti a jejich výchova je právem rodičů a podobně i děti mají právo na rodičovskou výchovu a péči. Rodiče, kteří pečují o děti, mají právo na pomoc státu. Ústavní soud právo pečovat a vychovávat děti chápe „nikoliv jen jako práva rodičů a dítěte na to, aby státní moc nezasahovala do rodinné péče, nýbrž naopak i tak, aby takové péči státní moc poskytovala specifickou ochranu. Péče o dítě a výchova dítěte předpokládá zajištění materiálních i nemateriálních (citových, psychosociálních, kulturních atd.) podmínek toho, aby dítě mohlo v přirozeném rodinném prostředí rozvíjet všechny své osobní schopnosti a možnosti, které ve výsledku povedou k odpovídající socializaci dítěte. Jinak řečeno, je právem dítěte i rodiče pečujícího o dítě, aby stát této péči poskytoval zvláštní ochranu“ (nález Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2013, sp. zn. I. ÚS 2306/12, N 43/68 SbNU 433, č. 43/2013 Sb. ÚS). [15] Podobné závazky plynou z mezinárodních smluv. Úmluva o právech dítěte zavazuje stát činit potřebná opatření pro poskytování pomoci rodičům a jiným osobám, které se o dítě starají (čl. 26 odst. 1). Zároveň staví do popředí zájem dítěte při jakékoli činnosti týkající se dětí (čl. 3 odst. 1). Ustanovení článku 16 Evropské sociální charty (č. 14/2000 Sb. m. s.) zavazuje stát, aby s cílem zajistit nezbytné podmínky pro plný rozvoj rodiny podporoval ekonomickou, právní a sociální ochranu rodinného života takovými prostředky, jako jsou například rodinné dávky. [16] Rodičovský příspěvek je projevem ústavně zaručeného práva rodičů pečujících o děti na pomoc státu. Poskytování rodičovského příspěvku napomáhá realizaci práva rodičů na péči o děti a také práva dětí na rodičovskou péči. Zároveň je konkrétním vyjádřením mezinárodněprávních závazků České republiky a v neposlední řadě nástrojem sociální a rodinné politiky státu. [17] Dle § 30 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, má nárok na rodičovský příspěvek „[r]odič, který po celý kalendářní měsíc osobně celodenně a řádně pečuje o dítě, které je nejmladší v rodině, [...] nejdéle do čtyř let věku tohoto dítěte, a to nejdéle do doby, kdy byla na rodičovském příspěvku vyplacena z důvodu péče o totéž nejmladší dítě v rodině celková částka 220 000 Kč“. Omezující podmínky pro čerpání rodičovského příspěvku jsou tak dvojí – věk dítěte a celková částka vyplacená z důvodu péče o totéž nejmladší dítě v rodině. [18] Předchozí právní úprava (zákon o státní sociální podpoře ve znění do konce roku 2011) omezovala čerpání rodičovského příspěvku věkem dítěte a délkou čerpání rodičovského příspěvku. Rodič si mohl zvolit dobu čerpání rodičovského příspěvku po dobu dvou, tří nebo čtyř let. Volbou doby čerpání si rodič zároveň zvolil i příslušnou výši příspěvku (dvouletá varianta odpovídala částce 11 400 Kč měsíčně a rodič vyčerpal celkovou částku 216 600 Kč, tříletá varianta odpovídala částce 7 600 Kč měsíčně a rodič vyčerpal celkovou částku 235 600 Kč, u čtyřleté varianty byla měsíční výše proměnlivá a navázaná na celkovou částku 178 600 nebo 216 600 Kč v závislosti na tom, zda byla vyplácena také peněžitá pomoc v mateřství). [19] Omezující podmínka v podobě finančního stropu se do zákona o státní sociální podpoře dostala novelizací provedenou zákonem č. 366/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Z důvodové zprávy k tomuto zákonu plyne, že zákonodárce chtěl dosáhnout větší flexibility pro rodiče pečující o malé dítě při rozhodování o výši a délce pobírání dávky. Podle předchozí právní úpravy byla volba čerpání rodičovského příspěvku neměnná, což při změně sociální situace v rodině nemuselo být optimální. Rodiče zároveň nebyli motivováni k návratu do zaměstnání a pevně nastavené doby čerpání podle věku dítěte nereflektovaly faktický věk pro přijetí dítěte do předškolního zařízení (viz důvodová zpráva, sněmovní tisk č. 372/0, 6. volební období, dostupný na www.psp.cz). [20] Je patrné, že zákonodárce chtěl rodičům změnou zákona umožnit pružné čerpání rodičovského příspěvku tak, aby rodina s ohledem na svou sociální situaci a možnosti v okolí (např. dostupnost a kapacita mateřských škol) mohla účinněji slaďovat svůj rodinný a pracovní život. Zároveň ale zákonodárce musel s ohledem na omezené finanční prostředky stanovit maximální hranici, do které lze rodičovský příspěvek čerpat. Touto hranicí je celková částka 220 000 Kč vyplacená na péči o totéž nejmladší dítě v rodině. Stanovením této částky chtěl zákonodárce zajistit rovnost mezi pečujícími osobami bez ohledu na to, jak rychlé tempo čerpání rodičovského příspěvku si zvolily. Zároveň zákonodárce navázal měsíční výši rodičovského příspěvku na příjem rodičů (resp. denní vyměřovací základ) a omezil ji maximální částkou 11 500 Kč (dle § 30 odst. 3 zákona o státní sociální podpoře). [21] Současné znění zákona o státní sociální podpoře navazuje celkovou částku 220 000 Kč na „péči o totéž nejmladší dítě v rodině“. Pro posouzení nároku na čerpání rodičovského příspěvku a jeho výši je tak klíčové vyložit pojem „rodina“ a slovní spojení „totéž nejmladší dítě v rodině“. [22] Dle § 31 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře se rodinou pro účely rodičovského příspěvku rozumí oprávněná osoba a společně s ní posuzované osoby (§ 7 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře). Těmi jsou nezaopatřené děti a rodiče těchto dětí. Za rodiče se považují i osoby, jimž byly nezaopatřené děti svěřeny do péče nahrazující péči rodičů na základě rozhodnutí příslušného orgánu (§ 7 odst. 2 zákona o státní sociální podpoře). Za rodinu se tak považuje i nezaopatřené dítě a jeho pěstouni na přechodnou dobu nebo nezaopatřené dítě a jeho budoucí osvojitelé. [23] Nejvyšší správní soud chápe slovní spojení „totéž nejmladší dítě v rodině“ jako zkrácené označení situace, pro kterou je charakteristické, že jsou její aktéři totožní. Omezující podmínka pro čerpání rodičovského příspěvku v celkové částce 220 000 Kč se tak uplatní tehdy, pokud se má příspěvek vyplácet na péči o totéž dítě v téže rodině. Pokud se rodina dítěte změní (např. od pěstounů na přechodnou dobu přejde dítě do péče budoucích osvojitelů), nelze celkovou částku 220 000 Kč považovat za částku společně sdílenou oběma pečujícími osobami jak z první, tak z druhé rodiny. Byť obě (nikoli současně, ale postupně) pečují o totéž dítě, nepečují o totéž nejmladší dítě v téže rodině. [24] Z jazykového výkladu tak plyne, že pečující osobě v nové rodině vzniká nárok na rodičovský příspěvek bez ohledu na to, zda a v jakém rozsahu jej čerpala pečující osoba v předchozí rodině. Nebrání tomu ani § 7 odst. 1 věta druhá zákona o státní sociální podpoře, která vylučuje, aby tatáž osoba byla posuzována jako oprávněná osoba současně ve více rodinách – jak bude patrno z dalšího výkladu, oprávněnou osobou není nezaopatřené dítě, nýbrž pečující osoba, a v daném případě zjevně nejde o současné posouzení téže oprávněné osoby ve více rodinách; stěžovatelka byla jako oprávněná osoba posuzována jen jednou ve své vlastní rodině. [25] Tomuto závěru odpovídá i účel rodičovského příspěvku a úmysl zákonodárce. Účelem této dávky státní sociální podpory je totiž alespoň částečně nahradit pečujícímu rodiči ztrátu příjmů či jejich podstatné snížení, a tím zvýšit sociální úroveň rodiny (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Ads 42/2015-34, č. 3425/2016 Sb. NSS, ze dne 7. 5. 2015, čj. 9 Ads 278/2014-73, nebo ze dne 19. 2. 2009, čj. 3 Ads 93/2008-55). Shodně vyjadřuje úmysl zákonodárce důvodová zpráva k zákonu o státní sociální podpoře: „Rodičovský příspěvek je dávkou, která má umožnit rodiči věnovat se osobně péči o dítě.“ (sněmovní tisk č. 1444, 1. volební období, dostupný na www.psp.cz). Důvody, proč existuje zájem na osobní rodičovské péči o dítě, zákonodárce výslovně neuvádí. Některé důvody jsou však zřejmé, například fyziologické (zajištění pravidelného kojení), psychologické (vytvoření pouta mezi dítětem a pečující osobou), sociální (výchova a socializace dítěte v rodině) nebo praktické (faktická nebo finanční nedostupnost komerčně poskytovaného hlídání dětí, nedostatečná kapacita mateřských škol). Význam osobní péče o dítě je ještě více umocněný v situaci, kdy péči o dítě přebírá jiná než biologická rodina. [26] Pokud by budoucí osvojitelé převzali do péče dítě mladší čtyř let a nevznikl by jim nárok na rodičovský příspěvek, jejich možnost osobní péče o dítě by byla výrazně ztížená. Lze se domnívat, že pokud by nebyli dobře finančně zajištěni z vlastních zdrojů, pak by ani jeden z nich nemohl utlumit svou výdělečnou činnost kvůli osobní péči o dítě. Péče o dítě by pak závisela na dostupnosti hlídacích zařízení nebo mateřských škol v okolí či na ochotě a možnostech jejich širší rodiny a přátel. Omezující podmínku celkové částky 220 000 Kč je proto nutné vykládat v souladu s účelem rodičovského příspěvku a úmyslem zákonodárce, tedy tak, že nárok na rodičovský příspěvek vzniká pečující osobě v nové rodině bez ohledu na způsob čerpání pečující osobou v rodině předchozí. Tento závěr platí tím spíše, je-li zákonná úprava konstruována na standardní situaci stabilní rodiny a nepamatuje-li zvláštními ustanoveními na řešení nestandardních (byť nikoli raritních) situací, jakou je přechod dítěte z rodiny poskytující přechodnou pěstounskou péči do rodiny (budoucích) osvojitelů. [27] Tento závěr podporuje též dosavadní judikatura Nejvyššího správního soudu, který již v minulosti judikoval, že rodičovský příspěvek je nárokem pečujícího rodiče, nikoliv nárokem dítěte, o něž rodič pečuje (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Ads 42/2015-34, č. 3425/2016 Sb. NSS, ze dne 7. 5. 2015, čj. 9 Ads 278/2014-73, nebo ze dne 19. 2. 2009, čj. 3 Ads 93/2008-55). Bylo by v logickém rozporu s touto konstrukcí, pokud by pečovatel měl toto právo pozbýt zcela nezávisle na svém jednání, tj. dozvědět se, že někdo jiný už „jeho“ nárok v jiné rodině (byť ve vztahu k témuž dítěti) dříve vyčerpal. Pokud stát umožnil vyčerpat celou částku rodičovského příspěvku před uplynutím čtyř let věku dítěte, činil tak s rizikem, že se omezující celkové výše rodičovského příspěvku bude moci dovolávat jen vůči téže rodině (pečující osobě), nikoliv vůči další rodině (pečující osobě), která dítě případně převezme do trvalé péče před dosažením čtyř let věku. Omezující podmínku celkové výše 220 000 Kč je tak nutné vykládat jako navázanou na péči o totéž nejmladší dítě v téže rodině. [28] V této souvislosti Nejvyšší správní soud rovněž upozorňuje na odlišnost projednávaného případu od případů, které ve vztahu k rodičovskému příspěvku řešil v minulosti. Předchozí rozhodnutí se tematicky týkala například souběžného čerpání rodičovského příspěvku na dvě děti – dvojčata (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Ads 42/2015-34, č. 3425/2016 Sb. NSS) nebo souběhu rodičovských příspěvků (či jiných rodinných dávek) z různých států Evropské unie (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2015, čj. 3 Ads 194/2014-37, a ze dne 26. 11. 2014, čj. 3 Ads 194/2014-37). [29] V posuzovaném případě se nejedná o situaci, že by jedna osoba chtěla opakovaně nebo souběžně čerpat více dávek státní sociální podpory. Stěžovatelka žádala o rodičovský příspěvek pouze jednou. Ten jí byl sice přiznán, ale v takové výši, že jí to fakticky mohlo znemožnit osobně celodenně a řádně pečovat o své dítě a porušit její právo na pomoc státu v jeho podstatě a smyslu (čl. 32 odst. 5 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). Kromě Listiny základních práv a svobod plyne závazek státu poskytovat pomoc rodinám i z výše zmíněných mezinárodních smluv. Konkrétním projevem tohoto práva a závazku státu je poskytování rodičovského příspěvku (srov. též body [14] až [16] tohoto rozsudku). Ústavní soud již v minulosti judikoval, že orgány veřejné moci mají povinnost vykládat právní úpravu ústavně konformním způsobem a v souladu s mezinárodně právními závazky státu (viz např. nález Ústavního soudu ze dne 5. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 44/03, N 73/37 SbNU 33, č. 73/2005 Sb. ÚS, č. 249/2005 Sb.). [30] Výklad zákona, který fakticky znemožňuje nové rodině osobně pečovat o dítě dle její volby, by tedy nebyl ústavně konformní a nenaplňoval by mezinárodně právní závazky státu. Pokud dítě přebírají do péče nové osoby a utváří se nová rodina, jde nepochybně o emocionálně, psychicky a také ekonomicky náročnou situaci. Nová rodina si zaslouží veškerou podporu, kterou zákon umožňuje. Je v zájmu dítěte, aby se nové osoby, které převzaly péči o dítě, měly možnost rozhodnout, zda budou s podporou státu osobně celodenně a řádně pečovat o dítě, nebo zda zvolí jinou formu péče. Je proto třeba § 30 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře vykládat v tom smyslu, že rodičovský příspěvek náleží do celkové výše 220 000 Kč v závislosti na dalších zákonných podmínkách i osobě pečující o dítě v nové rodině. [31] Výše naznačený jazykový výklad (slovní spojení „totéž nejmladší dítě v rodině“), teleologický výklad (účel rodičovského příspěvku), historický výklad (úmysl zákonodárce) a systematický výklad (ústavně konformní, mezinárodněprávní závazky) nedávají prostor k tomu, aby pečující osoba z nové rodiny neměla nárok na rodičovský příspěvek kvůli jeho vyčerpání pečující osobou z předchozí rodiny. Nelze nalézt žádný legitimní důvod, pro který by budoucí osvojitelé (nebo jiné pečující osoby v podobné situaci) měli nést břemeno péče o dítě za minimální podpory ze strany státu. Díky finanční podpoře od státu mohou budoucí osvojitel či osvojitelka strávit s dítětem takový čas, aby si v nové rodině vybudovali blízké sociální vazby. Se smyslem rodičovského příspěvku a s principem rovnosti se rozhodně neslučuje, aby pečující osoba v nové rodině měla podporu nižší, nebo dokonce žádnou. [32] V posuzovaném případě tvořila nezletilá Vanesa z pohledu zákona o státní sociální podpoře nejdříve rodinu spolu se svými pěstouny na přechodnou dobu. Následně utvořila novou rodinu se svými budoucími osvojiteli. V obou rodinách byla nejmladším dítětem. Ze správního spisu plyne, že přechodná pěstounka i stěžovatelka jakožto budoucí osvojitelka o Vanesu osobně celodenně a řádně pečovaly. Stěžovatelce proto vznikl nárok na rodičovský příspěvek nezávisle na poměrech v dosavadní rodině až do celkové výše 220 000 Kč, nejdéle však do doby, než Vanesa dosáhne věku čtyř let. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že to neznamená, že stěžovatelka skutečně celou maximální částku bez dalšího obdrží, neboť zároveň platí, že výše měsíčního rodičovského příspěvku nesmí podle platné právní úpravy přesáhnout stanovené maximální částky v závislosti na volbě oprávněného rodiče, tzn. nemůže být za žádných okolností vyšší než 11 500 Kč měsíčně. [33] Nejvyšší správní soud na okraj dodává, že nepřehlédl, že zákonodárce v současné době projednává změnu zákona o státní sociální podpoře, která měla – jiným způsobem dle přesvědčení vlády – do budoucna zabránit situacím, do které se dostala stěžovatelka, jakkoli Nejvyšší správní soud (nesdíleje východisko navrhovatele nové právní úpravy) problém odstranil výkladem platné právní úpravy. Podle novely zákona se totiž pěstouni na přechodnou dobu pro účely rodičovského příspěvku výslovně nebudou považovat za rodiče, a nebudou tak mít nárok na čerpání rodičovského příspěvku (viz sněmovní tisk č. 854/0, 7. volební období, dostupný na www.psp.cz, nyní projednáván Senátem Parlamentu). Vzhledem k tomu, že předmětem tohoto řízení nebyla otázka nároku pěstouna na přechodnou dobu na rodičovský příspěvek (viz body [12] a [13] odůvodnění tohoto rozsudku), nemá ani projednávaná novela vazbu na otázky řešené tímto rozsudkem.

decision_1089.txt

k § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, neumožňuje povinnému subjektu odmítnout žádost o informace jen proto, že žadatel se chce seznámit s nepravomocným správním rozhodnutím. Nejedná se o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu [§ 11 odst. 1 písm. b) tohoto zákona]. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 8. 2024, čj. 30 A 81/2023-35) Prejudikatura: č. 2202/2011 Sb. NSS a č. 3023/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 123/2010 Sb. a č. 103/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1885/09). Věc: D. P. proti Krajskému úřadu kraje Vysočina o poskytnutí informace. Žalobkyně podala Městskému úřadu Velké Meziříčí, odboru dopravy a silničního hospodářství, žádost o poskytnutí informací v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. Konkrétně se domáhala poskytnutí „meritorního rozhodnutí, které bylo vydáno v řízení zahájeném příkazem čj. DOP/5737/2022 hamac/9744/2022 ze dne 1. 3. 2023“, a informace o tom, jak jsou správním orgánem uchovávána rozhodnutí, která jsou vyhotovena v elektronické podobě. Městský úřad Velké Meziříčí její žádosti vyhověl jen částečně, neboť jí poskytl pouze informace k uchovávání rozhodnutí správním orgánem. Učinil tak rozhodnutím ze dne 23. 8. 2023. Ve zbylé části žádost žalobkyně odmítl s odůvodněním, že požadované informace se týkají dosud pravomocně neskončeného správního řízení, přičemž žalobkyně není jeho účastníkem, existuje legitimní zájem na neposkytnutí požadované informace z důvodu ochrany osobnosti a osobních údajů účastníka správního řízení a je nutné ochránit nestrannost správního orgánu. V neposlední řadě pak žádost odmítl i s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím s tím, že požadovaná informace je novou informací vzniklou při přípravě konečného rozhodnutí. Odvolání žalobkyně proti citovanému rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 12. 9. 2023. Proti němu podala žalobkyně u Krajského soudu v Brně žalobu. Namítala mimo jiné, že argumentace žalovaného, že řízení nebylo dosud pravomocně skončeno, žalobkyně není jeho účastníkem a není známa její vazba na účastníka řízení, je pro danou věc bez významu. Osobnost a osobní údaje účastníka mohl povinný subjekt chránit anonymizací osobních údajů v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudky ze dne 28. 3. 2008, čj. 3 As 13/2007-75, č. 2202/2011 Sb. NSS, a ze dne 27. 2. 2014, čj. 7 As 20/2013-23). Odkaz na § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím byl pak dle žalobkyně bezdůvodný, neboť se domáhala poskytnutí rozhodnutí, nikoliv informací vzniknuvších při jeho přípravě. Pokud jde o námitku nestrannosti správního orgánu, žalovaný pouze odkázal na základní zásady správního řízení. Žalobkyně měla v neposlední řadě za to, že se nedopouští žádného obstrukčního jednání, jak naznačovalo rozhodnutí žalovaného, neboť podala bezvadnou žádost a institut práva na informace nezneužívá (jednalo se o její druhou žádost). Soud oslovil jako možnou osobu zúčastněnou na řízení obviněnou z přestupku, jíž se týkalo nepravomocné rozhodnutí, jehož zpřístupnění se žalobkyně dožadovala. Ta soudu sdělila, že práva osoby zúčastněné na řízení uplatňovat nebude a že s poskytnutím přestupkového rozhodnutí souhlasí, vyjma údaje o svém datu narození a adrese trvalého pobytu. Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí žalovaného i Městského úřadu Velké Meziříčí, kterému rovněž nařídil žalobkyni poskytnout požadovanou informaci po vyloučení údajů o datu narození a adrese trvalého pobytu účastníka přestupkového řízení, a to do 15 dnů od doručení rozsudku. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [15] Podle čl. 17 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) je právo na informace zaručeno. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Právo na informace tedy představuje ústavně zaručené právo, které je navíc zakotveno i na mezinárodní úrovni [čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a čl. 19 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.)]. Nejedná se o absolutní právo, nýbrž o právo relativní (tzv. kvalifikované), které je možné za určitých okolností omezit, jak vyplývá z čl. 17 odst. 4 Listiny. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny ovšem meze základních práv a svobod mohou být […] upraveny pouze zákonem. Zákonem, který právo na informace legitimně omezuje, je v daném případě zákon o svobodném přístupu k informacím. Ten disponuje širokou škálou prostředků sloužících k ochraně dotčených subjektů (například umožňuje chránit před zpřístupněním osobní údaje, obchodní tajemství, informace ohrožující národní bezpečnost apod.). [16] V první řadě je proto vždy třeba identifikovat zákonný důvod pro odepření přístupu k informacím. Jeho nalezení ale neznamená, že žádost o informace se má automaticky odmítnout. Jde pouze o signál, že právo na informace se zde může dostávat do kolize s jiným ústavně zaručeným právem. Na řadu tak přichází provedení testu proporcionality, který vychází z § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten je nutno adekvátně odůvodnit a při jeho provedení zohlednit konkrétní skutkové okolnosti jednotlivého případu (srov. Furek, A.; Rothanzl, L.; Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, str. 617 a násl.). [17] Žalovaný i povinný subjekt svá rozhodnutí vystavěly na několika důvodech, pro které dle jejich názoru bylo na místě odepřít poskytnutí požadovaného rozhodnutí žalobkyni. Za prvé, správní orgány nepovažovaly žalobkyni za osobu, která by byla oprávněna k nahlédnutí do správního spisu vedeného o konkrétním přestupku a k pořizování výpisů z tohoto spisu, včetně poskytnutí rozhodnutí ze spisu. To ale neznamená, že by žalobkyně nemohla požádat o poskytnutí informací, včetně poskytnutí kopie příslušného rozhodnutí, podle zákona o svobodném přístupu k informacím. I když žalobkyně není účastníkem přestupkového řízení a není ani osobou náležející do okruhu osob vymezených v § 38 správního řádu, nevylučuje to obecné ústavní právo na přístup k informacím z tohoto spisu, které svědčí za podmínek upravených zákonem o svobodném přístupu k informacím každé fyzické a právnické osobě (viz § 3 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím). Na samotné skutečnosti, že žalobkyně nebyla účastníkem přestupkového řízení, tak odmítnutí žádosti o informace postavit nelze. Zákon takový důvod nezná. Navíc sám žalovaný, jak soud popsal výše, v napadeném rozhodnutí košatě odůvodnil, že svobodný přístup k informacím se v daném případě uplatní „vedle“ nahlížení do spisu podle správního řádu. [18] Stěžejní stavební kámen argumentace obou správních orgánů tak z pohledu krajského soudu představovalo tvrzení, že nemohou poskytnout požadovanou informaci, protože přestupkové řízení nebylo dosud pravomocně skončeno, a to s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím. Ten stanoví: Povinný subjekt může omezit poskytnutí informace, pokud jde o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu, pokud zákon nestanoví jinak; to platí jen do doby, kdy se příprava ukončí rozhodnutím. S tím pak úzce souvisel i další argument, a to ochrana nestrannosti správního orgánu. [19] Ani takto ale nelze odůvodnit odepření přístupu k požadovaným informacím. Možnost omezit poskytnutí informace dle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím je nutno vztáhnout pouze na zcela určitou konkrétní dobu formulovanou jako dobu přípravy rozhodnutí. V okamžiku, kdy je rozhodnutí již učiněno, lze mít za to, že příprava již byla ukončena a důvod odepření poskytnutí informace již nelze aplikovat (k tomu viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 11. 2013, čj. 11 A 149/2012-63, č. 3023/2014 Sb. NSS). Samotné toto rozhodnutí za novou informaci vzniklou při jeho přípravě jistě považovat nelze. V projednávané věci žalobkyně žádala o poskytnutí nepravomocného rozhodnutí o přestupku. Správní orgány tak nepostupovaly správně, pokud žalobkyni odepřely poskytnutí rozhodnutí i s odkazem na § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť přípravu rozhodnutí ukončil samotný akt vydání onoho rozhodnutí. [20] Pokud by snad žalovaný chtěl tvrdit, že příprava přestupkového rozhodnutí je ukončena teprve ve chvíli, kdy nabude právní moci, ani s touto argumentací by neuspěl. Ústavní soud totiž označil v minulosti za protiústavní právní úpravu obsaženou v § 11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění účinném do 28. 4. 2010, jež umožňovala poskytovat podle citovaného zákona pouze pravomocné rozsudky a dotčenou část uvedeného ustanovení zrušil (nález ze dne 30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb.). Následně Ústavní soud v nálezu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09, č. 103/2010 Sb. ÚS, zdůraznil, že: „Pokud tedy bude příslušný orgán veřejné moci zamýšlet odepřít poskytnutí nepravomocného rozsudku právě ve jménu ochrany nezávislosti či nestrannosti soudní moci, bude muset předtím pečlivě analyzovat okolnosti konkrétního případu a zvažovat, zda je takový zásah do základního práva v demokratické společnosti absolutně nezbytný.“ Ačkoliv se Ústavní soud ve svých nálezech vyjadřoval jen k poskytování dosud nepravomocných rozsudků, Nejvyšší správní soud později jeho závěry vztáhl i na přístup k nepravomocným rozhodnutím správního orgánu (srov. např. rozsudek ze dne 24. 5. 2017, čj. 4 As 70/2017-44, bod 18), a to včetně rozhodnutí o přestupku (srov. rozsudek ze dne 2. 7. 2020, čj. 6 As 66/2020-32, bod 23). [21] Nejvyšší správní soud tak učinil s plným vědomím rozdílů mezi soudním a správním rozhodováním. Vzal v úvahu neveřejnou povahu správního řízení, kde se rozhodnutí, na rozdíl od rozsudku, nevyhlašuje veřejně. Samotnou nemožnost účastnit se daného úkonu ovšem nelze vykládat tak, že jednotlivci nemají právo na informace o jeho výsledku. Nejvyšší správní soud výslovně konstatoval, že z právní úpravy neplyne žádné omezení, které by bránilo poskytnout informace jen proto, že jde o nepravomocné rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek ze dne 13. 1. 2020, čj. 7 As 245/2019-28, body 20 a 23). Paušální vyloučení poskytování veškerých nepravomocných rozhodnutí nemůže ospravedlnit ani nebezpečí, že může dojít k dotčení práv účastníka řízení, ze kterého vzešlo rozhodnutí, o jehož poskytnutí je žádáno. Nejvyšší správní soud totiž v naposledy citovaném rozsudku dokonce dovodil, že pokud i při využití prostředků ochrany, které dává k dispozici zákon o svobodném přístupu k informacím, zůstane právo na informace v kolizi s jiným ústavně zaručeným právem, bude muset správní orgán provést test proporcionality a při tom pečlivě zvážit a odůvodnit, kterému z práv dát v daném případě přednost. [22] V nyní projednávaném případě oba správní orgány zdůrazňovaly rovněž potřebu chránit nestrannost správního rozhodování. Tato úvaha je správná potud, že smyslem § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím je zajistit podmínky pro nerušené, nestranné, věcné a odborné rozhodnutí příslušného subjektu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2021, čj. 17 A 32/2020-31). I správní orgány však musí být připraveny na to, že jejich rozhodovací činnost se ocitne pod drobnohledem občanské společnosti a stane se předmětem veřejné diskuse. Není přitom podstatné, že odvolací orgán může ještě nepravomocné rozhodnutí zrušit, nebo změnit. To se totiž může přihodit i u rozhodnutí pravomocného s ohledem na existenci mimořádných opravných a dozorčích prostředků (srov. obdobně výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 2/10, bod 46). Zákon o svobodném přístupu k informacím neomezuje přístup k informacím obsaženým ve správním rozhodnutí jen proto, že toto rozhodnutí dosud není pravomocné. Nelze vyloučit, že někdy v budoucnu vyvstane situace, kdy by ohrožení nestrannosti rozhodujícího správního orgánu zveřejněním informací z pravomocně neskončeného správního řízení mohlo dosáhnout takové intenzity, že odepření přístupu k informacím obsaženým v nepravomocném správním rozhodnutí by mohlo představovat přiměřený prostředek k dosažení legitimního cíle (ochrany práva přestupce či jiných účastníků řízení na spravedlivý proces). Ale nynější případ žádné takové rysy nevykazuje a rozhodně není natolik výjimečný, aby kvůli němu mělo vůbec smysl začít uvažovat o dotvoření práva. [23] Posledním z důvodů, pro něž povinný subjekt neposkytl požadované rozhodnutí, byla ochrana osobnosti a osobních údajů účastníka přestupkového řízení. Stalo se tak s odvoláním na § 8a odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, který zní: Informace týkající se osobnosti, projevů osobní povahy, soukromí fyzické osoby a osobní údaje povinný subjekt poskytne jen v souladu s právními předpisy, upravujícími jejich ochranu. [24] K tomu je v prvé řadě potřeba uvést, že Nejvyšší správní soud dospěl již v minulosti k závěru, že neposkytnout kopii rozhodnutí o přestupku jen s odvoláním na ochranu osobních údajů je zcela nedůvodným a neproporcionálním omezením práva na informace (srov. rozsudek ze dne 20. 2. 2014, čj. 7 As 64/2013-49). Naopak, při jakémkoliv omezení přístupu k informacím je nutno respektovat § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z něj vyplývá, že důvod pro odepření poskytnutí pouze některých údajů uvedených na požadované listině nemůže vést k odepření poskytnutí kopie celé této listiny, ale pouze k vyloučení právě těch údajů, na něž se zákonná výjimka z poskytování informací vztahuje. Judikatura Ústavního soudu stojí na názoru, že rozsah omezení základních práv a svobod je třeba vykládat restriktivně. A ústavně zaručené právo na informace není z tohoto pravidla výjimkou. [25] Jakkoliv tedy může žalobkyní požadované rozhodnutí obsahovat i osobní údaje osoby, jejíž věc byla projednávána, případně osob, jichž se rozhodnutí dotýká, neznamená to samo o sobě, že by informaci nebylo možné žalobkyni vůbec poskytnout, jsou-li k dispozici prostředky, jak dostatečně zajistit ochranu těchto údajů při současném respektování práva žalobkyně na informace. Při poskytování dokumentů je dostatečnou ochranou osobních údajů, které se v nich vyskytují, jejich znečitelnění v autentickém textu. Nelze tedy plošně odmítnout poskytnutí všech informací z přestupkového řízení s odůvodněním, že se na některé z nich vztahuje zákonné omezení (srov. rozsudky NSS ze dne 14. 1. 2004, čj. 7 A 3/2002-46 a čj. 3 As 13/2007-75). [26] Obsahovalo-li tedy žalobkyní požadované rozhodnutí o přestupku dle názoru správních orgánů osobní údaje ve smyslu zákona o ochraně osobních údajů, bylo jejich povinností, nejsou-li jiné zákonné důvody k odepření informací, kopii rozhodnutí o přestupku žalobkyni poskytnout v podobě, kde by na dokumentu uvedené osobní údaje byly znečitelněny. Až tehdy, kdyby ani proces anonymizace nezajistil dostatečnou ochranu soukromí dotčené osoby, bylo by možné omezit poskytnutí požadované informace zcela. V úvahu před případným odepřením poskytnutí informace přicházel i takový postup, kdy by se žalovaný (či povinný subjekt) dotázal dotčené osoby (zde účastníka řízení o přestupku), zda s poskytnutím svých osobních údajů třetí osobě souhlasí (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2020, čj. 10 A 110/2018-29). [27] Správní orgány neuvedly, v čem konkrétně převažuje v daném případě ochrana soukromí dotčené osoby nad právem na poskytnutí informace. V rozhodnutí, jehož poskytnutí se žalobkyně domáhá, jsou sice uvedeny osobní údaje účastníka přestupkového řízení (včetně registrační značky vozidla), k zajištění dostatečné ochrany soukromí dotčené osoby však evidentně postačovala jejich anonymizace. S přihlédnutím ke skutkovému popisu přestupku v požadovaném rozhodnutí, který je zcela běžným přestupkem na úseku dopravy (překročení povolené rychlosti na úsekovém měření v obci), nelze dospět k závěru, že by poskytnutím informací o skutkových okolnostech případu mohlo dojít k umožnění identifikace účastníka řízení (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2021, čj. 43 A 53/2019-79). Žalobkyně ve své žádosti o poskytnutí informace sice neosvětluje, z jakých zdrojů si opatřila informaci o spisové značce řízení, na což poukazoval i povinný subjekt, nicméně je zapotřebí připomenout, že nebylo povinností žalobkyně takovou informaci uvádět, neboť se nejedná o zákonem stanovenou náležitost žádosti o poskytnutí informace (§ 14 zákona o svobodném přístupu k informacím). [28] Závěrem lze shrnout, že zákon o svobodném přístupu k informacím neumožňuje povinnému subjektu odmítnout žádost o informace jen proto, že žadatel se chce seznámit s nepravomocným správním rozhodnutím. Nejedná se o novou informaci, která vznikla při přípravě rozhodnutí povinného subjektu [§ 11 odst. 1 písm. b) uvedeného zákona] – jednak jde v tomto případě o rozhodnutí samotné, nikoliv o pouhý podklad pro jeho vydání, a jednak vydáním rozhodnutí, byť zatím nepravomocného, je jeho příprava ukončena a důvod pro ochranu podkladových informací tím zaniká. Důvody, proč povinný subjekt informace z pravomocně neskončeného správního řízení neposkytne, však mohou spočívat v jiných okolnostech, například v ochraně osobních údajů účastníků řízení (§ 8a téhož zákona). V takovém případě ovšem musí povinný subjekt ve svém rozhodnutí o odmítnutí žádosti odůvodnit, proč zájem na ochraně soukromí převažuje v daném případě nad právem na informace, a musí také zvážit, zda by k ochraně účastníků řízení nestačilo jejich osobní údaje z rozhodnutí vyloučit a poté poskytnout žadateli rozhodnutí v anonymizované podobě (§ 12 citovaného zákona). [29] To znamená, že žalovaný (ani povinný subjekt) nepostupoval správně, pokud žalobkyni požadovanou informaci (rozhodnutí o přestupku) neposkytl. Před soudem neobstál žádný z důvodů, o něž správní orgány opíraly svá rozhodnutí, tj. že žalobkyně není účastníkem řízení, nelze poskytnout nepravomocné rozhodnutí, neboť se jedná o novou informaci vzniklou při přípravě rozhodnutí, je nutné chránit nestrannost správního orgánu a že je nutné chránit osobní údaje dotčené osoby.

decision_109.txt

k § 3 odst. 2 a § 64 odst. 3 písm. c) zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti Překročení normovaných stavů zvěře v honitbě představuje porušení povinností uživatele honitby dle § 3 odst. 2 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, a tedy naplňuje znaky správního deliktu dle § 64 odst. 3 písm. c) téhož zákona. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 12. 12. 2016, čj. 30 A 70/2015-38) Věc: Jiří T. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje o uložení pokuty. Městský úřad Šlapanice, odbor životního prostředí, udělil žalobci podle § 64 odst. 3 písm. c) zákona o myslivosti pokutu ve výši 1 000 Kč, a to za porušení § 3 odst. 2 zákona o myslivosti, kterého se měl žalobce dopustit tím, že jako uživatel honitby č. 27 Ochoz-les nezajistil v honitbě chov jelení a srnčí zvěře v rozmezí mezi minimálním a normovaným stavem zvěře. Konkrétně ve statistickém výkazu Mysl (Mze) - 1 - 01 za rok 2013 a dále ve sčítacím listu zvěře Mysl/7 na rok 2014 žalobce uvedl jarní kmenový stav jelení zvěře ve výši 9 ks a srnčí zvěře ve výši 28 ks. V honitbě č. 27 Ochoz-les tak byl překročen normovaný stav jelení zvěře o 3 ks a srnčí zvěře o 4 ks. Normovaný stav zvěře je v daném případě stanoven přílohou č. 5 rozhodnutí Městského úřadu Šlapanice ze dne 17. 3. 2003, o uvedení honitby Ochoz-les do souladu se zákonem o myslivosti, a činí pro jelení zvěř počet 6 ks a pro srnčí zvěř 24 ks. Správní orgán prvního stupně v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že dle předložených statistických výkazů za honitbu č. 27 Ochoz-les byl v období let 2005 až 2013 jarní stav jelení a srnčí zvěře vždy vyšší než stav normovaný. Ze strany žalobce jako uživatele honitby došlo sice k postupnému snižování jarních stavů jelení a srnčí zvěře, avšak dosažení normovaných stavů jelení a srnčí zvěře nebylo ze strany žalobce naplněno. Správní orgán prvního stupně se domníval, že žalobce měl dostatek času a možností k dosažení normovaného stavu spárkaté zvěře v honitbě, přičemž měl za to, že vyšší stavy zvěře jsou v honitbě udržovány záměrně, z důvodu možnosti vyššího lovu uvedené zvěře. Žalobce se proti tomuto rozhodnutí bránil odvoláním, na základě kterého žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 3. 2015 změnil výrok rozhodnutí I. stupně co do stanovení lhůty splatnosti uložené pokuty, ve zbytku rozhodnutí potvrdil. V odůvodnění rozhodnutí poukázal na to, že z údajů obsažených ve statistických výkazech jednoznačně vyplynulo, že došlo k překročení normovaných stavů zvěře, což nerozporuje ani sám žalobce. O skutkovém stavu tak v dané věci nebylo sporu. Žalovaný nepřisvědčil ani argumentaci žalobce, že vyšší stavy spárkaté zvěře nasčítal z důvodu její migrace. Přestože žalobce tvrdil, že vyšší stavy zvěře se v honitbě z důvodu migrace vyskytovaly pouze přechodně, byly současně plněny schválené plány lovu zvěře (odvíjející se právě od sčítaných stavů zvěře). Je tedy zřejmé, že žalobce při sestavování plánu lovu zvěře vycházel z těchto vyšších stavů a tyto plány lovu splnil. Míra překročení normovaných stavů pak byla správním orgánem zohledněna při stanovení výše sankce. V žalobě proti rozhodnutí žalovaného žalobce uvedl, že žalovaný mu klade za vinu, že ve výkazu plánu chovu a lovu zvěře pro rok 2014 vycházel z údajů z výkazu jarního stavu sčítání zvěře a tím fakticky potvrdil nadnormativní stav zvěře v honitbě. Jinými slovy, pokud by žalobce ve výkazu plánu chovu a lovu zvěře uvedl čísla odpovídající normovaným stavům zvěře, pak by správní orgán konstatoval, že výkazy jsou správné a pokutu by neuložil. Žalobce dále namítal, že žalovaný (resp. správní orgán prvního stupně) tímto způsobem postihuje pouze některé uživatele honiteb a jiné nikoli, zejména myslivecká sdružení, a to s argumentací, že u sdružení nelze dovodit odpovědnost žádné konkrétní osoby, což naopak lze u uživatele honitby – fyzické osoby. Dle žalobce je však takový postup diskriminační a v jeho neprospěch. Jestliže správní orgán rozlišuje a volí odlišný přístup ohledně nepostihování sdružení oproti postihování konkrétních fyzických osob, pak se dle žalobce jedná o diskriminaci jednotlivce oproti zvýhodnění kolektivu. Žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě s argumenty žalobce nesouhlasil. Upozornil, že správní orgán žalobci neuložil pokutu za to, že by v plánu chovu a lovu zvěře spárkaté (Mysl/1) uvedl údaje z výkazu sčítání zvěře (Mysl/7). Pokuta byla žalobci uložena za porušení § 3 odst. 2 zákona o myslivosti, neboť v honitbě nezajistil chov zvěře srnčí a jelení v rozmezí mezi minimálním a normovaným stavem. Zástupce žalobce při jednání dále doplnil, že pokud správní orgán prvního stupně v odůvodnění rozhodnutí poukazoval na skutečnost, že žalobce po celou dobu (od roku 2005) překračoval normované stavy zvěře, přisvědčil, že v tomto má sice správní orgán pravdu, avšak již neuvedl, proč se tak stalo. V této souvislosti zástupce žalobce upozornil, že tomu tak bylo na základě skutečnosti, že od samého počátku v roce 2005, kdy žalobce s Lesy ČR uzavřel smlouvu o nájmu předmětné honitby, dostal „do vínku“ určitý stav zvěře, na který musí být navázán plán chovu a lovu zvěře, který však již v té době hrubým způsobem překračoval normované stavy zvěře v honitbě. To se samozřejmě promítlo také do dalších let až do předmětného období 2013 - 2014. Zástupce žalobce se taktéž neztotožnil s dalším postihem, který byl vůči žalobci uplatněn, a to s odebráním loveckého lístku na dobu 2 let. V této souvislosti shodně jako v podané žalobě poukázal na diskriminační přístup ze strany správního orgánu, který takto nepostihuje myslivecké spolky, ale pouze fyzické osoby; a namítal také nezákonnost postupu správních orgánů, které žalobci odebraly lovecký lístek na dobu 2 let, přestože zákon o myslivosti žádnou spodní hranici nestanoví, včetně absence správního uvážení. Žalobce osobně ve svém vyjádření upozornil na stavy a počty zvěře v předmětné honitbě v době, kdy v ní přibližně před 10 lety začínal, jakož i na stavy konečné, kterých se mu podařilo v průběhu let dosáhnout. V této souvislosti poukázal na skutečnost, že každý rok byl pracovníkem Lesů ČR, Ing. P., donucen výkazy přepracovat s tím, že v opačném případě by mu nebyly držitelem honitby podepsány. Pokuta však byla uložena jemu. Dále zopakoval svůj nesouhlas s praxí správních orgánů týkající se odebírání loveckých lístků, zejména poukázal na diskriminační přístup ve vztahu k mysliveckým spolkům. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Podle § 3 odst. 2 zákona o myslivosti je „[d]ržitel honitby a v případě jejího pronájmu nájemce honitby (dále jen ‚uživatel honitby‘) povinen zajišťovat v honitbě chov zvěře v rozmezí mezi minimálním a normovaným stavem zvěře, které jsou určeny v rozhodnutí orgánu státní správy myslivosti o uznání honitby. Minimálním stavem zvěře je stav, při kterém není druh ohrožen na existenci a jeho populační hustota zabezpečuje biologickou reprodukci druhu. Normovaným stavem je nejvýše přípustný jarní stav, který odpovídá kvalitě životního prostředí zvěře a úživnosti honitby; uvádí v rámci jakostní třídy honitby i požadovaný poměr pohlaví a věkovou skladbu zvěře a koeficient očekávané produkce“ (pozn.: zvýraznění doplněno krajským soudem). Dle § 64 odst. 3 písm. c) zákona o myslivosti „[o]rgán státní správy myslivosti uloží pokutu až do výše 200 000 Kč uživateli honitby, který nesplní nebo poruší povinnosti uvedené v § 3 odst. 2“. Smyslem úpravy zásad chovu dle zákona o myslivosti je zlepšení kvality životních podmínek zvěře, zabránění zásahům do životního prostředí neúměrným nárůstem či poklesem stavu zvěře, případně zabránění jejich degeneraci. V případě, kdy stavy zvěře v jednotlivých honitbách přesahují normovaný stav, dochází k nežádoucím jevům, kterými může být zvyšující se riziko vzniku škod na lesních porostech a zemědělských plodinách, snížení hmotnosti a odolnosti zvěře, jakož i její migrace apod. Přitom nelze odhlédnout od skutečnosti, že obecná ochrana životního prostředí je jedním z prioritních veřejných zájmů. Zákonodárce tak postihem držitele, resp. uživatele, honitby za porušení ustanovení regulujícího zásady chovu klade důraz na přísné dodržování zákonných podmínek za účelem ochrany životního prostředí jako takového. V projednávané věci přitom z obsahu správního spisu, z něhož soud ve své rozhodovací činnosti vycházel, a to konkrétně z výkazu Mysl/7 ze dne 10. 3. 2014, zachycujícího výsledky sčítání zvěře v honitbě č. 27 Ochoz-les pro rok 2014; a dále z ročního výkazu Mysl (Mze) - 1- 01, o honitbě, stavu a lovu zvěře od 1. 4. 2013 do 31. 3. 2014, vyhotoveného žalobcem dne 3. 4. 2014, vyplynul celkový stav jelení zvěře v počtu 9 ks a srnčí zvěře v počtu 28 ks. Příloha č. 5 rozhodnutí Městského úřadu Šlapanice, odboru životního prostředí, ze dne 17. 3. 2003, však stanoví normovaný stav jelení zvěře v počtu 6 ks a srnčí zvěře v počtu 24 ks. Obsah těchto výkazů, které žalobce sám osobně vyplnil, tak jednoznačně prokazuje, že v daném případě došlo k překročení normovaného stavu zvěře, a to v případě zvěře jelení o 3 ks a v případě zvěře srnčí o 4 ks, a že tedy žalobce jako uživatel honitby prokazatelně nesplnil povinnost dle § 3 odst. 2 zákona o myslivosti zajišťovat v honitbě chov zvěře v rozmezí mezi minimálním a normovaným (tj. nejvýše přípustným) stavem zvěře, který odpovídá kvalitě životního prostředí zvěře a úživnosti honitby. Ustanovení § 64 zákona o myslivosti (nazvaného jako „Pokuty“), dopadající na nyní projednávanou věc, upravuje skutkové podstaty správních deliktů s odkazem na jednotlivá ustanovení zákona o myslivosti, přičemž je konstruováno na principu objektivní odpovědnosti, tj. odpovědnosti bez ohledu na zavinění. Na odpovědnost za porušení tohoto ustanovení proto nemá vliv, zda žalobce jednal úmyslně či z nedbalosti, a nejsou a nemohou být rozhodnými ani okolnosti, které případně doprovázely vyhotovení předmětných výkazů, včetně jejich tvrzeného přepracování či oprav ze strany žalobce na základě požadavků držitele honitby, Lesů ČR, jakož ani okolnosti týkající se samotného sčítání a smysluplnosti samotného výkaznictví. Z tohoto důvodu tedy krajský soud nepřistoupil k provedení důkazů svědeckými výpověďmi Ing. O. P., pracovníka Lesů ČR, ani J. B., který se měl dle tvrzení žalobce v honitbě č. 27 dlouhodobě a trvale vyskytovat a zdržovat a účastnit se se žalobcem také sčítání zvěře. Uvádí-li žalobce v podané žalobě, že v původním originálu výkazu vyplnil stavy zvěře nikoli dle požadavku držitele honitby - Lesů ČR, ale tak, jak on sám je v konkrétní den sečetl (tj. stav jelení zvěře v počtu 7 ks a stav srnčí zvěře v počtu 24 ks), avšak po dohodě s držitelem honitby výkaz sčítání zvěře opravil, a následně podle něj sestavil i plán chovu a lovu spárkaté zvěře v honitbě (Mysl/1), je nutno konstatovat, že žalobce jako uživatel honitby má dle § 36 odst. 1 zákona o myslivosti povinnost každoročně provést v termínu stanoveném orgánem státní správy myslivosti [§ 59 odst. 2 písm. c)] sčítání zvěře v honitbě a do 5 dnů výsledek písemně oznámit příslušnému orgánu státní správy myslivosti (§ 60). Držitel honitby a držitelé sousedních honiteb přitom mají právo účastnit se se svým zástupcem sčítání a vyjádřit se orgánu státní správy myslivosti k jeho výsledkům. Zákon o myslivosti pak řeší situaci, kdy držitel (či některý z držitelů) honitby nesouhlasí s výsledkem provedeného sčítání. Zde platí, že je povinen toto písemně oznámit orgánu státní správy myslivosti nejpozději do 1 týdne ode dne provedeného sčítání, přičemž tento orgán nařídí nové konečné sčítání. Dochází-li tedy ze strany držitele honitby, Lesů ČR, k žalobcem tvrzenému stavu, že držitel honitby odmítá výkazy se zjištěnými počty zvěře podepisovat a de facto tím nutí žalobce k jejich přepracování v rozporu se zjištěnými výsledky, nelze tento přístup akceptovat, a to zvláště v situaci, kdy je to osoba žalobce, komu i za nesprávné či zkreslené uvádění údajů o honitbě a zvěři v ní hrozí sankce ze strany správního orgánu dle § 64 odst. 3 písm. a) zákona o myslivosti. Je tedy na žalobci, aby trval na svých zjištěních a výsledcích vlastního provedeného sčítání, neboť není jeho povinností uvádět sčítaný stav zvěře podle návrhů držitele honitby. Nesouhlasí-li držitel honitby s výsledky provedeného sčítání, nechť v takovém případě postupuje podle zákona, písemně tuto skutečnost oznámí orgánu státní správy myslivosti nejpozději do 1 týdne ode dne provedeného sčítání tak, aby mohlo být nařízeno nové konečné sčítání; resp. nechť využívá své zákonné možnosti se prováděného sčítání osobně (případně se svým zástupcem) účastnit. Stejně tak, pokud jde o plán mysliveckého hospodaření v honitbě, jehož část: plán chovu a lovu pro zvěř spárkatou na konkrétní rok je sestavován v podobě výkazu Mysl/1, platí dle § 36 odst. 3 zákona o myslivosti, že nedojde-li mezi uživatelem a držitelem honitby k dohodě o tomto plánu, určí jej na návrh některého z nich orgán státní správy myslivosti rozhodnutím. Vzor a podoba formuláře plánu (Mysl/1) je obsažena v příloze č. 1 vyhlášky č. 553/2004 Sb., o podmínkách, vzoru a bližších pokynech vypracování plánu mysliveckého hospodaření v honitbě, přičemž jak žalovaný správně poukázal již ve svém vyjádření k podané žalobě, ani v tomto případě není žalobce při sestavování plánu vázán návrhem držitele honitby. Zákon o myslivosti pak i v tomto případě pamatuje a upravuje situaci, kdy mezi uživatelem a držitelem honitby nedojde ohledně plánu k dohodě. Krajský soud současně vnímá, že v honitbě může v době sčítání docházet také k dočasným změnám ve stavu zvěře v důsledku její migrace, jak na to žalobce poukazoval v podané žalobě. I tuto skutečnost však bylo možno v plánu chovu a lovu zvěře Mysl/1 zohlednit, jak uvedl žalovaný ve svém vyjádření k podané žalobě, neboť v řádku F výkazu Mysl/1 se uvádí sčítaný stav zvěře k datu 31. 3. daného roku a v řádku G upravený stav zvěře. Plán chovu a lovu se pak sestavuje z tohoto upraveného stavu, pokud jsou řádky rozdílné. Rozdíl mezi řádkem F a G pak může uživatel honitby správnímu orgánu vysvětlit a odůvodnit. Žalobce však žádným z výše uvedených způsobů nepostupoval a naopak předložil správnímu orgánu výkazy vyplněné způsobem popsaným shora. Za tohoto skutkového stavu (a již to bylo uvedeno shora) se krajský soud zcela ztotožňuje s hodnocením správních orgánů, že se žalobce dopustil porušení § 3 odst. 2 zákona o myslivosti, neboť v předmětné honitbě došlo k překročení normovaných stavů jelení a srnčí zvěře, což ostatně ani sám žalobce v průběhu řízení nerozporoval. Žalobce taktéž v podané žalobě namítal, že mu žalovaný (resp. správní orgán prvního stupně) klade za vinu, že ve výkazu Mysl/1, tj. plánu chovu a lovu zvěře pro rok 2014, vycházel z údajů z výkazu jarního stavu sčítání zvěře, čímž fakticky potvrdil nadnormativními slovy zvěře. Žalobce se tak jinými slovy domníval, že pokud by ve výkazu plánu chovu a lovu zvěře uvedl čísla odpovídající normovaným stavům zvěře, pak by správní orgán konstatoval, že výkazy jsou správné a pokutu by neuložil. Žalobce měl za to, že nelze hodnotit jako jeho provinění, že ve výkazu Mysl/1 uvedl plán lovu v hodnotách vycházejících ze stavu sčítání dle výkazu Mysl/7, neboť v případě, že by vykázal hodnoty jiné, byl by správním orgánem postižen za nerespektování zjištěného stavu sčítání zvěře a nepřijetí takového plánu lovu, který by směřoval k údajům normovaných stavů zvěře. Žalobce se proto dle svého názoru pohybuje v bludném kruhu, neboť ať zvolí jakoukoli variantu plánu lovu zvěře, vždy se tento plán stává nebezpečím hrozícím žalobci uložením pokuty. S takto uplatněnou námitkou však nelze souhlasit. Není pravdou tvrzení žalobce, že by správní orgány kladly žalobci za vinu a postihovaly jej za jednání spočívající v tom, že by ve výkazu Mysl/1, tj. v plánu chovu a lovu spárkaté zvěře, vycházel z údajů z výkazu jarního stavu sčítání zvěře Mysl/7. Toto jednání správní orgány žalobci vůbec nevytýkaly a tyto závěry nelze jakkoli dovodit ani z obsahu vydaných správních rozhodnutí. Žalovaný pouze zcela logicky v napadeném rozhodnutí podpůrně argumentoval, že pokud žalobce v podaném odvolání odůvodňoval vyšší stavy spárkaté zvěře v honitbě její migrací a tím, že se jedná o přechodný stav, avšak současně plnil schválený plán lovu zvěře odvíjející se od zjištěných počtů, pak je zřejmé, že skutečně stavy zvěře v honitbě odpovídaly stavům uvedeným ve výkazu Mysl/7, a tedy normované stavy jelení a srnčí zvěře byly překročeny. Těmto úvahám žalovaného nelze ničeho vytknout a krajský soud ostatně již výše poukázal na skutečnost, že dočasné změny ve stavu zvěře v důsledku její migrace bylo možno ve výkazu Mysl/1 plánu chovu a lovu spárkaté zvěře zohlednit, a to na řádcích F a G tohoto formuláře. Pokud pak žalobce až při ústním jednání soudu, které se ve věci konalo dne 12. 12. 2016, vznesl námitku, že od samého počátku v roce 2005, kdy žalobce s Lesy ČR uzavřel smlouvu o nájmu předmětné honitby, dostal tzv. „do vínku“ určitý stav zvěře, na který musí být navázán plán chovu a lovu zvěře, který však již v té době hrubým způsobem překračoval normované stavy zvěře v honitbě, což se samozřejmě promítlo také do dalších let až do předmětného období 2013 - 2014 (Lesy ČR ve své podstatě žalobci nadiktovaly, resp. předvyplnily, takové stavy zvěře, které žalobce nemohl nijak ovlivnit, a musel na ně navazovat ve výkazech v dalších letech), je nutno takto uplatněný žalobní bod pokládat za nově uplatněný, a tedy opožděný, jímž se krajský soud nebyl oprávněn zabývat. Krajský soud na tomto místě připomíná, že žalobní řízení ve správním soudnictví je založeno na zásadách koncentrace a dispozitivnosti. To především znamená, že soud přezkoumává napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.), z nichž musí být ve smyslu § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. patrno, z jakých skutkových a právních důvodů žalobce považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné. Podle § 71 odst. 2, věty druhé a třetí, s. ř. s. žalobce může v žalobě formulované žalobní body kdykoli za řízení omezit, tzn. určitý žalobní bod vypustit nebo zúžit námitky v něm uvedené; „[r]ozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body [však] může jen ve lhůtě pro podání žaloby“ (pozn. zvýraznění doplněno krajským soudem). Podstata citovaných zásad přitom spočívá nejenom v zájmu na rychlosti a hospodárnosti řízení, ale také v ochraně ostatních účastníků řízení ve smyslu nastolení určité právní jistoty ohledně vymezení předmětu soudního řízení, kdy po uplynutí zákonem stanovené lhůty je definitivně a najisto určeno, co bude předmětem soudního přezkumu. Jestliže tedy žalobce v daném případě namítal shora uvedené skutečnosti až v rámci ústního jednání dne 12. 12. 2016, je nutno konstatovat, že žalobce tyto námitky vznesl až po uplynutí zákonem stanovené lhůty, tj. v době, kdy již nebylo možné žalobu o nové žalobní body rozšířit. Stejně tak se nemohlo jednat ani o rozšíření již v žalobě uplatněného žalobního bodu, neboť námitku tohoto obsahu žaloba neobsahuje. Z tohoto důvodu se proto krajský soud nemohl uvedenou žalobní námitkou zabývat, věcně ji posuzovat a hodnotit její důvodnost; a z téhož důvodu proto nepřistoupil ani k provádění žalobcem navrhovaných listinných důkazů, a to statistických výkazů za jednotlivé roky užívání honitby zpětně od počátku užívání honitby žalobcem, tj. od roku 2005. Pokud se jedná o námitku žalobce stran diskriminačního přístupu správních orgánů, který dle názoru žalobce nepostihuje právnické osoby a myslivecké spolky (dříve sdružení), ale pouze fyzické osoby, je nutno konstatovat, že takto uplatněná námitka není způsobilá bližšího přezkumu. Žalobce tuto námitku formuluje toliko v obecné rovině, bez uvedení konkrétních skutečností doložených konkrétními důkazy, např. vydanými správními rozhodnutími v jiných věcech, z nichž by byla patrná žalobcem namítaná diskriminační správní praxe. Rovněž nelze přehlédnout, že námitka žalobce v této souvislosti směřuje spíše k nežádoucí praxi týkající se odebírání loveckých lístků, která však není předmětem tohoto řízení.

decision_1090.txt

k § 49 odst. 1 a 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákonů č. 147/2001 Sb. a č. 562/2004 Sb. Veřejná vysoká škola je oprávněna stanovit jako další podmínku přijetí uchazeče ke studiu dle § 49 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, dosažení takového bodového hodnocení v rámci zkoušky (§ 49 odst. 4 téhož zákona) organizované soukromou společností, které zařadí uchazeče do pořadí v předpokládaném počtu přijímaných uchazečů, je-li poplatek za vykonání této zkoušky hrazen z poplatku placeného uchazečem veřejné vysoké škole za přijímací řízení. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 24. 1. 2017, čj. 65 A 52/2014-44*) ) Prejudikatura: č. 1607/2008 Sb. NSS; usnesení Ústavního soudu č. 44/2000 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 620/2000). Věc: Jan Š. proti rektorovi Univerzity Palackého v Olomouci o nepřijetí ke studiu na vysoké škole. Děkanka Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci (dále jen „PF UP“) rozhodla dne 13. 6. 2014 podle § 50 odst. 2 zákona vysokých školách, že v akademickém roce 2014/2015 nepřijímá žalobce z kapacitních důvodů k prezenčnímu studiu magisterského studijního programu M6805 Právo a právní věda, oboru Právo. V odůvodnění rozhodnutí uvedla, že žalobce při přijímací zkoušce formou Národních srovnávacích zkoušek (dále jen „NSZ“) získal z maximálního počtu 2 000 bodů 1 183 bodů, čímž se umístil na 912. - 913. místě z celkového počtu 1 562 uchazečů, přičemž ke studiu bylo přijímáno 400 uchazečů. Žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím odvolání žalobce proti rozhodnutí děkanky zamítl. K odvolacím námitkám uvedl, že zákon o vysokých školách nezakazuje vysoké škole či fakultě, aby k vykonání přijímacích zkoušek pověřila třetí subjekt. Dle žalovaného je PF UP přesvědčena o odborné kvalitě testu sestaveného společností www.scio.cz, s. r. o. (dále jen „SCIO“) a považuje jej za vhodný prostředek k objektivnímu prověření a vyhodnocení studijních předpokladů budoucích studentů. Dále uvedl, že na rozdíl od přijímacího řízení konaného v jednom termínu na půdě PF mají uchazeči možnost vykonat NSZ v 6 termínech, přičemž jeden termín mohou absolvovat zdarma, neboť je hrazen z poplatku uchazeče za podání přihlášky. Dle žalovaného tedy zůstává zachován vztah mezi uchazečem a fakultou, neboť přihlášky jsou podávány na fakultě, jíž je dokládáno také potvrzení o absolvování střední školy a fakulta rovněž studenty přijímá. Možnost vykonat NSZ ve více termínech dle žalovaného přispívá k objektivitě přijímacího řízení, neboť je tak minimalizována případná jednorázová indispozice jednotlivých uchazečů daná zdravotním stavem, nervozitou apod. Platby za jednotlivé termíny NSZ se nadto nejeví natolik vysoké, aby představovaly diskriminaci sociálně slabších uchazečů, přičemž sociálně nejslabší uchazeči platí dle obchodních podmínek společnosti SCIO za NSZ částku výrazně sníženou. Dále žalovaný uvedl, že NSZ je zcela v kompetenci společnosti SCIO, tudíž se na její průběh nevztahují vnitřní předpisy univerzity. K výtce žalobce vůči způsobu zveřejnění informací o rámci zkoušky a počtu přijímaných uchazečů žalovaný uvedl, že veškeré informace o přijímacím řízení jsou dostupné na webových stránkách PF UP pod ikonou „Přijímací řízení“ a „Zájemcům o studium“. O rámci zkoušky nebyli uchazeči mylně informováni, neboť test obecných předpokladů prověřuje studijní předpoklady, a jeho součástí tak mohou být matematické úlohy založené na schopnosti logického uvažování uchazeče, nikoli na složitém aritmetickém výpočtu. Žalobce se žalobou podanou v zákonné lhůtě, doplněnou podáním ze dne 24. 11. 2014, domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného. V žalobě namítal, že se žalovaný nevypořádal s jeho odvolacími námitkami, resp. vypořádání těchto námitek nemá oporu v zákoně. Konkrétně namítal, že: 1) žalovaný nesprávně argumentoval zásadou „vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno“, avšak tato je v oblasti veřejného práva potlačena zásadou zákonnosti veřejné správy. Vysoká škola tedy může při přijímacím řízení postupovat dle zákona o vysokých školách a vlastních vnitřních předpisů, které jí však nedovolují delegovat provádění přijímací zkoušky na obchodní společnost (v daném případě SCIO). Žalobce odkázal v této souvislosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2008, čj. 1 As 12/2008-67, č. 1607/2008 Sb. NSS, v němž byla za nepřípustnou označena kontrola rychlosti vozidel soukromou společností, kterou si najala obec, navzdory tomu, že šlo o měření kalibrovanými přístroji a navazující správní řízení vedla sama obec. Žalobce byl tedy nucen, pokud se chtěl zúčastnit přijímacího řízení, vstoupit do smluvního vztahu se soukromým subjektem, který celé přijímací zkoušky provedl, a akceptovat jeho obchodní podmínky, přičemž PF UP následně pouze zkontrolovala splnění dalších podmínek ke studiu na vysoké škole a zaslala uchazeči rozhodnutí na základě výsledku přijímacích zkoušek prováděných společností SCIO, čímž rezignovala na zmíněnou zásadu zákonnosti; 2) PF UP při přijímacím řízení porušila článek 7 Řádu přijímacího řízení, který je přílohou a nedílnou součástí Statutu UP, dle něhož jmenuje děkan zkušební komisi, jejíž 2 členové musí být konání přijímací zkoušky přítomni, dále děkan stanoví pravidla, která je uchazeč povinen dodržovat v průběhu přijímací zkoušky, o jejímž průběhu se vede zápis, jenž člen zkušební komise podepisuje. Během zkoušky (NSZ) dne 31. 5. 2014 však nebyl žádný člen zkušební komise přítomen, neboť vlastní zkoušce byli přítomní jen pracovníci společnosti SCIO; 3) byli zvýhodněni majetní uchazeči. Poplatek 800 Kč za každý jednotlivý termín NSZ, tj. celkem 5 x 800 Kč, představuje citelný výdaj. Společnost SCIO si navíc z přípravy na přijímací zkoušky udělala výnosný byznys, neboť pořádá víkendové přípravné kurzy za cenu 6 703 Kč a prodává sbírky dřívějších testů za cenu od 500 Kč výše. Chce-li se tak student řádně připravit, může se částka za přijímací řízení vyšplhat až na cca 14 000 Kč. Uvedené je v rozporu s právem na vzdělání zakotveným v článku 33 Listiny základních práv a svobod, jakožto i s rovností v právech dle článku 1 Listiny; 4) rámec přijímacího řízení a počet přijímaných uchazečů nebyl PF UP v souladu s § 49 odst. 5 zákona o vysokých školách zveřejněn na její úřední desce. Při zveřejňování informací na úřední desce způsobem umožňujícím dálkový přístup, musí být z tohoto zveřejnění seznatelné, že se jedná o úřední desku, což splněno nebylo. Žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný k jednotlivým žalobním bodům uvedl, že: 1) žalobce zvolil nevhodný judikaturní příměr, neboť dohled nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích je výkonem státní správy, zatímco stanovení podmínek přijímacího řízení je ponecháno zákonem o vysokých školách v samosprávné působnosti veřejné vysoké školy. Dle § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách záleží pouze na každé vysoké škole, resp. fakultě, jaké podmínky pro přijetí ke studiu stanoví. Pokud tedy zákon o vysokých školách ani vnitřní předpis UP či PF UP spolupráci se soukromým subjektem ve věci přijímacího řízení nezakazují, je nutno dovodit, že UP je z hlediska ústavních principů garantované samosprávy oprávněna uzavřít v této záležitosti smlouvu se soukromým subjektem (viz rovněž rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 16. 1. 2012, čj. 11 A 33/2010-142). Tento subjekt pak provádí toliko ověření způsobilosti uchazečů ke studiu, jehož výsledky využije PF UP v rámci svého přijímacího řízení. Není tedy pravdou, že přijímací řízení vykonává za PF UP jiný subjekt; 2) Řád přijímacího řízení není součástí Statutu UP a není ani vnitřním předpisem UP ve smyslu § 17 odst. 1 zákona o vysokých školách, resp. čl. 57 odst. 1 Statutu UP. Žalobcem namítaný článek 7 Řádu přijímacího řízení se vztahuje pouze na případy, kdy je konána přijímací zkouška. V posuzovaném případě se však přijímací zkouška nekonala, neboť uchazeči o studium v předmětném studijním oboru prokazovali svou způsobilost ke studiu prostřednictvím NSZ, což připouští čl. 3 odst. 3 věta druhá Řádu přijímacího řízení; 3) sociálně slabší nejsou diskriminováni. NSZ lze vykonat na mnoha místech České republiky, tudíž uchazeč již nemusí vynakládat další výdaje na dopravu, popř. i ubytování. Možnosti testy opakovat uchazeči mohou, ale nemusejí využít, přičemž mohou využít také sociální slevu. Stejně tak záleží na rozhodnutí uchazeče, zda využije k přípravě materiály či kurzy společnosti SCIO. K přípravě na testy lze využít libovolné materiály, kurzy či školní znalosti; 4) informace o přijímacím řízení nebyly zveřejněny na webových stránkách PF UP v rubrice „Úřední deska“. Toto formální pochybení však dopadlo na všechny uchazeče, tudíž žalobce nemohl být žádným způsobem poškozen. V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že Nejvyšší správní soud ve zmíněném rozsudku čj. 1 As 12/2008-67, který se týkal měření rychlosti na silnicích, hovoří o výkonu veřejné správy, což zahrnuje jak státní správu, tak samosprávu. Dále zdůraznil, že v posuzované věci nešlo o stanovení „dalších podmínek“ k přijetí ke studiu ve smyslu § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách týkajících se určitých znalostí, schopností nebo nadání (např. ve smyslu talentové zkoušky na školu uměleckého typu), neboť soukromá osoba provádí kompletní přijímací zkoušku, nikoli nějakou její část ověřující určité specifické znalosti či schopnosti. Rovněž namítl, že žalobcem zmíněný rozsudek Městského soudu v Praze čj. 11 A 33/2010-142 nelze brát za určující, neboť SCIO testy zde nebyly stěžejním žalobním bodem. Žalobce námitku nezákonnosti SCIO testů více nerozváděl, proto se soud nemusel zabývat související argumentací, která je žalobcem v posuzované věci předkládána. Nadto se jedná toliko o názor jednoho ze senátů Městského soudu v Praze, který nebyl podroben ani přezkumu Nejvyšším správním soudem, neboť tamější žalobce vzal podanou kasační stížnost zpět. Žalobce současně zdůraznil, že netvrdí, že za PF UP vede a vykonává přijímací řízení jiný subjekt, nýbrž že PF UP vede přijímací řízení, avšak na základě údajů (přijímací zkoušky) získaných od třetího soukromého subjektu. Dále poukázal na rozsudek ze dne 17. 12. 2014, čj. 9 As 185/2014-27, v němž Nejvyšší správní soud opětovně potvrdil závěr o nepřípustnosti přenosu výkonu veřejné správy na soukromé společnosti, přičemž kritizoval skutečnost, že společnost pronajímající obci měřicí zařízení široce participovala na přestupkových řízeních. V tomto spatřuje žalobce analogii se společností SCIO, která má spojen s organizací přijímacích zkoušek na veřejné vysoké školy výnosný byznys (viz výše). Dále žalobce uvedl, že uznává, že Přijímací řad není součástí Statutu UP, nicméně jej schvaluje akademický senát UP a je tedy pro fakulty závazný. SCIO test je dle názoru žalobce zastřená přijímací zkouška, neboť neobsahuje nic, co by si nemohla fakulta ověřit sama. Na průběh této zkoušky tudíž měla dohlížet zkušební komise PF UP. Dle žalobce lze v obecné rovině připustit, aby byly SCIO testy alternativou k běžné přijímací zkoušce, avšak pouze za podmínky, že by nebyly diskriminační, tj. např. by všichni uchazeči měli 1 pokus. Nikdo však nemůže být nucen vstoupit do vztahu se soukromou obchodní společností a odsouhlasit její obchodní podmínky, aby mohl být přijímacího řízení plnohodnotně účasten. Diskriminační shledává žalobce fakt, že opakování zkoušky si může dovolit uchazeč movitý, jehož šance na přijetí se tak zvyšují přímo úměrně tomu, kolik vynaloží společnosti SCIO peněz. Pokud by konala fakulta klasické přijímací zkoušky, vynaložil by každý uchazeč jednorázově finanční prostředky na zpáteční jízdenku ve výši maximálně jednoho poplatku za SCIO testy. Argumentace sociální slevou je lichá, neboť tu lze využít toliko na jeden termín při prokázání příjmu sociálních dávek. Možnost využití cizích kurzů SCIO důrazně nedoporučuje, tudíž zmínka žalovaného o nich není namístě. Žalovaný na repliku žalobce reagoval podáním, v němž uvedl, že Nejvyšší správní soud v žalobcem uváděných rozsudcích sice hovoří o výkonu veřejné správy, avšak současně zdůrazňuje, že dohled nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích je výkonem státní správy. Z toho důvodu, a rovněž proto, že se jedná o zcela jinou věcnou oblast, nejsou závěry uvedeného rozsudku na posuzovaný případ použitelné. Dále žalovaný zdůraznil, že do přijímacího řízení nezasáhl žádný třetí subjekt. Zákon o vysokých školách v § 49 odst. 4 jednoznačně ponechal v samosprávné působnosti veřejné vysoké školy, zda vůbec a jakým způsobem bude u uchazečů o studium ověřovat znalosti, schopnosti, nadání atd., popř. jaké podmínky v tomto smyslu stanoví. Tyto schopnosti pak může vysoká škola ověřovat sama konáním přijímací či talentové zkoušky nebo může vyjít z jiných skutečností, např. z prospěchu na střední škole, vykonání stanoveného stupně jazykové zkoušky nebo dosaženého výsledku NSZ. V posuzovaném případě se žádná přijímací zkouška nekonala, nýbrž PF UP přihlížela k výsledkům dosaženým v rámci NSZ. NSZ tedy nejsou přijímací zkouškou, naopak přijímací zkoušku dle čl. 3 odst. 3 Řádu přijímacího řízení UP nahrazují. Krajský soud v Ostravě, pobočka v Olomouci, žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Mezi účastníky je nesporné, že podmínkami pro přijetí ke studiu předmětného oboru na PF UPOL v akademickém roce 2014/2015 bylo prokázání absolutoria úplného středního nebo úplného odborného vzdělání maturitním vysvědčením, a dále dosažení takového bodového hodnocení v rámci NSZ (testu Obecné studijní předpoklady a testu Základy společenských věd), které zařadily uchazeče do pořadí v předpokládaném počtu přijímaných uchazečů, čemuž však žalobce nevyhověl, neboť byl zařazen až na 912. - 913. místo při počtu 400 přijímaných uchazečů. Zásadní spornou otázkou mezi účastníky je to, zda PF UP stanovením podmínky pro přijetí uchazečů ke studiu v podobě dosažení odpovídajícího bodového hodnocení v rámci NSZ, organizované společností SCIO, přenesla zákonem svěřený výkon veřejné moci na soukromý subjekt, či nikoli, a pokud ano, zda je takové přenesení v souladu se zákonem o vysokých školách. Podle § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách ve znění účinném do 31. 8. 2016 „[v]ysoká škola nebo fakulta může stanovit další podmínky přijetí ke studiu týkající se určitých znalostí, schopností nebo nadání nebo prospěchu ze střední školy, popřípadě vyšší odborné školy nebo vysoké školy; v případě přijímání ke studiu v magisterském studijním programu, který navazuje na bakalářský studijní program, též podmínky týkající se příbuznosti studijních oborů nebo počtů kreditů získaných během studia ve vybraných typech předmětů. Kredity se přitom rozumí kvantitativní vyjádření studijní zátěže určité části studia. Kromě toho může stanovit nejvyšší možný počet přijímaných uchazečů, kteří splnili stanovené podmínky; splní-li tyto podmínky větší počet uchazečů, rozhoduje pořadí nejlepších.“ Podle odstavce 4 téhož ustanovení se splnění podmínek stanovených podle odstavců 1 a 3 ověřuje, a to zpravidla přijímací zkouškou. Podle odstavce 5 téhož ustanovení „[v]ysoká škola nebo fakulta zveřejní v dostatečném předstihu, nejméně však čtyřměsíčním, lhůtu pro podání přihlášek ke studiu a způsob jejich podávání písemnou nebo elektronickou formou, podmínky přijetí podle odstavců 1 a 3, termín a způsob ověřování jejich splnění, a pokud je součástí ověřování požadavek přijímací zkoušky, také formu a rámcový obsah zkoušky a kritéria pro její vyhodnocení. Tyto skutečnosti musí být zveřejněny na úřední desce vysoké školy nebo fakulty. Stejným způsobem musí být zveřejněn nejvyšší počet studentů přijímaných ke studiu v příslušném studijním programu.“ Již v usnesení ze dne 13. 12. 2000, sp. zn. I. ÚS 620/2000, č. 44/2000 Sb. ÚS, Ústavní soud konstatoval, že rozhodnutí rektora vysoké školy, resp. děkana fakulty dle § 50 zákona o vysokých školách o výsledku přijímacího řízení má charakter rozhodování ve věcech veřejné správy, protože má autoritativní povahu a kladné rozhodnutí je podmínkou sine qua non pro studium na vysoké škole. Veřejné vysoké školy jsou však ze zákona nadány značnou mírou samosprávy. Samosprávný subjekt ve věcech samosprávy není v podřízené pozici vůči státním orgánům, naopak, je nadán jistou mírou autonomie, a to právě za účelem spravování sebe sama, svých vlastních záležitostí, bez zásahu státních orgánů. Oblasti samosprávy příkladmo vyjmenovává § 6 odst. 1 zákona o vysokých školách, který pod písm. b) zařazuje do samosprávné působnosti veřejné vysoké školy právě určování počtu přijímaných uchazečů o studium, podmínek pro přijetí ke studiu a rozhodování v přijímacím řízení. Následně pak § 49 odst. 1 téhož zákona dává veřejné vysoké škole výslovné právo (zmocnění) stanovit pro přijetí ke studiu další podmínky týkající se určitých znalostí, schopností nebo nadání, aniž by k tomuto oprávnění stanovil další omezující podmínky. Zákon tedy vysoké škole neukládá žádná omezení ve smyslu obsahu podmínek, jež pro přijetí uchazečů ke studiu může stanovit, ani veřejné vysoké škole nepřikazuje, aby případné hodnocení a testování uchazečů nutně prováděla sama a nikoli pomocí externího subjektu, neboť v § 49 odst. 4 zákona o vysokých školách stanoví, že splnění uvedených podmínek se ověřuje přijímací zkouškou pouze zpravidla. Krajský soud nevnímá jako odlišné kriterium pro přijetí na vysokou školu zohlednění výsledků studia na střední škole či zohlednění vykonání různých jazykových zkoušek od zohlednění výsledků uchazeče v NSZ. Ve všech uvedených případech totiž vysoká škola vychází z podkladů a hodnocení externích subjektů. Jak správně připomněl žalobce, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou orgány veřejného práva činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny), na rozdíl od občanů, kteří mohou činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny). Z těchto maxim ostatně vyšel i Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As 12/2008-67 při interpretaci § 79 odst. 8 zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění účinném od 1. 7. 2006, a v rozsudku ze dne 17. 12. 2014, čj. 9 As 185/2014-27, při interpretaci § 79a téhož zákona ve znění účinném od 1. 1. 2009, když se zabýval zákonností provedených měření rychlosti. Nejvyšší správní soud v těchto rozsudcích dospěl k závěru, že měření rychlosti vozidel na pozemních komunikacích nelze, jakožto součást působnosti policie a obecní policie při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích podle zákona o silničním provozu, přenést bez zákonného zmocnění na jiný subjekt, a tudíž doklad o měření rychlosti vozidla, vypracovaný (byť autorizovanou) soukromou osobou, coby důkazní prostředek ve správním řízení, je získán v rozporu s právními předpisy. Konkrétně použil Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 1 As 12/2008-67 následující argumentaci: „V ustanovení § 79 odst. 8 zákona o silničním provozu, ve znění účinném od 1. 7. 2006 (‚K měření rychlosti vozidel je oprávněna policie a obecní policie; obecní policie přitom postupuje v součinnosti s policií.‘), je jednoznačně zakotvena privilegovaná forma dohledu nad dodržováním dovolené rychlosti vozidel. Tato činnost je zcela nepochybně součástí celkového dohledu nad bezpečností a plynulostí provozu na pozemních komunikacích a je tedy výkonem veřejné (a to státní) správy. Zákon zde specifikuje působnost a pravomoc uvedených orgánů ve věcech provozu na pozemních komunikacích, současně však neobsahuje vymezení této konkrétní pravomoci a působnosti ve vztahu k jinému orgánu veřejné správy a neobsahuje ani zákonné zmocnění pro přenesení (bez ohledu na formu) výkonu tohoto výseku veřejné správy ať již na některou z osob veřejného práva či na subjekt od osob veřejného práva odlišný, tedy na fyzické osoby nebo právnické osoby soukromého práva. Pro účely řízení ve věcech provozu na pozemních komunikacích a logicky též v řízeních o přestupcích spáchaných porušením zákona o silničním provozu, je tedy pro orgány veřejné správy určující změření rychlosti vozidla policií či obecní policií. [...] Zákon v tomto případě stanoví, že důkazní prostředky spočívající v měření rychlosti vozidel, musí být předmětem činnosti policie či obecní policie. Spáchání přestupku překročením nejvyšší dovolené rychlosti lze samozřejmě prokázat i jinými důkazy (§ 51 odst. 1 správního řádu), z povahy věci je však zřejmé, že změření rychlosti (tedy zachycení průběhu skutkového děje) k tomu příslušnými orgány, má, za předpokladu získání a provedení tohoto důkazního prostředku v souladu s právními předpisy, mezi soustředěnými důkazními prostředky privilegované postavení. Tento zákonný postup pak nelze obcházet měřením, prováděným nepříslušnou, byť k obdobné činnosti autorizovanou, osobou.“ Z výše citované formulace § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách však vyplývá zásadní odlišnost mezi stanovením podmínek pro přijetí na vysokou školu a posuzováním zákonnosti důkazů o měření rychlosti dle § 79a zákona o silničním provozu, z nichž je dovozována odpovědnost za správní delikt, orgánem státní správy. Zatímco totiž v § 79a zákona o silničním provozu, jak je vyloženo výše citací rozsudku Nejvyššího správního soudu, přikazuje zákon užití určité formy správní činnosti – měření rychlosti toliko policií nebo obecní policií, v § 6 odst. 1 písm. b) a § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách zákon připouští a ponechává na vůli veřejné vysoké školy, aby v rámci jí stanovené působnosti při plnění veřejných úkolů použila v zásadě formu jakoukoli. Právě pro odlišnou formulaci předmětných zákonných ustanovení, odlišnou oblast veřejné správy (státní správa versus samospráva) a věcnou nesrovnatelnost posuzované materie nelze dle názoru krajského soudu judikaturu ve věcech měření rychlosti na silnicích použít pro posuzování podmínek pro přijetí na vysokou školu. Právní názory náměstka ministryně školství, mládeže a tělovýchovy uvedené v dopise ze dne 2. 4. 2010 adresovaném rektorovi Vysoké školy ekonomické v Praze nejsou pro žalovaného ani krajský soud jakkoli zavazující, nejedná se o autoritativní výklad práva, proto soud provedení tohoto důkazu zamítl. Krajský soud proto shrnuje, že PF UP se zohledňováním výsledků NSZ, organizovaných společností SCIO, nedopustila nezákonného přenesení výkonu veřejné správy na soukromý subjekt. Námitka je proto nedůvodná. Za neopodstatněný považuje krajský soud rovněž druhý žalobní bod, vytýkající porušení procedury přijímací zkoušky, upravené v článku 7 Řádu přijímacího řízení Univerzity Palackého v Olomouci, vydaného dne 17. 12. 2011 pod č. B1-10/2001. Aniž by se soud blíže zabýval právní povahou a závazností tohoto dokumentu, uvádí, že žalobcem namítané ustanovení přijímacího řádu se vztahuje toliko na přijímací zkoušku, která však v posuzovaném případě nebyla konána, neboť PF UP v souladu s čl. 3 odst. 3 tohoto řádu, jenž odpovídá dikci § 49 odst. 4 zákona o vysokých školách, umožňuje fakultě stanovit, že od přijímací zkoušky nebo její části bude upuštěno v případě uchazečů, kteří prokážou splnění podmínek podle odst. 1 písm. a) nebo b) tohoto řádu, jsou-li stanoveny, tj. podmínky určitých znalostí, schopností, nadání, sportovní výkonnosti, či určitého prospěchu ze střední školy, popř. vyšší odborné školy nebo vysoké školy. Podmínku dosažení takového bodového hodnocení v rámci NSZ (testu Obecné studijní předpoklady a testu Základy společenských věd), které zařadí uchazeče do pořadí v předpokládaném počtu přijímaných uchazečů, lze dle názoru krajského soudu kvalifikovat jako podmínku určitých schopností a znalostí ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) Řádu přijímacího řízení Univerzity Palackého v Olomouci, přičemž se nejedná o zastřenou přijímací zkoušku, jak namítá žalobce. Námitka sociální diskriminace uchazečů byla žalobcem vznesena ve zcela obecné rovině. Její podstatou bylo tvrzení žalobce, že v přijímacím řízení byli zvýhodněni majetnější uchazeči, neboť tito si mohli dovolit zaplatit částku 5 x 800 Kč za absolvování dalších termínů NSZ nad rámec termínu, který byl hrazen PF UP v rámci poplatku za přijímací řízení samotné, a tím zvýšit pravděpodobnost lepšího výsledku této zkoušky. Žalobce však nikterak nevztáhl uvedená tvrzení na svou osobu a netvrdil, že by byl tímto způsob znevýhodněn on sám, tj. že by byl uchazečem o studium, v jehož finančních možnostech nebylo zaplacení poplatku za absolvování dalšího termínu NSZ. Krajský soud proto připomíná, že soudům rozhodujícím ve správním soudnictví nepřísluší posuzovat bezvadnost procesů a výstupů orgánů veřejné správy obecně, nýbrž je jim svěřena ochrana veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob způsobem a za podmínek stanovených zákonem (§ 2 s. ř. s.). Jelikož tedy námitka diskriminace postrádá tvrzení žalobce, že by byl tímto způsobem dotčen na svých právech ve smyslu § 65 s. ř. s., nelze se jí věcně zabývat. Pouze nad rámec potřebného odůvodnění krajský soud uvádí, že se ztotožňuje s názorem žalovaného, že absolvování více termínů NSZ nebylo podmínkou přijetí uchazeče ke studiu, nýbrž možností danou ve prospěch uchazečů, kteří tímto způsobem mohli eliminovat neúspěch ve zkoušce způsobený zdravotní či jinou jednorázovou indispozicí. I pokud by pak soud připustil, že opakováním předmětné zkoušky byla zvýšena pravděpodobnost jejího lepšího výsledku, nemá za to, že částka 800 Kč, kterou by uchazeč za absolvování každého termínu NSZ musel měsíčně vynaložit, představovala finanční bariéru, kterou by uchazeči nebyli schopni zaplatit, když samo studium na vysoké škole, na něž se tito přihlašují, je spojeno s nesrovnatelně vyššími měsíčními náklady, a to po dobu 5 let. Poslední žalobní bod je dle závěru krajského soudu důvodný. Žalovaný ve vyjádření k žalobě sám uznal, že informace o přijímacím řízení nebyly zveřejněny na úřední desce vysoké školy, jak to vyžadoval § 49 odst. 5 zákona o vysokých školách ve znění účinném do 31. 8. 2016, nýbrž toliko způsobem umožňujícím dálkový přístup na webových stránkách PF UP, a to nikoli v rubrice „Úřední deska“, nýbrž v rubrikách „Přijímací řízení“ a „Zájemcům o studium“ (pozn. soudu: takový způsob zveřejnění již plně vyhovuje § 49 odst. 5 zákona o vysokých školách ve znění účinném od 1. 9. 2016, který již stanovuje povinnost zveřejnění uvedených informací toliko ve veřejné části internetových stránek vysoké školy nebo fakulty). Dle ustálené judikatury soudů rozhodujících ve správním soudnictví však důvodnost žaloby může mít za následek pouze taková vada řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 6. 2011, čj. 2 As 60/2011-101). Zveřejnění informací o přijímacím řízení je úkonem vysoké školy, který předchází samotnému přijímacímu řízení s konkrétním uchazečem, jež je zahájeno až podáním přihlášky ke studiu. Jedná se však o úkon, který může mít následně vliv na zákonnost rozhodnutí o přijetí/nepřijetí uchazeče, zejména v případech, kdy by v důsledku nezveřejnění či neúplného zveřejnění informací o přijímacím řízení uchazeč toto zmeškal či se mu nedostaly veškeré potřebné informace o průběhu a obsahu přijímacího řízení. Taková situace však v posuzované věci nenastala. Žalobce se zřetelně o konání a obsahu přijímacího řízení dozvěděl, přičemž předmětné formální pochybení PF UP dopadlo na všechny uchazeče stejnou měrou, tudíž jím žalobce nemohl být žádným způsobem poškozen. Uvedená vada tudíž na zákonnost napadeného rozhodnutí nemohla mít žádný vliv. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce rozsudkem ze dne 6. 4. 2017, čj. 4 As 24/2017-37.

decision_1091.txt

k § 49 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění zákonů č. 147/2001 Sb. a č. 562/2004 Sb. Ustanovení § 49 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, neumožňuje vysoké škole nebo fakultě v rámci přijímacího řízení ke studiu v doktorském studijním programu stanovit jako podmínku pro přijetí ke studiu absolvování příbuzného magisterského studijního oboru. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 15. 3. 2017, čj. 15 A 59/2014-78) Věc: PhDr. Jiří K., Ph.D. proti rektorovi Univerzity Jana Evangelisty Purkyně v Ústí nad Labem o přezkum rozhodnutí o nepřijetí do doktorského studia. Žalobce podal dne 27. 12. 2012 přihlášku ke studiu na Pedagogické fakultě Univerzity Jana Evangelisty Purkyně (dále jen „fakulta“ a „UJEP“) pro akademický rok 2013/2014 ve studijním programu P7507 - Specializace v pedagogice, studijní obor Hudební teorie a pedagogika. Přihláška obsahuje adresu žalobce. Přípisem ze dne 16. 1. 2013 odeslaným na adresu žalobce vedoucí studijního oddělení fakulty Mgr. J. B. vyzvala žalobce k doložení dokumentů, které je podle vyhlášených podmínek přijímacího řízení nutno přiložit k přihlášce. Podáním ze dne 23. 4. 2013 žalobce doplnil podklady k přijímacímu řízení o ověřené kopie dokladů o absolvování vysokoškolského studia. Pozvánkou ze dne 3. 6. 2013 děkan fakulty žalobci oznámil, že obdržel jeho přihlášku a zve jej k přijímací zkoušce dne 17. 6. 2013 v 10:00 hodin. K této pozvánce nebyl připojen doklad o jejím odeslání či doručení žalobci. Podáním ze dne 11. 6. 2013 žalobce sdělil děkanovi fakulty, že dosud neobdržel pozvánku k přijímacímu řízení a požádal jej o její dodatečné zaslání. Ze správního spisu nevyplývá, zda byla pozvánka žalobci dodatečně zaslána, nicméně sám žalobce tvrdil, že se tak stalo. Přijímací zkoušky se žalobce nezúčastnil. Rozhodnutím ze dne 24. 6. 2013 děkan fakulty podle § 50 odst. 3 zákona o vysokých školách rozhodl tak, že se žalobce nepřijímá od akademického roku 2013/2014 ke studiu ve studijním programu P7507 Specializace v pedagogice, studijní obor Hudební teorie a pedagogika. V odůvodnění uvedl, že pro doktorské studium oboru Hudební teorie a pedagogika byla zveřejněna specifikace obsahu přijímací zkoušky formulovaná oborovou radou, ve které bylo stanoveno, že přijímací komise v rámci přijímací zkoušky posoudí relevanci magisterského vzdělání uchazeče s tím, že o přijetí do doktorského studia oboru Hudební teorie a pedagogika se může ucházet pouze absolvent vysokoškolského magisterského studia oborů hudební výchova (na pedagogických fakultách), hudební věda (na filozofických fakultách) a umělecké studium (na hudební akademii). Vzhledem k tomu, že žalobce neabsolvoval na magisterské úrovni relevantní studijní obor stanovený ve specifikaci obsahu přijímací zkoušky, navrhla přijímací komise jeho nepřijetí a děkan takto rozhodl. Na toto rozhodnutí reagoval žalobce žádostí ze dne 12. 7. 2013 o jeho přezkoumání. V této žádosti poukázal na porušení § 48 odst. 3 zákona o vysokých školách s tím, že jedinou a postačující podmínkou pro přijetí ke studiu je řádné ukončení studia v magisterském studijním programu. Dále namítal porušení čl. 3 odst. 5 studijního řádu, podle kterého má studijní oddělení oznámit uchazečům, kteří splňují podmínky pro přijetí, termín přijímací zkoušky nejméně šest týdnů před jejím konáním. Upozornil na to, že pozvánka k přijímací zkoušce byla datována dnem 3. 6. 2013 a byla mu prokazatelně doručena dne 18. 6. 2013, tj. den po konání zkoušky. Rozhodnutím ze dne 27. 8. 2013 žalovaný zamítl žádost žalobce o přezkoumání předmětného rozhodnutí děkana fakulty. Na základě žaloby podané proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 21. 1. 2014, čj. 15 A 139/2013-87, uvedené rozhodnutí žalovaného pro vady řízení zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, neboť se žalovaný nezabýval okruhem námitek týkajících se otázky, že univerzita deklarovala splnění podmínek přijímacího řízení tím, že žalobci byla doručena pozvánka k přijímací zkoušce, která mu ovšem v rozporu s interními předpisy byla doručena až den po termínu konání přijímací zkoušky. Kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 29. 4. 2014, čj. 2 As 23/2014-34. Následně dne 11. 7. 2014 žalovaný vydal další rozhodnutí, jímž žádost žalobce o přezkoumání rozhodnutí děkana fakulty zamítl a toto rozhodnutí potvrdil. Žalobce poté podal ke krajskému soudu opět žalobu. Jedno z pochybení žalovaného spatřoval žalobce v neimplementaci § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách a ve svérázném a velmi extenzívním výkladu § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách. Žalobce konstatoval, že ve vztahu k dosaženému vzdělání je podle § 48 odst. 3 zákona o vysokých školách jedinou nutnou podmínkou pro přijetí ke studiu a připuštění k přijímacím zkouškám řádné ukončení studia v magisterském studijním programu. Podle žalobce § 49 zákona o vysokých školách nijak neřeší absolvování konkrétního studijního programu nebo oboru, jímž byl titul dosažen, nýbrž dává vysoké škole pouze možnost stanovit průběh a formu přijímacího řízení tak, aby v jeho rámci mohla posoudit určité znalosti, schopnosti nebo nadání uchazeče. Žalobce poukázal na porušení § 48 odst. 3 zákona o vysokých školách a čl. 3 odst. 5 Studijního a zkušebního řádu v doktorských studijních programech UJEP ze dne 1. 12. 2013 (dále jen „studijní řád“) spočívající v tom, že žalobci nebylo umožněno prokázání jeho znalostí, schopností či nadání v přijímacím řízení. Pozvánka k přijímacímu řízení byla žalobci doručena až den po jeho konání, nikoli nejméně šest týdnů před konáním přijímací zkoušky, přičemž byla datována 3. 6. 2013, tj. dva týdny před konáním přijímací zkoušky. Podle sdělení proděkana pro studium bylo oznámení o přesném datu a času přijímací zkoušky zveřejněno na internetových stránkách fakulty dne 30. 5. 2013, tj. necelé tři týdny před konáním přijímací zkoušky. Žalobce zdůraznil, že zasláním pozvánky k přijímacímu řízení bylo potvrzeno splnění podmínek vypsaných fakultou, a proto nemohla komise posuzovat relevanci magisterského vzdělání žalobce. Podle žalobce navíc přijímací komisi nepřísluší hodnocení oboru magisterského vzdělání, nýbrž pouze zhodnocení binárním kritériem, zda magisterské studium bylo absolvováno, či nikoli. Žalobce poznamenal, že argumentace žalovaného jde proti filozofii Boloňské deklarace, na jejímž základě se zavádí systém třístupňového vzdělávání (Bc. - Mgr. - Ph.D.), které by mělo být maximálně prostupné a přijetí do dalšího stupně vzdělávání nemůže být podmíněno absolvováním konkrétního oboru v předchozím stupni. Žalobce shrnul, že rozhodnutí o nepřijetí ke studiu se opírá pouze o neadekvátnost oboru dosaženého vzdělání, která ovšem není relevantní, a proto je rozhodnutí zmatečné. Žalobce dále namítal, že není zřejmé, kde se vzalo bodové ohodnocení oboru magisterského vzdělání 40 body, neboť toto hodnocení nebylo známo před konáním přijímací zkoušky a nebylo žalobci nijak oznámeno. Podle žalobce žalovaný současně nerespektoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2014, čj. 2 As 23/2014-34. Žalobce podotkl, že pokud komise odesláním pozvánky k přijímacímu řízení deklarovala splnění podmínek pro přijetí, není možné, aby následně hodnotila obor absolvovaného studia 40 body, a tím znemožnila přijetí žalobce z důvodu neabsolvování adekvátního oboru. K argumentaci žalovaného, že fakulta v souladu s § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách stanovila další podmínky pro přijetí ke studiu týkající se určitých znalostí, schopností, nadání nebo prospěch ze střední, vyšší odborné či vysoké školy, žalobce zdůraznil, že znalosti, dovednosti, schopnosti i nadání jsou kompetence, které lze získat i prokázat bez absolvování jakéhokoli formálního studia. Zároveň nikde v zákoně není stanoveno, že by musel být prokázán prospěch z konkrétního studijního programu. Podle žalobce tedy zákon implicitně neumožňuje stanovit podmínku absolvování konkrétního oboru studia, což znamená, že fakulta stanovila tuto podmínku v rozporu se zákonem. Žalobce dále poukázal na nepřezkoumatelnost závěru žalovaného, že z profilu absolventa studijného oboru Tělesná výchova a sport nevyplývá jeho vybavenost specifickými kompetencemi potřebnými ke studiu v doktorském studijním oboru Hudební teorie a pedagogika, aniž doložil, jaký je profil tohoto absolventa. Žalobce považoval za diskriminační, že byl předem vyloučen z možnosti přijetí ke studiu, aniž dostal možnost přesvědčit o svých kvalitách a schopnostech. Žalobce nesouhlasil ani s argumentem žalovaného, že i kdyby dorazil k přijímacímu řízení, nemohl v žádném případě uspět. Upozornil na to, že v podmínkách přijímacího řízení nebyla nijak zveřejněna kritéria a bodové hodnocení, což podle žalobce dokládají i podmínky přijímacího řízení na fakultu 2014/2015, v nichž chybí zmínka o hranici 85 % získaných bodů jako nutnosti k přijetí a informace o bodovém ohodnocení požadovaného absolvovaného studia. Žalobce uzavřel, že rozhodnutí děkana fakulty o nepřijetí ke studiu bylo vydáno v rozporu se zákonem a při porušení studijního řádu, a proto měl žalovaný v souladu s § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách rozhodnout o přijetí žalobce ke studiu. Žalovaný ve vyjádření k žalobě k věci uvedl, že podle § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách výsledek přezkumného řízení závisí na rektorovi vysoké školy, který žádost uchazeče posoudí a v případě správnosti předchozího rozhodnutí žádost zamítne, jinak napadené rozhodnutí změní. Žalovaný v této věci námitky uplatněné žalobcem posoudil, s jeho tvrzeními se řádně vypořádal a prověřil rovněž postup předcházející rozhodnutí o nepřijetí ke studiu včetně průběhu přijímacího řízení. Na základě toho dospěl k závěru, že rozhodnutí děkana fakulty je správné, a proto v souladu s § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách žádost žalobce zamítl. V souvislosti s namítaným porušením § 48 odst. 3 zákona o vysokých školách žalovaný konstatoval, že žalobce záměrně opomíjí § 49 odst. 1 téhož zákona, který výslovně umožňuje, aby si vysoká škola stanovila jakákoli kritéria, která je nutno pro přijetí splnit. Jestliže oborová rada doktorského studia oboru Hudební teorie a pedagogika, tvořená významnými odborníky příslušného odvětví, dospěla k závěru o účelnosti implementace bonifikace předchozího studia v oboru, je takový postup podle žalovaného plně v souladu se zákonem o vysokých školách. Podmínky přijímacího řízení pro akademický rok 2013/2014 byly zveřejněny v průběhu října 2012, čas k přípravě na přijímací zkoušku považoval žalovaný za dostatečný. Skutečnost, že přesný termín přijímací zkoušky byl znám až tři týdny před jejím konáním, byla způsobena termínem zasedání oborové rady doktorského studijního oboru a časovými možnostmi jejích externích členů. Žalovaný zdůraznil, že pozvánka k přijímacímu řízení byla žalobci odeslána na správnou adresu a e-mail byl odeslán na adresu uvedenou v přihlášce. Případné pochybení ze strany doručovatele listovní zásilky nebo provozovatele e-mailové schránky žalobce nelze klást za vinu UJEP ani žalovanému. Podotkl, že neprodleně po obdržení dopisu žalobce ze dne 11. 6. 2013, že neobdržel pozvánku, zaslala vedoucí studijního oddělení na e-mailovou adresu žalobce uvedenou v přihlášce ke studiu informaci o termínu konání přijímací zkoušky, která byla navíc zveřejněna i na internetových stránkách UJEP. Žalobcem zmiňovanou Boloňskou úmluvu ze dne 19. 6. 1999 žalovaný označil za pouhé deklarování vůle ohledně vysokoškolského vzdělávání neobsahující exaktní pravidla pro přijímání studentů. Česká republika inkorporovala pravidla pro přijímání studentů do § 48 a násl. zákona o vysokých školách, který podle žalovaného respektuje jednotlivá ujednání Boloňské úmluvy. Žalovaný dále uvedl, že v případě úmyslu zákonodárce omezit dodatečné podmínky pro přijímání k doktorskému studijnímu programu by tato omezení musela být explicitně uvedena v zákoně o vysokých školách. Výklad žalobce nelze akceptovat, neboť chybí zákonná úprava, která by vysoké škole ukládala aplikovat žalobcem nastíněný postup. K námitce, že žalovaný nespecifikoval, jaký je profil absolventa studijního oboru Tělesná výchova a sport, žalovaný uvedl, že již z vlastního vymezení tohoto oboru lze dovodit jeho vzdálenost od doktorského studijního oboru Hudební teorie a pedagogika, a odkázal na veřejně dostupné zdroje popisující předmětný profil absolventa. Žalovaný poznamenal, že pozvánky k přijímací zkoušce odesílá fakulta s ohledem na úsporu nákladů obyčejně, nikoli doporučeně, a pro vyloučení pochybností jsou kopie pozvánek archivovány. K tomu navrhl provedení důkazu výslechem svědkyně Mgr. J. B., zaměstnankyně fakulty. Žalovaný odmítl, že by implementování bodového hodnocení za předchozí úspěšné studium bylo diskriminační, a dodal, že jednotlivé hodnocené součásti a jejich bodová ohodnocení vyplývají z přílohy č. 1 zápisu z jednání oborové rady doktorského oboru Hudební teorie a pedagogika konaného dne 25. 6. 2012. Podle žalovaného by bylo v rozporu se zásadami legality a ochrany veřejného zájmu, kdyby byl přijat výklad, podle kterého je rektor veřejné vysoké školy povinen rozhodnout o přijetí studenta pro případnou ojedinělou vadu řízení, pokud je zřejmé, že daný uchazeč nesplňuje podmínky pro přijetí, případně že by s ohledem na výsledek přijímacího řízení přijat nebyl. Žalovaný zdůraznil, že účelem přijímacího řízení je ověření předpokladů jednotlivých uchazečů o studium příslušného studijního oboru. Žalovaný proto označil za podstatné, že s ohledem na absenci vzdělání v oboru nemohl žalobce dosáhnout takového výsledku, který by znamenal jeho přijetí ke studiu, a to ani za předpokladu, že by termín přijímací zkoušky byl stanoven více než šest týdnů před jejím konáním. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že žalovaný záměrně opomněl skutečnost, že v napadeném rozhodnutí sám potvrdil, že byla porušena vnitřní směrnice. V takovém případě podle žalobce § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách neumožňuje nic jiného než změnit rozhodnutí děkana fakulty na „přijat ke studiu“. Pozdním zasláním pozvánky totiž fakulta zatížila proces přijímacího řízení vadou a znemožnila žalobci prokázat znalosti a dovednosti při přijímací zkoušce. Žalobce konstatoval, že žalovaný až ve svém vyjádření vysvětlil, proč neaplikoval § 50 odst. 7 zákona o vysokých školách, ačkoli toto zdůvodnění mělo být součástí napadeného rozhodnutí, aby bylo přezkoumatelné. Žalobce trval na tom, že absolvovaný magisterský studijní program může být jakýkoli, což neupírá fakultě možnost stanovit další kritéria, ovšem pouze v rozsahu umožněném zákonem. Podle žalobce musí fakulta a její orgány jednat tak, aby byly dodrženy všechny lhůty dané právními normami včetně vnitřních předpisů, tj. volit termíny zasedání svých orgánů s dostatečným předstihem. Žalobce podotkl, že uchazeč o studium platí nemalý administrativní poplatek za přijímací řízení, a proto legitimně očekává, že bude k přijímací zkoušce pozván odpovídajícím způsobem a takovou formou, aby zaslání pozvánky bylo možné zpětně ověřit, což se v daném případě nestalo. Samotná datovaná pozvánka přitom není důkazem prokazujícím její odeslání. Žalobce odmítl, že by se jednalo o drobné administrativní pochybení, neboť žalobci bylo pozdním zasláním pozvánky znemožněno prokázat požadované znalosti, schopnosti, atd. Žalobce zopakoval, že zasláním pozvánky k přijímacímu řízení fakulta potvrdila, že žalobce splňuje podmínky pro přijetí včetně adekvátního oboru magisterského vzdělání. Žalovaným popsaný profil absolventa studijního programu Tělesná výchova a sport označil žalobce za bezpředmětný, neboť tento studijní obor žalobce absolvoval před patnácti lety a za tu dobu došlo ke změně akreditace i profilu absolventa. Žalovaný v duplice uvedl, že názor žalobce, že jakékoli porušení vnitřních předpisů vysoké školy by znamenalo automaticky důvod pro přijetí ke studiu, není logický a jde proti smyslu přijímacího řízení jako takového. Žalovaný s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, čj. 7 As 79/2011-120, č. 2566/2012 Sb. NSS, dodal, že rektor jako orgán druhého stupně posuzuje, zda uchazeč objektivně vzato splnil podmínky pro přijetí ke studiu. Žalovaný zopakoval, že § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách umožňuje, aby si vysoká škola upravila jakékoli podmínky či kritéria pro přijetí ke studiu. Žalobce měl podle žalovaného možnost dostatečně se na přijímací zkoušku připravit. Žalovaný podotkl, že s ohledem na složení oborové rady nebylo možné při stanovení termínu zasedání postupovat striktně direktivně. Zdůraznil, že žádný právní předpis neukládá veřejné vysoké škole odesílat pozvánky doporučeně, a doplnil, že v případě přijímacího řízení lze od uchazeče očekávat aktivitu, nikoli pouze pasivní vyčkávání. K Boloňské úmluvě žalovaný uvedl, že jejím smyslem je primárně zajištění srovnatelnosti dosaženého vysokoškolského vzdělání, nikoli zakotvení absolutní povinnosti přijímat studenty na navazující studium v případě, že dokončili jakékoli předchozí vysokoškolské vzdělání. Přidělení určitého bodového hodnocení za absolvování příslušného magisterského studijního oboru představuje podle žalovaného podmínku, která se týká určitých znalostí a schopností. Žalovaný závěrem vyloučil, že by se on nebo jakákoli součást UJEP dopustili drobného formálního pochybení, a uzavřel, že napadené rozhodnutí je po obsahové i formální stránce bezvadné. Žalobce ve vyjádření k duplice nesouhlasil s tím, že by škola měla maximální práva pro stanovení jakýchkoli podmínek pro přijímací řízení a zároveň v podstatě žádné povinnosti vůči uchazečům. Žalobce poukázal na důvody, jimiž se žalovaný snaží omluvit chyby a které podle názoru žalobce nemohou obstát (časové možnosti významných vědeckých osobností, množství přihlášek, povinnost uchazečů mít internetové připojení a zjišťovat zásadní informace na webu, atd.). Žalobce znovu zdůraznil, že splnění podmínek účasti v přijímacím řízení bylo potvrzeno zasláním (byť pozdním) pozvánky k přijímacímu řízení. Podotkl, že v podmínkách přijímacího řízení nebylo zveřejněno, jak bude přijímací zkouška hodnocena, což nebylo žalobci oznámeno ani jiným způsobem. Dodal, že v přihlášce byly všechny kontaktní údaje uvedeny a odpovědnost za volbu rozesílat pozvánky obyčejnou poštou nelze přenášet na žalobce. Ve vztahu k navrženému důkazu výslechem svědkyně Mgr. J. B. žalobce uvedl, že tato není ve vztahu k řešené kauze nezaujatá a není zřejmé, proč by si z tisícovky uchazečů měla pamatovat právě žalobce. Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Dále se krajský soud zaměřil na námitky týkající se výkladu § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách a tvrzení žalobce, že neadekvátnost oboru magisterského vzdělání není relevantní. Podle § 48 odst. 3 zákona o vysokých školách „[p]odmínkou přijetí ke studiu v doktorském studijním programu je řádné ukončení studia v magisterském studijním programu a v oblasti umění též získání akademického titulu“. Podle § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách „[v]ysoká škola nebo fakulta může stanovit další podmínky přijetí ke studiu týkající se určitých znalostí, schopností nebo nadání nebo prospěchu ze střední školy, popřípadě vyšší odborné školy nebo vysoké školy; v případě přijímání ke studiu v magisterském studijním programu, který navazuje na bakalářský studijní program, též podmínky týkající se příbuznosti studijních oborů nebo počtů kreditů získaných během studia ve vybraných typech předmětů. Kredity se přitom rozumí kvantitativní vyjádření studijní zátěže určité části studia. Kromě toho může stanovit nejvyšší možný počet přijímaných uchazečů, kteří splnili stanovené podmínky; splní-li tyto podmínky větší počet uchazečů, rozhoduje pořadí nejlepších.“ První z citovaných ustanovení upravuje toliko požadavek na ukončené vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu, aniž by určovalo, že se má jednat o určité konkrétně zaměřené vzdělání. Druhé z citovaných ustanovení výslovně hovoří o podmínkách týkajících se příbuznosti studijních oborů pouze pro přijímání ke studiu v magisterském studijním programu navazujícím na studijní program bakalářský, nikoli pro přijetí ke studiu ve studijním programu doktorském. Pokud by zákonodárce hodlal umožnit stanovení podmínky příbuznosti absolvovaného magisterského studijního programu i pro přijímání ke studiu v doktorském studijním programu, jistě by tento svůj záměr výslovně v zákoně formuloval, což ovšem neučinil. Oprávnění stanovit požadavek na absolvování některého z určitých konkrétních magisterských studijních programů jako podmínku pro přijetí ke studiu v doktorském studijním programu podle názoru soudu nevyplývá ani z toho, že vysoká škola nebo fakulta může stanovit další podmínky přijetí ke studiu týkající se určitých znalostí, schopností nebo nadání nebo prospěchu. Znalosti, schopnosti nebo nadání totiž nemají žádnou přímou vazbu na absolvování určitého konkrétního magisterského studijního programu, neboť potřebné znalosti může uchazeč o studium v doktorském studijním programu získat a své schopnosti může rozvíjet i jiným způsobem než v rámci studia v magisterském studijním programu, zatímco nadání jako takové je vlastností člověka, která se studiem nesouvisí vůbec. K prokázání znalostí, schopností a nadání proto slouží právě přijímací zkouška, při které jsou tyto předpoklady pro studium v daném studijním programu prověřovány. K přijímací zkoušce přitom musí být připuštěn každý uchazeč, který splňuje podmínky stanovené v § 48 odst. 3 zákona o vysokých školách; v opačném případě by se jednalo o nepřípustnou diskriminaci. Pokud jde o možnost stanovit jako podmínku pro přijetí ke studiu prospěch ze střední školy, popřípadě vyšší odborné školy nebo vysoké školy, soud zastává názor, že tato podmínka nezahrnuje možnost požadovat prospěch z určité konkrétní školy, nýbrž toliko prospěch obecně. Ze systematického a logického výkladu § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách proto vyplývá, že zákon o vysokých školách nepočítá s tím, že by vysoká škola mohla stanovit v rámci přijímacího řízení ke studiu v doktorském studijním programu jako podmínku absolvování příbuzného magisterského studijního programu. V projednávané věci bylo nepřijetí žalobce ke studiu odůvodněno tím, že o přijetí do doktorského studia oboru Hudební teorie a pedagogika se mohl ucházet pouze absolvent vysokoškolského magisterského studia oborů hudební výchova (na pedagogických fakultách), hudební věda (na filozofických fakultách) a umělecké studium (na hudební akademii). Tento požadavek se projevil ve stanovení bodového ohodnocení těchto oborů magisterského studia 40 body z maximálního počtu 100 bodů za současného stanovení minimálního počtu bodů pro přijetí ke studiu na 85 bodů, což znamená, že nedostatek požadovaného konkrétně zaměřeného vysokoškolského vzdělání na magisterské úrovni přímo vylučoval každého uchazeče z možnosti být přijat ke studiu v doktorském studijním programu. Soud tedy shledal, že žalobce nebyl přijat ke studiu pouze proto, že nesplnil podmínku, která ovšem neodpovídá znění § 48 odst. 3 a § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách. Právní názor žalovaného, že uvedená podmínka pro přijetí ke studiu byla stanovena v souladu se zákonem, soud vyhodnotil jako nesprávný, což činí napadené rozhodnutí nezákonným. Na tomto místě krajský soud dále považuje za potřebné uvést, že podmínky pro přijetí ke studiu by měly být uchazečům oznámeny předem tak, aby měli již při podání přihlášek úplné informace o tom, zda vůbec mají šanci v přijímacím řízení uspět. Od možnosti uspět v přijímacím řízení je přitom třeba odlišovat vlastní rozhodnutí o přijetí, neboť počet úspěšných uchazečů může překročit předem stanovený počet přijímaných uchazečů, což se ovšem předvídat nedá. Tehdy nastupuje pravidlo uvedené v poslední větě § 49 odst. 1 zákona o vysokých školách, tj. přednost uchazečů s lepšími výsledky. Výše uvedený nesprávný právní názor žalovaného ovlivnil i jeho další úvahy a závěry. Pokud totiž žalovaný vycházel z toho, že žalobce nemohl být ke studiu přijat, neboť neabsolvoval některý z předepsaných oborů magisterského studia, byly veškeré okolnosti týkající se zaslání pozvánky k přijímací zkoušce z jeho pohledu irelevantní. V případě řádného stanovení podmínek pro přijetí ke studiu by však vlastní přijímací zkouška a žalobcova možnost se jí zúčastnit byly klíčové pro rozhodnutí o jeho přijetí, či nepřijetí ke studiu. Žalovaný by měl mít na paměti, že v rámci přijímacího řízení je třeba dodržovat nejen zákon o vysokých školách, nýbrž také vnitřní předpisy univerzity a fakulty, a to včetně ustanovení o lhůtách pro zasílání pozvánek k přijímacím zkouškám. Pozdní rozeslání pozvánek přitom nelze omlouvat tím, že byl problém při svolávání oborové rady, neboť organizační potíže univerzity či fakulty nemohou jít k tíži jednotlivých uchazečů o studium a termín konání schůze oborové rady měl být naplánován s dostatečným předstihem tak, aby se pozvánky mohly rozeslat včas. (...)

decision_1092.txt

k § 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 161/2006 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Nelegální pobyt cizince vyvolaný faktickou nemožností podání žádosti o pobytové oprávnění za účelem sloučení rodiny (zde v důsledku nemožnosti registrace termínu pro podání žádosti v systému Visapoint) je třeba v řízení o správním vyhoštění hodnotit velmi mírně, a to nejen z hlediska ukládané délky zákazu vstupu, ale především při posuzování samotné potřeby uložení správního vyhoštění, např. v rámci hodnocení dopadů takového rozhodnutí na soukromý nebo rodinný život cizince ve smyslu § 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2017, čj. 3 Azs 237/2016-37) Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS, č. 3278/2015 Sb. NSS a č. 3513/2017 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 218/2008 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 26/07); rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen (C-14/83, Recueil, s. 1891), ze dne 27. 6. 2006, Parlament proti Radě (C-540/03, Sb. rozh., s I-5769) a ze dne 6. 12. 2012, O. a S. (C-356/11); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99, ECHR 2006-XII), rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku (stížnost č. 50435/99, ECHR 2006-I) a ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku (stížnost č. 55597/09). Věc: Pham N. B. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalované. Rozhodnutím ze dne 15. 4. 2016 uložila Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, (dále jen „krajské ředitelství“) žalobkyni podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců správní vyhoštění; dobu, po kterou jí nelze umožnit vstup na území stanovilo krajské ředitelství v délce 1 roku. Počátek doby, po kterou žalobkyni nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie, stanovilo krajské ředitelství podle § 118 odst. 1 citovaného zákona od okamžiku, kdy pozbude oprávnění k pobytu na území České republiky. Současně byla žalobkyni stanovena doba k vycestování dle § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, a to do 30 dnů po nabytí právní moci rozhodnutí. Podle § 120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců krajské ředitelství současně rozhodlo, že se na žalobkyni nevztahují důvody znemožňující vycestování dle § 179 téhož zákona. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 15. 8. 2016. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu u Městského soudu v Praze, který je rozsudkem ze dne 30. 9. 2016, čj. 1 A 68/2016-25, jako nezákonné zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Městský soud nepřisvědčil argumentaci žalobkyně, že dlouhodobá nemožnost registrace její pobytové žádosti za účelem sloučení rodiny v systému Visapoint a z toho plynoucí nemožnost samotného podání žádosti ospravedlňuje z její strany nerespektování cizineckého práva a představuje překážku jejího vyhoštění. Měl však za to, že uložení správního vyhoštění bylo v jejím případě v rozporu s požadavky § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců spjato s nepřiměřenými dopady do soukromého a rodinného života. Městský soud vyšel z kritérií zohledňovaných při hodnocení přiměřenosti zásahu do práva na soukromý a rodinný život chráněného článkem 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) a připomenul, že manžel žalobkyně i jejich společné děti mají v České republice povolen trvalý pobyt a jsou existenčně závislí na prostředcích, které její manžel získává z podnikání v obchodě s potravinami. Žalobkyně manželovi usnadňuje podnikatelskou činnost tím, že se stará o děti a společnou domácnost a též podle potřeby vypomáhá v manželově obchodě. Manžel by nebyl schopen vedle podnikání zvládat i péči o děti, tudíž nuceným vycestováním žalobkyně by mohl být značně dotčen zájem na řádné péči a zdravém vývoji dětí žalobkyně. Vycestování celé rodiny do Vietnamu by bylo přinejmenším problematické, protože veškeré jejich zázemí je situováno v České republice a v rodné zemi mají jen pár příbuzných, se kterými neudržují kontakt. Manžel též konstatoval, že by nevycestoval, protože podnikatelskou činnost, kterou zajišťuje rodinu, nemůže přesunout do Vietnamu – tam by rodinu neuživil. Žalobkyně i její rodina strávila v České republice podstatnou část svého života, děti dokonce celý život, přičemž dcera má nastoupit povinnou školní docházku. Žalobkyně, na rozdíl od svého manžela, který zvládá jen základní fráze, ovládá češtinu, jak vyplynulo z úředního záznamu o pobytové kontrole. K těmto okolnostem podle městského soudu žalovaná nedostatečně přihlížela a podrobněji se jimi nezabývala. Její posouzení přiměřenosti zásahu do rodinného a soukromého života žalobkyně tak není dostatečné a souladné se zákonem. K porušení práv plynoucích z článku 8 Úmluvy zde může dojít i zásahem do práv manžela a dvou nezletilých dětí žalobkyně. Nejde o to, že by v důsledku rodinných či soukromých vazeb bylo přehlíženo protiprávní jednání cizince, ale o nezbytné vyhodnocení, zda existující vazby nejsou natolik silné, že správní vyhoštění zkrátka neumožňují. Proti napadenému rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že se zabývala posouzením toho, zda stěžovatelka má na území Vietnamu takové vazby, které by jí umožnily snadný přesun. Zjistila, že má v zemi původu sestru a otce, s nímž je podle slov manžela v telefonickém kontaktu. Žalobkyně nezapomněla rodný jazyk a na území České republiky si nevytvořila žádné kulturní a sociální vazby s výjimkou své rodiny. Při sepisu protokolu vyžadovala tlumočníka a při pobytové kontrole českým jazykem hovořila málo, neboť zvládala pouze základní fráze. Sice žije v České republice od roku 2004, ale nelze opomenout skutečnost, že opakovaným protiprávním jednáním naplnila znaky § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatelka měla za to, že řádně zhodnotila jednotlivá kritéria pro posuzování přiměřenosti dopadů svého rozhodnutí ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců. Žalobkyni vytkla, že nikde nevysvětlila, proč z území České republiky nevycestovala již v roce 2013, kdy s ní bylo poprvé zahájeno řízení o správním vyhoštění, v němž však správní orgán přihlédl k její rodinné situaci a řízení zastavil. Podle stěžovatelky nelze pominout, že žalobkyně úmyslně nerespektovala jí uložený výjezdní příkaz a že nebýt jejího odhalení v rámci pobytové kontroly, nadále by úmyslně pobývala na území bez víza. Stěžovatelka též upozornila na to, že žalobkyně i její manžel o jejím neoprávněném pobytu věděli a museli být si vědomi, že v řízení o vyhoštění bude přihlédnuto k opakovanosti pobytu bez víza a tentokrát již bude nutné správní vyhoštění uložit. Žalobkyně dostala šanci dobrovolně vycestovat a svůj pobyt si v souladu se zákonem vyřešit. Pokud žalobkyně rezignovala na jakékoliv snahy o získání pobytového oprávnění, nemohl být legitimním důvodem pro setrvání na území ani tvrzený problém s registrací v systému Visapoint. Za současných okolností ani žalobkyně nemá možnost získat na území České republiky povolení k pobytu, naopak je nezbytné, aby vycestovala a teprve posléze si zajistila legální vstup a pobyt na území České republiky. Městský soud podle stěžovatelky pominul, že možnost vycestování žalobkyně do země původu byla zhodnocena v závazném stanovisku Ministerstva vnitra, které konstatovalo, že překážky v podobě hrozby porušení mezinárodních závazků České republiky zde nejsou dány a že vycestování žalobkyně je možné. Byť vlastní hodnocení přiměřenosti rozhodnutí podle § 174a zákona o pobytu cizinců podléhá jejímu vlastnímu úsudku, nezávisle na obsahu závazného stanoviska, stěžovatelka považovala za nepřijatelné, že by žalobkyně z území České republiky nevycestovala. Pro pobyt na území je nutné mít oprávnění k pobytu, jímž žalobkyně nedisponuje; pro jeho získání musí z území vycestovat. Stěžovatelka též popřela, že by v napadeném rozhodnutí konstatovala, že v průběhu řízení nevyplynuly důvodné skutečnosti, jež by bránily přesunu celé rodiny žalobkyně do Vietnamu. Stěžovatelka vytkla městskému soudu, že neodůvodnil, proč byl zájem na zachování veřejného pořádku podřazen zájmu na zachování rodiny. Ze spisového materiálu je zřejmé, že žalobkyně nepočítá s tím, že by území České republiky opustila, a má-li městský soud za to, že ani vycestovat nemusí, je otázkou jak postupovat, bude-li žalobkyně opětovně kontrolována a zjistí se, že v České republice pobývá neoprávněně. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti namítla, že stěžovatelka opomněla, že žalobkyně v průběhu řízení uváděla a prokázala, že se jí nedaří zaregistrovat v systému Visapoint k podání žádosti. Pokud by v době výjezdního příkazu v roce 2013 vycestovala, s největší pravděpodobností by se jí dodnes nepodařilo zaregistrovat a tím ani podat žádost o pobyt za účelem sloučení rodiny. I Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 8. 2016, čj. 2 Azs 128/2016-54, konstatoval, že nastavení systému Visapoint žadatelům nezaručuje sjednání termínu podání žádosti, ale obvykle je toliko informuje, že v okamžiku pokusu o registraci nebyly žádné termíny pro podání žádosti volné. Žalobkyně v žalobě podrobně popsala, že se pokoušela o registraci ve stovkách pokusů a požádala také Ministerstvo vnitra o pomoc s tímto problémem, ale nikdo jí neodpověděl. Tvrzení stěžovatelky, že rezignovala na jakékoli snahy o získání pobytového oprávnění, je tedy nepravdivé. Pokud stěžovatelka uvedla, že aby si žalobkyně zajistila na území České republiky legální vstup a pobyt, musí nejprve vycestovat, zcela opomněla fakt, že si žalobkyně legální pobyt zajistit nemůže, neboť v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) nemá zaručenu ani možnost o pobyt na zastupitelském úřadu v Hanoji požádat. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo vyvolat nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince, není věcí správního uvážení správního orgánu, ale otázkou interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu. Jinak řečeno, § 174a zákona o pobytu cizinců nenabízí žádný prostor pro užití diskrečního oprávnění; jde tedy ryze o otázku interpretace a aplikace práva, jejíž přezkum správními soudy není (na rozdíl od užití správního uvážení) nikterak omezen (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2016, čj. 3 Azs 96/2015-44). Podanou kasační stížností stěžovatelka v zásadě brojí proti správnosti závěrů městského soudu, který podrobně přezkoumal stěžovatelčinu aplikaci tohoto neurčitého právního pojmu na případ žalobkyně a dospěl k závěru o nesprávném vyhodnocení situace v napadeném rozhodnutí. V návaznosti na to stěžovatelka též klade právní otázku (v podstatě se podivuje), proč městský soud upřednostnil právo na rodinný život žalobkyně před ochranou veřejného pořádku, respektive namítá, že její odůvodnění v napadeném rozsudku chybí. K tomu Nejvyšší správní soud předesílá, že tato otázka jasně plyne z právní úpravy v zákoně o pobytu cizinců a stěžovatelka v průběhu řízení před městským soudem ani neprosazovala názor, že ochrana veřejného pořádku (jak jej chápe ona) musí mít vždy přednost před právem na rodinný a soukromý život. Z tohoto důvodu proto nelze napadenému rozsudku vytýkat, že na ni neodpovídá výslovně. Navíc právní názor městského soudu je z odůvodnění napadeného rozsudku odvoditelný bezpochyby implicitně, jestliže právě s poukazem na § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců napadené rozhodnutí zrušil pro nepřiměřený zásah do rodinného života žalobkyně, byť současně připustil, že žalobkyně porušovala své povinnosti stanovené zákonem o pobytu cizinců. Nelze tedy hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů, natož pak pro nesrozumitelnost. Ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců totiž jednoznačně, v kontextu s § 174a téhož zákona, stanoví, že důvody pro uložení vyhoštění (včetně narušení veřejného pořádku, respektive porušení pobytových předpisů) je třeba pečlivě vyvažovat s požadavkem na ochranu soukromého nebo rodinného života cizince a že v případě, že zásah do soukromého nebo rodinného života cizince je neodůvodněně přísný, vyhoštění uloženo být nemůže (aniž by tím ovšem byla vyloučena například možnost správního trestání apod.). Jinými slovy, zájem na ochraně veřejného pořádku musí v některých případech ustoupit ochraně základních lidských práv. Dále je třeba říci, že stěžovatelka v napadeném rozhodnutí vskutku nepoužila formulaci, že v průběhu řízení nevyplynuly důvodné skutečnosti, jež by bránily přesunu celé rodiny žalobkyně do Vietnamu, úvahy o možnosti přesunu celé rodiny do země původu však lze nalézt v rozhodnutí o vyhoštění vydaném krajským ředitelstvím, s nímž se přitom stěžovatelka ztotožnila. Proto rozporovaná výtka městského soudu reagovala na podstatu úvah správních orgánů obou stupňů, a nelze ji tak mít za nepřiléhavou. Ani v tomto případě tedy nelze hovořit o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku. Je tak namístě přezkoumat vlastní aplikaci kritérií stanovených v § 174a zákona o pobytu cizinců, přičemž v této souvislosti se nelze vyhnout ani posouzení relevance skutečností uplatněných ve vyjádření žalobkyně. V případech, které spojují otázku možného porušení práva na respektování rodinného či soukromého života a otázku nuceného vycestování cizince, vychází správní soudy především z judikatury Evropského soudu pro lidská práva, vztahující se k článku 8 Úmluvy. Tato judikatura zohledňuje právě kritéria, z nichž v napadeném rozsudku vycházel městský soud: 1) rozsah, v jakém by byl rodinný nebo soukromý život narušen, 2) délku pobytu cizince ve smluvním státě, který hodlá cizince vyhostit, 3) rozsah sociálních a kulturních vazeb na tento stát, 4) existenci nepřekonatelné překážky k rodinnému či soukromému životu v zemi původu, například nemožnost rodinného příslušníka následovat cizince do země jeho původu, 5) „imigrační historii“ cizince, tedy porušení pravidel cizineckého práva v minulosti, a 6) povahu a závažnost porušení veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem (viz například rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, ECHR 2006-XII, či rozsudky ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku, stížnost č. 50435/99, ECHR 2006-I, a ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku, stížnost č. 55597/09). Všechna uvedená kritéria je třeba posoudit ve vzájemné souvislosti a porovnat zájmy jednotlivce na pobytu v dané zemi s opačnými zájmy státu, například nebezpečím pro společnost či ochranou veřejného pořádku. Právo vyplývající z článku 8 Úmluvy totiž není absolutní, a je zde prostor pro vyvažování protichůdných zájmů cizince a státu (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2013, čj. 8 As 118/2012-45, nebo ze dne 28. 8. 2013, čj. 8 As 5/2013-43). Pokud jde o (v zásadě přitěžující) kritéria 5 a 6, je třeba si povšimnout, že rozlišují mezi porušováním pravidel cizineckého práva a oproti tomu porušením veřejného pořádku či pácháním trestné činnosti. Tyto pojmy totiž nelze ztotožňovat, jak to činí stěžovatelka. Veřejný pořádek je kategorií závažnější oproti porušení pobytových pravidel, které této intenzity až na výjimky zpravidla nedosahuje. V této souvislosti lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, které konstatovalo, že samotná skutečnost nelegálního pobytu, a to dokonce i nepodrobení se rozhodnutí o správním vyhoštění, nepředstavuje skutečné, aktuální a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, tedy ani veřejného pořádku. V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2016, čj. 2 Azs 122/2016-79, č. 3513/2017 Sb. NSS, byl dostatečný důvod k přijetí domněnky, že cizinec může představovat nebezpečí pro veřejný pořádek [v daném případě ve smyslu § 46a odst. 1 písm. c) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, nicméně tento pojem má shodný obsah i v zákoně o pobytu cizinců], shledán až za situace, že cizinec opakovaně a svévolně nerespektoval uložený trest vyhoštění ve smyslu § 80 trestního zákoníku z roku 2009 tím, že se i nadále zdržoval na území České republiky. S ohledem na uvedené tedy nelze vyčítat žalobkyni, že by se dopustila narušení veřejného pořádku tak, jak jej ustáleně vnímá judikatura Soudního dvora k tzv. „návratové směrnici“ (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí) a v návaznosti na ni judikatura Nejvyššího správního soudu, ale jen znak v podobě (mírněji hodnocené) negativní „imigrační historie“. Pokud pak jde o bližší povahu této negativní „imigrační historie“, kterou lze žalobkyni přičítat k tíži, z výpisů z cizineckého informačního systému a rozhodnutí krajského ředitelství založených ve správním spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobkyně legálně pobývá na území České republiky od roku 2004, kdy jí bylo 12 let, přičemž v období od 30. 8. 2006 do 29. 8. 2011 zde pobývala na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny. Dne 2. 8. 2011 požádala o povolení k trvalému pobytu, avšak řízení bylo zastaveno. Žádost o samotné prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu podala advokátní kancelář jejím jménem teprve dne 19. 8. 2011, tj. 4 dny po uplynutí lhůty pro podání žádosti ve smyslu § 44a odst. 3 ve spojení s § 47 odst. 2 zákona o pobytu cizinců („Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu je cizinec povinen podat nejdříve 90 a nejpozději 14 dnů před uplynutím platnosti víza k pobytu nad 90 dnů.“). Až do pravomocného rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti (dne 18. 4. 2013) žalobkyni svědčila ve smyslu § 47 odst. 3 zákona o pobytu cizinců fikce dlouhodobého pobytu. Na to pak navázaly výjezdní příkazy, které jí umožňovaly pobyt až do 18. 7. 2013, následně však byl její pobyt již nelegální. Žalobkyně ještě žádala dne 5. 8. 2013 o dlouhodobé vízum za účelem strpění a v návaznosti na to dne 7. 8. 2013 o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny a dne 8. 8. 2013 o povolení k trvalému pobytu, nicméně i tato řízení byla zastavena, a to vesměs z důvodu, že žalobkyně nebyla oprávněna k podání žádosti na území, přičemž v této souvislosti již podmínky pro vznik fikce legálního pobytu splněny nebyly. Žalobkyně tak na území pobývala nelegálně bez pobytového oprávnění v době od 19. 7. 2013 do dne 28. 11. 2013, kdy se dobrovolně dostavila na pracoviště odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra a po přivolání policie s ní bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, jež však nakonec usnesením krajského ředitelství ze dne 12. 3. 2014 skončilo zastavením řízení, neboť správní orgán shledal ve smyslu § 174a zákona o pobytu cizinců vyhoštění žalobkyně nepřiměřeným zásahem do jejího rodinného života. Žalobkyni byl proto vydán „jen“ výjezdní příkaz, nicméně následně jí byl pochybením pracovníka Ministerstva vnitra vydán i štítek překlenovacího víza, které bylo až při její následné návštěvě zneplatněno a byl jí vydán další výjezdní příkaz s dobou pro opuštění území do 18. 11. 2014. Žalobkyně však území neopustila a pobývala v České republice až do 10. 3. 2015, kdy byla legitimována v rámci pobytové kontroly a bylo s ní zahájeno další řízení o správním vyhoštění, jež skončilo vydáním napadeného rozhodnutí. Lze tedy shrnout, že žalobkyně se provinila tím, že o 4 dny zmeškala lhůtu pro podání žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu, neboť se (podle svých slov) v té době soustředila na probíhající řízení o žádosti o trvalý pobyt. Následně aktivně usilovala o získání nového pobytového oprávnění (dlouhodobý pobyt, trvalý pobyt, vízum za účelem strpění), nicméně v podstatě všechny tyto žádosti Ministerstvo vnitra odmítlo projednat s tím, že žalobkyně musí nejprve opustit území České republiky, což ovšem žalobkyně neučinila a v obdobích 19. 7. 2013–18. 11. 2013 a 19. 11. 2014–10. 3. 2015 zde pobývala nelegálně. V této souvislosti se žalobkyně v průběhu celého aktuálního řízení o správním vyhoštění a v rámci následné žaloby aktivně bránila tvrzením, že se již v roce 2013 s manželem dohodli, že se vrátí do Vietnamu, kde požádá o dlouhodobý pobyt za účelem společného soužití s manželem a po získání pobytového oprávnění se vrátí do České republiky k rodině. S ohledem na předchozí nezbytnou registraci žádosti v systému Visapoint se tedy oba snažili pro žalobkyni zaregistrovat ve stovkách pokusů volný termín k podání žádosti na zastupitelském úřadu v Hanoji, avšak za celé dva roky nebyl volný termín, takže posléze už registraci zkoušeli jen jednou denně. Žalobkyně v této souvislosti též doložila kopii protokolu o ústním jednání ze dne 18. 11. 2014 (poslední den platnosti výjezdního příkazu), v němž na tento problém Ministerstvo vnitra výslovně upozorňovala, konstatovala, že má strach se vrátit do Vietnamu bez registrace, když nemá jistotu, že bude moci vůbec podat žádost a následně se vrátit k rodině, a žádala ministerstvo o pomoc. Doložila též 12 výtisků výstupů z registračního systému Visapoint, zachycujících nedostupnost termínů v různém čase ve dnech na přelomu září a října 2015. Krajské ředitelství i stěžovatelka nicméně tato tvrzení označily za neprokázaná, protože výtisky dokumentují jen poměrně krátké období. Nejvyšší správní soud však má za to, že tato tvrzení žalobkyně nebylo možné bez dalšího odmítnout, a to ani s ohledem na jejich nedostatečnou průkaznost či relevanci. Co do otázky průkaznosti těchto tvrzení, (ne)dostupnost registrace termínů pro podání žádosti o pobytové oprávnění na zastupitelství v Hanoji v systému Visapoint byla již v době rozhodování stěžovatelky (polovina roku 2016) obecně známým a diskutovaným problémem, což ostatně okrajově zachycovala i v té době vznikající judikatura správních soudů (srov. například rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2014, čj. 3 A 109/2014-37, č. 3278/2015 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Azs 85/2016-22, ale i další). Podrobným sledováním této problematiky se navíc dlouhodobě zabýval veřejný ochránce práv, který na tuto problematiku i opakovaně veřejně upozorňoval. V tiskové zprávě veřejného ochránce práv ze dne 2. 9. 2013 je tak mimo jiné konstatováno: „Řízení proti České republice zahájila Evropská komise v souvislosti s internetovým systémem Ministerstva zahraničních věcí Visapoint, jehož prostřednictvím se cizinci ve vybraných zemích musí nejprve zaregistrovat, aby poté mohli podat žádost o vízum k pobytu v ČR nad 90 dnů nebo žádost o dlouhodobý/trvalý pobyt. Už od roku 2011 veřejný ochránce práv opakovaně upozorňoval Ministerstvo zahraničních věcí, že systém Visapoint nefunguje a registraci neumožňuje. Kladením nesplnitelné podmínky je tak cizincům odepřeno právo žádost vůbec podat, tedy i základní právo na spravedlivý proces. Vzhledem k tomu, že jsou tímto způsobem omezováni i cizinci žádající o dlouhodobý či trvalý pobyt za účelem sloučení rodiny nebo za účelem studia, kteří mají na povolení k pobytu právní nárok, jedná se ze strany České republiky o porušování závazků vyplývajících z práva Evropské unie.“ Detailní výsledky dlouhodobého testování fungování systému Visapoint v době relevantní z hlediska žalobkyně byly následně veřejně prezentovány v září 2015. Z výsledků téměř každodenního testování systému Visapoint pracovníky Kanceláře veřejného ochránce práv ve vztahu k Zastupitelskému úřadu v Hanoji vyplynulo, že termín pro podání žádosti o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny nebyl dostupný ani jednou ve sledovaných obdobích 6. 6. 2014–11. 9. 2014, 13. 1. 2015–9. 2. 2015 a 23. 4. 2015–8. 5. 2015 a po sloučení registrací pod společný odkaz dlouhodobý pobyt nebyl nikdy dostupný ani v dalších sledovaných obdobích 26. 11. 2015–10. 12. 2015 a 1. 3. 2016–31. 7. 2016 (blíže viz Jílek, D.; Pořízek, P. Sborník ze semináře: Aktuální právní problémy azylového a cizineckého práva. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2016, s. 115-117). Na nemožnost registrace podání určitých typů žádostí o pobyt (mnohdy právě pokud jde o žádosti opírající se o právo na sloučení rodiny) v systému Visapoint v případě Vietnamu však upozorňovaly pravidelně všechny výroční zprávy Veřejného ochránce práv za roky 2011-2016. Skutečnost, že je téměř nemožné podat standardním způsobem žádost o povolení k dlouhodobému pobytu z území Vietnamu, tak byla v době rozhodování žalované již všeobecně známou (přinejmenším v odborných kruzích, do nichž je nepochybně třeba zařadit i žalovanou a její pracovníky), a dokonce byla potvrzena detailním zkoumáním Kanceláře veřejného ochránce práv a byla i předmětem probíhajícího předběžného řízení o porušení povinností členského státu vedeného Evropskou komisí s Českou republikou. Listiny předkládané žalobkyní tak nanejvýše mohly v omezeném rozsahu potvrzovat (marnou) snahu žalobkyně o podání odpovídající pobytové žádosti, k vlastnímu prokázání této nemožnosti však byly nadbytečné. Nemožnost podání pobytové žádosti žalobkyní pak nepochybně je i velmi relevantní informací pro vlastní řízení o správním vyhoštění cizince. Tato skutečnost totiž významnou měrou dále snižuje závažnost porušení cizineckého práva ze strany žalobkyně, jestliže toto porušení je v příčinné souvislosti s porušováním jejích práv ze strany státu (správních orgánů). Vzhledem k tomu, že žalobkyně usilovala o získání pobytového oprávnění za účelem sloučení rodiny tvořené manželem a dvěma dětmi, kteří podle obsahu spisu mají trvalý pobyt na území České republiky, je souběžně třeba vzít do úvahy čl. 4 odst. 1 písm. a) směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny, podle něhož členské státy povolí vstup a pobyt, s výhradou dodržení podmínek uvedených v kapitole IV, jakož i v článku 16, mimo jiné manžela nebo manželky osoby usilující o sloučení rodiny. Pro problematiku vyhoštění je pak významný článek 17 téže směrnice, podle něhož „[č]lenské státy berou náležitě v úvahu povahu a pevnost rodinných vztahů dotyčné osoby a dobu trvání jejího pobytu v členském státě, jakož i existenci rodinných, kulturních a sociálních vazeb se zemí původu v případě, že žádost zamítnou, odejmou povolení k pobytu či zamítnou prodloužení jeho doby platnosti nebo rozhodnou o navrácení osoby usilující o sloučení rodiny nebo jejích rodinných příslušníků“. Soudní dvůr v souvislosti s výkladem směrnice o právu na sloučení rodiny připomenul její návaznost na ochranu základních práv: „Článek 7 [Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina EU“)], který obsahuje práva odpovídající právům zaručeným čl. 8 odst. 1 [Úmluvy], uznává právo na respektování soukromého a rodinného života. Toto ustanovení musí být mimoto vykládáno ve spojení s povinností zohlednit nejvlastnější zájem dítěte, uznanou v čl. 24 odst. 2 [Listiny EU], přičemž je třeba přihlédnout k nutnosti, aby dítě udržovalo pravidelné osobní vztahy s oběma rodiči, vyjádřené v odstavci 3 téhož článku“ (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 12. 2012, O. a S., C-356/11, bod 76). „Tyto různé texty zdůrazňují důležitost rodinného života pro dítě a doporučují státům zohlednit jeho zájem, ale nevytváří subjektivní právo pro rodinné příslušníky, aby jim byl umožněn vstup na území státu, a nemohou být vykládány v tom smyslu, že zbavují státy určitého prostoru pro uvážení při přezkumu žádostí o sloučení rodiny. Článek 4 odst. 1 [směrnice o právu na sloučení rodiny], jdoucí nad tato ustanovení, ukládá členským státům přesně vymezené pozitivní povinnosti, kterým odpovídají jasně definovaná subjektivní práva – jelikož jim v případech určených směrnicí ukládá toto sloučení některým rodinným příslušníkům osoby usilující o sloučení rodiny povolit – aniž by mohly uplatnit svůj prostor pro uvážení.“ (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 6. 2006, Parlament proti Radě, C-540/03, Sb. rozh., s I-5769, body 59 a 60). Jakkoliv tedy obecně platí, že subjektivní ústavně zaručené právo cizinců na pobyt na území České republiky neexistuje (viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, č. 218/2008 Sb. ÚS), takový právní nárok je za určitých podmínek, jako právě v tomto případě, zakotven v unijním právu. Kromě toho, Ústavní soud v citovaném nálezu současně připomněl, že Listina EU cizincům zaručuje řadu práv, která mohou být jejich vyhoštěním dotčena, aniž by rozlišovala mezi tím, zda se cizinec zdržuje na území ČR oprávněně, či nikoliv. Ze závazků, které vyplývají pro Českou republiku ze směrnice o právu na sloučení rodiny, je tak třeba vyzdvihnout skutečnost, že Česká republika je povinna osobám, jako je žalobkyně (manželka státního příslušníka třetí země, který oprávněně dlouhodobě pobývá na území České republiky), při splnění podmínek vymezených v této směrnici umožnit pobyt na svém území. Za tímto účelem je též povinna přijímat žádosti o vstup a pobyt (nemá-li být ohrožen cíl této směrnice, jímž je usnadnit sloučení rodiny, jakož i její užitečný účinek), nejpozději ve lhůtě 9 měsíců (nejde-li o mimořádně obtížné případy) o nich rozhodovat (viz článek 5 směrnice o právu na sloučení rodiny) a zajistit v případě nepříznivých rozhodnutí přístup k soudní ochraně (článek 18 téže směrnice). Soudy i správní orgány jsou povinny vykládat ustanovení vnitrostátního práva v co největším rozsahu tak, aby byl zajištěn plný účinek unijního práva (např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann proti Land Nordrhein-Westfalen, C-14/83, Recueil, s. 1891). Důsledkem této povinnosti eurokonformního výkladu vnitrostátního práva tak za daných okolností musí být zohlednění porušování práva cizinců na podání žádosti o pobytové oprávnění za účelem sloučení rodiny při hodnocení jednání cizince reagujícího na takové porušení jeho práv. Z hlediska řízení o správním vyhoštění to tak znamená, že samotný nelegální pobyt v důsledku nemožnosti podání žádosti o prodloužení dosavadního pobytového oprávnění či vydání nového pobytového oprávnění za účelem sloučení rodiny tam, kde nejsou patrné žádné důvody, proč by takové právo mělo (zejména v počátcích tohoto nelegálního pobytu) být odepřeno, je třeba hodnotit velmi mírně, a to nejen z hlediska délky zákazu vstupu, ale zejména z hlediska samotné potřeby uložení správního vyhoštění, například v rámci hodnocení dopadů takového rozhodnutí ve smyslu § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Přitom je přirozeně třeba zohledňovat existenci příčinné souvislosti mezi negativně hodnoceným jednáním cizince a reálnou nemožností uplatnit žádost o povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny standardní cestou. V situaci, kdy žalobkyně v řízení prokázala, že je manželkou cizince a matkou nezletilých dětí pobývajících na území České republiky na základě povolení k trvalému pobytu a že jejich vztah není jen formální, tj. na území České republiky má reálné vazby, a kdy se navíc ukázalo, že žalobkyni lze bez příčinné souvislosti s nemožností požádat o prodloužení dlouhodobého pobytu v Hanoji vyčítat jen to, že o 4 dny zmeškala období, v němž lze takovou žádost podat z území České republiky (přičemž v tomto období podávala neúspěšně jinou žádost a vlastní – již nepřípustnou – žádost o prodloužení pobytu podala ještě před skončením doby povoleného pobytu), je vadná „pobytová historie“ žalobkyně zcela zanedbatelným negativním faktorem, což se ostatně projevilo i v rámci řízení o správním vyhoštění, probíhajícím na přelomu let 2013/2014, v němž byla shledána nemožnost jejího vyhoštění. Pokud jde o další navazující nelegální pobyt žalobkyně, zde Nejvyšší správní soud vnímá, že žalobkyně v důsledku dlouhodobé nemožnosti registrace termínu pro podání žádosti o pobyt za účelem sloučení rodiny v Hanoji již neměla jinou možnost, jak zachovat v dlouhodobém horizontu soužití s rodinou, legálně pobývající na území České republiky, než setrvání na území za současné snahy o registraci k podání žádosti, a proto ani tuto skutečnost nehodnotí jako závažné porušení pobytových pravidel. Jiné důvody pro uložení správního vyhoštění pak žalovaná ani krajské ředitelství neuvádí. Nevýznamná je v této souvislosti zmínka správních orgánů o možnosti podání žádosti mimo systém Visapoint, neboť zoufalé „experimentální“ snahy o obcházení tohoto systému prostřednictvím osobního podání žádosti formou příloh ke stížnostem či jiným žádostem, které byla nucena v minulosti řešit judikatura správních soudů, nepředstavují standardní postup, jehož nevyužití by bylo možné klást vyhošťovanému k tíži. V případě později zavedené možnosti podání žádosti neregistrovaným osobám pak není nijak vyvráceno velmi pravděpodobné tvrzení žalobkyně, že omezený rozsah tohoto přístupu činí i tuto možnost prakticky nereálnou [např. aktuálně jde pouze o dvě hodiny týdně, jak se uvádí na webových stránkách Ministerstva zahraničních věcí v sekci Velvyslanectví České republiky v Hanoji (http://www.mzv.cz/hanoi/cz/viza_a_konzularni_informace/vizove_informace/dlouhodoba_viza_a_povoleni_k_pobytu/visapoint.html)]. Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že pobytová historie žalobkyně se v zásadě nijak významně neodlišovala od pobytové historie v případě prvního řízení o správním vyhoštění žalobkyně, neboť žalobkyně neměla reálnou možnost standardní cestou uplatnit žádost o udělení pobytového oprávnění za účelem sloučení rodiny. Její odcestování do Vietnamu by se tak s pravděpodobností hraničící s jistotou reálně rovnalo dlouholetému oddělení od rodiny, bez možnosti využít oprávnění společného soužití na území České republiky, které jí zakládá unijní právo. Již tato skutečnost jasně naznačuje, že důvody pro uložení správního vyhoštění v případě žalobkyně dány nebyly. Městský soud však nepochybil ani při hodnocení míry hrozícího zásahu do rodinného a soukromého života žalobkyně, jak tvrdí stěžovatelka. Skutečnost, že žalobkyně má v zemi původu sestru a otce, s nímž je podle slov manžela v telefonickém kontaktu, sice naznačuje, že žalobkyně by se mohla při návratu do Vietnamu i při tvrzené ztrátě jakéhokoliv zázemí obrátit na své příbuzné. Z tohoto hlediska by žalobkyni návrat usnadnila i skutečnost, že nezapomněla svůj rodný jazyk a na území České republiky si nevytvořila žádné kulturní a sociální vazby s výjimkou své rodiny. Zůstává zde však právě onen fakt, že nejbližší rodina žalobkyně, a to její manžel a nezletilé děti, dlouhodobě legálně pobývají na území České republiky (disponují nejvyšším možným pobytovým statusem) a dle slov manžela by zde i v případě jejího odchodu zůstali, byť by tento odchod velmi významně zasáhl do jejich života. Tento zásah do práva na rodinný život žalobkyně, ale i jejího manžela a dětí převažuje význam okolností tlumících nepříznivé dopady návratu žalobkyně do Vietnamu, které jmenuje stěžovatelka. Pokud jde pak o námitku stěžovatelky, že žalobkyně při sepisu protokolu vyžadovala tlumočníka a při pobytové kontrole českým jazykem hovořila málo, neboť zvládala pouze základní fráze, tato námitka je zčásti nepravdivá a zčásti zavádějící. Úřední záznam o provedeném šetření ze dne 8. 4. 2015 jazykové schopnosti dotazovaných osob komentuje pouze jednou, v případě návštěvy prodejny manžela žalobkyně, ve vztahu k němuž příslušná inspektorka cizinecké policie konstatovala, že mluví českým jazykem málo, ale základní fráze zvládá. Naopak část záznamu popisující návštěvu bytu, v němž se zdržovala žalobkyně s nezletilými dětmi, její jazykové schopnosti nijak nekomentuje a zjevně zachycuje řadu informací, které se inspektorka musela dozvědět od žalobkyně (údaj, že žalobkyně nepracuje, kde pracuje manžel, kde spí to které dítě). Skutečnost, že žalobkyně nehovoří česky dobře, tak z tohoto úředního záznamu neplyne, spíše by s ohledem na údaj o jejím manželovi a mlčení o ní bylo možné dovozovat opak, jak učinil městský soud. Samotná skutečnost, že žalobkyně v průběhu správního řízení požadovala tlumočníka, pak její dostatečné jazykové schopnosti nepopírá, neboť v případě tak závažného řízení, jako je řízení o správním vyhoštění, to může být i přirozeným projevem procesní opatrnosti cizince, jak ostatně uvádí i sama žalobkyně. Rozhodně totiž nelze ztotožňovat schopnost se dorozumět určitým jazykem v běžném denním styku se schopností porozumět právní terminologii a přesným nuancím jazyka v úředním styku, včetně souvisejících poučení. Pokud stěžovatelka žalobkyni vyčítá, že nikde nevysvětlila, proč z území České republiky nevycestovala již v roce 2013, kdy s ní bylo poprvé zahájeno řízení o správním vyhoštění, fakticky tím ignoruje vlastní jádro argumentace žalobkyně, která v průběhu celého řízení poukazovala na nemožnost registrace v systému Visapoint a na skutečnost, že opuštění území České republiky by se za daných okolností rovnalo dlouhodobému odloučení od svých nejbližších s velmi pochybným výhledem, pokud jde o možnost společného života v budoucnu. Také poukaz stěžovatelky na pokračující nelegální pobyt žalobkyně pomíjí již shora vysvětlené souvislosti s porušováním procesních práv žalobkyně, které jí zaručuje směrnice o právu na sloučení rodiny. Stejným nedostatkem trpí i závazné stanovisko Ministerstva vnitra, které konstatovalo, že překážky v podobě hrozby porušení mezinárodních závazků České republiky zde nejsou dány a že vycestování žalobkyně je možné. Toto stanovisko totiž v části, v níž se věnuje potenciálnímu zásahu do práva na rodinný a soukromý život, taktéž vychází z toho, že žalobkyni nic ve Vietnamu nebrání požádat o povolení k pobytu na území České republiky, a skutečnost, že žalobkyně byla faktickou cestou této možnosti zbavena, nijak nebere do úvahy ani při (v důsledku toho přepjatém) hodnocení závažnosti jejího nelegálního pobytu na území České republiky. Konečně pokud stěžovatelka namítá, že žalobkyně přece nemůže zůstat na území České republiky bez platného pobytového oprávnění, opomíjí tím § 50a odst. 3 písm. c) a odst. 4 ve spojení s § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015, které v případě zjištění nepřiměřeného zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince nově počítají v případě neoprávněně pobývajícího cizince s vydáním rozhodnutí o povinnosti opustit území, v němž je cizinci stanovena doba pro opuštění území, kterou je možné k žádosti cizince vydáním nového rozhodnutí podle § 101 správního řádu opakovaně prodlužovat, dokud důvody vylučující uložení správního vyhoštění trvají. Až do doby takto stanovené (včetně případného opakovaného prodloužení vždy až o 180 dnů) pro opuštění území, která je přímo závislá na důvodech, o něž se opírá zjištěný nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života, žalobkyně bude oprávněna na území České republiky legálně pobývat.

decision_1093.txt

k § 15a odst. 1 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 165/2006 Sb.*) Trestná činnost (byť opakovaná) spočívající v přečinech proti majetku nepředstavuje nebezpečí pro bezpečnost státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2017, čj. 1 Azs 216/2016-41) Prejudikatura: č. 933/2006 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn proti Home Office (C-41/74, Recueil, s. 1337), ze dne 5. 4. 1979, Ratti (C-148/78, Recueil, s. 1629), ze dne 19. 1. 1982, Becker (C-8/81, Recueil, s. 53), ze dne 11. 6. 1987, Pretore di Salo proti X. (C-14/86, Recueil, s. 2545), ze dne 8. 10. 1987, Kolpinghuis Nijmegen (C-80/86, Recueil, s. 3969), ze dne 22. 6. 1989, Fratelli Costanzo proti Comune di Milano (C-103/88, Recueil, s. 1839), ze dne 9. 11. 1995, Francovich proti Itálii (C-479/93, Recueil, s. I-3843), ze dne 26. 9. 1996, Arcaro (C-168/95, Recueil, s. I-4705), ze dne 1. 6. 1999, Kortas (C-319/97, Recueil, s. I-3143), a ze dne 3. 5. 2005, Berlusconi a další (C 387/02, C-391/02 a C-403/02, Recueil, s. I-3565). Věc: Yura Z. (Bělorusko) proti Ministerstvu vnitra o doplňkovou ochranu, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 6. 2011 udělil žalobci doplňkovou ochranu podle § 14a zákona o azylu, a to na dobu 12 měsíců. Rozhodnutím ze dne 28. 11. 2012 ji prodloužil o dalších 24 měsíců. Dne 10. 12. 2014 žalobce požádal o další prodloužení doplňkové ochrany. Rozhodnutím ze dne 18. 6. 2015 žalovaný podle § 53 odst. 4 zákona o azylu doplňkovou ochranu neprodloužil. Žalovaný rozhodnutí odůvodnil tak, že doplňková ochrana byla žalobci udělena a následně i prodloužena proto, že z informací o zemi původu nebylo možno zcela vyloučit, že by žalobce v případě návratu do vlasti mohl být vystaven skutečnému nebezpečí vážné újmy. Podle § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu však nelze doplňkovou ochranu udělit, „je-li důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, představuje nebezpečí pro bezpečnost státu“. Jelikož v průběhu správního řízení o prodloužení doplňkové ochrany vyšly najevo skutečnosti, které vedly k závěru, že žalobce představuje nebezpečí pro bezpečnost státu, byly naplněny předpoklady ve smyslu citovaného ustanovení, a z těchto důvodů není možno dále doplňkovou ochranu prodloužit. Žalovaný vyjmenoval pravomocné trestní rozsudky, kterými byl žalobce odsouzen. Žalobci byl opakovaně udělen trest vyhoštění, k jehož realizaci nedošlo z důvodu zahájeného řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Žalobu proti tomuto rozhodnutí Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 23. 6. 2016, čj. 56 Az 1/2016-56, zamítl. Krajský soud vycházel z obsahu správního spisu, žádosti o prodloužení doplňkové ochrany a z pohovoru k žádosti, který byl se žalobcem veden dne 30. 4. 2015 ve věznici Jiřice. Z opisu z evidence rejstříku trestů vyplývá, že byl Okresním soudem Brno–venkov a Městským soudem v Brně celkem sedmkrát odsouzen, z toho pětkrát za krádež, jedenkrát za pytláctví, jedenkrát za ohrožení pod vlivem návykové látky. Opakovaně vykonával trest odnětí svobody (naposledy byl z výkonu trestu odnětí svobody propuštěn dne 19. 6. 2016) a dvakrát mu byl rovněž udělen trest vyhoštění. Podle krajského soudu trestná činnost žalobce představuje narušení veřejného pořádku, zároveň však může představovat nebezpečí pro bezpečnost státu. Přisvědčil žalovanému, že se na žalobce s ohledem na opakované páchání trestné činnosti vztahuje výluka z posuzování důvodů pro udělení doplňkové ochrany, konkrétně vylučovací klauzule pro udělení doplňkové ochrany obsažená v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu ve znění účinném do 17. 12. 2015, podle kterého „doplňkovou ochranu podle § 14a nebo 14b nelze udělit, i když budou zjištěny důvody uvedené v § 14a, avšak je důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, představuje nebezpečí pro bezpečnost státu“. Žalovaný neudělení doplňkové ochrany odůvodnil, přičemž poukázal na opakovanost páchání trestné činnosti. Z odůvodnění tedy jasně vyplývá, proč žalovaný uvedené ustanovení použil. Soud tak nepřisvědčil žalobci, že by páchání trestné činnosti mělo být posouzeno pouze jako narušení veřejného pořádku a nikoliv jako nebezpečí pro bezpečnost státu. Názor žalobce, že mu podle § 53a odst. 4 věty třetí zákona o azylu měla být prodloužena doplňková ochrana pouze o rok, namísto jejího neprodloužení, proto nepřisvědčil. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž namítal, že správní orgán chybně aplikoval § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, neboť i opakované páchání trestné činnosti (krádeže) nepředstavuje nebezpečí pro bezpečnost státu. Páchání trestného činu (byť opakované) je „pouze“ narušením veřejného pořádku a správní orgán měl prodloužit doplňkovou ochranu v souladu s § 53a odst. 4 zákona o azylu o jeden rok. V odůvodnění rozhodnutí správního orgánu zcela chyběly úvahy, kterými se správní orgán řídil, když jeho jednání nesprávně kvalifikoval jako nebezpečí pro bezpečnost státu. Vzhledem k tomu, že zákon zcela jasně upravuje odlišné postupy pro rozhodování ve věci mezinárodní ochrany osob narušujících bezpečnost státu a veřejný pořádek, úvaha správního orgánu vedoucí k aplikaci jednoho či druhého ustanovení je zcela klíčová. Krajský soud úvahu ke vztahu těchto pojmů označil za vhodnou, avšak v rozhodnutí žalovaného ji nepostrádal. Podle stěžovatele měl žalovaný i krajský soud kvalifikovat jeho trestnou činnost jako narušení veřejného pořádku, nikoliv jako porušení bezpečnosti státu. K přijatelnosti kasační stížnosti stěžovatel uvedl, že v napadeném rozhodnutí krajského soudu je zásadní pochybení, které má dopad do jeho hmotněprávního postavení. Vzhledem k aplikaci vylučující klauzule § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu totiž není žalovaný povinen zjišťovat případnou existenci důvodů stanovených v § 14a zákona o azylu. Tato skutečnost je významným zásahem do postavení stěžovatele, jelikož de facto zakládá povinnost stěžovatele opustit území České republiky a vrátit se do země původu, kde mu hrozí pronásledování, jež žalovaný kvalifikoval v roce 2011 jako dostatečný důvod pro udělení doplňkové ochrany. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně ve výrocích I. až III., ve výroku IV., v němž krajský soud přiznal odměnu tlumočnici, kasační stížnost zamítl. Dále Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [9] Institut nepřijatelnosti a jeho dopady do soudního řízení správního Nejvyšší správní soud podrobně vyložil v usnesení ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS, v němž interpretoval neurčitý právní pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“. O přijatelnou kasační stížnost se dle výše citovaného rozhodnutí může jednat v následujících typových případech: (1) kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu; (2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně; (3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon; (4) pokud by bylo v napadeném rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. [10] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, přičemž se jedná o první typový případ ve smyslu výše citovaného usnesení čj. 1 Azs 13/2006-39. Kasační stížnost shledal důvodnou. Krajský soud pochybil, když přisvědčil žalovanému, který trestnou činnost stěžovatele kvalifikoval jako porušení bezpečnosti státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Vylučující klauzule obsažená ve zmíněném ustanovení neměla být v případě stěžovatele vůbec aplikována, a to z následujících důvodů. [11] Předně Nejvyšší správní soud vyložil postup žalovaného podle § 53a odst. 4 zákona o azylu, kterým stěžovateli v napadeném rozhodnutí neprodloužil doplňkovou ochranu. Podle názoru stěžovatele jeho opakovaná trestná činnost nepředstavuje nebezpečí pro bezpečnost státu, nýbrž naplňuje znaky narušení veřejného pořádku. [12] Ustanovení § 53a odst. 4 zákona o azylu stanoví: „Osoba požívající doplňkové ochrany je oprávněna požádat o prodloužení doby, na kterou je doplňková ochrana udělena. Tuto žádost musí osoba požívající doplňkové ochrany podat nejpozději 30 dnů před uplynutím doby, na níž je jí doplňková ochrana udělena. Pokud podání žádosti o prodloužení doplňkové ochrany ve stanovené lhůtě zabrání důvody na vůli osoby požívající doplňkové ochrany nezávislé, je oprávněna tuto žádost podat do 3 pracovních dnů po odpadnutí těchto důvodů. Ministerstvo prodlouží dobu, po kterou je udělena doplňková ochrana, v případě, že osobě požívající doplňkové ochrany i nadále hrozí vážná újma (§ 14a) a nenastanou-li důvody pro její odejmutí (§ 17a). Doplňková ochrana se prodlouží nejméně o 2 roky; je-li důvodné nebezpečí, že by osoba požívající doplňkové ochrany mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ho již narušuje, prodlouží se doplňková ochrana o 1 rok. Při prodlužování doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny se postupuje obdobně.“ [13] Podle § 17a odst. 1 písm. b) zákona o azylu platí, že: „Doplňková ochrana se odejme, pokud osoba požívající doplňkové ochrany měla být nebo je vyloučena z možnosti doplňkovou ochranu udělit z důvodů uvedených v § 15a.“ [14] Vylučující klauzule zakotvená v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu pak stanoví: „Doplňkovou ochranu nelze udělit, je-li důvodné podezření, že cizinec, který podal žádost o udělení mezinárodní ochrany, představuje nebezpečí pro bezpečnost státu.“ [15] Lze přisvědčit stěžovateli, že § 53a odst. 4 věta třetí (za středníkem) zákona o azylu stanovuje sankci pro narušitele veřejného pořádku v tom smyslu, že namísto 2 let jim bude doplňková ochrana prodloužena pouze o rok. Z výše citovaného § 53a odst. 4 zákona o azylu však jednoznačně vyplývá, že danou část ustanovení nelze vykládat separovaně, jak se stěžovatel mylně domnívá. Předcházející věta totiž stanoví, že „[m]inisterstvo prodlouží dobu, po kterou je udělena doplňková ochrana, v případě, že osobě požívající doplňkové ochrany i nadále hrozí vážná újma (§ 14a) a nenastanou-li důvody pro její odejmutí (§ 17a)“. Až po splnění těchto dvou kumulativních podmínek se doplňková ochrana prodlouží o 2 roky, příp. o 1 rok – existuje-li důvodné nebezpečí, že by osoba požívající doplňkové ochrany mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo ho již narušuje. [16] V nyní projednávaném případě žalovaný usoudil, že u stěžovatele nastaly důvody pro odejmutí doplňkové ochrany podle § 17a odst. 1 písm. b) ve spojení s § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Důvodné podezření, že stěžovatel představuje nebezpečí pro bezpečnost státu, přitom založil na jeho trestné činnosti. Nejvyšší správní soud se však s ohledem na povahu trestné činnosti stěžovatele se závěrem žalovaného neztotožňuje. [17] Stěžovatel se dopouštěl opakovaně trestné činnosti, a to trestného činu krádeže podle § 247 odst. 1 písm. a) a e), trestného činu pytláctví podle § 178a odst. 1 trestního zákona z roku 1961 účinného do 31. 12. 2009; dále opakovaně trestného činu krádeže podle § 205 odst. 1 písm. a) a odst. 2, dále trestného činu ohrožení pod vlivem návykové látky podle § 274 odst. 1 trestního zákoníku z roku 2009 (kterého se dopustil řízením motorového vozidla pod vlivem marihuany). Z hlediska systematického členění zvláštní části trestního zákoníku z roku 2009 se jedná o trestné činy proti majetku, proti pořádku ve věcech veřejných a trestné činy obecně nebezpečné. Ve všech uvedených případech se přitom (s použitím terminologie trestního zákoníku z roku 2009) jednalo o přečiny. [18] Krajský soud pochybil, když přisvědčil žalovanému, který trestnou činnost stěžovatele kvalifikoval jako nebezpečí pro bezpečnost státu. Trestná činnost cizince může vést k naplnění hned několika důvodů pro neudělení resp. neprodloužení doplňkové ochrany podle § 15a odst. 1 písm. a) až c) zákona o azylu. Ve všech případech se však jedná o vysoce závažnou trestnou činnost. Na těchto důvodech žalovaný své rozhodnutí nezaložil. [19] Nelze obecně vyloučit, že by v důsledku své trestné činnosti cizinec představoval nebezpečí pro bezpečnost státu ve smyslu § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu. Nemá-li však podřazení trestné činnosti cizince pod tuto vylučující klauzuli představovat obcházení podmínek stanovených ve vylučujících klauzulích uvedených pod písmeny a) až c) téhož ustanovení, musí se jednat o trestnou činnost směřující buď přímo proti České republice (hlava IX trestního zákoníku z roku 2009), nebo proti jiným chráněným zájmům páchanou v takovém rozsahu, z důvodů nebo způsobem, že může představovat ohrožení bezpečnosti České republiky. Přistoupí-li správní orgán k neudělení (či neprodloužení) mezinárodní ochrany pro podezření, že cizinec představuje nebezpečí pro bezpečnost státu v důsledku své trestné činnosti, nesmí proto opomenout povahu této činnosti. [20] Krajský soud se pokusil o interpretaci pojmu bezpečnost státu, jež není v zákoně o azylu ani ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“), přímo definován, a to za pomoci ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a souvisejících doktrinálních pramenů (Rychetský, P. a kol. Ústava České republiky, Zákon o bezpečnosti České republiky, Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010). Závěr krajského soudu, že pod bezpečnost státu spadá rovněž ochrana života, zdraví a majetkových hodnot, ovšem nemá oporu ani v uvedených pramenech výkladu. Nadto nelze pominout, že znění § 15a zákona o azylu není ničím jiným než transpozicí kvalifikační směrnice jakožto unijního předpisu. Výklad tohoto pojmu pomocí ryze vnitrostátního právního předpisu (odkazující na § 1 zákona o bezpečnosti státu), tudíž sám o sobě neobstojí. [21] I v případech, kdy cizinec páchá trestnou činnost proti životu a zdraví, by tato činnost byla kvalifikována „pouze“ jako trestná činnost proti společnosti, nikoliv ovšem proti bezpečnosti státu. Na tomto místě je však vhodné uvést, že článek 17 kvalifikační směrnice odmítá poskytnout doplňkovou ochranu tomu, kdo představuje nebezpečí pro společnost nebo pro bezpečnost členského státu, ve kterém se nachází, a to na rozdíl od úpravy v § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu, který hovoří pouze o nebezpečí pro bezpečnost státu. Z uvedeného vyplývá, že unijní rámec klade (v neprospěch jednotlivce) přísnější požadavky než úprava vnitrostátní. [22] V otázce transpozice čl. 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice do vnitrostátního právního řádu [tj. § 15a odst. 1 písm. d) zákona o azylu], proto v úvahu přicházejí situace dvě: Buďto (1) skutečně došlo k nekorektní transpozici, nebo (2) citovaný článek kvalifikační směrnice záměrně nebyl zákonodárcem transponován. [23] V prvním případě Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pokud dané ustanovení nebylo v celém svém rozsahu korektně transponováno, žalovaný se jej nemůže dovolávat, ať již výslovně, či implicitně faktickým podřazením trestné činnosti představující nebezpečí pro společnost (jež je nad rámec vnitrostátního řádu zakotveno ve směrnici) pod nebezpečí pro bezpečnost státu. Přímý účinek směrnice sice nastupuje tehdy, pokud stát neprovedl implementaci směrnice vůbec nebo ji neprovedl řádně (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974, Van Duyn proti Home Office, C-41/74, Recueil, s. 1337; ze dne 5. 4. 1979, Ratti, C-148/78, Recueil, s. 1629; ze dne 9. 11. 1995, Francovich proti Itálii, C-479/93, Recueil, s. I-3843; ze dne 19. 1. 1982, Becker, C-8/81, Recueil, s. 53; ze dne 22. 6. 1989, Fratelli Costanzo proti Comune di Milano, C-103/88, Recueil, s. 1839; či ze dne 1. 6. 1999, Kortas, C-319/97, Recueil, s. I-3143), jednou z mezí použitelnosti přímého účinku je však zákaz jeho použití v neprospěch jednotlivce – tzv. obrácený vertikální přímý účinek. Zavedení přímého účinku i jeho mezí bývá zdůvodňováno tzv. estoppel argumentem, podle něhož se nikdo nesmí dovolávat své vlastní nepoctivosti. Pokud stát implementoval směrnici nedostatečně nebo chybně, nemůže použít nesplnění vlastních povinností v neprospěch jednotlivce (blíže viz např. rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 6. 1987, Pretore di Salo proti X., C-14/86, Recueil, s. 2545; ze dne 8. 10. 1987, Kolpinghuis Nijmegen, C-80/86, Recueil, s. 3969; ze dne 26. 9. 1996, Arcaro, C-168/95, Recueil, s. I-4705; či ze dne 3. 5. 2005, Berlusconi a další, C 387/02, C-391/02 a C-403/02, Recueil, s. I-3565). V souladu s článkem 288 Smlouvy o fungování Evropské unie je tedy především na státu, aby vhodnými prostředky dosáhl směrnicí stanoveného cíle v rámci vnitrostátního právního řádu, jehož extenzivní výklad (byť ve znění směrnice) není ze strany členského státu přípustný, dosahoval-li by takové intenzity, že by se ve své podstatě jednalo o účinek přímý (k nemožnosti použít přímý účinek směrnice v neprospěch jednotlivce viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2012, čj. 8 Afs 69/2011-164). [24] V druhém případě kasační soud podotýká, že nebyl-li čl. 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice záměrně plně transponován, zákonodárce tak pouze využil možnosti, jež mu dává k dispozici samotné znění kvalifikační směrnice. Článek 3 kvalifikační směrnice umožňuje členským státům zavést nebo zachovat příznivější normy pro určování osob, které mají nárok na doplňkovou ochranu, jsou-li slučitelné se směrnicí. V případech, kdy zákonodárce členského státu záměrně netransponoval určité ustanovení směrnice, a rozhodne se tak poskytnout jednotlivcům příznivější zacházení, jsou správní orgány povinny tuto volbu zákonodárce respektovat. Netransponování jednoho z důvodů pro vyjmutí osob z doplňkové ochrany (tj. existují-li vážné důvody se domnívat, že žadatel představuje nebezpečí pro společnost) je proto v souladu s možností poskytnout cizincům příznivější zacházení podle článku 3 kvalifikační směrnice. [25] Odůvodnění kvalifikační směrnice v bodu 37 uvádí: „Pojmy bezpečnosti státu a veřejného pořádku se vztahují rovněž na případy, kdy státní příslušník třetí země patří ke spolčení podporujícímu mezinárodní terorismus nebo podporuje takové spolčení.“ Pojem nebezpečí pro bezpečnost státu tak podle Nejvyššího správního soudu směřuje na bezpečnost národní [k tomu viz Kosař, D. § 15a (Důvody neudělení doplňkové ochrany). In: Kosař. D. et al. Zákon o azylu: Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010], tj. především na případy, kdy u žadatele existuje důvodné podezření například o jeho účasti na terorismu nebo o jeho účasti na spolčení podporující mezinárodní terorismus. *) S účinností od 18. 12. 2015 byl § 15a změněn zákonem č. 314/2015 Sb.

decision_1094.txt

Řízení před soudem: předběžné opatření k § 38 a § 105 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. I. Jestliže v řízení před Nejvyšším správním soudem vystupuje osoba zúčastněná na řízení jako stěžovatelka, pak je ze zákona účastníkem řízení (§ 105 odst. 1 s. ř. s.), a tudíž je aktivně legitimována k podání návrhu na vydání předběžného opatření (§ 38 s. ř. s.) II. I když zpravidla se předběžné opatření podle § 38 odst. 1 s. ř. s. nařizuje pro vážnou újmu na právech hrozící žalobci či navrhovateli, nelze vyloučit jeho nařízení ani v případě, že vážná újma hrozí veřejnému zájmu, který v řízení hájí správní orgán (zde zájmu na řádném a efektivním výkonu rozhodnutí stavebního úřadu vydaného z moci úřední). (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 2. 2017, čj. 6 As 6/2017-75) Prejudikatura: č. 910/2006 Sb. NSS, č. 3323/2016 Sb. NSS a č. 3323/2016 Sb. NSS. Věc: Spolek SVS Delta Racing Team proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, za účasti 1) akciové společnosti Agria, 2) Dušana H., 3) Marty K., 4) Věry P., 5) společnosti s ručením omezeným PROAGRO, 6) Petry S., 7) Marie U., 8) obce Vážany nad Litavou, o návrhu osoby zúčastněné na řízení 8) na vydání předběžného opatření, o kasační stížnosti navrhovatelky. Okolo roku 2007 začal stavebník (odštěpný závod zahraniční právnické osoby TML INTERNATIONAL CORPORATION) na pozemku p. č. 1854 v k. ú. Vážany nad Litavou (dále je vždy míněno toto katastrální území), z jedné třetiny vlastněném spolkem BIKE PARK a ze dvou třetin náležejícím žalobci, provádět terénní úpravy. Jejich deklarovaným cílem mělo být vytvoření motokrosové dráhy včetně zázemí pro pořádání závodů. Dělo se tak na základě tří souhlasů Městského úřadu ve Slavkově u Brna (stavební úřad). K terénním úpravám stavebník dovážel zeminu z rozsáhlých liniových staveb v okolí Brna, a celkově tak bylo na uvedený pozemek v průběhu let navezeno několik set tisíc metrů krychlových materiálu - výkopové zeminy s příměsí stavebního odpadu. Navezená zemina se postupně začala sesouvat ze svahů navážky na sousední pozemky, a to zejména směrem k poldru, který v minulosti vybudovala obec Vážany nad Litavou jako protipovodňové opatření. Dne 23. 6. 2014 proto vydal stavební úřad rozhodnutí, kterým de facto nařídil žalobci, aby uvedl dotčené území do původního stavu před započetím navážky. Konkrétně mu uložil, aby odstranil terénní úpravy realizované na pozemcích p. č. 1854/1 a 1854/2 (původně parcela č. 1854), a na dalších pozemcích v k. ú. Vážany nad Litavou, provedené v rozporu s vydanými opatřeními stavebního úřadu, a to ve lhůtě tří let od právní moci tohoto rozhodnutí. Stavební úřad tímto rozhodnutím zároveň stanovil podmínky pro odstranění předmětné terénní úpravy, včetně povinnosti žalobce předložit technologický postup prací při jejím odstraňování, a to do devadesáti dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Žalobcovo odvolání zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 12. 2014. Žalobce podal žalobu u Krajského soudu v Brně, jenž odvolací rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 21. 12. 2016, čj. 62 A 25/2015-284. Vyšel z toho, že rozprostření zeminy na jiné pozemky ve vlastnictví třetích osob bylo jediným důvodem, proč stavební úřad a žalovaný nařídili žalobci odstranění terénní úpravy jako celku ze všech pozemků, na nichž se v současné době nachází. Takový důvod pro nařízení odstranění terénní úpravy jako celku však dle žalobce nemůže obstát. Krajský soud s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2008, čj. 2 As 53/2007-111, a na zásadu minimalizace zásahu do právní sféry jednotlivce dovodil, že stavební úřad měl použít takové prostředky, kterými lze dosáhnout sledovaného cíle (návrat terénní úpravy sportoviště do původní podoby), avšak za současného šetření práv stavebníka nabytých na základě dřívějších ohlášení. Krajský soud proto uzavřel: "Žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav ohledně technologické proveditelnosti odstranění terénní úpravy tak, aby bylo možno minimalizovat zásah do oprávnění žalobce mít umístěnu terénní úpravu - sportoviště v původně ohlášené podobě, pakliže má být rozprostření zeminy na okolní pozemky tím jediným důvodem pro nařízení odstranění terénní úpravy. Pro závěr o tom, že předmětnou terénní úpravu z hlediska jejího odstranění nelze rozdělit na jednotlivé části, o nichž by bylo možno rozhodnout v rámci jednoho výroku prvostupňového orgánu, pak chybí dostatečné úvahy žalovaného, podložené náležitými skutkovými podklady." Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná na řízení 8) (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž navrhla, aby Nejvyšší správní soud vydal předběžné opatření, jímž by uložil žalobci zdržet se dalšího navážení jakéhokoliv materiálu na vymezené pozemky v k. ú. Vážany nad Litavou, z důvodu vážné újmy hrozící obyvatelům obce. Podle odborných posouzení je celé těleso terénních úprav nestabilní, přesto žalobce nadále pokračuje v navážení další zeminy. Od roku 2014, kdy byla vydána rozhodnutí správních orgánů, tak došlo k dalšímu zhoršení celé situace. Stěžovatelka citovala z geotechnického posouzení nestabilní oblasti v k. ú. Vážany nad Litavou, zpracované společností PROXIMA PROJEKT s. r. o.: "Horní hmoty násypového tělesa jsou zapřeny do níže položených již destabilizovaných hmot. Dlouhodobým rozvolňováním masivu dochází a bude docházet k neustálému zvětšování se sesuvné plochy, tím více hmoty bude v plíživém pohybu až do doby prvního většího deště nebo jarního tání. V této době dojde s velkou pravděpodobností k výrazné destabilizaci celého sesuvu (z plouživého pohybu se stane zemní proud) a jeho rychlému pohybu do oblasti Poldru 1. Zanesení Poldru 1 nastane v době se zvýšenými srážkovými úhrny nebo rychlým táním sněhu. Poldr je vytvořen jako protipovodňové opatření a jako takové bude v době jeho zanesení prakticky nefunkční. Přívalové vody se tak dostanou přes jeho kapacitu do koryta Vážanského potoka a jeho okolí. Při své cestě směrem po svahu dolů budou s sebou splavovat i zeminu a může dojít k destabilizaci aktivního sesuvu č. 6382 na trase takového proudu. Nastalý příval vod a bahna nebude schopen spodní Poldr č. 2 zachytit a dojde k jeho rozlití do obce Vážany nad Litavou, jak tomu bylo v roce 1990 při tragických záplavách. Následky pro obec budou v tomto případě katastrofální." Žalovaný se ve vyjádření s kasační stížností i s návrhem na vydání předběžného opatření ztotožnil. Žalobce brojil proti návrhu na vydání předběžného opatření v prvé řadě tvrzením, že stěžovatelka, jakožto osoba zúčastněná na řízení, není k podání takového návrhu procesně legitimována. Návrh na vydání předběžného opatření může podle žalobce podat pouze účastník řízení. Dovozuje to jednak z § 38 odst. 2 s. ř. s., podle něhož si dokonce i vyjádření k návrhu na vydání předběžného opatření obstarává soud pouze od účastníků řízení, a dále z § 34 odst. 3 s. ř. s., podle něhož se osobě zúčastněné na řízení usnesení o předběžném opatření pouze doručuje, žádná jiná procesní práva v souvislosti s předběžným opatřením (zejména právo navrhnout soudu jeho vydání) se jí zde nepřiznávají. Účastníkem řízení je přitom podle § 33 odst. 1 s. ř. s. pouze navrhovatel (žalobce) a odpůrce (žalovaný). Žalobce v této souvislosti poukazuje též na závěry právní teorie (Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2014). Konečně žalobce dovozuje, že výše uvedené platí navzdory tomu, že v tomto případě má obec v řízení o kasační stížnosti postavení stěžovatele, neboť "v řízení o mimořádném opravném prostředku nemůže oprávnění navrhnout vydání předběžného opatření náležet širšímu okruhu osob než v řízení před krajským soudem, které je primární instancí, v níž by předběžné opatření mělo být navrhováno". Dále žalobce upozornil, že navržené předběžné opatření nemá potřebnou souvislost s předmětem řízení vedeného před krajským soudem a následně před Nejvyšším správním soudem (k tomu odkázal na usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 17. 4. 2014, čj. 48 A 12/2014-62). Nemá totiž upravit poměry dotčené rozhodnutím o odstranění terénních úprav, nýbrž má žalobci zabránit ve výkonu práv založených výše vymezenými a stále platnými a účinnými souhlasy stavebního úřadu. Předběžné opatření by mohlo být navrženo právě jen v řízení o žalobě směřující proti těmto souhlasům, taková žaloba však podána nebyla (a z důvodu uplynutí lhůt by ani nemohla být úspěšná). Napadené správní rozhodnutí žalobci sice přikazuje odstranit provedené terénní úpravy, avšak nezakazuje mu realizovat povolenou činnost podle platných souhlasů a už vůbec ne dovážet a dočasně ukládat na jeho pozemcích materiál potřebný pro její provádění, což samo o sobě za terénní úpravy považovat nelze (k tomu odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 1. 2008, čj. 11 Ca 91/2007-35, č. 1581/2008 Sb. NSS). Požadované předběžné opatření ani nemá upravit poměry účastníků řízení, kterými jsou žalobce a žalovaný, nýbrž mezi žalobcem a dalšími osobami, nadto žalobce ani není vlastníkem pozemku p. č. 1854/1, a nemůže tedy ovlivnit, kdo nebo co na něj bude navážet. Žalobce dále upozornil, že i pokud by docházelo k sesuvu navážky na sousední pozemky (což se podle něj neděje), nic by vlastníkům těchto pozemků nebránilo v tom, aby se proti sesuvu bránili soukromoprávními prostředky. Návrhem na vydání předběžného opatření ve správním soudnictví se tedy stěžovatelka snaží zneužívat úpravy soudního řádu správního, který po účastníkovi navrhujícím předběžné opatření nepožaduje složení kauce, z níž by se hradila případná škoda způsobená předběžným opatřením žalobci. Za třetí žalobce namítal, že není splněna ani podmínka hrozící vážné újmy. Stěžovatelka předně nijak neosvědčila své tvrzení, že žalobce naváží materiál na pozemky sportoviště, tedy že vůbec jedná způsobem, který mu má být předběžným opatřením zakázán. Žalobce dále odmítl odkazy na "Geotechnické posouzení nestabilní oblasti v k. ú. Vážany nad Litavou" od společnosti PROXIMA PROJEKT, neboť nebylo zpracováno soudním znalcem, bylo objednáno a zaplaceno žalovaným za účelem poškodit žalobce a navíc je neaktuální, protože nese datum 7. 12. 2015 a - jak uvedl žalobce - "pokud by katastrofické scénáře popisované Ing. Špičkou byly pravdivé, [stěžovatelce] nic nebránilo v tom, aby se vydání předběžného opatření domáhala již před rokem [v řízení před krajským soudem - pozn. Nejvyššího správního soudu]. [Stěžovatelka] rovněž záměrně neuvádí, že žalobce po datu vypracování dokumentu Ing. Špičky provedl rozsáhlé práce, které by virtuální hrozbu líčenou Ing. Špičkou zcela eliminovaly. Ing. Špička popisuje sesuv materiálu směrem k tzv. poldru č. 1 na pozemcích parc. č. 1857, 1858, 1859 a 1860 v katastrálním území a obci Vážany nad Litavou. Z čela tohoto sesuvu přitom žalobce od prosince 2015 do dubna 2016 odstranil značné množství materiálu, který přemístil na své pozemky, takže se v současné době nalézá v dostatečné a naprosto bezpečné vzdálenosti od poldru. Zbývající část sesuvu žalobce upravil odpovídajícím svahováním, takže další sesuvy nehrozí a od dokončení prací dodnes navzdory klimatickým podmínkám popsaným též níže k žádnému nedošlo. Stejně tak k žádnému sesuvu nedošlo ani v průběhu provádění prací." Katastrofický scénář obsažený v předloženém geotechnickém posouzení se podle žalobce nenaplnil navzdory tomu, že pro to byly v prvních měsících roku 2016 dány veškeré podmínky (velká vrstva sněhu a její rychlé tání, nadprůměrný úhrn srážek, k čemuž doložil žalobce zprávy Českého hydrometeorologického ústavu). Jako protiváhu nevěrohodného geotechnického posouzení předložil žalobce vlastní inženýrskogeologický posudek vypracovaný společností AQUA ENVIRO s. r. o., byť s upozorněním, že je taktéž neaktuální, neboť i on byl pořízen v roce 2015. Nejvyšší správní soud žalobci uložil předběžné opatření spočívající ve zdržení se navážení jakéhokoliv materiálu na pozemky p. č. 1855, 1854/1, 1854/2, 1854/3 a 1852 v katastrálním území stěžovatelky, a to až do nabytí právní moci rozhodnutí o kasační stížnosti ve výše vymezené věci. Z ODŮVODNĚNÍ III. Posouzení návrhu Nejvyšším správním soudem [9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou aktivní legitimace stěžovatelky k podání návrhu na vydání předběžného opatření. Dospěl k názoru, že jde o návrh přípustný. Jak si i sám žalobce povšiml, řízení o kasační stížnosti má vlastní úpravu účastenství obsaženou v § 105 odst. 1 s. ř. s., kde se uvádí: "Účastníky řízení o kasační stížnosti jsou stěžovatel a všichni, kdo byli účastníky původního řízení." I kdyby tedy Nejvyšší správní soud přistoupil na argumentaci žalobce (nutno říci, že dosti formalistickou), podle níž může návrh na předběžné opatření podat pouze účastník řízení, tento požadavek by byl v daném případě splněn, neboť obec Vážany nad Litavou figuruje v řízení před Nejvyšším správním soudem jako stěžovatelka, a je tedy nepochybně účastnicí řízení podle výše citovaného ustanovení. Že je možno vydat předběžné opatření i v řízení o kasační stížnosti, přitom Nejvyšší správní soud vyjudikoval již dříve (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2006, čj. Na 112/2006-37, č. 910/2006 Sb. NSS). K námitce žalobce, že je nelogické, aby v řízení o kasační stížnosti příslušelo oprávnění navrhnout vydání předběžného opatření širšímu okruhu osob než v řízení o žalobě, Nejvyšší správní soud podotýká - byť nad rámec nutného odůvodnění - že již v minulosti dovodil, že okruh procesních práv osob zúčastněných na řízení může být v řízení před krajskými soudy širší, než by napovídal pouhý jazykový výklad § 34 odst. 3 s. ř. s. (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, čj. 6 As 173/2014-186). [10] Nejvyšší správní soud poté návrh věcně posoudil a rozhodl se mu vyhovět. [11] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s., systematicky zařazeného v části třetí hlavy I s. ř. s., platí, že "[b]yl li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat." Soudní řád správní tudíž výslovně připouští, aby soud uložil předběžným opatřením povinnosti nikoliv jen žalobci, ale dokonce i třetí osobě, která vůbec není účastníkem vedeného řízení (srov. k tomu usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2015, čj. 4 As 149/2015-78, č. 3323/2016 Sb. NSS, a ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 Afs 128/2016-43). [12] Jak uvedl Nejvyšší správní soud již ve výše citovaném usnesení čj. Na 112/2006-37, účelem vydání předběžného opatření je v obecné rovině "potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, aby účel soudního řízení před krajským soudem či Nejvyšším správním soudem (tímto účelem je zamezení správní nezákonnosti, došlo-li k ní, resp. konstatování, že k ní nedošlo) nebyl nevratnými následky stavu věcí, vytvořeného rozhodnutím, zásahem či nečinností správního orgánu, jež jsou vlastním předmětem řízení před soudem [...] zmařen". Z toho je zřejmé, že soud musí vždy zvažovat, zda je vydání předběžného opatření nezbytné pro dosažení účelu soudního řízení, neboť takové opatření ze své povahy vždy zasahuje do práv některého z účastníků řízení či do práv třetí osoby. Obdobnou myšlenku vyjádřil Krajský soud v Ostravě v usnesení ze dne 27. 6. 2012, čj. 17 Ad 10/2010-137: "Závažná újma musí mít alespoň základní souvislost s předmětem řízení, ve kterém je vydání předběžného opatření navrhováno." V citované kauze krajský soud takovouto souvislost neshledal, jelikož předmětem soudního řízení bylo nepřiznání plného invalidního důchodu, zatímco návrhem na vydání předběžného opatření žalobkyně sledovala výplatu částečného invalidního důchodu, tedy jiné dávky důchodového zabezpečení závislé na splnění jiných (zde mírnějších) kritérií, navíc dávky, o které nebylo dosud soudně rozhodováno a ke které nebyly v soudním spise potřebné podklady. Podobně i Krajský soud v Praze v usnesení ze dne 17. 4. 2014, čj. 48 A 12/2014-62 uvedl: "Ukládat povinnosti třetím osobám lze předběžným opatřením pouze výjimečně a s ohledem na speciální povahu soudního řízení správního může jít pouze o ukládání povinností, jež jsou podmíněny přezkumem správnosti rozhodnutí a jiných úkonů správních orgánů. Uložení povinnosti třetí osobě tak může spočívat např. v zákazu jiným osobám realizovat práva či vykonávat povinnosti, jež byly deklarovány napadeným rozhodnutím (v důsledku deklaratorní povahy rozhodnutí takový zákaz ze samotného přiznání odkladného účinku podané žalobě pro zúčastněné osoby plynout nemusí). Rozhodující v tomto směru je však přímá návaznost poměrů, do nichž je zasahováno předběžným opatřením vydaným správním soudem na předmět soudního řízení správního, a současně i tím činěný zásah do pravomoci správního orgánu, jehož úkony soud v soudním řízení správním v daném řízení přezkoumává (popř. přezkoumává-li soud úkon, z nějž je dotčená pravomoc správního orgánu přímo odvozena)." [13] Nejvyšší správní soud připomíná, že úřady nařídily v posuzované věci žalobci odstranit provedené terénní úpravy proto, že se tyto úpravy dostaly v určité části do rozporu s vydanými souhlasy stavebního úřadu. Spor před Nejvyšším správním soudem se vede již pouze o to, v jakém rozsahu jsou terénní úpravy nepovolené a zda bylo, či nebylo možné nepovolenou část terénních úprav oddělit a rozhodnout o ní samostatně, aniž by bylo nutné odstraňovat terénní úpravy jako celek. Jde tedy o posouzení, zda rozhodnutí o odstranění nepovolených terénních úprav je svým dopadem (odstranění celé terénní úpravy) přiměřené sledovanému cíli; ostatní žalobní body krajský soud ve svém rozsudku vypořádal jako nedůvodné. Pokud by měl žalobce dále navážet na předmětné pozemky zeminu s tvrzením, že ještě ani nevyčerpal celý rozsah povolených terénních úprav vymezených výše uvedenými souhlasy stavebního úřadu, nelze vyloučit, že by tím vytvářel nové nepovolené terénní úpravy. Takový stav by byl jistě nežádoucí a dostával by se jednoznačně do rozporu s účelem provedeného správního řízení, jehož smyslem bylo, aby nepovolené terénní úpravy (či jejich části) byly z dotčených pozemků odstraněny. Nejvyšší správní soud zde proto spatřuje potřebnou souvislost navrženého předběžného opatření s předmětem soudního řízení. Pokud by totiž na základě kasační stížnosti rozsudek krajského soudu zrušil a žaloba by následně byla zamítnuta, byl by žalobce povinen odstranit celou provedenou terénní úpravu. Navážením dalšího materiálu na předmětné pozemky v průběhu soudního řízení (i kdyby se mělo jednat jen o dočasné uložení) by se výkon rozhodnutí stavebního úřadu mohl zkomplikovat a nepochybně by se zvýšily náklady na něj. [14] Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že podle aktuálních údajů v katastru nemovitostí jsou pozemky p. č. 1852, 1854/2, 1854/3 a 1855 ve vlastnictví žalobce dotčené terénními úpravami předmětem nuceného prodeje v exekuci (tyto nemovitosti byly zajištěny jak v rámci trestního řízení, tak i zástavním právem z rozhodnutí správního orgánu). Nelze tedy vyloučit, že bude muset stavební úřad v budoucnu provést exekuci náhradním výkonem svého rozhodnutí o odstranění terénních úprav bez vyhlídky na to, že by náklady na správní exekuci vymohl po povinném subjektu zpět. Nejvyšší správní soud proto uzavírá tuto část své argumentace s tím, že i když zpravidla se předběžné opatření v řízení podle soudního řádu správního nařizuje pro vážnou újmu na právech hrozící žalobci či navrhovateli, nelze vyloučit jeho nařízení ani v případě, že vážná újma hrozí veřejnému zájmu, který v řízení hájí správní orgán. V nyní posuzovaném případě má tato úvaha oporu ve faktu, že se žalovaný s návrhem na vydání předběžného opatření ztotožnil. [15] Pokud jde o třetí žalobcovu námitku proti vydání předběžného opatření, v ní především zpochybňuje, že by na předmětné pozemky cokoliv navážel, resp. stěžovatelka podle něj nic takového neprokázala. K tomu Nejvyšší správní soud stručně poznamenává, že neprovádí-li žalobce na předmětných pozemcích v současné době terénní úpravy ani na ně nenaváží za tímto účelem materiál, pak předběžné opatření nemůže zasáhnout do jeho práv, neboť se mu jím má zakázat činnost, kterou stejně nevykonává (a netvrdí ani, že by ji v dohledné době vykonávat hodlal). Stejně tak Nejvyšší správní soud k námitce, že předběžné opatření se má týkat pozemků, jež nejsou ve vlastnictví žalobce, stručně uvádí, že se to jeví zcela přiměřené okolnostem. Žalobci nemá být uloženo, aby aktivně svým konáním zajistil, že na uvedené pozemky nebude navážen materiál, ale pouze to, aby se takového jednání na výše vymezených svých i cizích pozemcích zdržel, tedy aby se na ně sám materiál nenavážel ani takové práce nikomu nezadával. [16] Pokud jde o vážnou újmu hrozící stěžovatelce, která vydání předběžného opatření navrhla, již výše Nejvyšší správní soud dovodil, že v posuzovaném případě hrozí vážná újma především veřejnému zájmu, konkrétně zájmu na řádném a efektivním výkonu rozhodnutí stavebního úřadu vydaného z moci úřední. To by samo o sobě postačovalo k nařízení předběžného opatření. Nejvyšší správní soud nicméně shledal reálnou a dostatečně podloženou i hrozbu vznášející se nad obcí Vážany nad Litavou. Riziko sesuvů u provedených terénních úprav, zejména na jejich severních a západních svazích, totiž nepopírá ani inženýrskogeologický posudek společnosti AQUA ENVIRO, který objednal a Nejvyššímu správnímu soudu předložil žalobce. Údajná zabezpečovací opatření spočívající v odtěžení sesuté zeminy v severní části terénních úprav (směrem k poldru) žalobce nikterak důkazně nedoložil. I kdyby to však učinil, bylo by nutné zvážit, zda byl zásah proveden odborně a účinně, nebo zda ve skutečnosti nepovede ke zvýšení rizika sesuvů. K tomu je možno citovat z geotechnického posouzení společnosti PROXIMA PROJEKT předloženého stěžovatelkou: "Je patrná snaha o odtěžení části násypového tělesa. Hmota z tělesa byla odvezena do horních partií násypového tělesa. Při odtěžování došlo i k odtěžení paty násypového tělesa. Nejvyšší hmota násypového tělesa a sesuvu zůstala nedotčená a dále přitěžuje celý masív, který je nyní oslaben v jeho patě." [17] Rozhodně nelze tvrdit, že by geotechnické posouzení společnosti PROXIMA PROJEKT bylo nevěrohodné jen proto, že se riziko, které předestírá, nenaplnilo hned poté, co pro to byly poprvé splněny podmínky. Podstatou odhadu rizika je, že pracuje s určitou mírou nejistoty. Nejvyšší správní soud připomíná v této souvislosti závěry svého výše citovaného usnesení čj. Na 112/2006-37: "Rozhodování o vydání předběžného opatření je rozhodováním pod intenzívním časovým tlakem, neboť ochrana práv formou předběžného opatření má smyslu pouze tehdy, je-li poskytnuta relativně rychle, zpravidla v horizontu dní či maximálně několika málo týdnů. S ohledem na to nebude zpravidla možno skutečnosti, které soud vezme za rozhodné pro posouzení věci, postavit najisto, nýbrž bude nutno v řadě ohledů vycházet pouze ze skutečností účastníky osvědčených (učiněných pravděpodobnými) či jen tvrzených, nebudou-li v rozporu s dalšími informacemi o věci, které soud bude mít k dispozici." Nejvyšší správní soud tak po důkladném zvážení, jak pravděpodobná a jak vážná se jeví újma hrozící stěžovatelce, a jak vážným se naopak ve světle výše uvedených skutečností jeví zásah do práv žalobce, rozhodl předběžné opatření v daném případě vydat. [18] Nejvyšší správní soud zvážil i argument žalobce, že ochrana poskytovaná předběžným opatřením v řízení podle soudního řádu správního by měla mít subsidiární (podpůrnou) povahu. V obecné rovině lze se žalobcem v této otázce souhlasit. Jestliže se navrhovateli již ochrany dostalo nebo jestliže je její poskytnutí úkolem jiného orgánu veřejné moci, měl by soud návrh na vydání předběžného opatření zamítnout. V daném případě nicméně ke konkurenci kompetencí obecných a správních soudů reálně nedochází. Vlastníci pozemků, na něž se sesunuly některé části terénních úprav z pozemků žalobce, by jistě mohli bránit svá vlastnická práva zápůrčí žalobou u obecného soudu a v jejím rámci se dožadovat vydání předběžného opatření podle § 74 a násl. o. s. ř. Neučinili tak ale a správní soudy jim nemohou fakticky ukládat povinnost, aby podali žalobu v obecném soudnictví jen za tím účelem, tj. aby si otevřeli možnost navrhnout soudu vydání předběžného opatření. Negatorní žaloba slouží ke zcela jinému účelu než žaloba ve správním soudnictví, totiž k ochraně vlastníků před jednáním jiné osoby soukromého práva, nikoliv k ochraně před jednáním veřejné moci. Rozhodnutí vlastníka pozemku, zda takovou ochranu využije, je čistě v jeho dispozici a správní soud jej k jejímu podání nemůže nutit tím, že by odmítal vydat předběžné opatření podle soudního řádu správního, ačkoliv jsou pro to splněny veškeré podmínky tímto zákonem požadované. [19] Nejvyšší správní soud zvážil i to, že úkolem správních soudů není kompenzovat nečinnost exekutivy vydáním předběžného opatření, jehož obsahem by v podstatě bylo uložení povinnosti, kterou má podle práva ukládat a vymáhat k tomu příslušný úřad. V daném případě připadají v úvahu zejména pravomoci svěřené zákonem stavebnímu úřadu. Jestliže má stavební úřad za to, že terénní úpravy nejsou v současné době již prováděny podle ověřené dokumentace, nýbrž v rozporu s ní, pak by měl provést na místě kontrolní prohlídku a uložit stavebníkovi, stavbyvedoucímu, osobě vykonávající stavební dozor nebo vlastníkovi stavby, aby ve stanovené lhůtě zjednali nápravu. Tuto pravomoc mu zakládá § 134 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Stavební úřad může také podle § 134 odst. 3 tohoto zákona rozhodnout o přerušení prací a stanovit podmínky pro jejich pokračování, a to i bez předchozí výzvy. Nesplnění výzvy, stejně jako nesplnění rozhodnutí podle § 134 stavebního zákona z roku 2006, lze trestat pokutou do výše 200 000 Kč [§ 178 odst. 2 písm. j) a § 180 odst. 2 písm. j) citovaného zákona]. Nadto lze dodržování zákazových rozhodnutí vymáhat ukládáním donucovacích pokut až do výše 100 000 Kč (§ 129 odst. 1 správního řádu). Nejvyšší správní soud nicméně považuje za nutné projevit určité pochopení pro to, že v daném případě je mimořádně složité posoudit, zda hlavní část terénních úprav, která se nachází na pozemcích, jež vznikly rozdělením původního pozemku p. č. 1854, již překročila povolený rozsah. Všechny tři zmíněné souhlasy stavebního úřadu totiž byly vydány na základě naprosto nedostatečné dokumentace předložené stavebníkem a bez stanovení podmínek pro provádění stavby. Není z nich tudíž zřejmé, do jaké výšky bylo možno terénní úpravy provádět, resp. jaké celkové mocnosti směla navážka dosáhnout. Zároveň je ze správního spisu patrné, že stavební úřad se pokusil přinejmenším zčásti popsané právní nástroje využít, avšak na jednání žalobce to nemělo kýžený vliv. Nejvyšší správní soud naproti tomu nemusí ze své pozice otázku legality pokračujícího návozu materiálu na žalobcovy pozemky řešit, neboť smyslem předběžného opatření (které je rozhodnutím ze své povahy prozatímním a dočasným) je pouze fixovat stávající stav do doby skončení řízení o kasační stížnosti. [20] Nejvyšší správní soud upozorňuje, že pokud by žalobce výrok tohoto usnesení nerespektoval, mohla by stěžovatelka (jakožto navrhovatel a tudíž oprávněná osoba) podat příslušnému obecnému soudu návrh na výkon vydaného rozhodnutí (§ 251 a násl. o. s. ř.). Z povahy věci by se tak dělo ukládáním donucovacích pokut (§ 351 o. s. ř.). Pro potřeby výkonu rozhodnutí by samozřejmě bylo vhodné doložit, že k navážení materiálu dochází (a kdo je provádí). Klíčové se Nejvyššímu správnímu soudu v tomto směru jeví zdokumentovat fotograficky, slovním popisem a případně i zaměřením pomocí GPS aktuální stav dotčených pozemků a terénních úprav na nich v době vydání tohoto usnesení. Nejvyšší správní soud nicméně předpokládá, že takovouto dokumentací s ohledem na provedené kontrolní prohlídky disponuje Městský úřad ve Slavkově u Brna jako stavební úřad (a pokud nikoliv, že si aktuální dokumentaci opatří). Proto zasílá Nejvyšší správní soud toto své usnesení na vědomí též Městskému úřadu ve Slavkově u Brna, ačkoliv není účastníkem kasačního řízení.

decision_1095.txt

(Poznámka redakce ASPI: překonáno rozsudkem RS NSS 2 As 122/2017 - 73 ze dne 19. září 2019) Zdravotnictví: pojem zdravotní služba; homeopatie k § 115 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách)*) Homeopatie za splnění zákonných podmínek může být zdravotní službou. Poskytování tzv. homeopatického poradenství však může být trestáno pokutou jako správní delikt - neoprávněné poskytování zdravotních služeb podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, pouze pokud správní orgány v dostatečném rozsahu zjistí konkrétní skutkové okolnosti případu a pokud půjde o soustavnou a opakovanou činnost. Jednotlivé poskytnutí zdravotní služby samo o sobě tímto deliktem nebude. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017, čj. 1 As 50/2017-32) Prejudikatura: č. 1258/2007 Sb. NSS, č. 1915/2009 Sb. NSS a č. 3222/2015 Sb. NSS; rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 15. 11. 1996, Cantoni proti Francii (stížnost č.17862/91, Reports 1996-V) a rozsudky ze dne 22. 6. 2000, Coeme a další proti Belgii (stížnosti č. 32492/96, č. 32547/96, č. 32548/96, č. 33209/96, č. 33210/96, ECHR 2000-VII), a ze dne ze dne 21. 1. 2003, Veeber proti Estonsku (stížnost č. 45771/99, ECHR 2003-I). Věc: Mgr. Svatava C. proti Ministerstvu zdravotnictví o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Krajský úřad Zlínského kraje (správní orgán I. stupně) uložil žalobkyni rozhodnutím ze dne 5. 2. 2014 pokutu ve výši 20 000 Kč za to, že "poskytla v místě podnikání homeopatické poradenství spočívající ve zjišťování zdravotního stavu, hodnocení okolností, které mohly mít na zdravotní stav vliv, včetně doporučení možné terapie, tedy poskytla zdravotní službu bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb", čímž porušila § 11 zákona o zdravotních službách a dopustila se správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) téhož zákona. K odvolání žalobkyně žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 5. 2014 pokutu snížil na 15 000 Kč a ve zbytku rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Správní orgán I. stupně zjistil, že k žalobkyni se dne 10. 7. 2012 dostavili Ing. Zbyněk S. se svým nezletilým synem a svojí družkou Evou K. kvůli zdravotním problémům nezletilého syna. Žalobkyně, která není lékařka a poskytovala poradenství v oblasti homeopatie, s dítětem vedla rozhovor o různých aspektech jeho života a poskytla mu homeopatický přípravek Alumina (dále jen "relevantní skutek"). Posledně uvedenou skutečnost však později žalobkyně při ústním jednání dne 13. 3. 2013 popřela, neboť uvedla, že přípravek pouze doporučila. Matka dítěte, Romana S., se o návštěvě žalobkyně dozvěděla později a konstatovala, že její syn bezprostředně po návštěvě žalobkyně trpěl zdravotními potížemi. Dne 5. 10. 2012 se obrátila na správní orgán I. stupně se stížností na "neetický" postup žalobkyně. Správní orgán I. stupně na základě této stížnosti provedl kontrolu a zahájil správní řízení pro podezření ze spáchání správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách, jež vyústilo v rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2014. Před vydáním tohoto rozhodnutí žalovaný již jednou ve věci rozhodl tak, že rozhodnutím ze dne 19. 7. 2013 zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně, který žalobkyni za relevantní skutek uložil taktéž pokutu ve výši 20 000 Kč. Žalovaný ve zrušovacím rozhodnutí vytkl správnímu orgánu I. stupně, že nezjistil dostatečně skutkový stav a že žalobkyně byla "postihována nikoliv za soustavně prováděné poskytování zdravotních služeb, nýbrž za to, že poskytla během jednoho dne zdravotní službu jednomu klientovi - pacientovi". V dalším řízení, které bezprostředně předcházelo vydání rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2014, však správní orgán I. stupně na tuto výtku nereagoval a nedoplnil dokazování ohledně soustavné činnosti (podnikání) žalobkyně v delším časovém období. Namísto toho doplnil dokazování pouze ohledně relevantního skutku a jako dodatečné důkazy provedl výslechy svědků Ing. Zbyňka S. a Evy K. a obstaral písemné prohlášení matky pacienta ohledně jeho zdravotního stavu po návštěvě žalobkyně. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 5. 2014 žalobou u Krajského soudu v Brně. Uvedla, že činnost homeopata nesplňuje znaky zákonné definice "zdravotní služby" zejména proto, že homeopatie je spirituálně laděná a v rukou léčitele se jedná spíše o duchovní službu. Jak v žalobě, tak i v průběhu správního řízení žalobkyně opakovaně tvrdila, že se na ni otec dítěte neobrátil s žádostí o diagnostiku zdravotního stavu a že si byl otec dítěte plně vědom, že vyhledali alternativní poradenství, nikoli zdravotní službu. Žalobkyně zdůrazňovala, že výklad pojmu zdravotní služba, prezentovaný žalovaným, "je natolik rozšiřující, že by podle něj bylo možno za poskytování zdravotních služeb označit jakýkoliv běžný sociální kontakt mezi lidmi", a vyslovila znovu nesouhlas, aby homeopatie byla považována za zdravotní službu. Podle žalobkyně nelze coby zdravotní službu označit jakoukoliv více či méně účinnou metodu, která má nebo může mít vliv na zdraví člověka. Žalobkyně uvedla, že "[v] takovém případě by pak pod definici zdravotní péče a zdravotních služeb spadalo mimo konvenční medicínu i mnoho dalších činností, od homeopatie přes poskytování masáží, trenérských služeb, výživového poradenství až ad absurdum po služby kadeřnické, kosmetické, reiki, jógu, podávání čajů či léčivých bylin, ale také některé náboženské a filosofické směry". Krajský soud žalobě vyhověl a rozsudkem ze dne 20. 12. 2016, čj. 29 A 43/2014-99, rozhodnutí žalovaného zrušil. Dospěl k závěru, že v posuzovaném případě činnost žalobkyně ("homeopatické poradenství") nelze kvalifikovat jako správní delikt - neoprávněné poskytování zdravotních služeb, natož za něj žalobkyni postihovat. Krajský soud uvedl, že právní úprava tohoto typu služeb trpí takovou neurčitostí a nejasností, že s přihlédnutím na práva plynoucí z článku 26 Listiny základních práv a svobod není možno adresáty veřejnoprávních povinností postihovat, neboť neexistuje dostatečný zákonný základ pro správní trestání v materiálním slova smyslu. Homeopatii jako "nekonvenční metodu" podřadil pod pojem "léčitelství" a konstatoval, že právní podklad činnosti léčitelů leží primárně v živnostenském právu, konkrétně je podnikáním v oblasti výroby, obchodu a služeb neuvedených v přílohách 1 až 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (dále jen "živnostenský zákon"), obor "poskytování služeb osobního charakteru a pro osobní hygienu" (bod 78 přílohy 4 tohoto zákona). Krajský soud dále zkoumal výskyt pojmu "homeopatie" v českém právním řádu a konkrétně v lékových předpisech. Podle jeho názoru není homeopatie žádným právním předpisem výslovně upravena, ačkoli ji některé právní předpisy zmiňují, a není oborem zdravotní péče. Poukázal na stanoviska žalovaného a na to, že žalovaný neorganizuje ani nepodporuje kurzy homeopatie, nejedná se o účinnou metodu vycházející z poznatků současné vědy a účinnost homeopatické léčby nebyla vědecky ověřena. Naopak § 4 odst. 5 zákona o zdravotních službách definuje pojem "náležité odborné úrovně" jako poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti. Krajský soud shledal rozpor v postoji žalovaného, jestliže trval na poskytování homeopatie pouze lékaři. Nutno si klást otázku, jak může být u zdravotní služby - péče spočívající v poskytnutí homeopatie garantována náležitá odborná úroveň, nevychází-li tato z pravidel vědy, není-li uznávána a náležitým způsobem vyučována. Na podporu výše uvedeného odkázal na vyhlášku č. 228/2008 Sb., o registraci léčivých přípravků, která vedle sebe užívá pojmy "lékař" a "odborník na homeopatii". Pokud by mohla být homeopatie poskytována pouze lékaři, rozumný zákonodárce by pro jednu profesi nepoužíval dva výrazy, navíc v témže oboru práva. Krajský soud na závěr přisvědčil argumentaci žalobkyně, že definice "zdravotních služeb" je značně obecná, čistě teoreticky by mohla dopadat na nesčetné množství situací a v otázce správního trestání je třeba hledat rozumný výklad, aby nedocházelo k nadměrné regulaci. Podle krajského soudu z právní úpravy nelze dospět k jednoznačnému závěru o tom, zda homeopatické poradenství tak, jak bylo poskytnuto žalobkyní, bylo poskytnutím zdravotní péče či zdravotní služby, a tedy k němu měla být žalobkyně vybavena oprávněním krajského úřadu. Za této situace jí nebylo možné uložit správní sankci. Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností a označil jeho závěry za nesprávné a nepřezkoumatelné. Co se týče nepřezkoumatelnosti, stěžovatel poukázal na to, že krajský soud nevysvětlil, v čem spatřuje tvrzenou absenci dostatečného zákonného základu pro správní trestání v materiálním smyslu a neurčitost a nejasnost právní úpravy poskytování zdravotních služeb. Uvedl, že není účelem skutkových podstat správních deliktů detailně a kazuisticky popsat všechny možné způsoby protiprávního jednání. Jedná-li se o poskytování zdravotních služeb bez oprávnění, není v rozporu se zásadou nullum crimen sine lege, pokud zákonodárce nespecifikuje všechny myslitelné způsoby neoprávněného poskytování zdravotních služeb. Postačí, je-li zjištěno, že konkrétní osoba poskytovala zdravotní službu a neměla k tomuto účelu oprávnění. To správní orgány učinily a své závěry zdůvodnily. Stěžovatel dále nesouhlasil s tím, že krajský soud při interpretaci dané právní otázky odkazoval na lékové právo [konkrétně na vyhlášku o registraci léčivých přípravků, jež používá termín "odborník na homeopatii" - viz příloha č. 4 písm. A odst. 4 písm. m) této vyhlášky]. Poukázal zejména na to, že lékové právo neupravuje poskytování zdravotních služeb. Podle stěžovatele je nesprávný závěr o tom, že právní podklad činnosti léčitelů (podle krajského soudu tedy i homeopatů) spočívá v živnostenském právu a tato činnost může být vykonávána na základě volné živnosti (viz bod 33 napadeného rozsudku). To je v rozporu s § 3 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, podle něhož "[ž]ivností dále není v rozsahu zvláštních zákonů činnost fyzických osob - lékařů, zubních lékařů a farmaceutů, nelékařských zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotních služeb a přírodních léčitelů". Závěrem vytkl krajskému soudu, že se omezil pouze na kritiku platné právní úpravy, aniž by formuloval, co je rozumným výkladem § 2 zákona o zdravotních službách a jaké jsou jeho meze. Jeho závěr, že nelze jednoznačně říci, zda byl skutek v posuzované věci poskytnutím zdravotní péče či zdravotní služby, svědčí o nejistotě krajského soudu i stran jeho vlastní argumentace. Krajský soud zrušil rozhodnutí stěžovatele, aniž by nabídl jiné právní zhodnocení věci. Podle názoru stěžovatele krajský soud ponechal bez povšimnutí mnoho aspektů věci, jako např. ucelenost a znaky homeopatického léčení, jeho terminologii, registraci homeopatických přípravků podle zákona o léčivech lékovou autoritou (u Státního ústavu pro kontrolu léčiv), vnímání homeopatie ze strany pacientů a poskytování homeopatie lékaři. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti souhlasila s výrokem napadeného rozsudku, nicméně svůj právní názor o nezákonnosti napadeného správního rozhodnutí postavila na odlišné právní argumentaci. Podle ní homeopatie nepatří mezi zdravotní služby, jednak protože jinak by bylo možné označit za zdravotní službu prakticky jakoukoli více či méně účinnou metodu, která má či může mít vliv na zdraví člověka, jak uvedla již v žalobě, a jednak proto, že homeopatie netvoří obsah zdravotnického vzdělání na vysokých školách. Navíc stěžovatel nemá zájem zahrnout homeopatii do školní medicíny, takže zde neexistuje "lékařské zdravotnické vzdělání v homeopatii". Mimo to § 2636 občanského zákoníku z roku 2012 upravuje zvláštní smluvní typ péče o zdraví pro jiné případy poskytování zdravotní péče než ve smyslu zákona o zdravotních službách, a konečně z hlediska živnostenského práva se u homeopatie jedná o volnou ohlašovací živnost. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Brně, rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [27] Krajský soud správně identifikoval zásadní žalobní námitky a vypořádal je v odůvodnění napadeného rozsudku. Ten je tedy vybaven relevantními důvody rozhodnutí, které jsou srozumitelně a strukturovaně vysvětleny. [28] Nejvyšší správní soud je však přesvědčen, že řízení před správními orgány je zatíženo těžkou vadou ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., k níž je soud povinen přihlížet z úřední povinnosti. K této vadě měl přihlédnout z úřední povinnosti i krajský soud, nicméně tak neučinil. Zatížil proto své rozhodnutí vadou, pro kterou Nejvyšší správní soud jeho rozsudek zrušuje. Pochybení stěžovatele shledává Nejvyšší správní soud konkrétně v tom, že skutková zjištění, z nichž stěžovatel v napadeném rozhodnutí vycházel, nemají oporu ve správním spisu, respektive skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, vyžaduje zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. [29] Rozhodnutím stěžovatele byla žalobkyně potrestána za spáchání správního deliktu podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. Podle tohoto ustanovení: "Fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že v rozporu s § 11 odst. 2 poskytuje zdravotní služby bez oprávnění k poskytování zdravotních služeb." [30] Citované ustanovení (§ 11 odst. 2 zákona o zdravotních službách) stanoví podmínky, za nichž lze poskytnout zdravotní služby bez příslušného oprávnění vyžadovaného podle § 11 odst. 1 zákona o zdravotních službách. Tyto podmínky zahrnují např. poskytování odborné první pomoci, poskytování zdravotních služeb v zařízeních sociálních služeb, zajištění převozu osoby ze zahraničí do České republiky a poskytování zdravotních služeb osobami usazenými nebo se sídlem v jiném členském státě Evropské unie. V projednávaném případě není sporu o tom, že činnost žalobkyně v rámci relevantního skutku nespadá pod výjimky uvedené v § 11 odst. 2 písm. a) až d) zákona o zdravotních službách. [31] Právní otázka, kterou je třeba posoudit, tedy spočívá v tom, zda lze relevantní skutek žalobkyně podřadit pod skutkovou podstatu "poskytování zdravotních služeb" bez příslušného oprávnění ve smyslu § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. [32] Na základě správního spisu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že relevantní skutek nemá dostatečnou oporu ve spise a navíc jeho specifikace ve výroku rozhodnutí je příliš obecná, aby mohl být správním deliktem podle § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. Správním orgánům se především nepodařilo dostatečně určitě vymezit obsah relevantního skutku, tím spíš ani prokázat, že by relevantním skutkem došlo k poskytnutí zdravotních služeb. [33] Skutkové okolnosti plynoucí z dokazování ve správním řízení nejsou jasné a existují důvodné pochybnosti o tom, jak se relevantní skutek odehrál, především co vlastně bylo obsahem "homeopatického poradenství" žalobkyně v rámci relevantního skutku. Jinými slovy, správní spis neobsahuje dostatečné informace o tom, co bylo obsahem konkrétní služby poskytnuté žalobkyní nezletilému chlapci a jeho otci. Není zřejmé, zda obsahem této služby byl jen nezávazný rozhovor o životě a zájmech dítěte ("jaké má kamarády, jaké se mu líbí barvy" - viz odvolání žalobkyně ze dne 12. 12. 2014 proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 5. 2. 2014) či zda naopak žalobkyně poskytla určitý druh zdravotní služby ("předání homeopatického přípravku Alumina" - žalobkyně však tvrdí, že přípravek jen "doporučila"). Nelze tudíž dospět k jednoznačnému závěru, v čem jednání žalobkyně spočívalo (např. zda a jakým způsobem žalobkyně "posuzovala zdravotní stav" či jaké prováděla činnosti pro "udržení, obnovení nebo zlepšení zdravotního a funkčního stavu" ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách). [34] Nejvyšší správní soud k tomu dodává, že chápe, proč se stěžovatel, žalobkyně i krajský soud pustili do rozsáhlé polemiky o povaze homeopatie v abstraktním slova smyslu; správní orgány totiž používaly bez upřesnění pojem "homeopatické poradenství" a žalobkyně proti tomu ničeho nenamítala, ostatně sama se jako "homeopat" označuje a obecné polemiky se aktivně účastnila. Z těchto úvah ovšem neplyne nic o konkrétním skutku a tyto úvahy (jakkoli mohou mít relevanci např. pro veřejnou diskusi o obecné regulaci nekonvenční medicíny v budoucnu) ani neumožňují posoudit zákonnost správní sankce uložené žalobkyni. Přitom i stěžovatel připouští ve svém rozhodnutí, že pojem homeopatie je velice široký; v odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že "na světě existuje celá řada škol homeopatie s různým přístupem, od těch odmítajících alopatickou (oficiální) medicínu až po směry spolupracující s konvenční medicínou a nabízející škálu složených homeopatik" (s. 7 rozhodnutí žalovaného). [35] Povinností správních orgánů přitom bylo nespokojit se s obecnými úvahami nad pojmem homeopatie, ale zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti (§ 3 správního řádu), aby byl pojmu "homeopatické poradenství" dodán v konkrétním případě konkrétní obsah. Nejvyšší správní soud připomíná, že úkolem správního orgánu je "najisto postavit skutkové okolnosti posuzovaného případu a řádně odůvodnit své rozhodnutí. Úkolem soudů ve správním soudnictví je přezkum zákonnosti správních rozhodnutí a správního řízení. Správním soudům nenáleží nahrazovat správní orgán při vyšetřování skutkových okolností pro správní rozhodnutí" (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2011, čj. 6 Ads 147/2011-137). [36] Dále Nejvyšší správní soud poznamenává, že i kdyby byl relevantní skutek v rozhodnutí stěžovatele a správního orgánu I. stupně dostatečně specifikován, aby bylo bez pochybností patrné, že obsah "homeopatického poradenství" v tomto konkrétním případě žalobkyně lze podřadit pod určitý typ zdravotní služby (§ 2 odst. 2 zákona o zdravotních službách), správní orgány nevzaly v úvahu, že relevantní skutek představuje pouze jedno konkrétní jednání žalobkyně, omezené v čase, místě a na konkrétní osobu pacienta či klienta. [37] Skutková podstata správního deliktu, za jehož spáchání byla žalobkyně postihnuta, ve svém gramatickém vyjádření používá vid nedokonavý (tj. kdo "poskytuje" zdravotní služby bez oprávnění, nikoli "poskytne"). V tomto případě jde o skutkovou podstatu mířící na neoprávněné podnikání ve zdravotnictví. Podnikání je však definováno jako výdělečná činnost vykonávaná na vlastní účet a odpovědnost živnostenským nebo obdobným způsobem se záměrem činit tak soustavně za účelem dosažení zisku (§ 420 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012). [38] Zrušovací rozhodnutí stěžovatele ze dne 19. 7. 2013 ostatně nasvědčuje tomu, že si byl dobře vědom nutnosti prokázat soustavnou povahu činnosti žalobkyně proto, aby byla za správní delikt eventuálně odpovědná. To vysvětluje výtku stěžovatele, jako odvolacího orgánu, adresovanou správnímu orgánu I. stupně, že nezjistil dostatečně skutkový stav. [39] Podle zrušovacího rozhodnutí stěžovatele se správní orgán I. stupně spokojil se skutkovými zjištěními obsaženými v protokole o kontrole ze dne 28. 11. 2013, z něhož vyplývá, že došlo k setkání mezi žalobkyní, Ing. Zbyňkem S., nezletilým synem a Evou K. Ze stručného a nejednoznačného popisu setkání ovšem nebylo zřejmé, jakým způsobem měla žalobkyně zdravotní služby poskytnout (a tuto vadu se ani v následujícím řízení nepodařilo odstranit, jak vyloženo výše). Nakonec stěžovatel ve zrušovacím rozhodnutí vytkl, že žalobkyně byla nesprávně "postihována nikoliv za soustavně prováděné poskytování zdravotních služeb, nýbrž za to, že poskytla během jednoho dne zdravotní službu jednomu klientovi - pacientovi". [40] Správní orgán I. stupně ovšem tento závazný názor stěžovatele, vyjádřený ve zrušovacím rozhodnutí, nerespektoval, a jednal tak v rozporu s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu. Doplnil totiž dokazování pouze výslechem svědků k relevantnímu skutku, nezabýval se však širšími souvislostmi podnikatelské činnosti žalobkyně, a poté vydal nové rozhodnutí ve věci ze dne 5. 2. 2014, ve kterém sankcionoval žalobkyni za poskytnutí zdravotní služby jednomu pacientovi. [41] Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že správní orgány zatížily řízení vadou, v jejímž důsledku přetrvávají zásadní pochybnosti o skutkové stránce věci. V dalším řízení jsou povinny zjistit, co bylo konkrétním obsahem poskytnuté služby a - pokud hodlají uplatnit správní sankci podle zákona o zdravotních službách - musejí prokázat nejen obsah poskytovaných služeb, ale také jejich soustavnost, čili že se žalobkyně dopustila neoprávněného podnikání. Jelikož z výše uvedených důvodů existují důvodné pochybnosti, že rozhodnutí stěžovatele vychází ze spolehlivě zjištěného stavu věci, jeho zrušení je nezbytné. [42] Krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vyjádřil pochybnosti o dostatečné jasnosti právní úpravy poskytování zdravotních služeb podle § 2 až § 11 zákona o zdravotních službách. Nejvyšší správní soud ovšem považuje za nutné zásadně korigovat odůvodnění napadeného rozsudku, neboť je přesvědčen, že zásadní pochybení stěžovatele i správního orgánu I. stupně spočívá v tom, že nedostatečně zjistili skutkový stav věci. Teprve po ustálení skutkového stavu přichází v úvahu jeho právní posouzení, tedy úvaha o tom, zda jednáním žalobkyně došlo k neoprávněnému poskytování zdravotních služeb ve smyslu § 115 odst. 1 písm. a) zákona o zdravotních službách. [43] Nad rámec tohoto však Nejvyšší správní soud dodává, že na rozdíl od krajského soudu nepovažuje právní úpravu zdravotních služeb a zdravotní péče za příliš obecnou či nejednoznačnou, aby bylo možné posoudit, zda relevantní skutek je či není zdravotní službou ve smyslu zákona o zdravotních službách. [44] Úprava zdravotních služeb v zákoně je dostatečně podrobná. Zákon nejprve obecně definuje zdravotní služby (§ 2 odst. 2 a 3 zákona o zdravotních službách) a zdravotní péči (§ 2 odst. 4). Dále rozlišuje druhy zdravotní péče podle její časové naléhavosti (§ 5 odst. 1), podle účelu poskytnutí (§ 5 odst. 2) a různé formy zdravotní péče (§ 6 až § 10). Další zákony podrobně upravují kvalifikaci příslušných zdravotních profesionálů [tedy podmínky získávání a uznávání odborné způsobilosti zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta (zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta) a nelékařských zdravotnických povolání (zákon č. 96/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání způsobilosti k výkonu nelékařských zdravotnických povolání a k výkonu činností souvisejících s poskytováním zdravotní péče)]. [45] Nejvyšší správní soud tedy přisvědčuje obecnému názoru stěžovatele, že "není účelem skutkových podstat správních deliktů detailně a kazuisticky (ani to není v lidských silách) popsat všechny možné způsoby protiprávního jednání. Jedná-li se o poskytování zdravotních služeb bez oprávnění, není v rozporu se zásadou nullum crimem sine lege, pokud zákonodárce nespecifikuje všechny myslitelné či představitelné způsoby neoprávněného poskytování zdravotních služeb". Je také pravdou, že poskytování zdravotních služeb je vedeno hledisky ochrany života a zdraví a stojí na principu monopolizace poskytování zdravotních služeb na základě oprávnění (které je možno získat při splnění zákonných předpokladů, dosažení určitého vzdělání, atestace, praxe apod.) podle zákona o zdravotních službách. [46] Nejvyšší správní soud věnoval pozornost argumentům žalobkyně, podle níž je z principu vyloučeno, aby se homeopatie mohla kvalifikovat jako zdravotní služba. Jejím argumentům však přisvědčit nelze. Předně absence formálního vzdělání v oboru homeopatie a fakt, že to není léčebná metoda lege artis, nemůže být relevantní, když jde přeci právě o neoprávněné poskytování zdravotních služeb. Relevantní je pouze to, zda určité jednání splní zákonná kritéria či nikoli (§ 2 odst. 4 zákona o zdravotních službách). Správní orgány pak musejí v konkrétních případech posuzovat, zda tato kritéria byla, či nebyla splněna. [47] Dále obecná námitka žalobkyně, že existují nejrůznější obory, které mohou mít pozitivní vliv na lidské zdraví (kosmetika, masáže atd.) je pochopitelná. Ovšem jen proto, že hranice mezi různými službami, široce se týkajícími lidského zdraví, je neostrá, nelze vyloučit všechny nekonvenční léčebné služby z působnosti zákona o zdravotních službách. Jistě nikoli každá péče o lidské zdraví naplní skutkovou podstatu zdravotních služeb, ale nelze a priori vyloučit na základě obecných úvah, že k tomu v konkrétním případě může dojít. Nakonec existence smluvního typu podle občanského zákoníku z roku 2012 (§ 2636 a násl.) nemá vliv na veřejnoprávní požadavek oprávnění k poskytování zdravotních služeb (viz zásadu dle § 1 odst. 1 tohoto zákona, podle níž "uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného"). [48] Pokud však jde o správní trestání, Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že pro tuto oblast existuje bohatá judikatura Nejvyššího správního soudu, Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva. Tato judikatura klade velký důraz na ústavnost a zákonnost nejen při ukládání trestů, ale i na samotnou kvalitu právních norem zakládajících trestní odpovědnost a na přiměřené uplatňování ústavních zásad z oblasti "velkého" práva trestního i na oblast správního trestání. Jednou z těchto zásad je předvídatelnost trestního postihu. Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne ze dne 19. 4. 2007, čj. 2 Afs 176/2006-96, č. 1258/2007 Sb. NSS, uvedl: "Aby postih za správní delikt odpovídal požadavku předvídatelnosti právní regulace a umožnil každému předem ‚volit' mezi jednáním v souladu se zákonem (za které nebude postižen) a jednáním v rozporu se zákonem, za něž mu hrozí postih veřejnoprávní sankcí, musí mít dostatečnou možnost předem rozpoznat, jaké jednání je zákonem či judikaturou považováno za zákonné a jaké za protiprávní." [49] Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku ze dne 21. 1. 2003, Veeber proti Estonsku, stížnost č. 45771/99, ECHR 2003-I, judikoval, že "požadavkům článku 7 Úmluvy odpovídá jen takové vnitrostátní zakotvení trestnosti určitého činu, na základě něhož jednotlivec může vědět ze znění relevantních ustanovení, a je-li to třeba za pomoci soudního výkladu, za jaké jednání a opominutí bude trestně odpovědný". Byť tento závěr primárně dopadá na problematiku trestních sankcí, lze ho uplatnit i pro otázku správního trestání. Obdobné závěry vyplývají i z rozsudků téhož soudu např. ve věci Cantoni proti Francii (rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996, Cantoni proti Francii, stížnost č. 17862/91, Reports 1996-V) či Coeme a další proti Belgii (rozsudek ze dne 22. 6. 2000, Coeme a další proti Belgii, stížnosti č. 32492/96, č. 32547/96, č. 32548/96, č. 33209/96, č. 33210/96, ECHR 2000-VII). [50] K požadavku určitosti právní normy se mimo jiné vyjadřoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 As 113/2012 - 133, č. 3222/2015 Sb. NSS, ve kterém odkazoval na shora uvedený rozsudek ve věci Cantoni proti Francii: "Zákon společně se správní a justiční praxí jej vykládající tvoří tzv. ‚zákon v materiálním smyslu', jehož předvídatelnost je pro trestní sankci klíčová. Nejvyšší správní soud připouští, že obecně formulované zákony vytváří určité šedé zóny na okrajích jejich definice. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva přitom jasně říká, že pochyby ohledně hraničních případů samy o sobě nestačí k tomu, aby dané ustanovení učinily neslučitelným s článkem 7, pokud se takové ustanovení jeví být dostatečně jasné ve velké většině případů." [51] Nejvyšší správní soud konstatuje, že případné správní trestání v oblasti zdravotních služeb musí vyhovovat zásadám vyjádřeným ve výše citované judikatuře o předvídatelnosti správní sankce. Správní orgány by měly adresátům poskytovat více informací, jak hodlají postupovat, aby případný postih za správní delikty byl předvídatelný. Je totiž nezbytné, aby respektovaly zásadu legitimního očekávání osob, které vychází z ustálené správní praxe (a takovou praxí jistě může být i dosavadní nečinnost v oblasti správního trestání). Správní praxe normativní relevance je pak chápána jako "ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi" (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS, a též Kühn, Z. Správní řád a problematika ustálené správní praxe. Správní řád - 10 let v praxi. Praha: Univerzita Karlova, 2016, s. 205-213). [52] Z výše uvedeného plyne, že provedené dokazování a úvahy správních orgánů v projednávané věci neposkytují dostatečný základ pro vyvození odpovědnosti žalobkyně za správní delikt, který je žalobkyni kladen za vinu, tím spíše ani podklad pro uložení pokuty žalobkyni. Rozhodnutí stěžovatele a správního orgánu I. stupně jsou proto nezákonná. (...) *) S účinností od 1. 7. 2017 byl § 115 odst. 1 změněn zákonem č. 183/2017 Sb.

decision_1096.txt

k § 53 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky k § 45 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 413/2005 Sb. a 7/2009 Sb. I. Odpalování pyrotechniky ve velkém rozsahu (s projevy spočívajícími v zadýmení, manipulaci s otevřeným ohněm a akustickém působení), v davu lidí (tj. v bezprostřední blízkosti ostatních osob), bez jakéhokoliv zajištění bezpečnostních požadavků na odpalování pyrotechniky, na komunikačně významném mostu v rušném historickém centru Prahy, pod nímž často plují výletní lodě plné turistů, je narušením veřejného pořádku, jež zásadně opravňuje k provedení policejního zákroku směřujícího k ukončení uvedeného jednání. Takový zákrok je namístě, teprve nebyly-li těmi, kdo pyrotechniku odpalovali, vyslyšeny s ohledem na poměry situace dobře slyšitelné a srozumitelné výzvy k ukončení uvedeného jednání. Zákrok policie musí být veden způsobem přiměřeným konkrétní situaci tak, aby bylo donucení policisty užito jen způsobem a v míře bezpečně dostačující k dosažení účelu zákroku, co možná nejvíce mírnícím konfliktní potenciál situace (§ 53 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky). II. Jsou-li součástí spisu správního orgánu připojeného k soudnímu spisu videozáznamy na záznamových médiích (např. na DVD), je soud ve správním soudnictví povinen na žádost účastníka řízení pořídit a poskytnout mu kopie takovýchto videozáznamů. Odepření pořízení kopií videozáznamů s tím, že účastník má možnost je zhlédnout v budově soudu na přehrávacím zařízení, jež je tam k dispozici, je třeba zásadně považovat za porušení práva nahlížet do spisu a pořizovat si z něj výpisy či opisy (§ 45 odst. 1 s. ř. s.) Smyslem a účelem tohoto práva je umožnit účastníkovi seznámit se s relevantními důkazy detailně, důkladně je prostudovat, třeba i za pomoci dalších osob disponujících odbornými znalostmi, a podle výsledků takovéto analýzy důkazů zvolit podle toho odpovídající procesní postup. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2017, čj. 2 As 216/2016-92) Prejudikatura: č. 1335/2007 Sb. NSS, č. 2074/2010 Sb. NSS a č. 3240/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 173/1999 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 485/98), č. 14/2000 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 22/99) a č. 30/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 1849/08), a usnesení Ústavního soudu č. 1/1998 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/97). Věc: a) Pavel M., b) Lukáš S., c) Adam S., d) Jiří H. a e) Josef S. proti 1) Ministerstvu vnitra, 2) Policejnímu prezidiu České republiky a 3) Krajskému ředitelství policie hlavního města Prahy, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. Dne 12. 4. 2014 byl v souvislosti s organizovaným pochodem fanoušků na zápas fotbalových klubů Sparta - Slavia v souladu s § 53 zákona o Policii České republiky proveden zásah Policie České republiky. Proti tomuto zásahu žalobci podali žalobu u Městského soudu v Praze, jejímž prostřednictvím se domáhali ochrany před nezákonným zásahem Policie. Ten spatřovali zejména v nepřiměřeném použití donucovacích prostředků, fyzickém násilí a omezení osobní svobody. Městský soud se nejprve zabýval otázkou, kdo z označených tří žalovaných je pasivně legitimován ve smyslu § 83 s. ř. s. V daném případě Policie České republiky postupovala podle zákona o Policii České republiky, jednala tedy jako ozbrojený bezpečnostní sbor. Městský soud proto v daném případě, v souladu s názorem vysloveným v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, seznámil při jednání zástupce žalobců s tímto právním názorem, přičemž vyzval žalobce, aby na toto hodnocení případně reagovali úpravou označení žalovaného. Žalobci však setrvali na svém názoru, že jako žalovaní v daném případě vystupují jak Ministerstvo vnitra, tak Policejní prezidium České republiky i Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy. S ohledem na § 83 s. ř. s. městský soud následně uzavřel, že za žalovaného je třeba považovat Ministerstvo vnitra jako správní orgán, který Policii České republiky řídí. Nebyla tak dána pasivní legitimace u žalovaných 2) a 3). Městský soud proto žalobu proti těmto dvěma žalovaným zamítl rozsudkem ze dne 19. 5. 2016, čj. 6 A 110/2014-160, neboť jim postavení žalovaných v dané věci nepříslušelo. Žalobou se pak městský soud věcně zabýval s tím, že postavení žalovaného přísluší pouze Ministerstvu vnitra. Městský soud poté uvedl, že se žalobci domáhali ochrany před nezákonným zásahem, jednak z důvodů, které se týkaly všech žalobců, a jednak následně vždy zdůraznili další konkrétní důvody ve vztahu ke svým osobám. Předně žalobci společně namítli, že právní předpisy obsahující definici toho, co se rozumí pyrotechnickými předměty, byly v rozhodné době neaplikovatelné, a proto nebylo možné považovat zákaz používání pyrotechniky vyplývající z vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy za účinný. Žalobci vycházeli z rozsudku ze dne 23. 3. 2010, čj. 4 As 17/2009-62, ve kterém Nejvyšší správní soud vyslovil závěr, že vyhláška č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, je od 31. 1. 2008 neaplikovatelným, tedy neúčinným právním předpisem. S ohledem na tento závěr podle žalobců neexistoval v době zásahu žádný aplikovatelný právní předpis, který by vymezoval, co jsou pyrotechnické předměty třídy I. a II. V důsledku toho je předmět zákazu obsažený v článku 2 vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy neúčinný a zákaz užívání pyrotechnických předmětů nebyl stanoven. Městský soud se neztotožnil především s námitkou žalobců, že právní předpisy obsahující definici pyrotechnických předmětů byly v rozhodné době neaplikovatelné, a proto nebylo možné považovat zákaz používání pyrotechniky vyplývající z vyhlášky č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, za účinný. Shledal, že vyhláška č. 174/1992 Sb. se sice stala od února 2008 neaplikovatelným právním předpisem, přičemž mimo jiné obsahovala klasifikaci pyrotechnických předmětů, avšak v daném případě bylo nutné vycházet z právních předpisů, které upravovaly charakteristiku pyrotechnických výrobků v roce 2014. V té době bylo účinné nařízení vlády č. 208/2010 Sb., o technických požadavcích na pyrotechnické výrobky a jejich uvádění na trh, které upravovalo druhy a kategorie pyrotechnických výrobků uváděných na trh, jejich členění a jednotlivé postupy posuzování jejich shody se základními bezpečnostními požadavky. Nyní je vymezení zábavní pyrotechniky upraveno zákonem č. 206/2015 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi. V § 4 odst. 2 písm. a) tohoto zákona je stanoveno, že zábavní pyrotechnika se zařazuje do kategorie F1 až F4. Základní vymezení druhů a kategorií pyrotechnických výrobků je pak obsaženo v příloze č. 1 tohoto zákona. Z uvedených právních předpisů tak podle městského soudu vyplývá, že jak v době zásahu, tak i v současné době existuje právní úprava, ze které lze dovodit, které výrobky patří mezi zábavní pyrotechniku. Jestliže tedy vyhláška č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy v článku 2 stanoví, že užívání pyrotechnických předmětů třídy I. a II. je zakázáno (s výjimkou míst uvedených v příloze této vyhlášky), je třeba mít za to, že v den konání pochodu bylo jednoznačně obecně závazným právním předpisem hl. m. Prahy stanoveno omezující opatření k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku při užívání pyrotechnických předmětů. Odkaz pod čarou obsažený ve vyhlášce č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy na § 2 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb., kterou nebylo možno aplikovat, pak podle názoru městského soudu nezpůsobuje neúčinnost samotné vyhlášky hl. m. Prahy a neznamená, že v den konání pochodu v Praze nebylo možné považovat za účinnou právní úpravu, která zakazovala užívání zábavné pyrotechniky. Městský soud s poukazem na § 2 a § 11 zákona o Policii České republiky neuznal ani námitku žalobců spočívající v tom, že v předcházejících letech bylo odpalování pyrotechniky na Čechově mostě Policií České republiky tolerováno, přičemž zde nezpůsobovalo žádné ohrožení majetku či zdraví osob. Z videozáznamů, které byly v rámci soudního jednání shlédnuty, pak městský soud vyhodnotil, že na Čechově mostě došlo k masivnímu použití pyrotechniky. Zřetelně zde bylo vidět, že pyrotechnické výrobky drží někteří z účastníků průvodu v bezprostřední blízkosti ostatních, a tudíž nebylo podle názoru městského soudu možné vyloučit nebezpečí, že dojde ke zranění samotných účastníků pochodu. Dále městský soud upozornil na skutečnost, že z jednoho ze snímků předložených Policií České republiky je zřejmé, že pyrotechnické předměty letí z mostu dolů v okamžiku, kdy pod ním proplouvá loď. Z předloženého zobrazení situace na Čechově mostě tak městský soud dospěl k závěru, že zásah Policie České republiky nebyl nedůvodný, neboť zde skutečně vznikl stav, který bylo možné hodnotit jako ohrožení zdraví účastníků pochodu, a zároveň bylo zdokumentováno i možné ohrožení majetku. Navíc bylo zcela jasné, že dochází k porušování veřejného pořádku, když nebyla respektována právě vyhláška č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy. V řešeném případě tak byly naplněny důvody pro zásah Policie České republiky. Obecně pak městský soud konstatoval, že situace na mostě v okamžiku, kdy zákrok Policie České republiky začal, se jevila nepřehlednou a poměrně dramatickou, neboť odpalování pyrotechnických výrobků nebylo ojedinělé. Prostor Čechova mostu byl silně zadýmen a toto působilo problémy s dýcháním samotným účastníkům pochodu. K tomu městský soud poukázal na skutečnost, že od počátku průvodu byli jeho účastníci příslušníky Policie České republiky slyšitelně upozorňováni na to, že je používání pyrotechnických výrobků zakázáno a že Policie České republiky zakročí, pokud tento zákaz nebude dodržován. Co se týče žalobní námitky, že šířka Čechova mostu byla zaparkovanými policejními automobily rozdělena na dvě poloviny, kdy byli účastníci pochodu fakticky "uzavřeni do kotle", pak toto opatření Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy dle názoru městského soudu zcela logicky vysvětlilo, když uvedlo jasné důvody, pro které byla šířka mostu zúžena. K zásahu příslušníků Policie České republiky proti účastníkům pochodu (a zastavení průvodu) přitom nedošlo dříve, než začala být odpalována pyrotechnika. Jestliže tedy nebyly respektovány výzvy Policie České republiky, aby nebyly používány pyrotechnické předměty, přičemž účastníky odpalující pyrotechniku nebylo možné jednoduše od ostatních účastníků průvodu oddělit, shledal městský soud provedený zákrok směřující k ukončení používání pyrotechnických předmětů přiměřeným. Městský soud považoval za jednoznačně prokázané, že došlo k ohrožení zdraví osob, ohrožení majetku a narušení veřejného pořádku. Pokud totiž účastníci pochodu (větší počet lidí) stáli poměrně blízko sebe, nebylo možné vyloučit zranění jak samotných uživatelů pyrotechniky, tak i osob stojících okolo. Bezpečnostní opatření tak byla provedena v souladu se zákonem z důvodu zajištění plnění úkolů Police České republiky. Ohledně námitky žalobce a), jenž dovozoval nezákonný zásah vůči své osobě z toho, že byl nucen setrvat v davu lidí, a cítil se proto zákrokem Policie České republiky otřesen, městský soud uzavřel s tím, že situace na místě samém nebyla taková, že by účastníci pochodu nemohli z průvodu vystoupit, případně i odejít. Vzniklá situace mohla být svým způsobem stresující, avšak tvrzení o tom, že byl žalobce a) šokován násilím, kterého se dopouštěli příslušníci Policie České republiky kolem něj, žádným způsobem nekonkretizoval. Považoval-li žalobce a) za zásah do svých práv skutečnost, že byl nucen určitou dobu setrvat s průvodem na Čechově mostě, městský soud v tomto opatření (tj. v zastavení průvodu) nezákonný zásah Policie České republiky vůči jeho osobě neshledal. Zastavení průvodu z důvodu zajištění dodržování veřejného pořádku nepředstavovalo nezákonný zásah do práva žalobce a) na shromažďování. Žalobci d) a e) pak žádným způsobem nedoložili, že proti nim bylo příslušníky Policie České republiky fyzicky zasaženo a že jim vznikla zranění, jež uváděli. Přestože nebylo možné vyloučit, že žalobci d) a e) ve vzniklé situaci, která dle videozáznamů byla v určitých momentech nepřehledná, mohli být zákrokem Policie České republiky vůči účastníkům, kteří odpalovali pyrotechniku, zasaženi (tzn. udeřeni obuškem), bylo v daném případě podle názoru městského soudu rozhodující, že ani jeden z uvedených žalobců nevyhledal lékaře, nepodrobil se lékařskému vyšetření a ani netvrdil, jakým výrazným způsobem byl omezen v obvyklém způsobu života. Takový zásah Policie České republiky vůči žalobci d) a e) tudíž městský soud neshledal nepřiměřeným a nezákonným, neboť vyplýval ze situace na místě samém a z potřeby zajistit veřejný pořádek, ochranu osob a majetku. Městský soud poté konstatoval, že žalobce c) byl podle úředního záznamu ze dne 12. 4. 2014 předloženého Krajským ředitelstvím policie hl. m. Prahy, zajištěn. V tomto úředním záznamu je konkrétně uvedeno, že žalobce c) byl zajištěn ve smyslu § 26 odst. 1 písm. f) zákona o Policii České republiky, tedy že osoba byla přistižena při jednání, které má znaky správního deliktu, a je důvodná obava, že bude v protiprávním jednání pokračovat, anebo mařit řádné objasnění věci. Skutek byl popsán tak, že "osoba neuposlechla výzvu úřední osoby a při průvodu fanoušků používala na Čechově mostě pyrotechniku". Při zajištění byly použity donucovací prostředky, a to hmaty, chvaty a pouta při eskortě. Sám žalobce c) pak u soudu vypověděl, že pyrotechniku odpaloval, avšak měl za to, že na Čechově mostě je takovéto jednání povoleno. Policistou byl sražen v okamžiku, kdy měl světlici v ruce, přičemž přímo vůči jeho osobě žádná výzva Policie České republiky k tomu, aby přestal pyrotechniku odpalovat, směrována nebyla. K otázce zajištění žalobce c) byl městským soudem vyslechnut jako svědek jeho bratr, který vypověděl, že v okamžiku, kdy žalobce c) odpaloval pyrotechniku, byl policistou zajištěn. V daném případě tak městský soud vyhodnotil, že byly naplněny podmínky pro zajištění žalobce c) vyplývající z § 26 odst. 1 písm. f) zákona o Policii České republiky, neboť ten byl přistižen při jednání, které bylo v rozporu s vyhláškou č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy. Vzhledem k situaci na místě městský soud shledal důvodnou i obavu, že pokud by nedošlo k zajištění žalobce c), nebylo by možné následně objasnit, o jakou osobu se jednalo, a tudíž by nebylo ani možné s žalobcem c) vést přestupkové řízení. V tomto kontextu městský soud také poukázal na § 53 odst. 1 zákona o Policii České republiky, jenž se týká podmínek pro použití donucovacích prostředků. Jestliže žalobce c) odpaloval nedovoleně pyrotechniku, byly podmínky pro použití donucovacích prostředků naplněny. Pokud tedy byl žalobce c) za pomoci hmatů a chvatů zajištěn, přičemž mu byla pro eskortu nasazena pouta, nebylo podle názoru městského soudu v tomto jednání Policie České republiky možné shledávat nezákonný zásah. V daném případě přitom byla splněna i podmínka vyplývající z § 53 odst. 2 poslední věta zákona o Policii České republiky, že od výzvy s výstrahou lze upustit v případě, že je ohrožen život nebo zdraví osoby a zákrok nesnese odkladu. Odpálení pyrotechniky žalobcem c) představovalo ohrožení zdraví jak jeho samotného, tak i osob nacházejících se v jeho blízkosti, proto zákrok odkladu nesnesl. Použité donucovací prostředky, tj. hmaty, chvaty a nasazení pout pro eskortu, pak městský soud hodnotil jako přiměřené dané situaci, přičemž umožnily dosažení účelu sledovaného zákrokem a zamezily odporu při odvedení žalobce c) k policejnímu vozidlu, a tudíž je nelze shledávat nezákonným zásahem. Městský soud v rámci hodnocení postupu policistů při zajištění žalobce b) na základě videozáznamů dospěl k závěru, že po svedení na zem tento žalobce sice krvácel z nosu, avšak mělo-li dojít k tvrzenému nezákonnému jednání, tj. kopům a úderům ze strany policistů, takovým jednáním způsobené zranění by si jistě vyžádalo potřebu lékařského vyšetření. Pokud žalobce b) následně žádné ošetření nevyhledal, jeví se jako pravděpodobná verze uváděná svědky, tedy že po svedení na zem žalobce b) krátce krvácel z nosu, že krvácení přestalo a žalobce nevyžadoval žádné ošetření. Za této situace pak nebylo třeba, aby policisté zaznamenali do úředního záznamu, že zajištěný byl zraněn, když ani sám žalobce b) žádné zranění neuváděl. Žalobce b) sice městskému soudu předložil tři lékařská vyjádření, avšak žádný z uvedených lékařů ho osobně neprohlédl, jelikož všichni lékaři vycházeli pouze z fotografií. Tato vyjádření tudíž nebylo možné hodnotit jako důkaz o tom, že žalobce b) utrpěl zlomeninu nosních kůstek, případně otřes mozku. Dopustil se tedy nedovoleného jednání a zákrok policistů byl proto městským soudem shledán přiměřeným. Pro použití donucovacích prostředků byly splněny podmínky stanovené zákonem o Policii České republiky. V souvislosti se zajištěním žalobců b) a c) následně městský soud uvedl, že povinnost vyzvat osobu, proti které policista zakročuje, aby upustila od protiprávního jednání, s výstrahou, že bude použito donucovacích prostředků, shledal v dané věci ze strany Policie České republiky splněnu tím, že od počátku pochodu byli jeho účastníci upozorňováni na zákaz používání pyrotechniky a na možné následky nerespektování tohoto zákazu. Jestliže žalobci b) a c) i přes opakované výzvy Policie České republiky pyrotechnické předměty zapálili, museli si být vědomi toho, že proti nim mohou být použity donucovací prostředky. Nelze přitom konstatovat překročení zákonného oprávnění policistů, pokud při zajišťování žalobci b) a c) nebyli před použitím chvatů a hmatů ještě individuálně vyzváni k tomu, aby upustili od užití pyrotechnických prostředků, a individuálně upozorněni na možnost použití donucovacích prostředků. Tvrzení žalobců b) a c), že na Čechově mostě výzvy k nepoužívání pyrotechniky nebyly rozeznatelné, městský soud vyhodnotil jako účelové. Z videozáznamů k dané věci je totiž zřejmé, že výzvy Policie České republiky byly zřetelně slyšitelné. V podaných kasačních stížnostech žalobci (stěžovatelé) nejprve namítli, že jediným právním předpisem, který vymezoval pyrotechnické předměty třídy I. a II., byla v době žalovaného zásahu vyhláška č. 174/1992 Sb., na kterou ostatně odkazovala poznámka pod čarou uvedená k čl. 1 a 2 vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy. Poukázali však, že uvedená vyhláška č. 174/1992 Sb. byla neaplikovatelná (neúčinná), jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2010, čj. 4 As 17/2009-62. Argumentace městského soudu, že pyrotechnické předměty třídy I. a II. bylo možné též definovat na základě nařízení vlády č. 208/2010 Sb., tak podle stěžovatelů neměla oporu v právu. Uvedené nařízení totiž nevymezuje "pyrotechnické předměty", ale "pyrotechnické výrobky", přičemž je nečlení do tříd označených římskými číslicemi, ale do kategorií označených číslicemi arabskými. Nadto vyhláška č. 174/1992 Sb. zařazuje pyrotechnické výrobky pro zábavní účely do tří tříd, zatímco nařízení vlády č. 208/2010 Sb., zábavní pyrotechniku dělí do 4 kategorií. Podle názoru stěžovatelů tak nebylo možno jednoznačně tvrdit, že pyrotechnické předměty třídy I. a II. ve smyslu vyhlášky č. 174/1992 Sb. jsou identické s pyrotechnickými výrobky kategorie 1 a kategorie 2, jak je vymezuje nařízení vlády č. 208/2010 Sb. Závěr městského soudu je dle stěžovatelů tudíž nepřezkoumatelný, neboť odůvodnění napadeného rozsudku neobsahovalo žádné úvahy, které by eventuálně vysvětlovaly, co se optikou shora uvedeného nařízení rozumí pyrotechnickými předměty třídy I. a II. Jelikož v předmětné době neexistoval žádný právní předpis, který by stanovoval, co se myslí pyrotechnickými předměty třídy I. nebo II., nebylo dle jejich názoru možné postupovat podle vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy a vynucovat plnění tvrzené povinnosti. Stěžovatelé proto namítali, že městský soud posoudil důvodnost žaloby, respektive důvodnost použití donucovacích prostředků, podle právního předpisu, který se na danou otázku vůbec nevztahoval. Stěžovatelé dále uvedli, že místo komplexního posouzení zásahu Policie České republiky věnoval městský soud většinu své pozornosti hodnocení dílčích aspektů zásahu ve vztahu k jednotlivým stěžovatelům. Městský soud přitom odmítl vzít v potaz legitimní očekávání a dobrou víru stěžovatelů založenou na skutečnosti, že během předešlých pochodů, které vedly po stejné trase, byla na Čechově mostě používána pyrotechnika v rozsahu minimálně srovnatelném jako během předmětného zásahu, a to bez jakéhokoliv postihu ze strany Policie České republiky. Stěžovatelé v tomto ohledu též poukázali na zásadu, že výkon státní správy by měl být pro subjekty práva předvídatelný a čitelný. Ze skutečnosti, že Policie České republiky soustředila na Čechově mostě značné síly, stěžovatelé dovozovali, že právě zde byl připraven proti účastníkům pochodu zákrok, neboť si Policie České republiky byla vědoma toho, že zde účastníci pochodu použijí pyrotechniku, kterou považovali za povolenou. S přílišným formalismem dle jejich názoru pak městský soud odmítl také "gentlemanskou dohodu", kterou pořadatelé pochodu uzavřeli s "antikonfliktním týmem", resp. Policií České republiky. Vzhledem k tomu, že účastníci pochodu dle stěžovatelů neporušili právní předpisy, nebyl poškozen veřejný majetek ani ohrožen jiný veřejný statek, stěžovatelé považovali způsob provedení zásahu Policie České republiky za zjevně nepřiměřený. Jediným pochybením na straně účastníků pochodu tak bylo nerespektování protiprávních pokynů příslušníků Policie České republiky. K tomu stěžovatelé uvedli, že neuposlechnutí výzvy Policie České republiky nemůže být nezákonné v případě, že výzva orgánu veřejné moci odporuje základním právům, která mají lidé zaručena ústavním pořádkem. Městský soud sice ve vztahu ke stěžovatelům d) a e) uzavřel, že nedoložili fyzický zásah ze strany Police České republiky, avšak neumožnil jim pořídit si kopie videozáznamů zákroku Policie České republiky k důkladné analýze, která mohla potvrdit nebo vyvrátit, zda jsou tito stěžovatelé na předmětných videozáznamech zachyceni. Stěžovatel b) tvrdil, že odpalováním pyrotechniky nemohl porušit platné právní předpisy, ani se dopustit neuposlechnutí výzvy Policie České republiky, jelikož tato výzva byla nezákonná. Policie České republiky tak proti jeho osobě zasáhla zcela nepřiměřeně, což stěžovatel b) doložil 4 odbornými lékařskými vyjádřeními k pravděpodobnému rozsahu utrpěných zranění. Tato odborná vyjádření však městský soud označil za spekulace, přičemž dle stěžovatele b) sám spekulativně uvedl, že kdyby policista do stěžovatele b) kopal a tloukl, vyvstala by jistě potřeba lékařského ošetření. Pro odstranění veškerých pochybností o rozsahu svých zranění navrhl stěžovatel b) výslech svědka (reportéra, který byl přítomen vyhotovení videozáznamu dokládajícího jeho zranění), který však městský soud odmítl provést. V daném kontextu pak stěžovatel b) uzavřel, že jeho zranění bylo jednoznačně prokázáno, avšak žalovaný již nebyl schopen uspokojivě prokázat, že by si je snad stěžovatel b) způsobil sám. Tvrzení městského soudu, že krvácení v obličejové části bylo zastaveno pomocí papírového kapesníku, resp. setřením krve, považoval stěžovatel b) za účelové. Stěžovatel c) namítal nezákonnost zajištění, neboť ne každé tvrzené porušení zákona automaticky opravňuje Policii České republiky k bezprostřednímu použití donucovacích prostředků, zejména v případě, když stál vůči zasahujícímu policistovi zády. Stěžovatel a) v kasační stížnosti tvrdil, že se Policie České republiky aktivně zaměřovala na fanoušky v dresech fotbalového klubu Slavia, neboť nikdo takto oblečený přes kordon příslušníků Policie České republiky neprošel, a viděl minimálně tři zkrvavené účastníky pochodu. Stěžovatelé dále namítli, že městský soud v napadeném rozsudku řádně neodůvodnil svůj závěr o přiměřenosti předmětného zásahu Policie České republiky ve smyslu § 11 zákona o Policii České republiky. Městský soud taktéž neodůvodnil závěr, že během pochodu hrozilo nebezpečí škody na zdraví a majetku. Předmětem dokazování totiž nebyly skutečnosti týkající se určení druhu použitých pyrotechnických výrobků, a stejně tak si městský soud nevyžádal pořízení znaleckého posudku, který by se vyjádřil k otázce, zda by použité pyrotechnické výrobky byly schopny způsobit účastníkům pochodu zranění, popř. zda by byly schopny ohrozit či poškodit majetek. Městský soud dle stěžovatelů tak posoudil zákonnost zákroku Policie České republiky zejména na základě videozáznamů předložených Policií České republiky (které neobsahují záběry zásahu proti stěžovatelům) a dále podle výpovědí svědků, tj. zejména policistů, kteří se zásahu účastnili nebo jej řídili. Následně stěžovatelé upozornili, že se v dané věci jednalo o situaci "tvrzení proti tvrzení", kdy byl městský soud povinen obzvláště důkladně posuzovat věrohodnost proti sobě stojících výpovědí a v napadeném rozsudku přesvědčivě osvětlit, jak tyto výpovědi hodnotil a jaké závěry z nich vyvodil. Městský soud však zcela opomenul hodnocení, je-li u vyslechnutých příslušníků Policie České republiky objektivně přítomna pochybnost o jejich nezainteresovanosti na výsledku řízení. Zjevné "favorizace" výpovědí zasahujících policistů se pak městský soud dle stěžovatelů dopustil v části, jež se týkala hodnocení skutkových okolností zásahu provedeného vůči stěžovateli b). Stěžovatelům tedy bylo ze strany městského soudu upřeno právo prokázat skutečný skutkový stav věci za pomoci jimi navrhovaných důkazů, přičemž tímto bylo porušeno i právo na spravedlivý proces. Stěžovatelé rovněž s poukázáním na § 45 s. ř. s. namítali, že jim předsedkyně senátu městského soudu bez uvedení zákonného důvodu odepřela právo pořídit si kopie videozáznamů zákroku Policie České republiky, jež byly součástí spisové dokumentace. K tomu poukázali na dikci § 45 s. ř. s. Předsedkyně senátu městského soudu se přitom k uvedené námitce nevyjádřila, a to jak během ústního jednání ve věci, tak ani v odůvodnění napadeného rozsudku. Stěžovatelé tak měli na základě nezákonného nařízení předsedkyně senátu městského soudu možnost si předmětné videozáznamy prohlédnout jen v infocentru městského soudu, čímž byli připraveni o možnost doplnit dokazování ohledně tvrzeného nezákonného zásahu. Přestože stěžovatelé nerozporovali hodnocení městského soudu, že Policie České republiky během předmětného zásahu jednala jako ozbrojený bezpečnostní sbor, namítli, že "Policie České republiky byla během zásahu v postavení správního orgánu". V souladu s § 83 s. ř. s. tak bylo podle názoru stěžovatelů pasivně legitimováno jak Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, tak i Policejní prezidium České republiky, neboť se jedná o správní orgány. Žalovaný 3) ve vyjádření ke kasačním stížnostem mimo jiné konstatoval, že k bezpečnostním opatřením bylo v nyní řešené věci nutné přistoupit, a to v důsledku ohrožení osob, majetku a veřejného pořádku. Pyrotechnické předměty totiž byly umisťovány pod zaparkovaná vozidla a zcela nekontrolovaným způsobem také odhazovány (např. i na lodě proplouvající pod Čechovým mostem). Stejně tak byli na zdraví ohroženi samotní účastníci pochodu. Policií České republiky tak byly použity donucovací prostředky zcela oprávněně k ochraně bezpečnosti osob, majetku a veřejného pořádku. Před použitím donucovacích prostředků přitom byli účastníci pochodu vyzývání, aby upustili od protiprávního jednání, s výstrahou, že bude použito donucovacích prostředků. Všechny podmínky použití donucovacích prostředků tak byly podle žalovaného 3) splněny, přičemž zakročující policisté dbali na to, aby osobám, vůči nimž bylo zakročeno, nezpůsobili újmu zřejmě nepřiměřenou povaze a nebezpečnosti jejich protiprávního jednání. Žádné skutečnosti nasvědčující podezření z nedodržení těchto zákonných povinností zjištěny nebyly. V dané věci pak nebylo podle žalovaného 3) možné tvrdit, že pokud žádný platný právní předpis nezařazuje "předmět", jímž někdo ohrožuje život, zdraví či majetek jiného, popř. narušuje veřejný pořádek, do jisté kategorie, tak se nemůže dopustit protiprávního jednání. Policie České republiky zakročila (a k tomu byla povinna) v případech, kdy byly ohroženy hodnoty shora uvedené, přičemž v tomto kontextu nebylo rozhodné, jakými prostředky se tak stalo. Tyto závěry jsou podloženy videozáznamy, jež jsou součástí spisové dokumentace. Z výpovědi stěžovatelů zároveň vyplývá, že si tito byli svého protiprávního jednání zcela vědomi. Nejvyšší správní soud kasační stížnosti stěžovatelů a), b) a c) zamítl a kasační stížnosti stěžovatelů d) a e) zastavil z důvodu zpětvzetí. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [31] Pokud se jedná o stížní námitku, že v době předmětného zákroku Policie České republiky neexistoval žádný právní předpis, který by stanovoval, co se myslí pyrotechnickými předměty třídy I. a II., a tedy nebylo možné postupovat podle vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy a vynucovat plnění povinnosti z ní vyplývající, shledal tuto námitku Nejvyšší správní soud nedůvodnou. Uvedená vyhláška v článku 1 stanoví, že "[u]žívání pyrotechnických předmětů třídy I. a II. je činností, která by mohla narušit veřejný pořádek v hlavním městě Praze". Článek 2 této vyhlášky dále upravuje, že "[u]žívání pyrotechnických předmětů třídy I. a II. je zakázáno s výjimkou míst, uvedených v příloze této vyhlášky". Oba citované články přitom obsahují odkaz na poznámku pod čarou, která uvádí § 2 odst. 1 písm. a) vyhlášky č. 174/1992 Sb., o pyrotechnických výrobcích a zacházení s nimi, a čl. 1 a 2 Přílohy č. 1 téže vyhlášky. [32] V tomto kontextu Nejvyšší správní soud poukazuje na skutečnost, že žádný právní předpis pojem "veřejný pořádek" nedefinuje. Podle právnického slovníku je veřejný pořádek "právním předpisem neurčený pojem, který v obecném smyslu představuje souhrn pravidel nebo zásad chování na veřejnosti" (srov. Hendrych, D. a kol., Právnický slovník. Praha: C. H. Beck, 2009). Nejvyšší správní soud pak ve své judikatuře vyslovil závěr, že veřejný pořádek je "normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem veřejného pořádku rozumět také faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního normativního systému zacíleno. Narušení veřejného pořádku je proto zároveň narušením normy a zároveň narušením optimálního stavu společnosti, který je účelem a dispozicí této normy. [...] Ze skutečnosti, že je tento termín používán ve výše naznačených různých souvislostech a různých právních odvětvích, je pak potřeba vycházet při jeho výkladu v rámci aplikace těchto předpisů." (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 As 78/2006-64, nebo ze dne 30. 7. 2009, čj. 2 As 65/2008-69). Aplikujeme-li tedy shora uvedená teoretická východiska na daný případ, resp. uvážíme-li rozsah, v jakém byla pyrotechnika odpalována, s jakými následky či projevy (zadýmení, manipulace s otevřeným ohněm, akustické působení pyrotechniky), na jakém místě a v jakém čase (v davu lidí, tj. v bezprostřední blízkosti ostatních osob, bez jakéhokoliv zajištění bezpečnostních požadavků na odpalování pyrotechniky, na Čechově mostě, tj. komunikačně významném mostu v rušném historickém centru města, pod nímž často plují výletní lodě plné turistů, v poledních hodinách), což jsou skutečnosti zcela zřejmé z videozáznamů a úředních záznamů obsažených ve spise, k porušení veřejného pořádku nepochybně došlo již z povahy věci samé, tedy v důsledku jednání osob, které pyrotechniku za těchto okolností odpalovaly. Již tato skutečnost tedy sama o sobě postačovala k provedení policejního zákroku. [33] Nadto Nejvyšší správní soud upozorňuje, že nelze přisvědčit názoru stěžovatelů, že nebylo možné ve smyslu čl. 1 a 2 vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy postupovat a vynucovat zde obsaženou povinnost, když neexistoval právní předpis definující pyrotechnické předměty I. a II. třídy. V této souvislosti Nejvyšší správní soud nikterak nerozporuje skutečnost, že vyhlášku č. 174/1992 Sb., rozsudkem ze dne 23. 3. 2010, čj. 4 As 17/2009-62, shledal neaplikovatelnou, když se ode dne 31. 1. 2008 jednalo o neúčinný právní předpis. Právní úprava obsažená v čl. 1 a 2 vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy však byla v daném případě použitelná, a to i přes poznámku pod čarou, jež odkazovala na § 2 odst. 1 písm. a) a čl. 1 a 2 Přílohy č. 1 již neúčinné vyhlášky č. 174/1992 Sb. Zásadní je totiž v daném případě skutečnost, že podstatou této poznámky pod čarou byl odkaz na veřejně dostupnou klasifikaci pyrotechnických výrobků obsaženou v právním předpisu v rozhodné době již neplatném a neúčinném, nicméně existujícím a veřejně dostupném. Obecně platí, že "[p]oznámky pod čarou či vysvětlivky nejsou normativní, přesněji závaznou, součástí pravidla chování. Proto stejně jako jiné části právního předpisu, jejichž posláním je zlepšit přehlednost předpisu a orientaci v právním řádu (nadpis právního předpisu, označení částí, hlav, dílů, oddílů, paragrafů), jsou pouhou legislativní pomůckou, která nemůže být závazným pravidlem pro výklad právního předpisu a stanovení pravidel chování." (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 173/1999 Sb. ÚS, a ze dne 2. 2. 2000, sp. zn. I. ÚS 22/99, č. 14/2000 Sb. ÚS, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2009, čj. 7 As 58/2008-79). Samotné pravidlo chování stanovící, co je zakázáno (užívat pyrotechnické předměty třídy I. a II.), je však obsaženo v čl. 1 a 2 vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy, tj. v účinném právním předpisu. Proto bylo pro stěžovatele závazné, neboť o normativním obsahu uvedených článků nebylo možné pochybovat. Předmětná poznámka pod čarou, i přes to, že odkazovala na již neaplikovatelný právní předpis, pak byla v dané věci podstatná ve smyslu odkazu na jasnou, zcela konkrétní a veřejně dostupnou klasifikaci pyrotechnických výrobků, čímž bylo pro účely vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy v rozhodné době dostatečně zřejmé, co se rozumí pod pojmem pyrotechnické předměty třídy I. a II. Jinak řečeno, ustanovení čl. 1 a 2 vyhlášky č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy ve spojení s poznámkou pod čarou "znormativnila" pro rozsah působnosti dané vyhlášky (a jen pro něj!) klasifikaci pyrotechnických předmětů třídy I. a II., která již sama o sobě svoji normativní povahu ztratila zrušením vyhlášky č. 174/1992 Sb. Podle této klasifikace tedy bylo možné určit, že charakteristickými pyrotechnickými předměty třídy I. jsou pyrotechnické hračky, zejména prskavky, pistolové kapsle, třaskavé bonbony a proužky, malé tyčinky s barevnými plameny, ohňopády, blikavky, malá ohnivá kola a fontány, létající motýli, bouchací kuličky a vystřelovací konfety. Charakteristickými pyrotechnickými předměty třídy II. jsou pak zejména římské svíce, fontány, gejzíry, petardy, minivýbušky, vystřelovací pouzdra, rakety s náplní barevných světlic nebo výbuškové slože, barevné dýmy a bengálské ohně. [34] Nejvyšší správní soud tak korigoval závěry vyslovené městským soudem v napadeném rozsudku, když se stěžovateli souhlasil v tom, že městským soudem odkazované nařízení vlády č. 208/2010 Sb. obsahovalo v zásadě odlišnou klasifikaci zábavní pyrotechniky, než jaká byla dříve stanovena vyhláškou č. 174/1992 Sb. S poukazem na shora uvedené však Nejvyšší správní soud v tomto nesprávném právním názoru městského soudu neshledal vadu mající vliv na zákonnost jeho rozsudku. [35] Pokud jde o stížní námitku, že městský soud namísto komplexního posouzení zásahu Policie České republiky věnoval většinu své pozornosti hodnocení dílčích aspektů zásahu ve vztahu k jednotlivým stěžovatelům, Nejvyšší správní soud k tomu upozorňuje na znění § 82 s. ř. s., které stanoví, že "[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah') správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný". Základem žalobní legitimace je tak v případě zásahové žaloby žalobcovo tvrzení o nezákonném zásahu a jeho důsledcích v žalobcově právní sféře. V průběhu soudního řízení je tedy nutné zkoumat, zda žalobce tvrzenou aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby skutečně měl, resp. zda se žalovaný státní orgán tvrzeného zásahu do veřejných subjektivních práv skutečně dopustil. V tomto smyslu je aktivně legitimován ten z účastníků, komu svědčí subjektivní právo nebo povinnost, o něž se v řízení jedná. Městský soud tudíž postupoval v souladu se zákonem, pokud v rámci svého rozhodování o věci zkoumal, zda a jak bylo proti jednotlivým stěžovatelům, jako konkrétním subjektům, zakročeno. Zároveň však nebylo možné konstatovat, že by městský soud předmětný zákrok Policie České republiky nehodnotil i jako celek, když z odůvodnění napadeného rozsudku (viz strana 15 a 16) jasně vyplývá komplexní hodnocení situace na Čechově mostě, tak jak byla zachycena zejména na obsáhlých videozáznamech založených ve spisu. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na závěr městského soudu, že "[z] předloženého zobrazení situace na mostě dle názoru soudu vyplývá, že zásah policie nebyl nedůvodný, neboť zde skutečně vznikla situace, kterou je možné hodnotit jako ohrožení zdraví účastníků pochodu, bylo zdokumentováno i případné ohrožení majetku, navíc bylo zcela zřejmé, že dochází k porušování veřejného pořádku, neboť nebyla respektována zmiňovaná vyhláška č. 42/1999 Sb. hl. m. Prahy. Byly tedy naplněny důvody zásahu, neboť pouze v takovém případě mohla policie zaručit plnění úkolů vyplývajících ze zákona." S tímto hodnocením věci Nejvyšší správní soud souhlasí, neboť je z videozáznamů založených ve spisu zřejmé, že právě na Čechově mostě došlo k opravdu masivnímu užití pyrotechniky, a to v rozsahu, jenž mohl nepochybně ohrozit zdraví osob nacházejících se v bezprostřední blízkosti jejího odpalování (popř. odhazování), jakož i poškodit majetek zasažený pyrotechnikou, přičemž užitím pyrotechniky v daném místě a čase došlo také k porušení veřejného pořádku, jak již bylo shora uvedeno. [36] V tomto ohledu Nejvyšší správní soud dále odkazuje na § 2 zákona o Policii České republiky, který stanoví, že policie slouží veřejnosti. Jejím úkolem je chránit bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předcházet trestné činnosti, plnit úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákony, přímo použitelnými předpisy Evropské unie nebo mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu (dále jen "mezinárodní smlouva"). Stanovení působnosti policie tak vychází z vymezení základních zájmů a hodnot chráněných policií v oblasti vnitřního pořádku a bezpečnosti, k jejichž ochraně policie vykonává svěřené pravomoci. Ve smyslu § 10 odst. 1 zákona o Policii České republiky v případě ohrožení nebo porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů policie, je policista ve službě v pracovní době povinen provést úkon v rámci své pravomoci nebo přijmout jiné opatření, aby ohrožení nebo porušení odstranil. Policisté jsou přitom povinni dbát, aby žádné osobě v důsledku jejich postupu nevznikla bezdůvodná újma, dbát, aby jejich rozhodnutím neprovést úkon nevznikla osobám, jejichž bezpečnost je ohrožena, bezdůvodná újma, a postupovat tak, aby případný zásah do práv a svobod osob, vůči nimž směřuje úkon, nebo osob nezúčastněných, nepřekročil míru nezbytnou k dosažení účelu sledovaného úkonem (viz § 11 zákona o Policii České republiky). [37] Z výše uvedených skutečností je v daném případě zjevné, že předmětný zákrok Policie České republiky vůči osobám odpalujícím pyrotechniku byl s ohledem na hodnoty bezprostředně ohrožené tímto jednáním (tj. bezpečnost osob, majetku a veřejného pořádku) v obecné rovině (tj. jako celek spočívající v koordinovaném a jednotnému velení podléhajícím jednání policie vůči skupině osob, které narušovaly veřejný pořádek) zákonný a přiměřený. Co se týče užití donucovacích prostředků policisty při provádění zákroku, lze odkázat na § 53 odst. 1 zákona o Policii České republiky, v němž je uvedeno, že policista je oprávněn použít donucovací prostředek k ochraně bezpečnosti své osoby, jiné osoby nebo majetku anebo k ochraně veřejného pořádku. Podle odstavce 2 citovaného ustanovení před použitím donucovacího prostředku je policista povinen vyzvat osobu, proti které zakročuje, aby upustila od protiprávního jednání, s výstrahou, že bude použito donucovacích prostředků. To neplatí v případě použití prostředku k zabránění odjezdu vozidla. Od výzvy s výstrahou lze upustit v případě, že je ohrožen život nebo zdraví osoby a zákrok nesnese odkladu. Poukázat je možné též na judikaturu Nejvyššího správního soudu, který v rozsudku ze dne 25. 5. 2014, čj. 6 As 255/2014-42, dospěl k závěru, že "nelze při rozhodování o použití donucovacích prostředků odhlédnout od toho, jak vážný právní zájem je ve hře a jak intenzivně je ohrožen, nadto v situaci, kdy je ve hře výkon jiného základního práva nebo svobody, jež ke svému legálnímu omezení vyžaduje závěr o nezbytnosti omezujícího opatření v demokratické společnosti z ústavně aprobovaných důvodů (včetně ochrany práv druhých), a to in concreto, tj. vzhledem k individuálním okolnostem případu". Z videozáznamů, které zachycují situaci na Čechově mostě, jednoznačně vyplývá nejen vážné ohrožení hodnot, které byla Policie České republiky ze zákona povinna chránit, jak již bylo shora vyloženo, ale i splnění povinnosti Policie České republiky vyzvat osobu před použitím donucovacího prostředku k upuštění od protiprávního jednání. Policisté účastníky pochodu v místě Čechova mostu opakovaně (s časovými prodlevami v řádu několika sekund) a naprosto slyšitelně vyzývali, aby během průvodu "nepoužívali pyrotechniku, neodpalovali pyrotechniku a nezahalovali si tváře", jinak "se dopouštějí přestupku a bude proti nim použito donucovacích prostředků". Zákrok policistů proti osobám, které nedbaly předem učiněné a opakované zákonné výzvy Policie České republiky, a přesto odpalovaly v daném místě a čase pyrotechniku, tak nelze hodnotit jako nezákonný, přičemž byly rovněž naplněny podmínky pro použití donucovacích prostředků. Policisté přitom užili k zajištění osob hmatů, chvatů a pout pro eskortu, tedy donucovacích prostředků nejmírnější povahy, což lze vzhledem k dané situaci hodnotit jako postup plně odpovídající požadavku přiměřenosti. Z videozáznamů, na nichž byly zákroky policistů zachyceny, nevyplývá žádná skutečnost nasvědčující nepřiměřenosti postupu Policie České republiky. V otázce přiměřenosti zákroku Policie České republiky pak nelze tvrdit, že by se touto městský soud nezabýval (popřípadě zabýval nedostatečně), když z odůvodnění napadeného rozsudku vyplývá obsáhlé hodnocení svědčící pro závěr o přiměřenosti předmětného zákroku. Městský soud konkrétně popsal a vyhodnotil i okolnosti týkající se ohrožení osob, majetku a veřejného pořádku. [38] Pokud se stěžovatelé dovolávali dobré víry a legitimního očekávání v to, že proti nim nebude zakročeno, neboť Policie České republiky užívání pyrotechniky v dřívějších letech tolerovala, pak Nejvyšší správní soud upozorňuje na skutečnost, že chránit bezpečnost osob, majetku a veřejný pořádek je zákonnou povinností Policie České republiky. Jestliže tedy byly v daném případě uvedené hodnoty ohroženy, byla Policie České republiky také povinna zakročit, resp. provést úkony směřující k odstranění tohoto nebezpečí. Žádné "gentlemanské dohody" o tolerování protiprávního jednání zákon o Policii České republiky nepřipouští. Právě tvrzení stěžovatelů týkající se "gentlemanské dohody" mezi Policií České republiky a pořadateli pochodu je třeba důrazně odmítnout, neboť z videozáznamu jednoznačně vyplývá, že pořadatel pochodu byl několikrát výslovně poučen o tom, že Policie České republiky užívání pyrotechniky nemůže a nebude tolerovat (konkrétně v časech 4:05, 8:25 a 8:55 min. uvedeného videozáznamu). Pokud tedy snad v minulosti bylo užívání pyrotechniky fotbalovými fanoušky v podobných situacích Policií České republiky tolerováno, v nyní projednávané věci je zřejmé, že tak Policie České republiky - zcela správně - nepostupovala a naopak s dostatečným předstihem a zřetelně dala najevo, že podobné jednání tolerovat nebude. [39] Namítli-li stěžovatelé, že na Čechově mostu byly soustředěny značné síly Policie České republiky, a tudíž se jednalo o předem plánovaný zákrok, Nejvyšší správní soud toto tvrzení považuje za ničím nepodloženou fabulaci. Naopak žalovaný 3) již ve vyjádření k žalobě poskytl k situaci na Čechově mostu zcela logické vysvětlení, že vozidla Policie České republiky byla umístěna tak, aby směřovala průvod stejným průchozím profilem, zajistila průjezdnost jednoho jízdního pruhu na mostě pro vozidla složek integrovaného záchranného systému a pohyb osob neúčastnících se tohoto průvodu. Vozidla Policie České republiky zde byla rovněž připravena z důvodu možného operativního odklonění trasy pochodu a ochrany před napadením jeho účastníků, neboť byl v blízkém okolí průvodu registrován pohyb osob "znepřátelené skupiny". [40] Co se týče tvrzení stěžovatelů, že jediným jejich pochybením bylo nerespektování protiprávních pokynů Policie České republiky, Nejvyšší správní soud odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 263/97, č. 1/1998 Sb. ÚS, v němž byl vysloven názor, že "[o]bčané jsou povinni se podrobit výkonu pravomoci veřejného činitele bez ohledu na vlastní soukromý názor. Jsou-li přesvědčeni, že tímto jednáním bylo porušeno jejich právo či jim byla způsobena škoda, mohou se proti takovému postupu veřejného činitele bránit jiným a to zákonným způsobem. Ústava, Listina základních práv a svobod ani žádná jiná právní norma nepřipouštějí, aby občané nejprve hodnotili zákonnost postupu veřejných činitelů a teprve na základě toho jejich pokyn uposlechli nebo neuposlechli." Výjimkou by byl případ, kdyby orgán veřejné moci jednal zřetelně ultra vires (viz k tomu nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08, č. 30/2010 Sb. ÚS). Nutno doplnit, že s ohledem na výše uvedené právní hodnocení dané věci shledal Nejvyšší správní soud výzvy činěné Policií České republiky zcela oprávněnými a ve všech ohledech v souladu se zákonem. [41] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnou též konkrétní námitku stěžovatele b), že proti jeho osobě policisté zasáhli nepřiměřeně (údery a kopy), když mu bylo způsobeno krvácení v obličeji. K tomuto zranění stěžovatel b) doložil 4 lékařská vyjádření, přičemž ta byla městským soudem označena za spekulace. Nejvyšší správní soud v této souvislosti uvádí, že lékaři, kteří vyhotovili předmětná vyjádření, stěžovatele b) osobně nevyšetřili a ve svých nálezech vyslovili toliko úvahu nad možným rozsahem zranění, když vycházeli pouze z předložené fotografie stěžovatele b) se zakrvácenou tváří (případně i z jeho popisu události). Jednalo se tedy o odborný odhad lékařů ohledně možné diagnózy na základě velmi omezeného souboru vstupních informací. Stěžovatel b) přitom předmětnou námitkou zcela rozporuje své dřívější vyjádření, když do úředního záznamu o podání vysvětlení ze dne 12. 4. 2014 výslovně uvedl, že "od nějakého kluka dostal do ruky světlici zapálenou, jelikož se mu udělalo špatně. [...] Zákrokem (Policie České republiky) mně nebylo způsobeno žádné zranění, lékaře nevyhledám." Na této skutečnosti nic nemění ani písařská chyba, když byla policistou provádějícím citovaný zápis v předmětném úředním záznamu namísto Čechova mostu, nesprávně uvedena ulice Pařížská. Ostatně tato chyba nebyla nikým rozporována, když účastníci řízení shodně uváděli jako místo zákroku Čechův most. Při jednání městského soudu pak stěžovatel b) opětovně uvedl, že pyrotechniku odpaloval, přičemž po zákroku Policie České republiky ošetření na místě nežádal a ani následně ošetření nevyhledal. Pokud se jedná o výslechy svědků - zasahujících policistů, jejich výpovědi jsou zcela nerozporné, přičemž odpovídají původnímu tvrzení samotného stěžovatele b), tak jak je učinil dne 12. 4. 2014 v úředním záznamu o podání vysvětlení. Svědek Jiří Š. vypověděl, že stěžovatele b) zajistil na Čechově mostě, když tento nedbal opakovaných výzev, aby k odpalování pyrotechniky nedocházelo a pyrotechniku odpálil přímo před ním. Stěžovatele b) tedy svedl na zem pomocí páky, protože se stěžovatel b) pokusil utéct do davu. Po nasazení pout byl odveden do bezpečného prostoru. Co se týče krvácení stěžovatele b) v obličeji, k tomu svědek Jiří Š. uvedl, že bylo zřejmě způsobeno při svádění stěžovatele b) na zem. Svědek Jiří Š. i jeho kolega svědek Karel S., který byl se stěžovatelem b) ve styku bezprostředně po jeho zajištění, shodně vypověděli, že si stěžovatel b) vyžádal kapesníky na utření nosu. Po setření krve z obličeje již stěžovatel b) podle jejich vyjádření nekrvácel. Svědci též shodně uvedli, že stěžovatel b) nepožadoval lékařské ošetření a netvrdil, že je zraněn. Nejvyšší správní soud tak s odkazem na konstatované skutečnosti a ve vazbě na již shora učiněné hodnocení předmětného zákroku Policie České republiky shledal, že nezákonnost zásahu vůči stěžovateli b) nebyla prokázána. [42] Jestliže stěžovatel c) nad rámec společných kasačních námitek konkrétně tvrdil, že jeho zajištění bylo nezákonné, Nejvyšší správní soud nevyhodnotil ani tuto námitku jako důvodnou. Sám stěžovatel c) při jednání u městského soudu uvedl, že byl policistou sražen v okamžiku, kdy měl světlici v ruce. Odpalování pyrotechniky stěžovatelem c) potvrdil ve svědecké výpovědi i jeho bratr (Zbyšek S.). Ve světle shora uvedeného je tak třeba konstatovat, že pokud stěžovatel c) neuposlechl opakovanou zákonnou výzvu Policie České republiky, přičemž pyrotechniku nepochybně užil, bylo za dané situace (ohrožení osob, majetku a porušení veřejného pořádku) třeba proti němu zakročit, a to i za použití donucovacích prostředků. Ve smyslu § 26 odst. 1 písm. f) zákona o Policii České republiky jsou pak policisté oprávněni zajistit osobu, která byla přistižena při jednání, které má znaky správního deliktu, je-li důvodná obava, že bude v protiprávním jednání pokračovat anebo mařit řádné objasnění věci. V daném případě tak Nejvyšší správní soud vyhodnotil, že podmínky pro zajištění stěžovatele c) podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona o Policii České republiky byly naplněny, neboť ten byl přistižen při jednání porušujícím veřejný pořádek, když zjevně nedbal opakované výzvy Policie České republiky a odpaloval pyrotechniku na Čechově mostě, tedy v místě a čase, kdy takové jednání nebylo přípustné. Souhlasit lze též se závěrem městského soudu, kterému se vzhledem k situaci na Čechově mostě jevila jako důvodná i obava, že pokud by nedošlo k zajištění stěžovatele c), tak by "nebylo možné objasnit, o jakou osobu se jedná, a nebylo by možné poté se stěžovatelem c) vést správní přestupkové řízení". Nadto Nejvyšší správní soud ve vazbě na právní posouzení aplikace institutu zajištění v dané věci uvádí, že tyto závěry bylo možné plně vztáhnout i na osobu stěžovatele b). [43] V souvislosti se zákrokem Policie České republiky na Čechově mostě stěžovatel a) namítl, že byl traumatizován tím, že viděl zkrvavené účastníky pochodu, přičemž se policisté měli zaměřovat na fanoušky v dresech fotbalového klubu Slavia, resp. nikdo takto oblečený přes kordon policistů neprošel. Z videozáznamů založených ve spisu však naprosto zřetelně vyplývá, že účastníci pochodu, a to i ti, kteří měli oblečený dres fotbalového klubu Slavia, mohli naprosto volně opustit průvod, když jim v tomto jednání nebylo policisty nijak bráněno. Na videozáznamech je také jasně vidět, že tuto možnost využilo značné množství účastníků pochodu. Nutno připomenout, že z videozáznamů rovněž vyplývá, že zákrok Policie České republiky byl veden pouze proti konkrétním osobám odpalujícím přes opakované výzvy Policie České republiky pyrotechniku, nikoliv tedy proti průvodu jako celku. Ostatně sám stěžovatel a) ve svém tvrzení nikterak neuváděl, že by proti jeho osobě byl veden jakýkoliv zákrok policistů. Nejvyšší správní soud tedy vyhodnotil, že setrval-li stěžovatel a) o své vlastní vůli v místě probíhajícího zákroku Policie České republiky a stal se tak pozorovatelem jejího postupu v rámci zajištění osob porušujících veřejný pořádek, jistě se mohlo jednat o zážitek stresující, avšak v této skutečnosti nelze spatřovat nezákonný zásah vůči stěžovateli a), popřípadě porušení jeho osobní svobody či svobody shromažďovací. [44] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce stěžovatelů, že měl městský soud provést výslech dalších navrhovaných svědků, tj. Richarda S. (reportéra České televize) a Kateřiny K. (účastnice pochodu). V tomto kontextu je možné poukázat na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, že stěžovatelé nemají právní nárok na to, aby soud provedl veškeré důkazy, které v řízení navrhnou, v případě jejich neprovedení je však soud povinen odůvodnit, proč k jejich provedení nepřistoupil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2015, čj. 2 As 31/2015-53). V nyní řešeném případu městský soud konstatoval, že "[p]okud se jedná o další návrhy na dokazování, a to zejména výslechy dalších svědků, tyto návrhy soud neshledal jako důvodné. Svědci Kateřina K. a reportér S. měli vypovídat o průběhu zásahu, ale nikoliv o konkrétních zásazích proti žalobcům, článek Martina F. se rovněž nezabývá konkrétními případy žalobců." Toto odůvodnění neprovedení navrhovaných důkazů shledal Nejvyšší správní soud dostatečným a správným, neboť sami stěžovatelé neuvedli rozhodné skutkové okolnosti ve vztahu k tvrzeným zásahům vůči jejich osobám, které by měly výpovědi navržených svědků prokázat. Stav věci přitom byl podle názoru Nejvyššího správního soudu zjištěn bez důvodných pochybností jinými provedenými důkazy, když celkový obraz zákroku, jakož i dílčí zákroky vůči jednotlivým osobám jednoznačně vyplývají z obsáhlých videozáznamů, provedených svědeckých výpovědí [např. bratra stěžovatele c) a zasahujících policistů], úředních záznamů i z výpovědí a tvrzení stěžovatelů samotných. Za těchto okolností by tedy byl výslech dalších navrhovaných svědků, navíc pouze k jejich celkovému vnímání zákroku, zcela nadbytečný. [45] Co se týče tvrzení stěžovatelů, že městský soud upřednostnil výpovědi zasahujících policistů před skutečnostmi uváděnými právě stěžovateli, a tedy důkladně neposoudil proti sobě stojící tvrzení, Nejvyšší správní soud neshledal ani tuto námitku důvodnou. Nad rámec shora již řečeného je třeba uvést, že z odůvodnění napadeného rozsudku plyne, že městský soud tvrzení jednotlivých osob pečlivě a komplexně hodnotil, přičemž je porovnával zejména s dostupnými (a z hlediska vypovídací hodnoty zřetelnými a dostatečně přehlednými) záběry provedeného zákroku Policie České republiky, s úředními záznamy zajištěných osob a dalšími zjištěními ve věci. Stěžovatelé tak obecně uplatněnou námitkou ničím nepodložili svá tvrzení, že jim bylo postupem soudu ve věci upřeno právo prokázat skutkový stav věci a že bylo porušeno právo na spravedlivý proces. Takovéto pochybení v postupu městského soudu Nejvyšší správní soud neshledal, přičemž hodnocení jednotlivých důkazů tak, jak je provedl městský soud, považuje za zákonné. [46] Nejvyšší správní soud poté nepřisvědčil ani námitce stěžovatelů, že městský soud neodůvodnil závěr týkající se hrozícího nebezpečí škody na zdraví a majetku, když předmětem dokazování nebylo určení druhu použitých pyrotechnických výrobků, resp. k této otázce nebyl pořízen znalecký posudek. V tomto kontextu je však nutné konstatovat, že pyrotechnickým výrobkem se obecně rozumí výrobek obsahující výbušné látky nebo směs výbušných látek určený k produkci tepla, světla, zvuku, plynu, kouře nebo kombinace těchto efektů pomocí samoudržujících se exotermických chemických reakcí. Z povahy samotného pyrotechnického výrobku, jehož základem je v každém případě výbušná látka (popřípadě směs takovýchto látek), je tedy zřejmé, že se při nedodržení přísných bezpečnostních podmínek jedná o předmět vysoce ohrožující jak zdraví osob, tak i majetek. Toto jsou skutečnosti obecně známé, které nemusely být podloženy znaleckým posudkem. Nutné je v tomto kontextu též připomenout shora uvedenou argumentaci týkající se porušení veřejného pořádku, které v daném případě spočívalo právě v neřízeném a masivním odpalování pyrotechniky v davu lidí (na Čechově mostu), přičemž předmětná pyrotechnika byla následně nekontrolovaně odhazována (např. mezi ostatní účastníky průvodu, pod policejní vozidla a na lodě, jak dokládají videozáznamy a fotografie založené ve spisu). Jestliže se tedy v případě užití pyrotechnického výrobku jednalo o exotermickou chemickou reakci (tj. reakci doprovázenou vydáváním tepla), resp. hoření výbušné látky, bylo možné konstatovat zvýšené nebezpečí a ohrožení bezpečnosti osob a majetku v jejím okolí. Nejvyšší správní soud proto vyhodnotil danou námitku jako nedůvodnou. [47] Namítli-li dále stěžovatelé, že jim předsedkyně senátu městského soudu bez zákonného důvodu odepřela právo pořídit si kopie videozáznamů zákroku Policie České republiky, jež byly součástí spisové dokumentace, a kterými stěžovatelé chtěli dokládat nezákonnost zásahu Policie České republiky, mohlo by se obecně vzato jednat o námitku relevantní a závažnou. Pokud by opravdu ze strany městského soudu došlo k zamezení možnosti účastníka řízení pořídit si kopie videozáznámů, jež by byly součástí spisové dokumentace, šlo by o postup v rozporu s § 45 odst. 1 s. ř. s., který upravuje právo nahlížet do spisu. Právě toto právo má totiž široký význam, když účastníku řízení umožňuje seznámit se s relevantními důkazy detailně, důkladně je prostudovat, třeba i za pomoci dalších osob disponujících odbornými znalostmi, a podle výsledků takovéto analýzy důkazů zvolit podle toho odpovídající procesní postup. Zvláště u videozáznamů trvajících dlouhé desítky minut, či dokonce hodiny je iluzorní mít za to, že postačí jejich studium přímo ve spisu na soudě. Právě proto je ostatně součástí práva nahlížet do spisu i právo pořizovat si z něj výpisy a opisy nebo žádat, aby byl takový výpis nebo opis vydán. Ostatně sazebník poplatků, který je přílohou zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, počítá s poplatkem za poskytnutí kopie elektronických dat na trvalém nosiči dat tvořícím součást spisu (50 Kč za nosič - položka 31). V případě, že by tedy soud svým postupem upřel účastníku řízení právo nahlížet do spisu, resp. si z něj pořizovat kopie, včetně kopie videozáznamu, jednalo by se o jinou vadu řízení před soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. V daném případě není jasné, zda městský soud vskutku takto pořízení kopií videozáznamů stěžovatelům odepřel. Ze spisů není zřejmé, že by k něčemu takovému došlo, přičemž lze spíše předpokládat, že pokud by se tak opravdu stalo, stěžovatelé by si od soudu vyžádali potvrzení, že videozáznamy nezkopíruje, anebo by se alespoň bezprostředně po odmítnutí pořídit si kopie na postup soudu stěžovali či mu to vytkli v nějakém písemném sdělení. Jak to ve skutečnosti bylo, však Nejvyšší správní soud v dané věci nezjišťoval, neboť i kdyby se tak vskutku stalo, v daném konkrétním případě by taková eventuální vada řízení před městským soudem nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Jak již bylo shora vyloženo, z videozáznamů a i z dalších důkazů ve správním spise bezpečně a bez jakýchkoli pochybností plyne, že zákrok obecně jako celek i konkrétně vůči jednotlivým stěžovatelům byl plně v mezích zákona, a pokud v rámci něho došlo k určitým újmám stěžovatelů na zdraví či psychice, šlo o újmy plynoucí z jejich vlastního chování či jejich vlastním chováním vyvolané. Policie České republiky v daném případě postupovala přiměřeně a vyvarovala se agresivity a nadměrné tvrdosti. Detailní analýza videozáznamů by na tomto závěru nic nezměnila. (...)

decision_1097.txt

k § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k § 65 a násl. a § 79 a násl. soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. I. Rozhodne-li správní orgán podle § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu usnesením o odložení věci, jelikož má za to, že vůči němu byl učiněn úkon, který zjevně není žádostí, nebo z něhož nelze zjistit, kdo jej učinil, je třeba proti takovému usnesení podat nejprve odvolání. Teprve poté, co ani v řízení o odvolání podateli nebude vyhověno, lze proti rozhodnutí o odvolání podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s. II. Nečinnostní žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s. se lze domáhat odstranění průtahů v řízení, jež mělo být zahájeno úkonem, který podle názoru správního orgánu, jenž vydal usnesení podle § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu, zjevně není žádostí, nebo z něhož nelze zjistit, kdo jej učinil, teprve poté, je-li shledáno (odvolacím orgánem nebo správním soudem), že závěr o naplnění podmínek podle uvedeného ustanovení, a tedy o nezahájení řízení je nesprávný. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2017, čj. 2 Azs 86/2017-23) Věc: Dan N. proti Ministerstvu vnitra o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalobce. Usnesením ze dne 23. 2. 2017, čj. 22 A 24/2017-11, Krajský soud v Ostravě odmítl žalobu, kterou se žalobce domáhal toho, aby bylo rozhodnuto o povinnosti žalovaného vydat rozhodnutí ve věci žalobcovy žádosti o povolení k trvalému pobytu. V odůvodnění usnesení krajský soud nejprve zrekapituloval, že žádost žalobce o vydání povolení k trvalému pobytu byla dne 16. 12. 2016 odložena podle § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu, neboť z ní nebylo možné zjistit, kdo ji podal. Krajský soud následně poukázal na znění § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu, přičemž uvedl, že z tohoto ustanovení jasně vyplývá, že v daném případě nebylo žádné řízení zahájeno a žádné řízení tedy neprobíhá. Z ustálené judikatury přitom podle krajského soudu plyne, že ochrany proti nečinnosti správního orgánu se lze u soudu domáhat pouze v rámci probíhajícího, tj. zahájeného a dosud neskončeného, správního řízení. Krajský soud proto žalobu v dané věci odmítl jako nepřípustnou ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť nebyly splněny podmínky řízení podle § 79 s. ř. s. Zároveň krajský soud upozornil na to, že má žalobce jinou možnost ochrany, a to podáním odvolání proti usnesení o odložení věci, jak byl ostatně v uvedeném rozhodnutí poučen. Žalobce (stěžovatel) proti tomuto usnesení podal kasační stížnost, ve které tvrdil nepřezkoumatelnost usnesení krajského soudu. Z jeho odůvodnění totiž není zřejmé, zda krajský soud žalobu odmítl z důvodu, že existuje usnesení o odložení věci ze dne 16. 12. 2016, a jedná se tedy o věc, kde již bylo vydáno rozhodnutí, a správní orgán proto není nečinný, nebo zda žalobu odmítl z důvodu, že dospěl k závěru, že žádné řízení nebylo zahájeno a neprobíhá. Pokud by bylo důvodem odmítnutí žaloby to, že žádné řízení nebylo zahájeno a neprobíhá, bylo by pak podle stěžovatele napadené usnesení krajského soudu rovněž nepřezkoumatelné, protože neobsahuje žádné úvahy, které by vysvětlovaly, jak tento závěr krajský soud učinil. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [9] Podle § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu "[ř]ízení o žádosti (§ 44) není zahájeno a správní orgán věc usnesením odloží v případě, že vůči němu byl učiněn úkon, který zjevně není žádostí, nebo z něj nelze zjistit, kdo jej učinil". [10] Stěžovateli lze dát za pravdu, že odůvodnění usnesení krajského soudu o odmítnutí žaloby může na první pohled působit tak, že obsahuje dva navzájem neslučitelné nosné důvody, jednak je žaloba odmítána proto, že žádné řízení před správním orgánem nebylo zahájeno, takže se nelze v rámci takového řízení domáhat ani vydání rozhodnutí ve věci samé, jednak je odmítána proto, že ve smyslu § 79 s. ř. s. měl stěžovatel jinou možnost ochrany, a to "uvnitř" systému veřejné správy (podáním odvolání proti usnesení o odložení věci). [11] Ve skutečnosti jsou však závěry krajského soudu správné. [12] Výše citovaný § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu předpokládá, že právní následek v podobě jednak nezahájení správního řízení, jednak vydání usnesení o odložení věci může nastoupit jen a pouze v případě, že bude naplněna některá ze dvou tam popsaných skutkových podstat (samozřejmě za splnění vstupní podmínky, že jde o řízení o žádosti) - buď byl vůči správnímu orgánu učiněn úkon, který zjevně není žádostí, anebo z učiněného úkonu, který je žádostí, nebo u něhož není zjevné, že žádostí není, nelze zjistit, kdo jej učinil. [13] U stěžovatele připadala v úvahu druhá z uvedených alternativ, neboť správní orgán prvního stupně (Ministerstvo vnitra) měl za to, že z žádosti deklarované jako žádost nezletilého stěžovatele o vydání povolení k trvalému pobytu nebylo možné zjistit, kdo ji podal. V takovém případě proto správní orgán prvního stupně vydal usnesení podle § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu. Pokud by toto usnesení nabylo právní moci, naplnila by se dispozice právní normy obsažené v citovaném ustanovení a na žádost deklarovanou jako žádost nezletilého stěžovatele o vydání povolení k trvalému pobytu by se hledělo jako na úkon, který žádné řízení nezahájil. Úsudek správního orgánu prvního stupně o naplnění podmínek § 43 odst. 1 písm. a) správního řádu však nemusel nutně být v souladu s objektivním právem; právě proto existují ostatně opravné prostředky, zde odvolání, které mohou nezákonný úsudek projevivší se vydáním nezákonného rozhodnutí napravit v rámci samotné veřejné správy, tedy rozhodnutím instančně nadřízeného správního orgánu. Tak se ostatně ve věci také stalo vydáním rozhodnutí odvolacího orgánu, a sice Komise pro rozhodování ve věcech cizinců, ze dne 27. 2. 2017, na něž poukázal žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti. [14] V daném případě tedy bylo třeba - a stěžovatel to také učinil - využít odvolání proti usnesení o odložení věci jako řádného opravného prostředku "uvnitř" systému veřejné správy. Teprve pokud by stěžovatel měl za to, že ani odvolací orgán ve věci nerozhodl v souladu se zákonem, bylo by namístě obrátit se (žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s.) na správní soud a napadnout správní rozhodnutí odvolacího orgánu. Nečinnostní žaloba (§ 79 a násl. s. ř. s.) by bývala byla jako prostředek ochrany před nevydáním rozhodnutí ve věci samé použitelná v nyní projednávaném případě toliko, pokud by odvolací orgán o stěžovatelově odvolání rozhodoval s průtahy. To se zjevně nestalo. [15] Co se týče samotného osudu správního řízení o žádosti nezletilého stěžovatele o vydání povolení k trvalému pobytu, přesněji řečeno i toho, zda vůbec řízení bylo zahájeno (zda byl učiněn úkon, který objektivní právo považuje za žádost zahajující řízení), a zda tedy může skončit posouzením samotné hmotněprávní podstaty věci, není v tuto chvíli prostor řešit jej nečinnostní žalobou ve správním soudnictví. Buď se v konečném výsledku, včetně případného přezkumu správními soudy, potvrdí závěr o tom, že úkon stěžovatele žádné správní řízení nezahájil. Pak bude právě tento závěr definitivním výsledkem řízení, přičemž jeho hmotněprávní podstata vůbec nebude zkoumána. Anebo se tento závěr nepotvrdí, a tedy úkon stěžovatele, případně jakkoli doplněný či s odstraněnými vadami, řízení zahájil (zahájí). Pak bude řízení skončeno typicky posouzením hmotněprávní podstaty věci, a tedy vyhověním, anebo nevyhověním stěžovatelově žádosti; i zde proti konečnému rozhodnutí lze brojit ve správním soudnictví (žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s.). [16] Krajský soud tedy správně uzavřel, že stěžovatelova žaloba má být odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro nenaplnění podmínky řízení v podobě využití prostředků ochrany, jež předpokládá § 79 odst. 1 s. ř. s.

decision_1098.txt

Pobyt cizinců: upuštění od osobního podání žádosti o vízum k § 82 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. I. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.), jenž měl spočívat v tom, že pracovník zastupitelského úřadu bránil žadateli v osobním podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť žadatel nebyl pro účely podání žádosti registrován v systému Visapoint přidělujícím potenciálním žadatelům o víza termíny k návštěvě daného zastupitelského úřadu za účelem podání žádosti, je žalovaným správním orgánem daný zastupitelský úřad. Místní příslušnost krajského soudu se v takových případech řídí podle sídla Ministerstva zahraničních věcí. II. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.), jenž měl spočívat v tom, že pracovník zastupitelského úřadu bránil žadateli v osobním podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť žadatel nebyl pro účely podání žádosti registrován v systému Visapoint přidělujícím potenciálním žadatelům o víza termíny k návštěvě daného zastupitelského úřadu za účelem podání žádosti, může být důvodná i tehdy, jestliže se dotyčnému žadateli podařilo tuto žádost zastupitelskému úřadu podat tak, že se na ni hledí jako na účinně podanou. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52) Prejudikatura: č. 8/2003 Sb. NSS, č. 2387/2011 Sb. NSS, č. 2756/2013 Sb. NSS, č. 3122/2014 Sb. NSS, č. 3196/2015 Sb. NSS a č. 3257/2015 Sb. NSS. Věc: Nga Thi V. proti Ministerstvu zahraničních věcí o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalovaného. Jádrem sporu v řízení před desátým senátem je posouzení, jakým způsobem má příslušný správní orgán postupovat za situace, kdy žadatel o zaměstnaneckou kartu [§ 42g odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném ke dni 21. 10. 2015 (dále jen "zákon o pobytu cizinců)] se o ni pokusí požádat osobním podáním žádosti v době úředních hodin zastupitelského úřadu České republiky ve státě, jehož je státním příslušníkem, avšak aniž by byl pro účely podání žádosti registrován v systému Visapoint přidělujícím potenciálním žadatelům o víza termíny k návštěvě daného zastupitelského úřadu za účelem podání žádosti. V rámci tohoto sporu vyvstaly následující právní otázky: Za prvé, kdo - zda Ministerstvo zahraničních věcí, anebo daný zastupitelský úřad - je žalovaným v řízení o zásahové žalobě (§ 82 s. ř. s.), v níž jednání veřejné moci, které je žalobou označeno za nezákonný zásah, mělo spočívat v tom, že pracovník zastupitelského úřadu České republiky ve státě, jehož státní příslušník se pokusil podat na tomto úřadu osobně v úředních hodinách žádost o zaměstnaneckou kartu, aniž by pro účely podání žádosti získal prostřednictvím systému Visapoint termín k podání žádosti, vykázal tohoto žadatele z úřadu a instruoval jej, že proti tomuto postupu může podat stížnost, avšak toliko z místa mimo prostory zastupitelského úřadu (okénkem z ulice). Druhou právní otázkou pak je, jaké právní důsledky má podání žádosti o zaměstnaneckou kartu nikoli osobně na zastupitelském úřadě, nýbrž tak, že se uvedená žádost připojí jako příloha ke stížnosti na postup pracovníka zastupitelského úřadu podané z místa mimo prostory zastupitelského úřadu (okénkem z ulice). Zejména jde o posouzení, zda takový úkon vede k zahájení řízení o žádosti o vydání zaměstnanecké karty rovnocennému zahájení v podobě osobního podání takové žádosti zastupitelskému úřadu, anebo nikoli. Dále jde o posouzení, zda i když by uvedený úkon byl uznán jako vedoucí k zahájení řízení o žádosti, lze se přesto vedle toho bránit proti jednání pracovníka zastupitelského úřadu zabránivšímu žadateli v osobním podání žádosti žalobou na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.). Žalobkyně ve středu dne 21. 10. 2015 chtěla podat na velvyslanectví České republiky v Hanoji (Vietnam) žádost o zaměstnaneckou kartu bez registrace v systému Visapoint. Vedoucí konzulárního oddělení velvyslanectví jí však měla sdělit, že tuto žádost lze podávat pouze v pondělí na základě registrace v systému Visapoint. Na dotaz ohledně možnosti podat na tento postup stížnost byla odkázána na podání stížnosti, nikoli však v prostorách zastupitelského úřadu, ale skrze "okénko" recepce z ulice. Žalobkyně tedy tímto způsobem podala stížnost na jednání vedoucí konzulárního oddělení, ke které přiložila svoji žádost o zaměstnaneckou kartu. Velvyslanectví České republiky v Hanoji stížnost žalobkyně neshledalo důvodnou a žádost o zaměstnaneckou kartu vrátilo zpět poštou jejímu právnímu zástupci s tím, že nebyla řádně podána. Žalobkyně spatřovala nezákonný zásah v jednání žalovaného, který jí dne 21. 10. 2015 neumožnil v úředních hodinách vstup do prostor zastupitelského úřadu, a tím jí znemožnil osobní podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, ačkoli právo na podání takové žádosti jí zaručuje čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 5. 2016, čj. 8 A 219/2015-53, žalobě vyhověl a zakázal žalovanému, aby pokračoval v porušování práva podat žádost v běžných úředních hodinách. Zároveň mu přikázal, aby žalobkyni umožnil podat žádost osobně a bez registrace v systému Visapoint. Městský soud dospěl k závěru, že jestliže bylo po žalobkyni vyžadováno, aby žádost o zaměstnaneckou kartu podala prostřednictvím registrace v systému Visapoint, ačkoli se tento systém vztahuje na dlouhodobá víza, jedná se ze strany žalovaného o nezákonný zásah. Konstatoval, že zaměstnanecká karta je druhem povolení k dlouhodobému pobytu; možnost stanovit povinnost předběžného sjednání termínu pro podání žádosti v systému Visapoint se však týká pouze žádostí u udělení víza. Nutnost rozlišovat mezi vízem a povolením k dlouhodobému pobytu je přitom zřetelná ze systematiky zákona o pobytu cizinců (§ 169 a § 170), stejně jako z důvodové zprávy k § 170 odst. 2 tohoto zákona. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž uplatnil námitku nesprávného posouzení právní otázky. Podle stěžovatele není jasné, na základě čeho městský soud změnil svůj právní názor vyjádřený v předchozích rozhodnutích, tedy že žádosti o trvalé či dlouhodobé pobyty pod režim systému Visapoint dle § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců spadají. Namítal, že toto ustanovení zastupitelskému úřadu umožňuje stanovit povinnost, aby si žadatel předem sjednal termín podání žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu. Městský soud dospěl k závěru, že tato možnost se týká pouze žádostí o dlouhodobá víza; s tímto závěrem stěžovatel nesouhlasil (v důvodové zprávě není uvedeno omezení systému Visapoint pouze na žádosti o dlouhodobá víza). Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že stěžovatel opomíjí ústavněprávní rozměr věci. Při podání žádosti se domáhala svých práv zákonem stanoveným způsobem (čl. 36 odst. 1 Listiny), naopak nemůže být nucena plnit něco, co jí zákon neukládá (čl. 2 odst. 2 Listiny). Dle těchto zásad se v systému Visapoint pro podání žádosti registrovat nemusela. Režim § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců se vztahuje pouze na žádosti o dlouhodobá víza, nikoliv na žádosti o dlouhodobý pobyt. Stěžovatel navíc podle žalobkyně neunesl důkazní břemeno, že povinnost sjednat si termín k podání žádosti velvyslanectví České republiky v Hanoji skutečně stanovilo. Žalobkyně poukázala rovněž na to, že systém Visapoint navíc nefunguje; zpravidla cizinci neumožní podat žádost do 30 dní od požádání o stanovení termínu. Dle jejího názoru nemohou být organizace a personální kapacity úřadu důvodem nepřijímání žádostí. Nedomáhala se podání mimo úřední hodiny, ale pouze umožnění podání v úředních hodinách, avšak bez registrace v systému Visapoint; odkázala přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu, dle které registrace v systému Visapoint není podmínkou pro zahájení řízení. Desátý senát při předběžném projednávání zjistil, že ve skutkově i právně zcela shodné věci (včetně výroku i odůvodnění rozhodnutí městského soudu) rozhodl první senát rozsudkem ze dne 20. 7. 2016, čj. 1 Azs 164/2016-27. První senát dospěl v dané věci k následujícím závěrům: - Městský soud nesprávně posoudil, že jednání, jež má být nezákonným zásahem, je přičitatelné žalovanému Ministerstvu zahraničních věcí; pasivně legitimováno mělo být velvyslanectví. - Nebyla splněna podmínka zkrácení žalobkyně na subjektivních právech, neboť řízení, které se snažila zahájit, zahájeno bylo, pouze jiným způsobem. Desátý senát měl za to, že ohledně posouzení pasivní legitimace Ministerstva zahraničních věcí ve věcech, v nichž je přezkoumáván postup velvyslanectví při podávání žádosti o vízum či dlouhodobý pobyt, existuje po vydání rozhodnutí prvního senátu rozdílná judikatura. S názorem týkajícím se zásahu do subjektivních práv desátý senát nesouhlasil; měl naopak za to, že žalobkyně byla zkrácena na právu podat žádost o zaměstnaneckou kartu osobně na zastupitelském úřadu dle § 42g odst. 5 a § 169 odst. 16 zákona o pobytu cizinců. První senát dospěl v uvedeném rozsudku k závěru, že jednání, v němž žalobkyně spatřovala nezákonný zásah, by mělo být přičítáno velvyslanectví České republiky v Hanoji. Konkrétně uvedl, že "[ž]alovaným v řízení o ochraně před nezákonným zásahem má být ten správní orgán, kterému je jednání, které má být nezákonným zásahem, přičitatelné (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS, bod [45]) [...] Žalobkyně v žalobě jako jednání, ve kterém spatřuje nezákonný zásah, uvádí jednání spočívající v nepřijetí žádosti o vydání zaměstnanecké karty bez registrace v systému Visapoint. Žádost o vydání zaměstnanecké karty se podává na zastupitelském úřadu (§ 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců). Tento úřad je oprávněn provést kontrolu žádosti a náležitostí předložených k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu (§ 169 odst. 12 zákona o pobytu cizinců). Kompetence, které zákon svěřuje zastupitelským úřadům, jsou přesně ty, v jejichž vykonávání spatřuje žalobkyně nezákonný zásah. Správní orgán, jemuž je tedy v žalobě popisované jednání přičitatelné, není v žalobě označené Ministerstvo zahraničních věcí, ale velvyslanectví České republiky v Hanoji." První senát ve svém rozhodnutí dovodil působnost zastupitelského úřadu v oblasti podávání žádostí o zaměstnaneckou kartu z § 169 odst. 12 písm. a) zákona o pobytu cizinců, který reguluje činnost zastupitelského úřadu takto: "Lhůta pro vydání rozhodnutí neběží ode dne výzvy zastupitelského úřadu k vyznačení víza k pobytu nad 90 dnů podle § 30 odst. 2 do doby zpracování údajů nezbytných pro vydání průkazu o povolení k pobytu." Desátý senát podotkl, že § 169 odst. 12 zákona o pobytu cizinců se týká pouze dlouhodobého víza, je zde přímo odkaz na § 30 téhož zákona, který upravuje pouze vízum nad 90 dnů. V projednávané věci jde však o povolení k pobytu. První senát považoval pro posouzení pasivní legitimace za rozhodné, že úkony, v nichž žalobkyně spatřovala nezákonný zásah, tedy nepřijetí žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu, je nutno ve smyslu výše citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. Nad 224/2014-53 přičítat zastupitelskému úřadu. Desátý senát uvedl, že tento výklad není zcela vyloučen, avšak vzhledem k absenci bližší úpravy vzájemných vztahů při výkonu státní správy mezi zastupitelským úřadem a Ministerstvem zahraničních věcí lze podobnou metodou dospět i k přičitatelnosti činnosti zastupitelských úřadů Ministerstvu zahraničních věcí, a to na základě jednoznačného oprávnění řídit tyto úřady a vzhledem k častému a veřejně známému výkonu této pravomoci. Rozšířený senát v právě uvedeném usnesení vycházel z principu předvídatelnosti pasivní legitimace pro účastníky řízení. Pasivní legitimaci Ministerstva zahraničních věcí ve věcech týkajících se žádostí o pobytová oprávnění u zastupitelského úřadu v minulosti akceptoval, a tím potvrdil i Nejvyšší správní soud. Pasivní legitimace nebyla v projednávaných věcech Nejvyšším správním soudem v odůvodnění níže uvedených rozhodnutí zmiňována. Nejvyšší správní soud se touto otázkou musí v řízení o kasační stížnosti zabývat z úřední povinnosti (jak ostatně učinil první senát v rozsudku čj. 1 Azs 164/2016-27), je tedy nutno mít za to, že ji posoudil a shledal v souladu se zákonem. Početná skupina věcí, v nichž bylo žalováno Ministerstvo zahraničních věcí, byla vyvolána změnami při podávání žádostí o víza a povolení k pobytu pro cizince v roce 2009, včetně povinnosti podávat tyto žádosti pouze na zastupitelských úřadech a souvisejícím zavedením systému Visapoint na vybraných zastupitelských úřadech. V těchto věcech se typově jednalo o žaloby proti nezákonnému zásahu podávané proti žalovanému Ministerstvu zahraničních věcí, nezákonný zásah byl mimo jiné spatřován v nefunkčnosti systému Visapoint na zastupitelském úřadu v Hanoji. Nejvyšší správní soud ukládal městskému soudu v těchto rozhodnutích povinnost posoudit, zda dočasné nepřijímání žádostí o udělení víza naplňovalo znaky nezákonného zásahu, či nikoliv. Konkrétně uvedl: "Městský soud tedy musí v dalším řízení podanou žalobu posoudit a zodpovědět tak otázky, zda možnost podání žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů toliko na velvyslanectví České republiky v Hanoji a pozdější dočasné nepřijímání žádostí o udělení víza naplňovalo znaky nezákonného zásahu, či nikoliv." (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 1. 2010, čj. 1 Aps 6/2009-44). Za žalovaného považoval Nejvyšší správní soud vždy Ministerstvo zahraničních věcí; jeho pasivní legitimaci v žádném z níže uvedených rozhodnutí nezpochybnil. Jednalo se o věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 8 Aps 5/2009, 1 Aps 6/2009, 1 Aps 4/2009, 4 Aps 7/2009, 4 Aps 6/2009, 9 Aps 5/2009, 8 Aps 3/2009, 1 Aps 3/2009, 5 Aps 5/2009, 8 Aps 6/2009. Ve věci sp. zn. 8 Aps 1/2012 podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem Ministerstva zahraničních věcí. Nezákonný zásah byl spatřován v postupu zastupitelského úřadu v Ulánbátaru v Mongolsku při přijímání a vyřizování žádosti o vízum. Městský soud v Praze ani Nejvyšší správní soud nevyslovily žádné výhrady vůči pasivní legitimaci Ministerstva zahraničních věcí. Ve věci sp. zn. 9 Aps 6/2010 správní soudy rozhodovaly v rámci žaloby podané proti Ministerstvu zahraničních věcí. Žalobce původně shledával nezákonný zásah v přípisu velvyslanectví České republiky v Hanoji o neupuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vízum. Devátý senát dospěl k závěru, že se jedná o rozhodnutí založené na úvaze zastupitelského úřadu, které se dotýká právní sféry žadatele. Rozhodnutí městského soudu zrušil s tím, že se nejedná o nezákonný zásah, ale o žalobu proti rozhodnutí. Městskému soudu uložil v dalším řízení opětovně posoudit postup zastupitelského úřadu v jiném typu řízení, pasivní legitimaci Ministerstva zahraničních věcí ani v tomto případě nijak nezpochybnil. Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 30. 5. 2013, čj. 4 As 3/2013-20, a ze dne 30. 5. 2012, čj. 4 As 14/2012-17, nezpochybnil pasivní legitimaci Ministerstva zahraničních věcí dále v řízení o žalobě proti rozhodnutí - usnesení vydaném zastupitelským úřadem. Zastupitelský úřad České republiky v Bratislavě vydal usnesení, jímž podle § 169 odst. 13 zákona o pobytu cizinců odložil přijetí žádosti o povolení trvalého pobytu podanou žalobcem. Nejvyšší správní soud i v tomto případě připustil bez pochybností pasivní legitimaci Ministerstva zahraničních věcí. Nejvyšší správní soud tedy podle desátého senátu dlouhodobě a ustáleně připouští pasivní legitimaci Ministerstva zahraničních věcí ve věcech, kdy je napadán postup zastupitelského úřadu při podávání žádostí o dlouhodobý pobyt či vízum, dokonce i v řízeních o žalobách podávaných proti rozhodnutím vydaným zastupitelským úřadem podle zákona o pobytu cizinců. V této souvislosti není relevantní rozlišovat mezi úkony při podávání žádosti o vízum a dlouhodobý pobyt, neboť pravomoci zastupitelského úřadu u obou pobytových titulů jsou podle zákona o pobytu cizinců téměř shodné. Navíc většina výše uvedených rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se týká žádostí o víza, u nichž je výkon státní správy prostřednictvím zastupitelských úřadů v § 166 odst. 2 zákona u pobytu cizinců výslovně zmíněn. Pokud i v těchto případech správní soudy považovaly za žalovaného Ministerstvo zahraničních věcí, a nikoliv zastupitelský úřad, tím slabší důvody existují pro to, aby v nynějším sporu týkajícím se povolení k pobytu bylo ve smyslu výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu žalováno velvyslanectví České republiky v Hanoji. Desátý senát stran přičitatelnosti zásahu dospěl k závěru, že ve věci posouzení pasivní legitimace u žalob týkajících se úkonů či rozhodnutí zastupitelských úřadů podle zákona o pobytu cizinců existuje rozdílná judikatura Nejvyššího správního soudu. Dle názoru desátého senátu existují silnější důvody přiklonit se ke stávající judikatuře a považovat za žalovaného Ministerstvo zahraničních věcí. Žalobkyně v obou identických sporech vedených u prvního a desátého senátu shodně spatřovaly nezákonný zásah v jednání zastupitelského úřadu, jehož zaměstnankyně jim neumožnila v úředních hodinách vstup do prostor zastupitelského úřadu a osobní podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, ačkoliv právo na podání takové žádosti jim zaručuje čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. První senát dospěl k závěru, že u žalobkyně nebyla splněna podmínka zkrácení na subjektivních právech; nedošlo proto k nezákonnému zásahu. První senát konstatoval, že řízení o žádosti bylo navzdory negativnímu vyřízení stížnosti a vrácení žádosti o zaměstnaneckou kartu zahájeno. Konkrétně uvedl: "Ačkoliv mohla taková informace v žalobkyni vytvořit pocit nejistoty, na jejích veřejných subjektivních právech ji zkrátit nemohla." Nepřijetí žádosti žalobkyně bylo dle prvního senátu ze strany zastupitelského úřadu pouze domnělé, neboť ve skutečnosti řízení zahájeno bylo, proto nedošlo ke zkrácení jejích práv. Desátý senát s tímto posouzením nesouhlasil. Podle žaloby byl nezákonný zásah spatřován v tom, že žalobkyni nebylo umožněno podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu zákonem předpokládaným způsobem v prostorách zastupitelského úřadu. První senát nezpochybnil, že tímto způsobem žádost podat nemohla, ale protože existoval další způsob podání žádosti a ona ho využila, zásah nenastal. Podle názoru desátého senátu však k zásahu do práv stěžovatelky došlo. Žalobkyně se dostavila na zastupitelský úřad s úmyslem podat osobně žádost o zaměstnaneckou kartu (tj. dlouhodobý pobyt) v souladu s § 42g ve spojení s § 169 odst. 16 (v rozhodném znění odst. 14) zákona o pobytu cizinců. Pracovnice úřadu jí však výslovně sdělila, že jí toto neumožní. Žalobkyně podala mimo prostory úřadu stížnost a spojila s ní žádost o žádané povolení k pobytu. Zastupitelský úřad jí oznámil, že stížnost není opodstatněná a na žádost pohlíží, jako by nebyla podána. První senát dovodil, že tento závěr zastupitelského úřadu není správný. Žalobkyně měla namísto zásahové žaloby podat žalobu proti nečinnosti a dosáhnout toho, aby bylo vedeno řízení o žádosti podané jakožto přílohy stížnosti, neboť i tímto způsobem bylo dle jeho názoru možno řízení o žádosti zahájit. Desátý senát uvedený postup naznačený prvním senátem nepovažoval za rovnocenný tomu, kterého se žalobkyně domáhala žalobou proti nezákonnému zásahu, tedy stavu, kdy by bylo zachováno právo žalobkyně podat osobně žádost o povolení k pobytu v místě a způsobem, který jí zákon ukládá a zároveň i zaručuje. Desátý senát se na rozdíl od prvního senátu nedomníval, že zahájení řízení na základě toho, že žalobkyně připojila žádost o vydání zaměstnanecké karty ke stížnosti na postup zastupitelského úřadu mimo prostory tohoto úřadu, lze považovat za rovnocenný způsob osobního podání žádosti, kterého se domáhala. Při přiložení tiskopisu žádosti k jinému podání, podanému mimo podatelnu a úřední prostory zastupitelského úřadu, nemá žadatel jistotu, že jeho osobní přítomnost bude využita k účelům, pro které je vyžadována, tj. k podání bezchybné žádosti se všemi náležitostmi. V projednávané věci je též nutno zdůraznit, že zastupitelský úřad žalobkyni sdělil, že její žádost projednávat nebude, závěr Nejvyššího správního soudu o fikci zahájení řízení byl uveden až v rozsudku čj. 1 Azs 164/2016-27 jako obiter dictum. Podle názoru desátého senátu není možno v projednávaných věcech sp. zn. 1 Azs 164/2016 a sp. zn. 10 Azs 153/2016 dospět k závěru, že žalobkyně nebyly zkráceny na svých právech, pokud by jim namísto osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu na zastupitelském úřadu bylo v řízení ve správním soudnictví následně deklarováno, že řízení o žádosti bylo zahájeno na základě podání této žádosti jako součásti stížnosti na postup zastupitelského úřadu. Jedná se o zcela jiný způsob podání žádosti, než kterého se žalobkyně domáhaly s odvoláním na to, že jim ho zákon umožňuje. Jedná se o rozdílné právní hodnocení skutkového stavu a z toho vyvozený právní názor prvního senátu, od kterého se desátý senát hodlá odchýlit. Žalobkyně nesouhlasila s názorem desátého senátu, že podáním žádosti o zaměstnaneckou kartu společně se stížností na postup velvyslanectví České republiky v Hanoji, které osobně učinila podacím okénkem recepce zastupitelského úřadu, nebylo zahájeno řízení o této žádosti. Ve stejné situaci, jako je žalobkyně, jsou desítky dalších občanů Vietnamu, kteří se z důvodu nemožnosti zaregistrovat se k podání žádosti o pobyt za účelem sloučení rodiny či zaměstnání v tzv. systému Visapoint pokoušejí dosáhnout osobního podání svých žádostí jinou cestou, například společně se stížností, a tím dosáhnout přijetí žádosti. Někteří podatelé zdánlivě absurdně postupují i tak, že osobně podají zastupitelskému úřadu žádost o prominutí osobního podání žádosti o pobyt a k ní připojí i samotnou pobytovou žádost. Takto postupují jen proto, aby dosáhli osobního podání žádosti o pobyt, která by bez registrace v tzv. systému Visapoint (který pro pobytová oprávnění nemá zákonný podklad a je nefunkční) nebyla přijata. Zhruba od srpna 2015 zastupitelský úřad přestal do svých prostor vpouštět občany Vietnamu, kteří neměli žádnou registraci v tzv. systému Visapoint. U vstupu do zastupitelského úřadu vždy stojí v úředních hodinách jeho pracovníci, kteří kontrolují, zda vstupující mají registraci, a pokud nikoli, projdou předběžnou kontrolou a pohovorem za účelem zjištění, za jakým účelem chtějí v úředních hodinách na zastupitelský úřad vstoupit. Tento účel je ověřován i kontrolou dokumentů, se kterými přicházejí. Pokud takoví žadatelé bez registrace po pravdě řeknou, že chtějí podat žádost o pobyt, nebo pracovníci zastupitelského úřadu pojmou podezření, že žádost o pobyt chtějí podat, nejsou do prostor zastupitelského úřadu vpuštěni. Těmto žadatelům, mezi které patří i žalobkyně, bylo sdělováno, že pokud si na tento postup chtějí stěžovat, nemají právo stížnost podat uvnitř zastupitelského úřadu, ale mohou stížnost se žádostí podat podacím okénkem recepce. Podací okénko recepce zastupitelského úřadu vede do ulice a je zřízeno k příjmu podání. Pracovnice recepce má k dispozici razítko pro potvrzení přijetí podání a podání skutečně přijímala a potvrzovala. Pracovnice recepce vždy žadatelům sdělila, že může přijmout jen stížnost se žádostí o pobyt, a nikoli žádost o pobyt samotnou. V dubnu 2016, poté co byly vydány první rozsudky správních soudů, podle kterých i žádost o pobyt podaná společně se stížností má za následek zahájení řízení o žádosti, vydal velvyslanec České republiky pokyn, že od občanů Vietnamu nemají být přijímána žádná osobní podání, ke kterým by mohli připojit pobytové žádosti. Od té doby velvyslanectví České republiky v Hanoji stížnosti ani jiná podání na základě tohoto pokynu na recepci nepřímá. V době, kdy žalobkyně podávala svoji žalobu ve věci ochrany před nezákonným zásahem, byla přesvědčena, že svým podáním, které osobně učinila podacím okénkem recepce zastupitelského úřadu, splnila všechny zákonné předpoklady pro zahájení řízení. Přesto z opatrnosti žalobu na ochranu před nezákonným zásahem podala, protože v té době nemohla mít jistotu, jak se v obdobných případech, kterých je v současnosti několik desítek, bude vyvíjet rozhodovací praxe správních soudů. Zároveň podala žalobu na ochranu proti nečinnosti, neboť měla za to, že osobním podáním žádosti se stížností podacím okénkem recepce dosáhla zahájení řízení. Rozhodovací praxe se v těchto případech většinově vyvinula tak, že se žaloba na ochranu před nezákonným zásahem zamítá či odmítá s odůvodněním, že žalobcům se podařilo dosáhnout zahájení řízení podáním žádosti se stížností podacím okénkem recepce. Zároveň jsou tito žalobci úspěšní se svými žalobami na ochranu proti nečinnosti. Případné pochybnosti o tom, zda žádost byla podána osobně, mohou tito žalobci, úspěšní ve věci ochrany proti nečinnosti, odstranit tím, že se s rozsudkem ve věci ochrany proti nečinnosti dodatečně dostaví na zastupitelský úřad k provedení kontroly totožnosti a k sejmutí otisků prstů, což řada z nich z opatrnosti i bez výzvy činí. Tuto rozhodovací praxi správních soudů, která se již ustálila, pak respektují i stěžovatel a Ministerstvo vnitra. V případě žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 15. 7. 2016, čj. 9 A 30/2016-40, rozhodl o povinnosti Ministerstva vnitra vydat rozhodnutí o žádosti ze dne 25. 10. 2015 o vydání zaměstnanecké karty do 90 dnů od nabytí právní moci tohoto rozsudku. Žalobkyně proto rozsudku městského soudu, který stěžovatel napadl nyní kasační stížností, nevyužila, protože pokud by podala novou žádost o zaměstnaneckou kartu, a Ministerstvo vnitra přitom souběžně provádělo na základě rozsudku ve věci ochrany proti nečinnosti i řízení o žádosti podané současně se stížností na recepci dne 21. 10. 2015, muselo by být řízení o později podané žádosti zastaveno. Pokud by rozšířený senát ve shodě s desátým senátem vyjádřil právní názor, že žádost o pobyt podaná se stížností podacím okénkem recepce zastupitelského úřadu není rovnocennou se žádostí podanou ve vnitřních prostorách zastupitelského úřadu, hrozí žalobkyni i dalším žadatelům, kteří byli úspěšní se žalobou na ochranu proti nečinnosti, že Ministerstvo vnitra řízení o jejich žádostech zastaví podle § 66 odst. 1 písm. b), popřípadě písm. g) správního řádu. Dospěl-li by rozšířený senát ke stejnému závěru jako desátý senát v bodech 40 až 43 svého usnesení, tedy, že podáním žádosti se stížností podacím okénkem recepce nedošlo k zahájení řízení, zasáhlo by to do právní jistoty žalobkyně a celé řady dalších žadatelů, kteří již disponují pravomocným rozsudkem ve věci na ochranu proti nečinnosti, kterým bylo rozhodnuto v jejich prospěch. Tento zásah do právní jistoty by byl výraznější u těch, kteří vzhledem k úspěchu své žaloby proti nečinnosti nepodávali kasační stížnost proti zamítnutí či odmítnutí svých žalob na ochranu před nezákonným zásahem. Těmto žalobcům by pak i přes úspěch žaloby na ochranu proti nečinnosti hrozilo zastavení řízení. Dle žalobkyně bylo sporné, zda § 169 odst. 16 (dříve odst. 14) zákona o pobytu cizinců není v rozporu s Listinou. Toto ustanovení obsahuje speciální úpravu podání žádosti o dlouhodobý a trvalý pobyt. Oproti obecné právní úpravě (§ 37, § 44 a § 45 správního řádu) vyžaduje osobní přítomnost cizince při podání, což představuje výrazné zákonné omezení cizinců v podmínkách a podrobnostech, jakými se mohou "stanoveným způsobem" svého práva domáhat. Jinými slovy, citované ustanovení představuje omezení základního práva, neboť oproti obecné právní úpravě zužuje "stanovený postup" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto se na jeho užití vztahuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základního práva musí být šetřena podstata a smysl základního práva. Z tohoto pohledu dle žalobkyně právní úprava obsažená v § 169 odst. 16 (dříve odst. 14) zákona o pobytu cizinců neobstojí. Ani důvodová zpráva k tomuto ustanovení neuvádí, jaký rozumný ústavně konformní cíl ve veřejném zájmu sleduje, když omezuje základní právo na přístup k orgánu veřejné moci. Rovněž z tohoto ústavněprávního hlediska by mělo být posuzováno, zda podáním žádosti podacím okénkem recepce zastupitelského úřadu spolu se stížností bylo, či nebylo zahájeno řízení. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci rozšířeným senátem IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu [47] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. [48] V rozsudku ze dne 20. 7. 2016, čj. 1 Azs 164/2016-27, dospěl první senát s odkazem na právní názor vyslovený v usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS, bodu 45, k názoru, že pasivně procesně legitimovaným subjektem je v zásahové žalobě v souvislosti s osobním podáním žádosti o vízum na zastupitelském úřadu právě tento zastupitelský úřad, a nikoli Ministerstvo zahraničních věcí. [49] Skutkově se jednalo o situaci, kdy vietnamská státní příslušnice tvrdila, že v pracovní den (středa 16. 9. 2015) na velvyslanectví České republiky v Hanoji společně se svým zástupcem chtěla podat v odpoledních hodinách žádost o zaměstnaneckou kartu bez registrace v systému Visapoint. Vedoucí konzulárního oddělení velvyslanectví jí však měla sdělit, že ve středu odpoledne nelze žádost o zaměstnaneckou kartu podat, a že tuto žádost lze podat pouze v pondělí na základě registrace v systému Visapoint. Rovněž žalobkyni informovala o možnosti podat stížnost, a to skrz okénko recepce. Žalobkyně téhož dne takto podala stížnost na jednání vedoucí konzulárního oddělení a ke stížnosti přiložila žádost o zaměstnaneckou kartu. Následně velvyslanectví České republiky v Hanoji stížnost žalobkyně neshledalo důvodnou a její žádost o zaměstnaneckou kartu vrátilo zpět poštou právnímu zástupci žalobkyně. [50] Skutkově obdobná situace, která má být podle tvrzení žalobkyně nezákonným zásahem, se vyskytuje i ve věci desátého senátu projednávané nyní rozšířeným senátem. I zde jádrem jednání veřejné moci označovaného žalobkyní za nezákonné je faktické jednání pracovnice velvyslanectví spočívající v tom, že znemožnila žalobkyni osobní podání žádosti o zaměstnaneckou kartu. Desátý senát však míní, že pasivně procesně legitimovaným není v takovémto případě velvyslanectví, nýbrž Ministerstvo zahraničních věcí. [51] Je zjevné, že desátý senát se hodlá odchýlit ve shodné právní otázce (posouzení, kdo je pasivně procesně legitimovaný v případě, kdy pracovník velvyslanectví fakticky zabrání podat žadateli osobně na velvyslanectví žádost o zaměstnaneckou kartu) od názoru vysloveného již v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a přiklání se spíše k názoru, že pasivně legitimovaným má být Ministerstvo zahraničních věcí. [52] Pravomoc rozšířeného senátu posoudit tuto právní otázku je tedy dána. [53] V rozsudku ze dne 20. 7. 2016, čj. 1 Azs 164/2016-27, dospěl první senát taktéž k právnímu názoru, že zabránění osobnímu podání žádosti o zaměstnaneckou kartu nebylo za daných konkrétních okolností nezákonným zásahem, neboť samo o sobě nezasáhlo do práv žadatelky o zaměstnaneckou kartu. Tento svůj názor odůvodnil první senát s poukazem na prejudikaturu Nejvyššího správního soudu (zejména na rozsudek ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Azs 85/2016-22, ale i rozsudky ze dne 9. 3. 2016, čj. 1 Azs 281/2015-34, či ze dne 30. 4. 2015, čj. 7 Azs 282/2014-48). Důvodem k tomuto závěru byl pro první senát argument, že jestliže žadatelka spolu se stížností na postup velvyslanectví spočívající v zabránění osobnímu podání žádosti o zaměstnaneckou kartu bez registrace v systému Visapoint současně podala i tuto žádost, podáním žádosti bylo zahájeno řízení o udělení zaměstnanecké karty, tedy přesně toho, čeho se žadatelka snažila dosíci. [54] Desátý senát se chce i od tohoto právního názoru prvního senátu odchýlit. Nechce popřít samotný závěr, že řízení o žádosti bylo jejím podáním jako přílohy stížnosti na postup pracovnice velvyslanectví zahájeno. Má však za to, že i tak (tj. i za situace, že na řízení se bude pohlížet takto jako na zahájené) byla žadatelka na svých právech nezákonně dotčena, neboť uvedený nestandardní způsob podání žádosti nedává žadateli dostatečné záruky řádného procesu jejího projednání. Při přiložení tiskopisu žádosti k jinému podání, podanému mimo podatelnu a úřední prostory zastupitelského úřadu, nemá žadatel podle desátého senátu jistotu, že jeho osobní přítomnost bude využita k účelům, pro které je vyžadována, tj. k podání bezchybné žádosti se všemi náležitostmi. [55] I v druhé právní otázce je patrný rozpor mezi názorem prvního a desátého senátu - zatímco první senát v postupu velvyslanectví spočívajícím v neumožnění osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu nespatřuje nezákonný zásah, pokud samotné řízení o žádosti bylo zahájeno, byť značně nestandardním způsobem, desátý senát míní, že postup velvyslanectví je nutno hodnotit opačně, tedy jako zásah do práv žadatelky. Pravomoc rozšířeného senátu posoudit i druhou právní otázku je tedy dána. IV.2 Právní názor rozšířeného senátu IV.2.1 Širší souvislosti projednávání věci a dosavadní judikaturní vývoj [56] Nejvyšší správní soud v první řadě podotýká, že je ostudné a v právním státu, který je povinen respektovat základní práva jednotlivců a jehož veřejná správa je povinna vyvarovat se ve svém jednání svévole, nepřijatelné, že se nyní projednávanou věcí vůbec ještě musí zabývat. V klíčových otázkách, které leží u základu sporu mezi žalobkyní a stěžovatelem, totiž je k dispozici již nejméně pět let (od roku 2012, v základních rysech však již od roku 2009) jasná a dlouhodobě stabilní judikatura Nejvyššího správního soudu, která veřejné správě poskytuje zcela dostatečné vodítko k tomu, jak má postupovat. Veřejná správa se však následování tohoto vodítka zjevně brání. [57]Je třeba si uvědomit, co je pravou podstatou sporu, který vede žalobkyně a který vede či vedlo spolu s ní množství dalších zejména vietnamských či ukrajinských státních občanů. Česká veřejná správa totiž zejména ve Vietnamu a na Ukrajině vytvořila pro žadatele o některá oprávnění k pobytu na území České republiky zcela neprůhledný a na svévoli příslušných úředníků založený systém přístupu k podávání těchto žádostí, neumožňující byť jen náznak vnější kontroly a naopak silně náchylný ke korupci a zneužití. Systém nebyl založen na předchozím stanovení férových a rozumně splnitelných pravidel podávání žádostí a průběžném prověřování, že tato pravidla jsou v praxi také dodržována. [58] Neuspokojivou situací se opakovaně zabýval vedle Nejvyššího správního soudu i veřejný ochránce práv a upozorňoval na ni veřejně již před delší dobou (viz zejm. jeho tiskovou zprávu "Nedostatky systému Visapoint odporují mezinárodním závazkům ČR" ze dne 11. 9. 2012, dostupnou ke dni 14. 5. 2017 na https://www.ochrance.cz/aktualne/tiskove-zpravy-2012/nedostatky-systemu-visapoint-odporuji-mezinarodnim-zavazkum-cr/). Komplexní rozbor situace s řadou podrobných empirických údajů o fungování systému Visapoint v průběhu posledních několika let obsahuje rozsáhlý text Pavla Pořízka, pracovníka Kanceláře veřejného ochránce práv, s názvem "Brána nebo zábrana - problematické aspekty fungování systému Visapoint", in: Jílek, D.; Pořízek, P. (editoři): Aktuální Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 10. září 2015 v Kanceláři veřejného ochránce práv - Aktuální právní problémy azylového a cizineckého práva, Veřejný ochránce práv a Wolters Kluwer, Brno a Praha 2016, s. 11 až 121, elektronicky dostupný ke dni 14. 5. 2017 na https://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/ Azylove_pravo_konference.pdf. [59] Podstatou tohoto systému bylo, že ještě ve fázi "předprocesní", tj. ve fázi před podáním žádosti o příslušný pobytový titul, musel žadatel získat v tzv. systému Visapoint právo takovou žádost podat, přesněji řečeno získat "časové okénko" v úředních hodinách příslušného zastupitelského úřadu, aby se mohl dostavit, jak mu příslušná ustanovení cizineckého práva ukládají, osobně na tento zastupitelský úřad a podat tam příslušnou žádost. Registrace v systému Visapoint přitom dle tvrzení mnoha žadatelů byla často jen obtížně proveditelná, neboť systém často vůbec neumožňoval termín k návštěvě zastupitelského úřadu získat. Tato tvrzení žadatelů nebyla veřejnou správou nikdy relevantně zpochybněna a jsou potvrzována i zjištěními monitoringu systému, o nichž je referováno ve shora uvedeném článku Pavla Pořízka. Výsledkem bylo v praxi, že žadatelé se podle svých tvrzení, jež opět nebyla veřejnou správou nijak relevantně zpochybněna, museli obracet na neoficiální "zprostředkovatele", kteří jim registraci v systému Visapoint, a tedy získání možnosti osobního podání žádosti o pobytový titul, obstarali. [60] Nejvyšší správní soud začal problémy s uvedenou správní praxí ve své judikatuře řešit v letech 2009 a 2010. V rozsudku ze dne 30. 11. 2009, čj. 8 Aps 3/2009-39, v souvislosti s tím, že žadatel o vízum (vietnamský státní příslušník, který chtěl podat žádost na velvyslanectví České republiky v Hanoji) nebyl podle svého tvrzení schopen v systému Visapoint získat termín k návštěvě velvyslanectví za účelem podání žádosti, Nejvyšší správní soud uvedl: "Městský soud však bude muset stejně pečlivě vážit článek 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý může domáhat stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Stěžovatel totiž nenapadal neudělení víza, nýbrž to, že mu nebylo umožněno žádost o udělení víza podat. To, že na udělení víza není právní nárok, přitom nikterak nezpochybnil. Zdůraznil však, že má právo podat žádost o udělení víza a rovněž má právo na to, aby tato žádost byla projednána. Rovněž tak městský soud přihlédne k článku 1 odst. 1 Ústavy České republiky, který definuje Českou republiku mimo jiné jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Dále bude zvažovat, zdali povinnost České republiky umožnit podávání žádostí o udělení víza cizincům, a to i jinde než v jejich domovské zemi, nevyplývá z nějaké mnohostranné mezinárodní smlouvy. V těchto intencích tedy městský soud musí v dalším řízení posoudit žalobu a zodpovědět tak otázky, zda možnost podání žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů toliko na Velvyslanectví České republiky v Hanoji a pozdější dočasné nepřijímání žádostí o udělení víza, naplňovalo znaky nezákonného zásahu, či nikoliv." [61] Obdobně se Nejvyšší správní soud vyslovil v dalších rozsudcích, zejména ze dne 30. 12. 2009, čj. 8 Aps 6/2009-43, ze dne 8. 1. 2010, čj. 2 Aps 3/2009-42, ze dne 29. 1. 2010, čj. 8 Aps 5/2009-37, ze dne 13. 4. 2010, čj. 2 Aps 4/2009-43, a ze dne 28. 4. 2010, čj. 8 Aps 4/2009-123. [62] Další etapou judikaturního vývoje, navazující na rozsudky shora uvedené, byl rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2012, čj. 8 As 90/2011-62, č. 2756/2013 Sb. NSS, v němž se uvádí (zvýraznění přidal rozšířený senát), že "ochrana proti takovému postupu či takovým praktikám zastupitelského úřadu, které by fakticky znemožňovaly žádost o vízum na něm podat, je možná, a to cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (§ 82 a násl. s. ř. s.). I žadatel o vízum, jakkoli nemá právní nárok na vstup do České republiky, má právo na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny) při vyřizování žádosti o takový vstup. Toto právo v sobě zahrnuje především předvídatelné a běžným žadatelem obvykle splnitelné procedurální podmínky podání a vyřízení žádosti, k nimž je nutno počítat i možnost podat žádost v reálném čase a lidsky důstojným způsobem, například bez nutnosti obracet se na neoficiální zprostředkovatele. Je jistě možné, aby stát zavedl určitá organizační pravidla pro podávání žádostí o víza, třeba proto, aby umožnil efektivní zpracování vyššího počtu žádostí. Tato organizační pravidla však nesmějí (např. svojí neprůhledností, bezdůvodnými průtahy, prostorem pro nekontrolovatelnou libovůli příslušných úředníků či jinými podobnými vlastnostmi) představovat faktickou překážku podávání takových žádostí a nesmějí ani nepřímo působit k tomu, aby odrazovala žadatele od jejich podávání. Chce-li stát regulovat počet žádostí, má tak učinit zejména tím, že předem stanoví pravidla, z nichž bude plynout, které žádosti pravděpodobně nebudou mít naději na kladné vyřízení (součástí takovýchto předem stanovených pravidel může být jistě i prvek náhodnosti zakomponovaný do procedury vyřizování žádosti, bude-li mít spravedlivou podobu, např. losování žadatelů o určitý typ víza), či tím, že za vyřízení žádosti stanoví poplatek, jehož výše bude mít jistou odrazující, omezující a regulační funkci." [63] Nejvyššímu správnímu soudu není známo, že by veřejná správa tuto judikaturu reflektovala tak, že by systém Visapoint v ní uvedeným požadavkům přizpůsobila. Naopak, z jednání veřejné správy je patrné, že se všemi prostředky snažila podstatu věci neměnit a i nadále si zachovat možnost zcela neprůhledného, nepředvídatelného a z vnějšku prakticky nekontrolovatelného postupu při "nabírání" žádostí o pobytová oprávnění. [64] Výsledkem byla další vlna judikátů, nyní již zaměřených na řešení konkrétních situací, kdy se žadatelé o pobytová oprávnění nejrůznějšími kreativními postupy snažili "probít do Kafkova Zámku" a podat žádost o pobytové oprávnění jinak než za pomoci systému Visapoint (či dříve telefonního centra rezervujícího "časová okénka" na osobní návštěvu zastupitelského úřadu). Již v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, č. 2387/2011 Sb. NSS, řešil Nejvyšší správní soud situaci, kdy se žadatel snažil prolomit podmínku osobního podání žádosti tím, že ji podal prostřednictvím poštovní služby, a to spolu se žádostí o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti. [65] Dále řešil Nejvyšší správní soud situace, kdy se žadatel snažil podat žádost o pobytové oprávnění jako přílohu stížnosti proti postupu pracovníka zastupitelského úřadu, který mu neumožnil podat žádost osobně, jelikož žadatel nezískal registraci v systému Visapoint. Judikatura zde dospěla k závěru, podrobně ostatně vyloženému výše, že takové "přilepení" žádosti ke stížnosti znamená, že řízení o žádosti bylo účinně zahájeno (vedle zmíněného rozsudku ze dne 20. 7. 2016, čj. 1 Azs 164/2016-27, jde o řadu rozsudků mu předcházejících, zejména ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Azs 85/2016-22, ze dne 9. 3. 2016, čj. 1 Azs 281/2015-34, či ze dne 30. 4. 2015, čj. 7 Azs 282/2014-48, všechny ve věcech nečinnostních žalob). Příznačné pro to, že veřejná správa své účelové postupy doposud bránila a postupně vylepšovala velmi konsekventně a "účinně" (připustí-li se, že nezákonný postup veřejné správy lze považovat za účinný, vede-li k eliminaci podstatné části žadatelů z možnosti vůbec podat žádost, aniž by se postupovalo podle rozumných a transparentních pravidel), je ve své podstatě rezignující stanovisko žalobkyně, která ve svém vyjádření k usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu uvádí, že tato judikatura v zásadě postačuje k tomu, aby situaci její a jí podobných osob řešila. [66] Žadatelé o pobytová oprávnění, po kterých zákon požaduje podávání žádostí osobně na příslušném zastupitelském úřadu a kteří by se za účelem získání termínu k podání žádosti měli zaregistrovat v systému Visapoint, jsou tedy nyní schopni na základě judikatury Nejvyššího správního soudu podat svoji žádost bez registrace. Musí tak ovšem činit způsobem značně bizarním a nedůstojným, vymykajícím se představě o rozumném uspořádání pravidel správního řízení. IV.2.2 Pravidla podávání žádostí o pobytová oprávnění - procesní a kompetenční aspekty [67] Ve věci žalobkyně se jedná o žádost o zaměstnaneckou kartu. Zaměstnanecká karta je zvláštním typem pobytového oprávnění relativně komplexně upraveným v § 42g zákona o pobytu cizinců. Je zařazena v hlavě třetí (rubrikované Přechodný pobyt na území), dílu 4 (rubrikovaném Přechodný pobyt na území na dlouhodobé vízum nebo na povolení k dlouhodobému pobytu), oddílu 3 (rubrikovaném Přechodný pobyt na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu) zákona o pobytu cizinců. Systematika zákona tedy naznačuje, že jde o zvláštní typ pobytu na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu. [68] Podle § 42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců "[z]aměstnaneckou kartou se rozumí povolení k dlouhodobému pobytu opravňující cizince k přechodnému pobytu na území delšímu než 3 měsíce a k výkonu zaměstnání na pracovní pozici, na kterou byla zaměstnanecká karta vydána, nebo na pracovní pozici, ke které byl udělen souhlas ministerstva podle odstavce 7. Cizince, u kterého je podle zákona o zaměstnanosti vyžadováno povolení k zaměstnání nebo který je uveden v § 98 zákona o zaměstnanosti, opravňuje zaměstnanecká karta k pobytu na území za účelem zaměstnání." [69] Nutnou, nikoli však dostačující podmínkou vyhovění žádosti o zaměstnaneckou kartu je kumulativní splnění podmínek formulovaných v § 42g odst. 2 písm. a) až c) zákona o pobytu cizinců. Ty ve své podstatě zajišťují, že o kartu může s nadějí na úspěch žádat pouze žadatel, jehož pracovní síla je v České republice potřeba, jenž by byl zaměstnáván za podmínek zásadně srovnatelných s jinými zaměstnanci pracujícími v obdobné pozici na území České republiky a jenž k ní má potřebnou kvalifikaci. Poněkud odlišný, ale z hlediska smyslu a účelu obdobný je okruh vstupních nutných podmínek pro žadatele o zaměstnaneckou kartu podle § 42g odst. 3 zákona. [70] "Žádost o vydání zaměstnanecké karty se podává na zastupitelském úřadu" (§ 42g odst. 5 věta první zákona). Toto základní pravidlo připouští výjimku podle věty druhé uvedeného odstavce, podle níž "[v] průběhu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nebo na povolení k dlouhodobému pobytu vydané za jiným účelem může cizinec žádost o vydání zaměstnanecké karty podat ministerstvu". [71] Pravidla řízení ve věcech pobytového oprávnění modifikující obecná ustanovení o řízení obsažená ve správním řádu jsou v zákoně o pobytu cizinců upravena zejména v jeho § 168 až § 170b. "Pozitivní" odchylky od správního řádu (ve smyslu výslovné jiné úpravy) jsou systematicky rozděleny podle základních typů pobytových oprávnění. V § 169 zákona jsou tak obsaženy odchylky týkající se nejrůznějších typů povolení k pobytu stejně jako nejrůznějších typů rozhodnutí o povinnosti opustit území České republiky. V § 170 jsou pak obsaženy odchylky vztahující se na víza, včetně prodloužení doby platnosti víza. [72] Jak § 169, tak § 170 zákona o pobytu cizinců zakotvují obecné pravidlo týkající se právních titulů k nikoli krátkodobým pobytům na území, že žádost o povolení k pobytům taxativně vymezeným, stejně jako žádost o taxativně vymezená víza je třeba podat zásadně osobně (§ 169 odst. 14 věta první, § 170 odst. 1 věta první), přičemž v odůvodněných případech od toho může správní orgán upustit (§ 169 odst. 14 věta druhá, § 170 odst. 1 věta druhá). Pouze pro oblast víz počítá zákon o pobytu cizinců s tím, že "[z]astupitelský úřad může stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti", přičemž "[z]astupitelský úřad umožní cizinci podání žádosti nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy cizinec o stanovení termínu podání žádosti požádal" (§ 170 odst. 2; zvýraznění přidal rozšířený senát). Ustanovení nového (a pro nyní projednávanou věc rozhodného) znění § 170 odst. 2 bylo spolu s novým zněním odst. 3 do zákona o pobytu cizinců vtěleno novelizačním bodem 336 části první, čl. I zákona č. 427/2010 Sb., a to s účinností od 1. 1. 2011. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona, jenž byl po schválení vyhlášen pod č. 427/2010 Sb. (Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky 2010-2013, sněmovní tisk č. 70/0, dostupný na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=70&ct1=0, stav webové stránky ke dni 21. 5. 2017), k tomu uvádí (jde o odůvodnění původního novelizačního bodu 334, který byl v průběhu projednávání změněn na bod 336; zvýraznění přidal rozšířený senát): "Zohledněn podnět Ministerstva zahraničních věcí, aby v zákoně o pobytu cizinců bylo výslovně zakotveno oprávnění zastupitelských úřadů stanovit žadateli o udělení víza povinnost předem si dohodnout termín podání žádosti. Navrhované opatření by mělo přispět k bezproblémovému přijímání žádostí cizinců zejména na některých extrémně exponovaných zastupitelských úřadech. Úprava je inspirována čl. 9 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex). Lhůta 30 dnů je stanovena s ohledem na praxi zastupitelských úřadů, která potvrzuje, že přijetí a zpracování žádosti o udělení dlouhodobého víza vyžaduje větší časový prostor, než je tomu u žádostí o krátkodobá víza. Úprava má zajistit flexibilitu, transparentnost vůči žadateli a lepší organizaci práce zastupitelského úřadu. Navrhovaná úprava zohledňuje skutečnost, že udělování krátkodobých víz je upraveno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex)." (Druhý odstavec odůvodnění se týká nového znění § 170 odst. 3 zákona, pro nyní projednávanou věc irelevantního - pozn. rozšířeného senátu.) [73] Oproti tomu na úseku pobytů nebylo obdobné ustanovení jako § 170 odst. 2, ve znění zákona č. 427/2010 Sb., do nového znění § 169 zákona o pobytu cizinců vloženo. Naopak stejně jako na úseku víz byla zavedena, jak bylo uvedeno již výše, obecná povinnost podávat žádost osobně, a zároveň bylo intencí historického zákonodárce zavést cosi jako jasnou "místní příslušnost" zastupitelských úřadů. Důvodová zpráva k tomu uvádí (jde o odůvodnění původního novelizačního bodu 332, který byl v průběhu projednávání změněn na bod 334; zvýraznění přidal rozšířený senát): "Úprava souvisí se změnou formulace povinnosti cizince podávat žádosti pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je občanem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je držitelem, nebo ve státě, ve kterém má povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt. Stanoví se postup zastupitelského úřadu v případě žádostí o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu podaných u nepříslušného zastupitelského úřadu. Upravuje se povinnost podat žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu osobně. Zastupitelský úřad bude mít možnost v odůvodněných případech od vyžadování povinnosti osobního podání žádosti upustit (např. velká vzdálenost). Ve vztahu k žádostem podávaným na zastupitelských úřadech má toto opatření eliminovat podávání žádostí bez zákonem stanovených náležitostí, které jsou následně doplňovány žadatelem či jeho zástupcem na území České republiky na základě výzvy správního orgánu, který je příslušný k rozhodnutí o žádosti. Zastupitelský úřad v takovém případě nemá možnost posoudit předložené doklady s ohledem na své znalosti místních podmínek. Eliminovány mají být také případy, kdy jsou žádosti zastupitelským úřadům zasílány prostřednictvím provozovatele poštovních služeb žadateli pobývajícími na území České republiky. Úprava je rovněž motivována snahou omezit závislost žadatelů na zprostředkovatelích. Pokud jde o žádosti podávané na území České republiky, souvisí povinnost podat žádost o povolení k dlouhodobému pobytu se zavedením biometrických údajů do průkazu o povolení k pobytu. Změna by současně měla přispět ke zkrácení doby řízení o takové žádosti." [74] Z výše uvedených úvah je patrné, že podle zákona o pobytu cizinců se oprávnění pro zastupitelský úřad stanovit cizincům povinnost předem si sjednat termín podání žádosti se vztahuje toliko na podání žádostí o víza, nikoli však na podání žádostí o povolení k pobytu. [75] Kompetence činit úkony ve věci zaměstnanecké karty je rozdělena mezi Ministerstvo vnitra a zastupitelský úřad. V některých případech součinnost poskytují i jiné orgány, a sice vydáváním závazných stanovisek (§ 42g odst. 6 zákona). K tomu, aby cizinec mohl převzít zaměstnaneckou kartu, potřebuje vízum nad 90 dnů, přičemž k jeho vystavení musí splnit zákonem předepsané podmínky (viz zejm. § 30 odst. 2, 3 a 4 a § 42h odst. 2 zákona). [76] Převážnou většinu kompetencí zde vykonává Ministerstvo vnitra, zejména rozhoduje o vydání zaměstnanecké karty obecně podle § 165 písm. n) zákona, ale i v některých zvláštních případech (podle § 42g odst. 6 zákona). [77] Zastupitelský úřad má kompetenci na úseku zaměstnaneckých karet ve fázi "nabírání žádosti", tedy ve fázi spočívající v organizaci systému přijímání žádostí a prvotního kontaktu se žadatelem. Výslovně o zastupitelském úřadu, a nikoli o Ministerstvu zahraničních věcí v tomto ohledu hovoří § 42g odst. 5 věta první zákona o pobytu cizinců. Jelikož jinou zvláštní úpravu činnosti zastupitelského úřadu § 42g zákona o pobytu cizinců neobsahuje, i pro prvotní fáze řízení o vydání zaměstnanecké karty platí obecná ustanovení o takovýchto žádostech týkající se povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, tedy § 169 odst. 12 zákona. Ten stanoví (zvýraznění přidal rozšířený senát), že "[z]astupitelský úřad je oprávněn provést kontrolu žádosti a náležitostí předložených k žádosti o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu; nemá-li žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže zastupitelský úřad cizinci nedostatky odstranit na místě nebo ho vyzve k jejich odstranění a poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu. Do doby odstranění nedostatků žádosti nebo uplynutí lhůty podle věty první neběží lhůta pro vyřízení žádosti o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu. Zastupitelský úřad je dále oprávněn vyslechnout žadatele o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, je-li to za podmínek uvedených v odstavci 2 nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci." [78] "Místní příslušnost" zastupitelských úřadů se na úseku trvalých a dlouhodobých pobytů řídila pravidlem podle § 169 odst. 13 zákona o pobytu cizinců (zvýraznění přidal rozšířený senát): "Cizinec, který není uveden v právním předpise vydaném podle § 182 odst. 1 písm. e), je povinen požádat o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec státním příslušníkem, popřípadě, jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt. Nesplní-li cizinec tuto povinnost, řízení o žádosti není zahájeno a zastupitelský úřad věc usnesením odloží. Usnesení se pouze poznamená do spisu." [79] Jelikož v rozhodné době zákon komplexně neupravoval postavení zastupitelských úřadů a jejich vztah k Ministerstvu zahraničních věcí [nově však zákon č. 150/2017 Sb., o zahraniční službě a o změně některých zákonů (zákon o zahraniční službě), který nabude účinnosti 1. 7. 2017, pojímá zastupitelský úřad v institucionální rovině jako organizační útvar Ministerstva zahraničních věcí (§ 4 odst. 1 zmíněného zákona)], je třeba při posouzení, který orgán je žalovaným v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.), vyjít jen z toho, jakým způsobem příslušný zvláštní zákon (zde zákon o pobytu cizinců) se zastupitelským úřadem a jeho vztahem k Ministerstvu zahraničních věcí zachází, především pak z toho, zda zákon se zastupitelským úřadem počítá jako se správním orgánem v kompetenčním smyslu. [80] Jediným ustanovením zákona o pobytu cizinců, které se postavením a kompetencemi Ministerstva zahraničních věcí a zastupitelských úřadů a jejich vzájemným vztahem zabývá v obecné rovině, je jeho § 166. Ten, rubrikován nadpisem Působnost Ministerstva zahraničních věcí, stanoví v odstavci 1, že "Ministerstvo zahraničních věcí vykonává státní správu ve věcech povolování pobytu cizinců na území požívajících výsad a imunit podle mezinárodního práva", a v odstavci 2, že "Ministerstvo zahraničních věcí vykonává státní správu ve věcech udělování víz v rozsahu stanoveném tímto zákonem prostřednictvím zastupitelského úřadu" (zvýraznění přidal rozšířený senát). Dlužno podotknout, že v uvedeném ustanovení chybí výslovná zmínka o působnosti ve věcech pobytů. [81] Rozšířený senát ve svém usnesení ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS, v této souvislosti vyslovil (zvýraznění přidal rozšířený senát), že "[p]ojem správního orgánu je pro účely určení pravomoci a příslušnosti soudů ve správním soudnictví nutno vnímat především v rovině kompetenční - správním orgánem v tomto smyslu, tedy mimo jiné i ve smyslu § 7 odst. 2 s. ř. s., jenž stanoví pravidla pro určení místní příslušnosti správních soudů, je svazek kompetencí určitého typu. Institucionální uspořádání či dokonce právní osobnost entity, jejíž součástí je uvedený svazek kompetencí, je pro posouzení, zda se u tohoto svazku jedná o správní orgán, zpravidla irelevantní či pouze pomocné kritérium." [82] V rámci toho také rozšířený senát v uvedeném usnesení vyslovil, podle jakých dílčích kritérií se má zkoumat, zda je určitá entita správním orgánem v kompetenčním smyslu, anebo toliko dílčí nesamostatnou složkou komplexnější entity, přičemž teprve tato komplexnější entita je správním orgánem v kompetenčním smyslu (zvýraznění přidal rozšířený senát): "[33] V obecné rovině nelze stanovit jednoznačné, ‚technické' pravidlo, podle kterého se jednoduše posoudí, zda určitá entita disponuje určitým svazkem kompetencí, takže má povahu správního orgánu ve výše uvedeném smyslu. Je však možno vymezit určité znaky, na základě jejichž analýzy lze takovýto úsudek zpravidla učinit. [34] Klíčovým znakem bude zákonné vymezení, komu jsou určité kompetence takříkajíc ‚přiděleny', tedy kdo je má vykonávat, aniž by jimi mohl dále disponovat, zejména je svěřit v rámci určité institucionální struktury menším organizačním jednotkám, osobám, složkám apod. anebo je naopak převést na vyšší úroveň této struktury. Jestliže tedy zákon předepisuje, že existuje, a musí existovat (tj. nemůže být beze změny zákona zrušena či organizačně modifikována) entita nadaná určitými kompetencemi, je třeba tuto entitu považovat za správní orgán v kompetenčním (‚materiálním') smyslu, a tedy za jednotku relevantní pro určení místní příslušnosti podle § 7 odst. 2 s. ř. s. [35] Z toho je zřejmé, že velmi často bude v jednom správním orgánu či soustavě správních orgánů v institucionálním smyslu existovat řada entit, které budou správními orgány v kompetenčním smyslu, jelikož zákon s nimi počítá a svěřuje jim, a právě jen jim, určité kompetence, přičemž nepřipouští, aby jim byly uvedené kompetence bez změny zákona odebrány a převedeny na jinou entitu v rámci dané instituce či soustavy institucí. Složitou a vnitřně bohatě členěnou instituci naopak bude možno považovat za toliko jeden správní orgán v kompetenčním smyslu, pokud sama tato instituce může svoji strukturu bez nutnosti změnit zákon modifikovat tak, že jí svěřené kompetence budou v rámci této instituce vykonávat jiné její články, než tomu bylo doposud. [36] To, jak je určitá komplexnější instituce či soustava institucí řízena ve smyslu organizačním či manažerském (např. kdo jmenuje vedoucí jejích dílčích článků či kdo určuje náplň práce jednotlivých zaměstnanců těchto článků), může mít pro určení, zda v rámci takovéto instituce či soustavy institucí existují určité entity jako správní orgány v kompetenčním smyslu, význam pouze potud, pokud pravidla řízení této instituce umožňují bez změny zákona modifikovat kompetence jejích jednotlivých článků. Pokud ano, nasvědčuje to v té míře, v jaké je taková změna možná, spíše závěru o neexistenci samostatných správních orgánů v kompetenčním smyslu v rámci takové instituce a tomu, že tato instituce je správním orgánem v kompetenčním smyslu jen jako celek. Závěru o tom, že kompetence určité entity jsou vymezeny zákonem, zásadně nebrání ani to, že stanovení některých dílčích parametrů kompetencí zákon svěřuje podzákonnému předpisu či zákonem předvídanému vnitřnímu nebo statutárnímu předpisu řídicí či organizační povahy. [37] Personální, kontrolní či metodické pravomoci vedení instituce vůči jejím nižším článkům však samy o sobě neznamenají, že v rámci této instituce nemohou existovat určité nižší články jako samostatné správní orgány v kompetenčním smyslu - pokud takové články podle zákona existovat musí a pokud mají vymezeny určité kompetence, kterých nemohou být zbaveny, pak samotná skutečnost, že jejich vedoucí mohou být vedoucím celé instituce jmenováni či odvoláni, že tyto články podléhají určitému metodickému vedení a jiným formám kontroly ‚shora' a že v rovině institucionální, provozní (např. zajištění věcných a technických prostředků pro činnost, propojení informačními a komunikačními systémy apod.) tvoří pouhou součást určité komplexní instituce, jim nebere charakter správního orgánu v kompetenčním smyslu." [83] Z výše uvedených obecných pravidel pro identifikaci správního orgánu v kompetenčním smyslu je patrné, že převážnou většinu kompetencí na úseku pobytů cizinců má Ministerstvo vnitra. Pouze v omezeném rozsahu pak jsou určité kompetence svěřeny zastupitelským úřadům. Jde především o kompetenci přijímat žádosti včetně rozhodnutí o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, o kompetenci odstraňovat nedostatky žádostí, v případě potřeby vyslýchat žadatele a usnesením odkládat žádosti podané "nepříslušnému" zastupitelskému úřadu. Tyto kompetence jsou samotným zákonem svěřeny jen a pouze zastupitelskému úřadu jako zákonem předpokládané specifické součásti Ministerstva zahraničních věcí, a nemohou být přeneseny na nikoho jiného (např. na Ministerstvo vnitra) ani atrahovány na samotné Ministerstvo zahraničních věcí. Skutečnost, že zastupitelský úřad je z institucionálního pohledu toliko specifická součást Ministerstva zahraničních věcí, na uvedeném závěru nic nemění, neboť toto hledisko (provozní, manažerské, metodické a další podřízení zastupitelského úřadu Ministerstvu zahraničních věcí) nic nemění na tom, že zastupitelský úřad má ze zákona kompetenci k určitým zákonem stanoveným úkonům. [84] "Místní příslušnost" zastupitelských úřadů, včetně toho, že je vůbec konkrétní počet zastupitelských úřadů v určité době zřízen, není sice zatím stanovena přímo zákonem, nýbrž plyne z obecné kompetence Ministerstva zahraničních věcí na úseku zahraniční politiky zakotvené § 6 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, zejména pak ve vztahu k řízení zastupitelských úřadů z odst. 3 písm. c) tohoto paragrafu. To však na zákonném vymezení kompetencí zastupitelských úřadů nic nemění, neboť ze zákonné úpravy jasně plyne, že "nějaké" zastupitelské úřady s nějak vymezenou místní příslušností musí existovat a že je zákonnou povinností Ministerstva zahraničních věcí se o to postarat (srov. v tomto ohledu bod [50] výše již zmíněného usnesení rozšířeného senátu ze čj. Nad 288/2014-58, v němž se mj. praví: "Na tom, že základ územní působnosti poboček krajských pozemkových úřadů je stanoven zákonem, však tato sdílená kompetence ústředního ředitele a ministra zemědělství nic nemění - oba jsou povinni podle zákona spolupodílet se na vydání organizačního řádu a jsou povinni zajistit, aby jeho součástí bylo vymezení jednotlivých poboček a jejich územních obvodů. Jejich uvážení není svěřeno, zda vůbec budou pobočky krajských pozemkových úřadů zřízeny, nýbrž pouze určení, kolik jich bude a s jak konkrétně vymezenými územními obvody. V úvaze o počtu poboček se má promítnout zřejmě zejména potřeba reagovat na místní podmínky a rozložení zatížení příslušnou agendou v rámci jednotlivých krajských pozemkových úřadů.") [85] Ve výše popsaných oblastech (přijímání žádosti včetně upuštění od povinnosti osobního podání žádosti, odstraňování jejich nedostatků, eventuální vyslýchání žadatelů a odkládání žádostí podaných "nepříslušnému" zastupitelskému úřadu) je proto zastupitelský úřad správním úřadem v kompetenčním smyslu, a tedy žalovaným ve smyslu § 83 s. ř. s. v případě, že v souvislosti s výkonem těchto kompetencí má někdo za to, že bylo zasaženo úřadem do jeho práv úkonem, který má povahu nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. [86] V nyní projednávané věci úkonem, jemuž byla vystavena podle svého tvrzení žalobkyně, mělo být faktické jednání pracovnice zastupitelského úřadu spočívající v tom, že žalobkyni zabránila podat osobně na zastupitelském úřadu žádost o zaměstnaneckou kartu. Je zjevné, že pokud k uvedenému jednání vskutku došlo, jednala pracovnice zastupitelského úřadu v rámci výkonu svých pracovních povinností, takže je její jednání přičitatelné zastupitelskému úřadu. Šlo totiž nepochybně o jednání v té fázi řízení o žádosti (v širším smyslu), k jejímuž provádění je kompetentní právě zastupitelský úřad, a sice o fázi "nabírání žádosti". Tou je třeba rozumět nejen řešení otázek spojených se žádostí od okamžiku jejího vstupu do sféry zastupitelského úřadu, ale i řešení otázek spojených se samotnou "technickou" organizací podávání žádostí žadateli, tedy především určením, kdy a za jakých podmínek se může ten, kdo má v úmyslu podat žádost, k jejímu podání na zastupitelský úřad dostavit. [87] Žalovaným v nyní projednávané věci je tedy velvyslanectví České republiky v Hanoji jakožto správní orgán, jemuž je přičitatelné tvrzené jednání jeho pracovnice vůči žalobkyni. V tomto ohledu je třeba přiklonit se k názoru prvního senátu. [88] V praxi se však důsledky právních názorů prvního a desátého senátu od sebe neliší. Zvláštností zastupitelských úřadů je, že jejich "územní působnost", a stejně tak sídlo se nacházejí mimo území České republiky. Proto místní příslušnost krajského soudu k řízení o zásahové žalobě nelze určit podle pravidla v § 7 odst. 2 s. ř. s., neboť není žádný krajský soud, v jehož obvodu by měl nějaký zastupitelský úřad své sídlo. Řešení pro určení místní příslušnosti nenabízejí ani další pravidla obsažená v § 7 odst. 3 s. ř. s., neboť se na věc žalobkyně vzhledem k její povaze vůbec nevztahují. V daném případě není namístě ani přiměřené užití (§ 64 s. ř. s.) některého z ustanovení občanského soudního řádu o příslušnosti soudů, jakkoli to obecně vzato není vyloučeno (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2014, čj. Nad 218/2014-81, č. 3122/2014 Sb. NSS, či usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2003, čj. Na 267/2003-5, č. 8/2003 Sb. NSS). V úvahu by totiž připadalo pouze určování soudu, který věc projedná a rozhodne, v každém jednotlivém případě rozhodnutím Nejvyššího správního soudu za přiměřeného užití § 11 odst. 3 o. s. ř. To však není vhodné zejména s ohledem na zájem na rychlosti a hospodárnosti řízení před správními soudy a požadavek jasného a předem zřejmého pravidla pro určení, který soud má případy tohoto typu rozhodovat (nelze odhlédnout od toho, že spory uvedeného druhu se v praxi objevují vcelku často). [89] Je přitom zjevné, že některý krajský soud k řízení o zásahové žalobě musí být místně příslušný, neboť jen kvůli absenci výslovného pravidla o místní příslušnosti pro natolik speciální případ jako nyní projednávaný nelze potenciálním žalobcům odepřít spravedlnost. Mezeru ve výslovné právní úpravě je proto třeba zaplnit výkladem zohledňujícím zejména povahu správního soudnictví jako soudního nástroje ochrany jednotlivce před jednáním veřejné moci a povahu správních orgánů, které jsou ve správním soudnictví žalovanými, jako "údů" veřejné moci. K tomu rozšířený senát ve svém usnesení ze dne ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-3, č. 3196/2015 Sb. NSS, mimo jiné uvedl (zvýraznění přidal nyní rozšířený senát): "[26] [...] Pravidla pro řízení před správními soudy nejsou samoúčelná. Právě naopak, jsou "toliko" nástrojem k dosažení vlastního účelu správního soudnictví, a sice nalezení práva a poskytnutí účinné ochrany subjektivním právům jednotlivce, do nichž veřejná správa zasáhne svým jednáním v rozporu se zákonem. Procesní pravidla tak nemají být labyrintem plným nejasných odboček do slepých uliček, v němž se vlastní smysl soudní ochrany ztratí, nýbrž cestou, která jasně a zřetelně směřuje k cíli - k posouzení, zda hmotná subjektivní práva žalobce byla dotčena v rozporu se zákonem, anebo nikoli." [90] "[28] Veřejná moc a zvláště pak její složka, proti níž správní soudnictví chrání, tedy veřejná správa, se z pohledu jednotlivce jeví jako svým způsobem jednotná, navenek jednolitá entita, jež je toliko z důvodů strukturálních či funkčních (zejména kvůli dělbě moci či kvůli organizačním, technickým a jiným potřebám) členěna do relativně samostatných jednotek (správních orgánů, orgánů samosprávy či jiných vykonavatelů veřejné správy). Pro jednotlivce je významné, že sféru jeho práv a povinností zasáhla veřejná správa jako taková, nikoli to, zda tak učinil ten, anebo onen správní orgán. Který orgán tak učinil, má přirozeně svůj význam, zejména pro kontrolu, zda veřejná správa jedná v mezích zákonného zmocnění, jakož i pro určení odpovědnosti konkrétních osob, jež za veřejnou správu jednaly, v případě, že šlo o jednání nezákonné. Pro poskytnutí soudní ochrany je nicméně podstatnější, aby bylo v první řadě označeno a najisto postaveno jednání veřejné správy, které je předmětem žaloby jednotlivce (jeho obsah, rozsah, důsledky aj.), a teprve sekundárně to, který její "úd" je za takové jednání odpovědný (pokud vskutku k jednání podle skutkových zjištění učiněných soudem došlo). Nicméně i to druhé má pro účinné poskytnutí soudní ochrany zásadní význam, a sice především pro posouzení, zda veřejná správa jednala v mezích svých pravomocí a způsobem, který jí zákon ukládá, a pokud ne, pro určení, které konkrétní součásti veřejné správy má správní soud vykonatelným způsobem uložit, aby ustala v zásahu, trvá-li, vyvarovala se jeho opakování a případně odstranila jeho důsledky, resp. vůči které takové součásti má soud vyslovit nezákonnost zásahu." [91] Proto je v daném případě třeba při nedostatku výslovné úpravy místní příslušnost soudu určit s ohledem na to, že zastupitelský úřad je sice v kompetenčním smyslu ve vymezeném rozsahu samostatným správním orgánem, avšak institucionálně je speciální součástí širší struktury, a sice Ministerstva zahraničních věcí. Místní příslušnost se tedy ve všech případech, kdy je žalovaným správním orgánem zastupitelský úřad, řídí podle sídla Ministerstva zahraničních věcí. Takový výklad v sobě spojuje požadavek, aby žalovaným v zásahové žalobě byla ta entita, která má být podle žalobního tvrzení původcem žalobou napadeného jednání, tedy správní orgán v kompetenčním smyslu, i požadavek, aby nalezení soudu místně příslušného o žalobě rozhodnout bylo pro jednotlivce domáhajícího se soudní ochrany co možná nejvíce jednoduché a jednoznačné. IV.2.3 Neumožnění podat žádost o zaměstnaneckou kartu osobně na zastupitelském úřadu jako nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. [92] Jak již bylo vyloženo shora v části IV.2.1 tohoto rozhodnutí, pravou podstatou sporu, který vede žalobkyně, je dlouhodobé a systematické svévolné a neprůhledné jednání veřejné správy při výkonu některých jí zákonem svěřených kompetencí. Desítky žalob ve správním soudnictví by bývaly nemusely být podány, kdyby veřejná správa umožnila na zastupitelských úřadech podávat žádosti o příslušná pobytová oprávnění tak, aby všichni, kdo o to měli zájem, mohli tento úkon přiměřeně komfortním způsobem a v reálném čase učinit. [93] Nejvyšší správní soud si je vědom, že zejména v zemích, kde existuje vysoký přetlak poptávky po zaměstnání v České republice nad nabídkou, kterou je Česká republika z politických, společenských a ekonomických důvodů ochotna akceptovat (typicky Vietnam či Ukrajina), musí existovat systém, který efektivně, tedy zejména za únosných nákladů, jež ponese český stát, dokáže zvládnout velkou masu žádostí o pobytová oprávnění nejrůznějšího druhů, z nichž převážné většině nebude vyhověno. Česká republika má v zásadě neomezený prostor k úvaze, nakolik umožní státním příslušníkům té či oné země pracovat či vyvíjet jinou aktivitu v České republice; svou praxi v tomto ohledu může měnit podle svých potřeb. Není ani pochyb o tom, že právě v zemích jako Vietnam či Ukrajina se nabízí ke zvládnutí administrace žádostí využití informačních technologií. Tyto technologie však musí být používány způsobem, který strukturuje masu žadatelů podle pravidel, která nejsou svévolná a která pokud možno vyloučí rozhodování o žádostech na základě jiných než racionálních a férových kritérií. Jakýkoli jiný postup, a to v kterékoli fázi administrace žádostí, může být podle okolností nezákonným zásahem, proti kterému se dotčené osoby mohou bránit zásahovou žalobou. [94] Se žalobkyní nicméně nelze souhlasit, považuje-li samotné zákonné zakotvení povinnosti osobního podání žádostí o povolení k taxativně vymezeným pobytům, stejně jako žádostí o taxativně vymezená víza (§ 169 odst. 14 věta první, § 170 odst. 1 věta první zákona o pobytu cizinců) za nesouladné s ústavně zaručeným právem na to, domáhat se stanoveným postupem svého práva u správního orgánu (čl. 36 odst. 1, 2. alt. Listiny základních práv a svobod). Požadavek osobního kontaktu žadatele s odpovědnými úředníky České republiky je pro takovéto účely zcela logický a slouží k tomu, aby si Česká republika mohla právě takto ověřit zejména totožnost, motivaci, osobní a další poměry žadatele a na základě toho zvážit bezpečnostní rizika a jiné aspekty související s následným uvážením, zda žadateli má, anebo nemá být vyhověno. Zejména pokud správní orgány adekvátně využívají ustanovení o možnosti upustit od osobního podání žádosti (§ 169 odst. 14 věta druhá, § 170 odst. 1 věta druhá), není důvodu o ústavní konformitě povinnosti osobního podání žádostí o některá povolení k pobytům či o některá víza jakkoli pochybovat. Po státu je však nutno požadovat, aby, pokud povinnost osobního podání žádosti stanovil, také vytvořil adekvátní podmínky pro to, aby tuto povinnost mohli žadatelé o pobyty či víza přiměřeným způsobem splnit. Uvedenou povinnost totiž stát nesmí zneužívat k jiným účelům, než kvůli nimž byla do zákonné úpravy vtělena (viz shora citaci z důvodové zprávy k návrhu zákona vyhlášeného pod č. 427/2010 Sb.), zejména ji nesmí zneužívat ke svévolnému faktickému bránění žadatelům své žádosti vůbec podat, a tím k faktickému znemožnění ucházet se o pobytová oprávnění v České republice. [95] Judikatura správních soudů, která ostatně byla v detailech popsána výše, v minulosti za situace soustavné nevůle veřejné správy řídit se právními názory správních soudů vyvinula jakési "náhražkové" a ze systémového pohledu absurdní metody, jak konkrétní žadatele o pobytová oprávnění ochránit tím, že se jim umožní podat příslušné žádosti způsoby jsoucími v řadě ohledů v rozporu se smyslem a účelem právní regulace v zákoně o pobytu cizinců. Takto judikatura dospěla i k závěru, že žádost podaná jako příloha stížnosti proti postupu pracovníka zastupitelského orgánu je žádostí účinně podanou, jakkoli takovéto okolnosti žádosti v podstatě znemožňují prvotní prověření žadatele pracovníkem zastupitelského orgánu v průběhu osobního podání žádosti a prověření klíčových náležitostí žádosti již při jejím podání. Uvedenou judikaturu nutno považovat za nouzovou reakci na dlouhodobě nezákonný postup veřejné správy. [96] S desátým senátem je třeba souhlasit v tom, že musí být od sebe odděleny dva aspekty výše popsané situace. [97] Na jedné straně účinky žádosti "nouzově" podané způsobem, který je obecně vzato nežádoucí, avšak který je jedinou účinnou obranou žadatele před nezákonným jednáním veřejné správy spočívajícím v tom, že mu neposkytne v přiměřené lhůtě možnost podání žádosti postupem zákonem standardně předpokládaným. Zde rozšířený senát konstatuje, že závěry judikatury o tom, že žádost je za takovýchto podmínek podána účinně, jsou v podmínkách dosavadního jednání veřejné správy zcela správné a jsou jediným alespoň v určité míře účinným nástrojem k ochraně práva žadatelů na to, domáhat se stanoveným postupem svého práva u správního orgánu (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Dokud veřejná správa svůj přístup zásadně nezmění, není důvodu na nich cokoli měnit. [98] Dalším aspektem věci je však samotné nezákonné jednání veřejné správy spočívající v řadě dílčích nezákonných postupů. V první řadě je nezákonným zásahem již samotná nemožnost získat v přiměřené době termín pro osobní podání žádosti; pokud vskutku k takovému stavu dochází, a to ať již jakýmikoli konkrétními mechanismy (tj. za využití systému Visapoint tam, kde zákon k jeho užití zastupitelský úřad opravňuje, i použitím jiných způsobů určení termínu pro osobní podání žádosti tam, kde povinnost předem si sjednat termín podání žádosti nelze žadateli uložit), jde nepochybně o nezákonný zásah zastupitelského úřadu do práva žadatelů na to, aby jejich žádost byla v přiměřené lhůtě přijata a posouzena. Na tuto prvotní nezákonnost navazuje podle poznatků plynoucích z jiných obdobných věcí již řešených Nejvyšším správním soudem jednání konkrétních pracovníků, jímž je žadatelům bráněno podat žádost bez předchozí (fakticky podle tvrzení žadatelů nemožné) registrace v systému Visapoint. Tato jednání mohou podle okolností být rovněž nezákonným zásahem, například již jen proto, že u konkrétního pobytového oprávnění nemusí ze zákona plynout povinnost žadatele předem si sjednat termín podání žádosti uložená mu zastupitelským úřadem, anebo proto, že jsou fakticky pokračováním předchozího šikanózního způsobu využití systému Visapoint ve vztahu k žadatelům o ta pobytová oprávnění, u nichž by požadavek předem si sjednat termín podání žádosti byl přípustný. [99] Tím, že na žádost žadatele musí zastupitelský úřad s ohledem na judikaturu správních soudů i v některých případech nestandardního způsobu jejího podání hledět jako na řádně podanou, nejsou ještě bez dalšího "smazány" případné nezákonnosti, jichž se v souvislosti s procesem podání žádosti veřejná správa mohla dopustit. Proto není ani důvodu k tomu a priori vyloučit ochranu proti takovýmto eventuálním nezákonnostem cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. [100] Názor prvního senátu, že zásah do práv, proti kterému by bylo možno se bránit zásahovou žalobou, za dané situace nenastal, jestliže na podání žádosti učiněné nestandardním způsobem je třeba hledat jako na účinné, proto není správný. [101] Závěrem rozšířený senát opakuje to, co Nejvyšší správní soud vyslovil ve stručnosti již ve shora zmíněném rozsudku čj. 8 As 90/2011-62. Je na veřejné správě, jakým způsobem "technicky" uspořádá vyřizování žádostí o nejrůznější pobytová oprávnění tak, aby byla schopna je za přiměřených nákladů zvládat. Musí však v každém případě umožnit žadatelům takové žádosti v přiměřeném časovém horizontu a lidsky důstojným způsobem podat. Je na veřejné správě, zda ke splnění tohoto úkolu využije informační technologie, vícestupňovou proceduru posuzování žádostí, prvky náhodného výběru, nástroje ekonomické regulace (správní poplatky v citelné výši) anebo kombinaci některých z těchto či jiných nástrojů. Zvolené nástroje však musí být založeny na racionálních a férových pravidlech a umožňovat průběžnou i následnou kontrolu toho, že nejsou zneužívány či používány svévolně. IV.3 Závěr [102] V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.), jenž měl spočívat v tom, že pracovník zastupitelského úřadu bránil žadateli v osobním podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť žadatel nebyl pro účely podání žádosti registrován v systému Visapoint přidělujícím potenciálním žadatelům o víza termíny k návštěvě daného zastupitelského úřadu za účelem podání žádosti, je žalovaným správním orgánem daný zastupitelský úřad. Místní příslušnost krajského soudu se v takových případech řídí podle sídla Ministerstva zahraničních věcí. [103] Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem (§ 82 a násl. s. ř. s.), jenž měl spočívat v tom, že pracovník zastupitelského úřadu bránil žadateli v osobním podání žádosti o zaměstnaneckou kartu, neboť žadatel nebyl pro účely podání žádosti registrován v systému Visapoint přidělujícím potenciálním žadatelům o víza termíny k návštěvě daného zastupitelského úřadu za účelem podání žádosti, může být důvodná i tehdy, jestliže se dotyčnému žadateli podařilo tuto žádost zastupitelskému úřadu podat tak, že se na ni hledí jako na účinně podanou. V. Posouzení věci samé [104] Rozšířený senát posoudil sporné právní otázky. Jak je z jeho výše uvedené argumentace patrné, k jejich posouzení bylo třeba komplexní úvahy reflektující judikaturní vývoj ohledně systému Visapoint a řešící i řadu dalších souvisejících právních otázek, včetně těch, které jsou součástí důvodů kasační stížnosti. Předmět řízení o kasační stížnosti samotné byl tedy z podstatné části vyčerpán již posouzením uvedených právních otázek. V souladu s § 71 odst. 1 in fine Jednacího řádu NSS proto rozšířený senát rozhodl ve věci samé rozsudkem, neboť takový postup je nejvhodnější z pohledu hospodárnosti a rychlosti řízení. [105] Jak je z vyslovených závěrů rozšířeného senátu zřejmé, městský soud zatížil svůj rozsudek ve věci vadou řízení ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., jednal-li jako se žalovaným s Ministerstvem zahraničních věcí, ačkoli z popisu jednání pracovnice velvyslanectví České republiky v Hanoji, jež mělo být podle žalobního tvrzení nezákonným zásahem, bylo zřejmé, že pokud k takovému jednání vskutku došlo, je přičitatelné tomuto zastupitelskému úřadu, který v dané situaci vykonával svoji pravomoc svěřenou mu zákonem jako správnímu orgánu v materiálním (kompetenčním) smyslu. Toto pochybení městského soudu mohlo mít, a v daném případě i mělo, přes specifický a velmi úzký institucionální vztah mezi Ministerstvem zahraničních věcí a velvyslanectvím České republiky v Hanoji, vliv na zákonnost jeho rozsudku. Jako s účastníkem řízení, který má procesní práva a procesní povinnosti a jemuž může být rozhodnutím o věci samé uložena i povinnost jednat určitým způsobem (např. zdržet se toho, aby žalobkyni bylo bráněno podat žádost o zaměstnaneckou kartu) anebo ve vztahu k němuž může být autoritativně a závazně deklarováno, že se dopustil nezákonnosti, totiž soud jednal s někým, kdo podle pravidel, jimiž se řízení o zásahové žalobě řídí, být jednáno nemělo. [106] Proto rozšířený senát podle § 110 odst. 1 věty první s. ř. s. rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm bude městský soud vázán právním názorem rozšířeného senátu, jak byl komplexně vyjádřen v části IV. 2 tohoto rozsudku. V první řadě tedy městský soud žalobce upozorní, že podle toho, jaké jednání veřejné moci je v žalobním tvrzení označeno jako nezákonný zásah, nemůže být žalovaným správním orgánem v dané věci Ministerstvo zahraničních věcí, nýbrž zastupitelský úřad České republiky v Hanoji. V této souvislosti bude na místě vyzvat žalobce k úpravě žaloby v označení žalovaného, neučiní-li tuto úpravu žalobce sám o své vůli s ohledem na výše vyjádřený právní názor rozšířeného senátu. V závislosti na obsahu vyjádření žalobce pak městský soud bude dále činit úkony směřující k rozhodnutí o žalobě.

decision_1099.txt

k § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“), ve znění účinném do 1. 8. 2021 k čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (v textu jen „směrnice 2004/38/ES“) I. Definice rodinného příslušníka občana EU podle § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném do 1. 8. 2021, který využil své právo volného pohybu, je transpozicí definice další oprávněné osoby podle čl. 3 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Členské státy nejsou oprávněny uložit pro její naplnění dodatečné kritérium, které směrnice nestanoví. Nemohou tedy ani požadovat, aby rodinný příslušník občana EU prokázal, že měl v zemi, ve které žil ve společné domácnosti s občanem EU, povolen pobyt. II. Český zákonodárce prostřednictvím § 15a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném do 1. 8. 2021, rozšířil působnost vnitrostátní úpravy transponující směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států i na rodinné příslušníky, kteří odvíjí svou žádost o pobytové oprávnění od občanů České republiky, kteří nevyužili své právo volného pohybu, a právo EU tak musí být zohledněno i v těchto případech. S ohledem na toto vnitrostátní dorovnání a skutečnost, že situaci obou kategorií rodinných příslušníků občanů EU (České republiky) upravují stejná a nutně i stejně vykládaná ustanovení, nemůže být podmínka předchozího povolení k pobytu na území České republiky vyžadována ani pro naplnění definice rodinného příslušníka občana České republiky, který nevyužil svého práva volného pohybu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2023, čj. 1 Azs 106/2023-75) Prejudikatura: č. 2420/2011 Sb. NSS, č. 3536/2017 Sb. NSS a č. 4480/2023 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 25. 7. 2008, Metock a další (C-127/08), ze dne 5. 5. 2011, McCarthy (C-434/09), a ze dne 15. 9. 2022, Minister for Justice and Equality (Bratranec občana Unie, který je státním příslušníkem třetí země) (C-22/21). Věc: a) F. K. a b) S. K. proti Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců o povolení k přechodnému pobytu, o kasační stížnosti žalobců. Žalobci podali dne 30. 1. 2019 žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu podle § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců, neboť hodlali na území České republiky pobývat přechodně po dobu delší než tři měsíce společně se svým synem – českým občanem. Ministerstvo vnitra rozhodnutími ze dne 18. 8. 2022 žádosti podle § 87e odst. 1 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců zamítlo, neboť žalobci neprokázali, že jsou příbuznými občana EU, který ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen pobyt, žil před vstupem na území s občanem EU ve společné domácnosti. Z tohoto důvodu bylo shledáno, že žalobci nejsou rodinnými příslušníky občana EU ve smyslu § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 1. 8. 2021. Odvolání žalobců proti rozhodnutím ministerstva žalovaná zamítla rozhodnutími ze dne 13. 10. 2022. Proti těmto rozhodnutím žalobci brojili žalobami, které Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 28. 4. 2023, čj. 31 A 34/2022-56, zamítl. Připomenul, že výkladem § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců se podrobně zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 3. 2023, čj. 3 Azs 271/2022-26, č. 4480/2023 Sb. NSS. Krajský soud shledal, že žalobce nelze považovat za rodinné příslušníky ve smyslu daného ustanovení. Nejedná se o tzv. dynamickou situaci, neboť žalobci žijí v České republice od roku 2007 a žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu podali v roce 2019, poté, co jejich syn nabyl české státní občanství. Žádosti žalobců o připojení se k občanu EU proto nešlo považovat za žádosti o prvotní přechodný pobyt, neboť bezprostředně nenásledoval dobu jejich soužití ve společné domácnosti s občanem EU v jiné zemi a současně syn žalobců v době soužití ve společné domácnosti v Turecku ještě nebyl českým občanem. Nejedná se však ani o tzv. statickou situaci. Žalobci se sice v průběhu jejich pobytu na území České republiky stali rodinnými příslušníky občana EU, avšak na území pobývali od svého příchodu v roce 2007 bez pobytových oprávnění, a nejednalo se tedy o žádosti o následné pobytové oprávnění. V případě statické situace je totiž překážkou, že žalobci neměli nikdy na území České republiky povolen pobyt. Žalobci (stěžovatelé) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž – mimo jiné – namítali, že soud i správní orgány chybně aplikovaly § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců. Výklad krajského soudu, který vzal za rozhodující skutečnost, že stěžovatelé pobývali na území České republiky od počátku bez pobytových oprávnění, je příliš restriktivní. Rozsudek čj. 3 Azs 271/2022-26 dopadá i na jejich situaci, neboť zde reálně dlouhodobě pobývají. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že se ztotožňuje se závěry krajského soudu. Stěžovatelé nespadají pod definici § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, neboť nemají na území České republiky povolen pobyt. Podle žalované je tato podmínka výslovně uvedena v zákonné definici. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové a rozhodnutí žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III.A Jiné vady řízení před krajským soudem podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [14] Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že jediná skutková okolnost, na které krajský soud vystavěl svůj právní závěr, je v rozporu s obsahem správního spisu. Ze správního spisu vyplývá, že stěžovatel a) zde pobývá nelegálně od 1. 11. 2017. Stěžovatelé po svém příjezdu na území České republiky nejprve neúspěšně žádali o udělení mezinárodní ochrany. V průběhu let 2011 až 2014 jim ministerstvo opakovaně udělovalo víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Z tohoto titulu pak bylo stěžovateli a) uděleno povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění pobytu na území podle § 43 zákona o pobytu cizinců s platností od 4. 1. 2014 do 3. 7. 2014. Stěžovatelce bylo stejné pobytové oprávnění uděleno s platností od 4. 1. 2014 do 3. 12. 2014. [15] Skutkové zjištění krajského soudu, že stěžovatelé nikdy nebyli držiteli pobytového oprávnění, je tedy chybné a rozporné s obsahem správního spisu. Krajský soud se tím dopustil vady v řízení o žalobě. Proto je třeba posoudit, zda tato vada mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, neboť pouze v takovém případě je namístě napadené rozhodnutí zrušit [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Zde je třeba zdůraznit, že tento zrušovací důvod počítá s pouhou možností, že je rozhodnutí nezákonné, nikoliv s jistotou. Pro posouzení, zda mohla mít procesní vada za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé, je nutno přihlédnout mimo jiné k tomu, zda mohla tato vada vést k odlišnému výsledku věcného rozhodnutí (přiměřeně srov. rozsudky NSS ze dne 20. 4. 2017, čj. 2 Azs 343/2016-44, ze dne 14. 11. 2017, čj. 2 Azs 331/2017-33, a ze dne 18. 2. 2022, čj. 5 Azs 308/2020-76). [16] Výsledek věcného posouzení krajského soudu přitom vycházel ze skutkového zjištění, že stěžovatelům zde nikdy nebyla udělena žádná forma pobytového oprávnění. Jeví se proto jako logické, že krajský soud zatížil rozsudek vadou spočívající v tom, že jím zjištěný skutkový stav je v rozporu s obsahem správního spisu, přičemž tato vada mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Krajský soud však současně i nesprávně posoudil právní otázku, na jejímž podkladu tento skutkový stav zjistil, přičemž na stejném právním názoru stojí již rozhodnutí správních orgánů. To samo o sobě kasační soud nutně muselo vést ke zrušení napadeného rozsudku i napadeného rozhodnutí. (…) III.B Kritérium „ve státě, ve kterém měl povolen pobyt“ jako součást definice rodinného příslušníka podle § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců [25] Nejvyšší správní soud připomíná, že v rozsudku čj. 3 Azs 271/2022-26, na který krajský soud odkázal, dospěl k závěru, že § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s § 15a odst. 3 téhož zákona dopadá jak na dynamické situace, kdy rodinný příslušník žádá o prvotní přechodný pobyt v souvislosti se svým přesunem na území České republiky z důvodu doprovázení či následování občana České republiky, s nímž bezprostředně předtím žil ve společné domácnosti v jiné zemi, tak i na statické situace, v nichž žádá o přechodný pobyt rodinný příslušník občana České republiky, který na území České republiky již dlouhodobě pobývá a žije ve společné domácnosti s osobou, jež má k okamžiku podání žádosti státní občanství České republiky (např. vzhledem k nabytí státního občanství České republiky jeho příbuzným, s nímž sdílí společnou domácnost). Slovní spojení „stát, ve kterém měl povolený pobyt“, obsažené v § 15a odst. 2 písm. a) bodě 1 zákona o pobytu cizinců, musí logicky zahrnovat i území samotné České republiky. [26] Tyto závěry přitom krajský soud nezpochybňuje. Při svém posouzení projednávané věci, která se zaměřila na další, v citovaném rozsudku neřešenou otázku, však vyšel ze skutečnosti, že stěžovatelé nikdy neměli na území České republiky povolen pobyt a že tedy žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu nebyla žádostí o následující pobytové oprávnění. Proto se dle jeho názoru nejedná o rodinné příslušníky ve smyslu tohoto ustanovení. Krajský soud přitom tvrdí, že vycházel z rozsudku čj. 3 Azs 271/2022-26. Stěžovatelé naopak namítají, že závěry plynoucí z tohoto rozsudku dopadají i na jejich situaci, jsou rodinnými příslušníky podle § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, a že tento rozsudek tedy krajský soud vyložil nesprávně. [27] Již ministerstvo přitom uvedlo, že „stěžovatele nelze považovat za rodinné příslušníky občanů EU, kteří žili ve společné domácnosti s občanem EU ve státě, ve kterém měli povolen pobyt, neboť v ČR, kde stěžovatelé žili se svým synem R., již občanem ČR, ve společné domácnosti, neměli povolen pobyt“. [28] Podle § 87b odst. 1 zákona o pobytu cizinců rodinný příslušník občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a doprovází občana Evropské unie na území nebo následuje občana Evropské unie, který na území pobývá, je povinen požádat ministerstvo o vydání povolení k přechodnému pobytu, pokud hodlá na území pobývat přechodně po dobu delší než 3 měsíce. Podle § 87b odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 1. 8. 2021, o vydání povolení k přechodnému pobytu je rodinný příslušník občana Evropské unie uvedený v odstavci 1 povinen požádat ministerstvo ve lhůtě do 3 měsíců ode dne vstupu na území. Cizinec, který se stane rodinným příslušníkem občana Evropské unie v průběhu pobytu na území, je povinen požádat o vydání povolení k přechodnému pobytu ve lhůtě do 3 měsíců ode dne, kdy se stal rodinným příslušníkem občana Evropské unie, a cizinec s jiným oprávněním k pobytu, do 3 měsíců ode dne uplynutí platnosti tohoto oprávnění. [29] Podle § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 1. 8. 2021, platilo, že za rodinného příslušníka občana Evropské unie se považuje též cizinec, který prokáže, že je příbuzným občana Evropské unie neuvedeným v odstavci 1, pokud ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl povolen pobyt, žil před vstupem na území s občanem Evropské unie ve společné domácnosti. [30] Podle § 15a odst. 3 tohoto zákona, ve znění účinném do 1. 8. 2021, ustanovení tohoto zákona týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie se použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem státního občana České republiky. [31] Pojem „rodinný příslušník občana Evropské unie“ obsažený v § 15a zákona o pobytu cizinců v sobě zahrnuje celkem čtyři odlišné skupiny cizinců. Mezi rodinnými příslušníky občanů EU odlišuje na jedné straně blízké rodinné příslušníky podle § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení vychází z definice „rodinného příslušníka“ podle čl. 2 odst. 2 směrnice 2004/38/ES a rozumí se jím manžel, registrovaný partner a za určitých okolností i potomci a předci v přímé linii. Na druhé straně definuje skupinu širších rodinných příslušníků podle § 15a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení transponuje definici tzv. oprávněných osob podle čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. Jimi jsou za určitých podmínek ostatní rodinní příslušníci a rovněž partner, se kterým má občan EU doložený trvalý vztah (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2023, čj. 5 Azs 53/2023-18). Tuto druhou skupinu širších rodinných příslušníků však český zákonodárce (za právního stavu relevantního pro nyní projednávaný případ) se skupinou první zrovnoprávnil. Zákon o pobytu cizinců totiž v otázce práv a povinností, a to včetně práva vstupu a pobytu, nerozlišuje mezi rodinnými příslušníky podle § 15a odst. 1 a § 15a odst. 2. [32] Článek 3 odst. 1 směrnice 2004/38/ES přitom stanoví, že tato směrnice se vztahuje na občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky. Ostatně i Soudní dvůr potvrdil, že právo pobytu v členském státě přísluší na základě směrnice 2004/38/ES pouze těm státním příslušníkům třetích zemí, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie, který využil své právo volného pohybu (srov. rozsudky ze dne 25. 7. 2008, Metock a další, C-127/08, a ze dne 5. 5. 2011, McCarthy, C-434/09). [33] Do působnosti práva EU nespadá právní úprava týkající se rodinných příslušníků občanů České republiky, kteří nevyužili práva volného pohybu. V této oblasti požívá Česká republika, stejně jako jiné členské státy EU, volné úvahy, jaká práva těmto kategoriím osob přizná. Český zákonodárce však do zákona o pobytu cizinců vložil i § 15a odst. 3, podle kterého ustanovení tohoto zákona týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie se použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem občana České republiky. [34] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že podobné legislativní rozšíření je zajisté možné. Má ale své důsledky, jako je tomu v projednávané věci. Znamená totiž, že rozhodnutím českého zákonodárce se pak vnitrostátní úprava transponující unijní právní režim vztahuje i na statické rodinné příslušníky. Stěžovatelé tvrdí, že jsou širší rodinní příslušníci nacházející se ve statické situaci. Jejich syn, od kterého své pobytové oprávnění odvozují, se stal českým občanem ve chvíli, kdy se již nacházeli ve statické situaci. Nevyužili tedy práva volného pohybu v době, kdy by byli příbuznými občana EU. Nespadají proto do působnosti směrnice 2004/38/ES. Spadají však do působnosti vnitrostátního právního režimu, který z unijní úpravy vychází, a který na ně český zákonodárce záměrně a explicitně rozšířil. [35] Rozšířený senát již v usnesení ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, uvedl, že přijetím právní úpravy, podle které se ustanovení týkající se rodinného příslušníka občana EU použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem státního občana České republiky, došlo z vůle vnitrostátního zákonodárce nad rámec požadavků vyplývajících z unijního práva ke zrovnoprávnění rodinných příslušníků občanů České republiky s rodinnými příslušníky občanů EU (bod 45). Tento úmysl zákonodárce je podle rozšířeného senátu zjevný z důvodové zprávy k zákonu č. 161/2006 Sb., který je transpozicí směrnice 2004/38/ES. Podle rozšířeného senátu přijetím § 15 odst. 5 zákona o pobytu cizinců (který odpovídá § 15a odst. 3 tohoto zákona ve znění relevantním pro nyní posuzovaný případ) došlo k rozšíření působnosti unijního práva na situace, které do působnosti unijního práva nespadají (bod 46). Z toho důvodu dospěl rozšířený senát k závěru, že ustanovení zákona o pobytu cizinců upravující omezení svobody pohybu a pobytu občanů EU a jejich rodinných příslušníků je nutno vyložit způsobem souladným s právem EU v případě všech rodinných příslušníků občana EU a občana České republiky, bez ohledu na to, zda využili své právo volného pohybu (bod 48). [36] Ačkoliv z pohledu unijního práva nemůže jeden členský stát unilaterálním právním aktem (svým vnitrostátním právním předpisem) rozšířit působnost unijního aktu (ta je stanovena výlučně unijním zákonodárcem a stejná ve všech členských státech), myšlenka vyjádřená v citovaném usnesení je korektní s ohledem na tvrzení, že členský stát může rozšířit působnost vnitrostátních právních aktů unijní právo provádějící nad rámec samotným unijním právem předvídaný, pokud to sám unijní akt nezakazuje. [37] V návaznosti na citované závěry rozšířeného senátu Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 12. 2016, čj. 1 Azs 273/2016-29, č. 3536/2017 Sb. NSS, zdůraznil, že předchozí znění pro nynější věc relevantního ustanovení je nutno vykládat v souladu s čl. 2 odst. 2 a čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38/ES, které definují osoby považované za rodinné příslušníky občanů EU („kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, členy domácnosti občana EU“), i v těch případech, kdy občan České republiky, od kterého jeho rodinný příslušník svou žádost odvíjí, nevyužil své právo volného pohybu. Směrnice je totiž použitelná pouze nepřímo, na základě odkazu ve vnitrostátním právu. [38] Na závěry tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud navázal v rozsudku čj. 3 Azs 271/2022-26, který v nyní napadeném rozhodnutí rozebral krajský soud a o šíři jehož výkladu se nyní přou stěžovatelé. Konstatoval, že § 15a zákona o pobytu cizinců stanovuje stejná pravidla a používá stejné výrazy pro situace v působnosti směrnice 2004/38/ES (dynamických občanů EU/České republiky a jejich rodinných příslušníků) i na situace čistě vnitrostátní (statických občanů České republiky a jejich rodinných příslušníků). Pojmy obsažené v tomto ustanovení je tudíž, při absenci výslovné odlišné legislativní volby učiněné zákonodárcem, nutné vykládat stejně. [39] Směrnice 2004/38/ES se proto na situaci statických občanů České republiky a jejich rodinných příslušníků uplatní zprostředkovaně, a to na úrovni zachování pojmové jednoty kategorií, které se vnitrostátně vztahují jak na situace unijním právem upravené, tak na situace, na které členský stát stejnou úpravu jednostranně rozšířil. Ustanovení § 15a odst. 2 písm. a) ve spojení s § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, v rozhodném znění, je proto nutné interpretovat tak, aby výklad uvedeného ustanovení a jeho dopad na rodinné příslušníky občanů České republiky v rámci situací spadajících výhradně do působnosti české právní úpravy byl souladný s úpravou přijatou na úrovni EU. Zohledněna by tak měla být relevantní ustanovení směrnice 2004/38/ES (zejména čl. 3), judikatura Soudního dvora, a především účel a smysl, který tato právní úprava a její relevantní ustanovení sledují. Výklad § 15a zákona o pobytu cizinců musí podle Nejvyššího správního soudu i v případě rodinných příslušníků občanů České republiky reflektovat smysl a cíl čl. 3 odst. 2 směrnice, jímž je zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu. [40] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že byť stěžovatelé nejsou rodinnými příslušníky občanů EU spadající do působnosti směrnice 2004/38/ES, jeho judikatura, a to včetně rozhodovací činnosti rozšířeného senátu, již v minulosti dovodila, že prostřednictvím tzv. vnitrostátního dorovnání obsaženého v § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, v použitelném znění, má být na základě jasného pokynu českého zákonodárce v těchto situacích (statických a širších rodinných příslušníků) právo EU rovněž zohledněno. [41] Pokud se týká výkladu konkrétní podmínky, v projednávané věci sporné, definice migrujících širších rodinných příslušníků občanů EU v českém právním řádu je transpozicí čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. Ten stanoví, že aniž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu dotyčných osob, které tyto osoby již případně mají, usnadňuje hostitelský členský stát v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt všech ostatních rodinných příslušníků bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti nebo u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči tohoto občana Unie o ně. [42] Česká jazyková verze tedy hovoří o zemi, z níž rodinní příslušníci pocházejí. Rovněž anglická jazyková verze definuje tyto osoby jako any other family members, irrespective of their nationality, not falling under the definition in point 2 of Article 2 who, in the country from which they have come, are members of the household of the Union citizen having the primary right of residence. Německá jazyková verze hovoří o Herkunftsland (země původu), francouzská jazyková verze o le pays de provenance (země původu), nizozemská in het land van herkomst (země původu) a rovněž slovenská jazyková verze obsahuje výraz v krajine, z ktorej prišli. [43] Ze znění čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES je tedy zřejmé, že pro naplnění definice v něm obsažené neklade požadavek, aby stát, ve kterém žil příbuzný občana EU před vstupem na území ve společné domácnosti s občanem EU, byl státem, jehož je občanem nebo ve kterém měl povolen pobyt. Jinými slovy řečeno, směrnice pro naplnění definice další oprávněné osoby ve smyslu jejího čl. 3 odst. 2 nepožaduje, aby byla prokázána oprávněnost předchozího pobytu v zemi, z níž tento cizinec přichází. [44] Soudní dvůr se v rozsudku ze dne 15. 9. 2022, Minister for Justice and Equality (Bratranec občana Unie, který je státním příslušníkem třetí země), C-22/21, zabýval výkladem definice obsažené v čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES a upřesněním kritérií, která musí být za tímto účelem zohledněna. Na položené otázky odpověděl tak, že čl. 3 odst. 2 první pododstavec písm. a) směrnice 2004/38/ES musí být vykládán v tom smyslu, že „pojem ‚ostatní rodinný příslušník, který je členem domácnosti občana Unie s primárním právem pobytu‘, uvedený v tomto ustanovení, označuje osobu, kterou s tímto občanem pojí vztah závislosti založený na úzkých a stabilních osobních vazbách navázaných v téže domácnosti v rámci společného domácího života, jenž přesahuje rámec pouhého dočasného soužití, určovaného čistě účelovými důvody“. Soudní dvůr rovněž zdůraznil, že „i když čl. 3 odst. 2 první pododstavec směrnice 2004/38/ES odkazuje na vnitrostátní předpisy, tento odkaz […] se netýká definice osob uvedených v tomto ustanovení, ale podmínek, za kterých hostitelský členský stát musí usnadnit vstup a pobyt těchto osob“. Proto odmítl, aby členské státy pro naplnění definice uložily dodatečné kritérium, které znění ustanovení směrnice nestanoví. V konkrétním případě se jednalo o požadavek irské správní praxe, aby pro naplnění pojmu „ostatní rodinný příslušník, který je členem domácnosti občana Unie“ byl tento občan EU hlavou dané domácnosti. [45] Z uvedeného tedy vyplývá, že definice širšího rodinného příslušníka občana EU (České republiky) podle § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, která transponuje definici dalších oprávněných osob podle čl. 3 odst. 2 první pododstavec písm. a) směrnice 2004/38/ES, nemůže nad rozsah směrnice obsahovat další dodatečné kritérium. Tedy ani to, že ve státě, ze kterého rodinný příslušník přichází, měl povolen pobyt. Ustanovení § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců tento požadavek zavádí, aniž by jakkoliv osvětlilo, proč a zda se chtěl zákonodárce v případě statických širších rodinných příslušníků občana České republiky (viz odkaz v § 15a odst. 3 tohoto zákona) odchýlit od jinak stejného pojmosloví, které má platit pro všechny výše uvedené a zákonem upravené čtyři skupiny osob (dynamické/statické, užší/širší rodinné příslušníky). [46] Nejvyšší správní soud navíc podotýká, že aktuální znění ustanovení obsahujícího danou definici, které je účinné od 2. 8. 2021 [§ 15a odst. 3 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců], již tuto podmínku neobsahuje. Toto ustanovení po účinnosti novelizujícího zákona č. 274/2021 Sb. stanoví, že rodinným příslušníkem občana Evropské unie se dále rozumí cizinec, který je příbuzným občana Evropské unie nebo státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území a je v zemi, z níž pochází, členem domácnosti tohoto občana Evropské unie nebo státního občana České republiky. Důvodová zpráva k zákonu č. 274/2021 Sb. přitom uvádí, že navrhovaný odstavec 3 je přesnou transpozicí čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. [47] Až do přijetí zákona č. 379/2007 Sb. přitom tato podmínka rovněž nebyla českým zákonodárcem vyžadována. Podle § 15a odst. 4 písm. a) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 27. 4. 2006 do 20. 12. 2007 platilo, že ustanovení tohoto zákona týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie se obdobně vztahují i na cizince, který s občanem Evropské unie žije ve společné domácnosti. Novelizující zákon č. 379/2007 Sb. zavedl podmínku života ve společné domácnosti ve státě, jehož je občanem, nebo ve státě, ve kterém měl rodinný příslušník povolen trvalý či dlouhodobý pobyt. Důvodová zpráva však k tomuto nově zavedenému kritériu konkrétně nic neuváděla. Pouze shrnovala, že v daném ustanovení je promítnut čl. 3 odst. 2 písm. a) směrnice 2004/38/ES, podle něhož členský stát usnadňuje v souladu se svými vnitrostátními předpisy vstup a pobyt všech ostatních rodinných příslušníků bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka ve smyslu čl. 2 bodu 2 a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí, osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu nebo členy jeho domácnosti. [48] Definici migrujících (dynamických) širších rodinných příslušníků obsaženou v § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců je proto třeba vykládat tak, že pro její naplnění nemůže být zkoumáno kritérium držení pobytového oprávnění ve státě, ze kterého rodinný příslušník občana EU (České republiky) pochází a ve kterém žil před vstupem na území České republiky s tímto občanem EU (České republiky). [49] S ohledem na výslovný odkaz obsažený v § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců v použitelném znění se však tento požadavek musí vztahovat i na nemigrující (statické) širší rodinné příslušníky občanů České republiky. Zákonodárce by jistě mohl upravit kritéria definice nemigrujícího rodinného příslušníka občana České republiky odlišně od definice rodinného příslušníka občana EU. Úprava této otázky zůstává v jeho pravomoci. Mohl by tedy vyžadovat, že jedním z kritérií bude i doložení předchozího oprávněného pobytu na (svém) území. Zákonodárce tak však explicitně neučinil. Z žádného ustanovení zákona o pobytu cizinců v jeho relevantním znění nevyplývá odlišná úprava dynamické a statické situace. Upraveny jsou ve stejných, a tudíž nutně i stejně vykládaných, ustanoveních. [50] Lze proto shrnout, že § 15a odst. 2 písm. a) bodu 1 zákona o pobytu cizinců je ve vztahu k migrujícím širším rodinným příslušníkům občanů EU (České republiky), tedy případy dynamických situací, nutné vykládat stejně jako v případě ostatních rodinných příslušníků, se kterými zákonodárce jejich situaci ztotožnil. Směrnice 2004/38/ES přitom k naplnění definice rodinného příslušníka občana EU nevyžaduje, aby byla tato osoba držitelem pobytového oprávnění či občanem státu, ze kterého pochází a ve kterém žila před vstupem na území České republiky s tímto občanem EU (České republiky). Proto podmínka předchozího povolení k pobytu na území České republiky nemůže být vyžadována ani po nemigrujících širších rodinných příslušnících občanů České republiky. (…)

decision_11.txt

k § 9 a § 272b zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek k § 38 a § 109 odst. 5 soudního řádu správního I. Předběžné opatření podle § 272b zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, kterým bylo pověřujícím zadavatelům zakázáno uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku, má přímý vliv i na právní postavení centrálního zadavatele (§ 9 téhož zákona). Jím podaná kasační stížnost proti usnesení krajského soudu o předběžném opatření je proto přípustná. II. Podmínky uvedené v § 272b odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, musí soud zkoumat nad rámec obecných podmínek pro vydání předběžného opatření podle § 38 s. ř. s. Musí být posuzovány ve vzájemné souvislosti, aby bylo dosaženo rozhodnutí, které vyváží zájem na plnění veřejné zakázky na jedné straně a na efektivní soudní ochranu práv účastníků řízení na straně druhé. Míra intenzity zájmu na plnění veřejné zakázky oproti zájmu na zabránění plnění veřejné zakázky ovlivňuje také rozsah, ve kterém soud musí provést předběžné posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů. III. Krajský soud je podle § 38 odst. 4 s. ř. s. oprávněn zrušit nebo změnit předběžné opatření nejen v případě objektivní změny poměrů, ale i tehdy, pokud později zjistí, že ve skutečnosti byl skutkový stav při nařízení předběžného opatření odlišný od toho, jak se jevil na základě tehdy osvědčených skutečností. Změna poměrů zahrnuje i situace, kdy soud v průběhu řízení zjistí nové skutečnosti nebo jsou původně osvědčené skutečnosti prokázány jinak. IV. V řízení o kasační stížnosti proti usnesení o předběžném opatření nelze podle § 109 odst. 5 s. ř. s. přihlížet ke skutečnostem uplatněným po vydání napadeného rozhodnutí. Účastníkům řízení a osobám zúčastněným na řízení je zachována účinná soudní ochrana prostřednictvím návrhu na zrušení předběžného opatření podle § 38 odst. 4 s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2024, čj. 8 As 33/2024-76) Prejudikatura: č. 762/2006 Sb. NSS, č. 910/2006 Sb. NSS, č. 2288/2011 Sb. NSS, č. 2375/2011 Sb. NSS, č. 3321/2016 Sb. NSS, č. 3693/2018 Sb. NSS, č. 3903/2019 Sb. NSS, č. 4024/2020 Sb. NSS a č. 4276/2022 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 282/1998 Sb. a č. 142/2021 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1440/21). Věc: T-Mobile Czech Republic, a. s., proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, za účasti 1) České republiky – Ministerstva průmyslu a obchodu, 2) Agentury pro podporu podnikání a investic CzechInvest, 3) Agentury pro podnikání a inovace, 4) České agentury na podporu obchodu, 5) Uměleckoprůmyslového muzea v Praze, 6) České republiky – Ministerstva financí, 7) Moravské zemské knihovny, 8) Národního památkového ústavu a 9) České republiky – Generálního finančního ředitelství, o návrh na vydání předběžného opatření, o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení 6). Nejvyšší správní soud se v této věci zabýval tím, jaké jsou podmínky pro vyhovění návrhu na vydání předběžného opatření podle § 272b zákona o zadávání veřejných zakázek ve znění účinném od 16. 7. 2023. Posuzoval zejména to, nakolik musí krajský soud v souladu s § 272b odst. 3 tohoto zákona odůvodnit usnesení, kterým se rozhoduje o vydání předběžného opatření, a zda je tedy napadené usnesení Krajského soudu v Brně přezkoumatelné. Ministerstvo financí (stěžovatel), které ve věci vystupovalo jako osoba zúčastněná na řízení, zahájilo zadávací řízení na veřejnou zakázku „Poskytování mobilních telekomunikačních služeb 2022+ II“ pro sebe jako centrálního zadavatele a 54 dalších pověřujících zadavatelů (organizace v resortech Ministerstva financí, Ministerstva průmyslu a obchodu a Ministerstva kultury). Žalobkyně se proti postupu v zadávacím řízení bránila námitkami, návrhem na zahájení správního řízení u žalovaného a následně u Krajského soudu v Brně žalobou proti rozhodnutí předsedy žalovaného o rozkladu. Řízení o první žalobě bylo u krajského soudu vedeno pod sp. zn. 62 Af 47/2023, v němž soud vyhověl návrhu žalobkyně na vydání předběžného opatření. Řízení o této žalobě však krajský soud posléze zastavil pro nezaplacení soudního poplatku. Žalobkyně poté podala novou žalobu (řízení pod sp. zn. 62 Af 53/2023) a opět navrhla vydání předběžného opatření. Tento návrh krajský soud zamítl usnesením ze dne 14. 12. 2023, čj. 62 Af 53/2023-97. Proti tomuto usnesení se žalobkyně bránila kasační stížností. Rozsudkem ze dne 4. 4. 2024, čj. 2 As 3/2024-50, Nejvyšší správní soud částečně toto usnesení krajského soudu zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení a ve zbylé části kasační stížnost zamítnul. Žalobkyně ještě před rozhodnutím o kasační stížnosti podala další návrh na vydání předběžného opatření. Krajský soud usnesením ze dne 5. 1. 2024, čj. 62 Af 53/2023-330, které je předmětem nynějšího kasačního přezkumu, tomuto návrhu vyhověl. V návrhu na vydání předběžného opatření, o němž krajský soud rozhodl, požadovala žalobkyně formou 22 petitů, aby krajský soud jednotlivým zadavatelům zakázal uzavřít smlouvu na veřejnou zakázku s vybraným dodavatelem při zadávání veřejné zakázky „Poskytování mobilních telekomunikačních služeb 2022+II“, a to až do pravomocného skončení řízení o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) ze dne 6. 11. 2023. Jednalo se pouze o ty zadavatele, kteří ještě nestihli smlouvu na veřejnou zakázku uzavřít. V odůvodnění napadeného usnesení krajský soud uvedl, že situace, v níž se žalobkyně nachází, vyvolává natolik hrozící vážnou újmu, že odůvodňuje mezitímní zásah soudu v podobě předběžného opatření, které ohledně uzavření smluv vyvolává stop stav do doby, než bude o věci samé rozhodnuto. Podstatný důvod, pro který je podmínka spočívající v potřebě zatímně upravit poměry pro hrozící vážnou újmu splněna, spočívá v tom, že bez dočasného zásahu soudu v podobě vydání předběžného opatření zakazujícího uzavření smluv na plnění veřejné zakázky by řízení ve věci samé před krajským soudem mohlo ztratit jakýkoli smysl. Do té doby by totiž smlouvy mohly být uzavřeny. Pokud by k tomu došlo, žalovaný by bez povinnosti meritorního přezkumu musel řízení zastavit podle § 257 písm. j) zákona o zadávání veřejných zakázek. Na zákazu uzavřít smlouvy je tak veřejný zájem na korektnosti zadávacích postupů a jejich efektivní kontrole. Naopak dočasným zákazem uzavření smluv dle krajského soudu žádný důležitý veřejný zájem ohrožen není, a rovněž tento zákaz excesivně nepoškozuje oprávněné zadavatelské zájmy. Zadavatelé totiž mají poskytování plnění, jichž se nyní posuzovaná věc týká (mobilní telekomunikační služby), zajištěno ze smluv uzavřených v minulosti. Není tak dána zvláště naléhavá potřeba smlouvy nyní uzavřít. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že nebyly od vydání napadeného rozhodnutí (6. 11. 2023), odkdy jejich uzavření nic nebránilo, dosud uzavřeny. Zájem na plnění veřejné zakázky tak v souhrnu nepřevažuje nad zájmem dočasně zabránit takovému plnění. Stěžovatel předně uvedl, že si byl vědom toho, že napadené usnesení mu neukládá žádné povinnosti. I tak by ale měl být jako centrální zadavatel považován za osobu zúčastněnou na řízení vždy, je-li vydáváno rozhodnutí, kterým je rozhodováno o právech a povinnostech jednotlivých pověřujících zadavatelů. Zejména pak pokud se práva a povinnosti, o kterých je rozhodováno, přímo vztahují k zadávacímu řízení, které vedl. Ujmutím se pozice centrálního zadavatele převzal odpovědnost za správnost zadávacího řízení a vystavil se riziku uložení sankce v případě, kdy by v rámci zadávacího řízení došlo k porušení právních předpisů. Zároveň musel na zadávací řízení vynaložit více prostředků (finančních, časových i personálních), než by bylo nutné v případě zadávacího řízení zahájeného pouze pro jeho vlastní potřeby. Má tedy zájem na tom, aby došlo k uzavření všech smluv s jednotlivými pověřujícími zadavateli a následnému plnění z nich. Namítal, že krajský soud při rozhodování o nařízení předběžného opatření veřejný zájem na plnění této veřejné zakázky posoudil nesprávně, resp. nedostatečně, pokud jako jediné veřejné zájmy ve věci spatřuje zájem na „korektnosti zadávacích postupů“ a zájem na tom, „aby korektnost zadávacích postupů byla pod efektivní kontrolou“. Z § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek jednoznačně vyplývá, že by soud měl posuzovat důsledky vydání předběžného opatření pro veřejný zájem a i pro všechny další zájmy, které mohou být tímto poškozeny. Krajský soud měl proto identifikovat veškeré dotčené zájmy, veřejné i soukromé, a následně provést test proporcionality mezi těmito veřejnými zájmy a zájmem účastníka řízení na zabránění takovémuto plnění. Krajský soud se nezabýval veřejným zájmem na plnění konkrétní veřejné zakázky ani nezkoumal např. důvody, které vedly k jejímu zadání. Namísto toho se zabýval výhradně obecným zájmem na správnosti zadávání a kontrole zadávání veřejných zakázek. Tyto veřejné zájmy však nelze považovat za ty, které mají být při vydání předběžného opatření posuzovány. Pravděpodobně by sice bylo možné i tyto při extenzivním výkladu zohlednit, avšak podmínkou vydání předběžného opatření je posouzení především veřejných zájmů na plnění dané veřejné zakázky. Krajským soudem dovozené veřejné zájmy nejsou však zájmy na plnění veřejné zakázky, ale toliko na zadání a kontrole zadání veřejné zakázky. Navíc jsou natolik obecné, že je lze v zásadě bez dalšího aplikovat na kteroukoliv veřejnou zakázku. Závěr krajského soudu, že „dočasným zákazem uzavření smluv žádný důležitý veřejný zájem atakován není“, je rovněž nesprávný a nedostatečně odůvodněný. Krajský soud totiž zcela opomněl veřejný zájem na efektivním, hospodárném a účelném vynakládání veřejných finančních prostředků. Plněním z uzavřených smluv, totiž má být ve srovnání se stávajícími smlouvami ušetřeno přes 8 000 000 Kč bez DPH. Existence tohoto zájmu je z podkladů, které byly krajským soudem posuzovány, zjevná. Nadto argument, dle kterého smlouvy nebyly dosud uzavřeny, i když od vydání napadeného rozhodnutí jejich uzavření nic nebránilo, je v rozporu se skutečností. Uzavření těchto smluv totiž bylo po určitou dobu zakázáno předběžným opatřením krajského soudu v předchozím soudním řízení. Krajský soud rovněž nezohlednil, že nyní vybraný dodavatel (společnost Vodafone Czech Republic a. s.) je pro všechny pověřující zadavatele zároveň současným dodavatelem soutěžených služeb. Vydáním předběžného opatřením tedy dojde k absurdní situaci, jelikož budou služby odebírány od vybraného dodavatele, nicméně za značně vyšší úplatu. To, že budou smlouvy uzavřeny, neznamená, že tím bude navždy zmařena možnost žalobkyně se o veřejnou zakázku ucházet. V daném případě se nejednalo o jednorázovou dodávku (např. jako u stavebních prací) ale o dodávku služeb v rámci omezeného časového úseku. Po skončení této doby bude nutno provést nové zadávací řízení na další období, kterého se bude moci účastnit. I pokud by však došlo k hypotetické situaci, že krajský soud vyhoví žalobě, žalovaný následně vyhoví návrhové argumentaci žalobkyně a zadávací řízení zruší, neznamenalo by to přínos pro žalobkyni v možnosti se o danou veřejnou zakázku ucházet. Již totiž došlo k uzavření jednotlivých rámcových smluv všemi pověřujícími zadavateli mimo těch, kteří jsou dotčeni napadeným usnesením. I v případě, že nastane tato situace, budou smlouvy nadále platné a na jejich základě bude rovněž možno plnit. Je proto nepravděpodobné, že by následně došlo k zahájení nového zadávacího řízení stejného rozsahu, jako v nyní projednávané věci, neboť případné zadávací řízení by bylo limitováno pouze na pověřující zadavatele dotčené napadeným usnesením. Je proto nutno brát v úvahu rovněž to, že nastane-li krajským soudem nastíněná hypotetická situace, nebude již zadávací řízení opakováno v původní podobě a žalobkyně o možnost ucházet se o tuto veřejnou zakázku rovněž přijde. Krajský soud nedostatečně odůvodnil předběžné posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů podle § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. V bodě 10 napadeného usnesení pouze zrekapituloval žalobní body a dospěl k závěru, že „žalobní argumentace se v kontextu důvodů, jimiž žalobkyně argumentovala v průběhu správního řízení před žalovaným, nejeví jako zjevně jdoucí mimo rámec rozhodovacích důvodů, na nichž je napadené rozhodnutí žalovaného založeno, ani jako zjevně (již na první pohled) nedůvodná“. Toto odůvodnění je nedostatečné, a tedy nepřezkoumatelné. Nelze totiž seznat, jakým způsobem krajský soud ke svému závěru dospěl. Rovněž měl porovnat žalobní námitky s jejich vypořádáním v rámci rozhodnutí o rozkladu. Stěžovatel v doplnění kasační stížnosti s ohledem na závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 18. 1. 2024, CROSS Zlín, C-303/22, uvedl, že zájem na kontrole zadávání veřejných zakázek neodůvodňuje vydání předběžného opatření. Členské státy mohou stanovit, že se lze pouze domáhat náhrady škody. I v takovém případě je zachováno její právo na spravedlivý proces. Pokud by měl být veřejný zájem v nyní projednávané věci představován zájmem na správnosti zadávání veřejných zakázek a jeho kontrole, byl by naplněn již v řízení před žalovaným. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že napadené usnesení je stran posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů nepřezkoumatelné. Krajský soud nedostatečně posoudil důsledky předběžného opatření pro veřejný zájem i všechny další zájmy, které jím mohou být poškozeny. Rovněž neodůvodnil, proč veřejný zájem na plnění veřejné zakázky nepřevažuje nad zájmem účastníka řízení na zabránění takovému plnění. Zároveň neuvedl, zda v řízení u žalovaného případně shledal takové vady, které mohly ovlivnit výsledek jeho rozhodnutí. Takové vady proto zjevně neshledal. Ty proto nemohou být důvodem pro nařízení předběžného opatření. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že by kasační stížnost měla být odmítnuta, jelikož napadené usnesení ukládá povinnosti toliko pověřujícím zadavatelům. Práva stěžovatele nejsou nijak dotčena. Nadto krajský soud věc řádně posoudil a odůvodnil. Pokud by nebylo předběžné opatření nařízeno, bylo by neúměrně zkráceno její právo na spravedlivý proces. Dospěl-li krajský soud k předběžnému závěru, že žaloba není zjevně nedůvodná, postupoval v souladu s § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. Dočasným zákazem uzavření smluv není ohrožen žádný důležitý veřejný zájem. Zájem na efektivním, hospodárném a účelném vynakládání veřejných finančních prostředků nemůže být naplněn. Stěžovatel totiž nezákonným nastavením zadávacích podmínek vyloučil z účasti v zadávacím řízení dodavatele, kteří by byli potenciálně schopni nabídnout ještě nižší jednotkové ceny a celkově ekonomicky výhodnější nabídku. Nemůže být proto postaveno najisto, že nabídka vybraného dodavatele je skutečně ekonomicky nejvýhodnější. Veřejný zájem na efektivním, hospodárném a účelném vynakládání veřejných finančních prostředků bude zajištěn pouze v případě, že dojde k řádnému přezkumu zadávacího řízení. Dopad předběžného opatření na pověřující zadavatele je pouze dočasný, zatímco újma hrozící žalobkyni představuje újmu nevratnou. Jednotliví pověřující zadavatelé mají navíc potřebné služby aktuálně zajištěny na základě již uzavřených smluv se současnými dodavateli mobilních služeb. Stěžovatel v replice k vyjádření žalobkyně uvedl, že je oprávněn podat kasační stížnost. Z pozice centrálního zadavatele totiž za zadávací řízení odpovídá až do uzavření všech smluv na veřejnou zakázku. Musí tak mít možnost brojit proti jakékoliv překážce, která uzavření smluv brání nebo ho ohrožuje. Dále uvedl, že vybraný dodavatel není svojí nabídkou vázán. V budoucnu může bez jakékoli sankce odmítnout uzavřít smlouvy s pověřujícími zadavateli. Může se tak stát například z důvodu změny podmínek na trhu s ohledem na uplynutí doby, která od vydání předběžného opatření uplynula. I v případě zamítnutí žaloby ze strany krajského soudu tak může dojít k tomu, že část „vysoutěžených“ smluv uzavřena nebude. To by vedlo ke vzniku škody na straně dotčených pověřujících zadavatelů z důvodu neuskutečněných úspor a na straně stěžovatele z důvodu marně vynaložených prostředků na vedení zadávacího řízení v pozici centrálního zadavatele. Ten je ústředním orgánem státní správy pro státní rozpočet republiky. Neuskutečnění úspor u dotčených zadavatelů se projeví rovněž ve vyšších výdajích státního rozpočtu. Škodu vzniklou na straně dotčených pověřujících zadavatelů lze proto současně považovat za škodu vzniklou stěžovateli. Požadavek na transparentnost, férovost a řádnost procesu zadávání veřejných zakázek, příp. požadavek na kontrolu zadávání veřejných zakázek, je veřejným zájmem. Ten je však příliš obecný z hlediska § 272 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. Smyslem tohoto ustanovení je zajistit, aby předběžná opatření byla vydávána pouze v případech, kdy je to skutečně nutné, a nikoliv ve všech případech, kdy je soudem přezkoumávána veřejná zakázka. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV.1 Přípustnost kasační stížnosti [23] Nejvyšší správní soud se nejdříve zabýval tím, zda je kasační stížnost přípustná. Žalobkyně totiž namítá, že práva stěžovatele nejsou napadeným usnesením dotčena. Podle § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. zároveň platí, že je nepřípustná kasační stížnost, která směřuje proti rozhodnutí, které je podle své povahy dočasné. [24] Rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření podle § 38 s. ř. s. je podle konstantní judikatury považováno za rozhodnutí dočasné povahy, proti kterému není kasační stížnost přípustná (usnesení NSS ze dne 28. 1. 2004, čj. 1 Ans 2/2003-35, č. 762/2006 Sb. NSS). V nyní projednávané věci však bylo předběžné opatření vydáno současně podle § 272b zákona o zadávání veřejných zakázek. Podle § 272b odst. 4 tohoto zákona pak platí, že proti usnesení o předběžném opatření lze podat kasační stížnost. Zákon o zadávání veřejných zakázek se tak uplatní jako lex specialis vůči § 104 odst. 3 písm. c) s. ř. s. Podmínka objektivní přípustnosti kasační stížnosti je tedy splněna. [25] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda je kasační stížnost i tzv. subjektivně přípustná. Kasační stížnost totiž může podat jen ten účastník řízení, kterému nebylo rozhodnutím krajského soudu plně vyhověno, popřípadě kterému byla tímto rozhodnutím způsobena jiná újma na jeho právech (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41, č. 3321/2016 Sb. NSS, Žamberk, bod 60, a ze dne 26. 3. 2020, čj. 9 Afs 271/2018-52, č. 4024/2020 Sb. NSS, body 41 až 49). [26] Stěžovatel v nyní projednávané věci vystupuje jako centrální zadavatel, který dle § 9 odst. 1 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek provádí centralizované zadávání na účet pověřujících zadavatelů. Smlouvu s vybraným dodavatelem sice následně uzavírá pověřující zadavatel, avšak účelem centrálního zadávání je právě uzavření smluv (pořízení služeb pověřujícím zadavatelem). Pokud je tedy účelem činnosti nějakého subjektu (zde centrálního zadávání centrálního zadavatele) určitý výsledek (pořízení služeb pověřujícím zadavatelem či zadavateli), může se nedosažení tohoto výsledku dotknout jeho právní sféry. [27] Centrální zadavatel zároveň podle § 9 odst. 2 zákona o zadávání veřejných zakázek zodpovídá za dodržování tohoto zákona. V případě, že by krajský soud zrušil napadené rozhodnutí žalovaného, a nebyly by všechny smlouvy uzavřeny, nemohl by žalovaný řízení zastavit podle § 257 písm. j) zákona o zadávání veřejných zakázek, ale musel by se zadávacím řízením znovu zabývat. Stěžovateli by tak mohlo být následně uloženo nápravné opatření, a to včetně povinnosti hrazení nákladů řízení podle § 266 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek. Naopak, pokud by krajský soud napadené rozhodnutí zrušil, ale mezi tím by již došlo k uzavření těchto smluv, musel by žalovaný řízení zastavit a stěžovateli by tak v rámci tohoto řízení nemohly být uloženy žádné další povinnosti. V takovém případě by ale naopak mohl být shledán vinným spácháním přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona o zadávání veřejných zakázek. K naplnění dané skutkové podstaty je totiž nezbytné, aby již byla veřejná zakázka zadána nebo rámcová dohoda uzavřena. Na právní postavení centrálního zadavatele má tedy přímo vliv to, zda dojde či nedojde k uzavření vysoutěžených smluv. Musí proto mít možnost brojit proti rozhodnutí, které uzavření smluv ovlivňuje. [28] Podmínka subjektivní přípustnosti kasační stížnosti tak je rovněž splněna, neboť napadeným usnesením byla stěžovateli způsobena určitá újma, kterou lze odstranit zrušením nebo změnou napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud se proto mohl kasační stížností věcně zabývat. IV.2 Obecná východiska [29] Nejvyšší správní soud se před posouzením důvodnosti konkrétních kasačních námitek zabýval obecnými východisky pro nařízení předběžného opatření podle § 272b zákona o zadávání veřejných zakázek. Toto ustanovení totiž zavedlo specifická pravidla pro nařízení předběžného opatření pro oblast zadávání veřejných zakázek, která se odlišují od obecné úpravy obsažené v § 38 s. ř. s. IV.2.a Obecně k předběžnému opatření podle § 272b zákona o zadávání veřejných zakázek [30] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s. platí, že byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat. [31] Předběžné opatření podle § 38 s. ř. s. představuje výjimečný institut, jehož účelem je zatímní úprava poměrů účastníků soudního řízení, hrozí-li pokračováním dosavadního stavu věcí nebo naopak jejich změnou vážná újma. K tomu, aby soud mohl návrhu na vydání předběžného opatření vyhovět, je proto třeba, aby účastník navrhující předběžné opatření dostatečně konkrétně tvrdil hrozící vážnou újmu, resp. takovou újmu odpovídajícím způsobem osvědčil. [32] Obecně proto není možné vydávat předběžné opatření ve věcech správního soudnictví bez dalšího, jen s poukazem na to, že jinak bude ohroženo právo účastníka na účinnou soudní ochranu. Institut předběžného opatření totiž „má mimořádný a dočasný charakter […]. Vydání předběžného opatření je proto vyhrazeno pro ojedinělé případy, které zákonodárce popsal slovy o (hrozící) vážné újmě (nikoli tak každé újmě)“ (usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 8. 2008, sp. zn. II. ÚS 808/08). Obdobně Nejvyšší správní soud dovodil i ve vztahu k předběžnému opatření v oblasti veřejných zakázek, že „jakákoli paušalizace ve smyslu této úpravy poměrů by byla velmi zjednodušující a ve výsledku vlastně popírající to, že zadávací řízení není správním řízením, nýbrž jakýmsi kontraktačním postupem směřujícím k uzavření smlouvy s vítězným dodavatelem. Odklad uzavření smlouvy a s tím též odklad realizace předmětu veřejné zakázky na základě předběžného opatření nelze vyloučit, nicméně nemůže být nařízen bez dalšího jen s obecným poukazem na to, že jinak bude ohroženo právo žalobce na účinnou soudní ochranu, resp. hlavní smysl a účel soudního řízení bude zmařen. […] řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí podle § 65 a násl. s. ř. s. je řízením přezkumným, jehož podstatou je právě přezkum napadeného aktu, u něhož se vychází z presumpce správnosti a platnosti; tu je možné prolomit, avšak vždy je třeba důsledně zvažovat okolnosti každé jednotlivé věci“ (rozsudek NSS ze dne 12. 11. 2021, čj. 5 As 184/2021-28, č. 4276/2022 Sb. NSS, S&T CZ, bod 17). [33] I ve vztahu k předběžnému opatření v oblasti veřejných zakázek tak je třeba trvat na splnění podmínky hrozby vážné újmy. Ačkoli tato újma bude v naprosté většině případů typizovaná s ohledem na povahu rozhodnutí, proti kterému podává žalobu, musí navrhovatel alespoň rámcově svou vážnou újmu tvrdit a osvědčit. Na tom nic nezměnil § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek, neboť toto ustanovení upravuje až následné poměřování zájmů, které má soud při rozhodování o vydání předběžného opatření provést. [34] Tvrzení o hrozbě vážné újmy na straně navrhovatele, z níž vychází potřeba zatímní úpravy poměrů, a její osvědčení jsou tedy jakýmsi vstupním (základním) východiskem pro rozhodování o tomto návrhu. Nestačilo by tedy například tvrzení žalobce, že podáním návrhu na vydání předběžného opatření hájí veřejný zájem na čistotě zadávacího řízení a přezkumu jeho zákonnosti. [35] Osvědčená hrozba vážné újmy na straně navrhovatele je sice nezbytnou vstupní podmínkou, ale následně se zařazuje mezi další kritéria, která je podle § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek soud povinen zohlednit, jak je dále podrobně rozvedeno. [36] V oblasti veřejných zakázek totiž pravidelně hrozí újma jak neúspěšnému dodavateli, tak zadavateli. Ta spočívá v tom, že se vydáním předběžného opatření prodlouží doba, ve které nemůže zakázku zadat. Veřejné zakázky jsou zpravidla zadávány za účelem uspokojení určitého veřejného zájmu. Při nařizování předběžného opatření tak vzniká napětí mezi potřebou, aby veřejné zakázky mohly být zadávány bez nepřiměřených průtahů, a na druhé straně požadavkem na to, aby soudní přezkum, pokud možno nebyl pouze akademický a mohl skutečně ovlivnit výsledek zadávacího řízení. [37] Zákonodárce tyto protichůdné zájmy zohlednil v § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek, podle kterého platí, že při rozhodování o předběžném opatření soud bere v úvahu pravděpodobné důsledky předběžného opatření pro veřejný zájem i všechny další zájmy, které jím mohou být poškozeny. Soud předběžné opatření nařídí pouze tehdy, pokud veřejný zájem na plnění veřejné zakázky nepřevažuje nad zájmem účastníka řízení na zabránění takovému plnění; při posuzování těchto zájmů je mimo jiné povinen předběžně posoudit závažnost a důvodnost žalobních bodů, a to včetně toho, zda v předchozím řízení u Úřadu shledává takové vady, které mohly ovlivnit výsledek rozhodnutí Úřadu. [38] Tato právní úprava byla přijata zákonem č. 166/2023 Sb., kterým se mění zákon o zadávání veřejných zakázek, na podkladě poslaneckého pozměňovacího návrhu, ve kterém je uvedeno: „Navrhovaná úprava má zabránit tomu, aby zadavatelé byli automaticky a bez závažného důvodu nadále blokováni v uzavření smlouvy na plnění veřejné zakázky i v situacích, kdy bylo Úřadem pravomocně rozhodnuto, že postup zadavatele byl v souladu se zákonem. Současně však nová úprava zachovává právo správního soudu v řízení o správním soudnictví nařídit předběžné opatření, pokud po předběžném posouzení věci bude mít správní soud za to, že žalobcem vznesené žalobní body jsou závažné a důvodné.“ Jeho cílem tedy zjevně bylo, aby se v řízeních o žalobách směřujících proti rozhodnutí žalovaného o přezkoumání úkonů zadavatele předběžná opatření nevydávala automaticky, ale aby se vždy důsledně vážily konkrétní okolnosti věci. [39] Ustanovení § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek tak zavedlo další okolnosti, které je soud povinen zohlednit nad rámec zkoumání obecných podmínek pro vydání předběžného opatření podle § 38 s. ř. s. Při posouzení návrhu na předběžné opatření v oblasti veřejných zakázek musí vzít navíc v úvahu i) pravděpodobné důsledky předběžného opatření pro veřejný zájem i všechny další zájmy, které jím mohou být poškozeny; ii) zda veřejný zájem na plnění veřejné zakázky převažuje či nepřevažuje nad zájmem účastníka řízení na zabránění takovému plnění; iii) předběžné posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů; a iv) takové vady v předchozím řízení u Úřadu, které mohly ovlivnit výsledek jeho rozhodnutí (bod [37] výše). [40] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že předběžná opatření v oblasti veřejných zakázek nelze vydávat automaticky v řízení o jakékoliv žalobě směřující proti rozhodnutí žalovaného o přezkoumání úkonů zadavatele. Základním východiskem je, zda účastník navrhující předběžné opatření dostatečně tvrdí hrozící vážnou újmu. Vzhledem k zákonné konstrukci, která nebrání tomu, aby v průběhu řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ve věci přezkumu úkonů zadavatele byla uzavřena smlouva na plnění předmětu veřejné zakázky, a k dopadu takového uzavření smlouvy na další postup žalovaného (i pokud by bylo zrušeno rozhodnutí předsedy žalovaného, tak by poté bylo správní řízení zastaveno), bude na straně navrhovatelů potřeba zatímní úpravy poměrů za účelem zajištění plné efektivity soudního přezkumu téměř vždy naplněna. Navrhovatelé se však v návrhu na vydání předběžného opatření nemohou opírat pouze o zájem na korektnosti zadávacích postupů a o zájem na účinné soudní ochraně, ale musí vymezit jejich hrozící vážnou újmu, která bude primárně dána jejich ekonomickými zájmy (ač se ochrana těchto zájmů bude překrývat s veřejným zájmem na účinné soudní ochraně). [41] Zároveň soud musí v druhém kroku zohlednit kritéria stanovená v § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. I zde soud bude zvažovat konkrétní důsledky zmaření příležitosti uchazeče o veřejnou zakázku uzavřít smlouvu na plnění (například ušlý zisk) v rámci posouzení intenzity zájmu na zabránění plnění veřejné zakázky, přičemž k takovému vážení bude přistupovat do značné míry se překrývající veřejný zájem na korektnosti zadávacích postupů a zájem na účinné soudní ochraně, jak bude rozebráno podrobněji dále. Vůči těmto zájmům však musí důsledně vážit zájmy na zadání veřejné zakázky. Výsledek vážení jednotlivých hledisek podle § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek tak bude vždy záviset na posouzení konkrétních okolností každého případu. IV.2.b Zájmy, které mohou být předběžným opatřením poškozeny [42] První okolnost, kterou musí krajský soud podle § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek zohlednit, jsou pravděpodobné důsledky předběžného opatření pro veřejný zájem i všechny další zájmy, které jím mohou být poškozeny (bod [39] výše). [43] Krajský soud tak musí v prvé řadě identifikovat, zda existuje nějaký veřejný zájem, který může být nařízením předběžného opatření poškozen. Právní řád výslovně nevymezuje, co to je veřejný zájem. Jde proto o neurčitý právní pojem. Ústavní soud v nálezu ze dne 14. 10. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 6/98, č. 282/1998 Sb., dospěl k závěru, že „dle judikatury obecných soudů je obstarávání věcí veřejného zájmu činností, která souvisí s plněním úkolů, týkajících se věcí obecného zájmu, tedy nejen rozhodování orgánů státní moci a správy, ale i uspokojování zájmů občanů a právnických osob v oblasti materiálních, sociálních, kulturních a jiných potřeb, pokud se jedná o záležitosti obecného (veřejného) zájmu. Lze souhlasit s tím, že výklad tohoto pojmu různými soudy může vytvářet dojem, že není jednotný, neboť zákon neposkytuje žádnou definici konkrétních pojmových znaků pro jeho posouzení […] Složitost života společnosti vylučuje schopnost objektivně (v zákonech) formulovaného práva postihnout svými výčty a definicemi veškerou variabilitu jeho projevů.“ Nejvyšší správní soud zároveň již v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 1 Afs 98/2010-399, č. 2375/2011 Sb. NSS, Lesy Hluboká nad Vltavou, uvedl, že „veřejný či obecný zájem je možno v dané souvislosti chápat jako protiklad zájmů soukromých, od nichž se odlišuje tím, že okruh osob, jimž takový zájem svědčí, je vždy neurčitý.“ Veřejný zájem je proto takový zájem, který lze označit jako obecný či veřejně prospěšný, případně v souladu se zájmem společnosti jako celku. Existenci a obsah veřejného zájmu je třeba zjišťovat v každém jednotlivém případě. V oblasti veřejných zakázek bude s ohledem na jejich povahu zpravidla dán veřejný zájem na plnění konkrétní veřejné zakázky (například při zajištění zdravotní péče, sociálních služeb, dopravní obslužnosti). [44] Krajský soud však nemůže ustrnout pouze u veřejného zájmu. Podle § 272b odst. 3 věty první zákona o zadávání veřejných zakázek totiž musí vzít v úvahu i další zájmy (tedy nejen veřejné), které mohou být nařízením předběžného opatření poškozeny. Může se tak jednat i o čistě soukromé hospodářské zájmy určitého okruhu osob či určité osoby (například pověřujících zadavatelů, neúspěšného dodavatele, centrálního zadavatele či vybraného dodavatele). Zohlednit je proto třeba všechny zájmy, které mohou být nařízením předběžného opatření negativně dotčeny. [45] V tomto ohledu však bude podstatné nejen to, jaké dotčení na zájmech tvrdí navrhovatel v návrhu na vydání předběžného opatření (případně zcela výjimečně účastníci ve vyjádření k tomuto návrhu – viz bod [60] níže), ale také to, jaké dotčení je zjevné ze spisové dokumentace, kterou má soud k dispozici. O návrhu na vydání předběžného opatření totiž musí soud rozhodnout v krátkém čase (§ 38 odst. 3 s. ř. s.). Nemůže být proto paralyzován domýšlením všech hypotetických zájmů, které by mohly být předběžným opatřením porušeny. Zájem na plnění veřejné zakázky bude zpravidla zřejmý ze skutkových okolností věci, tedy z toho, zda jsou aktuálně uspokojeny potřeby zadavatele, pro které je veřejná zakázka zadávána, o jak zásadní potřeby se jedná a jak jsou naléhavé. Může však nastat i situace, kdy bude třeba zohlednit i konkrétní majetkové zájmy zadavatele spočívající například v uskutečnění úspor, pokud jsou zřejmé a relevantní. IV.2.c Vážení jednotlivých zájmů [46] Zájmy, které mohou být předběžným opatřením poškozeny, často budou protichůdné, jak ostatně předvídá § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. Soud proto s vědomím různorodých pravděpodobných důsledků předběžného opatření na různé zájmy zváží, zda zájem na plnění veřejné zakázky převažuje či nepřevažuje nad zájmem účastníka řízení na zabránění takovému plnění [bod [39] výše – okolnost č. ii)]. Jádrem poměřování tak je zájem na plnění veřejné zakázky proti zájmu účastníka řízení na zabránění takovému plnění. Při tomto poměřování je pak třeba vycházet z konkrétních okolností věci, tedy zejména ze spisové dokumentace, návrhu na vydání předběžného opatření a případně výjimečně z vyjádření účastníků k němu (bod [45] výše). [47] Jako příklad vážení hospodářských zájmů zadavatele a dodavatele lze uvést situaci, kdy by ve veřejné zakázce byla doba, po kterou má být smlouva uzavřena, vymezena od předem stanoveného data na krátké období. V takovém případě by vydání předběžného opatření ve spojení s předpokládanou délkou soudního řízení i v případě úspěchu dodavatele znamenalo pravděpodobně nemožnost tuto smlouvu uzavřít nebo to, že by byla uzavřena na velmi krátkou dobu. Žalobci (neúspěšnému dodavateli) by tak ani případný úspěch ve sporu a pozdější vítězství v zadávacím řízení nepřineslo nic nebo jen minimální zisk. Naopak zamítnutí návrhu na vydání předběžného opatření by mohlo umožnit zadavateli uzavřít smlouvu a uskutečnit například úsporu v daném (byť krátkém) období. Pokud by však nebyly úspory přímo tvrzeny nebo ze spisové dokumentace zjevně nevyplývaly (bod [45] výše), krajský soud by se jimi nemohl relevantně zabývat. Jsou-li však tyto okolnosti zřejmé, je třeba je při rozhodování o předběžném opatření zohlednit. [48] Jde-li o zájem účastníka na zabránění plnění (včetně zájmu na účinnou soudní ochranu), který bude zpravidla popsán v návrhu na nařízení předběžného opatření (případně bude vyplývat ze spisu), ten nemá pouze soukromou povahu (ačkoliv primárně jde o soukromý zájem účastníka). Zpravidla ale půjde i o zájem obecný či veřejný. Rozšířený senát již v usnesení ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS, změna ÚP obce Čestlice, dospěl k závěru, že je sice třeba rozlišovat mezi veřejným zájmem a soukromými či kolektivními zájmy, jejich oddělení však není absolutní. V řadě případů je totiž „veřejný zájem totožný se společnými soukromými zájmy jednotlivců a jejich skupin. […] Veřejný zájem je typicky zároveň kolektivním zájmem velkého množství jednotlivců a zpravidla se rovněž překrývá se subjektivními právy těchto jednotlivců.“ (bod 42 rozsudku změna ÚP obce Čestlice). V rozsudku ze dne 22. 2. 2024, čj. 6 As 232/2022-22, k této otázce Nejvyšší správní soud doplnil, že rozšířený senát sice uvedené závěry formuloval primárně ve vztahu k posuzování žalobní legitimace v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy, to však neznamená, že je nelze přiměřeně použít také v jiných řízeních ve správním soudnictví (bod 21 citovaného rozsudku). [49] Například veřejný zájem na kontrole zadání veřejné zakázky se týká všech veřejných zakázek. To však neznamená, že by se tento veřejný zájem neměl hodnotit při zvažování zájmu účastníka na zabránění plnění veřejné zakázky. Smyslem předběžného opatření totiž obecně je, aby bylo možné dosáhnout účelu soudního řízení bez vzniku nevratné vážné újmy (bod [31] výše). V případě veřejných zakázek je tento účel do značné míry zmařen, pokud zadavatel uzavře smlouvu na veřejnou zakázku. I pokud totiž soud rozhodnutí žalovaného zruší jako nezákonné, nepovede to k tomu, že by se žalovaný věcí znovu věcně zabýval a rozhodl o návrhu žalobce. Řízení před ním totiž bude v tomto případě zastaveno, protože již nebude moci uložit nápravné opatření [§ 257 písm. j) zákona o zadávání veřejných zakázek]. [50] Nejvyšší správní soud v této souvislosti souhlasí s krajským soudem, že tzv. akademický přezkum, který se reálně na právech a povinnostech subjektů účastnících se zadávacích řízení nijak neprojevuje, smysl soudního přezkumu oslabuje, ne-li přímo popírá. Významně totiž poškozuje důvěru účastníků řízení v právo a právní stát. Tento závěr dovodil ve vztahu k zadávacímu řízení Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 18. 1. 2018, čj. 10 As 219/2016-51, č. 3693/2018 Sb. NSS, Mega Trans, ve kterém v bodě 26 uvedl, že „prostředky právní ochrany na přezkum zadávacího řízení musí aplikovány tak, aby se nejednalo pouze o formální, ale o účinné nástroje“. Ačkoliv se tento případ týkal řízení před Úřadem, jeho východiska lze do jisté míry vztáhnout i na řízení před soudem. Nejvyšší správní soud se totiž rovněž opakovaně vymezil s poukazem čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) proti akademickému rozhodování, a to i právě ve vztahu k předběžným opatřením (usnesení NSS ze dne 9. 5. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-95, bod 9). [51] Členské státy sice mohou s ohledem na závěry rozsudku ve věci CROSS Zlín stanovit, že poté, co žalovaný rozhodne, může poškozený požadovat jen náhradu škody, jak podotkl stěžovatel. Na druhou stranu však nelze ztrácet ze zřetele, že uplatnění nároku dodavatele na náhradu škody vůči zadavateli bude často velmi obtížné či dokonce nemožné. I pokud totiž soudy konstatují porušení zákona ze strany zadavatele, bude v řadě případů velmi obtížné prokázat, jaká škoda dodavateli vznikla a že je mezi ní a porušením povinností zadavatele dána příčinná souvislost. Typické to bude zejména u vad v zadávací dokumentaci, které určitému dodavateli brání v účasti na veřejné zakázce. I pokud by v zadávací dokumentaci totiž takové podmínky nebyly, není zřejmé, že by dodavatel v zakázce uspěl a měl z ní zisk, případně v jaké výši. Účinná ochrana práv dodavatele tak fakticky v mnoha případech spočívá právě pouze v tom, že se domůže napravení vad v zadávacím řízení. To je možné jen tehdy, pokud žalovaný bude ještě schopen rozhodnout o nápravném opatření v případě, že soud zrušil jeho rozhodnutí. Jen tak bude plnohodnotně uplatněn čl. 36 odst. 2 Listiny garantující právo na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Lze tak shrnout, že i zájem na kontrole zadání veřejné zakázky a zájem na účinné soudní ochraně je podstatný při posuzování zájmu účastníka na zabránění plnění veřejné zakázky a jejich vážení podle § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. IV.2.d Posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů a vad správního řízení [52] Při poměřování těchto zájmů je soud konečně povinen předběžně posoudit a zohlednit závažnost a důvodnost žalobních bodů, včetně toho, zda v předchozím řízení u Úřadu došlo k takovým vadám, které mohly ovlivnit výsledek jeho rozhodnutí [bod [39] výše – okolnosti č. iii) a iv)]. [53] Tyto požadavky kladené na soud v § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek mají za cíl, aby soud při vážení zájmů současně zohlednil, nakolik je pravděpodobné, zda žaloba může být úspěšná (bod [38] výše). Soud proto musí při posuzování zájmů předběžně posoudit závažnost a důvodnost žalobních bodů. Předběžné posouzení žalobních bodů v sobě zpravidla zahrnuje i posouzení, zda správní řízení před Úřadem bylo zatíženo vadami, které mohly ovlivnit výsledek jeho rozhodnutí. Z úřední povinnosti je totiž soud povinen přihlédnout k vadám řízení podle § 76 s. ř. s. pouze výjimečně, a to tehdy, pakliže brání soudnímu přezkumu rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS, bod 16). [54] Pokud by byla žaloba pravděpodobně nedůvodná, pak postačí i nižší veřejný zájem na plnění zakázky, aby převážil nad zájmem účastníka na zabránění takovému plnění. V takovém případě by nebyl dán důvod pro nařízení předběžného opatření. Naopak, je-li pravděpodobné, že žaloba může vést ke zrušení napadeného rozhodnutí, pak soud na pomyslné váze přidá závaží k zájmu účastníka na zabránění plnění oproti veřejnému zájmu na plnění zakázky. IV.2.e Způsob hodnocení okolností podle § 272 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek [55] Podmínky uvedené v § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek nelze vnímat izolovaně. Naopak musejí být posuzovány ve vzájemné souvislosti tak, aby bylo dosaženo takového rozhodnutí, které správně vyváží zájem na uskutečnění veřejné zakázky na jedné straně a na co nejvyšší míře efektivity soudní ochrany práv účastníků řízení na straně druhé (zájem na zabránění plnění veřejné zakázky). Pokud například bude existovat zřetelný veřejný zájem na uskutečnění dané veřejné zakázky, měl by soud v takovém případě podrobněji uvážit a poté odůvodnit, proč nařizuje předběžné opatření, s důrazem na závažnost a důvodnost žalobních bodů. Naopak, pokud nebude zjevný zájem na uskutečnění veřejné zakázky, nemusí být odůvodnění ve vztahu k předběžnému posouzení žalobních bodů detailní, neboť převáží ochrana navrhovatele před hrozící vážnou újmou. Podrobnost odůvodnění krajského soudu tak z hlediska závažnosti a důvodnosti žalobních bodů bude vždy v konkrétním případě záviset na tom, jaké zájmy budou předmětem vážení. [56] Nejvyšší správní soud tak shrnuje, že je třeba zvažovat jednotlivá kritéria uvedená v § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek nikoliv izolovaně, ale ve vzájemné souvislosti. Je nezbytné je navzájem vážit s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu a tvrzením účastníků. Posouzení intenzity zájmu na plnění veřejné zakázky oproti zájmu na zabránění plnění veřejné zakázky pak předurčuje i rozsah předběžného posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů. [57] Toto předběžné posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů samozřejmě zároveň nepředjímá výsledek řízení ve věci samé, a to ani v situaci, pokud se jedná o detailnější posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů. Nejedná se totiž nikdy o posouzení všech relevantních okolností věci jako při rozhodování o věci samé, po zohlednění všech okolností věci a znalosti argumentace účastníků řízení a osob zúčastněných na řízení. IV.2.f Postup soudu při vydávání předběžného opatření a požadavky na odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření [58] Shora popsané úvahy se pak musí projevit v odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření. Soud v něm musí alespoň v základních rysech vyložit důvody, které ho vedly k určitému rozhodnutí. Pokud by se podmínkami pro vydání předběžného opatření podle § 38 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek v odůvodnění dostatečně nezabýval, zatížil by usnesení vadou nepřezkoumatelnosti (shodně Podešva, V. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek. Praha: Wolters Kluwer, 2016.). [59] Požadavek na řádné a dostatečné odůvodnění soudních rozhodnutí se však z povahy věci odlišuje v závislosti na povaze daného rozhodnutí i okolnostech konkrétního případu. Při hodnocení, zda je rozhodnutí o předběžném opatření přezkoumatelné, je třeba postupovat zdrženlivě. Správní soudy jsou totiž povinny o nařízení předběžného opatření rozhodnout rychle, přičemž předběžná opatření jsou dočasného charakteru, a nezasahují do práv a povinností účastníků řízení konečným způsobem ani jimi není předjímán výsledek řízení ve věci samé. Potřeba zatímně upravit poměry účastníků v oblasti veřejných zakázek navíc bude zpravidla mimořádně naléhavá, jelikož smlouvy na veřejnou zakázku mohou být bez nařízení předběžného opatření uzavřeny kdykoliv, neboť jejich uzavření nic nebrání. Aby bylo v takové situaci předběžné opatření efektivní, bude zpravidla namístě, aby jej soud vydal i v kratší, než zákonem předvídané lhůtě 30 dnů (§ 38 odst. 3 s. ř. s.). Nelze tak na přezkoumatelnost rozhodnutí o nařízení předběžného opatření klást stejné požadavky jako na přezkoumatelnost rozhodnutí ve věci samé. Tyto požadavky by tak měly být přiměřeně snížené se zohledněním specifik předběžných opatření, ač nelze nikdy rezignovat zcela na to, aby bylo i rozhodnutí o předběžném opatření v základních rysech odůvodněno (nález Ústavního soudu ze dne 23. 8. 2021, sp. zn. II. ÚS 1440/21, č. 142/2021 Sb. ÚS, body 45 a 52). [60] Na soud rovněž nelze klást přehnané nároky ani ve vztahu k detailnímu prostudování celého spisového materiálu. Většinou také nebude účelné, aby si soud vyžádal vyjádření ostatních účastníků či osob zúčastněných na řízení (§ 38 odst. 2 s. ř. s.). Pokud by se totiž tyto osoby prostřednictvím výzvy dozvěděly o možném nařízení předběžného opatření, mohly by se snažit smlouvu urychleně uzavřít a účinky sledované nařízením předběžného opatření by tak mohly být zmařeny. Soud by se proto v těchto případech měl zaměřit na klíčové informace obsažené v návrhu na vydání předběžného opatření, v žalobě a v rozhodnutí žalovaného, které k ní musí být připojeno (§ 71 odst. 2 s. ř. s.). Případně pokud bude mít k dispozici již správní spis, má se v případě potřeby seznámit i s jinými částmi spisu, které na první pohled mohou být podstatné. Na základě takto zjištěných informací musí posoudit, zda převáží zájem na uskutečnění veřejné zakázky nebo zájem na zabránění plnění veřejné zakázky. Po soudu však rozhodně nelze v této fázi požadovat, aby se seznámil s celým spisem, i pokud by jej měl už k dispozici. Pokud soud nařídí předběžné opatření měl by také pravidelně zvážit, zda nejsou dány závažné důvody pro přednostní projednávání a rozhodnutí o věci samé (§ 56 odst. 1 s. ř. s.) s ohledem na napětí mezi zájmem na plnění veřejné zakázky a zájmem účastníka řízení na zabránění takovému plnění. IV.2.g Možnost soudu zrušit nebo změnit předběžné opatření podle § 38 odst. 4 s. ř. s. [61] Nejvyšší správní soud si je vědom, že postup soudu popsaný v bodě [60] výše může vést k situaci, že krajský soud v průběhu dalšího řízení zjistí, například v návaznosti na zaslaná vyjádření nebo při detailnějším seznámení se spisem, že nebyly dány důvody pro nařízení předběžného opatření, protože skutečnosti, ze kterých soud při jeho nařízení vycházel, se ukázaly jako nepřesné. Je proto nezbytné, aby na tuto situaci mohl procesně adekvátně reagovat. [62] Podle § 38 odst. 4 s. ř. s. věty první platí, že soud může rozhodnutí o předběžném opatření zrušit nebo změnit, změní-li se poměry, a to i bez návrhu. Toto ustanovení na první pohled vyznívá tak, že soud může rozhodnutí o předběžném opatření zrušit nebo změnit jen v situaci, kdy se poměry změní objektivně. Z toho by šlo usuzovat, že není rozhodující, pokud soud později zjistí, že poměry byly jiné, než se mu jevily původně při nařízení předběžného opatření. Takovýto výklad by však podle Nejvyššího správního soudu nemohl být shledán jako ústavně konformní. Tímto postupem by totiž mohlo být zasaženo do práva účastníků vyjádřit se v řízení před soudem podle čl. 38 odst. 2 Listiny. Nebyl by jim totiž poskytnut žádný prostor pro to, aby mohli účinně uplatňovat námitky a argumenty, které jsou způsobilé ovlivnit rozhodování soudu o návrhu na nařízení předběžného opatření. Jak totiž bylo uvedeno v bodě [60] výše, účastníci a osoby zúčastněné na řízení zpravidla nebudou mít možnost se před nařízením předběžného opatření vyjádřit. Zároveň proti usnesení o předběžném opatření obecně není přípustná kasační stížnost, právě s výjimkou předběžného opatření týkajícího se veřejných zakázek. Účastníkům řízení a osobám zúčastněným na řízení by tak ve všech těchto ostatních případech nebyla zachována ani následná možnost ochrany práv ve vztahu k nařízení předběžného opatření. Bylo by tak porušeno základní právo na slyšení argumentů každé strany soudního řízení. [63] Jediný možný ústavně konformní výklad § 38 odst. 4 věty první s. ř. s. je proto takový, že pod uvedené ustanovení lze zahrnout i situaci, kdy důvody pro trvání předběžného opatření nejsou aktuálně dány z toho důvodu, že se později ukázal být skutkový stav jiný než v době rozhodování soudu o předběžném opatření, neboť soud určité skutečnosti v době nařízení předběžného opatření neznal, ač existovaly. Změna poměrů tak musí být vykládána tak, že může představovat i situace, kdy se později zjistí další skutečnosti, které soud při nařízení předběžného opatření nemohl zohlednit. Také může dojít k tomu, že osvědčené skutečnosti, z nichž soud při nařízení předběžného opatření vycházel, byly posléze v řízení postaveny najisto jinak. Před vydáním předběžného opatření totiž z povahy věci neprobíhá plnohodnotné prokazování skutkového stavu. Naopak postačí tvrzené skutečnosti osvědčit (usnesení NSS ze dne 24. 5. 2006, čj. Na 112/2006-37, č. 910/2006 Sb. NSS, a ze dne 4. 11. 2020, čj. 1 As 375/2020-74, bod 13). Osvědčení je přitom méně kvalifikovanou formou prokázání. Proto posléze může objektivně dojít k tomu, že je osvědčená skutečnost následně v průběhu řízení prokázána jinak. Soud totiž v době vydávání usnesení o předběžném opatření rozhoduje na základě určitého stupně pravděpodobnosti, a ne jistoty. [64] K tomu může dojít i díky tvrzením jiného účastníka řízení, který se nemohl vyjádřit k návrhu na vydání předběžného opatření. V takové situaci se z pohledu soudu jedná o změnu poměrů, neboť soud nemohl tyto skutečnosti v době rozhodování o nařízení předběžného opatření znát. Nejedná se tak o to, že by soud chybně vyhodnotil jemu známé okolnosti v době nařízení předběžného opatření, ale o to, že se z pohledu soudu změnily poměry, neboť byly zjištěny další skutečnosti, které je třeba zohlednit při poměřování, zda převáží zájem na uskutečnění veřejné zakázky nebo zájem na zabránění plnění veřejné zakázky. Rovněž je představitelné, že soud například z vyjádření žalovaného či osob zúčastněných na řízení zjistí takové další skutečnosti, že bude muset znovu uvážit o závažnosti a důvodnosti žalobní argumentace, neboť tato zcela nebo minimálně do jisté míry pozbude relevanci. Díky tomu se může změnit poměr při zvažování toho, zda zájem na plnění veřejné zakázky převažuje nad zájmem účastníka řízení na zabránění takovému plnění. [65] Nejvyšší správní soud k těmto závěrům ohledně § 38 odst. 4 s. ř. s. ostatně již dospěl, a to právě ve vztahu k veřejným zakázkám v rozsudku ve věci S&T CZ. V něm v bodech 27 a 28 poukázal na možnost zadavatele prostřednictvím návrhu na zrušení předběžného opatření dodatečně uvést své důvody, pro které nemá být nařízeno předběžné nařízení, protože při jeho nařízení nebylo možné, aby mu soud poskytl možnost se vyjádřit. Tyto závěry byly sice přijaty ještě před účinností novely č. 166/2023 Sb., která umožnila podat kasační stížnost proti usnesení o předběžném opatření týkajícího se veřejných zakázek, avšak tato skutečnost na daném výkladu nic nemění. Není totiž důvod, aby se závěry uvedené v rozsudku ve věci S&T CZ uplatnily pouze na předběžná opatření, proti kterým není přípustná kasační stížnost. Jednak nic takového nevyplývá z textu soudního řádu správního, ale jak bude rozvedeno v další části tohoto rozsudku, i v případě, kdy je kasační stížnost přípustná, představuje postup podle § 38 odst. 4 s. ř. s. účinnější prostředek soudní ochrany dalších stran, než je kasační stížnost proti původnímu rozhodnutí. [66] Nejvyšší správní soud také nepřehlédl odlišnou textaci v případě případného rozhodování o zrušení usnesení o přiznání odkladného účinku. V 73 odst. 5 s. ř. s. je totiž na rozdíl od § 38 odst. 4 s. ř. s. uvedeno, že usnesení o přiznání odkladného účinku může soud zrušit nejen tehdy, odpadnou-li v mezidobí důvody pro jeho přiznání, ale výslovně i tehdy, ukáže-li se v průběhu řízení, že pro jeho přiznání nebyly důvody. Soud však nepovažuje tuto odlišnou textaci za zásadní důvod pro to, aby soudu nebyla podle § 38 odst. 4 s. ř. s. ponechána možnost reagovat na to, že se osvědčené skutečnosti, tak jak se soudu jevily v době nařízení předběžného opatření, ukázaly být odlišné. Stejně jako u odkladného účinku, tak i u předběžného opatření si lze jednoduše představit situace, kdy se původně osvědčené tvrzení některého účastníka ukáže jako natolik nepřesné, že to zásadně snižuje relevanci důvodů pro potřebu zatímně upravit poměry účastníků. Mírně odlišnou textaci tak lze přičíst jen nezamýšlené nedůslednosti zákonodárce, a nikoliv jeho cílenému záměru. [67] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že § 38 odst. 4 s. ř. s. umožňuje krajskému soudu zohlednit jak nové skutečnosti a argumenty, které soud při nařízení předběžného opatření neznal, tak změnu těchto skutečností, které se později ukázaly být osvědčeny jinak, než jak tomu bylo při vydávání původního usnesení o předběžném opatření. IV.2.h Přihlížení k novým skutečnostem v řízení o kasační stížnosti [68] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedená specifika v postupu soudu při vydávání předběžného opatření, a to zejména s ohledem na to, že někteří účastníci či osoby zúčastněné na řízení nemají možnost uvést svou skutkovou a právní argumentaci, zvažoval dále otázku, zda taková osoba může uplatnit nové skutečnosti až v kasační stížnosti, pokud je přípustná. [69] Podle § 109 odst. 5 s. ř. s. platí, že ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, Nejvyšší správní soud nepřihlíží. Toto pravidlo vychází z přezkumné povahy řízení o kasační stížnosti, neboť kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem. Nejvyšší správní soud by tak až na výjimečné situace neměl posuzovat jiný skutkový stav, než ze kterého vycházel krajský soud. Ustanovení § 272b odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek, které připustilo kasační stížnost proti usnesení o předběžném opatření, zákaz přihlížení k novým skutečnostem nijak nemodifikovalo. [70] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že například osoba zúčastněná na řízení, které byl uložen zákaz uzavřít smlouvu, a která podá kasační stížnost proti usnesení o předběžném opatření, nebude mít zpravidla rozumnou možnost uvést skutkovou argumentaci před vydáním rozhodnutí o nařízení předběžného opatření. Zvažoval proto, zda by v zájmu zachování práv účastníků na slyšení nemělo dojít k prolomení tohoto ustanovení, tak aby stěžovatelé nebyli v rozporu s čl. 38 odst. 2 Listiny zbaveni možnosti skutkově argumentovat. Ve vztahu k možnosti právně argumentovat se uplatní § 104 odst. 4 s. ř. s, tedy pokud své důvody účastník neměl možnost uplatnit před krajským soudem, bude je moci uplatnit v řízení o kasační stížnosti bez dalšího. Dospěl však k závěru, že stěžovatelům je zachována účinná soudní ochrana v jiném soudním řízení, a není tak prostor pro uplatnění jakékoliv výjimky. Jak totiž bylo rozvedeno v předchozí části IV.2.g, k uplatnění skutečností, které krajský soud nemohl zohlednit v době rozhodování o vydání předběžného opatření slouží návrh na zrušení předběžné opatření podle § 38 odst. 4 s. ř. s. [71] Využití návrhu na zrušení předběžného opatření podle § 38 odst. 4 s. ř. s. představuje významně efektivnější ochranu práv dalších osob v tom směru, aby byly v soudním řízení zohledněny jejich argumenty, včetně uplatnění nových skutečností. V době podání návrhu na zrušení předběžného opatření je krajský soud již alespoň rámcově obeznámen s věcí a její spisovou dokumentací. Tímto návrhem není zahájeno samostatné soudní řízení (na rozdíl od řízení o kasační stížnosti). Není proto třeba provádět rozsáhlou procesní přípravu, například včetně vybírání soudního poplatku za řízení o kasační stížnosti nebo získávání spisového materiálu. Krajský soud tak je s ohledem na tyto okolnosti schopen rozhodnout nepoměrně rychleji, než by mohl Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti. Pokud by navíc k uplatnění nových skutečnostní mělo docházet primárně až v řízení o kasační stížnosti, nejednalo by se o řízení přezkumné, ale nalézací. [72] Přezkum Nejvyšším správním soudem i v případě rozhodování o zrušení předběžného zároveň zůstane zachován, protože § 272b odst. 4 zákona o zadávání veřejných zakázek hovoří obecně o přípustnosti kasační stížnosti proti usnesení o předběžném opatření. Mezi ta jistě patří i usnesení o zrušení předběžného opatření nebo usnesení o zamítnutí návrhu na jeho zrušení. Nejvyšší správní soud však v tomto případě bude rozhodovat již o rozhodnutí krajského soudu, které mohlo zohlednit i skutečnosti a argumenty přednesené dalšími účastníky řízení či osobami zúčastněnými na řízení. [73] Postup podle § 38 odst. 4 věty první s. ř. s. tak představuje účinnou soudní ochranu. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že v řízeních o kasační stížnosti proti usnesení o předběžném opatření není třeba prolamovat § 109 odst. 5 s. ř. s. Nelze tedy přihlížet ke skutečnostem, které stěžovatel uplatnil až poté, kdy bylo vydáno napadené rozhodnutí, protože jeho právo být slyšen je efektivně zjištěno jinak. IV.3 Aplikace obecných východisek na nyní projednávanou věc [74] Nejvyšší správní soud se s ohledem na výše uvedené obecné závěry zabýval tím, zda je kasační argumentace stěžovatele důvodná. IV.3.a K přezkoumatelnosti napadeného usnesení [75] Stěžovatel v kasační stížnosti předně namítá, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné, protože se krajský soud při rozhodování o nařízení předběžného opatření nezabýval veřejným zájmem na plnění veřejné zakázky, ani důsledky předběžného opatření pro veřejný zájem a další zájmy podle § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. V této souvislosti dále namítá, že krajským soudem dovozené veřejné zájmy nejsou zájmy na plnění veřejné zakázky, ale toliko na zadání a kontrole zadání veřejné zakázky. [76] Krajský soud se poměřováním zájmu na plnění veřejné zakázky proti zájmu na dočasnému zabránění plnění veřejné zakázky zabýval v bodě 9 napadeného usnesení, ve kterém uvedl, že „na sistaci kontraktace smluv je veřejný zájem; jednak jde o veřejný zájem na korektnosti zadávacích postupů, nadto jde o veřejný zájem na tom, aby korektnost zadávacích procesů byla pod efektivní kontrolou. Naopak dočasným zákazem uzavření smluv žádný důležitý veřejný zájem atakován není, současně nic nevede zdejší soud k závěru, že by dočasný zákaz uzavření smluv excesivně poškozoval oprávněné zadavatelské zájmy; žalobkyně popisuje, že zadavatelé mají poskytování plnění, jichž se nyní posuzovaná věc týká (mobilní telekomunikační služby), zajištěno ze smluv uzavřených v minulosti, což, jak zdejší soud v rychlosti ověřil, odpovídá obecně dostupným údajům (smlouvy.gov.cz), pročež jde o tvrzení pro rozhodování o předběžném opatření prima vista osvědčená, vedoucí k závěru, že není dána zvláště naléhavá potřeba smlouvy nyní uzavřít. Tomu ostatně nasvědčuje i skutečnost, že tyto smlouvy nebyly od vydání napadeného rozhodnutí (6. 11. 2023), odkdy jejich uzavření nic nebránilo, dosud uzavřeny. Zájem na plnění veřejné zakázky tedy v souhrnu nepřevažuje nad zájmem dočasně zabránit takovému plnění.“ [77] Z bodu [76] výše tak vyplývá, že krajský soud uvedené zájmy posuzoval, neboť poměřoval, zda zájem na plnění veřejné zakázky převažuje či nepřevažuje nad zájmem dočasně zabránit takovému plnění. Nikde v napadeném usnesení netvrdil, že by se v případě zájmu na zadání a kontrole zadání veřejné zakázky mělo jednat o veřejný zájem na plnění veřejné zakázky. Je sice pravdou, že tento zájem na dočasném zabránění plnění veřejné zakázky se týká všech veřejných zakázek, to však neznamená, že by tento do jisté míry obecný zájem neměl být brán vůbec v úvahu podle § 272b odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek (bod [47] výše). Pro naplnění základního východiska podle § 38 odst. 1 s. ř. s., tedy toho, zda je dána potřeba zatímní úpravy poměrů pro hrozící vážnou újmu, je sice třeba, aby navrhovatel tvrdil nejen zájem na korektnosti zadávacích postupů, ale i to, že je vystaven hrozící vážné újmě, která je dána ekonomickými zájmy navrhovatele. Žalobkyně však ve svém návrhu na vydání předběžného opatření vylíčila a osvědčila hrozbu vážné újmy, neboť se nedovolávala toliko zájmu na zadání a kontrole zadání veřejné zakázky, ale vymezila tuto újmu tak, že při nenařízení předběžného opatření by jednotliví pověřující zadavatelé mohli uzavřít smlouvu, čímž by bylo nejen vyloučeno její právo na účinný přezkum, ale zároveň by tím žalobkyni vznikla i vážná újma v podobě konkrétně vypočítaného ušlého zisku, který by získala, pokud by se mohla zadávacího řízení účastnit. [78] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že individuální okolnosti každé věci se zpravidla projeví při konkrétním zvažování, zda zájem na plnění veřejné zakázky nepřevažuje nad zájmem účastníka řízení na zabránění takovému plnění. Toto zvažování krajský soud učinil, ač jeho odůvodnění lze považovat za strohé, neboť pouze uvedl, že mobilní telekomunikační služby mají pověřující zadavatelé zajištěny, že neexistuje zvláště naléhavá potřeba smlouvy nyní okamžitě uzavřít a že dopady na pověřující zadavatele potažmo stěžovatele nejsou nepřiměřené, neboť nejsou excesivně poškozovány oprávněné zadavatelské zájmy. Jelikož krajský soud na základě informací vyplývajících ze spisového materiálu neidentifikoval žádný závažný veřejný zájem na plnění konkrétní veřejné zakázky, mohl v tomto případě i sám o sobě převážit obecný veřejný zájem na korektnosti zadávacích postupů a veřejný zájem na tom, aby korektnost zadávacích procesů byla pod efektivní kontrolou, tak jak je vymezil krajský soud v bodě 9 napadeného usnesení. Pokud by však potřeby pověřujících zadavatelů nebyly zajištěny, byla by situace zcela jiná, a krajský soud by musel podrobněji popsat, zda a do jaké míry mohou být zadavatelské zájmy poškozeny. I pokud by ze spisu či návrhu žalobkyně vyplývaly nějaké další zájmy, které mohou být předběžným opatřením poškozeny, byl by krajský soud povinen se jimi zabývat. V této věci však Nejvyšší správní soud nezjistil, že by v době, kdy krajský soud rozhodoval, bylo ze spisu či z návrhu žalobkyně či z jiných podání zřejmé, že mohou být zadavatelské zájmy poškozeny. Krajský soud proto odůvodnil své závěry dostačujícím způsobem. Nejvyšší správní soud zde odkazuje na to, že pokud je stěžovatel schopen konkrétně tvrdit poškození svých zájmů či zájmů pověřujících zadavatelů, lze krajskému soudu navrhnout zrušení rozhodnutí o předběžném opatření podle § 38 odst. 4 s. ř. s., jak bylo rozebráno shora v části IV.2.g tohoto rozsudku. Krajský soud pak bude mít povinnost posuzovat i tyto nově uvedené skutečnosti. [79] Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že zde existuje veřejný zájem na plnění veřejné zakázky, který krajský soud opomněl zvážit, a to veřejný zájem na efektivním, hospodárném a účelném vynakládání veřejných prostředků. Stěžovatel konkrétně argumentoval, že existence tohoto veřejného zájmu je zjevná z podkladů, které měl krajský soud k dispozici (prostým porovnáním nových jednotkových cen a stávajících jednotkových cen uvedených v soudu dostupných smlouvách, má být podle něj zřejmé, že uzavřením nově vysoutěžených smluv bude docíleno úspory na veřejných prostředcích). Tato námitka není důvodná. [80] V tomto případě ze spisové dokumentace nevyplývalo, o jakou konkrétní úsporu se mělo jednat, a krajský soud proto nemohl tuto okolnost posoudit. Případné doložení těchto úspor až v řízení o kasační stížnosti by nebylo přípustné s ohledem na § 109 odst. 5 s. ř. s., jak bylo rozebráno v části IV.2.h shora. Nejvyšší správní soud k tomuto však nad rámec poznamenává, že souhlasí s žalobkyní, že dokonce ani v rámci řízení o kasační stížnosti stěžovatel dostatečně nedoložil, o jaké úspory se jedná, neboť nedoložil předpoklad rozsahu plnění a z toho vypočítaný předpoklad úspor (například za kalendářní měsíc). Takto obecné tvrzení by tedy ani nemohlo být podkladem pro případné zrušení vydaného předběžného opatření, protože by stěžovatel netvrdil žádné nové relevantní skutečnosti. Soud rozumí tomu, že často nelze zjistit přesnou výši úspor na veřejných prostředcích, avšak stěžovatel se nepokusil ani učinit kvalifikovaný odhad vzhledem k předchozím obdobím ve vztahu ke konkrétním předběžným opatřením vůči dotčeným zadavatelům (stěžovatel tvrdil pouze jakousi souhrnnou úsporu, u níž není zřejmé, jak k ní dospěl). Nejvyšší správní soud však zdůrazňuje, že vychází pouze ze skutečností, které mohl zohlednit krajský soud v době rozhodování o předběžném opatření (tedy pouze ze skutečností, který bylo možné považovat za osvědčené v době rozhodování krajského soudu). V rámci rozhodování o kasační stížnosti proti usnesení o předběžném opatření sice posuzuje zákonnost napadeného usnesení, avšak není oprávněn zohledňovat změnu poměrů, kterou naopak posuzuje nejprve krajský soud postupem podle § 38 odst. 4 s. ř. s. [81] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že si byl krajský soud vědom toho, že nařízení předběžného opatření může zasahovat do zadavatelských zájmů, ale nedospěl k závěru, že by bylo osvědčeno, že tyto zájmy budou předběžným opatřením poškozovány. To z toho důvodu, že potřeby jednotlivých pověřujících zadavatelů jsou zajištěny na základě již uzavřených smluv. Neexistuje tak zvlášť naléhavá potřeba okamžitě uzavřít vysoutěžené smlouvy. Jinými slovy krajský soud zvažoval přiměřenost zásahu do práv pověřujících zadavatelů, potažmo do právní sféry stěžovatele. Zároveň i posuzoval zájem na plnění veřejné zakázky. Vzhledem ke konkrétním okolnostem věci (tedy vzhledem k tomu, že potřeby pověřujících zadavatelů jsou naplněny) se však podle něj nejedná o naléhavou situaci, díky které by okamžitým neuzavřením vysoutěžených smluv došlo k ohrožení zajištění důležitých potřeb či vznikla zřejmá újma. Dospěl proto k závěru, že tento zásah není nepřiměřený. Lze tak konstatovat, že krajský soud uložil povinnost třetím osobám, neboť to bylo možné spravedlivě požadovat od pověřujících zadavatelů na základě okolností, které byly krajskému soudu známé v době rozhodování. Nelze tak dospět k závěru, že by krajský soud vůbec neposuzoval konkrétní okolnosti veřejné zakázky, jak tvrdí stěžovatel. [82] Stěžovatel dále namítá, že krajský soud napadené usnesení odůvodnil nedostatečně ve vztahu k předběžnému posouzení závažnosti a důvodnosti žalobních bodů. Nejvyšší správní soud však tento názor nesdílí. Krajský soud se posouzením závažnosti a důvodnosti žalobních bodů zabýval v bodě 10 napadeného usnesení. Zde uvedl že: „Žalobní argumentace se v kontextu důvodů, jimiž žalobkyně argumentovala v průběhu správního řízení před žalovaným, nejeví jako zjevně jdoucí mimo rámec rozhodovacích důvodů, na nichž je napadené rozhodnutí žalovaného založeno, ani jako zjevně (již na první pohled) nedůvodná. Předběžné posouzení ‚závažnosti‘ a důvodnosti žalobních bodů (§ 272b odst. 3 druhá věta za středníkem zákona o zadávání veřejných zakázek), týkajících se přiměřenosti stanovení maximálně přípustných jednotkových cen, podnákladovosti maximálních nabídkových cen v kontextu nepředvídatelnosti objemu poptávaných služeb, absence inflačních doložek, výše a rozsahu smluvních pokut tvořících smluvní instrumentarium a dopadu do širokého okruhu pověřujících zadavatelů, nevede zdejší soud prima vista k závěru, že žaloba by v rámci meritorního posuzování téměř jistě či vysoce pravděpodobně byla zamítána (podrobná žalobní argumentace si pak při posuzování věci samé bude vyžadovat stejně podrobné posouzení).“ [83] Nejvyšší správní soud považuje toto odůvodnění za daných okolností za dostatečné. Jak bylo uvedeno v bodě [55] výše, v případě existence zřetelného zájmu na plnění veřejné zakázky, by určitě bylo namístě i detailnější předběžné posouzení žalobních bodů. V tomto případě, však žádný zřejmý veřejný ani jiný zájem na uskutečnění veřejné zakázky shledán nebyl, proto nemusí být ani odůvodnění ve vztahu k předběžnému posouzení žalobních bodů detailní. Zároveň podle krajského soudu nebyla žalobní argumentace zjevně nedůvodná (bod [53] výše). Pokud tedy krajský soud předběžně posoudil jednotlivé žalobní námitky s tím, že nedospěl k závěru, že žaloba by v rámci meritorního posuzování téměř jistě či vysoce pravděpodobně byla zamítána, bylo to s ohledem na konkrétní okolnosti dostačující. Krajský soud tak posoudil předběžně, že se žalobní argumentace nejeví jako již na první pohled nedůvodná, což jej vedlo k rozhodnutí o nařízení předběžného opatření. [84] Ve vztahu k vadám řízení před žalovaným již bylo v bodě [53] výše uvedeno, že až na výjimky je toto kritérium pouze podmnožinou kritéria závažnosti a důvodnosti žalobních bodů. V nyní projednávané věci krajský soud shledal určitou míru závažnosti a důvodnosti žalobních bodů, proto nelze považovat za podstatnou chybu, pokud se krajský soud výslovně nevyjádřil k procesním vadám. Bylo by vhodnější, pokud by takovou úvahu krajský soud do odůvodnění uvedl, ale je zřejmé, že její neuvedení v této situaci nezpůsobuje nepřezkoumatelnost usnesení. [85] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že je napadené usnesení krajského soudu přezkoumatelné. IV.3.b K nesprávnému posouzení splnění podmínek pro vydání předběžného opatření [86] Stěžovatel dále brojí proti závěru krajského soudu, podle kterého není dána zvláště naléhává potřeba nyní smlouvy uzavřít, a to i z toho důvodu, že tyto smlouvy nebyly uzavřeny od vydání napadeného rozhodnutí (6. 11. 2023). [87] Nejvyšší správní soud částečně se stěžovatelem souhlasí v tom, že uzavření smluv bylo po určitou dobu zakázáno usnesením krajského soudu v původním soudním řízení vedeném krajským soudem pod sp. zn. 62 Af 47/2023, takže nelze považovat za správné tvrzení krajského soudu, že uzavření smluv od vydání napadeného rozhodnutí nic nebránilo. Nejvyšší správní soud však podotýká, že řízení o dřívější žalobě žalobkyně bylo pro nezaplacení soudního poplatku zastaveno usnesením ze dne 5. 12. 2023, čj. 62 Af 47/2023-805. Smlouvy tak mohly být až do 5. 1. 2024 znovu uzavřeny, což se však nestalo. Krajský soud tuto problematiku zvažoval v rámci toho, zda zájem na plnění veřejné zakázky nepřevažuje nad zájmem dočasně zabránit takovému plnění. Krajský soud však nevyšel jen z toho, že smlouvy nebyly bezodkladně uzavřeny, nýbrž vyšel především z toho, že neshledal žádný veřejný ani jiný zájem na uzavření smluv. Nejvyšší správní soud proto s těmito závěry krajského soudu souhlasí, a to bez ohledu na to, že se krajský soud nevyjádřil přesně, pokud uvedl, že uzavření smluv od vydání napadeného rozhodnutí nic nebránilo. [88] Stěžovatel konečně relativizoval závěr krajského soudu, že budou-li smlouvy uzavřeny, bude tím navždy zmařena možnost žalobkyně se o veřejnou zakázku ucházet. Namítl, že i nyní v případě úspěchu žaloby nedojde k zadání nového zadávacího řízení stejného rozsahu (případné zadávací řízení by bylo limitováno pouze na pověřující zadavatele dotčené napadeným usnesením). [89] Nejvyšší správní soud k této námitce konstatuje, že pro posuzovanou věc je podstatné, že předmět přezkumu zadávacího řízení bude zachován, a to minimálně ve vztahu k pověřujícím zadavatelům dotčeným napadeným usnesením. Podle § 257 písm. j) zákona o zadávání veřejných zakázek totiž může žalovaný řízení o přezkoumání úkonů zadavatele zastavit pouze v případě uzavření smluv na veřejnou zakázku ze strany všech pověřujících zadavatelů. Krajský soud si přitom s ohledem na celkový kontext svého odůvodnění byl vědom toho, že v případě úspěchu žaloby nedojde k zadání nového zadávacího řízení stejného rozsahu, avšak o určitou část zakázky se žalobkyně bude moci ucházet (jistě si byl zároveň vědom i toho, že na druhou stranu to snižuje dopady předběžného opatření kvůli omezenému okruhu adresátů). Pokud by přitom byly všechny smlouvy uzavřeny, byla by tím zmařena možnost žalobkyně se o tuto část veřejné zakázky ucházet. Ani tato námitka stěžovatele proto není důvodná.

decision_110.txt

k čl. 2 písm. n) a čl. 28 odst. 2 nařízení EU č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (Dublin III) k § 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 140/2001 Sb., č. 222/2003 Sb., č. 428/2005 Sb., č. 274/2008 Sb., č. 281/2009 Sb. a č. 427/2010 Sb. (v textu jen "zákon o pobytu cizinců") Skutečnost, že zákon nevymezil objektivní kritéria pro posuzování vážného nebezpečí útěku cizince [čl. 2 písm. n) nařízení EU č. 604/2013 (Dublin III)], má za následek neaplikovatelnost čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III. Zajištění cizince v režimu čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III učiněné dle § 129 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění do 17. 12. 2015, je proto protiprávní. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2017, čj. 10 Azs 122/2015-150) Prejudikatura: rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 10. 2013, Del Río Prada proti Španělsku (stížnost č. 42750/09). Věc: a) Salah Al Ch., b) Ajlin Al Ch. a c) Ajvar Al Ch. proti Policii České republiky, Krajskému ředitelství Ústeckého kraje, odboru cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, o zajištění cizince, o kasační stížnosti žalované. Žalovaná rozhodnutím ze dne 8. 5. 2015 zajistila na 30 dní žalobce a) za účelem jeho předání podle nařízení Dublin III. Žalobci b) a c) byli jako nezletilé děti do zařízení pro zajištění cizinců umístěni v souladu s § 140 zákona o pobytu cizinců. Žalobci jsou občany Iráku. Hlídka Policie České republiky je kontrolovala dne 7. 5. 2015 na čerpací stanici AGIP na dálnici D8 v České republice. Žalobci nepředložili žádný doklad prokazující jejich totožnost, žalovaná s nimi zahájila správní řízení. Při pohovoru žalobci uvedli, že jsou kurdské národnosti. Jejich vesnici obsadil Islámský stát, který podporuje násilí proti Kurdům. Žalobci odcestovali nejprve do Turecka, do Řecka se přes Istanbul dostali střídavě autem, pěšky a lodí. Odtud pokračovali v nákladním automobilu. Policií byli zadrženi na území Maďarska. Na služebně maďarské policie jim byly sejmuty otisky prstů; žalobce a) podepsal nějaké dokumenty. Den poté byli žalobci dovezeni na vlakové nádraží s tím, že se mají dostavit do uprchlického tábora. Za tímto účelem jim maďarská policie předala jízdenky a mapku. V táboře strávili asi dva dny, pak spolu s dalšími krajany zaplatili převaděčům, aby je dopravili do Německa, kde žalobci mají dle svých tvrzení příbuzné a chtěli by tam zůstat. Žalovaná z databáze Eurodac zjistila, že žalobci jsou žadateli o azyl na území Maďarska. Nemají žádný pobytový titul ani cestovní doklad. Neměli peníze k zajištění vlastního ubytování do doby vyřízení předání dle nařízení Dublin III ani nikoho, na koho by se v České republice mohli obrátit. Protože nebylo možno použít mírnější opatření, byl podle žalované dán důvod pro jejich zajištění dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s článkem 28 nařízení Dublin III za účelem jejich předání do Maďarska, které je příslušné k posouzení žádosti o azyl. Žalovaná dále zvažovala, zda je splněna i podmínka vážného nebezpečí útěku tak, jak ji upravuje čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III. Žalobci nedodrželi podmínky stanovené v řízení o žádosti o azyl v Maďarsku. Nesetrvali v přijímacím středisku do doby, než o jejich žádosti bude rozhodnuto. Byli si vědomi toho, že jejich další pohyb na území Evropské unie je nelegální. Uvedli též, že mají v úmyslu dále cestovat do Německa. Na základě uvedeného měla žalovaná za to, že u žalobců hrozí vážné nebezpečí útěku. Žalobci napadli rozhodnutí žalované o zajištění žalobou. Krajský soud v Ústí nad Labem rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 1. 6. 2015, čj. 42 A 12/2015-78. K tomu uvedl, že podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III lze osobu zajistit pouze, existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě posouzení každého jednotlivého případu. Objektivní kritéria pro posouzení, zda u zajišťované osoby hrozí vážné nebezpečí útěku, musí být dle čl. 2 písm. n) téhož nařízení stanovena zákonem, což podle krajského soudu vyplývá i z komparace různých jazykových znění nařízení Dublin III. Český zákon o pobytu cizinců ani jiný předpis však uvedená objektivní kritéria neobsahuje. Ustanovení čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III je proto v České republice dle krajského soudu neaplikovatelné. Krajský soud se v tomto ztotožnil s rozhodnutím německého Spolkového soudního dvora ze dne 26. 6. 2014, sp. zn. V ZB 31/14, a s rozhodnutím rakouského Správního soudního dvora ze dne 19. 2. 2015, sp. zn. Ro 2014/21/0075-5, podle nichž absence zákonem vymezených objektivních kritérií, na jejichž základě lze v každém konkrétním případě posoudit vážné nebezpečí útěku, způsobuje neaplikovatelnost zajištění dle článku 28 nařízení Dublin III. Rozsudek krajského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností, v níž namítala, že definice nebezpečí útěku je obsažena v čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III. Z této definice přitom vycházela při rozhodování o zajištění žalobců. Nesouhlasila s krajským soudem, že se český zákonodárce stejně jako v případě Německa spolehl na přímou aplikovatelnost čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III. Uvedené nařízení je dle stěžovatelky v tomto kontextu nutno považovat spíše za směrnici, která však neposkytuje žádnou transpoziční lhůtu. Příslušná novela zákona o pobytu cizinců je nadto již v legislativním procesu. Absence zákonem vymezených objektivních kritérií pro posouzení existence vážného nebezpečí útěku není podle stěžovatelky natolik zásadní vadou, aby způsobila neaplikovatelnost článku 28 nařízení Dublin III. Vycházet lze ze závěrů Evropské komise k definici pojmu "riziko skrývání se" obsažené ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Samotné zákonné vymezení objektivních kritérií pro posouzení existence vážného nebezpečí útěku však nestačí, neboť dle stěžovatelky je nutno ke každému případu přistupovat individuálně. Stěžovatelka považuje za dostatečné, jsou-li splněny podmínky stanovené článkem 28 nařízení Dublin III, tedy že 1) existuje vážné nebezpečí útěku na základě posouzení každého jednotlivého případu, 2) zajištění je přiměřené a 3) nelze účinně použít jiná mírnější donucovací opatření. V případě přijetí opačného názoru vyjádřila stěžovatelka obavu, že bude zcela znemožněno zajištění cizinců za účelem jejich předání dle nařízení Dublin III. Žalobci se ve vyjádření ztotožnili se závěrem krajského soudu. Argumentaci stěžovatelky, podle které nařízení Dublin III definici pojmu nebezpečí útěku obsahuje, a na druhou stranu probíhá legislativní proces, v rámci kterého má být definice tohoto pojmu doplněna, považují za rozporuplnou. Navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem III.a Předběžná otázka Soudnímu dvoru EU [8] V projednávané věci vyvstala sporná otázka, zda stěžovatelka byla oprávněna žalobce zajistit, přestože zákon o pobytu cizinců nevymezoval objektivní kritéria pro posuzování vážného nebezpečí útěku cizince. [9] Nejvyšší správní soud proto usnesením ze dne 24. 9. 2015, čj. 10 Azs 122/2015-88, položil Soudnímu dvoru EU následující předběžnou otázku: "Má samotná skutečnost, že zákon nevymezil objektivní kritéria pro posuzování vážného nebezpečí útěku cizince [čl. 2 písm. n) nařízení č. 604/2013 (Úř.věst. L 180, 29. 6. 2013, s. 31)], za následek neaplikovatelnost institutu zajištění dle čl. 28 odst. 2 téhož nařízení?" [10] Soudní dvůr EU ve věci rozhodl rozsudkem ze dne 15. 3. 2017, Al Chodor a další, C-528/15. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 30. 3. 2017, čj. 10 Azs 122/2015-146, v souladu s § 48 odst. 5 za použití § 120 s. ř. s. rozhodl o pokračování v řízení. III.b Posouzení kasační stížnosti (...) [12] Stěžovatelka předně považovala rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný z důvodu jeho nesrozumitelnosti, logické a vnitřní rozpornosti a v nedostatku důvodů rozhodnutí. V kasační stížnosti se závěry krajského soudu nicméně obsáhle polemizovala. Nesouhlas s věcným posouzením však nelze zaměňovat za nepřezkoumatelnost. Krajský soud vysvětlil, že zajištění žalobců považoval za nezákonné z důvodu chybějícího zákonného podkladu. Podmínkou zajištění cizince podle čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III je existence vnitrostátním zákonem vymezených objektivních kritérií pro posouzení nebezpečí útěku cizince. Taková kritéria však v zákoně o pobytu cizinců nebyla vymezena. Nejvyšší správní soud považuje odůvodnění napadeného rozsudku za dostatečné, srozumitelné a plně vyhovující požadavkům kladeným na přezkoumatelnost soudních rozhodnutí. [13] Ve vztahu k věcnému posouzení kasační stížnosti je rozhodující závěr vyslovený v rozsudku Soudního dvora EU (viz bod [9]). Ten uzavřel, že čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III ve spojení s jeho čl. 28 odst. 2 ukládají členským státům povinnost stanovit obecně závazným právním předpisem objektivní kritéria, na nichž se zakládají důvody, pro které je možné se domnívat, že žadatel o mezinárodní ochranu, s nímž je vedeno řízení o přemístění, může uprchnout. Absence takového právního předpisu má za následek neaplikovatelnost čl. 28 odst. 2 tohoto nařízení. [14] Soudní dvůr upozornil, že přestože nařízení má (na základě článku 288 SFEU a z důvodu samotné povahy nařízení a jejich funkce v systému pramenů unijního práva ve vnitrostátních právních řádech) obecně bezprostřední účinek, aniž je třeba přijetí vnitrostátních prováděcích opatření, některá z těchto ustanovení mohou pro účely svého uplatnění přijetí prováděcích opatření členskými státy vyžadovat. Tak je tomu i v případě čl. 2 písm. n) nařízení Dublin III, který výslovně požaduje, aby objektivní kritéria definující existenci nebezpečí útěku byla "vymezena právními předpisy". Vzhledem k tomu, že tato kritéria nebyla výslovně stanovena ani v nařízení Dublin III ani v jiném unijním právním aktu, musí být upravena vnitrostátním právním předpisem. [15] Soudní dvůr nesouhlasil s tím, že by pojem "právní předpisy" uvedený v citovaném ustanovení mohl být chápán tak, že zahrnuje ustálenou judikaturu, která případně potvrzuje ustálenou správní praxi. Zajištění cizince je omezením výkonu základního práva na svobodu zakotveného v článku 6 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen "Listina EU"). Z čl. 52 odst. 1 Listiny EU vyplývá, že každé omezení výkonu tohoto práva musí být stanoveno zákonem a musí respektovat podstatu tohoto práva a zásadu proporcionality. Zároveň s ohledem na čl. 52 odst. 3 Listiny EU je třeba pro účely výkladu článku 6 Listiny EU zohlednit článek 5 Úmluvy jakožto minimální úroveň ochrany. Podle Evropského soudu pro lidská práva přitom musí být veškeré zbavení svobody zákonné nejen v tom smyslu, že musí mít právní základ ve vnitrostátním právu, ale tato zákonnost se týká také kvalitativní stránky zákona a znamená, že vnitrostátní zákon dovolující zbavení svobody musí být při svém uplatňování dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný, aby se zabránilo veškerému riziku svévole (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 10. 2013, Del Río Prada proti Španělsku, stížnost č. 42750/09, bod 125). [16] Zajištění žadatelů je proto podle Soudního dvora podmíněno dodržováním striktních záruk, jimiž jsou existence právního základu, srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost a ochrana před svévolí. S ohledem na účel dotčených ustanovení a na vysokou úroveň ochrany, která vyplývá z jejich kontextu, může požadavky na srozumitelnost, předvídatelnost, dostupnost, a zejména na ochranu před svévolí splňovat jedině obecně závazný právní předpis. [17] Závěrem Soudní dvůr zdůraznil, že nevymezení objektivních kritérií obecně závazným právním předpisem vede k protiprávnosti zajištění a neaplikovatelnosti čl. 28 odst. 2 nařízení Dublin III. [18] Skutečnost, že zákon o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015 neobsahoval vymezení objektivních kritérií pro posouzení existence nebezpečí útěku, není mezi účastníky řízení sporná. Taková kritéria byla do uvedeného zákona doplněna až novelou provedenou zákonem č. 314/2015 Sb. s účinností od 18. 12. 2015. Rozhodnutí o zajištění žalobce a), které je předmětem nyní posuzované věci, bylo vydáno dne 8. 5. 2015, tj. za právního stavu, kdy zákon neobsahoval dostatečný podklad pro zajištění cizince za účelem jeho předání podle nařízení Dublin III. Krajský soud zrušil napadené rozhodnutí stěžovatelky pro nezákonnost v souladu s vysloveným závěrem Soudního dvora.

decision_1100.txt

k § 42g a § 169 a násl. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 26. 4. 2016 (v textu jen "zákon o pobytu cizinců") k § 77 odst. 1 větě první správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Věcně příslušné k vydání rozhodnutí, jímž se končí řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu podle § 42g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, čítaje v to i rozhodnutí o zastavení takového řízení, je Ministerstvo vnitra. Vydal-li rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti zastupitelský úřad, jde o rozhodnutí správního orgánu, který k jeho vydání nebyl vůbec věcně příslušný, a tedy o rozhodnutí nicotné (§ 77 odst. 1 věta první správního řádu). II. Pokud žadatel podal žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na "místně příslušném" zastupitelském úřadu, avšak jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), a to z důvodu, že konkrétní podmínky neumožňovaly osobní podání žádosti (§ 169 a násl. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase, je taková žádost účinně podána, a řízení o ní bylo zahájeno. Příslušný orgán nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. III. Okolnost, zda současně s podáním žádosti jinak než osobně žadatel podal i žádost o upuštění od osobního projednání žádosti, není sama o sobě rozhodná - podstatné je pouze, zda žadatel žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt či o dlouhodobé vízum podal nikoli osobně proto, že osobní podání žádosti (§ 169 a násl. zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky) lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase konkrétní podmínky neumožňovaly. Případná s tím spojená žádost o upuštění od osobního projednání žádosti může být však vhodným prostředkem jak tvrdit a osvědčit, že osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase vskutku za konkrétních podmínek nebylo možné. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2017, čj. 7 Azs 227/2016-36) Prejudikatura: č. 2206/2011 Sb. NSS a č. 2387/2011 Sb. NSS. Věc: Tuan Hoan N. proti Ministerstvu zahraničních věcí o žádost o zaměstnaneckou kartu, o kasační stížnosti žalovaného. Jádrem sporu před rozšířeným senátem je právní otázka, který správní orgán rozhoduje o zastavení správního řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu podle § 42g zákona zákon o pobytu cizinců pro zjevnou bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu - zda zastupitelský úřad "místně příslušný" k přijetí žádosti, anebo Ministerstvo vnitra. Dne 17. 2. 2016 žalobce podal na vrátnici zastupitelského úřadu České republiky v Hanoji v úředních hodinách k tomu vymezených žádost o zaměstnaneckou kartu podle § 42g zákona o pobytu cizinců, ke které připojil žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti na základě registrace v systému Visapoint. Tuto žádost odůvodnil tím, že registrace v systému Visapoint trvá několik měsíců až roků z důvodu velmi omezeného uvolňování termínů, které závisí na náhodě. Usnesením ze dne 17. 3. 2016 zastupitelský úřad řízení o žádosti zastavil pro zjevnou bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu. V odůvodnění uvedl, že neúspěšné pokusy o sjednání termínu podání žádosti prostřednictvím systému Visapoint nejsou samy o sobě důvodem pro vyhovění žádosti o upuštění od osobní přítomnosti. Rozhodnutím ze dne 26. 4. 2016 ministr zahraničních věcí rozklad proti uvedenému usnesení zamítl, a to s odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, a ze dne 3. 12. 2014, čj. 6 Azs 242/2014-41. Žalobce napadl rozhodnutí ministra u Městského soudu v Praze žalobou, v níž mimo jiné namítl nicotnost rozhodnutí o zastavení řízení, neboť podle něj bylo na základě § 165 písm. j) zákona o pobytu cizinců věcně příslušné k rozhodnutí o vydání povolení k dlouhodobému pobytu Ministerstvo vnitra, nikoliv zastupitelský úřad či žalovaný. Rozsudkem ze dne 16. 9. 2016, čj. 8 A 95/2016-34, vyslovil městský soud nicotnost rozhodnutí zastupitelského úřadu i ministra zahraničních věcí. Přisvědčil námitce, že rozhodnutí vydal správní orgán, který vůbec nebyl k vydání rozhodnutí věcně příslušný. Podle § 165 písm. j) zákona o pobytu cizinců rozhoduje Ministerstvo vnitra o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, kterým byla i zaměstnanecká karta udělovaná podle § 42g zákona o pobytu cizinců. Z toho městský soud dovodil, že Ministerstvo vnitra bylo orgánem oprávněným k rozhodování ve věcech dlouhodobého pobytu, tedy jak k vydání povolení k dlouhodobému pobytu, tak i k zastavení řízení o žádosti o tento druh pobytového oprávnění. Působnost žalovaného naopak vychází z § 166 zákona o pobytu cizinců, podle něhož je oprávněn rozhodovat o udělování víz, nikoli však o povolení k dlouhodobému pobytu. V posuzované věci zastupitelský úřad zastavil řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu, nerozhodoval tedy pouze o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti na základě registrace v systému Visapoint. Podle městského soudu tak obě rozhodnutí vydaly věcně absolutně nepříslušné správní orgány. Rozsudek městského soudu napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností z důvodu nesprávného posouzení otázky věcné příslušnosti k vydání rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu. Podle něj městský soud rozhodl v rozporu s rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, č. 2387/2011 Sb. NSS, ze dne 3. 12. 2014, čj. 6 Azs 242/2014-41, a ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 Azs 77/2015-36. Podle stěžovatele z § 42a odst. 4 a § 165 písm. j) zákona o pobytu cizinců vyplývalo, že Ministerstvo vnitra bylo příslušné k rozhodování ve věci samé. V dané věci mělo řízení několik fází, přičemž pro první z nich (fáze podání žádosti) byl příslušný zastupitelský úřad. Zastupitelské úřady přitom nejsou jen jakýmisi poskytovateli poštovních služeb, které by bez dalšího všechny žádosti automaticky přeposílaly Ministerstvu vnitra k rozhodnutí ve věci samé, ale byla jim svěřena pravomoc posuzovat věrohodnost žadatele, respektive okolnosti podání žádosti v rámci povinnosti osobního podání žádosti, včetně pravomoci rozhodovat v odůvodněných případech o upuštění od povinnosti osobní přítomnosti podle § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců. Pokud zastupitelský úřad důvody pro upuštění od této povinnosti neuznal, stala se tím žádost o povolení k dlouhodobému pobytu bezpředmětnou, takže nezbylo než řízení o ní zastavit, jak vyplývalo i z citované judikatury Nejvyššího správního soudu. Příslušným k zastavení řízení byl podle stěžovatele ten orgán, před kterým bylo vedeno řízení v okamžiku, kdy se stala žádost bezpředmětnou. Opačný výklad by vedl k absurdnímu důsledku, kdy by zastupitelský úřad byl nucen zaslat žádost Ministerstvu vnitra, třebaže by bylo zřejmé, že žádost byla bezpředmětná. Takový postup by byl v rozporu s principem ekonomie správního řízení. Městský soud v dané věci zjevně zaměnil pravomoc (příslušnost) k rozhodování ve věci samé s pravomocí (příslušností) činit procesní úkony v jednotlivých fázích řízení. Stěžovatel z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti označil napadený rozsudek za správný, byť se zdánlivě odklonil od dosavadní judikatury. Ve stěžovatelem citované judikatuře však byla otázka příslušnosti k rozhodnutí o zastavení řízení na rozdíl od nyní projednávané věci řešena pouze okrajově. Podle žalobce bylo v kompetenci zastupitelského úřadu rozhodnout toliko o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti podle § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců. Z tohoto ustanovení však nelze dovozovat kompetenci rozhodnout o žádosti o pobyt jako takové, tedy i rozhodnout o zastavení řízení o ní, neboť § 165 písm. j) téhož zákona stanoví výlučnou věcnou působnost Ministerstva vnitra k tomuto rozhodování. V praxi tedy měl zastupitelský úřad rozhodnout pouze o žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti a žádost o pobyt v každém případě postoupit Ministerstvu vnitra, které bylo jediné věcně příslušné posoudit, zda byl dán důvod pro zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. b) či g) správního řádu. Žalobce závěrem zdůraznil, že nežádal o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o zaměstnaneckou kartu jako takové, ale o upuštění od povinnosti osobního podání této žádosti na základě registrace v systému Visapoint, který mu bránil v osobním podání žádosti. Z uvedených důvodů navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je zásadní zodpovězení otázky, který správní orgán je příslušný k vydání rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti cizince o zaměstnaneckou kartu pro bezpředmětnost. Zatímco městský soud z § 165 písm. j) zákona o pobytu cizinců dovodil, že tímto orgánem je Ministerstvo vnitra, stěžovatel měl za to, že jím je zastupitelský úřad; odkázal přitom na rozsudky Nejvyššího správního soudu zmíněné výše. Sedmý senát při předběžném posouzení této otázky zjistil, že na ni v judikatuře Nejvyššího správního soudu existují rozdílné odpovědi. V rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, se soud vyjadřoval k situaci, kdy cizinec podal na zastupitelský úřad prostřednictvím poštovní služby žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů, ke které připojil žádost o upuštění od povinnosti osobního podání žádosti o vízum. Podle devátého senátu v daném případě došlo k zahájení řízení o udělení víza, neboť vycházel z toho, že "pro to, aby jakákoliv jiná forma podání žádosti o udělení víza než podání osobní měla předpokládané procesní účinky a zahájila řízení o této žádosti, je nutno žádost o vízum současně spojit s jednoznačným požadavkem na upuštění od jejího osobního podání. Řízení o žádosti o udělení víza je tak zahájeno dnem, kdy taková žádost dojde zastupitelskému úřadu." Následný postup se pak podle devátého senátu odvíjí od toho, zda zastupitelský úřad žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání vyhoví, či nikoliv: "[P]okud od osobního podání žádosti o vízum zastupitelský úřad skutečně upustí, postoupí tím tuto žádost de facto i de iure do další fáze vízového procesu, a sice do fáze jejího věcného projednání, a to za předpokladu splnění ostatních zákonem stanovených požadavků; toto projednání pak může skončit rozhodnutím o neudělení víza či naopak udělením víza. Pokud ovšem zastupitelský úřad od osobního podání žádosti neupustí, vydá rozhodnutí o zastavení řízení ve věci žádosti o udělení víza, neboť v řízení nebylo možné pokračovat, protože žadatelem přednesená žádost nebyla shledána jako opodstatněná a její další projednávání by bylo bezpředmětné." Otázkou, jak postupovat v situaci, kdy zastupitelský úřad nevyhoví žádosti o upuštění od povinnosti osobního podání, ve vztahu k samotné žádosti - tentokráte o povolení k dlouhodobému pobytu - se zabýval soud poté v rozsudku ze dne 3. 12. 2014, čj. 6 Azs 242/2014-41. V něm šestý senát vyjádřil pochyby nad řešením aprobovaným devátým senátem, tedy nad zastavením řízení pro jeho bezpředmětnost. Toto řešení podle něj "není nesporné, nejvhodnější, resp. jediné možné", přičemž za vhodnější procesní reakci označil odložení žádosti jakožto nezpůsobilé vůbec řízení zahájit. Šestý senát však nakonec dospěl k závěru, že je nutno "vyjít z toho, že dřívější rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 9 Aps 6/2010-106, pojednávající o obdobné právní otázce, nadto publikovaný ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, se přiklonil k variantě zastavení řízení podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu. Nejvyšší správní soud tak tehdy implicite dovodil i pravomoc zastupitelského úřadu k vydání takového usnesení, byť zákon o pobytu cizinců výslovně tuto pravomoc zastupitelskému úřadu (na rozdíl např. od citovaného § 169 odst. 13) nesvěřuje, resp. stanoví, že ve věcech povolení k dlouhodobému pobytu rozhoduje Ministerstvo vnitra [§ 165 písm. j)]. S vědomím, že obecně k dosažení sledovaného cíle nemusí vést toliko jedna jediná procesní cesta a že významnou hodnotou, resp. principem dobré správy, promítajícím se též do správněsoudního přezkumu, je zásada předvídatelnosti, jež velí setrvat na již ‚vyjudikovaných' řešeních, jimž se veřejná správa i její adresáti přizpůsobili, šestý senát v nyní projednávaném případě neshledal dostatečně pádné důvody k překonání právního názoru vyjádřeného v rozsudku čj. 9 Aps 6/2010-106, resp. k aktivaci rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu." Šestý senát tedy přes pochyby o řešení popsané procesní situace zastavením řízení pro bezpředmětnost vyšel z rozsudku devátého senátu, přičemž se ztotožnil též se závěrem o příslušnosti zastupitelského úřadu k vydání usnesení o zastavení řízení; v opačném případě by z úřední povinnosti dle § 109 odst. 3 s. ř. s. vyslovil nicotnost rozhodnutí zastupitelského úřadu o zastavení řízení a také navazujícího rozhodnutí ministra zahraničních věcí o rozkladu. Šestý senát pak závěr o příslušnosti zastupitelského úřadu k zastavení řízení převzal s odkazem na obě výše citovaná rozhodnutí též v rozsudku ze dne 11. 8. 2015, čj. 6 Azs 77/2015-36. V kontextu žádosti o povolení k trvalému pobytu pak tyto právní závěry zopakoval desátý senát v rozsudku ze dne 27. 7. 2016, čj. 10 Azs 219/2015-67. Podle sedmého senátu z těchto rozsudků vyplývá, že k rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů nebo o povolení k dlouhodobému pobytu pro bezpředmětnost, jež je podle uvedené judikatury následkem nevyhovění žádosti od upuštění povinnosti osobního podání žádosti, je příslušný zastupitelský úřad. Vedle toho ovšem existuje judikatura Nejvyššího správního soudu, z níž dle sedmého senátu vyplývá, že k rozhodování o těchto žádostech je věcně příslušné Ministerstvo vnitra. Ve věci řešené rozsudkem ze dne 9. 3. 2016, čj. 1 Azs 281/2015-34, byla podána žádost o povolení k trvalému pobytu, a to spolu se žádostí o upuštění od povinnosti jejího osobního podání. Zastupitelský úřad nejprve řízení o ní zastavil pro bezpředmětnost; toto jeho rozhodnutí však ministr zahraničních věcí prohlásil za nicotné. Zastupitelský úřad pak již nerozhodoval. Nejvyšší správní soud dospěl při posuzování namítané nečinnosti Ministerstva vnitra k následujícímu závěru: "Řízení o povolení trvalého pobytu v případech, jako je tomu v právě posuzované věci, je založeno na součinnosti více orgánů. Žádost se sice podává na velvyslanectví, rozhoduje o ní ovšem žalovaný [tím bylo Ministerstvo vnitra, pozn. předkládajícího senátu]. Úkolem velvyslanectví je pouze kontrola formálních náležitostí žádosti a případné odstranění jejích nedostatků (§ 169 odst. 12 zákona o pobytu cizinců). [...] Ochrany proti nečinnosti spočívající v nevydání meritorního rozhodnutí o žádosti se lze domáhat právě po tom správním orgánu, jemuž toto rozhodnutí přísluší (§ 79 s. ř. s.)." Takovým orgánem bylo míněno Ministerstvo vnitra. Závěr, že o žádosti rozhoduje Ministerstvo vnitra a úkolem zastupitelského úřadu je pouze kontrola formálních náležitostí žádosti, zopakoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 6. 2016, čj. 5 Azs 85/2016-22. V rozsudku ze dne 20. 7. 2016, čj. 1 Azs 164/2016-27, Nejvyšší správní soud dovodil, že žádostí o zaměstnaneckou kartu podanou na tiskopise na zastupitelském úřadě, do jehož dispozice se žádost dostala, bylo zahájeno správní řízení a "řízení, na jehož konci má rozhodnout Ministerstvo vnitra, běží" (bod 34). Sedmý senát se v otázce rozdělení kompetencí mezi zastupitelské úřady a Ministerstvo vnitra (shodně s desátým senátem) přiklonil k závěru o věcné příslušnosti Ministerstva vnitra, jež je orgánem příslušným k vydání rozhodnutí, kterým se končí řízení o žádostech o trvalý či dlouhodobý pobyt (což je mimo jiné i zaměstnanecká karta). Takový závěr má podle sedmého senátu výslovnou oporu v zákoně o pobytu cizinců. Žádná odchylka z příslušnosti Ministerstva vnitra ve prospěch zastupitelských úřadů pro případ rozhodování o zastavení řízení pro bezpředmětnost z citovaných rozhodnutí devátého a šestého senátu nevyplývá. Z rozsudků čj. 1 Azs 281/2015-34 a čj. 5 Azs 85/2016-22 naopak plyne, že úkolem zastupitelského úřadu je toliko kontrola formálních náležitostí žádosti a případné odstranění jejích nedostatků, nikoli rozhodovací činnost. Vzhledem k tomu, že ve vztahu k výše vymezené sporné otázce je rozhodovací praxe senátů Nejvyššího správního soudu zjevně rozdílná, předložil sedmý senát věc rozšířenému senátu. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci rozšířeným senátem IV.2 Právní názor rozšířeného senátu IV.2.1 Právní názor rozšířeného senátu vyslovený v jeho rozsudku ve věci sp. zn. 10 Azs 153/2016 [24] K problematice přijímání žádostí o víza dlouhodobé povahy či o povolení pobytu dlouhodobé povahy zastupitelskými úřady a rozhodování o těchto žádostech se kvůli jiným, avšak s nyní pojednávanou věcí úzce souvisejícím právním otázkám vyslovil rozšířený senát nejprve v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, v němž dospěl k následujícím závěrům důležitým pro nyní projednávanou věc. [25] V první řadě rozšířený senát shledal, že zákon o pobytu cizinců zakotvuje obecné pravidlo týkající se právních titulů k dlouhodobým pobytům na území, a sice že žádost o povolení k pobytům taxativně vymezeným, stejně jako žádost o taxativně vymezená víza, je třeba podat zásadně osobně (§ 169 odst. 14 věta první, § 170 odst. 1 věta první), přičemž v odůvodněných případech od toho může správní orgán upustit (§ 169 odst. 14 věta druhá, § 170 odst. 1 věta druhá). Tuto zákonem stanovenou povinnost shledal rozšířený senát ústavně konformní za předpokladu, že stát vytvoří adekvátní podmínky pro to, aby ji mohli žadatelé o pobyty či víza přiměřeným způsobem splnit. [26] Dále rozšířený senát shledal, že pouze pro oblast víz, nikoli však pro oblast povolení k pobytu, počítá zákon o pobytu cizinců s tím, že zastupitelský úřad může stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti. [27] Pobyt na zaměstnaneckou kartu (§ 42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců) rozšířený senát klasifikoval jako zvláštní typ pobytu na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu. [28] Ohledně kompetenčních otázek rozšířený senát dospěl k závěru, že kompetence k rozhodování nebo činění jiných úkonů na úseku povolení k pobytům dlouhodobé povahy a na úseku víz dlouhodobé povahy jsou rozděleny zákonem mezi Ministerstvo vnitra, Ministerstvo zahraničních věcí a zastupitelské úřady, přičemž stěžejní roli zde hraje Ministerstvo vnitra. Zastupitelské úřady mají v úvodních fázích procedur týkajících se povolení k pobytům a udělování víz, a to jak ve fázi před podáním příslušných žádostí (tj. ve fázi tzv. "nabírání" žádostí), tak ve fázi prvotního zpracování podaných žádostí postavení správního orgánu v kompetenčním (materiálním) smyslu v těch záležitostech, v nichž jim zákon o pobytu cizinců takovou kompetenci svěřuje. IV.2.2 Rozdělení kompetencí správních orgánů na úsecích povolení k pobytům a víz [29] Zastupitelský úřad má na úseku povolení k pobytům a víz dlouhodobé povahy následující kompetence. [30] Na úseku víz může zastupitelský úřad podle § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti, která zásadně musí být podána osobně. Tuto svou kompetenci vykonává zastupitelský úřad v prostoru pro uvážení vymezeném zákonem kombinací slova "může" a neurčitého právního pojmu "odůvodněných případů" za účelem toho, aby podávání žádostí probíhalo efektivně, ale zároveň lidsky důstojným způsobem, a tedy zejména tak, aby žadatelé své žádosti mohli podat v přiměřených lhůtách. Zastupitelský úřad zároveň podle téhož ustanovení organizuje samotné podání žádosti, a to tak, že umožní cizinci její podání nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy cizinec o stanovení termínu podání žádosti požádal. [31] Na úseku povolení k pobytům zastupitelský úřad nemá kompetenci stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti, která stejně jako v oblasti víz zásadně musí být podána osobně. Je tedy na něm, aby i bez užití mechanismu sjednání termínu podání žádosti zajistil, že podávání žádostí bude probíhat efektivně, ale zároveň lidsky důstojným způsobem, a tedy zejména tak, že žadatelé své žádosti budou moci podat v přiměřených lhůtách. [32] Na úseku povolení k pobytům i na úseku víz má zastupitelský úřad zjišťovací a v určité míře i nápomocné a nápravné pravomoci ve vztahu k žadatelům. Jsou zakotveny v § 168 odst. 14 ve spojení s odstavcem 2 zákona o pobytu cizinců pro úsek povolení k pobytům a v § 57 odst. 2 téhož zákona pro úsek víz. Na úseku víz má zastupitelský úřad pozici konzultujícího orgánu a má právo uplatnit stanovisko, k němuž je Ministerstvo vnitra povinno přihlédnout (§ 57 odst. 1 věta první a druhá zákona o pobytu cizinců). [33] Jak na úseku víz, tak na úseku povolení k pobytům má zastupitelský úřad kompetenci v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti na základě svého uvážení upustit (§ 170 odst. 1 věta druhá, § 169 odst. 16 věta druhá zákona o pobytu cizinců), přičemž na úseku víz má tuto kompetenci vedle zastupitelského úřadu i Ministerstvo vnitra. Je zjevné, že upuštění, anebo naopak neupuštění od výše uvedené povinnosti nesmí být projevem svévole, nýbrž musí především reflektovat obsah neurčitého právního pojmu "odůvodněných případů". "Odůvodněnost" zastupitelský úřad či Ministerstvo vnitra posuzují zejména s ohledem na obecné poměry státu, v němž se žádost českému zastupitelskému úřadu podává, a na osobní či jiné relevantní poměry samotného žadatele. [34] O upuštění od osobního podání žádosti nevydává zastupitelský úřad či Ministerstvo vnitra samostatné rozhodnutí, neboť jde toliko o dílčí procesní úkon v řízení o žádosti o udělení povolení k pobytu či víza. Příslušný správní orgán posoudí, zda důvody k upuštění od osobního podání žádosti jsou dány, a od toho, k jakému závěru dospěje, bude odvozen jeho další postup. V případě, že úvahu o eventuálním upuštění od osobního podání žádosti činí zastupitelský úřad, nemá on sám pravomoc vyvodit z této úvahy důsledky pro další právní osud řízení o žádosti. Podání žádosti nikoli osobně totiž ještě neznamená, že řízení o ní nebylo zahájeno. Takový důsledek s nesplněním povinnosti podle § 170 odst. 1 věty první a § 169 odst. 16 věty první zákona o pobytu cizinců totiž tento ani jiný zákon nespojuje. Znamená to tedy, že žádost nepodaná osobně nesplňuje v případě, že podle § 170 odst. 1 věty druhé a § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců zastupitelský úřad či v případě víz také Ministerstvo vnitra neupustily od osobního podání žádosti, zákonem předepsanou náležitost (pokud je závěr příslušného orgánu o neupuštění od osobního podání žádosti v souladu se zákonem). Taková žádost však má účinky spočívající v tom, že jejím podáním došlo k zahájení řízení o žádosti. S jakým výsledkem řízení o žádosti skončí, pak záleží na dalších okolnostech. Pokud veřejná moc neumožnila žadateli podat žádost osobně proto, že mu nezajistila možnost podat ji v přiměřené době lidsky důstojným způsobem, nemůže nepodání žádosti osobně samo o sobě vést bez dalšího k zastavení řízení o ní pro bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu či k jinému obdobnému nemeritornímu rozhodnutí o ní. K takovému způsobu rozhodnutí o žádosti by byl správní orgán oprávněn, pouze pokud by žadateli možnost osobního podání žádosti lidsky důstojným způsobem byla poskytnuta, avšak žadatel by této možnosti nevyužil a současně by se u žadatele nejednalo ani o "odůvodněný případ" ve smyslu § 170 odst. 1 věty druhé či § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců. V tomto smyslu je třeba upřesnit právní názory vyslovené Nejvyšším správním soudem dříve, například v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, č. 2387/2011 Sb. NSS, či ze dne 27. 7. 2016, čj. 10 Azs 219/2015-67. [35] Postup podle § 170 odst. 1 věty druhé nebo podle § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců je třeba odlišit od výslovně zakotvené rozhodovací pravomoci zastupitelského úřadu podle § 169 odst. 15 téhož zákona, v němž se stanoví (zdůraznění přidal rozšířený senát): "Cizinec, který není uveden v právním předpise vydaném podle § 182 odst. 1 písm. e), je povinen požádat o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu pouze na zastupitelském úřadu ve státě, jehož je cizinec státním příslušníkem, popřípadě jenž vydal cestovní doklad, jehož je cizinec držitelem, nebo ve státě, ve kterém má cizinec povolen dlouhodobý nebo trvalý pobyt. Nesplní-li cizinec tuto povinnost, řízení o žádosti není zahájeno a zastupitelský úřad věc usnesením odloží. Usnesení se pouze poznamená do spisu." [36] Ve vztahu k zaměstnaneckým kartám je povinnost podat žádost na zastupitelském úřadě mírně modifikována v § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců, který praví: "Žádost o vydání zaměstnanecké karty se podává na zastupitelském úřadu. V průběhu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů nebo na povolení k dlouhodobému pobytu vydané za jiným účelem může cizinec žádost o vydání zaměstnanecké karty podat ministerstvu." Tato modifikace stanovuje zvláštní typ případů, kdy podle věty druhé citovaného odstavce lze žádost za tam stanovených podmínek podat nejen zastupitelskému úřadu, ale také přímo Ministerstvu vnitra. Pokud však cizinec musí postupovat podle věty první, tedy žádost podat jen na zastupitelském úřadu, jelikož podmínky podle věty druhé nejsou dány, řídí se "místní příslušnost" zastupitelských úřadů pravidlem podle § 169 odst. 15 věty první zákona o pobytu cizinců a jejich nedodržení má důsledky specifikované ve větě druhé a třetí. [37] Usnesení podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců autoritativně a závazně určuje, že úkon cizince neměl účinek spočívající v zahájení řízení o žádosti; nejde o rozhodnutí, jímž se zahájené řízení o žádosti končí, nýbrž se v něm vyslovuje, že žádné řízení o žádosti nebylo zahájeno, jelikož úkon cizince, který k zahájení řízení měl směřovat, neměl takové účinky. Proti uvedenému usnesení není odvolání přípustné, neboť s ohledem na dikci obou zmíněných vět citovaného ustanovení jde o zvláštní typ usnesení podle § 76 odst. 5 věty třetí správního řádu, podle něhož "[p]roti usnesení, které se pouze poznamená do spisu, a proti usnesení, o němž to stanoví zákon, se nelze odvolat". Jinak by zákonodárce v tomto ustanovení zákona o pobytu cizinců stěží používal, a to ve vzájemné souvislosti, pojmů "usnesení" a "poznamenání do spisu". V tomto světle je tedy třeba vykládat i § 168 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení, vylučující pro řadu tam taxativně vymezených případů použitelnost částí druhé a třetí správního řádu, tedy mimo jiné i jeho § 76, zařazeného do části druhé, stěží může pro ty typy případů, které jsou v § 168 zákona o pobytu cizinců výslovně vypočteny, vyloučit použitelnost § 76 správního řádu tehdy, když se aplikuje § 169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců. Samotné věty druhá a třetí tohoto odstavce totiž používají pojmosloví zjevně odpovídající pojmosloví § 76 správního řádu, zejména jeho odst. 5 věty třetí. Znamená to tedy, že rozhodnutí podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím konečným, proti němuž nejsou řádné opravné prostředky v rámci systému veřejné správy přípustné. [38] Nutno zdůraznit, že § 169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců se vztahuje pouze na žádosti dlouhodobé nebo trvalé pobyty. V analogické situaci podání týkající se žádosti o dlouhodobé vízum je povinnost podat žádost zastupitelskému úřadu "místně příslušnému" zakotvena v § 53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a na to navazuje ustanovení o tom, že žádost podaná v rozporu s touto povinností se považuje za nepřípustnou [§ 53 odst. 3 písm. d) zákona o pobytu cizinců]. S nepřípustnou žádostí o dlouhodobé vízum se zachází jinak než se žádostí o dlouhodobý nebo trvalý pobyt podanou "místně nepříslušnému" zastupitelskému úřadu. Podle § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců "[z]astupitelský úřad cizinci, který podal nepřípustnou žádost o udělení dlouhodobého víza, vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené náležitosti a správní poplatek; současně cizince písemně informuje o důvodech nepřípustnosti žádosti". Znamená to, že takové vyřízení žádosti nemá pro nedostatek formy (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, zejm. body [19] a [20]) povahu "rozhodnutí" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.; o tom, že jde o úkon zasahující sféru práv a povinností žadatele o vízum, není nicméně pochyb. [39] Pro názornost lze sumarizovat různé varianty situací takto: a) Žadatel podá žádost na jiném než "místně příslušném" zastupitelském úřadu. Pokud jde o žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt, zastupitelský úřad usnesením podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců, které vydává v jediné instanci a jež je "rozhodnutím" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., autoritativně a závazně určí, že úkon cizince neměl účinek spočívající v zahájení řízení o žádosti. Pokud jde o žádost o dlouhodobé vízum, zastupitelský úřad úkonem podle § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, který není "rozhodnutím" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., z důvodu podle § 53 odst. 3 písm. d) zákona o pobytu cizinců "vrátí tiskopis žádosti, veškeré předložené náležitosti a správní poplatek; současně cizince písemně informuje o důvodech nepřípustnosti žádosti". I takto nepřípustnou žádost je nutno považovat za žádost nepodanou, a tedy nezahájivší řízení o ní. b) Žadatel podá žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na "místně příslušném" zastupitelském úřadu. Podá ji však jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), a to z důvodu, že konkrétní podmínky neumožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase. Taková žádost je účinně podána, i když nebyla podána osobně, řízení o ní tedy bylo zahájeno, a navíc příslušný orgán nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Okolnost, zda současně s podáním žádosti jinak než osobně žadatel podal i žádost o upuštění od osobního projednání žádosti, není sama o sobě rozhodná - podstatné je pouze to, zda žadatel žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt či o dlouhodobé vízum podal nikoli osobně proto, že osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase konkrétní podmínky neumožňovaly. Případná s tím spojená žádost o upuštění od osobního projednání žádosti může být však vhodným prostředkem jak tvrdit a osvědčit, že vskutku osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase za konkrétních podmínek nebylo možné. c) Žadatel podá žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na "místně příslušném" zastupitelském úřadu. Podá ji jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), avšak za situace, že konkrétní podmínky umožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase. I taková žádost byla účinně podána, i když nebyla podána osobně, a řízení o ní tedy bylo zahájeno. Nejde totiž ani o případ žádosti, s níž má být naloženo podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců (u žádostí o dlouhodobý nebo trvalý pobyt), ani o případ žádosti, s níž má být naloženo jako s nepřípustnou podle § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců z důvodu podle odst. 3 písm. d) téhož paragrafu (u žádostí o dlouhodobá víza). Nicméně v takovém případě lze žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. d) Zvláštním případem předchozí varianty je, pokud konkrétní podmínky umožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase, žadatel však ji osobně nepodal, ovšem proto, že požádal o upuštění od osobního podání žádosti. Důvody pro takovou žádost mohou být různé a podle okolností některým z nich bude na místě vyhovět, jiným však nikoli. Žádost je nicméně v obou případech účinně podána; na příslušném orgánu v první řadě je, aby uvážil, zda se má upustit od osobního podání žádosti. Pokud dospěje k závěru, že ano, příslušný orgán již nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Pokud však příslušný orgán dospěje k závěru, že upustit od osobního podání namístě není, může žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Není také vyloučeno, aby příslušný orgán upustil od osobního podání žádosti i bez žádosti žadatele; zákonnou podmínkou upuštění není žádost o ně. [40] Usnesení podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí anebo postup podle § 53 odst. 4 z důvodu podle odst. 3 písm. d) zákona o pobytu cizinců jsou samostatnými úkony správního orgánu, jimiž se "definitivně" řeší osud žádosti o dlouhodobý nebo trvalý pobyt či žádosti o dlouhodobé vízum, která byla podána způsobem, s nímž zákon spojuje jakousi "nulitu" této žádosti (ve smyslu nezpůsobilosti účinně zahájit řízení o žádosti). Postup podle § 170 odst. 2 věty druhé nebo podle § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců (tedy upuštění od povinnosti osobního podání žádosti) oproti tomu je pouze podkladem pro správní orgán disponující kompetencí rozhodnout o žádosti, aby posoudil, zda žádosti nesplňující zákonem předepsanou náležitost lze vyhovět, zamítnout ji, anebo zda je důvod pro jiné rozhodnutí. Takovýmto správním orgánem je Ministerstvo vnitra, které zejména "rozhoduje o udělení dlouhodobého víza, o prodloužení doby pobytu a platnosti dlouhodobého víza" podle § 165 písm. c) zákona o pobytu cizinců, "rozhoduje o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, povolení k přechodnému pobytu, o prodloužení platnosti těchto oprávnění k pobytu a o povolení k trvalému pobytu" podle § 165 písm. j) zákona o pobytu cizinců a taktéž "rozhoduje o vydání zaměstnanecké karty a modré karty, o prodloužení nebo zrušení její platnosti a uděluje souhlas se změnou zaměstnavatele nebo pracovního zařazení držitele zaměstnanecké karty nebo modré karty" podle § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců. Doslovné znění citovaných ustanovení by na první pohled mohlo svádět k výkladu, že Ministerstvo vnitra rozhoduje pouze v případech, kdy víza uděluje nebo povolení k pobytům vydává, a nikoli v případech, kdy žádosti o tyto pobytové tituly zamítá či ve věci žádostí rozhoduje jiným způsobem. Takový výklad je však zjevně neudržitelný, neboť samotný zákon o pobytu cizinců přímo počítá s nevyhovujícími (zamítavými) rozhodnutími Ministerstva vnitra (§ 56 zákona o pobytu cizinců u neudělení dlouhodobého víza). Ustanovení § 165 písm. c), j) i n) téhož zákona je tedy třeba vykládat tak, že Ministerstvo vnitra má ve věcech tam vymezených kompetenci k rozhodování jakýmkoli způsobem. [41] A contrario z toho v nyní projednávaném případě plyne, že zastupitelský úřad jako správní orgán prvního stupně ani Ministerstvo zahraničních věcí jako orgán odvolací nejsou v případech, kdy se rozhoduje ve věcech žádostí o zaměstnaneckou kartu, která je zvláštním typem povolení k dlouhodobému pobytu, vůbec věcně příslušné k vydání rozhodnutí, jímž se řízení o žádosti končí, čítaje v to i případné usnesení o zastavení řízení podle § 66 správního řádu, pokud by ve věci vůbec připadalo v úvahu jeho vydání. K jakémukoli rozhodnutí, jímž by bylo skončeno řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu, je proto s ohledem na § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců věcně příslušné pouze Ministerstvo vnitra. [42] Závěr o tom, že jde o tzv. absolutní věcnou nepříslušnost zastupitelského úřadu a Ministerstva zahraničních věcí k vydání rozhodnutí, jímž se řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu končí, se opírá o skutečnost, že taková rozhodnutí vydaly správní orgány nacházející se v systému orgánů státu zcela mimo institucionální a kompetenční strukturu, které zákon dotyčnou rozhodovací kompetenci svěřuje (Ministerstvo vnitra), a stojící takříkajíc "vedle" dotyčné struktury. Na tomto závěru nemění nic ani to, že zastupitelský úřad i Ministerstvo zahraničních věcí mají na úsecích pobytů a víz zákonem svěřeny určité kompetence - podstatné je, že tyto kompetence se vůbec netýkají rozhodování v případech, kdy se řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu končí. [43] Rozšířený senát uzavírá, že v rámci přezkumu zákonnosti rozhodnutí Ministerstva vnitra, jímž se řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu končí, by jako dílčí otázka rozhodná pro závěr o tom, zda je dotyčné rozhodnutí v souladu se zákonem, mohla být přezkoumána i zákonnost úvahy o existenci, či neexistenci důvodů k upuštění od osobního podání žádosti. Tato úvaha není samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví, neboť sama o sobě ještě nezasahuje do veřejných subjektivních práv žadatele. Zásahem do těchto práv žadatele je teprve rozhodnutí správního orgánu, jímž se řízení o žádosti končí. Pokud právním důvodem či jedním z právních důvodů určitého způsobu rozhodnutí o žádosti byl závěr správního orgánu o existenci, či neexistenci důvodů k upuštění od osobního podání žádosti, je správnost uvedeného závěru rozhodná pro posouzení zákonnosti rozhodnutí o žádosti. IV.3 Závěr [44] Věcně příslušné k vydání rozhodnutí, jímž se končí řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu podle § 42g zákona o pobytu cizinců, čítaje v to i rozhodnutí o zastavení takového řízení, je Ministerstvo vnitra. Vydal-li rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti zastupitelský úřad, jde o rozhodnutí správního orgánu, který k jeho vydání nebyl vůbec věcně příslušný, a tedy o rozhodnutí nicotné (§ 77 odst. 1 věta první správního řádu). V. Posouzení věci samé [45] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku. Předmět řízení o kasační stížnosti samotné byl ve své podstatě vyčerpán jejím posouzením. V souladu s § 71 odst. 1 in fine Jednacího řádu NSS proto rozšířený senát rozhodl ve věci samé rozsudkem, neboť takový postup je nejvhodnější z pohledu hospodárnosti a rychlosti řízení. [46] K otázce, zda ve věci žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu by bylo namístě - samozřejmě pokud by dané rozhodnutí vydal k tomu věcně příslušný správní orgán - zastavit řízení o žádosti pro bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, není důvodu se v tuto chvíli vyjadřovat. Předmětem soudního přezkumu by se mohla stát teprve tehdy, pokud by o určité její řešení opřel své rozhodnutí správní orgán k tomu věcně příslušný. V obecné rovině však lze poukázat na komplexní právní názor vyslovený rozšířeným senátem v již shora zmíněném rozsudku ve věci sp. zn. 10 Azs 153/2016. [47] Rozšířený senát shrnuje, že městský soud zcela správně posoudil rozhodnou právní otázku, dospěl-li k závěru, že rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti žalobce pro bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu vydané zastupitelským úřadem i rozhodnutí ministra zahraničních věcí o rozkladu proti rozhodnutí zastupitelského úřadu jsou nicotná, jelikož byla vydána správními orgány, které k tomu nebyly vůbec věcně příslušné. Na tomto závěru nemění nic ani okolnost, že městský soud se ve svém rozsudku blíže nezabýval povahou zastupitelského úřadu jako správního orgánu v kompetenčním smyslu a jeho instančním vztahem k Ministerstvu zahraničních věcí - pro účely shledání nicotnosti obou správních rozhodnutí to nebylo potřeba.

decision_1101.txt

k § 80 a § 85 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 458/2011 Sb. Pokud správce daně prověřuje plnění daňové povinnosti a tvrzení daňového subjektu v konkrétním zdaňovacím období a vyzývá daňový subjekt k předložení kompletního účetnictví a evidence pro daňové účely pro příslušné zdaňovací období, je povinen zahájit daňovou kontrolu podle § 85 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a nemůže institut daňové kontroly obcházet fingovaným místním šetřením dle § 80 téhož zákona v rámci vyhledávací činnosti. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2017, čj. 4 Afs 14/2017-36) Prejudikatura: č. 937/2006 Sb. NSS; stanovisko pléna ÚS č. 368/2011 Sb. Věc: Společnost s ručením omezeným ECOPLAST proti Finančnímu ředitelství pro Královéhradecký kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaný vydal dne 19. 3. 2015 s odkazem na § 11 odst. 1 písm. d), § 80 a § 81 daňového řádu žalobkyni výzvu k vydání účetnictví za účetní období roku 2012 vedeného podle § 4 odst. 10 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, v technické (elektronické) formě v souladu s § 33 odst. 2 písm. b) tohoto zákona a k vydání evidence pro daňové účely za zdaňovací období březen až prosinec 2012 vedené podle § 100 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (dále jen "zákon o DPH"). Zároveň žalobkyni ve výzvě sdělil, že jako správce daně bude v rámci vyhledávací činnosti podle § 78 daňového řádu provádět místní šetření daně z příjmů za zdaňovací období roku 2012 a daně z přidané hodnoty za zdaňovací období březen až prosinec 2012. Žalobkyně podala u Krajského soudu v Hradci Králové žalobu na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu, který spatřovala v uvedené výzvě. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 8. 12. 2016, čj. 31 Af 73/2015-49. V odůvodnění krajský soud uvedl, že nelze dojít k závěru, že žalovaný nebyl oprávněn, v souvislosti s oznámením o místním šetření ohledně daně z příjmů za zdaňovací období roku 2012 a daně z přidané hodnoty za zdaňovací období březen až prosinec 2012, požadovat na žalobkyni formou výzvy předložení účetnictví za účetní období roku 2012, vedeného dle § 4 odst. 10 zákona o účetnictví, v technické (elektronické) formě v souladu s § 33 odst. 2 písm. b) tohoto zákona, a vydání evidence pro daňové účely za zdaňovací období březen až prosinec 2012, vedené dle § 100 zákona o DPH. Krajský soud se závěrem žalobkyně o velkém rozsahu informací o jejich podnikatelských aktivitách souhlasil, neztotožnil se však s jejím názorem o nedaňovém charakteru informací. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2015, čj. 1 Afs 148/2014-32, který se opírá o nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 29/05, a z něhož je patrné, že tato koncepce důkazního břemene, jak v současném právním předpisu, tak i dřívějším (zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), představuje ještě ústavně konformní průlom do ústavněprávní ochrany autonomie jednotlivce, tedy omezení jeho autonomní sféry, do níž je veřejné moci umožněno zasahovat z důvodu existence určitého a ústavně aprobovaného veřejného zájmu, v daném případě se jedná o zájem na stanovení, vyměření a výběru daně, z hlediska ochrany vlastnického práva aprobovaný právě namítaným čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Pokud by byly námitky žalobkyně shledány oprávněnými, došlo by k popření rozsahu oprávnění správce daně, vyjádřeného v § 78 daňového řádu, tedy, že tento je nadán pravomocí sledovat v rámci vyhledávací činnosti vývoj daňové povinnosti ještě v časovém úseku před započetím daňového řízení, a získávat tak prostředky pro splnění důkazního břemene, které zákon v některých případech správci daně stanoví, zde např. § 92 odst. 5 daňového řádu, s tím, že obsahem této činnosti je především vyhledávání a opatřování důkazních prostředků, tedy informací, důležitých pro rozhodování. Krajský soud v žalobě postrádal bližší argumentaci k vyjádření pochybností žalobkyně ohledně toho, že žalovaným žádané materiály nemohou sloužit k cílům vyhledávací činnosti dle § 78 daňového řádu. Krajský soud poukázal na skutečnost, že základem činnosti správce daně je provádění kontrolní činnosti nad dodržováním daňových předpisů a k této slouží v zákoně popsané prostředky. Námitku případného potenciálního obchodního zneužití tak krajský soud nepovažoval v daných souvislostech za vážně míněnou, neboť by popírala samotnou podstatu činnosti správce daně. V daném případě nedošlo k nepřípustně extenzivnímu výkladu § 78 daňového řádu. Žalovaný totiž nežádal na žalobkyni vydání jakýchkoliv údajů, ale právě pouze dokladů účetních a evidenčních, které slouží jako daňové podklady. To, že žalovaný kontaktoval odpovědnou osobu žalobkyně a telefonicky ji vyzval k potřebné spolupráci, která však v toku předpokládané lhůty nebyla akceptována, a posléze tedy vydal písemnou výzvu k předložení dokladů, krajský soud nepovažoval za nepřípustné jednání, které by mohlo vést k vyslovení nezákonnosti napadeného postupu žalovaného. Proti rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. Uvedla, že výzvou došlo k nepřípustnému zásahu do jejího veřejného subjektivního práva na informační sebeurčení, když po stěžovatelce bylo v rozporu se zákonem požadováno značné množství informací o její obchodní činnosti. V případě nesplnění uložené povinnosti jí hrozila sankce v podobě vysoké pořádkové pokuty. Nadto poskytnutí požadovaných informací znamenalo pro stěžovatelku administrativní zátěž, kterou by jinak nebyla nucena vynaložit. Jednalo se tedy o zásah do jejich práv, který je navíc zcela nepřiměřený, a proto nezákonný. Krajský soud se řádně nezabýval její argumentací a dospěl k nesprávným skutkovým závěrům. Žalovaný vydal předmětnou výzvu zcela mimo zákonný rámec správy daní. Ačkoli byla výzva vydána podle § 11 odst. 1 písm. d) § 80 a § 81 daňového řádu, fakticky k žádnému místnímu šetření nedošlo. V odůvodnění výzvy bylo odkázáno na § 81 odst. 2 daňového řádu, ale takové oprávnění se váže pouze k prováděnému místnímu šetření, nikoli obecně k celé vyhledávací činnosti správce daně. Samotná vyhledávací činnost nedává správci daně pravomoc vydávat výzvy daňovým subjektům ke splnění povinnosti. Podle stěžovatelky žádné ustanovení daňového řádu nedává správci daně právo vydávat v rámci prosté vyhledávací činnosti písemné výzvy, jimiž by ukládal daňovým subjektům povinnosti a jejich splnění vyžadoval, pod hrozbou majetkové újmy. Žalovaný tak neměl k vydání předmětné výzvy vůči stěžovatelce pravomoc, a z tohoto důvodu se jednalo o výzvu nezákonnou. Výzvou k vydání veškerého účetnictví také dochází k zásahu do práva na svobodu podnikání, neboť daňový subjekt je nucen proti své vůli poskytnout správci daně informace o své podnikatelské činnosti. Požadavek na předložení celého účetnictví fakticky přechází do komplexní kontroly činnosti daňového subjektu. Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud odkázal ve svém rozhodnutí na nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 29/05, ve kterém se pojednává o koncepci důkazního břemene v daňovém řízení. V případě vyhledávací činnosti konané mimo rámec daňového řízení se koncepce důkazního břemene neuplatní, neboť zde nedochází k dokazování. Ve fázi před zahájením daňového řízení nemůže veřejný zájem na stanovení daně převýšit oprávněné ústavně chráněné zájmy jednotlivce. Krajský soud podle stěžovatelky pochybil, když i v rámci vyhledávací činnosti dovodil přípustnost podobně rozsáhlého průlomu do informační autonomie daňového subjektu, jako při dokazování v daňovém řízení. Pokud krajský soud rozhodoval na základě nepřiléhavé judikatury, je jeho rozsudek nepřezkoumatelný. Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti. Uvedl, že ve shodné době vydání napadeného rozsudku krajského soudu vydal dne 6. 12. 2016 Ústavní soud nález sp. zn. Pl. ÚS 32/15, č. 40/2017 Sb., ve kterém se zaměřil na argumentaci navrhovatelů spočívající v tvrzení zásahu do práva na ochranu soukromí dle čl. 10 odst. 3 Listiny, co do jeho legitimity, nezbytnosti a proporcionality zájmu na shromažďování dat ve vztahu institutu kontrolního hlášení. Ustavní soud v uvedeném nálezu došel k závěru, že institut kontrolního hlášení se nijak nevymyká jiným daňovým institutům a je způsobilý naplnit zákonodárcem sledovaný účel. Dále Ústavní soud zkoumal, zda byl zákonodárci zvolen prostředek, který by byl k základním právům nejšetrnější. Připustil, že si lze sotva představit účinný nástroj správce daně, který by neshromažďoval žádné údaje o transakcích daňových subjektů, nelze ani od státu očekávat, že by zůstal stranou moderních technických prostředků a spokojil se s namátkovými kontrolami, které nemohou zajistit včasnost zjištění informací a přijetí potřebných opatření. S přihlédnutím k vydané výzvě a rozboru institutu kontrolního hlášení v nálezu Ústavního soudu má žalovaný za to, že uvedenou výzvu nelze považovat za nepřiměřený zásah do práv daňového subjektu. Je z obecného pohledu jasné, že prakticky ve všech sporech mezi daňovým subjektem a státem (orgánem veřejné správy v oblasti správy daní) jde z ústavněprávního pohledu v té nejobecnější rovině o uplatnění tzv. zásady proporcionality (zákazu nadměrnosti zásahů do práv a svobod), kdy na jedné straně stojí základní ústavní práva občana a na straně druhé ústavním pořádkem chráněný veřejný statek. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [16] Podle § 78 odst. 1 daňového řádu "[s]právce daně vyhledává důkazní prostředky a daňové subjekty a zjišťuje plnění jejich povinností při správě daní před zahájením řízení, i v jeho průběhu". Úkony, které v rámci vyhledávací činnosti může provádět, upravuje odstavec 3 citovaného ustanovení. Tyto úkony představují shromažďování podkladů pro samotné daňové řízení. [17] V daném případě je však z výzvy žalovaného ze dne 19. 3. 2015 patrno, že požaduje po stěžovatelce předložení účetnictví za účetní období roku 2012 a evidence pro daňové účely za zdaňovací období březen až prosinec 2012. Žalovaný ve výzvě uvádí, že zamýšlí provést "místní šetření" "na dani z příjmů za zdaňovací období roku 2012 a na dani z přidané hodnoty za zdaňovací období březen až prosinec 2012". Z toho vyplývá, že účelem postupu žalovaného prověřit daňové povinnosti a tvrzení daňového subjektu (stěžovatelky) ve shora uvedeném rozsahu. Žalovaný neprováděl žádné místní šetření u stěžovatelky ve smyslu § 80 a násl. daňového řádu, naopak požadoval po ní takový rozsah informací a takovým postupem, který odpovídá daňové kontrole. Tímto chováním vybočil žalovaný ze zákonných mezí vyhledávací činnosti. Z výzvy ani nevyplývá, že by žalovaný choval vůči stěžovatelce nějaké pochybnosti, které jej k takovému postupu vedou. [18] Námitka stěžovatelky, že předmětná výzva představuje zásah do práv stěžovatelky, je tedy důvodná. Lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2005, čj. 1 Afs 70/2004-80, č. 937/2006 Sb. NSS, který se sice vztahuje k již zrušenému zákonu č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, jeho závěry však lze aplikovat i za nynější právní úpravy. V tomto rozsudku se uvádí: "Z obsahu § 15 daňového řádu je tedy zřejmé, že cílem místního šetření je získávání předběžných informací o daňových subjektech (popř. jiných osobách), jež by bylo možno poté využít v daňovém řízení ke stanovení daně ve správné výši. V každém případě se však jedná o pouhé zjišťování podkladových informací, či ‚mapování terénu'. O místním šetření je pořizován, dle jeho povahy, protokol či pouhý úřední záznam. Přesto, že protokol o ústním jednání (§ 12 daňového řádu) je veřejnou listinou, vždy však pouze zobrazuje či dokumentuje průběh jednání, popis děje či výpovědi jednotlivých osob. Naproti tomu § 16 daňového řádu jasně vymezuje cíl daňové kontroly, jestliže uvádí, že daňovou kontrolou pracovník správce daně zjišťuje nebo prověřuje daňový základ nebo jiné okolnosti rozhodné pro správné stanovení daně u daňového subjektu nebo na místě, kde je to vzhledem k účelu kontroly nejvhodnější. Jak je z uvedeného zřejmé, je to právě institut daňové kontroly, který slouží k tomu, aby mohl správce daně zjistit a prověřit daňový základ, (v daném případě, ověřit správnost daňové povinnosti přiznané daňovým subjektem); následující odstavce tohoto ustanovení vybavují jak správce daně, tak i osoby, u nichž je daňová kontrola prováděna, širokým okruhem zvláštních práv a povinností. Podle odstavce 4 tak například může daňový subjekt podávat námitky proti postupu pracovníka správce daně, vyjádřit se před ukončením daňové kontroly k výsledku uvedenému ve zprávě, ke způsobu jeho zjištění, případně navrhnout jeho doplnění apod. O výsledku zjištění pak sepíše správce daně zprávu o daňové kontrole, kterou je povinen s daňovým subjektem projednat. Znamená to, že zpráva z daňové kontroly tak musí obsahovat výsledek zjištění, tedy správní úvahu správce daně, na základě níž dospěl k důvodům pro případné doměření daně a rovněž ke zvolenému způsobu stanovení základu daně a daně. Tato skutečnost je právně významná obzvláště proto, že dodatečný platební výměr neobsahuje odůvodnění a daňový subjekt musí mít zachovánu reálnou možnost seznat důvody, jež vedly správce daně k jejímu doměření pro případ jeho obrany v odvolacím řízení. Správce daně tedy není oprávněn volně volit mezi těmito právními úkony, nýbrž musí přihlédnout k jejich skutečnému obsahu, a to již z důvodu ochrany práv subjektu, s nímž je vedeno daňové řízení." [19] Jak je uvedeno výše v citovaném rozsudku, mezi místním šetřením v rámci vyhledávací činnosti a daňovou kontrolou existuje podstatný rozdíl a správce daně není oprávněn si neomezeně vybírat mezi těmito postupy. Je zřejmé, že institut daňové kontroly právě proto, že představuje kvalitativně intenzivnější zásah do práv daňového subjektu, obsahuje na druhé straně řadu ustanovení, která v rámci tohoto postupu garantují daňovým subjektům určitá práva: daňová kontrola se zahajuje formalizovaným úkonem správce daně vůči daňovému subjektu (§ 87 daňového řádu), s výsledkem kontroly musí správce daně daňový subjekt předepsaným způsobem seznámit a umožnit mu se ke zjištěním správce daně vyjádřit (§ 88 daňového řádu), daňovou kontrolu lze opakovat pouze ze zákonem stanovených důvodů (§ 85 odst. 5 daňového řádu), další práva daňového subjektu v průběhu daňové kontroly jsou zakotvena v § 86 odst. 2 daňového řádu. Naopak vyhledávací činnost takovýto přísný právní rámec nemá. [20] Podobný závěr lze učinit i ze stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 8. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS - st.33/11: "Daňové řízení a jednotlivá dílčí oprávnění svěřená správci daně v průběhu daňového řízení se ocitají mezi veřejným zájmem na stanovení a výběru daní na straně jedné a ochranou autonomní sféry jednotlivce na straně druhé. Je povinností správce daně při uplatňování jednotlivých procesních institutů, tedy i při provádění daňové kontroly, postupovat v souladu s principem proporcionality a minimalizovat zásahy tak, aby se konkrétní procesní postup nestal vůči jednotlivci nepřiměřeným a v důsledku porušujícím právo na informační autonomii jednotlivce. Za porušení těchto principů a realizaci pravomoci v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nelze považovat bez dalšího postup správce daně, který zahájí daňovou kontrolu ve smyslu § 16 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, bez konkrétními skutečnostmi podloženého podezření, že daňový subjekt nesplnil řádně daňovou povinnost." Ústavní soud, podobně jako Nejvyšší správní soud, tedy aproboval oprávnění správce daně ověřovat plnění povinnosti tvrzení daňového subjektu i bez konkrétních pochybností, tedy tzv. "namátkové" kontroly, ovšem při respektování právní úpravy stanovené v daňovém řádu, garantující proporcionalitu takového zásahu daňových orgánů do právní sféry jednotlivce mj. i zaručením určitých jeho práv v průběhu daňové kontroly. Takový zásah tedy nemůže být činěn správcem daně libovolnou formou, tj. zde "vyhledávací činností", nýbrž pouze prostřednictvím nástroje k tomu zákonem předvídaného, tedy daňové kontroly. [21] Nejvyšší správní soud uvádí, že postup správce daně je nestandardní i s ohledem na to, že žalovaná výzva nemůže mít podobný účinek na běh lhůty pro stanovení daně jako zahájení daňové kontroly dle § 148 odst. 3 daňového řádu. [22] Žalovaný poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 6. 12. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 32/15, kterým bylo zčásti vyhověno, zčásti byl zamítnut návrh na zrušení právní úpravy týkající se tzv. kontrolního hlášení. Nejvyšší správní soud konstatuje, že závěry z tohoto nálezu lze na tuto věc použít pouze omezeně. Zde je třeba poukázat na to, že Ústavní soud akceptoval argumentaci navrhovatelů, že povinnost poskytovat údaje o své obchodní činnosti může představovat zásah do práva na informační sebeurčení. Takový zásah je přípustný pouze na základě zákonné úpravy, která musí naplňovat požadavky materiálního právního státu a zejména musí být proporcionální (srov. body 55 a 56 citovaného nálezu), přičemž potírání podvodů u daně z přidané hodnoty může představovat legitimní důvod pro takový zásah (bod 59). Ačkoli právní úpravu kontrolního hlášení jako takovou shledal Ústavní soud souladnou s těmito požadavky, nález podtrhuje přísný důraz na respektování zásady legality při správě daní. S tím Nejvyšší správní soud zcela souhlasí a odpovídá to i závěrům shora uvedeným v tomto rozsudku. Citovaný nález nelze rozhodně vykládat jako paušální placet k jakýmkoli zásahům finanční správy do správní sféry daňových subjektů. [23] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2015, čj. 1 Afs 148/2014-32, na projednávanou věc aplikovat nelze, neboť v daném případě nebylo zahájeno daňové řízení. Rozsudek citoval nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2005, sp. zn. IV. ÚS 29/05, který se zabýval tím, že přípustným průlomem do informační autonomie je koncepce důkazního břemene v daňovém řízení. Ve vyhledávacím řízení ovšem k dokazování nedochází, proto se tato koncepce důkazního břemene zde neuplatní.

decision_1102.txt

k § 170 písm. d) a § 359 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění zákona č. 399/2012 Sb. Ustanovení § 359 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení, neumožňuje stanovit v reorganizačním plánu zánik pohledávek z mimosmluvních sankcí postihujících majetek dlužníka dle § 170 písm. d) téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, čj. 4 Ads 51/2017-28) Prejudikatura: č. 1239/2007 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost ČKD Kutná Hora proti Rozhodčímu orgánu Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky o zaplacení penále, o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 23. 10. 2014 uložila Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky, regionální pobočka Praha, pobočka pro hlavní město Prahu a Středočeský kraj (správní orgán prvního stupně) žalobkyni povinnost zaplatit podle § 18 odst. 1 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na veřejné zdravotní pojištění, penále ve výši 2 106 810 Kč. Odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovaný výrokem I. rozhodnutí ze dne 14. 1. 2015 zamítl a platební výměr potvrdil. Výrokem II. dále rozhodl o žádosti žalobkyně o odstranění tvrdosti zákona ve věci povinnosti zaplatit uvedené penále tak, že podle § 53a odst. 2, 3 a 4 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, snížil penále na částku 1 000 000 Kč. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítala, že penále za nezaplacení pojistného na veřejné zdravotní pojištění, u kterého povinnost zaplatit penále vznikla po prohlášení konkursu, je z uspokojení v konkurzu vyloučeno. Žalobkyně dále poukázala na skutečnost, že v reorganizačním plánu využila možnosti krácení pohledávek z mimosmluvních sankcí, neboť v čl. 10.2 odstavci IV. stanovil, že účinností reorganizačního plánu zanikají také pohledávky z mimosmluvních sankcí. Reorganizační plán nabyl účinnosti dne 4. 9. 2012. Tímto dnem tak podle žalobkyně zaniklo penále z prodlení s platbami pojistného na veřejné zdravotní pojištění za období od 21. 2. 2011 do 4. 9. 2012, a správní orgány tak nebyly oprávněny je žalobkyni vyměřit, neboť tato pohledávka již neexistovala. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 8. 2016, čj. 11 Ad 5/2015-45, žalobu zamítl. S ohledem na skutkový stav a § 31 odst. 2 písm. d) a § 33 odst. 1 zákona č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání*), dospěl k závěru, že penále spojené s prodlením žalobkyni vzniklo až po prohlášení konkurzu, a je proto z uspokojení pohledávek vyloučeno. Platební výměr, kterým bylo penále předepsáno, však nelze považovat za nezákonný, neboť povinnost hradit penále vznikla již samotným prodlením žalobkyně s hrazením pojištění. Platební výměr na penále pouze deklaruje tuto povinnost. Ačkoliv nelze tuto povinnost uspokojit za trvání konkurzu, může být předmětný platební výměr exekučním titulem po jeho skončení (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2007, čj. 1 Afs 78/2006-38, ze dne 11. 5. 2005, čj. 1 Afs 96/2004-62, č. 674/2005 Sb. NSS, a ze dne 21. 12. 2006, čj. 6 Ads 92/2005-49, č. 1129/2007 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 14. 12. 2016, čj. 4 Ads 203/2016-87, rozsudek městského soudu ze dne 24. 8. 2016, čj. 11 Ad 5/2015-45, zrušil a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud shledal, že městský soud se nevypořádal s námitkou, týkající se zániku pohledávek z mimosmluvních sankcí na základě schváleného reorganizačního plánu, ani neuvedl, proč se touto námitkou nezabýval a nepřihlížel k ní. Rozsudek městského soudu byl proto shledán nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Nejvyšší správní soud dále poukázal na to, že městský soud ve zrušeném rozsudku argumentoval právní úpravou obsaženou v zákoně o konkursu a vyrovnání, tj. v již zrušeném právním předpisu, a závěry obsaženými v judikatuře k tomuto zákonu, aniž zdůvodnil, proč je ze závěrů uvedených v judikatuře k tomuto zákonu možné vycházet také v posuzované věci. Městský soud po opětovném posouzení věci rozsudkem ze dne 14. 2. 2017, čj. 11 Ad 5/2015-73, žalobu zamítl. Městský soud shledal, že penále z pojistného na veřejné zdravotní pojištění, které vzniklo po rozhodnutí o úpadku, je mimosmluvní sankcí postihující majetek dlužníka ve smyslu § 170 písm. d) insolvenčního zákona, tj. pohledávkou, kterou nelze uplatnit v průběhu insolvenčního řízení, a nikoliv pohledávkou za majetkovou podstatou, již by bylo možné uplatnit kdykoli po rozhodnutí o úpadku. Penále z prodlení s platbou pojistného na veřejné zdravotní pojištění lze tak uspokojit až po skončení insolvenčního řízení. Tento závěr však nemůže nic změnit na zákonnosti rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, tj. vyměření penále za včas nezaplacené pojistné na veřejném zdravotním pojištění. Nejde totiž o vadu rozhodnutí, spočívající v nesprávném právním posouzení rozhodných skutkových okolností, která by vedla k závěru o nezákonnosti rozhodnutí, a tedy i k jeho zrušení soudem. Městský soud dále dospěl k závěru, že § 359 insolvenčního zákona nelze vykládat způsobem, který by umožnil stanovit zánik mimosmluvních sankcí podle § 170 písm. d) téhož zákona k účinnosti reorganizačního plánu. Z jazykového výkladu věty první § 359 insolvenčního zákona je podle městského soudu zřejmé, že její první část zakotvuje pravidlo - pohledávky, které se v insolvenčním řízení neuspokojují, přijetím reorganizačního plánu zanikají; zatímco druhá část věty první zakotvuje dvě výjimky z daného pravidla, tj. dva typy pohledávek, které přijetím reorganizačního plánu naopak nezanikají: (i) mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka a (ii) pohledávky výslovně vymezené v reorganizačním plánu. Ustanovení § 359 insolvenčního zákona tudíž umožňuje pouze takové odchýlení, které spočívá ve vymezení pohledávek, které přijetím reorganizačního plánu nezaniknou. Mimosmluvní sankce jsou pohledávkami, které nezanikají bez dalšího. O tomto závěru podle městského soudu svědčí rovněž věta druhá § 359 insolvenčního zákona, protože pokud by byla možná odchylná úprava spočívající ve vymezení pohledávek, které zanikají, nemělo by smysl dále zakotvovat, že odchylná úprava se může týkat krácení výše pohledávek či odkladu jejich splatnosti, neboť pokud by pohledávky zanikaly, nebyl by důvod, proč krátit jejich výši či odkládat jejich splatnost. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. Uvedla v ní, že považuje výklad § 359 insolvenčního zákona provedený městským soudem za nesprávný. Stěžovatelka byla přesvědčena, že § 359 insolvenčního zákona dává dlužníkovi možnost stanovit v reorganizačním plánu, že i pohledávky z mimosmluvních sankcí jeho přijetím zanikají. Není spravedlivý důvod, proč by dlužník nemohl v reorganizačním plánu např. odložit splatnost pohledávek z mimosmluvních sankcí za použití druhé věty § 359 insolvenčního zákona. V opačném případě by byli zvýhodněni věřitelé pohledávek z mimosmluvních sankcí oproti ostatním věřitelům, což by bylo v rozporu se zásadami insolvenčního řízení. Podle věty druhé § 359 insolvenčního zákona se odchylná úprava pohledávek podle věty první může týkat i krácení jejich výše, odkladu jejich splatnosti nebo jiného zásahu do práv věřitelů. Tato druhá věta přitom nestanoví, že by se neměla aplikovat na mimosmluvní sankce, ale pouze na jiné pohledávky podle § 170 insolvenčního zákona. Pokud tedy musí být možné odložit splatnost pohledávek z mimosmluvních sankcí za použití § 359 druhé věty, pak musí být možné také zkrácení jejich výše. Z možnosti zkrácení jejich výše pak vyplývá, že v reorganizačním plánu lze stanovit jejich zánik. Právě tuto možnost stěžovatelka v reorganizačním plánu využila. Reorganizační plán nabyl účinnosti dne 4. 9. 2012. Tímto dnem tudíž zaniklo penále z prodlení s platbami pojistného na veřejné zdravotní pojištění za období od 21. 2. 2011 do 4. 9. 2012 a správní orgán prvního stupně nebyl oprávněn je žalobkyni vyměřit, neboť tato pohledávka již neexistovala. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [14] Předmětem kasační stížnosti je otázka, zda lze § 359 insolvenčního zákona vykládat takovým způsobem, že lze stanovit zánik mimosmluvních sankcí postihujících majetek dlužníka v reorganizačním plánu. [15] Podle § 359 insolvenčního zákona: "Pohledávky, které se v insolvenčním řízení neuspokojují (§ 170), přijetím reorganizačního plánu zanikají, nejde-li o mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka nebo není-li v reorganizačním plánu uvedeno jinak. Odchylná úprava pohledávek podle věty první v reorganizačním plánu se může týkat krácení jejich výše, odkladu jejich splatnosti nebo jiného zásahu do práv věřitelů; odchylná úprava těchto pohledávek musí být v reorganizačním plánu uvedena výslovně, s přesným vymezením rozsahu a podmínek jejich uspokojení." [16] Rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 23. 10. 2014 byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit penále podle § 18 odst. 1 zákona o pojistném na veřejné zdravotní pojištění ve výši 2 106 810 Kč za období od 21. 2. 2011 do 28. 1. 2013 a od 29. 1. 2013 do 1. 9. 2014. Sporným je v posuzovaném případě penále za období od 21. 2. 2011 do 4. 9. 2012, tj. od rozhodnutí o úpadku do přijetí reorganizačního plánu. [17] Městský soud shledal, že penále z pojistného na veřejné zdravotní pojištění, které vzniklo po rozhodnutí o úpadku, je mimosmluvní sankcí postihující majetek dlužníka ve smyslu § 170 písm. d) insolvenčního zákona, tj. pohledávkou, kterou nelze uplatnit v průběhu insolvenčního řízení. Tato otázka není mezi účastníky řízení sporná a není v kasační stížnosti nijak zpochybňována. Nejvyšší správní soud proto v posuzovaném případě vycházel z uvedeného závěru městského soudu a touto otázkou se nezabýval. [18] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s výkladem § 359 insolvenčního zákona provedeným městským soudem. Z věty první § 359 insolvenčního zákona je zřejmé, že její první část zakotvuje pravidlo, že pohledávky, které se v insolvenčním řízení neuspokojují, přijetím reorganizačního plánu zanikají. Druhá část věty první potom zakotvuje dvě výjimky z daného pravidla, tj. dva typy pohledávek, které přijetím reorganizačního plánu naopak nezanikají: I) mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka a II) pohledávky výslovně vymezené v reorganizačním plánu. Z jazykového i logického výkladu tohoto ustanovení tudíž vyplývá, že druhá část věty první předmětného ustanovení se dotýká pohledávek, které nezaniknou. [19] Nelze přitom přisvědčit argumentu stěžovatelky, že druhá věta § 359 insolvenčního zákona, která umožňuje odchylnou úpravu výše a splatnosti pohledávek, či jiných zásahů do práv věřitelů, se vztahuje také na mimosmluvní sankce. Druhá věta § 359 hovoří o odchylné úpravě pohledávek podle věty první v reorganizačním plánu. Výslovně tedy odkazuje pouze na druhý typ pohledávek, které nezanikají, jestliže tak stanoví reorganizační plán. Možnost úpravy těchto pohledávek ve prospěch dlužníka např. jejich zkrácením nebo odkladem splatnosti je odůvodněna skutečností, že tyto pohledávky za normálních okolností přijetím reorganizačního plánu zaniknou. Tento výklad vylučující aplikaci druhé věty § 359 insolvenčního zákona na mimosmluvní sankce je ostatně podpořen i textací druhé věty, kde se ve výčtu možných odchylných ustanovení v reorganizačním plánu neuvádí zánik pohledávky, čehož se právě domáhá stěžovatelka. [20] Z uvedeného plyne, že mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka podle § 170 písm. d) insolvenčního zákona nezanikají bez dalšího a stanovit v reorganizačním plánu jejich zánik není možné. Tento závěr podporuje také komentář k § 170 písm. d) insolvenčního zákona: "Při řešení úpadku nebo hrozícího úpadku dlužníka reorganizací požívají tyto druhy pohledávek zvláštní výhody. Přijetím reorganizačního plánu (§ 344 až 348) tato skupina pohledávek nezaniká; lze je po splnění reorganizačního plánu (§ 364) dále na dlužníkovi vymáhat (§ 359). Konstrukce použitá v § 359 vyjadřující tento závěr je výkladově složitá, ovšem nepřipouští jiný závěr." (viz Kozák, J. Insolvenční zákon a předpisy související: komentář. 3. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2016). [21] Nelze nakonec přisvědčit ani argumentu stěžovatelky, že zvýhodnění věřitelů mimosmluvních sankcí postihujících majetek dlužníka je v rozporu se zásadami insolvenčního řízení. Zásadu rovnosti věřitelů, nazývanou též par conditio creditorum, zakotvuje § 5 písm. b) insolvenčního zákona: "[V]ěřitelé, kteří mají podle tohoto zákona zásadně stejné nebo obdobné postavení, mají v insolvenčním řízení rovné možnosti." Tuto zásadu lze vykládat tak, že jednotliví věřitelé nemají mít v insolvenčním řízení výhody kromě těch, které jim poskytuje zákon (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2007, čj. 6 Ads 19/2006-63, č. 1239/2007 Sb. NSS). V systematice insolvenčního zákona se tato zásada obecně projevuje tak, že věřitelé, jejichž pohledávky mají stejný nebo obdobný charakter, mají zásadně stejné postavení. [22] Jak bylo již uvedeno výše, § 359 insolvenčního zákona výslovně stanoví, že pohledávky z mimosmluvních sankcí podle § 170 písm. d) insolvenčního zákona oproti jiným pohledávkám podle § 170 přijetím reorganizačního plánu nezanikají. Zvýhodnění pohledávek podle § 170 písm. d) je tedy stanoveno přímo insolvenčním zákonem. Mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka mají nadto jiný charakter než ostatní skupiny pohledávek podle § 170 insolvenčního zákona. Mimosmluvní sankce postihující majetek dlužníka je zpravidla trestem za protiprávní jednání dlužníka. Jejich trvání i po přijetí reorganizačního plánu vyjadřuje i veřejný zájem na dodržování právních předpisů. Tím se takové pohledávky liší od jiných pohledávek podle § 170 insolvenčního zákona, které vycházejí ze smluvních vztahů uzavřených dlužníkem s jeho věřiteli. Jedná se tedy o specifický typ pohledávky, což odůvodňuje jejich odlišný režim. *) S účinností od 1. 1. 2008 nahrazen insolvenčním zákonem.

decision_1103.txt

k § 40 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) I. Katastrální úřad má podle § 40 odst. 4 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí, pravomoc v rámci obnovy katastrálního operátu zobrazit v katastrální mapě pozemky, které byly evidovány jen zjednodušeným způsobem; může přitom vyznačit i nové hranice pozemků. II. Pokud v rámci obnovy katastrálního operátu (§ 40 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí) vyjde najevo, že se pozemek evidovaný zjednodušeným způsobem v terénu překrývá s pozemkem evidovaným v katastru nemovitostí, přičemž u každého z těchto pozemků je zapsán odlišný vlastník, zobrazí se v katastru nemovitostí duplicitní údaj o vlastnictví. Tímto okamžikem však duplicitní zápis nevzniká, neboť byl skrytě v různých složkách katastrálního operátu přítomen již předtím. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 10. 2016, čj. 10 A 57/2015-76)*) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 152/1998 Sb. Věc: Společnost s ručením omezeným P-holding proti Katastrálnímu úřadu pro hlavní město Prahu o ochranu před nezákonným zásahem. Přípisem ze dne 23. 2. 2015 žalovaný vyrozuměl žalobkyni, že do katastru nemovitostí doplnil parcelu č. 1991/15 v katastrálním území Kbely, kterou vydělil z parcely č. 1991/1. K nově evidované parcele č. 1991/15 pak žalovaný vyznačil duplicitní záznam o vlastnictví žalobkyně a Bedřicha F.-F. Žalovaný tak učinil na základě zeměměřičského zákresu pozemku p. č. 222/2 v katastrálním území Satalice (dříve Vinoř) do katastrální mapy. Tento pozemek byl v evidenci nemovitostí zaznamenán na listu vlastnictví č. 403, přičemž jako poslední (a jediný) vlastník byl na základě změny č. 178/81 evidován Bedřich F.-F. Proti tomuto úkonu žalovaného se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze žalobou na ochranu před nezákonným zásahem. Žalobkyně tvrdila, že žalovaný postupoval nesprávně, pokud tento úkon provedl s odkazem na § 93 odst. 2 vyhlášky č. 357/2013 Sb., o katastru nemovitostí (dále jen "katastrální vyhláška"). Dle tohoto ustanovení má katastrální úřad pravomoc určit údaje o parcele, což však dle žalobkyně nemůže znamenat rozdělení parcely a zapsání duplicitního vlastnického práva. Tím totiž dochází k podstatnému zásahu do vlastnického práva vlastníka pozemku. Žalobkyně nesouhlasila ani s tím, že žalovaný uvedený zásah provedl v rámci záznamového řízení, jelikož podle § 11 katastrálního zákona se vznik, změna nebo zánik do katastru zapisuje vkladem. Nadto žalobkyně upozornila, že k zápisu duplicity došlo v době, kdy již platil princip materiální publicity katastru nemovitostí dle § 984 občanského zákoníku z roku 2012. Žalobkyně tvrdila, že pravomoc zapsat duplicitní údaj o vlastnictví katastrální úřady nemají již od účinnosti zákona č. 349/2011 Sb., kterým byl novelizován zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Katastrální zákon ani žádný jiný zákon tuto pravomoc nezakotvuje, přičemž toliko z podzákonného právního předpisu ji dovodit nelze. Žalovaný svůj postup opřel o § 62 odst. 1 katastrálního zákona, podle něhož mají být do katastrálních map doplňovány hranice pozemků evidovaných zjednodušeným způsobem, a dále o § 93 katastrální vyhlášky. Tuto argumentaci žalobkyně považovala za nekoherentní, neboť katastrální vyhláška byla dle jejího názoru vydána pouze k provedení § 66 odst. 1 katastrálního zákona. Žalobkyně se též neztotožnila s tvrzením žalovaného, že nedošlo k rozdělení pozemku ve smyslu § 82 stavebního zákona z roku 2006. Fakticky totiž zjevně k rozdělení pozemku žalobkyně došlo. Žalobkyně upozornila, že správní orgány jsou povinny šetřit práva nabytá v dobré víře. Ke spornému pozemku nabyla žalobkyně vlastnické právo dne 3. 2. 2011 na základě koupě od předchozího vlastníka Antonína H., který pozemek získal v rámci vypořádání restitučního nároku na základě rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 13. 5. 2010, čj. 14 C 229/2008-156. Právní předchůdce žalobkyně tedy pozemek nabyl přechodem na základě rozhodnutí státního orgánu, což dle žalobkyně plyne z rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. 12. 2013, sp. zn. 31 Cdo 2060/2010, č. 19/2014 Sb. NS. Dle § 159a o. s. ř. je takové rozhodnutí soudu závazné pro všechny orgány, a to včetně žalovaného. Žalobkyně se spoléhala na pravomocné rozhodnutí soudu, kterým byl pozemek vydán jejímu právnímu předchůdci, nelze proto připustit, aby žalovaný svým postupem toto rozhodnutí de facto zpochybnil. Žalobkyně dále zpochybnila, že vlastnické právo k pozemku parc. č. 1991/15 Bedřichu F.-F. skutečně svědčí, mimo jiné proto, že majetek Bedřicha F.-F. byl pravděpodobně zkonfiskován na základě tzv. Benešových dekretů, konkrétně dekretu prezidenta republiky č. 12/1945 Sb., o konfiskaci a urychleném rozdělení zemědělského majetku Němců, Maďarů, jakož i zrádců a nepřátel českého a slovenského národa. Žalovaný nejen zapsal vlastnické právo k pozemku osobě, jíž byl předmětný pozemek zkonfiskován, tato osoba je nadto dle veřejných zdrojů již od roku 1958 mrtvá. Není v možnostech žalobkyně, aby ověřovala proces konfiskace majetku Bedřicha F.-F., žalovaný tak ovšem učinit měl. Žalobkyně uvedla, že za situace, kdy pozemek p. č. 1991/1 byl ve vlastnictví státu evidován již nejméně od roku 1980 a stát nebyl schopen uspořádat svou veřejnou evidenci nemovitostí po takto dlouhou dobu, nemůže nyní svá pochybení zhojit zásahy do vlastnictví žalobkyně, a to navíc za situace, kdy jejímu právnímu předchůdci vlastnictví sporného pozemku přiřkl stát pravomocným rozhodnutím soudu. Žalobkyně považovala za nepřijatelné, aby každý, kdo nabývá do svého vlastnictví nemovitost, musel ověřovat, zda není duplicitně zapsána též ve zjednodušené evidenci, a neexistuje zde tedy ještě další potenciální vlastník. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ve smyslu katastrálního zákona se hranicí pozemku rozumí hranice vlastnická, která nemusí být zjevná v terénu, avšak může mimo jiné být zaznamenána v grafických operátech dřívějších pozemkových evidencí, například pozemkového katastru. Podle § 62 odst. 1 katastrálního zákona se pozemky, jejichž hranice v terénu neexistují, evidují do doby zobrazení v katastrální mapě v katastru nemovitostí zjednodušeným způsobem za využití bývalého pozemkového katastru, pozemkových knih a navazujících operátů přídělového a scelovacího řízení a evidence nemovitostí. Technický postup řeší § 93 odst. 2 katastrální vyhlášky, podle něhož žalovaný postupoval. Dle názoru žalovaného doplněním hranic pozemku, který byl doposud evidován jen zjednodušeným způsobem, do katastrální mapy vlastnické právo nevzniká, nemění se ani nezaniká, a není tedy třeba činit zápis ve vkladovém řízení. Údaj o vlastnictví pozemku zapsaný ve zjednodušené evidenci je zcela rovnocenný dosavadnímu údaji v katastru nemovitostí, což plyne z § 62 odst. 2 katastrálního zákona. Žalovaný uvedl, že pozemek p. č. 222/2, v katastrálním území Satalice byl dle údajů v evidenci nemovitostí na listu vlastnictví č. 403 ve vlastnictví Bedřicha F.-F. Pozemek byl přitom v užívání socialistické organizace. Vzhledem k tomu, že evidence nemovitostí vycházela z údajů v pozemkových knihách a dle § 29 odst. 1 zákona o 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, se její operát stal součástí katastru nemovitostí, má žalovaný za to, že mu nepříslušelo údaj o vlastnictví plynoucí z evidence nemovitostí svévolně změnit. V případě pozemku žalobkyně p. č. 1991/1 došlo k nežádoucí, avšak nikoli ojedinělé, situaci, kdy bylo zapsáno vlastnické právo k tomuto pozemku, aniž by byla důsledně vyřešena otázka, zda pozemek nebo jeho jednotlivé části nejsou zároveň evidovány zjednodušeným způsobem. Tuto skutečnost žalovaný zjistil při obnově katastrálního operátu v souladu s § 43 katastrálního zákona v roce 2015. Vzhledem k tomu, že pro část pozemku p. č. 1991/1 byl ve zjednodušené evidenci záznam o vlastnictví jiné osoby než žalobkyně, aniž by se jednalo o spoluvlastnictví, nezbylo žalovanému než k vydělenému pozemku p. č. 1991/15 založit nový list vlastnictví a v něm evidovat duplicitně oba vlastníky. Žalovaný souhlasil s žalobkyní, že od 1. 1. 2012 na základě změny právních předpisů již nemohou nové duplicity vznikat, avšak duplicitní zápis lze vyznačit v případě, že již v katastru nemovitostí fakticky existuje, jako tomu je v případě pozemku žalobkyně. Takový postup aproboval i Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97, č. 152/1998 Sb., v němž konstatoval, že osobám s duplicitně zapsaným vlastnickým právem je k dispozici možnost obrátit se na civilní soud s určovací žalobou. Žalovaný doplnil, že duplicitní zápis byl proveden v režimu zápisu jiných údajů podle § 28 katastrálního zákona, a nikoliv záznamem, jak se mylně domnívala žalobkyně. Žalovaný trval na tom, že odstranění duplicitního zápisu, které požadovala žalobkyně, není možné, neboť § 62 odst. 1 katastrálního zákona ukládá katastrálním úřadům systematicky zjednodušenou evidenci eliminovat, a nikoliv opětovně vytvářet. Vyhověním žalobě by tedy vznikla absurdní situace, kdy by byl duplicitní údaj o vlastnictví daného pozemku opětovně skryt. Pokud jde o tvrzení žalobkyně o konfiskaci majetku Bedřicha F.-F., žalovaný konstatuje, že jednoznačný doklad o konfiskaci příslušného pozemku nemá k dispozici. Přitom v pozemkové knize přechod vlastnictví na stát zapsán nebyl a taktéž v evidenci nemovitostí byl Bedřich F.-F. zapsán jako vlastník pozemku. Opak by musel být prokázán buď projevem vůle osoby evidované jako vlastník, nebo rozhodnutím soudu; k tomu žalovaný odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2008, čj. 4 As 61/2006-68. Na vyjádření žalovaného reagovala žalobkyně replikou. V ní nesouhlasila s tím, že se může svých práv domáhat pouze prostřednictvím podání určovací žaloby proti Bedřichu F.-F., neboť jeho bližší identifikační údaje nejsou známy a s pravděpodobností hraničící s jistotou je již mrtvý. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Vzhledem k tomu, že jsou podmínky řízení splněny, přistoupil soud k věcnému posouzení žaloby. Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu plyne, že úspěšný žalobce v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu musí být 1) přímo 2) zkrácen na svých právech 3) nezákonným 4) zásahem, který není rozhodnutím a 5) byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2012, čj. 1 Aps 5/2012-38, bod [13], a ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS). Nejprve se soud zabýval otázkou, zda je úkon, který žalovaný provedl, vůbec způsobilý být zásahem, kterým může být někdo zkrácen na svých právech. Žalovaný zapsal do katastru nemovitostí duplicitní údaj o vlastnictví k pozemku žalobkyně postupem dle § 28 katastrálního zákona. Jednalo se tedy o zápis údaje, který spadá do zbytkové kategorie, o níž katastrální zákon nestanoví, že se zapisuje vkladem, záznamem nebo poznámkou. Takový zásah je srovnatelný se situací, kdy katastrální úřad provede zápis záznamem, ostatně i samotný § 28 katastrálního zákona stanoví, že ustanovení o zápisu záznamem se použijí přiměřeně. Jak plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, proti zápisu do katastru nemovitostí záznamem se lze bránit žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu. Zásahová žaloba je totiž prostředkem ochrany před jakýmkoli aktem či úkonem veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, který je způsobilý zasáhnout sféru jeho práv a povinností a který není pouhým procesním úkonem technicky zajišťujícím průběh řízení, s výjimkou správních rozhodnutí (bod [20] citovaného usnesení). V kontextu těchto závěrů rozšířeného senátu má městský soud za zřejmé, že úkon, kterým katastr nemovitostí zapíše k pozemku vlastněnému žalobkyní duplicitní údaj o vlastnictví, je zásahem, který není rozhodnutím, a zároveň byl zaměřen přímo proti ní. Čtvrtá i pátá podmínka úspěšnosti žaloby je tedy splněna. Posouzení prvních tří podmínek důvodnosti žaloby, tedy zda byl zásah správního orgánu nezákonný a zda jím byla žalobkyně zkrácena na svých právech, splývá za daných okolností v jedno. Nejprve bylo nutné zkoumat, zda je důvodná námitka žalobkyně, že žalovaný neměl pravomoc duplicitní údaj o vlastnictví zapsat. Mezi žalobkyní a žalovaným není sporu o tom, že od 1. 1. 2012 právní úprava neumožňuje vytváření nových duplicitních zápisů o vlastnictví, neboť je vyžadováno, aby byl návrh na vklad vlastnického práva činěn na základě právního titulu, který navazuje na dosavadní zápisy v katastru [srov. § 8 odst. 1 in fine zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem ve znění účinném od 1. 1. 2012; resp. § 17 odst. 1 písm. g) katastrálního zákona]. To však nic nemění na skutečnosti, že duplicitní záznam o vlastnictví může být v katastru nemovitostí přítomen z doby předchozí. Zákon č. 349/2011 Sb., kterým byla ze zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem odstraněna možnost zapisování duplicit, vyvolával účinky tzv. nepravé retroaktivity, tedy nemohl zasáhnout do právních vztahů, které vznikly před jeho účinností. Pokud tedy v katastrálním operátu existoval před účinností této novely duplicitní údaj o vlastnictví, nemohl být automaticky odstraněn. V případě žalobkyně se jedná o specifickou situaci, kdy byly duplicitní údaje v katastrálním operátu přítomny skrytě, a to i před zásahem, proti němuž nyní žalobkyně brojí. Katastrální zákon v § 62 odst. 1 a 2 stanoví, že "[p]ozemky, jejichž hranice v terénu neexistují a jsou sloučeny do větších půdních celků, se do doby jejich zobrazení v katastrální mapě, nejpozději však do doby ukončení pozemkových úprav podle jiného právního předpisu, v katastru evidují zjednodušeným způsobem s využitím bývalého pozemkového katastru, pozemkových knih a navazujících operátů přídělového a scelovacího řízení a evidence nemovitostí. Pozemky evidované v katastru podle odstavce 1 se považují pro účely zápisu práv za pozemky podle tohoto zákona. Údaje zjednodušené evidence se považují za součást katastrálního operátu. Katastrální úřady mají nejméně do doplnění pozemků evidovaných dosud zjednodušeným způsobem do katastrálních map v úschově pozemkové a železniční knihy a operát bývalého pozemkového katastru." Zjednodušená evidence tedy je rovnocennou součástí katastrálního operátu, a to včetně údajů o vlastnictví, které jsou v ní zapsány, ačkoliv pozemky v ní zanesené nejsou zaznamenané v katastrální mapě a může se fakticky jednat o části pozemků, které mají v katastrální mapě přiděleno jiné parcelní číslo a k nimž v katastru nemovitostí existuje zápis o vlastnictví odlišný od údajů ve zjednodušené evidenci. Uvedený stav je bezpochyby nežádoucí a pro vlastníky pozemků zatěžující. Zároveň se však jedná o nevyhnutelný důsledek nejednotného způsobu evidence nemovitostí, který na našem území existoval před zřízením katastru nemovitostí a kvůli němuž vznikaly faktické duplicity, či dokonce triplicity v zapsaných údajích o vlastníkovi téže části zemského povrchu, jíž odpovídalo více parcel v různých složkách katastrálního operátu. Je nesporné, že zájmem státu i všech dotčených osob je co nejrychlejší eliminace těchto jevů. K ní přispívají katastrální úřady prostřednictvím procesu obnovy katastrálního operátu, v rámci něhož mimo jiné sjednocují údaje zapsané ve zjednodušené evidenci a v katastru nemovitostí. To výslovně plyne z § 40 odst. 4 katastrálního zákona, který stanoví, že "[p]ři obnově katastrálního operátu se do katastrální mapy doplňují parcely pozemků evidovaných dosud zjednodušeným způsobem, pokud to umožňuje kvalita jejich původního zobrazení". S žalovaným se lze ztotožnit, že též z výše citovaného § 62 odst. 1 a 2 katastrálního zákona plyne, že zákonodárce předpokládá postupné doplňování údajů ze zjednodušené evidence do katastru nemovitostí, avšak pravomoc katastrálního úřadu je založena primárně v § 40 odst. 4 katastrálního zákona. Za situace, kdy pozemek evidovaný zjednodušeně odpovídá jen části většího celku evidovaného v katastru nemovitostí, z povahy věci vyplývá, že katastrální úřad musí v katastrální mapě zobrazit nové hranice pozemku, které odpovídají oběma evidencím. Lze souhlasit s žalovaným, že v takovém případě se nejedná o rozdělení pozemku ve smyslu § 82 stavebního zákona z roku 2006, neboť jde pouze o zobrazení již existujícího pozemku v katastrální mapě. Z povahy věci pak vyplývá, že je-li v katastru nemovitostí zobrazen pozemek, který byl doposud evidován zjednodušeným způsobem, přičemž se ukáže, že k témuž pozemku nebo jeho části je v katastru nemovitostí evidován jiný vlastník než ve zjednodušené evidenci, nezbývá katastrálnímu úřadu nic jiného než zapsat do katastru nemovitostí duplicitní údaj o vlastnictví. Je však třeba zdůraznit, že i v tomto ohledu se jedná pouze o zobrazení pozemku evidovaného zjednodušeným způsobem v katastru nemovitostí, tedy o sjednocení dvou evidencí, které jsou rovnocennými součástmi katastrálního operátu. Duplicitní údaje o vlastnictví pozemků nemohou být odstraňovány katastrálními úřady prostřednictvím upřednostnění jednoho zapsaného vlastníka před jiným. Jak uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/97, "[k]atastrální úřady jsou vedeny snahou odstraňovat tyto nežádoucí jevy, nemají však dostatek právních prostředků k jejich řešení. Proto se mohou omezit na doporučení různým subjektům, aby sporné vlastnictví řešily buď mimosoudně (uznáním vlastnického práva) či žalobou na určení vlastnictví." Z výše uvedeného tedy plyne, že zákonodárce učinil součástí katastrálního operátu jak pozemky zapsané přímo do katastru nemovitostí, tak ty, které jsou evidovány zjednodušeným způsobem. Zároveň zákonodárce předpokládá, že katastrální úřady budou vyvíjet úsilí směřující k obnově katastrálního operátu, v rámci níž dojde ke sjednocení údajů v něm evidovaných. Pravomoc žalovaného k tomuto postupu tedy vyplývá přímo ze zákona, a proto není porušena zásada plynoucí z čl. 2 odst. 3 Ústavy, totiž že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Podrobnosti o postupu katastrálních úřadů při doplňování údajů o pozemcích evidovaných zjednodušeným způsobem stanoví § 93 katastrální vyhlášky. Ta je vydána na základě výslovného zákonného zmocnění v § 66 odst. 1 písm. c) katastrálního zákona, dle něhož se vyhláškou stanoví mimo jiné "činnost při správě a obnově katastrálního operátu v rozsahu nezbytném pro aktualizaci údajů, které jsou podle § 4 obsahem katastru". Jak bylo uvedeno výše, postup podle § 93 katastrální vyhlášky je součástí obnovy katastrálního operátu. Tvrzení žalobkyně, že § 93 katastrální vyhlášky překračuje meze zákonného zmocnění, tedy neobstojí. Z uvedeného výkladu plyne, že postup obnovy katastrálního operátu, respektive doplňování údajů evidovaných zjednodušeným způsobem do katastru nemovitostí není ani v rozporu s principy přednosti práva zapsaného ve veřejném seznamu a dobré víry v zapsaný stav, které plynou z § 981 a § 984 občanského zákoníku z roku 2012. Veřejným seznamem ve smyslu těchto ustanovení se totiž rozumí jak katastr nemovitostí v užším smyslu, tak i zjednodušená evidence, která je součástí katastrálního operátu. Pokud je stav zapsaný v katastru odlišný od stavu zapsaného ve zjednodušené evidenci, nelze sloučení obou souborů údajů, které jsou si rovnocenné, považovat za prolomení soukromoprávní úpravy, která se na zapsaný stav odvolává. Jakkoliv je třeba opětovně zdůraznit, že duplicita zapsaného stavu je mimořádně nevhodná a pro dotčené osoby zatěžující, veřejnoprávní úprava ji v nutné míře dočasně připouští a občanský zákoník z roku 2012 jako kodex civilního práva na tom nemůže ničeho změnit. Bylo tedy vyjasněno, že žalovaný měl pravomoc nové hranice pozemku a duplicitní údaj o jeho vlastnictví do katastru nemovitostí zapsat, pokud byly podkladem k takovému postupu údaje již předtím evidované zjednodušeným způsobem. Dále bylo třeba posoudit, jaká je vlastně povaha úkonu, který žalovaný provedl z hlediska hmotněprávních vztahů k dotčenému pozemku. Jak plyne z výše uvedeného, zásahem žalovaného došlo pouze ke sjednocení obou rovnoprávných zápisů o vlastnictví, které ve zjednodušené evidenci katastru nemovitostí byly skrytě přítomny i předtím, a proto se nejedná o nový duplicitní zápis vlastnického práva (shodně komentářová literatura, zejména Baudyš, M. Katastrální zákon. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 182-186; Barešová, E. Katastrální zákon. Praha: Wolters Kluwer, 2015, komentář k § 11, bod 28). Pokud katastrální úřad duplicitním zápisem o vlastnictví pouze vyjeví stav, který byl v katastru zapsán i dříve, z povahy věci tím nemůže změnit vlastnické vztahy. Z tohoto důvodu také žalovaný postupoval správně, pokud neprovedl zápis vkladem. S žalobkyní tedy nelze souhlasit, že zápisem duplicitního údaje o vlastnictví mohlo být omezeno její vlastnické právo k pozemku, neboť duplicita byla v katastru nemovitostí zapsána před i po zásahu žalovaného, ačkoliv tento stav předtím nebyl na první pohled zřejmý. Přesto byl zápis duplicity určitým zásahem do právní sféry žalobkyně a mohl ji i přímo zkrátit na jejích právech, pokud by údajům zapsaným ve zjednodušené evidenci zjevně neodpovídal. Šlo by například o situace, kdy by byl pozemek v důsledku chybného geodetického zaměření nesprávně ztotožněn s pozemkem evidovaným zjednodušeným způsobem, případně by pozemek byl sice zaměřen správně, avšak dle údajů ve zjednodušené evidenci vlastnické právo k tomuto pozemku nesvědčilo osobě, jejíž vlastnické právo katastrální úřad duplicitně zapsal při postupu podle § 40 odst. 4 katastrálního zákona. Při sjednocování údajů zapsaných v katastru nemovitostí se tedy katastrální úřad může dopustit toliko nezákonností majících evidenční význam, vždy však bez dopadu do hmotněprávních vztahů. Katastrální úřad totiž není oprávněn sám posuzovat, zda jsou údaje o vlastníkovi zapsané ve zjednodušené evidenci správné, jeho úkolem je pouze tyto údaje promítnout do řádného zápisu v katastru nemovitostí. Již z povahy vlastnického práva plyne, že dva rovnocenní vlastníci jedné věci vedle sebe v témže čase existovat nemohou, nejedná-li se o spoluvlastnictví. Avšak posouzení, kdo ze zapsaných vlastníků je vlastníkem skutečným, náleží výhradně civilnímu soudu (kromě výše citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/97 srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2011, čj. 8 As 4/2011-334, bod [26]). Rozsah pravomoci správního soudu se potom přímo odvíjí od pravomoci katastrálního úřadu jako správního orgánu, a soud tedy žalobkyni v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v zapsání duplicitního údaje o vlastnickém právu, nemůže poskytnout širší ochranu než posouzení, zda katastrální úřad nepromítl údaje doposud zapsané ve zjednodušené evidenci do katastru nemovitostí chybně (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, čj. 9 As 12/2008-182). (...) *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce rozsudkem ze dne 3. 5. 2017, čj. 7 As 290/2016-28.

decision_1104.txt

k § 7 odst. 1 písm. g) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o ochranných známkách) Rozhoduje-li Úřad průmyslového vlastnictví o nezapsání přihlašovaného označení podle § 7 odst. 1 písm. g) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, a posuzuje-li právo namítajícího k nezapsanému označení, musí vzít v úvahu rozsudky civilních soudů, z nichž plyne, že toto užívání bylo od určitého data neoprávněné (nekalosoutěžní). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2017, čj. 2 As 265/2016-39) Věc: Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče České republiky proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti společnosti MF MEDICAL & DIGITAL MEDIA s. r. o., o přihlášku ochranné známky, o kasační stížnosti žalobce. Žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 15. 10. 2010 na základě námitek podaných společností Mladá Fronta, a.s., žalobcovu přihlášku slovní ochranné známky sp. zn. O-445811 ve znění "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY", a to podle § 7 odst. 1 písm. g) a k) zákona o ochranných známkách, neboť namítající prokázal užívání nezapsaného označení "Lékařské listy" v obchodním styku ve větším, než místním rozsahu, přičemž byla konstatována podobnost s napadenou přihláškou ochranné známky a shodnost či podobnost přihlašovaných, resp. namítaných výrobků a služeb. Žalovaný také dospěl k závěru, že napadená přihláška ochranné známky nebyla podána v dobré víře a současně zasahuje do starších práv namítajícího. Žalovaný naopak zamítl námitky opřené o § 7 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách ve vztahu k ochranným známkám č. 213321 ve znění "Zdravotnické listy" a č. 230280 ve znění "Lékařské noviny" pro nedostatek pravděpodobnosti záměny na straně veřejnosti. Předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 14. 6. 2013 rozhodnutí žalovaného změnil tak, že výrokem I. zamítl přihlášku slovní ochranné známky, sp. zn. O-445811, ve znění "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY" na základě námitek podle § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách, ovšem výrokem II. zamítl námitky podané podle § 7 odst. 1 písm. a) a k) téhož zákona. Předseda žalovaného vzal za prokázané, že namítající užíval nezapsané označení "Lékařské listy" od února 2005 a v tomto a v následujícím roce vydal cca 1 260 000 výtisků odborné přílohy s tímto názvem; přitom se jednalo o přílohu periodika s názvem "Zdravotnické noviny". Odlišnost přihlašované ochranné známky spočívala pouze ve zkratce "ZDN", která v odborné veřejnosti mohla evokovat titul periodika "Zdravotnické noviny", jehož byly "Lékařské listy" součástí. Stejně tak dospěl k závěru o shodných či podobných službách a výrobcích. Překážku zápisu slovní ochranné známky podle § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách tím považoval za splněnou. Naopak neshledal nedostatek dobré víry či zlou víru ze strany přihlašovatele, čímž zdůvodnil zamítavý výrok svého rozhodnutí. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, nicméně argumentaci směřoval výslovně proti výroku I. tohoto rozhodnutí. předsedy žalovaného a proti němu také cílila veškerá žalobní argumentace. Žaloba stála zejména na tvrzení, že nebyly splněny veškeré podmínky vyplývající z § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách, zejména nebyla splněna podmínka, že právo k označení trvá v době přihlášky shodného nebo podobného označení. Kromě toho žalobce byl již dlouhou dobu před podáním přihlášky ochranné známky, a dokonce ještě před tím, než namítající začal označení užívat, oprávněným uživatelem označení při vydávání periodického tisku; naopak to byl namítající, kdo se dopustil nekalosoutěžního jednání, což plyne i z rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 11. 2010 čj. 3 Cmo 91/2010-300. V průběhu soudního řízení pak k této své argumentaci předložil městskému soudu rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 6. 2014, čj. 23 Cdo 1526/2011-411. Městský soud v rozsudku ze dne 30. 8. 2016, čj. 8 A 133/2013-58, konstatoval, že označení "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY" je ve vztahu k dotčeným výrobkům a službám popisné, přičemž žalobce neprokázal, že užíváním získalo rozlišovací způsobilost, a poukázal proto na rozhodovací praxi soudů Evropské unie, zejména na rozsudky Tribunálu ze dne 7. 6. 2005, Münchener Rückversicherungs-Geselschaft AG proti EUIPO, T-316/03, a ze dne 14. 6. 2007, Europing SA proti EUIPO, T-207/06. Problém v daném případě považoval za podobný, neboť přihlašované označení je shodné, resp. obdobné nezapsanému označení namítajícího užívanému pro shodné resp. podobné výrobky a služby. Za nesporné považoval, že namítající užíval toto označení od 2. 2. 2005 do 7. 9. 2006, kdy ukončil smluvní vztah ze smlouvy ze dne 22. 11. 2004. Z žalobcem předložených dokumentů o existenci týdeníku "Zdravotnické noviny" v letech 1952 - 2002, Lékařských listů ze dne 30. 12. 1994 a Zdravotních novin ze dne 30. 12. 1998 včetně přílohy Lékařské listy, usoudil pouze to, že se s tímto označením veřejnost setkávala. Výpisy z rejstříku ochranných známek z předchozích let se netýkaly žalobce, ale společností Strategie, s. r. o., MONA, spol. s r. o., a Sanoma Magazines Praha, s. r. o., nehledě na to, že jim svědčící obdobné známky byly rozhodnutím žalovaného ze dne 19. 2. 2007 prohlášeny za neplatné. Městský soud zdůraznil, že nepřiznal požadovaný význam ani citovanému rozsudku Vrchního soudu v Praze sp. zn. 3 Cmo 91/2010, ani rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 23 Cdo 1526/2011, protože nelze směšovat posuzování hospodářské soutěže se známkoprávním řízením a posouzením zápisné způsobilosti slovní ochranné známky ve znění "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY". Naopak z rozsudku vrchního soudu městský soud dovodil, že namítající (tehdy Mladá fronta) musel označení užívat i v době soudního rozhodnutí, tedy ještě v roce 2011. Městský soud k významu obdobného označení "zdn.cz" ve vztahu k označení "zdravotnické noviny" nebo "Kongresový list PŘÍLOHA TÝDENÍKU ZDRAVOTNICKÉ NOVINY" citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2014, čj. 7 As 151/2012-64, podle něhož tato zkratka nepostačuje k závěru o existenci pravděpodobnosti záměny průměrného spotřebitele. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal nesprávné posouzení právní otázky městským soudem ve vztahu k aplikaci § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách. Stěžovatel zdůraznil, že přihlášku slovní ochranné známky ve znění "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY" podala dne 23. 2. 2007 společnost BONA MENTA, s. r. o., načež dne 22. 6. 2007 byla podána žádost o převod ochranné známky na stěžovatele. Následně podala společnost Mladá fronta, která je právním předchůdcem osoby zúčastněné na řízení, námitku proti zápisu podle § 7 odst. 1 písm. a), g), k) zákona o ochranných známkách. V řízení stěžovatel neuspěl z důvodů uvedených v § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách, přičemž městský soud názor předsedy žalovaného akceptoval. S tímto posouzením stěžovatel nesouhlasil, neboť nezapsání z uvedeného důvodu má podle stěžovatele šest zákonných podmínek, mezi něž patří i nezbytnost, aby označení bylo užíváno v obchodním styku, vzniklo přede dnem podání přihlášky a trvalo i v době podání přihlášky podobného, nebo shodného označení. Žalovaný ani městský soud se však těmito podmínkami v úplnosti nezabývali. Městský soud mylně vyhodnotil žalobní důvody tak, že směřují pouze proti bodu 6 podmínek, ač z celého průběhu správního řízení bylo zřejmé, že brojil i proti podmínkám 2, 5, 6, jak je popsal ve svých podáních. Stěžovatel dovodil neoprávněnost užívání označení "Zdravotnické noviny" a "Lékařské listy" osobou zúčastněnou na řízení, neboť tato označení byla po mnoho let oprávněně užívána stěžovatelem při vydávání periodického tisku, ať již s prvkem "ZDN", nebo bez něho. Tato skutečnost musela být společnosti Mladá fronta známa, stejně jako to, že stěžovatel daná označení právně bránil i vůči předchůdci neoprávněného uživatele (společnost Onetrade, s. r. o., posléze VH METAL TRADE, s. r. o.). Ze strany společnosti Mladá fronta se již od počátku užívání předmětných označení jednalo o vědomé nekalosoutěžní jednání, což je doloženo i rozsudkem Vrchního soudu v Praze čj. 3 Cmo 91/2010-300, a rozsudkem Nejvyššího soudu čj. 23 Cdo 1526/2011-411. Dle stěžovatele může mít vliv při posuzování rozlišovací způsobilosti zapisovaného označení pouze oprávněné užívání označení, avšak žalovaný ani městský soud se nezabývali tím, na základě jakého právního podkladu Mladá fronta označení užívala. Dle stěžovatele nestačí konstatování městského soudu o evidenci periodického tisku vedené Ministerstvem kultury k datu 30. 7. 2009 - to totiž nic nedokládá o stavu k datu 23. 2. 2007, nehledě na to, že evidován byl stav užívání, které bylo soudem shledáno jako nekalosoutěžní od data 7. 9. 2006. Žalovaný tedy nezjistil řádně skutečný stav věci a městský soud to akceptoval. Stěžovatel přitom získal a doložil rozlišovací způsobilost. Označení "Zdravotnické noviny" je u odborné zdravotnické veřejnosti známo téměř 60 let. Samo označení "Lékařské listy" má rozlišovací způsobilost nehledě na další prvek "ZDN", který je natolik výrazný, že dodává potřebnou distinktivitu. Stěžovatel nesouhlasil se závěrem městského soudu ohledně nesplnění požadavku nezbytnosti souladu přijatého řešení s veřejným zájmem a rozhodování skutkově shodných případů obdobně dle § 2 odst. 4 správního řádu, a stejně tak nedostatečného zjištění skutečného stavu věci dle § 3 správního řádu. Městský soud dle stěžovatele také opomenul vyhodnotit v žalobě konkretizovanou protichůdnost závěrů v rozhodnutí předsedy žalovaného k doložení právního titulu k užívání označení, přestože se jedná o vady, které činí rozhodnutí nicotným. Stěžovatel nesouhlasil ani s postojem městského soudu k nekalosoutěžním rozsudkům, neboť propojenost obou oblastí práva shledává i komentářová judikatura. Úřad je povinen ve své činnosti vycházet i z mezinárodních závazků, zejména z Pařížské úmluvy na ochranu průmyslového vlastnictví (64/1975 Sb.), podle jejíhož čl. 1 odst. 2, 3 je úkolem ochrany průmyslového vlastnictví též potlačování nekalé soutěže. To plyne i z čl. 10bis odst. 1, 2 úmluvy, který byl promítnut do úpravy nekalé soutěže v obchodním zákoníku. Žalovaný ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že přihláška byla podána dne 23. 2. 2007 a teprve čtyři měsíce poté byla převedena na stěžovatele. Namítající byl vyzván k průkazu, že přihlašované označení získalo před zápisem ochranné známky do rejstříku užíváním v obchodním styku ve vztahu k jeho výrobkům nebo službám rozlišovací způsobilost; ten doklady předložil 1. 11. 2007. Žalovaný přisvědčil tvrzení namítajícího o existenci jeho práva vydávat od roku 2005 Týdeník "ZDRAVOTNICKÉ NOVINY" s přílohou "LÉKAŘSKÉ LISTY" a považoval za nesporné, že od téže doby spotřebitelé spojují toto periodikum s ním. Žalovanému nepřísluší posuzovat, zda užívání kolizního označení je, či není aktem nekalé soutěže, vyjma případu, kdy ochrannou známku z tohoto důvodu může zrušit. Stejně tak je nepřípadná stěžovatelova argumentace komentářovou literaturou, neboť komentář k zákonu o ochranných známkách (autor R. Horáček) stojí na názoru, že je třeba zamezit nekalé soutěži nezapsáním označení do rejstříku. Dále poukázal na znění rozsudku Vrchního soudu v Praze, který nekalosoutěžní jednání spojuje se skutečností, že k vydávání periodika "ZDRAVOTNICKÉ NOVINY" s přílohou "LÉKAŘSKÉ LISTY" došlo, aniž by za to žalovaný platil smluvní cenu. Žalovaný při zjišťování podmínek stanovených v § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách není oprávněn posuzovat a zkoumat, zda užívání je, či není po právu. Stěžovatel soustavně poukazuje na šest bodů svědčících právu držitele nezapsaného označení, ovšem pojímá je odlišně od konstantní judikatury svým požadavkem na přihlížení k tomu, zda držitel nezapsaného označení své právo získal aktem nekalé soutěže. Žalovaný považoval za prokázané, že namítající v době podání přihlášky ochranné známky stěžovatelem shodné označení skutečně užíval. Rozlišovací způsobilost může přihlašovatel získat pouze sám pro sebe; pokud ji získá někdo jiný, získává ji pro sebe, a nikoliv pro přihlašovatele; to odpovídá znění § 5 zákona o ochranných známkách. Komu svědčí rozlišovací způsobilost, lze posuzovat jen podle toho, s kým si spotřebitel označení spojuje, a nikoliv podle toho, zda je, či není užíváno po právu. Kromě toho otázka získání rozlišovací způsobilosti nebyla předmětem námitkového řízení, stěžovatel ji vnesl až do žaloby. Spojuje-li stěžovatel užívání přihlašovaného označení s poskytnutím licence společnosti Ambit Medis, a.s., upozorňuje žalovaný, že tato společnost měla zapsanou vydavatelskou činnost jen od 6. 4. 2006 do 14. 2. 2011 a licenční smlouva se týkala jiných ochranných známek (sp. zn. O-445529 a sp. zn. O-445810). K námitce mezinárodních závazků při potlačování nekalé soutěže dodal, že je jistě závazkem České republiky plynoucím z Pařížské úmluvy na ochranu průmyslového vlastnictví, ovšem tuto ochranu zajišťují soudy a ustanovení, jichž se stěžovatel dovolával, nemají přímý dopad na známkoprávní řízení, a žalovanému proto nelze vytýkat, že otázku nekalosoutěžního užívání neposuzoval. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu, i rozhodnutí předsedy žalovaného ve vymezené části výroku I. a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení se závazným právním názorem. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) IV.2.a) Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. [20] Prvotním kasačním důvodem je námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku, kterou stěžovatel spatřuje v opomenutí některých žalobních námitek. Nevypořádání žalobních námitek podstatných pro posouzení důvodnosti žaloby, by takovou vadu skutečně zakládalo. [21] Stěžovatel v žalobě namítal, že nejsou splněny podmínky, pro které lze odmítnout zapsání přihlašovaného označení. Po výčtu šesti podmínek, v němž zdůraznil podmínku 6), konkrétně tvrdil, že nebylo prokázáno, zda právo namítajícího k označení "Lékařské Listy" před podáním přihlášky vzniklo, existovalo v obchodním styku, a zda stále existuje a trvá. Přitom splnění těchto podmínek namítajícím vylučoval tím, že předmětné označení v rozhodné době užíval on sám. Proto nemohlo současně vzniknout a trvat oprávněné užívání srovnatelného označení namítajícím, zejména jednalo-li se z jeho strany o užívání nekalosoutěžní. Současně vytýkal, že se těmito hledisky nezabýval ani předseda žalovaného. [22] Městský soud nejprve skutečně vymezil míru nesouhlasu žalobce se splněním zákonných podmínek omezeně, neboť konstatoval, že žalobce nesouhlasí s naplněním podmínky trvání práva v době podání přihlášky. Touto námitkou se výslovně zabýval, ovšem současně poukázal i na ostatní podmínky plynoucí z § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách, přičemž hodnotil, jak se s těmito podmínkami vypořádal žalovaný. Městský soud se tedy fakticky vyjádřil ke všem žalobním důvodům [podmínkám užití § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách] a jeho rozhodnutí je dostatečně odůvodněné i srozumitelné. Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud neshledal ani pohledem uplatněných kasačních důvodů, ani z důvodů jiných, k nimž by musel přihlédnout z moci úřední. Výtky stěžovatele je tak třeba považovat za vyjádření nesouhlasu se závěry žalovaného i městského soudu. IV.2.b) Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. [23] Stěžovatel je názoru, že žalovaný neměl pro svůj závěr dostatek podkladů, případně že tyto podklady nejsou oporou výroku rozhodnutí. Ze správního spisu je zřejmé, že dne 23. 2. 2007 podala společnost BONA MENTA, přihlášku ochranné známky ve znění "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY" a dne 22. 6. 2007 tato společnost požádala o převod přihlášky ochranné známky na nabyvatele Odborový svaz zdravotnictví a sociální péče. Dne 13. 8. 2009 podala Mladá fronta námitky proti přihlášce tohoto označení do rejstříku ochranných známek z důvodů § 7 odst. 1, písm. a), g), a k) zákona o ochranných známkách. Ve vztahu k důvodům podle písm. g) zejména tvrdila, že od roku 2005 vydává na území České republiky tištěné periodikum "Zdravotnické noviny" vycházející v týdenním intervalu v nákladu 20 000 výtisků, přičemž pravidelnou přílohou týdeníku je periodikum "Lékařské listy", což doložila vzorky tiskovin z let 2006, 2007, 2008, 2009 a dalšími doklady. Stěžovatel v řízení předložil smlouvu uzavřenou dne 21. 11. 1994 mezi Ministerstvem zdravotnictví, Ministerstvem zdravotnictví SR, Odborovým svazem zdravotnictví a sociální péče ČR a Slovenským odborovým svazem pracovníků zdravotnictva a sociálnej starostlivosti na straně poskytovatelů a společností Strategie Praha, s. r. o. na straně uživatele. Touto smlouvou poskytovatelé převedli na uživatele výhradní oprávnění užívat při vydávání periodického tisku a v souvislosti s tím název "Zdravotnické noviny", grafické logo tohoto titulu i grafickou úpravu tohoto periodika. Společnost Strategie Praha byla zapsána do obchodního rejstříku dne 29. 1. 1991 a vymazána dne 30. 6. 2001 a bylo doloženo, že v době své existence vydávala periodikum "Zdravotnické noviny", s pravidelnou přílohou "Lékařské listy". Dohodou uzavřenou dne 10. 12. 1997 mezi Ministerstvem zdravotnictví a Odborovým svazem zdravotnictví a sociální péče ČR a společností Strategie Praha bylo této společnosti převedeno výhradní právo vydávat "Zdravotnické noviny", s pravidelnou přílohou "Lékařské listy", a to do dne 31. 12. 2007. Právními nástupci společnosti Strategie byly společnosti Mona, Samona Magazines Praha, One media, Onetrade, VH METAL TRADE. Údaje o užívání označení namítajícím plynuly i z rozsudku Vrchního soudu v Praze čj. 3 Cmo 91/2010-300, v němž byla konstatována licence získaná dne 5. 1. 2005 od společnosti ONE media, s. r. o. Namítající dále předložil doklady o vydávání periodika s názvem "Zdravotnické noviny" společností Mladá fronta ode dne 2. 2. 2005 do dne 7. 9. 2006, a prokázal vydání cca 20 000 výtisků periodika "Zdravotnické noviny", včetně přílohy "Lékařské listy" v počtu 63 vydání v letech 2005 a 2006 (celkem tak vydal cca 1 200 000 výtisků), a to na území celé republiky. Veškeré doklady předložené jak stěžovatelem, tak i namítajícím byly dostačující pro posouzení překážky zápisu ve smyslu § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách, byly i dostatečnou oporou pro právní závěry žalovaného. Postup žalovaného nebyl porušením základních zásad správního řízení plynoucích z § 2 a § 3 správního řádu, jak se domnívá stěžovatel. Městský soud nepochybil, pokud rozhodnutí žalovaného nezrušil ve smyslu § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. I zde tedy argumentace stěžovatele směřuje spíše proti správnosti vyhodnocení získaných podkladů, než proti jejich úplnosti. IV.2.c) Kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [24] Stěžovatel dále namítá, že rozsudek městského soudu je nezákonný pro nesprávný právní názor, konkrétně, že soud nesprávně vyložil zákonné ustanovení, pokud označil za splněné podmínky pro jeho aplikaci a pokud nerespektoval závěry civilních soudů o nekalosoutěžním charakteru užívání obdobného označení osobou zúčastněnou na řízení. Hlavním předmětem sporu v této věci je tedy posouzení otázky, zda pro nezapsání slovní ochranné známky sp. zn. O 445811 ve znění "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY" byly splněny zákonné podmínky. [25] Rozhodným ustanovením je § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách, podle něhož se přihlašované označení nezapíše do rejstříku ochranných známek na základě námitek proti zápisu ochranné známky podaných u Úřadu uživatelem nezapsaného označení, nebo jiného označení užívaného v obchodním styku pro shodné nebo podobné výrobky nebo služby, které je shodné s přihlašovaným označením, nebo je mu podobné, pokud označení nemá místní dosah a právo k tomuto označení vzniklo přede dnem podání přihlášky. [26] Splnění podmínky užívání nezapsaného označení namítajícím v obchodním styku stěžovatel připouští, je ovšem názoru, že se musí jednat o užívání oprávněné, což zde naplněno nebylo. Samotné užívání označení v obchodním styku namítající dostatečně prokázal předloženými periodiky, údaji o četnosti jejich vydávání i evidenčním záznamem. Z těchto důkazů vyplynul i dosah překračující místní význam. Není zde rozhodný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 1 As 140/2011-66, na nějž poukazuje žalovaný. Soud se v tamním případě zabýval ve vztahu k § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách zejména naplněním podmínky užívání označení v obchodním styku, a nikoliv místním dosahem užívání. Shrnul-li podmínky užití ustanovení § 7 odst. 1 písm. g) citovaného zákona do čtyř bodů, neznamená stěžovatelovo rozprostření podmínek do šesti bodů, že se dožaduje naplnění podmínek neexistujících. Oprávněnost užívání je totiž propojena s podmínkou vzniku a existence práva namítajícího k danému označení, a proto je třeba posoudit, zda a jaký význam mají stěžovatelem označené rozsudky, z nichž dovozuje nekalosoutěžní charakter užívání namítajícím. [27] Stěžovateli lze přisvědčit, že Pařížská úmluva na ochranu průmyslového vlastnictví ze dne 20. 3. 1883 v čl. 1 odst. 2 stanoví, že jedním z úkolů ochrany průmyslového vlastnictví je též potlačování nekalé soutěže. Pařížská úmluva pak konkrétně kromě ochrany před zaměnitelností známek v čl. 6bis ukládá unijním zemím rovněž zajištění účinné ochrany proti nekalé soutěži v čl. 10bis. Je na unijních zemích, jakým způsobem to zajistí, podstatné je, aby účinná ochrana byla součástí vnitrozemských právních předpisů. V rozhodné době byla v České republice ochrana proti nekalé soutěži upravena zejména v § 41 a násl. obchodního zákoníku a svěřena soudům v civilním řízení. To ovšem nevylučovalo, aby se prvky této ochrany nepromítaly i do dalších předpisů, a to např. do zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, případně do zákona o ochranných známkách. Např. podle § 31 odst. 2 zákona o ochranných známkách je Úřad povinen zrušit ochrannou známku na návrh podložený pravomocným soudním rozhodnutím, podle něhož je užití ochranné známky nedovoleným soutěžním jednáním; prokazování nekalosoutěžního jednání je zde na soudu. V mezích pravomoci žalovaného je tedy součástí známkoprávního řízení i ochrana před nekalou soutěží, pokud se projevuje užíváním ochranných známek či chráněného označení. Skutečnost, že tak zákon nestanoví vždy výslovně, neznamená, že se ochrana před nekalou soutěží do jeho činnosti nepromítá. Ostatně sám Městský soud v Praze vyslovil již dříve v rozsudku ze dne 13. 2. 2006 (sp. zn. 10 Ca 17/2005) právě s odkazem na čl. 10bis Pařížské úmluvy, že promítnutí ochrany před nekalou soutěží především do obchodního zákoníku neznamená, že v řízení o ochranných známkách není nutno mít tento článek na zřeteli, ale naopak je nutno jej především jako výkladové pravidlo užít při posuzování zápisné způsobilosti a vyloučit ze zápisu "zcizená označení", či označení na známosti označení jinak parazitující. Existoval-li tedy v době rozhodování Úřadu a jeho předsedy rozsudek, kterým soud konstatoval nekalosoutěžní jednání při užívání předmětného označení namítajícím, měly být z něho plynoucí skutečnosti váženy spolu s ostatními důkazy i v řízení o námitkách vedeném podle § 26 zákona o ochranných známkách. [28] S přihlédnutím k nezbytnosti ochrany před nekalou soutěží tedy mělo být posuzováno i naplnění podmínky nezapsání označení spočívající ve vzniku a existenci práva namítajícího k tomu označení přede dnem podání přihlášky. Komentář Práva na označení a jejich vymáhání (Horáček, R.; Biskupová, E.; De Korver, Z. Práva na označení a jejich vymáhání (zákon o ochranných známkách, zákon o ochraně označení původu a zeměpisných označení a zákon o vymáhání práv z průmyslového vlastnictví). Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 80) stanoví jako podmínku odmítnutí zápisu, že namítající prokáže, že disponuje právem takové kvality, že mu musí být poskytnuta ochrana před zásahem do tohoto práva zápisem později přihlášené ochranné známky. Nepostačí, že namítající byl jedním z mnoha, kdo jsou oprávněni toto označení užívat, a musí jít o označení pro uživatele příznačné, které umožňuje jeho identifikaci, resp. jeho výrobků. K rozsahu užívání tentýž komentář na s. 78 uvádí, že by mělo jít o déletrvající a kontinuální užívání namítaného označení přede dnem podání napadené přihlášky. Zákon nestanoví konkrétní vymezení doby užívání, ponechává na Úřadu, aby intenzitu užívání vyhodnotil ve světle všech zjištěných skutečností. V daném případě Úřad uznal za dostačující existenci práva a rozsah užívání označení namítajícím v době od 2. 2. 2005 do 7. 9. 2006, kdy namítající užíval označení v početně velkém a nikoliv místním rozsahu. [29] Přihláška ochranné známky byla podána dne 23. 2. 2007, tedy v době, kdy již toto Úřadem respektované období skončilo. Zákon nepožaduje, aby užívání označení trvalo v době podání přihlášky ochranné známky, ovšem možnost podání námitek má právě zabránit střetu užívání označení jedním subjektem se zápisem označení pro jiný subjekt, a má oprávněnému dosavadnímu uživateli poskytnout ochranu. Na druhé straně by zápisu nemělo bránit užívání označení, které již bylo namítajícím ukončeno. Z toho plyne, že u užívání označení, které netrvá v době podání přihlášky, je třeba zkoumat důvody neužívání - tedy zda bylo z akceptovatelných důvodů dočasně přerušeno, či zda bylo ukončeno. Takovou úvahu ovšem rozhodnutí žalovaného i jeho předsedy postrádají; městský soud pak zaujal názor, že užívání označení namítajícím v době podání návrhu i později trvalo, aniž se zabýval jeho oprávněností. [30] Správní rozhodnutí, stejně jako rozsudek městského soudu, nepřiznávají význam skutečnostem zřejmým z rozsudku Vrchního soudu v Praze čj. 3 Cmo 265/2016-300. Městský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že oprávněné užívání označení namítajícím v době podání přihlášky trvalo, neboť za rozhodný považoval okamžik, v němž nabylo právní moci rozhodnutí soudu zakazující namítajícímu užívat předmětné označení. Přitom citovaný rozsudek vrchního soudu v odůvodnění na s. 11 výslovně uvádí, že druhý žalovaný (Mladá fronta) byl oprávněn vydávat periodikum do 7. 9. 2006, a poté práva pozbyl. Po tomto datu vydává druhý žalovaný periodikum Zdravotnické listy včetně jeho přílohy Lékařské listy neoprávněně, bez smluvního základu, a užívá názvy (logo, jeho grafickou podobu i celého periodika, předplatitelský "kmen") neoprávněně, neboť od tohoto data chybí smluvní podklad, který by k tomu opravňoval. Na s. 12 odůvodnění citovaného rozsudku je konstatováno, že jednání druhého žalovaného je jednáním nejen protiprávním, ale jednáním v rozporu s dobrými mravy soutěže. Tyto závěry vrchního soudu byly pak akceptovány i v rozsudku Nejvyššího soudu čj. 23 Cdo 1526/2011-411, který dospěl k závěru, že jednání dovolatelky (druhé žalované) je v rozporu s dobrými mravy. [31] Z těchto rozsudků tedy jednoznačně plyne zjištění soudů, že v době podání návrhu na zápis slovní ochranné známky, sp. zn. O-445811, ve znění "ZDN LÉKAŘSKÉ LISTY" a v době podání námitek namítajícím, neměl namítající právo užívat označení, jehož zapsání ve prospěch stěžovatelova předchůdce hodlal bránit. Ustanovení § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách slouží k ochraně hmotných práv namítajícího, v daném případě však v rozhodné době již takové hmotné právo namítajícímu zřejmě nesvědčilo. [32] Rozsudek vrchního soudu byl stěžovatelem předložen až v rámci rozkladového řízení. Zákon o ochranných známkách upravuje rozklad jako opravný prostředek proti rozhodnutí Úřadu v § 42, přičemž mimo zde stanovené odlišnosti na něj lze nahlížet ve smyslu § 152 správního řádu (§ 45 odst. 1 zákona o ochranných známkách). V řízení o rozkladu se přiměřeně postupuje podle ustanovení o odvolání (§ 152 odst. 4 správního řádu), tedy platí i rozsah přezkumu vymezený v § 82 odst. 4 a v § 89 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel nebyl ve správním řízení v postavení namítajícího, tudíž se na něj nevztahují závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, čj. 10 As 100/2014-120, na nějž v jiné souvislosti odkázal městský soud. Tam je pojednáno o koncentraci námitek a nemožnosti jejich překročení v rozkladovém řízení (bod [66] citovaného rozsudku). V daném případě stěžovatel již v průběhu prvostupňového řízení tvrdil, že užívání označení namítajícím je nekalosoutěžním jednáním, přičemž doložit rozsudek civilního soudu, který je toho potvrzením, logicky mohl až po jeho vydání, tedy v průběhu rozkladového řízení. Předseda žalovaného se jím také zabýval, nicméně učinil tak pouze formálně, neboť skutečnosti z rozsudku plynoucí nevzal v potaz. Důsledkem bylo nesprávné právní posouzení rozhodné otázky existence práva namítajícího k užívanému označení. [33]Městský soud z rozsudků soudů ve věci nekalé soutěže (všech tří stupňů) obsáhle citoval na s. 9-11 rozsudku, tedy v části obsahující právní posouzení důvodnosti žaloby. Závěry těchto rozsudků ani skutečnosti z nich plynoucí však nepovažoval za důležité pro známkoprávní řízení, vyjma názoru, že jsou potvrzením oprávněného užívání označení namítajícím až do dubna 2011. [34] Nejvyšší správní soud uzavřel, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku v předchozím řízení, pokud zaujal právní názor vylučující zjištění o nekalosoutěžním užívání označení namítajícím z posouzení existence jeho práva k označení, jako podmínky stanovené pro nezapsání podle § 7 odst. 1 písm. g) zákona o ochranných známkách, a pokud akceptoval obdobný závěr žalovaného a jeho předsedy. Byl tak naplněn kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

decision_1105.txt

k § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) k § 101a odst. 1 druhá věta a §101b odst. 1 soudního řádu správního S žalobou proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby prováděné nebo provedené bez potřebného povolení nebo v rozporu s ním podle § 129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nelze po uplynutí tříleté lhůty podle § 101b odst. 1 s. ř. s. spojit návrh na zrušení územně plánovací dokumentace ve smyslu § 101a odst. 1 druhá věta. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2016, čj. 1 As 115/2016-23) Prejudikatura: č. 617/2005 Sb. NSS, č. 787/2006 Sb. NSS a č. 3470/2016 Sb. NSS. Věc: a) Bc. Luboš H. a b) Ing. arch. Barbora K. proti městu Veltrusy o návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky, o kasační stížnosti navrhovatelů. Městský úřad Veltrusy, odbor výstavby a územního plánování, nařídil dne 5. 10. 2015 odstranění nepovolené změny stavby před jejím dokončením podle § 129 stavebního zákona. Nepovolená změna stavby spočívala ve změně střešní krytiny na rodinném domě provedené z betonových tašek v černé barvě, na pozemku v katastrálním území Veltrusy, a to z důvodu nesouladu s platným Regulačním plánem Veltrus v části Za Kaplí. Zmíněný regulační plán byl vydán obecně závaznou vyhláškou města Veltrusy č. 1/2008 a nabyl účinnosti dne 26. 11. 2008. V části B písm. c) bodu b) regulační plán stanovil pro území v části Za Kaplí střešní krytinu měděné (tedy nikoliv černé) barvy. Odvolání navrhovatelů proti výše uvedenému rozhodnutí zamítl Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutím ze dne 19. 1. 2016. Společným návrhem se navrhovatelé u Krajského soudu v Praze domáhali jednak zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 19. 1. 2016, a jednak zrušení obecně závazné vyhlášky města Veltrusy č. 1/2008, kterou se vydává Regulační plán Veltrus v části Za Kaplí. Krajský soud v Praze usnesením ze dne 8. 4. 2016, čj. 48 A 25/2016-25, návrh na zrušení výše uvedené obecně závazné vyhlášky - regulačního plánu vyloučil k samostatnému projednání a následně návrh odmítl pro opožděnost. Podle krajského soudu byl návrh podán opožděně, neboť dle § 101b odst. 1 s. ř. s., návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části "lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti". Vzhledem k tomu, že napadeným opatřením obecné povahy je obecně závazná vyhláška (regulační plán), kterou vydal odpůrce dne 11. 11. 2008, je podle krajského soudu zcela zjevné, že návrh je podán opožděně a že se jím soud nemůže věcně zabývat. Pochybnosti navrhovatelů týkající se přesného data nabytí účinnosti uvedeného opatření obecné povahy nemohou na projednávané věci nic změnit, neboť tyto pochybnosti se týkají pouze toho, zda bylo opatření obecné povahy vyvěšeno na úřední desce již dne 11. 11. 2008 nebo až dne následujícího. Uvedené však nemůže mít vliv na uplynutí lhůty k podání návrhu podle § 101b odst. 1 s. ř. s. Námitce navrhovatelů, že není rozumně ospravedlnitelného důvodu, aby obecně ti účastníci, kteří byli dotčení regulačním plánem po 3 letech po jeho účinnosti, nemohli navrhnout spolu se žalobou jeho zrušení, jestliže ti účastníci, jichž se regulační plán dotkl v čase 3 let po jeho účinnosti, tak učinit mohli, krajský soud nepřisvědčil. Odkázal přitom na usnesení Ústavního soudu ze dne 23. 9. 2014, sp. zn. IV. ÚS 796/13. Ústavní soud již návrh na zrušení bodu 8 části první čl. II zákona č. 303/2011 Sb. i § 101b odst. 1 s. ř. s. citovaným usnesením odmítl a protiústavnost této úpravy neshledal. Námitce, že lhůta 3 let od účinnosti regulačního plánu pro připuštění podání návrhu na jeho zrušení je neústavním zkrácením práv navrhovatelů, tedy krajský soud nemohl přisvědčit ani v nyní projednávaném případě. Krajský soud obiter dictum uvedl, že rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu byla v době před vydáním jeho rozhodnutí předložena související otázka, na níž není mezi jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu shodný náhled, totiž zda lze zákonnost územního plánu přezkoumat pouze v rámci řízení o návrhu na jeho zrušení jakožto opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s., anebo zda tak lze učinit i po uplynutí zákonné lhůty pro podání takového návrhu v rámci řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu, které z daného územního plánu vychází, a tedy zda lze v daném ohledu na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis (viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2015, čj. 5 As 194/2014-27). Rozsudek krajského soudu navrhovatelé (stěžovatelé) napadli kasační stížností, neboť shledali přístup krajského soudu přepjatě formalistický a nezákonný pro rozpor s článkem 95 Ústavy a § 63 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Stěžovatelé postrádali úvahu soudu o tom, proč je jejich právní názor o neústavnosti lhůty pro podání návrhu na zrušení regulačního plánu nesprávný, a nemůže tedy iniciovat zákonnou povinnost soudu předložit věc Ústavnímu soudu. Pouhý odkaz na judikát Ústavního soudu v tomto směru nemůže obstát, neboť stěžovatelé nebyli účastníky daného řízení a nemohou vědět, zda argumenty, na jejichž základě Ústavní soud hodnotil ústavnost časového omezení možnosti domáhat se zrušení regulačního plánu, byly s to založit takové rozhodnutí Ústavního soudu. Stěžovatelé upozornili, že sám krajský soud v napadeném usnesení uváděl konkurenci názorů jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu na možnost přezkoumání zákonnosti územního plánu buďto pouze v rámci řízení o návrhu na jeho zrušení jakožto opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s., nebo i po uplynutí zákonné lhůty pro podání takového návrhu v rámci řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu, které z daného územního plánu vychází. O to více tedy měla krajskému soudu tato názorová nejednotnost napříč senáty Nejvyššího správního soudu avizovat potřebu zkoumat aplikovanou právní úpravu z hlediska její ústavnosti. Tím se ovšem krajský soud nezabýval. Pokud sám nechtěl přijmout, resp. vyjevit svůj názor, mohl řízení přerušit do doby vydání rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Stěžovatelé v kasační stížnosti napadali nemožnost domoci se po 3 letech po nabytí účinnosti regulačního plánu jeho zrušení a dávali Nejvyššímu správnímu soudu na zvážení návrh Ústavnímu soudu na zrušení § 101b odst. 1 s. ř. s. Z regulačního plánu přitom vycházejí další rozhodnutí správních orgánů a zmíněná nemožnost uzamyká a nezákonným způsobem chrání postup správních orgánů, i když je zřejmě protizákonný, a to do doby, než budou zrušena samotným tvůrcem regulačního plánu. Přitom v době do 3 let po účinnosti regulačního plánu dotčené subjekty právo na jeho zrušení měly. Takový stav je v rozporu s článkem 1 Listiny základních práv a svobod, podle kterého jsou si lidé v právech rovni. Ustanovení právního řádu, které je v rozporu s touto ústavněprávní maximou, by z něj mělo být dle stěžovatelů odklizeno. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl jako nedůvodnou. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) IV.B Procesní vada řízení před krajským soudem [18] Krajský soud ve svém rozhodnutí předestřel, že rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu byla v době před vydáním napadeného usnesení předložena k rozhodnutí související otázka, na niž není mezi jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu shodný názor, totiž zda lze zákonnost územního plánu přezkoumat pouze v rámci řízení o návrhu na jeho zrušení jakožto opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s., anebo zda tak lze učinit i po uplynutí zákonné lhůty pro podání takového návrhu v rámci řízení o žalobě podle § 65 s. ř. s. proti rozhodnutí správního orgánu, které z daného územního plánu vychází, a tedy zda lze v daném ohledu na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis (viz předkládací usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2015, čj. 5 As 194/2014-27). Stěžovatelé následně v kasační stížnosti krajskému soudu vytkli, že nevyčkal rozhodnutí rozšířeného senátu a nepřerušil řízení do okamžiku vydání rozhodnutí rozšířeného senátu o předložené související otázce. [19] Ani tato námitka není důvodná. Pokud v době rozhodování krajského soudu byla předmětná otázka předložena k rozhodnutí rozšířenému senátu, bylo na krajském soudu, zda přeruší řízení podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s., nebo zda se rozhodne následovat jednu linii judikatury Nejvyššího správního soudu s tím rizikem, že tato judikatura může být následně popřena rozhodnutím rozšířeného senátu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2012, čj. 8 As 7/2012-37). [20] Navíc, jak bude vysvětleno, v posuzované věci není otázka předložená rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 5 As 194/2014 vůbec rozhodná. IV.C Včasnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy [21] Stěžovatelé spatřují nezákonnost v nemožnosti domoci se po 3 letech po účinnosti regulačního plánu jeho zrušení, podstatou tohoto sporu je tedy namítaná neústavnost zmíněného časového omezení ve smyslu § 101b odst. 1 s. ř. s. [22] Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. platí, že: "Návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem." Podle § 101b odst. 1 s. ř. s. pak platí, že: "Návrh lze podat do 3 let ode dne, kdy návrhem napadené opatření obecné povahy nabylo účinnosti. Zmeškání lhůty pro podání návrhu nelze prominout." [23] V mezidobí od vydání napadeného rozhodnutí krajského soudu se výkladem citovaných ustanovení soudního řádu správního zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Ve svém usnesení ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS, přitom vyslovil, že "[s]oudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen, a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. Druhým typem je návrh na incidenční přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je třeba podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s." [24] Jak ve svém rozhodnutí rozšířený senát podrobně odůvodnil, je právě z důvodu ochrany ústavně garantovaných subjektivních práv, zejména práva vlastnického, nezbytné vztahovat tříletou zákonnou lhůtu pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části pouze na případy tzv. abstraktní kontroly těchto opatření. Takovým návrhem se může domáhat zrušení opatření obecné povahy každý, kdo tvrdí, že jím byl zkrácen na svých právech. [25] Touto lhůtou však podle rozšířeného senátu nelze omezovat možnost napadat opatření obecné povahy nebo jeho část v situacích, v nichž na základě takového opatření bylo vydáno rozhodnutí nebo jiný úkon správního orgánu zasahující do práv dotčených osob. Včasnost těchto "incidenčních" návrhů na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části bude posuzována podle včasnosti žaloby nebo jiného návrhu směřujícího proti rozhodnutí nebo jinému úkonu správního orgánu aplikujícímu napadané opatření obecné povahy. [26] Právě v možnosti osob, do jejichž práv bylo na základě opatření obecné povahy individuálně zasaženo, napadat spolu s návrhem proti následnému individuálnímu aktu i zákonnost opatření obecné povahy, dospěl rozšířený senát k závěru, že existence tříleté lhůty pro abstraktní přezkum opatření obecné povahy není v rozporu s právem na spravedlivý proces ani ochranou dalších ústavně garantovaných práv. [27] V posuzované věci je rozhodné, že stěžovatelé svou žalobou brojí proti rozhodnutí ve věci nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení "[s]tavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena". [28] Jak je zřejmé z žalobních tvrzení, důvodem napadeného rozhodnutí bylo, že stěžovatelé jako vlastníci stavby prováděli tuto stavbu v rozporu s vydaným stavebním povolením a provedená změna stavby (barevnost střešní krytiny) jim nebyla ani dodatečně povolena. [29] Regulační plán a jiné druhy územně plánovací dokumentace jsou podkladem pro řadu rozhodnutí stavebních úřadů a jejich další činnost. Jde zejména o územní rozhodnutí a jeho alternativy, stavební povolení a jeho alternativy, v zákonem stanovených případech též pro kolaudační souhlas a další akty, pro něž je rozhodovacím kritériem soulad posuzovaného záměru s platnou územně plánovací dokumentací. Nejedná se však o veškerá rozhodnutí a další formy činnosti stavebních úřadů. [30] Vzhledem k zákonným důvodům pro nařízení odstranění stavby podle výše citovaného § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona je zřejmé, že hledisko souladu provedené stavby s platnou územně plánovací dokumentací není pro rozhodnutí o odstranění stavby podle tohoto ustanovení podstatné. Rozhodné naopak je, (a) zda je pro takovou stavbu nezbytné územní rozhodnutí či některá z jeho alternativ (územní souhlas, veřejnoprávní smlouva atd.), stavební povolení či některá z jeho alternativ (souhlas s provedením ohlášené stavby, veřejnoprávní smlouva, oznámení stavebního záměru s certifikátem autorizovaného inspektora), (b) zda takové rozhodnutí nebo jiný úkon byl vydán, (c) zda je stavba prováděna nebo provedena v souladu s takovým rozhodnutím, včetně jeho podmínek převzatých do výrokové části ze závazných stanovisek dotčených orgánů, a konečně, (d) zda stavba nebo její změna nebyla dodatečně povolena. [31] Podklady takového rozhodnutí proto jsou, kromě zjištění skutečného provedení stavby, především vydaná povolení pro takovou stavbu, nikoliv však územně plánovací dokumentace. [32] Z výše uvedených důvodů lze návrh na zrušení územně plánovací dokumentace nebo její části podat společně se žalobou nebo jiným návrhem proti územnímu rozhodnutí, stavebnímu povolení, povolení změny stavby před dokončením, dodatečnému povolení stavby, případně dalším rozhodnutím, pro jejichž vydání je rozhodným hlediskem soulad posuzovaného záměru s územně plánovací dokumentací a ta je proto podkladem k jejich vydání. Spolu s žalobou proti rozhodnutí o nařízení odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona však takový návrh učinit nelze. [33] Stěžovatelé proto mohou podat pouze obecný návrh na zrušení regulačního plánu. Jejich návrh byl podán dne 17. 3. 2016, regulační plán byl přitom vydán již dne 26. 11. 2008. Návrh na jeho zrušení je proto opožděný a krajský soud správně rozhodl o jeho odmítnutí. [34] Tím není dotčeno právo stěžovatelů na spravedlivý proces, neboť přezkumu regulačního plánu mohli dosáhnout, museli by tak ale učinit stanoveným postupem, jak byl uveden výše.

decision_1106.txt

k § 66 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) k § 7 vyhlášky č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracovávání návrhu a stanovování záplavových území I. Za správnost vymezení záplavového území a jeho aktivní zóny odpovídá vodoprávní úřad, který je stanovuje. Na tom nic nemění, že tak činí na návrh zpracovatele, jímž je správce vodního toku (§ 66 odst. 1 a 2 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách). II. Při stanovení záplavového území a jeho aktivní zóny dochází k zásahu do vlastnického práva z objektivně existujících důvodů (poloha nemovitosti v území ohroženém rozlivem), nikoli z vůle správního orgánu (§ 66 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a § 7 vyhlášky č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsahu zpracovávání návrhu a stanovování záplavových území). Proto se při vydávání ani přezkumu opatření obecné povahy, jímž se vyhlašují, nemohou v plném rozsahu uplatnit požadavky subsidiarity a minimalizace zásahu do práv stanovené judikaturou správních soudů pro územně plánovací dokumentaci. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2017, čj. 1 As 190/2016-41) Prejudikatura: č. 1910/2009 Sb. NSS. Věc: Ing. Luboš Č. proti Magistrátu města Kladno o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele. Na návrh správce drobného vodního toku Týnecký potok, kterým je Povodí Vltavy, státní podnik (zpracovatel podkladu pro vyhlášení záplavového území), vydal magistrát města Kladna, odbor životního prostředí (odpůrce), jako vodoprávní úřad dne 30. 11. 2015 opatření obecné povahy, jímž stanovil záplavové území Týneckého potoka a současně vymezil aktivní zónu záplavového území, a to v úseku k. ú. Koleč, Dřetovice, Třebušice, Brandýsek, Cvrčovice, Hnidousy a Motyčín, od říčního km 0,00 do 12,752. Navrhovatel se u Krajského soudu v Praze domáhal zrušení opatření obecné povahy s odkazem na to, že je spoluvlastníkem rodinného domu, v obci Brandýsek, tedy nemovitosti, jež byla opatřením obecné povahy zahrnuta do záplavových území Q5, Q20 i Q100, čímž je podle navrhovatele znehodnocena, a nadto mu bylo zakázáno provádět jakoukoliv přestavbu nemovitosti s výjimkou oprav, či zřídit jím plánované oplocení. Krajský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl rozsudkem ze dne 30. 6. 2016, čj. 50 A 4/2016-26, neboť dospěl k závěru, že daná situace navrhovateli nezakládá důvod argumentovat diskriminací vlastníků nemovitostí v ulici V Angreštovně, neboť odlišná situace vlastníků pozemků v Hnidousech a Motyčíně je dána odlišnými charakteristikami toku potoka v obou srovnávaných územích. Připomněl také, že územní plánování se od stanovení záplavových území a aktivní zóny záplavového území podstatnou měrou liší. Záplavové území včetně jeho aktivní zóny je stanovováno na základě objektivních dat a přírodních zákonitostí, ze kterých posléze vychází matematický model, na jehož základě je určeno. Mají-li taková data být objektivní, nemohou záviset na vůli vlastníka pozemku či pořizovatele opatření obecné povahy, stejně jako ani jejich výstupy, které mají podle § 6 odst. 5 písm. c) a d) prováděcí vyhlášky povahu výsledků matematických výpočtů na základě objektivních vstupních dat. Krajský soud zdůraznil, že pro účely vstupních údajů nelze vycházet z toho, že na daném území k žádné povodni v posledních 150 letech nedošlo. Je třeba přihlédnout k tomu, že pětiletá povodeň nemusí ve smyslu § 2 písm. f) prováděcí vyhlášky nastat každých 5 let a dvacetiletá každých dvacet let. Jedná se o průměrnou hodnotu. Proti rozsudku navrhovatel (stěžovatel) podal kasační stížnost, ve které namítal, že se krajský soud nedostatečně vypořádal s diskriminací vlastníků nemovitostí v ulici V Angreštovně. Podle soudu je odlišná situace vlastníků pozemků v Hnidousech a Motyčíně dána odlišnými charakteristikami toku potoka v obou srovnávaných územích, kdy v jedné rozlivu potoka nic nebrání a ve druhé je koryto potoka pevně sevřeno v podzemním potrubí dostačující kapacity. Není jasné, jakým způsobem dospěl krajský soud k těmto ničím nepodloženým závěrům. Sám zpracovatel ve svém vyjádření k připomínkám účastníků uvádí, že důvodem, proč není v Hnidousech a Motyčíně stanovena aktivní zóna záplavového území, je "pravděpodobně asi" zatrubnění předmětného potoka. Z volených jazykových prostředků je zřejmé, že ani sám zpracovatel neví, zda-li je zatrubnění skutečným důvodem - pouze "tipuje", avšak současně zde právě z těchto důvodů nebyla stanovena aktivní zóna záplavového území. Odpůrce se spokojil s tímto dohadem a dle navrhovatele není jasné, jak krajský soud dospěl k ničím nepodloženým závěrům, že v případě povodní by kapacita podzemního potrubí byla dostatečná, zatímco v oblasti Motyčína nic nebrání rozlivu. Úvaha krajského soudu o tom, že úkolem napadeného opatření obecné povahy je popsat skutečný stav v území, byť založený v nezbytné míře při neúplnosti vstupních dat na určitých odhadech, analogiích a matematických přepočtech, a nikoliv stav, jaký by si zpracovatel či dotčené osoby přály či jakého teprve plánují dosáhnout, stěžovatel označil za zvrácenou, neboť podle článku 11 Listiny základních práv a svobod se v daném případě jednalo o otázku zasahování do vlastnického práva. Stěžovatel namítal, že pokud je omezen na svých základních právech, tak tomu tak má být na základě přesně daných důvodů a nikoliv na základě dokumentu, který je založen na "neúplnosti vstupních dat" a "určitých odhadech" opatřením administrativní povahy, když je dle stěžovatele více než zřejmé, že administrativně předpokládaný stav se zásadně liší od stavu skutečného. Stěžovatel namítl porušení zásady ochrany dobré víry upravené v § 2 odst. 3 správního řádu ze strany odpůrce. Z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, vyplývá, že podmínkou zákonnosti územního plánu je mimo jiné i to, že veškerá omezení vlastnických práv (jiných věcných práv z něho vyplývajících) mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích navíc rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle, což představuje zásadu subsidiarity a minimalizace zásahu. Stěžovatel měl za to, že tento závěr lze analogicky aplikovat i na projednávanou věc, zejména u tak hraničního případu, kdy v korytě daného potoka ani žádná voda není a minimálně jedno století zde ani žádná povodeň nebyla. Odpůrce v tomto případě úplně rezignoval na činnost správního orgánu a stal se pouze "vydavatelem" opatření obecné povahy vycházejícího z návrhu správce drobného vodního toku, aniž by zjistil skutkový stav. Dle vyjádření odpůrce se v uvedeném případě nejedená o diskriminaci, neboť rozdílné zacházení je dáno objektivní odlišností stěžovatelem namítaných území. Odpůrce ve vyjádření shledal zpochybňování vstupních dat za nedůvodné. Vycházel z podkladů zpracovatele (navrhovatele stanovení záplavového území), který si data vyžádal od Českého hydrometeorologického ústavu (ČHMÚ), přičemž neexistuje jiný subjekt, jež by v obdobném měřítku data zpracovával na území České republiky. Odpůrce zdůraznil, že povodňové situace na malých tocích nejsou způsobovány rozsáhlými povodněmi, ale kratšími intenzivními epizodami dešťů. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [25] Stěžovatel dále v obecné rovině uvedl, že kasační stížnost podává podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., tj. pro nepřezkoumatelnost napadeného opatření obecné povahy. Z vlastní argumentace stěžovatele je však patrné, že nesouhlasí se závěry, ke kterým odpůrce v napadeném opatření dospěl. Konkrétní důvody nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy netvrdil a ani Nejvyšší správní soud takové pochybení odpůrce neshledal. [26] Stanovení aktivní zóny záplavového území vnímá stěžovatel, jakožto vlastník dotčených nemovitostí na jejím území, jako diskriminační ve srovnání s majiteli nemovitostí v obci Motyčín a Hnidousy. [27] Nejvyšší správní soud z grafické části Podkladu pro vyhlášení záplavového území, resp. z mapových podkladů (výkres 10 a 11) ověřil, že se osa toku v k. ú. Hnidousy nachází v zakrytém profilu, pouze na začátku území je profil na velmi krátkém úseku otevřený. V k. ú. Motyčín je osa toku s otevřeným profilem pouze na malé části území, a to na jejím konci. Tvrzení zpracovatele i odpůrce, že je část Týneckého potoka v k. ú. Hnidousy zatrubněna, je tedy pravdivé. Tato skutečnost se pak logicky promítla do samotného vymezení záplavového území a jeho aktivní zóny, které jsou vymezeny pouze v pasážích před Hnidousy a za Motyčínem, kde se nachází vodní tok v otevřeném profilu. [28] V odůvodnění napadeného opatření obecné povahy odpůrce na základě zpracovatelova vyjádření vysvětluje postup vymezení aktivní zóny záplavového území dle Metodiky stanovení aktivní zóny záplavového území (Ing. Jan Špatka, 2005), a to se zřetelem k charakteru Týneckého potoku jako drobného vodního toku a charakteristice řešeného území, které jsou určující pro průběh případného rozlivu. [29] Z výše uvedeného jednoznačně vyplývá, že charakter obou srovnávaných území je odlišný, což se promítlo i do stanovení aktivní zóny záplavového území a viděno optikou diskriminace, omezení vlastnického práva stěžovatele k dotčené nemovitosti není nepřípustné. Zatímco na k. ú. Brandýsek je pro ochranu zdraví, života a majetku lidí vymezení aktivní zóny potřebné, v k. ú. Hnidousy a Motyčín tomu tak není. Stěžovatelovo tvrzení, že sám odpůrce označil za důvod, proč není v Hnidousech a Motyčíně stanovena aktivní zóna záplavového území, "pravděpodobně asi zatrubnění předmětného potoka", nemá oporu ve správním spise. Připomínky stěžovatele byly odpůrcem postoupeny zpracovateli datovou zprávou dne 14. 10. 2015, příslušné sdělení je ve správním spise založeno na č. l. 16. Vypořádání připomínek je založeno na listu následujícím, kde se zpracovatel k potencialitě ve výše uvedeném smyslu nevyjadřuje. Krajský soud proto nepochybil, když žalobní námitku diskriminace shledal nedůvodnou. [30] Stěžovatel namítá, že odpůrce ani soud si nezjistili skutečné poměry v daném místě, a nemůže být tedy naplněna podmínka nezbytnosti míry zásahu do vlastnického práva, neboť tuto podmínku nelze ani posoudit. K tomu Nejvyšší správní soud konstatuje, že stěžovatel v průběhu řízení před soudem nenavrhl k podpoře těchto svých tvrzení žádné důkazy (a rovněž souhlasil s projednáním věci bez nařízeného jednání). Je plně v dispozici stěžovatele (navrhovatele), aby k prokázání svých tvrzení navrhoval důkazy. Jestliže měl stěžovatel v úmyslu vyvrátit skutková zjištění plynoucí z podkladů pro vydání opatření obecné povahy, měl je zpochybnit navržením konkrétních důkazů. Není úlohou správních soudů, aby za stěžovatele spekulativně vymýšlely další argumenty a prováděly důkazy v případě, kdy je skutkový stav zřejmý z podkladových materiálů. [31] Při posouzení nezbytnosti omezení vlastnického práva stěžovatele vymezením aktivní zóny nemohl ani Nejvyšší správní soud pominout, že celý systém vymezování záplavových území a jejich aktivních zón je z podstatné části založen na modelech, vycházejících ze statistických údajů o území. Je samozřejmě úkolem odpůrce tyto údaje co nejpřesněji zjistit a vyhodnotit a je právem osob dotčených vymezením aktivní zóny jejich správnost zpochybňovat. K tomu však musí tvrdit konkrétní a relevantní skutečnosti. Samotná skutečnost, že podle vyjádření pamětníků nedošlo v průběhu 150 let v ulici, kde se nemovitosti stěžovatele nachází, k povodni, není bez dalšího překážkou k vymezení aktivní zóny záplavového území. [32] I data poskytnutá ČHMÚ, který je ke shromažďování a vyhodnocování potřebných údajů povolán, vždy pracují s určitou mírou pravděpodobnosti. Všechna data musí odpůrce hodnotit v jejich souvislosti a statistické údaje ČHMÚ pochopitelně představují určitý odhad. [33] Stěžovatel se dále dovolává závěrů, k nimž dospěl rozšířený senát ve svém usnesení čj. 1 Ao 1/2009-120, podle kterého může dojít k omezení vlastnického práva na základě územního plánu pouze za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu: "Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu)." Krajský soud však v napadeném rozsudku správně uvedl, že výše uvedené závěry nemohou bez dalšího dopadat na nyní projednávaný případ a kasační soud se s jeho závěry ztotožňuje. V případě stanovení záplavového území dochází k zásahu do vlastnického práva z objektivně existujících důvodů (poloha nemovitosti v místě hrozících záplav), nikoliv z vůle orgánu, který např. vyhradil předmětné území pro jiný účel. Z toho důvodu je specifická úprava stanovení záplavového území odlišná a závěry rozšířeného senátu na ni nemohou bez dalšího dopadat. [34] Nejvyšší správní soud si je vědom rozsahu omezení výkonu vlastnického práva k nemovitosti stěžovatele v souvislosti se stanovením aktivní zóny záplavového území. Jak již bylo uvedeno, úlohou odpůrce je ověřit správnosti zjištění objektivního stavu zpracovatelem. Ve světle těchto skutečností se jeví jako chybné vyjádření odpůrce, že pouze dohlíží na to, zda podklad předložený zpracovatelem naplňuje požadavky uvedené v § 5 a § 6 odst. 5 prováděcí vyhlášky. V tomto smyslu se kasační soud plně ztotožnil s krajským soudem, který odmítl pasivní roli odpůrce jakožto formálního kontrolora vyhláškou požadovaných náležitostí. S ohledem na obsah správního spisu, napadené opatření obecné povahy a podklad pro vyhlášení záplavového území však Nejvyšší správní soud rovněž dospěl k závěru, že tento formalistický přístup odpůrce neměl vliv na zákonnost napadeného opatření obecné povahy.

decision_1107.txt

k § 101a a násl. soudního řádu správního, ve znění zákonů č. 127/2005 Sb. a č. 303/2011 Sb. k § 76 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. Územní rozhodnutí (§ 76 a násl. stavebního zákona z roku 2006) nelze zrušit pro rozpor s územním plánem, pokud ten byl v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. zrušen až ode dne, který následuje po dni nabytí právní moci územního rozhodnutí. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017, čj. 3 As 157/2016-63) Prejudiaktura: č. 3470/2016 Sb. NSS. Věc: Ing. Martin P. proti Magistrátu hlavního města Prahy, za účasti 1) JUDr. Oldřicha P. a 2) Jany P., o územní rozhodnutí, o kasačních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení 1). K žádosti osob zúčastněných na řízení změnil Úřad městské části Praha 8, odbor výstavby (správní orgán prvního stupně), rozhodnutím ze dne 27. 9. 2012 územní rozhodnutí ze dne 23. 7. 1997, vydané Magistrátem hlavního města Prahy, odborem územního rozhodování, ve věci „Vilová čtvrť Velká Skála – Praha 8“, změna umístění stavby rodinného domu v k. ú. Troja. Odvolání žalobce (souseda stavebníků – osob zúčastněných na řízení) a dalších osob zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 11. 6. 2013 a rozhodnutí správního orgánu prvního potvrdil. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu, v níž uplatnil současně návrh na zrušení Úpravy směrné části územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy ze dne 31. 10. 2011 (dále jen „územní plán“, resp. „část územního plánu“). Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 1. 2014, čj. 11 A 137/2013-52, územní plán dnem právní moci tohoto rozsudku zrušil a věc týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného vyloučil k samostatnému projednání a rozhodnutí. Rozsudkem ze dne 21. 6. 2016, čj. 11 A 18/2014-99, ve znění opravného usnesení ze dne 22. 9. 2016, čj. 11 A 18/2014-123, následně městský soud zrušil i rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Jediným důvodem pro zrušení předmětného rozhodnutí bylo právě předcházející zrušení územního plánu, kterým dle názoru městského soudu zanikl i podklad pro vydání rozhodnutí žalovaného. Ačkoliv městský soud konstatoval, že si je na jedné straně vědom okolnosti, že v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí byl územní plán platný, na straně druhé má současně za to, že k jeho pozdějšímu zrušení bylo nutno přihlédnout i v nyní projednávané věci, protože jinak by podání žaloby proti územnímu rozhodnutí, které se opírá o územní plán platný v době jeho vydání, postrádalo smysl. Soud proto neshledal opodstatněnou námitku osob zúčastněných na řízení, že v řízení o žalobě se má ve smyslu § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Proti rozsudku městského soudu podali kasační stížnost žalovaný a osoba zúčastněná na řízení 1) („stěžovatelé“). Uvedli, že městský soud porušil § 75 odst. 1 s. ř. s. tím, že opřel důvody svého rozsudku toliko o skutečnost (zrušení územního plánu), která nastala až po vydání přezkoumávaného rozhodnutí. Zrušení územního plánu se navíc stalo účinným až dnem právní moci rozsudku čj. 11 A 137/2013-52, tj. dnem 13. 1. 2014. V projednávané věci přitom nebylo namístě prolamovat pravidlo obsažené v § 75 odst. 1 s. ř. s. Nositelem práv z rozhodnutí napadeného žalobou totiž nebyl žalobce, ale třetí osoby – stavebníci, tj. osoby zúčastněné na řízení. Právní řád je založen na zásadě presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy. Dle této zásady se má za to, že správní akt je správný a zákonný až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej. Po celou dobu své existence až do svého eventuálního zrušení vyvolává správní akt právní následky, zakládá práva a povinnosti. Jeho zrušení má účinky pouze ex nunc. Odrazem této zásady je též zásada ochrany dobré víry a ochrany nabytých práv. Stěžovatelé dále městskému soudu vytkli, že ve svém odůvodnění zcela opomněl § 101d odst. 4 s. ř. s., dle něhož platí, že práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy (zde územního plánu) nebo jeho části zůstávají nedotčena. Nad rámec uvedeného osoba zúčastněná na řízení 1) namítla, že důsledky napadeného rozsudku městského soudu představují nepřípustnou pravou retroaktivitu, jelikož účinky zrušení územního plánu byly bez dalšího vztaženy i do minulosti na přezkoumávané rozhodnutí, které bylo v době zrušení územního plánu v právní moci. Zmíněná retroaktivita by dle názoru osoby zúčastněné na řízení 1) vedla navíc i k selektivní aplikaci práva, neboť účinky zrušení územního plánu by se v minulosti nemohly projevit erga omnes, jak je tomu u účinků působících do budoucna. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Nejvyšší správní soud následně přistoupil k posouzení podstaty dané věci, kterou je otázka účinků zrušení předmětné části územního plánu na práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před jeho zrušením. Stěžovatelé v této souvislosti shodně namítli, že zrušení části územního plánu, ke kterému došlo až po nabytí právní moci rozhodnutí vydaného na jeho základě, nemůže automaticky představovat důvod pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného v navazujícím řízení o žalobě. Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“. Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. Pokud je podle zákona současně oprávněn ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito, podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh, může navrhnout zrušení opatření obecné povahy jen společně s takovým návrhem.“ Podle § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. „[d]ojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí“. Podle § 101d odst. 4 s. ř. s. „[p]ráva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají nedotčena“. Jak bylo konstatováno již v předcházející části tohoto rozsudku, v posuzovaném případě podal žalobce žalobu proti „změnovému“ územnímu rozhodnutí (o umístění stavby), v níž současně uplatnil návrh na zrušení části územního plánu, jakožto opatření obecné povahy, na jehož základě bylo rozhodnutí žalovaného vydáno. Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za potřebné připomenout, že soudní řád správní rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem je návrh na soudní přezkum opatření obecné povahy, který může podat každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen (tzv. „abstraktní“ kontrola – srov. § 101a odst. 1 větu první s. ř. s.), a to ve lhůtě stanovené v § 101b odst. 1 s. ř. s. (tzn. do tří let od nabytí účinnosti opatření obecné povahy). Druhým typem je návrh na „incidenční“ soudní přezkum opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s., který je oprávněn podat jen ten, kdo je současně oprávněn podat ve správním soudnictví žalobu nebo jiný návrh ve věci, ve které bylo opatření obecné povahy užito; tento návrh je nutno podat společně se žalobou proti rozhodnutí, nečinnosti nebo zásahu, tj. ve lhůtě pro společně podávanou žalobu, a to bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 101b odst. 1 s. ř. s. Výše uvedený právní názor zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS. Učinil tak v zájmu zachování možnosti poskytnutí účinné ochrany právům osob, která byla dotčena nezákonným rozhodnutím správního orgánu vydaným na základě nezákonného opatření obecné povahy po uplynutí lhůty obsažené v § 101b odst. 1 s. ř. s. V případě přijetí opačného výkladu (a sice, že lhůta tří let od nabytí účinnosti opatření obecné povahy je lhůtou bezvýjimečně omezující jakýkoliv soudní přezkum opatření obecné povahy) by se totiž dle názoru rozšířeného senátu soudní přezkum individuálních aktů vydaných po uplynutí tří let na základě případně objektivně nezákonného či dokonce protiústavního opatření obecné povahy stal pouhou formalitou. Vzhledem k těmto závěrům lze městskému soudu částečně přisvědčit potud, že podání žaloby proti územnímu rozhodnutí, které se opírá o v době jeho vydání platný územní plán, by v případě nemožnosti přihlédnutí ke zrušení tohoto územního plánu v rámci „incidenčního“ soudního přezkumu opatření obecné povahy postrádalo smysl. Bylo proto zcela namístě „prolomit“ pravidlo, dle něhož soud při přezkoumání napadeného rozhodnutí vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Navzdory shora uvedenému však nutno současně zdůraznit, že v projednávané věci městský soud opomenul skutečnost, že jeho předcházejícím rozsudkem ze dne 13. 1. 2014, čj. 11 A 137/2013-52, byl předmětný územní plán zrušen dnem právní moci rozsudku, tj. dnem 13. 1. 2014. Je tudíž zřejmé, že účinky zrušení územního plánu se mohou projevit toliko v budoucnu a nikoliv zpětně ke dni vydání přezkoumávaného rozhodnutí. Přestože tedy městský soud postupoval správně, přihlédl-li v předmětném řízení k výsledku řízení o zrušení územního plánu, nutno mu současně vytknout, že účinkům zrušujícího rozsudku ze dne 13. 1. 2014 přisoudil nesprávný význam, neboť v důsledku toho, že zmíněným rozsudkem došlo ke zrušení územního plánu ex nunc, se na právním stavu v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí žalovaného nic nezměnilo. Stěžovatelům lze zcela nepochybně přisvědčit i v tom, že městský soud se nikterak nevypořádal s právní úpravou obsaženou v § 101d odst. 4 s. ř. s., jenž výslovně stanoví, že „[p]ráva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají nedotčena“. Jak v tomto ohledu uvádí doktrína (viz Blažek, T.; Jirásek, J. a kol. Soudní řád správní. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016), „[z]ákladní pravidlo § 101d odst. 4 s. ř. s. vychází z principu ochrany nabytých práv: práva a povinnosti z právních vztahů, jež vznikly na základě opatření obecné povahy před jeho zrušením, zůstávají nedotčena. Zrušující rozsudek soudu má tedy účinky pouze do budoucna v tom smyslu, že nadále na základě zrušeného opatření obecné povahy nemohou vznikat právní vztahy a práva a povinnosti.“ S výše citovaným názorem se ztotožňují i další autoři. V jiném pramenu se například uvádí, že „[p]ráva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením opatření obecné povahy nebo jeho části zůstávají dle § 101d odst. 4 s. ř. s. nedotčena. Proto zruší-li soud část územního plánu, pak tato skutečnost nebude mít žádný dopad na stavebníka, který na základě schváleného územního plánu získal územní rozhodnutí a stavební povolení ke konkrétní stavbě v lokalitě řešené zrušenou částí územního plánu. Bylo-li pak na základě opatření obecné povahy (nebo jeho zrušené části) rozhodnuto o správním deliktu a toto rozhodnutí nabylo právní moci, ale nebylo vykonáno, je to důvodem pro obnovu řízení“ (srov. Janderová, J. Územní plány a správní soudy. Správní právo, 2014, č. 5, s. 296 a násl.). Odkázat lze též na další komentáře k soudnímu řádu správnímu. Lze se v nich setkat například s názorem, že „v ostatních případech, netýkajících se pravomocných a nevykonaných rozhodnutí o správních deliktech, zůstávají dříve nabytá práva, resp. dříve uložené povinnosti nedotčeny. Pokud tedy na základě zrušeného územního plánu došlo k realizaci určité stavby, není důvod tuto stavbu zpětně zpochybňovat“ (viz Jemelka, L.; Podhrázký, M. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 883). Jiný zdroj pak uvádí, že „[t]oto ustanovení reflektuje mocenskou povahu opatření obecné povahy jako smíšeného správního aktu, který je stejně jako normativní či individuální právní akt chráněn presumpcí správnosti až do svého pravomocného zrušení. To znamená, že právní vztahy, které byly opatřením obecné povahy regulovány před jeho zrušením (resp. vznikly, změnily se nebo zanikly), zůstávají i po jeho zrušení nadále v platnosti. Účinky opatření obecné povahy, které v minulosti právoplatně nastaly, tedy nejsou jeho zrušením revokovány (s výjimkou problému sankčních rozhodnutí – viz odstavec třetí komentovaného ustanovení). Toto řešení je v souladu s požadavkem právní jistoty, která musí být chráněna v případě jakéhokoliv právního působení veřejné moci vůči jejím adresátům. Toto ustanovení také zřejmé vylučuje, aby soud zrušil opatření obecné povahy nebo jeho část ex tunc, tedy stanovil den zrušení před nabytím právní moci napadeného opatření obecné povahy (srov. k tomu komentář k § 101d odst. 2 s. ř. s.)“ (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 959). Ačkoliv se rozhodující senát s výše citovanými doktrinálními názory v převážené míře ztotožňuje, musí je částečně korigovat, a to pokud jde o otázku (ne)možnosti zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části soudem ke dni, který předchází nejen právní moci zrušujícího rozsudku, ale také podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (například ke dni podání žádosti o vydání územního rozhodnutí), popřípadě až od samého počátku účinnosti, tedy ex tunc (srov. v této souvislosti též komentář k § 101d odst. 2 s. ř. s. In: Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. op. cit., s. 955). Předně je nutno konstatovat, že zákon tuto možnost a priori nevylučuje, když naopak stanoví, že v případě shledání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části důvodným, soud toto opatření nebo jeho část zruší dnem, který v rozsudku určí (viz § 101d odst. 2 větu první s. ř. s.). Použijeme-li pro interpretaci citovaného ustanovení jako prvotní přiblížení jazykový výklad, nelze než dospět k závěru, že soud může za den zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části určit jakýkoliv den, nikoliv pouze den, který nastane až v budoucnu. Uvedený závěr je dle názoru rozhodujícího senátu plně v souladu rovněž s výkladem teleologickým, jak jej zaujal rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení čj. 5 As 194/2014-36. Nutno v této souvislosti připustit, že možnost „zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by zřejmě postrádala opodstatnění v případě prvního typu soudního přezkumu opatření obecné povahy, tj. „abstraktní“ kontroly ve smyslu § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. „Abstraktní“ kontrola opatření obecné povahy je totiž řízením o návrhu, v němž účastník (navrhovatel) tvrdí zkrácení na svých právech, k němuž mělo dojít již v důsledku vydání samotného opatření obecné povahy, nikoliv též v důsledku individuálního rozhodnutí vydaného na jeho základě. Práva navrhovatele by tak měla být dostatečně chráněna již tím, že případné nezákonné opatření obecné povahy nebo jeho část nebude vůči navrhovateli nadále působit (a negativně zasahovat do jeho práv) do budoucna (to znamená, že k naplnění účinné soudní ochrany postačí, bude-li opatření obecné povahy zrušeno ex nunc; ačkoliv i zde si lze představit situace, kdy by bylo namístě uvažovat o zrušení ex tunc – srov. výklad níže). Z uvedené premisy však z povahy věci nelze vycházet v případě „incidenčního“ přezkumu opatření obecné povahy. Nazírá-li totiž rozšířený senát na návrh na zrušení opatření obecné povahy podaný spolu s žalobou proti správnímu rozhodnutí (resp. proti nečinnosti či nezákonnému zásahu), ve kterém bylo opaření obecné povahy užito, jako na prostředek k zajištění řádného přezkumu individuálního správního aktu, nebo jinými slovy prostředek, kterým je možno docílit zrušení individuálního správního aktu z důvodu zrušení tohoto opatření obecné povahy, a to dokonce i po uplynutí lhůty tří let stanovené v první větě § 101b odst. 1 s. ř. s., nemůže být udržitelný výklad, dle něhož je vyloučena možnost zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části ke dni, který předchází právní moci zrušujícího rozsudku. Jak totiž bylo předznamenáno již výše, zrušení opatření obecné povahy ex nunc nemůže v navazujícím řízení o žalobě představovat důvod pro zrušení individuálního správního aktu, jenž byl vydán na základě tohoto opatření obecné povahy. Proto pouze připuštěním možnosti „zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části může být dle názoru rozhodujícího senátu naplněna teleologická metoda interpretace, o které mluvil i rozšířený senát, když vyslovil, že „účelem procesních předpisů je nepochybně provést na úrovni zákona ústavně zaručené právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, resp. poskytnout jednotlivci schůdnou cestu, jak dosáhnout účinné ochrany jeho práv soudem“ (viz bod [23] usnesení čj. 5 As 194/2014-36). Nastíněné souvislosti otevírají i další otázku, kterou je možnost zrušení opatření obecné povahy ex tunc, tedy od samého počátku jeho účinnosti. Nejvyšší správní soud má za to, že znění § 101d odst. 2 věty první s. ř. s. nevylučuje ani tuto možnost. Nutno nicméně podotknout, že k takovému kroku by mělo být přistoupeno toliko výjimečně a ze zcela závažných důvodů (například bude-li zjištěno, že k vydání opatření obecné povahy došlo v důsledku trestné činnosti úředních osob). Shora podaný výklad neodporuje ani § 101d odst. 4 s. ř. s., jak jsou přesvědčeni autoři jednoho z komentářů k soudnímu řádu správnímu (viz Potěšil, L.; Šimíček, V. a kol. op. cit.). Dle názoru Nejvyššího správního soudu představuje toto ustanovení naopak dostatečnou záruku pro to, aby i v případě „zpětného“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zůstala zachována práva a povinnosti vzniklé na základě tohoto opatření předtím, než došlo k jeho zrušení soudem. Jinými slovy řečeno, dojde-li ke zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části k určitému datu, jež předchází právní moci zrušujícího rozsudku, neznamená to, že by všechna individuální správní rozhodnutí vydaná na základě zrušeného opatření po tomto datu automaticky pozbyla platnosti. V praxi by to v podstatě znamenalo, že ke „zpětnému“ zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části by bylo přihlédnuto toliko v navazujícím řízení o žalobě proti rozhodnutí (resp. nečinnosti či zásahu) v případě účastníka, jehož návrhem byl zahájen předcházející „incidenční“ přezkum, popřípadě v rámci soudního přezkumu těch individuálních rozhodnutí, která byla v příslušných lhůtách napadena žalobou u soudu (což by vzhledem ke striktnímu vymezení lhůt pro zahájení řízení ve správním soudnictví bylo značně omezené množství – srov. zejména § 72 odst. 1, § 80 a § 84 odst. 1 s. ř. s.). „Zpětné“ zrušení opatření obecné povahy by tak nemělo představovat výraznější zásah do právní jistoty osob, kterým na základě tohoto opatření vznikla v minulosti konkrétní práva, jichž nabyly v dobré víře. Jak nicméně bylo konstatováno již výše, v projednávané věci byla část územního plánu, z níž vycházelo přezkoumávané rozhodnutí žalovaného, zrušena s účinky ex nunc dnem 13. 1. 2014. Jelikož tato skutečnost byla jediným důvodem pro zrušení přezkoumávaného rozhodnutí (které bylo vydáno dne 11. 6. 2013, a účinky zrušení územního plánu je tak i vzdor „prolomení“ pravidla obsaženého v § 75 odst. 1 s. ř. s. nemohly nikterak ovlivnit), pak je nutno napadený rozsudek hodnotit jako nezákonný.

decision_1108.txt

k § 32 a § 36 odst. 3 větě druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 267/2014 Sb. Smyslem právní úpravy, obsažené v § 36 odst. 3 větě druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, která stanoví, že je-li rozhodnutí, kterým nebylo žádosti plně vyhověno, oznámeno po uplynutí stanovené lhůty, o jejíž prodloužení je žádáno, končí běh této lhůty uplynutím tolika dnů po oznámení tohoto rozhodnutí, kolik dnů zbývalo v době podání žádosti do uplynutí stanovené lhůty, je ochrana daňového subjektu. Pokud se daňový subjekt s obsahem rozhodnutí o žádosti seznámí až po uplynutí původně správcem daně stanovené lhůty (§ 32 téhož zákona), nastupuje právě citované pravidlo, z něhož vyplývá, že podá-li daňový subjekt žádost o prodloužení lhůty, musí se od tohoto okamžiku o zbývající dobu k provedení úkonu nastavit doba k provedení úkonu, je-li žádost zamítnuta či je daňovému subjektu vyhověno v menším rozsahu, než požadoval; tím je zachována daňovému subjektu možnost učinit úkon, k němuž mu byla původní lhůta stanovena. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 3. 11. 2016, čj. 62 Af 23/2015-112) *) Věc: Společnost s ručením omezeným FULGUR BATTMAN proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o zdanitelné plnění. Žalovaný a správce daně dospěli k závěru, že žalobkyně neprokázala faktické uskutečnění zdanitelných plnění, jež měla spočívat v dodání reklamy umístěné na závodních automobilech od společností TARA COSMOPOLITAN s. r. o., ELEVANTO s. r. o. a JOB REAL s. r. o. V průběhu odvolacího řízení správce daně provedl dokazování výslechem svědků, přičemž s hodnocením důkazů byla žalobkyně seznámena písemností, která jí byla předána u ústního jednání dne 27. 11. 2014. K závěrům obsaženým v této písemnosti se měla žalobkyně vyjádřit ve lhůtě stanovené správcem daně, jež činila 10 dnů od doručení výzvy. Dne 28. 11. 2014 byla žalovanému doručena žádost o prodloužení lhůty k vyjádření o 15 dnů oproti lhůtě původně stanovené, tedy do 22. 12. 2014. Správce daně žádosti vyhověl částečně tak, že rozhodnutím ze dne 2. 12. 2014 prodloužil lhůtu k vyjádření o 9 dní, tedy do 17. 12. 2014, přičemž toto rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 12. 12. 2014. Žalovanému bylo následně, po vydání žalobou napadeného rozhodnutí dne 19. 12. 2014, doručeno dne 22. 12. 2014 vyjádření žalobkyně. Žalobkyně namítala, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, neboť řízení, které předcházelo jeho vydání, bylo stiženo nezhojitelnou procesní vadou. Tato vada způsobila, že se žalovaný dle žalobkyně nezabýval její argumentací uvedenou v jejím vyjádření ze dne 22. 12. 2014, a proto je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Žalobkyně poukázala na to, že žalovaný pochybil, pokud nevyčkal na její vyjádření ze dne 22. 12. 2014, kterým reagovala na výzvu správce daně, aby se vyjádřila ke skutečnostem zjištěným v průběhu odvolacího řízení. Lhůta pro vyjádření totiž měla podle žalobkyně uplynout až dne 22. 12. 2014, jak vyplývá z pravidla obsaženého v § 36 odst. 3 daňového řádu; nadto v rozhodnutí správce daně ze dne 2. 12. 2014 bylo uvedeno poučení, že je-li rozhodnutí, kterým nebylo žádosti plně vyhověno, oznámeno po uplynutí stanovené lhůty, o jejíž prodloužení je žádáno, končí běh této lhůty uplynutím tolika dnů po oznámení tohoto rozhodnutí, kolik dnů zbývalo v době podání žádosti do uplynutí stanovené lhůty. Tímto postupem pak žalovaný podle žalobkyně porušil povinnost zakotvenou v § 1 odst. 2 daňového řádu. V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně poukázala na sdělení Generálního finančního ředitelství, na které se obrátila se žádostí o přešetření způsobu vyřízení stížnosti a které dospělo k závěru, že původní lhůta pro vyjádření se prodloužila do 21. 12. 2014, tedy o 9 dnů od 13. 12. 2014. Vzhledem k tomu, že konec této lhůty dopadl na neděli, podle Generálního finančního ředitelství bylo posledním dnem lhůty pro vyjádření pondělí 22. 12. 2014. Žalobkyně setrvala na svém procesním postoji po celou dobu řízení před krajským soudem a z výše uvedeného důvodu se domáhá zrušení napadeného rozhodnutí žalovaného. Žalovaný ve svém vyjádření namítal, že pravidlo stanovené v § 36 odst. 3 daňového řádu je nutno vykládat tak, že prodloužení lhůty v důsledku pozdního oznámení rozhodnutí o prodloužení lhůty nastává až tehdy, pokud je rozhodnutí, kterým je lhůta prodlužována, oznámeno až po uplynutí nově stanoveného konce lhůty. V daném případě proto k prodloužení lhůty ze zákona nedošlo, neboť rozhodnutí o prodloužení lhůty do 17. 12. 2014 bylo žalobkyni doručeno dne 12. 12. 2014. Žalovaný v této souvislosti poukázal na to, že pokud by správce daně prodloužil lhůtu o víc, než kolik zbývalo v době podání žádosti do konce lhůty, prodloužená lhůta by se krátila v neprospěch žadatele. V reakci na repliku žalobkyně žalovaný poukázal dále na to, že dne 13. 1. 2015 mu byla doručena stížnost žalobkyně, kterou však žalovaný posoudil jako nepřípustnou s ohledem na skutečnost, že odvolací řízení již bylo ukončeno, a došlo tak k ukončení postupu, proti kterému měla stížnost skýtat ochranu a tato stížnost se tak stala bezpředmětnou. Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci (...) Podle § 115 odst. 2 daňového řádu „[p]rovádí-li odvolací orgán v rámci odvolacího řízení dokazování, seznámí před vydáním rozhodnutí o odvolání odvolatele se zjištěnými skutečnostmi a důkazy, které je prokazují, a umožní mu, aby se k nim ve stanovené lhůtě vyjádřil, popřípadě navrhl provedení dalších důkazních prostředků. Obdobně postupuje odvolací orgán i v případě, kdy dospěje k odlišnému právnímu názoru, než správce daně prvního stupně, a tato změna by ovlivnila rozhodnutí v neprospěch odvolatele.“ Přezkum žalobou napadeného rozhodnutí soudem byl vymezen námitkou procesní vady v řízení předcházejícím jeho vydání, přičemž tato procesní vada měla podle žalobkyně za následek vydání nezákonného a nepřezkoumatelného rozhodnutí, protože žalovaný nezohlednil skutečnosti uvedené ve vyjádření žalobkyně ze dne 22. 12. 2014. Pokud by tomu skutečně tak bylo, tak žalobou napadené rozhodnutí by v rámci soudního přezkumu nemohlo obstát. Nezohlednění vyjádření daňového subjektu ke skutkovým zjištěním k výzvě správce daně po doplnění dokazování v průběhu odvolacího řízení je takovou procesní vadou, která atakuje zákonnost rozhodnutí ve věci samé, tedy samotné stanovení daně. Z daňového spisu vyplynulo, že žalobkyni počala plynout desetidenní lhůta k vyjádření dne 28. 11. 2014, a uplynula by tudíž dne 7. 12. 2014. Dne 28. 11. 2014 byla žalovanému doručena žádost žalobkyně o prodloužení lhůty k vyjádření, a to do 22. 12. 2014. Správce daně rozhodl s odkazem na § 36 odst. 1 a 2 daňového řádu dne 2. 12. 2014 o žádosti tak, že prodloužil lhůtu k vyjádření o 9 dní, tedy do 17. 12. 2014. Rozhodnutí o prodloužení lhůty bylo žalobkyni prostřednictvím zástupce dodáno do datové schránky dne 2. 12. 2014 a doručeno bylo dne 12. 12. 2014. Žalobkyně podala své vyjádření dne 22. 12. 2014, tedy až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí dne 19. 12. 2014. Mezi účastníky řízení přitom není sporu o otázky skutkové, nýbrž o otázku výkladu příslušných ustanovení daňového řádu ohledně počítání lhůty prodloužené správcem daně k žádosti daňového subjektu za situace, kdy bylo rozhodnutí správce daně o prodloužení lhůty doručeno žalobkyni až dne 12. 12. 2014, tedy po uplynutí původně stanovené lhůty k vyjádření. Podle § 36 odst. 1 daňového řádu „[s]právce daně povolí ze závažného důvodu na žádost osoby zúčastněné na správě daní prodloužení lhůty stanovené správcem daně, pokud byla žádost o prodloužení lhůty podána před jejím uplynutím; za stejných podmínek lze prodloužit i lhůtu zákonnou, pokud tak stanoví zákon“. Podle § 36 odst. 2 daňového řádu „[s]právce daně vyhoví první žádosti o prodloužení lhůty, nejde-li o lhůtu stanovenou zákonem, a lhůtu prodlouží alespoň o dobu, která v den podání žádosti ještě zbývá ze lhůty, o jejíž prodloužení je žádáno, ledaže by bylo žádáno o lhůtu kratší“. Podle § 36 odst. 3 daňového řádu „[n]evydá-li správce daně rozhodnutí do doby, o niž má být lhůta podle žádosti prodloužena, nebo nevydá-li rozhodnutí do 30 dnů ode dne, kdy žádost obdržel, platí, že žádosti bylo vyhověno. Je-li rozhodnutí, kterým nebylo žádosti plně vyhověno, oznámeno po uplynutí stanovené lhůty, o jejíž prodloužení je žádáno, končí běh této lhůty uplynutím tolika dnů po oznámení tohoto rozhodnutí, kolik dnů zbývalo v době podání žádosti do uplynutí stanovené lhůty.“ Podle § 101 odst. 6 daňového řádu se „[o]známením rozhodnutí [...] pro účely tohoto zákona rozumí doručení rozhodnutí nebo jiný zaprotokolovaný způsob seznámení příjemce s obsahem rozhodnutí“. Dříve účinná právní úprava prodlužování lhůt obsažená v § 14 odst. 4 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, stanovila, že „[n]erozhodne-li správce daně o žádosti o prodloužení lhůty před uplynutím žádané lhůty, považuje se žádané prodloužení lhůty za povolené. Je-li zamítavé rozhodnutí o včas podané žádosti podle odstavce 2 doručeno po uplynutí stanovené lhůty, jejíž prodloužení je žádáno, končí běh žádané lhůty uplynutím tolika dnů po doručení zamítavého rozhodnutí, kolik dnů zbývalo v době podání žádosti do uplynutí stanovené lhůty.“ Krajský soud při interpretaci § 36 odst. 3 ve spojení s odst. 1 a 2 daňového řádu především vychází z toho, že daňový řád v § 36 stanoví vyvážený komplex povinností a oprávnění daňového subjektu a správce daně za účelem zajištění jednak hladkého a rychlého průběhu daňového řízení a zároveň zamezení příliš tvrdých dopadů stanovení lhůty na daňový subjekt, pokud mu v provedení úkonu brání vážné důvody. Tomu odpovídá pravidlo, že v případě první žádosti daňového subjektu o prodloužení správcovské lhůty je správce daně povinen žádosti vyhovět a správní úvaha mu přísluší pouze z hlediska rozsahu, v jakém žádosti vyhoví; v tomto ohledu se tedy právní úprava, na rozdíl od dřívější právní úpravy účinné do 31. 1. 2010, nezměnila (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 3. 2010, čj. 2 Afs 33/2009-49). Smyslem právní úpravy obsažené v § 36 odst. 3 daňového řádu je pak ochrana žadatele o prodloužení lhůty tak, aby měl zachovánu možnost učinit úkon, k němuž mu byla lhůta stanovena, a to v případech, kdy o jeho žádosti buď nebylo rozhodnuto, anebo kdy prodloužení lhůty vyhověno nebylo vůbec nebo nebylo vyhověno způsobem, jaký daňový subjekt požadoval. Daňový řád tu jednak v první větě § 36 odst. 3 stanoví, že pokud správce daně nevydá rozhodnutí v termínu, do kterého je prodloužení lhůty žádáno, či do 30 dnů od obdržení žádosti, má se za to, že prodloužení lhůty bylo konkludentně povoleno; ze zákona tedy v tomto případě nastane fikce prodloužení lhůty, jak bylo žádáno. Pokud však dojde k vydání rozhodnutí, z logiky věci se o tom daňový subjekt musí dozvědět dříve, než by mu uplynula původně stanovená lhůta, aby byl naplněn smysl a účel prodlužování lhůt podle § 36 daňového řádu. Podá-li žádost o prodloužení lhůty, musí se proto od tohoto okamžiku o zbývající dobu k provedení úkonu nastavit doba, je-li žádost zamítnuta či je daňovému subjektu vyhověno v menším rozsahu, než požadoval. Z výslovného znění zákona tedy vyplývá, že pokud se daňový subjekt s obsahem rozhodnutí o žádosti seznámí po uplynutí původně správcem daně stanovené lhůty, nastupuje pravidlo obsažené ve větě druhé § 36 odst. 3 daňového řádu. Krajský soud se neztotožňuje s argumentací žalovaného, že by se mělo v případě tohoto pravidla jednat o situaci, kdy uplyne až doba nově (v rozhodnutí o prodloužení) stanovená; takový výklad je v rozporu s textem citovaného ustanovení zákona. Podle krajského soudu je podstatné, že § 36 odst. 3 věta druhá daňového řádu nerozlišuje mezi rozhodnutím negativním, tedy zamítnutím žádosti o prodloužení lhůty, a prodloužením na dobu kratší, než daňový subjekt požadoval. Pokud jde v této souvislosti o sousloví „nebylo plně vyhověno“, tak to se na rozdíl od původní právní úpravy objevuje v daňovém řádu ve vztahu k prodlužování lhůt správcem daně nově. V důvodové zprávě k daňovému řádu pak je k § 36 odst. 3 uvedeno, že „[v] ustanovení odstavce 3, jak pro lhůty stanovené správcem daně, tak pro lhůty zákonné, platí předpoklad, že nebylo-li vydáno rozhodnutí správce daně (ve smyslu § 101 odst. 2 předáno k doručení) před uplynutím termínu, do kterého je prodloužení lhůty žádáno, má se za to, že prodloužení lhůty bylo konkludentně povoleno. Současně se zde stanoví ochrana žadatele o prodloužení lhůty tak, aby měl ze zákona zaručeno, že je-li mu doručeno rozhodnutí, kterým není žádosti plně vyhověno (tj. zamítavé rozhodnutí i rozhodnutí, kterým se povoluje prodloužení, avšak v délce nižší, než bylo žádáno), po uplynutí původní lhůty, dojde k jejímu uplynutí až ve zde stanoveném časovém úseku.“ S ohledem na shora uvedený účel pravidla obsaženého v § 36 odst. 3 větě druhé daňového řádu i na uvedenou změnu jeho dikce je tedy třeba pojmu „nebylo plně vyhověno“ rozumět tak, že jde jak o zamítavé rozhodnutí, tak o rozhodnutí, kterým se povoluje prodloužení, avšak v délce kratší, než bylo žádáno. Výklad na základě doslovného textu zákona je v nyní posuzovaném případě navíc ve prospěch žalobkyně jako daňového subjektu, a proto i z tohoto důvodu je třeba tento výklad upřednostnit. Byť žalovaný svojí argumentací poukazuje na nelogičnost této právní úpravy, pokud by došlo k situaci, kdy by správce daně prodloužil lhůtu o víc, než kolik zbývalo v době podání žádosti do konce lhůty, tak o takovou situaci se v nyní posuzované věci nejedná. Žalovaný pomíjí právě pravidlo in dubio pro libertate. Není zde legitimního důvodu, aby soud vyložil pravidlo obsažené v § 36 odst. 3 větě druhé daňového řádu tak, jak požaduje žalovaný, neboť by to vedlo k absurdnímu důsledku, že výklad učiněný soudem by byl v dané věci v neprospěch žalobkyně a dokonce v přímém rozporu s výslovným zněním textu zákona, který je v jeho prospěch. Krajský soud nezpochybňuje, že žalovaný na žádost žalobkyně reagoval rychle a rozhodl o ní již 2. 12. 2014; to však s ohledem na terminologii použitou v citovaném ustanovení, kdy zákonodárce vyžaduje, aby bylo rozhodnutí oznámeno, není podstatné. Rozhodující skutečností tedy je, že rozhodnutí o prodloužení lhůty bylo žalobkyni oznámeno až dne 12. 12. 2014, tedy po uplynutí původní lhůty k vyjádření. Ze zákona tedy žalobkyni nová lhůta k vyjádření uplynula devátým dnem od oznámení rozhodnutí, což je počet dnů zbývajících v době podání žádosti do uplynutí původní doby. Lhůta k vyjádření žalobkyně by ze zákona skončila v neděli dne 21. 12. 2014, tudíž vyjádření doručené v pondělí dne 22. 12. 2014 bylo podáno správci daně včas. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný tím, že o odvolání rozhodl před uplynutím takto ze zákona prodloužené lhůty, porušil procesní právo žalobkyně vyjádřit se na základě výzvy správce daně k doplněnému skutkovému stavu, který vzal žalovaný za podklad svého rozhodnutí. To nepochybně mělo vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Proto bylo napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušeno a věc vrácena žalovanému k dalšímu řízení podle § 78 odst. 4 s. ř. s. Obiter dictum dále krajský soud k argumentaci žalovaného doplňuje, že hypotetická situace, kdy by správce daně prodloužil lhůtu o víc, než kolik zbývalo v době podání žádosti do konce lhůty, by, opět s ohledem na pravidlo in dubio pro libertate, měla vyústit v takový postup, že správce daně by měl vyčkat až do uplynutí jím v rozhodnutí stanovené prodloužené lhůty. S ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o prodloužení lhůty ve smyslu § 36 daňového řádu vydané správcem daně nepodléhá soudnímu přezkumu ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s., tato hypotetická situace by do práv daňového subjektu zasáhla pouze tehdy, kdy by správce daně i přes své rozhodnutí o prodloužení lhůty „cíleně“ využil výše vyloženého pravidla obsaženého v § 36 odst. 3 větě druhé daňového řádu a rozhodl by ve věci samé dříve, než by uplynula jeho vlastním rozhodnutím prodloužená lhůta, aby se „vyhnul“ či „zmařil“ daňovému subjektu provést zamýšlený úkon. Takový postup žalovaného jako správního orgánu lze jistě s ohledem na principy dobré správy jen stěží očekávat. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 22. 3. 2017, čj. 1 Afs 321/2016-31.

decision_1109.txt

k § 98 správního řádu k čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) I. Zrušit rozhodnutí o přestupku (zde příkaz na místě) v přezkumném řízení dle § 98 správního řádu v neprospěch přestupce lze pouze při dodržení podmínek plynoucích z čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), tj. z důvodu podstatné vady přestupkového řízení. II. Mírnější právní kvalifikace přestupku není bez přistoupení dalších okolností podstatnou vadou přestupkového řízení ve smyslu čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2024, čj. 6 As 237/2023-31) Prejudikatura: č. 3363/2016 Sb. NSS, č. 3540/2017 Sb. NSS, č. 3896/2019 Sb. NSS a č. 4075/2020 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 27/2019 Sb. ÚS (sp. zn. I.ÚS 2832/18); rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí (stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72), rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. 10. 2003, Ezeh a Connors proti Spojenému království (stížnosti č. 39665/98 a 40086/98), ze dne 23. 11. 2006, Jussila proti Finsku (stížnost č. 73053/01), ze dne 10. 2. 2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku (stížnost č. 14939/03), ze dne 15. 11. 2016, A a B proti Norsku (stížnosti č. 24130/11 a 29758/11), ze dne 8. 7. 2019, Mihalache proti Rumunsku (stížnost č. 54012/10), a rozsudky ze dne 28. 6. 1976, Campbell a Fell proti Spojenému království, (stížnosti č. 7819/77 a 7878/77), ze dne 23. 10. 1995, Palaoro proti Rakousku (stížnost č. 16718/90), ze dne 29. 8. 1997, A. P., M. P. a T. P. proti Švýcarsku (stížnost č. 19958/92), ze dne 24. 9. 1997, Garyfallou AEBE proti Řecku (stížnost č. 18996/91), ze dne 2. 9. 1998, Lauko proti Slovensku (stížnost č. 26138/95), ze dne 2. 9. 1998, Kadubec proti Slovensku (stížnost č. 27061/95), ze dne 29. 5. 2001, Franz Fischer proti Rakousku (stížnost č. 37950/97), ze dne 2. 7. 2002, Göktan proti Francii (stížnost č. 33402/96), ze dne 20. 7. 2004, Nikitin proti Rusku (stížnost č. 50178/99), ze dne 14. 9. 2004, Rosenquist proti Švédsku (stížnost č. 60619/00), ze dne 30. 11. 2006, Grecu proti Rumunsku (stížnost č. 75101/01), ze dne 24. 5. 2007, Radchikov proti Rusku (stížnost č. 65582/01), ze dne 11. 12. 2007, Haarvig proti Norsku (stížnost č. 11187/05), ze dne 14. 1. 2010, Tsonyo Tsonev proti Bulharsku (stížnost č. 2376/03), ze dne 18. 10. 2011, Tomasović proti Chorvatsku (stížnost č. 53785/09), ze dne 14. 1. 2014, Muslija proti Bosně a Hercegovině (stížnost č. 32042/11), ze dne 30. 4. 2015, Kapetanios a ostatní proti Řecku (stížnosti č. 3453/12, 42941/12 a 9028/13), ze dne 14. 1. 2021, Sabalić proti Chorvatsku (stížnost č. 50231/13), ze dne 1. 3. 2022, Stăvilă proti Rumunsku (stížnost č. 23126/16), ze dne 16. 6. 2022, Goulandris a Vardinogianni proti Řecku (stížnost č. 1735/13) a ze dne 3. 10. 2023, Vasile Sorin Marin proti Rumunsku (stížnost č. 17412/16). Věc: M. B. proti Policejnímu prezidiu České republiky o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Hlídka Policie České republiky, Městského ředitelství Policie Brno, Dopravního inspektorátu, (dále jen „policejní hlídka“) zastavila dne 19. 3. 2022 žalobkyni při jízdě automobilem z důvodu výrazného překročení nejvyšší povolené rychlosti. V úseku, kde je maximální povolená rychlost 80 km/h, byla žalobkyni naměřena rychlost 129 km/h po odečtení toleranční odchylky. Policejní hlídka tento přestupek kvalifikovala jako překročení rychlosti o 20 km/h a více a uložila jí v příkazním řízení na místě pokutu ve výši 2 500 Kč (dále jen „příkaz na místě“) za přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Krajské ředitelství policie Jihomoravského kraje (dále jen „správní orgán prvního stupně“) následně ve zkráceném přezkumném řízení zrušilo příkaz na místě, neboť zjistilo, že ze strany policejní hlídky došlo k chybné právní kvalifikaci přestupku. Žalobkyně totiž překročila rychlost o 49 km/h, což mělo být kvalifikováno jako přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 2 zákona o silničním provozu. Proto příkaz na místě rozhodnutím ze dne 24. 3. 2022 zrušil. Žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 5. 2022 (dále jen „napadené rozhodnutí“) odvolání žalobkyně zamítl. Žalobkyně brojila proti tomuto rozhodnutí žalobou podanou ke Krajskému soudu v Brně. Podle žalobkyně bylo napadené rozhodnutí vydáno v rozporu s § 94 odst. 4 správního řádu. Žalovaný se v přezkumném řízení nedostatečně vypořádal s předpoklady pro zrušení příkazu na místě. Žalobkyně byla na základě příkazu na místě v dobré víře, že postup policejní hlídky byl zákonný. Po vysvětlení skutkové podstaty přestupku souhlasila s tím, že jej spáchala, dále s jeho vyřízením příkazem na místě, s právní kvalifikací přestupku a uložením pokuty. Žalovaný se nezabýval tím, zda újma vzniklá žalobkyni zrušením příkazu na místě není ve zjevném nepoměru s újmou na veřejném zájmu. Především měl zohlednit, že rozpor příkazu s právními předpisy způsobila policejní hlídka. Žalobkyně také odkázala na nález Ústavního soudu, podle kterého se měl žalovaný zabývat důvody vydání příkazu na místě, následky jeho zrušení, důvěrou žalobkyně v zákonnost příkazu na místě a jejím podílem na nezákonnosti. Pokud by žalovaný tato hlediska zohlednil, zjistil by, že vyznívají ve prospěch žalobkyně. Dále měl žalovaný posoudit rozpor s ústavním principem zákazu sebeobviňování. Krajský soud v rozsudku ze dne 3. 8. 2023, čj. 34 A 36/2022-44, žalobě vyhověl. Nebyly totiž splněny předpoklady pro zahájení přezkumného řízení podle § 94 správního řádu. Pro posouzení toho, zda správní orgán prvního stupně mohl zahájit přezkumné řízení, je totiž třeba zohlednit limity stanovené mezinárodním právem, zejména Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“). Rozhodnutí o přestupku je rozhodnutím o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. V čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě je zakotvena zásada ne bis in idem, která zakazuje stíhání nebo odsouzení pro stejný skutek dvakrát. Podle odstavce 2 tohoto článku je výjimkou z této zásady obnova řízení podle zákona a trestního řádu příslušného státu, jestliže nové nebo nově odhalené skutečnosti nebo podstatná vada v předešlém řízení mohly ovlivnit rozhodnutí ve věci. Přezkumné řízení podle správního řádu lze považovat za obnovu řízení ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Pouhá nesprávná právní kvalifikace jednání žalobkyně však není podstatnou vadou ve smyslu tohoto článku. Přestože žalobkyně založila svoje přesvědčení o nezákonnosti napadeného rozhodnutí na odlišné právní argumentaci, krajský soud přihlédl k porušení zásady ne bis in idem z moci úřední (rozsudek NSS ze dne 4. 3. 2009, čj. 6 As 44/2008-142, č. 1842/2009 Sb. NSS). Vyplývá totiž z ústavního pořádku a nezohlednění této vady by bylo porušením Úmluvy. Proto krajský soud napadené rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení s tím, že přezkumné řízení musí být zastaveno. Proti rozsudku krajského soudu rozsudku podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že krajský soud nesprávně aplikoval zásadu ne bis in idem, když zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení považoval za nové trestní obvinění žalobkyně. Přezkumné řízení bylo vedeno za účelem nápravy nesprávné právní kvalifikace přestupku, kdy zrušení příkazu na místě neznamená dvojí potrestání žalobkyně, nýbrž její návrat do postavení osoby nevinné. Krajský soud tuto zásadu vyvozuje z mezinárodních předpisů, přestože se v projednávaném případě nevyskytuje žádný mezinárodní prvek. Článek 6 Úmluvy uvádí výslovně pojem „soudní řízení“, který nelze zaměnit za pojmy přestupkové nebo přezkumné řízení. Krajský soud zaměňuje rovinu správního a trestního práva. V přezkumném řízení nedošlo k uložení trestu a žalobkyně v něm nebyla z ničeho viněna. Příkaz na místě vydal věcně nepříslušný orgán, což bylo závažné porušení práva, a proto bylo nutné rozhodnutí zrušit. Přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 2 zákona o silničním provozu totiž nebylo možné projednat v příkazním řízení na místě. Přezkumné řízení bylo proto zahájeno oprávněně. Správní orgán prvního stupně ani stěžovatel nerozhodovali o konečném postihu žalobkyně, o tom bude rozhodovat ten orgán, který měl být od počátku příslušný k řešení daného přestupku. Přezkumné řízení a následné přestupkové řízení není postaveno na přiznání, či nepřiznání viny, ale na nezpochybnitelných důkazech protiprávního jednání žalobkyně. Žalobkyně se dopustila vážného ohrožení veřejného zájmu. Zrušení příkazu na místě nemůže být posuzováno jako zásah do dobré víry žalobkyně, protože je nutné upřednostnit nápravu nezákonného rozhodnutí nad individuálními zájmy. Žalobkyně uvedla, že zcela souhlasí s právním posouzením krajského soudu, který správně aplikoval zásadu ne bis in idem a analogicky přirovnal přestupkové řízení k řízení trestnímu. Podle žalobkyně zrušení příkazu na místě v přezkumném řízení znamená opětovné zahájení řízení o stejném skutku, což vede k vydání nového rozhodnutí ve stejné věci, čímž dochází k porušení této zásady. Argumenty stěžovatele, že přezkumné řízení nepředstavuje nové trestní obvinění, žalobkyně odmítla jako neopodstatněné. Navíc stěžovatel nebral v potaz, že riziko chyb v postupu státních orgánů musí nést stát a nelze ho přenášet na jednotlivce. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [13] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v posuzované věci postupoval správní orgán prvního stupně podle § 98 správního řádu, tj. zrušil příkaz na místě ve zkráceném přezkumném řízení. Vydání rozhodnutí, jímž byl zrušen příkaz na místě, tak bylo prvním úkonem v řízení. Nelze proto odlišovat zahájení přezkumného řízení na straně jedné a vydání rozhodnutí v přezkumném řízení na straně druhé. Fáze „vedení přezkumného řízení“ v tomto případě neproběhla, správní orgán prvního stupně rovnou zasáhl do právní moci rozhodnutí o přestupku. Dále je třeba zmínit, že žalobkyně nedala podnět k provedení přezkumného řízení, ten učinilo Městské ředitelství policie Brno, v jehož rámci působí policejní hlídka, která vystavila příkaz na místě. Podnět byl učiněn z toho důvodu, že příkazem na místě bylo přestupkové jednání právně kvalifikováno mírněji, než jak by odpovídalo zákonu o silničním provozu, což bylo současně důvodem pro zrušení příkazu na místě správním orgánem prvního stupně v přezkumném řízení. Rozhodnutí v přezkumném řízení tedy směřuje v neprospěch pachatele přestupku (žalobkyně), neboť věc byla vrácena k dalšímu řízení za účelem přísnějšího potrestání. [14] Podstatou sporu je právní otázka, zda vzhledem k výše vymezeným okolnostem byly splněny předpoklady pro zrušení příkazu na místě v přezkumném řízení podle § 94 a násl. správního řádu. Podle krajského soudu totiž byla rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ve spojení s napadeným rozhodnutím porušena zásada ne bis in idem zakotvená v čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Stěžovatel naproti tomu poukazuje na vnitrostátní úpravu obsaženou ve správním řádu, podle níž je důvodem zrušení rozhodnutí v přezkumném řízení to, že rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy (§ 94 odst. 1, § 97 odst. 1 a 3 a § 98 správního řádu). [15] Stěžovatel napadá závěry krajského soudu, který uplatňuje analogii přestupkového řízení k řízení trestnímu, kterou vyvozuje z mezinárodních předpisů (Úmluvy). Podle stěžovatele není takovýto postup možný, protože v posuzované věci není přítomen mezinárodní prvek. [16] Nejvyšší správní soud se s touto argumentací neztotožňuje. Úmluva je součástí českého právního řádu a je závazná pro všechny orgány veřejné moci nehledě na přítomnost, či absenci mezinárodního prvku. Stanoví-li Úmluva něco jiného než zákon, má Úmluva přednost (viz čl. 10 Ústavy). Soudy musí přiznat práva v ní uvedená každé osobě, která podléhá jejich jurisdikci (viz čl. 1 Úmluvy). Krajský soud považuje přestupkové řízení a na něj navazující přezkumné řízení za trestní řízení pouze pro potřeby výkladu a aplikace Úmluvy, nikoliv též podle vnitrostátního práva. Pokud stěžovatel namítá, že mohl zahájit přezkumné řízení, neboť mu to správní řád umožňuje, pak k tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že správní řád je nutné interpretovat v souladu s Úmluvou. Rozhodnutím v přezkumném řízení podle správního řádu nesmí být zasaženo do Úmluvou zaručených práv (resp. pouze za podmínek z ní plynoucích). [17] Aby bylo možné uvažovat o aplikaci čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7, musí nejprve proběhnout „trestní řízení“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy, které skončí konečným osvobozujícím, nebo odsuzujícím rozhodnutím. Krajský soud v bodě 31 a násl. svého rozsudku uvádí, že příkaz na místě byl rozhodnutím o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Stěžovatel tento závěr zpochybňuje. [18] Přestupkem je protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem a s nímž zákon spojuje hrozbu sankce ukládané při výkonu veřejné správy. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý a může být výsledkem pouhého politického rozhodnutí (rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 29/2007-121). Je běžné, že skutky trestané právním řádem jednoho státu jako trestné činy, jsou podle právního řádu jiného státu přestupky a naopak. [19] Pojmy „trestní obvinění“ a „trestný čin“ uvedené v Úmluvě mají autonomní význam, který je relativně nezávislý na významu těchto pojmů ve vnitrostátních předpisech. Evropský soud pro lidská práva tyto pojmy vykládá tak, aby zajistil jednotnou ochranu lidských práv ve všech státech, které ratifikovaly Úmluvu. Tento autonomní přístup Evropský soud pro lidská práva odůvodnil v rozsudku pléna ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72. Podle něj státy mohou rozhodnout o dekriminalizaci některých protiprávních jednání a postihovat je prostřednictvím správního práva namísto práva trestního. Autonomní výklad neznamená, že by státy musely přizpůsobit význam pojmů vnitrostátního práva významu, který těmto pojmům přikládá Evropský soud pro lidská práva. Pachatelé těchto deliktů by však neměli být v méně výhodném postavení pouze proto, že jejich případ je řešen v jiném právním režimu než klasické trestní věci. Pojmy uvedené v Úmluvě je tak žádoucí vykládat stejně v zájmu zajištění jednotné ochrany lidských práv ve všech státech. Pokud by bylo ponecháno na úvaze smluvních stran, které delikty budou považovat za trestní a které za správní, stal by se rozsah použití Úmluvy závislý na jejich suverénní vůli, což by bylo v rozporu s cílem a předmětem Úmluvy (viz též rozsudek ESLP ze dne 30. 11. 2006, Grecu proti Rumunsku, stížnost č. 75101/01). [20] Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ve věci Engel původně omezil svoji argumentaci na vojenskou službu a rozdíl mezi trestnými činy a disciplinárními delikty. Pozdější judikatura však z tohoto rozsudku vyvodila tzv. Engelova kritéria (Engelův test), pomocí kterých lze určit, zda se na daný případ uplatní čl. 6 Úmluvy v jeho trestní části (viz rozsudek ESLP ze dne 28. 6. 1976, Campbell a Fell proti Spojenému království, stížnosti č. 7819/77 a 7878/77, nebo rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 9. 10. 2003, Ezeh a Connors proti Spojenému království, stížnosti č. 39665/98 a 40086/98). Podle Engelových kritérií je zaprvé nutné zjistit, zda právní řád státu řadí delikt, z něhož je osoba obviněna, do oblasti trestního, nebo správního práva. Indicie takto získané mají jen formální a relativní hodnotu. Významnější kritéria jsou zadruhé povaha deliktu a zatřetí stupeň závažnosti sankce, jejíž uložení dané osobě hrozí. Splnění druhého a třetího kritéria je v zásadě alternativní. Kumulativní přístup však není vyloučen v situaci, kdy samostatné posouzení obou kritérií nevede k jednoznačnému závěru ohledně existence trestního obvinění (viz rozsudky ESLP ze dne 30. 4. 2015, Kapetanios a ostatní proti Řecku, stížnosti č. 3453/12, 42941/12 a 9028/13, ze dne 24. 9. 1997, Garyfallou AEBE proti Řecku, stížnost č. 18996/91, nebo rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 23. 11. 2006, Jussila proti Finsku, stížnost č. 73053/01). Podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se kritérium povahy deliktu dělí na dvě další podkritéria. Prvním z nich je otázka, zda chráněný zájem je univerzální, či partikulární, tedy zda je daná právní norma adresována všem osobám, nebo pouze konkrétně vymezené skupině lidí (vojákům, vězňům, advokátům apod.). Univerzálnost dané normy svědčí o „trestní“ povaze deliktu (srov. rozsudek ESLP ze dne 29. 8. 1997, A. P., M. P. a T. P. proti Švýcarsku, stížnost č. 19958/92). Druhým podkritériem je účel sankce, tedy zda má preventivně represivní, nebo reparační povahu. Naopak nižší závažnost deliktu nevylučuje jeho kvalifikaci jako „trestného činu“. V textu Úmluvy není žádné ustanovení naznačující, že „trestní“ povaha jednání musí splňovat určitou míru závažnosti (rozsudek ESLP ze dne 14. 1. 2014, Muslija proti Bosně a Hercegovině, stížnost č. 32042/11, nebo rozsudek ve věci Ezeh a Connors). [21] Evropský soud pro lidská práva ve své judikatuře několikrát uvedl, že „trestným činem“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy mohou být i dopravní přestupky. Tento závěr ve vztahu k deliktu spočívajícímu v překročení maximální povolené rychlosti učinil např. v rozsudku ze dne 23. 10. 1995, Palaoro proti Rakousku, stížnost č. 16718/90. Stejný názor zastává i judikatura českých soudů. Nejvyšší správní soud pracoval s řízeními o přestupcích podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 2 a 3 zákona o silničním provozu jako s řízeními o „trestních obviněních“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy např. v rozsudcích ze dne 18. 12. 2015, čj. 4 As 225/2015-32, č. 3363/2016 Sb. NSS, ze dne 6. 5. 2015, čj. 1 As 175/2014-47, ze dne 21. 10. 2015, čj. 1 As 79/2015-56, nebo ze dne 25. 3. 2015, čj. 1 As 155/2014-36. [22] Nejvyšší správní soud následně aplikoval závěry judikatury Evropského soudu pro lidská práva na právě posuzovanou věc. Dospěl přitom k závěru, že zaprvé vnitrostátní právo delikt podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona o silničním provozu řadí do oblasti správního práva. První kritérium tak nevede k závěru o trestní povaze jednání žalobkyně; to ale není samo o sobě rozhodující pro závěr, že nejde o „trestný čin“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy (viz též rozsudky ESLP ze dne 2. 9. 1998, Lauko proti Slovensku, stížnost č. 26138/95, nebo ze dne 2. 9. 1998, Kadubec proti Slovensku, stížnost č. 27061/95). [23] Dále Nejvyšší správní soud posoudil druhé Engelovo kritérium, tedy povahu deliktu. Příslušná právní norma je zaměřena na všechny řidiče bez výjimky, nebyla tedy určena osobám se zvláštním postavením (k závěru, že řidiči nejsou osobami se zvláštním postavením, viz rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 8. 7. 2019, Mihalache proti Rumunsku, stížnost č. 54012/10). Sankce, která za spáchání deliktu hrozí, tedy uložení pokuty, má v tomto případě preventivně represivní povahu. Jejím účelem je zejména předcházet a zamezovat nežádoucímu chování řidičů vozidel. Předmětem ochrany zákona o silničním provozu je ochrana bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 6. 2022, čj. 7 As 124/2020-32). Ustanovení § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona o silničním provozu si klade za cíl převýchovu konkrétního řidiče vozidla, který překročil maximální povolenou rychlost, tak, aby se do budoucna zdržel tohoto jednání. Rovněž má působit na ostatní osoby, které by se tohoto jednání mohly potenciálně dopustit. Je tedy zřejmé, že posouzení druhého Engelova kritéria vede k závěru, že delikt, ze kterého byla žalobkyně obviněna, je „trestným činem“ ve smyslu čl. 6 Úmluvy. Vzhledem k tomu, že již z posouzení druhého Engelova kritéria jednoznačně vyplývá, že jde o „trestný čin“, není dále nutné zkoumat naplnění kritéria třetího. Tyto závěry se vztahují jak na první řízení (skončené uložením příkazu na místě), tak i na řízení následující, neboť jejich předmětem je totožné jednání (skutek) a sledují stejný cíl (potrestání přestupku). Obě mají trestní povahu ve smyslu čl. 6 Úmluvy. [24] Dále platí, že i pojem „trestní řízení“ uvedený v čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě je třeba vykládat ve světle obecných zásad platných pro pojmy „trestní obvinění“ a „trestný čin“ uvedených v článcích 6, resp. 7 Úmluvy (viz rozhodnutí ESLP ze dne 11. 12. 2007, Haarvig proti Norsku, stížnost č. 11187/05, a ze dne 14. 9. 2004, Rosenquist proti Švédsku, stížnost č. 60619/00, a dále rozsudek ESLP ze dne 2. 7. 2002, Göktan proti Francii, stížnost č. 33402/96). Jinými slovy tyto pojmy je nutné v zásadě vykládat konzistentně pro celou Úmluvu, včetně jejích protokolů (viz též rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 15. 11. 2016, A a B proti Norsku, stížnosti č. 24130/11 a 29758/11). Rovněž správní sankce lze proto považovat při naplnění Engelových kritérií za trestní řízení ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě (viz rozsudky ESLP ze dne 16. 6. 2022, Goulandris a Vardinogianni proti Řecku, stížnost č. 1735/13, a ze dne 3. 10. 2023, Vasile Sorin Marin proti Rumunsku, stížnost č. 17412/16). O osvobození nebo odsouzení konečným rozsudkem se jedná i tehdy, když takové rozhodnutí nevydal soud (rozsudek ESLP ve věci Mihalache a ve vztahu k odsouzení rozhodnutím správního orgánu viz rozsudek ESLP ze dne 14. 1. 2010, Tsonyo Tsonev proti Bulharsku, stížnost č. 2376/03). [25] Podle čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě nikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem. V odstavci 2 téhož článku je uvedeno: Ustanovení předchozího odstavce nejsou na překážku obnově řízení podle zákona a trestního řádu příslušného státu, jestliže nové nebo nově zjištěné skutečnosti nebo podstatná vada v předešlém řízení mohly ovlivnit rozhodnutí ve věci. [26] Ke vztahu obou odstavců čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě Evropský soud pro lidská práva uvádí, že zatímco první odstavec se týká druhého stíhání nebo potrestání v téže věci, které je absolutně zakázáno, druhý odstavec se vztahuje k opětovnému otevření pravomocně skončeného řízení, které je za výjimečných okolností přípustné. Při splnění podmínek plynoucích z druhého odstavce musí jednotlivec strpět druhé (opakované) stíhání za stejný skutek. Druhý odstavec stanoví limity zásadě právní jistoty v trestních věcech. Tato zásada totiž není absolutní a v trestních věcech může být prolomena za podmínek stanovených v druhém odstavci (rozsudek Mihalache proti Rumunsku). [27] Stěžovatel poukazuje na to, že napadeným rozhodnutím nedošlo k novému odsouzení ve stejné věci. Jak Nejvyšší správní soud uvedl již výše, čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě zakazuje již vedení nového trestního stíhání (viz rozsudek ESLP ve věci Kapetanios a ostatní proti Řecku, rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 10. 2. 2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku, stížnost č. 14939/03, nebo rozsudek ESLP ze dne 29. 5. 2001, Franz Fischer proti Rakousku, stížnost č. 37950/97). V posuzovaném případě je nicméně ve hře odstavec 2 uvedeného článku, který upravuje podmínky, za nichž lze narušit právní jistotu a obnovit řízení ve stejné věci. Právě dosažení tohoto následku sledoval správní orgán prvního stupně vydáním rozhodnutí v přezkumném řízení. V dané věci se totiž nejednalo o to, aby byl pouze zrušen příkaz na místě s tím, že by již nebylo vedeno řízení o přestupku. Cílem napadeného rozhodnutí naopak bylo odstranit překážku věci rozhodnuté založenou příkazem na místě a vytvořit podmínky pro zahájení řízení o přestupku kvalifikovaném podle přísnější skutkové podstaty. Na napadené rozhodnutí se proto mohou vztahovat záruky plynoucí z čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. [28] Nejvyšší správní soud dále posoudil, zda je v právě posuzované věci přezkumné řízení podle § 94 a násl. správního řádu „obnovou řízení“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. „Obnova řízení“ je totiž přípustnou výjimkou ze zásady ne bis in idem. [29] Pojem „obnova řízení“ je třeba vykládat jako situaci, kdy je již jednou skončené řízení znovu otevřeno. Tento pojem nelze vykládat tak, jak je klasicky vnímán v českém vnitrostátním právu jako specifický případ znovuotevření řízení v případě, že se objeví nové a dříve neznámé skutečnosti. Jako „obnovu řízení“ kvalifikoval Evropský soud pro lidská práva např. dozorčí prostředek podle ruského trestního řádu, který může být uplatňován i při zjištění procesní vady předchozího řízení (viz rozsudek ESLP ze dne 20. 7. 2004, Nikitin proti Rusku, stížnost č. 50178/99). Ústavní soud v nálezu ze dne 19. 2. 2019, sp. zn. I. ÚS 2832/18, č. 27/2019 Sb. ÚS, dovodil, že „obnovou řízení“ ve smyslu Úmluvy je i dovolání podle trestního řádu. Nejvyšší správní soud konstatuje, že zrušení rozhodnutí o přestupku v přezkumném řízení podle správního řádu je „obnovou řízení“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. V důsledku takového rozhodnutí je odstraněna překážka věci rozhodnuté a přestupek může být opětovně projednán. Tím je zasahováno do právní jistoty přestupce. [30] „Obnova řízení“ je přípustná pouze v případě, kdy nové nebo nově odhalené skutečnosti nebo podstatná vada v předešlém řízení mohly ovlivnit rozhodnutí ve věci. [31] Důvodem zrušení příkazu na místě v přezkumném řízení nebylo, že by nastaly nebo vyšly najevo nové skutečnosti, které nebyly dostupné v době rozhodování policejní hlídky (z těchto důvodů lze v obecné rovině rozhodnout o obnově řízení dle § 100 správního řádu). V úvahu tak přichází pouze třetí eventualita, tedy zda předešlé řízení nebylo zatíženo „podstatnou vadou“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Koncept „podstatné vady“ předpokládá, že pouze závažné porušení procesních pravidel, v jehož důsledku došlo k zásadnímu zpochybnění integrity předešlého řízení, může vést ke znovuotevření řízení v neprospěch obviněného, jenž byl zproštěn trestního obvinění nebo potrestán za trestný čin příznivěji (mírněji), než by odpovídalo použitelnému právu. Důvody „obnovy řízení“ musí být takového charakteru, že odůvodňují odlišné rozhodnutí ve věci (viz rozsudek ve věci Mihalache a dále rozsudek ESLP ze dne 14. 1. 2021, Sabalić proti Chorvatsku, stížnost č. 50231/13). Jako příklad „podstatné vady“ se v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva uvádí situace, kdy se soud nižšího stupně neřídil závazným právním názorem soudu nadřízeného. Evropský soud pro lidská práva dále zdůrazňuje, že na „obnovu řízení“ ve prospěch odsouzeného se nevztahují omezení plynoucí z čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě (viz rovněž rozsudek ve věci Mihalache). [32] Nejvyšší správní soud se shoduje s krajským soudem v tom, že nesprávná právní kvalifikace přestupku není bez dalšího podstatnou vadou ve smyslu čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. [33] Evropský soud pro lidská práva posuzoval ve svém rozsudku ze dne 1. 3. 2022, Stăvilă proti Rumunsku, stížnost č. 23126/16, situaci, kdy policejní hlídka zastavila stěžovatele při řízení vozidla. Vzhledem k tomu, že stěžovatel neměl platný řidičský průkaz, bylo proti němu zahájeno trestní řízení. To státní zastupitelství později zastavilo, protože stěžovatelovo jednání nebylo dostatečně závažné a stěžovatel plně spolupracoval. Stěžovateli byla uložena správní pokuta. Nadřízené státní zastupitelství obnovilo trestní stíhání, protože shledalo, že jednání stěžovatele bylo pro vedení trestního řízení dostatečně závažné. Evropský soud pro lidská práva dospěl k závěru, že pouhé právní přehodnocení skutku orgánem vyššího stupně, bez zjištění zásadní procesní vady, pro obnovu řízení nepostačuje. Obnova řízení byla odůvodněna rozdílným výkladem příslušných právních předpisů a jiným hodnocením skutkových okolností případu nadřízeným státním zastupitelstvím a soudem. Evropský soud pro lidská práva tedy shledal, že k obnově řízení nemohlo dojít, neboť předcházející (první) řízení nebylo zatíženo podstatnou vadou ve smyslu čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Rozdílný výklad právních předpisů a hodnocení skutkových okolností případu nadřízeným státním zastupitelstvím a soudem nepostačuje pro učinění závěru o podstatné vadě v předcházejícím řízení. [34] Rovněž v rozsudku ve věci Mihalache se Evropský soud pro lidská práva zabýval situací, kdy byl stěžovatel při řízení zastaven policejní hlídkou. Při dechové zkoušce na alkohol, která byla pozitivní, stěžovatel odmítl poskytnout biologický vzorek ke stanovení hladiny alkoholu v krvi. Státní zastupitelství nejprve zahájilo trestní stíhání, to ale následně zastavilo. Podle jeho názoru totiž delikt nebyl dostatečně závažný, aby představoval trestný čin. Stěžovateli byla uložena správní pokuta. Nadřízené státní zastupitelství následně zrušilo rozhodnutí o zastavení trestního stíhání a řízení obnovilo. Delikt stěžovatele byl totiž dle jeho názoru vysoce nebezpečný, a proto měl být projednán jako trestný čin. Evropský soud pro lidská práva uvedl, že pouze vážné porušení procesních pravidel, které narušuje integritu předcházejícího řízení, může být důvodem pro jeho obnovu v neprospěch obviněného, pokud již byl osvobozen nebo potrestán pro méně závažný trestný čin. Pouhé přehodnocení dříve shromážděných důkazů ze strany nadřízeného orgánu tuto podmínku nesplňuje. Nadřízené státní zastupitelství odůvodnilo obnovu řízení jiným hodnocením společenské škodlivosti skutku. Důvodem tedy nebyla náprava podstatné procesní vady ani nově zjištěné skutečnosti. Proto došlo k porušení čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. [35] Závěry rozsudků Evropského soudu pro lidská práva ve věci Stăvilă a ve věci Mihalache jsou aplikovatelné i v právě posuzované věci. Správní orgán prvního stupně v přezkumném řízení totiž pouze přehodnotil shromážděné důkazy a dospěl k závěru, že jednání naplnilo skutkovou podstatu závažnějšího přestupku. Jednalo se tak pouze o překvalifikaci přestupku žalobkyně a jeho podřazení pod jinou (závažnější) skutkovou podstatu. Není přitom rozhodné, že ve věcech Stăvilă a Mihalache došlo k překvalifikaci deliktu z přestupku na trestný čin, zatímco v právě posuzované věci byl skutek překvalifikován z jedné skutkové podstaty přestupku na jiný přestupek. Oba tyto přestupky jsou totiž „trestní“ ve smyslu Úmluvy (k tomuto dále viz rozsudky ESLP ze dne 18. 10. 2011, Tomasović proti Chorvatsku, stížnost č. 53785/09, nebo ve věci Muslija proti Bosně a Hercegovině). Nejvyšší správní soud konstatuje, že zrušení příkazu na místě v přezkumném řízení nemohlo být v projednávaném případě odůvodněno výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. První „řízení“ totiž nebylo zatíženo podstatnou vadou, která by zpochybnila jeho integritu. [36] Krajský soud správně poukazuje na to, že chyba, které se dopustila policejní hlídka, musí být nesena státem. Za splnění výše uvedených podmínek musí být omyly či vady postupu orgánů veřejné moci v zásadě ku prospěchu účastníků řízení. Nezákonnost příkazu na místě, kterou zapříčinila policejní hlídka, nelze napravovat na úkor žalobkyně. Jinými slovy nemůže být břemeno důsledků nedostatku pozornosti či neznalosti policejní hlídky přeneseno zcela na žalobkyni. V opačném případě by samotné tvrzení o nedostatku či selhání orgánu veřejné moci, bez ohledu na to, jak drobné či bezvýznamné bylo, vytvořilo neomezené možnosti pro obnovu již skončených řízení (viz rozsudek ESLP ze dne 24. 5. 2007, Radchikov proti Rusku, stížnost č. 65582/01). [37] Stěžovatel uvádí, že policejní hlídka nebyla pro rozhodnutí o přestupku věcně příslušná, protože přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 2 zákona o silničním provozu nelze projednat v příkazním řízení na místě [§ 124 odst. 11 písm. d), § 125c odst. 6 písm. b), odst. 7 a 8 zákona o silničním provozu]. Ve stejné situaci byly orgány ve věcech Stăvilă a Mihalache. Ty uložily stěžovatelům pokuty za správněprávní delikt, přestože podle nadřízených orgánů měly být činy projednány jako trestné činy. Orgány, které uložily správní sankci, nebyly věcně příslušné pro uložení trestní sankce. Stejně tak v právě posuzované věci není důležité, že policejní hlídka nebyla věcně příslušná pro vedení řízení pro přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 2 zákona o silničním provozu. Důležité je, že byla věcně příslušná pro vydání rozhodnutí za přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 3 zákona o silničním provozu, a za tentýž skutek tak proti žalobkyni nelze vést další „trestní“ řízení. [38] Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené rozhodnutí vzhledem k důvodu, pro který byl příkaz na místě zrušen v neprospěch žalobkyně, je v rozporu s čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě, jak je ustáleně vykládán Evropským soudem pro lidská práva. [39] Nejvyšší správní soud doplňuje, že v minulosti opakovaně přezkoumával rozhodnutí vydaná v přezkumném řízení, jimiž bylo zrušeno rozhodnutí o přestupku, zejména příkazy na místě, resp. pokutové bloky (viz rozsudky ze dne 24. 9. 2015, čj. 6 As 89/2015-51, ze dne 27. 8. 2020, čj. 6 As 148/2020-28, č. 4075/2020 Sb. NSS, a ze dne 31. 7. 2024, čj. 3 As 183/2023-29, a usnesení ze dne 23. 5. 2024, čj. 3 As 15/2023-43). Otázku splnění podmínek pro zrušení rozhodnutí o přestupku ovšem neposuzoval optikou Úmluvy, nýbrž pouze správního řádu. Takto izolovaný přístup k výkladu podmínek zrušení rozhodnutí o přestupku v přezkumném řízení ovšem není správný, neboť normy vnitrostátního práva je třeba vykládat ve světle závazků plynoucích z Úmluvy (viz též Kopecký, M. K možnostem zrušení pravomocného rozhodnutí o přestupku jako podmínky pro vedení dalšího trestního stíhání. Časopis pro právní vědu a praxi, 2023, č. 1 s. 213–216). Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro předložení této otázky rozšířenému senátu, neboť judikatura Evropského soudu pro lidská práva (nota bene jeho velkého senátu) jednoznačně vylučuje, že by jediným kritériem pro znovuotevření řízení o přestupku mohl být prostý rozpor rozhodnutí o přestupku se zákonem. Podmínku rozporu rozhodnutí o přestupku s právními předpisy obsaženou v § 98 a § 97 odst. 3 správního řádu je třeba vykládat v souladu s požadavky plynoucími z čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Pokud Evropský soud pro lidská práva o určité otázce uvážil způsobem odlišným od judikatury Nejvyššího správního soudu, není povinností senátu Nejvyššího správního soudu, jenž věc projednává, předložit spornou právní otázku postupem dle § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva totiž sama o sobě bez dalšího překonává závěry judikatury Nejvyššího správního soudu (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, čj. 10 As 2/2018-31, č. 3896/2019 Sb. NSS). Je tomu tak tím spíše, pokud je judikatura sjednocena opakovanými konzistentními rozhodnutími Evropského soudu pro lidská práva (zejména velkého senátu z roku 2019 a navazujícími rozhodnutími z let 2020 a 2021), které byly posléze pouze v ojedinělých případech ze strany Nejvyššího správního soudu opomenuty, aniž by však implicitní názor kolidující s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva byl blíže odůvodněn (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 2. 2. 2017, čj. 5 As 140/2014-76, č. 3540/2017 Sb. NSS). (…)

decision_111.txt

k § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňovací období let 2011, 2012 a 2013 Samostatnou činnost profesionálního sportovce je možné vykonávat buďto jako živnostenské podnikání, nebo jako nezávislé povolání. Pokud daňový subjekt vykonává činnost profesionálního fotbalového hráče jako živnost na základě příslušného živnostenského oprávnění, příjmy z této činnosti představují příjmy ze živnosti dle § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 7. 2017, čj. 6 Afs 278/2016-54) Prejudikatura: č. 1566/2008 Sb. NSS, č. 2510/2012 Sb. NSS, č. 2571/2012 Sb. NSS, č. 3016/2014 Sb. NSS a č. 3552/2017 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 26. 3. 1987, Komise Evropských společenství proti Nizozemskému království (235/85, Recueil, s. 01471), ze dne 27. 1. 2000, Staatssecretaris van Financiën proti J. Heerma (C-23/98, Recueil, s. I-00419), a ze dne 18. 10. 2007, J. A. van der Steen proti Inspecteur van de Belastingdienst Utrecht-Gooi/kantoor Utrecht (C-355/06, Sb. rozh., s. I-08863). Věc: David L. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalobce. Finanční úřad pro Jihočeský kraj, Územní pracoviště v Českých Budějovicích (správce daně), třemi dodatečnými platebními výměry ze dne 31. 7. 2015 doměřil žalobci za zdaňovací období let 2011, 2012 a 2013 daň z příjmů, kterých žalobce dosáhl jako profesionální fotbalista na základě Smlouvy o spolupráci při výkonu sportovní činnosti ze dne 30. 7. 2008, Profesionální smlouvy ze dne 4. 1. 2011 a Profesionální smlouvy ze dne 2. 1. 2012, uzavřených s fotbalovým klubem FK BAUMIT Jablonec, a.s., resp. Profesionální smlouvy ze dne 10. 1. 2013, uzavřené s fotbalovým klubem AC Sparta Praha fotbal, a.s., a příjmů, kterých žalobce dosahoval za účast ve fotbalové reprezentaci. Žalobci byla takto doměřena daň v celkové výši 870 730 Kč a současně mu bylo vyměřeno daňové penále v celkové výši 174 146 Kč. Po provedené daňové kontrole dospěl správce daně k závěru, že příjmy žalobce deklarované jím od data zápisu v živnostenském rejstříku, tj. 30. 3. 2011 do 31. 12. 2013 jako příjmy ze živnosti ve smyslu § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů, u nichž lze uplatnit paušálně vynaložené náklady ve výši 60 % z těchto příjmů, takovým příjmem nebyly. Příjmy správce daně posoudil jako příjmy z výkonu nezávislého povolání ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) téhož zákona, u nichž je možné uplatnit paušálně vynaložené náklady ve výši 40 % z těchto příjmů. S odkazem na § 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (dále jen „živnostenský zákon“), na přílohu č. 4, bod 74 nařízení vlády č. 278/2008 Sb., o obsahových náplních jednotlivých živností, a metodický pokyn Ministerstva průmyslu a obchodu č. 11/2000 ze dne 27. 12. 2000, čj. 59928/00/4110, k aplikaci živnostenského zákona v oblasti tělesné výchovy a sportu dovodil, že žalobce jako profesionální hráč fotbalu realizoval svou činnost v rámci fotbalového týmu, tedy sportovního kolektivu, a nejednalo se tak o činnost výkonných sportovců provozovanou samostatně ve smyslu přílohy č. 4, bodu 74 nařízení vlády č. 278/2008 Sb., a proto nešlo o příjmy z provozování živnosti. Správce daně tudíž neuznal žalobci část paušálně vynaložených nákladů, uplatněných ve výši 60 % příjmů od data zápisu v živnostenském rejstříku, tj. 30. 3. 2011 do 31. 12. 2013. Odvolání žalobce proti uvedeným platebním výměrům zamítl žalovaný třemi rozhodnutími ze dne 14. 3. 2016 a uvedené platební výměry potvrdil. Ve shodě se správcem daně dospěl k závěru, že činnost žalobce jako profesionálního hráče fotbalu nenaplňovala znaky živnosti ve smyslu § 2 živnostenského zákona. Činnost žalobce zejména nenaplňuje podmínku samostatnosti, jelikož žalobce se profesionálními smlouvami mimo jiné zavázal podřizovat se časovému a organizačnímu režimu vyplývajícímu z účasti fotbalového klubu v soutěžích, dodržovat pokyny trenérů a realizačního týmu, vystupovat na veřejnosti v oděvu stanovenému klubem, jednat v souladu se stanovami klubu, podřizovat se rozhodnutím orgánů klubu a neprovozovat bez souhlasu klubu jinou výdělečnou činnost. Žalobce nevykonával svou činnost vlastním jménem. Ačkoliv jsou fotbalisté zpravidla identifikováni jmenovkou na dresu, výkony všech hráčů jsou v konečném důsledku připisovány pouze klubu, který reprezentují. Žalobce konečně nenaplnil ani podmínku výkonu činnosti na vlastní odpovědnost. Hráče řídí a o jeho zapojení do sportovní činnosti rozhoduje klub. Ten zároveň inkasuje veškeré příjmy a nese náklady, zajišťuje např. lékařskou a terapeutickou péči, vytváří tréninkové prostředí a zapůjčuje sportovní potřeby, zajišťuje dopravu, stravu a ubytování v době zájezdu k utkání, při soustředění nebo při trénincích. K tomu žalovaný argumentoval rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2015, čj. 1 Afs 73/2011-167, bodem [36], s tím, že: „Vykonávání činnosti nikoliv pod vlastním jménem ale pod jménem fotbalového klubu je nezbytným předpokladem jakéhokoliv kolektivního sportu. Fotbalová jedenáctka jistě není sborem jedenácti sólistů podnikajících nezávisle, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, ale vždy je týmem vystupujícím jednotně pod jedním pevně stanoveným jménem, s jednotným dresem, jednotnou reklamou. V konečném důsledku se ve výši odměny sportovců působících v kolektivních sportech promítá na prvém místě nikoliv individuální osobní nasazení a počet ‚odpracovaných hodin‘, nýbrž zejména úspěšnost týmu jako celku. To je záležitost často dokonce i velmi nahodilá a ne vždy odpovídající jeho vlastní aktivitě.“ Žalovaný rovněž odkázal na obsah profesionálních smluv (čl. I odst. 3), dle nichž „[p]říjmy z této smlouvy jsou příjmy z výkonu nezávislého povolání ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů“. Shodně se správcem daně vyhodnotil i rozdíl mezi sporty individuálními a kolektivními ve smyslu vymezení oboru činnosti v příloze č. 4, bodu 74 nařízení vlády č. 278/2008 Sb. Ke skutečnosti, že je žalobce držitelem živnostenského listu, žalovaný uvedl, že živnost volnou může provozovat každý, kdo splní všeobecné podmínky pro provozování živnosti a ohlásí živnost na živnostenském úřadě. Pouhé držení živnostenského oprávnění nelze považovat bez reálného výkonu činnosti způsobem naplňujícím obsah vymezení dané živnosti za důkaz, prokazující, že daňový subjekt dosahuje příjmy dle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů. Proti napadeným rozhodnutím podal žalobce tři samostatné žaloby, které Krajský soud v Českých Budějovicích spojil ke společnému rozhodnutí a rozsudkem ze dne 23. 9. 2016, čj. 51 Af 4/2016-30, je zamítl. Jako rozhodnou otázku, vzhledem k tomu, že se náhled na výkon činnosti profesionálního fotbalového hráče svou povahou vymyká evropskému standardu, vymezil obsah konkrétní profesionální hráčské smlouvy, neboť v České republice může být takový hráč považován za tzv. osobu samostatně výdělečně činnou (OSVČ), a to provozující živnost či vykonávající nezávislé povolání. Stejně jako žalovaný vycházel krajský soud z § 2 živnostenského zákona, podle něhož je živností „soustavná činnost provozovaná samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem“. Krajský soud shledal, že činnost profesionálního fotbalového hráče je nepochybně soustavná a jejím účelem je dosažení zisku, nejde však o činnost samostatnou. Pokud by měl být naplněn znak samostatnosti výdělečné činnosti, musel by fotbalový hráč sám o sobě rozhodovat, zda bude nastupovat k jednotlivým utkáním, zda se bude účastnit tréninku, zda bude respektovat pokyny trenéra apod. Takovou samostatností profesionální fotbalový hráč s ohledem na obsah smluv vybaven není. Stejně tak nevykonává činnost fotbalového hráče vlastním jménem, jelikož jeho výkony jako hráče v kolektivním sportu jsou součástí výkonu celého mužstva. Profesionální fotbalista se neúčastní sportovní činnosti pod svým jménem, ale pod jménem sportovního klubu, jehož je součástí. Ani prvek vlastní odpovědnosti nemůže být v konkrétní souvislosti shledán jako naplněný. Fotbalový hráč neodpovídá za výsledky své činnosti sám, odpovědnost za jednání fotbalisty je opět přenášena na klub, pro který vykonává sportovní činnost. Žalovaný správně zkoumal naplnění obecných znaků živnosti v posuzovaném případě a rovněž správně zkoumal, zda činnost vykonávaná žalobcem je živností. Krajský soud neshledal důvodnou námitku žalobce, že žalovaný nesprávně rozlišoval mezi činností sportovce v tzv. individuálních sportech a činností v tzv. sportech kolektivních, a že učinil svou úvahu v rozporu s nařízením vlády č. 278/2008 Sb. Podle krajského soudu žalovaný „zkoumal na základě tvrzení žalobce, zda činnost, kterou vykonává, tj. profesionální fotbalista je živností či nikoliv. Zkoumal proto naplnění obecných znaků živnosti a nezabýval se tím, zda může být činnost pojmenovaná jako činnost výkonného sportovce nějakým druhem živnosti. To totiž žalovaný správní orgán v žádném směru nerozporoval.“ Na příkladu tenisty jako individuálního sportovce vysvětloval, že většina sportovců v individuálních sportech si sama zvolí, jakého závodu se zúčastní, sportovci závodí sami za sebe a vybírají si výbavu a vlastní realizační tým. Činnost tenisty jako individuálního sportovce, ať již hraje sám či s jiným spoluhráčem ve čtyřhře, naplňuje znaky individuální a samostatné činnosti, jakož i vlastní odpovědnosti sportovce. Žádný právní předpis výslovně nerozlišuje mezi individuálními a kolektivními sporty. Vždy je dle krajského soudu třeba zkoumat naplnění definičních znaků živnosti s ohledem na obsah smluv, na základě kterých je konkrétní druh sportu vykonáván. Daňové orgány takto v dané věci postupovaly. Krajský soud uzavřel, že zcela nepřípadná je argumentace žalobce připodobněním činnosti profesionálního sportovce k činnosti výkonného umělce, a navazující úvaha, že dle autorského zákona může být vytvořeno společné dílo více výkonnými umělci, kteří ve svém souhrnu vystupují jako celek, ale přitom každý z nich je odpovědným výkonným umělcem. Uměleckým výkonem je totiž dle zákona č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), živé provozování autorského díla, zejména živě přednášeného literárního díla, živě prováděného hudebního díla s textem nebo bez textu nebo živě scénicky předváděného díla dramatického nebo hudebně dramatického, choreografického nebo pantomimického. Činnost profesionálního sportovce v žádném případě nepředstavuje zpřístupnění autorského díla a v tomto směru nelze v daňovém právu použít ani analogii zákona. Situaci profesionálního fotbalisty nelze přirovnat ani k činnosti subdodavatele, např. při realizaci stavby. V případě subdodavatelů bude záležet na konkrétní smlouvě, která je na dodávky nebo subdodávky uzavřena a na jejím základě hodnotit charakter konkrétní činnosti. Subdodavatel nemusí v této roli vystupovat vždy, v jiném obchodním vztahu může vystupovat nikoli jako subdodavatel, ale jako přímý dodavatel. V dané věci si však nelze představit situaci, kdy bude žalobce jako profesionální fotbalista fungovat samostatně jako sólový sportovec a hrát profesionální fotbal bez návaznosti na klub, ve kterém má uzavřenu profesionální smlouvu. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž uvedl, že již dříve namítal nekonzistentnost žalovaného při posouzení znaku samostatnosti. Krajský soud poté dospěl stejně jako žalovaný k vnitřně rozpornému závěru, že v případě stěžovatele se nejedná o výkon samostatné činnosti, a proto je nutné jeho činnost zařadit jako jinou samostatně výdělečnou činnost ve smyslu § 7 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů. Pokud by dle stěžovatele skutečně nebyl naplněn znak samostatnosti, nemohl by jeho příjem být vůbec posouzen jako příjem dle § 7 zákona o daních z příjmů, tedy ani jako příjem z nezávislého povolání. K namítanému rozporu se krajský soud ani žalovaný nijak nevyjádřili. Závěr o nesamostatnosti výkonu činnosti stěžovatele je nutné zcela jednoznačně odmítnout. Naplnění znaku samostatnosti dokládá i skutečnost, že správce daně nezpochybnil účtování daně z přidané hodnoty za předmětnou činnost, přičemž nezbytným předpokladem pro účtování této daně je výkon samostatné ekonomické činnosti (§ 5 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty). Výklad žalovaného považuje stěžovatel za zjednodušující a neodpovídající realitě. Stěžovatel se dobrovolně rozhodl uzavřít smlouvu a dodržet smluvené povinnosti a odpovídá za splnění svých závazků a dodržení svých povinností. Zcela jistě se může sám rozhodnout, že nenastoupí k utkání nebo se nezúčastní tréninku, ve smlouvě jsou pro tyto případy upraveny příslušné sankce. To, že stěžovatel dbá pokynů trenéra a dodržuje smluvené závazky, neznamená, že není při výkonu činnosti samostatný. Naopak, jeho samostatné vyhodnocení situace a schopnost samostatného rozhodování je pro řádný výkon jeho činnosti nezbytná. Svou činnost přirovnával stěžovatel k činnosti subdodavatele v případě větších projektů, na nichž se podílí více subdodavatelů. Takoví subdodavatelé také musí dodržovat pokyny a časový harmonogram dodavatele, dostavit se na určené místo, budou mít ochranné prostředky s logem dodavatele apod. Skutečnost, že konečný výsledek závisí i na činnosti jiných subdodavatelů a je prezentován jménem dodavatele (nikoliv jménem subdodavatele), nemění nic na tom, že subdodavatel tuto činnost vykonal samostatně, vlastním jménem a za výkon své činnosti dodavateli odpovídá. I herec se zavazuje dbát pokynu režiséra, chodit na zkoušky, spolupracovat s jinými herci. Stěžovatel si je vědom skutečnosti, že činnost herce se bude řídit autorským zákonem. Dle stěžovatele je také úprava práv výkonného sportovce a výkonného umělce do jisté míry srovnatelná, neboť v obou případech se jedná o výkon, který je jedinečným výsledkem tvůrčí činnosti fyzické osoby a je vyjádřen v objektivně vnímatelné podobě. Stěžovatel uvedl, že skutečnost, že jeho činnost je vykonávána jeho vlastním jménem a nikoliv jménem fotbalového klubu, dokládají mj. i články a reportáže o stěžovateli ve sdělovacích prostředcích. Výkon činnosti vlastním jménem je nadto implicitním požadavkem samostatnosti. Co se týče naplnění znaku výkonu činnosti na vlastní odpovědnost, stěžovatel se domníval, že žalovaný i krajský soud nesprávně zaměnili odpovědnost stěžovatele za jeho činnost hráče, ke které se smluvně zavázal, a odpovědnost fotbalového klubu za jeho vlastní závazky. Stěžovatel uvedl, že svému smluvnímu partnerovi plně odpovídá za plnění povinností ze smlouvy. Krajský soud v napadeném rozsudku neuvedl, z čeho dovodil, že odpovědnost za jednání stěžovatele je přenášena na klub. Stěžovatel zcela samostatně odpovídá za svůj výkon a nic nebrání tomu, aby výše jeho odměny byla určena částečně v závislosti na výsledku jeho činnosti a částečně na sportovním výsledku celého týmu. Dle přílohy č. 4, bodu 74 nařízení vlády č. 278/2008 Sb. je obsahem náplně činnosti „Provozování tělovýchovných zařízení a organizování sportovní činnosti“ mimo jiné též činnost výkonných sportovců, případně rozhodčích, provozovaná samostatně a za účelem dosažení zisku. Uvedené nařízení nerozlišuje mezi činností výkonného sportovce v individuálním a kolektivním sportu, jak činí v napadených rozhodnutích žalovaný. Takové rozlišování je nepřípustné, neboť nezákonným způsobem zužuje výklad právní normy a zasahuje do práv sportovců jako daňových subjektů, zároveň je také nekonzistentní, nelogické a diskriminující hráče kolektivních sportů. Není zřejmé, zda je pro posouzení sportu jako individuálního či kolektivního rozhodující počet členů „týmu“ soutěžících společně. V takovém případě však nelze stanovit počet hráčů, na základě kterého by bylo možné toto rozlišení transparentně provést. Stěžovatel pokládá otázku, jak by se posuzoval např. volejbal, tenisová čtyřhra, dvojbob či čtyřbob, skif, dvojskif, čtyřka nebo osmiveslice. Není ani jasné, zda je určujícím kritériem pro rozlišování mezi individuálními a kolektivními sporty samostatnost sportovce v rozhodování, kterých závodů se zúčastní nebo vystupování vlastním jménem. Stěžovatel závěrem dodal, že v případech, kdy není v důsledku chybějící právní úpravy jednoznačně zřejmé, jakému režimu by měla být jeho činnost podřízena, musí být použito obecnějších právních principů. Pokud je totiž činnost profesionálních sportovců neujasněná a v důsledku chybějícího zákona o sportu doposud právně neupravená, nemůže být smluvním stranám vnucována jedna z možných forem jejich spolupráce a musí být použity základní právní principy, mezi něž patří i zásada in dubio mitius, v tomto případě tedy in dubio contra fiscum (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2011. čj. 2 Afs 16/2011-78). Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti zcela ztotožnil se závěry napadeného rozsudku. Z obsahu smluv předložených stěžovatelem správci daně je zřejmé, že činnost stěžovatele jakožto výkonného sportovce je zcela a výlučně závislá na klubu, a nelze tedy dospět k závěru, že by činnost výkonného sportovce provozoval samostatně. Nelze se ani ztotožnit s argumentací stěžovatele přirovnávající činnost hráče kolektivního sportu k systému subdodávek v rámci jedné velké dodávky, neboť těžko si lze představit, že by subdodavatelé byli povinni vystupovat na veřejnosti pouze v oblečení schváleném dodavatelem, jakékoliv jiné zakázky by si mohli sjednávat pouze se souhlasem dodavatele, byli povinni se účastnit akcí pořádaných dodavatelem, které by přímo nesouvisely s vlastní subdodávkou a podobně. Subdodavatel také může vystupovat v obchodních vztazích samostatně, tedy v jiném obchodním vztahu může být na pozici dodavatele, není tedy ve výkonu své činnosti vázán pouze na hlavního dodavatele.Ačkoliv stěžovatel má živnostenské oprávnění k provozování tělovýchovných a sportovních zařízení a organizování sportovní činnosti, činnost, kterou vykonává jako hráč v rámci klubu, není činností podle tohoto živnostenského oprávnění, ale příjmem z nezávislého povolání, které není živností ani podnikáním podle zvláštních předpisů. Žalovaný zdůraznil, že v posuzované věci nebyly žádné pochybnosti ohledně posouzení činnosti stěžovatele, a proto nebyla možnost postupovat dle zásady zásada in dubio mitius. Stěžovatel předložil ke kasační stížnosti „Vyjádření k povaze činnosti sportovců“ ze dne 16. 12. 2016, podepsané ředitelem odboru živností Ministerstva průmyslu a obchodu. Není známo, jak stěžovatel formuloval dotaz, nicméně i toto vyjádření podporuje závěry správce daně. Uvádí se v něm, že pokud však činnost profesionálního sportovce znaky živnosti dle § 2 živnostenského zákona naplní, je takováto činnost živností a zároveň zejména u kolektivních sportů nelze s jistotou dovozovat, že činnost je vykonávána vlastním jménem sportovce. V případě kolektivních sportovců je tudíž nutno způsob výkonu jejich činnosti vždy individuálně posuzovat a teprve poté učinit závěr o tom, jakou činnost z pohledu zákona o daních z příjmů sportovec vykonává. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasační stížnosti (...) [22] Ustanovení § 7 zákona o daních z příjmů (ve znění v rozhodné době) pod nadpisem „Příjmy z podnikání a z jiné samostatné výdělečné činnosti“ obsahovalo taxativní výčet příjmů z podnikání (§ 7 odst. 1) a příjmů z jiné samostatné výdělečné činnosti (§ 7 odst. 2). V posuzovaném případě je předmětem sporu otázka, zda příjmy stěžovatele z výkonu činnosti profesionálního fotbalisty na základě uzavřených profesionálních smluv představují příjmy z podnikání – ze živnosti dle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů; nebo příjmy z jiné samostatné výdělečné činnosti – příjmy z výkonu nezávislého povolání, které není živností ani podnikáním podle zvláštních předpisů dle § 7 odst. 2 písm. b) zákona o daních z příjmů. [23] Žalovaný v napadených rozhodnutích vyzdvihuje prvky závislosti, které činnost stěžovatele vykazuje, a dochází k závěru, že není vykonávána samostatně. Zároveň ovšem považuje příjmy z této činnosti za příjmy z výkonu jiné samostatné výdělečné činnosti – nezávislého povolání. Stěžovateli lze dát plně za pravdu potud, že jde o závěry, které si vzájemně odporují a napadená rozhodnutí uvedený rozpor žádným způsobem neosvětlují, přestože stěžovatel jej namítl již v odvolání. Stejně tak krajský soud (ačkoli připustil, že činnost výkonného sportovce může být vykonávána jako živnost nebo jako jiná samostatně výdělečná činnost) v napadeném rozsudku argumentuje v zásadě obdobně jako žalovaný definicí živnosti dle § 2 živnostenského zákona, přičemž nesplnění podmínky provozování živnosti samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost dovozuje z uzavřené profesionální smlouvy. K rozporu ve výkladu obsahu pojmu „samostatnost“ v § 7 zákona o daních z příjmů jako alternativy pojmu „závislá činnost“(§ 6 téhož zákona), podmínky „samostatnosti“ v definici živnosti a výkladu žalovaného dle přílohy č. 4, bodu 74 nařízení vlády č. 278/2008 Sb., a tam vymezené „činnosti výkonného sportovce provozované samostatně“, jako činnosti provozované „individuálně“, se nijak nevyjadřuje, ačkoliv stěžovatel na něj v žalobě výslovně upozorňuje. Již z tohoto důvodu je namístě napadený rozsudek i napadená rozhodnutí zrušit, jelikož jsou v této části nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů. Ve zbytku jsou však úvahy krajského soudu i žalovaného plně přezkoumatelné a Nejvyšší správní soud tudíž přistoupil k posouzení kasační stížnosti v mezích důvodů v ní uplatněných. Jedná se totiž o otázky, u nichž lze rozumně předpokládat, že budou mít význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS). [24] Povahou činnosti profesionálních sportovců v kolektivním sportu se zabýval Nejvyšší správní soud zejména v rozsudku ze dne 29. 11. 2011, čj. 2 Afs 16/2011-78, č. 2510/2012 Sb. NSS. Toto rozhodnutí se týkalo profesionálního hokejisty, nicméně učiněné závěry lze zobecnit i s ohledem na skutečnost, že profesionální smlouva hokejisty a fotbalisty se svým obsahem zpravidla zásadně neliší a Nejvyšší správní soud se stejnými východisky řídil i v případě profesionálních fotbalistů (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2014, čj. 1 Afs 73/2011-167, č. 3016/2014 Sb. NSS, ze dne 24. 10. 2012, čj. 2 Afs 20/2012-35, ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 Afs 21/2012-33, nebo ze dne 1. 8. 2012, čj. 2 Afs 22/2012-31). Nejvyšší správní soud se zde však zabýval toliko otázkou, zda výkon činnosti profesionálního fotbalisty či hokejisty představuje za všech okolností výkon závislé práce. Dospěl přitom k závěru, že činnost profesionálních sportovců je natolik neujasněná a právně v podstatě neupravená, že nabízí relativní smluvní volnost v tom smyslu, že hráčská činnost pro sportovní klub může být smluvně zakotvena jak formou samostatné výdělečné činnosti, tak formou pracovní smlouvy, proto je vždy třeba vycházet z obsahu smlouvy, na jejímž základě je činnost vykonávána. [25] Jedním z rozlišujících znaků výkonu samostatné činnosti a výkonu závislé práce je prvek samostatnosti. Ten je vykládán jako schopnost či možnost rozhodovat o všech organizačních a technických podmínkách výkonu dané činnosti, tedy zejména o tom, v jaké době a po jakou dobu bude činnost realizována, na jakém místě apod. Závislá práce je oproti tomu charakterizována výkonem činnosti jménem zaměstnavatele, podle jeho pokynů a v podřízeném vztahu vůči zaměstnavateli. Povinnost dbát pokynů ovšem není možné coby rozhodné kritérium přeceňovat, jelikož je zřejmé, že povinnost „dbát pokynů“ má např. i každý řemeslník, vykonávající činnost na základě živnostenského oprávnění, který musí respektovat pokyny objednatele. Činnost profesionálního fotbalisty je přitom aktivitou v tomto ohledu hraniční. Na to upozorňuje i Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku, když uvádí, že činnost sportovce se pojmovému vymezení závislé činnosti sice velmi blíží, nicméně nedosahuje její intenzity. Sportovec takto sice „pracuje“ pouze pro jediného zaměstnavatele, který organizuje jeho činnost, poskytuje mu pracovní pomůcky, stravu nebo dopravu k utkání, na druhou stranu se ale jeho činnost vymyká zákoníku práce např. způsobem odměňování, způsobem ukončení smlouvy, povinností účastnit se marketingových aktivit klubu nebo, jak uvádí též stěžovatel, systémem sankcí za nedodržení smluvených povinností. Naopak, prvku samostatnosti se nijak nedotýká skutečnost, že stěžovatel uzavřel profesionální smlouvu na základě vlastního svobodného rozhodnutí, jelikož to je pojmovým znakem jakéhokoliv právního jednání ve sféře soukromého práva. [26] Jak již bylo řečeno, rozhodující pro posouzení povahy činnosti stěžovatele je obsah soukromoprávní smlouvy, na jejímž základě je činnost fotbalového hráče vykonávána, přičemž nelze použít bez dalšího výklad, který je zjevně nevýhodný a nechtěný pro obě strany daného smluvního vztahu, tzn. pro sportovce i jeho klub. Ze všech shora uvedených profesionálních smluv stěžovatele jednoznačně vyplývá vůle obou smluvních stran upravit vzájemný vztah tak, že stěžovatel bude vykonávat činnost fotbalového hráče jako samostatnou výdělečnou činnost. Ve smlouvách s klubem FK BAUMIT Jablonec, a.s., je nadto výslovně uvedeno, že se jedná o nepojmenovanou smlouvu ve smyslu § 51 občanského zákoníku z roku 1964. Nejvyšší správní soud nehodlá zpochybnit závěry své předešlé judikatury a uzavírá, že stěžovatelovu činnost profesionálního hráče fotbalu je třeba z nastíněných důvodů považovat za samostatnou výdělečnou činnost ve smyslu § 7 zákona o daních z příjmů. [27] Profesionální hráč a sportovní klub mají určitou míru volnosti v tom, jak upraví svůj smluvní vztah (zda půjde o výkon práce zaměstnancem nebo samostatný výkon sportovní činnosti). Daňové předpisy naproti tomu kogentně stanoví režim zdanění jednotlivých samostatných výdělečných činností, a to s ohledem na charakter vykonávané činnosti. [28] Legální definici nezávislého povolání ani výčet činností, které pod daný pojem spadají, žádný právní předpis neobsahuje. Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 2011, čj. 8 Afs 56/2010-73, č. 2571/2012 Sb. NSS, ve vztahu k obsahu tohoto pojmu lze podpůrně využít § 22 odst. 1 písm. f) zákona o daních z příjmů, kde se v souvislosti s daňovými nerezidenty operuje s pojmem nezávislá činnost. Při vědomí, že některé z tam uvedených činností je třeba považovat za podnikání podle jiných právních předpisů (architekt, lékař, inženýr, právník), lze za nezávislá povolání považovat např. výkonné umělce, sportovce, jejich trenéry, rozhodčí, artisty apod. Pro zmíněné profese je charakteristická kreativita a samostatnost při volbě způsobu, jakým bude dosaženo předem stanoveného výsledku. [29] Živností se dle § 2 živnostenského zákona rozumí „soustavná činnost provozovaná samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem“. Aby byla určitá činnost živností, je nutné kumulativní naplnění všech uvedených podmínek. Nelze přehlédnout, že uvedená definice se do značné míry překrývá s definicí podnikání dle § 2 odst. 1 obchodního zákoníku. S určitou mírou zjednodušení je tedy živností podnikání za podmínek stanovených živnostenským zákonem. Dle přílohy č. 4, bodu 74 nařízení vlády č. 278/2008 Sb. je obsahem náplně živnosti volné „Provozování tělovýchovných zařízení a organizování sportovní činnosti“ mimo jiné též „[č]innost výkonných sportovců, případně rozhodčích, provozovaná samostatně a za účelem dosažení zisku“. V § 3 živnostenského zákona je uveden taxativní výčet činností, které nejsou živnostmi, přestože svým obsahem mohou naplňovat všechny znaky podnikání. Jedná se zejména o činnosti, jejichž výkon je regulován zvláštními právními předpisy. Činnost výkonných sportovců v tomto výčtu zahrnuta není. [30] Mezi stranami není sporu o tom, že stěžovatel svou činnost vykonává soustavně a za účelem dosažení zisku. Ačkoliv vykazuje také silné prvky závislosti na sportovním klubu, lze jeho činnost s ohledem na obsah profesionálních smluv považovat za činnost ekonomicky samostatnou. Stejně jako je v případě činnosti stěžovatele oslaben znak samostatnosti, i dva naposledy uvedené znaky jsou oslabeny, avšak nikoliv zcela potlačeny. [31] Živností je taková činnost, kterou subjekt vykonává svým jménem, nikoliv jménem jiného subjektu. Do smluvního vztahu s fotbalovým klubem stěžovatel vstupuje sám a vlastním jménem. Vlastním jménem také fotbalovému klubu za odvedené služby fakturuje a fotbalový klub fakturuje ohledně svých pohledávek vůči stěžovateli (jak vyplývá z podkladů založených ve správním spise). Smlouva obsahuje řadu vzájemných práv a povinností (pro stěžovatele např. účastnit se tréninků, dbát o svou fyzickou kondici apod.). Tyto povinnosti směřují k realizaci hlavního smyslu profesionální smlouvy, kterou je účast hráče v soutěžních utkáních v těch soutěžích, kterých se fotbalový klub účastní. Zde leží také ekonomické jádro činnosti profesionálního fotbalového klubu, v této činnosti se generují příjmy klubu ze samotné účasti v soutěži, ze vstupného, vysílacích práv, marketingové příjmy z prezentace obchodních partnerů apod. Také variabilní část smluvené odměny stěžovatele se odvíjí od výsledku soutěžního utkání, ať již kolektivního (výsledek mužstva), nebo individuálního (např. počet vstřelených gólů). Fotbalový hráč přitom v soutěžním utkání figuruje na soupisce pod svým jménem, ale zároveň jako člen fotbalového týmu, který jej k utkání nominuje. [32] Posledním znakem živnosti je výkon činnosti na vlastní odpovědnost. I tento prvek je v činnosti profesionálního fotbalisty částečně oslaben. Vyjadřuje tzv. podnikatelské riziko, tj. odpovědnost podnikatele za splnění svých závazků. Podnikáním, resp. živností, je činnost na vlastní účet a na vlastní nebezpečí. Fotbalový hráč pod sankcí pokut dle příslušné smluvní sazby odpovídá fotbalovému klubu zjednodušeně řečeno za to, že bude dodržovat životosprávu, tréninkový proces, chránit zájmy klubu a veřejně vystupovat v souladu s těmito zájmy. Jeho odpovědnost v tomto ohledu není ničím omezená. Zároveň je ovšem problematické hovořit o podnikatelském riziku v pravém smyslu slova. V případě fotbalového hráče si lze představit pokles formy (hráči se přestane v soutěžních utkáních „dařit“), což se v jeho sféře odrazí v tom, že nebude nominován k dalšímu utkání, případně s ním v budoucnu nebude prodloužena smlouva, bude uzavřena za méně výhodných podmínek nebo bude nastupovat v méně prestižním fotbalovém týmu. Hráč však má od klubu po dobu trvání smlouvy zajištěn v podstatě fixní příjem. V souvislosti s dosažením, zachováním či udržením tohoto příjmu nevstupuje do žádného dalšího závazkového vztahu s jinými subjekty. Většinu nákladů spojených s výkonem činnosti fotbalového hráče přitom nese klub. [33] Jednotlivé znaky živnosti tedy nejsou v případě profesionálního fotbalového hráče naplněny v „čisté“ podobě. Právní úprava však jednoznačně stanoví, že obsahem náplně činnosti „Provozování tělovýchovných zařízení a organizování sportovní činnosti“ je mimo jiné též „činnost výkonných sportovců provozovaná samostatně a za účelem dosažení zisku“. Podmínky samostatnosti a za účelem dosažení zisku jsou v prováděcím nařízení uvedeny nadbytečně, jelikož se jedná o obecné podmínky, které musí být naplněny u každé živnosti. Podstatné je, že právní úprava připouští činnost výkonného sportovce živnostenským způsobem, aniž by výslovně odlišovala činnost v individuálním a kolektivním sportu. [34] Ke stejnému závěru se kloní i komentářová literatura, která uvádí, že mezinárodními právními předpisy, ani podle zákona o daních z příjmů, není vyloučena činnost profesionálního veřejně vystupujícího umělce, sportovce, artisty a jejich spoluúčinkujících osob jakožto osob samostatně výdělečně činných, provozujících živnost, nebo jako osob vykonávajících nezávislé povolání (srov. Pelc, V. Zákon o daních z příjmů. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 503). V této souvislosti je třeba zmínit, že také příslušný živnostenský úřad stěžovateli živnostenské oprávnění k činnosti „Provozování tělovýchovných zařízení a organizování sportovní činnosti“ vydal (udělil). Stěžovatel v souladu s možným a legitimním výkladem právní úpravy začal od dubna roku 2011 vykonávat svoji činnost živnostenským způsobem. Tento jeho postup nebyl až do zahájení daňové kontroly v roce 2015 zpochybněn ani správcem daně ani živnostenským úřadem [§ 45 odst. 1, 2 písm. e), odst. 4, § 48, § 61 odst. 3 písm. a) a odst. 4 živnostenského zákona]. [35] Nejvyšší správní soud je toho názoru, že pokud je s ohledem na neujasněnost právní úpravy v zásadě možné vykonávat samostatnou činnost profesionálního sportovce dle § 7 zákona o daních z příjmů buďto jako živnostenské podnikání, nebo jako nezávislé povolání, nelze za daného právního stavu daňový subjekt nutit, aby zvolil ten způsob, který je vhodnější z hlediska fiskálních zájmů státu. Pokud stěžovatel vykonával činnost profesionálního fotbalového hráče jako živnost na základě příslušného živnostenského oprávnění, příjmy z této činnosti představují příjmy ze živnosti dle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o daních z příjmů. [36] V posuzovaném případě nelze odhlédnout ani od toho, že stěžovatel je registrován k dani z přidané hodnoty. Dle podkladů založených ve správním spise je příslušná daň z přidané hodnoty uvedena i na fakturách, kterými stěžovatel sportovní činnost fotbalovému klubu fakturuje. Je třeba zdůraznit, že stěžovatel nevykonává jinou výdělečnou činnost než činnost profesionálního fotbalového hráče. Podle § 5 odst. 1 zákona o dani z přidané hodnoty je osobou povinnou k dani z přidané hodnoty „fyzická nebo právnická osoba, která samostatně uskutečňuje ekonomické činnosti“. Eurokonformní výklad vyžaduje, aby byl pojem „samostatně uskutečňované ekonomické činnosti“ vykládán v souladu se směrnicí Rady 2006/112/ES o společném systému daně z přidané hodnoty. Za účelem určení, zda posuzovaná jednotka vykonává ekonomickou činnost samostatně, je třeba zjistit, zda se nachází ve vztahu podřízenosti vůči jednotce jiné. Pro posouzení existence takového vztahu podřízenosti je dle judikatury Soudního dvora třeba ověřit, zda dotyčná osoba provádí svou činnost vlastním jménem, na svůj účet a na vlastní odpovědnost, jakož i to, zda nese hospodářské riziko spojené s výkonem takové činnosti, svobodně si určuje podmínky výkonu práce a sama vybírá honoráře tvořící její příjem (srov. rozsudky ze dne 26. 3. 1987, Komise Evropských společenství proti Nizozemskému království, 235/85, Recueil, s. 01471, ze dne 27. 1. 2000, Staatssecretaris van Financiën proti J. Heerma, C-23/98, Recueil, s. I-00419, a ze dne 18. 10. 2007, J. A. van der Steen proti Inspecteur van de Belastingdienst Utrecht-Gooi/kantoor Utrecht, C-355/06, Sb. rozh., s. I-08863, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2016, čj. 2 Afs 100/2016-29, č. 3552/2017 Sb. NSS). Jestliže správce daně umožnil stěžovateli registraci k dani z přidané hodnoty, implicitně tím vyjádřil, že provádí svou činnost samostatně, vlastním jménem a na svůj účet a odpovědnost. [37] I z tohoto pohledu je nepřípustnou situace, kdy správce daně registruje stěžovatele k dani z přidané hodnoty (když zákonnou podmínkou registrace k této dani je výkon samostatné ekonomické činnosti vlastním jménem a na vlastní odpovědnost), přičemž stejný správce daně následně stěžovateli za stejné období doměří daň včetně daňového penále s odůvodněním, že předmětnou činnost samostatně, vlastním jménem a na vlastní odpovědnost nevykonává a nenaplňuje tak znaky živnosti.

decision_1110.txt

k § 11 odst. 1 písm. a) zákonného opatření Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí (v textu jen „zákonné opatření“) Součástí základu daně z nabytí nemovitých věcí podle § 11 odst. 1 písm. a) zákonného opatření Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí, ve znění účinném do 31. 10. 2016 nebyla daň z přidané hodnoty, která byla uhrazena převodci, který byl plátcem daně z přidané hodnoty. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, čj. 4 Afs 88/2017-35) Prejudikatura: č. 653/2005 Sb. NSS, č. 792/2006 Sb. NSS, č. 1778/2009 Sb. NSS, č. 2533/2012 Sb. NSS a č. 3290/2015 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb., č. 181/2009 Sb., č. 51/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 500/01), č. 71/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 644/01), č. 78/2003 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 487/01) a č. 142/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/06). Věc: Obec Střelské Hoštice proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Finanční úřad pro Jihočeský kraj – Územní pracoviště ve Strakonicích platebním výměrem ze dne 24. 3. 2016 vyměřil žalobkyni daň z nabytí nemovitých věcí ve výši 14 972 Kč. V odůvodnění uvedl, že dne 25. 6. 2015 žalobkyně podala opravné daňové přiznání k dani z nabytí nemovitých věcí, kde jako základ pro výpočet daně byla uvedena sjednaná cena ve výši 309 300 Kč bez daně z přidané hodnoty (DPH). Ve smlouvě kupní a o předkupním právu věcném ze dne 18. 4. 2015, na základě které byl převod nemovité věci (obecního pozemku) proveden, je však uvedena celková kupní cena ve výši 374 253 Kč, tj. včetně DPH. Správce daně s odkazem na § 13 zákonného opatření shledal, že sjednanou cenou (tj. základem daně) se pro účely daně z nabytí nemovitých věcí rozumí úplata za nabytí vlastnického práva k nemovité věci včetně DPH. Z kupní ceny včetně DPH ve výši 374 253 Kč proto vyměřil daň ve výši 4 % z této ceny, tj. 14 972 Kč. Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 10. 2016 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí správce daně. Žalovaný shledal, že v posuzovaném případě se jedná o nabytí vlastnického práva k nemovité věci z majetku žalobkyně jakožto obce, kdy podle § 22 odst. 1 zákonného opatření platí výlučnost sjednané ceny. Sjednanou cenou se rozumí úplata za nabytí vlastnického práva k nemovité věci. Pojem „úplata“ je v § 4 zákonného opatření definován jako „částka v peněžních prostředcích nebo hodnota nepeněžního plnění, které jsou poskytnuty za přijaté plnění“. Z toho vyplývá, že sjednaná cena je celkovou cenou včetně DPH, což je vysloveno i v důvodové zprávě k § 13 zákonného opatření. Správce daně tak postupoval při vyměření daně v souladu se zákonným opatřením. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Namítala, že právní úprava daně z nabytí nemovitých věcí podle zákonného opatření nevykazuje podstatné odlišnosti od úpravy v zákoně č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí (dále jen „zákon o trojdani“), a je tak třeba vycházet z judikatury k tomuto zákonu a dosavadní správní praxe, podle které je předmětem daně z převodu nemovitostí pouze samotný finanční výnos z převodu nemovité věci a nikoliv DPH odváděná do státního rozpočtu. Výklad užitý žalovaným v napadeném rozhodnutí je nesprávný, neboť je založen na původním záměru zákonodárce změnit osobu poplatníka na nabyvatele nemovitosti. I v zákonném opatření v rozhodném znění však byl poplatníkem daně převodce. Povinnost daňového subjektu odvést daň z nabytí nemovitých věcí i z odvedené DPH by musela být v zákoně zakotvena explicitně, nikoliv jen zmíněna v důvodové zprávě. Podle žalobkyně existují dva rovnocenné výklady vedoucí k výpočtu základu daně, a to výklad zastávaný žalovaným zahrnující do sjednané ceny i DPH, a výklad založený na systematice a logice současné úpravy daně z nabytí nemovitých věcí, podle kterého sjednaná cena, která má být základem daně, DPH neobsahuje. Žalovaný byl proto s ohledem na zásadu in dubio mitius povinen respektovat výklad směřující k co nejmenší zátěži žalobkyně, tedy že základem daně z nabytí nemovitých věcí je sjednaná cena bez DPH. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 27. 4. 2017, čj. 50 Af 35/2016-29. Zákonné opatření definuje přesný způsob určování základu daně v § 10 tak, že základem daně z nabytí nemovitých věcí je nabývací hodnota. Ustanovení § 11 pak vymezuje čtyři způsoby určení nabývací hodnoty, která představuje základ daně. V posuzovaném případě se jedná o sjednanou cenu, která je vymezená v kupní smlouvě. Sjednaná cena za převod nemovité věci tedy byla mezi smluvními stranami v kupní smlouvě přesně vymezena. Ustanovení § 13 zákonného opatření definuje sjednanou cenu jako úplatu za nabytí vlastnického práva k nemovité věci, kdy se touto úplatou v řešeném případě rozumí celková částka v peněžních prostředcích, kterou nabyvatelé nemovité věci za tuto nemovitost zaplatili žalobkyni jako převodkyni nemovitosti, tedy částka, kterou poskytli za přijaté plnění. V posuzovaném případě není pochyb o tom, že nabývací hodnotou byla sjednaná kupní cena přesně stanovená v kupní smlouvě ve výši 374 253 Kč. Správce daně tak DPH do základu daně zahrnul zcela oprávněně. Krajský soud zde odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2005, čj. 2 Afs 210/2004-81, kde tento soud vyslovil závěr, že: „[p]okud současně s kupní cenou výslovně uvedenou bylo sjednáno i další plnění, které má charakter úhrady za prodávanou nemovitost, je třeba je do kupní ceny započíst“. Krajský soud dále konstatoval, že zákon o trojdani a zákonné opatření jsou dva odlišné právní předpisy, přičemž každý z nich vymezuje subjekt daně, předmět daně, základ daně a další specifika pro konkrétní typ daně. Závěry učiněné v judikatuře a dosavadní správní praxi k zákonu o trojdani proto na zákonné opatření není možné aplikovat. Dotčená ustanovení zákonného opatření jsou podle krajského soudu ve vztahu k posuzované otázce natolik jednoznačná, že v praxi nevzbuzují žádné pochybnosti. Krajský soud tak neshledal důvody pro aplikaci zásady in dubio mitius. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem krajského soudu, že do základu daně určeného podle ceny sjednané je třeba zahrnovat také DPH. Závěr stěžovatelky měla podporovat také správní praxe k zákonu o trojdani, podle níž u ceny smluvní není DPH součástí základu daně z převodu nemovitostí. Stěžovatelka zde odkázala na stanovisko Ministerstva financí, obsažené v zápise z Koordinačního výboru s Komorou daňových poradců ze dne 27. 11. 2002, čj. 766/27.11.02. Stěžovatelka také poukázala na legislativní proces, který předcházel přijetí zákonného opatření. Návrh zákona o dani z nabytí nemovitých věcí byl jako sněmovní tisk č. 1003 předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 24. 4. 2013. Jak vyplývá z důvodové zprávy předložené spolu se sněmovním tiskem 1003, účelem původně navrhované právní úpravy bylo mimo jiné sjednocení poplatníka daně z nabytí nemovitých věcí v osobě nabyvatele nemovité věci a zrušení institutu ručitele, kterým doposud byl právě nabyvatel. Tento návrh zákona však nebyl schválen. Nový zákon byl přijat ve formě zákonného opatření. Před schválením tohoto právního předpisu však došlo k zásadním změnám původního návrhu, které s ohledem na absenci nové důvodové zprávy nejsou nikterak blíže objasněny. Nejzásadnější změnou přitom je právě skutečnost, že zákonné opatření nezahrnuje plánovanou změnu osoby poplatníka, tedy jediný klíčový rozdíl, který existoval mezi původní a novou právní úpravou. Z důvodové zprávy k původnímu návrhu zákona proto nelze vycházet. Žalovaný ve svém vyjádření navrhl kasační stížnost zamítnout. Zákonné opatření jasně vymezuje základ daně z nabytí nemovitých věcí jako nabývací hodnotu a v posuzovaném případě se nabývací hodnotou rozumí úplata poskytnutá kupujícími za nabytí vlastnického práva k převáděné nemovitosti. Nabývací hodnotou je tak sjednaná kupní cena zahrnující veškerá protiplnění, která mají být poskytnuta kupujícími za nabytí vlastnického práva k nemovité věci, tedy včetně DPH. Žalovaný nesouhlasil se závěrem stěžovatelky, že základ daně v zákonném opatření se materiálně neliší od úpravy obsažené v zákoně o trojdani. Podle § 9 odst. 1 zákona o trojdani byl předmětem daně úplatný převod nebo přechod vlastnictví k nemovitostem. V současnosti účinný § 2 odst. 1 zákonného opatření považuje za předmět daně úplatné nabytí vlastnického práva k určité skupině nemovitých věcí. Vymezení předmětu daně se tedy liší od předchozí právní úpravy. Proto nelze uzavřít, že by bylo možné bez dalšího na daň z nabytí nemovitých věcí aplikovat judikatorní a teoreticko-právní závěry týkající se daně z převodu nemovitostí. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [18] Předmětem sporu v posuzované věci je otázka, zda je DPH součástí základu daně z nabytí nemovitých věcí určeného podle ceny sjednané. Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že za cenu sjednanou je třeba považovat částku zahrnující veškeré finanční plnění, které bylo za prodej nemovité věci stěžovatelce poskytnuto ze strany kupujících. Charakter sjednané ceny za nabytou nemovitost má tak podle krajského soudu celková cena, kterou museli kupující vydat ze svého majetku k zaplacení nabývané nemovitosti, tedy cena včetně DPH. [19] Podle § 2 zákonného opatření ve znění účinném do 31. 10. 2016 je předmětem daně z nabytí nemovitých věcí „úplatné nabytí vlastnického práva k nemovité věci, která je a) pozemkem, stavbou, částí inženýrské sítě nebo jednotkou nacházejícími se na území České republiky, b) právem stavby, jímž zatížený pozemek se nachází na území České republiky, nebo c) spoluvlastnickým podílem na nemovité věci uvedené v písmenech a) nebo b)“. [20] Poplatníkem daně je podle § 1 zákonného opatření „a) převodce vlastnického práva k nemovité věci, jde-li o nabytí vlastnického práva koupí nebo směnou a převodce a nabyvatel se v kupní nebo směnné smlouvě nedohodnou, že poplatníkem je nabyvatel, b) nabyvatel vlastnického práva k nemovité věci v ostatních případech“. [21] Podle § 10 zákonného opatření je „základem daně z nabytí nemovitých věcí [...] nabývací hodnota snížená o uznatelný výdaj“. Uznatelným výdajem se podle § 24 zákonného opatření rozumí „odměna a náklady prokazatelně zaplacené poplatníkem znalci za znalecký posudek určující zjištěnou cenu, je-li tento posudek vyžadovanou přílohou daňového přiznání, pokud tento výdaj uplatní poplatník v daňovém přiznání nebo v dodatečném daňovém přiznání“. [22] Nabývací hodnotou je podle § 11 zákonného opatření „a) sjednaná cena, b) srovnávací daňová hodnota, c) zjištěná cena, nebo d) zvláštní cena“. V posuzovaném případě byla jako nabývací hodnota rozhodná pro základ daně cena sjednaná (viz § 22 zákonného opatření). [23] Sjednanou cenou se podle § 13 zákonného opatření „pro účely daně z nabytí nemovitých věcí rozumí úplata za nabytí vlastnického práva k nemovité věci“. [24] Úplatou se podle § 4 odst. 1 zákonného opatření konečně „rozumí částka v peněžních prostředcích nebo hodnota nepeněžního plnění, které jsou poskytnuty za přijaté plnění“. [25] Pro určení základu daně podle ceny sjednané je s ohledem na systematiku výše citovaných ustanovení rozhodující definice úplaty v § 4 zákonného opatření. Stěžovatelka v kasační stížnosti předně namítala, že zákonné opatření výslovně nestanoví, že základem daně je nabývací hodnota nemovitosti včetně DPH. Stěžovatelce lze přisvědčit, že toto ustanovení výslovně nestanoví, že DPH je součástí úplaty, a tím součástí základu daně podle ceny sjednané. Slovní spojení „částka v peněžních prostředcích“, užité v definici úplaty, je však natolik široké, že výklad zahrnující do této částky také DPH nelze pouze na základě jazykového výkladu bez dalšího vyloučit. [26] Při posouzení sporné otázky je třeba vyjít též z ústavně zaručeného práva vlastnit majetek a výhrady zákona při stanovení daňových povinností (čl. 11 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod). Podle Ústavního soudu představuje jazykový výklad pouze prvotní přiblížení k obsahu právní normy (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). V pochybnostech proto nelze setrvat pouze u něj, jak v napadeném rozsudku učinil krajský soud. K ověření správnosti výkladu, k jeho doplnění či upřesnění slouží další interpretační přístupy, jako například výklad teleologický směřující k účelu zákona, výklad historický, komparativní apod. (srov. např. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS). Takto postupoval Nejvyšší správní soud také v posuzovaném případě. [27] Zákonné opatření s účinností od 1. 1. 2014 nahradilo dosavadní úpravu daně z převodu nemovitostí obsaženou v zákoně o trojdani. Přijetí zákonného opatření předcházel návrh zákona o dani z nabytí nemovitých věcí, který však v důsledku rozpuštění Poslanecké sněmovny v roce 2013 nebyl přijat. Návrh zákona byl reakcí na rekodifikaci soukromého práva občanským zákoníkem z roku 2012. Nabytí účinnosti nového občanského zákoníku ke dni 1. 1. 2014 a nemožnost včasného přijetí nové úpravy daně z převodu nemovitostí formou zákona v důsledku rozpuštění Poslanecké sněmovny vyžadovaly implementaci návrhu zákona formou zákonného opatření. Zákonné opatření oproti návrhu zákona zachovalo vymezení převodce jako poplatníka daně v případě úplatného převodu nemovité věci. [28] Ve vztahu k posuzované věci je podstatná důvodová zpráva k § 13 zákonného opatření, podle níž „[s]jednaná cena zahrnuje jakékoli protiplnění, které je nebo má být na základě ujednání mezi smluvními stranami poskytnuto za nabytí vlastnického práva k nemovité věci, a to buď nabyvatelem nebo jinou osobou, buď ve prospěch převodce, nebo třetí osoby. Ve svém důsledku to mimo jiné znamená, že sjednaná cena je celkovou cenou včetně daně z přidané hodnoty.“ Zde Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že se nejedná o důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona o dani z nabytí nemovitých věcí předloženou Poslanecké sněmovně sněmovním tiskem č. 1003, ale o důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákonného opatření předloženou senátním tiskem č. 185, která zahrnuje provedené změny. Z tohoto důvodu není důvodná námitka stěžovatelky, že k důvodové zprávě nelze přihlížet. Na druhou stranu je třeba konstatovat, že citovaný senátní tisk je z podstatné části pouze „recyklací“ původní důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona, aniž by změny v samotné navržené právní úpravě byly důvodovou zprávou důsledně reflektovány. Záměr zahrnout daň z přidané hodnoty do základu daně a způsob provedení tohoto záměru v samotném textu právního předpisu také není v důvodové zprávě nijak vysvětlen. To zajisté oslabuje relevanci této důvodové zprávy pro výklad příslušných ustanovení. [29] Stěžovatelka však namítá, že zákon o trojdani a zákonné opatření se v problematice obecného stanovení základu daně materiálně neliší, přičemž odkazuje na judikaturu Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 4. 2003, sp. zn. IV. ÚS 500/01, č. 51/2003 Sb. ÚS), podle níž DPH nemělo být základem daně z převodu nemovitostí podle zákona o trojdani. Podle § 9 odst. 1 zákona o trojdani byl předmětem daně „úplatný převod nebo přechod vlastnictví k nemovitostem“. Základem daně podle § 10 odst. 1 písm. e) zákona o trojdani byla cena sjednaná, šlo-li o převod nemovitosti z vlastnictví nebo do vlastnictví územního samosprávného celku. Poplatníkem byl podle § 8 odst. 1 zákona o trojdani převodce. [30] Přestože tedy zákonné opatření jako předmět daně vymezuje oproti zákonu o trojdani „úplatné nabytí vlastnického práva k nemovité věci“, částečně odlišná formulace nemá věcný dopad, jelikož přes použití některých jiných termínů při vymezení předmětu daně se zákonné opatření v rozhodném znění a zákon o trojdani ve vztahu ke stanovení základu daně podle ceny sjednané neliší. Pouze zákonné opatření obsahuje definici ceny sjednané v § 13. S ohledem na to Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit krajskému soudu, že v posuzovaném případě nelze vycházet z judikatury vztahující se k zákonu o trojdani. Nejvyšší správní soud setrvale judikuje, že změna právní úpravy zpravidla nevylučuje použitelnost judikatury k předchozí právní úpravě, zejména pokud je obdobná, nebo zachovává shodný smysl a účel (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2012, čj. 2 Ans 15/2012-22). Tak je tomu i v posuzovaném případě. [31] Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 4. 2003, sp. zn. IV. ÚS 500/01, dovodil, že „[j]e-li jednoznačně poplatníkem daně z převodu nemovitostí převodce a předmětem daně je úplatný převod nemovitosti a úmyslem zákonodárce je zatížení hodnoty převáděné nemovitosti, tedy převodcem dosažený finanční výnos z prodeje nemovitosti, příp. dosažitelný finanční výnos, je-li dohodnutá cena nižší než zjištěná, pak musí být ocenění vztaženo ke konkrétní převáděné nemovitosti, která je ve vlastnictví toho, kdo je poplatníkem daně, a musí být i při tomto ohodnocení nemovitostí vzat v úvahu právní stav nemovitosti u převodce, nikoli u nabyvatele“ (viz též nálezy ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 29/08, č. 181/2009 Sb., ze dne 29. 5. 2003, sp. zn. III. ÚS 644/01, č. 71/2003 Sb. ÚS, nebo ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 487/01, č. 78/2003 Sb. ÚS). Ke shodnému závěru dospěl i Nejvyšší správní soud, když např. v rozsudku ze dne 12. 1. 2005, čj. 1 Afs 76/2004-59, č. 653/2005 Sb. NSS, uvedl, že „úmyslem zákonodárce je zatížení hodnoty převáděné nemovitosti, neboť zdaněn je právě převodcem dosažený finanční výnos z prodeje nemovitosti, příp. dosažitelný finanční výnos, je-li dohodnutá cena nižší než zjištěná“. [32] Z citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 500/01 plyne, že podstatou daně z převodu nemovitostí je zdanění hodnoty převáděné nemovitosti a převodcem dosaženého finančního výnosu z prodeje nemovitosti. Ačkoliv v citovaném nálezu Ústavního soudu se jednalo o stanovení základu daně z převodu nemovitostí podle ceny zjištěné, tj. podle § 10 odst. 1 písm. a) zákona o trojdani, uvedený závěr o charakteru daně z převodu nemovitosti platí obecně. Vyjadřuje totiž, co je smyslem daně z převodu nemovitostí jako takové, tj. zdanění finančního výnosu získaného prodejem nemovitosti. K tomuto závěru dospěl ve vztahu k zákonu o trojdani také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 3. 2016, čj. 1 Afs 30/2016-24: „Při úvaze o charakteru této daně je třeba vycházet z toho, že se jedná o daň majetkovou, transferovou, při jejím výběru stát participuje na pohybu nemovitého majetku. Důležitá je proto právě hodnota převáděného nemovitého majetku.“ Tyto závěry je nutné vztáhnout také na daň z nabytí nemovitých věcí podle zákonného opatření, neboť její podstatou je shodně jako u daně z převodu nemovitostí podrobit dani úplatné transfery nemovitých věcí (tj. zejména změny vlastnického práva k nemovitým věcem). [33] Za součást finančního výnosu převodce však nelze považovat DPH, které bylo součástí kupní ceny převáděné nemovitosti. V rámci transakce podléhající DPH plátce daně tuto daň vybírá jako součást kupní ceny a následně ji za podmínek stanovených v zákoně č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, odvádí do státního rozpočtu. Hodnota DPH, kterou plátce přijímá jako součást kupní ceny, tak není součástí finančního výnosu plátce. Zahrnutí DPH do základu daně z nabytí nemovitých věcí by proto neodpovídalo účelu daně z nabytí nemovitých věcí. Jak v kasační stížnosti uvádí stěžovatelka, v takovém případě by převodce danil nejen svůj zisk z převodu nemovitosti, ale i částku, kterou inkasoval pro stát, a která se fakticky nestala částí jeho majetku. [34] Posuzovanou situaci je přitom třeba odlišit od případu, kterým se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 20. 6. 2005, čj. 2 Afs 210/2004-81, na který odkazuje v napadeném rozsudku krajský soud. Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval otázkou, zda součástí ceny sjednané byla i částka, kterou se kupující zavázala uhradit za prodávající jejich věřiteli, případně vložit na fond oprav společenství vlastníků, jehož se stala kupující členem namísto prodávajících. Na tuto otázku Nejvyšší správní soud odpověděl tak, že „sjednanou cenou je třeba rozumět veškerá finanční plnění, která jsou za prodej nemovitostí kupující prodávajícím poskytnuta, tedy která mají charakter ceny za tuto nemovitost poskytované, a to ať přímou výplatou nebo závazkem úhrady dluhu prodávajícího. Pokud současně s kupní cenou výslovně uvedenou bylo sjednáno i další plnění, které má charakter úhrady za prodávanou nemovitost, je třeba je do kupní ceny započíst.“ Oproti nyní posuzované věci se tak Nejvyšší správní soud vyjadřoval k situaci, kdy plnění, které bylo předmětem sjednané ceny, mělo charakter výnosu (byť nepřímého) poskytovaného poplatníkovi. DPH však tento charakter nemá. [35] Výklad zastávaný žalovaným by byl rovněž v rozporu s principem daňové neutrality, neboť stěžovatelka by pouze z důvodu, že byla plátcem daně z přidané hodnoty, byla zatížena efektivně vyšší daní z nabytí nemovitých věcí než jiné srovnatelné subjekty, které by plátci daně nebyly. Pro takové rozdílné zacházení se stěžovatelkou by bylo ovšem obtížně možné najít ospravedlnitelný důvod. [36] Stěžovatelce však nelze přisvědčit, že výklad, podle něhož se při stanovení základu daně podle ceny sjednané nepřihlíží k DPH, lze dovodit také ze správní praxe. Ustálená správní praxe je relevantní pro posouzení, zda zde existuje legitimní očekávání jednotlivců, že správní orgán bude posuzovat jejich věc obdobně jako jiné srovnatelné věci posuzované v minulosti stejným orgánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, čj. 2 Ans 1/2009-8). Prokázání ustálené správní praxe však náleží tomu, kdo se jí dovolává (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 6. 2015, čj. 2 Afs 234/2014-43, č. 3290/2015 Sb. NSS). V posuzovaném případě stěžovatelka pouze odkázala na stanovisko Ministerstva financí, obsažené v zápise z Koordinačního výboru s Komorou daňových poradců ze dne 27. 11. 2002, čj. 766/27.11.02, které má dokládat, že DPH nebylo zahrnováno do základu daně u ceny smluvní podle zákona o trojdani. Z pasáže z tohoto stanoviska citované stěžovatelkou v kasační stížnosti však tento závěr nevyplývá. Tato námitka proto není důvodná. [37] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě připadají v úvahu dva výklady dotčených ustanovení zákonného opatření. Z důvodové zprávy zákonného opatření vyplývá, že při přípravě tohoto předpisu zřejmě bylo uvažováno o řešení zahrnout DPH do základu daně z nabytí nemovitých věcí určeného podle ceny sjednané. Tento záměr ale nebyl výslovně zakotven ve znění příslušných ustanovení zákonného opatření vymezujících základ daně z nabytí nemovitých věcí. Z teleologického a komparativního výkladu vyplývá, že účelem daně z nabytí nemovitých věcí je zdanění finančního výnosu poplatníka, kterým nemůže být DPH zahrnutá v zaplacené kupní ceně. Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS: „V konfliktu dvou výkladů, z nichž oba jsou možné, z určitých úhlů pohledu rozumné a nikoli nepřesvědčivé, a přitom vedou k odlišným závěrům, nutno vzhledem k okolnosti, že se jedná o výklad norem daňového práva hmotného, zakládajících povinnost soukromé osoby poskytnout státu plnění bez protiplnění, dát z důvodu ochrany ústavních principů právní jistoty a předvídatelnosti právní regulace přednost tomu z nich, který je ve prospěch soukromé osoby, a to přesto, že se v daném případě nepochybně jedná o výklad jdoucí proti základním strukturálním principům a ekonomickým funkcím daně z přidané hodnoty a stěžovatele neodůvodněně zvýhodňující oproti jiným plátcům DPH.“ [38] Uvedený závěr vychází také z judikatury Ústavního soudu, jelikož podle nálezu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, č. 142/2007 Sb. ÚS, „v právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny a viz i stanovisko menšiny Pléna NSS in usnesení ze dne 29. 4. 2004, č. 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem.“ Tento postulát vychází z objektivně daného slabšího postavení soukromoprávního subjektu, vůči němuž orgán veřejné moci vystupuje ve vrchnostenském postavení, a lze proto na pravidla jeho chování klást přísnější omezení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2009, čj. 7 Afs 69/2007-85, č. 2533/2009 Sb. NSS). [39] V posuzovaném případě se proto Nejvyšší správní soud přiklonil k výkladu, podle něhož je třeba § 4 ve spojení s § 13 zákonného opatření vykládat způsobem, který neumožňuje zahrnout DPH do základu daně z nabytí nemovitých věcí. Pokud lze podle výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2008 dát přednost výkladu ve prospěch soukromé osoby, přestože se v daném případě jednalo o výklad jdoucí proti základním strukturálním principům a ekonomickým funkcím dotčené daně, tím spíš lze dát v posuzovaném případě přednost výkladu, který účel a smysl daně z nabytí nemovitých věcí zachovává. Nejvyšší správní soud také přihlédl ke skutečnosti, že důvodová zpráva k § 13 zákonného opatření zahrnutí DPH do základu daně určeného podle ceny sjednané pouze bez dalšího konstatuje, aniž by tento závěr nad rámec odkazu na § 4 zákonného opatření vysvětlovala. Pokud skutečně Senát zamýšlel na rozdíl od předchozí úpravy do základu daně z nabytí nemovitých věcí daň z přidané hodnoty zahrnout, opomněl tak učinit dostatečně jasným a nepochybným způsobem. [40] Krajský soud proto věc posoudil nesprávně, pokud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že DPH je součástí základu daně z nabytí nemovitých věcí určeného podle ceny sjednané. Jelikož stejnou vadou je zatíženo také rozhodnutí žalovaného, zrušil Nejvyšší správní soud postupem podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. také toto rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

decision_1111.txt

k § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 43/2013 Sb.*) K vyloučení deliktní odpovědnosti věřitele za správní delikt podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona č. 145/2010 Sb., o spotřebitelském úvěru, zpravidla nepostačuje, že poskytovaný úvěr byl nabízen reklamou na věřitelem neprovozovaných internetových stránkách. Je třeba uvážit, zda je zjištěné pochybení přičitatelné věřiteli (a ne provozovateli stránek). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2017, čj. 8 As 96/2016-39) Prejudikatura: rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 2012, SC Volksbank Romania SA (C-602/10). Věc: Společnost s ručením omezeným VITACREDIT proti České obchodní inspekci o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Rozhodnutím ze dne 27. 5. 2014 uznala Česká obchodní inspekce, inspektorát Jihočeský a Vysočina (správní orgán I. stupně), žalobkyni vinnou ze spáchání správního deliktu podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebním úvěru, kterého se dopustila tím, že nabízela na internetových stránkách www.bezvahypoteka.cz provozovaných společností Netinvest s. r. o. dne 22. 10. 2013 prostřednictvím reklamy spotřebitelský úvěr Americká hypotéka (varianta A a B) a úvěr ručený nemovitostí PLUS, aniž by reklama obsahovala jasným, výstižným a zřetelným způsobem reprezentativní příklad úvěru s povinnými informacemi dle přílohy č. 1 k tomuto zákonu (roční procentní sazba nákladů – RPSN, výše jednotlivých splátek a celková částka splatná spotřebitelem), ačkoliv podle smlouvy o spolupráci ze dne 10. 9. 2010 se společností Netinvest nesla žalobkyně smluvní odpovědnost za obsah reklamy. Správní orgán I. stupně uložil žalobkyni za tento správní delikt pokutu ve výši 20 000 Kč. Žalovaná rozhodnutím ze dne 4. 7. 2014 odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítla a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdila. Následně podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí zrušil rozsudkem ze dne 4. 5. 2015, čj. 10 A 101/2014-24. Rozhodnutím ze dne 20. 5. 2015 žalovaná znovu zamítla odvolání žalobkyně proti shora uvedenému rozhodnutí I. stupně a toto rozhodnutí potvrdila. Žalobu proti rozhodnutí žalované ze dne 20. 5. 2015 krajský soud zamítl rozsudkem ze dne 9. 3. 2016, čj. 10 A 108/2015-34. V odůvodnění uvedl, že odpovědnost za správní delikt podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebitelském úvěru nese věřitel nebo zprostředkovatel úvěru. Této odpovědnosti se nelze zprostit soukromoprávním smluvním ujednáním mezi věřitelem (zprostředkovatelem) a třetí stranou, na jehož základě třetí strana (v nyní posuzované věci společnost Netinvest) zprostředkovává reklamu na úvěrové produkty nabízené věřitelem (zprostředkovatelem) a přebírá odpovědnost za údaje umisťované na webové stránky. Je tomu tak proto, že odpovědnost za správní delikt je odpovědností veřejnoprávní, na kterou nemá soukromoprávní ujednání vliv. Správní orgány proto nebyly povinny blíže zkoumat obsah těchto ujednání; zmiňovaly jej pouze s ohledem na možnost žalobkyně domáhat se případné náhrady škody z titulu porušení smluvních povinností. Společnost Netinvest se z titulu smlouvy o spolupráci ze dne 10. 9. 2010 nestala zprostředkovatelem úvěru. Zavázala se toliko umožnit žalobkyni na svých internetových stránkách umístit reklamu na poskytované spotřebitelské úvěry; tento závazek nenaplňuje podstatné náležitosti smlouvy o zprostředkování podle § 642 obchodního zákoníku. Má-li žalobkyně za to, že společnost Netinvest porušila své závazky ze smlouvy o spolupráci, může se domáhat náhrady škody vůči této společnosti v občanskoprávním řízení. Žalobkyně se nemohla odpovědnosti zbavit ani poukazem na prvky, které zpřístupnila společnosti Netinvest za účelem jejich umístění na webové stránky. Krajský soud dále poznamenal, že neuvedením důležitých údajů u reklamy na spotřebitelské úvěry se zpracovatel reklamy může stát odpovědným za správní delikt podle § 8a odst. 3 zákona č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítla, že předmětem smlouvy o spolupráci byl její závazek poskytnout společnosti Netinvest reklamní prvky, které se tato společnost zavázala umístit na své webové stránky. Stěžovatelka neurčila konkrétní podobu webových stránek ani to, jaká konkrétní tvrzení se mají na stránkách vyskytovat. Poskytla pouze jednotlivé reklamní prvky. Výslednou reklamu vytvářela společnost Netinvest a bylo na ní, aby postupovala v souladu se zákonem o spotřebitelském úvěru. Mezi postihem stěžovatelky za správní delikt a obsahem webových stránek tedy chybí příčinná souvislost. Stěžovatelka souhlasila s krajským soudem, že smluvním ujednáním nelze eliminovat veřejnoprávní odpovědnost. Nelze však připustit, aby věřitel či zprostředkovatel úvěru byl odpovědný za jakoukoliv nabídku jeho produktů ze strany třetích osob, neboť § 4 zákona o spotřebitelském úvěru předpokládá aktivní nabízení úvěru věřitelem (zprostředkovatelem). Jednání stěžovatelky nespočívalo v nabízení úvěrů na webové stránce, neboť tuto stránku neprovozovala a neměla možnost ovlivnit její obsah. Nemohla tudíž být za její obsah odpovědná. Podle stěžovatelky není rozhodné, zda smlouva o spolupráci naplňovala znaky zprostředkovatelské smlouvy, neboť smlouva mezi věřitelem a zprostředkovatelem může mít i formu smlouvy mandátní, komisní, o obchodním zastoupení či smlouvy nepojmenované; rozhodné je, aby splňovala podmínky uvedené v § 3 písm. c) zákona o spotřebitelském úvěru. Účelem uzavření smlouvy o spolupráci byla podpora kampaní stěžovatelky. Společnosti Netinvest náležela provize za každou úplně vyplněnou žádost, za zrealizovaný obchod, případně i speciální objemová provize. Z této smlouvy vyplývá, že společnost Netinvest má prostřednictvím svých webových stránek nabízet úvěry poskytované stěžovatelkou a vyvíjet činnost k tomu, aby stěžovatelce zajistila klienty, s nimiž by stěžovatelka sjednala smlouvu o spotřebitelském úvěru. Za tím účelem stěžovatelka umožnila společnosti Netinvest použít určité prvky, zejména logo a vyplňovací formulář pro zájemce o úvěr. Závazek společnosti Netinvest tedy odpovídal závazku zprostředkovatele podle § 3 písm. c) zákona o spotřebitelském úvěru. Tvrzení krajského soudu, že zpracovatel reklamy, který neuvede důležité údaje u spotřebitelských úvěrů, spáchá správní delikt podle § 8a odst. 3 zákona o regulaci reklamy, je nepřezkoumatelné. Krajský soud se totiž nevypořádal s námitkou, že stěžovatelka není zadavatelem, zpracovatelem ani šiřitelem reklamy v podobě stránek www.bezvahypoteka.cz, neboť takovou reklamu si neobjednala, nezpracovala ani nešířila. K závěru o odpovědnosti stěžovatelky nepostačí, že poskytuje spotřebitelské úvěry; rozhodné je, zda tyto úvěry nabízí předmětnou reklamou. Stěžovatelce dále nebylo zřejmé, zda její odpovědnost vyplývá ze smlouvy o spolupráci nebo ze zákona. Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že krajský soud v odůvodnění napadeného rozsudku vysvětlil, že sankce může být uložena komukoliv, kdo zadal reklamu, je-li zároveň věřitelem nebo zprostředkovatelem úvěru. Stěžovatelka jednala jako zadavatel reklamy podle § 1 odst. 2 zákona o regulaci reklamy, neboť třetí osobě poskytla informace o úvěrech nabízených na www.bezvahypoteka.cz. Ve spodní části webových stránek bylo uvedeno, že jejich provozovatelem byla společnost Netinvest ve spolupráci se stěžovatelkou. Stěžovatelka tedy byla osobou nabízející spotřebitelské úvěry podle § 3 písm. b) zákona o spotřebitelském úvěru. Žalovaná v rozhodnutí neuváděla, že došlo k pochybení třetí osoby. Správní orgán I. stupně sice ve výroku uvedl smluvní ustanovení, z nichž je patrná odpovědnost stěžovatelky za správní delikt, tuto odpovědnost však dovodil především ze zákona. Stěžovatelka se opakovaně bránila tím, že podle smlouvy o spolupráci odpovídá za obsah webových stránek společnost Netinvest, to ji však nezbavuje zákonné odpovědnosti za správní delikt. Z oznámení o zahájení kontroly je zřetelné, že reklama na stránkách www.bezvahypoteka.cz obsahuje výraz „úroková sazba“, což je údaj o nákladech spotřebitelského úvěru. Na stěžovatelku se proto vztahuje informační povinnost podle § 4 zákona o spotřebitelském úvěru. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [20] Právní úprava v zákoně o spotřebitelském úvěru je použitelná i na poskytování tzv. americké hypotéky, tedy úvěrového produktu, u kterého je pohledávka věřitele zajištěna zástavou na nemovitosti, ale úvěr není účelově vázán na investici do nemovitosti. Z § 2 písm. a) zákona, který obsahuje negativní vymezení působnosti zákona, to lze bezpečně dovodit argumentem a contrario. Účel úvěru nebyl omezen, naopak, deklarovanou výhodou nabízené americké hypotéky bylo, že „jde o úvěr neúčelový, který lze použít na cokoli“, jak vyplývá z výpisu obsahu internetových stránek www. bezvahypotéka.cz, založeného ve správním spisu. [21] Zákon o spotřebitelském úvěru zapracovává příslušné předpisy Evropské unie (§ 1), tedy především směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/48/ES o smlouvách o spotřebitelském úvěru a o zrušení směrnice Rady 87/102/EHS. Ta v čl. 2 odst. 2 písm. a) stanoví, že „se nevztahuje na úvěrové smlouvy, které jsou zajištěny hypotékou nebo jiným srovnatelným zajištěním běžně používaným v členském státě na nemovitý majetek nebo které jsou zajištěny právem souvisejícím s nemovitým majetkem“. Obdobně bod 14 preambule směrnice zdůrazňuje, že by měly být z působnosti této směrnice vyňaty úvěrové smlouvy týkající se poskytnutí úvěru zajištěného nemovitostí. Současně se však v bodu 10 preambule uvádí, že „definice obsažené ve směrnici určují rozsah harmonizace“ a že „směrnicí by však nemělo být dotčeno uplatňování ustanovení této směrnice členskými státy v oblastech, které nespadají do oblasti její působnosti, je-li to v souladu s právem Společenství“. Členské státy tak mohou zachovat nebo zavést vnitrostátní právní předpisy, které odpovídají směrnici nebo některým jejím ustanovením i pro úvěrové smlouvy mimo oblast její působnosti. Podle rozsudku Soudního dvora ze dne 12. 7. 2012, SC Volksbank Romania SA, C-602/10, „čl. 22 odst. 1 směrnice [který zakazuje členským státům zachovávat a zavádět ustanovení odchylná od harmonizovaných ustanovení směrnice] musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání, aby vnitrostátní opatření, jehož cílem je provést tuto směrnici do vnitrostátního práva, zahrnulo do své věcné působnosti takové úvěrové smlouvy [...], jejichž předmětem je poskytnutí úvěru zajištěného nemovitostí, i když jsou takové smlouvy výslovně vyloučeny z věcné působnosti uvedené směrnice na základě čl. 2 odst. 2 písm. a) této směrnice“. To zákonodárce učinil. Vyloučil působnost zákona o spotřebitelském úvěru u úvěrů zajištěných zástavním právem k nemovitosti a poskytnutých pro účely bydlení, nikoli u zajištěných úvěrů, jejichž účel není takto omezen. [22] Pokuta byla uložena stěžovatelce coby věřiteli úvěru nabízeného reklamou, nikoli případnému zprostředkovateli úvěru. Účastníkem správního ani následného soudního řízení nebyla společnost Netinvest, této společnosti nebyla ukládána sankce za porušení zákona o spotřebitelském úvěru. Stěžovatelka staví svoji obranu na přesvědčení, že vzhledem ke skutkovým okolnostem nebyla bezpečně zjištěna její odpovědnost za správní delikt. Neuzavírá však kategoricky, že odpovědnou namísto ní musí být společnost Netinvest jako zprostředkovatel úvěru. Úvahy, zda uvedené společnosti svědčilo právní postavení zprostředkovatele dle § 3 písm. c) zákona o spotřebitelském úvěru, by měly případně místo, pokud by nebyla shledána odpovědnost stěžovatelky za předmětný správní delikt, nebo by nebylo možné porušení právní povinnosti přičítat stěžovatelce. [23] Stěžovatelka zdůrazňovala, že reklamu v této podobě neobjednala, nevytvořila, ani ji nešíří, pouze poskytla několik dílčích reklamních prvků (logo, odpovědní formulář). Za podobu stránek podle jejího názoru odpovídá její smluvní partner – společnost, která stránky vytvořila a provozuje na základě smlouvy o spolupráci se stěžovatelkou, podle které se zavázala zajistit stěžovatelce klienty, se kterými by uzavřela smlouvu o spotřebitelském úvěru; za tuto činnost náleží společnosti Netinvest provize závislá primárně na počtu vyplněných formulářů a na počtu skutečně uzavřených úvěrových smluv. [24] Podle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebitelském úvěru se věřitel nebo zprostředkovatel „dopustí správního deliktu tím, že nesplní povinnost podle § 4 tohoto zákona“. [25] Podle § 4 platí, že „[j]estliže je nabízen spotřebitelský úvěr nebo jeho zprostředkování reklamou, jejíž součástí je jakýkoliv údaj o jeho nákladech, musí reklama obsahovat jasným, výstižným a zřetelným způsobem formou reprezentativního příkladu informace uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu“. Příloha č. 1 pak upřesňuje, že nabídka takového spotřebitelského úvěru musí obsahovat „jasným, výstižným a zřetelným způsobem formou reprezentativního příkladu roční procentní sazbu nákladů, výpůjční úrokovou sazbu, a to spolu s údaji o veškerých poplatcích, které jsou součástí celkových nákladů spotřebitelského úvěru pro spotřebitele, celkovou výši spotřebitelského úvěru, výši jednotlivých splátek a celkovou částku splatnou spotřebitelem, dobu trvání spotřebitelského úvěru, v případě spotřebitelského úvěru ve formě odložené platby za konkrétní zboží nebo službu jejich cenu a výši případné zálohy a informaci o povinnosti uzavřít smlouvu o doplňkové službě související se spotřebitelským úvěrem, zejména pojištění, je-li uzavření takové smlouvy podmínkou pro získání spotřebitelského úvěru“. [26] Ve věci nebylo sporu, že spotřebitelský úvěr Americká hypotéka nabízený reklamou prostřednictvím specifikovaných webových stránek dne 22. 10. 2013 neobsahoval informace požadované právním předpisem. Argumentace stěžovatelky míří výhradně k tomu, zda je dána právě její odpovědnost za správní delikt, či zda připadá v úvahu odpovědnost jiného subjektu. Rovněž lze uzavřít, že informací o výši úrokové sazby byla sdělována informace o nákladech nabízeného úvěru. [27] Je to věřitel, komu zákon o spotřebitelském úvěru ukládá v porovnání se zprostředkovatelem „primární“ povinnosti. Podle § 9 odst. 1 je věřitel povinen před uzavřením smlouvy, ve které se sjednává spotřebitelský úvěr, „s odbornou péčí posoudit schopnost spotřebitele splácet spotřebitelský úvěr, a to na základě dostatečných informací získaných od spotřebitele“. Zákon o spotřebitelském úvěru pak upravuje vzájemná práva smluvních stran věřitele a spotřebitele vyplývající z úvěrové smlouvy, zejména právo odstoupit od smlouvy o spotřebitelském úvěru (§ 11), právo vypovědět spotřebitelský úvěr (§ 12) či podmínky pro předčasné splacení spotřebitelského úvěru (§ 15). [28] Povinnosti zprostředkovatele se z povahy věci koncentrují do fáze nabízení a zprostředkování úvěru, tedy před uzavřením úvěrové smlouvy. Do této fáze náleží i nabízení úvěru či jeho zprostředkování reklamou. Zákon o spotřebitelském úvěru rovněž obsahuje ustanovení týkající se případné smlouvy o zprostředkování spotřebitelského úvěru uzavírané mezi spotřebitelem a zprostředkovatelem (§ 17a, § 17b). [29] Tomu koresponduje úprava odpovědnosti za správní delikty uvedená v § 20 tohoto zákona. Zprostředkovateli jsou vyhrazeny správní delikty za porušení ustanovení citovaného zákona ukládající povinnosti přímo zprostředkovatelům (§ 17, § 17a). Jistou výjimkou je skutková podstata správního deliktu dle § 20 odst. 3 písm. a) téhož zákona, který předpokládá zprostředkovatelovo porušení § 5 odst. 6. Podle tohoto ustanovení je zprostředkovatel povinen v případě nabízení nebo sjednávání úvěru poskytnout spotřebiteli informace a náležité vysvětlení v rozsahu uvedeném v příloze 2 zákona stejně, jako je tomu povinen věřitel. Tím však nejsou dotčeny povinnosti věřitele, a splnil-li některou ze specifikovaných povinností zprostředkovatel, má se za to, že ji splnil i věřitel. [30] Nesplnění povinnosti uvedené v § 4 zákona o spotřebitelském úvěru je skutkovou podstatou správního deliktu dle § 20 odst. 1 písm. a) tohoto zákona, jehož se může dopustit věřitel nebo zprostředkovatel. Z žádného ustanovení zákona o spotřebitelském úvěru nelze dovodit, že by odpovědnost věřitele za správní delikt automaticky vylučovala odpovědnost zprostředkovatele v téže věci a naopak. Spojka „nebo“ zde není spojkou vylučující, neznamená, že odpovědnost může v konkrétním skutkovém případě svědčit buď věřiteli, nebo zprostředkovateli. Ze systematiky § 20 citovaného zákona zřetelně vyplývá, že první odstavec vymezuje správní delikty, jichž se může dopustit věřitel i zprostředkovatel, druhý odstavec je vyhrazen deliktům věřitele, třetí deliktům zprostředkovatele a čtvrtý právnické nebo fyzické osobě, která je oprávněna zpracovávat údaje o spotřebitelích za účelem posuzování jejich úvěruschopnosti. [31] Nelze mít pochyb, že zákon o spotřebitelském úvěru (§ 4) vyžaduje při nabízení úvěru či jeho zprostředkování reklamou uvedení informací z přílohy 1 tohoto zákona, pokud je součástí reklamy jakýkoli údaj o nákladech nabízeného úvěru. Zřetelná je zde vazba způsobu nabídky (reklamou) s požadavkem na obsah poskytovaných informací. Spojení „jestliže je nabízen spotřebitelský úvěr nebo jeho zprostředkování reklamou“ však výslovně nic nevypovídá, kdo má povinnost opatřit reklamu požadovanými informacemi, podstatné je, že tomu tak musí být. [32] Stěžovatelka zdůrazňovala jistý „reklamněprávní“ aspekt věci, opakovaně zdůrazňovala, že nemůže být odpovědná za něco, co nezadala společnosti Netinvest. Není správný výchozí předpoklad, že stěžovatelka není deliktně odpovědná jenom proto, že hypoteční úvěr, který jako věřitel poskytuje, byl nabízen na internetových stránkách provozovaných jiným subjektem. Zákon o spotřebitelském úvěru pochopitelně neobsahuje jen pro účely splnění povinnosti uvedené v § 4 v souvislosti s nabízením úvěru či zprostředkováním reklamou vlastní kategorizaci subjektů v procesu zadání, tvorby a následného šíření reklamy, jak to činí zákon o regulaci reklamy vymezením zadavatele, zpracovatele a šiřitele reklamy (§ 1). Pro závěr, že se stěžovatelka dopustila jako věřitel správního deliktu dle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o spotřebitelském úvěru je podstatné, zda splnila povinnost podle § 4 a zda je jí protiprávní stav – nabízení úvěru či zprostředkování bez informací uvedených v příloze 1 tohoto zákona – přičitatelný. V situaci obdobné projednávané věci bude zpravidla splněna podmínka přičitatelnosti věřiteli úvěru. Vyplývá to i ze shora vymezeného rozložení povinností daných zákonem o spotřebitelském úvěru. Je to věřitel, kdo je smluvní stranou smlouvy o spotřebitelském úvěru, kdo nese všechna rizika spojená s jeho poskytnutím, zajištěním a splácením. Věřitel primárně stanovuje podmínky, za nichž je ochoten úvěr poskytnout. U případné odpovědnosti zprostředkovatele úvěru za správní delikt by hrálo roli, jakým konkrétním způsobem se zprostředkovatel podílel na následném uzavření úvěrové smlouvy a zda v důsledku právě jeho jednání nedošlo k poskytnutí informací uvedených v příloze 1. Nepochybně odlišně bude třeba hodnotit případy, kdy je činnost zprostředkovatele omezena na relativně pasivní umístění informací o spotřebitelském úvěru na internetu s umístěním odkazu na stránky věřitele. Tehdy lze obtížněji hovořit o vlastním vkladu zprostředkovatele směrem k přesvědčení dlužníka uzavřít úvěrovou smlouvu, na rozdíl od případů aktivní (případně osobní) interakce s budoucím dlužníkem směrem k případnému uzavření úvěrové smlouvy. Podstatnou roli zde může hrát i důvěryhodnost a pověst zprostředkovatele na trhu nabízení úvěrových produktů v porovnání s obdobnými charakteristikami věřitele. [33] Podmínka přičitatelnosti odpovědnosti za správní delikt byla u stěžovatelky v souzené věci nepochybně splněna. Stěžovatelka se obecně zamýšlela nad tím, zda může zabránit tomu, aby jiný subjekt bez jejího vědomí nabízel úvěrový produkt v rozporu se zákonem. O takový případ však nyní nešlo. Z informací na webových stránkách bylo nepochybné, že je nabízen úvěr, který poskytuje stěžovatelka (zmínky o možnosti sjednat úvěr z pohodlí domova, o tom, že je nabízen úvěr na vysoké částky právě od stěžovatelky, poukaz na varianty amerických hypoték stěžovatelky v jednom z nadpisů, grafické ikony obsahující obchodní jméno stěžovatelky na stránkách včetně odkazu na kontaktní adresu, jakož i informace, že provozovatelem stránek je společnost Netinvest ve spolupráci se stěžovatelkou – poskytovatelem americké hypotéky). [34] O tom, že je nesplnění povinnosti dle § 4 zákona o spotřebitelském úvěru přičitatelné stěžovatelce, jednoznačně svědčí smlouva o spolupráci ze dne 10. 9. 2010 uzavřená mezi stěžovatelkou jako provozovatelem a společností Netinvest jako partnerem. Je to tak, přestože stěžovatelka argumentuje smlouvou opačně a snaží se přesvědčit soud, že nemohla ovlivnit pochybení související s neumístěním požadovaných informací na webové stránky. Dle čl. I. písm. A) bod 4 uvedené smlouvy se společnost Netinvest zavázala umístit na své webové stránky reklamní prvky poskytnuté stěžovatelkou za účelem podpory kampaní stěžovatelky. Za to jí náležela ve smlouvě a v dodatcích specifikovaná provize. Smluvní strany si ujednaly, že poskytnuté reklamní prvky mohou být používány pouze v nezměněné formě a změna je možná pouze na základě dohody se stěžovatelkou [čl. I. písm. B) bod 2]. Smlouvu je třeba interpretovat jako celek tak, že upravuje vzájemná práva a povinnosti smluvních stran v souvislosti s nabízením produktů stěžovatelky na internetu (též) prostřednictvím webových stránek společnosti Netinvest. Uvedené společnosti bylo výslovně smlouvou zakázáno měnit poskytnuté reklamní prvky o své vůli. Ani stěžovatelka netvrdila, že by vedle informace o nákladech úvěru poskytla v rámci reklamních prvků i informace uvedené v příloze 1 zákona o spotřebitelském úvěru, a ty pak nebyly následně uvedeny na webových stránkách. [35] Nic na tom nemůže změnit ani čl. I. písm. D) bod 12 smlouvy o spolupráci, podle kterého nese společnost Netinvest výlučnou odpovědnost mimo jiné za veškeré materiály umístěné na svých webových stránkách, zejména za jejich případnou protiprávnost nebo urážlivost. Již proto, že stěžovatelce byla uložena pokuta nikoli za závadný obsah umístěný na webových stránkách jiného subjektu, ale naopak za neuvedení informací, které právní předpis nařizuje. [36] Výchozí předpoklad krajského soudu, že se nelze zprostit veřejnoprávní povinnosti poukazem na soukromoprávní ujednání, je nepochybně správný. Krajský soud však reagoval především na argumentační linii stěžovatelky uvedenou v žalobě proti žalobou napadenému rozhodnutí, kde stěžovatelka shledávala nedostatek vlastní odpovědnosti za správní delikt právě poukazem na smluvní ujednání s jiným subjektem. V souzené věci však bylo třeba především posoudit, zda je protiprávní stav – neuvedení požadovaných informací v reklamě na úvěr – přičitatelný stěžovatelce, či nikoli. Ze správního spisu i z rozsudku krajského soudu je bezpečně zřejmé, že tomu tak bylo. [37] K námitkám o nemožnosti ovlivnit výslednou podobu reklamy na úvěr prostřednictvím webových stránek lze podpůrně připomenout, že i zákon o regulaci reklamy předpokládá u některých skutkových podstat odpovědnost za přestupek jak u zadavatele, tak i zpracovatele i šiřitele reklamy. Jde např. o porušení § 2 odst. 1 písm. a) zákona o regulaci reklamy (zákaz reklamy zboží, služeb nebo jiných výkonů či hodnot, jejichž prodej, poskytování nebo šíření je v rozporu s právními předpisy), za jejichž zadání, zpracování a šíření mohou být postiženi zadavatel, zpracovatel i šiřitel. Nelze se zprostit odpovědnosti pouhým poukazem na nemožnost ovlivnit výslednou podobu reklamní nabídky úvěru. Jestliže tedy stěžovatelka poskytla společnosti Netinvest reklamní prvky a jedním z takových prvků nebyly zákonem požadované informace ke konkrétnímu reklamou nabízenému úvěru, nemůže následně s úspěchem tvrdit, že bylo mimo její faktické možnosti zajistit, aby se požadované informace v reklamě objevily. *) S účinnosti od 1. 12. 2016 zrušen zákonem č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru.

decision_1112.txt

k § 47 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách I. Podle Studijního a zkušebního řádu Vysoké školy ekonomické v Praze pro studium v doktorských studijních programech ze dne 26. 11. 2013 může člen zkušební komise pro obhajoby disertačních prací při tajném hlasování hlasovat tak, že označí jednu z alternativ „obhájil“ anebo „neobhájil“ disertační práci. Studijní a zkušební řád ani § 47 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, nepřipouští možnost zdržení se hlasování anebo neplatného hlasu. II. Existence neplatných hlasů členů zkušební komise bude mít dopad na zákonnost státní doktorské zkoušky (§ 47 odst. 4 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách) tehdy, je-li s to zvrátit výsledek hodnocení zkušební komise. Bude se tedy jednat o situace, kdy z hlasování o výsledku obhajoby vzejdou neplatné hlasy a současně žádná z alternativ „obhájil“ či „neobhájil“ nedosáhne většiny z celkového počtu přítomných členů zkušební komise (čl. 20 bod 8 Studijního a zkušebního řádu Vysoké školy ekonomické v Praze pro studium v doktorských studijních programech ze dne 26. 11. 2013). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2017, čj. 10 As 171/2017-40) Prejudikatura: č. 3104/2014 Sb. NSS. Věc: Ing. Michal Č. proti Vysoké škole ekonomické v Praze proti rozhodnutí rektorky žalované o kasační stížnosti žalované. Žalobce studoval v doktorském studijním programu Ekonomika a management na Fakultě managementu žalované vysoké školy. Poslední den maximální délky doktorského studia se konala obhajoba žalobcovy disertační práce na téma „Marketingové řízení obchodních firem - Budování efektivních kooperací s využitím konceptu Category managementu“. Po ukončení vědecké rozpravy sedmičlenná zkušební komise v neveřejném zasedání hlasovala tajně o výsledku obhajoby. Tři hlasy podpořily variantu „obhájil“, další dva hlasy variantu „neobhájil“ a zbylé dva hlasy byly neplatné. Zkušební komise následně zhodnotila obhajobu žalobce stupněm „neobhájil“. Přitom vycházela z čl. 20 odst. 8 Studijního a zkušebního řádu žalované pro studium v doktorských studijních programech ze dne 26. 11. 2013 (studijní a zkušební řád), podle kterého lze zaujmout stanovisko „obhájil“, pouze pokud pro něj hlasovala nadpoloviční většina přítomných členů zkušební komise. Rozhodnutím ze dne 23. 9. 2014 proto děkan Fakulty managementu ukončil doktorské studium žalobce s odůvodněním, že v době maximální možné délky studia nesplnil studijní povinnosti. Žalobce následně požádal rektorku žalované o přezkoumání průběhu obhajoby a postupu zkušební komise při jejím hodnocení. Konkrétně napadl složení zkušební komise a její odbornost, postup při vypracování protokolu o obhajobě a jeho nedostatečnou podrobnost, a způsob, jakým ho fakulta informovala o místu a datu konání obhajoby. Nadto zpochybnil výsledky hlasování a celkové hodnocení obhajoby. Rektorka neshledala žádnou z námitek žalobce důvodnou, a proto jeho žádost o přezkoumání rozhodnutí o ukončení studia zamítla. Proti rozhodnutí rektorky se žalobce bránil žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud se v rozhodnutí ze dne 9. 5. 2017, čj. 8 A 208/2014-41, ztotožnil s hodnocením rektorky s výjimkou žalobní námitky napadající způsob hlasování zkušební komise a výsledné hodnocení obhajoby. Městský soud poukázal na to, že studijní a zkušební řád žalované neupravuje institut neplatných hlasů, a uzavřel, že v takovém případě nemůže být existence neplatného hlasu zkušební komise přípustná. Zkušební komise proto dle městského soudu hlasování zatížila podstatnou vadou, která mohla mít vliv na soulad výsledného hodnocení obhajoby se studijním a zkušebním řádem. Vedle toho městský soud poukázal na skutečnost, že není vůbec zřejmé, co neplatnost hlasů způsobilo. Jelikož rektorka žalované existenci neplatných hlasů nijak nevysvětlila, označil její rozhodnutí v této části za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Jako obiter dictum městský soud poznamenal, že pokud by se odevzdání neplatného hlasu považovalo za přípustné, nemělo by se k takovým hlasům přihlížet. Smyslem účasti členů zkušební komise při obhajobě je totiž zhodnotit posuzovanou disertační práci a hlasovat o výsledku obhajoby. Na odevzdání neplatného hlasu by se mělo hledět stejně jako na situaci, kdy se člen zkušební komise obhajoby vůbec fyzicky neúčastní. Závěrem městský soud uvedl, že pokud by se přihlíželo pouze k platným hlasům, žalobce by byl hodnocen stupněm „obhájil“. Městský soud proto námitku žalobce vyhodnotil jako dostatečně závažné procesní pochybení a rozhodnutí rektorky žalované zrušil a vrátil k dalšímu řízení. Žalovaná (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Uvedla v ní, že o neplatný hlas půjde vždy, bude-li hlas obsahovat jiný projev vůle než alternativy („obhájil“ či „neobhájil“) stanovené ve studijním a zkušebním řádu. Při tajném hlasování nelze vyloučit, že tato situace nastane. Jedná se o možný důsledek tajného hlasování, který nemusí být výslovně zakotven. Stěžovatelka dále odkazuje na čl. 20 odst. 8 studijního a zkušebního řádu, podle kterého je stanovisko „obhájil“ přijato, pokud pro něj hlasovala nadpoloviční většina přítomných členů zkušební komise. Existence neplatných hlasů se tedy předpokládá, i tyto hlasy jsou součástí kvóra. Žalobce ve vyjádření uvedl, že odevzdání neplatného hlasu je vědomým rozhodnutím člena zkušební komise, které fakticky znamená zdržení se hlasování. Takovou možnost však studijní a zkušební řád nepřipouští. Je proto nepřípustné, aby takový hlas měl stejné účinky jako hlasování ve prospěch varianty „neobhájil“. Žalobce proto trval na tom, že k neplatným hlasům nelze vůbec přihlížet. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [8] Jádrem sporu je to, zda lze při hlasování zkušební komise o výsledku obhajoby disertační práce připustit existenci neplatných hlasů a jaký je rozhodný počet členů pro výpočet většiny potřebné pro stanovisko „obhájil“. Sporné je tedy dodržení řádného procesu při hodnocení výsledku obhajoby disertační práce, nikoliv samotné hodnocení znalostí žalobce (srov. k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2009, čj. 9 As 1/2009-141, srov. však též usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 8. 2014, čj. 6 As 68/2012-47, č. 3104/2014 Sb. NSS, body [45]-[47]). [9] Doktorské studium se „řádně ukončuje státní doktorskou zkouškou a veřejnou obhajobou disertační práce, kterými se prokazuje schopnost a připravenost k samostatné činnosti v oblasti výzkumu nebo vývoje nebo k samostatné teoretické a tvůrčí umělecké činnosti“ (§ 47 odst. 4 zákona o vysokých školách). Obhajoba disertační práce se koná před zkušební komisí, její průběh a vyhlášení výsledku jsou veřejné (srov. § 53 zákona o vysokých školách). [10] Studijní a zkušební řád stěžovatelky stanoví podrobná pravidla pro hodnocení obhajoby. Podle čl. 16 bodu 2 studijního a zkušebního řádu je zkušební komise pro obhajoby disertačních prací alespoň šestičlenná. V souladu s čl. 20 bodem 3 je zkušební komise usnášeníschopná, je li přítomno alespoň pět jejích členů. Čl. 20 bod 6. stanoví, že „obhajoba disertační práce zahrnuje úvodní slovo studenta, vyjádření školitele a oponentů, odpovědi na otázky z posudků a vědeckou rozpravu. Po skončení obhajoby zkušební komise hlasuje v neveřejném zasedání o výsledku.“ Podle bodu 7 je „hlasování zkušební komise o výsledku tajné. Na hlasovacích lístcích označují všichni hlasující jednu z alternativ ‚Obhájil‘ nebo ‚Neobhájil‘ disertační práci. [...] Výsledek oznamuje předseda studentovi veřejně bezprostředně po skončeném sčítání hlasů.“ Bod 8 dále specifikuje, že „stanovisko ‚Obhájil‘ je přijato, pokud pro něj hlasovala nadpoloviční většina přítomných členů zkušební komise. V opačném případě student disertační práci neobhájil.“ [11] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou nepřezkoumatelnosti rozhodnutí rektorky stěžovatelky, kterou ve svém rozhodnutí dovodil městský soud. K tomuto závěru městský soud dospěl, jelikož prý není jasné, co způsobilo neplatnost hlasů, a rektorka stěžovatelky se k této otázce nevyjádřila. V reakci na to stěžovatelka v kasační stížnosti uvedla, že neplatnost hlasů nepochybně způsobí jakýkoliv jiný projev vůle než označení jedné z alternativy („obhájil“ či „neobhájil“) stanovené studijním a zkušebním řádem. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí následující. Skutečnost, že dva z odevzdaných hlasů byly neplatné, je mezi účastníky nesporná. Žalobce se nedožadoval v žádosti rektorce v této souvislosti bližšího vysvětlení. Stejně tak v obecné rovině je zřejmé, že platným projevem hlasování bude pouze postup podle čl. 20 bodu 7 studijního a zkušebního řádu, tedy označení jedné z variant „obhájil“ nebo „neobhájil“. Rozhodnutí stěžovatelčiny rektorky proto není nepřezkoumatelné. [12] Dále Nejvyšší správní soud přistoupil k posouzení podstaty sporu. Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že výskyt neplatných hlasů je logickým důsledkem tajného hlasování, kterému nelze předejít. Existence neplatných hlasů je prý přípustná bez ohledu na to, zda je tato možnost výslovně zakotvena ve studijním a zkušebním řádu, či nikoliv. Navíc podle stěžovatelky z čl. 20 bodu 8 studijního a zkušebního řádu jasně vyplývá, že neplatné hlasy jsou součástí tam stanoveného kvóra. Naproti tomu podle městského soudu institut neplatného hlasu zkušební komise při hodnocení disertační práce vůbec nemůže existovat. Článek 20 bod 7 studijního a zkušebního řádu totiž existenci neplatných hlasů nepřipouští. Hlasování, které vygenerovalo dva neplatné hlasy, městský soud považuje za zatížené podstatnou vadou, která je v rozporu se studijním a zkušebním řádem stěžovatelky. [13] Podle čl. 20 bodu 8 studijního a zkušebního řádu je obhajoba disertační práce úspěšná, pokud pro stanovisko „obhájil“ hlasovala nadpoloviční většina přítomných členů zkušební komise. Znění tohoto ustanovení je podle Nejvyššího správního soudu jednoznačné. Z uvedeného ustanovení jasně vyplývá, že celkový počet členů zkušební komise pro výpočet většiny podle čl. 20 bodu 8 se stanoví ze všech přítomných členů, kteří se zúčastnili obhajoby, a to bez ohledu na to, jakým způsobem hlasování dopadlo, resp. jakým způsobem o výsledku jednotliví přítomní členi hlasovali. Městský soud jako obiter dictum poznamenal, že odevzdání neplatného hlasu by mělo být ekvivalentem neúčasti člena zkušební komise. Takový výklad čl. 20 bodu 8 je podle Nejvyššího správního soudu nepřípustně zužující. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se stěžovatelkou, že v uvedené kauze se většina potřebná pro přijetí stanoviska „obhájil“ vypočítá z celkového počtu přítomných členů, kterých podle prezenční listiny z obhajoby disertační práce žalobce bylo celkem sedm. [14] Následně Nejvyšší správní soud přezkoumal, zda je podle studijního a zkušebního řádu stěžovatelky přípustná existence neplatných hlasů při hodnocení výsledku obhajoby disertační práce. Článek 20 bod 7 stanoví, že všichni hlasující v tajném hlasování označí na hlasovacích lístcích jednu z alternativ „obhájil“ nebo „neobhájil“ disertační práci. Institut neplatného hlasu studijní a zkušební řád stěžovatelky nijak neupravuje, nijak s ním nepočítá. [15] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že neplatný hlas při rozhodování zkušební komise za uvedených podmínek nelze připustit. Členovi komise dává studijní a zkušební řád jen dvojí alternativu, hlasovat „obhájil“ nebo „neobhájil“. Člen komise se tedy nemůže zdržet hlasování, takovou možnost mu studijní a zkušební řád nedává. Institut neplatného hlasování nemůže být členy zkušební komise zneužíván a vnímán jako určitá strategická možnost hodnocení výsledku obhajoby, jako variace na zdržení se hlasování. Člen komise musí být odborníkem v dané oblasti, proto nemůže nevědět, zda disertační práce požadavky na ni kladené splňuje, či nikoliv. Základním posláním zkušební komise je posoudit kvalitu práce a odbornou úroveň znalostí doktoranda v dané oblasti. Doktorand zakončuje své postgraduální studium na vysoké škole obhajobou disertační práce, která je výsledkem mnohaletého úsilí v oblasti vědeckého bádání. Státní doktorská zkouška přes to všechno zůstává zkouškou. Jistě by nebylo ani u jiného typu zkoušky přípustné, aby se zkoušející zdržel hodnocení nebo dokonce podal své hodnocení neplatnou formou. Forma hlasování (zde tajné hlasování) na tomto závěru nemůže nic změnit. [16] Nikoliv každé neplatné hlasování má samozřejmě dopad na zákonnost výsledku státní doktorské zkoušky. Existence neplatných hlasů bude mít dopad na zákonnost tehdy, když je s to zvrátit výsledek hodnocení zkušební komise. Bude se tedy jednat o situace, kdy z hlasování o výsledku obhajoby vzejdou neplatné hlasy a současně žádná z alternativ „obhájil“ či „neobhájil“ nedosáhne většiny z celkového počtu přítomných členů zkušební komise (srov. čl. 20 bod 8 studijního a zkušebního řádu stěžovatelky). Hlasování zkušební komise musí mít pro doktoranda především vypovídající hodnotu. Doktorand by byl v těchto situacích vystaven extrémní nejistotě ohledně odborné kvality práce a její obhajoby. Neplatný hlas totiž nemá hodnotící povahu a není z něj patrné, zda se jedná o neúmyslné pochybení člena komise, či pokud jde o úmysl, jaký postoj člen zkušební komise odevzdáním neplatného hlasu vyjadřuje. V extrémním případě by obhajoba doktoranda mohla skončit neúspěšně, přestože nebude odevzdán jediný hlas s hodnocením „neobhájil“. Existence neplatných hlasů je proto podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu nepřípustná. Určení konečného výsledku obhajoby na základě takto vadného hlasování považuje Nejvyšší správní soud za porušení řádného procesu při hodnocení obhajoby disertační práce. [17] Optikou výše uvedené argumentace dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že hlasování zkušební komise v nynější kauze bylo vadné a mělo zásadní dopad na výsledek zkoušky. Pro variantu „obhájil“ hlasovali pouze tři z členů zkušební komise, další dva hlasovali pro alternativu „neobhájil“ a zbylé dva hlasy byly neplatné. Pokud by byly tyto dva hlasy platné, mohly by zvrátit celkový výsledek obhajoby. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozhodnutí o výsledku obhajoby na základě takového hlasování bylo zatíženo podstatnou vadou. Zkušební komise porušila podmínky řádného procesu, pokud v žalobcově případě nepřistoupila k opakování hlasování. [18] Žalobce má ve smyslu § 68 odst. 7 zákona o vysokých školách právo žádat o opakování obhajoby disertační práce tak, aby bylo zachováno jeho právo disertační práci obhajovat v souladu se zákonem o vysokých školách a studijním a zkušebním řádem stěžovatelky.

decision_1113.txt

k § 33 odst. 2 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách Zákon č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, neobsahuje definici pojmu „pobytová sociální služba“, avšak z charakteru jím vyjmenovaných druhů pobytových sociálních služeb lze dovodit, že pobytová sociální služba musí splňovat 2 základní znaky: ubytování osob v pobytovém zařízení a poskytování sociálních služeb v rámci tohoto pobytu. To lze též dovodit z § 33 odst. 2 téhož zákona, v němž jsou pobytové služby vymezeny jako služby spojené s ubytováním v zařízeních sociálních služeb. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 3. 2017, čj. 22 A 59/2015-47) Věc: Obecně prospěšná společnost AS-SENIOR proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o uložení pokuty. Krajský úřad Moravskoslezského kraje (správní orgán I. stupně) registroval žalobkyni podle zákona o sociálních službách rozhodnutím ze dne 30. 4. 2013 ve znění opravného rozhodnutí ze dne 19. 7. 2013 sociální službu osobní asistence poskytovanou od 1. 5. 2013, a to jako službu terénní. Správní orgán I. stupně později provedl v sídle žalobkyně kontrolu poskytování sociálních služeb podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, se specifickým zaměřením na dodržování zákona o sociálních službách. Zjistil, že poskytovaná služba byla poskytována v penzionu, kde byli klienti ubytováni na základě smlouvy a byla jim zajišťována také strava. Na webových stránkách žalobkyně byly uvedeny informace pro zájemce, byly tam zveřejněny ceníky pro dlouhodobý a pro krátkodobý pobyt. Cílem krátkodobých pobytů podle těchto webových stránek je ulehčit situaci pečujícím o postiženého nemocného rodinného příslušníka. Dlouhodobé pobyty jsou určeny klientům, kteří jsou trvale odkázáni na pomoc druhé osoby, nacházejí se v situaci, kdy jsou osamoceni, nebo není-li z důvodu jejich zdravotního stavu možnost zajištění trvalé péče v jejich sociálním prostředí. Zaměstnanci žalobkyně pak inspekčním pracovníkům sdělili, že cílem poskytování služby je zajistit důstojné dožití, dostatek jídla, zajištění péče, zajištění čistoty, dohlédnutí na užívání léků. Inspekční pracovníci vyhodnotili, že pracovníci žalobkyně nejsou ztotožněni s cíli, které si žalobkyně stanovila pro terénní sociální službu osobní asistence, neboť inklinují k tomu, aby uživateli zajistili péči, která nese znaky pobytové sociální služby. Z dokumentace respondentů a uživatelů dále zjistili, že doba poskytování sociální služby je převážně po dobu 24 hodin. Pracovníci inspekčního týmu tedy dospěli k závěru, že poskytované sociální služby nenaplňovaly registrovanou službu osobní asistence. Charakter a rozsah poskytované služby nesly jednoznačně znaky pobytové služby, pro kterou žalobkyně nemá potřebnou registraci. Proti inspekční zprávě o výsledku inspekce podala žalobkyně námitky, jimž Úřad práce ČR, Krajská pobočka v Ostravě, rozhodnutím ze dne 19. 6. 2013 nevyhověl. Správní orgán I. stupně vydal dne 2. 1. 2014 příkaz, jímž žalobkyni uložil pokutu ve výši 100 000 Kč za správní delikt podle § 107 odst. 1 zákona o sociálních službách. Proti tomuto příkazu podala žalobkyně odpor. Rozhodnutím ze dne 12. 2. 2014 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí, jímž žalobkyni uložil pokutu ve výši 100 000 Kč ze stejného důvodu, jako ji předtím uložil příkazem. K odvolání žalobkyně žalovaný toto rozhodnutí zrušil rozhodnutím ze dne 23. 4. 2014 a věc vrátil správnímu orgánu I. stupně k dalšímu řízení. Správní orgán I. stupně nato rozhodnutím ze dne 16. 6. 2014, ve znění rozhodnutí ze dne 17. 7. 2014, uznal žalobkyni vinnou správním deliktem podle § 107 odst. 1 zákona o sociálních službách, kterého se dopustila tím, že poskytovala sociální služby bez oprávnění k jejich poskytování podle § 78 odst. zákona o sociálních službách, jelikož minimálně v období od 6. 5. 2013 do 12. 6. 2013 poskytovala uživatelům sociální službu, která svým charakterem odpovídala sociální službě pobytové, přičemž na tuto službu neměla registraci podle § 78 odst. 1 zákona o sociálních službách. Správní orgán I. stupně uložil žalobkyni pokutu podle § 107 odst. 5 písm. d) zákona o sociálních službách ve výši 80 000 Kč. Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, jejž žalovaný rozhodnutím ze dne 22. 9. 2014 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostravě. Podstatu sporu spatřovala ve výkladu pojmu „pobytová sociální služba“ dle zákona o sociálních službách. Podle žalovaného podléhá tomuto zákonu jakákoliv ubytovací služba poskytovaná seniorům, případně osobám, které potřebují asistenční službu, čímž je vytvářena zvláštní kategorie osob, které zřejmě smí využívat pouze některých ubytovacích zařízení, a to těch, která jsou registrována správním orgánem jako ubytovací sociální zařízení. Pokud osoby využijí jiné ubytovací zařízení (např. provozované podle živnostenského zákona), jde o protiprávní stav a provozovatelé tohoto ubytovacího zařízení jsou ohroženi sankcí ze strany správního orgánu, který označí takovéto ubytování za neoprávněné. V posuzované věci žalobkyně poskytovala jednak v rámci sociálních služeb tzv. asistenční služby podle zákona o sociálních službách, přičemž pro tuto činnost má platnou registraci, a dále poskytovala ubytovací služby, příp. zprostředkování ubytování na základě živnostenského oprávnění k poskytování ubytovacích služeb. Žalobkyně odmítla výklad práva, podle něhož by poskytování ubytování starším osobám anebo osobám zdravotně handicapovaným bylo vázáno na zvláštní povolení státu a nedostatek této registrace by byl hodnocen jako správní delikt. Takový výklad je podle ní diskriminační a nezákonný, neboť porušuje rovnost práv na straně uživatelů i poskytovatelů služeb. Žalovaný ve vyjádření k žalobě především odkázal na § 33 odst. 2 a § 78 zákona o sociálních službách, přičemž zdůraznil, že žalobkyně měla zaregistrovánu sociální službu „osobní asistence“ podle § 39 zákona o sociálních službách, která je sociální službou terénní a poskytuje se v domácím prostředí uživatele a nikoliv v ubytovacím zařízení žalobkyně. Rovněž uvedl, že poskytování pobytové služby na základě registrace k poskytování služby terénní je v rozporu se zákonem o sociálních službách a představuje poskytování sociálních služeb bez registrace ve smyslu § 107 odst. 1 zákona o sociálních službách. Žalobkyně se tím, že zažádala o registraci terénní služby, záměrně vyhýbá přísnějším povinnostem, které musí splňovat poskytovatel pobytové služby. Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) V prvním žalobním bodě žalobkyně brojí proti výkladu pojmu „pobytová sociální služba“ žalovaným, podle něhož podléhá zákonu o sociálních službách jakákoliv ubytovací služba poskytovaná seniorům, příp. osobám, které potřebují asistenční službu. Současně poukázala na skutečnost, že žalobkyně v rozhodném období poskytovala v rámci sociálních služeb tzv. asistenční služby, pro které měla registraci a dále poskytovala ubytovací služby na základě živnostenského oprávnění k poskytování sociálních služeb. Krajský soud při posouzení tohoto žalobního tvrzení vycházel z § 33 zákona o sociálních službách, který upravuje formy poskytování sociálních služeb, jimiž jsou služby ambulantní, terénní a pobytové. Z § 78 odst. 1 zákona o sociálních službách pak jednoznačně plyne, že sociální služby lze poskytovat jen na základě oprávnění k poskytování služeb, které vzniká rozhodnutím o registraci. Obsahem správních spisů i obsahem žaloby má krajský soud za prokázané a žalobkyně nijak nezpochybnila skutečnost, že oprávnění k výkonu sociálních služeb jí vzniklo rozhodnutím o registraci ze dne 30. 4. 2013 ve znění rozhodnutí ze dne 19. 7. 2013 toliko pro službu osobní asistence, která byla již samotným rozhodnutím označena za službu terénní. Terénní charakter tohoto druhu sociální služby vyplývá také z § 39 odst. 1 zákona o sociálních službách, kde je osobní asistence výslovně označena za terénní službu poskytovanou osobám, „které mají sníženou soběstačnost z důvodu věku, chronického onemocnění nebo zdravotního postižení, jejichž situace vyžaduje pomoc jiné fyzické osoby“. Dále je zákonem v tomto ustanovení upraveno, že služba se poskytuje bez časového omezení v přirozeném sociálním prostředí osob a při činnostech, které osoba potřebuje. Pokud jde o pobytové sociální služby, těch rozlišuje zákon o sociálních službách celou řadu (odlehčovací služby, týdenní stacionáře, domovy pro seniory, domovy se zvláštním režimem, chráněné bydlení, sociální služby poskytované ve zdravotnických zařízeních lůžkové péče). Ačkoliv zákon o sociálních službách definici pojmu pobytová sociální služba neobsahuje, z charakteru jím vymezených druhů pobytových sociálních služeb je jednoznačně dovoditelné, že pobytová sociální služba musí splňovat dva základní rysy, a to ubytování osob v pobytovém zařízení bez ohledu na to, zda jde o ubytování krátkodobé nebo dlouhodobé a poskytování sociální služby v rámci tohoto pobytu. Tento charakter pobytových sociálních služeb lze dovodit i z § 33 odst. 2 zákona o sociálních službách, v němž jsou pobytové služby vymezeny jako služby spojené s ubytováním v zařízeních sociálních služeb. Žalobkyně v žalobním tvrzení bez bližšího upřesnění konstatovala, že na základě registrace poskytovala sociální služby formou tzv. asistenční služby a dále že poskytovala ubytovací služby na základě živnostenského oprávnění. K tomuto tvrzení krajský soud pouze v obecné rovině odpovídající obecné formulaci žalobního tvrzení uvádí, že službu osobní asistence, k níž měla žalobkyně registraci, nelze provádět v rámci pobytové služby, neboť její forma je dle zákonné úpravy terénní. Na základě živnostenského oprávnění může žalobkyně poskytovat ubytovací služby, nikoliv však ubytovací služby spojené s poskytováním sociálních služeb, neboť k tomu by potřebovala samostatnou registraci k poskytování pobytových sociálních služeb udělenou formou rozhodnutí správního orgánu. Zdůraznění živnostenského oprávnění žalobkyně k poskytování ubytovacích služeb považuje krajský soud za účelové, neboť obsahem správního spisu má za prokázané, že služby, které žalobkyně ve svém sídle poskytovala, byly pobytovými službami spojenými s poskytováním sociální služby, což žalobkyně ostatně žádným tvrzením nezpochybnila. To, že žalobkyně v posuzované věci neposkytovala běžné ubytovací služby, je seznatelné ze zjištění obsažených v inspekční zprávě, v níž je uvedeno, že pokoje respondentů jsou vybaveny polohovacími lůžky se závěsnými madly, servírovacím vozíkem na kolečkách a že jsou zde ubytováni ve dvoulůžkových pokojích uživatelé, kteří jsou si zcela cizí. Pracovníci žalobkyně dohlížejí u ubytovaných osob na zajištění čistoty, dostatek jídla a užívání léků, kontrolují je také v noci. Rovněž na webových stránkách, jejichž kopie je součástí správního spisu, se žalobkyně prezentuje jako nestátní nezisková organizace poskytující sociální služby, a to terénní, pobytové a odlehčovací. Žalobkyně zde nabízí ubytování se službou osobní asistence, která je poskytována 24 hodin denně. Označené ubytovací zařízení, v němž žalobkyně poskytovala sociální služby, rozhodně nemá rysy běžného ubytovacího zařízení, jako jsou hotely, penziony apod. Je proto jednoznačné, že k provozování ubytovacích služeb takového charakteru, tj. služeb spojených s poskytováním sociální péče, bylo zapotřebí mít zvláštní registraci k provozování takového druhu služeb, což žalobkyně neměla. Krajský soud se proto ztotožňuje se závěry správních orgánů obou stupňů, že způsob ubytování, který žalobkyně poskytovala svým klientům, odpovídal poskytování pobytových sociálních služeb. (...)

decision_1114.txt

k § 78 odst. 3 a odst. 8 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do 30. 9. 2015 Je v souladu s § 78 odst. 3 a odst. 8 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, pokud úřad práce poměrně krátí výši příspěvku na náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů při pomoci zaměstnancům se zdravotním postižením z důvodu dlouhodobé pracovní neschopnosti některých zaměstnanců se zdravotním postižením v rozhodném období. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2017, čj. 7 Ads 285/2016-35) Věc: Společnost s ručením omezeným A-ASKA grafik proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, o kasační stížnosti žalobkyně. Úřad práce České republiky – krajská pobočka v Brně v jednotlivých případech podle § 78 odst. 3 a 8 písm. e) zákona o zaměstnanosti, neposkytl žalobkyni příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 1. až 4. čtvrtletí roku 2013 a 1. až 4. čtvrtletí roku 2014 v požadované výši. Konkrétně šlo o zvýšení tohoto příspěvku o náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů při pomoci zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením. Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutími ze dne 1. 4. 2014, ze dne 14. 3. 2014, ze dne 12. 6. 2014, ze dne 12. 8. 2014, ze dne 12. 1. 2015, ze dne 25. 3. 2015, a ze dne 4. 6. 2015 a potvrdil rozhodnutí úřadu práce. Žalobkyně podala proti výše uvedeným rozhodnutím žaloby u Krajského soudu v Brně, který je jako nepřípustné odmítl. Na základě podaných kasačních stížností Nejvyšší správní soud zrušil usnesení krajského soudu a věci mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud následně řízení o žalobách spojil ke společnému projednání. Rozsudkem ze dne 16. 9. 2016, čj. 36 Ad 30/2014-73, pak žaloby zamítl, neboť shledal, že splnění všech podmínek pro přiznání zvýšení příspěvku je nutno vztahovat ke každému konkrétnímu zaměstnanci, za něhož zvýšení příspěvku náleží. Je-li tedy podle citovaného zákona zvýšení příspěvku (stejně jako příspěvek sám) přiznáváno na konkrétního zaměstnance se zdravotním postižením, nemůže být ve vztahu k němu splněna podmínka plynoucí z § 14a odst. 1 písm. b) bodu 1 vyhlášky č. 518/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „prováděcí vyhláška“), o odpracování hodin při pomoci tomuto zaměstnanci, pokud tento byl po celý měsíc v pracovní neschopnosti a nebylo mu tedy jak pomáhat. Shodný závěr žalovaného je proto zcela logický. Nedostatečné je tak tvrzení žalobkyně, že postačí, pokud její provozní zaměstnanci či pracovní asistenti pomáhají jakýmkoli zaměstnancům se zdravotním postižením. Pro přiznání zvýšení příspěvku tak, jak je upraveno právními předpisy, je podstatné, aby se tato jejich pomoc vztahovala ke konkrétnímu přítomnému zaměstnanci se zdravotním postižením. Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že požadovala poskytnutí příspěvku zvýšeného o náklady na provozní zaměstnance a pracovní asistenty v rozsahu, v jakém tito zaměstnanci skutečně poskytovali zaměstnancům se zdravotním postižením pomoc, což bylo doloženo jednotlivými žádostmi o poskytnutí příspěvku a jejich přílohami. Zároveň stěžovatelka připomněla, že nepožadovala příspěvek převyšující stanovený zákonný limit 2 000 Kč měsíčně na jednoho jeho zaměstnance, který je osobou se zdravotním postižením, a proto byly podmínky uvedené v zákoně o zaměstnanosti i v prováděcí vyhlášce pro poskytnutí zvýšeného příspěvku splněny. Stěžovatelka dále namítala, že krajský soud k relevantní právní úpravě přidal další omezení, a to že nárok na zvýšení příspěvku je nutno vztahovat ke konkrétnímu zaměstnanci, tedy nelze jej uplatnit na zaměstnance, kteří byli po celý kalendářní měsíc v pracovní neschopnosti. Tento závěr dle stěžovatelky však není v napadeném rozsudku ani v rozhodnutích správních orgánů dostatečně odůvodněn. Podle názoru stěžovatelky se naopak jedná o výklad, který je v rozporu jak s textem právní úpravy, tak s jejím účelem, neboť je v neprospěch příjemců, a tedy i osob se zdravotním postižením, majících zájem o zaměstnání. Nedostatečné je dle stěžovatelky odůvodnění napadeného rozsudku i ve vztahu ke skutečnosti, že za rozhodné období nepřítomnosti zaměstnance v práci správní orgány určily jeden kalendářní měsíc. Ustanovení § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti hovoří o době jednoho měsíce pouze technicky za účelem vyjádření maximální výše zvýšeného příspěvku 2 000 Kč na jednoho zaměstnance. Z tohoto ustanovení však nelze dovodit, že by se jednalo o vymezení rozhodného období dlouhodobé pracovní neschopnosti zaměstnanců pro účely poskytnutí zvýšeného příspěvku. Zvolené rozhodné období nepřítomnosti zaměstnance v práci tedy nemá oporu v právní úpravě, resp. právní úprava žádné takové rozhodné období neobsahuje. Přitom lze předpokládat, že pokud by zákonodárce skutečně zamýšlel toto omezení zvýšení příspěvku uplatnit, výslovně by stanovil i rozhodné období pro účely jeho aplikace. Nesprávnost tohoto omezení vyniká dle stěžovatelky i při srovnání kritérií pro zvýšení příspěvku podle § 14a odst. 1 písm. b) prováděcí vyhlášky s podmínkami pro zvýšení příspěvku o zvýšené správní náklady podle písm. a) téhož ustanovení. Zatímco v prvém případě správní orgány odmítají poskytnout příspěvek na zaměstnance, kteří byli v některém měsíci v dočasné pracovní neschopnosti, ve druhém případě tomu tak není. Prováděcí vyhláška ani zákon o zaměstnanosti však nedávají pro takové rozlišování jakýkoli důvod. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že pro posouzení věci je rozhodný výklad § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti a § 14a odst. 1 písm. b) bodu 1 prováděcí vyhlášky. Tedy zda lze náklady provozních zaměstnanců nebo pracovních asistentů zaměstnavatele nárokovat paušálně, či pouze na konkrétní zaměstnance, kteří byli v daném měsíci přítomni v práci. Na základě výkladu těchto ustanovení je zřejmé, že splnění všech podmínek pro přiznání zvýšení příspěvku je nutno vztahovat ke každému konkrétnímu zaměstnanci, na kterého je zvýšený příspěvek nárokován. Nelze tak dovozovat splnění podmínek pro přiznání zvýšeného příspěvku za situace, kdy osoba se zdravotním postižením, které měl provozní zaměstnanec nebo pracovní asistent pomáhat, byla po celý měsíc v pracovní neschopnosti. Nelze ani přisvědčit námitce, že krajský soud uvedený závěr náležitě neodůvodnil. Z rozsudku je zcela zřejmé, na základě jakých úvah krajský soud rozhodoval. Ze skutečnosti, že se stěžovatelka s tímto právním závěrem neztotožnila, nelze dovozovat nedostatečnost odůvodnění rozsudku. Žalovaný odmítl, že by byl jeho výklad v rozporu s účelem předmětných ustanovení zákona o zaměstnanosti a jeho prováděcí vyhlášky. Smyslem poskytnutí zvýšeného příspěvku poskytnutého na základě nákladů na provozní zaměstnance a pracovní asistenty je pomoci prostřednictvím zaměstnavatele osobám se zdravotním postižením. Tento účel by však zjevně nebyl naplněn, pokud by byl zaměstnavateli poskytován zvýšený příspěvek na náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů za situace, kdy k žádné pomoci osobám se zdravotním postižením docházet nemůže. Vynaložení prostředků ze státního rozpočtu by tak bylo zcela bez spojení s deklarovaným účelem zvýšeného příspěvku. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [23] Spornou otázkou v posuzované věci je to, zda zvýšení příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením o částku odpovídající nákladům na provozní zaměstnance a pracovní asistenty lze uplatnit ve vztahu ke všem zaměstnancům se zdravotním postižením bez ohledu na jejich přítomnost v práci v jednotlivých měsících, nebo pouze ve vztahu k těm, kteří v daném měsíci byli přítomni v práci. (...) [25] Podle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti platí, že „[p]o uplynutí 12 kalendářních měsíců ode dne obsazení zřízeného chráněného pracovního místa nebo ode dne vymezení chráněného pracovního místa může zaměstnavatel v žádosti o příspěvek za následující kalendářní čtvrtletí uplatnit nárok na zvýšení příspěvku o částku odpovídající [prokázaným] dalším nákladům vynaloženým zaměstnavatelem na zaměstnávání osob se zdravotním postižením v kalendářním čtvrtletí, za které o příspěvek žádá, nejvýše však o 2 000 Kč měsíčně na jednoho zaměstnance, který je osobou se zdravotním postižením [...]. Zvýšení příspěvku podle věty první nelze uplatnit pro chráněné pracovní místo zřízené nebo vymezené mimo pracoviště zaměstnavatele [...].“ [26] Podle § 14a odst. 1 písm. b) bodu 1 prováděcí vyhlášky se „[z]a další náklady, o které lze zvýšit příspěvek podle § 78 odst. 3 zákona [o zaměstnanosti], považují náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů, kterými jsou mzdové náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů v základním pracovněprávním vztahu k zaměstnavateli, a to v rozsahu odpovídajícím počtu hodin odpracovaných provozními zaměstnanci nebo pracovními asistenty při pomoci zaměstnancům, kteří jsou osobami se zdravotním postižením“. [27] Je nesporné, že v případě stanovení výše příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je třeba vycházet ze skutečně vynaložených prostředků na mzdy nebo platy zaměstnanců se zdravotním postižením v daném období (srov. § 78 odst. 2 zákona o zaměstnanosti). Zaměstnavateli proto může být příspěvek poskytnut pouze na ty zaměstnance se zdravotním postižením, kteří v příslušném kalendářním měsíci byli přítomni v práci, a vznikl jim tak nárok na mzdu či plat. Jinak řečeno, zaměstnavateli nelze poskytnout příspěvek na toho konkrétního zaměstnance se zdravotním postižením, který byl celý měsíc v pracovní neschopnosti. Pokud jde o nárok na zvýšení tohoto příspěvku o částku odpovídající prokázaným dalším nákladům vynaloženým zaměstnavatelem na zaměstnávání osob se zdravotním postižením, zde je situace obdobná. Je třeba vycházet z toho, že nejde o samostatný nárok, ale pouze o zvýšení již poskytnutého příspěvku, přičemž tento příspěvek je bezpochyby vázán ke konkrétnímu zaměstnanci se zdravotním postižením. [28] Pro stanovení rozsahu mzdových nákladů provozních zaměstnanců a pracovních asistentů je určující počet hodin, které tito odpracovali při pomoci zaměstnancům se zdravotním postižením. S ohledem na celkový počet zaměstnanců se zdravotním postižením u stěžovatelky (v rozhodných obdobích 41 až 52) lze předpokládat, že každý jednotlivý provozní zaměstnanec a pracovní asistent mohl pomáhat více zdravotně postiženým osobám. Je tak zřejmé, že i když bylo několik zaměstnanců se zdravotním postižením v pracovní neschopnosti po dobu delší než jeden měsíc, provozní zaměstnanci a pracovní asistenti byli přítomni na pracovišti a mohli poskytovat pomoc ostatním zaměstnancům se zdravotním postižením. V této souvislosti je však třeba poukázat na skutečnost, že z celkového počtu provozních zaměstnanců a pracovních asistentů (v rozhodných obdobích 7-10), pouze jediný (Roman D.) měl v pracovní smlouvě uvedeno jako jediné pracovní zařazení „asistent pro zdravotně postižené pracovníky“. Ostatní provozní zaměstnanci a pracovní asistenti měli i další pracovní zařazení (obsluha strojů, vedoucí výroby, ekonom a účetní, vedoucí střediska reklamy). Tito zaměstnanci tedy kromě pomoci osobám se zdravotním postižením vykonávali i jinou práci. Z logiky věci je pak zřejmé, že dlouhodobá nepřítomnost zaměstnanců se zdravotním postižením na pracovišti se musela projevit snížením počtu odpracovaných hodin provozních zaměstnanců a pracovních asistentů při pomoci těmto zdravotně postiženým osobám. Správní orgány proto nepochybily, když tuto skutečnost zohlednily a přiměřeně snížily stěžovatelkou uplatněný nárok na zvýšení příspěvku. [29] Pokud jde o stanovení rozhodné doby pro posouzení nároku na zvýšení příspěvku v délce jednoho měsíce nepřítomnosti zaměstnance se zdravotním postižením na pracovišti, lze souhlasit se stěžovatelkou v tom, že z citovaných právních předpisů tato přímo nevyplývá. Období jednoho měsíce zmiňuje § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti toliko ve vztahu ke stanovení maximální výše zvýšení příspěvku v příslušném období. Je však zřejmé, že doba jednoho měsíce byla správními orgány zvolena jednak z praktických důvodů, ale zejména s ohledem na akcesorickou povahu nároku na zvýšení příspěvku. Jestliže příspěvkem jsou nahrazovány skutečně vynaložené prostředky na mzdy nebo platy zaměstnanců se zdravotním postižením za určitý kalendářní měsíc, pak je nutno stejné období zohlednit i u nároku na zvýšení příspěvku na mzdové náklady provozních zaměstnanců a pracovních asistentů. [30] Skutečnost, že v případě nároku na zvýšení příspěvku o částku odpovídající zvýšeným správním nákladům [§ 14a odst. 1 písm. a) prováděcí vyhlášky] úřad práce poskytl stěžovatelce zvýšený příspěvek v celé uplatněné výši bez ohledu na dlouhodobou nepřítomnost některých zaměstnanců se zdravotním postižením, je pak pro posuzovanou věc nepodstatná. V daném případě je třeba vycházet z toho, že účelem zvýšení příspěvku je částečná úhrada prokázaných dalších nákladů vynaložených zaměstnavatelem na zaměstnávání osob se zdravotním postižením. Taxativní výčet zvýšených správních nákladů, o které lze zvýšit příspěvek podle § 78 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, je uveden v § 14a odst. 1 písm. a) prováděcí vyhlášky. Z povahy těchto nákladů je zřejmé, že tyto zaměstnavateli vznikají bez ohledu na to, kolik zaměstnanců se zdravotním postižením je přítomno na pracovišti. U mzdových nákladů provozních zaměstnanců a pracovních asistentů je naopak počet přítomných zaměstnanců se zdravotním postižením určující. Proto správní orgány postupovaly u obou uplatněných druhů dalších nákladů odlišně. [31] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že krajský soud správně posoudil právní otázku zákonných podmínek pro přiznání nároku na zvýšení příspěvku na zaměstnávání osob se zdravotním postižením. V daném případě správní orgány nepochybily, pokud při posuzování nároku na zvýšení příspěvku o částku odpovídající mzdovým nákladům provozních zaměstnanců a pracovních asistentů zohlednily dočasnou pracovní neschopnost několika zaměstnanců se zdravotním postižením.

decision_1115.txt

k § 10g odst. 3 a příloze 6 bodu III odrážce 5 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění zákona č. 93/2004 Sb. k § 53 odst. 1 větě druhé zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. I. Obsahové nedostatky vyhodnocení vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí lze v některých případech zhojit, pokud se s relevantními informacemi chybějícími ve vyhodnocení vlivů veřejnost může seznámit z jiných podkladů zpracovávaných a zveřejňovaných v souvislosti s pořizováním a projednáváním územního plánu a může se k nim ještě vyjádřit připomínkami (resp. v případě oprávněných osob je může vzít v úvahu při formulaci námitek proti návrhu územního plánu). Takto mohou být informace doplněny v rámci vypořádání připomínek (vyjádření) uplatněných k vyhodnocení vlivů na životní prostředí, které je povinnou náležitostí stanoviska SEA a je zveřejňováno (§ 10g odst. 3 a příloha 6, bod III odrážka 5 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí). II. Pokud dotčený orgán, kterému je zaslán návrh rozhodnutí o námitkách a vypořádání připomínek dle § 53 odst. 1 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb. ve lhůtě 30 dnů neuplatní své stanovisko k tomuto návrhu, má se za to, že jeho stanovisko bylo kladné. Dotčený orgán si tímto postupem přivlastní důvody uvedené v návrhu rozhodnutí o námitkách či vypořádání připomínek, a ty je tak třeba pokládat za důvody uvedené ve stanovisku dotčeného orgánu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2017, čj. 4 As 253/2016-45) Prejudikatura: č. 2381/2011 Sb. NSS, č. 2445/2011 Sb. NSS a č. 2848/2013 Sb. NSS. Věc: PhDr. Michael S. proti městu Znojmo, za účasti osob zúčastněných na řízení 1)Spolku Obchvat a 2) Jana D., o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele. Odpůrce svým zastupitelstvem schválil dne 23. 6. 2014 opatření obecné povahy č. 1/2014 – Územní plán Znojmo (dále též jen „napadený územní plán“). Následně bylo opatření obecné povahy vydáno a dle úředního záznamu nabylo účinnosti dne 31. 7. 2014. Žalobce podal dne 22. 10. 2015 u Krajského soudu v Brně návrh, kterým se domáhal zrušení tohoto opatření obecné povahy v částech vymezujících plochy a koridor pro přeložku silnice I/38. Krajský soud rozsudkem ze dne 9. 2. 2016, čj. 63 A 6/2015-219, tomuto návrhu zcela vyhověl. Z § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2013 dovodil, že lze vymezit v územním plánu v případě, že to nevyloučí stanovisko krajského úřadu, zaležitosti nadmístního (regionálního) významu, nikoli však záležitosti republikového (celostátního) charakteru. Politika územního rozvoje schválená usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009, č. 929/2009, v článku 117 vymezuje silniční koridor S8 Havlíčkův Brod – Jihlava – Znojmo – Hatě – Hranice ČR/Rakousko (Wien). Součástí koridoru S8 je silnice I/38 vedená přes území odpůrce. Odpůrce proto nemohl vymezit v územním plánu přeložku silnice I/38 jakožto součást koridoru republikového významu, neboť vymezil v napadeném územním plánu republikový koridor, aniž by byl v době vydání územního plánu zpřesněn zásadami územního rozvoje, které v této době neexistovaly, neboť byly zrušeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnosti odpůrce zrušil rozsudek krajského soudu čj. 63 A 6/2015-219 svým rozsudkem ze dne 31. 8. 2016, čj. 4 As 88/2016-35, a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení. Výkladem § 43 odst. 1 věty druhé a dalších ustanovení stavebního zákona dospěl k závěru, že zákon nevylučuje vymezení nadmístních ploch či koridorů vymezených v politice územního rozvoje, přestože nejsou zároveň konkretizovány v zásadách územního rozvoje, pokud to umožní krajský úřad svým stanoviskem podle § 50 odst. 7 stavebního zákona. Krajskému soudu uložil, aby posoudil další navrhovatelem uplatněné námitky proti napadené části územního plánu. Krajský soud poté rozsudkem ze dne 10. 11. 2016, čj. 63 A 6/2015-371, návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl. Krajský soud v tomto rozsudku, vázán závazným právním názorem vysloveným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu, posoudil jako nedůvodnou námitku navrhovatele, že odpůrce nebyl oprávněn v územním plánu vymezit přeložku silnice I/38 jakožto součást koridoru republikového významu S8. Krajský soud se rovněž vyjádřil k tvrzené nezákonnosti stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 22. 8. 2013, čj. JMK 86243/2013, které nevyloučilo vymezení předmětného koridoru nadmístního významu v územním plánu. Krajský soud měl za to, že postup krajského úřadu, který v odůvodnění tohoto stanoviska nevysvětlil, proč vymezení nadmístního koridoru nevyloučil podle § 43 odst. 1 věty druhé stavebního zákona, je minimálně pochybný z hlediska transparentnosti veřejné správy, nicméně takovéto pochybení v daném případě nemá za následek nezákonnost napadeného územního plánu. Krajský úřad totiž vymezení nadmístního prvku nepovoluje, pouze má možnost jej vyloučit. Přeložku silnice navíc svým stanoviskem schválilo Ministerstvo dopravy. Krajský soud se dále zabýval námitkou nezákonnosti vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí. Zde poukázal na to, že přípustnost umístění určitého záměru s ohledem na hlukové, prachové a jiné imise spojené s tímto záměrem je posuzována zásadně v územním řízení. Úkolem územního plánu je naproti tomu především implementovat cíle a úkoly územního plánování včetně vytváření podmínek pro ochranu území před negativními vlivy záměrů podle zvláštních předpisů a návrh kompenzačních opatření [§ 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona]. K tomu slouží mj. i stanoviska dotčených orgánů. Obec je povinna zohlednit celek jak již existujících faktorů zatěžujících dané území, tak i nově navržené záměry, kumulaci negativních vlivů těchto prvků a navrhnout vhodná opatření pro minimalizaci těchto negativních vlivů v území. Odpůrce problematiku znečištění ovzduší i hlukové zátěže reflektoval, přičemž ve vyhodnocení SEA skutkový stav v tomto ohledu dostatečně zjistil a popsal. Krajský soud uvedl, že jakkoli vyhodnocení vlivů na životní prostředí vykazuje určité nedostatky, nejsou natolik závažné, aby odůvodňovaly zrušení napadené části územního plánu. Z hlediska celkového pohledu převažuje u vymezené přeložky pozitivní vliv spočívající v odvedení dopravní zátěže ze středu města. Podrobnější posouzení vlivů přeložky na lokality, v nichž má být umístěna, bude provedeno v procesu EIA a v územním řízení. Soud přihlédl i k tomu, že přeložka byla v podstatě shodným způsobem vymezena i v předchozí územně plánovací dokumentaci. Protože se jedná o záměr přebíraný z předchozího územního plánu, nelze trvat na natolik detailním vyhodnocení vlivů na životní prostředí. I pokud by soud vymezení přeložky zrušil, odpůrce by nebyl povinen nové vyhodnocení vlivů na životní prostředí provádět vzhledem k tomu, že v mezidobí byly vydány nové zásady územního rozvoje. Navrhovatel uplatnil proti návrhu územního plánu dne 27. 12. 2013 námitky, které odpůrce vypořádal jako připomínky. Tím došlo k porušení § 172 odst. 5 správního řádu. Odpůrce se ovšem námitkami navrhovatele věcně podrobně zabýval a vysvětlil, z jakého důvodu jim nevyhověl. Procesní pochybení odpůrce proto nemá za následek nezákonnost opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51). S obsahem uplatněných námitek a s návrhem jejich vypořádání odpůrce v souladu s § 53 odst. 1 stavebního zákona seznámil dotčené orgány. Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost. Napadl závěr krajského soudu, podle nějž vady posouzení SEA jsou pouze méně závažné a nezpůsobují nezákonnost napadeného opatření obecné povahy. Pokud absentuje vyhodnocení negativních vlivů přeložky na lokality, v nichž má být nově umístěna, pak vyhodnocení vlivů na životní prostředí vůbec nenaplnilo svůj smysl. Ve vztahu k poukazu krajského soudu na posouzení vlivů přeložky v procesu EIA stěžovatel uvedl, že je třeba zcela odlišovat posouzení SEA v rámci pořizování územně plánovací dokumentace a posouzení EIA při povolování záměru (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2014, čj. 8 Aos 3/2013-118). Vady procesu SEA proto nelze zhojit v rámci posouzení EIA. Stěžovatel též uvedl, že přeložka komunikace I/38 je budována bez toho, aby existovalo platné stanovisko EIA, resp. pro některé úseky byl vydán ve zjišťovacím řízení negativní závěr, tj. byl vyloučen významný negativní vliv záměru na životní prostředí. Stěžovatel dále nesouhlasil s názorem krajského soudu, že z § 55 odst. 3 stavebního zákona lze dovodit, že i v případě zrušení napadené části územního plánu by další postup odpůrce představoval uvedení územního plánu do souladu se zásadami územního rozvoje, a v rámci tohoto řízení se vyhodnocení vlivů na životní prostředí nezpracovává. Podle stěžovatele by postup při zrušení části územního plánu nebyl uvedením územního plánu do souladu se zásadami územního rozvoje. Nadto k novým zásadám územního rozvoje Jihomoravského kraje, které byly vydány dne 5. 10. 2016, nesmí být dle § 101b odst. 3 s. ř. s. přihlíženo. Přeložka silnice I/38 je v zásadách vymezena pouze jako tři oddělené části, proto ani vyhodnocení SEA nemohlo být při pořizování zásad provedeno dostatečně, aby to zhojilo vady SEA při vydávání územního plánu. Stěžovatel nesouhlasil ani s názorem krajského soudu, že souhlas krajského úřadu s vymezením nadmístního prvku v územním plánu lze udělit tacitně (srov. formulaci „nevyloučí“), aniž by to muselo být zvláště odůvodněno. Tím se krajský soud odchýlil od názoru vysloveného ve svém prvním (zrušeném) rozsudku, kde uvedl opačný názor. Stěžovatel poukázal na analogickou situaci stanoviska krajského úřadu k návrhu zadání dle § 47 odst. 3 stavebního zákona, zda má být provedeno vyhodnocení SEA. I pokud krajský úřad požadavek na vyhodnocení SEA neuplatní, musí tento závěr podle soudní judikatury odůvodnit (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130). Stěžovatel měl za to, že krajský úřad měl vyloučit vymezení přeložky, neboť má významný negativní vliv přesahující hranice obce. Odpůrce ve vyjádření ze dne 12. 3. 2017 uvedl, že dne 6. 10. 2016 vydal Jihomoravský kraj nové zásady územního rozvoje, které jsou včetně vyhodnocení vlivů na životní prostředí k dispozici na internetových stránkách krajského úřadu. Tyto zásady vymezují všechny části přeložky komunikace na území odpůrce, které nebyly umístěny pravomocným územním rozhodnutím. Napadený územní plán je zcela v souladu s těmito nově vydanými zásadami územního rozvoje. Ohledně zbývajících částí obchvatu jsou vedena územní řízení, kterých se stěžovatel může účastnit a uplatňovat v nich své námitky. K námitkám proti posouzení vad vyhodnocení vlivů na životní prostředí krajským soudem odpůrce uvedl, že by námitky navrhovatele měly být poměřovány možným zásahem do vlastních práv stěžovatele. Vyhodnocení je velmi rozsáhlým dokumentem obsahujícím podrobnou zprávu o stavu a výhledu rozvoje města jako celku, takže případné dílčí pochybení nemůže mít vliv na zákonnost opatření obecné povahy. Odpůrce poukázal, že neexistuje jednotná metodika, jak zpracovávat vyhodnocení vlivů územně plánovací dokumentace, pouze dílčí a rámcová úprava v příloze ke stavebnímu zákonu a v prováděcích vyhláškách. Odpůrce nijak nepopíral nutnost zajistit ochranu svých obyvatel před nadměrným hlukem, uvedl však, že konkrétně stěžovatel nemůže být v místě svého bydliště negativními vlivy z provozu na přeložce komunikace nijak zasažen, což bylo v minulosti prokázáno izofonami v souvislosti s původním územním plánem, který byl nahrazen napadeným územním plánem, přičemž navržený záměr přeložky komunikace se v novém územním plánu nezměnil. Ohledně namítaných nedostatků stanoviska krajského úřadu dle § 50 odst. 7 stavebního zákona uvedl odpůrce, že dikce stanoviska odpovídá znění zákona, a pokud v tomto znění neobsahuje rozsáhlé odůvodnění, pak mj. i z toho důvodu, že územní plán pouze přebíral přeložku z předchozí územně plánovací dokumentace a tento záměr je kontinuálně sledován územně plánovací dokumentací na obecní i krajské úrovni. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasační stížnosti (...) IV. b) Vady vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí [28] Nejvyšší správní soud se poté věcně zabýval námitkami stěžovatele proti tomu, jak krajský soud posoudil návrhový bod, kterým stěžovatel napadal zákonnost vyhodnocení vlivů územního plánu (jeho napadené části vymezující přeložku komunikace I/38) na životní prostředí. [29] Konkrétně stěžovatel namítá, že krajský soud správně identifikoval vady vyhodnocení vlivů na životní prostředí (nedostatečné posouzení vlivů přeložky na lokality, v nichž má být nově umístěna, pouze rámcové posouzení kumulativních a synergických vlivů a vágnost navržených kompenzačních opatření), nesprávně však usoudil, že tyto vady nejsou natolik závažné, aby vedly k nutnosti zrušit napadenou část územního plánu. Důvody, které k tomuto závěru krajský soud vedly, spočívaly dle stěžovatele v tom, že (i) primární vliv přeložky je hodnocen jednoznačně kladně, neboť dojde ke snížení nadměrné automobilové dopravy v centru města, (ii) obchvat podléhá posuzování EIA, zčásti již byl realizován, zčásti pak povolen a (iii) i pokud by soud návrhu vyhověl, podle § 55 odst. 3 stavebního zákona by již odpůrce nebyl povinen vyhodnocení vlivů na životní prostředí zpracovávat, vzhledem k tomu, že v mezidobí byly vydány zásady územního rozvoje, které přeložku v části, o jejímž umístění dosud nebylo rozhodnuto, opětovně vymezily. [30] Nejprve Nejvyšší správní soud musí uvést, že se ztotožňuje s krajským soudem, pokud tento vytknul odpůrci určité nedostatky v samotném dokumentu vyhodnocení vlivů na životní prostředí, ve kterém nejsou zcela vyčerpávajícím a přehledným způsobem popsány předpokládané vlivy obchvatu na lokality, v nichž má být umístěn, a podklady, z nichž zpracovatel vyhodnocení v této souvislosti vycházel. Podle názoru Nejvyššího správního soudu je však při posuzování obsahu vyhodnocení vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí nutné zohlednit tento dokument jako celek a nikoli účelově vytrhávat některé jeho části z celkového kontextu. Dále lze (samozřejmě vždy při posouzení konkrétního případu) v zásadě tolerovat, pokud určité informace sice nejsou výslovně uvedeny ve vyhodnocení vlivů, avšak veřejnost se s nimi může seznámit z jiných podkladů zpracovávaných v souvislosti s pořizováním a projednáváním územního plánu a může se k nim ještě vyjádřit připomínkami (resp. v případě oprávněných osob je může vzít v úvahu při formulaci námitek proti návrhu územního plánu). Tak je tomu např. v případě vypořádání připomínek (vyjádření) uplatněných k vyhodnocení, které je povinnou náležitostí stanoviska SEA a které je zveřejňováno (§ 10g odst. 3 a příloha 6 bod III odrážka 5 zákona č. 100/2001 Sb.). Smyslem a účelem vyhodnocení vlivů na životní prostředí je totiž poskytnutí informací potřebných pro vytváření koncepčních dokumentů správním orgánům odpovědným za tuto činnost a konzultace odborných orgánů a veřejnosti v procesu přijímání těchto koncepcí (srov. bod 15 preabule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí). [31] V této souvislosti Nejvyšší správní soud zjistil z obsahu spisů následující skutečnosti. [32] V části 3. popisující jednotlivé složky životního prostředí v městě Znojmě lze zjistit, že ve městě docházelo na měřicí stanici ČHMÚ k překročení limitu četnosti dosažení limitu prachových částic PM10 v letech 2010 a 2011 a v roce 2010 zde rovněž byla překročena limitní hodnota benzoapyrenu. Ze zde uvedených rozptylových studií lze rovněž usuzovat, že oblasti s nejvyšší koncentrací těchto škodlivin se nacházejí především v blízkosti stávajícího průtahu silnice I/38 městem. V závěru na s. 35 vyhodnocení se k tomu uvádí: „Celkově z hlediska vlivu na kvalitu ovzduší pokládáme za významnější vlivy vyplývající ze změny organizace dopravy vyvolané navrhovanou realizací obchvatu silnice I/38, kdy v důsledku vyvedení části dopravy z centra města očekáváme snížení maxim imisní zátěže (především v centru).“ [33] V kapitole 3.8 týkající se hluku je pak uvedeno, že dle výsledků odborných průzkumů a studií je v současné době dominantním zdrojem hlukového znečištění venkovního prostoru sídelních útvarů hluk z dopravy. „Nejvýznamnějším zdrojem dopravního hluku je v současnosti provoz na silnici I/38 procházející v současné době intravilánem města. Zprovoznění navrženého obchvatu umožní převedení tranzitní dopravy a pravděpodobně také jisté části místní dopravy na tento obchvat. V centru města lze tedy očekávat pokles zátěže vyvolané dopravou. Nově realizovaný obchvat bude muset splňovat požadavky dané stávající legislativou na protihlukovou ochranu.“ (srov. s. 37 vyhodnocení). [34] V bodu 5.8 (Vlivy na obyvatelstvo a veřejné zdraví) se k tomu dále píše: „Relativně významný je vliv automobilové dopravy na kvalitu ovzduší a hlukovou zátěž obyvatelstva. Zde lze předpokládat, že k jistému zlepšení v centru města a jeho okolí dojde po dobudování přeložky silnice I/38, která převede tranzitní dopravu do méně hustě obydleného území. U nově budované komunikace již lze předpokládat zajištění dostatečného odstupu od obytné zástavby a budování protihlukové ochrany, což u stávajících tras není možné.“ (s. 44 vyhodnocení). Na s. 45 vyhodnocení se uvádí: „V současné době se připravuje realizace obchvatu města – silnice I/38, který umožní odvedení tranzitní dopravy z centra města. Na území města je stavba rozdělena na 3 úseky (stavby I až III), první úsek (stavba I) je již realizován, stavba druhého úseku bude pravděpodobně zahájena koncem roku 2013. Vlivy na životní prostředí byly pro stavbu I a II vyhodnoceny procesem EIA dle zákona 244/1992 Sb., souhlasné stanovisko bylo vydáno v červnu 1994, stavba III byla vyhodnocena procesem EIA dle zákona 100/2001 Sb., souhlasné stanovisko bylo vydáno v říjnu 2005. Odvedení tranzitní dopravy mimo centrum města přinese snížení negativních vlivů vyvolaných dopravou v tomto prostoru. Pokud by se tímto způsobem podařilo snížit dopravní intenzity v prostoru stávajícího tranzitu silnice I/38, lze očekávat snížení imisní zátěže škodlivinami produkovanými automobilovou dopravou, což bude významné především u benzo(a)pyrenu, jehož limitní koncentrace jsou v centru města již za stávajícího stavu překračovány.“ [35] Vyhodnocení konečně obsahuje i popis navrhovaných opatření pro eliminaci závažných záporných vlivů na životní prostředí, na s. 93 k dopravním stavbám doporučuje: „U nově navrhovaných dopravních staveb je vždy třeba zohledňovat požadavky protihlukové ochrany.“ [36] Při posuzování, zda odpůrce zjistil dostatečně skutkový stav a veřejnost měla možnost se s těmito informacemi seznámit a vyjádřit se k nim, je třeba vzít v úvahu rovněž vypořádání obdobných připomínek uplatněných stěžovatelem v rámci procesu vyhodnocení vlivů na životní prostředí. K vyhodnocení uplatnil stěžovatel dne 19. 7. 2013 připomínky, v nichž brojil proti tomu, že vyhodnocení dostatečně nezohledňuje negativní vlivy obchvatu na okolní lokality. Přílohou stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 20. 9. 2013 vydaného podle § 10g a 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí je vypořádání připomínek veřejnosti k vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Na s. 16 až 26 této přílohy jsou vypořádány obsahově shodné připomínky podané stěžovatelem a dvěma spolky. Konkrétně k hlukové zátěži lokalit kolem nové trasy přeložky silnice I/38 se zde uvádí: „V případě vyhodnocení vlivů na hlukovou zátěž v souvislosti se změnou trasování hlavního tranzitního tahu přes Znojmo – silnice I/38 je v souhrnu kladně hodnoceno vymístění tranzitní dopravy z centra, tedy z míst s relativně velkou hustotou osídlení, do nové trasy, která je umístěna tak, že leží buď v dostatečné vzdálenosti od obytné zástavby či jiných hlukově chráněných prostor či její prostorové vymezení počítá s vybudováním protihlukových opatření a ponechává pro ně dostatečný prostor. Při posuzování byly využity hlukové studie zpracované v rámci hodnocení vlivů na životní prostředí zpracované v předchozích letech a také zkušenosti s vyhodnocováním obdobných liniových staveb v jiných lokalitách.“ (s. 19). „Při vyhodnocení vlivu na hlukovou zátěž se vycházelo z porovnání polohy hlukově chráněných prostor v blízkosti stávající trasy a v blízkosti uvažované trasy obchvatu. Navrhovaná trasa komunikace I/38 je vedena v koridoru o šířce 100 m. V kontaktu či těsné blízkosti tohoto koridoru se až na několik výjimek prakticky nevyskytuje obytná zástavba ani jiný chráněný venkovní prostor staveb. Nejbližší plochy bydlení se nacházejí cca 80 m a více od osy navrhované trasy. Tato vzdálenost umožňuje zajištění plnění hlukových limitů v hlukově chráněných venkovních prostorech, případně umožňuje v případě potřeby vybudování protihlukových opatření. Tyto závěry potvrzuje například hluková studie zpracovaná na severní část obchvatu Znojma v rámci Oznámení záměru‚ Silnice I/38 Znojmo-Obchvat, stavba I a II‘ (Ing. Pavla Židková, 2011) a Silnice I/38 Znojmo (obchvat, III. stavba) – Hatě (Doc. Ing. Petr Kučera, Ph. D. a kol, 2004).“ (s. 21-22). K námitce, že územní plán vymezuje návrhové plochy bydlení či smíšené v těsné blízkosti koridoru přeložky, se pak lze dočíst: „V přímém kontaktu s koridorem pro I/38 je pouze návrhová plocha 27 (B), relativně blízko je i návrhová plocha 28 (C). U obou ploch jsou vysloveně zmíněny možné negativní vlivy vyvolané blízkostí navrhované komunikace I/38. Vzdálenost obou lokalit od trasy navrhované komunikace je však významně větší, než je tomu u zástavby podél stávající tranzitní trasy. Počet dotčených obyvatel (v případě navržené trasy obchvatu) bude v součtu významně nižší.“ (s. 22). Obdobně jsou vypořádány připomínky týkající se prachových emisí spojených s budoucím provozem přeložky. Stanovisko krajského úřadu bylo dle záznamu ve spisu zveřejněno na úřední desce odpůrce od 1. 10. 2013, dále bylo zpřístupněno na podatelně městského úřadu a na webových stránkách odpůrce. [37] Dále je možné zohlednit i obsah samotného opatření obecné povahy (jeho návrhu). Zde na s. 32 v části 6.1 stanovící regulativy pro návrhové plochy bydlení B je obsažena podmínka, že „Chráněné prostory v blízkosti ploch smíšených výrobních, ploch komerční vybavenosti a ploch dopravní infrastruktury stávajících i budovaných (např. lokality č. 13, 23, 26, 27, 54, 65) budou v navazujících řízeních navrhovány až na základě hlukového vyhodnocení prokazujícího, že celková zátěž nepřekročí hodnoty stanovených limitů hluku pro chráněný venkovní prostor a chráněné venkovní prostory staveb.“ Stejná úprava je stanovena na s. 33 i pro plochy smíšené obytné C. [38] Také je možné vyjít z odůvodnění napadeného územního plánu, z něhož lze zjistit, že zatížení silnice I/38 ve stávající trase dosahuje asi 17 000 vozidel denně (s. 48), zatížení plánované trasy obchvatu v roce 2020 je kalkulováno na 12 500 vozidel denně (dle prognózy intenzit automobilové dopravy, s. 54). [39] Součástí odůvodnění napadeného opatření obecné povahy je též rozhodnutí o námitkách a vypořádání připomínek. Zde jsou (nesprávně jako připomínky) vypořádány rovněž námitky stěžovatele směřující právě také proti obsahu vyhodnocení vlivů na životní prostředí. Jednou z námitek uplatněných již při projednání konceptu (a vypořádaných ve schválených pokynech pro zpracování návrhu územního plánu) a zopakovaných stěžovatelem v rámci námitek proti návrhu územního plánu je právě námitka nedostatečného zjištění nepříznivých vlivů na území v okolí nového obchvatu. Také zde se touto námitkou odpůrce obsáhle zabýval (srov. s. 152 až 157). Odpůrce tu mj. argumentuje tím, že trasa obchvatu je dlouhodobě plánována v různých úrovních územně plánovací dokumentace, byla opakovaně posouzena z hlediska vlivů na životní prostředí a shledána přijatelnou, přičemž Ministerstvo dopravy svým stanoviskem vyloučilo možnost vyhledávání nové variantní trasy obchvatu. Přeložka je projektována na většině území města jako dvouproudá, s výjimkou tzv. III. stavby (tj. jižní části směrem na hranice s Rakouskem). Záměr byl zčásti již projednán, povolen a dokonce i realizován. Odpůrce odkazuje na vyhodnocení vlivů tehdy platných zásad územního rozvoje na životní prostředí (následně zrušených Nejvyšším správním soudem), kde byla přeložka celkově hodnocena pozitivně z hlediska snížení celkových emisí z dopravy, byť bylo zároveň zjištěno, že obchvat bude novým zdrojem zatížení v okrajové části města. Bylo též uloženo v dalších etapách přípravy projektu věnovat zvýšenou pozornost minimalizaci vlivů zejména hlukových imisí na kvalitu obytného prostředí dotčených sídel. Dále bylo zdůrazněno, že není úkolem územně plánovací dokumentace konkrétně předjímat, za jakých technických, organizačních, popřípadě jiných protihlukových opatření budou hlukové limity splněny. Při realizaci záměru nelze připustit nesplnění požadavků právních předpisů na úseku ochrany veřejného zdraví. Dále se odkazuje na stanovisko Krajské hygienické stanice Jihomoravského kraje ze dne 22. 5. 2011, čj. KHSJM 21415/2011 (k návrhu zásad územního rozvoje), které se obsáhle věnovalo vysvětlení metodiky predikce hlukové zátěže v procesu SEA a rozdílů mezi akustickými studiemi, včetně nejistoty výpočtu a hodnocení výsledných hodnot, a měření hluku. Konkrétní protihluková opatření tedy budou předmětem posuzování v územním a stavebním řízení. Ověření jejich účinnosti pak bude provedeno v souvislosti s kolaudací komunikace. Odpůrce závěrem citoval z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010-62, podle něhož v procesu územního plánování není možné vždy zajistit zachování nezměněných životních standardů pro všechny, jichž se územní plány týkají. Výsledkem vážení celé řady soukromých a veřejných zájmů pak může být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše uvedených zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu a je realizací práva na samosprávu konkrétního územního celku. [40] Nejvyšší správní soud má za to, že při zohlednění výše uvedených informací je třeba učinit závěr, že odpůrce i veřejnost disponovali dostatečným množstvím informací, včetně předpokládaných negativných vlivů, zejména prachových a hlukových imisí, na lokality v okolí vymezené přeložky silnice I/38, že se k této problematice mohli dostatečně vyjádřit jak dotčené odborné orgány, tak i veřejnost, včetně stěžovatele. Připomínky (popř. námitky) stěžovatele v tomto směru byly ze strany odpůrce pečlivě zváženy a vypořádány. Tím byl dle názoru soudu účel vyhodnocení vlivů na životní prostředí naplněn. Odpůrci lze ovšem vytknout určitou nepřehlednost těchto informací, které je třeba v jednotlivých dokumentech vyhledávat, ačkoli by měly být pro veřejnost snadno zjistitelné ze samotného vyhodnocení. [41] Stručně shrnuto, zpracovatel vyhodnocení vycházel z toho, že obchvat byl vymezen již v dříve platné územně plánovací dokumentaci, a nejedná se tudíž o nově vymezovaný záměr. Na příslušné části obchvatu již proběhl proces EIA (posouzení vlivů záměru na životní prostředí), ve kterém byla posouzena z hlediska vlivů na životní prostředí již mnohem konkrétnější dokumentace záměru pro účely územního řízení, proto by bylo poněkud nadbytečné ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí při pořizování územního plánu vyžadovat v úplnosti opakování tohoto posouzení, navíc v úrovni mnohem obecnější, než v jaké byla přeložka projednána v procesu EIA. Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze u záměrů, které jsou dlouhodobě stabilně plánovány a do územního plánu jsou v prakticky nezměněné podobě přebírány z dříve platné územně plánovací dokumentace, tolerovat méně detailní vyhodnocení vlivů na životní prostředí, než by tomu bylo u záměrů zcela nově vymezovaných. Jedním z důležitých principů územního plánování je totiž princip kontinuity, který umožňuje dotčeným osobám přizpůsobit své poměry záměrům soukromých či veřejných investorů v území, které byly zahrnuty do územně plánovací dokumentace. Spíše nežádoucí naopak je, aby jednou projednané a schválené záměry byly opakovaně znovu posuzovány, přehodnocovány a měněny, neboť tím dochází k zásahu do legitimního očekávání dotčených osob a k neefektivnímu vynakládání veřejných prostředků. To samozřejmě nezbavuje územní samosprávné celky povinnosti řádně vyhodnotit při schvalování nové územně plánovací dokumentace vlivy takto přebíraných záměrů zejména z hlediska případné změny poměrů v území. Výše uvedené pak platí o to více v případě záměrů, které jsou již z podstatné části povoleny v navazujících řízeních a realizovány. [42] Zpracovatel, dotčené orgány a nakonec též odpůrce učinili závěr, že převažující vliv přeložky silnice I/38 na životní prostředí je pozitivní, neboť dojde k podstatnému snížení imisí z dopravy v centru města, přičemž určitá nová zátěž území kolem nové trasy komunikace je přijatelná vzhledem k tomu, že jednak se týká menšího počtu obyvatel, nové trasování umožní účinné uplatnění protihlukových opatření a intenzita provozu na obchvatu bude nižší než na současné komunikaci (neboť část dopravního toku zejména místní dopravy zůstane zachována v současné trase). Samotné imise z obchvatu nebudou tedy dosahovat kritických hodnot, jakých dosahuje současné zatížení území dopravního koridoru v centru. Tyto úvahy jsou podle názoru Nejvyššího správního soudu dostatečně podloženy a obstojí. Zároveň z vyhodnocení vyplynul požadavek na realizaci protihlukových opatření v nové trase, zejména na místech v blízkosti stávajících či navržených ploch k bydlení, který byl v samotném územním plánu důsledně proveden. Vyhodnocení tedy obsahuje návrh kompenzačních opatření, který byl odpůrcem v opatření obecné povahy respektován. [43] Co se týče námitky týkající se posouzení kumulativních a synergických vlivů, Nejvyšší správní soud odkazuje na svůj rozsudek ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012-105, č. 2848/2013 Sb. NSS, podle kterého „je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje“. V tomto rozsudku dále Nejvyšší správní soud zdůraznil, že při přezkumu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů konkrétního záměru v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v územně plánovací dokumentaci je třeba dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda posouzení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně. [44] V nyní posuzované věci vyhodnocení vlivů na životní prostředí obsahuje jednak vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů na obecné úrovni (s. 89) a dále uvádí relevantní kumulativní a synergické vlivy přicházející v úvahu u jednotlivých lokalit (s. 57 až 87). U jednotlivých lokalit namítaných stěžovatelem se negativní vliv dopravy na vymezené trase přeložky silnice I/38 hodnotí: U lokality 23 se uvádí ovlivnění ploch bydlení hlukem ze silnice I/38, který může být do určité míry odcloněn plánovanou sportovní halou s tím, že plocha má být řešena územní studií. U plochy 25 se rovněž uvádí detailnější řešení v územní studii. Plocha 28 je výslovně hodnocena z hlediska kumulativních a synergických vlivů kumulace vlivů dopravy (křižovatka silnic I/38 a II/361) s tím, že dominantním zdrojem vlivů bude dopravní provoz na silnici I/38, pokud bude v území umísťován záměr s význačnějším vlivem na životní prostředí, je předpoklad posouzení EIA, detailně má být plocha řešena územní studií. U plochy 31 je rovněž z hlediska kumulace vlivů posuzován negativní vliv z dopravy, především provoz na silnici I/38, území má být řešeno územní studií. Rovněž plocha 11 má být řešena územní studií. Není tedy pravdou, že vyhodnocení vlivů neobsahuje žádný konkrétní údaj o kumulativních a synergických vlivech na znečištění ovzduší a hlučnost, jejichž zdrojem je doprava, jak uvádí stěžovatel. V ostatním je možné poukázat na to, že stěžovatel neuvádí jiné vlivy než zátěž z přeložky silnice I/38 a jejích součástí, které by měly být hodnoceny z hlediska kumulativních a synergických vlivů. Není přitom úlohou Nejvyššího správního soudu, aby v tomto ohledu možnou kumulaci vlivů sám zjišťoval či domýšlel, pokud z obsahu vyhodnocení nevyplývá a stěžovatel ji konkrétně neuvádí. [45] Stěžovatel dále napadal úvahu krajského soudu, který aproboval poukaz zpracovatele vyhodnocení na již proběhnuvší proces posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA) ve vztahu k jednotlivým částem přeložky. Stěžovatel cituje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2014, čj. 8 Aos 3/2013-118, z něhož dovozuje, že vyhodnocení vlivů koncepce (SEA) na životní prostředí nelze nahrazovat posouzením vlivů záměru na životní prostředí (EIA). Nejvyšší správní soud předně uvádí, že v citovaném rozsudku byla řešena konkrétní situace absentujícího vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů dvou velkých dopravních staveb v exponovaném území, které má být provedeno v rámci posouzení SEA (které jako posouzení koncepce bere v úvahu širší vztahy v území), není však srovnatelně hodnoceno v rámci posouzení EIA (srov. přílohy č. 4 a 5 k zákonu č. 100/2001 Sb.). Logicky v tomto smyslu posouzení EIA nemůže napravit deficit vyhodnocení vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí. Citovaným judikátem však není vyloučena možnost využití podkladů a zjištění získaných v rámci předchozího posouzení EIA ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí (SEA), jak tomu bylo v posuzovaném případě (srov. výše uvedenou rekapitulaci). [46] K argumentaci stěžovatele, který dovozuje, že na záměr přeložky silnice I/38 neexistuje platné a použitelné stanovisko EIA, Nejvyšší správní soud uvádí, že posouzení otázky platnosti dříve vydaných stanovisek EIA na jednotlivé úseky komunikace není předmětem tohoto řízení a ani není rozhodné pro rozhodnutí o námitkách stěžovatele zpochybňujících vyhodnocení vlivů předmětného územního plánu na životní prostředí. Jak bylo již uvedeno výše, posouzení EIA nenahradilo vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí, pouze zpracovatel využil podkladů a zjištění z procesu EIA při zpracování vyhodnocení, což lze považovat za korektní. Mezi stranami je nesporné, že pro jednotlivé části záměru stavby (I, II a III) v minulosti byla provedena EIA, byť podle tehdy platných právních předpisů, to znamená, že byly shromážděny informace o předpokládaných vlivech záměru na životní prostředí v přilehlém území a byly konzultovány s veřejností, odbornými orgány a územní samosprávou. Pokud zpracovatel vyhodnocení vlivů některé poznatky a podklady z procesu EIA použil pro vyhodnocení SEA, mohl proti tomu stěžovatel brojit věcnými argumenty, což také učinil, a krajský úřad ve spolupráci se zpracovatelem na připomínky stěžovatele řádně reagovali, jak bylo rovněž výše uvedeno. Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že část obchvatu označená jako stavba IV, u níž bylo závěrem zjišťovacího řízení posouzení EIA vyloučeno, se nachází na území obce Dobšice a na území odpůrce zasahuje jen nepatrnou částí. [47] Nejvyšší správní soud pokládá za nedůvodné také námitky stěžovatele, kterými brojí proti názoru krajského soudu, že i v případě vyhovění návrhu by k nápravě zjištěných nedostatků vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí nedošlo. V mezidobí totiž byly vydány nové zásady územního rozvoje, které koridor přeložky silnice I/38 (mj. i na území odpůrce) vymezují. Podle § 55 odst. 3 stavebního zákona totiž dojde-li ke zrušení části územního plánu nebo nelze-li podle něj rozhodovat na základě § 54 odst. 4 a 5, zastupitelstvo obce bezodkladně rozhodne o pořízení územního plánu nebo jeho změny a o jejím obsahu. Zpráva o uplatňování územního plánu ani zadání změny územního plánu se v tomto případě nezpracovávají. V rozsahu této změny se dále postupuje obdobně podle § 43 až § 45, § 50 odst. 2 až 8 a § 51 až § 54; vyhodnocení vlivů změny územního plánu na udržitelný rozvoj území se při uvedení územního plánu do souladu s územně plánovací dokumentací kraje nezpracovává. Dojde-li ke zrušení celého územního plánu, při pořizování se naváže na poslední úkon, který nebyl zrušením zpochybněn. Stěžovatel má za to, že odpůrce by byl podle § 78 odst. 5 s. ř. s. vázán názorem soudu vysloveným ve zrušujícím rozsudku, tedy pokud by soud uložil odpůrci provést nové vyhodnocení vlivů na životní prostředí, byl by odpůrce povinen tento názor respektovat. Navíc dle stěžovatele citované ustanovení nelze aplikovat na případy zrušení (části) územního plánu soudem, nýbrž se vztahuje na případy změny územního plánu vydávané za účelem uvedení územního plánu do souladu se zásadami územního rozvoje. Podle § 101b odst. 3 s. ř. s. navíc k později vydaným zásadám územního rozvoje nelze přihlížet. [48] Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že krajský soud tuto poznámku v bodu [186] svého rozsudku uvedl spíše na okraj a nejde o nosný důvod jeho rozhodnutí. Proto argumentace § 101b odst. 3 s. ř. s. není namístě. Krajský soud uvedl, že zjištěné nedostatky vyhodnocení nejsou natolik intenzivní, aby musely vést ke zrušení územního plánu, přihlédl přitom k Ústavním soudem uložené povinnosti zdrženlivosti soudů při přezkumu opatření obecné povahy vydávaných v rámci samostatné působnosti územních samosprávných celků. Dále zdůraznil, že posuzovaná přeložka nepředstavuje v území nově vymezovaný záměr, nýbrž že byl vymezen již v dřívějších územně plánovacích dokumentacích v prakticky stejné podobě, tj. byl opakovaně veřejně projednáván, bylo provedeno posouzení EIA, zčásti byl povolen a již dokonce realizován. Právě z těchto důvodů (s nimiž se Nejvyšší správní soud výše ztotožnil) není tedy třeba trvat na tak komplexním a podrobném vyhodnocení vlivů na životní prostředí ve vztahu k tomuto záměru. [49] K argumentům stěžovatele lze uvést, že přehlíží to, že v případě zrušení opatření obecné povahy soud nevrací věc správnímu orgánu k dalšímu řízení, v němž by byl vázán právním názorem vysloveným správním soudem. Soud ani neukládá správnímu orgánu, jak má po zrušení opatření obecné povahy dále postupovat. Je zřejmé, že rozsudek je závazný pro účastníky řízení, osoby zúčastněné na řízení a pro orgány veřejné moci (§ 54 odst. 6 s. ř. s.), nicméně jedná se o závaznost jiného druhu, než je přímá závaznost kasační, která má místo v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Správní orgán po zrušení opatření obecné povahy není povinen v řízení pokračovat a znovu rozhodnout. Pokud opatření obecné povahy správní orgán opětovně vydává, bylo by ovšem v rozporu s principy demokratického právního státu, pokud by svévolně ignoroval právní názor vyslovený soudem v předchozím zrušujícím rozsudku. To nic nemění na tom, že správní orgán má po zrušení opatření obecné povahy větší volnost v tom, jak dále postupovat (může např. nové opatření obecné povahy nevydávat; vydat cestou změny územního plánu stejnou regulaci při odstranění vad shledaných soudem; i v případě zrušení pouze části územního plánu může vydat zcela nový územní plán apod.). [50] V nyní projednávané věci by v případě zrušení napadené části územního plánu došlo k situaci, kdy by územní plán města Znojma nevymezoval přeložku silnice I/38, zatímco zásady územního rozvoje ano. V takovém případě by mohl odpůrce v rámci své diskrece zvolit postup uvedení územního plánu do souladu se zásadami územního rozvoje včetně využití § 55 odst. 3 věty třetí za středníkem stavebního zákona. Nebylo by ostatně důvodu rozlišovat mezi takovýmto případem na jedné straně a na druhé straně případem, kdy by přeložku územní plán vůbec nevymezoval a po vydání zásad územního rozvoje, které by přeložku vymezily a z hlediska vlivů na životní prostředí vyhodnotily, by územní plán bylo nutné uvést do souladu se zásadami územního rozvoje. [51] Polemikou mezi účastníky ohledně toho, v jakém rozsahu zásady územního rozvoje přeložku silnice I/38 na území odpůrce vymezují a zda zde chybí vymezení některých částí, které dosud nebyly pravomocně povoleny, se Nejvyšší správní soud nezabýval. Vyžadovalo by to provádění dokazování, které není to pro účely rozhodnutí o kasační stížnosti potřebné, neboť – jak Nejvyšší správní soud uvedl výše – jednalo se spíše o poznámku na okraj rozsudku krajského soudu. [52] Lze tedy shrnout, že ačkoli vyhodnocení vlivů územního plánu na životní prostředí ve vztahu k přeložce silnice I/38 vykazuje určité nedostatky (zejména menší přehlednost a podrobnost), Nejvyšší správní soud se ztotožnil s hodnocením krajského soudu, že se nejedná o takové vady, pro které by bylo nutné opatření obecné povahy rušit. IV. c) Nezákonnost stanoviska krajského úřadu [53] Další skupinou námitek stěžovatel brojí proti závěru krajského soudu, že důvodem pro zrušení opatření obecné povahy nejsou ani nedostatky stanoviska Krajského úřadu Jihomoravského kraje podle § 50 odst. 7 stavebního zákona. Podle stěžovatele chybí v tomto stanovisku odůvodnění toho, proč krajský úřad nevyloučil vymezení nadmístních prvků v územním plánu z důvodu významných negativních vlivů přesahujících hranice odpůrce (stěžovatel analogicky poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, týkající se stanoviska dle § 47 odst. 3 stavebního zákona a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, čj. 9 As 21/2009-150, č. 2381/2011 Sb. NSS, týkající se odůvodnění závazných stanovisek). Navíc nemůže být souhlas s vymezením nadmístních prvků v územním plánu dán mlčky. Stěžovatel poukazuje na to, že krajský soud změnil posouzení této otázky v napadeném rozsudku oproti původnímu rozsudku ze dne 9. 2. 2016, ačkoli Nejvyšší správní soud jej k tomu ve svém zrušujícím rozsudku nezavázal. Nebyla dále splněna podmínka neřešení záležitosti nadmístního významu v zásadách územního rozvoje, neboť v době vydání napadeného opatření obecné povahy byl koridor přeložky silnice I/38 řešen, neboť dle schváleného zadání měly zásady zpřesnit koridor S9 vymezený v politice územního rozvoje. Rovněž nebyla splněna podmínka neexistence významných negativních vlivů přesahujících území odpůrce, neboť je logické, že takovýto záměr má vliv na území sousední obce (Dobšice). [54] Nejvyšší správní soud k tomu ze spisu zjistil následující. Dne 22. 8. 2013 vydal Krajský úřad Jihomoravského kraje pod čj. JMK 86243/2013 stanovisko podle § 50 odst. 7 stavebního zákona. V tomto stanovisku posoudil návrh územního plánu Znojma z hlediska zajištění koordinace využívání území s ohledem na širší územní vztahy. Uvedl, že návrh respektuje vazby na silnici I/38, pro kterou je stanoven koridor v nové obchvatové trase navazující na obce Žerůtky u Znojma a Citonice na severozápadě, Dobšice u Znojma na severovýchodě a Chvalovice na jihu směrem na rakouské hranice. Koridor vychází z již zčásti rozestavěného obchvatu v souladu s platným územním plánem města Znojma a obcí Dobšice, Kuchařovice, Nový Šaldorf-Sedlešovice a Suchohrdly. Dále krajský úřad konstatoval, že vymezení přeložky silnice I/38 je v souladu s politikou územního rozvoje. Rovněž upozornil, že zásady územního rozvoje ze dne 22. 9. 2011 byly ke dni 21. 6. 2012 zrušeny Nejvyšším správním soudem, a uvedl, že tato skutečnost je v návrhu územního plánu zohledněna. [55] S ohledem na shora reprodukovaný obsah stanoviska krajského úřadu nelze dát zapravdu stěžovateli, pokud dovozuje, že stanovisko se k přeložce silnice I/38 vůbec nevyjadřuje, nevyloučení záměru lze dovodit pouze z mlčení krajského úřadu a že absentuje jakékoli odůvodnění tohoto postupu krajského úřadu. Naopak, ve stanovisku je výslovně uvedeno, že krajský úřad souhlasí s vymezením přeložky silnice I/38 jakožto nadmístního (republikového) koridoru a rovněž i stručné důvody k tomuto stanovisku: jedná se o záměr, který byl vymezen shodným způsobem již v předchozí územně plánovací dokumentaci, jedná se o trasu již projednanou a zčásti realizovanou, trasování na území odpůrce navazuje na vymezení tohoto koridoru na území sousedních obcí, je v souladu s politikou územního rozvoje. Ačkoli stanovisko nepoužívá konkrétní znění obsažené v § 43 odst. 1 větě druhé, tedy že krajský úřad nevylučuje vymezení koridoru silnice I/38 jakožto koridoru nadmístního významu, o tomto významu stanoviska krajského úřadu nemůže být žádných pochyb. Nejvyšší správní soud zde rovněž shledává stručně uvedené důvody stanoviska krajského úřadu, proto je nadbytečné zabývat se dále judikaturou, kterou stěžovatel citoval k podpoře názoru, že stanovisko krajského úřadu podle § 50 odst. 7 stavebního zákona musí být odůvodněno. [56] Nedůvodnost námitek stěžovatele proti stanovisku krajského úřadu dále vyplývá i z vypořádání připomínek (ve skutečnosti námitek) stěžovatele proti návrhu územního plánu (připomínka č. 2, s. 130-133 části odůvodnění opatření obecné povahy obsahující rozhodnutí o námitkách a vypořádání připomínek). Zde odpůrce podrobně vysvětluje důvody vymezení koridoru přeložky silnice I/38 za stavu neexistence platných zásad územního rozvoje, přičemž toto odůvodnění je v souladu s důvody uvedenými stručně již ve stanovisku krajského úřadu podle § 50 odst. 7 stavebního zákona. Odpůrce mj. vysvětlil, že trasa obchvatu je vymezena již od roku 1989, kdy byl schválen územní plán velkého územního celku okresu Znojmo, tato trasa byla následně převzata a zpřesněna předchozím územním plánem, který byl v tomto ohledu též přezkoumán Nejvyšším správním soudem v rozsudku čj. 5 Ao 7/2011-40, a byl shledán zákonným. V souladu s tímto dlouhodobým trasováním přeložky jsou i územní plány všech dotčených obcí a koridor vymezený napadeným územním plánem na územní plány sousedních obcí navazuje. Stavba je rozdělena na úseky, stavba I je již realizována, pro stavbu II bylo vydáno územní rozhodnutí, dotčené pozemky byly majetkoprávně vypořádány a územní plán musí toto respektovat. Pořizování územního plánu je proces dlouhodobý, v případě napadeného územního plánu byl zahájen v roce 2006 rozhodnutím zastupitelstva o pořízení nového územního plánu. Tento proces nemůže být zastaven v důsledku zrušení zásad územního rozvoje. Po zrušení zásad územního rozvoje byl návrh územního plánu upraven a byly ponechány ty prvky nadmístního významu, které mohly být vymezeny na základě již existujících podkladů. Krajský úřad svým stanoviskem podle § 50 odst. 7 stavebního zákona vymezení těchto záběrů nevyloučil, proto je jejich vymezení v souladu s § 43 odst. 1 stavebního zákona. Návrh rozhodnutí o námitkách byl zaslán krajskému úřadu dle § 53 odst. 1 věty druhé stavebního zákona, aby k obsahu vypořádání mj. i této připomínky (ve skutečnosti námitky) uplatnil stanovisko. Vzhledem k tomu, že krajský úřad ve lhůtě 30 dnů neuplatnil své stanovisko, má se za to, že jeho stanovisko bylo kladné. Krajský úřad si tímto postupem přivlastnil důvody uvedené ve vypořádání této připomínky, a ty je tak třeba pokládat za důvody uvedené ve stanovisku krajského úřadu. (...)

decision_1116.txt

k § 42 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Nepožádá-li podatel podnětu dle § 42 správního řádu o to, aby byl vyrozuměn o tom, jak bylo s jeho podnětem naloženo, nemá správní orgán povinnost jej o této skutečnosti z vlastní vůle vyrozumívat. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 15. 3. 2017, čj. 22 A 135/2016-33 *) *)) Věc: Zdeňka Š. proti Městskému úřadu Frýdlant nad Ostravicí o ochranu před nezákonným zásahem. Podnětem žalobkyně ze dne 14. 3. 2016, kterým rozšířila podnět ze dne 22. 12. 2015, se žalobkyně domáhala zahájení přezkumného řízení u několika sdělení žalovaného s tím, že právě postup žalovaného při vypořádání se s tímto „rozšířením“ žalobkyně považuje za nezákonný. Jednalo se celkem o 11 sdělení. Tento podnět adresovala žalobkyně Ministerstvu pro místní rozvoj, které jej postoupilo žalovanému jakožto orgánu příslušnému dle § 156 odst. 2 správního řádu. Postoupení podnětu bylo žalobkyni sděleno přípisem Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 14. 6. 2016, který žalobkyně obdržela dne 15. 6. 2016. S ohledem ke skutečnosti, že žalobkyně do dne podání žaloby neobdržela vyjádření žalovaného k podnětu, který mu byl postoupen, domáhala se žalobou ze dne 15. 9. 2016 určení, že nevydání vyrozumění žalovaného ve lhůtě 30 dnů v souvislosti s přípisem krajského úřadu ze dne 14. 6. 2016 je nezákonným zásahem. Žalobou se žalobkyně původně domáhala i uložení povinnosti předmětné vyrozumění vydat, nicméně podáním ze dne 14. 3. 2017 zúžila žalobní návrh tak, jak je shora specifikován. Žalovaný k podané žalobě uvedl, že podnět žalobkyně nelze považovat za podnět k přezkumu ve smyslu § 94 správního řádu, neboť předmětem posuzování měla být sdělení žalovaného, která je nutno považovat za neformální úkony, které nemohou být dle § 154 správního řádu předmětem přezkumného řízení podle § 94 správního řádu. Žalovaný měl za to, že měl povinnost vyrozumět žalobkyni o výsledku posouzení, nicméně lhůtu 30 dnů nebyl schopen dodržet, z důvodu velké časové zaneprázdněnosti, která je dána především řešením velkého množství podání žalobkyně. Ve vyjádření žalovaný dále uvedl, že předmětné sdělení bylo vydáno dne 22. 11. 2016 a bylo zasláno žalobkyni. U jednání dne 15. 3. 2017 žalobkyně setrvala na svém stanovisku, taktéž žalovaný u jednání setrval na svém stanovisku. Krajský soud v Ostravě zastavil řízení o to, aby žalovanému bylo uloženo vydat vyrozumění, jak bylo naloženo s podnětem žalobkyně ze dne 14. 3. 2016, a ve zbytku žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V prvé řadě je nutno uvést, že krajský soud se ztotožňuje s názorem žalovaného v tom smyslu, že posuzovaný podnět žalobkyně je nutno posuzovat jako obecný podnět k zahájení řízení dle § 42 ve spojení s § 156 odst. 2 správního řádu. Žalobkyně má za to, že došlo k pochybení žalovaného, když nevydal vyrozumění, kterým by žalobkyni sdělil, zda bude postupovat dle § 156 odst. 2 správního řádu a přistoupí ke zrušení předmětných sdělení, případně zahájí přezkumné řízení. Ustanovení § 94 správního řádu upravující postup při zahájení přezkumného řízení sice uvádí, že účastník může dát podnět k provedení přezkumného řízení; tento podnět není návrhem na zahájení řízení; jestliže správní orgán neshledá důvody k zahájení přezkumného řízení, sdělí tuto skutečnost s uvedením důvodů do 30 dnů podateli, nicméně v přezkumném řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy, sdělení žalovaného, jehož přezkumu se žalobkyně domáhala, ovšem nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 94 správního řádu. Jedná se o pouhá sdělení, s jejichž případným zrušením správní řád taktéž počítá, a to v § 156 odst. 2. Toto ustanovení ovšem nestanoví správnímu orgánu povinnost vyrozumět podatele o přijatých opatřeních či o zvoleném postupu. Tuto povinnost stanovuje správní řád v rámci přezkumného řízení pouze v § 94 správního řádu. I přes to, že § 154 správního řádu umožňuje, aby se v procesním postupu při vydání, případně i rušení tzv. jiných úkonů použila i další ustanovení správního řádu než jen ta, která jsou systematicky upravena v této části, musí vyvstat potřebnost jejich aplikace. Postup při přijímání podnětů je samostatně upraven § 42 správního řádu. Ustanovení § 154 správního řádu neodkazuje na použitelnost § 94 v rámci postupu rušení tzv. jiného úkonu, žalovaný tedy správně postupoval, když na posuzovanou věc aplikoval § 42 správního řádu. Z dikce předmětného ustanovení jednoznačně vyplývá povinnost správního orgánu vyrozumět osobu, která podala podnět o tom, zda bylo zahájeno řízení z moci úřední či nebyly shledány důvody k zahájení řízení, pouze v případě, že osoba, která podnět podala, o to požádá. V daném případě však taková žádost v žalobkyni podaném podnětu obsažena není. Žalovaný tedy vstřícně nad rámec povinností uložených mu zákonem sdělením ze dne 22. 11. 2016 informoval žalobkyni o závěrech stran posouzení sdělení stavebního úřadu. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozhodnutí svým rozsudkem ze dne 20. 7. 2017, čj. 10 As 142/2017-36.

decision_1117.txt

Zdravotnictví: zákonná výjimka z povinnosti mlčenlivosti k § 142a občanského soudního řádu ve znění zákona č. 293/2013 Sb. k § 51 odst. 3 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách) Pro posuzování zákonné výjimky z povinnosti mlčenlivosti podle § 51 odst. 3 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách, je pod pojmem "uplatnění práv v občanskoprávním řízení" nutné rozumět i zaslání tzv. předžalobní výzvy podle § 142a o. s. ř., ačkoliv se tak stane ještě před zahájením občanského soudního řízení. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2017, čj. 6 Ad 23/2015-60) Věc: Psychiatrická nemocnice Bohnice proti Ministerstvu zdravotnictví o uložení pokuty. Žalovaný vydal dne 10. 7. 2015 rozhodnutí, kterým změnil rozhodnutí I. stupně vydané Magistrátem hlavního města Prahy, odborem správních činností ve zdravotnictví a sociální péče, ze dne 8. 4. 2015 a uložil žalobkyni pokutu ve výši 15 000 Kč podle § 117 odst. 4 písm. a) zákona o zdravotních službách, a to za porušení povinnosti mlčenlivosti podle § 51 odst. 1 tohoto zákona, jelikož v podání určeném třetí osobě a na připojené faktuře v souvislosti s poskytováním zdravotních služeb - náhradou na léčebnou péči uvedla osobní údaje pacienta. Žalovaný v rozhodnutí uvedl, že porušení povinnosti mlčenlivosti podle zákona o zdravotních službách je speciální úpravou povinností poskytovatele zdravotních služeb a není rozhodné, na jakém nosiči jsou tyto informace zachyceny - nemusí se tak jednat o zdravotnickou dokumentaci. Rozhodné je, zda sdělením určité informace o pacientovi je zasaženo do ochrany jeho soukromého a rodinného života. Zákon nerozlišuje, o jakou konkrétní činnost poskytovatele v tom kterém případě v souvislosti s uloženou povinností mlčenlivosti se jedná, a tak není rozhodné, zda k porušení došlo v souvislosti s primární péčí či při činnosti administrativně ekonomické. Výsledek je v obou případech stejný, a tím je zásah do soukromého a rodinného života pacienta. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Městského soudu v Praze, jelikož se neztotožňovala s uvedeným právním závěrem správních orgánů, stejně jako s výší uložené pokuty. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že by naplnila formální stránky správního deliktu. Poukázala na náležitosti účetního dokladu podle § 11 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, přičemž tyto náležitosti splnila a plnění označila pouze kódem. Aby mohla zahájit řízení pro vymáhání pohledávky, musela vyrozumět dlužníka o jeho dluhu a následně mu předat předžalobní výzvu. Kontaktování dlužníka prostřednictvím správního orgánu je podle názoru žalobkyně naplněním § 142a o. s. ř., proto by se na předání této faktury měl vztáhnout § 51 odst. 3 zákona o zdravotních službách. Pojem občanskoprávní řízení, který je v občanském soudním řádu uveden, zahrnuje i zaslání předžalobní výzvy, ačkoliv samo řízení před soudem ještě neprobíhá. Žalobkyně dále namítala, že nedošlo k naplnění materiální stránky správního deliktu, jelikož vyčerpala všechny dostupné prostředky, jak kontaktovat neplatícího pacienta, fakturu předala nikoliv prostřednictvím jakékoliv třetí osoby, ale prostřednictvím jediné možné kvalifikované osoby (honorárního konzula) vázané mlčenlivostí. V poslední části žaloby, kterou žalobkyně nazvala "akademická doktrína a dosavadní stanoviska Ministerstva zdravotnictví", uvádí, že otázka rozsahu povinné mlčenlivosti ve zdravotnictví je předmětem odborné debaty a zmiňuje různé zveřejněné názory (Jan Buriánek, Jan Vondráček, Vladimíra Dvořáková, Martin Holcát, Pavel Uherek), přičemž podle jejího názoru je hranice povinné mlčenlivosti mnohdy nezřetelná a povinnost mlčenlivosti se vztahuje na vlastní obsah zdravotnické dokumentace, nikoliv však na faktury nebo informaci o návštěvě zdravotnického zařízení. Poukázala na to, že koncem roku 2011 nemocnice s ohledem na přijetí zákona o zdravotních službách zvažovaly, zda se postoupením pohledávek vůči pacientům třetím subjektům nedopustí deliktu. Žalobkyně si vyžádala i stanovisko zřizovatele (Ministerstvo zdravotnictví), který ve stanovisku ze dne 12. 10. 2011 uvedl, že není souhlas zřizovatele nutný, a žalobkyně legitimně očekávala, že postupování faktury třetí osobě není porušením mlčenlivosti. V této souvislosti poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, čj. 1 As 113/2012-133, č. 3222/2015 Sb. NSS, kdy zákon nebyl jednoznačný a účastník řízení jednal v dobré víře v předchozí stanoviska správního orgánu. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) [22] V další části žaloby žalobkyně polemizuje s tím, že by naplnila skutkovou podstatu deliktu, přičemž poukazuje na zákon o účetnictví a náležitosti faktury. V dané věci je však tato žalobní argumentace zjednodušující a nepostihuje skutek, za nějž byla žalobkyně potrestána, v celé jeho šíři, jak je vymezen ve skutkové větě - žalobkyně nebyla potrestána za vystavení faktury podle zákona o účetnictví, ale za to, že v této faktuře uvedla i kód vyšetření, a zejména pak v průvodním dopise honorárnímu konzulovi uváděla osobní údaje, které nejsou pro identifikaci účastníka nezbytné. Celý tento souhrn údajů byl shledán jako porušující povinnost mlčenlivosti, s čímž soud souhlasí - uvádění těchto údajů není nezbytné ani na faktuře, a rozhodně pak dokonce v průvodním dopise, kterým byla tato faktura zaslána. Obecný praktický postup je běžně takový, že tyto údaje se uvádějí (i v soudním řízení) až tehdy, pokud je nějaký spor o příslušné fakturované plnění (jeho rozsah, trvání apod.). Až tehdy se většinou tato informace doplňuje o další skutečnosti, ty však samy o sobě nejsou nutné k tomu, aby příslušné fakturované plnění identifikovaly, a proto jejich uvádění na faktuře nutné není. [23] Pokud žalobkyně poukazuje na institut předžalobní výzvy podle § 142a o. s. ř.: "(1) Žalobce, který měl úspěch v řízení o splnění povinnosti, má právo na náhradu nákladů řízení proti žalovanému, jen jestliže žalovanému ve lhůtě nejméně 7 dnů před podáním návrhu na zahájení řízení zaslal na adresu pro doručování, případně na poslední známou adresu výzvu k plnění." [24] "(2) Jsou-li tu důvody hodné zvláštního zřetele, může soud výjimečně náhradu nákladů řízení zcela nebo zčásti žalobci přiznat i v případě, že žalobce žalovanému výzvu k plnění za podmínek uvedených v odstavci 1 nezaslal." Pak soud nesouhlasí s tím, že by žalobkyní zvolená forma naplňovala toto uplatnění práva, a tím tak vyvinění podle § 51 odst. 3 zákona o zdravotních službách. [25] K této problematice je předně nutné uvést, že ačkoliv je tzv. předžalobní výzva upravena v občanském soudním řádu, jedná se povahou spíše o hmotněprávní povinnost věřitele, která musí být splněna ještě před zahájením občanského soudního řízení, která však má vliv na přísudek nákladů řízení. Vhodnost zakomponování tohoto institutu do procesního předpisu (i klasickou procesní terminologií týkající se účastníků prozatím neprobíhajícího řízení, smíšenou s terminologií hmotněprávní) byla předmětem značné odborné kritiky, leč přesto tak bylo učiněno. Je tak nutné v tomto směru odmítnout názor žalovaného, který uváděl ve vyjádření k žalobě (nikoliv v odůvodnění rozhodnutí, neboť tento názor nebyl součástí opravného prostředku, je nově vyjádřen až v žalobních bodech, proto se k němu mohl vyjádřit žalovaný až ve svém procesním úkonu vůči soudu), že by tato předžalobní výzva nebyla ještě občanským soudním řízením (neboť mu předchází), a proto nemůže být naplněna zákonná podmínka § 51 odst. 3 zákona o zdravotních službách. Toto zákonné ustanovení samo o sobě nehovoří přímo o probíhajícím občanském soudním řízení, ale o ochraně práv v občanskoprávním řízení. Podle názoru soudu takové poněkud širší jazykové vyjádření zahrnuje i postup, který předchází zahájení řízení před soudem podle občanského soudního řádu (tedy zahájení řízení, pro které občanský soudní řád užívá pojmu "občanské soudní řízení" - srov. např. jeho § 1, § 2, § 3, § 7 a další), což je užší pojem než pojem občanskoprávní řízení, který užívá zákon o zdravotních službách ve svém § 51 odst. 3. Ochranou práv v občanskoprávním řízení podle § 51 odst. 3 zákona o zdravotních službách je tak nutné rozumět i postup před zahájením občanského soudního řízení, pokud je s tímto řízením spojen a má na něj vliv. Tak tomu v případě tzv. předžalobní výzvy je - samotné její zaslání nemusí totiž vyústit v podání žaloby (a tedy k zahájení občanského soudního řízení), neboť dlužník může po zaslání této výzvy věřiteli plnit, a potom je taková žaloba nedůvodná (soud v této argumentaci užívá terminologii hmotněprávní, která lépe vystihuje příslušnou skutkovou situaci). Pokud však dlužník neplní, může věřitel podat žalobu, čímž dojde k zahájení občanského soudního řízení, přičemž k úspěšnému přisouzení nákladů řízení musí věřitel (již v pozici žalobce) prokázat, že dlužníkovi (nyní již žalovanému) doručil příslušnou výzvu k plnění. Zaslání této předžalobní výzvy k plnění tak má přímý vliv na uplatnění příslušného práva u soudu a případný přísudek, proto celý tento postup podle názoru soudu musí být brán jako součást ochrany práv v občanskoprávním řízení, jak má na mysli § 51 odst. 3 zákona o zdravotních službách, byť soud souhlasí s žalovaným, že se prozatím o občanské soudní řízení nejedná. [26] Po této obecnější argumentaci soud uvádí, že v tomto konkrétním případě však podle jeho názoru došlo k výraznému překročení sdělených informací tak, aby mohla být naplněna výluka z povinnosti mlčenlivosti podle § 51 odst. 3 zákona o zdravotních službách, neboť příslušná faktura a průvodní dopis obsahují údaje, které nejsou pro předžalobní výzvu nutné, a jejichž uvedení je tak z tohoto hlediska nadbytečné. Všechny tyto skutečnosti jsou pro uplatnění práva v této fázi případného řízení nadbytečné a jejich uvedením se podle názoru soudu žalobkyně dopustila porušení povinnosti mlčenlivosti. Stejně jako žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí soud uvádí, že tyto skutečnosti, byť se třeba mohou oddělení nemocnice, které vymáhá příslušné poplatky, jevit jako běžné, běžné rozhodně nejsou a mohou mít dopad do intimní sféry každého pacienta a mohou jej v sociálním prostředí poškodit. Navíc jejich uvedení závažně narušuje zažité veřejné povědomí o dodržování lékařského tajemství, které je podstatnou hodnotou naší společnosti i našeho hodnotového systému, přičemž je nutné důsledně trvat na dodržování této povinnosti (příslušná osoba je především pacientem, který oprávněně očekává důvěru na straně lékaře, že jej bude léčit, a že o skutečnostech, které se lékař při léčbě dozví, bude dodržovat povinnost mlčenlivosti). [27] Se shora uvedeným hodnocením pak souvisí i další žalobní bod, jímž žalobkyně namítala nenaplnění materiální stránky správního deliktu, s čímž soud nesouhlasí, jak uvedl shora. Postup, který žalobkyně zvolila, je podle názoru soudu nejen značně necitlivý a ohrožující obecně důvěru v lékařské tajemství, ale i nesprávný. Žalobkyně není ani soudem, ani státním orgánem, aby mohla využívat procesní předpisy pro doručování, které jsou pro doručování do ciziny vyhrazeny soudům a státním orgánům (mezi něž patří i doručování prostřednictvím ministerstva zahraničních věcí, resp. podle tzv. Haagské úmluvy, tedy určenému ústřednímu orgánu oprávněnému přijímat písemnosti, přičemž ani tento postup zde nebyl dodržen, a písemnost byla zaslána přímo honorárnímu konzulovi, což sice žádný kogentní předpis přímo nevylučuje, ale jedná se o postup v mezinárodním právním styku značně nezvyklý). Není tak případný odkaz žalobkyně na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2008, čj. 7 Afs 27/2008-46, neboť v tomto případě se nejednalo podle názoru soudu o nepatrnou hodnotu společenské škodlivosti deliktu. [28] Soud pak nezastává názor žalobkyně, že tím, že se s touto informací seznámila pouze osoba honorárního konzula, tedy v postavení státního orgánu, by tato skutečnost měla být hodnocena jako polehčující, resp. nenaplňující materiální stránku společenské škodlivosti. Není v dané věci podstatné, kolik osob se s informací seznámilo, ale skutečnost, že došlo k porušení povinnosti mlčenlivosti, neboť postupem, který žalobkyně zvolila, se s touto informací mohlo seznámit více osob. Ohrožující charakter takového postupu soud považuje za dosti výrazný, proto podle jeho názoru společenská škodlivost takového jednání není rozhodně malá a dosahuje intenzity, která mohla vést k výraznému zásahu do osobnostních práv pacienta. [29] Jak bylo shora uvedeno, tento postup podle názoru soudu nebyl důvodný ani pro ochranu práv žalobkyně v občanskoprávním řízení pro zaslání tzv. předžalobní výzvy, jelikož ta by v tomto případě nebyla zaslána, neboť žalobkyni nebyl znám pobyt žalovaného (srov. zákonné podmínky zaslání této výzvy podle § 142a odst. 1 občanského soudního řádu). K takové situaci v občanském soudním řízení dochází, přičemž v takovém případě prostě tato výzva nemůže být zaslána, a je tak na soudu, aby soudní písemnosti doručoval do ciziny podle příslušných předpisů (např. zhusta v případě tzv. černých pasažérů - cizinců, kdy adresa, kterou tyto osoby uvedou při přepravní kontrole, není dostatečná nebo se jedná o obdobu adresy ohlašovny v cizině, případně se jedná o osoby, které prohlásí, že žádný doklad totožnosti nemají, a k zaslání předžalobní výzvy nemůže dojít). (...)

decision_1118.txt

k § 10 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím Zákonná výluka z práva na poskytnutí informace zakotvená v § 10 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, dopadá i na takové informace o majetkových poměrech dotčené osoby, které se týkají jejího majetku či závazků nízké hodnoty. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 3. 2017, čj. 9 A 279/2014-48) Věc: Ing. Jitka S. proti České televizi o poskytnutí informací. Generální ředitel České televize dne 4. 4. 2014 zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalované ze dne 3. 3. 2014 o odmítnutí žádosti žalobkyně ze dne 12. 2. 2014 o poskytnutí informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, v níž žádala o poskytnutí těchto informací: 1/ Kolik (počet) TV přijímačů přihlásil 27. 9. 2012 Z. D. na dvou adresách; 2/ Kolik (počet) TV přijímačů bylo přihlášeno dne 25. 9. 2012 společností GSI INVEST s. r. o., na dvou adresách. V odůvodnění rozhodnutí odvolací orgán konstatoval, že dne 17. 3. 2014 obdržela žalovaná odvolání žalobkyně proti prvostupňovému rozhodnutí, kterým byla předmětná žádost odmítnuta dle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve spojení s § 10 téhož zákona. Prvostupňové rozhodnutí jako důvod odepření poskytnutí informace uvedlo ochranu důvěrnosti majetkových poměrů vymezenou v § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím. Důvod pro odepření informací uvedený v tomto ustanovení je obligatorní. To má za následek, že povinný subjekt (v tomto případě žalovaná) nesmí informace poskytnout, jestliže jsou zároveň splněny dva zákonné předpoklady: 1. jde o informace o majetkových poměrech a 2. tyto informace jsou získány na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění nebo sociálním zabezpečení. Žalobkyně v odvolání nesouhlasila s právním posouzením uvedeným v prvostupňovém rozhodnutí, podle něhož byla naplněna podmínka první, tedy že se jedná o informaci o majetkových poměrech. Namítala, že se nejedná o sdělení informace o majetkových poměrech poplatníka, jelikož "pouhý počet (množství) blíže nespecifikovaného předmětu pro příjem televizního signálu, blíže nespecifikovaného stáří, bez udání ceny předmětu (např. hodnota TV přijímače může být již cca od 500 Kč do 800 000 Kč) nemůže podávat informaci o majetkových poměrech poplatníka". Odvolací orgán konstatoval, že zákon o svobodném přístupu k informacím ani zákon č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích, ani žádný právní předpis žalované nestanoví povinnost zjišťovat, jaká byla pořizovací cena televizorů v době, kdy pan K. a společnost GSI INVEST s. r. o., televizní přijímače u žalované přihlásili. Žalovaná rovněž nemá povinnost činit odhady, ani se jinak vyjadřovat k hodnotě televizních přijímačů k tomuto datu nebo k datu podání odvolání. Žalobkyní poskytnutý odhad hodnoty TV přijímačů žalovaná vzala jako podklad k tvrzení, že průměrný TV přijímač není věcí zanedbatelné hodnoty. Není přitom podstatné, zda jej poplatník televizního poplatku vlastní, drží nebo užívá na základě jiného právního důvodu, neboť se lze důvodně domnívat, že mu v souvislosti s jeho vlastnictvím, držbou či užíváním vzniknou určité náklady (ať již ve formě zaplacení kupní ceny, nebo formou závazku k periodickému majetkovému plnění na základě smlouvy o nájmu či leasingové smlouvy). V této souvislosti odvolací orgán citoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, ze kterého podle něj vyplývá, že informací o majetkových poměrech fyzické a právnické osoby je nejen informace o majetkových právech dotčené osoby ve smyslu údaje o hodnotě TV přijímače, který vlastní, ale také informace o jejích pasivech. Informace o majetkových poměrech jsou tedy jak informace o závazcích vzniklých v souvislosti s držbou či užíváním přihlášených TV přijímačů, tak také informace o výši poplatků placených dle § 5 odst. 3 ve spojení s § 6 zákona č. 348/2005 Sb. V tomto ohledu nelze přisvědčit argumentu žalobkyně, že celková výše televizních poplatků za jeden měsíc rozhodně není částka, ze které by bylo možné cokoliv odvodit o výši nebo o poměru jejich majetků. Informace o počtu TV přijímačů, které se v provozovně pana Z. D. či v provozovně společnosti GSI INVEST s.r.o., nacházejí, je navíc hospodářsky cennou informací o tom, kolika televizory tito konkrétní poplatníci televizních poplatků vybavili svou provozovnu, která nepřímo vypovídá také o tom, kolik televizorů tyto subjekty dávají k dispozici k užívání svým klientům (hotelovým hostům). Ve spojení s veřejně přístupnou informací o účetních závěrkách obchodních společností (tedy i společnosti GSI INVEST s. r. o.), povinně zveřejňovanou ve sbírce listin obchodního rejstříku, lze porovnáním údaje z let předcházejících registraci poplatníka televizního poplatku a údajů z let následujících dovodit, jak vybavení provozovny TV přijímači ovlivnilo majetkové poměry poplatníka. Odvolací orgán na okraj dodal, že zatímco požadavek zveřejnění účetní závěrky obchodní společnosti má své jednoznačné opodstatnění spočívající např. v umožnění získání informace o solventnosti obchodního partnera, jeho bonitě nebo stabilitě jeho obchodního vedení (čímž je předávána také informace o tom, zda jedná s péčí řádného hospodáře), poskytnutí informace o jednotlivých závazcích subjektu nebo o dílčích aspektech movitého majetku sloužícího k podnikání nelze považovat za legální a legitimní zásah do majetkových poměrů fyzické nebo právnické osoby. Ke druhé podmínce aplikace § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy že informace o majetkových poměrech poplatníka jsou získány na základě zákonů o daních, poplatních nebo zdravotním pojištění nebo sociálním zabezpečení, odvolací orgán uvedl, že naplnění tohoto zákonného požadavku bylo v prvostupňovém rozhodnutí řádně zdůvodněno. Jelikož se žalobkyně proti tomu v odvolání neohradila, má se za to, že s tímto zdůvodněním souhlasí a že naplnění druhé podmínky aplikace § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím je nesporné. Odvolací orgán uzavřel, že jelikož byly naplněny všechny podmínky § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím, které stanoví obligatorní důvody odmítnutí žádosti o informace, žalovaná tyto údaje nesmí žalobkyni poskytnout. V žalobě podané proti napadenému rozhodnutí žalobkyně zopakovala argumentaci, kterou uplatnila již v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí. Uvedla, že nesouhlasí s aplikací § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť v daném případě se nejedná o sdělení informace o majetkových poměrech poplatníků. Pouhý počet blíže nespecifikovaných TV přijímačů bez udání jejich ceny, která se může pohybovat v rozmezí od 500 Kč do 800 000 Kč, dle názoru žalobkyně nemůže podávat informaci o majetkových poměrech poplatníka. Ani částky měsíčně hrazené za televizní přijímače při jejich stávající výši nemohou mít žádný vliv na výši majetku podnikatele Z. D. či společnost GSI INVEST s.r.o., což znamená, že informace o počtu TV přijímačů neposkytuje informaci o majetkových poměrech těchto poplatníků. Žalobkyně dále namítla, že požadovaná informace je informací zveřejněnou samotnými osobami, kterých se poskytnutí informací týká. Takovou informaci je povinný subjekt povinen poskytnout, pokud na tom žadatel trvá (§ 6 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím). V daném případě se jedná o TV přijímače ve dvou hotelech. Oba hotely zveřejňují na svých i jiných webových stránkách a portálech, že všechny pokoje jsou vybaveny TV přijímači, jsou zde fotografie, jak tyto TV přijímače vypadají, kolik pokojů hotel má, někdy dokonce uvádějí i typ přijímače. Pokoje si lze osobně prohlédnout a podívat se, jak TV přijímače vypadají. Lze navštívit i jiné prostory, kde jsou TV přijímače umístěny, např. restaurace. TV přijímače jsou tam, kde je lidé mohou sledovat, a lze je tudíž vidět a bez problémů spočítat. Hotely jsou prostory, které jsou přístupné občanům. Informace o počtu TV přijímačů v obou hotelech je veřejně dostupná např. na stránkách www.hotelzlatahvezda.cz , www.booking.com, nebo www.hotely.cz, kde lze informaci o počtu TV přijímačů v jednotlivých hotelích snadno zjistit. Žalobkyně měla za to, že poskytnutí požadované informace je ve veřejném zájmu. Dle nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/02, je žalovaná veřejnou institucí hospodařící s veřejnými prostředky. Proto je ve veřejném zájmu, aby byla kontrola nad těmito veřejnými finančními prostředky. Veřejný zájem spočívá mimo jiné i v kontrole toho, zda žalovaná má správné informace o počtu provozovaných TV přijímačů. Od toho se odvíjí výše veřejných prostředků, se kterými žalovaná hospodaří, a následně i výše TV poplatku nebo rozsah a kvalita veřejné služby poskytované žalovanou. Souhlas s právním názorem žalované by znamenal, že laická veřejnost by neměla žádnou možnost kontroly, zda nedochází k neoprávněnému osvobození od povinnosti platit televizní poplatek, čímž by byl vytvořen prostor pro podvod a korupci. Žalobkyně je přesvědčena, že napadeným rozhodnutím byla zkrácena na ústavně zaručeném právu na informace ve smyslu § 1 a § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod. Odmítnutím poskytnout informace byly ze strany žalované překročeny meze správního uvážení. Žalovaná ve vyjádření k žalobě setrvala na argumentaci uplatněné v napadeném rozhodnutí a k věci samé dále uvedla, že podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008 čj. 5 As 53/2007-85, lze za majetkové poměry fyzických a právnických osob považovat nejen aktiva, nýbrž i jejich pasiva. Žalovaná poznamenala, že kontrolu správnosti údajů vedených v evidenci poplatníků provádějí její zaměstnanci, popř. jiné osoby k tomu oprávněné, a ke kontrole využívají všech možných zákonných prostředků. Při vymáhání televizních poplatků žalovaná uplatňuje rovný přístup vůči všem poplatníkům a vymáhá televizní poplatky od všech dlužníků, jakmile je zjistí. Nejinak tomu bylo i ve věci upozornění ze dne 15. 8. 2012, 7. 11. 2013 a 12. 12. 2013, kterými žalobkyně Českou televizi opakovaně informovala, že dotčené osoby se nezákonně vyhýbají placení televizních poplatků. O tom, že šetření proběhlo, byla žalobkyně informována dopisy ze dne 14. 2. 2013 a 30. 12. 2013. Žalobkyni bylo rovněž k její žádosti o informace ze dne 22. 1. 2014 sděleno, že u dotčených osob nedošlo k doúčtování dlužných poplatků ani zákonných přirážek, neboť nebyly naplněny podmínky § 9 odst. 1 zákona č. 348/2005 Sb. Podle sdělení příslušného pracovníka útvaru správy a vymáhání televizních poplatků, který obě hotelové provozovny dotčených osob navštívil, nebyla v žádné z těchto provozoven zjištěna přítomnost většího počtu televizních přijímačů, než které dotčené osoby přihlásily. Neplacení televizních poplatků ze strany dotčených osob přezkoumávala na základě trestního oznámení žalobkyně také Policie České republiky. Kontrolu nad tím, jak žalovaná hospodaří s veřejnými prostředky, zajišťuje dle zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, průběžně Rada České televize a její dozorčí komise. Do působnosti Rady náleží mimo jiné také kontrola účelného a hospodárného využívání finančních zdrojů a majetku žalované podle schváleného rozpočtu, přičemž na zjištěné nedostatky Rada písemně upozorňuje generálního ředitele České televize. Poradním orgánem Rady ve věcech kontroly hospodaření je dle § 8a odst. 1 zákona č. 483/1991 Sb., dozorčí komise. Jejím úkolem je sledovat, zda jsou finanční zdroje a majetek žalované účelně a hospodárně využívány podle schváleného rozpočtu žalované v souladu s právními předpisy a s požadavky práva Evropských společenství. Údaje o výběru televizních poplatků jsou nadto obsaženy ve výroční zprávě o hospodaření, kterou Rada každoročně předkládá Poslanecké sněmovně. Výroční zprávy žalovaná též zveřejňuje na svých webových stránkách. Žalobkyně v podání ze dne 27. 2. 2017 nově namítla, že žalovaná nezískává informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení. Televizní poplatky nejsou poplatky dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (jenž byl od 1. 1. 2011 nahrazen daňovým řádem), ale jedná se o jinou podobnou povinnou platbu. Důvodem je skutečnost, že televizní poplatky nejsou příjmem veřejného rozpočtu. V této souvislosti žalobkyně poukázala na článek publikovaný dne 1. 10. 2005 v časopise Daňový expert a citovala část týkající se skutkové podstaty trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby dle § 148 trestního zákona z roku 1961. Žalobkyně dále uvedla, že žalovaná je v kontrole správnosti přihlášených TV přijímačů velmi omezena. Nemůže sama fyzicky kontrolovat počet přihlášených TV přijímačů a podnikatelů v jejich provozovnách. Z důvodové zprávy k zákonu č. 348/2005 Sb. dle žalobkyně vyplývá, že zákon nepředpokládá vstup žalované do obydlí, sídel nebo provozoven poplatníků. Takové kontroly prováděné žalovanou jsou jen plýtváním veřejnými prostředky poplatníků. Důkazem toho je i zjištění policejního orgánu o počtu 25 TV přijímačů v hotelu Zlatá hvězda (pracovník žalované při kontrole zjistil jen 6 TV přijímačů). Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, se týká zjišťování majetkových poměrů správcem daně pro potřeby daňového řízení, a proto jej nelze na danou věc aplikovat. Žalovaná není správcem daně a žádné daňové řízení nevede, a proto se ani nedozvídá žádné informace o poměrech daňových subjektů. Ve vyjádření ze dne 20. 3. 2017 žalovaná konstatovala, že tvrzení obsažená v doplňujícím podání žalobkyně byla nepřípustně uplatněna až po uplynutí zákonné lhůty pro podání žaloby. Skutečnost, že televizní poplatky nejsou poplatky dle daňového řádu, je podle žalované z hlediska možnosti aplikace § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím irelevantní. Při ústním jednání před soudem konaném dne 22. 3. 2017 obě strany setrvaly na dosud uplatněných tvrzeních a procesních stanoviscích. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Námitka žalobkyně, že žalovaná na předmětnou žádost nesprávně aplikovala § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím, není opodstatněná. Informace, jejichž poskytnutí se žalobkyně předmětnou žádostí domáhala, jsou vskutku informacemi o majetkových poměrech dotčených osob - poplatníků televizního poplatku, kteří nejsou povinnými subjekty ve smyslu § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, přičemž se jedná o informace získané žalovanou na základě zákona č. 348/2005 Sb., o rozhlasových a televizních poplatcích a o změně některých zákonů, jenž nepochybně patří mezi "zákony o poplatcích". Takovou informaci žalovaná podle § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím žadateli poskytnout nemůže a nesmí. Předně je třeba uvést, že žalobkyní požadované informace nejsou zveřejněnými informacemi, na které by dopadal § 6 zákona o svobodném přístupu k informacím zakládající mj. oprávnění žadatele trvat na přímém poskytnutí již zveřejněné informace. Za zveřejněnou informaci se považují pouze ty informace, které podle § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím zveřejňuje povinný subjekt. Žalovaná nicméně žalobkyní požadované informace o počtu TV přijímačů přihlášených v konkrétní den dvěma označenými poplatníky na adresách uvedených v žádosti nikdy nezveřejnila. K argumentaci žalobkyně, že požadované informace jsou informacemi, které jsou zveřejněny na nejrůznějších webových stránkách a portálech, soud uvádí, že obsah těchto webových stránek nelze přičítat žalované. Žalovanou nelze nutit k tomu, aby žalobkyni poskytla určité informace jen proto, že tyto informace zveřejnil někdo jiný. Žalovaná je povinným subjektem ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a při poskytování informací je povinna postupovat striktně podle tohoto zákona. Pokud jí § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytnutí požadovaných informací zakazuje, nesmí je žalobkyni poskytnout, i kdyby takové informace skutečně někdo jiný zveřejnil. Městský soud pouze na okraj dodává, že lze důvodně pochybovat o tom, že na webových stránkách, na něž žalobkyně odkazuje (www.booking.com aj.), lze dohledat právě ty informace, jejichž poskytnutí se předmětnou žádostí domáhala, tj. informace o počtu TV přijímačů přihlášených v konkrétní den dvěma jí označenými poplatníky na adresách uvedených v žádosti. Klíčovou námitkou žaloby je námitka zpochybňující závěr žalované, že údaj o tom, kolik TV přijímačů přihlásil konkrétní subjekt, je informací o majetkových poměrech tohoto subjektu. Soud má ve shodě s názorem žalované za to, že údaj o počtu TV přijímačů přihlášených konkrétním podnikatelem - fyzickou či právnickou osobou jakožto poplatníkem televizního poplatku, je údajem, který vypovídá o jeho majetkových poměrech, neboť z něj plyne, kolik movitých věcí - TV přijímačů - má daný podnikatel ve svém držení na určitém místě, ať již z titulu vlastnického práva, nájmu apod. Sama žalobkyně připouští, že TV přijímač má určitou hodnotu vyjádřitelnou penězi. Lze důvodně předpokládat, že TV přijímače užívané podnikateli v souvislosti s výkonem jejich podnikatelské činnosti nebudou mít hodnotu 500 Kč, což je spodní hranice žalobkyní uvedeného "odhadu" ceny, ale budou mít hodnotu mnohem vyšší. Žalobkyní požadovaný údaj o počtu přihlášených TV přijímačů tedy vypovídá o tom, jaké množství movitých věci (majetku) v podobě TV přijímačů má ten který podnikatelský subjekt, ať již z jakéhokoliv titulu, ve svém držení na určité adrese, a proto se nepochybně jedná o informaci vypovídající o majetkových poměrech dané osoby, bez ohledu na to, že z ní nevyplývá přesná hodnota přihlášených TV přijímačů. Výklad pojmu "majetkové poměry" podal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, v němž konstatoval, že "při výkladu majetkových poměrů je nutno vyjít především z výše uvedených druhově vymezených zákonů, na jejich základě získávají povinné subjekty příslušné informace. Majetkové poměry fyzických osob a právnických osob tak tvoří zejména jejich příjmy, které mohou být peněžité, ale i naturální, vlastnictví bytů, nebytových prostor a jiných nemovitých věcí, peněžních prostředků, pohledávek, majetkových práv apod. Za majetkové poměry fyzických a právnických osob lze za daných okolností považovat nejen aktiva, nýbrž i jejich pasiva a je bez významu, zda jsou tyto závazky vůči soukromoprávnímu subjektu, či vůči státu." Tento výklad lze vzhledem k jeho obecné platnosti vztáhnout i na nyní projednávanou věc. Skutečnost, že Nejvyšší správní soud k němu dospěl ve věci, která se týkala daňového řízení, na jeho použitelnosti nic nemění. Z uvedeného výkladu vyplývá, že informací o majetkových poměrech určité osoby jsou také údaje o jejích závazcích, a to jak vůči státu, tak také jiným soukromoprávním entitám. Takovým závazkem je i povinnost platit televizní poplatek podle zákona č. 348/2005 Sb. Poskytnutím informace o počtu přihlášených TV přijímačů by žalovaná de facto poskytla žalobkyni též informaci o konkrétní výši veřejnoprávního závazku spočívajícího v poplatkové povinnosti dotčených osob, kterou by s ohledem na pevnou měsíční výši televizního poplatku 135 Kč za jeden televizor (§ 6 zákona č. 348/2005 Sb.) bylo možno zjistit jednoduchým výpočtem. Názor žalobkyně, že částky měsíčně hrazené za televizní přijímače nemohou mít při jejich stávající výši žádný vliv na výši majetku dotčených osob, nelze akceptovat. U fyzických osob - podnikatelů a právnických osob závisí celková výše poplatku na počtu přihlášených TV přijímačů. Při jejich větším množství (například v případě poplatníka provozujícího velký hotel) se již bude jednat o nezanedbatelnou částku. Podstatné ale je především to, že zákon nerozlišuje informace o majetkových poměrech podle jejich výše. Zákonná výluka zakotvená v § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím proto dopadá i na takové informace o majetkových poměrech dotčené osoby, které se týkají jejich majetku či závazků nízké hodnoty. Z téhož důvodu je pro rozhodnutí soudu v dané věci nepodstatná skutečnost, že hodnota ostatního majetku dotčených osob, ať již se jedná o movitý majetek nacházející se na stejné adrese jako přihlášené TV přijímače, či o nemovitý majetek zapsaný ve veřejně dostupném registru (katastr nemovitostí), bude s největší pravděpodobností mnohem větší než hodnota přihlášených TV přijímačů či možná hodnota plateb spojených s jejich užíváním nebo pořízením. Zákon ostatně žalované neumožňuje zkoumat hodnotu ostatního majetku dotčených osob a poměřovat ji s hodnotou přihlášených TV přijímačů, s výší poplatkové povinnosti daného poplatníka či s možnou hodnotou plateb spojených s užíváním nebo pořízením TV přijímačů, nehledě k tomu, že žalovaná tyto údaje (s výjimkou výše poplatkové povinnosti) vůbec nemá k dispozici. Na tomto místě soud považuje za vhodné poukázat na zřejmou paralelu s poskytováním informací o majetkových poměrech osob - daňových subjektů, které v průběhu daňového řízení získá správce daně na základě zákonů o daních. Žadatel o informaci nepochybně nemá právo na to, aby mu správce daně poskytl informaci, jakým konkrétním movitým majetkem, např. kolika automobily, při výkonu podnikatelské činnosti disponuje ten který daňový subjekt. Stejně tak se nemůže na správci daně s úspěchem domáhat poskytnutí informace o konkrétní výši daňové povinnosti určitého daňového subjektu, ať už je její výše jakákoliv (třeba i zanedbatelně nízká). Takové informace se totiž úzce týkají majetkových poměrů soukromých osob a správce daně je případným žadatelům neposkytne právě s odkazem na § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím, tedy z důvodu ochrany důvěrnosti majetkových poměrů osob, které nejsou povinnými subjekty. Informace, jejichž poskytnutí se žalobkyně domáhala předmětnou žádostí, mají obdobný charakter (počet automobilů - počet TV přijímačů; výše daňové povinnosti - výše televizního poplatku), a proto jí rovněž není možné tyto informace poskytnout. Údaje z účetních závěrek, které mají obchodní společnosti, a tedy i společnost GSI INVEST s.r.o., ze zákona povinně zveřejňovat ve sbírkách listin rejstříkových soudů, jsou předně zcela jiného charakteru než informace, jejichž poskytnutí se žalobkyně domáhala na žalované předmětnou žádostí. Tyto údaje navíc zveřejňují, resp. mají zveřejňovat nikoliv povinné subjekty, ale samotné osoby soukromého práva, jichž se tyto údaje týkají. Z vypovídací hodnoty údajů z účetních závěrek proto nelze činit naprosto žádné závěry, jež by měly význam pro posouzení zákonnosti aplikace § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím na informace požadované žalobkyní v projednávané věci. Ustanovení § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím zakazuje povinnému subjektu poskytnout jakékoliv informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, jež byly získány na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení. Výluka z práva na poskytnutí informací zakotvená v tomto ustanovení tedy nedopadá jen na informace o celkových majetkových poměrech dotčených osob, spočívajících v rozdílu mezi jejich celkovými příjmy a celkovými výdaji, ale též na informace o majetkových poměrech, které lze označit za dílčí. Stejně jako finanční úřad neposkytne případnému žadateli informaci o aktuálním stavu finančních prostředků na účtu daňového subjektu, která je také pouze dílčí informací o jeho majetkových poměrech, nemůže žalovaná poskytnout informaci o (všech) TV přihlášených přijímačích, které jsou v držení konkrétního poplatníka televizního poplatku. Citace z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-57, jehož se žalobkyně dovolává, je zjevně vytržená z kontextu. Věc, kterou Nejvyšší správní soud tímto rozsudkem řešil, se totiž týká zcela jiné problematiky, a sice poskytování informací o platbách poskytnutých zdravotní pojišťovnou jejím jednotlivým smluvním zdravotnickým zařízením. Námitka, že zákon č. 348/2005 Sb. nelze považovat za zákon o poplatcích ve smyslu § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím, v žalobě vůbec nezazněla. Tuto námitku žalobkyně poprvé uplatnila až v doplňujícím podání ze dne 27. 2. 2017, tj. až po uplynutí dvouměsíční lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby a případné rozšíření žalobních bodů (§ 71 odst. 2 ve spojení s § 72 odst. 1 s. ř. s.), a proto k ní soud nemohl při přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí přihlížet. Tato námitka by nebyla úspěšná ani v případě, že by ji žalobkyně uplatnila včas. Ustanovení § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím nevyžaduje, aby se jednalo výhradně o poplatky ukládané podle zákona o správě daní a poplatků či podle daňového řádu, ani z něj nelze dovodit, že se jedná pouze o ty poplatky, které jsou příjmem veřejného rozpočtu. Jediným požadavkem je, aby šlo o "zákon o poplatcích" a tuto charakteristiku zákon č. 348/2005 Sb. nepochybně splňuje, jak je patrné nejen z jeho názvu, tak i z předmětu úpravy, jímž jsou rozhlasové a televizní poplatky. Z těchto důvodů je pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí zcela irelevantní pasáž z článku publikovaného dne 1. 10. 2005 v časopise Daňový expert, která se zabývá skutkovou podstatou trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby dle § 148 trestního zákona z roku 1961, nehledě k tomu, že v době vydání napadeného rozhodnutí již byl tento trestní zákon několik let zrušen a nahrazen novou úpravou. Neobstojí ani námitka, že ze strany žalované došlo k překročení mezí správního uvážení. Při aplikaci § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím k žádnému správnímu uvážení ze strany žalované nedochází. Dospěje-li žalovaná k závěru o nutnosti aplikace uvedeného ustanovení, nemá žádný zákonem vymezený prostor pro správní uvážení; jediným možným postupem, který v takovém případě přichází v úvahu, je to, že požadovanou informaci žadateli neposkytne. To, že žalovaná je při kontrolách správnosti počtu přihlášených TV přijímačů zákonem omezena, nemá naprosto žádný vliv na povinnost žalované odmítnout poskytnutí takových informací, na které dopadá § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím. Totéž platí i pro subjektivní mínění žalobkyně o nízké efektivitě kontrol prováděných žalovanou za účelem ověření souladu přihlášených TV přijímačů se skutečným stavem. Soud nevešel ani na námitky, v nichž žalobkyně poukazuje na existenci veřejného zájmu na kontrole nad hospodařením žalované. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v již zmíněném rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, "jakkoliv lze chápat pohnutky stěžovatele a jeho veřejný zájem na kontrole orgánů veřejné moci a jejich činnosti, nelze odhlédnout od faktu, že jím požadované informace se týkají majetkových poměrů a osobních údajů osob a jejich soukromoprávní charakter je tím důvodem, který jejich obecnému poskytování brání. Z tohoto důvodu ani nemůže existovat veřejný nárok na přístup k těmto informacím, byť jsou shromažďovány a uchovávány orgány veřejné moci". Tento závěr je třeba vztáhnout i na nyní projednávanou věc. Žalovaná sice není typickým představitelem veřejné moci, je však povinným subjektem, který na základě veřejnoprávního zákona o (rozhlasových a televizních) poplatcích při své činnosti získává informace o majetkových poměrech fyzických a právnických osob - poplatníků, které nejsou povinnými subjekty. Poskytnout takové informace žalobkyni jí zapovídá § 10 zákona o svobodném přístupu k informacím.

decision_1119.txt

k § 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů (zákon o ochranných známkách) k Niceské dohodě o mezinárodním třídění výrobků a služeb pro účely zápisu známek ze dne 15. června 1957, revidované ve Stockholmu dne 14. července 1967 a v Ženevě dne 13. května 1977 (č. 118/1979 Sb.) I. Určujícím hlediskem při hodnocení podobnosti výrobků [§ 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách (dříve písm. a)] je, zda by se spotřebitelé mohli na základě této podobnosti – za předpokladu shodnosti či podobnosti označení – mylně domnívat, že výrobky pocházejí ze stejného či z ekonomicky propojeného podniku, tedy že mají společný obchodní původ. II. Pro účely hodnocení shodnosti či podobnosti výrobků [§ 7 odst. 1 písm. b) zákona č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách (dříve písm. a)] se za „pivo“ považuje i pivo nealkoholické. Pivo je pak třeba hodnotit jako podobné nealkoholickým nápojům ve třídě 32 mezinárodního třídění [podle Niceské dohody o mezinárodním třídění výrobků a služeb pro účely zápisu známek (č. 118/1979 Sb.)], sirupům a jiným přípravkům. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2024, čj. 10 As 208/2023-71) Prejudikatura: č. 1064/2007 Sb. NSS, č. 1247/2007 Sb. NSS, č. 1742/2009 Sb. NSS, č. 1897/2009 Sb. NSS, č. 2859/2013 Sb. NSS, č. 3510/2017 Sb. NSS a č. 3556/2017 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL (C-251/95), ze dne 29. 9. 1998, Canon (C-39/97) a ze dne 22. 6. 1999, Lloyd Schuhfabrik Meyer (C-342/97); rozsudky Tribunálu ze dne 15. 1. 2003, MYSTERY (T-99/01), ze dne 4. 11. 2003, Castillo (T-85/02), ze dne 14. 12. 2006, VENADO (T-81/03, T-82/03 a T-103/03), ze dne 18. 6. 2008, Mezzopane (T-175/06), ze dne 11. 5. 2010, Star foods (T-492/08), ze dne 16. 6. 2010, Kureha Corp (T-487/08), ze dne 1. 3. 2016, SPEZOOMIX (T-557/14), ze dne 28. 9. 2016, SILICIUM ORGANIQUE G5 LLR G5 (T-539/15), ze dne 26. 6. 2018, STAROPILSEN/STAROPLZEN (T-556/17), ze dne 7. 12. 2018, CERVISIA (T-378/17) a ze dne 2. 6. 2021, Hispano Suiza (T-177/20). Věc: Ing. K. D. proti Úřadu průmyslového vlastnictví, za účasti společnosti Heineken Česká republika, a. s., o zápis ochranné známky, o kasační stížnosti žalovaného. V této věci se Nejvyšší správní soud při hodnocení zaměnitelnosti ochranných známek zabýval otázkou, zda jsou piva všeho druhu, pro která byla zapsána starší ochranná známka, podobná jiným výrobkům ve třídě 32 mezinárodního třídění výrobků a služeb, konkrétně minerálním a syceným vodám a jiným nealkoholickým nápojům, ovocným nápojům a ovocným šťávám a sirupům a jiným přípravkům pro přípravu nápojů, pro které bylo přihlášeno nové označení. Žalobkyně pochází ze šlechtického rodu Dačických z Heslova. V roce 2018 přihlásila u Úřadu průmyslového vlastnictví (žalovaného) dvě obrazové ochranné známky. Obě tvořil portrét jejího předka Mikuláše Dačického – známého renesančního spisovatele, básníka a kronikáře. U druhé byl k portrétu přidán ještě nápis „Mikuláš Daczický z Heslowa“. Obě označení byla přihlášena pro tento seznam výrobků a služeb zařazených do tříd podle mezinárodního třídění: (32) piva, minerální a sycené vody a jiné nealkoholické nápoje, ovocné nápoje a ovocné šťávy, sirupy a jiné přípravky pro přípravu nápojů; (33) alkoholické nápoje (s výjimkou piv); (43) služby zajišťující stravování a nápoje, dočasné ubytování. Žalovaný předně na základě námitek uplatněných jinými namítajícími zamítl přihlášky pro služby ve třídě 43. Následně na základě námitek společnosti Heineken (osoby zúčastněné na řízení) zamítl obě přihlášky i pro výrobky ve třídách 32 a 33.Osoba zúčastněná na řízení totiž má už od roku 2000 zapsánu slovní ochrannou známku „DAČICKÝ“ (č. 222535) pro piva všeho druhu ve třídě 32. Přihlášená označení byla této starší ochranné známce podobná. Výrobky, pro které byla přihlášena, současně byly stejné jako piva všeho druhu či jim byly podobné. Průměrný spotřebitel by tak mohl nabýt mylného dojmu, že výrobky s napadeným označením pocházejí od osoby zúčastněné na řízení. Přihlášky proto žalovaný zamítl podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochranných známkách. Žalobkyně se proti oběma rozhodnutím bránila podáním rozkladů. I ty však předseda žalovaného zamítl a napadená rozhodnutí potvrdil. Závěry žalovaného změnil jen v tom, že za nejdůležitější pro podobnost napadených označení se starší ochrannou známkou považoval sémantické (významové) hledisko. Napadená označení totiž netvořil jakýkoli obrázek, ale poměrně známý portrét Mikuláše Dačického. Slovní prvek „DAČICKÝ“ ve starší ochranné známce a vyobrazení Mikuláše Dačického v napadených označeních vedou k závěru o podobnosti z hlediska celkového dojmu, který vychází především ze sémantické shody, protože oba prvky odkazují na tutéž historickou postavu. Proti rozhodnutím předsedy žalovaného se žalobkyně bránila u Městského soudu v Praze. Většinu žalobních námitek shledal městský soud nedůvodnými. Nesouhlasil se žalobkyní, že by osoba zúčastněná na řízení jednala v nedobré víře při podání přihlášky ochranné známky, pro kterou využila jméno (Mikuláše) Dačického. Ochranná známka ani neznemožnila žalobkyni užívat své příjmení v běžném obchodním styku; to ostatně vlastníku ochranné známky zakazuje § 10 odst. 1 písm. a) zákona o ochranných známkách. Fakt, že už existují i jiné ochranné známky, které jsou ochranné známce osoby zúčastněné na řízení podobné, nevylučuje její jedinečnost, rozlišovací způsobilost a hodnotu. Neznamená to, že by se osoba zúčastněná na řízení proti zápisu další podobné ochranné známky nemohla bránit. V otázce podobnosti přihlašovaných označení a ochranné známky městský soud souhlasil s žalovaným (jeho předsedou), že rozhodující bylo významové hledisko. V tom byla porovnávaná označení shodná. Jejich jediným významem totiž byl Mikuláš Dačický z Heslova. Městský soud však dospěl k závěru, že ne všechny výrobky, pro které žalobkyně označení přihlásila, byly shodné či podobné s výrobky, pro které byla zapsána ochranná známka osoby zúčastněné na řízení. V případě piva a jiných alkoholických nápojů tomu tak je – ovšem mezi pivy (jako alkoholickými nápoji) na straně jedné a nápoji nealkoholickými (včetně výrobků určených k jejich přípravě) na straně druhé není ani podobnost (natož shoda). Podobnost výrobků nezakládá to, že se jedná o nápoje obecně. Koncový spotřebitel bude vždy rozlišovat mezi alkoholickým a nealkoholickým nápojem: buď se bude řídit potřebou obstarat si nápoj k utišení žízně, nebo naopak bude hledat nápoj, který plní spíše roli chuťového a společenského požitku. Městský soud odkázal na svůj starší rozsudek (ze dne 11. 4. 2007, čj. 9 Ca 212/2005-64, č. 1897/2009 Sb. NSS), podle kterého alkoholické a nealkoholické nápoje mají společné jen to, že se jedná o nápoje; pro spotřebitele je však rozhodující právě přítomnost alkoholu a z tohoto hlediska představují obě skupiny nápojů vzájemný protiklad. Na diametrální rozdílnosti alkoholických a nealkoholických nápojů nemůže nic změnit ani to, že mohou být prodávány na stejných místech. Každý dospělý člověk si je totiž vědom odlišnosti obou skupin nápojů, která je dána (ne)přítomností alkoholu v jejich složení. Rozdíl mezi nimi nutně vnímají i nezletilí, kterým je prodej alkoholických nápojů zakázán. Ovocné šťávy a sirupy dokonce nejsou ani nápoji, ale jen výrobky určenými k jejich přípravě. Žalovaný tedy pochybil, dovodil-li podobnost výrobků v celém rozsahu a dospěl-li k závěru o pravděpodobnosti záměny ve vztahu ke všem přihlášeným výrobkům. Proto městský soud rozsudkem ze dne 30. 5. 2023, čj. 15 A 51/2021-62, napadená rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Proti rozsudku městského soudu se žalovaný (stěžovatel) bránil kasační stížností. Nesouhlasil s tím, jak městský soud posoudil otázku (ne)podobnosti porovnávaných výrobků ve třídě 32 mezinárodního třídění. Závěr o nepodobnosti piv s nealkoholickými nápoji a výrobky určenými k jejich přípravě je v rozporu s judikaturou Soudního dvora a Tribunálu i s praxí stěžovatele. Poukaz na rozdílnosti mezi alkoholickými a nealkoholickými nápoji není při porovnání piv všeho druhu s nealkoholickými nápoji namístě ani s ohledem na současnou situaci na českém trhu, kde je vedle piv alkoholických nabízena široká škála piv nealkoholických, standardně dodávaných i výrobci alkoholických piv. Městský soud svůj závěr o nepodobnosti porovnávaných výrobků opřel o dřívější rozsudek čj. 9 Ca 212/2005-64. Ten ale podle stěžovatele nebyl pro nynější věc případný. Tehdy totiž soud jen na okraj dodal, že nelze hovořit o značné podobnosti mezi alkoholickými a nealkoholickými nápoji. V případě piv všeho druhu to však neplatí, neboť na trhu jsou běžně nabízena i piva nealkoholická. Závěry uvedeného rozsudku navíc nelze přejímat automaticky, protože hodnocení tehdejší (2007) podobnosti výrobků z pohledu průměrného spotřebitele vycházelo ze situace na trhu, která byla odlišná od té nynější, minimálně co se týče nabídky piv všeho druhu. Na podporu svého závěru o podobnosti výrobků ve třídě 32 stěžovatel odkázal na několik rozsudků Tribunálu a rozhodnutí Úřadu Evropské unie pro duševní vlastnictví (EUIPO). Stěžovatel považoval za zkratkovitý argument městského soudu, podle nějž spočívala jeho úvaha o podobnosti výrobků jen na tom, že se jedná o nápoje obecně. V odůvodnění svého rozhodnutí totiž stěžovatel poukázal na to, že porovnávané výrobky jsou určeny stejnému okruhu spotřebitelské veřejnosti za totožným účelem; jde tak o konkurenční výrobky, u nichž lze čekat stejný původ. Tato argumentace vycházela z kritérií, ke kterým se podle judikatury při hodnocení podobnosti výrobků standardně přihlíží. Ačkoli koncový spotřebitel jistě rozlišuje mezi alkoholickými a nealkoholickými nápoji a tyto nápoje si může obstarávat z odlišných potřeb (společenský prožitek, nebo utišení žízně), nesouhlasil stěžovatel ani s tím, že z toho plyne nepodobnost porovnávaných výrobků. Tato argumentace se míjí se závěry rozhodnutí, na která stěžovatel odkázal. Dále je podstatné, že piva všeho druhu zahrnují jak nápoje s různým obsahem alkoholu, tak i nápoje nealkoholické, které jsou nabízeny jako konkurenční výrobky vedle sebe v obchodech či restauracích a zpravidla slouží ke stejnému účelu, ať je to zahnání žízně, nebo chuťový či společenský prožitek. I s ohledem na to, že některá nízkoalkoholická či nealkoholická piva obsahují ovocné šťávy či mají ovocnou příchuť, se hranice mezi porovnávanými výrobky stírá, a nelze tak přistoupit na závěr o jejich nepodobnosti, ke kterému v napadeném rozsudku dospěl městský soud. Konečně stěžovatel namítal, že městský soud se žalobní námitkou nepodobnosti výrobků neměl vůbec zabývat, neboť ji žalobkyně neuplatnila v rozkladu. Taková nová tvrzení, která mohla žalobkyně uplatnit v rozkladu, nemůže soud hodnotit. Proto městský soud zatížil svůj rozsudek vadou řízení, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí. Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že argumentace stěžovatele je nepřípustně rozšiřující, do jisté míry až absurdní. Stěžovatel zneužíval toho, že současný trh je bohatý na různé druhy nápojů, které s pivem – jak je u nás vnímáno – nemají nic společného. Česko je se svou mnohasetletou tradicí výroby piva, které má postavení národního nápoje, specifickou zemí; hledisko běžného spotřebitele zde tak nemusí být srovnatelné s jinými zeměmi, ve kterých se jedná o běžný nápoj na stejné úrovni s jinými nápoji na trhu. Právě v Česku je proto většině spotřebitelů jasné, že mezi pivem a ostatními nápoji je zásadní rozdíl. Dokonce i nealkoholické pivo včetně všech moderních ovocných nápojů, které mohou nést označení „pivo“, spotřebitelé bezpečně odlišují od skutečného piva, které naopak vnímají jako alkoholický nápoj. Úvaha městského soudu nad rozdílem mezi alkoholickými a nealkoholickými nápoji byla správná. I kdyby správná nebyla, nelze dovodit, že by piva všeho druhu byla podobná všem ostatním nápojům ve třídě 32. Žalobkyně uvedla (v reakci na jeden z rozsudků Tribunálu, na který odkázal stěžovatel), že si nedovede představit, jak by minerální vody či ovocné sirupy mohly mít stejné spotřebitele či stejný způsob užití jako pivo nebo jak by s ním mohly soutěžit. Rámcově podle žalobkyně jistě platí, že piva všeho druhu jsou nápoje s různým obsahem alkoholu i nápoje nealkoholické, což odpovídá vyhlášce č. 248/2018 Sb., o požadavcích na nápoje, kvasný ocet a droždí. Ta definuje nejen „pivo“, ale také „nápoje na bázi piva“. Jedná se však o nápoje, které mají s pivem přímou souvislost. Nelze tedy souhlasit s argumentací stěžovatele, že některá nízkoalkoholická nebo nealkoholická piva obsahují ovocné šťávy či mají ovocnou příchuť. Podle této logiky by ztratila smysl celá třída 32. Klade-li stěžovatel naroveň pivo s minerální vodou nebo dokonce se sirupem, nebylo by nutné v této třídě uvádět jednotlivé druhy nápojů a stačilo by například jen „poživatelné tekutiny“. Výklad stěžovatele je absurdní a odpoutává se od skutečné podstaty jednotlivých nápojů. Žalobkyně nesouhlasila ani s tím, že v roce 2007 byla situace na trhu odlišná přinejmenším co do nabídky piv všeho druhu. Zásadně totiž nelze určit okamžik, od kdy určité výrobky nejsou zaměnitelné, tedy kdy nastane na trhu taková situace, že v důsledku celkového rozvoje nabídky nápojů začnou být některé nápoje zaměnitelné. To, že nepodobnost výrobků ve třídě 32 žalobkyně nenamítala v rozkladu, není pro soudní řízení podstatné. Je odpovědností stěžovatele, aby přihlášku přezkoumal podle všech kritérií uvedených v zákoně. Předseda stěžovatele tedy měl podobnost výrobků posoudit z úřední povinnosti bez ohledu na to, jak žalobkyně vystupovala v rozkladovém řízení. Nešlo totiž o otázku správnosti, ale zákonnosti rozhodnutí stěžovatele. Žalobkyně tedy v žalobě mohla namítat i nesprávné posouzení shodnosti a podobnosti výrobků ve třídě 32; městský soud nerozhodl nad rámec rozkladových námitek. Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření souhlasila s argumentací stěžovatele. Vysvětlila, že městský soud citoval svůj dřívější rozsudek čj. 9 Ca 212/2005-64 mimo kontext. Podstatou tohoto rozsudku byl závěr o tom, že podmínky podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochranných známkách musejí být splněny současně. Protože tehdy nebyla splněna už první z nich (shodnost či podobnost označení), bylo zbytečné se zabývat druhou. Za příhodnou společnost považovala judikaturu Tribunálu, na kterou odkázal stěžovatel. Z té vyplývá jasný a jednoznačný závěr o podobnosti porovnávaných výrobků, které mají stejné spotřebitele (širokou veřejnost) a stejný způsob užití (pijí se, slouží k uhašení žízně), a na trhu se tak potkávají běžně. Uvedla, že její ochranná známka je zapsána pro piva všeho druhu. To zahrnuje nejen piva „klasická“, ale i piva nízkoalkoholická a nealkoholická. Na českém trhu se navíc prodávají různé pivní mixy (piva smíchaná s limonádou či ovocnou šťávou apod.). Kromě toho ovocná šťáva není nápojem jen pro děti, ale běžně ji pijí i dospělí. Průměrný spotřebitel tedy může sáhnout jak po pivu (alkoholickém či nealkoholickém), tak po minerální vodě či ovocné šťávě, užívá je stejně, a to za stejným účelem a na stejném místě. Porovnávané nápoje tedy jsou zčásti shodné, zčásti velmi podobné. Žalobkyně v replice uvedla, že nelze smývat hranici mezi alkoholickými a nealkoholickými nápoji. Odkázala na rozsudek ze dne 17. 12. 2014, čj. 9 As 197/2014-21, ve kterém Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o nepodobnosti nealkoholických nápojů a likérů. Závěry tohoto rozsudku považovala za použitelné i na nynější případ. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [26] Nejvyšší správní soud nejprve shrne, jak se hodnotí pravděpodobnost záměny mezi dvěma ochrannými známkami, zvláště v důsledku podobnosti takto označených výrobků (3.1); vysvětlí, že mezi piva všeho druhu patří i pivo nealkoholické (3.2); a nakonec zhodnotí podobnost piv všeho druhu s ostatními nápoji zahrnutými do třídy 32 (3.3, 3.4 a 3.5). [27] Předně se však Nejvyšší správní soud krátce vypořádá s námitkou, že žalobkyně nenamítala vadné posouzení (ne)podobnosti výrobků ve třídě 32 už v rozkladu, a nemohla tedy nic takového namítat v žalobě. Městský soud prý pochybil tím, že rozhodl nad rámec rozkladových námitek. Podle judikatury ale žalobci nic nebrání uplatnit (až) v žalobě všechny důvody, pro které považuje napadené správní rozhodnutí za nezákonné, tedy i důvody, které neuplatnil v odvolacím (rozkladovém) řízení, ač tak učinit mohl (usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS). Městský soud tak nepochybil, pokud se žalobní námitkou nepodobnosti výrobků ve třídě 32 zabýval. [28] Pro úplnost lze dodat, že nepochybil ani předseda stěžovatele, který se ve svých rozhodnutích zaměřil na jiné otázky. Jak se stěžovatel snažil vysvětlit v kasační stížnosti, podobností výrobků se jeho předseda zabýval z hlediska zákonnosti (v souladu s § 89 odst. 2 správního řádu) jen v obecné rovině, a odkázal proto na závěry rozhodnutí stěžovatele, se kterými souhlasil. Pokud rozkladové námitky proti závěru o nepodobnosti výrobků nesměřovaly, předseda stěžovatele jej považoval za zákonný a neměl k němu co dodat, nelze mu nic vyčítat (např. rozsudek NSS ze dne 15. 1. 2015, čj. 9 Azs 308/2014-26, bod 13, na který odkazoval i samotný stěžovatel). 3.1 Obecná východiska [29] Podle § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochranných známkách ve znění účinném od 1. 1. 2019 [dříve písmeno a), obsahově se však nic nezměnilo] se přihlašované označení nezapíše do rejstříku na základě námitek vlastníka starší ochranné známky podaných u stěžovatele, pokud z důvodu shodnosti či podobnosti se starší ochrannou známkou a shodnosti nebo podobnosti výrobků či služeb, na něž se přihlašované označení a ochranná známka vztahují, existuje pravděpodobnost záměny na straně veřejnosti; za pravděpodobnost záměny se považuje i pravděpodobnost asociace se starší ochrannou známkou. [30] Úprava tohoto tzv. relativního důvodu zápisné nezpůsobilosti byla přijata k provedení směrnice Rady 89/104/EHS, kterou se sbližují právní předpisy členských států o ochranných známkách [čl. 4 odst. 1 písm. b)]. Tato směrnice byla později nahrazena dalšími stejnojmennými směrnicemi. V současnosti platí směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/2436, kterou se sbližují právní předpisy členských států o ochranných známkách [čl. 5 odst. 1 písm. b)]. Totožnou úpravu obsahuje i nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1001 o ochranné známce Evropské unie [čl. 8 odst. 1 písm. b)]. Pojmy vnitrostátního práva je tedy v této věci třeba vykládat eurokonformně. Velkou roli při výkladu hraje judikatura Soudního dvora a Tribunálu, případně i rozhodovací praxe EUIPO (srov. například rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2017, čj. 10 As 187/2015-58, č. 3556/2017 Sb. NSS, body 28–29). [31] Pravděpodobnost záměny mezi dvěma ochrannými známkami existuje tehdy, pokud se veřejnost může domnívat, že výrobky pocházejí ze stejného podniku, případně z podniků ekonomicky propojených (rozsudky Soudního dvora ze dne 29. 9. 1998, Canon, C-39/97, bod 29, nebo ze dne 22. 6. 1999, Lloyd Schuhfabrik Meyer, C-342/97, bod 17; z judikatury NSS například rozsudky ze dne 28. 2. 2013, čj. 8 As 41/2012-46, č. 2859/2013 Sb. NSS, bod 24, nebo ze dne 6. 11. 2014, čj. 8 As 37/2011-161, bod 27). Základní funkcí ochranné známky totiž je zaručit spotřebiteli nebo koncovému uživateli totožnost původu výrobku označeného ochrannou známkou tím, že jim umožní tento výrobek odlišit bez možnosti záměny od výrobku, který má jiný původ (Canon, bod 28). Jinými slovy: ochranná známka musí být především schopna zajistit, že si spotřebitel spojí (třeba i různé) výrobky označené toutéž či obdobnou ochrannou známkou s konkrétním výrobcem (rozsudek NSS ze dne 29. 7. 2022, čj. 5 As 71/2021-30, bod 20). [32] Rozhodující pro hodnocení zaměnitelnosti ochranných známek je hledisko průměrného spotřebitele (rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL, C-251/95, bod 23; z judikatury NSS například rozsudek ze dne 24. 10. 2008, čj. 4 As 31/2008-153). Toto hledisko se uplatní i u nápojů, protože jde o běžné spotřební zboží (rozsudek Tribunálu ze dne 26. 6. 2018, STAROPILSEN/STAROPLZEN, T-556/17, body 25–26, a rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2014, čj. 9 As 181/2012-84, bod 37). [33] Pravděpodobnost záměny musí být hodnocena celkově, tedy s přihlédnutím ke všem kritériím podstatným pro okolnosti případu (SABEL, bod 22, nebo Lloyd Schuhfabrik Meyer, bod 18). Celkové hodnocení předpokládá určitou vzájemnou závislost mezi těmito kritérii, zejména mezi podobností ochranných známek a podobností výrobků, na které se ochranná známka vztahuje (Canon, bod 17, nebo rozsudek Tribunálu ze dne 14. 12. 2006, VENADO, T-81/03, T-82/03 a T-103/03, bod 74). Obě podmínky zaměnitelnosti, tedy shodnost nebo podobnost označení a shodnost nebo podobnost výrobků, musejí být splněny současně (rozsudky NSS ze dne 26. 10. 2006, čj. 1 As 28/2006-97, č. 1064/2007 Sb. NSS, a ze dne 28. 5. 2008, čj. 9 As 59/2007-141). [34] O splnění první podmínky v tomto kasačním řízení není spor. Městský soud souhlasil se stěžovatelem, že přihlašované a namítané označení jsou si podobné. Žalobě však vyhověl proto, že stěžovatel podle něj dospěl k nesprávnému závěru o podobnosti výrobků, na které se označení vztahují, v celém rozsahu. Stěžovatel si za svým závěrem stojí a proti tomuto důvodu zrušení svého rozhodnutí se brání kasační stížností. Nejvyšší správní soud se tedy může zabývat jen otázkou, zda jsou piva všeho druhu, pro která je zapsána ochranná známka osoby zúčastněné na řízení, podobná výrobkům, pro které svá označení přihlásila žalobkyně. Při tom musí také zkoumat, proč a jak případně shledaná podobnost výrobků (za předpokladu shodnosti či podobnosti označení) může vést k mylné domněnce o jejich původu, tedy k záměně. [35] Při hodnocení podobnosti je třeba porovnávat celé kategorie výrobků. Nepřihlíží se k tomu, co aktuálně fakticky vyrábí vlastník starší ochranné známky na straně jedné a přihlašovatel nového označení na straně druhé (rozsudek NSS ze dne 23. 8. 2012, čj. 7 As 89/2012-48, nebo rozsudek rozšířeného senátu ze dne 11. 10. 2016, čj. 2 As 96/2015-59, č. 3510/2017 Sb. NSS, bod 82; dále například rozsudek Tribunálu ze dne 16. 6. 2010, Kureha Corp, T-487/08, bod 71). [36] Dále je třeba při tomto hodnocení vzít v úvahu všechna podstatná kritéria charakterizující vztah mezi výrobky. Mezi ně patří povaha výrobků, jejich zamýšlený účel a způsob použití, uživatelé (relevantní veřejnost), prodejní místa či obvyklý původ zboží, stejně jako to, zda se výrobky navzájem doplňují, nebo si konkurují (Canon, bod 23; z judikatury NSS například už citované rozsudky čj. 9 As 59/2007-141 nebo čj. 8 As 41/2012-46, bod 29). Podobnost mezi výrobky může být založena i jen na jediném z těchto kritérií (rozsudek Tribunálu ze dne 2. 6. 2021, Hispano Suiza, T-177/20, bod 53). Určujícím hlediskem při hodnocení je, zda by relevantní veřejnost vnímala porovnávané výrobky jako výrobky se společným obchodním původem (rozsudek Tribunálu ze dne 4. 11. 2003, Castillo, T-85/02, bod 38). [37] Jak shrnul městský soud v jednom ze svých dřívějších rozsudků: stejné či podobné jsou takové výrobky, které mají stejné nebo blízké podstatné znaky, v důsledku čehož mohou u průměrného spotřebitele vyvolat představu o tom, že pocházejí od téhož výrobce. Není rozhodující, zda jsou v mezinárodním třídění (vytvořeném pro administrativní účely) výrobky řazeny do shodných, či odlišných tříd, ale zda lze z hlediska průměrného spotřebitele takové výrobky zařadit do jedné oblasti spotřeby (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 4. 2006, čj. 11 Ca 258/2005-71, č. 1247/2007 Sb. NSS). 3.2 Mezi „piva všeho druhu“ patří i nealkoholické pivo [38] Otázka, na kterou je třeba odpovědět nejdříve, zní: co jsou to vlastně piva (všeho druhu), respektive lze za pivo považovat i pivo nealkoholické? Od odpovědi se pak odvíjí i hodnocení podobnosti piv všeho druhu s jinými výrobky ve třídě 32. [39] Tribunál ve své judikatuře na tuto otázku neodpovídá jednotně. V několika případech nepovažoval nealkoholické pivo za pivo, ale řadil jej do obecné kategorie nealkoholických nápojů. Na druhou stranu však i v těchto případech považoval alkoholické a nealkoholické pivo za velmi podobné (STAROPILSEN/STAROPLZEN, bod 17, nebo rozsudek ze dne 7. 12. 2018, CERVISIA, T-378/17, bod 201); z toho, že pivo je alkoholický nápoj, vychází i rozsudek ze dne 11. 5. 2010, Star foods, T-492/08, bod 31). V jiných případech Tribunál naopak uvedl, že obecný pojem „piva“ zahrnuje i piva nealkoholická (rozsudek ze dne 28. 9. 2016, SILICIUM ORGANIQUE G5 LLR G5, T-539/15, bod 33)2). Stejně rozvětvená je i bohatá rozhodovací praxe EUIPO, ze které není patrná ani žádná převažující tendence.3) [40] Městský soud v nynější věci na otázku, zda k pivům všeho druhu patří i pivo nealkoholické, přímo neodpověděl. Jeho názor však jasně vyplývá z bodu 44 napadeného rozsudku, ve kterém dospěl k závěru, že stěžovatel pochybil, dovodil-li podobnost porovnávaných výrobků v celém rozsahu. Tento závěr opřel o rozdílnost alkoholických a nealkoholických nápojů. Zároveň měl za to, že piva a jiné alkoholické nápoje ve třídě 33 jsou si podobné „z hlediska přítomnosti alkoholu v těchto nápojích“. Za piva tedy zjevně považoval jen piva alkoholická. [41] Nejvyšší správní soud se naopak přiklání k tomu, že za pivo lze považovat i pivo nealkoholické. Starší ochranná známka osoby zúčastněné na řízení navíc není zapsána „jen“ pro piva, ale pro piva všeho druhu. Druhem piva přitom může být i pivo nealkoholické, přestože osoba zúčastněná na řízení možná měla původně v úmyslu pokrýt výrazem piva všeho druhu (jen) nejrůznější piva alkoholická (světlé, tmavé, pšeničné, ležák atp.). [42] Tradičně pivo sice je alkoholický nápoj; důležitější než obsah alkoholu je však složení, způsob výroby a chuť. To, že pivo neobsahuje alkohol, z něj nedělá „nepivo“. Rozdíl mezi pivem a takovým „nepivem“ by leckdy mohl záviset jen na pár setinách procenta alkoholu ve složení. Nealkoholické pivo totiž nemusí být doslova nealkoholické. Obvykle bývá definováno určitým nejvyšším (ale relativně nízkým) procentuálním objemem alkoholu ve složení. V Česku, jako v řadě jiných zemí, se za nealkoholické pivo považuje pivo s obsahem alkoholu nejvýše 0,5 % objemových [§ 16 písm. n) vyhlášky č. 248/2018 Sb., o požadavcích na nápoje, kvasný ocet a droždí]. Jak přitom napovídá i definice prostřednictvím výrazu „pivo“ [kterým se podle § 16 písm. a) rozumí pěnivý nápoj vyrobený zkvašením mladiny připravené ze sladu, vody, neupraveného chmele, upraveného chmele nebo chmelových výrobků, který vedle etanolu a oxidu uhličitého vzniklých kvasným procesem obsahuje i určité množství neprokvašeného extraktu], i nealkoholické pivo je zkrátka pivo. Vyrábí se ze stejných základních surovin, výrobní postup je také v podstatě stejný (liší se hlavně v tom, že v případě nealkoholických piv je třeba buď v určité fázi zamezit tvorbě alkoholu, nebo alkohol následně odstranit). A byť s tím leckterý milovník piva může nesouhlasit (už jen z principu – jak o tom svědčí vyjádření žalobkyně), v obecné rovině chutnají alkoholická i nealkoholická piva stejně. Tak jako se v něčem liší jiné druhy (alkoholického) piva navzájem (specifickým výrobním postupem, složením, barvou, vůní či chutí), nealkoholické pivo se jako druh odlišuje tím, že neobsahuje alkohol, respektive ho obsahuje málo. [43] Dále tedy Nejvyšší správní soud bude vycházet z toho, že starší ochranná známka osoby zúčastněné na řízení zapsaná pro piva všeho druhu se vztahuje i na nealkoholická piva. Postupně soud porovná piva všeho druhu s minerálními a sycenými vodami a jinými nealkoholickými nápoji (3.3), dále s ovocnými nápoji a ovocnými šťávami (3.4), a nakonec se sirupy a jinými přípravky pro přípravu nápojů (3.5). 3.3 Piva všeho druhu jsou podobná minerálním a syceným vodám a jiným nealkoholickým nápojům [44] Minerální a sycené vody a jiné nealkoholické nápoje byly v přihlášce uvedeny právě takto společně. Jedná se proto o jednu kategorii, kterou je třeba porovnat jako celek s pivy všeho druhu. [45] Přestože judikatura Tribunálu a rozhodovací praxe EUIPO není jednotná v tom, zda jsou pivy i piva nealkoholická, na otázku podobnosti piv s obecnou kategorií nealkoholických nápojů ve třídě 32 odpovídá jednoznačně: jsou si podobné (rozsudky ze dne 15. 1. 2003, MYSTERY, T-99/01, bod 40, ze dne 1. 3. 2016, SPEZOOMIX, T-557/14, body 25 a 27, a už citované rozsudky STAROPILSEN/STAROPLZEN, bod 17, a CERVISIA, bod 204)). Je pravda, že v některých z uvedených případů bylo nealkoholické pivo považováno za jiný nealkoholický nápoj (a právě z toho byla dovozována podobnost této obecné kategorie s pivy), nikoli za pivo. Velkou nebo aspoň průměrnou podobnost mezi těmito kategoriemi však Tribunál i EUIPO shledávají tak či tak, ať už nealkoholické pivo řadí do jedné, nebo do druhé.5) Někdy dokonce vycházejí z toho, že nealkoholické pivo patří do obou (srov. rozsudek Tribunálu ve věci SILICIUM ORGANIQUE G5 LLR-G5, bod 336)). [46] V případech, kdy EUIPO s pivy porovnávalo konkrétní druhy nealkoholických nápojů, také vždy shledalo alespoň nějaký stupeň podobnosti, ať už se jednalo například o kolu a jiné limonády (soft drinks), nebo o energetické nápoje.7) [47] I v případech, kdy Tribunál porovnával s pivy jen minerální a sycené vody, dospěl k závěru, že jsou si podobné. A to buď málo (STAROPILSEN/STAROPLZEN, bod 17), nebo průměrně (CERVISIA, bod 20). EUIPO, které většinou mezi piva řadí také pivo nealkoholické, se přiklání k průměrné podobnosti piv a vod.8) [48] Městský soud oproti tomu dospěl k závěru, že piva všeho druhu a minerální a sycené vody a jiné nealkoholické nápoje si podobné nejsou. Podle něj podobnost nezakládá jen to, že se jedná o nápoje. Za zásadní rozdíl považoval obsah alkoholu v jejich složení. Spotřebitelé prý mezi alkoholickými a nealkoholickými nápoji vždy rozlišují, neboť buď především potřebují uhasit žízeň, nebo si chtějí dát nápoj, který neslouží jen k zajištění pitného režimu, ale plní spíše roli chuťového a společenského prožitku. Městský soud tedy zdůraznil rozdílnost ve dvou kritériích – v povaze výrobků (respektive v obsahu alkoholu) a účelu použití. [49] Nejvyšší správní soud se jednotlivým kritériím bude věnovat postupně, byť jsou vzájemně provázaná. 3.3.1 Povaha výrobků [50] Z hlediska povahy mají piva a nealkoholické nápoje společné to, že se jedná o nápoje. Tím však jejich podobnost končí. Složení, způsob výroby, vůně či chuť se vždy nějak liší. Povahově tedy jde o rozdílné výrobky – a tak je nepochybně vnímá i průměrný spotřebitel. [51] Městský soud za hlavní povahový rozdíl považoval obsah alkoholu. Z bodu 44 napadeného rozsudku je však patrné, že nealkoholické nápoje místo s pivy porovnával s alkoholickými nápoji obecně (což se promítlo i do závěru o rozdílnosti v účelu). Porovnávat však měl piva. Ta obsahují kolem 5 % obsahu alkoholu. Už jen čistě matematicky tedy mají blíže k nealkoholickým nápojům než k vínům, která obvykle obsahují mezi 11 až 14 % alkoholu (viz např. rozsudek ze dne 18. 6. 2008, Mezzopane, T-175/06, body 63–70, ve kterém Tribunál shledal jen malou podobnost mezi pivy a víny), natož pak k „tvrdým“ lihovinám (ty Tribunál a EUIPO považují za podobné pivům buď jen málo, nebo vůbec – viz souhrnnou zprávu EUIPO z července 2022: Similarity between beers and other beverages, s. 17–22). Tomu odpovídá i zařazení piv do třídy 32 společně s nealkoholickými nápoji, nikoli do třídy 33, která zahrnuje ostatní alkoholické nápoje. [52] Nejvyšší správní soud navíc za piva všeho druhu považuje i ta nealkoholická. Pokud tedy městský soud dovodil, že piva jsou podobná alkoholickým nápojům (protože obsahují alkohol), je stejně dobře možné naopak podpořit závěr, že jsou podobná nápojům nealkoholickým (protože alkohol neobsahují, resp. obsahovat nemusejí). Obsah alkoholu ve složení tedy v tomto případě nemůže být rozlišujícím kritériem.9) [53] Tribunál ostatně už jednou odmítl argument, že spotřebitelé věnují zvláštní pozornost obsahu alkoholu v nápojích s ohledem na omezení spojená s věkem nebo s řízením. Při posuzování podobnosti piva a nápojů obsahujících pivo na straně jedné a nealkoholických nápojů s výjimkou nealkoholického piva na straně druhé dospěl k závěru, že rozdíly mezi některými nápoji z hlediska obsahu alkoholu (piva se sníženým obsahem alkoholu, piva bez alkoholu nebo míchané nápoje) se spíše stírají a nebrání spotřebitelům se domnívat, že výrobky pocházejí ze stejného podniku (MYSTERY, bod 4110)). [54] Podobně je třeba odpovědět na argumentaci žalobkyně, která ve vyjádření ke kasační stížnosti poukazovala na to, že Česko je se svou mnohasetletou tradicí výroby piva specifickou zemí. Většině českých spotřebitelů je podle ní jasné, že mezi pivem a ostatními nápoji je zásadní rozdíl. Dokonce i nealkoholické pivo spotřebitelé odlišují od „skutečného“ piva. Nejvyšší správní soud to nezpochybňuje. Výroba piva má na našem území dlouhou tradici. Česko má jedinečnou a bohatou pivní kulturu a pivo je svým způsobem, jak uvedla žalobkyně, národní nápoj. To však neznamená, že by snad český spotřebitel byl nějak citlivější na rozdíly mezi pivem a nealkoholickými nápoji. Rozdíly samozřejmě existují a nejen čeští spotřebitelé je vnímají. Při hodnocení zaměnitelnosti ale nejde ve výsledku o to, zda by si mohli splést chuť „skutečného“ piva s jinými nápoji, ale o to, zda jsou si tyto výrobky podle určitých kritérií natolik podobné, aby se spotřebitelé mohli mylně domnívat (za předpokladu shodnosti či podobnosti označení), že mají stejný původ. K tomu se Nejvyšší správní soud ještě vrátí níže. 3.3.2 Účel použití a konkurence [55] Mnohem důležitější je v tomto případě účel použití. Městskému soudu lze přitom přisvědčit, že účelem piva jako alkoholického nápoje je společenský prožitek. „Na jedno“ lidé typicky chodí, aby se pobavili s přáteli, a alkohol dává takové zábavě volnější průchod. V tomto ohledu je účel (alkoholických) piv odlišný od nealkoholických nápojů. [56] Není to však účel jediný. Další účel přitom pivo má s nealkoholickými nápoji společný. (Nejen) v Česku se pivo pije i na žízeň nebo na osvěžení – po namáhavé práci, po sportu, nebo když je zkrátka horko. V těchto situacích, podobně jako při jídle, se pivo nepije proto, že by v něm byl alkohol, ale místo vody nebo jiných nealkoholických nápojů, protože na uhašení žízně či k jídlu leckomu vyhovuje víc. Díky obecně nízkému (nebo až zanedbatelnému) obsahu alkoholu je volba mezi alkoholickým a nealkoholickým pivem na straně jedné a vodou nebo jiným nealkoholickým nápojem na straně druhé pro spotřebitele nezřídka jen otázkou toho, na co má zrovna chuť, co je po ruce nebo v nabídce, případně zda může pít alkohol. A týká se to i zmíněných posezení s přáteli. Ti, kteří pivo mají rádi, ale alkohol zrovna pít nechtějí nebo nemůžou (řidiči, těhotné ženy, lidé dbající náboženských příkazů či zdravotních omezení), si obvykle místo „klasického“ piva dají buď pivo nealkoholické, nebo nějakou vodu či limonádu.11) Piva a vody či jiné nealkoholické nápoje ve třídě 32 se tedy často pijí při stejných příležitostech a uspokojují stejné potřeby spotřebitelů (na rozdíl od mléka a mléčných nápojů, čajů a káv ve třídách 29 a 30 – srov. Star foods, body 29 a 31). [57] Shodný účel použití (jeden z účelů), pro který jsou porovnávané výrobky nahraditelné, znamená, že si pivo a nealkoholické nápoje ve spoustě myslitelných situací konkurují, přestože cílí na různé chutě a preference spotřebitelů. K tomu se přidává i srovnatelnost cen. [58] Shodnost v jednom ze dvou stejně důležitých účelů a konkurence výrobků je také jedním z klíčových prvků odlišnosti nynějšího případu od toho, který Nejvyšší správní soud řešil v rozsudku čj. 9 As 197/2014-21 (citovaném žalobkyní). V něm porovnával nealkoholické nápoje a likéry. Svůj závěr o nepodobnosti těchto výrobků odůvodnil mimo jiné rozdílným účelem a způsobem použití – zatímco nealkoholické nápoje slouží především k uhašení žízně, u likérů o takovém účelu hovořit nelze. Jejich účelem je například vychutnat si je při posezení s přáteli; využití dále mohou mít v cukrářské výrobě nebo při výrobě míchaných alkoholických nápojů (bod 24). Nejvyšší správní soud měl také za to, že si tyto výrobky ani nekonkurují, neboť „odlišná chuť a rozdíl spočívající v přítomnosti či v nepřítomnosti alkoholu mají za následek to, že průměrný český spotřebitel, který si chce opatřit likér, jej zpravidla nebude srovnávat s nealkoholickými nápoji, ale opatří si skutečně likér, nikoli nealkoholický nápoj“ (bod 25). Ani jedno však při porovnání piv a nealkoholických nápojů neplatí. 3.3.3 Další kritéria [59] Podle městského soudu na „diametrální rozdílnosti“ alkoholických a nealkoholických nápojů nic nemění ani to, že se prodávají na stejných místech. Tribunál i EUIPO však tuto okolnost standardně uvádějí na podporu závěru o podobnosti piv a nealkoholických nápojů. Je pravda, že shoda prodejních míst je příliš obecná. Piva i nealkoholické nápoje se sice prodávají vedle sebe v obchodech, ale to i řada jiných výrobků, nad jejichž podobností by nikdo neuvažoval. Lze je sice najít ve stejné sekci s nápoji, ale ne ve stejných regálech. Piva a nealkoholické nápoje bývají odděleny i na nápojových lístcích v restauracích, barech a hospodách. Jak Nejvyšší správní soud zdůraznil v případě, kdy porovnával nealkoholické nápoje a likéry: průměrný spotřebitel je na takové oddělení zvyklý a věnuje mu náležitou pozornost (rozsudek čj. 9 As 197/2014-21, bod 26). Pouhá shoda prodejních míst tedy sama o sobě nemůže vést k závěru o podobnosti (obdobně Star foods, bod 33). Přinejmenším ale podporuje jejich konkurenci a je významná i při celkovém hodnocení pravděpodobnosti záměny. [60] Městský soud se letmo dotkl i dalšího kritéria – uživatelů. Uvedl totiž, že zásadní rozdíl mezi alkoholickými a nealkoholickými nápoji musí vnímat nejen každý dospělý, ale i děti, kterým je prodej alkoholických nápojů včetně piva zakázán. To však neznamená, že by uživatelé byli zcela rozdílní. Vzhledem k tomu, že se jedná o běžné spotřební zboží, je třeba za uživatele považovat nejširší veřejnost. Dětem se sice piva (ani nealkoholická) prodávat nesmějí, obě kategorie nápojů ale pijí i dospělí, kteří tvoří významnou většinu všech uživatelů. Relevantní veřejnost se tedy spíše překrývá. Ani to však samo o sobě nezakládá podobnost. 3.3.4 Závěr hodnocení podobnosti [61] Piva všeho druhu a minerální a sycené vody a jiné nealkoholické nápoje toho obecně mají společného více, než jen že jsou to nápoje. Jejich povaha je sice v řadě ohledů odlišná, ale obsah alkoholu nemůže být rozhodujícím kritériem už jen proto, že mezi piva všeho druhu patří i piva nealkoholická. Za klíčové Nejvyšší správní soud považuje to, že piva i nealkoholické nápoje sdílejí účel použití (byť v případě piv se jedná o jeden ze dvou účelů) a v mnoha myslitelných situacích si konkurují. Proto uzavírá, že piva všeho druhu a minerální a sycené vody a jiné nealkoholické nápoje jsou si ve smyslu § 7 odst. 1 písm. b) zákona o ochranných známkách podobné. 3.3.5 Pravděpodobnost záměny [62] Otázkou zůstává, zda se na základě shledané podobnosti výrobků může veřejnost domnívat, že pocházejí ze stejného nebo z ekonomicky propojeného podniku, jsou-li označeny toutéž či podobnou ochrannou známkou. [63] Podle Nejvyššího správního soudu tomu tak být může. Nahrává tomu i změna situace na trhu v posledních dvou desetiletích. Spousta výrobců klasických piv uvedla na trh svou vlastní značku nealkoholických piv, aby uspokojila různé spotřebitelské potřeby. Postupně na trh pronikla i ochucená piva [slovy vyhlášky č. 248/2018 Sb., o požadavcích na nápoje, kvasný ocet a droždí: míchané nápoje z piva – § 16 písm. u)], jejichž nabídka je v současnosti velmi pestrá. K nim patří i alkoholická či nealkoholická piva smíchaná s nealkoholickými nápoji (např. alkoholické pivo s limonádou – tzv. radler), která tedy stojí někde na pomezí obou porovnávaných kategorií. Právě proto je myslitelné, že některý podnik půjde ještě o krok dále a kromě piva začne vyrábět i čistě nealkoholické nápoje, třeba točenou limonádu. [64] Nejlépe to snad ilustruje následující příklad: Na českém trhu je známá značka piva „Kozel“. Pro účely příkladu je toto označení zapsáno jen pro piva. Jiný podnik by přihlásil označení „Kozlova limonáda“ pro nealkoholické nápoje. V takovém případě (za předpokladu, že by byla shledána i shodnost či podobnost označení) je velmi pravděpodobné, že veřejnost by se mylně domnívala, že známý výrobce piva, případně s ním ekonomicky propojený výrobce, začal vyrábět i limonády. Nikoli že „Kozel“ a „Kozlova limonáda“ pocházejí ze dvou různých, respektive ekonomicky nepropojených podniků. [65] Pokud by Nejvyšší správní soud shledal, že pivo a nealkoholické nápoje si nejsou vůbec podobné, mohlo by to znamenat, že by kdokoli pro nealkoholické nápoje mohl přihlásit zcela totožné označení, které má jiný výrobce zapsáno pro své pivo. Pokud by se v takovém případě nejednalo o starší ochrannou známku s dobrým jménem, jejíž ochrana by se vztahovala i na nepodobné výrobky [§ 7 odst. 1 písm. c) zákona o ochranných známkách], zápisu by zřejmě nic nebránilo. V regálech obchodů nebo na pultech hospod by tak blízko sebe mohla stát totožně označená piva a limonády. Průměrný spotřebitel by si v takovém případě velmi pravděpodobně myslel, že pocházejí od stejného nebo s ním ekonomicky propojeného podniku. Takovým důsledkům je třeba zabránit. 3.4 Piva všeho druhu jsou podobná ovocným nápojům a šťávám [66] Městský soud nepovažoval piva všeho druhu za podobná ani ovocným šťávám a ovocným nápojům. [67] Předně s ním nelze souhlasit v tom, že ovocné šťávy (stejně jako sirupy) nejsou nápoje, ale jen výrobky určené k jejich přípravě. Ovocné šťávy – jak jsou definovány v příloze I části I směrnice 2001/112/ES, o ovocných šťávách a některých podobných produktech určených k lidské spotřebě, a ve vyhlášce č. 248/2018 Sb., o požadavcích na nápoje, kvasný ocet a droždí – jsou 100% mošty a džusy. Nepochybně se jedná o nápoje, tedy výrobky určené k pití (byť je na volbě každého, zda si je sám ještě předtím něčím zředí). K pití jsou určeny i tzv. ovocné šťávy z koncentrátu, které se vyrábějí z koncentrované ovocné šťávy doplněním takového podílu vody, jaký byl předtím odstraněn při koncentraci. Městský soud měl tedy částečně pravdu. Ovocné šťávy se totiž prodávají také jako koncentrované (po odstranění určitého podílu vody), sušené či dehydratované (po odstranění téměř veškerého obsahu vody). V této dále zpracované podobě jsou to skutečně jen přípravky, nikoli nápoje. Nic to však nemění na tom, že ovocné šťávy ve své původní a pro spotřebitele běžnější podobě mezi nápoje patří. Stejně jako ovocné šťávy z koncentrátu, což jsou v podstatě také ovocné šťávy ve své původní, nekoncentrované podobě (stejný podíl vody, který z nich byl dříve odstraněn, je do nich následně přidán). Takto se přitom z ekonomických a logistických důvodů vyrábí většina džusů – a s nimi se tedy spotřebitelé potkávají nejčastěji. [68] Hlavně však má Nejvyšší správní soud za to, že piva všeho druhu podobná ovocným šťávám a ovocným nápojům jsou – a to ze stejných důvodů jako minerální a sycené vody a jiné nealkoholické nápoje. [69] Pijí se totiž na žízeň nebo na osvěžení a za tímto účelem pivům (vedle vod a jiných nealkoholických nápojů) konkurují. Byť například 100% džusy většina spotřebitelů vnímá jako typický nápoj především k snídani, k ostatním jídlům později během dne se hodí a běžně pije obojí. Společná kategorie ovocných šťáv a nápojů navíc nezahrnuje jen 100% ovocné šťávy, ale právě i ovocné nápoje, které jsou složeny z nižšího podílu šťávy. Tyto nápoje už mají velmi blízko k limonádám (které sice mohou mít ovocnou příchuť, ale ovocnou složku nemusejí obsahovat žádnou). Tak jako s limonádami, i s ovocnými šťávami či nápoji se pivo běžně míchá – tímto způsobem se vyrábějí ochucená piva, která mají nejrůznější ovocné příchutě. Do jisté míry se tedy ovocné šťávy a nápoje s pivem doplňují. Podstatnější je však to, že ochucená (ovocná) piva, stojící na pomezí mezi pivy a ovocnými nápoji, obvykle pocházejí od výrobců „klasických“ piv, respektive od výrobců s nimi ekonomicky propojených. Právě proto je představitelné, že narazí-li spotřebitel v obchodě či hospodě na ovocný nápoj označený toutéž či podobnou ochrannou známkou jako nějaké – nejen ochucené – pivo, bude se domnívat, že mají stejný původ. [70] Podobnost mezi pivy a ovocnými šťávami a nápoji vidí i Tribunál, který už několikrát potvrdil závěry EUIPO, že tyto výrobky jsou si podobné, a to buď málo (STAROPILSEN/STAROPLZEN, bod 17 – v této věci šlo jen o ovocné šťávy), nebo průměrně (CERVISIA, bod 20 – ovocné šťávy a ovocné nápoje). Přestože se ani jednotlivé odvolací senáty EUIPO neshodují na stupni, určitou podobnost mezi pivy a ovocnými šťávami anebo nápoji dovozují ustáleně.12) Ovocné šťávy a nápoje navíc patří do obecnější kategorie jiných nealkoholických nápojů, které jsou podle Tribunálu a EUIPO podobné pivům aspoň průměrně (viz bod [45] výše). 3.5 Piva všeho druhu jsou podobná také sirupům a jiným přípravkům pro přípravu nápojů [71] Konečně městský soud nepovažoval za podobné pivům ani sirupy a jiné přípravky. Ani v tom s ním Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Piva a sirupy či jiné přípravky podobné jsou, byť jen málo. [72] Městský soud správně uvedl, že na rozdíl od jiných porovnávaných výrobků nepatří sirupy ani mezi nápoje, ale jen mezi výrobky určené pro jejich přípravu. Samotné sirupy a jiné přípravky tedy nemají stejnou povahu ani způsob použití. Přesto však mají stejný konečný účel použití. Sirupy a podobné přípravky totiž obvykle stačí doplnit sycenou či nesycenou vodou, aby se z nich staly nealkoholické nápoje připravené ke spotřebě, které mají stejný účel použití jako ostatní nealkoholické nápoje, a tak si konkurují (VENADO, bod 86). Jsou-li si podobná piva a nealkoholické nápoje obecně, platí totéž o pivech a sirupech či jiných přípravcích, které v konečném důsledku slouží k uhašení žízně či k osvěžení a za tímto účelem pivům konkurují. Dále se využívají v pivovarnickém průmyslu (např. pro výrobu ochucených – a to nejen nealkoholických – piv), a s pivy se tedy do jisté míry doplňují. Využívají je i některé hospody, které jako „své vlastní“ ochucené pivo nabízejí točené pivo dochucené ovocným sirupem. Na trhu jsou dokonce dostupné i speciální sirupy, které jsou k dochucení piva přímo určeny. To vše dotváří vnímání průměrného spotřebitele, který by se možná trochu divil, ale přesto by se mohl rozumně domnívat, že stejně či podobně označená piva a sirupy pocházejí ze stejného či ekonomicky propojeného podniku. [73] Závěr městského soudu navíc opět odporuje judikatuře Tribunálu, který mezi pivy a sirupy či jinými přípravky shledává buď malou podobnost (STAROPILSEN/STAROPLZEN, bod 17), nebo průměrnou (CERVISIA, bod 20). 4. Závěr a náklady řízení [74] Nejvyšší správní soud tedy ve shodě se stěžovatelem dospěl k závěru, že piva všeho druhu jsou podobná minerálním a syceným vodám a jiným nealkoholickým nápojům, ovocným nápojům a ovocným šťávám, sirupům a jiným přípravkům pro přípravu nápojů. Městský soud pochybil, dospěl-li k opačnému závěru a rozhodnutí stěžovatele zrušil. Proto Nejvyšší správní soud sám zrušil napadený rozsudek městského soudu. V novém řízení je městský soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. 1) Tyto rozsudky je ale třeba číst společně s přezkoumávanými rozhodnutími odvolacích senátů EUIPO, neboť Tribunál někdy jen odkazuje na jejich závěry, které současně potvrzuje – viz rozhodnutí ze dne 13. 3. 2017, CERVISIA, R1241/2016-5, body 17–18, a ze dne 20. 6. 2017, STAROPILSEN/STAROPLZEN, R0236/2017-4, bod 17. 2) A přezkoumávané rozhodnutí EUIPO ze dne 11. 6. 2015, SILICIUM ORGANIQUE G5 LLR-G, R0291/2014-1, bod 35. 3) Kromě rozhodnutí citovaných níže, v nichž odvolací senáty EUIPO téměř vždy uvedly nebo naznačily, že nealkoholické pivo považují buď za pivo, nebo za nealkoholický nápoj, o tom vypovídá i rozhodnutí velkého senátu EUIPO ze dne 13. 4. 2022, ZORAYA, R0964/2020-G. V této věci se velký senát zabýval podobností nealkoholických nápojů ve třídě 32 a alkoholických nápojů ve třídě 33 (vín, lihovin a likérů). O piva sice konkrétně nešlo, přesto se o nich velký senát hned několikrát zmiňuje: nealkoholická piva jsou napřed uvedena v kategorii nealkoholických nápojů (bod 52), dále se píše o podobnosti alkoholických a nealkoholických piv (bod 74), ale vzápětí i o možné shodnosti, neboť široký pojem „piva“ zahrnuje i piva nealkoholická (bod 75). Velký senát tedy poukázal na oba možné přístupy, aniž rozvedl, který z nich je podle něj ten správný. 4) A rozhodnutí EUIPO v těchto věcech – ze dne 15. 5. 2014, R0941/2013-1, SPEZOOMIX, bod 21; CERVISIA, bod 17; a STAROPILSEN/STAROPLZEN, bod 17. Dále například rozhodnutí ze dne 24. 5. 2018, BEaelkaaenikaa, R0063/2018-1, bod 20; ze dne 5. 11. 2018, La Passiata, R0928/2018-2, bod 27; nebo ze dne 13. 8. 2020, Hello FRESH, R0267/2020-4, bod 24. 5) Viz také rozhodnutí EUIPO ze dne 27. 9. 2023, TASTY ALOE VERA by Calipso, R0746/2023-1, bod 29, ve kterém samotný odvolací senát přiznává, že názor na to, zda kategorie piv zahrnuje i piva nealkoholická, není jednotný. Zároveň ale upozorňuje na to, že Tribunál tak či tak opakovaně shledal (velkou) podobnost piv a nealkoholických nápojů. 6) A rozhodnutí EUIPO v této věci, bod 35: „The contested goods in Class 32 ‘non-alcoholic drinks; drinks containing organic silicon’ are worded broadly enough to include the earlier mark’s ‘beers’ and may thus be considered identical, rather than merely similar. For example, non alcoholic beer may simultaneously be called ‘beer’ or a ‘non-alcoholic drink’.“ Dále například rozhodnutí ze dne 19. 12. 2018, Donar, R1822/2018-4, bod 17: „Although ‘beer’ has traditionally been an alcoholic beverage, nowadays beers with no alcohol or a low degree of alcohol are on offer everywhere, which means that the contested ‘beer’ in Class 32 as a broad term includes alcoholic and non-alcoholic beer.“; nebo ze dne 12. 9. 2019, naturela, R1510/2018-1, bod 22: „The term ‘beers’ includes non-alcoholic beers and are thus included in the expression ‘non-alcoholic drinks’.“ 7) Rozhodnutí ze dne 10. 6. 2015, ALBUFERA MONSTER, R0868/2014-2, bod 24 (malá podobnost); ze dne 17. 11. 2016, FLÜGEL, R0282/2015-5, bod 46 (průměrná); ze dne 30. 7. 2019, ed EUROPEAN DRINKS, R2158/2018-5, body 25–27 (průměrná); ze dne 18. 12. 2019, Tes Cerveza TASTE OF MEXICO CAN, R0924/2019-5, bod 24 (průměrná); nebo nejnověji ze dne 24. 9. 2024, Riverberg, R0619/2023-1, body 98–100 (průměrná). 8) Kromě už citovaných rozhodnutí ve věcech CERVISIA, body 17–18, a Donar, body 19–20, viz například rozhodnutí ze dne 7. 4. 2017, CASTELL, R1590/2016-5, bod 21; nebo ze dne 16. 4. 2021, Nox, R1147/2020-2, bod 18. Malou podobnost kromě rozhodnutí ve věci STAROPILSEN/STAROPLZEN shledalo EUIPO například v rozhodnutí ze dne 18. 9. 2018, GOUDEN CAROLUS, R2208/2017-2, bod 67. 9) Srov. už citované rozhodnutí velkého senátu EUIPO ve věci ZORAYA, bod 68: „Contrary to the view taken by part of the case-law, the alcohol content of the product is only one of the factors to be taken into account when comparing the goods. The presence (or absence) of alcohol is therefore not decisive in itself. The other factors, in particular whether the goods are manufactured by the same undertakings or whether they are substitutes, are also relevant.“ 10) Podobně také rozhodnutí EUIPO ve věci ed EUROPEAN DRINKS, bod 25: „The Board notes that, in the mind of the consumer, the degree of alcohol in beer is not such so as to associate their origin with different undertakings. Beers are offered on the market with different degrees of alcohol and namely in variations with low (‘light’ beer) or zero degrees of alcohol (‘non-alcoholic’ beer). Although beer has traditionally been an alcoholic beverage, nowadays beers with no alcohol or a low degree of alcohol are on offer everywhere.“ 11) Srov. také rozhodnutí ve věci GOUDEN CAROLUS, bod 67, ve kterém EUIPO sice shledalo jen malou podobnost mezi alkoholickými pivy a vodami a poukazovalo především na rozdíly, ale zároveň zdůraznilo překryv účelů: „While water is normally consumed to quench thirst, ‘alcoholic beers’ are often consumed for pleasure during social events. However, there can be an overlap, since water might also be consumed during the same events, while ‘alcoholic beers’ can equally be consumed outside of social events to quench one’s thirst.“ 12) Kromě rozhodnutí ve věcech STAROPILSEN/STAROPLZEN a CERVISIA také citované rozhodnutí ve věci GOUDEN CAROLUS, body 63–66 [malá podobnost se šťávami (angl. jen juices) a nápoji s ovocnou příchutí (angl. fruit-flavored beverages); v této věci navíc EUIPO neporovnávalo tyto šťávy a nápoje se všemi pivy, ale jen s alkoholickými, protože právě a jen pro ně byla zapsána starší ochranná známka], nebo rozhodnutí ze dne 14. 9. 2021, esenza, R1521/2018-1, bod 55 (průměrná podobnost s ovocnými šťávami a nápoji).

decision_112.txt

k čl. 2 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru k § 3 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb. Vzorek policejní polokošile nelze považovat za dokument ve smyslu čl. 2 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, a tedy ani za informaci podle § 3 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, kterou by bylo možné žadateli v režimu tohoto zákona poskytnout, neboť sama o sobě nemá žádný obsah, který by bylo možné vyjádřit slovy, ani na ní není takový obsah zaznamenán. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2016, čj. 9 A 117/2013-34) *) ) Prejudikatura: č. 1627/2008 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost PLEAS proti Ministerstvu vnitra, o poskytnutí informace. Žalobkyně se účastnila výběrového řízení na dodávku polokošil v barvě bílá, modrá a žlutá pro Policii České republiky, avšak neuspěla v něm. Rozdíl mezi nabídkou žalobkyně a nabídkou vítězné společnosti vedl žalobkyni k pochybnostem, zda kvalita dodaného zboží odpovídá specifikaci uvedené v zadávací dokumentaci. Z těchto důvodů požádala Policejní prezidium České republiky (dále jen "povinný subjekt") o poskytnutí kompletních, přesných a jednoznačných informací o parametrech a jakosti dodávek polokošil na základě smlouvy, která vzešla z tohoto výběrového řízení. Žalobkyně požadovala, aby bylo její žádosti vyhověno tak, že jí budou zaslány 2 kusy od každé barvy těchto polokošil. Dodala, že počítá s úhradou jejich ceny a poštovného. Povinný subjekt žalobkyni dopisem ze dne 3. 10. 2011 sdělil, že její žádosti na prodej polokošil nelze vyhovět a že tuto žádost nevypořádal postupem podle zákona o svobodném přístupu k informacím z toho důvodu, že nespadá do jeho působnosti. Povinný subjekt dále odkázal na § 3 odst. 3 a § 5 odst. 3 citovaného zákona, s tím, že informaci podanou poskytnutím výrobku nelze zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup, příp. zveřejnit doprovodnou informaci vyjadřující její obsah. K žalobě na ochranu proti nečinnosti Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 19. 2. 2013, čj. 11 A 174/2012-39, žalovanému uložil vydat rozhodnutí o stížnosti žalobkyně ve věci její žádosti o poskytnutí informace. Žalovaný následně přikázal povinnému subjektu, aby žádost žalobkyně o poskytnutí informace vyřídil. Povinný subjekt rozhodnutím ze dne 26. 3. 2013 žádost žalobkyně podle § 15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím odmítl. Odvolání proti tomuto rozhodnutí žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 13. 5. 2013 a rozhodnutí povinného subjektu potvrdil. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že za zásadní považuje především určení, zda je polokošile nosičem informací ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaný se ztotožnil s povinným subjektem v tom, že polokošile nosičem informace ve smyslu citovaného zákona není. Povinný subjekt se v této souvislosti odvolal na směrnici o opakovaném použití informací veřejného sektoru, která byla co do vymezení pojmu informace do zákona o svobodném přístupu k informacím transponována. Nesouhlasil se žalobkyní, že polokošile je nosičem informace o jejích parametrech a kvalitě. Zákon o svobodném přístupu k informacím podle žalovaného vychází z předpokladu, že se poskytuje informace, tedy že žadatel vymezuje svůj požadavek identifikací informace, nikoliv jejího nosiče. Zákonem č. 61/2006 Sb. byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena definice pojmu informace jako výraz transpozice tohoto pojmu z citované směrnice. Ta hovoří o nosiči informace jako o dokumentu "v držení veřejného sektoru". Zákonné vymezení pak definuje informaci jako "jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního" (§ 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím). Na požadovaných polokošilích není v tomto smyslu zaznamenáno ze strany jejich výrobce ani povinného subjektu ničeho. Na základě výše uvedených skutečností dospěl žalovaný k závěru, že požadované polokošile nejsou nosičem informací ve smyslu citovaného zákona, a rozhodnutí povinného subjektu proto označil za správné. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. V ní uvedla, že definice informace je v zákoně o svobodném přístupu k informacím velmi široká, a proto je podle ní možné tímto způsobem požádat i o polokošili, která je nosičem informace o jejích vlastnostech v souladu s § 3 odst. 3 tohoto zákona. Je pravdou, že zákon výslovně neupravuje otázku poskytování hmotných vzorků, dle žalobkyně je ale nepochybné, že se na ně může vztahovat. Samotná polokošile je nepochybně nosičem informace o jejích parametrech a kvalitě. Z judikatury soudů, která se vztahuje k § 3 odst. 3 citovaného zákona, je zřejmé, že výklad tohoto ustanovení je velmi široký a soudy pod něj zahrnují v podstatě cokoliv. Argumentace § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, kterou použil povinný subjekt, nebyla dle žalobkyně vhodná, neboť vyznívá naopak v její prospěch. Toto ustanovení totiž výslovně počítá se situací, že by informace poskytnutá na žádost mohla být v jiné než elektronické podobě. Žalovaný sice argumentoval tím, že v daném případě není splněna podmínka, aby byla informace zaznamenána na nosiči, podle žalobkyně je však i tato podmínka splněna. Ačkoliv zákon o svobodném přístupu k informacím nenabízí přesnější definici, lze uvést analogii s tiskem na papír, což záznam informace na nosič určitě je. Polokošile jsou ve svém základu nějakým způsobem uspořádaná textilní vlákna, v případě papíru se jedná o uspořádaná papírová vlákna. Barvení a další úpravy polokošile jsou pak obdobou tisku na papír. Žalobkyně se dovolávala toho, že právo na informace je zaručeno Listinou základních práv a svobod (dále jen "Listina"), přičemž podrobnosti tohoto práva jsou upraveny v předpisech na úrovni zákonů. Tyto zákony je však nutno vnímat jako omezení ústavního práva v tom smyslu, že je nutné poskytnout vše, co zákony nezakazují. Smyslem těchto ustanovení je, aby fyzické a právnické osoby mohly účinně provádět kontrolu dodržování povinností orgánů veřejné moci, a proto je nutné zákon vykládat co nejšířeji. Samotný zákon o svobodném přístupu k informacím, je postaven na principu, že je nutné poskytnout vše, co není výslovně zakázáno. Poskytnutí polokošil přitom nespadá pod žádnou z výjimek. Žalobkyně dodala, že vzorek polokošil je zcela zastupitelnou věcí a zároveň se nejedná o nic, čím by mohl být ohrožen veřejný pořádek nebo veřejná bezpečnost. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že výsledky rozhodovací činnosti soudů v oblasti práva na informace rozhodně nelze shrnout tak, že podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím lze podřadit pod pojem informace v podstatě cokoliv. Tento zákon vychází z předpokladu, že se poskytuje informace, tedy že žadatel vymezí svůj požadavek identifikací informace, nikoliv jejího nosiče. Definice pojmu informace byla do citovaného zákona vtělena jeho novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. jako výraz transpozice tohoto pojmu ze směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Tato směrnice hovoří o nosiči informace jako o dokumentu v držení veřejného sektoru. Zákonné vymezení pak definuje informaci jako "jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního". Na polokošilích požadovaných žalobkyní však není v uvedeném smyslu ze strany jejich výrobce ani povinného subjektu zaznamenáno způsobem obvyklým, dostupným pro každého a zveřejnitelným podle § 5 zákona o svobodném přístupu k informacím ničeho. Z tohoto důvodu nemohou být polokošile považovány za informaci ani za její nosič. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Není pravdou, že podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím může být za informaci v souladu s judikaturou soudů a odbornou literaturou považováno v podstatě cokoliv, a tedy i žalobkyní požadované polokošile. Zmíněné ustanovení obsahuje zákonnou definici pojmu informace, kterou se "pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního". Žalovanému je nutno přisvědčit v tom, že tato definice pojmu informace byla do citovaného zákona vtělena při jeho novelizaci provedené zákonem č. 61/2006 Sb., kterým byla do českého právního řádu transponována směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 7. 5. 2008 čj. 1 As 17/2008-67, č. 1627/2008 Sb. NSS, dovodil, "že záměrem zákonodárce jednoznačně bylo, aby ‚informace' v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím byla totožná s pojmem ‚dokument' v transponované směrnici (srov. k tomu shodně zvláštní část důvodové zprávy k bodu 6 prvé části zákona). Dokument je v čl. 2 odst. 3 směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru definován jako ‚a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli část takového obsahu'." Dle bodu 11 preambule směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru, "tato směrnice stanoví obecnou definici pojmu ‚dokument' v souladu s vývojem informační společnosti. Vztahuje se na veškeré záznamy jednání, skutečností nebo informací - a všechny soubory takových jednání, skutečností nebo informací - bez ohledu na formu nosiče (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka), které mají subjekty veřejného sektoru v držení. Dokument v držení subjektu veřejného sektoru je dokument, u něhož má subjekt veřejného sektoru právo povolit opakované použití." To, že úmyslem zákonodárce bylo definovat v zákoně pojem informace souladně s pojmem dokument vymezeným citovanou směrnicí, tedy ve smyslu určitého obsahu, který je uložen na nějakém nosiči, ať již ve formě písemného či elektronického dokumentu, nebo ve formě vizuální, zvukové či audiovizuální nahrávky, jednoznačně dokládá i důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb. (Sněmovní tisk č. 991/0), která mj. uvádí, že "do zákona se zavádí výkladové ustanovení k pojmu ‚informace', které dosud zcela chybělo. Definice byla převzata z transponované směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru, jejím účelem je především ujasnit vztah mezi ‚informací' ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím a ‚dokumentem', jak ho definuje [citovaná] směrnice. Vyjasnění tohoto vztahu je klíčové pro bezvadnou transpozici [této] směrnice." Z výše uvedeného je tedy zřejmé, že pojem "informace" ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím musí mít stejný význam jako pojem "dokument" ve smyslu směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru, která tento pojem definuje s použitím uzavřeného výčtu jako: - obsah psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě; - obsah uložený jako zvuková, vizuální či audiovizuální nahrávka; - případně jakákoliv část takového obsahu. Toto vymezení má souvislost také s následným poskytnutím informace, neboť jak uvedl Nejvyšší správní soud v již citovaném rozsudku čj. 1 As 17/2008-67, "poskytováním informací se pak rozumí především poskytování jejich obsahu, tedy zpravidla textu". Nejvyšší správní soud zde užil slovo "zpravidla" proto, že informace může mít také formu obsahu zaznamenaného nikoliv v textové podobě, ale ve formě zvukové nahrávky, videonahrávky či audiovizuální nahrávky. V každém případě však i taková informace, stejně jako informace zaznamenaná přímo slovy, musí mít vždy určitý obsah, který je její podstatou a který lze slovně reprodukovat. V případě polokošile tomu tak ale není, protože se jedná toliko o hmotný předmět, který žádný konkrétní slovy vyjádřitelný obsah nemá. Jinak řečeno, polokošili nelze považovat za dokument ve smyslu čl. 2 odst. 3 směrnice o opakovaném použití informací veřejného sektoru, a tedy ani za informaci podle § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, kterou by bylo možné žadateli v režimu tohoto zákona poskytnout, neboť sama o sobě nemá žádný obsah, který by bylo možné vyjádřit slovy, ani na ní není takový obsah zaznamenán (není ani nosičem informace). Podstatou každé informace je právě její slovně vyjádřitelný obsah. Ten umožňuje konkrétní informaci reprodukovat, šířit, poskytnout ji žadateli, a umožňuje rovněž povinnému subjektu, aby splnil povinnost uloženou § 5 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím, tj. aby poskytnutou informaci ve stanovené lhůtě zveřejnil způsobem umožňujícím dálkový přístup, popř. aby zveřejnil doprovodnou informaci vyjadřující obsah poskytnutých informací. V případě hmotných předmětů je splnění této povinnosti nemožné, neboť tyto žádný slovy reprodukovatelný "obsah", který by bylo možné zveřejnit, nemají. Je nepochybné, že odbornou analýzou jakéhokoliv hmotného předmětu lze získat celou škálu údajů (informací) o jeho složení, chemických a fyzikálních vlastnostech apod. Tyto údaje se však stanou informacemi ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím teprve tehdy, až jimi bude povinný subjekt reálně disponovat v podobě dokumentu majícího určitý obsah. K tomu dojde, jestliže povinný subjekt analýzu hmotného předmětu sám provede a poté písemně vyhodnotí, nebo když obdrží výsledky takové analýzy zpracované třetí osobou. To, že povinný subjekt má ve svém držení samotný hmotný předmět, existenci takových (dosud neexistujících) informací neprokazuje. Poukaz žalobkyně na analogii mezi tiskem (textu) na papír a barvením či jinými úpravami polokošile nemůže obstát. Mezi oběma postupy je zásadní rozdíl spočívající v tom, že při barvení či jiných úpravách polokošile není na textilní vlákna, z nichž polokošile sestává, zaznamenáván žádný slovně vyjádřitelný obsah, jako je tomu v případě tisku určitého textu na papír. Jak bylo soudem konstatováno shora, právě tento slovně vyjádřitelný obsah je podstatou každé informace. Pro úplnost soud uvádí, že i na polokošili může být barvou, výšivkou či jinou technikou znázorněn určitý slovní prvek. U policejní polokošile si jistě lze představit, že na ní bude nápis "POLICIE". O takovou informaci však žalobkyně v souzené věci nežádala; jejím cílem bylo domoci se poskytnutí vzorku celé polokošile. Městský soud si je vědom toho, že právo na poskytování informací o činnosti orgánů státní správy je garantováno Listinou. Toto právo však není bezbřehé. Podle čl. 17 odst. 5 Listiny podmínky a provedení tohoto práva stanoví zákon, jímž je v daném případě zákon o svobodném přístupu k informacím. Protože polokošile jakožto hmotný předmět nelze považovat za informaci ve smyslu tohoto zákona (a už vůbec ne za informaci, jež by vypovídala o činnosti povinného subjektu), povinný subjekt postupoval v souladu se zákonem, jestliže žádost žalobkyně o poskytnutí takové "informace" odmítl, a nepochybil ani žalovaný, který tento postup povinného subjektu stvrdil napadeným rozhodnutím. Městský soud na okraj dodává, že opačný názor, jenž zastává žalobkyně, by ve svém důsledku vedl k absurdnímu závěru, že žadatelé jsou oprávněni po policii jakožto povinném subjektu požadovat, aby jim "jako informaci" podle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytla v podstatě kterýkoliv hmotný předmět, který má ve svém držení, např. plně vybavený služební automobil, policejní vysílačku či dokonce služební zbraň. Stejně jako je tomu v případě žalobkyní požadovaných polokošil, rovněž detailním rozborem a zkoumáním těchto předmětů by pak žadatel jistě mohl získat řadu informací o jejich kvalitativních vlastnostech, které by následně bylo možné porovnat s jinými "konkurenčními" výrobky. Takový závěr dle náhledu soudu nelze akceptovat. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně rozsudkem ze dne 26. 6. 2017, čj. 7 As 289/2016-20.

decision_1120.txt

k § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 413/2005 Sb. a č. 110/2007 Sb. Politické strany a politická hnutí nejsou veřejnými institucemi ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, a nejsou proto subjekty povinnými poskytovat informace podle citovaného zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2017, čj. 6 As 43/2017-46) Prejudikatura: č. 1841/2009 Sb. NSS, č. 1972/2010 Sb. NSS, č. 2494/2012 Sb. NSS, č. 2979/2014 Sb. NSS, č. 3155/2015 Sb. NSS a č. 3405/2016 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 113/1995 Sb č. 86/2005 Sb., č. 30/2003 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 686/02) a č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06); rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 2006, Linkov proti České republice (stížnost č. 10504/03). Věc: Mgr. Michal K. proti Komunistické straně Čech a Moravy o odepření poskytnutí informace, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce požádal dne 11. 3. 2013 žalovanou písemně o sdělení, jaký je celkový počet členů Komunistické strany Čech a Moravy ke dni 11. 3. 2013 a jaký je počet členů strany v městě Brně a MČ Brno Bohunice ke stejnému dni. Učinil tak podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Odpověď žalované ze dne 13. 3. 2013 obsahovala informaci o celkovém počtu členů KSČM ke dni 31. 12. 2012 a o počtu členů KSČM v obvodu Brno-město. Den po obdržení odpovědi zaslal žalobce žalované prostřednictvím mailové zprávy protest, který byl založen na tom, že mu žalovaná neodpověděla na dotaz ohledně počtu členů strany v MČ Brno Bohunice, ani nerozhodla o odmítnutí žádosti podle § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím. Žalovaná reagovala mailovou zprávou ze dne 18. 3. 2013, ve které konstatovala, že politická strana není subjektem, který by měl povinnost poskytovat informace na základě zákona o svobodném přístupu k informacím, a není tedy ani vázána povinností vydávat rozhodnutí o odmítnutí žádosti. Dále žalovaná uvedla, že zaslané informace v první mailové zprávě byly projevem její dobré vůle a že podrobné informace o počtu členů KSČM, tedy i o počtu členů v Městské části Brno Bohunice, na úrovni Ústředního výboru KSČM statisticky nesleduje. Žalobce se podáním z téhož dne odvolal proti rozhodnutí o částečném odmítnutí své žádosti o informaci. Předseda Ústředního výboru KSČM nicméně v dopise ze dne 2. 4. 2013 setrval na stanovisku, že KSČM není povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 a 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud v Praze žalobu proti uvedenému dopisu usnesením ze dne 29. 8. 2016, čj. 5 A 56/2013-61, odmítl. Toto usnesení Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 19. 10. 2016, čj. 6 As 213/2016-23, zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení, neboť rozhodnutí městského soudu vyhodnotil jako nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Městský soud totiž na jednu stranu konstatoval, že politická strana není veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a nepřipadá v úvahu ani její zařazení do jiné kategorie povinných subjektů vymezených v § 2 odst. 1 a 2 tohoto zákona, pročež žalobu odmítl. Na druhou stranu však vyslovil závěr, že pokud by politická strana byla příjemcem veřejných prostředků a požadované informace by se týkaly nakládání s těmito prostředky, mohla by být považována za povinný subjekt. Nejvyšší správní soud označil tyto dva závěry za vzájemně neslučitelné. Městský soud následně žalobu zamítl. Za spornou opět označil otázku, zda je žalovaná jakožto politická strana povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud vyšel z nálezu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, N 10/44 SbNU 129, č. 10/2007 Sb. ÚS, Letiště Praha, přičemž dospěl k závěru, že u žalované převažují znaky soukromé instituce a povinným subjektem tedy není. Dle názoru městského soudu z judikatury nevyplývá, že by některá kritéria užívaná při posuzování veřejné či soukromé povahy určitého subjektu měla větší váhu než jiná. K argumentu žalobce, že politické strany jsou částečně financovány státem, městský soud uvedl, že politická strana by mohla být povinným subjektem, pokud by po ní byly požadovány informace týkající se nakládání s veřejnými prostředky, které jsou jí poskytovány. Jelikož však žalobce nepožadoval informace týkající se působnosti žalované v oblasti veřejné správy, nebyla žalovaná povinna mu požadovanou informaci poskytnout. Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, jíž se domáhal zrušení tohoto rozhodnutí a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení. V prvé řadě namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, neboť městský soud dle názoru stěžovatele uzavřel, že politická strana není veřejnou institucí (přičemž v tomto případě měla být žaloba odmítnuta), a současně konstatoval, že pokud by byla žalovaná příjemcem veřejných prostředků, bylo by od ní možné požadovat informace o nakládání s těmito prostředky. Tyto dva závěry vedle sebe však neobstojí, což Nejvyšší správní soud městskému soud vytknul již v rozsudku ze dne 19. 10. 2016, čj. 6 As 213/2016-23. Stěžovatel dále předestřel rozsáhlou argumentaci vztahující se k pojetí politické strany jakožto veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Správní soudy dle jeho názoru k takovému závěru tendují. Stěžovatel se zároveň domnívá, že počet členů KSČM v místní organizaci Brno-Bohunice se týká její působnosti v oblasti veřejné správy. Tato informace je totiž pro žalovanou klíčová z hlediska jejích vnitrostranických procesů, na něž se váže její hlavní účel, totiž participace na veřejné moci, což je bezesporu výkonem veřejné správy. Žalovaná považovala kasační stížnost za nedůvodnou a navrhla ji zamítnout. Rozsudek městského soudu považovala za srozumitelný a subjektivní pocit stěžovatele o jeho nesrozumitelnosti by dle ní neměl znamenat, že jde o nepřezkoumatelné rozhodnutí. Dle jejího názoru vystihl městský soud podstatu věci závěrem, že stěžovatel nepožadoval informaci vztahující se k působnosti žalované v oblasti veřejné správy, a proto nebyla povinna mu tuto informaci poskytnout. Jednání stěžovatele, který v komunálních volbách v roce 2014 kandidoval za jinou politickou stranu, považuje žalovaná za šikanózní. Usnesením ze dne 26. 5. 2017, čj. 6 As 43/2017-39, Nejvyšší správní soud řízení o kasační stížnosti přerušil s tím, že vyčká rozhodnutí Ústavního soudu v řízení vedeném pod sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a.s. Po vyhlášení nálezu v uvedené věci (nález ze dne 20. 6. 2017 vyhlášený dne 18. 7. 2017) Nejvyšší správní soud rozhodl o pokračování v řízení (usnesení ze dne 20. 7. 2017, čj. 6 As 43/2017-41). Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (...) [11] Otázku, zda lze žalovanou (politickou stranu) považovat za "veřejnou instituci" ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, je však nutné důkladně posoudit. Povaha žalované je v tomto směru zcela klíčová, neboť se od ní odvíjí jak její případná informační povinnost (a důvodnost kasační stížnosti), tak především pravomoc správních soudů o žalobě stěžovatele vůbec rozhodnout, tedy jedna ze základních podmínek řízení ve správním soudnictví. Žalovanou totiž za správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. obecně považovat nelze, toto postavení by jí náleželo právě jen v rámci rozhodování o žádostech v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. [12] Ústavní soud se výkladem pojmu "veřejná instituce" pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím zabýval poprvé v nálezu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, N 30/29 SbNU 257, č. 30/2003 Sb. ÚS, kdy posuzoval povahu Fondu národního majetku. Dospěl k závěru, že "definiční znaky pojmu veřejná instituce [...] lze pak vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z množiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností." [13] Tyto úvahy následně Ústavní soud rozvedl v nálezu ze dne 24. ledna 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, N 10/44 SbNU 129, č. 10/2007 Sb. ÚS, ve věci státního podniku Letiště Praha, v němž uvedl, že pokud usilujeme "o vyřešení otázky, zda má ten který subjekt povahu veřejné instituce, je nutno přistoupit ke zkoumání jeho povahy. [...] Je tak třeba reflektovat skutečnost, že se v činnosti mnoha institucí prolínají aspekty soukromoprávní s veřejnoprávními a rozhodující pro kvalifikaci instituce jako veřejné či soukromé potom je, které aspekty převažují. Zařazení zkoumané instituce pod instituci veřejnou či instituci soukromou tak musí vyplývat z ‚převahy' znaků, jež jsou pro instituci veřejnou či soukromou typické. Lze si tak představit instituci, která kupříkladu v procesu svého vzniku (zániku) obsahuje soukromoprávní prvky, nicméně ostatní hlediska budou směřovat k závěru o její veřejnoprávní povaze. [...] Mezi relevantní hlediska pro určení, zda se jedná o instituci veřejnou či soukromou, patří tak dle přesvědčení Ústavního soudu nejen a) způsob vzniku (zániku) instituce (z pohledu přítomnosti či nepřítomnosti soukromoprávního úkonu), ale rovněž b) hledisko osoby zřizovatele (z pohledu toho, zda je zřizovatelem instituce jako takové stát či nikoli; pokud ano, jedná se o znak vlastní veřejné instituci), c) subjekt vytvářející jednotlivé orgány instituce (z toho pohledu, zda dochází ke kreaci orgánů státem či nikoli; jestliže ano, jde o charakteristický rys pro veřejnou instituci), d) existence či neexistence státního dohledu nad činností instituce (existence státního dohledu je přitom typická pro veřejnou instituci) a e) veřejný nebo soukromý účel instituce (veřejný účel je typickým znakem veřejné instituce). Prostřednictvím těchto kritérií je pak nutno zkoumanou instituci posuzovat a podle výsledku dojít k závěru o její veřejné či soukromé povaze." (...) [15] Z kritérií vymezených Ústavním soudem v nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha, Nejvyšší správní soud dále vycházel při posouzení povahy společností ČEZ, a.s. (rozsudek ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009-94, č. 1972/2010 Sb. NSS), České dráhy, a.s. (rozsudek ze dne 8. 9. 2011, čj. 9 As 48/2011-129), Dopravní podnik hl. m. Prahy, a.s. (rozsudek ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 114/2011-121, č. 2494/2012 Sb. NSS), Teplárna České Budějovice, a.s. (rozsudky ze dne 20. 6. 2013, čj. 9 As 137/2012-52, a ze dne 28. 3. 2013, čj. 9 As 60/2012-62), Liberecká IS, a.s. (rozsudek ze dne 28. 3. 2014, čj. 5 As 75/2013-53), Lužická nemocnice a poliklinika, a.s. (rozsudek ze dne 6. 5. 2015, čj. 6 As 115/2014-35) či Sportovní areály města Kladna s. r. o. (rozsudek ze dne 24. 11. 2016, čj. 9 As 205/2016-29). [16] K určitému posunu vůči dosavadní judikatuře došlo v rozsudku ze dne 16. 3. 2016, čj. 2 As 155/2015-84, č. 3405/2016 Sb. NSS, který se opět týkal společnosti ČEZ, a.s., a v němž Nejvyšší správní soud konstatoval, že v judikatuře týkající se veřejných institucí podle zákona o svobodném přístupu k informacím "lze vysledovat postupnou vývojovou tendenci, že se pod pojem veřejná instituce zařazuje čím dál, tím více na první pohled soukromoprávních subjektů, u nichž určitým způsobem převažuje státní, resp. municipální vliv". Nejvyšší správní soud dále zdůraznil, že "právě efektivní ovládání akciové společnosti státem považuje za nejvýznamnější kritérium pro podřazení tohoto soukromoprávního subjektu pod pojem veřejná instituce. Kritéria popsaná Ústavním soudem sice nebyla vývojem judikatury překonána, nicméně je lze ve vztahu k tomuto kritériu považovat za kritéria vedlejší. Ta mohou být rozhodující v případech, nelze-li ovládání společnosti státem zjistit se stoprocentní jistotou. Tuto tendenci, tj. akcentování kritéria ovládání soukromého subjektu státem, lze vysledovat i z již zmiňovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu; za zásadní kritérium považoval faktické ovládání soukromoprávní entity také rozsudek rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, bod 102." Obdobný názor lze nalézt v rozsudcích ze dne 30. 3. 2016, čj. 3 As 81/2014-103, ze dne 24. 11. 2016, čj. 9 As 100/2016-167, ze dne 24. 11. 2016, čj. 2 As 189/2016-35, a ze dne 22. 2. 2017, čj. 7 As 349/2016-23. [17] Citovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu však nepřímo podrobil kritice Ústavní soud v nálezu ze dne 20. června 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a.s., kterým zrušil výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 155/2015-84 i předcházející rozhodnutí městského soudu (rozsudek ze dne 1. 4. 2015, čj. 7 A 251/2011-125). Ústavní soud konstatoval, že z čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod plyne povinnost poskytovat informace pouze státním orgánům a orgánům územní samosprávy, tedy výlučně subjektům veřejnoprávním. Tato povinnost sice může být stanovena "i fyzickým nebo právnickým osobám, které nejsou veřejnou mocí, nesmí však vést k ústavně nepřípustnému zásahu do jejich základních práv a svobod. Takováto povinnost musí být v souladu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod vždy stanovena zákonem a musí dostát základním požadavkům plynoucím z principu demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, včetně požadavku na jasnost a určitost zákona" (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). Ústavní soud poznamenal, že vztažením informační povinnosti na soukromoprávní subjekt může být dotčena řada jeho základních práv a svobod. Nezbytným předpokladem takového zásadu, má-li být opodstatněný a přípustný, je "adekvátní zákonný základ, který však v případě veřejné instituce ve vztahu k soukromoprávním subjektům dán není. Tento pojem je natolik neurčitý, že žádný z těchto subjektů nemůže ze zákona o svobodném přístupu k informacím zjistit, zda má povinnosti povinného subjektu. Na rozdíl od veřejnoprávních subjektů, jejichž povinnost poskytovat informace má základ přímo v ústavním pořádku, nelze v případě soukromoprávních subjektů ze zákona dovodit žádná kritéria, na jejichž základě by je bylo možné zařadit mezi veřejné instituce. Definiční znaky, které v minulosti vymezil Ústavní soud ve svých nálezech, měly zamezit právě tomu, aby byl uvedený pojem vztažen na jiné než veřejnoprávní subjekty. Ve vztahu k soukromoprávním subjektům ale žádná ‚upřesňující kritéria' dovodit nelze. Nad rámec zákona je přitom nemohou v rámci své rozhodovací činnosti ‚dotvořit' ani soudy. Pakliže by tak učinily a na jejich základě přiznaly některému ze soukromoprávních subjektů postavení veřejné instituce, uložily by mu tím povinnost v rozporu s výhradou zákona podle čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod." (zvýraznění doplněno Nejvyšším správním soudem). [18] Vědom si všech uvedených východisek přistoupil Nejvyšší správní soud k posouzení povahy žalované pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím a jejího podřazení pod zákonný pojem veřejné instituce. [19] Způsob vzniku a zániku politických stran upravuje zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (dále jen "zákon o politických stranách"). Podle § 6 odst. 1 tohoto zákona vzniká politická strana "registrací nebo na základě skutečností, které ji nahrazují". Mezi takové skutečnosti patří uplynutí lhůty 30 dnů od zahájení registračního řízení, aniž by bylo zmocněnci přípravného výboru politické strany doručeno odmítavé rozhodnutí Ministerstva vnitra (§ 8 odst. 4 zákona o politických stranách) a pravomocné rozhodnutí soudu rušící rozhodnutí o odmítnutí registrace (odst. 6 citovaného ustanovení). Samotnému návrhu na registraci předchází "založení" politické strany, které provádí přípravný výbor politické strany. (§ 6 odst. 2 zákona o politických stranách). "Registraci provede ministerstvo zápisem strany a hnutí do rejstříku stran a hnutí" (§ 8 odst. 7 zákona o politických stranách). K zániku politické strany potom dochází "dnem, kdy ministerstvo provede výmaz strany a hnutí ze seznamu stran a hnutí". (§ 12 odst. 1 zákona o politických stranách). Výmazu předchází zrušení politické strany, a to buď jejím vlastním rozhodnutím, nebo rozhodnutím soudu o jejím rozpuštění. (§ 13 odst. 1 zákona o politických stranách). [20] Vznik ani zánik politických stran se tedy bez jisté ingerence ze strany státu neobejde. Ve stejné situaci jsou však všechny ostatní právnické osoby, jejichž postavení se řídí výhradně soukromoprávními předpisy (srov. § 126 odst. 1, § 168 odst. 1 a § 185 občanského zákoníku). Nejvyšší správní soud navíc považuje za důležitou právě onu "předregistrační" fázi vzniku politické strany, tedy její založení (slovy nyní účinného občanského zákoníku "ustavení" - srov. § 122). V této fázi se občané bez jakéhokoli zásahu ze strany veřejné moci dohodnou na založení politické strany, sdruží se v přípravném výboru politické strany, sesbírají potřebný počet podpisů a vyhotoví stanovy politické strany. Následně podají návrh na registraci politické strany Ministerstvu vnitra, které ji může odmítnout pouze z taxativně stanovených důvodů. (srov. § 8 odst. 1 věta prvá zákona o politických stranách). Jde tedy zásadně o režim registrační, nikoli povolovací; k zakládání politických stran dochází soukromou iniciativou "zdola" a stát vůči nim plní spíše funkci evidenční. Možnost odmítnout registraci politické strany z důvodu rozporu stanov s § 1 až § 5 zákona o politických stranách, jakož i její rozpuštění rozhodnutím soudu považuje Nejvyšší správní soud spíše za otázku státního dohledu, jíž bude věnován jeden z následujících odstavců. [21] Ačkoli tedy státní moc hraje při vzniku politických stran jistou roli a v zákonem vymezených případech může politickou stranu rozpustit a tím vyvolat její zánik, je nepochybné, že v otázce vzniku a povětšinou i zániku politické strany dominují soukromoprávní prvky. Stát ani jiná veřejnoprávní korporace totiž nemohou vznik politické strany iniciovat a vyvolat její zánik může státní moc pouze za zákonem striktně vymezených podmínek. (§ 13 odst. 5 zákona o politických stranách). [22] Za "zřizovatele" politické strany v žádném případě nelze považovat orgány veřejné moci. Jak již bylo řečeno, k registraci (a tedy vzniku) politické strany může dojít pouze na návrh přípravného výboru, který reprezentuje svobodnou vůli občanů hodlajících realizovat své ústavně zaručené právo sdružovat se v politických stranách. (čl. 20 odst. 2 Listiny). Lze odkázat též na názor Ústavního soudu, že "[p]olitické strany a politická hnutí jsou korporacemi na soukromoprávním základu, v nichž členství není výsledkem aktu veřejné moci, ale volného rozhodnutí jednotlivců, nemají veřejnoprávní statut" (nález ze dne 18. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 26/94, N 62/4 SbNU 113, č. 296/1995 Sb.). [23] Orgány politické strany musejí být vymezeny v jejích stanovách [§ 6 odst. 2 písm. b) bod 6 zákona o politických stranách], které sepisuje přípravný výbor politické strany tvořený alespoň třemi občany, kteří dosáhli věku 18 let. Tyto orgány musejí být ustanoveny demokraticky [§ 4 písm. b) zákona o politických stranách a contrario] do šesti měsíců od vzniku politické strany (§ 6 odst. 5 zákona o politických stranách). Pokud k tomu nedojde, podá Ministerstvo vnitra vládě podnět k návrhu na pozastavení činnosti politické strany. Zákon o politických stranách tedy zjevně vyžaduje, aby si politická strana své orgány ustanovila sama (se subsidiárním užitím ustanovení občanského zákoníku o spolcích), a žádnou účast veřejné moci na tomto procesu nepředpokládá [s výjimkou nutnosti vyznačit změny v jejich obsazení v rejstříku stran a hnutí - srov. § 9 odst. 3 písm. b) zákona o politických stranách]. Případné jmenování likvidátora, který vykonává působnost statutárního orgánu (§ 193 občanského zákoníku), soudem po rozhodnutí o rozpuštění politické strany nepředstavuje řádný proces ustanovování orgánů politické strany. [24] Již výše Nejvyšší správní soud naznačil, že stát na činnost politických stran dohlíží. To se odráží jednak v odmítnutí registrace (a tedy zamezení vzniku) politické strany, jejíž stanovy odporují úvodním ustanovením zákona o politických stranách, dále v možnosti vlády navrhnout soudu pozastavení činnosti politické strany (popřípadě její znovuobnovení) či rozpuštění politické strany a konečně též v pravomoci Nejvyššího správního soudu o takovém návrhu vlády rozhodnout. S účinností zákona č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích a další související zákony, byl navíc zřízen zvláštní Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, jehož úkolem je, jak již napovídá jeho název, dohlížet nad hospodařením politických stran. Lze tedy říci, že čtvrté z kritérií vymezených Ústavním soudem posouvá politické strany na pomyslné škále o něco blíže na stranu veřejnoprávních subjektů, nicméně i běžné "soukromé" právnické osoby podléhají tu ve větší, tu v menší míře kontrole ze strany veřejné moci. [25] Nejtěžší úkol spočívá ve vymezení účelu politické strany. Politickou stranu lze na jednu stranu chápat jako prostředek realizace práva občanů sdružovat se v politických stranách (čl. 20 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) a práva účastnit se na správě věcí veřejných (čl. 21 Listiny základních práv a svobod). Na druhou stranu politické strany představují základ politického systému České republiky a důležitý prvek v základním procesu zastupitelské demokracie - volbách (čl. 5 Ústavy). Na tuto ambivalentní povahu politických stran poukázal i Ústavní soud ve výše citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 26/94., když konstatoval, že "ústavněprávní postavení politických stran nemůže být definováno pouze jako prostý výsledek zjištění, že strany nemají statut státního orgánu a v důsledku toho nejsou ničím jiným, než soukromými spolky. Takto jednoduché jejich postavení v současné době není. Po druhé světové válce překonala řada ústav předválečnou ústavní prudérii a upravila postavení a úlohu politických stran výslovně též v ústavním zřízení. Francouzská ústava např. vyzdvihuje úlohu a účast stran ve volbách (čl. 4), německá pak účast stran na tvorbě politické vůle lidu (čl. 21 odst. 1 Zákl. zákona SRN). Tomuto ústavnímu ‚odhalení' veřejné úlohy politických stran a snahám po jejich ‚zveřejnoprávnění' vyšlo v některých západoevropských zemích vstříc uznání jistého statutu veřejnosti, tj. role, kterou mají strany ve státě a vůči státu, aniž by však samy byly státem (měly státní, veřejnoprávní povahu)." Politické strany definoval Ústavní soud jako "státem privilegované korporace soukromého práva, nezbytné v reprezentativní formě vlády, jejichž základní funkcí je vytvářet svorník mezi státem a společností tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí." [26] Na existenci a fungování politických stran je bezesporu veřejný zájem, což zdůraznil i Ústavní soud v citovaném nálezu. Dle názoru Nejvyššího soudu však nelze ztotožňovat pojmy "veřejný účel" a "veřejný zájem" (k tomu srov. Mates, P. Veřejná instituce a informační povinnost. Právní rozhledy, 15-16/2014, s. 557 a násl.). Pokud je činnost určitého subjektu ve veřejném zájmu, ještě to neznamená, že jeho účel je rovněž veřejný. Účel je totiž třeba posuzovat zejména z pohledu vzniku subjektu, tedy s ohledem na cíl, jenž je při jeho vytvoření sledován (což ostatně vyplývá již z nálezu ve věci Letiště Praha, kde Ústavní soud posuzoval "hledisko účelu, za kterým byla instituce založena"). [27] Evropský soud pro lidská práva zdůrazňuje roli politických stran jako prostředku k realizaci svobody sdružování a svobody projevu (srov. rozsudek páté sekce ze dne 7. 12. 2006 ve věci Linkov proti České republice, stížnost č. 10504/03, bod 34 a tam citovanou judikaturu). Rovněž Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 3. 2009, čj. Pst 1/2008-66, č. 1841/2009 Sb. NSS, konstatoval, že "[ú]čelem existence politických stran je totiž politická reprezentace odpovídající části veřejnosti, účast ve volbách a snaha získat jejich prostřednictvím zastoupení ve volených orgánech veřejné moci (srov. nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 3/96). V povaze politických stran je, že jako jediné subjekty mohou v zastupitelské formě demokracie získat politickou moc a ovlivnit režim v zemi jako celku. Předkládáním politického programu a možností uskutečnit své návrhy, přijdou-li k moci, se politické strany liší od jakéhokoliv jiného subjektu působícího v politickém životě (srov. rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 2. 2003, Refah Partisi a další proti Turecku, stížnosti č. 41340/98, 41342/98, 41343/98 a 41344/98, bod 87." Lze též odkázat na závěr vyslovený Ústavním soudem v nálezu ze dne 19. 1. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 10/03, N 9/36 SbNU 85; č. 9/2005 Sb., že "[p]olitické strany jsou klíčovým subjektem demokratického pluralitního politického systému, plní funkci reprezentanta pluralitních, diferencovaných zájmů. Jejich cílem je dosažení těchto zájmů prostředky demokratického ústavního systému, tj. zastoupením v zastupitelských sborech, zejména pak v Parlamentě, jakož i zastupitelstvech obcí a krajů." [28] Z citované judikatury vyplývá, že účel politických stran spočívá primárně v realizaci politických práv občanů, neboť umožňují sdružování stejně smýšlejících občanů a kolektivní prosazování jejich zájmů. Podle názoru Ústavního soudu je však institucí zřízenou za veřejným účelem "ta, která byla zřízena k uspokojování veřejných či celospolečenských potřeb; má za účel prospět nikoli zájmům svým, nýbrž uspokojuje svou činností také potřeby veškerenstva nebo alespoň neurčité části subjektů, jímž činnost instituce slouží k dobru" (nález I. ÚS 260/06, Letiště Praha). Je zřejmé, že tato charakteristika povaze politických stran neodpovídá. [29] Výraznější veřejnoprávní prvek (a to ještě nikoli převažující) tedy Nejvyšší správní soud shledal pouze v rámci kritéria státního dohledu nad činností politických stran. Ačkoli toto kritérium judikatura Nejvyššího správního soudu v poslední době vyzdvihovala, neobstál tento přístup v přezkumu Ústavního soudu. Lze tedy uzavřít, že politická strana nenaplňuje znaky veřejné instituce ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, a proto nemůže být subjektem povinným poskytovat podle tohoto zákona informace. [30] Úvahy Nejvyššího správního soudu zde však nekončí, neboť městský soud vyšel v podstatné míře z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2016, čj. 1 As 272/2015-75, týkajícího se postavení Církve československé husitské, v němž bylo jako klíčové (i když v posuzované věci nedůvodné) vyhodnoceno tvrzení stěžovatele (žadatele o informaci), že veřejný charakter církve spočívá v jejím (spolu)financování ze státního rozpočtu. Dle názoru prvního senátu Nejvyššího správního soudu lze částečné financování činnosti církve ze státního rozpočtu "považovat za veřejný prvek žalované v tom smyslu, že příjemci veřejných prostředků podléhají určité kontrole veřejnosti stran nakládání s přidělenými prostředky. V obecné rovině však tento znak nevede ke kvalifikaci církve jako veřejné instituce." První senát uznal, že Ústavní soud pro posouzení povahy instituce nepovažuje zdroj financování za rozhodný, pročež uzavřel, že u církve převažují soukromoprávní aspekty a pro posouzení její celkové povahy nebude částečné financování ze státního rozpočtu rozhodné. Následně však uvedl, že "[o]becně lze tedy konstatovat, že u žalované převažují znaky soukromé instituce. To však nevede k jednoznačnému závěru - který vyslovil městský soud - že žalovaná (resp. jakákoliv církev a náboženská společnost) není za žádných okolností povinným subjektem dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tato nesprávná úvaha městského soudu však nezpůsobila nezákonnost celého rozsudku, neboť městský soud správně uzavřel, že v posuzovaném případě žalovaná povinným subjektem nebyla. Při posuzování, zda je církev či náboženská společnost povinným subjektem, je totiž nutno vzít v úvahu povahu informace, jejíž poskytnutí je požadováno." Jelikož však žadatel v projednávaném případě požadoval informaci spadající do vnitřních záležitostí církve, nebyla povinna mu je poskytnout. Jiná by však byla situace, "kdyby stěžovatel požadoval od žalované informaci týkající se její činnosti v oblasti veřejného práva, resp. výkonu veřejné moci či nakládání s veřejnými prostředky. Pro tyto případy by bylo nutné církev považovat za povinný subjekt dle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť pak se již nepohybuje ve svém vnitřním světě, do nějž není stát oprávněn zasahovat, nýbrž ve veřejném prostoru, který podléhá kontrole veřejnosti." [31] Pro úplnost lze uvést, že obdobný přístup zvolil Krajský soud v Brně již v rozsudku ze dne 7. června 2013, č. j. 62 A 26/2012-129, č. 2979/2014 Sb. NSS, v němž dovodil informační povinnost společnosti CHAPS, spol. s r. o., která na základě smlouvy uzavřené s Ministerstvem dopravy vedla celostátní informační systém o jízdních řádech. Krajský soud v Brně přezkoumal charakter posuzované společnosti na základě kritérií vymezených v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06, Letiště Praha. "Nečinil tak ovšem v obecné rovině, tj. ve vztahu ke všem činnostem, které tato obchodní společnost vykonává, nýbrž toliko ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech." Dle názoru Krajského soudu v Brně totiž "svěřuje-li zákon určitý výkon veřejné správy správnímu orgánu (jenž je bezesporu povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím) a současně tomuto správnímu orgánu umožňuje tímto výkonem veřejné správy pověřit jiný subjekt (tedy výkon veřejné správy původně uložený správnímu orgánu takto delegovat), je třeba na tento pověřený subjekt nahlížet při výkonu veřejné správy shodně jako na správní orgán, který je primárně k výkonu této veřejné správy určen. Není totiž rozumného důvodu rozlišovat mezi situací, kdy správní orgán zákonné zmocnění k pověření nevyužije a veřejnou správu vykonává sám, a situací, kdy výkonem veřejné správy v souladu se zákonem pověří jiný subjekt." Závěr, který na základě svých úvah Krajský soud v Brně učinil, je, že "byť je v obecné rovině společnost CHAPS jistě soukromou osobou, ve vztahu k vedení celostátního informačního systému o jízdních řádech je třeba tuto společnost považovat za veřejnou instituci, neboť touto činností vykonává veřejnou správu namísto žalovaného, kterým je k tomu pověřena, žalovaný nad ní při výkonu veřejné správy dohlíží a současně se jedná o činnost vykonávanou ve veřejném zájmu. Společnost CHAPS jakožto vykonavatel veřejné správy je tedy veřejnou institucí a současně povinným subjektem podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím." [32] S takto pojatým výkladem se nyní rozhodující šestý senát Nejvyššího správního soudu ve vztahu k žalované neztotožňuje. Postavení povinných subjektů podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze odvozovat od charakteru informace, o niž jsou žádáni. Soukromoprávní subjekty nelze stavět do postavení "Schrödingerových koček", které současně jsou i nejsou veřejnými institucemi a ustálí se ad hoc v jedné z těchto pozic až poté, co jsou požádány o poskytnutí konkrétní informace. Úvahy prvního senátu i Krajského soudu v Brně odpovídají spíše koncepci druhého odstavce § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož jsou povinnými subjekty "dále ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti". Veřejné instituce jsou však povinnými subjekty vždy a ve vztahu k celé své působnosti, přičemž Nejvyšší správní soud pojem "působnost" ztotožňuje s rozsahem činnosti daného subjektu bez ohledu na to, zda jde o výkon vrchnostenské pravomoci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 22. 10. 2014, čj. 8 As 55/2012-62, č. 3155/2015 Sb. NSS, bod 103). (...) [34] Nejvyšší správní soud považuje za vhodné zdůraznit, že v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba důsledně rozlišovat mezi "povinným subjektem" a "příjemcem veřejných prostředků". Vyplácení finančních prostředků z veřejných rozpočtů totiž automaticky neznamená, že je příjemce těchto prostředků povinen poskytovat informace o své činnosti. Podle § 8b odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím poskytne povinný subjekt "základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky". Z tohoto ustanovení nelze v žádném případě dovodit, že by byl příjemce veřejných prostředků povinen sám poskytovat informace. V kontextu projednávané věci to znamená, že o informace týkající se státních příspěvků poskytnutých žalované podle § 20 a násl. zákona o politických stranách by stěžovatel musel požádat příslušný státní orgán, tedy Ministerstvo financí (srov. též bod [80] odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a.s.). O takovou informaci však stěžovatel v dané věci beztak nežádal. [35] Protože Komunistická strana Čech a Moravy není de lege ani de constitutione lata veřejnou institucí, a není tak povinna poskytovat informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neměl Nejvyšší správní soud ani důvod zabývat se povahou požadované informace o počtu členů politické strany z hlediska případné výluky z informační povinnosti. [36] Závěrem lze podtrhnout, že Nejvyšší správní soud posuzoval povahu žalované politické strany jako veřejné instituce pouze pro účely zákona o svobodném přístupu k informacím v aktuálním znění. Ve světle nálezu Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, ČEZ, a.s., nutno konstatovat, že zákonodárci nic nebrání, aby - například s ohledem na přítomnost některých veřejnoprávních prvků ve vzniku a fungování politických stran a hnutí či doktrinární diskuzi o povaze politických stran a hnutí jako veřejnoprávních korporací sui generis - na tyto subjekty informační povinnost zákonem rozšířil, musí tak ovšem učinit způsobem jasným, určitým a předvídatelným. Stanovit informační povinnost politickým stranám jen na základě značně neurčitého pojmu veřejné instituce, a dotvářet tak psaný zákon o svobodném přístupu k informacím, soudy podle Ústavního soudu nemohou. (...)

decision_1121.txt

k § 14 odst. 5 písm. d) a § 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím ve znění účinném do 9. 9. 2015 Marným uplynutím patnáctidenní lhůty k poskytnutí informace dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nezaniká povinnému oprávnění požadovat úhradu nákladů spojených s pořízením kopií, opatřením technických nosičů dat a s odesláním informací žadateli dle § 17 odst. 3 tohoto zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2017, čj. 7 As 300/2016-21) Prejudikatura: č. 1034/2007 Sb. NSS, č. 1392/2007 Sb. NSS a č. 1879/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. a č. 108/1998 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 365/97). Věc: Lukáš K. proti Městskému soudu v Praze o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce se žádostmi o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím domáhal po žalovaném za a) sdělení, na kterých vysokých školách získali vzdělání soudci rozhodující věc vedenou pod sp. zn. 9 A 167/2012; za b) poskytnutí seznamu řízení zahájených u žalovaného v letech 2012 a 2013, a to v rozdělení podle jednotlivých senátů vzestupně dle data zahájení řízení či data nápadu senátu. Ke každému řízení požadoval uvedení spisové značky, data zahájení řízení či data nápadu senátu, označení účastníků řízení a skutečnosti, zda a příp. kdy bylo řízení ukončeno. Dále požádal o sdělení, která z těchto řízení byla vyřizována v přednostním režimu dle § 56 s. ř. s. K požadavku a) žalovaný poskytl informace o vzdělání dvou soudců příslušného senátu a v případě soudkyně Mgr. Bašné odkázal žalobce na Obvodní soud pro Prahu 8, který disponuje jejím personálním spisem. K požadavku b) žalovaný vyzval žalobce dne 22. 10. 2014 k úhradě 36 870 Kč za mimořádně rozsáhlé vyhledávání údajů, neboť nápad v požadovaných agendách činil 30 347 věcí. Žalobce podal stížnost proti požadavku úhrady za poskytnutí informací a na postup při vyřizování žádosti. Ministerstvo spravedlnosti rozhodnutím ze dne 13. 3. 2015 uložilo žalovanému dle § 16a odst. 6 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím, aby do 15 dnů vyřídil žalobcovu žádost v části týkající se vzdělání Mgr. Bašné a ve zbytku postup žalovaného potvrdilo. Žalovaný sdělením ze dne 19. 5. 2015 poskytl žalobci informaci o vzdělání Mgr. Bašné. Rozhodnutím ze dne 3. 6. 2015 odložil žádost žalobce o poskytnutí informací dle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím z důvodu, že žalobce nezaplatil předepsanou částku ve lhůtě 60 dnů. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 6. 2015 žalobou u Městského soudu v Praze. Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 27. 8. 2015, čj. Nad 236/2015-20, postoupil věc Krajskému soudu v Praze. Krajský soud rozsudkem ze dne 13. 10. 2016, čj. 45 A 32/2015-45, žalobu zamítl. K námitce, dle které byla žalobci oznámena úhrada nákladů až po lhůtě stanovené pro rozhodnutí o žádosti, pročež mu vznikl nárok na bezplatné poskytnutí informací dle § 17 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím, krajský soud uvedl, že poskytnutí informací lze vázat na zaplacení úhrady i po uplynutí lhůty pro vyřízení informace. Úhradu nelze požadovat po poskytnutí informací, a to proto, aby si žadatel mohl rozmyslet, zda chce obdržet informace i za tuto cenu. Pojem "před poskytnutím informace" užitý v § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je dle krajského soudu třeba chápat ve smyslu "před faktickým poskytnutím informace", nikoliv "před uplynutím zákonné lhůty pro poskytnutí informace". Žalobce by se svou argumentací dle krajského soudu nicméně neuspěl, ani pokud by právo povinného subjektu požadovat úhradu bylo vázáno na jeho uplatnění ve lhůtě 15 dnů od podání žádosti. Běh lhůt a doručování při oznámení výše úhrady není zákonem o svobodném přístupu k informacím upraven a použití správního řádu je výslovně vyloučeno v jeho § 20 odst. 4. Pravidla počítání času v případě, že právní předpis tato pravidla neupravuje, byla stanovena nálezem Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97. Krajský soud z něj dovodil, že je třeba postupovat podle obecných pravidel pro počítání času. Mezi ně patří, že připadne-li konec lhůty na den pracovního klidu, je posledním dnem lhůty nejbližší pracovní den. V dané věci ke skutečnosti určující počátek lhůty došlo doručením doplnění žádosti žalovanému dne 10. 10. 2014. Posledním dnem patnáctidenní lhůty pro poskytnutí informace bylo pondělí 27. 10. 2014, neboť 25. 10. 2014 byla sobota. Krajský soud shledal taktéž za zřejmé, že se jedná o lhůtu procesněprávní. Oznámení bylo předáno k poštovní přepravě dne 22. 10. 2014, tedy včas. Na dodržení lhůty by nemělo vliv ani tvrzení žalobce, že k předání došlo až dne 27. 10. 2014, neboť i takto by byla lhůta dodržena. Rozsudek krajského soudu žalobce (stěžovatel) napadl kasační stížností. Stěžovatel odmítl závěr krajského soudu, že je možné požadovat úhradu za poskytnutí informací i po uplynutí patnáctidenní lhůty pro vyřízení žádosti. Namítal, že pokud by povinný subjekt mohl po uplynutí této lhůty požadovat úhradu za poskytnutí informací, které již měl poskytnout, mohl by prodlužovat délku řízení a vyhýbat se odpovědnosti za nečinnost. Krajský soud opomněl, že požadavek k úhradě nákladů existoval i před odstraněním fikce negativního rozhodnutí. Krajský soud dle stěžovatele pominul závěry plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, na který stěžovatel upozorňoval, a naopak vyšel z judikatury vztahující se ke znění zákona před odstraněním fikce odmítnutí žádosti a netýkající se lhůty k oznámení požadavku úhrady nákladů. Stěžovatel v žalobě objasnil, z jakého důvodu se na danou věc nevztahuje usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 4. 2009, čj. 4 As 55/2007-84, č. 1879/2009 Sb. NSS, a proč jsou tam uvedené závěry nesprávné. Krajský soud se uvedenou argumentací nezabýval a pouze uvedl, že toto rozhodnutí lze v dané věci aplikovat. Stejně tak se nevypořádal s žalobní argumentací plynoucí z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56. Stěžovatel namítal, že po uplynutí lhůty pro poskytnutí informací je povinný subjekt povinen informace poskytnout, nehledě na pozdější požadavek úhrady nákladů. Za "oznámení žadateli" považuje okamžik, v němž měl objektivně možnost se s předepsáním úhrady seznámit. Marným uplynutím lhůty dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím mu vznikl nárok na poskytnutí požadovaných informací. Požadavek na úhradu nákladů, který byl žalobci oznámen dne 29. 10. 2014, nemá dle stěžovatele na povinnost poskytnout informace žádný vliv, jelikož nedošlo k přerušení běhu lhůty na poskytnutí informací. Za situace, kdy je použití správního řádu pro vyřizování žádosti vyloučeno, vzniká zde právní mezera, kterou je nutné překlenout pomocí obecných pravidel upravených v občanském zákoníku. Běh lhůty dle § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se přerušuje okamžikem, kdy má žadatel objektivně možnost se s oznámením seznámit ve smyslu § 570 a násl. občanského zákoníku. Oznámení o uložení zásilky bylo do poštovní schránky stěžovatele vhozeno až po marném uplynutí lhůty dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím. Písemnost ze dne 22. 10. 2014 obsahující požadavek k úhradě nákladů byla odeslána dne 27. 10. 2014, jak je zřejmé z podacího razítka, nikoli dne 22. 10. 2014, jak je nesprávně uvedeno v rozhodnutí nadřízeného orgánu, neboť se jedná o datum vyhotovení písemnosti. Nesprávný je podle stěžovatele rovněž závěr, že § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím je ohledně okamžiku účinnosti právního jednání třeba vykládat ve spojení s § 14 odst. 5 písm. d) téhož zákona. Z § 17 odst. 3 a 4 zákona lze toliko dovodit, že výše nákladů musí být ve lhůtě dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona oznámena, nikoli jaký je okamžik oznámení. Usnesení rozšířeného senátu čj. 4 As 55/2007-84 je v tomto směru nesprávné a nelze jej ani použít v posuzovaném případě, protože zákon v rozhodném znění neupravoval fikci negativního rozhodnutí. Obstát nemůže ani argument krajského soudu, že po povinném subjektu nelze spravedlivě požadovat, aby informace v zákonné lhůtě rovněž doručil. Stěžovateli nebylo jasné, proč krajský soud považoval patnáctidenní lhůtu, kterou lze navíc prodloužit o dalších deset dnů, za krátkou, a dále, z čeho dovodil, že dodržení lhůty při doručování je závislé na konání třetího subjektu. Je na povinném subjektu, jak si s doručujícím orgánem ošetří rychlost doručování. Pokud by byl uvedený názor správný, pak by ani žadatel nemohl vědět, kdy končí lhůta k úhradě nákladů dle § 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud podle stěžovatele přehlédl i to, že zákon o svobodném přístupu k informacím se týká ústavně zaručeného práva na přístup k informacím, a každé omezení tohoto práva musí být vykládáno restriktivně. Extenzivní výklad § 17 daného zákona, dle kterého lze požadovat také úhradu za zpracování informací, je v rozporu s ústavním pořádkem. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (...) [27] Stěžovatel se domnívá, že mu marným uplynutím patnáctidenní lhůty k vydání rozhodnutí dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím, pokud nebyla žádost o informace podle § 15 téhož zákona odmítnuta, vzniká právo, aby byly informace poskytnuty, a povinný ztrácí uplynutím této lhůty právo požadovat úhradu nákladů. [28] Podmínky pro předepsání úhrady za poskytnutí informací, včetně podmínek pro odložení žádosti pro nezaplacení úhrady, vymezuje § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím. V případě, že požadované informace vyžadují mimořádně rozsáhlé vyhledání ze strany povinného subjektu, je povinný subjekt s ohledem na § 17 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím oprávněn žadatele písemně vyzvat k úhradě spojené s poskytnutím informace. Nesplní-li povinný subjekt vůči žadateli oznamovací povinnost podle odstavce 3, ztrácí nárok na úhradu nákladů (§ 17 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Zaplacení předepsané částky ve lhůtě šedesáti dnů je zákonnou podmínkou poskytnutí informace. Nezaplatí-li žadatel, povinný subjekt žádost odloží (§ 17 odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím). [29] Z § 17 odst. 3 a odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím plyne, že bude-li povinný subjekt požadovat úhradu, musí tak pod sankcí zániku práva na úhradu nákladů učinit před samotným poskytnutím informace. Uvedená zákonná konstrukce byla zvolena pro to, aby se žadatel mohl rozhodnout, zda na poskytnutí informace trvá i přes předepsanou částku, anebo zda od své žádosti upustí, zpravidla faktickým nezaplacením. Z těchto ustanovení ovšem nelze bez dalšího postavit na jisto, zda povinný subjekt může úhradu částky předepsat kdykoliv před faktickým poskytnutím informace, nebo toliko v zákonné lhůtě pro poskytnutí informace. [30] Komentářová literatura vychází z toho, že požadované informace mají být poskytnuty v patnáctidenní lhůtě dle § 14 odst. 5 písm. d) a svazuje oprávnění povinného požadovat úhradu nákladů za poskytnutí informace s touto patnáctidenní lhůtou (srov. Furek, A.; Rothanzl, L.; Jirovec, T. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016). Přiklání se k názoru, že o žádosti má být povinným rozhodnuto v zákonné lhůtě od podání žádosti resp. od jejího případného doplnění. [31] Tomuto názoru je třeba přisvědčit, pokud zdůrazňuje, že informace mají být poskytovány nejpozději v zákonem stanovených lhůtách od podání žádosti, resp. od jejího doplnění, nebo má být řádným procesním způsobem rozhodnuto, že informace poskytnuty nebudou a proč. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu však právní úprava účinná v době podání a vyřízení žádosti o informace neumožňuje vyslovit stěžovatelem zastávaný názor, že marným uplynutím patnáctidenní lhůty dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím automaticky zaniká oprávnění povinného požadovat úhradu shora uvedených nákladů a povinný je povinen informace poskytnout bez této úhrady. [32] Stěžovatel v kasační stížnosti opakovaně hovoří v souvislosti se lhůtou v § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím o nároku na vyřízení žádosti o poskytnutí informace, avšak současně též o nároku na poskytnutí informace, tedy o nároku na to, aby bylo jeho žádosti vyhověno. Tyto pojmy je třeba rozlišovat. Nárok na řádné procesní vyřízení žádosti o informace v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím má stěžovatel bezpochyby bez ohledu na to, zda již uplynula lhůta dle § 14 odst. 5 písm. d). [33] Bylo třeba posoudit, jaké důsledky má uplynutí lhůty přímo pro povinnost povinného poskytnout informace. Ustanovení § 14 odst. 5 písm. d) nelze interpretovat v naprostém protikladu k právní úpravě účinné do 22. 3. 2006, která s neposkytnutím informací v zákonné lhůtě spolu s nerozhodnutím o nevyhovění žádosti spojovala fikci vydání zamítavého rozhodnutí (§ 15 odst. 4). Novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. byla dosavadní prekluzivní lhůta k rozhodnutí o žádosti uvedená v § 15 odst. 4 nahrazena lhůtou v § 14 odst. 5 písm. d), která již však prekluzivní účinky nemá a je třeba ji považovat za lhůtu pořádkovou. [34] Zákon o svobodném přístupu k informacím počítá v § 16a odst. 1 písm. b) s tím, že žadatel, kterému po uplynutí lhůty podle § 14 odst. 5 písm. d) nebo § 14 odst. 7 nebyla poskytnuta informace nebo předložena konečná licenční nabídka a nebylo vydáno rozhodnutí o odmítnutí žádosti, může podat stížnost na postup při vyřizování žádosti o informace. Ustanovení § 16a odst. 6 pak předepisuje, jak nadřízený orgán může o stížnosti v takovém případě rozhodnout. Pokud povinný rozhodne o žádosti sice po marném uplynutí patnáctidenní lhůty, ale před postupem vyhrazeným nadřízenému orgánu v § 16a odst. 6, je třeba, aby nadřízený orgán postupoval podle skutkového stavu v době vlastního rozhodování, obdobně jako soud v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle § 79 a násl. s. ř. s., a aby žadatel o informaci na tuto změnu adekvátně procesně reagoval. [35] Jestliže nemá marné uplynutí lhůty za následek fikci vydání rozhodnutí o poskytnutí informace, nelze spojení "před poskytnutím informace" užité v § 17 odst. 3 větě první vyložit tak, že by marným uplynutím lhůty byla informace poskytnuta a již neplatí, že dosud poskytnuta nebyla. Zákon o svobodném přístupu k informacím neumožňuje de lege lata jiný závěr, než že je třeba tento pojem vztahovat k faktickému poskytnutí informace, nikoli ke lhůtě, ve které má být informace poskytnuta. Tím spíše, pokud § 17 odst. 4 výslovně podmiňuje právo povinného na náhradu těchto nákladů splněním oznamovací povinnosti. Pokud by zákonodárce zamýšlel vázat oprávnění požadovat po žadateli úhradu nákladů na dodržení shora specifikované lhůty, zřetelně by to vyjádřil. Učinil tak např. v § 14 odst. 7, kde v souvislosti s prodloužením lhůty k poskytnutí informace užívá spojení "před uplynutím lhůty pro poskytnutí informace". [36] Právní názor zastávaný v kasační stížnosti by mohl vést v některých případech k obstrukčnímu přístupu žadatelů o informace. Jakkoli se Nejvyšší správní soud nedomnívá, že by nyní šlo o takový případ, nelze vyloučit, že by někteří žadatelé mohli záměrně požadovat informace, jejichž opatření by bylo natolik náročné, že by nebylo lze ve stanovené lhůtě byť jen vyčíslit předpokládanou výši souvisejících nákladů. Důsledkem nedodržení lhůty by pak bylo i v těchto případech oprávnění žadatele požadovat takové informace zcela bez úhrady nákladů, neboť právo na ně by povinnému marným uplynutím lhůty zaniklo. [37] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda lhůta pro předepsání úhrady za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací je hmotněprávní či procesněprávní povahy. Zda tedy postačí, pokud byla informace v poslední den lhůty odeslána povinným subjektem, nebo zda je nutné, aby v poslední den lhůty již byla informace žadateli doručena, resp. aby byla v jeho dispozici (např. uložena k vyzvednutí na poště či vhozena do poštovní schránky). [38] Lhůtou je časový úsek, ve kterém může být nárok (subjektivní právo) uplatněn u příslušného subjektu. Jejím smyslem obecně je snížení neurčitosti při uplatňování práv, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, popřípadě urychlení procesu rozhodování. Zákonné vymezení časového intervalu pro uplatnění práv může dopadat jak do hmotných, tak i procesních subjektivních práv. Lhůta hmotněprávní se primárně vztahuje k uplatnění hmotného práva, přičemž je třeba, aby příslušný úkon (písemnost) byl před uplynutím lhůty skutečně doručen, tedy došel do dispozice adresáta, a ten se s ním mohl seznámit. K zachování lhůt procesních, které jsou charakteristické pro řízení před správními orgány, naopak postačí, pokud je úkon v poslední den lhůty adresátovi odeslán prostřednictvím držitele poštovní licence (srov. Dvořák, J.; Švestka, J.; Zuklínová, M. a kol. Občanské právo hmotné, Svazek 1, Díl první: Obecná část. Praha: Wolters Kluwer, 2013, s. 205-206). [39] Nejvyšší správní soud nemá pochyb, že zákon o svobodném přístupu k informacím je v posuzované části normou procesněprávní. Charakter lhůty pro oznámení předepsání úhrady je třeba současně odvíjet od posuzování charakteru lhůty pro vydání rozhodnutí o poskytnutí či odepření poskytnutí informací dle § 14 odst. 5 písm. d) zákona. Právě povahou tohoto úkonu se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 4 As 55/2007-84. V něm vyložil, že povinný subjekt poskytl včas požadované informace, pokud příslušné písemnosti určené žadateli předal ve stanovené patnáctidenní lhůtě alespoň k doručení žadateli. [40] Stěžovatel opakovaně upozorňoval, že se uvedený závěr rozšířeného senátu vztahuje na znění zákona o svobodném přístupu k informacím před novelou č. 61/2006 Sb., tedy při existenci institutu fikce negativního rozhodnutí. Není však důvod se od shora uvedeného závěru odchýlit i ve vztahu k nyní platnému znění zákona. Rozhodnutí rozšířeného senátu se týkalo předchozí právní úpravy, kdy institut fikce vydání negativního rozhodnutí přinášel značné aplikační komplikace. To však na druhou stranu neznamená, že obecné závěry rozšířeného senátu k charakteru lhůt nelze vztáhnout na stávající právní úpravu. Stanovená patnáctidenní lhůta pro vyřízení žádosti, byť s odlišnými procesními výstupy, zůstala v obou zněních zákona zachována. Rozšířený senát jednoznačně určil, že informace byly poskytnuty v zákonem stanovené lhůtě, pokud byly nejpozději v poslední den lhůty v písemné podobě alespoň předány k doručení. Nevyplývá-li to výslovně z textu zákona, nelze na jednotlivé instituty pohlížet izolovaně, ale vždy tak, aby tvořily jednotný logicky nerozporný celek. [41] K uvedenému lze doplnit, že pokud by byla předmětné lhůtě přisouzena hmotněprávní povaha, čehož se domáhal stěžovatel, nebyla by patnáctidenní, ale zpravidla kratší, protože by povinný subjekt vždy musel zohlednit dobu na doručování výzvy k úhradě a ta by se pak lišila od toho, zda by povinný orgán doručoval prostřednictvím datové schránky, elektronicky, osobně, pomocí poskytovatele poštovních služeb, a také by mohlo být ovlivněno konáním osoby, které je doručováno. Ostatně i rozšířený senát v citovaném usnesení výslovně uvedl, že po povinném subjektu nelze spravedlivě žádat, aby kromě odeslání informací tyto v zákonné lhůtě i doručil, neboť samotný akt doručení je již vázán na skutečnosti objektivně časově neurčitelné, počínáním povinného neovlivnitelné a často i závislé na konání osoby, které je doručováno. [42] V posuzované věci započala lhůta pro poskytnutí informací běžet následujícího dne po 10. 10. 2014, tedy po dni, kdy bylo žalovanému doručeno upřesnění informací, které stěžovatel požadoval. Krajský soud správně poukázal na skutečnost, že Ústavní soud zařadil pravidla počítání času mezi obecné právní principy (viz nálezy ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb., nebo ze dne 25. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 365/97, č. 108/1998 Sb. ÚS). Posun posledního dne lhůty na nejbližší pracovní den, v případě lhůt hmotněprávních i procesněprávních tak představuje obecný právní princip, jenž se uplatňuje v celém právním řádu, není-li zákonem stanoveno jinak. Jelikož v posuzované věci připadl poslední den lhůty na sobotu dne 25. 10. 2014, došlo k posunu posledního dne lhůty na pondělí 27. 10. 2014. [43] Jak tvrdil i stěžovatel v žalobě a kasační stížnosti, právě v tento den předal žalovaný coby povinný subjekt k přepravě výzvu k úhradě nákladů. Nejvyšší správní soud neopominul, že mezi krajským soudem a stěžovatelem není shoda, zda bylo sdělení požadované částky odesláno dne 22. 10. 2014 nebo až 27. 10. 2014. Podstatné v tomto směru je však to, že při aprobování závěru krajského soudu o procesněprávní povaze lhůty k oznámení úhrady byla lhůta zachována v případě odeslání sdělení jak dne 22. 10. 2014, tak i 27. 10. 2014. [44] Důvodnost kasační stížnosti nemůže založit ani argumentace judikaturou, na níž odkazoval stěžovatel. V rozsudku ze dne 22. 8. 2007, čj. 2 As 88/2006-56, č. 1392/2007 Sb. NSS, a to s odkazem na rozsudek ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 50/2005-53, č. 1034/2007 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud zabýval vztahem soukromého a veřejného práva. Tam vyslovené závěry však nemají bezprostřední dopad na posuzování povahy lhůt k předepsání úhrady nákladů, neboť se týkaly skutkově i právně zcela odlišné věci. Soud v něm vyložil, že teorie veřejného práva jako zvláštního práva k obecnému právu soukromému umožňuje subsidiárně použít i ve veřejném právu normy práva soukromého tam, kde veřejnoprávní úprava chybí, či je kusá a kde nelze dospět k rozumnému závěru, že absence či kusost úpravy má svůj účel. Uvedená teorie je zastávána i v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu, pro její aplikaci však nebyl v projednávané věci dán prostor. Pro účely posuzované věci je třeba vyjít především z toho, že pomocí analogie legis lze užít samotné znění zákona o svobodném přístupu k informacím [§ 14 odst. 5 písm. d)] a související judikatury k němu. [45] Na danou věc pak nelze bez dalšího aplikovat ani závěry plynoucí z rozsudku ze dne 15. 11. 2012, čj. 2 Ans 13/2012-14, v němž Nejvyšší správní soud shledal, že uplatněním požadavku na úhradu nákladů přestává běžet lhůta k poskytnutí informací. Není možné, aby povinný subjekt musel informaci poskytnout ještě před tím, než mu jsou náklady uhrazeny. V nyní posuzované věci ale povinný subjekt nebyl nečinný, ale ve lhůtě, kterou zákon stanoví pro poskytnutí informace, stěžovatele vyzval k uhrazení nákladů, přičemž tak v souladu se zákonem o svobodném přístupu k informacím učinil před poskytnutím informací. (...) [57] Úspěšnou nemůže být ani argumentace stran nepřípustně extenzivního výkladu § 17 zákona o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatel nesouhlasí s tím, aby mu byla předepsána úhrada také za zpracování informací, neboť dle § 17 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím lze zpoplatnit toliko jejich vyhledávání. Žalovaný správní orgán ve sdělení o předepsání úhrady ze dne 22. 10. 2014 uvedl, že se v případě žádaných informací jedná o mimořádně rozsáhlé vyhledávání a zpracování údajů. Nejvyšší správní soud má z textu daného sdělení za to, že žalovaný uvedeným chtěl říci primárně to, že stěžovatelova žádost představuje mimořádně rozsáhlé vyhledávání, neboť žalovaný bude muset vyhledat a následně zpracovat velký objem údajů. [58] Nadto lze opětovně poukázat na komentář k zákonu o svobodném přístupu k informacím, podle kterého zpřístupnění informace v sobě zahrnuje nejen její poskytnutí (zpracování odpovědi na žádost), ale též i vyhledání. K poskytnutí informace nemusí stačit pouhé mechanické vyhledání a shromáždění údajů, které má povinný subjekt přímo k dispozici, ale někdy je třeba tyto údaje dále zpracovat nad rámec prostého "vtělení" do odpovědi na žádost a uzpůsobit je žadatelovým požadavkům. Krajským soudem vyslovený závěr koresponduje i s čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru, neboť ten výslovně připouští možnost vyžadovat úhradu nákladů vzniklých při shromažďování, vytváření, reprodukci a šíření dokumentů. Také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 13. 10. 2004, čj. 6 A 83/2001-39, č. 651/2005 Sb. NSS, vyložil, že do nákladů za vyhledání informace je třeba započítat i náklady spojené se zpracováním informace, neboť pouhé vyhledání informace bez jejího přenosu např. v písemné podobě na žadatele by pro žadatele nemělo žádný praktický význam.

decision_1122.txt

k § 3 a § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon) ve znění účinném do července 2013 Tržní řád vydaný formou nařízení obce dle § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), může na území obce upravovat pouze prodej zboží a poskytování služeb, na které se vztahuje živnostenský zákon. Nemůže tak upravovat zejména činnosti vyjmenované v § 3 stejného zákona, které nejsou živností. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2017, čj. 9 As 174/2016-23) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 121/1996 Sb., č. 286/1996 Sb., č. 192/1999 Sb., č. 439/2011 Sb. a č. 238/2015 Sb. Věc: Státní podnik Česká pošta proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Magistrát města Karviné uznal žalobce v rozhodnutí ze dne 26. 2. 2014 vinným z porušení zákazu podomního prodeje stanoveného nařízením Rady města Karviné, kterým se vydává Tržní řád, č. 8/2010 (dále jen "tržní řád"). Za tento správní delikt mu byla uložena pokuta ve výši 5 000 Kč. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný v rozhodnutí ze dne 22. 4. 2014 zamítl. Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného následně zrušil rozsudkem ze dne 26. 5. 2016, čj. 22 A 70/2014-50, a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud uvedl, že zmocnění k vydání nařízení obce, kterým byl zakázán podomní prodej v obci Karviné, plyne z § 18 odst. 3 živnostenského zákona. Zaměstnanec žalobce, který měl daný zákaz porušit, vystupoval jako vázaný pojišťovací zprostředkovatel dle § 4 a § 5 zákona č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí a o změně živnostenského zákona (zákon o pojišťovacích zprostředkovatelích a likvidátorech pojistných událostí). Na jeho činnost se však živnostenský zákon dle § 3 odst. 3 písm. a) stejného zákona nevztahuje. K porušení právního předpisu obce nedošlo v souvislosti s výkonem činnosti podle živnostenského zákona, proto se na něj tento zákon nevztahoval a nebylo možné podřadit vytýkané jednání pod skutkovou podstatu správního deliktu dle § 58 odst. 4 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění účinném do 30. 6. 2017. Podanou kasační stížností se žalovaný (stěžovatel) domáhal zrušení rozsudku krajského soudu, neboť byl toho názoru, že krajský soud nevzal v potaz smysl a účel § 18 živnostenského zákona, kterým je regulace forem nabízení a prodeje zboží a služeb představující zvýšený zásah do soukromé sféry obyvatel obce, a to zamezením jednání, jež narušuje veřejný pořádek a obtěžuje obyvatele obce. Vydání podzákonného předpisu dle tohoto ustanovení představuje způsob, jak může obec zakázat určité formy nabídky a prodeje zboží a služeb, který platí pro všechny druhy zboží či služeb nabízených na území obce. Stěžovatel namítal, že z pohledu regulace upravené tržním řádem není rozhodné, zda je podnikatelská činnost realizována na základě živnostenského nebo jiného oprávnění. Názor krajského soudu by dle stěžovatele způsobil vytvoření diskriminačního podnikatelského prostředí. Stěžovatel rovněž namítal, že rozsudek krajského soudu byl nedostatečně odůvodněný, když se k meritu věci vyjádřil konstatováním v jediném odstavci. Krajský soud se dle stěžovatele žádným způsobem nevypořádal ani s jeho argumentací vznesenou ve vyjádření k žalobě. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [9] Nejprve se soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které jsou správní soudy povinny přihlížet i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti, tedy že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. [10] Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu spatřoval stěžovatel v nedostatečném odůvodnění a v nevypořádání jeho argumentace vznesené ve vyjádření k žalobě. [11] Stěžovateli je nutno přisvědčit, že odůvodnění krajského soudu je skutečně velice skromné, avšak Nejvyšší správní soud jej považuje za dostatečné. Názor soudu byl vyjádřen naprosto jasně a není tak pochyb o tom, jaké úvahy jej ke zrušení rozhodnutí vedly. Tímto názorem vyjádřil svůj postoj k žalobnímu bodu, čímž se i vypořádal s námitkami, které stěžovatel vznesl ve vyjádření. Rozsudek krajského soudu tak není nepřezkoumatelný. [12] V projednávané věci je nesporné, že zaměstnanec žalobce v průběhu měsíce července 2013 nabízel úrazové pojištění aliančních partnerů. Otázkou je, zda mohl touto činností provozovat podomní prodej (prodej mimo provozovnu, určenou k tomu účelu kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona, provozovaný formou pochůzky - obchůzky, při němž je potencionální uživatel zboží nebo služeb bez předchozí objednávky vyhledán prodejcem z okruhu osob mimo veřejně přístupná místa, zejména obcházením jednotlivých domů, bytů apod.). Tržní řád stanovil, že podomní prodej je na území města Karviné zakázán. Toto nařízení bylo vydáno na základě zmocnění daného v § 18 živnostenského zákona. Z výpisu ze seznamu registrovaných pojišťovacích zprostředkovatelů, který musí Česká národní banka dle § 12 zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích vést, plyne, že žalobce byl v rozhodné době registrovaný jako vázaný pojišťovací zprostředkovatel. [13] Dle § 18 odst. 1 živnostenského zákona "[o]bec může v přenesené působnosti vydat tržní řád formou nařízení obce". [14] Dle § 18 odst. 3 živnostenského zákona "[o]bec může nařízením obce vydaným podle odstavce 1 stanovit, že se toto nařízení obce nevztahuje na některé druhy prodeje zboží a poskytování služeb prováděné mimo provozovnu, a stanovit, že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci nebo její části jsou zakázány". [15] Dle § 1 živnostenského zákona "[t]ento zákon upravuje podmínky živnostenského podnikání (dále jen ,živnost´) a kontrolu nad jejich dodržováním". [16] Dle § 3 odst. 3 písm. a) živnostenského zákona "[ž]ivností dále není: a) [...] činnost pojišťoven, zajišťoven, pojišťovacích zprostředkovatelů". [17] Dle § 5 odst. 4 zákona o pojišťovacích zprostředkovatelích "[v]ázaný pojišťovací zprostředkovatel musí být zapsán do registru, splňovat podmínky důvěryhodnosti a podmínky stanovené tímto zákonem pro základní kvalifikační stupeň odborné způsobilosti". [18] Z § 1 živnostenského zákona plyne, že tento zákon upravuje pouze podmínky určitého druhu podnikání, konkrétně živnostenského. Je tedy zcela evidentní, že na jiné druhy podnikání se tento zákon nevztahuje. V § 2 dává zákon obecnou definici, co je živností a v § 3 taxativním výčtem uvádí, co živností není. Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že pokud zákon zcela jasně vyjmul některé činnosti ze své působnosti, nemůže se na ně tento zákon vztahovat. Živnostenský zákon není koncipován jako obecné pravidlo chování všech podnikajících subjektů, ale pouze těch, na které se vztahuje. [19] Pokud jde o pravomoc obce vydat tržní řád ve formě nařízení, je třeba nejprve konstatovat, že nařízení obce nepředstavuje originární normotvornou pravomoc obce upravovat na svém území místní záležitosti nad rámec zákona, tak jako je tomu u obecně závazných vyhlášek obce. V případě vyhlášek jde o samostatnou působnost v mantinelech ústavního zmocnění dle čl. 104 odst. 3 Ústavy a při úpravě záležitostí vyjmenovaných v § 10 obecního zřízení, případně v dalších zákonech. Oproti tomu v případě nařízení obce se jedná o prováděcí právní předpis (viz § 11 obecního zřízení), tedy předpis dle čl. 79 odst. 3 Ústavy. Podle něj platí, že ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona (secundum et intra legem) vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Prováděcí právní předpis tedy rozhodně nemůže jít nad rámec zákona, k jehož provedení je vydáván (viz např. výslovně k povaze tržních řádů jako nařízení obce v tomto směru body 18. a 27. nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 8. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 6/15, č. 238/2015 Sb.). Nad rámec Nejvyšší správní soud poznamenává, že Ústavní soud se vyslovil v nálezu ze dne 1. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 25/11, č. 439/2011 Sb., že tam, kde zákonodárce zvolil jako formu podzákonného předpisu nařízení, nemůže obec stejnou záležitost upravit obecně závaznou vyhláškou, i kdyby se normotvorná působnost u nařízení překrývala s okruhem vztahů, které obec může regulovat obecně závaznými vyhláškami. [20] Z § 18 živnostenského zákona nijak nevyplývá, že by se jednalo o zmocnění, které by mělo být širší, než je výslovně stanovená působnost živnostenského zákona v § 1 ve spojení s § 2 a § 3 živnostenského zákona. Ani nařízení obce jako prováděcí právní předpis na základě § 18 živnostenského zákona proto nemůže regulovat prodej zboží a poskytování služeb, které nejsou živnostenským podnikáním. [21] Prováděcí právní předpis je pak třeba primárně vykládat souladně se zákonem, k jehož vydání byl zmocněn (viz obdobně k doktríně přednosti k ústavněkonformního výkladu před derogací právní normy např. nálezy Ústavního soudu ze dne 26. 3. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 48/95, č. 121/1996 Sb.; ze dne 8. 10. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 5/96, č. 286/1996 Sb.; a ze dne 16. 6. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 4/99, č. 192/1999 Sb.). Teprve pokud to možné není, soud k němu dle čl. 95 odst. 1 Ústavy nepřihlédne. Pokud tedy Tržní řád hovoří o prodeji zboží a poskytování služeb, pak není důvod nevykládat uvedené ustanovení stejně jako ve zmocňovacím ustanovení, tedy v § 18 živnostenského zákona, jako prodej zboží a poskytování služeb v rámci živnostenského podnikání. [22] Ostatně lze poukázat na to, že pokud by byl akceptován názor stěžovatele, znamenalo by to, že by rada obce mohla svým nařízením zakázat určité druhy poskytování služeb prováděné mimo provozovnu i ohledně dalších činností uvedených v § 3 živnostenského zákona, jako je například činnost soudních exekutorů [§ 3 odst. 2 písm. c) živnostenského zákona], provozování dráhy a drážní dopravy [§ 3 odst. 3 písm. h) živnostenského zákona] nebo poskytování zdravotních služeb [§ 3 odst. 3 písm. ai) stejného zákona]. Takový závěr je zjevně absurdní. [23] Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na odbornou literaturu, konkrétně na komentář k živnostenskému zákonu (Horzinková, E.; Urban, V. Živnostenský zákon a předpisy související: s komentářem. 13. vyd. Praha: Linde, 2013). K § 18 odst. 2 živnostenského zákona je v této publikaci uvedeno následující: "Ustanovení § 18 živnostenského zákona nezůstává co do předmětu omezeno na podnikání upravené živnostenským zákonem (§ 19 až § 27 živnostenského zákona); jeho účelem je vytvoření předpokladů pro obecně závazné úpravy určitého způsobu prodeje zboží a poskytování služeb. Na tržišti může být tudíž provozována - pokud tomu nebrání zvláštní předpis - i činnost z působnosti živnostenského zákona vyloučená, konkrétně prodej nezpracovaných rostlinných a živočišných výrobků z vlastní drobné pěstitelské a chovatelské činnosti, pokud to připouštějí hygienické předpisy. Avšak ani činnost, která je živností, nelze na tržišti provozovat, brání-li tomu zvláštní předpis, jako je tomu např. u tzv. vyhrazených léčiv. Konečně je nutné mít na zřeteli, že jakoukoliv činnost, která je živností, lze na tržišti vykonávat jen na základě živnostenského oprávnění." Tento komentář tak skutečně připouští aplikaci daného zákona i na podnikání neupravené živnostenským zákonem, avšak tento názor není žádným relevantním způsoben vysvětlen a podložen potřebnou argumentací, která by mohla zajistit jeho přesvědčivost. Autoři zejména žádným způsobem nevysvětlují, proč by neměl v této situaci být použitelný § 1 živnostenského zákona. [24] Stěžovatelem uváděná judikatura Ústavního soudu (nálezy ze dne 11. 8. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 6/15, č. 238/2015 Sb.; a ze dne 20. 5. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 57/13, č. 108/2014 Sb.) nedopadá na současnou situaci, jelikož se v ní Ústavní soud žádným způsobem nevyjadřoval tím způsobem, že by obec mohla překročit zákonné zmocnění dané v § 18 živnostenského zákona. [25] Z výše uvedeného plyne, že stěžovatel resp. jeho zmocněnec vystupoval jako vázaný pojišťovací zprostředkovatel, na jehož činnost se živnostenský zákon nevztahuje. Nemohl se na něj proto vztahovat ani zákaz podomního prodeje dle Tržního řádu. Závěr krajského soudu je tak správný.

decision_1123.txt

k § 125 odst. 2 a § 126 odst. 2 větě první zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) I. Fikce dle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, že je stavba určena k účelu, pro který je svým stavebně technickým uspořádáním vybavena, se může uplatnit pouze za situace, kdy se nedochovala žádná dokumentace o povoleném účelu stavby. Pokud se doklady o povoleném účelu stavby dochovaly, avšak existuje pochybnost o tom, zda jde o doklady nejmladší, nelze fikci povoleného účelu, k němuž je stavba vybavena, uplatnit. II. Ustanovení § 126 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 je třeba vykládat tak, že změna v účelu užívání stavby je vždy přípustná jen na základě souhlasu stavebního úřadu. Naproti tomu ke změně činnosti, jež spadá do povoleného účelu stavby, je souhlasu stavebního úřadu třeba jen tehdy, pokud by mohl být ohrožen život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 8. 6. 2016, čj. 10 A 182/2012-59)*) ) Věc: a) František Š. a b) Antonie S. proti Magistrátu hlavního města Prahy o změnu v účelu užívání stavby. Úřad městské části Praha 5 rozhodnutím ze dne 21. 2. 2012 podle § 134 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 nařídil žalobcům zjednat nápravu spočívající v okamžitém zastavení užívání části stavby rodinného domu jako kanceláří - administrativy, a to dnem doručení rozhodnutí správního orgánu I. stupně. V odůvodnění rozhodnutí správní orgán I. stupně rekapituloval svůj závěr, že ve věci nebylo namístě nahrazovat neexistující stavební dokumentaci podle § 125 stavebního zákona z roku 2006, neboť se příslušná dokumentace dochovala, a to mimo jiné v podobě výkresů z roku 1932 a kolaudačního rozhodnutí z roku 1976, které předložili žalobci. Jelikož posledním povoleným účelem místností používaných jako kanceláře byly sušárna a sklad, bylo namístě jejich užívání jako kanceláří zakázat pro rozpor s povoleným účelem. Správní orgán I. stupně se neztotožnil s právním názorem žalobců a zástupkyně veřejného ochránce práv ohledně výkladu § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 a s odkazem na jazykový výklad a metodické stanovisko Ministerstva vnitra dospěl k závěru, že souhlas či povolení stavebního úřadu vyžadují veškeré změny v účelu užívání stavby, nikoliv jen ty, které mohou ohrozit život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí. Proti rozhodnutí I. stupně podali žalobci odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 10. 9. 2012 zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Žalovaný se plně ztotožnil se správním orgánem I. stupně co do zjištěného skutkového stavu i jeho právního hodnocení. Z kolaudačního rozhodnutí z roku 1976 měl za prokázané, že místnosti používané jako kancelář mají být používány jako sušárna, respektive sklad. Pokud jde o výklad § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, uvedl žalovaný nad rámec argumentace správního orgánu I. stupně, že výklad zastávaný žalobcem odporuje nejen dikci tohoto ustanovení, ale též jeho smyslu. Tím je totiž zajištění řádného posouzení změny užívání stavby stavebním úřadem, a to nikoliv jen z hledisek ochrany života, zdraví, bezpečnosti a životního prostředí, ale též v souladu se záměry územního plánování, veřejným zájmem a zvláštními právními předpisy. Žalobci poté podali žalobu proti rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze z důvodu odlišného výkladu § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Zatímco žalovaný vycházel z právního názoru, že slova "jejíž účinky by mohly ohrozit život a veřejné zdraví" se vztahují pouze ke změně činnosti, žalobce byl přesvědčen, že tato část věty se vztahuje k celému ustanovení. K tomu žalobce odkázal na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové čj. 30 Ca 180/2001-30, který se vztahoval k obdobnému § 85 stavebního zákona z roku 1976. Žalobci byli přesvědčeni, že užívání sporných prostor jako kanceláře pohřební služby nepředstavuje změnu technického uspořádání stavby a ani nemůže ohrozit zdraví a život lidí či životní prostředí. Žalobci měli taktéž za to, že žalovaný vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. V archivu žalovaného byl k dotčené stavbě k dispozici pouze podklad z roku 1932, podle nějž byly sporné místnosti určeny k užívání jako pokoj a kuchyň suterénního bytu. Sami žalobci předložili správnímu orgánu I. stupně rozhodnutí Obvodního národního výboru Praha 5 ze dne 20. 10. 1976, kterým byl povolený účel užívání těchto místností změněn na komoru (dříve pokoj) a sušárnu (dříve kuchyň). Žalobci však neměli k dispozici úplnou dokumentaci týkající se daných místností a měli za to, že od roku 1976 přinejmenším mohlo dojít a zřejmě i došlo k dalšímu rozhodování týkajícímu se povoleného účelu jejich užívání. To dovozovali ze skutečnosti, že již od 80. let minulého století tyto prostory nebyly používány jako komora a sušárna, nýbrž zde byly prostory prodejny masa. Úplnou dokumentaci týkající se stavby neměl zjevně k dispozici ani správní orgán I. stupně, neboť rozhodnutí z roku 1976 v jeho archivech založeno nebylo. Za dané situace bylo podle žalobců namístě postupovat podle § 125 stavebního zákona z roku 2006 (resp. § 104 stavebního zákona z roku 1976) a správní orgán I. stupně měl ověřit žalobci pořízenou stavební dokumentaci skutečného provedení stavby. Přitom by se uplatnila domněnka podle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, že stavba slouží účelu, k němuž je uzpůsobena. Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že má skutkový stav za dostatečně zjištěný, neboť bylo prokázáno, že posledním kolaudačním rozhodnutím týkajícím se dotčených prostor bylo rozhodnutí z roku 1976. Tomuto závěru není na újmu, že dané rozhodnutí předložili sami žalobci, neboť podle § 154 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 (§ 103 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976) právě oni mají povinnost uchovávat dokumentaci týkající se stavby. Jelikož dokumentace zachována byla, měla být stavba užívána v souladu s ní a nebylo namístě postupovat podle § 125 stavebního zákona z roku 2006. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Dále bylo nutné posoudit, zda správní orgány rozhodly na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu. Mezi účastníky řízení není sporu o tom, že posledním známým kolaudačním rozhodnutím k dotčeným prostorám rodinného domu je rozhodnutí z roku 1976. Se žalobci nelze souhlasit v tom, že bylo namístě vycházet z předpokladu, že následně mohlo dojít k opětovné rekolaudaci. Rozhodně o tom nesvědčí skutečnost, že v rodinném domě byla v 80. letech minulého století provozována prodejna masa. Z podkladů předložených žalobci plyne, že prostory pro obchod byly v přízemí domu, přičemž nelze doložit, že prodejna masa pro svůj provoz užívala i suterénních místností, o něž jde v tomto řízení. Podstatnější však je, že i kdyby prodejna masa suterénní místnosti využívala, nejednalo by se o důkaz o jejich rekolaudaci k tomuto účelu. Faktickým užíváním stavby k jinému účelu, než k němuž byla zkolaudována, byť po značnou dobu, totiž nemůže dojít k legalizaci takového stavu (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 4. 2014, čj. 7 A 141/2010-48). Za daných okolností není rozhodná ani skutečnost, že kolaudačním rozhodnutím z roku 1976 disponovali pouze žalobci, zatímco správní orgán I. stupně měl k dispozici jen původní stavební dokumentaci z roku 1932. Podle § 125 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 je to právě vlastník stavby, kdo je povinen uchovávat stavební dokumentaci, k níž lze řadit i kolaudační rozhodnutí. Tato povinnost byla dříve zakotvena též v § 103 odst. 1 stavebního zákona z roku 1976. Z dokumentů předložených žalobci navíc plyne, že disponují poměrně celistvým souborem dokumentů týkajících se dotčeného domu, a to i z doby předtím, než jej nabyli do vlastnictví. Nejméně od roku 1982, kdy byl ukončen provoz obchodu s masem, je navíc vlastnicí domu přímo žalobkyně b), a tedy neexistuje důvod, proč by případné další kolaudační rozhodnutí vydané v této době neměla mít k dispozici. Žalovaný tedy dospěl k odůvodněnému závěru, že suterénní prostory byly zřejmě naposledy rekolaudovány právě rozhodnutím z roku 1976. Je však třeba zdůraznit, že v této věci není třeba nepochybně prokázat, že stavební dokumentace, kterou žalobci disponují, je úplná. Domněnka podle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, že je stavba povolena k účelu, k němuž je vybavena, o jehož uplatnění žalobci od počátku usilují, je totiž aplikovatelná pouze v případě, že "nejsou zachovány doklady, z nichž by bylo možné zjistit účel, pro který byla stavba povolena". V této věci se však dochoval doklad z roku 1976, který je s vysokou mírou pravděpodobnosti posledním dokladem o účelu, pro který byla dotčená část stavby povolena. Z tohoto dokladu je třeba vycházet, a pokud žalobci měli zájem dotčené prostory provozovat k jinému účelu, než který byl povolen, nic jim nebránilo požádat o povolení změny účelu stavby. K závěru, že domněnku dle § 125 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 lze uplatnit jen, nedochovala-li se žádná relevantní dokumentace, ostatně dospěla i civilní judikatura Nejvyššího soudu (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 16. 6. 2005, sp. zn. 26 Cdo 538/2004 a ze dne 29. 1. 2007, sp. zn. 28 Cdo 85/2007). Žalovaný i správní orgán I. stupně postupovali zcela správně, pokud vycházeli z kolaudačního rozhodnutí z roku 1976, proto není dán důvod ke zrušení rozhodnutí pro nedostatečně zjištěný skutkový stav podle § 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Dále se soud zabýval výkladem § 126 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006, který stanoví: "Změna v účelu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu výroby nebo v jejím podstatném rozšíření a změna v činnosti, jejíž účinky by mohly ohrozit život a veřejné zdraví, život a zdraví zvířat, bezpečnost nebo životní prostředí, je přípustná jen na základě písemného souhlasu stavebního úřadu." Žalobci, podpořeni stanoviskem zástupkyně veřejného ochránce práv, mají za to, že povolení ke změně účelu užívání stavby by potřebovali pouze, pokud by se jednalo o změnu, jejíž účinky by mohly ohrozit život, zdraví, bezpečnost nebo životní prostředí. S tímto závěrem se však nelze ztotožnit, neboť uvedená část ustanovení se vztahuje pouze ke změně v činnosti v rámci povoleného účelu stavby, a nikoliv ke změně povoleného účelu stavby. Zatímco při změně činnosti je třeba povolení stavebního úřadu pouze tehdy, pokud změna může ohrozit uvedené chráněné zájmy, při změně povoleného účelu je povolení třeba vždy (shodně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2014, čj. 5 A 116/2010-22). V § 126 odst. 2 větě první stavebního zákona z roku 2006 uvedené slovní spojení "jejíž účinky" se vztahuje pouze ke změně činnosti, neboť ostatním "změnám" uvedeným v úvodní části věty (účelu užívání, provozního zařízení, způsobu výroby, činnosti) by odpovídalo znění daného ustanovení s plurálem zájmena "jejichž" a nikoli se singulárem zájmena "jejíž". Jazykový výklad § 126 odst. 2 věty první stavebního zákona z roku 2006 je v souladu s výkladem teleologickým, dle kterého je-li stavba povolena jen k určitému účelu, nemůže ji vlastník svévolně začít užívat k účelu odlišnému, a to ani, pokud by nedošlo k ohrožení chráněných zájmů uvedených v § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Při posuzování, zda může být stavba k určitému účelu užívána, jsou totiž brána v úvahu i jiná referenční hlediska, jako například soulad s územně plánovací dokumentací. Naopak v případě, že má být stavba i nadále používána k povolenému účelu, avšak v rámci tohoto účelu k jiné činnosti, souhlasu stavebního úřadu v zásadě není třeba. Pokud by však mohlo dojít k ohrožení zvlášť chráněných zájmů, tedy života, zdraví, bezpečnosti a životního prostředí, je souhlasu třeba i v takovém případě. Výše uvedené plyne i z historického výkladu § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Zákonodárce toto ustanovení v důvodové zprávě doprovodil následujícím komentářem: "Zákon zachovává povinnost užívat stavbu jen k povolenému účelu, ať je stanoven v kolaudačním rozhodnutí podle dosavadní úpravy nebo v ostatních dokumentech, kterých je k užívání stavby třeba podle nové právní úpravy. Vyžaduje se souhlas stavebního úřadu ke změně ve způsobu užívání stavby, v jejím provozním zařízení, ve způsobu výroby nebo jejím podstatném rozšíření, popřípadě pokud by odlišný způsob užívání stavby mohl ohrozit zdraví, život nebo životní prostředí." (sněmovní tisk č. 998/0, IV. volební období PSP ČR, s. 156; zvýraznění doplněno soudem). Pokud by proces schvalování změny účelu užívání stavby podle § 126 stavebního zákona z roku 2006 byl podmíněn pouze ohrožením života a veřejného zdraví, života a zdraví zvířat, bezpečnosti nebo životního prostředí byla by popřena regulační funkce institutu kolaudace stavby i stavebního řízení jako takového, pokud by vlastník stavby byl oprávněn změnit účel stavby bez ingerence veřejné správy, resp. by byl omezen pouze v případě výše uvedeného ohrožení chráněných zájmů. Závěru žaloby nesvědčí ani žalobci uvedený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 11. 12. 2001, čj. 30 Ca 180/2001-30. Tento rozsudek se vztahoval k § 85 stavebního zákona z roku 1976, jenž svým obsahem odpovídal § 126 stavebního zákona z roku 2006. Za skutkové situace, kdy byla stavba zkolaudována jako rodinný dům, avšak v omezené míře využívána též k poskytování ubytovacích služeb, soud dospěl k závěru, že ubytování je činností spadající pod povolený účel užívání stavby jako rodinného domu. Jednalo se tedy pouze o změnu činnosti, a proto bylo namístě zkoumat, zda došlo k ohrožení chráněných zájmů. Tento závěr je však zcela v souladu s výše uvedeným výkladem. Lze tedy shrnout, že podle § 126 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je třeba souhlasu stavebního úřadu ke změně povoleného účelu stavby vždy, zatímco při změně činnosti v rámci povoleného účelu stavby jen, pokud změna činnosti může ohrozit uvedené chráněné zájmy. V případě žalobců se jedná o první případ, neboť prostory určené dle kolaudačního rozhodnutí z roku 1976 k užívání jako komora a sušárna jsou ve skutečnosti užívány jako kanceláře. Je nepochybné, že provozování administrativních prostor není činností spadající pod účel komory a sušárny, a proto byli žalobci povinni žádat stavební úřad o souhlas se změnou účelu stavby. Na to byli ostatně přípisem správního orgánu I. stupně ze dne 16. 2. 2005 upozorněni, avšak až do vydání zákazu o sedm let později o souhlas nepožádali. Žalovaný tedy v napadeném rozhodnutí dospěl ke správnému závěru, že správní orgán I. stupně postupoval zákonně, když žalobcům uložil suterénní prostory nadále jako kanceláře nepoužívat. (...) *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobců proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 20. 7. 2017, čj. 9 As 171/2016-44.

decision_1124.txt

k § 43 odst. 1 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb.*) ) k čl. I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění vyhlášky č. 458/2012 Sb. Regulativ územního plánu požadující v určité ploše přizpůsobení navrhovaných staveb svým objemem, hmotovým řešením, tvarem a podlažností, převládajícím typem zastřešení převládajícímu charakteru stávající okolní zástavby představuje stanovení podmínky prostorového uspořádání, konkrétně úpravu charakteru a struktury zástavby [§ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 ve spojení s čl. I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. ve znění vyhlášky č. 458/2012 Sb.], a není podrobností náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím dle § 43 odst. 3 věty druhé stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2017, čj. 4 As 92/2017-37) Prejudikatura: č. 3470/2016 Sb. NSS. Věc: Pavel F. proti obci Nová Ves nad Nisou o zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele. Navrhovatel je vlastníkem pozemků v katastrálním území odpůrce, přičemž tyto nemovitosti podléhají regulaci územním plánem odpůrce ze dne 25. 5. 2015 jako součást zastavitelné plochy - bydlení venkovské. Krajský úřad Libereckého kraje rozhodnutím ze dne 6. 12. 2016 stanovil, že navrhovatelův záměr rodinného domu nelze na jeho pozemcích umístit pro rozpor s částí tohoto územního plánu. Navrhovatel se proto návrhem domáhal zrušení části opatření obecné povahy - územního plánu odpůrce, a to části f2 Podmínky pro využití ploch a podmínky prostorového uspořádání, konkrétně slov "přizpůsobení staveb svým objemem, hmotovým řešením, tvarem a podlažností, převládajícím typem zastřešení převládajícímu charakteru stávající okolní zástavby". Navrhovatel dovozoval, že napadená část územního plánu porušuje § 43 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož územní plán nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím. Podrobné podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb totiž dle § 61 odst. 1 tohoto zákona stanoví regulační plán. Podrobnější úprava obsahu územního plánu a regulačního plánu je obsažena ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., podle jejíž přílohy č. 11 čl. I odst. 2 písm. b) regulační plán obsahuje podmínky pro umístění a prostorové řešení staveb, včetně půdorysné velikosti, podlažnosti, objemu a tvaru. Navrhovatel byl toho názoru, že napadená část územního plánu představuje právě takovou podrobnost vyhrazenou regulačnímu plánu, která tedy nesmí být součástí územního plánu. Tvrdil, že na základě napadené části územního plánu stavební úřad vyžadoval, aby zamýšlený dům byl zastřešen sedlovou střechou s přesahy a že tento regulativ rovněž znemožňuje použití francouzských oken. Odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení opatření obecné povahy uvedl, že přiřazení určité regulace k územnímu plánu či regulačnímu plánu ani tak nesouvisí s použitou terminologií, jako spíše s podrobností a měřítkem regulace. Krajský soud v Ústí nad Labem - pobočka v Liberci rozsudkem ze dne 31. 3. 2017, čj. 64 A 6/2016-139, návrh zamítl. Připustil sice, že pojmy objem, hmotové řešení, tvar, podlažnost a zastřešení, jsou podobné pojmům, které používá vyhláška č. 500/2006 Sb. v souvislosti s regulačním plánem; pro posouzení zákonnosti napadené části územního plánu je však třeba vyjít ze zásadního rozdílu mezi územním a regulačním plánem. Územní plán je základním koncepčním nástrojem územního plánování a slouží k usměrňování rozvoje území obce a ochraně jeho hodnot, a tím i k naplňování cílů a úkolů územního plánování. Územní plán zohledňuje a upřesňuje cíle, úkoly a záměry územního plánování rámcově vymezené v politice územního rozvoje a zásadách územního rozvoje a stává se tak prostředkem jejich implementace a konkretizace. Územní plán však stanoví i vlastní priority obce týkající se rozvoje a uspořádání jejího území, vlastní záměry a hodnoty území obce. Podstatnou vlastností územního plánu je jeho závaznost pro pořízení a vydání regulačního plánu orgány obce a pro rozhodování v území. Naopak regulační plán je nejpodrobnější územně plánovací dokumentací. Jedná se o prováděcí (realizační) nástroj územního plánování, nikoliv o nástroj koncepční. S ohledem na svůj charakter není regulační plán posuzován jako koncepce (koncepcí je nadřazená územně plánovací dokumentace). Regulační plán v plochách vymezených v územním plánu vymezí konkrétní pozemky včetně stavebních pozemků (popřípadě stanoví podrobné podmínky pro jejich vymezení) a stanoví podrobné podmínky pro využití těchto pozemků, včetně podmínek pro umístění a prostorové uspořádání staveb, ochranu hodnot a charakteru území, vytváření příznivého životního prostředí a podmínek pro ochranu veřejného zdraví a požární ochranu. Nelze zcela jednoznačně vymezit, jak přesně mohou být v územních plánech stanoveny jednotlivé regulativy. Nejvyšší správní soud však ve svých rozhodnutích potvrdil oprávněnost i takových typů regulativů jako: "Objekty zde mohou mít zastavěnou plochu včetně verand, vstupů a teras max. 50 m2. Obestavěný prostor části stavby nad upraveným terénem nesmí překročit 230 m3" (rozsudek ze dne 7. 11. 2012, čj. 6 Ao 9/2011-55). V rozsudku ze dne 18. 6. 2015, čj. 9 As 17/2015-41, Nejvyšší správní soud uvedl: "Podrobný a konkrétní regulativ stavební čáry lze bezesporu stanovit na úrovni regulačního plánu [...] tj. v regulačním plánu lze stanovit, jak bude vedena stavební čára v konkrétní ulici, popř. na konkrétních pozemcích (takovýto regulativ bude zpravidla přesně vymezen v grafické části regulačního plánu). Již v územním plánu však lze stanovit zásady prostorového uspořádání obce, lze tedy v obecné rovině vymezit, jak by měla být zástavba v obci prostorově uspořádána. Mezi takovéto zásady prostorového uspořádání lze zcela jistě podřadit i zásadu týkající se stavební čáry při dostavbě proluk v zastavěném území města." Podle krajského soudu tak odpůrce v napadené části územního plánu adekvátně reagoval na charakter území obce, přírodní podmínky, zachování krajinného rázu, zachování charakteru architektury a způsobu rozvoje obce. Limity dané územním plánem nepřekračují meze koncepčního plánování, jež je pro územní plán charakteristická, aniž by došlo k takové míře konkrétnosti, kterou by došlo k "překročení" úrovně podrobnosti typické pro plány regulační. Způsob, jakým odpůrce vymezil regulativy pro výstavbu, plně odpovídá "úrovni" územního plánu. Naopak v regulačním plánu, jakožto nejpodrobnější územně plánovací dokumentaci, která slouží jako realizační nástroj územního plánování, by byly stanoveny zcela podrobné podmínky pro vymezování pozemků, stavebních parcel apod. Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost. Nesouhlasil s názorem krajského soudu, že stavební zákon z roku 2006 dává obcím určitý volný prostor ve volbě regulativů, pokud nepřekročí kritickou míru podrobnosti, která je již typická pro plány regulační. Podle stěžovatele totiž stavební zákon z roku 2006 neumožňuje obcím regulovat územním plánem detailní architektonické prvky jednotlivých staveb, jako jsou objem, hmotové řešení, tvar, podlažnost či převládající typ zastřešení. Pokud má obec zájem chránit určité specifické architektonické prvky staveb (např. převládající zastřešení sedlovými střechami), je povinna tak činit pomocí regulačního plánu, popř. jinou regulací dle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že zcela souhlasí s argumentací krajského soudu založenou na koncepčním charakteru územního plánu na jedné straně a realizačním charakteru regulačního plánu na straně druhé. Regulační plány obvykle stanoví uliční či stavební čáry, konkrétně na pozemky umísťují budoucí stavby, popř. alespoň vymezují části pozemků, na nichž lze stavby umístit. Tvary budov a střech se běžně zakreslují přímo do výkresu, stejně jako další parametry staveb v měřítku jednotlivých pozemků. To je umožněno předepsaným měřítkem regulačních plánů 1:500 až 1:2 000 (viz § 19 odst. 2 vyhlášky č. 500/2006 Sb., dále konkrétní metodika pro zpracování regulačních plánů Maier, K. Názvosloví, příklady metodiky a symboliky užívané pro zpracování regulačních plánů. Regulační prvky). Napadená část územního plánu obsahuje regulativ charakteru a struktury zástavby, což je v příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. pro územní plány výslovně připuštěno. Zda taková regulace nepřekračuje míru podrobnosti předepsanou pro územní plány, pak závisí na dodržení měřítka regulace. K tomu by např. došlo, pokud by půdorysné tvary staveb či jejich výšky byly přímo kótovány ve výkresu, který se zpracovává v podrobnosti 1:5 000. Tak tomu ovšem není a napadená část územního plánu pouze v obecné rovině formuluje požadavky na strukturu a charakter zástavby. Výklad, který předestřel stěžovatel, je přepjatě formalistický a nebere v úvahu, k čemu jednotlivé nástroje územního plánování slouží, v jakém jsou zpracovávány měřítku a jakým způsobem mají být následně aplikovány. Napadený regulativ konkrétně neurčuje hmotu, tvar, podlažnost či typ zastřešení jednotlivých staveb, jak se mylně domnívá stěžovatel. Jde o stanovení obecného principu usměrňujícího ztvárnění budoucích staveb, aby odpovídaly charakteristice existující zástavby. Tento obecný princip je v napadeném opatření obecné povahy podrobně odůvodněn, a to ochranou krajinného rázu, členitosti lesozemědělské krajiny a přítomností objektů lidové architektury. Územní plán nevyžaduje historizující architektonické ztvárnění navrhovaných staveb, popř. užití původních technologií, nýbrž umožňuje i moderní výstavbu, která převládající tradiční charakter zástavby bude parafrázovat a posunovat do aktuálního kontextu. Nové stavby nemají být s převládajícím charakterem zástavby v konfliktu, nemají disharmonickou podobou narušovat stávající velmi cenný krajinný ráz zástavby. Tyto obecné principy pak musí být v navazujících správních řízeních aplikovány s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem jednotlivých případů. Případný chybný výklad či aplikace regulativu ze strany správních orgánů v případě stěžovatele nemůže vést k jeho zrušení. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení kasační stížnosti (...) [20] Nejvyšší správní soud se dále zabýval podstatou sporu mezi účastníky, tedy tím, zda obec může v souladu s § 43 odst. 3 větou druhou stavebního zákona z roku 2006 vymezit v územním plánu regulativ obsažený v napadené části územního plánu. [21] Podle § 43 odst. 3 věty druhé citovaného zákona "[ú]zemní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím". [22] Podle § 43 odst. 1 tohoto zákona "[ú]zemní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen ‚urbanistická koncepce'), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy a plochy vymezené ke změně stávající zástavby, k obnově nebo opětovnému využití znehodnoceného území (dále jen ‚plocha přestavby'), pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů". Obsah a účel regulačního plánu je naproti tomu vymezen v § 61 odst. 1 téhož zákona: "Regulační plán v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření." Podle odstavce 2 věty druhé tohoto ustanovení "[r]egulačním plánem lze nahradit územní rozhodnutí; v tomto případě se v regulačním plánu stanoví, která územní rozhodnutí nahrazuje". [23] Jak stěžovatel správně uvádí, podrobnější obsahové náležitosti územního plánu a regulačního plánu jsou obsaženy ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., konkrétně v jejích přílohách 7 a 11. Podle čl. I odst. 1 písm. f) přílohy 7 této vyhlášky "[t]extová část územního plánu obsahuje stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit, přípustného využití, nepřípustného využití (včetně stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno umísťování staveb, zařízení a jiných opatření pro účely uvedené v § 18 odst. 5 stavebního zákona [z roku 2006]), popřípadě stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití)". Naproti tomu regulační plán podle čl. I odst. 1 písm. c) a d) přílohy č. 11 této vyhlášky vždy obsahuje podrobné podmínky pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury, podrobné podmínky pro ochranu hodnot a charakteru území. V odstavci 2 se pak stanoví, že "[t]extová část regulačního plánu podle rozsahu navržené regulace, zejména podle jím nahrazovaných územních rozhodnutí dále obsahuje a) druh a účel umísťovaných staveb, b) podmínky pro umístění a prostorové řešení staveb, které nejsou zahrnuty do staveb veřejné infrastruktury, včetně urbanistických a architektonických podmínek pro zpracování projektové dokumentace a podmínek ochrany krajinného rázu (například uliční a stavební čáry, vzdálenost stavby od hranic pozemků a sousedních staveb, půdorysnou velikost stavby, nejsou-li vyjádřeny kótami v grafické části, podlažnost, výšku, objem a tvar stavby, základní údaje o kapacitě stavby, určení částí pozemku, které mohou být zastavěny, zastavitelnost pozemku dalšími stavbami)". [24] Nejvyšší správní soud předesílá, že vykládané ustanovení § 43 odst. 3 věty druhé bylo vloženo do stavebního zákona z roku 2006 novelou provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností od 1. 1. 2013. Účel tohoto ustanovení lze nalézt v důvodové zprávě k posledně uvedenému zákonu (sněmovní tisk 573/0, funkční období 2010-2013, novelizační bod 63, www.psp.cz). Zde se uvádí: "Novela reaguje na situaci, kdy jsou v rozporu s obsahem a účelem územního plánu, které jsou stanoveny právními předpisy, vyžadovány detaily řešení odpovídající územnímu rozhodnutí nebo regulačnímu plánu, který nahrazuje územní rozhodnutí a je vyžadováno posuzování vlivů na úrovni záměru (EIA) již v rámci posuzování vlivů územního plánu na udržitelný rozvoj území (má být vyžadována jen SEA). Tato změna má zamezit opakovanému posuzování vlivů záměru. Novela se netýká jen posuzování vlivů, ale také požadavků dotčených orgánů na podrobnosti neodpovídající obsahu a účelu územního plánu, které jsou stanoveny právními předpisy. Pro tuto část novely platí obdobně odůvodnění k § 36 odst. 3." [25] Odkazované odůvodnění nového znění § 36 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 pak sděluje, že "jedním ze základních principů územního plánování je postupné nalézání a zpřesňování řešení od zjištění potřeby určité změny v území a stanovení jejího nadmístního významu v zásadách územního rozvoje), přes navazující koncepční řešení a stanovení hlavních podmínek v komplexních souvislostech v územním plánu), po stanovení detailních podmínek umístění, prostorového uspořádání, detailní ochranu veřejných zájmů (např. protihlukové ochrany, ochrany ovzduší atd.) v územním rozhodnutí nebo v regulačním plánu nahrazujícím územní rozhodnutí. Pokud by v navazující a podrobnější územně plánovací dokumentaci nebo v navazujícím rozhodování nebylo nalezeno řešení v souladu s právními předpisy a s podmínkami obecnější (nadřazené) územně plánovací dokumentace, musí být v této nadřazené dokumentaci hledáno nové řešení. Tento princip návaznosti jednotlivých nástrojů územního plánování je důvodem, proč nelze v zásadách územního rozvoje řešit to, k čemu je určena příslušná podrobnější územně plánovací dokumentace nebo správní rozhodování." [26] Nejvyšší správní soud má za to, že shora citované vysvětlení právní úpravy obsažené v § 43 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 je výstižné a přiléhavé, proto z něj vychází i při posouzení nyní projednávané věci. Je třeba vzít v úvahu také to, že regulační plán je pořizován v území pouze fakultativně, a pokud absentuje (tak tomu je v drtivé většině případů), je dána pouze souvislost územní plán - územní rozhodnutí. Tomu odpovídá i úprava v zákoně č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, podle které se SEA (posouzení vlivů koncepce na životní prostředí) provádí pouze u zásad územního rozvoje a územního plánu, zatímco v případě regulačního plánu je prováděna tzv. EIA (posouzení vlivu záměru na životní prostředí), srov. § 10i odst. 1 a 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. S jistým zjednodušením tak lze regulační plán označit za hromadné územní rozhodnutí (srov. Lachmann, M. In: Roztočil, A. a kol. Stavební zákon. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 241). Proto krajský soud správně uvedl, že územní plán představuje koncepční nástroj územního plánování, zatímco regulační plán a územní rozhodnutí jsou nástroji realizačními. [27] Napadená část územního plánu není podrobnou regulací umístění a prostorového uspořádání staveb ve smyslu § 61 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 a už vůbec ne stanovením podmínek pro umístění stavby, které se vymezují v územním řízení (§ 79 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006), resp. určením prostorového řešení stavby, zejména půdorysné velikosti, maximální výšky a tvaru, které je náležitostí územního rozhodnutí o umístění stavby [§ 9 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 503/2006 Sb.]. Jedná se v podstatě o obecné pravidlo, tradičně obsažené v územních plánech, podle něhož stavby nově umísťované v (typicky již zastavěném stabilizovaném) území musí respektovat převažující charakter okolní zástavby (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 63/2009-139), popř. stanovující různé omezující regulativy, které tento převažující charakter zástavby chrání (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 206, čj. 6 As 39/2016-66). [28] V tomto ohledu napadená část územního plánu pouze příkladmo uvádí, které parametry navrhovaných staveb mají respektovat převažující charakter okolní zástavby (objem, hmotové řešení, tvar a podlažnost, převládající typ zastřešení). Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že ani takováto specifikace nepředstavuje překročení kritické hranice podrobnosti, která by byla vyhrazena regulačnímu plánu, popř. územnímu rozhodnutí. I pokud by takováto specifikace v územním plánu uvedena nebyla, bylo by nutné její obsah stejně dovodit pouze z obecného příkazu respektování převažujícího charakteru okolní zástavby. Navíc je třeba uvést, že napadený regulativ nestanoví konkrétní podrobné podmínky prostorového řešení staveb, půdorysné velikosti stavby, podlažnosti, výšky, objemu a tvaru stavby, nýbrž pouze obecně stanoví, že navržené stavby mají být přizpůsobeny v těchto charakteristikách okolní zástavbě. Pokud příloha č. 11 vyhlášky č. 500/2006 Sb. vyhrazuje regulačnímu plánu stanovení podrobných podmínek pro ochranu hodnot území, stanovení obecných podmínek pro ochranu území je logicky záležitostí, která může být stanovena v územním plánu. Nejde ani o konkrétní záměr či jeho součást, který by měl být posuzován v procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí (EIA). [29] Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že napadená část územního plánu obsahuje regulativ stanovující podmínky prostorového uspořádání, konkrétně základní podmínky ochrany krajinného rázu pomocí úpravy charakteru a struktury zástavby, která může být na území umístěna. Podmínka je stanovena obecně a nejde o určení podrobných podmínek pro umístění a prostorové uspořádání staveb nebo podrobných podmínek pro ochranu hodnot a charakteru území ve smyslu přílohy č. 11 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Nejde tedy o podrobnost náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územnímu rozhodnutí. [30] Lichá je též námitka stěžovatele, že odpůrce napadenou částí územního plánu obchází zvláštní úpravu ochrany památek stanovenou v zákoně o státní památkové péči. Podle § 18 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 je totiž cílem činnosti orgánů územního plánování mj. koordinovat veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizovat ochranu veřejných zájmů vyplývajících ze zvláštních právních předpisů (včetně zákona o státní památkové péči). Podle § 19 odst. 1 písm. d) stavebního zákona z roku 2006 je pak úkolem územního plánování také "stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb", a podle písmena m) téhož ustanovení "vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území", přičemž toto ustanovení přímo odkazuje na zákon o státní památkové péči. Odpůrce tedy nepochybil, pokud v rámci vydaného územního plánu zohlednil mj. ochranu architektonických a estetických hodnot území a vzal v úvahu i zde přítomné památky v podobě staveb lidové architektury. [31] Nejvyšší správní soud se na závěr ztotožňuje též s názorem odpůrce, že samotný regulativ obsažený v napadené části územního plánu představuje pouze velmi obecné pravidlo, které je třeba vyložit a aplikovat s přihlédnutím ke konkrétním podmínkám každé navržené stavby, což je úkolem správních orgánů zejména v územním řízení a následně správních soudů v rámci přezkumu rozhodnutí o žádosti o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby. Jak tento soud uvedl již v usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS, bod [29], "[i] v případě žaloby podané samostatně proti rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo opatření obecné povahy aplikováno, je však soud oprávněn posoudit námitky týkající se výkladu opatření obecné povahy, přičemž je třeba zvolit takový výklad opatření obecné povahy, který je v souladu s právním řádem, ústavním pořádkem, resp. s hodnotovým rámcem demokratického řádu lidských práv a základních svobod". Nejvyšší správní soud se nemůže nyní vyjadřovat ke konkrétnímu případu žádosti o vydání územního rozhodnutí o umístění stavby, kterým sice stěžovatel v kasační stížnosti rovněž argumentoval, který však není předmětem tohoto řízení, vzhledem k tomu, že stěžovatel nespojil návrh na zrušení opatření obecné povahy se žalobou proti rozhodnutí aplikujícímu toto opatření obecné povahy dle § 101a odst. 1 věty druhé s. ř. s. Soud tedy pouze poukazuje na to, že konkrétní závěry v jednotlivých případech aplikace takového obecného regulativu musí být činěny v souladu s obecnými zásadami proporcionality zásahů veřejné moci do vlastnického práva a v tomto směru také podléhají soudnímu přezkumu v rámci žaloby proti rozhodnutí aplikujícímu tento regulativ. *) S účinností od 1. 1. 2018 změněn zákonem č. 225/2017 Sb.

decision_1125.txt

k § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 428/2005 Sb. a č. 427/2010 Sb. (v textu jen "zákon o pobytu cizinců") Policie nemusí v každém jednotlivém případě zvažovat - zejména zbývá-li do konce maximální doby zajištění cizince ve smyslu § 125 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, více týdnů nebo měsíců - zda rozhodnutí o správním vyhoštění tohoto cizince bude do konce této doby vykonatelné, tedy zda bude cizince možné z ČR vyhostit, a podaří se tak dosáhnout účelu zajištění. Tuto povinnost naopak Policie má, je-li s ohledem na skutkové okolnosti případu dán důvodný předpoklad, že příslušné správní orgány, resp. soud, nestihnou o opravných prostředcích proti rozhodnutí o správním vyhoštění včas rozhodnout. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2017, čj. 10 Azs 101/2017-28) Prejudikatura: č. 2524/2012 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 159/1998 Sb.; rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 9. 2013, M. G. a N. R., C-383/13 PPU. Věc: Atif J. proti Policii České republiky, Krajské ředitelství policie Ústeckého kraje, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort, o zajištění za účelem vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce. Dne 24. 11. 2016 policie nalezla žalobce na silnici E55 u obce Cínovec ukrytého v kamionu srbské MPZ bez cestovních dokladů a zajistila ho [§ 27 odst. 1 písm. d) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky]. Dne 25. 11. 2016 policie zahájila řízení o správním vyhoštění žalobce. Téhož dne jej přezajistila ve smyslu § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Dobu tohoto zajištění stanovila na 90 dnů ode dne omezení osobní svobody žalobce. Ten se proti tomuto rozhodnutí bránil správní žalobou a posléze i kasační stížností, avšak bezúspěšně (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3 .2017, čj. 7 Azs 11/2017-36). Dne 20. 1. 2017 policie uložila žalobci správní vyhoštění dle § 119 odst. 1 písm. c) bodů 1 a 2 zákona o pobytu cizinců, a zároveň mu stanovila dobu 1 roku, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie; neshledala u něho překážky bránící vycestování. Dne 6. 2. 2017 žalobce požádal o propuštění ze zajištění dle § 129 téhož zákona, načež žalovaná dne 18. 2. 2017 vydala rozhodnutí, jímž prodloužila dobu jeho zajištění o 60 dnů. Žalobce se proti tomuto rozhodnutí bránil žalobou, kterou Krajský soud v Ústí nad Labem zamítl rozsudkem ze dne 15. 3. 2017, čj. 75 A 8/2017-35. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Měl za to, že v jeho případě nebude dosaženo účelu zajištění. Pouhé využití opravných prostředků proti rozhodnutí o jeho správním vyhoštění mu zajistí, že bude ze zajištění propuštěn dříve, než toto rozhodnutí nabude právní moci a bude jej možné vykonat. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [7] Jedinou otázkou tohoto případu je, zda žalovaná mohla stěžovateli prodloužit dobu zajištění v situaci, kdy údajně nebylo postaveno najisto, že do konce maximální doby zajištění bude pravomocně rozhodnuto o jeho správním vyhoštění. Stěžovatel v žalobě a posléze v kasační stížnosti tvrdí, že účelu zajištění nebude možné v omezené době jeho zajištění dosáhnout. Proti rozhodnutí o správním vyhoštění se bránil odvoláním, které má ze zákona odkladný účinek, a dále plánoval podat správní žalobu, které zákon taktéž přiznává odkladný účinek. Žalovaná dle něj mohla očekávat, že účel jeho zajištění nebude dosažen již při vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění. [8] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí následující. [9] V obecné rovině je policie, pokud jsou splněny další zákonné podmínky, "oprávněna zajistit cizince staršího 15 let, jemuž bylo doručeno oznámení o zahájení řízení o správním vyhoštění anebo o jehož správním vyhoštění již bylo pravomocně rozhodnuto" (§ 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců; zvýraznění doplněno). Tzn., že pro zajištění cizince, resp. pro prodloužení jeho zajištění, plně postačuje doručení oznámení o zahájení řízení o jeho správním vyhoštění. Existence rozhodnutí o správním vyhoštění není nezbytně třeba pro vydání rozhodnutí o zajištění cizince ve smyslu tohoto ustanovení, není tedy nutným právním podkladem pro vydání rozhodnutí o zajištění. [10] Stěžovateli je však třeba dát za pravdu, že cizince lze zajistit jen v případě, že lze předpokládat, že účel zajištění bude naplněn, tj. že cizinec bude z území ČR vyhoštěn během doby, po kterou může trvat jeho zajištění. [11] Podmínka tzv. reálného předpokladu dosažení účelu zajištění sice není v zákoně o pobytu cizinců výslovně zakotvena, vyplývá však z čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen "návratová směrnice"). Tímto ustanovením směrnice podtrhuje význam zákazu svévolného zbavení či omezení svobody [viz čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/199 Sb.), čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, či také čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod]. Aby byl zásah do osobní svobody cizince přípustný, musí mimo jiné sledovat vymezený účel. Správní orgán je proto při rozhodování o zajištění cizince povinen předběžně posoudit, zda je správní vyhoštění alespoň potenciálně možné. Pokud je odpověď záporná, nelze o zajištění cizince rozhodnout (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS). Ačkoliv je v tomto řízení přezkoumáváno rozhodnutí žalované o prodloužení doby trvání zajištění stěžovatele (nikoliv rozhodnutí o jeho zajištění), lze výše uvedené závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu použít přiměřeně i v tomto případě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2016, čj. 4 Azs 18/2016-43, bod [33]). [12] O zákonném zajištění cizince přitom vskutku nelze hovořit, pokud je jasné, že cizinec má být ze zajištění propuštěn, aniž bude realizován cíl jeho zajištění, a to např. pro marné uplynutí maximální délky doby jeho zajištění. Bez pravomocného a vykonatelného rozhodnutí o správním vyhoštění nelze úspěšně ukončit zajištění cizince; za takových okolností totiž cizinec nemůže být vyhošťován přímo ze zařízení pro jeho zajištění, ale musí být propuštěn na svobodu. [13] Na stěžovatelův případ je nutné nahlížet v širším kontextu zákona o pobytu cizinců, jednak co do těch ustanovení, která regulují maximální dobu zajištění, jednak těch, jež upravují přezkum rozhodnutí o správním vyhoštění. Dle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nesmí doba zajištění překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody. [14] Stěžovatel byl zajištěn od dne 24. 11. 2016. Dne 20. 1. 2017 policie vydala rozhodnutí o jeho vyhoštění. Stěžovatel dne 26. 1. 2017 doručil odvolání proti rozhodnutí o jeho správním vyhoštění. Dle vyjádření žalované byl stěžovatel informován, že o tomto odvolání nebude rozhodnuto ve lhůtě 7 dnů (§ 169 odst. 4 zákona o pobytu cizinců). Z předložených spisů přitom není patrné, zda a kdy policie o tomto odvolání rozhodla. Teprve v žádosti o propuštění ze zajištění ze dne 6. 2. 2017 stěžovatel prohlásil, že se proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu o správním vyhoštění též plánuje bránit žalobou. V doplnění žaloby ze dne 1. 3. 2017 podané proti nyní přezkoumávanému rozhodnutí pak namítal, že do konce maximální doby jeho zajištění nebude moci být z území ČR vyhoštěn. [15] Za těchto skutkových okolností se žalovaná mohla v době rozhodování o prodloužení zajištění rozumně domnívat, že účel zajištění stěžovatele bude možno naplnit. Stěžovatel byl v den vydání napadeného rozhodnutí o prodloužení doby zajištění zajištěn teprve po dobu 87 dnů (od 24. 11. 2016 do 18. 2. 2017). Do konce maximální doby jeho zajištění, která dle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců činí 180 dnů, tedy zůstávalo 93 dnů. Stěžovatel se mýlí, pokud se domnívá, že mu za této situace žalovaná nemohla prodloužit dobu zajištění o dalších 60 dnů. S ohledem na zbývající porci času z maximálně možné doby stěžovatelova zajištění nebylo namístě uvažovat o tom, že by policie nestihla v krátké době rozhodnout o odvolání podaném proti rozhodnutí o správním vyhoštění, či krajský soud následně rozhodnout o eventuální žalobě, kterou stěžovatel údajně plánoval podat. [16] Stěžovatel správně podotkl, že jak odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění, tak eventuální žaloba mají ze zákona odkladný účinek (§ 169 odst. 5 a § 172 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Rozhodnutí o správním vyhoštění tedy nelze vykonat; vykonatelnost rozhodnutí se v případě podání žaloby odkládá až do rozhodnutí krajského soudu o žalobě. Na druhou stranu je však třeba zdůraznit, že řízení o správním vyhoštění i následné řízení před soudem je svázáno krátkými zákonnými lhůtami jednak na podání opravných prostředků či žaloby, jednak na vydání rozhodnutí. V posuzovaném případě stěžovatel odvolání proti správnímu vyhoštění sice podal (26. 1. 2017), avšak ze spisu je patrné, že do rozhodnutí o prodloužení doby zajištění (18. 2. 2017) policie o něm nestihla rozhodnout. O prodlení s vydáním rozhodnutí o odvolání jej však v souladu s § 169 odst. 4 zákona o pobytu cizinců vyrozuměla. [17] Nejvyšší správní soud stěžovatele upozorňuje, že mu nepřísluší rozhodovat o hypotetických otázkách. Nemůže v posuzované kauze hodnotit, zda by krajský soud stihl rozhodnout o žalobě, jejíž podání sice stěžovatel avizoval, avšak do data vydání napadeného rozhodnutí ji nepodal. Pouze pro pořádek Nejvyšší správní soud uvádí, že i pokud by stěžovatel podal správní žalobu, nelze bez dalšího presumovat, že soud o ní nerozhodne dřív než právě za 60 dnů (max. lhůta dle § 172 odst. 7 zákona o pobytu cizinců). Tím méně pak lze presumovat postup Nejvyššího správního soudu, a to včetně event. přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Zákonnost zajištění nelze odvíjet od hypotetických úkonů, které stěžovatel teprve v budoucnu plánuje učinit. [18] Lhůty do rozhodování o správním vyhoštění mj. promítají zásadu rychlosti řízení (§ 6 správního řádu). Jde o lhůty maximální, v nichž je třeba učinit úkon, resp. vydat rozhodnutí. Jak na jedné straně cizinec, tak správní orgány a soudy na straně druhé, mohou jednotlivé úkony, resp. rozhodování o věci, činit ve lhůtách kratších. Podání opravných prostředků v řízení o správním vyhoštění, resp. příslib jejich uplatnění, tedy nemůže sám o sobě vylučovat jakékoliv zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Pokud vzhledem ke zbývající porci dnů z maximální možné doby zajištění zbývá alespoň taková část, že vyhoštění cizince bude v této době i přes uplatnění opravných prostředků alespoň potenciálně možné, nelze na zajištění cizince rezignovat. Naopak, je třeba usilovat o urychlení průběhu řízení o opravných prostředcích podaných proti rozhodnutí o správním vyhoštění cizince. Za tímto účelem policie může např. urgovat odpovědné orgány, aby o odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění rozhodly neprodleně, nebo též v rámci vyjádření k podané žalobě požádat soud o projednání věci mimo pořadí dle § 56 odst. 1 s. ř. s. V době vydání nyní přezkoumávaného rozhodnutí žalovaná tudíž nemohla dospět k závěru, že účel zajištění bude "zmařen" prostým uplatněním opravných prostředků proti rozhodnutí o správním vyhoštění. [19] Nejvyšší správní soud také zvážil, zda jakožto soud, proti jehož rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, nemá v této věci položit Soudnímu dvoru EU předběžnou otázku (článek 267 Smlouvy o fungování Evropské unie) ohledně výkladu čl. 15 odst. 5 návratové směrnice. Přitom shledal, že toto ustanovení je vzhledem k dosavadní judikatuře Soudního dvora EU k návratové směrnici dostatečně jasné (acte éclairé). [20] Na rozdíl od stěžovatele má Nejvyšší správní soud za to, že zákon o pobytu cizinců citované ustanovení návratové směrnice transponuje řádně. Tuzemský právní řád poskytuje dostatečné procesní záruky rychlosti jak správního, tak soudního řízení ve věcech správního vyhoštění cizinců. Český zákonodárce, zjevně inspirován nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 25/97, č. 159/1998 Sb., dokonce nad rámec povinností plynoucích ze směrnice přiznal odkladný účinek všem odvoláním a žalobám podaným ve věcech správního vyhoštění cizinců (srov. čl. 9 a čl. 13 odst. 2 návratové směrnice). Nicméně stěžovatel tuto relativně štědrou procesní garanci osobní obrany cizince proti rozhodnutí o správním vyhoštění nyní obrací proti institutu zajištění cizinců za účelem správního vyhoštění (k úrovni ochrany procesních práv srov. zejména rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 9. 2013, M. G. a N. R., C-383/13 PPU). Stěžovatelova argumentace by ve svých důsledcích vedla k funkčnímu vyprázdnění institutu zajištění cizince za účelem správního vyhoštění. Jeho výtka je i proto nedůvodná. [21] Nelze opominout, že policie má ve smyslu § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců povinnost po celou dobu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Zjistí-li proto policie, že účel zajištění - v tomto případě správní vyhoštění - nebude možno v budoucnu realizovat, odpadne tím i důvod samotného zajištění. V takovém případě cizince neprodleně propustí. I sám stěžovatel přitom disponuje nástrojem k zahájení periodického přezkumu zákonnosti jeho zajištění. V rámci žádosti o propuštění ze zařízení může namítnout, že důvody jeho zajištění již netrvají, resp. též to, že nebude možné dosáhnout účel zajištění. Proti zamítavému rozhodnutí se navíc může bránit správní žalobou (§ 129a odst. 2 téhož zákona). [22] Stěžovatel vytýká krajskému soudu, že v jeho případě uvažoval o prodloužení doby zajištění dle § 125 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud nemůže hodnotit, zda u stěžovatele byly splněny podmínky pro prodloužení jeho zajištění nad rámec 180 dnů, protože tato otázka nesouvisí s předmětem nynějšího řízení. Krajský soud sice ve svém rozsudku o použití § 125 odst. 2 a 3 uvažoval, avšak tuto úvahu nelze považovat za důvod jeho rozhodnutí. Za pomoci právě citovaného ustanovení se totiž pouze snažil poukázat na to, jak spekulativní jsou žalobní námitky.

decision_1126.txt

k § 55b odst. 1 písm. a) zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění zákonů č. 210/1999 Sb., č. 228/2002 Sb., č. 237/2004 Sb., č. 219/2009 Sb. a č. 303/2013 Sb. K rozhodování o žalobě žadatele o zápis do seznamu advokátních koncipientů proti postupu České advokátní komory spočívajícímu v neprovedení tohoto zápisu [§ 55b odst. 1 písm. a) zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii] jsou příslušné soudy ve správním soudnictví. (Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, ze dne 1. 8. 2017, čj. Konf 28/2014-55) Prejudikatura: č. 276/2004 Sb. NSS, č. 4878/2005 Sb. NSS, č. 1312/2007 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS. Věc: Spor o pravomoc mezi Obvodním soudem pro Prahu 1 a 1) Městským soudem v Praze a 2) Nejvyšším správním soudem, za účasti žalobkyně JUDr. Ing. Alexandry P., LL.M. a žalované České advokátní komory, ve věci zápisu do seznamu advokátních koncipientů. Česká advokátní komora přípisem ze dne 24. 3. 2014 sdělila žalobkyni, že "má za to", že žalobkyně nesplnila podmínky zápisu do seznamu advokátních koncipientů, a že proto nebude zapsána do tohoto seznamu. Žalobkyně se postupu České advokátní komory bránila žalobou ve správním soudnictví. Městský soud v Praze usnesením ze dne 13. 5. 2014, čj. 10 A 66/2014-15, žalobu odmítl, neboť podle jeho názoru v této věci nemá být poskytnuta soudní ochrana soudem rozhodujícím ve správním soudnictví. Jde sice o věc veřejného subjektivního práva, avšak podle ustálené judikatury se jedná o zvláštní případ, kdy soudní ochranu poskytují soudy v občanském soudním řízení. Žalobkyně podala proti uvedenému usnesení kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 7. 2014, čj. 1 As 75/2014-42, zamítl. Odkázal při tom na svou prejudikaturu, konkrétně na rozsudek ze dne 6. 3. 2008, čj. 3 Ads 98/2007-37, č. 1569/2008 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 8. 1. 2009, čj. 3 Ans 10/2008-68, z nichž plyne, že práva uvedená v § 55b odst. 1 zákona o advokacii jsou veřejnými subjektivními právy, avšak žalobu pro tvrzené porušení těchto práv projednává a rozhoduje o ní dle § 7 odst. 3 o. s. ř. okresní (obvodní) soud v občanském soudním řízení. Následně podala žalobkyně proti shora uvedenému usnesení Městského soudu v Praze čj. 10 A 66/2014-15 a rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 75/2014-42 ústavní stížnost. Ústavní soud usnesením ze dne 12. 3. 2015, sp. zn. III. ÚS 2609/14, stížnost odmítl pro zjevnou neopodstatněnost. V mezidobí žalobkyně v souladu s poučením, které se jí dostalo od Městského soudu v Praze v usnesení, jímž byla její žaloba ve správním soudnictví odmítnuta, podala obsahově shodnou žalobu k Obvodnímu soudu pro Prahu 1. Ten dospěl ve shodě s právním názorem žalobkyně k závěru, že ve věci není dána věcná příslušnost soudů rozhodujících v občanském soudním řízení; rozhodovat zde má soud ve správním soudnictví. Proto podal Obvodní soud pro Prahu 1 návrh zvláštnímu senátu Nejvyššího správního soudu, jelikož měl za to, že právní názor, že ve věcech tohoto typu mají rozhodovat soudy v občanském soudním řízení, vychází z právní úpravy správního soudnictví před 1. 1. 2003 a že nereflektuje změny, které nová úprava přinesla. Žalovaná ve svém vyjádření k návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1 opětovně uvedla, že dle jejího názoru vycházejícího z judikatury Nejvyššího správního soudu se ve věci soudní ochrany před neprovedením zápisu do seznamu advokátních koncipientů jedná sice o veřejné subjektivní právo, avšak že Česká advokátní komora o zápisu či neprovedení zápisu nevydává správní rozhodnutí, jež by bylo přezkoumatelné ve správním soudnictví. Soudní ochranu na základě zvláštní právní úpravy tak mají poskytovat soudy v občanském soudním řízení podle § 7 odst. 3 o. s. ř. Zvláštní senát rozhodl, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci neprovedení zápisu do seznamu advokátních koncipientů podle § 55b odst. 1 písm. a) zákona o advokacii je soud ve správním soudnictví, a zrušil usnesení Městského soudu v Praze a rozsudek Nejvyššího správního soudu. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Právní názor zvláštního senátu (...) [14] Výkon praxe advokátního koncipienta je jednou z cest ke splnění vstupních podmínek pro připuštění k advokátní zkoušce či jiné profesní zkoušce v oblasti tzv. kvalifikovaných právnických profesí (advokáta, notáře, soudního exekutora, soudce, státního zástupce). Advokátní koncipient má zákonem předvídané specifické postavení (viz zejm. § 38 a § 39 zákona o advokacii), z něhož vyplývají specifická práva a povinnosti. Je tedy zjevné, že zapsání do seznamu advokátních koncipientů představuje ve své podstatě úkon České advokátní komory jako zákonem stanoveného a rozhodovací pravomocí nadaného vykonavatele veřejné správy při regulaci vstupu do advokacie. Jde o jednání Komory při ochraně veřejného zájmu, konkrétně zájmu na patřičné profesní úrovni výkonu advokacie a zprostředkovaně i jiných tzv. kvalifikovaných právnických profesí. Komora jedná vrchnostensky, neboť autoritativně posuzuje splnění zákonných podmínek pro zápis, a podle toho zapíše, anebo nezapíše žadatele o zápis do seznamu advokátních koncipientů; jedná nepochybně z pozice "mocnější" strany vztahu mezi ní a osobou, která chce být zapsána do seznamu. Komora zde vystupuje jako reprezentant veřejné moci, jako profesní komora zřízená zákonem a nadaná jím pravomocí, jakožto úd veřejné moci, rozhodovat o právním osudu žadatele o zápis do seznamu. Z uvedeného vyplývá, že i metoda právní regulace zde zákonem zvolená je v pravém slova smyslu vrchnostenská. Žadatel o zápis je objektem posuzování Komorou jakožto entitou mu nadřazenou; o rovnoprávnosti vztahů mezi žadatelem a Komorou zde nemůže být řeči. [15] O povaze subjektivního práva na zápis do seznamu advokátních koncipientů proto nemůže být pochyb. Jak dokládá výše uvedený rozbor, ze všech relevantních hledisek a pohledem kritérií všech obvykle užívaných teorií rozlišování soukromého a veřejného práva (zájmové, mocenské, organické, dle metody právní regulace) jde o subjektivní právo veřejné. [16] O tom ostatně nebylo sporu ani mezi žalobkyní a žalovanou. Otázku povahy hmotného subjektivního práva, o něž v projednávané věci samé jde, nicméně bylo třeba postavit najisto, neboť od jejího řešení se odvíjejí i další úvahy ohledně vlastní otázky kompetenční. [17] K ní je na úvod třeba uvést, že nová úprava soudní kontroly jednání veřejné správy dotýkajícího se subjektivních práv, jež je účinná od 1. 1. 2003, vychází poměrně důsledně ze zásady, že ochrana veřejným subjektivním právům je poskytována ve správním soudnictví řídícím se především soudním řádem správním, zatímco ochrana soukromým subjektivním právům přísluší řízení podle občanského soudního řádu, především (avšak ne výlučně) podle jeho části páté (viz k tomu např. usnesení zvláštního senátu ze dne 6. 1. 2004, čj. Konf 93/2003-5, č. 276/2004 Sb. NSS). Výjimek z tohoto pravidla není mnoho, zmiňme zejména ochranu před nezákonnými zásahy a nečinností veřejné správy, kterou bez ohledu na povahu dotčeného subjektivního práva poskytují soudy ve správním soudnictví. Na druhé straně tradičně o nárocích na náhradu škody způsobené nezákonným jednáním veřejné správy rozhodují soudy v řízení podle občanského soudního řádu. [18] Výše uvedené jasné kritérium, podle něhož povaha dotčeného subjektivního práva je zásadně určující i pro způsob soudní ochrany, má být vodítkem pro řešení případů, jakým je i nyní projednávaná věc, u níž z prostého znění zákonné úpravy není zřejmé, která větev soudů má soudní ochranu poskytovat. Ustanovení o soudní ochraně se v zákoně o advokacii nachází v § 55b, v části zákona rubrikované "Řízení". Zní takto: "(1) Ten, a) kdo nebyl ve lhůtách stanovených tímto zákonem zapsán do seznamu advokátů, do seznamu advokátních koncipientů nebo do seznamu evropských advokátů, b) komu nebyly ve lhůtách stanovených tímto zákonem vydány osvědčení o zápisu advokátů nebo osvědčení o zápisu do seznamu evropských advokátů, identifikační průkaz advokáta, identifikační průkaz usazeného evropského advokáta nebo identifikační průkaz advokátního koncipienta, c) komu nebylo ve lhůtě stanovené tímto zákonem umožněno vykonat advokátní zkoušku, zkoušku způsobilosti nebo uznávací zkoušku, d) komu nebylo ve lhůtě stanovené tímto zákonem umožněno složení slibu, e) o němž nebyl ve lhůtě stanovené tímto zákonem proveden v seznamu advokátů, v seznamu advokátních koncipientů nebo v seznamu evropských advokátů záznam uvedený v § 55c odst. 1 písm. a) nebo d), f) o němž byl v rozporu s tímto zákonem proveden v seznamu advokátů, v seznamu advokátních koncipientů nebo v seznamu evropských advokátů záznam uvedený v § 55c odst. 1 písm. b) nebo c), je oprávněn obrátit se na soud, aby o jeho právu rozhodl. (2) Spory o plnění dluhů vzniklých na základě povinností uvedených v § 30 odst. 1 projednává a rozhoduje soud." [19] Dodejme, že uvedená úprava soudní ochrany proti jednání žalované byla do zákona o advokacii doplněna zákonem č. 210/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, a zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Stalo se tak za účinnosti právní úpravy správního soudnictví, která se od té, jež nabyla účinnosti od 1. 1. 2003, lišila ve dvou pro nyní projednávanou věc zcela zásadních rysech. [20] V první řadě šlo o soudní ochranu toliko dílčí, poskytující ochranu pouze proti jedné z forem činnosti veřejné správy, a sice proti (formálnímu) správnímu rozhodnutí v doktrinálním smyslu [k tomu v kontextu nynější úpravy správního soudnictví viz bod [19] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS: "Rozdíl mezi žalobou proti rozhodnutí správního orgánu a zásahovou žalobou proto primárně spočívá ve formě aktů nebo úkonů, proti nimž uvedené žaloby chrání. Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu chrání proti aktům majícím obecně povahu individuálního správního aktu, jak takovému pojmu rozumí hlavní proud doktríny správního práva (ať již vydávaného podle správního řádu, zákona o správě daní a poplatků či jakéhokoli jiného zvláštního zákona)"]. Správní soudnictví neposkytovalo ochranu před jinými formami činnosti veřejné správy, zejména nezákonnými zásahy a nečinností. Poznamenejme však, že tehdejší právní úprava se svůj v tomto smyslu omezený dosah snažila v některých případech kompenzovat, a to zejména doktrínou tzv. rozhodnutí v materiálním smyslu. Za rozhodnutí přezkoumatelná podle části páté tak byly někdy považovány i akty orgánů veřejné moci adresované konkrétní osobě, jež neměly náležitosti správního rozhodnutí, avšak fakticky o právech či povinnostech dané osoby rozhodly, typicky neformální dopisy vyhotovené úřadem v mylném domnění, že na řízení se nevztahuje správní řád, bylo-li z obsahu dopisu zřejmé, že správní úřad se opravným prostředkem ve věci samé zabýval a posuzoval, zda původní vydané rozhodnutí je věcně správné (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 21. 9. 1998, sp. zn. 6 A 86/96). [21] Druhým klíčovým rysem tehdejší právní úpravy správního soudnictví bylo, že poskytovalo ochranu (ve výše uvedeném omezeném rozsahu) proti správním rozhodnutím bez ohledu na povahu subjektivního práva, o němž jimi bylo rozhodováno. [22] S ohledem na uvedené rysy právní úpravy správního soudnictví účinné do 31. 12. 2002 je nutno vykládat intenci historického zákonodárce, jak byla vyjádřena v důvodové zprávě k návrhu zákona, jímž byl do zákona o advokacii doplněn § 55b (viz důvodová zpráva k tisku 134, rok 1999, Poslanecká sněmovna parlamentu České republiky, zvláštní část, k čl. I bodu 50 a 51, pátý odstavec, www.psp.cz): "Záznam v seznamu advokátů nebo v seznamu advokátních koncipientů je opatřením evidenční povahy, které musí vycházet z rozhodnutí příslušného orgánu Komory (například rozhodnutí představenstva Komory o vyškrtnutí ze seznamu advokátů) nebo z jiných právních skutečností (například splnění zákonem stanovených předpokladů pro zápis do seznamu advokátů nebo advokátních koncipientů nebo předpokladů pro umožnění konání advokátní zkoušky, dále např. též vyškrtnutí ze seznamu advokátů ex lege v případě úmrtí). Stav vyznačený v těchto seznamech musí odpovídat skutečnému právnímu stavu; v případě, kdy by tomu tak nebylo, navrhuje se výslovně stanovit, že advokát nebo advokátní koncipient, který by byl takovým nesprávným záznamem dotčen, bude mít právo domáhat se ochrany u soudu v řízení podle části třetí o. s. ř. Stejná soudní ochrana bude možná i v případě, kdy by příslušný orgán Komory tj. její předseda nesplnil svou povinnost záznam v seznamech provést." Historický zákonodárce si byl vědom, že ačkoli je jednání České advokátní komory mj. v souvislosti se zápisem žadatele do seznamu advokátních koncipientů nepochybně vrchnostenským jednáním při výkonu veřejné moci, nemá povahu správního rozhodnutí ve formálním (tedy úzce pojímaném) smyslu, nýbrž jde o jakýsi jiný úkon. Proti takovémuto úkonu tehdejší úprava správního soudnictví soudní ochranu neposkytovala. Je logické, že historický zákonodárce, nechtěl-li v souvislosti s touto otázkou komplexněji novelizovat právní úpravu správního soudnictví například zavedením nečinnostní či zásahové žaloby, musel zvolit z tehdy dostupných prostředků soudní ochrany ten, který se nabízel jako prostředek účinný. A jím za tehdejších poměrů bylo toliko "klasické" nalézací řízení podle části třetí občanského soudního řádu. Intencí historického zákonodárce tedy nebylo svěřit soudní kontrolu specificky občanskoprávní větvi obecných soudů, nýbrž poskytnout za daných poměrů co nejúčinnější soudní ochranu proti formám jednání veřejné správy, s nimiž tehdejší obecná úprava správního soudnictví nepočítala. Zjednodušeně řečeno, zákonodárce v § 55b zákona o advokacii zavedl jakousi "sektorově omezenou" žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, resp. před nečinností veřejné správy za situace, kdy obecná úprava takového typu žalob ve správním soudnictví v té době chyběla. [23] O tom, že historický zákonodárce počítal s tím, že ta část vrchnostenského jednání České advokátní komory, která má formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, bude soudně kontrolována podle tehdejšího znění části páté občanského soudního řádu (ta rozlišovala jednak žaloby proti pravomocným rozhodnutím správních orgánů, jednak opravné prostředky proti jejich nepravomocným rozhodnutím), tedy v "obecném" správním soudnictví v tehdejším smyslu, svědčí i jiná pasáž výše uvedené části důvodové zprávy vztahující se k čl. I bodu 50 a 51, a sice její čtvrtý odstavec: "Návrh dále v § 55a předpokládá, že opravný prostředek k soudu (podle hlavy třetí části páté o. s. ř.) bude moci být podán pouze proti takovým rozhodnutím Komory zasahujícím do práv advokátů, kde výsledek řízení závisí do značné míry na správním uvážení příslušného orgánu Komory; ostatní rozhodnutí mohou být přezkoumána ve správním soudnictví na základě správní žaloby (hlava druhá část pátá o. s. ř.). V návaznosti na to je navrhováno upravit, kdy může Komora před rozhodnutím soudu své rozhodnutí změnit nebo zrušit." [24] Novou úpravou správního soudnictví účinnou od 1. 1. 2003 doznaly podmínky poskytování soudní ochrany před jednáním veřejné správy zásadních změn. Soudní ochrana se rozštěpila podle povahy subjektivního práva, jež má být jednáním veřejné správy dotčeno, a v oblasti "veřejnoprávního" správního soudnictví se rozšířila na prakticky veškerá jednání veřejné správy přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivců, tedy bez ohledu na formu činnosti veřejné správy, kterou je takto do uvedených práv zasahováno. V některých případech na novou obecnou úpravu reagoval zákonodárce výslovnými změnami zvláštních právních předpisů, často však opožděně, či toliko dílčím způsobem. [25] Konkrétně v zákoně o advokacii byl § 55a tohoto zákona, počítající s již zmíněným opravným prostředkem k soudu proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů podle hlavy třetí části páté občanského soudního řádu ve znění účinném do 31. 12. 2002, který se podle nové úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 ex lege (s určitými modifikacemi) změnil v žalobu proti rozhodnutí správního orgánu (§ 129 s. ř. s.), zrušen až čl. I. bodem 82 zákona č. 79/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, a to s účinností od 1. 4. 2006. [26] Ustanovení § 55b zákona o advokacii však doposud v reakci na novou úpravu správního soudnictví nebylo přímo novelizováno. Ani soudní řád správní, ani zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, neobsahují obecné přechodové úpravy, které by výslovně reagovaly na řadu "sektorových úprav" o zvláštních způsobech poskytování soudní ochrany před jednáním veřejné moci v některých případech. Ustanovení § 129 s. ř. s. o přechodovém režimu ve věcech řízení o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu v jejím znění do 31. 12. 2002 se na nyní projednávanou věc vůbec nevztahuje, neboť letitá rozhodovací praxe Městského soudu v Praze řízení podle § 55b zákona o advokacii zjevně za řízení mající povahu tohoto konkrétního typu opravného prostředku nepovažovala - rozsudek tohoto soudu ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. 38 Ca 233/2001, naopak jednoznačně vycházela z toho, že jde o řízení podle části třetí občanského soudního řádu, konkrétně o řízení o návrhu, kterým se uplatňuje, aby bylo rozhodnuto o splnění povinnosti, která vyplývá ze zákona, z právního vztahu nebo z porušení práva [§ 80 písm. b) o. s. ř.]. [27] Poznamenejme, že zmíněná judikatura Městského soudu v Praze zde byla ve značném napětí s právním názorem, který podstatně dříve zaujal Vrchní soud v Praze v usnesení ze dne 27. 12. 1993, sp. zn. 6 A 245/93, jež se týkalo obsahově obdobného § 42 tehdejšího zákona č. 209/1990 Sb., o komerčních právnících a právní pomoci jimi poskytované [uvedené ustanovení v relevantní části znělo: Uchazeč o zápis do seznamu, který nebyl Komorou zapsán [...], má právo domáhat se ochrany u soudu.]. Vrchní soud v Praze zde vyslovil (zdůraznění provedl zvláštní senát): "Z ustanovení § 4 zákona č. 209/1990 Sb. [...] vyplývá právo občana být zapsán při splnění tam uvedených podmínek a obdržet o tom osvědčení; tím vznikají komerčnímu právníkovi práva a povinnosti v zákoně uvedené, zejména právo poskytovat právní pomoc jako nezávislé povolání. (§ 2 odst. 1 cit. zákona). V občanském soudním řízení soudy rozhodují věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných, družstevních, jakož i z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány (§ 7 odst. 1 o. s. ř.). O takovýto soukromoprávní vztah však ve věci nejde. Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (§ 7 odst. 2 o. s. ř.). Jinými věcmi je nutno rozumět důkazem z opaku především věci, vyplývající z právních vztahů veřejného práva . Tyto věci jsou dnes ( nikoli však v době přijetí zákona č. 209/1990 Sb. ), projednávány podle ustanovení části páté (správní soudnictví), nejde-li ovšem o speciální případy zvláštních řízení podle části třetí, hlavy páté občanského soudního řádu . Případem této ‚jiné věci' ve smyslu § 7 odst. 2 o. s. ř. je také právo ‚domáhat se ochrany u soudu' ve smyslu § 42 odst. 1 zák. č. 209/1990 Sb., které přísluší uchazeči, který nebyl Komorou komerčních právníků ČR zapsán do seznamu komerčních právníků. Ve správním soudnictví přezkoumávají soudy zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, vydaných v oblasti veřejné správy (§ 244 odst. 1, 2 o. s. ř.). Rozhodnutím se rozumí rozhodnutí vydané ve správním řízení, jakož i jiné rozhodnutí, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění a povinnosti fyzických, nebo právnických osob (§ 244 odst. 3 o. s. ř.). O takovýto případ tu právě jde. Je zřejmé, že nezapsáním do seznamu komerčních právníků byl žalobce dotčen ve svém subjektivním veřejném právu. Přezkum takového rozhodnutí není vyloučen ve smyslu § 248 o. s. ř. K projednání věci (po nezbytném odstranění nedostatků podání) je příslušný krajský soud (§ 246 odst. 1 o. s. ř.) příslušný podle sídla správního orgánu, jehož rozhodnutí se přezkoumává (§ 246a o. s. ř.), tedy Městský soud v Praze." [28] Podobnou úpravu soudní ochrany jako u zápisu do seznamu advokátních koncipientů lze nalézt například u notářských koncipientů a kandidátů v § 18 odst. 3 a § 22 odst. 4 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). I ona (nabyla účinnosti 1. 1. 1993) pochází z doby dlouho předcházející nové úpravě správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 a nabyla účinnosti spolu s právní úpravou správního soudnictví účinnou do 31. 12. 2002. Z důvodové zprávy k návrhu notářského řádu přitom nelze seznat nic jiného než to, že zápisu do seznamu notářských koncipientů či kandidátů se lze domáhat u soudu (viz důvodová zpráva k tisku 692, rok 1992, Česká národní rada, zvláštní část, k § 22-25). [29] Stejně tak tomu je i u koncipientů a kandidátů exekutora podle § 20 odst. 3 a § 24 odst. 4 zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů. I tato právní úprava (nabyla účinnosti 1. 5. 2001) krátce předešla novou úpravu správního soudnictví účinnou od 1. 1. 2003. V právní úpravě týkající se koncipientů a kandidátů exekutora je dokonce stanovena zvláštní lhůta k podání žaloby (kombinace subjektivní dvouměsíční a objektivní šestiměsíční lhůty) strukturálně se blížící nynější lhůtě k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem podle § 84 odst. 1 s. ř. s. Ani u této úpravy nelze z důvodové zprávy k návrhu zákona vyčíst nic bližšího k zamýšlené podobě soudní ochrany (viz důvodová zpráva k tisku 725/0, rok 2001, Poslanecká sněmovna parlamentu České republiky, zvláštní část, k § 19-§ 22 a k § 23-§ 26, www.psp.cz). [30] Dodejme, že výše zmíněná ustanovení notářského ani exekučního řádu po nabytí účinností právní úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 nebyla výslovně novelizována. [31] Z výše uvedeného historického srovnávacího exkursu je zřejmé, že zákonodárce před 1. 1. 2003 zakotvoval soudní ochranu před nezákonným jednáním veřejnoprávních profesních komor v právnických profesích specifickým způsobem tak, aby v tehdejších podmínkách velmi omezené ochrany poskytované obecně správním soudnictvím podle tehdejší části páté občanského soudního řádu zajistil soudní ochranu vskutku účinnou i tehdy, měla-li být poskytnuta proti takovým formám činnosti veřejné správy, s nimiž obecná úprava správního soudnictví nepočítala. Je proto logické, že do 31. 12. 2002 byla tato soudní ochrana v uvedených případech poskytována v řízení ve věcech občanskoprávních podle části třetí občanského soudního řádu. Jiný výklad výše citovaných ustanovení zákona o advokacii, notářského řádu a exekučního řádu by totiž řádnou a efektivní soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod nezaručoval, a byl by proto výkladem ústavně nekonformním. Soudní ochrana v daném případě přitom musí být zaručena a nelze ji vyloučit ani výslovnou zákonnou výlukou, a tím spíše ne omezujícím výkladem nejasného ustanovení "jednoduchého" zákona, jelikož se týká základního práva, a sice práva na svobodnou volbu povolání, resp. práva podnikat (čl. 27 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), a zprostředkovaně (u soudců a státních zástupců) i práva na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod). [32] Důvody k výše popsanému výkladu přisuzujícímu pravomoc rozhodovat podle § 55b zákona o advokacii soudům v občanskoprávním řízení však pominuly s účinností nové úpravy správního soudnictví. Ta, jak již bylo řečeno, poskytuje ochranu před prakticky veškerými jednáními veřejné správy přímo zasahujícími do veřejných subjektivních práv jednotlivců. Ve správním soudnictví tedy lze poskytnout ochranu i vůči jednání správního orgánu nemajícímu formu správního rozhodnutí ve formálním smyslu, jde-li o jednání přímo zasahující do veřejných subjektivních práv jednotlivce. K dispozici je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem či donucením, přičemž po novelizaci soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění soudní řád správní, se lze s účinností od 1. 1. 2012 domáhat i určení, že zásah již skončivší byl nezákonný. Podle § 85 s. ř. s. totiž "[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah') správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný". Podle setrvalé judikatury Nejvyššího správního soudu může být zásahem ve výše uvedeném smyslu i nezákonná nečinnost mající jinou povahu než nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení (viz bod [20] usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). Proti nečinnosti správního orgánu spočívající v nevydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení pak správní soudnictví poskytuje ochranu cestou žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s. [33] Setrvalá judikatura Nejvyššího správního soudu, jež nebyla popřena ani rozhodnutím zvláštního senátu, přitom vychází z toho, že ve správním soudnictví se v případě nezákonných zásahů ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s. a nečinnosti ve smyslu § 79 a násl. s. ř. s. poskytuje soudní ochrana nejen v případech, kdy zásah či nečinnost správního orgánu se týká po hmotněprávní stránce subjektivního veřejného práva, nýbrž i týká-li se subjektivního soukromého práva. Jak se praví například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, čj. 1 Ans 12/2011-88, "Nejvyšší správní soud zde vychází z premisy, že v případě posledně zmíněných typů žalob je předmětem řízení nečinnost nebo zásah správního orgánu, nikoliv "věc", od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí. Opačný přístup, tj. že určující není nečinnost či zásah, by obecně vylučoval např. projednávání žalob na ochranu proti nečinnosti správního orgánu v "soukromoprávních věcech", které správní soudy běžně projednávají a rozhodují (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 7. 2004, čj. 5 As 31/2003-49 č. 487/2005 Sb. NSS)." Soudy v tomto případě, kdy výslovné rozhraničení, zda se soudní ochrana poskytuje ve správním soudnictví, anebo v řízení podle občanského soudního řádu, chybí, daly přednost správnímu soudnictví proto, že to nově od roku 2003 disponuje účinnými procesními nástroji, jimž tuto ochranu lze poskytnout a jež dřívější právní úprava správního soudnictví neznala. [34] Je-li podle nové úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003 poskytována až na výslovně stanovené výjimky ochrana všem veřejným subjektivním právům, do nichž mohou zasáhnout správní orgány, soudy ve správním soudnictví (přičemž navíc soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu před nezákonnými zásahy a nečinností i ve věci soukromých subjektivních práv), není bez vskutku silného důvodu možné vykládat ustanovení zvláštních zákonů o soudní ochraně veřejných subjektivních práv tak, že je poskytována jinak než ve správním soudnictví. Proto je třeba od 1. 1. 2003 vykládat § 55b zákona o advokacii a podobná ustanovení jiných zákonů, např. notářského či exekučního řádu, tak, že jde-li v konkrétních případech o veřejné subjektivní právo, soudní ochrana podle těchto ustanovení je poskytována soudy ve správním soudnictví, a nikoli soudy v řízení podle občanského soudního řádu. [35] V první řadě je důvodem pro takový výklad již zmíněná systematika soudní ochrany - vyjádřil-li zákonodárce v nové úpravě soudní ochrany před jednáním veřejné správy jasně svoji vůli vcelku důsledně rozlišovat mezi veřejnými a soukromými subjektivními právy, je třeba tuto vůli pokud možno respektovat, ledaže by zákonodárce ve zvláštních případech jasně a zřetelně vyjádřil vůli jinou. Tak zákonodárce například učinil v právní úpravě soudní ochrany v oblasti vyvlastnění, když tuto od 1. 1. 2007 do 31. 1. 2013 v celém rozsahu, tj. jak ohledně výroku o vyvlastnění, tak ohledně výroku o náhradě za vyvlastnění, svěřil soudům rozhodujícím v občanském soudním řízení [viz § 28 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění před změnou provedenou zákonem č. 405/2012 Sb.]; srov. k tomu též usnesení zvláštního senátu ze dne 8. 6. 2007, čj. Konf 4/2007-6, č. 1312/2007 Sb. NSS. Za takové vyjádření jiné, zvláštní vůle zákonodárce však naproti tomu nelze považovat samotný fakt, že "sektorové" úpravy soudní ochrany, mezi nimi tedy i § 55b zákona o advokacii, které nabyly účinnosti před 1. 1. 2003, nebyly po tomto datu výslovně novelizovány. Z takovéto "nečinnosti" zákonodárce nelze žádnou zřetelnou vůli vyvozovat; proto je třeba dát přednost obecnému jednoznačnému pravidlu založenému na zkoumání povahy práva, jemuž se soudní ochrana poskytuje. [36] Dalším důvodem je i smysl a účel zavedení jasného kritéria pro určení typu soudní ochrany. Ten nepochybně vychází z představy, že práva určitého typu mají být chráněna na základě určitých jednotných výkladových pravidel a právně filosofických východisek. Povaha veřejných subjektivních práv, tedy zjednodušeně řečeno právních vztahů mezi jednotlivcem a veřejnou mocí (eventuálně mezi jednotlivými entitami uvnitř veřejné moci), je v mnoha ohledech jiná než povaha vztahů soukromoprávních. Jakkoli svět veřejného práva a svět soukromého práva od sebe nejsou odděleny onou příslovečnou "čínskou zdí", neboť jim je společný přinejmenším ústavní základ práva jako takového a řada obecných právních institutů, přesto se v mnoha ohledech řídí odlišnými pravidly. Vrchnostenská a donucující povaha veřejné moci vázané přísným požadavkem jednat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), vyžaduje jiné přístupy při hodnocení zákonnosti jejího jednání než soukromoprávní jednání osob nadaných zásadně privátní autonomií (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Proto je žádoucí, aby veřejná subjektivní práva, ať již je jejich konkrétním obsahem cokoli a jsou regulována jakýmikoli formami činnosti veřejné správy, byla nahlížena pokud možno jednotně a rozhodování o nich podléhalo jedné sjednocující soudní instanci. Totéž zrcadlově pak platí i o subjektivních právech soukromých. [37] Rozhodování soudů podle § 55b zákona o advokacii tedy svou povahou a podstatou je rozhodováním ve správním soudnictví, na což občanský soudní řád pamatuje odkazem ve svém § 7 odst. 4. Jde-li o rozhodování ve správním soudnictví, nemůže současně jít o rozhodování v takzvaných jiných věcech ve smyslu § 7 odst. 3 téhož zákona, jak se domnívá žalovaná.

decision_1127.txt

k § 18 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 14/2002 Sb. k § 38 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákonů č. 413/2005 Sb. a č. 303/2013 Sb. Spis vedený u Nejvyššího státního zastupitelství týkající se podání či nepodání návrhu na jmenování kandidáta do funkce státního zástupce (§ 18 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství) má charakter spisové dokumentace administrativně-správní, do níž je možné nahlédnout za podmínek § 38 správního řádu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2017, čj. 9 As 109/2017-37) Prejudikatura: č. 905/2006 Sb. NSS a č. 1717/2008 Sb. NSS. Věc: Mgr. Václav V. proti nejvyššímu státnímu zástupci o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce se žádostí ze dne 12. 9. 2016 domáhal nahlédnutí do spisu sp. zn. 7 Spr 77/2002, který se vztahuje k podání, resp. nepodání návrhu na jeho jmenování do funkce státního zástupce. První písemností ve spisu je průvodní dopis k návrhu městského státního zástupce na jmenování žalobce ze dne 15. 4. 2002 adresovaný Nejvyššímu státnímu zastupitelství. V této písemnosti je uvedeno, že návrh je podáván pouze na základě dopisu prvního náměstka ministra spravedlnosti, který ukládá návrh podat. Městský státní zástupce je přesvědčen o tom, že žalobce „není způsobilý k výkonu práce státního zástupce“. Žalobce považuje posuzovaný spis za spis správní, žalovaný za spis pracovněprávní. Žalobce následně podal dne 14. 11. 2016 „stížnost na nečinnost“ žalovaného, která byla vyřízena jako nedůvodná přípisem náměstka ministra spravedlnosti ze dne 26. 1. 2017. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 30. 3. 2017, čj. 62 A 11/2017-90, rozhodl o povinnosti žalovaného rozhodnout o výše uvedené žádosti žalobce do patnácti dnů od právní moci napadeného rozsudku. Krajský soud dospěl k závěru, že posuzovaný spis neměl charakter osobního spisu v režimu pracovněprávním, nýbrž charakter spisové dokumentace administrativně-správní, a to ve věci, v níž byl žalovaný v postavení vrchnostenském ve vztahu k žalobci. Žalovaný se v této věci ocitl v postavení správního orgánu, který v procesu jmenování státních zástupců vykonává státní správu na úseku státního zastupitelství. Ostatně také nešlo přehlédnout, že i formálně byl tento spis dle kancelářského řádu označen značkou „Spr“ (jako spis patřící do agendy státní správy). Krajský soud dospěl k závěru, že žalovaný v režimu jmenování žalobce působil nikoli jako jeho zaměstnavatel, ale jako správní orgán, který vrchnostensky na základě zákona rozhoduje o tom, zda návrh na jmenování žalobce do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti podá, či nikoli. Takový proces nemůže být ponechán na libovůli (či dokonce svévoli) žalovaného. Žalovaný měl žalobci umožnit nahlédnout do správního spisu či postupovat dle § 38 odst. 5 správního řádu. Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že krajský soud nesprávně chápal posuzovaný spis jako spis o řízení o jmenování žalobce státním zástupcem, resp. spis, který se týkal jmenování do funkce státního zástupce. V uvedeném spisu se nikdy žádné řízení o jmenování žalobce státním zástupcem nevedlo ani vést nemohlo. Jak vyplývá z § 18 odst. 1 zákona o státním zastupitelství, stěžovatel neměl oprávnění jmenovat státní zástupce, byl navrhovatelem takového jmenování, vlastní jmenování je v kompetenci ministra spravedlnosti. Spis byl určen toliko ke shromáždění podkladů ke zvážení tehdejší nejvyšší státní zástupkyně, zda podá či nepodá návrh ministru spravedlnosti na jmenování žalobce státním zástupcem, což je diametrálně odlišné. Nesouhlasil s přístupem krajského soudu, který stěžovatele považuje za správní orgán. Posuzovaný spis dle stěžovatele nelze považovat za spis správní, resp. o správním řízení, na který by se vztahoval postup dle § 38 správního řádu. Z kancelářského řádu státního zastupitelství č. 7/2004 a jeho dřívější podoby - pokynu obecné povahy č. 6/1996 plyne, že se do správního rejstříku „Spr“ zapisují věci týkající se řízení, správy a hospodaření. Vedení spisu v rejstříku „Spr“ nečiní ze spisu obsahově spis správní. Jak budou označovány spisy vedené u státního zastupitelství, resp. rejstříky, ve kterých jsou jednotlivé spisy vedeny, je věcí rozhodnutí stěžovatele, a to formou pokynu obecné povahy - interního normativního předpisu v soustavě státního zastupitelství, který je upraven v § 12 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Označení spisu jako „Spr“ nemůže být ani podpůrným argumentem pro úvahy, zda se jedná o spis, na něhož se vztahuje § 38 správního řádu, jak chybně uvažoval krajský soud. Ve spisech vedených pod označením „Spr“ je vedena celá řada věcí např. organizace porad, seminářů pořádaných státními zastupitelstvími, nákup některého zboží a služeb apod. Již z tohoto výčtu je zřejmé, že pouhý odkaz na to, že věc je vedena v rejstříku „Spr“ nedává naprosto žádnou informaci, že by byl daný spis veden o správním řízení, resp. nahlížení do něj by bylo podřízeno § 38 správního řádu. Krajský soud bez dalšího ztotožňuje státní správu státního zastupitelství a činnost správních orgánů, přičemž takové ztotožnění stěžovatel považuje za nesprávné. Skutečnost, že se stěžovatel podílí na výkonu správy Nejvyššího státního zastupitelství (zejm. § 13c odst. 1 a § 13e zákona o státním zastupitelství) nelze zaměňovat s postavením správního orgánu. Je nutné odlišovat správu organizační, majetkovou a personální, kterou vykonává stěžovatel, od správního řízení. Stěžovatel namítal, že z argumentace krajského soudu plyne nutnost podřadit nahlížení do spisu § 38 správního řádu. Pokud by měl být přijat tento výklad, tak by takto musel stěžovatel postupovat i do budoucna ve všech případech žádostí o nahlédnutí do tohoto spisu (a spisu obdobné povahy), nejenom ze strany žalobce, ale i dalších osob, které by žádaly o nahlížení do spisu (i pokud by se jich netýkal). Není možné, aby ve vztahu k žádosti žalobce byl uvedený spis spisem o správním řízení s režimem nahlížení dle § 38 správního řádu a vůči jiným žadatelům o nahlížení by takový spis správním spisem nebyl a § 38 správního řádu by nemusel být dodržen. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) III.c) Posouzení povahy spisu [65] Závěr, dle kterého by aplikaci rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS, a ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197, č. 1717/2008 Sb. NSS, ve věci Langer, bylo možné dovodit pouze u spisu vedeného u ministra spravedlnosti, není správný. Celý proces jmenování, včetně nepodání návrhu na jmenování ministru spravedlnosti, nemůže zůstat bez kontroly. Není ani možné jej uměle rozdělovat na jednotlivé podfáze, ve kterých by příslušná osoba měla zpřístupněné toliko některé fáze procesu jmenování a spisy s tou kterou fází související. Ze zákona o státním zastupitelství plyne výslovné oprávnění stěžovatele k podání návrhu na jmenování státního zástupce ministru spravedlnosti, přičemž nikdo jiný takový návrh podat nemůže. Stěžovatel má významnou spoluúčast na procesu jmenování státních zástupců, resp. bez takové spoluúčasti by nebylo možné státní zástupce jmenovat. [66] Sám stěžovatel uvádí, že ve věci kandidáta na funkci státního zástupce jsou de facto zakládány tři spisy. Prvním je pracovní (osobní) spis, o ten se nepochybně v posuzované věci nejedná. Osobní spis obsahuje písemnosti, které souvisí s pracovněprávním vztahem příslušného zaměstnance. Součástí osobního spisu státního zástupce by byl např. pracovní posudek, zápočtový list, doklad o zdravotním pojištění, souhlas se jmenováním a s přidělením do místa výkonu funkce apod. [67] Druhým je spis Nejvyššího státního zastupitelství v rejstříku SPR – zakládaný návrhem příslušného vedoucího státního zástupce o podání návrhu na jmenování určité osoby státním zástupcem a třetím je spis vedený Ministerstvem spravedlnosti – zakládaný návrhem nejvyššího státního zástupce na jmenování určité osoby státním zástupcem. [68] První zažurnalizovanou písemností v posuzovaném spisu je dopis označený jako „Věc: Mgr. Václav V., bývalý právní čekatel pro obvod Městského státního zastupitelství v Praze – předložení návrhu na jmenování do funkce státního zástupce a přidělení k Obvodnímu státnímu zastupitelství pro Prahu 1“. Sporný spis není osobním pracovním spisem žalobce. Charakter první písemnosti založené ve spisu napovídá tomu, že se jedná o spis správní, který souvisí s otázkou, zda bude či nebude podán návrh na jmenování žalobce do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti, nejedná se tedy již o spis pracovněprávní interní. [69] K namítanému nesprávně širokému pojetí posuzovaného spisu (do takového pojetí by mohla spadat celá řada dalších spisů např. ve věci výběrového řízení na uvolněnou funkci státního zástupce) Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud se zabýval konkrétně a velmi podrobně projednávanou věcí, přičemž jeho závěry a jeho pojetí dotčeného spisu nejsou nijak široké tak, aby zahrnovaly i další spisy nad rozsah projednávané věci. [70] Ze strany tehdejší nejvyšší státní zástupkyně nebyl podán ministru spravedlnosti návrh na jmenování žalobce státním zástupcem. Za této situace lze přisvědčit stěžovateli, že nedošlo k zahájení řízení o jmenování do této funkce. Samotné řízení by bylo zahájeno až podáním návrhu na jmenování ministru spravedlnosti. Obsahem jakéhokoliv spisu však nemusí být nutně jen podklady týkající se konkrétního řízení v určité věci. Je zcela běžnou praxí, že správní orgány shromažďují podklady a vedou spis, přičemž k zahájení konkrétního řízení z různých důvodů nedojde. [71] Obsahem posuzovaného spisu je shromáždění nezbytných podkladů pro rozhodnutí tehdejší nejvyšší státní zástupkyně, zda podá či nepodá ministru spravedlnosti návrh na jmenování žalobce do funkce státního zástupce. I když se jednalo o shromažďování podkladů, které byly spojeny do spisu, a nebylo zahájeno žádné řízení, neznamená to samo o sobě nemožnost do spisu nahlédnout. Shromažďování podkladů pro rozhodnutí, zda bude podán návrh na jmenování kandidáta do funkce státního zástupce ministru spravedlnosti, či nikoliv, nezbytně souvisí s procesem jmenování. Bez takto shromážděných podkladů by nebylo možné dospět k rozhodnutí, zda bude či nebude podán návrh na jmenování konkrétní osoby do funkce státního zástupce. Proces před zahájením řízení o jmenování nemůže zůstat bez kontroly. V tomto procesu vystupuje stěžovatel vrchnostensky, byť s velmi širokým správním uvážením, protože rozhoduje o podání či nepodání návrhu na jmenování konkrétní osoby do veřejné funkce. [72] Shromažďování podkladů je možné připodobnit např. k situaci, kdy je podán podnět k zahájení řízení z moci úřední a určitý správní orgán shromažďuje podklady za účelem posouzení, zda řízení zahájí či nikoliv. Pokud řízení nezahájí, ještě to neznamená, že do shromážděných podkladů nemá ten, kdo prokáže právní zájem, právo nahlížet. Obdobnou otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku ze dne 29. 7. 2011, čj. 8 As 81/2010-63, kde posuzoval případ, v němž se žalobce domáhal nahlédnutí do spisu za situace, kdy žádné přestupkové řízení nebylo zahájeno. Žalobce se svého práva domáhal z titulu účastenství v přestupkovém řízení (postavení poškozeného a navrhovatele v jedné osobě), a to na základě § 38 odst. 1 správního řádu. Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že nebyl-li žalobce účastníkem řízení ani jeho zástupcem, jelikož nebylo žádné přestupkové řízení zahájeno, musel pro přiznání práva na nahlížení do spisu prokázat právní zájem či vážný důvod dle § 38 odst. 2 správního řádu. Následně by musel správní orgán zkoumat, zda nahlédnutím do spisu nedojde k porušení práva některého z účastníků, popř. dalších dotčených osob anebo veřejného zájmu. Z uvedeného rozsudku je možné dospět k závěru, že i za situace, kdy není řízení zahájeno, je možné nahlížet do spisu dle § 38 správního řádu, přičemž takový závěr je nutno aplikovat i na nyní posuzovanou věc. [73] S tvrzením stěžovatele, že závěry krajského soudu jsou obecně neakceptovatelné, neboť nejsou aplikovatelné pro nahlížení do spisu ze strany jiných osob (odlišných od žalobce), se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Závěry napadeného rozsudku jsou přiměřeně aplikovatelné na obdobné případy, tj. osoby, které budou v obdobném postavení jako žalobce a za obdobné situace. [74] Povinnost vedení spisů vyplývá ze zákona o archivnictví a spisové službě. Podrobnosti výkonu spisové služby jsou uvedeny v související vyhlášce a v kancelářském řádu státního zastupitelství, krajský soud tak učinil chybnou úvahu, když aplikoval § 17 správního řádu. Toto pochybení však nemá za následek nezákonnost napadeného rozsudku. Správní řád ponechává právní úpravu spisové služby zákonu o archivnictví a spisové službě a souvisejícím předpisům, přičemž v § 17 správního řádu jsou upraveny pouze některé vybrané aspekty vedení spisu. Obecná povinnost vést spis tak skutečně vyplývá ze zákona o archivnictví a spisové službě. [75] S tvrzením, že spis byl evidenčně ukončen (slovy stěžovatele „vyřízen“) ještě před účinností správního řádu, však souhlasit nelze. Ve spisu jsou založeny mimo jiné i listiny z roku 2011, 2013 a 2014. V době založení spisu byl účinný zákon č. 97/1974 Sb., o archivnictví, a správní řád z roku 1967. Ačkoliv oba uvedené předpisy explicitně nestanovily, že se všechny dokumenty týkající se téže věci spojí ve spis, bylo i z předchozí právní úpravy patrné, že taková povinnost tu nepochybně byla. Ustanovení § 23 výslovně upravovalo nahlížení do spisu. Není rozhodné, dle jakého ustanovení měl být spis veden, ale rozhodné je, že v projednávané věci spis veden byl (ostatně Nejvyšší správní soud jej má k dispozici), přičemž sám stěžovatel odkazuje na kancelářské řády státního zastupitelství, dle nichž je spis veden v rejstříku „Spr“. Argumentaci stěžovatele v této části shledává soud ryze účelovou. [76] Nad rámec shora uvedeného soud doplňuje, že pokud stěžovatel odkazuje na aktuální zákon o archivnictví a spisové službě, je vhodné poukázat na § 65 odst. 1 a § 68 odst. 2 citovaného zákona. Z § 65 odst. 1 věty první zákona o archivnictví a spisové služby vyplývá, že při vyřizování dokumentů se všechny dokumenty týkající se téže věci spojí ve spis. I když to správní řád výslovně nepředpokládá, vedou správní orgány spisy i v souvislosti s jinými postupy upravenými správním řádem, např. v rámci postupů před zahájením řízení nebo při postupech podle části čtvrté, což dokládá mimo jiné právě § 65 odst. 1 zákona o archivnictví a spisové službě (obdobně srov. Vedral, J. Správní řád – komentář. 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 431 – 432). Dle § 68 odst. 2 téhož zákona pro nahlížení do dokumentů uložených ve spisovně nebo ve správním archivu správního orgánu nebo soudu platí obecná ustanovení o nahlížení do spisů v řízení před správním orgánem nebo soudem; to neplatí, jestliže dokumenty před uložením ve spisovně nebo ve správním archivu byly veřejně přístupné. Nahlížení do dokumentů obsahujících utajované informace, poskytování jejich opisů, výpisů a kopií se řídí zvláštním právním předpisem. Uvedené ustanovení v podstatě odkazuje na nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu, aniž by odlišovalo možnost nahlížení do spisu jak za situace, kdy řízení bylo zahájeno, tak i v případě, kdy zahájeno (doposud) nebylo. [77] Stěžovateli lze přisvědčit, že tvrzení soudu, dle kterého je i formálně posuzovaný spis v souladu s kancelářským řádem označen značkou „Spr“ (spis patřící do agendy státní správy), samo o sobě nemůže mít vypovídací hodnotu o jeho povaze. Na druhé straně však nelze přehlédnout, že tento argument nebyl argumentem jediným, na jehož základě krajský soud dospěl k úvaze, že se jedná o spis správní, naopak soud výslovně uvedl, že jde o argument podpůrný. [78] Odmítavý přístup stěžovatele k možnosti žalobce do spisu nahlédnout se soudu jeví jako účelový, a to ve vazbě zejména na jeho vyjádření z roku 2011. V něm stěžovatel výslovně uvedl, že jmenování do funkce státního zástupce je aktem podléhajícím přezkumu soudů správních a nikoliv soudů občanskoprávních. Stěžovatel tak zřejmě upravuje svou argumentaci pro potřeby jednotlivých řízení a nehodlá obecně umožnit žalobci nahlédnout do spisu, který obsahuje informace, jež se jej nepochybně týkají. (…)

decision_1128.txt

k § 42 a § 46 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k § 82 soudního řádu správního Osoba, která by byla účastníkem řízení zahajovaného toliko z moci úřední dle § 46 správního řádu, nemá veřejné subjektivní právo na to, aby toto správní řízení bylo zahájeno. Proto se nemůže zahájení takového správního řízení na základě svého podnětu dle § 42 správního řádu úspěšně domáhat ani cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením dle § 82 s. ř. s. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 As 117/2017-46) Prejudikatura: č. 603/2005 Sb. NSS. Věc: a) Regina K. a b) Josef K. proti Městskému úřadu Klatovy o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobců. Žalobci jsou vlastníci pozemku v k. ú. Janovice nad Úhlavou, jehož součástí je budova č. p. 19, objekt k bydlení. Žalobci se podnětem ze dne 15. 11. 2016 domáhali, aby žalovaný zahájil řízení a vydal rozhodnutí o odstranění sousední stavby, kolny na sousedním pozemku. Poukazovali na to, že stavba kolny je provedena v rozporu se stavebním povolením z roku 1946, a způsobuje v domě žalobců plíseň. Žalovaný ve sdělení ze dne 19. 12. 2016 uvedl, že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední podle § 42 správního řádu. Současný stav stavby odpovídá době jejího vzniku a běžné údržbě. Na stavbě nebyly zjištěny žádné konstrukční poruchy. Ohledáním na místě bylo zjištěno, že výměr vydaný Okresním národním výborem v Klatovech dne 9. 12. 1946 se vztahuje k předmětné kolně. Stavba svým stavebně technickým stavem neohrožuje rodinný dům č. p. 19 na pozemku žalobců. Žalobci se žalobou na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu domáhali u Krajského soudu v Plzni vydání tohoto rozsudku: „Soud zakazuje Městskému úřadu Klatovy – odboru výstavby a územního plánování, aby pokračoval v porušování práva žalobců […] a aby tomuto orgánu nařídil pokračovat v řízení z moci úřední.“ Namítali, že kolna, která měla být předmětem výměru z roku 1946, postavena nebyla, jelikož se mělo jednat o jiný objekt, než stojí na pozemku. Tím, že žalovaný vydal ve věci pouhé sdělení, znemožnil žalobcům podat řádný opravný prostředek. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 24. 5. 2017, čj. 30 A 30/2017-44. Krajský soud shledal, že žalobci neměli subjektivní právo na to, aby řízení z moci úřední bylo zahájeno, a nemohli být sdělením žalovaného, že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, na takovém neexistujícím právu zkráceni. Žalobci tedy neprokázali věcnou legitimaci k podání žaloby proti nezákonnému zásahu. S ohledem na to podle krajského soudu nemělo smysl opravovat návrh výroku rozsudku, z něhož nebylo zřejmé, v porušování jakých práv žalobců má být žalovanému zakázáno pokračovat a na jakém základě má být nařízeno pokračovat v řízení, které evidentně nebylo zahájeno. Krajský soud nakonec shledal, že tvrzený negativní vliv kolny na zdraví žalobkyně a) a majetek žalobců nelze v řízení o ochraně před nezákonným zásahem posuzovat. Žalobci a) a b) (stěžovatelé) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatelé namítali, že podáním ze dne 15. 11. 2016 se domáhali u žalovaného toho, aby zahájil řízení a vydal rozhodnutí o odstranění sousední stavby kolny na pozemku. Nejednalo se přitom o pouhý podnět, ale o řádnou žádost o odstranění stavby. Nesprávný měl být v tomto ohledu závěr krajského soudu, že zahájení řízení z moci úřední je v dispozici příslušného správního orgánu. Pokud byl podán řádný návrh žalovanému k zahájení řízení, tento návrh měl být vyřízen rozhodnutím o odstranění stavby nebo zamítavým rozhodnutím. Tím, že stavební úřad vydal pouze sdělení ze dne 19. 12. 2016, stěžovatelům znemožnil, aby se dále domáhali svého práva jinak než žalobou proti nezákonnému zásahu. Pokud krajský soud dospěl k závěru, že je na úvaze žalovaného, zda vydá pouze sdělení, či rozhodnutí, znamenalo by to, že si žalovaný může činit, co chce, a není vázán ani stavebním zákonem ani správním řádem. Žalovaný nikdy nevyřešil, co bylo mnohokrát stěžovateli namítáno, tj. plíseň v jejich domě a nemožnost vstoupit za jejich dům. Stěžovatelé proto navrhují, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [11] Stěžovatelé spatřují nezákonný zásah ve skutečnosti, že žalovaný jejich podnět podle § 42 správního řádu vyřídil sdělením a nikoliv rozhodnutím. Tím měl stěžovatelům odepřít možnost se proti jeho postupu řádně bránit jinak, než prostřednictvím žaloby. [12] Podle § 82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen ‚zásah‘) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný“. [13] Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS, je ochrana podle § 82 s. ř. s. důvodná tehdy, jsou li zároveň splněny tyto podmínky: „Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž ‚zásah‘ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování ‚zásahu‘ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ Vzhledem k novele soudního řádu správního účinné od 1. 1. 2012 (zákon č. 303/2011 Sb.) odpadla nutnost naplnit 6. podmínku. [14] Stěžovatelé se podnětem ze dne 15. 11. 2016 domáhali zahájení řízení o nařízení odstranění stavby. Právní úprava nařízení odstranění stavby je obsažena v § 129 stavebního zákona z roku 2006. Řízení o odstranění stavby je řízením zahajovaným výlučně z moci úřední. Podání osoby obsahující návrh na odstranění stavby je pouhým podnětem, kterým není řízení zahájeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 8. 2007, čj. 4 Ans 6/2006-162). [15] Obecná úprava podnětů k zahájení řízení z moci úřední je obsažena v § 42 správního řádu: „Správní orgán je povinen přijímat podněty, aby bylo zahájeno řízení z moci úřední. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je správní orgán povinen sdělit mu ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu. Sdělení správní orgán nezasílá, postupuje-li vůči tomu, kdo podal podnět, podle § 46 odst. 1 nebo § 47 odst. 1.“ [16] Zkoumání podnětů podaných podle § 42 správního řádu je pouze neformální postup, na základě kterého může být správní řízení zahájeno. O vyřízení podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nevydává žádné rozhodnutí či usnesení a jejich posuzování neprobíhá ve správním řízení. [17] Uvedené vyplývá z definice správního řízení a usnesení obsažené ve správním řádu. Správní řízení je podle § 9 správního řádu „postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá“. Podle § 67 odst. 1 správního řádu dále „[r]ozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách“. Podle § 76 odst. 1 správního řádu „[v] případech stanovených zákonem rozhoduje správní orgán usnesením“. [18] Pokud správní orgán neshledá naplnění podmínek k zahájení správního řízení, nejedná se o úkon, kterým by se zakládala, měnila nebo rušila práva nebo povinnosti oznamovatele. Není rovněž stanoveno, že by správní orgány v tomto případě rozhodovaly usnesením. Správní orgán je oznamovateli pouze povinen sdělit ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy podnět obdržel, že řízení zahájil, nebo že neshledal důvody k zahájení řízení z moci úřední, popřípadě že podnět postoupil příslušnému správnímu orgánu (pokud o to oznamovatel požádá). Takové sdělení správního orgánu není ani rozhodnutím, ani usnesením, ale jde o úkon správního orgánu, na který se vztahují ustanovení části čtvrté (to plyne z § 158 odst. 1), z čehož vyplývá, že musí jít o sdělení zpravidla písemné, adresované tomu, kdo podnět učinil (viz Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 466). [19] Nelze tedy přisvědčit námitce stěžovatelů, že jejich podnět měl být vyřízen rozhodnutím, a nikoliv sdělením. Pokud stěžovatelé tvrdí, že v jejich případě se nejednalo o „pouhý podnět“, ale o „řádnou žádost o odstranění stavby“, toto odlišení nemá zákonnou oporu. Jak bylo uvedeno výše, řízení o odstranění stavby lze zahájit pouze z moci úřední a nikoliv na žádost. [20] Z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá, že nezahájení správního řízení zahajovaného z moci úřední nezákonným zásahem být nemůže. V rozsudku ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009-58, Nejvyšší správní soud předně shledal, že zahájení řízení z úřední povinnosti se nelze domáhat žalobou proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. Dále uvedl, že „podatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů, než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží a priori k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta, a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu, a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu.“ [21] V rozsudku ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 285/2016-86, Nejvyšší správní soud shledal, že postup při šetření podnětu k zahájení řízení dle § 42 správního řádu a sdělení o výsledku šetření jsou úkony správního orgánu, které mohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., avšak jen pokud zasahují do práv oznamovatele. Obecně tedy není vyloučeno, aby postupem správního orgánu při šetření podnětu podle § 42 správního řádu došlo k porušení práv oznamovatelů, proti němuž by oznamovatelé mohli účinně brojit prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu podle § 82 s. ř. s. [22] Stěžovatelé však namítali pouze porušení svého práva na zahájení správního řízení a domáhali se toho, aby žalovaný v řízení z moci úřední „pokračoval“. Jak již bylo uvedeno výše, stěžovatelům v dané situaci právo na zahájení řízení z moci úřední nenáleží, a nemohli se proto úspěšně žalobou proti nezákonnému zásahu domáhat ochrany před zásahem do tohoto práva. Jinými slovy, stěžovatelé nemají právo na to, aby žalovaný jejich podnětu vyhověl a zahájil řízení o odstranění stavby, popřípadě odstranění stavby nařídil. [23] Je také třeba upozornit na skutečnost, že ani v případě shledání nezákonnosti sdělení žalovaného by tato deklarace nemohla vést k zahájení řízení. Jak shledal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 4. 2016, čj. 3 As 141/2015-29: „Jak vyplývá z výše uvedeného, stěžovatel se cítí dotčen na svých právech především tím, že stavební úřad (Městský úřad v Mikulově) nezahájil z jeho podnětu řízení o odstranění stavby na parcele v katastrálním území Mikulov na Moravě. K něčemu takovému by ovšem úřad nebyl povinen ani v důsledku deklarace, že napadené sdělení žalovaného ze dne 20. 11. 2014 je nezákonné, ani v důsledku zrušení jeho předchozího sdělení ze dne 13. 5. 2014 podle § 156 odst. 2 správního řádu. Stejně tak, pokud by stavební úřad dospěl k závěru o potřebě takové řízení zahájit, mohl by tak učinit, aniž by žalovaný svá sdělení formálně odstranil. Na povinnost zahájit řízení podle § 129 odst. 1 písm. a) i b) stavebního zákona tak nemá existence předmětných sdělení žádný vliv. Uvádí-li tedy stěžovatel, že u jeho nemovitosti hrozí v důsledku nepovolených stavebních úprav sousední nemovitosti zřícení podmáčené stěny a škody na majetku a zdraví, pak je třeba poznamenat, že zde mezi napadeným sdělením a tvrzeným ohrožením jeho majetku neexistuje žádná příčinná souvislost.“ [24] Jelikož stěžovatelé nemají veřejné subjektivní právo na zahájení řízení z moci úřední (nebo vydání rozhodnutí, pokud řízení nebylo zahájeno), nejsou zde relevantní ani námitky vůči věcnému posouzení podnětu žalovaným (tvrzení o absenci povolení ke stavbě kolny, plísni apod.). Pokud správní orgán důvody k zahájení řízení neshledá, nelze jeho závěry nahrazovat dokazováním v řízení před soudem. Zde lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 12. 2010, čj. 5 Ans 11/2010-104: „[Ž]alobou na ochranu proti nečinnosti se nelze domáhat vydání rozhodnutí konkrétního obsahu či rozhodnutí směřujícího k určitému výsledku, neboť soud při rozhodování o tomto typu žalob v žádném případě nemá suplovat činnost správního orgánu a předjímat, jak má být v dané věci postupováno, potažmo rozhodnuto.“ Uvedený závěr lze přiměřeně vztáhnout také na posuzovanou věc, jelikož stěžovatelé se žalobou proti nezákonnému zásahu fakticky domáhali odstranění domnělé „nečinnosti“ žalovaného. Krajský soud tedy nepochybil, pokud se těmito námitkami nezabýval.

decision_1129.txt

k § 2 a § 17 zákona č. 471/2011 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek (v textu jen „zákon o mezinárodní pomoci“) k § 154 odst. 2 daňového řádu Kontaktní orgán či pověřený správce daně je při vyřizování žádosti o vymáhání finanční pohledávky podle § 17 zákona č. 471/2011 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek, oprávněn postupovat dle § 154 odst. 2 daňového řádu (ve spojení s § 2 zákona o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek), a tedy převést přeplatek na osobním daňovém účtu daňového subjektu na úhradu zahraničního nedoplatku. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 28. 4. 2020, čj. 45 Af 34/2017-17)*) Věc: EKO Logistics s. r. o. proti Finančnímu úřadu pro Středočeský kraj o převedení přeplatku na úhradu zahraničního nedoplatku. Bundeszentralamt für Steuern (Spolkový ústřední daňový úřad) podal z podnětu Finanzamt Hamburg Nord (Finanční úřad Hamburk – sever) dne 11. 9. 2017 žádost o vymáhání pohledávky vůči žalobkyni podle čl. 10 směrnice Rady 2010/24/EU o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z daní, poplatků, cel a jiných opatření (dále jen „směrnice o vzájemné pomoci“). Dle žádosti byly ve státě dožadujícího orgánu použity příslušné postupy k vymáhání pohledávky, které však nevedly k jejímu úplnému uhrazení. Německý finanční úřad za žalobkyní evidoval pohledávky na dani z příjmů v celkové výši 1 823,19 EUR, tj. 47 583,43 Kč. Totéž plynulo z „jednotného dokladu o vymahatelnosti pohledávek, na něž se vztahuje směrnice Rady 210/24/EU“ ze dne 11. 9. 2017, jenž tvořil přílohu žádosti. Generální finanční ředitelství následujícího dne zaslalo žalovanému interní sdělení, v němž mimo jiné uvedlo, že bylo Ministerstvem financí dne 21. 12. 2012 pod čj. MF-120 065/2012/25-252 pověřeno na dobu neurčitou k výkonu působnosti ústředního kontaktního orgánu, a jímž pověřilo žalovaného k uskutečnění úkonů při dožádané mezinárodní pomoci dle žádosti německé finanční správy ze dne 11. 9. 2017. Žalovaný v reakci na to vydal vyrozumění o převedení přeplatku z úřední povinnosti dle § 154 odst. 2 daňového řádu. V něm konstatoval, že přeplatek na DPH ve výši 4 047 133 Kč převádí na úhradu nedoplatku daně „zvláštní prostředky – mezinár. pohl. (z. č. 471/2011 Sb.)“. Zbývající část vratitelného přeplatku, který vznikl v důsledku vyměření nadměrného odpočtu na DPH, měla být žalobkyni dle tohoto vyrozumění vrácena. Proti tomuto postupu žalovaného podala žalobkyně námitku, v níž uvedla, že žádný nedoplatek ve výši 47 583,43 Kč neměla, a proto žalovaný nebyl oprávněn převést na jeho úhradu část jejího přeplatku na DPH. Rozhodnutím ze dne 25. 10. 2017 žalovaný námitku podle § 159 odst. 3 daňového řádu zamítl. Žalovaný předně uvedl, že Generální finanční ředitelství bylo s účinností od 1. 1. 2013 na dobu neurčitou pověřeno ministrem financí podle § 4 odst. 3 písm. b) zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, a podle § 3 odst. 2 písm. a) zákona o mezinárodní pomoci na dobu neurčitou výkonem působnosti ústředního kontaktního orgánu podle naposledy citovaného zákona. Dne 11. 9. 2017 obdrželo Generální finanční ředitelství žádost o vymáhání pohledávky německé daňové správy, jejíž součástí byl jednotný doklad o vymahatelnosti finanční pohledávky, jehož předmětem byly nedoplatky žalobkyně evidované německou daňovou správou. Podle § 20 odst. 1 a 2 zákona o mezinárodní pomoci byl jednotný doklad ode dne jeho obdržení jediným titulem pro vymáhání finanční pohledávky v České republice. Generální finanční ředitelství uskutečněním tohoto úkonu pověřilo žalovaného dle § 9 odst. 1 naposledy zmiňovaného zákona. Žalovaný při poskytování mezinárodní pomoci postupuje podle daňového řádu, nestanoví-li zákon o mezinárodní pomoci jinak. Žalobkyně se domáhala zrušení tohoto rozhodnutí žalobou, v níž na základě § 2 a § 150 odst. 1 daňového řádu tvrdila, že na debetní straně osobního daňového účtu může být evidován jen odpis daně, kterou nemůže být nedoplatek na jakékoli zahraniční dani. Podle § 1 odst. 2 zákona o mezinárodní pomoci může žalovaný vymáhat zahraniční pohledávky na daních. Vymáháním se podle § 175 daňového řádu rozumí inkaso nedoplatku daňovou exekucí nebo zabezpečení vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora. Správce daně případně může nedoplatek uplatnit v insolvenčním řízení nebo jej přihlásit do veřejné dražby. Je však vyloučeno, aby žalovaný bez předchozího seznámení žalobkyně s jednotným dokladem o vymahatelnosti finanční pohledávky ve smyslu § 20 zákona o mezinárodní pomoci provedl nepodloženou srážku z osobního daňového účtu žalobkyně postupem dle § 154 odst. 2 daňového řádu. Žalovaný navíc dle mínění žalobkyně nebyl k vymáhání pohledávky německé daňové správy kompetentní. V napadeném rozhodnutí je uvedeno, že Generální finanční ředitelství bylo s účinností od 1. 1. 2013 pověřeno ministrem financí na dobu neurčitou k výkonu působnosti ústředního kontaktního orgánu podle zákona o mezinárodní pomoci. Žalovaný toto pověření nijak nespecifikoval ani jej žalobkyni nezpřístupnil. Z toho žalobkyně dovozovala, že žalovaný nebyl oprávněn zahraniční pohledávku vymáhat. V napadeném rozhodnutí je dále uvedeno, že Generální finanční ředitelství dle § 9 odst. 1 zákona o mezinárodní pomoci pověřilo uskutečněním úkonů při dožádané mezinárodní pomoci žalovaného. Žalobkyně byla přesvědčena o tom, že zákon takové kvazisubstituční zmocnění neumožňuje. Pověření může provést jen kontaktní orgán, kterým je Ministerstvo financí, a nikoli Generální finanční ředitelství. Žalovaný navíc toto druhé pověření nespecifikoval ani jej žalobkyni nezpřístupnil. Z toho žalobkyně též dovozovala, že žalovaný nebyl oprávněn pohledávku vymáhat. Žalovaný ve vyjádření k žalobě konstatoval, že zákon o mezinárodní pomoci implementoval do českého právního řádu směrnici o vzájemné pomoci, která v čl. 13 stanoví, že pro účely vymáhání pohledávky v dožádaném členském státě se pohledávka, která je předmětem žádosti o vymáhání, považuje za pohledávku dožádaného členského státu, není-li v této směrnici stanoveno jinak. Z tohoto ustanovení ve spojení s § 2 zákona o mezinárodní pomoci a § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu žalovaný dovozoval, že finanční pohledávka, o jejíž vymáhání finanční úřad Spolkové republiky Německo požádal, se považuje za daň, tj. daňovou pohledávku České republiky, k jejíž správě byl pověřen žalovaný. Vymáhaná pohledávka byla předepsána na osobním daňovém účtu žalobkyně označeném jako „zvláštní prostředky – mezinárodní pohledávky“. Žalovaný při její správě postupoval podle daňového řádu a k její úhradě byl oprávněn využít nástroje nabízené daňovým řádem. Takovým nástrojem bylo převedení přeplatku na úhradu případného daňového nedoplatku na jiném osobním daňovém účtu podle § 154 odst. 2 daňového řádu. Tento způsob úhrady nedoplatku byl vůči žalobkyni šetrnější než daňová exekuce, neboť tak nevznikly exekuční náklady, a navíc měl přednost před daňovou exekucí. Žalovaný nebyl povinen seznámit žalobkyni s jednotným dokladem o vymahatelnosti finanční pohledávky. Na tento doklad byly umístěny pohledávky, o kterých žalobkyně věděla, neboť jí dle prohlášení dožadujícího členského státu byly původní doklady doručeny. Nejednalo se tedy o nový exekuční titul, ale o jednotný doklad odrážející základní obsah původního dokladu o vymahatelnosti pohledávky. Prostřednictvím § 3 odst. 5 zákona o mezinárodní pomoci bylo Ministerstvo financí zmocněno zveřejnit ve Finančním zpravodaji a způsobem umožňujícím dálkový přístup informaci o tom, který český orgán byl pověřen jako ústřední kontaktní orgán, případně jako dílčí kontaktní orgán nebo kontaktní útvar. Tato informace byla zveřejněna ve Finančním zpravodaji č. 3/2012 na straně 96. Působností ústředního kontaktního orgánu pro provádění mezinárodní pomoci bylo pověřeno Generální finanční ředitelství. Toto zveřejnění bylo dle žalovaného dostatečné a žalovaný mohl jeho existenci v napadeném rozhodnutí pouze konstatovat bez nutnosti uvádět číslo jednací pověření. Předmětné pověření bylo adresováno Generálnímu finančnímu ředitelství, žalovaný jej k dispozici neměl, a tak jej nemohl žalobkyni zpřístupnit. Žalovaný dále nesouhlasil s názorem, že k pověření dle § 9 odst. 1 zákona o mezinárodní pomoci je oprávněno pouze Ministerstvo financí a nikoli též Generální finanční ředitelství. Ministerstvo financí podle žalovaného není kontaktním orgánem ve smyslu § 4 zákona o mezinárodní pomoci, potažmo dle čl. 4 odst. 2 směrnice o vzájemné pomoci, neboť v souladu s touto směrnicí pověřilo působností ústředního kontaktního orgánu Generální finanční ředitelství, které nese hlavní odpovědnost za kontakty s jinými členskými státy v oblasti vzájemné pomoci. Podle § 9 zákona o mezinárodní pomoci může Generální finanční ředitelství pověřit uskutečněním úkonů při poskytování mezinárodní pomoci podřízeného správce daně a dohlížet na jejich provedení. Takové pověření bylo dáno žalovanému interním sdělením Generálního finančního ředitelství ze dne 12. 9. 2017. Absence specifikace tohoto pověření v napadeném rozhodnutí nezpůsobuje jeho nezákonnost. Krajský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [14] Podle čl. 1 směrnice o vzájemné pomoci tato směrnice stanoví pravidla, podle nichž mají členské státy poskytovat pomoc při vymáhání pohledávek uvedených v článku 2 v jednotlivých členských státech, pokud tyto pohledávky vzniknou v jiném členském státě. Podle čl. 2 odst. 1 písm. a) se tato směrnice vztahuje mimo jiné na pohledávky týkající se veškerých daní a poplatků jakéhokoli druhu ukládaných členským státem nebo jeho nižšími územními nebo správními celky, včetně místních orgánů, či jejich jménem, nebo jménem Unie. Dle čl. 2 odst. 2 písm. c) oblast působnosti této směrnice zahrnuje také náklady související s pohledávkami, pro které lze vyžadovat vzájemnou pomoc podle odst. 1. Podle čl. 10 odst. 1 směrnice o vzájemné pomoci na žádost dožadujícího orgánu dožádaný orgán vymáhá pohledávky, na něž se vztahuje doklad o vymahatelnosti pohledávky v dožadujícím členském státě. Článek 12 upravuje náležitosti jednotného dokladu o vymahatelnosti pohledávky, který je jediným základem pro opatření k vymáhání pohledávky a předběžná opatření přijímaná v dožádaném členském státě. Článek 13 pak stanoví, že pro účely vymáhání pohledávky v dožádaném členském státě se pohledávka, která je předmětem žádosti o vymáhání, považuje za pohledávku dožádaného členského státu, není-li v této směrnici stanoveno jinak. Přitom platí, že dožádaný orgán využije pravomoci a postupy stanovené podle právních a správních předpisů dožádaného členského státu, které se vztahují na pohledávky vzniklé v souvislosti se stejnou daní či stejným poplatkem nebo v případě jejich neexistence s obdobnou daní či obdobným poplatkem, není-li v této směrnici stanoveno jinak. [15] Směrnice o vzájemné pomoci byla do českého právního řádu transponována zákonem o mezinárodní pomoci, který dle svého § 1 odst. 1 upravuje postup a podmínky, za kterých tuzemské orgány provádějí mezinárodní pomoc ve vztahu k jiným státům. Prováděním mezinárodní pomoci se pro účely tohoto zákona rozumí poskytování nebo dožadování mezinárodní pomoci při a) vymáhání finančních pohledávek, b) zajištění finančních pohledávek, c) výměně informací souvisejících s vymáháním nebo zajištěním finančních pohledávek, a d) doručování dokumentů souvisejících s vymáháním nebo zajištěním finančních pohledávek (§ 1 odst. 2 zákona o mezinárodní pomoci). Za finanční pohledávky se pro účely zákona o mezinárodní pomoci považují mimo jiné pohledávky z daní, poplatků a cel jakéhokoli druhu včetně jejich příslušenství ukládaných jiným členským státem nebo orgánem veřejné moci jiného členského státu [§ 1 odst. 3 písm. b) body 1 a 3 téhož zákona]. Podle § 2 zákona o mezinárodní pomoci se při provádění mezinárodní pomoci postupuje podle daňového řádu, pokud tento zákon nestanoví jinak. Zákon o mezinárodní pomoci dále stanoví, že tuzemský kontaktní orgán zajistí na žádost kontaktního orgánu jiného státu vymáhání finanční pohledávky (§ 17 odst. 1). Součástí takové žádosti je jednotný doklad o vymahatelnosti finanční pohledávky v dožádaném státě, který je ode dne obdržení žádosti jediným titulem pro vymáhání finanční pohledávky v České republice (§ 20 odst. 1 a 2). Ve vztahu ke konkrétnímu postupu při vymáhání pohledávky je v zákoně o mezinárodní pomoci mimo jiné stanoveno, že ohledně vymáhané finanční pohledávky může být povoleno posečkání její úhrady nebo rozložení její úhrady na splátky (§ 23). [16] Soud předesílá, že vymáhání pohledávky v kontextu směrnice o vzájemné pomoci je autonomním pojmem práva Evropské unie, což je třeba mít na paměti též při interpretaci tohoto pojmu užitého v zákoně o mezinárodní pomoci, jenž představuje transpozici evropského právního předpisu. Pojem vymáhání pohledávky je třeba vykládat jako činnost, která směřuje k uhrazení pohledávky, a to nikoliv pouze prostřednictvím donucujících nástrojů (tedy užitím veřejné moci). Ostatně směrnice o vzájemné pomoci odkazuje v čl. 13 odst. 4 na možnost poskytnout dlužníkovi lhůtu k zaplacení pohledávky nebo povolit placení ve splátkách. Vymáháním pohledávky je třeba rozumět vše, co následuje po stanovení výše této pohledávky. Tento autonomní pojem práva Evropské unie nelze ztotožňovat s pojmem vymáhání daní, jak je definován v českém procesním řádu (daňovém řádu). Zákon o mezinárodní pomoci stanoví, že se při vymáhání pohledávek postupuje dle daňového řádu, aniž by omezoval použitelnost tohoto vnitrostátního procesního předpisu pouze na některé jeho části. [17] Z právní úpravy obsažené v daňovém řádu je vhodné především připomenout, že daní se pro účely daňového řádu rozumí a) peněžité plnění, které zákon označuje jako daň, clo nebo poplatek, b) peněžité plnění, pokud zákon stanoví, že se při jeho správě postupuje podle tohoto zákona, a c) peněžité plnění v rámci dělené správy (§ 2 odst. 3). Taková daň zahrnuje rovněž daňový odpočet, daňovou ztrátu nebo jiný způsob zdanění a příslušenství daně (§ 2 odst. 4). [18] Vycházeje ze shora citované právní úpravy soud předně dospěl k závěru, že zahraniční daň a její příslušenství (exekuční náklady), ohledně nichž byla v této věci podána žádost o vymáhání finanční pohledávky dle čl. 13 směrnice o vzájemné pomoci a § 17 zákona o mezinárodní pomoci, nelze pokládat za daň ve smyslu § 2 daňového řádu, neboť se nejedná o peněžité plnění, které tuzemský zákon označuje jako daň. Nejedná se ani o peněžité plnění, ohledně něhož by zákon o mezinárodní pomoci stanovil, že se při jeho správě postupuje dle daňového řádu. Zákon o mezinárodní pomoci totiž nedává tuzemským kontaktním orgánům oprávnění finanční pohledávky spravovat, tedy je správně zjistit, stanovit a zabezpečit jejich úhradu (viz definici správy daně obsaženou v § 1 odst. 2 daňového řádu), nýbrž pouze oprávnění pomoci zahraničním daňovým orgánům s některými úkony souvisejícími se správou. Aby bylo možné považovat finanční pohledávky vymezené v § 1 zákona o mezinárodní pomoci za daň ve smyslu § 2 odst. 3 písm. b) daňového řádu, musel by zákon o mezinárodní pomoci výslovně stanovit, že se při jejich správě postupuje dle daňového řádu [podobně jako je to vymezeno například ve vztahu k odvodům za porušení rozpočtové kázně a penále v § 44a odst. 11 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), nebo ve vztahu k úhradám z dobývacích prostor a úhradám z vydobytých nerostů v § 33p zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon)]. Nejedná se pak ani o peněžité plnění v rámci dělené správy, což je zřejmé například z toho, že zahraniční daň není plněním určeným do veřejného rozpočtu ve smyslu § 161 odst. 1 daňového řádu ve spojení s § 2 odst. 2 daňového řádu či § 1 odst. 3 písm. a) zákona o mezinárodní pomoci. V tomto ohledu tedy soud nesdílí názor žalovaného, podle něhož byla dotčená finanční pohledávka Spolkové republiky Německo daní ve smyslu daňového řádu. To ovšem nic nemění na tom, že se při jejím inkasu postupuje podle daňového řádu, a to způsobem, jako by se jednalo o pohledávku České republiky, tedy použijí se postupy stanovené vnitrostátními procesními předpisy, které se vztahují na pohledávky vzniklé v souvislosti se stejným druhem daně (čl. 13 odst. 1 směrnice o vzájemné pomoci). [19] Zákon o mezinárodní pomoci v návaznosti na směrnici o vzájemné pomoci upravuje pravidla poskytování pomoci mezi členskými státy při výběru (vymáhání) finančních plnění, která se v určitém rozsahu mohou překrývat s vymezením daně v daňovém řádu a v určitém rozsahu mohou být širší či užší. Při poskytování takové pomoci, která nemusí spočívat pouze v samotném vymáhání, ale též v činění předběžných opatření (v českém prostředí zajištění), poskytování souvisejících informací či v pomoci při doručování, je postupováno podle zákona o mezinárodní pomoci a podpůrně podle daňového řádu (viz § 2 zákona o mezinárodní pomoci). Je-li tedy český kontaktní orgán (či jeho prostřednictvím správce daně) požádán o poskytnutí pomoci při vymáhání určité zahraniční finanční pohledávky, pak aplikuje vedle specifických ustanovení zákona o mezinárodní pomoci ustanovení daňového řádu upravující postup směřující k úhradě daně. [20] Problematika placení daní je upravena v části třetí (Zvláštní část o správě daní), hlavě páté (Placení daní) daňového řádu. Do problematiky placení daní je třeba zahrnout evidenci daní, nakládání s přeplatkem na dani, posečkání s úhradou daně (díl první), vybírání daní (díl třetí), zajištění daní (díl čtvrtý) a až v poslední řadě vymáhání daní (díl pátý). [21] Žalobkyně je přesvědčena, že vymáháním finanční pohledávky na základě zákona o mezinárodní pomoci se rozumí toliko její exekuční vymáhání ve smyslu § 175 daňového řádu. Podle § 175 odst. 1 daňového řádu může správce daně vymáhat nedoplatek daňovou exekucí nebo zabezpečit vymáhání nedoplatku prostřednictvím soudního exekutora, popřípadě jej uplatnit v insolvenčním řízení nebo přihlásit do veřejné dražby. Dle § 175 odst. 3 daňového řádu je správce daně při vymáhání nedoplatku příslušný i k jeho vybrání. Vymáháním daně ve smyslu daňového řádu není převedení daňového přeplatku na úhradu daňového nedoplatku. Takovýto výklad autonomního pojmu práva Evropské unie, jenž je postaven na ztotožnění se stejně pojmenovaným institutem vnitrostátního práva procesního, je dle soudu v rozporu s charakterem zákona o mezinárodní pomoci a jeho účelu (resp. účelu směrnice o vzájemné pomoci). [22] I kdyby soud přisvědčil argumentaci žalobkyně, nelze nevidět, že vymáhání daní ve smyslu části třetí, hlavy páté, dílu pátého daňového řádu není založeno toliko na aplikaci ustanovení zahrnutých v tomto úseku právního předpisu. Ustanovení § 175 odst. 3 daňového řádu předvídá, že v průběhu daňové exekuce může být daň uhrazena prostřednictvím nástrojů, které upravují vybírání daní (díl třetí). Nakládání s prostředky vymoženými v rámci daňové exekuce je upraveno v § 150 odst. 5 daňového řádu, které upravuje evidenci daní, a užití vymožených prostředků na úhradu konkrétních daňových nedoplatků v § 152 odst. 2 daňového řádu (obě ustanovení jsou přitom zařazena do dílu prvého). Posečkání, jehož užití předvídá směrnice o vzájemné pomoci i zákon o mezinárodní pomoci, je upraveno rovněž v dílu prvním (§ 156). Je tedy zřejmé, že jednotlivé instituty upravující placení daní jsou vzájemně provázány a nelze je izolovat. [23] Nezbývá proto než přehledně rekapitulovat, jak daňový řád nakládá s pohledávkami České republiky z titulu daně z příjmů (obdobně má být nakládáno s pohledávkou německé finanční správy). Podle § 163 odst. 3 daňového řádu lze daň platit bezhotovostním převodem, v hotovosti, kolkovými známkami nebo přeplatkem na jiné dani. Přeplatek je definován v § 154 odst. 1 daňového řádu jako částka, o kterou úhrn plateb a vratek na kreditní straně osobního daňového účtu převyšuje úhrn předpisů a odpisů na debetní straně osobního daňového účtu. Dle § 154 odst. 2 daňového řádu správce daně převede přeplatek na úhradu případného nedoplatku téhož daňového subjektu na jiném osobním daňovém účtu, popřípadě na úhradu nedoplatku podle odstavce 4 (tj. nedoplatku téhož daňového subjektu u jiného správce daně). Není-li takového nedoplatku, stává se přeplatek vratitelným přeplatkem a zůstává jako platba na dosud neuhrazenou daň na osobním daňovém účtu, na kterém je evidován. V souladu s § 155 odst. 1 daňového řádu je daňový subjekt oprávněn požádat správce daně, u něhož má vratitelný přeplatek, o použití tohoto přeplatku na úhradu nedoplatku, který má u jiného správce daně, nebo na úhradu nedoplatku jiného daňového subjektu u téhož nebo jiného správce daně, anebo na úhradu zálohy, jejíž výše se předepíše na debetní stranu osobního daňového účtu na základě uhrazené částky. [24] Konečně je vhodné připomenout, že předmětem evidence daní je podle § 149 odst. 1 daňového řádu zaznamenávání vzniku, stanovení, splnění, popřípadě jiného zániku daňových povinností, a z toho vyplývajících přeplatků, nedoplatků a případných převodů; tyto údaje jsou evidovány na osobních daňových účtech. Podle § 150 odst. 1 a 2 téhož předpisu se na debetní straně osobních daňových účtů evidují předpisy a odpisy daní, včetně jejich případných oprav, jakož i odpisy nedoplatků, a na kreditní straně jsou evidovány platby a vratky. Dle § 150 odst. 5 daňového řádu se částky vymožené jednotlivými způsoby vymáhání přijímají a evidují na osobním depozitním účtu daňového subjektu. Vymožené částky převede správce daně na osobní daňový účet daňového subjektu s datem platby evidovaným na osobním depozitním účtu. Částky dobrovolně uhrazené ze strany daňového subjektu se též přijímají a evidují na osobním depozitním účtu daňového subjektu a jsou správcem daně převáděny na osobní daňový účet (§ 150 odst. 6 daňového řádu). Ustanovení § 152 daňového řádu pak upravuje pořadí úhrady daně, přičemž ve svém druhém odstavci stanoví, že úhrada daně vymožené jednotlivými způsoby vymáhání podle § 175 se použije na úhradu nedoplatků evidovaných u daného správce daně postupně podle těchto skupin: a) nedoplatky na dani vymáhané daným způsobem vymáhání, b) nedoplatky na příslušenství daně vymáhané daným způsobem vymáhání. V rámci těchto skupin se v souladu s § 152 odst. 4 daňového řádu úhrada daně použije nejdříve na splatné daňové pohledávky s dřívějším datem splatnosti. [25] Z výše uvedeného plyne, že s vymáháním daní neodmyslitelně souvisí vedení evidence, která správci daně umožňuje efektivně spravovat placení daní a s jejíž pomocí správce daně spravuje veškeré daňové povinnosti daňového subjektu. Právní úprava stojí na tom, že se veškeré vymožené částky (a to nikoli pouze prostřednictvím daňové exekuce, ale i prostřednictvím jiných způsobů vymáhání) evidují na osobním depozitním účtu daňového subjektu (§ 150 odst. 5 či § 184 odst. 3 daňového řádu), kde se také evidují částky dobrovolně uhrazené daňovým subjektem na základě vyrozumění, jež může být zasláno daňovému subjektu před zahájením vymáhání (§ 150 odst. 6 ve spojení s § 153 odst. 3 daňového řádu). Z osobního depozitního účtu se pak převádí na osobní daňové účty (§ 150 odst. 5 daňového řádu) a odtud jsou dále distribuovány na nedoplatky evidované na jednotlivých daňových účtech podle kritérií uvedených v § 152 odst. 2 a 4 daňového řádu. [26] Finanční pohledávky dle § 1 zákona o mezinárodní pomoci sice nejsou daňovými pohledávkami ve smyslu daňového řádu, postupuje-li se však při jejich vymáhání subsidiárně podle daňového řádu, pak je nezbytné s takovými pohledávkami zacházet stejně jako s daňovými, což ostatně směrnice o vzájemné pomoci předpokládá ve svém článku 13. Znamená to tedy, že je třeba takové finanční pohledávky evidovat stejně jako daňové pohledávky na příslušném osobním daňovém účtu daňového subjektu. Nebyly-li by zahraniční finanční pohledávky evidovány na osobním daňovém účtu, pak by správce daně nemohl efektivně uplatňovat postup vymáhání upravený v daňovém řádu. Na zaevidování finanční pohledávky německé daňové správy na osobním daňovém účtu žalobkyně tudíž soud neshledává ničeho nezákonného. [27] Žalobkyně má pravdu v tom, že jednotlivé způsoby vymáhání finančních pohledávek jsou taxativně vymezeny v § 175 odst. 1 daňového řádu a že mezi ně nepatří převedení přeplatku na úhradu nedoplatku z úřední povinnosti dle § 154 odst. 2 daňového řádu. Na druhou stranu však daňový řád dává správci daně oprávnění vybírat finanční pohledávku při jejím vymáhání (§ 175 odst. 3), přičemž mezi způsoby vybírání řadí i placení přeplatkem na jiné dani [§ 163 odst. 3 písm. d)]. Pokud tedy zákon o mezinárodní pomoci ve spojení s daňovým řádem opravňuje správce daně k tomu, aby na žádost daňového subjektu při vymáhání zahraniční finanční pohledávky použil k úhradě nedoplatku přeplatek na jiné dani, a pokud současně správce daně v rámci vymáhání zahraniční finanční pohledávky převádí vymoženou částku na úhradu vymáhaných nedoplatků v intencích § 152 odst. 2 a 4 daňového řádu, pak by odporovalo smyslu právní úpravy vykládat ji tak, že správci daně nedává možnost před samotným započetím vymáhání finanční pohledávky převést přeplatek na osobním daňovém účtu na úhradu zahraničního nedoplatku dle § 154 odst. 2 daňového řádu (k tomu srov. též autonomní obsah pojmu vymáhání pohledávky dle směrnice o vzájemné pomoci). Převedení přeplatku na jedné dani na úhradu nedoplatku na jiné dani z moci úřední je svým způsobem neformální variantou daňové exekuce přikázáním daňové pohledávky (z hlediska procesního), resp. započtení (z hlediska hmotněprávního). I při mezinárodní pomoci s vymáháním zahraniční finanční pohledávky je ostatně třeba mít na zřeteli základní zásady daňové správy, jimiž jsou zásada přiměřenosti a hospodárnosti vyjádřené v § 5 odst. 3 a § 7 odst. 2 daňového řádu. Stejně jako ve vztahu k tuzemské daňové pohledávce musí i ve vztahu k zahraniční finanční pohledávce platit, že správce daně nepřistoupí k jejímu exekučnímu vymáhání, pokud ji může rovnou uspokojit postupem dle § 154 odst. 2 daňového řádu, tj. postupem, který je obecně hospodárnější a šetrnější než kterýkoli ze způsobů vymáhání daní upravených v § 175 daňového řádu. [28] Soud tedy nepovažuje postup žalovaného, který vyřídil žádost o vymáhání finanční pohledávky německé daňové správy tak, že nepřistoupil k jejímu vymáhání nástroji daňové exekuce, ale převedl postupem dle § 154 odst. 2 daňového řádu přeplatek na DPH na úhradu zahraničního nedoplatku, za nezákonný. Soud pak nepokládá za pochybení ani to, že žalovaný před vlastním provedením úhrady nedoplatku převedením přeplatku na DPH neseznámil žalobkyni s obsahem jednotného dokladu o vymahatelnosti finanční pohledávky, neboť tuto povinnost mu zákon o mezinárodní pomoci ani daňový řád neukládal. Žalovaný byl dle § 154 odst. 5 daňového řádu pouze povinen vyrozumět žalobkyni o převedení přeplatku, což učinil. [29] Soud se dále zabýval namítaným nedostatkem pravomoci žalovaného k vyřízení žádosti německé daňové správy. Podle § 3 zákona o mezinárodní pomoci je Ministerstvo financí orgánem odpovědným za kontakty s Evropskou komisí ohledně provádění mezinárodní pomoci. Ustanovení § 3 odst. 2 téhož zákona předpokládá, že ministerstvo pověří jemu podřízeného správce daně s celorepublikovou působností nebo svůj organizační útvar výkonem působnosti ústředního kontaktního orgánu. Informaci o tom, který orgán byl pověřen jako ústřední kontaktní orgán, ministerstvo zveřejní ve Finančním zpravodaji a způsobem umožňujícím dálkový přístup (§ 3 odst. 5 zákona o mezinárodní pomoci). [30] Z Finančního zpravodaje č. 3/2012 ze dne 29. 3. 2012, který byl soudu předložen společně se zbývající částí správního spisu, plyne, že Ministerstvo financí zveřejnilo dle § 3 odst. 5 zákona o mezinárodní pomoci informaci, že působností ústředního kontaktního orgánu pro provádění mezinárodní pomoci pověřilo Generální finanční ředitelství. Soud nemá pochybnost o tom, že ministerstvo tuto informaci zveřejnilo též způsobem umožňujícím dálkový přístup, neboť příslušný Finanční zpravodaj je dosud dostupný na jeho webových stránkách (viz https://www.mfcr.cz/cs/legislativa/financni-zpravodaj/2012). Ostatně, i kdyby ministerstvo svou povinnost dle § 3 odst. 5 zákona o mezinárodní pomoci nesplnilo, neměnilo by to nic na skutečnosti, že Generální finanční ředitelství vykonávalo a vykonává působnost ústředního kontaktního orgánu dle uvedeného zákona. [31] Dle § 4 odst. 1 písm. a) zákona o mezinárodní pomoci platí, že kontaktním orgánem je mimo jiné ústřední kontaktní orgán, tedy Generální finanční ředitelství a nikoli Ministerstvo financí, jak se mylně domnívá žalobkyně. Dle § 5 odst. 1 zákona o mezinárodní pomoci provádí tuzemský kontaktní orgán mezinárodní pomoc buď přímo, nebo prostřednictvím jednotlivých správců daně. Ustanovení § 9 odst. 1 téhož zákona stanoví, že kontaktní orgán může pověřit uskutečněním úkonů při poskytování mezinárodní pomoci podřízeného správce daně a dohlíží na jejich provedení. [32] Z interního sdělení ze dne 12. 9. 2017 plyne, že Generální finanční ředitelství jakožto ústřední kontaktní orgán pověřilo uskutečněním úkonů při poskytování mezinárodní pomoci dle žádosti německé daňové správy ze dne 11. 9. 2017 v intencích § 5 odst. 1 a § 9 odst. 1 zákona o mezinárodní pomoci právě žalovaného, který tudíž byl k poskytnutí takové pomoci kompetentní. Jakkoli je pravdou, že žalovaný v napadeném rozhodnutí ani ve vyrozumění o převedení přeplatku nespecifikoval, z jakých konkrétních podkladů plyne, že Generální finanční ředitelství je ústředním kontaktním orgánem, a jakým aktem byl žalovaný pověřen k poskytnutí mezinárodní pomoci, nemá absence takové specifikace za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí či jemu předcházejícího vyrozumění, neboť podstatné je pouze to, že žalovaný byl k poskytnutí mezinárodní pomoci oprávněn. Domněnka žalobkyně, že žalovaný nebyl kompetentní, neboť jí příslušné dokumenty nezpřístupnil při nahlížení do spisu, je s ohledem na shora uvedené lichá. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 11. 11. 2022, čj. 5 Afs 171/2020-20.

decision_113.txt

k § 35 odst. 9 větě třetí soudního řádu správního ve znění zákonů č. 237/2004 Sb., č. 350/2005 Sb., č. 79/2006 Sb., č. 165/2006 Sb., č. 303/2011 Sb. a č. 222/2017 Sb. Podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. se staví běh lhůty pro podání návrhu i v případě, že účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, a to i po podání návrhu na zahájení řízení. (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2017, čj. 5 As 154/2016-62) Prejudikatura: č. 3411/2016 Sb. NSS, č. 3428/2016 Sb. NSS a č. 3470/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb. Věc: Tomáš H. proti Generální inspekci bezpečnostních sborů o osvobození od soudních poplatků, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podal u Městského soudu v Praze žalobu proti rozhodnutí ředitele žalované. Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a bylo potvrzeno rozhodnutí žalované ze dne 30. 12. 2015, jímž byla odmítnuta žádost žalobce o informace. Městský soud žalobu odmítl usnesením ze dne 25. 5. 2016, čj. 11 A 52/2016-13. Městský soud mimo jiné uvedl, že žádostí o osvobození od soudních poplatků se nezabýval, neboť platí, že poplatek za návrh na zahájení řízení se nevybírá, jestliže soud návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítne, a pokud žalobce poplatek zaplatí, soud jej vrátí. Podle městského soudu by proto bylo nadbytečné v dané fázi řízení posuzovat otázku splnění předpokladů pro osvobození od soudních poplatků. Z téhož důvodu městský soud nerozhodoval ani o návrhu stěžovatele na přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu, neboť uvedený návrh souvisel právě s jeho žádostí o osvobození od soudních poplatků. Proti usnesení městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Namítal, že výzvě k odstranění nedostatků žaloby ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s. nic nebránilo a pro takovou výzvu i pro její splnění byl stále ještě dostatečný prostor, neboť „současně se žalobou požádal o osvobození od soudních poplatků, a proto lhůta pro podání žaloby od podání této žádosti (29. 4. 2016) do právní moci rozhodnutí o ní neběžela“. Městský soud tak měl stěžovatele vyzvat k odstranění vad žaloby, přičemž stěžovatel sám mohl (i bez výzvy městského soudu) žalobu doplnit do právní moci rozhodnutí o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Městský soud však o žádosti o osvobození od soudních poplatků vůbec nerozhodl. Při předběžném posouzení věci pátý senát zjistil, že v otázce, zda podání žádosti o osvobození od soudních poplatků podle § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. staví, anebo nestaví běh lhůty pro podání žaloby, není judikatura Nejvyššího správního soudu jednotná. Argumentaci obsaženou v kasační stížnosti stěžovatel opírá zejména o právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2012, čj. 1 As 93/2009-312, z něhož vyplývá, že okamžikem podání žaloby přestává běžet dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, je-li součástí žaloby i žádost o osvobození od soudních poplatků. Stejný názor byl vysloven v rozsudku ze dne 8. 12. 2016, čj. 9 As 241/2016-36. Výkladem § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. se Nejvyšší správní soud zabýval i v rozsudku ze dne 4. 5. 2016, čj. 3 As 182/2015-28, v němž dospěl k opačnému názoru, tedy že ze systematického a teleologického výkladu vyplývá, že stavení lhůty pro podání žaloby se váže pouze na podání návrhu na ustanovení zástupce, nikoli však na žádost o osvobození od soudních poplatků. Pátý senát proto věc postoupil rozšířenému senátu s poukazem na rozkol v existující judikatuře Nejvyššího správního soudu, aniž by se přiklonil k některému zaujatému názoru. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem (…) III.2 Posouzení sporné otázky [15] Spornou právní otázkou, kterou má rozšířený senát vyřešit, je, zda podání pouze žádosti o osvobození od soudních poplatků má za účinek stavení běhu lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení. [16] Podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s., „[p]ožádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení“. [17] Z textu vykládaného ustanovení bezesporu vyplývá, že stejný účinek zákon spojuje (i) s podáním žádosti o osvobození od soudních poplatků a (ii) se žádostí o ustanovení zástupce. Navrhovatel může požádat o (i) nebo o (ii) alternativu anebo může požádat o obojí. Naplnění kterékoli z těchto hypotéz vede k aktivaci dispozice, tj. že od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená zákonem pro podání návrhu na zahájení řízení. Po nabytí právní moci rozhodnutí o návrhu běh lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení pokračuje a lhůta skončí uběhnutím jejího zbytku (tj. zbývající části lhůty po odečtení části lhůty, která uplynula před podáním žádosti). [18] Názor vyslovený v rozsudku čj. 3 As 182/2015-28, tedy že zmínka o žádosti o osvobození od soudních poplatků v § 35 odst. 9 větě třetí s. ř. s. dopadá pouze na případy, kdy účastník požádá o ustanovení zástupce a zároveň o osvobození od soudních poplatků, postrádá opodstatnění, neboť dotčené ustanovení by tím nezískalo jiný smysl, než pokud by v něm zmínka o návrhu na osvobození od soudních poplatků zcela chyběla, tj. dané ustanovení by znělo takto: „Požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení.“ Rozšířený senát přitom již v minulosti odmítl možnost takového výkladu určitého ustanovení zákona, který by znamenal, že toto ustanovení nemá vůbec žádný normativní obsah (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2016, čj. 5 As 194/2014-36, č. 3470/2016 Sb. NSS). [19] Takovému výkladu ostatně brání i použitá spojka nebo, která má v přirozeném jazyce, není-li před ní čárka, zpravidla slučovací význam: „Typickými slučovacími spojkami jsou a, i: koupím jablka a (i) hrušky, tzn. obojí. Zvolíme-li však spojku nebo, o ‚čisté‘ slučování nejde: nekoupíme oba druhy ovoce, ale pouze jeden. Pomocí spojky nebo vyjadřujeme volbu mezi dvěma eventualitami. Podstatné je, že eventuality jsou libovolně zaměnitelné a je lhostejno, která z nich bude platit, které dáme přednost (v konečném důsledku mohou nastat i obě). V takovýchto případech se čárka před nebo neklade.“ (srov. Pravdová, M.; Svobodová, I. Akademická příručka českého jazyka. Praha : Academia, 2014, s. 121). [20] V tomto smyslu je znění vykládaného ustanovení zákona jasné a nepřipouští jinou možnost výkladu. [21] Rozšířený senát si je vědom, že podle často citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/97 ze dne 17. 12. 1997, č. 30/1998 Sb., „naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace, vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“ Tato zásada však nemůže otevřít cestu interpretační libovůli, kdy by soud za právo mohl shledat cokoli, aniž by vůbec bral znění zákona v úvahu. Možnost výkladu contra legem tj. v rozporu s výslovným zněním právního předpisu (aniž by takový závěr byl textem vykládaných ustanovení, byť i chápaným do jisté míry volněji, umožněn), připadá v úvahu pouze výjimečně, např. v případě nutnosti zaplnění mezery v právu nebo naopak teleologické redukce (k možnosti takového výjimečného postupu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 5. 2016, čj. 8 As 79/2014-108, č. 3428/2016 Sb. NSS), a to výlučně v případech, kdy si takový aplikační postup vyžaduje důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku. [22] Je tomu tak proto, že soudce je při rozhodování vázán zákonem (čl. 95 odst. 1 Ústavy). Tato zásada je odrazem dělby moci, která představuje jednu z neodstranitelných podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Vázanost soudce zákonem je rovněž důležitým prvkem zaručujícím předvídatelnost rozhodování soudů a právní jistotu vůbec, a je tak nezbytnou podmínkou legitimity soudů jakožto orgánů státu. [23] Rozšířený senát dospěl k závěru, že výklad § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. aplikovaný v rozsudcích čj. 3 As 182/2015-28 a čj. 2 As 253/2016-36, který není slučitelný se zněním tohoto ustanovení, nepředstavuje některou z výše uvedených výjimečných možností naprosté negace znění ustanovení právního předpisu. [24] Argumentace pro vyloučení stavení lhůty pro podání návrhu uvedená v rozsudku čj. 3 As 182/2015-28, nepředstavuje takový důležitý důvod vyplývající z ústavního pořádku. Je sice pravdou, že systematicky je vykládané ustanovení zařazeno do § 35 s. ř. s., který je nadepsán „zastoupení“ a jeho osmý odstavec se týká převážně otázky ustanovení zástupce účastníkovi soudem. Osvobození od soudních poplatků je naopak řešeno v § 36 odst. 3 s. ř. s. Je ale třeba uvést, že se jeví logickým postup zákonodárce, který, chce-li spojit se dvěma úkony účastníka shodný účinek, uvede toto pravidlo v souvislosti s první zmínkou o takovém úkonu účastníka, tedy v souvislosti s nyní posuzovanou otázkou v § 35 odst. 9 s. ř. s. [25] Podobně nepřesvědčivým důvodem je i argumentace teleologická použitá v rozsudku čj. 3 As 182/2015-28, tedy že v případě žádosti o ustanovení zástupce účastník zpravidla není schopen sám žalobní body správně zformulovat, a proto stavení (třetí senát nesprávně uvedl přerušení, pozn. rozšířeného senátu) lhůty pro podání návrhu má smysl; naproti tomu samotná žádost o osvobození od soudních poplatků s takovým handicapem účastníka nemá spojitost, účastník může návrh včetně žalobních bodů zformulovat, a lhůta pro podání návrhu tedy může běžet nezávisle na rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Je sice pravdou, že v případě žádosti o ustanovení zástupce je potřeba stavení lhůty zřejmější a naléhavější, než je tomu v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků, avšak ani v takovém případě není stavení lhůty zcela nesmyslné. [26] Ačkoli soudní poplatek za návrh na zahájení řízení nedosahuje ve správním soudnictví takové výše, jako v některých případech v občanském soudním řízení, přesto může představovat pro některé účastníky nezanedbatelnou zátěž a bránit jim v přístupu k soudu. Pokud účastník zvažuje, zda žalobu či jiný návrh na zahájení řízení vůbec podá vzhledem k soudnímu poplatku, který si nemůže dovolit zaplatit v plné výši, je logické, že nemůže být po něm požadováno, aby již v této fázi zpracoval perfektní návrh v plném rozsahu včetně veškeré argumentace, což začasté vyžaduje velké úsilí a také finanční náklady. Žalobce zpravidla musí při zahájení řízení vedle soudního poplatku „investovat“ i v souvislosti s právní pomocí (advokáta, daňového poradce apod.). Je totiž pouze na jeho uvážení, zda v případě nemajetnosti požádá pouze o osvobození od soudních poplatků a zároveň sám vyhledá pomoc právního profesionála, k němuž má důvěru a kterého sám zmocní pro zastupování v řízení, nebo zda žádost o osvobození od soudních poplatků spojí i se žádostí o ustanovení zástupce. Zároveň je třeba vzít v úvahu, že lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení jsou ve správním soudnictví zpravidla poměrně krátké a vyčkávání na rozhodnutí o návrhu na osvobození od soudních poplatků by mohlo vést k marnému uplynutí těchto lhůt. Důležité rovněž je, že podle pravidel stanovených pro jednotlivé typy řízení před správními soudy je třeba zpravidla již ve lhůtě pro podání návrhu formulovat veškeré skutkové a právní důvody, pro které se účastník domáhá soudní ochrany proti správním orgánům (srov. § 71 odst. 2 nebo § 101b odst. 2 s. ř. s.). Za těchto okolností se jeví stavení lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků jako rozumné. [27] Pokud se rozsudek čj. 3 As 182/2015-28 dovolával teleologického výkladu, je třeba uvést, že účelem procesního práva je poskytnutí rámce pro reálnou možnost uplatnění hmotných subjektivních práv u soudu. Zakotvení procesních lhůt pak má tento rámec ukotvit i časově a zároveň možnost uplatnění práv rozumně časově omezit tak, aby byla přiměřeně chráněna i právní jistota a legitimní očekávání třetích osob. Výklad souladný se zněním § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s., tedy že stavení lhůty pro podání návrhu je spojeno i se samotnou žádostí o osvobození od soudních poplatků, je s tímto účelem v souladu. Jednak účastníkovi, který požádá o osvobození od soudních poplatků, zachovává přístup k soudu tím, že ještě po rozhodnutí soudu o jeho žádosti má časový prostor pro zvážení, zda návrh za těchto okolností podá, či nikoli, jednak toto právo na přístup k soudu nepřiměřeně neextenduje, neboť i v tomto případě je uplatnění návrhu spojeno s pevnou lhůtou, která se pouze po dobu rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků staví. [28] Navíc dle § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, vzniká žalobci povinnost uhradit soudní poplatek již podáním žaloby. I z tohoto důvodu by od navrhovatele nemělo být vyžadováno, aby návrh na zahájení řízení v rozporu s citovaným ustanovením podal bez splnění poplatkové povinnosti, přestože procesní následek v podobě zastavení řízení může nastat až po (negativním) rozhodnutí soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků a po výzvě k jeho úhradě. [29] Rozšířený senát nesdílí ani názor uvedený v rozsudku čj. 2 As 253/2016-36, že v případě aplikace § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. v souladu s jeho zněním, tj. i na případy, kdy účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, by vedla ke zneužívání tohoto práva ze strany účastníků řízení. [30] Rozšířený senát ostatně již ve svém usnesení ze dne 15. 3. 2016, čj. 8 As 78/2015-22, čj. 3411/2016 Sb. NSS, bodu [22] uvedl: „Tak tomu však nebude za situace, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků bude podána ještě před podáním návrhu ve věci samé. Takový postup soudní řád správní v § 35 odst. 8 in fine implicitně umožňuje (požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení). V tomto případě totiž dosud není dána kvalifikovaná povědomost o identifikaci osoby ani souvislost její žádosti s řízením, neboť návrh dosud nebyl podán. Z pohledu smyslu § 37 s. ř. s. je proto třeba v takovém případě trvat na nutnosti žádost o osvobození od soudních poplatků potvrdit písemným podáním shodného obsahu nebo předložením originálu.“ Tím rozšířený senát ve svém důsledku vyslovil závěr, že § 35 odst. 8 (nyní § 35 odst. 9) větu třetí s. ř. s. je třeba aplikovat i v případě podání samostatné žádosti o osvobození od soudních poplatků. [31] Stejný názor zastávají i dostupné komentáře k soudnímu řádu správnímu (srov. např. Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní: Komentář. Praha : Leges, 2014, s. 264; Blažek, T.; Jirásek, J.; Molek, P.; Pospíšil, P.; Sochorová, V.; Šebek, P. Soudní řád správní – online komentář. 3. aktualizace. Praha : C. H. Beck, 2016, komentář k § 36 odst. 3). [32] Lze tedy uzavřít, že podle § 35 odst. 9 věty třetí s. ř. s. se staví běh lhůty pro podání návrhu i v případě, že účastník požádá pouze o osvobození od soudních poplatků, a to i po podání návrhu na zahájení řízení. Odlišné stanovisko soudkyně Lenky Matyášové [1] S výrokem rozhodnutí rozšířeného senátu se ztotožňuji, avšak z jiných důvodů, než na kterých je založeno jeho odůvodnění. Městský soud totiž zjevně pochybil již tím, že nerozhodl o podané žádosti o osvobození od soudního poplatku. [2] Především jsem toho názoru, že § 35 odst. 8 věta poslední s. ř. s. dopadá pouze na případy, kdy žádost o osvobození od soudních poplatků, případně o ustanovení zástupce pro řízení, jsou uplatněny před tím, než je podán samotný návrh na zahájení řízení. Jedině v tomto případě má také stavení lhůty svůj smysl, neboť v závislosti na rozhodnutí soudu o těchto žádostech může „žalobce“ zvážit, zda návrh ve věci samé (žalobu) vůbec podá či nikoliv. V tomto ohledu je argumentace názorové většiny obsažená v bodech [25]–[29] usnesení přiléhavá; ovšem právě jen za těchto okolností. [3] Stavení lhůty pro podání návrhu na zahájení řízení je předvídáno především v souvislosti s rozhodnutím o ustanovení zástupce, který by byl schopen za žalobce kvalifikovaně návrh formulovat. Institut soudem ustanoveného zástupce je projevem práva na právní pomoc v řízení před soudem dle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Smyslem § 35 odst. 8 věty třetí s. ř. s. je umožnit ustanovenému zástupci naplnění tohoto základního práva. Pokud by nedošlo ke stavení lhůty pro podání žaloby, stalo by se ustanovení zástupce zcela bezúčelným, neboť ten by měl již velmi malou možnost, jak průběh řízení ovlivnit (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2006, čj. 2 As 2/2006-50, č. 1011/2007 Sb. NSS). [4] Osvobození od soudních poplatků má sloužit k tomu, aby nebyl odepřen přístup k soudu nemajetným. Nelze dovozovat, jak to činí většina, že žalobce má snad právo na to vyčkávat, zda bude od povinnosti hradit soudní poplatek osvobozen, a teprve poté zvážit, zda mu stojí za to žalobu sepsat, resp. ji doplnit. Jak zcela případně uvedl druhý senát v rozsudku sp. zn. 2 As 253/2016, jedná se o realizaci práva na spravedlivý proces, nikoli o nástroj kalkulace, zda se žalobci vedení řízení vyplatí. Zcela sdílím názor druhého senátu, že stěží lze nalézt argumenty opodstatňující zvýhodnění (co do délky lhůty pro konkretizaci žalobních bodů) těch, kteří požádají (byť třeba i jen účelově) o osvobození od soudních poplatků oproti ostatním žalobcům. [5] Jestliže žalobce žádá pouze o osvobození od soudních poplatků (a to navíc za situace, kdy je žaloba již podána a žalobce je v řízení kvalifikovaně zastoupen), rozhoduje soud o žádosti o osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Ustanovení § 35 odst. 8 větu třetí s. ř. s. zde nelze aplikovat. [6] Běh lhůty pro podání žaloby, respektive lhůty, v níž bylo možné doplnit žalobní body, není podáním žádosti o osvobození od soudních poplatků pozastaven. Samotná žádost o osvobození od soudních poplatků nemá s realizací práva na právní pomoc v řízení před soudem dle čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (pomoc při formulaci žaloby a kvalifikovaná obrana) žádnou spojitost. Žalobce může návrh včetně žalobních bodů zformulovat a lhůta pro podání návrhu tedy může běžet nezávisle na rozhodování soudu o žádosti o osvobození od soudních poplatků. [7] Ačkoli Nejvyšší správní soud ve své judikatuře zdůrazňuje, že gramatický výklad právní normy je pouze jednou z metod interpretace práva, vedle které je třeba zohlednit též výklad systematický, logický, teleologický či historický, v daném případě tak nepostupoval a přidržel se výhradně textu zákona, aniž by bral v potaz smysl a účel jednotlivých zákonných ustanovení. [8] V bodu [25] většina konstatuje: „Je sice pravdou, že v případě žádosti o ustanovení zástupce je potřeba stavení lhůty zřejmější a naléhavější, než je tomu v případě žádosti o osvobození od soudních poplatků, avšak ani v takovém případě není stavení lhůty zcela nesmyslné.“ Nepředestírá však žádný argument, proč tomu tak je, resp. jaký smysl lze v takové konstrukci shledávat a proč by měla otázka osvobození od soudního poplatku mít vliv na kvalitu a správnou formulaci sepsané žaloby. [9] Pokud v bodu [26] snad shledává smysl v tom, že „účastník zvažuje, zda žalobu či jiný návrh na zahájení řízení vůbec podá vzhledem k soudnímu poplatku, který si nemůže dovolit zaplatit v plné výši,“ a že „je logické, že nemůže být po něm požadováno, aby již v této fázi zpracoval perfektní návrh v plném rozsahu včetně veškeré argumentace, což začasté vyžaduje velké úsilí“, je tato argumentace zcela nepřesvědčivá. Povinnost zaplatit soudní poplatek nemá s otázkou projednatelnosti žaloby a s případným odstraňováním jejích nedostatků žádnou zřetelnou souvislost. [10] Nutno podotknout, že pokud se většina dovolává usnesení rozšířeného senátu ze dne 15. 3. 2016, čj. 8 As 78/2015-22, z něhož cituje bod [22], činí tak zcela nepřípadně a vytrhává citaci z kontextu tam projednávané věci. Tvrdí-li, že „rozšířený senát ve svém důsledku vyslovil závěr, že § 35 odst. 8 větu třetí s. ř. s. je třeba aplikovat i v případě podání samostatné žádosti o osvobození od soudních poplatků“, je třeba uvést, že takový závěr rozšířený senát zdaleka v kontextu nyní posuzované věci nevyslovil (ani tak nemohl učinit, neboť předmětem posouzení byla zcela jiná otázka, a to interpretace § 37 s. ř. s.), ale ani z něj nevyplývá. [11] Rozšířený senát ve věci sp. zn. 8 As 78/2015 vyslovil pouze to, že v případě, kdy žádost o osvobození od soudního poplatku předchází podání samotného návrhu (žaloby), je třeba trvat na kvalifikovaném podpisu; v případě, kdy je žádost o osvobození od soudního poplatku podaná v reakci na výzvu soudu k zaplacení soudního poplatku, tedy již po podání návrhu ve věci samé, nemusí být potvrzována postupem předvídaným v § 37 odst. 2 s. ř. s. Zdaleka zde tedy neřešil důsledky podání žádosti o osvobození od soudního poplatku z hlediska běhu či stavení lhůt pro případ, kdy je návrh ve věci samé již podán, jak je v bodě 29 dovozováno, ale to, zda žádost o osvobození od soudních poplatků je, či není podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem, a v tomto kontextu, zda žádost, která nebyla podána písemně nebo ústně do protokolu, musí či nemusí být potvrzena dle § 37 odst. 2 věty druhé s. ř. s. Tomu ostatně odpovídá i právní věta, která byla vytvořena: „Žádost o osvobození od soudních poplatků, podaná v již zahájeném řízení, není podáním obsahujícím úkon, jímž se disponuje řízením nebo jeho předmětem ve smyslu § 37 odst. 2 soudního řádu správního.“ [12] Nad rámec uvedeného si dovoluji podotknout, že podle mého soudu celý problém primárně spočívá jinde, a to v chybném výkladu § 71 odst. 2 s. ř. s. [13] Podle § 71 odst. 2 věta třetí s. ř. s. rozšířit žalobu na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo ji rozšířit o další žalobní body může žalobce jen ve lhůtě pro podání žaloby. Veškeré klasické výkladové metody (výklad jazykový, systematický, teleologický i historický) vedou k závěru, že toto ustanovení se vztahuje pouze na žaloby, které jsou projednatelné, tedy na takové, které mají alespoň v minimální míře náležitosti předepsané § 37 odst. 3 a § 71 odst. 1 s. ř. s. Pokud se v § 71 odst. 2 s. ř. s. hovoří o „dosud nenapadených výrocích“ a „dalších žalobních bodech“, tak dle mého názoru již jen z jazykového hlediska umožňují tyto formulace pouze jediný výklad, a to ten, že žalobou již nějaký výrok napaden byl, a že nějaký žalobní bod už žaloba obsahovala. [14] Systematicky pak toto ustanovení navazuje na § 71 odst. 1 s. ř. s., který upravuje náležitosti žaloby a předchází § 75 odst. 2 s. ř. s., který soudu ukládá přezkoumat napadené výroky rozhodnutí v mezích žalobních bodů; je proto nutno vykládat je v kontextu. [15] Koncentrace řízení je jedním z nástrojů k rychlému a efektivnímu rozhodnutí ve věci a jejím smyslem je zabránit tomu, aby se žalobou vymezený rozsah přezkumné činnosti soudu v průběhu řízení měnil a některé úkony soudu byly v důsledku toho činěny zbytečně. V tomto směru navazuje § 71 odst. 2 s. ř. s. na dřívější § 250 h odst. 1 o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, kde byla daná otázka upravena obdobně. [16] Koncentrace řízení je ovšem logickým sporem, resp. protimluvem za situace, kdy se s ohledem na neprojednatelnost žaloby žádné řízení nemůže vést. Ač to názorová většina výslovně neuvádí, vychází ve svých tezích zřejmě z rozsudku ze dne 23. 10. 2003, čj. 2 Azs 9/2003-40, z něhož byla vytvořena následující právní věta: „V důsledku přísné dispoziční zásady v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu musí žaloba obsahovat žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Přitom zákon stanoví, že žaloba musí vždy obsahovat alespoň jeden žalobní bod (viz věta druhá § 71 odst. 2 s. ř. s.). Pokud žádný žalobní bod neobsahuje, může být tento nedostatek podmínek řízení odstraněn, a to ve lhůtě pro podání žaloby, jak vyplývá z § 71 odst. 2 s. ř. s. Není však dána zákonná povinnost soudu v těchto případech vždy vyzývat žalobce k odstranění těchto vad ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s., neboť takto široce pojímaná povinnost soudu by zjevně odporovala zmíněné zásadě dispoziční a rovněž zásadě koncentrace řízení, v souladu s nimiž je tento typ řízení koncipován.“ Z uvedeného vyplývá, že i základní náležitosti žaloby mohou být doplněny jen ve lhůtě pro její podání a že, což je nejpodstatnější, je projednatelná žaloba podmínkou řízení ve smyslu § 46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s. [17] Názorová většina však dle mého názoru směšuje a důsledně nerozlišuje podmínky řízení a náležitosti žaloby. Právní nauka rozlišuje podmínky řízení na straně soudu (pravomoc, příslušnost), na straně účastníků (způsobilost k právům, procesní způsobilost) a věcné podmínky řízení (v návrhových řízeních existence návrhu, ve správním soudnictví též existence napadeného správního rozhodnutí). Podmínky řízení jsou tedy splněny již jen tím, že je žaloba podána, a to bez ohledu na to, zda má náležitosti, které umožňují její věcné projednání. [18] Podáním žaloby je zahájeno řízení. Nedostatek náležitostí žaloby je pouze překážkou pro pokračování řízení. K zajištění projednatelnosti žaloby pak ve správním soudnictví slouží § 37 odst. 5 s. ř. s., jehož aplikace však žádnou propadnou lhůtou podmíněna není, a k odstranění případných nedostatků náležitostí žaloby se použije vždy, bez ohledu na lhůtu uvedenou v § 72 odst. 1 s. ř. s. v návaznosti na § 71 odst. 2 s. ř. s. Teprve v případě, že vytýkané nedostatky k výzvě soudu odstraněny nebudou, může dojít k odmítnutí žaloby, ovšem právě jen podle tohoto ustanovení, nikoliv podle § 46 odst. 1 písmeno a) s. ř. s. [19] Považuji na tomto místě za vhodné upozornit, že stejným způsobem je upraven vztah mezi podmínkami řízení a odstraňováním nedostatků návrhu v občanském soudním řádu (§ 103 a § 104, resp. § 43). Postup soudu podle § 43 odst. 2 o. s. ř. také není postupem podle § 104 odst. 2 o. s. ř. a má dokonce i jiné procesní následky. Pokud jsem se výše dovolávala historického výkladu, pak jen podotýkám, že právě § 43 odst. 2 o. s. ř. byl jediným nástrojem ve správním soudnictví při odstraňování nedostatků správní žaloby podle části páté o. s. ř. ve znění účinném do 31. 12. 2002, přitom § 250 h odst. 1 o. s. ř. byl svým obsahem v zásadě stejný, jako je dnešní § 71 odst. 2 s. ř. s. [20] Je třeba si přiznat, že nesprávná výchozí teze obsažená v rozsudku sp. zn. 2 Azs 9/2003, kromě toho, že je v rozporu s právní naukou i s výše citovanými ustanoveními s. ř. s., způsobuje v praxi krajských soudů opakované problémy (jak je zřejmé i v projednávané věci) a není srozumitelná ani účastníkům či jejich zástupcům. Soudy totiž často tápou, zda ještě s ohledem na § 71 odst. 2 s. ř. s. mají v dobíhající lhůtě pro podání žaloby vyzývat žalobce k odstranění nedostatků podání, či nikoliv, často pak s poukazem na uvedené ustanovení výzvu nezašlou vůbec, nebo i po výzvě a doplnění žalobu odmítnou s odůvodněním, že doplnění bylo doručeno až po uplynutí zákonné lhůty. Účastníci si nejsou jisti povahou lhůty, resp. zaměňováním lhůty soudcovské (pořádkové lhůty vyplývající z § 37 odst. 5 s. ř. s.) a lhůty zákonné (propadné podle § 71 odst. 2 s. ř. s.). Jsou fakticky vždy v nejistotě, jak bude soud lhůtu posuzovat, jak ji bude počítat, zda a kdy budou vyzváni k odstranění vad žaloby, a zda se i po doplnění podání dočkají meritorního projednání své věci, či nikoliv. Takový problém by vůbec nenastal (a rozšířený senát by tuto věc vůbec neřešil) pokud by byly důsledně rozlišovány podmínky řízení a náležitosti žaloby a postupy k odstraňování vad v jednotlivých případech. [21] S výrokem rozšířeného senátu v projednávané věci tak souhlasím, ovšem jen z toho prostého důvodu, že podle mého názoru má krajský soud při absenci žalobního bodu postupovat podle § 37 odst. 5 s. ř. s. vždy. V daném případě pak měl městský soud především rozhodnout o žádosti o osvobození od soudního poplatku. Odlišné stanovisko soudkyně Jany Brothánkové K bodům [2] a [5] odlišného stanoviska Lenky Matyášové se připojuji. Shodně s názorem v nich vyjádřeným mám za to, že aplikace § 35 odst. 8 věty poslední s. ř. s. připadá v úvahu pouze, požádá-li navrhovatel o osvobození od soudních poplatků nebo o ustanovení zástupce, a to „pro podání návrhu na zahájení řízení“, tzn. před tím, než je vlastní návrh, jímž je řízení zahájeno (kvalifikovaně) podán. Žádostí dle § 35 odst. 8 věty poslední s. ř. s. je vyjádřena vůle podat konkrétní návrh na zahájení řízení, lhůta stanovená pro podání návrhu proto po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní neběží. Jde o výjimku pro postup soudu jen pro případ takto projevené vůle.

decision_1130.txt

k § 35 odst. 6 soudního řádu správního ve znění účinném do 14. 8. 2017 § 35 odst. 7 soudního řádu správního ve znění účinném od 15. 8. 2014 k § 9 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2015 (v textu jen „zákon o pojistném“) § 9 odst. 3 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění účinném do 31. 12. 2014 k § 123e odst. 2 písm. a) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném ke dni 13. 8. 2015 I. Jednatel společnosti s ručením omezeným nemůže ve správním soudnictví vystupovat jako zástupce této společnosti na základě udělené plné moci (§ 35 odst. 6 s. ř. s., ve znění účinném do 14. 8. 2017; § 35 odst. 7 stejného zákona ve znění účinném od 15. 8. 2017). II. V případě přehledů o výši vyměřovacího základu o výši pojistného na sociální zabezpečení dle § 9 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění od 1. 1. 2015 (§ 9 odst. 3 stejného zákona ve znění do 31. 12. 2014), je oprávněna určit elektronickou adresu podatelny nebo datové schránky pro příjem tiskopisů podávaných elektronicky a formát, strukturu a tvar datové zprávy podle § 123e odst. 2 písm. a) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, pouze příslušná okresní správa sociálního zabezpečení, nikoliv Česká správa sociálního zabezpečení. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2017, čj. 9 Ads 177/2016-89) Věc: Společnost s ručením omezeným eTAX proti České správě sociálního zabezpečení o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Okresní správa sociálního zabezpečení Liberec uložila dne 16. 7. 2015 žalobkyni pokutu ve výši 2 500 Kč za nesplnění povinnosti dle § 9 odst. 3 zákona o pojistném ve znění účinném do 31. 12. 2014. Odvolání podané žalobkyni žalovaná zamítla. Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky Liberec, který jí zamítl rozsudkem ze dne 15. 6. 2016, čj. 59 Ad 4/2015-91. V odůvodnění mimo jiné uvedl, že datová schránka žalované s ID: 5ffu6xk byla na úřední desce OSSZ jednoznačně označena jako určená pro podání zákonem předepsaných tiskopisů, výslovně též přehledů pojistného. Skutečnost, že OSSZ měla uvedenou i jinou elektronickou adresu podatelny a datovou schránku, na uvedeném nic nemění, jelikož ty nebyly určeny pro podávání předepsaných tiskopisů elektronickou formou. Krajský soud dodal, že dokazování informací uvedených na webových stránkách a úřední desce ve stavu ke dni konání ústního jednání považuje za dostačující, neboť odpovídá stavu, jak o něm byla stěžovatelka v průběhu správního řízení poučena. Krajský soud dále konstatoval, že nestanovil-li zákonodárce výslovně, který orgán sociálního zabezpečení určí ve smyslu § 123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve znění účinném do 31. 12. 2014 elektronickou adresu podatelny nebo datovou schránku pro podávání tiskopisů v elektronické formě, neodporuje zákonu, pokud tak učinila žalovaná, jež je orgánem sociálního zabezpečení dle § 3 odst. 3 písm. b) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Žalobkyně byla několikrát upozorněna, že její podání nebylo zasláno určeným způsobem a nelze jej zpracovat z důvodu, že není v požadovaném formátu. Krajský soud se neztotožnil s námitkou, že tato upozornění byla právně neúčinná. Zákon o organizaci a provádění sociálního zabezpečení v § 123e odst. 2 písm. a) umožnil orgánu sociálního zabezpečení nejen určit elektronickou adresu podatelny a datovou schránku, na které lze účinně podat předepsaný tiskopis v elektronické podobě, ale také stanovit formát, strukturu a tvar datové zprávy. Nebylo tedy překážkou, že formát XML nebyl pro podání tiskopisu přehledu pojistného stanoven přímo zákonem. Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. V ní namítala, že krajský soud v rámci ústního jednání dokazoval print screeny aktuálních internetových stránek žalované. Aktuální obsah internetových stránek však nemůže nic vypovědět o jejich obsahu v inkriminovaném období od 20. 10. 2014 do 20. 2. 2015. Úřední deska OSSZ v předmětném období tyto informace neobsahovala. Žalovaná nepředložila žádný důkaz o obsahu své úřední desky v daném období, a proto stěžovatelka setrvala na názoru, že požadované výkazy řádně podala na určenou elektronickou adresu podatelny orgánu sociálního zabezpečení. Krajský soud se nevypořádal s námitkou, že z výroku rozhodnutí neplyne konkrétní porušení povinnosti. Pouze konstatoval, že neuvedení odkazu na další zákonná ustanovení ve výroku rozhodnutí nezpůsobilo jeho vady či nezákonnost. Stěžovatelka setrvala na své námitce, že nebyla upozorněna na to, že se k jejím podáním nepřihlíží. Krajský soud se nevypořádal s námitkou, jaký je rozdíl mezi podáním formuláře učiněným v listinné podobě s podpisem a podáním formuláře v PDF formátu podepsaným zaručeným elektronickým podpisem. Není správný názor krajského soudu, že žalovaná mohla určit ve smyslu § 123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení elektronickou adresu podatelny nebo datovou schránku pro podávání tiskopisů v elektronické formě. Takové tvrzení odporuje § 3 odst. 3 písm. c) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Pouze okresní správa sociálního zabezpečení je dle zákona příslušným orgánem ke zveřejnění elektronické adresy podle § 123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Podání, která učinila, zcela odpovídají náležitostem dle § 37 správního řádu. Žádný zákon nestanoví povinnost předat přehledy orgánu, který není věcně a místně příslušný, tedy žalované. Naopak stanoví povinnost podat je OSSZ, proto nemůže být sankcionovaná za to, že je nepodala do elektronické podatelny, resp. datové schránky žalované. Žalovaná se v napadeném rozhodnutí nevypořádala s námitkou vznesenou v odvolání, že ze žádného zákonného předpisu neplyne, proč má přihlížet k elektronické podatelně nebo datové schránce zveřejněné na úřední desce žalované, když činí podání k OSSZ. Toto opomenutí namítala i v žalobě, s čímž se krajský soud nevypořádal a nepřípustně doplnil právní argumentaci žalované, aniž by jí věc vrátil zpět pro nepřezkoumatelnost. Tvrzení krajského soudu, že § 123e odst. 4 písm. e) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení je speciálním ve vztahu k § 64 odst. 1 zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, je neopodstatněné. Správní orgán mohl stanovit formát podání pouze v intencích posledně jmenovaného zákona. Krajský soud taktéž nesprávně postupoval, když vyloučil z řízení její řádně zvolenou zástupkyni – daňovou poradkyni. Tím bylo porušeno její právo na právní zastoupení. Jak právnická, tak i fyzická osoba jsou samostatnými subjekty a v rámci své činnosti mají odlišnou organizační strukturu. Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že samotná OSSZ nedisponuje žádnou elektronickou adresou podatelny pro příjem předepsaných tiskopisů v elektronické podobě. Stěžovatelka zaměnila obsah pojmu orgán sociálního zabezpečení, kterým je jak žalovaná, tak i OSSZ, s úkoly orgánů sociálního zabezpečení vymezenými pod § 4–§ 16 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. OSSZ je pověřena sběrem všech předepsaných i ostatních tiskopisů ve styku se stranami, s výjimkou předepsaných tiskopisů v elektronické podobě. Žalovaná pro přijímání posledně uvedených dokumentů zvolila svoji datovou schránku, k čemuž byla zmocněna zákonodárcem přímo v zákoně. Žalovaná byla v § 123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení zmocněna k tomu, aby určila podobu datových zpráv. Nebylo možné, aby stěžovatelka nevěděla o tom, že požadované přehledy na OSSZ předložila, ale ve špatném formátu a do jiné než určené elektronické podatelny. S ohledem na četné výzvy OSSZ ve znění „obdrželi jsme Vaše podání ID zprávy […] dodané dne […], které nebylo zasláno námi určeným způsobem“, se v žádném případě nemohlo jednat o novum, jak se snaží tvrdit. Upozornění doručená dne 5. 2. 2015, 7. 2. 2015 a 28. 3. 2015 byla produktem výpočetní techniky, jednalo se o standardizovaný tiskopis, který obsahoval všechny relevantní informace včetně odkazů na platnou právní úpravu a webové stránky. Naplňují tak požadavky zákonodárce na upozornění o nepřihlížení k vadnému podání uvedené v § 123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Odesílatel v nich byl jednoznačně identifikován jako OSSZ a upozornění nevyžaduje podpis úřední osoby. Na úřední desce OSSZ jsou ohledně e-Podání předepsaných tiskopisů odkazy na jedinou elektronickou adresu podatelny a ID datové schránky žalované určené pro předkládání tiskopisů v elektronické podobě ve formě datové zprávy (datový formát XML). Nelze tvrdit, že by webové stránky žalované byly nedostatečné či neaktualizované, pokud jde o obsah informací o možnostech elektronického podávání předepsaných tiskopisů. Krajský soud print screeny webu žalované neprováděl dokazování, které by bylo pro řízení nezbytné. Pokud by o ně krajský soud požádal, žalovaná by je samozřejmě doplnila. V celém správním řízení nebyla podoba internetových stránek stěžovatelkou napadena, spíše si vybírala jí vyhovující informace (např. ID datové schránky OSSZ). Stěžovatelka ve své replice uvedla, že jednatelka stěžovatelky působí jako daňová poradkyně již od roku 1994 a od roku 2005 používá elektronickou komunikaci. Za tu dobu se jí několikrát stalo, že s touto formou podání měla problémy, když např. Ministerstvu financí došlo něco jiného, než zadala do jejich systému u formulářových podání. Stěžovatelka upozornila, že není možné ustoupit demokratickým zásadám právního státu oproti vládě byrokracie. Stát je pro občany, nikoliv občané pro stát. Požadavek OSSZ podat již jednou podaný přehled, který je nadto založen ve správním spise, není legitimní. Písemnosti doručené dne 5. 2. 2015, 7. 2. 2015 a 28. 3. 2015 nebyly od OSSZ, ale od paní F., proto nebylo stěžovatelce známo nic o tom, že by požadované přehledy nepředložila. Nelze požadovat, aby stěžovatelka dohledávala k jednotlivým listinám datové schránky odesílatele a z nich dovozovala, zda byla listina vydána v rámci výkonu veřejné správy. To, že je po ní požadováno předložení přehledů v jiném formátu a do určené elektronické podatelny, se dozvěděla až z rozhodnutí OSSZ a jednalo se tak o novum. Ve své duplice žalovaná shrnula své předchozí vyjádření. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky Liberec a rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) III.A Námitka vyloučení zvolené zástupkyně [52] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou vyloučení zvolené zástupkyně stěžovatelky z řízení před krajským soudem, jelikož pokud by byla důvodná, znamenalo by to, že stěžovatelce ani nebyl řádně doručen rozsudek krajského soudu a nenabyl by tak právní moci. [53] Dle § 33 odst. 4 s. ř. s. „[z]a právnickou osobu jedná ten, kdo je k tomu oprávněn podle zvláštního zákona“. Oprávnění určité osoby jednat za právnickou osobu v soudním řízení správním se odvíjí od oprávnění vyplývajícího z hmotněprávních ustanovení upravujících jednání za právnické osoby (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, čj. 1 As 53/2010-92). Dle § 164 odst. 1 občanského zákoníku z roku 2012 „[č]len statutárního orgánu může zastupovat právnickou osobu ve všech záležitostech“. Dle § 164 odst. 2 stejného zákona „[n]áleží-li působnost statutárního orgánu více osobám, tvoří kolektivní statutární orgán. Neurčí-li zakladatelské právní jednání, jak jeho členové právnickou osobu zastupují, činí tak každý člen samostatně. Vyžaduje-li zakladatelské právní jednání, aby členové statutárního orgánu jednali společně, může člen právnickou osobu zastoupit jako zmocněnec samostatně, jen byl-li zmocněn k určitému právnímu jednání.“ Jedná se o obecnou úpravu zastupování právnických osob. Dle § 44 odst. 5 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), „[s]tatutárním orgánem společnosti s ručením omezeným je každý jednatel, ledaže společenská smlouva určí, že více jednatelů tvoří kolektivní orgán“ (obdobně též § 194 téhož zákona). Ustanovení § 146 odst. 1 písm. g) uvedeného zákona vyžaduje, aby způsob jednání jednatelů za společnost byl určen ve společenské smlouvě. [54] Stěžovatelkou zvolená zástupkyně, daňová poradkyně, byla zároveň její jednatelkou, která za ni mohla samostatně jednat. Za stěžovatelku byla tedy oprávněna jednat i bez smluvního zmocnění na základě plné moci. Za takové situace je z povahy věci nemožné, aby vystupovala v řízení před soudy ve dvou různých rolích (tedy jak jako jednatelka, tak i zvolená zástupkyně). K témuž závěru dospěla i judikatura Nejvyššího soudu ohledně občanského soudního řízení, byť vychází z částečně odlišné úpravy jednání v občanském soudním řízení (srov. rozsudek ze dne 10. 5. 2008, sp. zn. 29 Odo 560/2004, který byl následován v rozsudku stejného soudu ze dne 13. 1. 2011, sp. zn. 29 Cdo 4594/2009, nebo usnesení ze dne 30. 4. 2008, sp. zn. 28 Cdo 1322/2007, a usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010, sp. zn. III. ÚS 2778/10). [55] Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že ve správním soudnictví nemůže jednatel společnosti s ručením omezením vystupovat jako zástupce této společnosti na základě udělené plné moci. (…) III.D Námitka nepříslušného správního orgánu [73] Stěžovatelka setrvala na názoru, že to byla pouze OSSZ, kdo byla oprávněna určit určenou elektronickou podatelnu či datovou schránku. Krajský soud uvedl, že pokud zákon přímo nestanoví, jaký orgán je oprávněn k určení dané elektronické podatelny či datové schránky, může tak učinit jakýkoliv orgán sociálního zabezpečení uvedený v § 3 odst. 3 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. [74] S tímto závěrem Nejvyšší správní soud nesouhlasí. Výklad, který zaujal krajský soud, by znamenal, že by jakýkoliv orgán sociálního zabezpečení uvedený v § 3 odst. 3 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení mohl stanovit, aby se tiskopisy podávané podle zákona jinému orgánu sociálního zabezpečení v případě elektronického podání podávaly namísto toho jemu. Mohlo by tak dojít k absurdní situaci, kdy by např. Ministerstvo vnitra, které je také orgánem sociálního zabezpečení [§ 3 odst. 3 písm. d) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení], stanovilo pro podání tiskopisů v elektronické podobě určené jinak Okresní správě sociálního zabezpečení v Přerově svoji datovou schránku. Takový výklad je nutné odmítnout. Daná ustanovení je nutno vykládat s ohledem na část za středníkem § 123e odst. 2 písm. a) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, kde je specifikován správní orgán jako „příslušný orgán sociálního zabezpečení“. Věcná a místní příslušnost orgánu sociálního zabezpečení, ať již k vydávání rozhodnutí, tak i k příjmu příslušných podání, je stanovena zákonem. Příslušným správním orgánem je v projednávané věci, tedy k příjmu o přehledu o výši vyměřovacího základu [dle § 9 odst. 3 zákona o pojistném ve znění účinném do 31. 12. 2014; resp. dle § 9 odst. 2 zákona o pojistném ve znění účinném od 1. 1. 2015], místně příslušná okresní správa sociálního zabezpečení. [75] Pokud by zákonodárce zamýšlel, aby se přehledy pojištění podávané v elektronické podobě podávaly žalované, mohl pro tato podání zvolit obdobnou formulaci, kterou použil v § 39 odst. 1 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, tedy, že se evidenční listy „předkládají České správě sociálního zabezpečení prostřednictvím okresní správy sociálního zabezpečení, v jejímž obvodu je útvar zaměstnavatele, ve kterém je vedena evidence mezd. Jsou-li evidenční listy vedeny způsobem stanoveným v § 123e odst. 2 a zasílány v elektronické podobě formou datové zprávy, předkládají se přímo České správě sociálního zabezpečení prostřednictvím datové schránky nebo elektronické adresy podatelny.“ Uvedené ustanovení jasně svědčí závěru, že v případě sporných přehledů o výši vyměřovacího základu je příslušným orgánem pouze OSSZ, neboť pokud má být pro příjem některých jiných podání příslušná přímo žalovaná, zákonodárce to jasně zakotvil. [76] Výklad zastávaný krajským soudem by také vedl k tomu, že by podatel nemusel dopředu zjistit zákonem stanoveným způsobem, tedy nahlédnutím na úřední desku příslušného správního orgánu, kam má svá podání směřovat. Z § 123e odst. 4 písm. b) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení vyplývá, že na „své“ úřední desce zveřejňují orgány sociálního zabezpečení „své“ podatelny nebo datové schránky. Při akceptaci výkladu, který učinil krajský soud, by z uvedeného ustanovení nevyplývala povinnost příslušného orgánu sociálního zabezpečení zveřejnit na své desce podatelnu či datovou schránku jiného orgánu sociálního zabezpečení, do které by případně měla být činěna elektronická podání. I z uvedeného je zřejmé, že zákonodárce nepočítal v případě zasílání přehledů o výši vyměřovacího základu s tím, že by měla být činěna do datové schránky jiného orgánu než příslušné okresní správy sociálního zabezpečení, neboť s touto možností zjevně nepočítá ani nyní rozebíraný § 123e odst. 4 písm. b) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. [77] Nelze ani souhlasit s tím, že by mělo být pro posouzení věci relevantní, že okresní správy sociálního zabezpečení jsou pouze organizačními složkami žalované. Z pohledu veřejného práva jsou okresní správy sociálního zabezpečení samostatnými správními orgány, jak plyne z § 3 odst. 3 písm. c) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Na tom nic nemění ani skutečnost, že žalovaná rozhoduje o odvoláních proti rozhodnutím okresních správ sociálního zabezpečení [§ 5 písm. a) bod 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení] nebo řídí a kontroluje jejich činnost [§ 5 písm. d) zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení]. [78] Žalovaná tak překročila zákonné oprávnění k určení určené elektronické adresy podatelny nebo určené datové schránky v projednávané věci. Tuto mohla určit pouze OSSZ jako svoji vlastní elektronickou adresu podatelny, či vlastní datovou schránku, jak plyne z opakovaného užití slova „své“ v § 123e odst. 4 zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení. Stěžovatelce tak nemohlo být kladeno za vinu, že nepodala požadované přehledy do datové schránky určené žalovanou pro příjem e-podání. Z tohoto důvodu je nutno zrušit rozsudek krajského soudu a zároveň rozhodnutí žalované. [79] Lze pochopit úmysl žalované, která stanovila jako adresu podání přímo její elektronickou podatelnu nebo datovou schránku, jelikož je oproti okresním správám sociálního zabezpečení zřejmě schopna díky programovému vybavení lépe a jednodušeji zpracovávat předložené přehledy pojištění. Tento postup je praktický a pragmatický, avšak není v souladu se stávajícím zněním zákona. Nerespektování takového požadavku žalované proto nelze sankcionovat. (…)

decision_1131.txt

k § 24 odst. 2 písm. zc) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmu, ve znění účinném pro zdaňovací období roku 2009 Přešlo-li vyplacením pojistného plnění (na základě pojistné smlouvy) právo na uspokojení z nezaplacené pohledávky na pojišťovnu, je s tímto přechodem související odpis pohledávky daňovým subjektem nákladem dle § 24 odst. 2 písm. zc) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném ke dni 1. 1. 2009, a to do výše přijatého pojistného plnění. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2017, čj. 9 Afs 231/2016-50) Prejudikatura: č. 1225/2007 Sb. NSS, č. 2226/2011 Sb. NSS a č. 3307/2015 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost Raiffeisenbank proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného. Finanční úřad pro Prahu 1 rozhodl dne 1. 11. 2010 o dani z příjmů právnických osob za zdaňovací období od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2009 týkající se žalobkyně. Žalobkyně obdržela od Euler Hermes Čescob, úvěrové pojišťovny, a. s. (dále jen „Euler Hermes“), a Komerční úvěrové pojišťovny EGAP, a. s. (dále jen „EGAP“), pojistné plnění v souhrnné výši 24 201 309 Kč, jelikož společnosti SLEZAN Frýdek-Místek a WEGO-INTERNATIONAL nezaplatily žalobkyni dluh, který vůči ní měly, a jehož nesplacení bylo kryto pojištěním. Žalobkyně následně provedla účetní odpis pohledávek za uvedenými společnostmi, a to do výše přijatého pojistného plnění. Spor byl veden o to, zda pro ni odpis těchto pohledávek do výše přijatého pojistného plnění představuje daňově účinný náklad ve smyslu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů ve znění účinném ke dni 1. 1. 2009, tj. náklad, který přímo souvisí s přijatým pojistným plněním. Odvolání proti rozhodnutí finančního úřadu zamítl žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství pro hl. m. Prahu, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] rozhodnutím ze dne 16. 8. 2011. Žalobkyně následně podala žalobu u Městského soudu v Praze, který rozhodnutí žalovaného zrušil rozsudkem ze dne 19. 7. 2016, čj. 8 Af 63/2011-214. Tímto rozsudkem městský soud rozhodl znovu ve věci, v níž byly Nejvyšším správním soudem zrušeny z důvodu nepřezkoumatelnosti jeho předchozí rozsudky ze dne 19. 6. 2014, čj. 8 Af 63/2011-110, a ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 Af 63/2011-149, ve znění opravného usnesení ze dne 9. 12. 2005, čj. 8 Af 63/2011-172. Městský soud zhodnotil, že v případě výplaty pojistného plnění od Euler Hermes (pojištění pohledávky za SLEZAN Frýdek-Místek) došlo ke ztrátě kontroly nad pohledávkou, což Nejvyšší správní soud potvrdil v rozsudku ze dne 28. 4. 2016, čj. 9 Afs 285/2015-62. Naopak v případě pojistného plnění od EGAP (pojištění pohledávky za WEGO-INTERNATIONAL) se městský soud ztotožnil se závěrem, že nedošlo ke ztrátě kontroly, přičemž pojistnou smlouvu vyložil tak, že pojišťovna se po výplatě pojistného plnění stala zástupkyní žalobkyně pro případ vymáhání pohledávky a nepřešla na ni práva k pohledávce jako takové. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž namítal, že i nyní napadený rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný, jelikož neobsahuje náležitý rozbor § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů. Smyslem § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů je dle stěžovatele umožnění přenosu nedaňového výdaje (nákladu) na jiný subjekt. Konečný výsledek musí být však takový, že výdaj (náklad) uvedený v § 25 zákona o daních z příjmů zůstane vždy nedaňovým výdajem (nákladem), ať skončí jako účetní náklad u jakéhokoli subjektu. Příslušné nedaňové výdaje (náklady) musí být de facto přefakturovány jiné osobě. V této souvislosti stěžovatel poukázal na § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů ve znění účinném ke dni 1. 1. 2015, kde se výslovně pojednává o přeúčtování výdajů (nákladů). Dle důvodové zprávy k příslušné novele zákona o daních z příjmů tak má dojít k realizaci původního záměru daného ustanovení, tj. k jeho aplikaci jen na tzv. přefakturace. Stěžovatel dále namítal, že v § 25 odst. 1 písm. z) zákona o daních z příjmů se uvádělo, že za náklady na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů nelze uznat odpis pohledávky s výjimkou uvedenou v § 24 zákona o daních z příjmů. Zákonodárce užil pro stanovení výjimky singulár (jedinou výjimku), což vede k závěru, že touto jedinou výjimkou je § 24 odst. 2 písm. y) zákona o daních z příjmů, který se však na žalobkyni nevztahuje. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (…) IV.c) Aplikace § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů v nynější věci [33] Dle § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů ve znění účinném ke dni 1. 1. 2009 platilo, že výdaji (náklady) vynaloženými na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů jsou také „výdaje (náklady), které nejsou podle § 25 výdaji (náklady) na dosažení, zajištění a udržení příjmů, a to jen do výše příjmů (výnosů) s nimi přímo souvisejících za podmínky, že tyto příjmy (výnosy) ovlivnily výsledek hospodaření ve stejném zdaňovacím období nebo ve zdaňovacích obdobích předcházejících.“ [34] Žalobkyně zastává stanovisko, že odpis pohledávky (její části), který by dle jejího hodnocení nebyl daňově účinným nákladem dle § 25 odst. 1 písm. z) zákona o daních z příjmů, má přímou souvislost s příjmem v podobě přijatého pojistného plnění, které obdržela od pojišťovny, jelikož se pojistila proti nezaplacení této pohledávky. Žalobkyně tak má za to, že v její věci lze aplikovat § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů. [35] K danému ustanovení se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 28. 3. 2007, čj. 5 Afs 95/2006-80, č. 1225/2007 Sb. NSS, v němž uvedl: „Při aplikaci § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů je třeba chronologicky postupovat tak, že nejprve je třeba posoudit, zda v souzené věci jde o výdaje, na které se uvedené ustanovení vztahuje, a teprve v případě kladného zodpovězení této otázky je třeba posuzovat, zda je dána souvislost s příjmy, vůči kterým jsou výdaje s poukazem na toto ustanovení uplatňovány. Předmětem, na který se vztahuje § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů, jsou výdaje (náklady), které nejsou podle § 25 výdaji (náklady) na dosažení, zajištění a udržení příjmů. Smyslem tohoto ustanovení je, a v tom je třeba žalovanému přisvědčit, umožnit, aby za situace, kdy mezi konkrétními příjmy a výdaji, které by jinak uznatelné nebyly, existuje vzájemná souvislost a jsou součástí nákladů a výnosů ve stejném zdaňovacím období, bylo lze i tyto jinak neuznatelné výdaje (náklady) uplatnit.“ Jestliže však zákon konstruuje zvláštní režim uplatňování určitých výdajů (nákladů) jako daňově účinných, brání tento zvláštní režim jejich uplatňování aplikaci § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů. Ve věci řešené pod sp. zn. 5 Afs 95/2006 pak náklady na znovuvybudování nemovitosti zničené živelnou pohromou, které byly následně poškozenému daňovému subjektu nahrazeny z titulu uzavřené pojistné smlouvy, nebylo možno jednorázově uznat za výdaje související s příjmem (pojistným plněním) dle § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů, ale bylo třeba eventuálně tyto náklady uplatňovat ve formě odpisů z hmotného majetku. Obdobně pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 26. 8. 2015, čj. 9 Afs 74/2014-125, č. 3307/2015 Sb. NSS, shledal, že účetní odpisy ani jejich část převyšující daňové odpisy nejsou daňově uznatelnými výdaji (náklady) dle § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů, jelikož náklady spojené s nabýváním hmotného a nehmotného majetku se z daňového hlediska v nákladech promítají v daňových odpisech, jejichž regulace pak představuje zvláštní úpravu k § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů, která na základě pravidla lex specialis derogat legi generali (zvláštní zákon má přednost před zákonem obecným) brání aplikaci § 24 odst. 2 písm. zc). [36] V projednávané věci je sporným nákladem odpis pohledávky. Proto je vhodné zmínit, že dle § 4 odst. 3 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve znění účinném pro rok 2009 (dále jen „zákon o rezervách“), „[o]pravné položky slouží ke krytí ztrát z odpisu pohledávek, k nimž jsou vytvořeny opravné položky, nebo ke krytí rozdílu mezi jmenovitou hodnotou pohledávky a její pořizovací cenou sjednanou při postoupení postupníkovi“. Dle § 4 odst. 1 tohoto zákona pak „[v]ýdaje (náklady), na jejichž úhradu se vytvořily rezervy a opravné položky, se musí přednostně uhradit z těchto rezerv a opravných položek“. Tvorba opravných položek a rezerv podle zákona o rezervách je „výdajem (nákladem) vynaloženým na dosažení, zajištění a udržení příjmů u poplatníků daní z příjmů“ (viz § 1 zákona o rezervách). [37] V § 5 zákona o rezervách jsou regulovány bankovní rezervy a opravné položky (žalobkyně je bankou). „Jako výdaje (náklady) na dosažení, zajištění a udržení příjmů mohou banky vytvářet ve zdaňovacím období opravné položky k nepromlčeným pohledávkám z úvěrů“ [§ 5 odst. 1 písm. a) zákona o rezervách]. „Celková výše tvorby [zmíněných opravných položek] za zdaňovací období […] nesmí přesáhnout výši 2 % ze základu, kterým je průměrný stav rozvahové hodnoty nepromlčených pohledávek z úvěrů vzniklých z titulu jistiny a úroku v ocenění nesníženém o opravné položky a rezervy již vytvořené a sníženém o tu část průměrného stavu rozvahové hodnoty nepromlčených pohledávek z úvěrů, která je zajištěna přijatými bankovními zárukami“ [§ 5 odst. 2 písm. a) zákona o rezervách]. „Opravné položky musí být vždy přiřazeny k jednotlivým pohledávkám, rezervy k jednotlivým zárukám“ (§ 5 odst. 2 in fine zákona o rezervách). [38] Na základě výše uvedeného lze konstatovat, že jde-li o pohledávku, k níž byla přiřazena opravná položka, která je dle zákona o rezervách daňově účinným výdajem (nákladem), ztráty z odpisu této pohledávky jsou kryty opravnou položkou. Do výše této opravné položky pak pro odpis pohledávky nelze užít § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů, jelikož zde tvorba opravné položky představuje speciální úpravu daňově účinných výdajů (nákladů). K tomu, že speciální úprava daňové uznatelnosti výdaje (nákladu) brání užití § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů, srov. bod [35] výše a rozhodnutí v něm citovaná. [39] V nynější věci se nejeví, že by k pohledávce, ke které se posuzování Nejvyššího správního soudu vztahuje, byla vytvořena opravná položka, jejíž tvorba by byla daňově účinným nákladem. Ve spisu je založena žádost žalobkyně ve smyslu § 5 odst. 7 zákona o rezervách o uznání tvorby opravných položek k pohledávkám za SLEZAN Frýdek-Místek a WEGO-INTERNATIONAL a rozhodnutí Finančního úřadu pro Prahu 1 ze dne 2. 6. 2010, jímž nebylo této žádosti vyhověno. Jeví se proto, že k těmto pohledávkám opravné položky tvořeny nebyly, důsledné ověření této skutečnosti lze ponechat na stěžovateli, který ve věci povede další řízení (rozhodnutí o odvolání bylo městským soudem zrušeno a věc vrácena stěžovateli k dalšímu řízení). Případu, že k tvorbě opravných položek, které by představovaly daňově účinný výdaj (náklad), skutečně nedošlo, se týkají navazující úvahy Nejvyššího správního soudu o aplikaci § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů. [40] Námitky týkající se aplikace § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů má význam posuzovat pouze ve vztahu k pohledávce, jíž se týkala smlouva s Euler Hermes. Účetní odpis části této pohledávky ve výši odpovídající přijatému pojistnému plnění městský soud shledal jako oprávněný, což Nejvyšší správní soud potvrdil v části IV.c) citovaného rozsudku čj. 9 Afs 285/2015-62. Zde má význam zkoumat, zda měl odpis pohledávky přímou souvislost s přijatým pojistným plněním. U pohledávky, jíž se týkala smlouva s EGAP, městský soud potvrdil závěr stěžovatele o předčasnosti účetního odpisu pohledávek, což stěžovatel v kasační stížnosti žádným způsobem nenapadl. Za této situace tak nemá význam zkoumat daňovou uznatelnost odpisu pohledávky, který městský soud shledal neoprávněným a který dle jeho závěru tak neměl v daném zdaňovacím období vůbec proběhnout. [41] Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že by se § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů (ve znění účinném k 1. 1. 2009) omezoval na tzv. přefakturace, jak uvádí stěžovatel, který má za to, že dané ustanovení má umožnit přenést nedaňový výdaj (náklad) na jiný subjekt, ale konečný výsledek musí být takový, že výdaj (náklad) zůstane nedaňovým, ať skončí jako účetní náklad u jakéhokoli subjektu. Oporu tohoto názoru stěžovatel hledá v důvodové zprávě k zákonu č. 267/2014 Sb., kterým byl s účinností od 1. 1. 2015 novelizován § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů. [42] Ustanovení § 24 odst. 2 písm. zc) bylo do zákona o daních z příjmů vloženo s účinností od 1. 1. 1997 zákonem č. 316/1996 Sb. (šlo o znění, které položilo základ vykládané úpravy účinné od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2011, byť se v několika ohledech lišilo). Důvodová zpráva k zákonu č. 316/1996 Sb. se k danému ustanovení nevyjadřuje, jelikož šlo až o pozměňovací návrh rozpočtového výboru. Tuto důvodovou zprávu tak při hledání smyslu právní úpravy nebylo možno použít. Nejvyšší správní soud se nicméně k účelu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů v minulosti již vyjádřil, smysl dovozoval ze zobecnění mechanismu fungování daného ustanovení. Ve výše zmíněném rozsudku čj. 5 Afs 95/2006-80 a v bodu [38] citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 9 Afs 74/2014-125 uvedl, že účelem daného ustanovení je umožnit uplatnění výdajů v souladu s § 24 odst. 1 zákona o daních z příjmů i pro náklady (výdaje), na které by dané ustanovení nedopadalo, neboť je obecně za daňově účinné náklady (výdaje) považovat nelze. [43] Názoru, že by se § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů (ve znění účinném ke dni 1. 1. 2009) omezoval jen na tzv. přefakturace, neodpovídá znění tohoto ustanovení, kde se vůbec nezmiňují přefakturace (či přeúčtování), jak je tomu u daného ustanovení ve znění účinném až od 1. 1. 2015 [od tohoto data se v § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů výslovně pojednává o výdajích či nákladech, které „jsou poplatníkem zcela nebo zčásti určeny k přeúčtování jiné osobě“]. [44] Stěžovatel svůj závěr, že § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů (ve znění účinném ke dni 1. 1. 2009) má dopadat na tzv. přefakturace, dovozoval z důvodové zprávy k zákonu č. 267/2014 Sb., kterým bylo s účinností od 1. 1. 2015 dané ustanovení zákona o daních z příjmů novelizováno. V této důvodové zprávě se skutečně pojednává o tom, že původním záměrem daného ustanovení byla jeho aplikace na tzv. přefakturace. Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že omezení dopadu daného ustanovení na přefakturace nelze z jeho textu žádným způsobem dovodit. Dále je problematické se v otázce smyslu zákonného ustanovení aplikovatelného v roce 2009 dovolávat důvodové zprávy k zákonu přijatému v roce 2014, která v roce 2009 nemohla být nikomu známa. Nejvyšší správní soud tak při výkladu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů vychází z jeho znění a též z jeho smyslu, kterým je umožnit uplatnění výdajů (nákladů) jako daňově relevantních i pro náklady (výdaje), které by jinak za daňově účinné nebylo možno považovat. [45] V § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů jsou stanoveny čtyři podmínky, aby mohl být konkrétní výdaj (náklad) uznán za výdaj (náklad) vynaložený na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů. Jde o tyto podmínky: jde o výdaj (náklad), který není výdajem (nákladem) na dosažení, zajištění a udržení příjmů podle § 25 zákona o daních z příjmů, příjmy (výnosy) s tímto výdajem musí přímo souviset, výdaj (náklad) je daňově uznatelný jen do výše přímo souvisejících příjmů (výnosů), tyto příjmy (výnosy) ovlivnily výsledek hospodaření ve stejném zdaňovacím období nebo ve zdaňovacích obdobích předcházejících. [46] Co se týče první zde zmíněné podmínky, lze zmínit, že dle § 25 odst. 1 písm. z) zákona o daních z příjmů za výdaje (náklady) vynaložené k dosažení, zajištění a udržení příjmů pro daňové účely nelze uznat jmenovitou hodnotu pohledávky nebo pořizovací cenu postoupené pohledávky s výjimkou uvedenou v § 24 a § 10 zákona o daních z příjmů. Jmenovitá hodnota pohledávky je tak v § 25 odst. 1 písm. z) zákona o daních z příjmů výslovně označena za výdaj (náklad), který není daňově účinný. [47] Stěžovatel zdůraznil, že v § 25 odst. 1 písm. z) zákona o daních z příjmů je u slova výjimka užit singulár („s výjimkou uvedenou v § 24 a § 10“), a dovozuje, že touto jedinou výjimkou je § 24 odst. 2 písm. y) zákona o daních z příjmů, kde je vymezeno, kdy jmenovitá hodnota pohledávky je daňově účinným výdajem (nákladem). Dovozoval, že nejde-li o případ uvedený v § 24 odst. 2 písm. y) zákona o daních z příjmů, nelze uznat odpis pohledávky pro daňové účely za výdaj (náklad) vynaložený k dosažení, zajištění a udržení příjmů. [48] Nejvyšší správní soud konstatuje, že užití singuláru tam, kde je to možné, představuje jednu z legislativních zásad, proto nelze bez dalšího užití singuláru v textu předpisu absolutizovat. V rozsudku ze dne 25. 9. 2008, čj. 8 Afs 2/2007-98, č. 2226/2011 Sb. NSS, se Nejvyšší správní soud zabýval pojmem „výjimka“ užitým v § 25 odst. 1 písm. z) zákona o daních z příjmů, pod který nepodřazoval jen § 24 odst. 2 písm. y) daného zákona, ale i § 24 odst. 2 písm. o) a s), v nichž se rovněž pojednává o pohledávce, resp. její jmenovité hodnotě. Nelze proto souhlasit s tím, že pod sousloví „s výjimkou uvedenou v § 24 a § 10“ spadá jen § 24 odst. 2 písm. y) zákona o daních z příjmů, jak tvrdí stěžovatel. [49] V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud shledal, že výklad § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů za užití § 25 odst. 1 písm. z) daného zákona popírá smysl a systematiku zákonné úpravy, mělo-li by jít o případ, kdy by se samotná pohledávka „dostala do dvojjediného postavení daňového příjmu a zároveň výdaje“ v případě jejího odpisu. Za přímo související příjem s odpisem pohledávky dle daných ustanovení Nejvyšší správní soud neuznal samotnou tuto pohledávku. V nynější věci jde však o jiný případ, jelikož proti odpisu pohledávky je postaven jiný příjem, a to příjem z pojistného plnění. [50] K první podmínce zmíněné v bodu [45] shora může Nejvyšší správní soud shrnout, že jmenovitá hodnota pohledávky není dle § 25 odst. 1 písm. z) zákona o daních z příjmů výdajem (nákladem) na dosažení, zajištění a udržení příjmů. První podmínka je splněna. [51] Lze tedy přistoupit k posouzení druhé zákonné podmínky, tj. posouzení, zda příjmy (výnosy) s výdajem přímo souvisí. [52] Přímou souvislostí příjmů (výnosů) s výdaji (náklady) ve smyslu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů lze dle názoru Nejvyššího správního soudu rozumět dostatečně intenzivní a nezprostředkovanou logickou vazbu mezi příjmy (výnosy) a výdaji (náklady). Podstatné bude vždy zhodnocení okolností každého posuzovaného případu s ohledem na povahu této vazby. [53] V nyní posuzované věci lze identifikovat tři skutečnosti, k nimž se má význam vyjádřit při zkoumání přímé souvislosti ve smyslu vykládaného ustanovení zákona o daních z příjmů, a to: pojistná událost v podobě neuhrazení pojištěných pohledávek za podmínek dohodnutých v pojistné smlouvě mezi žalobkyní a pojišťovnou, výplata pojistného plnění žalobkyni ze strany pojišťovny a odpis pohledávky žalobkyně, které se týkalo pojištění, a to do výše přijatého pojistného plnění. [54] Existence či neexistence přímé souvislosti se posuzuje mezi příjmem žalobkyně v podobě přijatého pojistného plnění a mezi odpisem pohledávky. Nastane-li pojistná událost (neuhrazení pojištěných pohledávek), dochází k výplatě smluveného pojistného plnění. Jde o důsledek smluvních vztahů sjednaných v pojistné smlouvě. Na výplatu pojistného plnění navazoval účetní odpis té části pohledávky, která odpovídala přijatému pojistnému plnění. U popisu vzájemné vazby mezi přijetím pojistného plnění a odpisem pojištěné pohledávky lze vyjít z úvah, které Nejvyšší správní soud činil u hodnocení oprávněnosti odpisu pohledávky, jíž se týkala pojistná smlouva s Euler Hermes v části IV.c) rozsudku čj. 9 Afs 285/2015-62 vydaného v nynější věci. Dle ujednání v pojistné smlouvě mezi žalobkyní a Euler Hermes [čl. 6 písm. F) všeobecných pojistných podmínek] po výplatě pojistného plnění přecházejí na pojišťovnu veškerá práva a nároky spojené s pojištěnou pohledávkou, a to do výše vyplacené částky pojistného plnění. Žalobkyně se v pojistné smlouvě zavázala předat pojišťovně do 10 dnů veškeré inkasované částky, které získá po přechodu práv z pohledávky na pojišťovnu. I pokud by dlužník žalobkyně splnil svůj dluh, jemuž odpovídá pojištěná pohledávka, dlužníkovo plnění by náleželo pojišťovně (a to do výše vyplaceného pojistného plnění), nikoli žalobkyni. Výplata pojistného plnění tak vedla k odpisu pojištěné pohledávky u žalobkyně, jelikož po výplatě pojistného plnění bylo zřejmé, že do výše vyplaceného pojistného plnění se již nebude z pohledávky uspokojovat žalobkyně. [55] Lze tak konstatovat, že v podmínkách nynější věci výplata pojistného plnění vedla v návaznosti na ujednání v pojistné smlouvě k situaci, v níž byl odpis pohledávky namístě. V účetnictví žalobkyně totiž po výplatě pojistného plnění nemělo význam evidovat pohledávku, z níž nemůže být žalobkyně v žádném případě uspokojena. Důsledek spočívající v tom, že po výplatě pojistného plnění si do výše přijatého pojistného plnění nebude moci plnění z pohledávky ponechat, i kdyby byl dluh odpovídající pohledávce splněn, byl jednou z integrálních součástí smluvních ujednání týkajících se pojištění, které se nijak nevymykalo ekonomické podstatě tohoto právního vztahu. S ohledem na smluvní ujednání v pojistné smlouvě byla vytvořena návaznost mezi výplatou pojistného plnění a odpisem pohledávky do výše přijatého pojistného plnění. Mezi výplatou pojistného plnění a odpisem pohledávky v posuzované věci existuje logická a nezprostředkovaná vazba. Nejvyšší správní soud tak zde spatřuje přímou vazbu mezi příjmem v podobě přijatého pojistného plnění a odpisem pohledávky. [56] Stěžovatel v rozhodnutí o odvolání uvedl, že přímá souvislost mezi přijetím pojistného plnění a odpisem pohledávky není dána, jelikož dle jeho názoru pojistné bude vyplaceno, i když pohledávka nebude odepsána, a naopak pokud bude pohledávka odepsána, neznamená to dle jeho názoru automaticky nárok na pojistné plnění. Nejvyšší správní soud konstatuje, že je sice pravdou, že v důsledku odpisu pohledávky nedošlo k výplatě pojistného plnění. Pojistné plnění totiž bylo vyplaceno v důsledku pojistné události – neuhrazení pohledávky, nikoli v důsledku odpisu pohledávky. To však nic nemění na tom, že v posuzované věci existuje vazba směřující od přijetí pojistného plnění k odpisu pohledávky, tj. že důsledkem přijetí pojistného plnění byl odpis pohledávky. Popsanou vazbu od přijetí pojistného plnění k odpisu pohledávky přitom Nejvyšší správní soud považuje za dostatečnou, aby šlo o přímou souvislost ve smyslu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů. [57] O třetí podmínce zmíněné v bodu [45] shora, tj. že výdaj (náklad) je daňově uznatelný jen do výše přímo souvisejících příjmů (výnosů), nebyl v nynější věci spor. Odpis pohledávky je daňově uznatelným nákladem jen do výše přijatého pojistného plnění. [58] Co se týká čtvrté podmínky, dle níž mají příjmy (výnosy) ovlivnit výsledek hospodaření ve stejném zdaňovacím období nebo ve zdaňovacích obdobích předcházejících, lze poukázat na to, co Nejvyšší správní soud uvedl v bodu [32] rozsudku čj. 9 Afs 213/2014-73, který byl vydán v podmínkách nynější věci. Zde bylo objasněno, že ze samotného textu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů vyplývá, že k příjmu (výnosu) může dojít před vynaložením výdaje (nákladu). Zmíněné ustanovení připouští, aby příjmy (výnosy) ovlivnily výsledek hospodaření ve stejném zdaňovacím období nebo ve zdaňovacích obdobích předcházejících vynaložení výdaje (nákladu). Zákon tak počítá s tím, že k příjmům (výnosům) mohlo dojít i před vynaložením nákladu (výdaje). V nynější věci došlo nejprve k příjmu (přijetí pojistného plnění) a následně k nákladu (odpisu pohledávky), což se však, jak bylo uvedeno, nijak nevymyká požadavkům stanoveným v § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů. [59] Strany sporu k podpoře svého výkladu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů (ve znění účinném ke dni 1. 1. 2009) poukazovaly na § 24 odst. 2 písm. zv) daného zákona (ve znění účinném ke dni 1. 1. 2011). Dle tohoto ustanovení je výdajem (nákladem) vynaloženým na dosažení, zajištění a udržení zdanitelných příjmů též „jmenovitá hodnota pohledávky z úvěru pojištěné u pojistitele se sídlem na území členského státu Evropské unie, která nikdy nevstoupila do základu pro výpočet limitu tvorby bankovních opravných položek podle jiného právního předpisu a ke které banka nikdy netvořila opravnou položku podle jiného právního předpisu, a to do výše přijatého pojistného plnění; pohledávkou z úvěru se pro účely tohoto ustanovení rozumí pohledávka z titulu jistiny a úroku z úvěru poskytnutého bankou nebankovnímu subjektu na základě smlouvy o úvěru podle ustanovení obchodního zákoníku nebo podle srovnatelného právního předpisu, podle kterého se sjednává poskytování úvěrů, plnění z bankovní záruky poskytnutého bankou jiné bance za nebankovním subjektem na základě záruční listiny podle ustanovení obchodního zákoníku nebo podle srovnatelného právního předpisu, podle kterého se sjednává poskytování bankovních záruk“. [60] Stěžovatel v rozhodnutí o odvolání na základě citovaného ustanovení dovozoval, že aby mohla být jmenovitá hodnota pojištěné pohledávky za dalších podmínek uznána za daňově účinný výdaj (náklad), musel být do zákona o daních z příjmů vložen § 24 odst. 2 písm. zv), a na jmenovitou hodnotu pojištěné pohledávky tak nebylo možno vztáhnout § 24 odst. 2 písm. zc) daného zákona, jinak by nový § 24 odst. 2 písm. zv) neměl smysl. Naopak žalobkyně tvrdí, že nový § 24 odst. 2 písm. zv) jen potvrzuje, že zákonodárce nehodlal bránit za určitých podmínek tomu, aby jmenovitá hodnota pojištěné pohledávky byla daňově účinným nákladem, a že tak již v roce 2009 bylo možno použít na odpis pojištěné pohledávky § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů, pokud byly splněny všechny jeho podmínky. [61] Nejvyšší správní soud konstatuje, že citované znění § 24 odst. 2 písm. zv) bylo do zákona o daních z příjmů vloženo zákonem č. 346/2010 Sb. Byť šlo o vládní návrh zákona, § 24 odst. 2 písm. zv) se do novely dostal na základě návrhu rozpočtového výboru. Důvodová zpráva proto o daném ustanovení mlčí. Pro nynější věc je bezpředmětné vyvozovat úmysl zákonodárce spojený s vložením nového § 24 odst. 2 písm. zv) do zákona o daních z příjmů z důvodové zprávy k zákonu č. 458/2011 Sb., jak to učinil městský soud a posléze stěžovatel v kasační stížnosti. [62] Zákonem č. 458/2011 Sb. byla vyjmuta slova „nebankovnímu subjektu“ z § 24 odst. 2 písm. zv) bodu 1 zákona o daních z příjmů a slova „jiné bance“ z bodu 2 tohoto ustanovení. Důvodová zpráva k zákonu č. 458/2011 Sb. sice pojednává v případě pojistného plnění z pojištěných pohledávek o rozšíření možnosti zahrnutí do daňových nákladů, jde ale o rozšíření, které se týká rozvolnění podmínek stanovených v § 24 odst. 2 písm. zv) bodu 1 (nově sem po vyjmutí slov „nebankovnímu subjektu“ spadne za dalších podmínek i jistina a úrok z úvěru poskytnutého nejen nebankovnímu subjektu, ale i subjektu bankovnímu) a v bodu 2 (záruka zde zmíněná nebude vázána na to, že jde o záruku poskytnutou jiné bance). Z důvodové zprávy k zákonu č. 458/2011 Sb. se však nelze dozvědět nic o tom, jaký byl úmysl zákonodárce ohledně vztahu § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů a § 24 odst. 2 písm. zv) daného zákona při vkládání posledně zmíněného ustanovení do zákona, a tím méně pak úmysl zákonodárce o tom, které výdaje (náklady) lze vztáhnout pod § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů v roce 2009. [63] Pro účely nynější věci může Nejvyšší správní soud konstatovat následující. Určující je výklad samotného § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů za pomoci výkladových prostředků, které byly přístupné v době jeho aplikace (nynější věc se týká roku 2009), k tomu viz body [45] až [58] shora. Tento výklad obecně nevylučuje, aby v roce 2009 pod § 24 odst. 2 písm. zc) zákona o daních z příjmů za splnění zákonných podmínek spadla i jmenovitá hodnota pojištěné pohledávky, resp. její odpis. Následné vložení § 24 odst. 2 písm. zv) zákona o daních z příjmů, a to s účinností od 1. 1. 2011, se nemohlo před tímto datem dotknout normativního dopadu § 24 odst. 2 písm. zc) daného zákona.

decision_1132.txt

k § 74 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Vadné podání se marným uplynutím lhůty stanovené ve výzvě k odstranění vad stává v souladu s § 74 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, neúčinným, a to ex tunc, takže nemůže vyvolávat žádné účinky a pohlíží se na ně, jakoby nikdy nebylo učiněno. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 24. 4. 2017, čj. 22 Af 37/2015-43)*)*) Věc: Společnost s ručením omezeným UNIMEX – INVEST proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o obnovu řízení. Žalobkyně podala Finančnímu úřadu pro Moravskoslezský kraj (správce daně) podnět k zahájení obnovy řízení, v němž uvedla, že od května roku 2010 dosud je účastníkem několika daňových řízení, která měla svůj původ ve vymazání jednatele žalobkyně z obchodního rejstříku. S ohledem na tuto skutečnost navrhla žalobkyně s odkazem na § 117 daňového řádu, aby správce daně obnovil veškerá daňová řízení. Správce daně vyzval dne 12. 6. 2013 žalobkyni k odstranění vad podání, neboť nebylo zřejmé, která daňová řízení podle § 134 daňového řádu navrhovala obnovit, a stanovil lhůtu 15 dnů k odstranění vad podání. Zároveň žalobkyni poučil, že nebudou-li vady podání odstraněny, stává se podání uplynutím stanovené lhůty neúčinným ve smyslu § 74 odst. 3 daňového řádu. Dne 1. 7. 2013 vyrozuměl správce daně žalobkyni o neúčinnosti podání, které učinila dne 29. 5. 2013, neboť lhůta k odstranění vad podání uplynula marně dne 28. 6. 2013, aniž by žalobkyně svůj návrh doplnila. Dne 26. 2. 2014 bylo správci daně doručeno podání žalobkyně označené „doplnění podnětu k zahájení obnovy řízení“, v jehož textu žalobkyně uvedla, že navazuje na podání ze dne 29. 5. 2013. Dále tvrdila, že na základě podané stížnosti a následného přípisu žalovaného, který stížnost uznal jako částečně důvodnou, zaslal správce daně žalobkyni sdělení ze dne 11. 2. 2014, v němž uvedl, že stížnost je nedůvodná, ale současně zaslal výčet pravomocných rozhodnutí, která byla vedena s žalobkyní jako daňovým subjektem v době od 28. 5. 2010 do 3. 5. 2013, tj. v době, kdy jednatel nebyl zapsán v obchodním rejstříku. Z toho žalobkyně dovodila, že všechna daňová řízení, která jsou uvedena ve sdělení správce daně, jsou zatížena vadou neplatného doručení, neboť daňový subjekt neměl jednatele, jemuž by bylo řádně doručeno. Proto žalobkyně upřesnila, že požaduje obnovení řízení ve věcech doměření daní z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2005 a 2006 včetně daňového penále, řízení o uložení pokuty za opožděné tvrzení daně za rok 2010 a za rok 2011 a případných souvisejících řízení o úroku z prodlení. Správce daně rozhodnutím ze dne 6. 10. 2014 zastavil řízení o návrhu na obnovu řízení z důvodu podání návrhu po uplynutí subjektivní lhůty ve smyslu § 118 odst. 2 daňového řádu, což představovalo absolutní překážku projednání návrhu. Žalobkyně podala proti rozhodnutí správce daně odvolání. Namítala, že správci daně bylo známo, která řízení vedl s žalobkyní a která jsou ukončena pomocnými rozhodnutími. Výzva správce daně vůči žalobkyni, kterou učinil podle § 74 daňového řádu, byla proto nezákonná. Žádost žalobkyně o obnovu řízení tedy mohla být projednána a správce daně o ní měl rozhodnout. Správce daně zcela jistě disponuje úředními osobami, které jsou schopny nahlédnout do spisu a zjistit, která řízení v daném časovém období jsou s konkrétním daňovým subjektem pravomocně skončena. V opačném případě lze označit postup správce daně v rozporu s § 5 až § 9 daňového řádu upravujícími základní zásady správy daní. Žalobkyně zdůraznila, že ve své žádosti ze dne 30. 5. 2013 odkázala na § 117 daňového řádu, tedy na řízení skončená pravomocným rozhodnutím správce daně. Žalobkyně také v tomto svém podání uvedla data, z nichž plyne dodržení lhůty podle § 118 odst. 2 daňového řádu. Žalovaný ve svém vyjádření setrval na závěru, že původní návrh na obnovu řízení ze dne 30. 5. 2013 obsahoval vady, pro které nebyl způsobilý projednání. Protože žalobkyně vady včas neodstranila, původní návrh se stal uplynutím lhůty stanovené ve výzvě k odstranění vad neúčinným. Neúčinné podání, tedy podání, které nemá při správě daně žádné účinky, nelze ani doplňovat. Přestože byl nový návrh žalobkyně ze dne 26. 2. 2014 označen za „doplnění původního návrhu“, takovéto doplnění s časovou prodlevou několika měsíců zjevně nebylo přípustné a správce daně neměl jinou možnost, než toto podání posoudit jako nový návrh na povolení obnovy řízení. Nový návrh však byl nepřípustný pro nesplnění procesních podmínek, jelikož byl podán po uplynutí subjektivní lhůty ve smyslu § 118 odst. 2 daňového řádu. Žalobkyně měla možnost ve lhůtě pro podání návrhu využít nahlédnutí do spisu u správce daně, což neučinila, nepodala ani žádost o navrácení lhůty v původní stav. Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Při posouzení věci krajský soud primárně vycházel z obsahu podání žalobkyně ze dne 29. 5. 2013 doručeného správci daně dne 30. 5. 2013 a označeného: „Podnět k zahájení obnovy řízení“. Krajský soud dospěl k závěru, že z obsahu tohoto podání jsou seznatelné důvody obnovy, a to v textu odstavce druhého, z něhož lze dovodit také běh subjektivní lhůty pro podání návrhu na obnovu řízení minimálně tak, že její počátek nastal v květnu 2013. Z podání je také nepochybně seznatelná časová osa, do níž spadají řízení, jejichž obnovy se žalobkyně domáhá, a to od května 2010 do 30. 5. 2013. Jiná je však situace, pokud jde o vymezení konkrétních daňových řízení, jichž se takto učiněný návrh žalobkyně týká. K uvedenému obsahuje text podání žalobkyně dvě tvrzení, která jsou však vzájemně rozporná. Jednak je to tvrzení uvedené v prvém odstavci odkazující na řadu daňových řízení vedených od května 2010 do doby podání podnětu, která měla svůj původ ve vymazání jednatele žalobkyně z obchodního rejstříku. Druhé tvrzení je pak obsaženo v posledním odstavci podnětu, kde žalobkyně navrhuje, aby správce daně obnovil veškerá daňová řízení, a to podle § 117 daňového řádu. První z označených tvrzení odkazuje na blíže nekonkretizovaná daňová řízení mající původ ve vymazání jednatele žalobkyně z obchodního rejstříku a bez bližšího upřesnění nelze mít za jednoznačné, která řízení má žalobkyně tímto vymezením na mysli. Žalovaný v napadeném rozhodnutí reagoval na tuto část podnětu tím, že by se mohlo jednat o dvě řízení, která měla původ ve vymazání jednatele z obchodního rejstříku, a to řízení o ustanovení zástupce ve smyslu § 26 daňového řádu. Tato řízení však nejsou daňovými řízeními ve smyslu § 134 daňového řádu, proto bez bližšího upřesnění nebylo možné usoudit, obnovení kterých daňových řízení se žalobkyně tímto tvrzením domáhá. Pokud jde o druhé tvrzení (poslední odstavec podnětu), žalobkyně jeho dostatečnou konkretizaci spatřuje v použití odkazu na § 117 daňového řádu, který stanoví, že řízení ukončené pravomocným rozhodnutím správce daně se obnoví na návrh příjemce rozhodnutí nebo z moci úřední, nastanou-li skutečnosti vymezené v písmenech a) až d) tohoto ustanovení. Krajský soud tento názor žalobkyně nesdílí, neboť citované zákonné ustanovení uvádí možnost obnovy řízení v případě řízení ukončených pravomocným rozhodnutím. Otázkou však je, zda může být předmětem obnovy jakékoliv rozhodnutí, anebo pouze rozhodnutí, které se vztahuje k věci samé, tj. meritorní rozhodnutí. Typy řízení, která správce daně v rámci správy daní vede a typy rozhodnutí, jimiž je takové řízení ukončeno, upravuje § 134 daňového řádu, podle kterého se daňové řízení podle okolností skládá z řízení dílčích, v nichž jsou vydávána jednotlivá rozhodnutí (§ 134 odst. 3 daňového řádu). Komentář k daňovému řádu (Baxa, J. a kol. Daňový řád. Komentář. Wolters Kluwers, Praha 2011) poukazuje v této souvislosti také na řízení uvedená v části IV. daňového řádu a dále na řízení, která probíhají v rámci správy daně nikoliv však v rámci daňového řízení (např. řízení dle § 125 a násl., § 132, § 77, § 78, § 80) a uzavírá, že všechny tyto typy řízení a z nich vzešlá rozhodnutí lze podrobit obnově řízení. Na základě uvedeného lze dovodit, že předmětem obnovy řízení mohlo být nejen rozhodnutí meritorní, ale také rozhodnutí dílčí, příp. procesní rozhodnutí. Identifikačním kritériem proto nemůže být prostý odkaz na § 117 daňového řádu, jak učinila žalobkyně, neboť formulace řízení ukončená pravomocným rozhodnutím (§ 117 odst. 1 daňového řádu) určuje pouze procesní podmínku učiněného návrhu, tj. že se musí vztahovat k řízení, které je pravomocně ukončeno. S ohledem na shora uvedené však nelze takový odkaz považovat za dostatečnou identifikaci daňových řízení, jichž se návrh na obnovu týká, a to ani při současném označení časového úseku, v nichž měla být rozhodnutí vydána. Bez bližší identifikace příslušných řízení ze strany žalobkyně byl proto podnět žalobkyně učiněný vůči správci daně dne 30. 5. 2013 neurčitý, a proto neprojednatelný. Na základě uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že postup žalovaného spočívající ve vydání výzvy ze dne 12. 6. 2013 byl zcela v souladu se zákonem. Učiněná výzva je zákonná, srozumitelná, obsahuje přiměřenou lhůtu k odstranění nedostatků, jakož i poučení o právních následcích nevyhovění výzvě ze strany žalobkyně. Jelikož žalobkyně přes jednoznačný obsah výzvy zůstala nečinná, byla vyrozuměním správce daně ze dne 1. 7. 2013 vyrozuměna o neúčinnosti podání, které učinila dne 30. 5. 2013. Vadné podání s marným uplynutím lhůty stanovené ve výzvě se stává neúčinným ex tunc, což znamená, že se na něj hledí, jakoby nikdy nebylo učiněno a nemůže vyvolávat žádné právní důsledky. Pro úplnost krajský soud dodává, že z § 117 daňového řádu je zřejmé, že obnova řízení může být nařízena jak z moci úřední, tak na základě návrhu daňového subjektu. V posuzované věci se prokazatelně jednalo o druhou možnost, kdy žalobkyně svým podáním měla v úmyslu vyvolat obnovu řízení na základě svého návrhu. Pokud by obnova probíhala, jednalo by se tedy o řízení návrhové. V takovém případě je obsah učiněného návrhu plně v dispozici daňového subjektu, který tento návrh činí. Správce daně není oprávněn projev vůle daňového subjektu nahrazovat či doplňovat, neboť by to bylo v rozporu s dispoziční zásadou, kterou je návrhové řízení ovládáno. Požadavek žalobkyně, aby správce daně sám vyhledal pravomocná rozhodnutí, spadající do žalobkyní vymezeného časového období, je v rozporu s tímto základním principem. Žalobkyni nic nebránilo v nahlédnutí do jejího daňového spisu (§ 66 a násl. daňového řádu) za účelem konkretizace daňových řízení, jichž se měl návrh na obnovu řízení týkat. Postavení jednatele žalobkyně bylo v té době zcela legitimní, a proto žalobkyně nemohla důvodně předpokládat, že by takovým postupem narazila na nějaké procesní překážky. V souvislosti s posouzením původního podnětu žalobkyně, jakož i vydáním výzvy k odstranění vad podání neshledal soud ani porušení základních zásad daňového řízení, které žalobkyně v žalobě zmiňuje. Nutno podotknout, že tato námitka žalobkyně zůstává toliko v rovině obecné formulace, když je pouze zmiňován rozpor s § 5 až § 9 daňového řádu, aniž by bylo konkrétněji uvedeno, kterou ze zásad v těchto zákonných ustanoveních upravených má žalobkyně na mysli a jakým konkrétním způsobem byla porušena. Krajský soud proto argumentuje rovněž toliko obecně, když má za to, že správce daně postupoval v souladu se zásadou zákonnosti, a to jak při posouzení obsahu podání ze dne 30. 5. 2013 tak při následném vydání výzvy k odstranění vad tohoto podání, ale také v souladu se zásadou součinnosti, neboť byl svým postupem žalobkyni nápomocen výzvou, v jakém směru má být podání doplněno, aby se stalo bezvadným a projednatelným včetně poučení o možných následcích nevyhovění výzvě. Proto byl také následný postup správce daně, tj. sdělení o neúčinnosti podání žalobkyně nejen zákonný, ale také předvídatelný. Ani žalobní námitku uvedenou v doplnění žaloby namítající nepředvídatelnost postupu správce daně proto neshledal krajský soud důvodnou, stejně jako námitku nadměrného formalismu, neboť žalovaný postupoval v intencích zákonné právní úpravy a svůj postup, jakož i případné následky žalobkyni vyčerpávajícím způsobem zdůvodnil. Na základě shora uvedeného procesního postupu, jehož legitimitu považuje krajský soud za nespornou, nemohl správce daně podání žalobkyně učiněné dne 26. 2. 2014 a obsahující konkretizaci daňových řízení, jichž se má návrh na obnovu řízení týkat, považovat za doplnění původního návrhu, byť byl žalobkyní takto označen. Původní návrh doručený dne 30. 5. 2013 byl shledán neúčinným, a proto, jak již bylo shora uvedeno, z logiky věci nemohl vyvolat žádné právní účinky a je nutno na něj pohlížet, jakoby nikdy nebyl učiněn. Správce daně postupoval za daných okolností v souladu se zákonem, když podání žalobkyně ze dne 26. 2. 2014 posoudil jako nový návrh na povolení obnovy řízení a dále zkoumal splnění procesních podmínek k jeho podání. Závěr žalovaného, že nový návrh je nepřípustný pro nesplnění podmínky subjektivní lhůty ve smyslu § 118 odst. 2 daňového řádu, považuje krajský soud za správný a plně jej aprobuje, jelikož jak již bylo shora uvedeno, počátek běhu subjektivní lhůty je nutno počítat od měsíce května 2013, kdy došlo k obnovení zápisu jednatele žalobkyně v obchodním rejstříku a také k podání návrhu na obnovu řízení s datem podání 30. 5. 2013. Ustanovení § 118 odst. 2 daňového řádu určuje subjektivní lhůtu pro podání návrhu na povolení obnovy řízení v délce 6 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o důvodech obnovy řízení. Ačkoliv v posuzované věci absentuje přesné označení dne, kdy se žalobkyně o důvodech obnovy řízení dozvěděla, je zcela nepochybné, že při počítání lhůty v řádu měsíců se tak nemohlo stát jindy, než v měsíci květnu 2013. Lhůta tedy marně uplynula v listopadu 2013. Jakýkoliv později podaný návrh na obnovu řízení je nutno označit za opožděný ve smyslu § 118 odst. 2 daňového řádu. Správce daně proto postupoval procesně správně, když řízení o návrhu na obnovu řízení ze dne 26. 2. 2014 zastavil. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně rozsudkem ze dne 6. 9. 2017, čj. 6 Afs 170/2017-41.

decision_1133.txt

k § 259c odst. 2 a 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 267/2014 Sb. I. Pro účely splnění podmínky § 259c odst. 2 a 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (závažné porušení daňových nebo účetních právních předpisů jako překážka prominutí daně nebo příslušenství daně), se nebere v úvahu jednání, jež je skutkovým a právním základem uložení penále, o jehož prominutí daňový subjekt žádá, nýbrž pouze jiná jeho daňově a účetně relevantní jednání v době tří let před vydáním rozhodnutí o žádosti o prominutí penále. II. V rámci správního uvážení správce daně může přihlédnout k povaze porušení daňových nebo účetních právních předpisů, jež je skutkovým a právním základem penále, o jehož prominutí daňový subjekt žádá, a s ohledem na povahu, intenzitu či jiné okolnosti tohoto porušení penále neprominout i přesto, že z pohledu podmínky podle § 259c odst. 2 a 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (závažné porušení daňových nebo účetních právních předpisů jako překážka prominutí daně nebo příslušenství daně), by toto porušení bylo irelevantní. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 8. 2017, čj. 2 Afs 62/2017-37) Prejudikatura: č. 215/2004 Sb. NSS, č. 1778/2009 Sb. NSS, č. 3201/2015 Sb. NSS a č. 3348/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 142/07 Sb. ÚS (sp zn. I. ÚS 643/06). Věc: Společnost s ručením omezeným ACE Trade proti Celnímu úřadu pro Pardubický kraj o prominutí penále, o kasační stížnosti žalobkyně. Rozsudkem ze dne 9. 2. 2017, čj. 52 Af 32/2016-99, Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích zamítl žalobu, kterou se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 17. 3. 2016, jímž byla podle § 259a a za použití § 259c daňového řádu zamítnuta její žádost o prominutí penále. Krajský soud nejprve odkázal na dikci § 2 odst. 5, § 259a odst. 1 až 4, a § 259c odst. 1 až 3 daňového řádu. Následně konstatoval, že institut prominutí daně a jejího příslušenství (tzv. promíjení daňových dluhů) byl vždy vnímán jako určitá „milost“ ze strany státu, jako výjimečné osvobození konkrétního případu od daňové povinnosti. Prominutí daně, respektive penále jakožto jejího příslušenství, tedy vychází ze správního uvážení správního orgánu, kterým je v posuzované věci žalovaný. Krajský soud přitom zdůraznil, že limity diskrečního oprávnění správního orgánu vyplývají z právní normy, která správní uvážení zakotvuje, může si je však vymezit i správní orgán sám svou předchozí rozhodovací činností. Soud je pak oprávněn přezkoumat správní uvážení pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem a na podkladě dostatečně zjištěného skutkového stavu. V posuzovaném případě krajský soud shledal, že žalovaný při svém rozhodování vycházel jak z příslušných ustanovení daňového řádu upravujících možnost prominutí daně a jejího příslušenství, tak z vnitřního pokynu Generálního ředitelství cel č. 10/2015 (dále jen „pokyn č. 10/2015“). Krajský soud v tomto kontextu uvedl, že zmíněný pokyn č. 10/2015 byl vydán za účelem sjednocení postupů celních úřadů jako správců daně při rozhodování o prominutí příslušenství daně podle § 259a až § 259c daňového řádu a ačkoliv se nejedná o obecně závazný právní předpis, který by žalovaného bezvýhradně zavazoval a vylučoval jeho odlišný postup v odůvodněných případech, nelze žalovanému vytýkat, pokud se pokynem č. 10/2015, vydaným jeho nadřízeným orgánem, řídil a postupoval podle instrukcí v něm uvedených, jestliže zmíněný pokyn není v rozporu se zákonem, což dle názoru krajského soudu není. Krajský soud poté konstatoval, že základními podmínkami pro to, aby bylo přípustné o prominutí penále daně rozhodnout, je podle § 259a daňového řádu podání žádosti ze strany daňového subjektu ve lhůtě 3 měsíců ode dne právní moci dodatečného platebního výměru, kterým bylo rozhodnuto o povinnosti uhradit penále daně, a uhrazení daně, v důsledku jejíhož doměření povinnost uhradit penále vznikla. K tomu je třeba připočíst také negativní podmínku, podle níž je prominutí penále daně vyloučeno v případě, kdy daňový subjekt v posledních třech letech závažným způsobem porušil daňové nebo účetní předpisy (§ 259c odst. 2 daňového řádu). Ze samotné dikce tohoto ustanovení přitom podle krajského soudu nevyplývá konkrétní okamžik, od kterého má být odvozováno tříleté období, v němž je zkoumána spolehlivost daňového subjektu. V tomto ohledu může být vodítkem pouze důvodová zpráva k zákonu č. 267/2014 Sb., kterým byl s účinností od 1. 1. 2015 zmíněný § 259c do textu daňového řádu včleněn. Podle ní má splnění tříletého testu spolehlivosti správce daně zohledňovat k okamžiku, kdy posuzuje žádost o prominutí daně nebo příslušenství daně, nikoliv k okamžiku podání žádosti. Porušení daňových nebo účetních předpisů, které dosahuje intenzity závažného porušení, tak diskvalifikuje daňový subjekt současně ve všech případech, kdy je absence tohoto porušení jako podmínka vydání rozhodnutí určitou právní úpravou vyžadována. Následně se krajský soud zabýval otázkou, zda jednání žalobkyně dosáhlo intenzity závažného porušení daňových či účetních předpisů ve smyslu § 259c odst. 2 daňového řádu. Krajský soud potvrdil závěr žalovaného, že jednání žalobkyně představovalo závažné porušení daňových předpisů ve smyslu § 259c odst. 2 daňového řádu. Krajský soud tak v posuzované věci neshledal, že by žalovaný překročil meze správního uvážení nebo že by správní uvážení zneužil a rozhodl na základě libovůle. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítla, že vylučující podmínku ve smyslu § 259c odst. 2 daňového řádu nemůže naplnit samo o sobě to porušení právních předpisů, na jehož základě bylo předmětné penále vyměřeno. Podle názoru stěžovatelky je korektivem každého výkladu daňové normy pravidlo vyplývající ze zásad daňového řízení, a sice že nejasnost zákona nemůže jít k tíži daňového subjektu a musí být vykládána v jeho prospěch. Podle názoru stěžovatelky je tak „test spolehlivosti“ pro účely prominutí penále postaven právě na hodnocení předchozí daňové spolehlivosti daňového subjektu, a aktuální porušení předpisů, které bylo podkladem vyměření penále, do tohoto testu a sledovaného rozhodného období nespadá. V § 259a daňového řádu je zakotveno prominutí konkrétního již vyměřeného penále. V odstavci 1 uvedeného ustanovení pak zákon výslovně toto penále spojuje s konkrétní daní, potažmo s konkrétním porušením povinnosti, které k doměření daně a vyměření penále vedlo. Tedy to penále, daň a v konečném důsledku to porušení povinnosti, které tato ustanovení primárně upravují, je právě aktuální porušení povinnosti. Další porušení povinností, která mají pro posouzení žádosti podle zákona rovněž význam a která jsou zakotvena v § 259c odst. 1 a 2, jsou tedy porušení od aktuálního porušení nutně odlišná, a to z hlediska systematiky této právní úpravy i z hlediska jednotnosti právní normy. Pokud by záměrem zákonodárce bylo, aby prominutí konkrétního penále bylo vyloučeno již závažností porušení konkrétní daňové povinnosti, které vedlo k jeho vyměření, podle názoru stěžovatelky by to jistě zákonodárce vyjádřil výslovně. Přitom bylo v rámci sémantického výkladu podle názoru stěžovatelky nutno zohlednit také to, jakým způsobem je jinde v právu vykládána daná legislativní technika „v posledních letech“, tedy tam, kde předchozí (protiprávní) jednání má význam pro posouzení aktuálního jednání. V tomto směru bylo současně možné použít i výklad systematický cestou analogie juris. Stěžovatelka též namítla nesprávný výklad a vymezení naplnění vylučující podmínky podle § 259c odst. 2 daňového řádu co do znaku „závažným způsobem porušil“. Tedy výklad, který se podává z pokynu č. 10/2015 a ze kterého žalovaný podle tvrzení stěžovatelky zjevně vycházel, přičemž i kdyby z tohoto pokynu nevycházel, dospěl k výkladu a vymezení totožnému. Stěžovatelka je v daném kontextu toho názoru, že nastavení uváděného znaku a kritéria prostřednictvím horní hranice sazby pokuty za správní delikt vytváří prostor pro to, aby obdobně byly posuzovány rozdílné případy, když tímto způsobem naprosto nelze individualizovat konkrétní jednání konkrétního daňového subjektu a jeho dopady vyjádřené v konečném důsledku konkrétní výší uložené sankce. Pokud by zákonodárce měl úmysl, aby vylučující podmínka byla naplňována toliko z formálních hledisek, sám by příslušná formální kritéria zakotvil. Zákonodárce však předmětnou normou dal správci daně pokyn, aby vyložil a stanovil obsah „závažného způsobu porušení“ v každém jednotlivém případě. In concreto to totiž znamená, že stěžovatelka, která se dopustila deliktu, jehož materiální závažnost byla vyjádřena pokutou ve výši 20 000 Kč, porušila předpisy zcela shodně závažným způsobem jako hypotetický daňový subjekt, kterému byla za delikt uložena pokuta ve výši 4 000 000 Kč. V tom se tedy podle názoru stěžovatelky nejedná o jasná rozlišovací a právně racionální kritéria, která vyloučí libovůli v rozhodování, tato kritéria neodpovídají požadavkům zákona a představují vybočení z mezí správního uvážení. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti nadále trval na tom, že v dané věci existuje pouze jeden správný a možný výklad, jež je osvědčen obsahem důvodové zprávy k zákonu č. 267/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, se kterým se ztotožnil též krajský soud. Nejvyšší správní soud rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [19] Rozhodná ustanovení § 259a a § 259c daňového řádu zní: „§ 259a Prominutí penále (1) Daňový subjekt je oprávněn požádat správce daně o prominutí části penále, pokud byla uhrazena daň, v důsledku jejíhož doměření povinnost uhradit penále vznikla. (2) Správce daně na základě posouzení rozsahu součinnosti daňového subjektu v rámci postupu vedoucího k doměření daně z moci úřední může prominout až 75 % penále. Při tom není vázán návrhem daňového subjektu. (3) Žádost o prominutí penále lze podat nejpozději do 3 měsíců ode dne právní moci platebního výměru, kterým bylo rozhodnuto o povinnosti uhradit penále. (4) Lhůta pro podání žádosti podle odstavce 3 neběží po dobu a) řízení o povolení posečkání úhrady daně, v důsledku jejíhož doměření povinnost uhradit penále vznikla, b) povoleného posečkání úhrady daně, v důsledku jejíhož doměření povinnost uhradit penále vznikla. § 259c Společná ustanovení o prominutí daně nebo příslušenství daně (1) Při posouzení žádosti o prominutí daně nebo příslušenství daně správce daně zohlední četnost porušování povinností při správě daní daňovým subjektem. (2) Prominutí daně nebo příslušenství daně není možné, pokud daňový subjekt nebo osoba, která je členem jeho statutárního orgánu, v posledních 3 letech závažným způsobem porušil daňové nebo účetní právní předpisy. (3) Pokud právnická osoba závažným způsobem poruší daňové nebo účetní právní předpisy, hledí se pro účely posouzení splnění podmínky podle odstavce 2 na osobu, která byla v době tohoto porušení v této právnické osobě členem statutárního orgánu, jako by je také porušila.“ [20] Prominutí penále je právním institutem, který k rozdělení osoby na ty, jimž penále prominuto bude, a ty, jimž nebude, používá kombinaci tří právních „technologií“. [21] V první řadě musí být splněny určité relativně jednoznačně a konkrétně definované, a tedy za běžných okolností relativně jednoduše ověřitelné vstupní podmínky. Jimi jsou zejména podání žádosti, a to v zákonem předepsané lhůtě (§ 259a odst. 3 a 4 daňového řádu), a to, že byla uhrazena daň, v důsledku jejíhož doměření povinnost uhradit penále vznikla. [22] Další u prominutí penále použitou právní „technologií“ je naplnění nutných podmínek pro prominutí definovaných pomocí neurčitých právních pojmů. Jde jednak o „zohlednění“ četnosti porušování povinností při správě daní daňovým subjektem (§ 259c odst. 1 daňového řádu). Dále jde, jak stanoví § 259c odst. 2 daňového řádu, o naplnění podmínky jakési daňové a účetní bezúhonnosti žadatele (resp. s ním specificky spojené osoby, viz jeho odst. 3). Dalším neurčitým právním pojmem, jehož naplnění správce daně zkoumá, je rozsah součinnosti daňového subjektu v rámci postupu vedoucího k doměření daně z moci úřední (§ 259a odst. 2 věta první daňového řádu). [23] Obě výše uvedené právní „technologie“ vytvářejí prvotní síto, jímž musí nezbytně projít ten, kdo chce, aby mu penále bylo prominuto. Jde tedy o síto podmínek nutných (definovaných zčásti „pozitivně“, zčásti „negativně“), avšak ještě nikoli dostatečných. [24] Konečně třetí právní „technologií“ užitou zákonodárcem v institutu prominutí penále je vytvoření prostoru pro správní uvážení užitím slov může prominout v § 259a odst. 2 větě první daňového řádu. Toto ustanovení dává správci daně možnost, avšak nikoli povinnost penále prominout. Správce daně tak může, má-li k tomu rozumné a zároveň ústavně konformní důvody, penále neprominout, i když jsou vstupní nutné podmínky pro prominutí, ať již definované relativně jednoznačně a konkrétně, nebo pomocí neurčitých právních pojmů, splněny. Další prostor pro správní uvážení je správci daně vytvořen zákonem definovaným rozsahem možného prominutí penále (§ 259a odst. 2 věta první daňového řádu - až 75 %). V judikatuře Nejvyššího správního soudu je notorietou, kterou netřeba v detailech rozebírat, že prostor pro správní uvážení si správní orgán v mezích tohoto prostoru daných zákonem může strukturovat svou vlastní správní praxí, jíž je, vytvoří-li se, zásadně vázán; změnit ji může, a to zásadně kdykoli, ovšem pouze pro futuro, z rozumných a současně ústavně konformních důvodů a ve vztahu ke všem případům, na něž jeho kompetence při uplatnění správního uvážení dopadá. Z bohaté judikatury Nejvyššího správního soudu lze k této problematice odkázat z novějších rozhodnutí např. na rozsudek ze dne 28. 1. 2015, čj. 6 Afs 101/2014-36, č. 3201/2015 Sb. NSS, body [11]–[15]. [25] V kontextu výše užité kombinace právních „technologií“ užitých zákonodárcem u institutu prominutí penále je nutno vykládat i podmínku jakési daňové a účetní bezúhonnosti zakotvenou v § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu. Je zřejmé, že jakožto vstupní „negativní“ podmínka (prominutí penále je automaticky odepřeno těm, kteří uvedenou podmínku nesplňují) má takříkajíc předem z možnosti dalšího zvažování, zda vůči nim bude toto dobrodiní užito, vyloučit žadatele, kteří toho nejsou hodni pro závadové chování specifikované zákonodárcem. Podmínka má ve skutečnosti dvě dílčí kritéria. To první je založeno na neurčitém právním pojmu „závažného porušení“ daňových a účetních předpisů; správci daně to umožňuje v určité míře zužovat či rozšiřovat hranice tohoto pojmu a reagovat tak na nejrůznější změny a potřeby. Druhé dílčí kritérium je naopak relativně konkrétní a (zdánlivě) jednoznačné a spočívá v době, po kterou musí být žadatel bezúhonný, aby nebyl z dobrodiní prominutí penále a priori vyloučen. [26] Ve shodě se žalovaným lze říci, že na první pohled je zřejmý konec uvedené doby, a sice okamžik rozhodnutí o prominutí penále. Jakýkoli dřívější okamžik (např. okamžik podání žádosti) by nebyl účelný, neboť by tím vytvářel určitý interval mezi koncem doby, která se při posuzování bezúhonnosti zohledňuje, a okamžikem rozhodnutí o žádosti. V tomto intervalu, jakési „zemi nikoho“, by případné neřádné chování žadatele nemohlo být pro účely posouzení podmínky podle § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu zohledněno, což je zjevně nesmyslné, je-li zjevným smyslem a účelem této vstupní podmínky připustit do dalšího kola zvažování, zda mu má být penále prominuto, jen takového žadatele, který se doposud (po zákonem stanovenou dobu) choval v zásadě přijatelným (tedy nikoli závažně závadovým) způsobem. [27] Je nepochybné, že z hlediska takto nahlíženého smyslu a účelu podmínky podle § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu by byl přijatelný i výklad zastávaný žalovaným, a sice že z dobrodiní prominutí penále budou a priori vyloučeni všichni, kdo se v rozhodné době zachovali nepřijatelným způsobem, bez ohledu na vztah tohoto jednání ke vzniku penále. Jinak řečeno, i jednání, jež bylo právním a skutkovým základem uložení penále, lze-li je podřadit pod neurčitý právní pojem „závažného porušení“ daňových a účetních předpisů, by bylo takto automaticky diskvalifikující. [28] Na druhé straně lze najít i velmi přesvědčivé důvody pro výklad zastávaný stěžovatelkou. Tento výklad vychází z pojetí podmínky bezúhonnosti jako jednoho z motivačních nástrojů k tomu, aby se daňové subjekty chovaly zásadně (tj. pokud možno) řádně a aby byly „odměněny“ za předchozí řádné chování, jednaly-li výjimečně (ojediněle) nepřijatelným způsobem. V tomto pojetí by se při posouzení bezúhonnosti nebralo v úvahu jednání, jež je skutkovým a právním základem penále, o jehož prominutí daňový subjekt žádá, nýbrž pouze jiná jeho daňově a účetně relevantní jednání v době tří let před vydáním rozhodnutí o žádosti o prominutí penále. Ve prospěch uvedeného výkladu navíc hovoří i to, že podmínka podle § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu je pouhou jednou ze vstupních podmínek otevírajících žadateli cestu do prostoru pro správní uvážení správce daně. To mimo jiné znamená, že v rámci správního uvážení by správce daně mohl přihlédnout k povaze porušení daňových nebo účetních právních předpisů, jež je skutkovým a právním základem penále, o jehož prominutí daňový subjekt žádá, a s ohledem na povahu, intenzitu či jiné okolnosti tohoto porušení penále neprominout i přesto, že z pohledu podmínky podle § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu by dané porušení bylo irelevantní. [29] Samotná dikce zákona jednoznačnou odpověď na to, k jakému výkladu se přiklonit, nedává. Obě výkladové alternativy připouští. [30] Tuto odpověď nelze nalézt ani v historii vzniku vykládané právní úpravy. Z důvodové zprávy (viz důvodová zpráva k zákonu, kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, tisk 252/0, Poslanecká sněmovna parlamentu České republiky 2014, zvláštní část, k části čtvrté – změna daňového řádu, k bodu 34, dostupná na http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=7&t=252) plyne pouze, že konec doby rozhodné pro posouzení bezúhonnosti chtěl historický zákonodárce ukotvit ke dni rozhodnutí o prominutí, nikoli ke dni podání žádosti o ně (čemuž Nejvyšší správní soud již výše přitakal). [31] O inspiračních zdrojích nového § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu se v důvodové zprávě uvádí: „Ustanovení odstavců 2 a 3 vycházejí z konceptu zohlednění spolehlivosti daňového subjektu, popř. osoby, která je členem jeho statutárního orgánu, jako obecné podmínky vydání určitého rozhodnutí v jeho prospěch. Tento koncept je již právnímu řádu znám např. v rámci úpravy podmínek registrace osoby povinné značit líh, resp. distributora lihu v zákoně č. 307/2013 Sb., o povinném značení lihu, ve znění pozdějších předpisů (§ 54 citovaného zákona), nebo registrace distributora pohonných hmot v zákoně č. 311/2006 Sb., pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů (§ 6b citovaného zákona). V budoucnu se předpokládá jeho využití v rámci stanovení podmínek vydání povolení podle zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů.“ Ani z toho však nelze nic jistého vyvodit, neboť odkazovaná ustanovení toliko definují podmínky spolehlivosti pro účely těchto zákonů (typicky pro obchodování se specifickými komoditami jako jsou některé alkoholické nápoje a pohonné hmoty z minerálních olejů), jde tedy o poněkud jiné situace než v případě prominutí penále. Náznakem svědčícím spíše stěžovateli by mohla být zmínka v důvodové zprávě, že „prominutí má být odepřeno osobám, které závažným způsobem neplní své daňové, resp. účetní, povinnosti, tj. dle dosavadních zkušeností se projevily jako nespolehlivé“ (zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud). Užití pojmu „dosavadních zkušeností“ by snad mohlo spíše naznačovat, že má jít o jiné zkušenosti se žadatelem než to jeho jednání, jež bylo skutkovým a právním základem uložení penále. [32] Jak je z výše uvedeného patrné, v daném případě existují ve vztahu k rozhodné právní otázce dvě srovnatelně přesvědčivé výkladové alternativy. V dané věci jde přitom o podmínky promíjení sankce v oblasti daňového práva (k povaze penále viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2015, čj. 4 Afs 210/2014-57, č. 3348/2016 Sb. NSS). Rozšířený senát v rozsudku ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS, v bodu [57] mj. konstatoval, že „[j]e věcí zákonodárce, aby byl při legislativních změnách uvážlivý a aby do platného práva zasahoval způsobem, který bude zmenšovat, a nikoli posilovat obtíže spojené s výkladem a užitím zákona. […] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dodává, že tento jeho náhled na daňové právo byl v poslední době podepřen dalším nálezem Ústavního soudu, a sice ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, v němž se praví, že ‚v právním státě je třeba tvorbě právních předpisů věnovat nejvyšší péči. Přesto se však nelze vyhnout víceznačnostem, což plyne jak z povahy jazyka samotného, tak z abstraktnosti právních norem, jakož i z omezenosti lidského poznání, stejně jako z dynamické povahy sociální reality. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně, zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny a viz i [odlišné] stanovisko k stanovisku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2004, č. 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem‘. […] Je tedy věcí zákonodárce, aby – chce-li určitou daň určitým způsobem uložit a vybírat – podmínky jejího výběru formuloval jednoznačně a určitě. Nezdaří-li se mu to, musí počítat s tím, že při výkladu příslušného ustanovení zákona bude dána soudem přednost té alternativě, která nezasahuje, resp. co nejméně zasahuje do vlastnického práva soukromé osoby, a to i za předpokladu, že takový výklad bude v rozporu se základními (strukturálními či jinými) principy té které daně.“ K tomu lze též poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 20. 6. 2017, sp. zn. IV. ÚS 1146/16, v němž bylo vysloveno, že „[j]akákoliv povinnost, která zasahuje do základních práv a svobod jednotlivce, musí ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit jejich podstatu a smysl“. [33] Ani za situace, kdy jde o výklad podmínek pro poskytnutí jakéhosi dobrodiní státem (prominutí daňové sankce) není důvodu od výše pospané výkladové maximy, zkratkovitě označované in dubio pro libertate, ustupovat, neboť v posledku jde o rozsah zásahu do majetkové sféry jednotlivce v souvislosti s plněním jeho daňových povinností a rozsah uplatnění sankčního ustanovení zákona. Ten, komu je penále prominuto, je ve výsledku ve výhodnější pozice než ten, komu by za jinak stejných okolností penále prominuto nebylo. Je-li tedy nějaká z podmínek zákona, která vylučuje či naopak připouští prominutí, formulována nejasně, je třeba ji vykládat spíše ve prospěch soukromé osoby, jíž by dobrodiní prominutí svědčilo. [34] Ve shodě s bodem [64] výše citovaného rozsudku rozšířeného senátu čj. 7 Afs 54/2006-155 proto i v nyní projednávaném případě platí, že ne každá interpretační nejasnost povede v daňovém právu k výkladu výhodnému pro soukromou osobu; bude tomu tak pouze tehdy, budou-li proti sobě stát srovnatelně přesvědčivé výkladové alternativy. Srovnatelně přesvědčivé jsou výkladové alternativy tehdy, není-li žádná z nich zjevně a jednoznačně přesvědčivější než alternativy ostatní; nestačí tedy, že určitá alternativa je o něco přesvědčivější než jiná (jiné). Obě alternativy jsou v nyní projednávaném případě velmi dobře hajitelné a srovnatelně přesvědčivé, neboť jsou opřeny o racionální argumentaci a obecně uznávané výkladové metody a žádná z nich není zjevně přesvědčivější než alternativa opačná. Proto je nezbytné přiklonit se k té z nich, která je pro soukromou osobu (zde stěžovatele v roli žadatele o prominutí penále) výhodnější. Takovou výkladovou alternativou je, že pro účely splnění podmínky § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu se nebere v úvahu jednání, jež je skutkovým a právním základem uložení penále, o jehož prominutí daňový subjekt žádá, nýbrž pouze jiná jeho daňově a účetně relevantní jednání v době tří let před vydáním rozhodnutí o žádosti o prominutí penále. V rámci správního uvážení však správce daně může přihlédnout k povaze porušení daňových nebo účetních právních předpisů, jež je skutkovým a právním základem penále, o jehož prominutí daňový subjekt žádá, a s ohledem na povahu, intenzitu či jiné okolnosti tohoto porušení penále neprominout i přesto, že z pohledu podmínky podle § 259c odst. 2 a 3 daňového řádu by toto porušení bylo irelevantní. [35] Nejvyšší správní soud proto shledal shora uvedenou námitku stěžovatelky důvodnou. [36] K ostatním stížním námitkám postačí pouze stručné odůvodnění, neboť v posouzení jedné z rozhodných a v posloupnosti zkoumání podmínek pro prominutí penále prvotních sporných právních otázek se Nejvyšší správní soud neztotožnil se závěry správce daně a krajského soudu. Další stížní námitky lze tedy vypořádat jen v té míře, nakolik jsou odpovědi na ně jasné již nyní, za dosavadního stavu rozhodných skutkových zjištění a s ohledem na dosud vyslovené právní názory správce daně a krajského soudu. [37] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla nesprávný výklad a vymezení vylučující podmínky podle § 259c odst. 2 daňového řádu co do znaku „závažným způsobem porušil“ žalovaným. V této části je rozhodnutí žalovaného na samotné hraně přezkoumatelnosti. V shora již specifikované důvodové zprávě k návrhu zákona vyhlášeného pod č. 267/2014 Sb. se v souvislosti s § 259c odst. 2 daňového řádu uvádí, že „[z]ávažnost porušení musí být v konkrétním případě najisto postavena prostřednictvím dostatečného odůvodnění rozhodnutí správce daně. Za závažné porušení nelze označit každé porušení daných zákonů, ale pouze takové porušení, které dosáhne určité intenzity. Závažným porušením předpisů přitom může být i jejich opakované porušení.“ [38] Jak bylo výše vyloženo, pojem závažného porušení daňových a účetních předpisů je neurčitým právním pojmem, který vyžaduje interpretaci a subsumpci na konkrétní skutkové okolnosti žadatele. Nejedná se o zmocnění ke správnímu uvážení v pravém slova smyslu. Jakkoli neurčitý právní pojem dává správnímu orgánu často i významný prostor pro interpretaci, a tedy i pro uvážení v širším smyslu, i tak má tato interpretace meze. Výkladem znaku „závažným způsobem porušil“ stěží může správce daně dospět k takové praxi (signalizované například určitým obecným metodickým či řídícím aktem, podobně jako pokyn č. 10/2015 v nyní projednávané věci), že prakticky všechna porušení předpisů v určité podmnožině předpisů daňového a účetního práva (např. celních předpisů) jsou porušení závažná. Takovou interpretací by se zjevně vzdálil záměru zákonodárce i samotnému doslovnému znění zákona postavenému na dichotomii dvou skupin porušení zákona – závažných a nikoli závažných, zastoupených v sociální realitě v obou typech případů nikoli vzácně. [39] Interpretace neurčitého právního pojmu pak jistě může být v podstatné míře opřena o zákonné znaky jednání, která jsou typicky považována za závažná porušení, avšak nikdy nemůže abstrahovat od skutkových okolností konkrétních případů. [40] Konečně posouzení naplnění zákonných znaků definovaných neurčitými právními pojmy musí být v příslušném rozhodnutí dostatečně konkrétně odůvodněno. Zejména musí být vyloženo, jaké důvody vedou příslušný správní orgán k tomu, že dělící linii mezi závažnými a nikoli závažnými porušeními daňových a účetních předpisů vede určitým způsobem a na základě určitých typových znaků závažnosti. Dále musí být vyloženo, v jakých ohledech konkrétní případ tyto znaky naplňuje. Konečně je třeba tam, kde na to zjištěné rozhodné skutkové okolnosti ukazují, vyložit, zda konkrétní případ nevykazuje znaky určité výjimečnosti, a pokud ano, v čem spočívají a jaké z toho eventuálně plynou důsledky.

decision_1134.txt

k § 20 odst. 2 a § 129 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění zákona č. 458/2011 Sb. Právo registrovat daňový subjekt z moci úřední jako plátce daně z přidané hodnoty (§ 129 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) zaniká ve lhůtě podle § 20 odst. 2 daňového řádu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2017, čj. 10 Afs 329/2016-51) Prejudikatura: č. 3124/2014 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 30/1998 Sb.; rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 12. 2010, Dankowski (C-438/09, Sb. rozh., s. I-14009). Věc: Ivan K. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce podniká v oboru hutního zpracování skla. Poté, co se Finanční úřad pro Liberecký kraj, Územní pracoviště v Novém Boru (správce daně), seznámil s příjmy žalobce z jeho podnikatelské činnosti uvedenými v přiznání k dani z příjmů fyzických osob za rok 2010, pojal podezření, že žalobce v roce 2009 či 2010 přesáhl obrat rozhodný pro registraci k DPH ve smyslu § 6 odst. 1 a 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (dále jen „zákon o DPH“). Správce daně nejprve kontaktoval žalobce dvěma korespondenčními lístky v roce 2011 (24. 6. 2011 a 14. 7. 2011), aniž by však ze spisu bylo patrné, co z tohoto prvého kontaktování vlastně vzešlo. Další, tentokráte již konkrétní kroky činil správce daně teprve na podzim 2013. Ve věci provedl dvě místní šetření. Na místním šetření dne 19. 9. 2013 žalobci oznámil, že na základě vyhodnocení jeho příjmů za zdaňovací období roku 2009 a 4 faktur vystavených v roce 2009 zjistil, že obrat žalobce byl v období od ledna do prosince 2009 vyšší, než je hranice rozhodná pro povinnou registraci k DPH, a že byl proto povinen do 15. 1. 2010 podat přihlášku k registraci plátce DPH. K těmto skutečnostem se žalobce nijak nevyjádřil. Následně, dne 11. 11. 2013, se uskutečnilo další místní šetření. Správce daně opětovně prověřil příjmy žalobce za rok 2009. Do celkového obratu za rok 2009 zahrnul také platby za daňové doklady vystavené v roce 2009 ve výši 314 840 Kč. Následně uzavřel, že celkový obrat žalobce za období leden až prosinec 2009 činil 1 065 540 Kč, tedy obrat rozhodný pro povinnou registraci k DPH byl skutečně překročen. Žalobce na místním šetření mj. zmínil, že v roce 2010 proběhla kontrola správce daně bez jakýchkoliv připomínek a že na překročení obratu ho nikdo neupozornil. Jelikož ani po provedených místních šetřeních se žalobce k DPH neregistroval, rozhodl správce daně z moci úřední dne 18. 12. 2013, že se žalobce registruje jako plátce DPH, a to zpětně ode dne 1. 1. 2013. Žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí o registraci k DPH rozhodnutím ze dne 20. 3. 2015. Žalobce neuspěl ani u Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci, který žalobu zamítl rozsudkem ze dne 2. 12. 2016, čj. 59 Af 17/2015-41. Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatel obecně v kasační stížnosti nesouhlasil s tím, že jej správce daně registroval jako plátce DPH. Konkrétně napadal místní šetření ze dne 19. 9. a 11. 11. 2013. Správce daně opřel své rozhodnutí o registraci stěžovatele k DPH o místní šetření, ta přitom fakticky neproběhla. V rámci těchto místních šetření správce daně nevyhledával žádné důkazní prostředky, nic neohledával ani nekontroloval, o místní šetření se tedy nemohlo jednat. Správce daně proto nemohl na základě protokolů o místních šetřeních rozhodnout o registraci k DPH. Dle stěžovatele navíc správce daně vyhotovil protokoly o místních šetřeních v rozporu se zákonem. Dále stěžovatel v kasační stížnosti namítal prekluzi práva správce daně registrovat stěžovatele jako plátce DPH. S ohledem na § 20 odst. 2 ve spojení s § 148 daňového řádu totiž správce daně vydal rozhodnutí o registraci ze dne 18. 12. 2013 po uplynutí tříleté prekluzivní lhůty. Rozhodnutí se týká zákonné povinnosti registrovat se jako plátce k DPH ve lhůtě do 15. 1. 2010. Z toho vyplývá, že právo správce daně k registraci z moci úřední prekludovalo dne 15. 1. 2013. Nadto stěžovatel dodal, že prekluzivní lhůta nebyla prodloužena zasláním korespondenčních lístků v roce 2011, jelikož se nejednalo o úkon správce daně ve smyslu § 148 daňového řádu. Žalovaný se ve vyjádření podaném v řízení o kasační stížnosti plně ztotožnil se závěry krajského soudu. K námitce stěžovatele o nedostatečnosti místních šetření uvedl, že při místních šetřeních správce daně prověřoval plnění povinností stěžovatele při správě daní. Právě na základě dokladů předložených při těchto místních šetřeních učinil rozhodnutí o povinné registraci k DPH. Tvrzení stěžovatele o tom, že místní šetření neproběhla, a že správce daně nic neprohlížel a nekontroloval, nejsou pravdivá. Správce daně aktivně činil kroky ke zjištění výše obratu. Dle žalovaného to byl naopak stěžovatel, kdo měl povinnost se registrovat k DPH, přesto však zůstal pasivní. Dále se žalovaný vyjádřil k namítané prekluzi práva registrovat stěžovatele k DPH. Žalovaný byl přesvědčen, že institut prekluze zakotvený v § 148 daňového řádu se vztahuje pouze na řízení nalézací, nikoliv na řízení registrační. K namítané nepřezkoumatelnosti žalovaný zmínil, že se krajský soud ve svém rozsudku vypořádal se všemi pro věc podstatnými námitkami. Argumentace stěžovatele, ke které se krajský soud nevyjádřil, nebyla pro věc důležitá. Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel v replice. Upozornil, že místní šetření ze dne 19. 9. a 11. 11. 2013 se uskutečnila až po uplynutí prekluzivní lhůty. Navíc správce daně mohl překročení rozhodného obratu zjistit již při daňové kontrole stěžovatele prováděné v roce 2010. Je však zřejmé, že správce daně si v té době neuvědomil či neznal novou definici obratu pro účely registrace DPH. Od roku 2009 se totiž do obratu zahrnují nejen přijaté platby, ale také nezaplacené pohledávky. Své pochybení se správce snažil napravit až v době, kdy právo registrovat stěžovatele k DPH bylo již prekludováno. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky Liberec a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu (…) III.B Námitka prekluze práva registrovat stěžovatele jako plátce DPH [17] Stěžovatel namítá, že správce daně nebyl oprávněn registrovat ho jako plátce DPH, jelikož toto právo již prekludovalo. Podle stěžovatele správce daně o registraci z moci úřední rozhodl více než 3 roky poté, co mu uplynula zákonná lhůta k podání přihlášky pro registraci k DPH. [18] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že podle § 95 odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2012 byla osoba povinná k dani, která se stává plátcem podle § 94 odst. 1, jejíž obrat překročil částku uvedenou v § 6, povinna podat přihlášku k registraci do 15 dnů po skončení kalendářního měsíce, ve kterém překročila stanovený limit. Podle § 6 odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2012 překročil kvalifikovaný obrat pro registraci k DPH ten, jehož obrat za 12 bezprostředně předcházejících po sobě jdoucích kalendářních měsíců přesáhl částku 1 000 000 Kč. V nynější kauze nikdo nezpochybňuje, že stěžovatel obratem za rok 2009 tuto hranici překročil, proto byl povinen do 15. 1. 2010 podat přihlášku k registraci plátce DPH. Stěžovatel tak neučinil. [19] Důležitým aspektem pro posouzení nynější kauzy je otázka vzniku plátcovství. V tomto ohledu došlo k významným proměnám zákona o DPH. Pokud osoba povinná k dani nesplnila svoji registrační povinnost, stala se podle § 94 odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2012 plátcem až datem účinnosti registrace z moci úřední uvedeným na rozhodnutí o registraci. Správce daně v takovém případě zároveň stanovil v souladu s § 98 zákona o DPH daň náhradním způsobem. [20] Od 1. 1. 2013 se konstrukce plátcovství zásadně změnila. Osoba povinná k dani se při nesplnění registrační povinnosti stává plátcem ze zákona již překročením kvalifikovaného obratu (od prvního dne druhého měsíce následujícího po měsíci, ve kterém překročila stanovený obrat – viz § 6 odst. 2 zákona o DPH). Současně bylo zrušeno ustanovení o náhradě za neuplatnění daně. Daň se nově vyměří zpětně ode dne, kdy se stala osoba plátcem; za pozdní podání a úhradu daně mohou být plátci uloženy sankce podle § 250 daňového řádu. [21] Zákon č. 502/2012 Sb., kterým zákonodárce od 1. 1. 2013 změnil dosavadní konstrukci plátcovství v zákoně o DPH, obsahuje též přechodná ustanovení pro ty, kteří se nezaregistrovali k DPH před novelou, tedy před rokem 2013. Podle čl. II. bodu 4 zákona č. 502/2012 Sb. se osoba povinná k dani, která nesplnila povinnost se registrovat podle § 95 odst. 1 nebo § 95 odst. 2 písm. a) zákona o DPH, ve znění účinném přede dnem 1. 1. 2013, stává ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona (1. 1. 2013) plátcem a je povinna do 15 dnů od tohoto dne podat přihlášku k registraci. Správce daně stanoví daň náhradním způsobem podle § 98 zákona o DPH, ve znění účinném před 1. 1. 2013. [22] Právě citované přechodné ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 502/2012 Sb. je předmětem sporu mezi stěžovatelem a žalovaným. Žalovaný zastává názor, že se stěžovatel stal plátcem DPH ze zákona, a to ke dni 1. 1. 2013. Právo registrace podle žalovaného nepodléhá časové limitaci. Naproti tomu stěžovatel tvrdí, že i právo registrace podléhá časovým limitům. [23] Nejvyšší správní soud považoval otázku časové limitace práva registrovat plátce DPH v této kauze za klíčovou. Proto zaslal žalovanému dne 14. 6. 2017 žádost o poskytnutí stanoviska. Konkrétně žalovanému položil následující otázky: „Zastáváte právní názor, že možnost registrovat daňový subjekt podle shora uvedeného ustanovení, na rozdíl od práva stanovit daň, je časově neomezená? Je tedy možné osobu registrovat i v situacích, kdy povinnost registrovat se podle § 95 zákona o dani z přidané hodnoty ve znění účinném před 1. 1. 2013, nesplnila kdykoliv (v jakékoliv době) před nabytím účinnosti novely č. 502/2012 Sb.? Je taktéž možné, aby správce daně osobu registroval v souladu s uvedeným ustanovením i kdykoliv v budoucnu, třebaže od porušení povinnosti se registrovat uběhla (uběhne) již desetiletá či delší doba?“ [24] V podání ze dne 23. 6. 2017 se žalovaný vyjádřil ke všem výše uvedeným otázkám. Podle jeho názoru není správce daně v případě povinné registrace k DPH časově omezen. Žalovaný poukázal na skutečnost, že podle současné právní úpravy se osoba povinná k dani, která překročila rozhodný obrat pro registraci k DPH, stává plátcem ze zákona. Rozhodnutí správce daně o registraci k DPH je pouhým administrativním úkonem. Žalovaný uvedl, že tato konstrukce je plně v souladu s právem EU; v této souvislosti odkázal na rozhodnutí Soudního dvora EU ze dne 22. 12. 2010, Dankowski, C-438/09, Sb. rozh., s. I–14009. Datum registrace proto podle žalovaného nemá vliv na vznik, změnu či zánik daňové povinnosti plátce. Jediná omezení spočívají v tom, že není možné sankcionovat nesplnění registrační povinnosti vzniklé před 1. 5. 2004 a dále zaregistrovat osobu jako plátce dříve než ke dni 1. 1. 2013. Žalovaný připustil, že lhůta pro povinnou registraci k DPH je fakticky omezena též § 35 odst. 2 zákona o DPH, podle kterého se daňové doklady uchovávají po dobu 10 let od konce zdaňovacího období, ve kterém se plnění uskutečnilo. Správce daně tak podle žalovaného nemůže po uplynutí této lhůty požadovat předložení dokladů, které svědčí o překročení rozhodného obratu pro registraci k DPH. Přestože zpětná registrace není vyloučena, je třeba si podle žalovaného uvědomit, že za některá zdaňovací období s ohledem na lhůtu zakotvenou v § 148 daňového řádu již nebude možné daň stanovit. [25] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že právě podaný výklad žalovaného je nepřijatelný, protiústavní a vede k absurdním důsledkům. Bylo by totiž v rozporu se základními principy, na kterých stojí demokratický právní stát, pokud by měl správce daně pravomoc registrovat k DPH ke dni 1. 1. 2013 osobu, která jednorázově překročila rozhodný obrat kdykoliv před rokem 2013 (§ 95 odst. 1 ve spojení s § 6 odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2012 ve spojení s čl. II. bod 4. zákona č. 502/2012 Sb.). Stejně tak by bylo protiústavní, pokud by snad mohl správce daně čl. II. bod 4. zákona č. 502/2012 Sb. aktivovat kdykoliv v budoucnu a zaregistrovat osobu k DPH zpětně ke dni 1. 1. 2013, s tím, že (snad) bude dle okolností omezen jen § 35 odst. 2 zákona o DPH, tedy desetiletou lhůtou pro uchovávání daňových dokladů. [26] Účelem práva je zjednat spravedlnost, dostat fakticitu do souladu s požadavky právních norem, ale též nastolit právní jistotu. Tyto jednotlivé účely mohou být někdy v protikladu. Proto právo používá mimo jiné čas jako nejvýznamnější objektivní (mimovolní) právní skutečnost a s jeho plynutím spojuje právní následky. Kdyby tomu tak nebylo, nemohla by společnost řádně fungovat nebo se dále rozvíjet, neboť veškeré právní akty či úkony by mohly být stále relativizovány a zpochybňovány. [27] Zásahy veřejné moci do soukromé sféry jsou proto vždy limitovány během času. Stejně tak je během času podmíněna i náprava nepravostí, protiprávností, uvedení stavu faktického do souladu s požadavky práva. Výklad zákona o DPH, jak ho předestřel žalovaný, směřuje k opaku a vytváří zvláštní skupinu situací, v nichž zásahy státu do právní sféry fyzických a právnických osob nepodléhají žádné časové limitaci. Takovýto výklad ohrožuje právní jistotu a oprávněná očekávání adresátů právních norem (čl. 1 odst. 1 Ústavy). [28] Nezbytnou podmínkou výkonu státní moci v podmínkách demokratického právního státu je podřízení státní moci obecným pravidlům právního řádu. Proto ani při zásazích do práv a povinností v oblasti daňové nemohou jednat státní orgány bez omezení. Právě stanovení doby, během níž lze z moci úřední registrovat osobu k platbě DPH, je významným limitem uplatňování státní moci proti adresátům práv a povinností. Institut časově podmíněného uplatnění výkonu státní moci přináší do společnosti stabilitu a jistotu. Umožňuje adresátům práv a povinností lépe plánovat si své životy s vědomím, že v důsledku uplynutí času již proti nim nelze určitý nárok uplatnit. Prekluze nebo promlčení nejsou v tomto pojetí samoúčelné, ale naopak reflektují přirozený běh ekonomického života jako takového (srov. přiměřeně rozsudek ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, č. 1837/2009 Sb. NSS, body [15]–[20]). [29] Obdobný názor zastává i Ústavní soud, podle něhož je smyslem právního institutu lhůty „snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů“ (nález ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, N 163/9 SbNU 399, č. 30/1998 Sb.). [30] Nejvyšší správní soud proto musel odmítnout jako protiústavní názor žalovaného, že by snad mohl registrovat k platbě DPH daňové subjekty na základě skutečností nastalých kdykoliv v minulosti, resp. kdykoliv počínaje 1. 5. 2004 (nabytí účinnosti zákona o DPH). [31] Nelze souhlasit ani s tezí žalovaného, že registrace samotná nemá pro stěžovatele nepříznivé dopady, neboť ve vztahu k DPH, jejíž stanovení již bylo prekludováno, nebude správce daně takové daně vymáhat. Ve skutečnosti bude muset stěžovatel v důsledku registrace k DPH snášet případné nepříznivé důsledky plynoucí z dodatečné registrace učiněné správcem daně v roce 2013. Nepříznivé důsledky spočívají v tom, že DPH za období, kde stanovení daně ještě není prekludované, bude doplácet zpětně způsobem podle čl. II. přechodných ustanovení, bodu 4 věty druhé zákona č. 502/2012 Sb. [32] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že registrace DPH má toliko deklaratorní povahu. Stěžovatel se vskutku stal plátcem ze zákona, a to v souladu s požadavky čl. II. bodu 4 zákona č. 502/2012 Sb. ke dni 1. 1. 2013. Jinou otázkou však je, zda může o registraci správce daně rozhodnout kdykoliv. Nejvyšší správní soud vychází ze shora podaných premis o časové podmíněnosti zásahů státní moci do sféry práv a povinností adresátů právních norem. Tyto premisy vedou Nejvyšší správní soud k jednoznačnému závěru, že po uplynutí zákonem stanovené lhůty zaniká právo správce daně napravit protiprávní situaci, vyvolanou daňovým subjektem, který nesplnil povinnost se registrovat k DPH. Pokud by snad zákon žádnou lhůtu pro registraci neobsahoval, vedlo by to k protiústavní mezeře v zákoně. [33] Nejvyšší správní soud proto dále zvažoval, zda zákon o DPH nebo daňový řád lhůtu pro správce daně v tomto směru obsahuje. [34] K tomu je třeba předeslat, že ve vztahu k dalšímu výkladu je nutno rozlišovat osoby, které opakovaně překračují zákonem stanovený obrat, na straně jedné, a osoby, které obrat rozhodný pro vznik plátcovství DPH překročí jednorázově, aniž by v následujících obdobích jejich obrat nadále překračoval zákonem stanovenou hranici 1 000 000 Kč, na straně druhé. U prvé skupiny osob nemají zde podané úvahy větší význam; dokud je hranice obratu překračována, nemůže ani začít plynout časová lhůta k provedení registrace z moci úřední, neregistroval-li se daňový subjekt sám. Jiná je ale situace, pokud daňový subjekt překročí hranici obratu jednorázově. Tak se to stalo i v tomto případě. Stěžovatel překročil rozhodný obrat pro registraci k DPH jen za období leden až prosinec 2009. Žádné nároky ve vztahu k DPH neuplatňoval, jako plátce DPH se nechoval. Stejně tak k němu nepřistupovala jako k plátci DPH až do sklonku roku 2013 ani státní správa, byť správce daně měl již od roku 2010 k ruce veškeré relevantní informace, které na překročení rozhodného obratu v roce 2009 ukazovaly. [35] Stěžovatel se předně domáhal aplikace § 148 odst. 1 daňového řádu. Podle něj „[d]aň nelze stanovit po uplynutí lhůty pro stanovení daně, která činí 3 roky. Lhůta pro stanovení daně počne běžet dnem, v němž uplynula lhůta pro podání řádného daňového tvrzení, nebo v němž se stala daň splatnou, aniž by zde byla současně povinnost podat řádné daňové tvrzení.“ [36] Zde se Nejvyšší správní soud shoduje s žalovaným, že samotný § 148 odst. 1 daňového řádu na časovou limitaci registrovat plátce DPH aplikovat nelze. Text § 148 odst. 1 hovoří o prekluzi veřejného subjektivního práva správce daně stanovit daň. Ke stanovení daně dochází až v daňovém řízení (§ 134 násl.), které je nutné odlišit od řízení registračního (§ 125 až § 131). Ostatně důvodová zpráva k daňovému řádu uvádí, že „[r]egistrační řízení patří mezi specifická řízení, která se uplatňují při správě daní a která nejsou součástí daňového řízení (§ 134), byť s ním velmi úzce souvisí. Základním předpokladem pro vznik tohoto řízení je existence registrační povinnosti, která stíhá užší skupinu subjektů, nežli povinnost daňová. Primárně se tak registrace uplatní u daní, které mají kontinuální charakter, tj. daňové povinnosti v nich vznikají pro jednotlivá zdaňovací období. Registrace správci daně umožňuje přehled o klíčových údajích, z nichž je nutné při stanovení daně i zajištění jejího placení vycházet“ (viz vládní návrh zákona o dani z přidané hodnoty ze dne 20. 10. 2003, tisk č. 496/0, Poslanecká sněmovna, IV. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz). [37] Vlastní daňové řízení je vymezeno až v části třetí, hlavě III., § 134 daňového řádu, jakožto řízení v rámci správy daní, při kterém se zjišťuje a stanovuje daň ve všech stádiích upravených daňovým řádem. Daňové řízení se skládá z dílčích řízení, mezi něž patří řízení nalézací, tedy řízení směřující ke správnému stanovení daně. Nalézací řízení je pak samostatně upraveno v hlavě IV. daňového řádu, která se dále rozděluje na tři díly upravující řízení vyměřovací, doměřovací a společná ustanovení pro nalézací řízení. Ve společných ustanoveních pro nalézací řízení se nachází § 148 daňového řádu o lhůtách pro stanovení daně. Ze systematického výkladu tedy vyplývá, že prekluzivní lhůta uvedená v § 148 daňového řádu se nevztahuje na řízení registrační. [38] Na registraci daňové povinnosti proto nelze samotný § 148 daňového řádu aplikovat. [39] Žalovaný a krajský soud však nesprávně vyložili § 20 odst. 2 daňového řádu, kterým argumentuje stěžovatel. Podle tohoto ustanovení „[d]aňový subjekt má práva a povinnosti týkající se správného zjištění a stanovení daně po dobu běhu lhůty pro stanovení daně a při placení daně po dobu, ve které lze požadovat placení nedoplatku, a to i v případech, kdy přestal být daňovým subjektem“. Toto ustanovení časově limituje povinnosti daňového subjektu nejen ke stanovení daně, ale i k jejímu zjištění. Tato norma je tedy evidentně širší a zahrnuje nejen řízení nalézací, ale i všechna další řízení směřující ke správnému zjištění daně. Registrační řízení bezesporu směřuje ke správnému zjištění daně, což plyne již z definice § 1 odst. 2 daňového řádu („Správa daně je postup, jehož cílem je správné zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady“). [40] Ustanovení § 20 odst. 2 daňového řádu tedy připouští, aby se jej dovolávaly daňové subjekty též v řízení registračním. Tato norma tak směřuje k časovému omezení registrace osoby, které vznikla povinnost platit DPH, jen po tu dobu, kdy lze ještě stanovit DPH v souladu s § 148 odst. 1 daňového řízení. [41] Ustanovení § 20 odst. 2 nestanoví nějakou samostatnou lhůtu pro provedení registrace, ale souvisí se lhůtou pro stanovení daně. Jen ve lhůtě pro stanovení daně musí daňový subjekt strpět postupy a jiné úkony správce daně, včetně registračního řízení. Po uplynutí této lhůty již daňový subjekt nemá ve vztahu ke správci daně povinnosti, a správce daně ztrácí právo provést registraci DPH. [42] Otázkou je, k jakému zdaňovacímu období se má časové omezení registračního řízení podle § 20 odst. 2 daňového řádu vztahovat. Evidentní je, že toto období se nemůže počítat od roku 2009, protože v roce 2009 ještě stěžovatel plátcem DPH nebyl, za žádné období roku 2009 mu nevznikla ani povinnost DPH odvádět. [43] Stěžovatel měl povinnost podat registraci k DPH do 15. 1. 2010, neboť v prosinci 2009 překročil rozhodný obrat (§ 6 odst. 2 a § 95 odst. 1 zákona o DPH, ve znění do 31. 12. 2012). Časově nejbližší zdaňovací období DPH tak bylo pro stěžovatele, jehož obrat za předcházející kalendářní rok nedosáhl 10 000 000 Kč, první kalendářní čtvrtletí roku 2010. Proto právě k daňové povinnosti za první kalendářní čtvrtletí roku 2010 směřuje omezení správce daně provést registraci DPH na základě překročení rozhodného obratu v roce 2009 (§ 20 odst. 2 daňového řádu). [Třeba připomenout, že podle § 99 odst. 1 zákona o DPH ve znění účinném do 31. 12. 2012 bylo zdaňovacím obdobím kalendářní čtvrtletí, pokud obrat plátce za předcházející kalendářní rok nedosáhl 10 000 000 Kč; pokud však obrat plátce za předcházející kalendářní rok dosáhl 10 000 000 Kč, byl zdaňovacím obdobím kalendářní měsíc (§ 99 odst. 2).] [44] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že stěžovatel se v důsledku pozdější zákonné změny stal plátcem DPH až ke dni 1. 1. 2013 (čl. II. bod 4 zákona č. 502/2012 Sb.). To však neznamená, že by se měla lhůta dle § 20 odst. 2 daňového řádu vztahovat až k prvnímu zdaňovacímu období v roce 2013. Takovýto výklad by totiž zcela eliminoval jakýkoliv rozumný účinek běhu lhůty pro registraci plátce. Při řádné práci daňové správy mohl být stěžovatel zaregistrován z moci úřední v průběhu roku 2010; již v roce 2011 by pak mohl registraci zrušit, neboť jeho další obrat nepřesáhl za leden až prosinec 2010 částku 1 000 000 Kč (§ 106 odst. 1 zákona o DPH). Výklad navazující § 20 odst. 2 daňového řádu až na daňovou povinnost za první kalendářní čtvrtletí roku 2013 by umožnil registraci i takového subjektu, který jednorázově překročil zákonnou hranici obratu například za rok 2004; registrovat by ho pak mohl dle tohoto výkladu správce daně třebas i za dvanáct let poté, v roce 2016. [45] V případě registrace povinné správce daně pouze deklaruje právní stav, který nastal přímo ze zákona, a to vždy k datu, kdy zákonem předvídaná skutečnost nastala, tj. i zpětně. Nejvyšší správní soud nijak nezpochybňuje nespornou deklaratornost rozhodnutí o registraci plátce DPH, jak to již detailně vysvětlil Soudní dvůr EU v rozhodnutí ve věci Dankowski (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2014, čj. 8 Afs 59/2013-33, č. 3124/2014 Sb. NSS). Z rozhodnutí ve věci Dankowski však v žádném případě nevyplývá pravomoc správce daně učinit registrační rozhodnutí v neomezené lhůtě. Otázka časové limitace pravomoci registrace plátce DPH není řešena na úrovni práva EU, ale v rámci principu procesní autonomie členských států je ponechána plně na právu členských států (šestá směrnice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících se daní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně o této otázce zcela mlčí). [46] Zanikla-li pravomoc správce daně registrovat daňový subjekt k DPH, hledí se na něj, jako by nikdy plátcem DPH nebyl. Jinými slovy, protiprávní situaci se nepodařilo správci daně napravit včas a v zákonné lhůtě, proto nelze vůči daňovému subjektu vyvozovat žádné další negativní následky spojené s porušením jeho povinnosti k DPH se registrovat. [47] Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda lhůta podle § 20 odst. 2 daňového řádu ve vztahu k právu registrace opravdu neúspěšně proběhla. V souladu se shora podanými východisky své závěry Nejvyššího správního soudu váže ke lhůtě stanovit DPH za první čtvrtletí roku 2010. [48] Podle § 264 odst. 4 daňového řádu „[b]ěh a délka lhůty pro vyměření, která započala podle dosavadních právních předpisů a neskončila do dne nabytí účinnosti [daňového řádu (1. 1. 2011)], se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona posuzuje podle ustanovení tohoto zákona, která upravují lhůtu pro stanovení daně; okamžik počátku běhu této lhůty určený podle dosavadních právních předpisů zůstává zachován. Účinky právních skutečností, které mají vliv na běh této lhůty a které nastaly přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, se posuzují podle dosavadních právních předpisů. Právní skutečnosti nově zakládající stavení běhu lhůty pro stanovení daně podle tohoto zákona, které započaly přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, staví běh lhůty až ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.“ [49] Ve stěžovatelově případě počátek běhu lhůty pro vyměření DPH za první čtvrtletí roku 2010 je třeba posuzovat podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Podle § 47 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků ve znění účinném ke dni 31. 12. 2010 nelze daň vyměřit ani doměřit, či přiznat nárok na daňový odpočet po uplynutí tří let od konce zdaňovacího období, v němž vznikla daňová povinnost. Počátek běhu lhůty pro vyměření (stanovení) DPH za první čtvrtletí roku 2010 tedy je 31. 3. 2010 (konec kalendářního čtvrtletí leden – březen 2010). Protože běh lhůty pro vyměření DPH neskončil do dne nabytí účinnosti daňového řádu, řídí se další běh a délka lhůty počínaje 1. 1. 2011 daňovým řádem. Ten nicméně délku lhůty nezměnil. Podle § 148 odst. 1 daňového řádu „[d]aň nelze stanovit po uplynutí lhůty pro stanovení daně, která činí 3 roky“. Lhůta ke stanovení DPH podle § 148 odst. 1 daňového řádu uplynula dnem 31. 3. 2013. Registrace tedy proběhla po lhůtě dle § 20 odst. 2 daňového řádu ve spojení s § 148 odst. 1 daňového řádu. [50] Ze shora citovaného § 264 odst. 4 daňového řádu plyne, že úkony správce daně při běhu dříve započaté lhůty se počínaje 1. 1. 2011 posuzují podle daňového řádu. Podle § 148 odst. 3 daňového řádu byla-li před uplynutím lhůty pro stanovení daně zahájena daňová kontrola, podáno řádné daňové tvrzení nebo oznámena výzva k podání řádného daňového tvrzení, běží lhůta pro stanovení daně znovu ode dne, kdy byl tento úkon učiněn. V roce 2011 byly stěžovateli doručeny jen dva korespondenční lístky, oba velmi obecné, které nelze považovat za výzvu k podání řádného daňového tvrzení. Ostatně z těchto korespondenčních lístků v roce 2011 nic nevzešlo, a úkony správce daně na konci roku 2013 tak byly reálně prvními kroky směřujícími k registraci stěžovatele jako plátce DPH. Úkony na podzim 2013 však správce daně činil po uplynutí prekluzivní lhůty podle § 20 odst. 2 daňového řádu. [51] Právo registrovat stěžovatele tedy zaniklo a správce daně jej registroval po lhůtě dle § 20 odst. 2 daňového řádu. Nejvyšší správní soud se tedy pro nadbytečnost nezabýval zbylými stížnostními body.

decision_1135.txt

k § 5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu*)*) k § 18c odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního rozhodování, územního opatření a stavebního řádu k § 57 odst. 1, § 67 a § 142 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) k § 65 soudního řádu správního k § 40 odst. 4 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákonů č. 132/2000 Sb., č. 186/2006 Sb. a č. 196/2012 Sb. I. Vyjádření silničního správního úřadu k napojení stavby na veřejnou dopravní infrastrukturu [§ 5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., nyní § 18c odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 503/2006 Sb.] pro účely územního a stavebního řízení není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu, resp. § 65 s. ř. s. samostatně přezkoumatelným ve správním soudnictví; nejedná se ani o závazné stanovisko dle § 40 odst. 4 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném do 30. 6. 2011, jímž by byl stavební úřad v řízení o umístění nebo povolení stavby vázán. II. Pokud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti ohledně zajištění přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního správního úřadu je v rozporu s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady, je stavební úřad povinen tuto otázku dále zkoumat jako předběžnou podle § 57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2017, čj. 2 As 43/2016-72) Prejudikatura: č. 1762/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 44/2011 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2942/10), č. 164/2011 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 3608/10) a č. 184/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 263/11). Věc: Ing. Josef S. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) Ing. Petra S., 2) Ing. Evy S., 3) Tomáše K. a 4) Jany K., o povaze vyjádření silničního úřadu, o kasační stížnosti osob zúčastněných na řízení 1) a 2). Žalobce, spoluvlastník ideální poloviny pozemku v katastrálním území Jažlovice, který se nachází v bezprostředním sousedství pozemku stavebníka, napadl rozhodnutí žalovaného, kterým zamítl odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Říčany, odboru – Stavební úřad („stavební úřad“), jímž byly stavebníkovi [právní předchůdce osob zúčastněných na řízení 1) a 2)] ve spojeném územním a stavebním řízení povoleny stavební úpravy a přístavba rekreační chaty za účelem změny užívání na rodinný dům. Namítal, že napadené rozhodnutí je nezákonné, neboť nikdy nedal souhlas k tomu, aby byl zřízen přístup na stavebníkův pozemek přes jeho pozemek. Dále uvedl, že žalovaný sice poukázal na označení dotčeného pozemku v katastru nemovitostí jako ostatní komunikace i na jeho vyobrazení v územním plánu, ani tyto skutečnosti nicméně neprokazují, že se skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Poněvadž stavební povolení nelze vydat, není-li zajištěn přístup ke stavbě, měl stavební úřad i žalovaný posoudit jako předběžnou otázku, zda se u daného pozemku skutečně jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, zejména zda byl vlastníkem pozemku udělen souhlas, a zda existuje ničím nenahraditelná komunikační potřeba. Tyto skutečnosti bylo nutno posoudit zejména s ohledem na žalobcovo tvrzení o tom, že pozemek sloužil po celou dobu pouze pro potřeby jeho spoluvlastníků a vlastníků nemovitosti, k níž je zřízena služebnost cesty, a také že z rozhodnutí z let 1990 a 1991 plyne, že předchůdcům stavebníka byla povolena stavba s tím, že přístupová cesta ke stavbě povede podél vodoteče přes zahrádku č. 9, 10 a 11 v k. ú. Jažlovice. Žalobce namítal také, že pozemek nevykazuje technické parametry veřejné účelové komunikace, přičemž vůbec nebylo provedeno místní šetření. Žalovaný vycházel v řízení z vyjádření Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy, ze dne 24. 6. 2008 vydaného podle § 40 odst. 4 a 5 zákona o pozemních komunikacích, z něhož vyplynulo, že žalobcův pozemek sice není evidován v pasportu místních komunikací, je však veden jako účelová komunikace veřejně přístupná. Městský soudu v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 11. 12. 2015, čj. 5 A 18/2011-55, neboť správní orgány se dostatečně nevypořádaly se spornou otázkou týkající se povahy cesty na pozemku žalobce. Osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) (stěžovatelé) podali proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Napadenému rozsudku vytýkali, že městský soud při svém rozhodování nepřihlédl k tvrzením a listinám, které byly při jednání předkládány; nelze se ztotožnit s názorem soudu, že žalovaný nedostatečně odůvodnil, proč lze žalobcův pozemek považovat za veřejně přístupnou účelovou komunikaci; vycházel z výkladu ministerstva dopravy, které na základě zjištění veřejného ochránce práv vydalo za účelem sjednocení postupu krajských úřadů v dané problematice stanovisko. Z něj mimo jiné plyne, že komunikace se mezi účelové komunikace nezařazuje správním rozhodnutím; jestliže komunikace splňuje zákonné znaky, jde vždy o účelovou komunikaci, bez ohledu na údaj v katastru nemovitostí. Na základě uvedeného dovodil, že pozemek žalobce je evidován v katastru nemovitostí jako ostatní komunikace, slouží ke spojení nemovitostí pro potřebu jejich vlastníků s ostatními pozemními komunikacemi, a poněvadž není nutné správní rozhodnutí o zařazení komunikace do účelových komunikací, postačuje stanovisko Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy, ze dne 24. 6. 2008, v němž je uvedeno, že pozemek není veden v pasportu místních komunikací, ale je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace. Stěžovatelé poukázali také na nesprávnou interpretaci rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, čj. 1 As 186/2012-39, z něhož městský soud dovodil, že měl správní orgán posuzovat jako předběžnou otázku, zda byl dotčený pozemek evidován v pasportu veřejně přístupných komunikací. Měli za to, že se jednalo o vytržení této úvahy z kontextu; samotný rozsudek uvádí, že stavebnímu úřadu nepříslušelo posuzovat, zda veřejně přístupná účelová komunikace na dotčených pozemcích opravdu existuje. Nicméně nesměl mít pochybnosti o tom, že je ke stavbě zajištěn přístup, který vede po komunikaci, jež je veřejně přístupná. V nyní projednávané věci stavební úřad žádné pochybnosti neměl. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že otázka, zda je stavba napojená na pozemní komunikaci a zda je ke stavbě zajištěn příjezd, byla správními orgány zkoumána a ověřována. Správní orgány přitom dospěly ke kladnému závěru na základě souběžného posuzování více důkazů. Vycházely z vyjádření Městského úřadu Říčany, že se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Dále stavební úřad ověřil, že podél pozemku žalobce v reálu vede přístupová komunikace č. 299 zasahující současně i do stavebního pozemku stavebníka, ke kterému se zřejmě vlivem svažitého a zarostlého terénu přisunula, že přístupová komunikace je v terénu používána jako dopravní cesta vozidly, je stálá a ze snímku ortofotomapy je zřetelně patrná v terénu. Z katastru nemovitostí bylo zjištěno, že je pozemek evidován jako ostatní plocha komunikace, tzn. že pozemek musel být takto v minulosti využíván. K prokázání takového využívání pozemku v minulosti byl předložen územní plán města Říčany, ve kterém je tento pozemek znázorněn jako přístupová komunikace k pozemku stavebníka a dalším pozemkům a stavbám, které v minulosti tvořily zahrádkářskou kolonii v této lokalitě s napojením na další veřejné komunikace. Stavební úřad vycházel také z toho, že pozemek sloužil jako cesta od nepaměti, což nebylo sporné. Dle žalovaného muselo dojít v minulosti k věnování pozemku pro obecné užívání jako veřejné komunikace, a v souladu s tím bylo takto určení pozemku následně rovněž i zaevidováno katastrem nemovitostí. Při předběžném posouzení věci druhý senát zjistil, že k zásadním otázkám nastoleným v projednávané věci existuje rozporná judikatura, s níž se navíc v podstatné míře neztotožňuje. Upozornil na rozhodnutí desátého senátu ze dne 16. 6. 2016, čj. 10 As 68/2016-84, které se týkalo totožné skutkové i právní otázky, pouze u sousedního pozemku, jako v nyní projednávané věci. Dovodil, že desátý senát, ačkoli vycházel z rozsudku ze dne 4. 4. 2013, čj. 1 As 186/2012-39, se svým rozhodnutím dostal do rozporu s rozhodnutím devátého senátu ze dne 30. 3. 2012, čj. 9 As 37/2011-73. První a desátý senát dovodily, že vyjádření silničního orgánu nepředstavuje jednoznačnou deklaraci povahy komunikace ve smyslu § 7 zákona o pozemních komunikacích, aniž by však uvedly, co konkrétně takové vyjádření představuje. Oproti tomu devátý senát u srovnatelného vyjádření dovodil, že se jedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí způsobilé samo o sobě závazně určit práva a povinnosti. Devátý senát v rozsudku čj. 9 As 37/2011-73 konkrétně uvedl: „Ve správním spisu je na č. l. 16 založeno stanovisko vydané Městským úřadem Rožnov pod Radhoštěm, odborem výstavby a ÚP – oddělením silničním, k žádosti stavebníků ze dne 13. 4. 2007 o vyjádření, zda pozemní komunikace na pozemku p. č. 1781/11 v kat. území Rožnov pod Radhoštěm má charakter veřejně přístupné účelové komunikace. Správní orgán ve stručném stanovisku vydaném dle § 40 odst. 4 písm. a) a odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích […] a za použití § 124 odst. 6 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, sdělil, že z místního šetření provedeného dne 20. 4. 2007 vyplývá, že v současné době se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve smyslu zákona o pozemních komunikacích. Toto konstatování není ve stanovisku dále odůvodněno. [...] V případě konstatování silničního správního úřadu, že určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací, Nejvyšší správní soud dovodil (viz výše), že se jedná o autonomní rozhodnutí způsobilé samo o sobě závazně určit práva a povinnosti, nezávisle na jakémkoliv jiném správním řízení, ve kterém může být případně použito jako podklad. Z tohoto pohledu se jedná o správní rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu i ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a je samostatně přezkoumatelné ve správním řízení, případně na základě žaloby proti rozhodnutí o odvolání i ve správním soudnictví.“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem). První senát v rozsudku čj. 1 As 186/2012-39 uvedl, že „obec Ústrašice, jako příslušný silniční správní úřad (dále jen ‚silniční správní úřad‘) ve svém stanovisku ze dne 21. 10. 2010 uvedla, že přístup k objektu je ze silnice II. třídy přes veřejně přístupnou účelovou komunikaci p. č. 145/4, 125/1 a 145/6 a dále po účelové komunikaci p. č. 308/3. […] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se závěrem, že v tomto konkrétním případě bylo pro ověření existence přístupu ke stavbě dostatečné vyjádření silničního správního úřadu. Jak správně uvedl krajský soud, toto vyjádření sloužilo pouze jako obecná informace, a nelze ho proto považovat za deklaratorní rozhodnutí o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace.“ (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem). Rozsudek tedy stojí na názoru, že vyjádření silničního úřadu nemá charakter rozhodnutí ani osvědčení, ale je pouhou informací. Desátý senát v rozsudku čj. 10 As 68/2016-84 vyšel ze závěru naznačeného v rozsudku prvního senátu a uvedl, že „stavební úřad při vydávání stavebního povolení vycházel z vyjádření silničního úřadu ze dne 17. 10. 2007, ve kterém je doslova uvedeno: Pozemek parcelní číslo 299 v katastrálním území Jažlovice není zařazen v pasportu místních komunikací Města Říčany. Jedná se o pozemní komunikaci vedenou jako účelová komunikace veřejně přístupná. Majiteli pozemku jsou pan Ing. S. a paní Ing. Dagmar Ž. Na základě tohoto vyjádření nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu vyslovit jednoznačný závěr, že silniční úřad deklaroval přístupovou cestu jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci.“ V rozsudku je dále konstatováno, že pro zařazení do kategorie veřejně přístupných účelových komunikací není vždy třeba rozhodnutí stavebního úřadu, nicméně že tato otázka musí být vyjasněna, přičemž rozhodnutí či osvědčení o povaze komunikace náleží výhradně silničnímu úřadu. Druhý senát si je vědom, že rozhodnutí desátého senátu stojí na názoru o nedostatečnosti vyjádření silničního úřadu jako podkladu pro závěr o přístupu ke stavbě, nicméně zde byl vysloven názor odlišný od výše uvedeného názoru devátého senátu, že obdobné vyjádření silničního úřadu je vždy rozhodnutím. Druhý senát upozorňuje, že ve správním spise nyní projednávaného případu se nachází vyjádření silničního úřadu stejného obsahu. Druhý senát se s ohledem na naznačený rozpor domnívá, že o otázce povahy vyjádření silničního správního orgánu v rámci stavebního řízení k zařazení pozemní komunikace je povinen rozhodnout rozšířený senát. Je toho názoru, že se nejedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. To by mělo být vydáno ve správním řízení, jehož účastníkem by musel být žadatel a dále osoby, jejichž práva mohou být takovým rozhodnutím dotčena, mj. alespoň vlastník pozemku, o jehož povaze je rozhodováno (§ 27 správního řádu). Vzhledem k tomu, že v posuzovaných věcech se jednalo o žádost stavebníka, ke které se vyjádřil silniční správní úřad tak, že komunikace je evidována jako veřejná účelová komunikace, což bylo sděleno bez dalšího odůvodnění a bez toho, aby byl vyrozuměn také vlastník (vlastníci) předmětného pozemku, nemůže se jednat o závazné deklaratorní správní rozhodnutí. Nelze akceptovat fakt, že majitelé dotčeného pozemku či jinak dotčené subjekty by neměli možnost takto vydané „správní rozhodnutí“ napadnout či požádat o jeho přezkum v rámci správního soudnictví. Rozhodování je jistě namístě v řízení o určení právního vztahu ve smyslu § 142 správního řádu, nebo např. v řízení podle § 7 odst. 2 zákona č. o pozemních komunikacích (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2014, čj. 5 As 140/2012-22); o takové řízení se však v porovnávaných věcech nejednalo. Podle názoru druhého senátu nejde ani o pouhé nezávazné vyjádření, ale o osvědčení podle části čtvrté správního řádu. Obec je totiž podle § 63 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, povinna vést mj. evidenci veřejně přístupných účelových komunikací. Způsob evidence není předepsán, ovšem je-li taková evidence jakkoli vedena, pak z ní může být čerpáno při vydávání osvědčení o povaze určitého pozemku jakožto účelové komunikace. Podle názoru žalobce je zcela absurdní, že Městský úřad Říčany, odbor správních agend a dopravy, ve svém vyjádření ze dne 24. 6. 2008, uvedl, že pozemek je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace. Toto vyjádření postrádá jakékoli odůvodnění, z něhož by bylo zřejmé, na základě čeho tuto komunikaci jako veřejně přístupnou účelovou komunikaci ve své evidenci vede. Povaha tohoto soukromého pozemku, který v roce 1991 zcela prokazatelně nebyl veřejně přístupnou účelovou komunikací, se od roku 1991 nijak nezměnila. Podle názoru žalobce je vyjádření Městského úřadu Říčany, odboru správních agend a dopravy, ať už je jeho právní povaha jakákoli, nezákonné. Městský soud dospěl dle žalobce ke správnému závěru, že toto vyjádření nebylo pro ověření existence přístupu ke stavbě dostatečným vyjádřením a stavební úřad tak na něj neměl bez dalšího spoléhat a vycházet z něj při rozhodování ve věci. Za zcela správné považuje rovněž závěry desátého senátu v rozsudku čj. 10 As 68/2016, který se týká téhož žalobce a téhož pozemku jako v nyní projednávané věci. Jde o stavbu, která byla stavebním úřadem povolena rovněž s odkazem na v podstatě shodné vyjádření silničního úřadu, na které poukazuje druhý senát ve svém usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu. Z důvodů uvedených výše se žalobce domnívá, že posouzení právní povahy vyjádření silničního úřadu ze dne 24. 6. 2008 není pro rozhodnutí dané věci otázkou zásadní a důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu není dán. Žalobce nesouhlasí s názorem druhého senátu, že se může jednat o osvědčení, a žádá, aby rozšířený senát návrh druhého senátu jako nepřípustný odmítl. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že vyjádření silničního správního úřadu k napojení stavby na veřejnou dopravní infrastrukturu [§ 5 písm. d) vyhlášky č. 526/2006 Sb., nyní § 18c odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 503/2006 Sb.] pro účely územního a stavebního řízení není rozhodnutím ve smyslu § 67 správního řádu, resp. § 65 s. ř. s. samostatně přezkoumatelným ve správním soudnictví; nejedná se ani o závazné stanovisko dle § 40 odst. 4 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, jímž by byl stavební úřad v řízení o umístění nebo povolení stavby vázán. Pokud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti ohledně zajištění přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního správního úřadu je v rozporu s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady, je stavební úřad povinen tuto otázku dále zkoumat jako předběžnou podle § 57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. Rozšířený senát věc vrátil k rozhodnutí druhému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci rozšířeným senátem [27] V projednávané věci se jedná konkrétně o povahu vyjádření městského úřadu Říčany „k zařazení pozemní komunikace v k. ú. Jažlovice“, v němž je uvedeno, že pozemek není zařazen v pasportu místních komunikací města Říčany a je veden jako veřejně přístupná účelová komunikace. [28] V projednávané věci není sporu o tom, že se jedná o účelovou komunikaci. Sporné je, zda účelová komunikace je, či není veřejně přístupná. [29] Podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích „[ú]čelová komunikace je pozemní komunikací, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“. [30] K samotnému vzniku účelové komunikace není třeba, na rozdíl od ostatních kategorií pozemních komunikací, rozhodnutí silničního správního úřadu. Není ani podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky účelové komunikace uvedené v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. [31] Zákon o pozemních komunikacích vychází z představy, že účelové komunikace jsou obvykle veřejně přístupné. Příslušný silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s Policií České republiky rozhodnutím upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka (§ 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích). V takovém případě se jedná o správní rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu, které je též rozhodnutím dle § 65 s. ř. s. (je rozhodováno o omezení či úpravě veřejného přístupu). Toto rozhodnutí je závazné pro všechny orgány. [32] Při zkoumání existence veřejně přístupné účelové komunikace je však v intencích judikatury vždy nezbytné posoudit kumulativní naplnění dvou podmínek: 1) souhlas vlastníka, respektive jeho právních předchůdců, s obecným užíváním a 2) nutnost komunikační potřeby a alternativní možnosti přístupu. [33] V rozsudku ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, Nejvyšší správní soud konstatoval, vycházeje přitom z judikatury prvorepublikového Nejvyššího správního soudu: „Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznati za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen a dále především z toho, že toto užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby. (Boh A 10017/32). Není proto v této souvislosti rozhodné, jak byl pozemek v pozemkových knihách popř. v ostatních listinách označován.“ V rozsudku ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-105, Nejvyšší správní soud dovodil, že „podmínkou jednoznačného závěru o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázání toho, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu lze přihlížet, souhlasil s takovýmto omezením svého vlastnického práva a že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem).“ [34] Existuje rovněž ustálená a konzistentní judikatura Ústavního soudu, která kumulativní naplnění obou citovaných předpokladů považuje za nezbytnou podmínku pro ústavně konformní stanovení mezí výkonu vlastnických práv k pozemku v podobě zákonem stanovené povinnosti strpět obecné užívání veřejně přístupné účelové komunikace (viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, ze dne 15. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 2942/10, č. 44/2011 Sb. ÚS, ze dne 21. 9. 2011, sp. zn. II. ÚS 3608/10, č. 164/2011 Sb. ÚS, a ze dne 27. 10. 2011, sp. zn. I. ÚS 263/11, č. 184/2011 Sb. ÚS). [35] Kompetence jednotlivých silničních správních úřadů byla upravena v zákoně o pozemních komunikacích, ve znění rozhodném pro projednávanou věc v § 40 odst. 4 a 5 následovně: „(4) Obecní úřady obcí s rozšířenou působností a) vykonávají působnost speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III. třídy, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a působnost silničního správního úřadu ve věcech silnic s výjimkou věcí, o kterých rozhoduje Ministerstvo dopravy a spojů nebo orgán kraje v přenesené působnosti, b) projednávají správní delikty podle § 42a a § 42b ve věcech dálnic a silnic podle tohoto zákona a podle zvláštního právního předpisu s výjimkou věcí, k jejichž projednávání je příslušný celní úřad, s výjimkou správních deliktů podle § 42a odst. 2 až 4 a § 42b odst. 2, k jejichž projednávání je příslušný celní úřad, a s výjimkou správních deliktů, které projednává krajský úřad podle § 40 odst. 3 písm. h), c) uplatňují stanovisko k územním plánům a regulačním plánům a závazné stanovisko v územním řízení, pokud není příslušné Ministerstvo dopravy nebo krajský úřad. (5) Obce a) rozhodují o zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací a o vyřazení místní komunikace z této kategorie, b) projednávají správní delikty podle § 42a a § 42b ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací, s výjimkou správních deliktů, k jejichž projednávání je příslušný celní úřad nebo krajský úřad. c) vykonávají působnost silničního správního úřadu ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací, d) zajišťují a provádí vysokorychlostní kontrolní vážení na místních komunikacích, které se nacházejí v územním obvodu obce.“ [36] Obecný stavební úřad musí vyžádat závazné stanovisko od příslušného silničního správního úřadu ke každé stavbě, jejíž umístění v území by mohlo potenciálně ovlivnit příslušnou pozemní komunikaci či provoz na ní (může se například stát, že stavebník navrhne v územním řízení umístění stavby, která by ohrožovala uživatele pozemní komunikace např. tím, že by je oslňovala, nebo by poškozovala pozemní komunikaci např. tím, že by narušila její statiku nebo snížila funkčnost jejího odvodnění). Názor úřadu, jemuž je svěřena ochrana pozemních komunikací a bezpečnosti provozu na nich, by měl být pro obecný stavební úřad závazný. [37] Obecní úřady rozhodují podle § 3 zákona o pozemních komunikacích o zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací a o jejím vyřazení. Musí se tak v obou případech dít správním rozhodnutím, po jehož právní moci se příslušné změny zanesou do pasportu místních komunikací (§ 5 odst. 1 prováděcí vyhlášky č. 104/1997 Sb.). Toto rozhodnutí je rozhodnutím dle § 65 s. ř. s. [38] Obecní úřady jako silniční správní úřady dále rozhodují samostatným rozhodnutím např. o povaze cesty podle § 142 odst. 1 správního řádu, povolují zřízení a úpravy sjezdu na místní komunikaci nebo místních komunikací navzájem (§ 10), rozhodují ve věcech uzavírek a objížděk v případě místních komunikací (§ 24), povolují zvláštní užívání místních komunikací (§ 25), vedou řízení o povolení umístění pevné překážky na místní komunikaci a řízení o odstranění nepovolených pevných překážek z těchto komunikací (§ 29), rozhodují o umístění reklamních zařízení v silničních ochranných pásmech u místních komunikací (§ 31) a o odstranění zdroje ohrožení místní komunikace nebo provozu na ní podle § 35. Rovněž tato rozhodnutí jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. [39] Na základě výše shrnutých kompetencí obecních úřadů rozšířený senát přistoupil k posouzení povahy a závaznosti vyjádření silničního správního úřadu k napojení stavby na veřejnou dopravní infrastrukturu pro účely územního a stavebního řízení o zařazení pozemní komunikace. Sporné ve věci je, zda se jedná o samostatně přezkoumatelné rozhodnutí. V rámci komplexního posouzení vyvstává rovněž otázka, zda toto vyjádření svou povahou nemůže být závazným stanoviskem, případně, zda se nejedná o osvědčení (což předkládající senát dovozuje z § 63 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). [40] V žádosti o vydání stavebního povolení (§ 110 stavebního zákona) je stavebník povinen mimo jiné uvést napojení stavby na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu [viz § 5 písm. d) vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu; nyní § 18c odst. 1 písm. c) vyhlášky č. 503/2006 Sb.]. [41] Při přezkumu žádosti o stavební povolení ve smyslu § 111 stavebního zákona stavební úřad přezkoumává podanou žádost a připojené podklady z toho hlediska, zda lze stavbu skutečně provést. Při tom ověřuje, zda jsou dány některé demonstrativně uvedené skutečnosti, mimo jiné se musí zabývat otázkou, zda je ke stavbě zajištěn příjezd [§ 111 odst. 1 písm. c) stavebního zákona]. Ačkoliv to zákon výslovně neuvádí, měl by stavební úřad postupovat tak, aby byla zaručena ochrana veřejného zájmu, což obecně vyplývá z § 2 odst. 4 správního řádu. [42] V posuzovaném spojeném územním a stavebním řízení o povolení stavební úpravy a přístavby rekreační chaty za účelem změny užívání na rodinný dům byl stavební úřad povinen zkoumat, zda je stavba napojena na dopravní infrastrukturu a zda je k ní zajištěn přístup. [43] V řízení byl stavebník stavebním úřadem vyzván k doplnění žádosti: „Doplňte žádost o tyto údaje a podklady: 1. vyjádření města Říčany, 2. souhlas majitelů pozemků (přístupová komunikace). Pokud nebudou nedostatky žádosti ve stanovené lhůtě odstraněny, bude řízení podle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu zastaveno.“ Jakkoli to z textu výzvy nelze dovodit, zřejmě bylo míněno vyjádření Městského úřadu Říčany, jakožto příslušného silničního správního úřadu. [44] Městský úřad Říčany s odkazem na § 40 odst. 4 a 5 zákona o pozemních komunikacích přípisem sdělil: „Pozemek v katastrálním území Jažlovice není zařazen v pasportu místních komunikací Města Říčany. Jedná se o pozemní komunikaci vedenou jako účelová komunikace veřejně přístupná. Majiteli pozemku jsou pan Ing. Josef S. a paní Ing. Dagmar Ž.“ Toto vyjádření Městského úřadu Říčany jako silničního správního úřadu, představuje úkon vydaný ve smyslu části čtvrté správního řádu (§ 154–§ 158). [45] Správní řád v části čtvrté upravuje obecný procesní režim pro vydávání a také případnou nápravu (změnu nebo zrušení) takových úkonů správních orgánů, jejichž prostřednictvím správní orgány sice vykonávají působnost v oblasti veřejné správy; těmito úkony se však nezakládají, nemění ani neruší práva nebo povinnosti jmenovitě určených osob a ani se jimi v určité věci neprohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má nebo nemá (srov. § 67 odst. 1 správního řádu). [46] Mezi typické úkony, jejichž provádění je výkonem působnosti v oblasti veřejné správy, na kterou se vztahuje správní řád, patří osvědčení, vyjádření, ověření, či sdělení. Byť nejsou v § 154 výslovně uvedeny, spadají sem i registrační a evidenční úkony správních orgánů prováděné na základě zvláštních zákonů. [47] Pod vyjádření ve smyslu § 154 správního řádu lze řadit i úkony označované v zákonech jako stanoviska, popř. posudky. Jsou zpravidla vydávány pro jiné orgány veřejné správy jako podklady pro správní rozhodnutí (viz § 50 odst. 1 správního řádu). Tato vyjádření, resp. stanoviska nejsou pro toho, komu jsou určena, zásadně závazná a vztahuje se na ně obecná zásada volného hodnocení podkladů rozhodnutí (§ 50 odst. 4 správního řádu). To je odlišuje od závazných stanovisek dotčených správních orgánů, která nejsou (samostatnými) rozhodnutími, jejichž obsah je však závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí. [48] Posuzovaným vyjádřením městského úřadu nebylo rozhodováno o povaze, zařazení či vyřazení místní komunikace podle § 40 odst. 5 písm. a) zákona o pozemních komunikacích, nebylo vedeno žádné správní řízení. Příslušný silniční úřad pouze uvedl, jakou povahu má dle jeho názoru určitá komunikace. [49] Vyjádření sloužilo pouze jako informace. Nelze ho proto považovat za deklaratorní rozhodnutí o existenci či neexistenci veřejně přístupné účelové komunikace. Jedná se proto o úkon správního orgánu ve smyslu § 154 správního řádu, který není správním rozhodnutím dle § 67 správního řádu, ani rozhodnutím dle § 65 soudního řádu správního samostatně přezkoumatelným ve správním soudnictví. [50] Posuzované vyjádření silničního správního úřadu nelze považovat ani za závazné stanovisko, které by bylo závazným podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu (viz bod 37). Obsahem závazných stanovisek jsou vždy požadavky dotčených orgánů z hlediska jimi chráněných zájmů, např. aby stavba nestála v ochranném pásmu komunikace nebo nebránila výhledu na křižovatku. Přístupnost pozemku a povolované stavby z pozemní komunikace je požadavkem stavebních předpisů. [51] Je proto v souladu s uplatněním zásady materiální pravdy (§ 3 správního řádu) povinností stavebního úřadu, pokud v řízení o umístění nebo povolení stavby přetrvávají pochybnosti ohledně zajištění přístupu ke stavbě, resp. informace obsažená ve vyjádření silničního správního úřadu je v rozporu s tvrzeními účastníků řízení nebo jinými podklady, tuto otázku dále zkoumat jako předběžnou podle § 57 odst. 1 správního řádu, např. umožnit účastníkům zahájit u příslušného správního úřadu řízení o určení právního vztahu podle § 142 správního řádu. [52] Nicméně pokud stavební úřad rozhodne, aniž by takto postupoval (např. řízení nepřeruší a bez dalšího sdělení silničního správního úřadu akceptuje, a nebral by v potaz např. tvrzení vlastníka komunikace), nic nebrání dotčenému účastníkovi řízení dle § 142 správního řádu vyvolat i poté, kdy je vydáno rozhodnutí stavebního úřadu. Výsledek řízení dle § 142 správního řádu může být důvodem pro obnovu řízení (§ 100 odst. 1 správního řádu). [53] Činnost rozšířeného senátu slouží ke sjednocování právních názorů uvnitř samotného Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 12. 6. 2007, čj. 2 Afs 52/2006-86, č. 1762/2009 Sb. NSS, mimo jiné konstatoval: „Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. je oprávněn rozhodovat tam, kde mu byla věc postoupena senátem, který dospěl k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného. Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým zjištěním posuzovaných případů. Proto také při projednávání předložených věcí zkoumá, zda právní posouzení odpovídá zjištěnému skutkovému stavu.“ [54] Ze spisu je zřejmé, že v posuzované věci (obdobně jako ve věcech, proti nimž byla věc předložena) postupoval Městský úřad Říčany jako silniční správní úřad podle § 40 odst. 4 resp. 5 zákona o silničním provozu. Rozšířený senát proto nepovažoval za nutné zabývat se dále tím, zda vyjádření silničního správního úřadu by nemohlo představovat samostatně přezkoumatelné osvědčení, a to v souvislosti s povinností § 63 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny, jak dovozuje předkládací usnesení, neboť to z obsahu tohoto vyjádření (jak bylo rekapitulováno výše) nijak nevyplývá. *) S účinností od 29. 3. 2013 zrušena vyhláškou č. 63/2013 Sb., kterou se mění vyhláška č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření.

decision_1136.txt

k § 93 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2015 Sb. k § 101 písm. c) a § 102 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí podle § 93 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 je z materiálního hlediska jedním z druhů nového řízení ve smyslu § 101 písm. c) správního řádu z roku 2004, neboť se evidentně jedná o rozhodnutí, kterým se mění doba platnosti rozhodnutí. II. Má-li být rozhodováno o prodloužení platnosti územního rozhodnutí u stavby, která se má uskutečnit ve správním obvodu dvou nebo více stavebních úřadů, je příslušnost konkrétního stavebního úřadu určena § 102 odst. 1 větou prvou správního řádu z roku 2004. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočka v Olomouci, ze dne 10. 1. 2017, čj. 65 A 52/2015-82)*)*) Věc: Jan F. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje, za účasti Oldřicha Š., a dalších, o prodloužení platnosti územního rozhodnutí. Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 7. 2015, jímž bylo zamítnuto žalobcovo odvolání a potvrzeno rozhodnutí Městského úřadu Šternberk ze dne 12. 12. 2014, ve znění opravného usnesení ze dne 21. 1. 2015, kterým byla prodloužena platnost územního rozhodnutí Městského úřadu Šternberk ze dne 19. 12. 2011, o umístění stavby „silnice I/46 Šternberk – obchvat“. Žalobce namítal, že žádost o prodloužení platnosti územního rozhodnutí byla podána opožděně. Žádost sice dorazila v zákonné lhůtě k Městskému úřadu Šternberk, avšak příslušným stavebním úřadem byl žalovaný (stavba byla umístěna v obvodu více stavebních úřadů), kterému byla žádost doručena až po uplynutí zákonné lhůty, tj. v době, kdy původní územní rozhodnutí již pozbylo platnosti. Žalobce měl za to, že řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí je řízením zcela samostatným (v čemž jej utvrdil i žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 3. 2014, jímž právě pro toto řízení určil, že řízení povede Městský úřad Šternberk). Žalobce dále nesouhlasil s názorem žalovaného, že lze použít analogii institutu nového rozhodnutí dle § 101 a násl. správního řádu z roku 2004. Dle žalobce institut nového řízení totiž obsahuje zvláštní úpravu příslušnosti, na rozdíl od řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí. Pokud by měl zákonodárce v úmyslu stanovit zvláštní postup v řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí, jistě by tak výslovně učinil ve speciálním zákonu – stavebním zákonu z roku 2006. Neučinil-li tak, je třeba řádně postupovat dle § 13 odst. 6 a § 93 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006. Příslušnost delegovaná na Městský úřad Šternberk v původním územním řízení tak měla definitivně skončit právní mocí rozhodnutí o umístění stavby. Žalovaný měl za to, že žádost byla podána včas, kdy účinky podání žádosti nastaly již jejím doručením Městskému úřadu Šternberk. Uvedl, že v této souvislosti „lze podpůrně poukázat“ na § 101–§ 102 správního řádu, které představují obecnou úpravu (lex generalis) ve vztahu k § 93 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, přičemž ustanovení stavebního zákona z roku 2006 v tomto konkrétním případě použití obecné úpravy nevylučují. Krajský soud v Ostravě rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: Správní řád z roku 2004 zavedl oproti úpravě představované správním řádem z roku 1967 některé nové instituty, jejichž užití přináší ještě i po více než deseti letech od účinnosti správního řádu z roku 2004 výkladové problémy, jak dokumentuje i nyní uplatněný žalobní bod. Takovým novým institutem je mj. institut tzv. nového rozhodnutí ve smyslu § 101–§ 102 správního řádu z roku 2004. Podle § 101 písm. c) a e) správního řádu z roku 2004 provést nové řízení a vydat nové rozhodnutí ve věci lze tehdy, jestliže „c) nové rozhodnutí z vážných důvodů dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí“ a „e) tak stanoví zvláštní zákon“. Jakkoli byl správní řád přijat na základě vládního návrhu doprovázeného důvodovou zprávou (Sněmovní tisk č. 201, Poslanecká sněmovna 2002–2006), důvodová zpráva (v ní dle původního návrhu značeno jako důvodová zpráva k § 135–§ 136) žádné vodítko pro výklad předmětných ustanovení nepřináší, jedinou alespoň částečně návodnou větou je: „Nově bude umožněno vydat nový správní akt v téže věci, což bylo doposud dovozováno pouze ze zvláštních zákonů a teorie.“ Komentářová literatura pak akcentuje, že důvody vydání nového rozhodnutí budou především stanoveny ve zvláštních zákonech (srov. Vedral, J. Správní řád, Komentář, 2. vyd., Praha : Bova Polygon, 2012, s. 877). Při výkladu § 101 písm. e) správního řádu z roku 2004 se přitom zdůrazňuje, že: „Ustanovení § 101 písm. e) odkazující na zvláštní zákony je třeba chápat spíše v materiálním, a nikoliv ve formálním smyslu, tzn. že zvláštní zákony nemusí k tomu, aby se postupovalo podle § 101 a § 102 správního řádu, použít přímo pojmu ‚nové rozhodnutí ve věci‘. Ze smyslu a účelu zvláštního zákona musí vyplývat, že má jít o nové rozhodnutí v pravomocně skončené věci, tzn. že má jít o zásah do právních poměrů založených pravomocným rozhodnutím.“ (tamtéž, s. 884). Z uvedeného vyplývá, že záměrem zákonodárce, rozvedeným dále komentářovou literaturou, bylo především „zastřešit“ ustanoveními o novém rozhodnutí případy, kdy možnost vydání nového rozhodnutí stanoví zvláštní zákony. Záměrem zákonodárce tak bylo vytvořit obecnou úpravu pro všechny případy nového rozhodování tak, aby tuto úpravu nebylo třeba uvádět zase a znovu v každém zvláštním zákoně. Taková „zastřešující“ úprava tedy snižuje potřebu zakotvit příslušnou úpravu do každého zvláštního zákona (nemá-li zákonodárce v úmyslu v konkrétním případě upravit tuto věc jinak), a to až na míru, která se limitně blíží nule. Jedním z mnoha zvláštních zákonů ve vztahu ke správnímu řádu z roku 2004 je i stavební zákon z roku 2006. Rozhodování o prodloužení územního rozhodnutí upravuje stavební zákon z roku 2006 v § 93 odst. 3: „Dobu platnosti územního rozhodnutí může stavební úřad na odůvodněnou žádost prodloužit; podáním žádosti se běh lhůty platnosti rozhodnutí staví. Na řízení o prodloužení lhůty platnosti rozhodnutí se vztahují přiměřeně ustanovení o územním řízení s tím, že veřejné ústní jednání se nekoná a závazná stanoviska, námitky nebo připomínky lze podat ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení, jinak se k nim nepřihlíží.“ Toto ustanovení odkazuje na „přiměřené“ užití ustanovení o územním řízení. Příslušnost stavebních úřadů k rozhodování o využití území pak určuje především § 6 odst. 3 písm. a) stavebního zákona z roku 2006: „Stavební úřad vydává územní rozhodnutí, není-li dále stanoveno jinak.“, obecnými stavebními úřady jsou (mimo vyjmenované případy) obecní úřady obcí s rozšířenou působnosti [§ 13 odst. 1 písm. c) stavebního zákona z roku 2006], přičemž podle § 13 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006: „Jde-li o opatření nebo stavbu, která se má uskutečnit ve správním obvodu dvou nebo více stavebních úřadů, provede řízení a vydá rozhodnutí nejbližší společně nadřízený stavební úřad. Ten může stanovit, že řízení provede a rozhodnutí vydá některý ze stavebních úřadů, v jehož správním obvodu se má stavba nebo opatření uskutečnit.“ Právě uvedená ustanovení stavebního zákona z roku 2006 tedy určují příslušnost k jakémukoli územnímu řízení, ve stavebním zákoně z roku 2006 není obsaženo žádné ustanovení, které by určovalo zvláštní příslušnost k řízení o prodloužení územního rozhodnutí. Ve stavebním zákoně z roku 2006 tedy není obsaženo žádné ustanovení, které by vylučovalo užití speciální úpravy příslušnosti k tzv. novému řízení ve smyslu § 101–§ 102 správního řádu z roku 2004. Řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí podle § 93 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 je přitom z materiálního hlediska jedním z typických druhů nového řízení ve smyslu § 101 písm. c) správního řádu z roku 2004, když se evidentně jedná o rozhodnutí, kterým se mění doba platnosti rozhodnutí. Proto krajský soud uzavírá, že v případě, kdy má být rozhodováno o prodloužení platnosti územního rozhodnutí v případě stavby, která se má uskutečnit ve správním obvodu dvou nebo více stavebních úřadů, je příslušnost konkrétního stavebního úřadu předem určena § 102 odst. 1 větou prvou správního řádu z roku 2004: „[K] k novému řízení podle § 101 je příslušný správní orgán, který byl příslušný k původnímu řízení v prvním stupni.“ Nutno přitom dodat, že § 101–§ 102 správního řádu z roku 2004 se v tomto případě použijí přímo, nikoli analogicky. Takovým příslušným stavebním úřadem byl v posuzované věci Městský úřad Šternberk, kterému byla žádost včas doručena, a proto způsobila účinky předvídané § 93 odst. 3 větou prvou částí za středníkem stavebního zákona z roku 2006: „[P]odáním žádosti se běh lhůty platnosti rozhodnutí staví“. Žalovanému lze v této souvislosti oprávněně vytknout, že contra legem rozhodoval o novém určení příslušného stavebního úřadu pro řízení o prodloužení územního rozhodnutí. Jeho rozhodnutí vydané o této otázce v kontextu shora uvedeného zcela pozbývá smyslu, navíc za situace, kdy k řízení byl určen právě stavební úřad, jehož příslušnost byla založena již ex lege § 102 odst. 1 větou prvou správního řádu z roku 2004. Jakkoli se jedná o pochybení žalovaného, nevidí v něm krajský soud ovšem příčinu jakékoli nezákonnosti nyní přezkoumávaného rozhodnutí o věci samé. (…) *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalovaného rozhodnutím ze dne 23. 8. 2017, čj. 2 As 26/2017-44.

decision_1137.txt

k § 47 odst. 1 zákona č. 441/2013 Sb., o ochranných známkách a o změně zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o ochranných známkách) k čl. 1 odst. 2 a čl. 3 odst. 1 vyhlášky č. 65/1975 Sb., o Madridské dohodě o mezinárodním zápisu továrních nebo obchodních známek ze dne 14. dubna 1891, revidované v Bruselu dne 14. prosince 1900, ve Washingtonu dne 2. června 1911, v Haagu dne 6. listopadu 1925, v Londýně dne 2. června 1934, v Nice dne 15. června 1957 a ve Stockholmu dne 14. července 1967, ve znění vyhlášky č. 78/1985 Sb. Zápis ochranné známky do národního rejstříku ochranných známek v zemi původu žadatele je nezbytnou podmínkou pro mezinárodní zápis téže ochranné známky do rejstříku u Mezinárodního úřadu duševního vlastnictví. (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 3. 2016, čj. 9 A 77/2015-32)*)*) Věc: JUDr. Zdeněk H. proti Úřadu průmyslového vlastnictví o zápis ochranné známky. Úřad průmyslového vlastnictví zamítl dne 16. 12. 2010 žádost žalobce o mezinárodní zápis slovní ochranné známky „iadvokat“. Následně předseda Úřadu průmyslového vlastnictví zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí prvního stupně. V odůvodnění žalovaný konstatoval, že Úřad průmyslového vlastnictví vyšel ze zjištění, že žalobcova přihláška národní slovní ochranné známky ve znění „iadvokat“ byla rozhodnutím předsedy Úřadu průmyslového vlastnictví ze dne 2. 12. 2010, které nabylo právní moci dne 8. 12. 2010, zamítnuta. Protože nedošlo k zápisu této ochranné známky do rejstříku ochranných známek České republiky, nelze ve smyslu článku 3.1 Madridské dohody o mezinárodním zápisu továrních nebo obchodních známek (č. 65/1975 Sb., ve znění vyhlášky č. 78/1985 Sb.; dále jen „Madridská dohoda“) uskutečnit ani její mezinárodní zápis, a podaná žádost je tudíž bezpředmětná. Proti rozhodnutí I. stupně podal žalobce rozklad, v němž jednak deklaroval svůj úmysl podat proti rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví o zamítnutí přihlášky národní slovní ochranné známky ve znění „iadvokat“ správní žalobu, a dále zopakoval svou argumentaci o rozlišovací způsobilosti označení „iadvokat“. Žalobce se v rozkladu též dovolával respektování zásady legitimního očekávání, a to s poukazem na zapsanou ochrannou známku č. 294933 ve znění „e-arbiter“. Žalovaný poté v napadeném rozhodnutí uvedl, že Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 12. 2014, čj. 8 A 31/2011-45, zamítl žalobu žalobce směřující proti rozhodnutí předsedy Úřadu průmyslového vlastnictví ze dne 2. 12. 2010 o zamítnutí žalobcovy národní přihlášky slovní ochranné známky ve znění „iadvokat“. Ve smyslu článku 6 Madridské dohody je mezinárodní zápis ochranné známky, o jehož provedení žalobce žádal, vázán na národní zápis. Pokud k národnímu zápisu nedojde, není možné mezinárodní zápis provést – žádost o mezinárodní zápis bez dalšího sleduje osud přihlášky národní ochranné známky. Pokud jde o věcné odůvodnění rozkladu, žalovaný konstatoval, že věcně se o příslušném označení rozhoduje v předcházejícím řízení o národní přihlášce ochranné známky. Ve stávajícím řízení se proto nelze vyjadřovat k argumentaci žalobce ohledně zápisné způsobilosti předmětného označení. Pokud jde o posouzení těchto věcných argumentů, žalovaný odkázal na rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví vydaná v průběhu předchozího řízení o národní přihlášce ochranné známky ve znění „iadvokat“, a též na výše zmíněný rozsudek městského soudu s tím, že rozhodnutí o rozkladu může pouze bez dalšího kopírovat výsledek uvedeného řízení. Žalobou podanou u městského soudu se žalobce domáhal zrušení napadeného rozhodnutí, jakož i zrušení jemu předcházejícího rozhodnutí Úřadu průmyslového vlastnictví ze dne 16. 12. 2010. V žalobě předně konstatoval, že proti rozsudku čj. 8 A 31/2011-45 podal kasační stížnost, a vzhledem k této skutečnosti není prozatím namístě považovat za konečný závěr o tom, že nedošlo k národnímu zápisu ochranné známky „iadvokat“. Dále uvedl, že trvá na své argumentaci uplatněné v řízení o zápisu ochranné známky „iadvokat“ do rejstříku ochranných známek v České republice, a proto tuto argumentaci uvedl též v nyní podané žalobě proti napadenému rozhodnutí. Následně v žalobě popsal, z jakých důvodů považuje za nesprávný závěr žalovaného, že označení „iadvokat“ nemůže tvořit ochrannou známku ve smyslu § 1 zákona o ochranných známkách a proč je přesvědčen, že předmětné označení má rozlišovací způsobilost. Žalobce též v žalobě namítl, že žalovaný porušil zásadu legitimního očekávání zakotvenou v § 2 odst. 4 správního řádu, protože nedbal na konzistentní rozhodování v obdobných případech a postupoval v rozporu se zásadou právní jistoty a předvídatelnosti správního rozhodnutí, když zapsal ochrannou známku „e-arbiter“, zatímco zápis označení „iadvokat“ zamítl, aniž by uvedl, z jakého důvodu postupoval v typově obdobných věcech odlišně, případně v čem konkrétně se dané předmětné označení a ochranná známka „e-arbiter“ odlišují natolik, aby to odlišný postup opravňovalo. V závěru žaloby žalobce navrhl, aby soud podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. přerušil řízení do vydání rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti v řízení vedeném pod sp. zn. 9 As 22/2015. Žalovaný navrhl, aby městský soud žalobu jako nedůvodnou zamítl. Ve vyjádření k žalobě uvedl, že v řízení o podání žádosti o mezinárodní zápis ochranné známky je posuzována pouze skutečnost, zda národní ochranná známka byla zapsána do rejstříku ochranných známek země jejího původu. Pokud tomu tak není, jedná se o absolutní překážku kladného vyřízení žádosti o mezinárodní zápis, a to bez ohledu na důvody, které k nezapsání známky do národního rejstříku ochranných známek vedly. Dále uvedl, že posuzování věcných důvodů, které vedly k zamítnutí žádosti o zápis předmětného označení, by vedlo k porušení zásady ne bis in idem. S ohledem na skutečnost, že o přihlášce předmětného označení již bylo pravomocně rozhodnuto, brání novému posouzení překážka věci rozhodnuté. K námitce porušení zásady legitimního očekávání žalovaný uvedl, že je třeba ji odmítnout, neboť poté, co bylo ve dvou správních instancích a jedné instanci soudní zamítavě rozhodnuto o přihlášce národní ochranné známky „iadvokat“, nemohl žalobce legitimně očekávat, že by bylo možno kladně rozhodnout o jeho žádosti o zápis mezinárodní ochranné známky. Zápis ochranné známky do rejstříku ochranných známek země původu je pro zápis téže známky do mezinárodního rejstříku condicio sine qua non. V řízení o podání žádosti o mezinárodní zápis ochranné známky není prováděno věcné zkoumání zápisné způsobilosti národní ochranné známky, na jejímž podkladě je žádost podávána; podání žádosti je podmíněno zápisem do rejstříku ochranných známek země původu. Jelikož žalobcova přihláška národní ochranné známky k zápisu do rejstříku ochranných známek nevedla, nemohla být žádost k Mezinárodnímu úřadu duševního vlastnictví podána. V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že nezpochybňuje ustanovení článku 3 odst. 1 Madridské dohody. Žalovaný však podle něj opomíjí skutečnost, že proti rozsudku městského soudu čj. 8 A 31/2014-45 žalobce podal kasační stížnost. Závěr o tom, že nedošlo k národnímu zápisu předmětného označení, proto zatím nelze považovat za konečný. S ohledem na výše uvedené není namístě bez dalšího odmítnout ani věcnou argumentaci žalobce uvedenou v žalobě, k níž se žalovaný ve svém vyjádření téměř nevyjádřil. Žalobce v další části repliky tuto věcnou argumentaci ve zkrácené podobě zopakoval. Poté co soud zjistil, že Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 29. 7. 2015, čj. 9 As 22/2015-29, zamítl jako nedůvodnou kasační stížnost podanou žalobcem proti rozsudku městského soudu čj. 8 A 31/2014-45, vyzval žalobce ke sdělení, zda s ohledem na tuto skutečnost na žalobě i nadále trvá. Podáním ze dne 7. 9. 2015 žalobce soudu sdělil, že se závěry Nejvyššího správního soudu se zásadně neztotožňuje a na žalobě nadále trvá. Městský soud v Praze žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Žalobce v žalobě ničím nezpochybnil (a ostatně ani nemohl důvodně zpochybnit) klíčové zjištění žalovaného, že předmětné označení nebylo zapsáno do národního rejstříku ochranných známek vedeného Úřadem průmyslového vlastnictví. Mezi stranami není sporu o tom, že rozhodnutím Úřadu průmyslového vlastnictví ze dne 18. 11. 2009 byla zamítnuta přihláška ochranné známky ve znění „iadvokat“ do národního rejstříku ochranných známek. Toto rozhodnutí bylo následně v žalobcem iniciovaném rozkladovém řízení potvrzeno rozhodnutím předsedy Úřadu průmyslového vlastnictví ze dne 2. 12. 2010. Žaloba, kterou proti tomuto rozhodnutí předsedy Úřadu průmyslového vlastnictví žalobce podal, byla rozsudkem městského soudu čj. 8 A 31/2014-45 jako nedůvodná zamítnuta. Kasační stížnost žalobce proti zamítavému rozsudku městského soudu Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 9 As 22/2015-29 rovněž zamítl pro její nedůvodnost. Ke dni vydání tohoto rozsudku tedy správní soudy obou stupňů pravomocně rozhodly, že žalovaný postupoval v souladu se zákonem, když zamítl žalobcovu přihlášku ochranné známky ve znění „iadvokat“ do národního rejstříku ochranných známek. Žalobcův nesouhlas se závěry, k nimž soudy v této věci dospěly, nemůže ničeho změnit na skutečnosti, že jeho přihláška ochranné známky ve znění „iadvokat“ do národního rejstříku ochranných známek byla žalovaným zamítnuta. Vzhledem k tomu, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí byla žalobcova přihláška ochranné známky ve znění „iadvokat“ do národního rejstříku ochranných známek pravomocně zamítnuta, nemohl žalovaný vyhovět ani žádosti žalobce o mezinárodní zápis téže ochranné známky „iadvokat“. Z výše citovaných článků 1.2 a 3.1 Madridské dohody jednoznačně plyne, že nezbytnou podmínkou pro mezinárodní zápis ochranné známky u Mezinárodního úřadu duševního vlastnictví je zápis téže ochranné známky do národního rejstříku v zemi původu žadatele. Článek 1.2 Madridské dohody hovoří o „ochraně známek […] zapsaných v zemi původu“, článek 3.1 téže dohody pak vyžaduje, aby Úřad průmyslového vlastnictví země původu známky na formuláři žádosti o mezinárodní zápis potvrdil, že se údaje, které jsou obsaženy v této žádosti, shodují s údaji národního rejstříku, a uvedl data a čísla přihlášky a zápisu známky v zemi původu. Proto nelze než přisvědčit argumentaci žalovaného, že zápis ochranné známky do rejstříku ochranných známek země původu je condicio sine qua non pro mezinárodní zápis téže známky do rejstříku u Mezinárodního úřadu duševního vlastnictví. Tuto podmínku žalobce v souzené věci nesplnil, a proto jeho žádosti o mezinárodní zápis ochranné známky „iadvokat“ nebylo možné vyhovět. Žalovaný tedy postupoval v souladu se zákonem, jestliže žalobcovu žádost o mezinárodní zápis této ochranné známky pro nesplnění uvedené podmínky bez dalšího zamítl. Věcná argumentace, v níž žalobce setrvale obhajuje své přesvědčení o dostatečné rozlišovací způsobilosti označení „iadvokat“, nemůže nijak zvrátit skutečnost, že zápis předmětného označení do národního rejstříku ochranných známek byl žalovaným pravomocně zamítnut, v důsledku čehož není splněna nezbytná podmínka pro mezinárodní zápis téže ochranné známky. Totéž platí i pro argumentaci, v níž žalobce s poukazem na zapsanou ochrannou známku č. 294933 ve znění „e-arbiter“ namítá porušení zásady legitimního očekávání, pokud jde o posouzení zápisné způsobilosti označení „iadvokat“. Žalovaný naprosto správně konstatoval, že tyto argumenty mají své místo v řízení o zápisu předmětného označení do národního rejstříku ochranných známek, kde ostatně byly ze strany Úřadu průmyslového vlastnictví (a následně i správními soudy) dostatečně vypořádány. Protože v řízení o žádosti o mezinárodní zápis ochranné známky není prováděno věcné zkoumání zápisné způsobilosti národní ochranné známky, na jejímž podkladě je žádost podávána, jsou uvedené argumenty žalobce, které se týkají otázky zápisné způsobilosti předmětného označení, v tomto řízení zcela irelevantní. Žalovaný tudíž nepochybil, jestliže se těmito věcnými argumenty žalobce v napadeném rozhodnutí nezabýval a odkázal na jejich vypořádání v rozhodnutích vydaných v rámci předchozího řízení o přihlášce předmětného označení do národního rejstříku ochranných známek. Žalobní body, v nichž žalobce opět zopakoval svou věcnou argumentaci stran zápisné způsobilosti označení „iadvokat“ a s tím související otázky jeho rozlišovací způsobilosti, jsou z téhož důvodu irelevantní i pro posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí, neboť nemohou nikterak zvrátit opodstatněnost klíčového závěru žalovaného o nesplnění podmínky zápisu předmětného označení do národního rejstříku ochranných známek, která je nezbytnou podmínkou pro mezinárodní zápis téže známky do rejstříku u Mezinárodního úřadu duševního vlastnictví. Ani městský soud se těmito žalobními body s ohledem na jejich bezpředmětnost nebude v nyní projednávané věci zabývat, je však přesvědčen o tom, že ze závěrů obsažených v odůvodnění rozsudku městského soudu čj. 8 A 31/2014-45 a v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 9 As 22/2015-29 musí být žalobci zřejmé, proč soudy obou stupňů jeho věcným argumentům nepřisvědčily. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce rozhodnutím ze dne 25. 7. 2017, čj. 8 As 119/2016-27.

decision_1138.txt

k § 8 odst. 3, § 10 až 12, § 57 odst. 1 písm. a) zákona č. 22/2014 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 142/2012 Sb. a č. 58/2014 Sb. k § 91a odst. 1 písm. a) soudního řádu správního ve znění zákonů č. 22/2004 Sb. a č. 303/2011 Sb. I. Při přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru podle § 12 zákona č. 22/2014 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, obecní úřad zkoumá formální náležitosti návrhu podle § 10 a § 11 zákona o místním referendu a nepřísluší mu zabývat se přípustností navržené otázky. Proto ani soud v řízení o určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky [§ 91a odst. 1 písm. a) s. ř. s. a § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu], nezkoumá přípustnost navržené otázky. II. Otázka položená v referendu (§ 8 odst. 3 zákona č. 22/2014 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů) není nepřípustná z důvodu, že není spojena s konkrétním projektem ani z důvodu, že se má týkat stavby běžné občanské vybavenosti. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, čj. Ars 2/2017-60) Prejudikatura: č. 2718/2012 Sb. NSS, č. 2760/2013 Sb. NSS č. 2799/2013 Sb. NSS, č. 2919/2013 Sb. NSS, č. 3148/2015 Sb. NSS, č. 3414/2016 Sb. NSS a č. 3477/2016 Sb. NSS. Věc: Přípravný výbor na konání místního referenda v obci Zubří proti městu Zubří o návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky a o návrh na vyhlášení místního referenda, o kasační stížnosti navrhovatele. Přípravný výbor na konání místního referenda v obci Zubří podal dne 9. 5. 2017 Městskému úřadu Zubří návrh na konání místního referenda v Zubří o otázce: „Jste pro krytý bazén ve městě Zubří?“ a následně se u Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci návrhem domáhal určení, že podaný návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Krajský soud tento návrh navrhovatele ve výroku I. usnesení ze dne 16. 6. 2017, čj. 65 A 45/2017–68, zamítl a výrokem II. dále zamítl i návrh na vyhlášení místního referenda o uvedené otázce. Krajský soud neshledal, že by návrh na konání místního referenda měl nedostatky, které stěžovateli vytýkal Městský úřad Zubří, dospěl nicméně k závěru, že položená otázka nevyhovuje podmínce jednoznačnosti, vyplývající z § 8 odst. 3 zákona o místním referendu. Položená otázka vyznívá zcela obecně a není v ní žádná vazba na projekt, jemuž se navrhovatel snaží zabránit. Běžný volič nemusí vědět, o čem rozhoduje a čeho se otázka týká, a tudíž by ani nemusel rozumět důsledkům svého souhlasu či nesouhlasu v takovém místním referendu. Otázka je formulována tak, že z ní nevyplývá ani existence již konkrétního projektu, ani skutečnost, že se má jednat o projekt, v němž má být nakládáno s prostředky města. Otázka na existenci běžného objektu občanské vybavenosti ve městě však není v referendu pro absenci určitosti přípustná. Odlišná by byla situace u otázek, v jejichž případě by se jednalo o projekty výrazně zasahující do životního prostředí a do kvality života v obci. O takovou situaci se v nyní posuzovaném případě dle krajského soudu nejednalo. Navrhovatel (stěžovatel) následně podal kasační stížnost. Výrok I. usnesení, týkající se nedostatků návrhu, obsahuje chybu, neboť hovoří na jednom místě o obci Zubří, ale na jiném o městu Zubří. Dále, v případě určení bezvadnosti návrhu soud nahrazuje činnost obecního úřadu. Obecnímu úřadu nepřísluší přezkoumávat, zda otázka navržená přípravným výborem pro referendum či referendum samo jsou, či nejsou v souladu se zákonem. Posouzení těchto otázek přísluší výhradně zastupitelstvu obce poté, co mu je bezvadný návrh přípravného výboru radou obce předložen k projednání. Výrok II., ohledně nevyhlášení referenda, měl být vyhovující, neboť smysl a účel dané otázky vyplývá jednoznačně z odůvodnění návrhu, které je jeho nedílnou součástí. Všem oprávněným osobám ve městě Zubří bylo zřejmé, v jaké souvislosti je otázka pokládána a co bude znamenat „ano“ či „ne“ v případě jejího zodpovězení. Stěžovatel při formulaci otázky postupoval velmi obezřetně, proto se rozhodl otázku nespojovat s konkrétním projektem. Přesný název projektu totiž nebyl znám. Byla zvolena jednoduchá otázka, která nenavazovala na žádný projekt tak, aby se zabránilo výstavbě krytého bazénu nejen současným orgánům města, ale i budoucím. V důsledku postupu, jaký zvolil krajský soud, nebyla řešena otázka předběžného opatření, kterým mělo být zabráněno nezákonně vyhlášenému referendu zastupitelstvem odpůrce. Tímto byl stěžovatel poškozen na svých právech, jelikož dané referendum se uskutečnilo dne 17. 6. 2017. S ohledem na nízkou účast bylo neplatné. Z důvodu, že krajský soud o návrhu ze dne 2. 6. 2017 rozhodl až dne 16. 6. 2017 a toto rozhodnutí doručil navrhovateli až dne 20. 6. 2017, nemohl již stěžovatel vést účinnou kampaň, která by vedla k závaznosti takového referenda. S ohledem na to navrhuje, aby se Nejvyšší správní soud současně pro účely dalších referend a jistotu aktivních občanů vyjádřil k oprávněnosti zastupitelstva vyhlásit referendum s otázkou, která vylučuje znění otázky vyplývající z návrhu přípravného výboru, který byl podán před jednáním daného zastupitelstva. Nejvyšší správní soud usnesení Krajského soudu v Ostravě – pobočky v Olomouci zrušil a určil, že návrh Přípravného výboru na konání místního referenda v obci Zubří o otázce: „Jste pro krytý bazén ve městě Zubří?“, podaný dne 9. 5. 2017 Městskému úřadu Zubří, nemá nedostatky, dále vyhlásil místní referendum ve městě Zubří o otázce: „Jste pro krytý bazén ve městě Zubří?“ a stanovil, že místní referendum ve městě Zubří se bude konat současně s volbami do Poslanecké sněmovny Parlamentu ve dnech 20. a 21. 10. 2017. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) III.1 Návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky [30] Nejprve se soud zabýval námitkami směřujícími proti výroku I. usnesení krajského soudu, tedy výroku, jímž byl zamítnut návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky. Tento výrok soudu konkrétně zněl: „Návrh, aby soud určil, že návrh Přípravného výboru na konání místního referenda v obci Zubří, podaný dne 9. 5. 2017 městu Zubří, o otázce: ‚Jste pro krytý bazén ve městě Zubří?‘, nemá nedostatky, se zamítá.“ [31] Nejvyšší správní soud nespatřuje vadu v tom, že se ve výroku hovoří o Zubří jednou jako o obci a na jiných místech jako o městě. Jak vyplývá z článku 99 Ústavy, obce jsou základními územními samosprávnými celky. Z § 3 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), vyplývá, kdy je obec městem, případně městysem. Je tak zřejmé, že i město je obcí. Vzhledem k tomu, že nevznikají žádné pochybnosti, o jaký územní samosprávný celek se jedná, nelze označení „obec“ namísto „město“ považovat za jakoukoliv vadu, natož pak takovou, která by mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. [32] Stěžejní námitka však spočívá v tom, že návrh na konání místního referenda nedostatky neměl. Podle § 91a odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. se návrhem „u soudu lze za podmínek stanovených zvláštním zákonem domáhat určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky“, a dále „vyhlášení místního referenda“. Tímto zvláštním právním předpisem je § 57 zákona o místním referendu upravující soudní ochranu návrhu přípravného výboru. Ten ve svém prvním odstavci zakládá právo přípravného výboru domáhat se ochrany u soudu podle písm. a) tehdy, pokud „nesouhlasí s výzvou obecního úřadu nebo magistrátu statutárního města k odstranění vad podle § 12 odst. 2“, a podle písm. b), pokud „zastupitelstvo obce nebo zastupitelstvo statutárního města nerozhodlo o návrhu přípravného výboru podle § 13 odst. 1 písm. a) nebo rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí podle § 13 odst. 1 písm. b)“. Pro tyto návrhy jsou v § 57 odst. 2 zákona o místním referendu stanoveny odlišné lhůty a v odstavci 3 i některé odlišné důsledky. To, že mezi těmito návrhy je třeba rozlišovat, již v minulosti Nejvyšší správní soud dovodil (viz např. rozsudek ze dne 8. 10. 2014, čj. Ars 5/2014-28, ve věci referenda o nakládání s odpady na území statutárního města Jihlavy). Na tom nic nemění skutečnost, že i pokud není podán návrh na určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky, není to procesní podmínkou pro vyhlášení místního referenda soudem, který si v takovém případě tuto otázku posoudí jako předběžnou (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2014, čj. Ars 4/2014-99, č. 3148/2015 Sb. NSS, ve věci referenda o zákazu výherních automatů na území statutárního města Ústí nad Labem). Podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu platí: „Nemá-li návrh přípravného výboru náležitosti stanovené podle § 10 a § 11 nebo obsahuje-li nesprávné nebo neúplné údaje, obecní úřad nebo magistrát statutárního města neprodleně písemně vyzve zmocněnce, aby takové nedostatky ve stanovené lhůtě, která nesmí být kratší než 7 dnů, odstranil. Současně obecní úřad nebo magistrát statutárního města návrh přípravného výboru zmocněnci podle potřeby vrátí a o tomto postupu učiní zápis a přiloží k němu kopii návrhu přípravného výboru.“ [33] Prvním petitem se stěžovatel v žalobě proto jednoznačně domáhal ochrany podle § 91a odst. 1 písm. a) a § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu, tedy určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky. Není podstatné, že se druhým petitem domáhal i druhé možné předběžné ochrany ve věcech referenda, tedy vyhlášení místního referenda soudem, v rámci které si případně mohl soud otázku nedostatků návrhu posoudit zároveň jako předběžnou. Stěžovateli nic nebránilo domáhat se určení, že návrh na konání referenda nemá nedostatky, zcela samostatnou žalobou. Jak vyplývá ze shora citovaných zákonných ustanovení, v takovém případě však soudu přísluší pouze určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, tedy to, že výzva obecního úřadu k odstranění vad podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu byla neoprávněná, neboť návrh neměl takové nedostatky, k jejichž odstranění by obecní úřad mohl přípravný výbor vyzvat. Soud tedy nemůže jít nad rámec oprávnění, které má podle § 12 odst. 2 obecní úřad. [34] Jak bylo uvedeno shora, podle § 12 odst. 2 zákona o místním referendu může obecní úřad přezkoumávat návrh pouze z pohledu případné absence náležitostí dle § 10 a 11 zákona o místním referendu, případně z pohledu nesprávných či neúplných údajů. Podle § 10 jsou náležitostmi návrhu přípravného výboru označení území, na němž se má referendum konat, znění otázky (otázek) navržených k rozhodnutí v referendu, odůvodnění návrhu, odhady nákladů, označení zmocněnce z členů přípravného výboru a údaje o členech přípravného výboru. Ustanovení § 11 zákona o místním referendu stanoví náležitosti podpisových listin, mezi které patří i znění otázky či otázek navržených k rozhodnutí v referendu. [35] Ačkoliv se jak v § 10, tak v § 11 zákona o místním referendu hovoří o znění otázek navržených k rozhodnutí v referendu, nevyplývá z nich, že by se měl obecní úřad zabývat tím, zda lze o navržené otázce referendum konat. Tuto pravomoc má podle § 13 odst. 1 zákona o místním referendu totiž až zastupitelstvo obce, jemuž byl bezvadný návrh (ve smyslu § 12) předložen. [36] Uvedený závěr vyplývá i ze stěžovatelem zmiňovaného usnesení Územní plán Běloky. Lze poukázat i na shodný závěr odborné literatury (Rigel, F. Zákon o místním referendu s komentářem a judikaturou. 2011, Praha : Leges, s. 113–115). Lze jej také dovodit i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 6. 2013, čj. Ars 2/2013-59, č. 2919/2013 Sb. NSS, ve věci referenda k výstavbě obchodního zařízení v Plzni, kde soud v bodu [30] dovodil, že možnost účinně zpochybnit přípustnost položené otázky je v řízení o neplatnosti hlasování nebo neplatnosti rozhodnutí v místním referendu dána pouze tehdy, nebyl-li v této věci podán procesně projednatelný návrh podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., tedy návrh na vyhlášení místního referenda, kterým se případně nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva podle § 13 zákona o místním referendu. Ačkoliv se Nejvyšší správní soud v dané věci touto otázkou nezabýval podrobně, neboť nebyla předmětem sporu, je zřejmé, že neměl pochybnosti, že přípustnost otázky položené v referendu se řeší právě až ve fázi rozhodování zastupitelstva o vyhlášení referenda, nikoliv ve fázi přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru obecním úřadem. [37] Správnost tohoto závěru vyplývá i z toho, že vady návrhu ve smyslu § 12 zákona o místním referendu jsou v zásadě vždy odstranitelné (doplnění odůvodnění návrhu nebo dalších podpisů), proto je ostatně nastaven proces napravení těchto vad, který by u neodstranitelných vad nepřicházel v úvahu. Oproti tomu, pokud je shledána zastupitelstvem podle § 13 odst. 1 zákona o místním referendu nepřípustnost položené otázky, jedná se z povahy věci o neodstranitelnou vadu, neboť pro jakkoliv jinak zformulovanou otázku jsou nepoužitelné podpisové listiny, které musí znění otázky obsahovat. I proto § 13 s žádným možným odstraňováním tohoto nedostatku návrhu nepočítá. [38] Lze tak shrnout, že při přezkoumání náležitostí návrhu přípravného výboru podle § 12 zákona o místním referendu obecní úřad zkoumá formální náležitosti návrhu podle § 10 a § 11 zákona o místním referendu a nepřísluší mu zabývat se přípustností navržené otázky. Proto ani soud v řízení o určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky [§ 91a odst. 1 písm. a) a § 57 odst. 1 písm. a) zákona o místním referendu], nezkoumá přípustnost navržené otázky. [39] Krajský soud proto pochybil, pokud návrh na určení, že návrh na konání místního referenda nemá nedostatky, zamítl, ačkoliv z odůvodnění usnesení jednoznačně vyplývá, že žádné nedostatky návrhu podle § 10 a § 11 zákona o místním referendu neshledal a jedinou vytýkanou vadou byla nepřípustnost navržené otázky. [40] Ani Nejvyšší správní soud neshledal, že by návrh takové nedostatky měl. Pro stručnost lze odkázat na vypořádání provedené krajským soudem, neboť ani odpůrce netvrdí, že by závěry krajského soudu v tomto směru byly jakkoliv chybné. [41] S ohledem na to je namístě výrok I. napadeného usnesení krajského soudu zrušit a za použití § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. přímo rozhodnout, že návrh na konání místního referenda žádné nedostatky neměl. III.2 Nejednoznačnost otázky položené v referendu [42] V prvé řadě se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s poukazy stěžovatele na článek 22 Listiny základních práv a svobod a na obecnou interpretační zásadu in favorem libertatis ve věcech ochrany základních práv a svobod, z čehož v hraničních případech vyplývá povinnost upřednostnit konání referenda. Omezení jeho konání je proto třeba vykládat restriktivně a naopak šířeji interpretovat možnosti pro jeho konání (viz stěžovatelem zmiňovaný nález Zcizení pozemků Bystročice a rozsudek ze dne 31. 10. 2012, čj. Ars 4/2012-47, č. 2760/2013 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda ve Chvalovicích, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26, č. 2718/2012 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda v Břežanech). [43] Východiskem pro posuzování určitosti otázek pokládaných v referendu je zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 12. 2012, čj. Ars 2/2012-43, č. 2799/2013 Sb. NSS, ve věci Radnice městské části Praha 7, ve kterém Nejvyšší správní soud učinil mimo jiné následující závěry: „[42] Při rozhodování o jednoznačnosti zvolených otázek je třeba poměřovat předloženou otázku nikoli rigorózním právnickým okem, které i v jednoduché větě typu ‚Tak nám zabili Ferdinanda‘ najde mnohovýznamost, ale reflektovat pohled běžného občana, jenž hlasuje v referendu. Tento koncept je v anglosaském common law známý jako reasonable person a je určitým standardem fiktivní osoby, s níž soudy při poměřování operují. Stručně řečeno: běžný volič musí vědět, o čem rozhoduje, čeho se otázka týká, měl by i rozumět důsledkům svého souhlasu či nesouhlasu v místním referendu. [43] Z nastíněného rámce tedy plyne, že případná nejednoznačnost otázky musí dosahovat určité intenzity a navozovat matoucí a víceznačné interpretace běžnému adresátovi již při prvním čtení. Striktní interpretace by totiž nutně vedla k tomu, že by se zastupitelstva obcí snažila řadu nepohodlných otázek vetovat s poukazem na jejich nejednoznačnost.“ [44] Z judikatury Nejvyššího správního soudu také vyplývá, že při posuzování určitosti otázky položené v referendu se přihlíží k místním reáliím, a tedy srozumitelnosti otázky pro konkrétní osoby oprávněné hlasovat v referendu. Lze při tom přihlížet i k veřejné diskusi o tématu a kampani v souvislosti s referendem, jakož i dalším místním reáliím (viz např. bod [57] rozsudku ve věci Radnice městské části Praha 7, rozsudek ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 3/2012-27, ve věci Návštěvnické centrum Malenovice, nebo bod [30] rozsudku ze dne 13. 11. 2013, čj. Ars 3/2013-29, ve věci Plavecký bazén Brušperk). Stejně formulovaná otázka tak v jednom případě s ohledem na konkrétní místní poměry může být nejednoznačná, zatímco v jiném případě tomu tak nebude. [45] O nejednoznačnosti by se v souvislosti s nyní položenou otázkou dalo hovořit například tehdy, pokud by se v obci diskutovalo o výstavbě několika krytých bazénů s různými investory, nebo by se v místě nacházelo více krytých bazénů a byla vedena diskuse, který z nich má být zbourán, či naopak rekonstruován. Z rozsudku ve věci Plavecký bazén Brušperk je ostatně namístě citovat konkrétní závěry, neboť se velmi blíží nyní posuzované věci: „[30] Lze tedy souhlasit s krajským soudem, že položená otázka je zcela v souladu s parametry podle zákona o místním referendu a je tedy dostatečně určitá. Základním smyslem referenda je zjistit skutečnou politickou vůli hlasujících občanů. Pokud je tedy bazén specifikován jako plavecký (hledisko funkčnosti) a krytý (celoroční provoz), jde o dostatečné vymezení. Není to jakýkoli bazén a ve spojení s konkrétní informační kampaní v Brušperku, projektovou dokumentací a dalšími náležitostmi, je občanům představen zcela konkrétní projekt. Ze spisové dokumentace je navíc zřejmé, že občané měli dostatek informací a věděli, o čem hlasují. V případě bazénu v Brušperku byla nadto informační kampaň k referendu přesvědčivě spojena s návrhem bazénu, projektovou dokumentací, vizualizací a dalšími dokumenty, tedy s konkrétním projektem konkrétního bazénu na konkrétním místě. Pokud tedy občané v referendu hlasovali pro bazén, hlasovali pro bazén ve spojení s konkrétním projektem.“ [46] Jak bylo uvedeno shora, navržená otázka v nyní posuzované věci zněla: „Jste pro krytý bazén ve městě Zubří?“. V rozsudku Plavecký bazén Brušperk zněla položená otázka v referendu: „Jste pro, aby Město Brušperk postavilo krytý plavecký bazén?“. Jediným rozdílem je tak výslovné uvedení, že bazén mělo stavět město, a to, že je užito sloveso „postavit“. Ani v jednom z uvedených znaků však soud žádný zásadní rozdíl neshledává. Vzhledem k tomu, že všem obyvatelům města Zubří musí být zřejmé, že krytý bazén v současnosti nemají, nelze opaku dosáhnout jinak, než jeho výstavbou. Pokud jde o druhý rozdíl, pak je pravda, že by zřejmě bylo přesnější, pokud by bylo specifikováno, že investorem má být město Zubří, byť případně i prostřednictvím jím ovládaných osob, nicméně i tato otázka musí být, jak vyplývá z doložených podkladů, osobám oprávněným k hlasování v místním referendu zcela zřejmá. [47] K tomu soud uvádí, že s ohledem na specifickou povahu přezkumu rozhodnutí krajského soudu ve věci místního referenda Nejvyšší správní soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu je v době jeho rozhodování (viz body [20] až [22] rozsudku ze dne 22. 1. 2015, čj. Ars 7/2014-126, č. 3477/2016 Sb. NSS, ve věci referenda o poloze nádraží v Brně). S ohledem na to tak mohl vyjít i z dokumentů a skutečností, které neměl v době svého rozhodování k dispozici krajský soud. Navíc nelze přehlédnout, že otázka určitosti položené otázky byla krajským soudem posouzena nad rámec sporu účastníků, a proto k ní nesměřovala ani jejich argumentace. Toto posouzení Nejvyšším správním soudem je přípustné a pro účastníky není překvapivé, neboť se k této otázce oba v řízení o kasační stížnosti vyjadřovali a měli k tomu výslovně i příležitost při ústním jednání nejen v rámci provádění dokazování k této otázce (viz obdobně závěry k rušení usnesení krajského soudu z důvodu nepřezkoumatelnosti vyslovené v části III.B rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2016, čj. Ars 4/2015-45, č. 3414/2016 Sb. NSS, ve věci neplatnosti referenda k územnímu plánu obce Černolice). [48] V prvé řadě je třeba poukázat na referendum, které k tématu, byť s jinak položenou otázkou, proběhlo na základě rozhodnutí zastupitelstva odpůrce v červnu roku 2017. Konkrétně byla položena otázka: „Jste pro, aby město Zubří realizovalo projekt Multifunkční areál Zubří – vnitřní bazén pro školy a veřejnost s provozem wellness a provoz bufetu s dětským koutkem a kuželnou, venkovní nerezové bazény se zázemím, a výstavbou Lékařského domu a Komunitního domu pro seniory, dle příslušných pravomocných stavebních povolení?“ Jak poukázal ve vyjádření ke kasační stížnosti odpůrce, oprávněným osobám byl v souvislosti s tímto referendem distribuován leták a informační materiál k projektu multifunkčního centra, ze kterých je zřejmé, že jeho velmi významnou součástí je krytý bazén, i to, že projekt multifunkčního centra v této podobě je postupně obyvatelům prezentován již od června 2015. Je taktéž zřejmé, že investorem má být odpůrce. S tímto referendem související leták odpůrce poukazuje na to, že nelze spojovat rozhodnutí o lékařském domě. [49] Stěžovatelem zmiňovaná petice z dubna 2016 výslovně nehovoří o krytém bazénu, ale dává do protikladu na jedné straně možnost rekonstrukce a zprovoznění venkovního koupaliště a oproti tomu záměr výstavby multifunkčního centra. Je tedy zřejmé, že smyslem je zejména řešení plaveckého vyžití ve městě Zubří. Zároveň poukazuje na nekoncepčnost pro město a nereálnost investičních a provozních nákladů, tedy zjevně nákladů města jako investora. Mezi stranami není sporné, že petici podepsalo okolo 20 % obyvatel města. Obdobně je v článku v Zuberských novinách č. 1/2017 poukazováno na rozdíly mezi rekonstrukcí venkovního koupaliště a výstavbou multifunkčního centra ve spojení s nároky na rozpočet města. Výslovně je také poukazováno na nutnost postavit lékařský dům a domov pro seniory, tedy zjevně i v situaci, že by se zbytek multifunkčního centra (zejména tedy krytý bazén) nerealizoval. Článek v Zuberských novinách č. 2/2017 jasně staví do kontrapozice krytý bazén v rámci multifunkčního areálu a venkovní koupaliště, včetně poukazu na náklady spojené s výstavbou a s provozem krytého bazénu pro město. Za řešení je považováno vyhlášení referenda, kde by se rozhodovalo buď o stavbě krytého bazénu, která bude mít za následek i zbourání kuželny, nebo finančně méně náročnou rekonstrukci venkovního koupaliště, s čímž souvisí možnost stávající kuželnu ponechat. Mezi stranami není sporné, že Zuberské noviny jsou distribuovány do všech domácností v Zubří. [50] Z odůvodnění návrhu na konání místního referenda je zcela zřejmé, že stěžovatel spojuje rozhodování v místním referendu s otázkou výstavby krytého bazénu v rámci výstavby multifunkčního centra a zároveň i obecně poukazuje na vysoké náklady spojené s provozem krytého bazénu, aniž by byl spojen s čímkoliv dalším. Výslovně upozorňuje na zásadní dopad na rozpočet města jak při výstavbě, tak při provozu krytého bazénu. Ačkoliv odůvodnění návrhu podávaného přípravným výborem se povinně nezveřejňuje na úřední desce obecního úřadu, na rozdíl od odůvodnění vyhlášení referenda přímo zastupitelstvem (viz § 14 zákona o místním referendu), lze z něj také vycházet. Jednak je možné odůvodnění přípravného výboru zveřejnit společně s usnesením o vyhlášení místního referenda zastupitelstvem podle § 13 odst. 2 zákona o místním referendu a tím jej zpřístupnit široké veřejnosti, navíc lze považovat za vysoce pravděpodobné, že shodně s odůvodněním návrhu na konání referenda bude přípravný výbor argumentovat i v kampani k referendu. Nedává tak příliš smysl odlišovat věc v rozsudku Plavecký bazén Brušperk. Tam byla hodnocena platnost uvedeného referenda v souvislosti s určitostí předložené otázky mimo jiné i s ohledem na kampaň před referendem. S ohledem na nevyhlášení referenda ještě z povahy věci kampaň v užším smyslu proběhnout nemohla, nicméně i s ohledem na odůvodnění lze předpokládat, jak bude pravděpodobně vedena. [51] Ze shora uvedeného plyne, že běžné oprávněné osobě ve městě Zubří je zřejmé, že předmětem navržené otázky je to, zda má odpůrce vybudovat v rámci plánovaného multifunkčního centra i krytý bazén, potažmo zda má vůbec budovat krytý bazén. Je zřejmé, že hlavním předmětem sporu ve městě je to, zda se má odpůrce v rámci možností snažit pouze o obnovu venkovního koupaliště (byť mu takový závazek i v případě negativní odpovědi na položenou otázku plynout nebude), nebo zda má jít ještě (či samostatně) cestou budování nového krytého bazénu, byť případně v rámci širšího záměru multifunkčního centra. Již z navržené otázky je zřejmé, že spor není primárně veden ohledně dalších uvažovaných částí multifunkčního centra (například domova pro seniory, venkovního koupaliště nebo lékařského domu), ale právě o výstavbu krytého bazénu. Případná negativní odpověď v referendu tak nijak nebude bránit odpůrci v tom, aby případně realizoval jiné části multifunkčního centra. Stejně je závěr, který soud vyvodil z písemných důkazů, vnímán i stěžovatelem, tedy iniciátorem místního referenda. Není důvod se domnívat, že by byly oprávněné osoby zmateny v tom, zda hlasují pouze o krytém bazénu, nebo o celém multifunkčním centru, jak tvrdí odpůrce, neboť v tomto směru je otázka zcela jednoznačná. Je samozřejmě možné, že ekonomickým či technickým důsledkem nemožnosti výstavby krytého bazénu bude i nemožnost realizace některých, nebo i všech dalších, součástí multifunkčního centra. To však nijak nesouvisí s neurčitostí otázky, zejména když vysvětlování důsledků rozhodnutí v referendu může být předmětem kampaně před referendem. [52] Pro přípustnost otázky není podstatné, jestli je výstavba krytého bazénu svázána se zcela konkrétním projektem, nebo jde o obecné odmítnutí výstavby krytého bazénu. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodu [31] rozsudku Plavecký bazén Brušperk, v referendu lze hlasovat i ohledně obecných záměrů jako je výstavba blíže nespecifikované školky, zdravotnického zařízení nebo dětského hřiště. Je tedy zřejmé, že referendum směřuje k odmítnutí výstavby krytého bazénu jak samostatně, tak i v rámci multifunkčního centra. Na tomto závěru nic nemění poukaz krajského soudu na rozsudek Návštěvnické centrum Malenovice. V něm Nejvyšší správní soud pouze uvedl, že jak s ohledem na zvolený název, tak i s ohledem na znalosti místních je zřejmé, že otázka pro místní referendum se týká právě realizace projektu, na který pod uvedeným názvem obec požádala o dotaci. Tím však soud nijak nevylučoval, že by nemohlo být referendum i o obecném záměru. To, zda bude otázka vztažena ke konkrétnímu projektu, nebo bude obecnější, je na úvaze přípravného výboru či zastupitelstva. [53] Nelze se ztotožnit s úvahami krajského soudu, že by mělo hrát roli to, zda se jedná či nejedná o objekt běžné občanské vybavenosti. Takové kritérium v zákoně o místním referendu vůbec není obsaženo. Není důvod, proč by se obyvatelé obce nemohli například vyjádřit k výstavbě obchodu v jejich obci. V místním referendu lze obecně řešit jakékoliv otázky, které patří do samostatné působnosti obce (§ 6 zákona o místním referendu), kromě těch, které jsou zákonem výslovně z rozhodování v referendu vyloučeny (§ 7 zákona o místním referendu). Je samozřejmě obvyklé, že v referendu jsou rozhodovány pouze takové otázky, které zásadnějším způsobem ovlivňují život obce jako územní samosprávné korporace. Nicméně je právě na tomto společenství, aby si také určilo, které otázky považuje za natolik podstatné, aby o nich hlasovalo v referendu, byť by se třeba vnějšímu pozorovateli mohlo zdát, že se jedná o otázky menší důležitosti či zcela bezvýznamné. Nad rámec nosných důvodů rozhodnutí však Nejvyšší správní soud poznamenává, že investice v řádu desítek miliónů a další miliónové náklady na její provoz u města s počtem obyvatel okolo 5 500 samozřejmě mohou zásadně ovlivnit kvalitu života obyvatel. Logickým důsledkem takové investice totiž musí být omezení jiných investic a zpravidla i úvěrové zatížení obce a s ním související omezení investic i v dalších letech. [54] Rozhodně ani nelze souhlasit s tím, že by záporná odpověď na položenou otázku vylučovala i výstavbu bazénu realizovanou soukromým investorem na jeho pozemku, či snad dokonce i výstavbu bazénů „na dvě tempa“. Již z položené otázky, která hovoří o bazénu v jednotném čísle, je zřejmé, že se má jednat o konkrétní jeden bazén, a tedy nikoliv o jakékoliv běžně stavěné soukromé bazény u rodinných domů na území odpůrce. Jak bylo také rozvedeno shora, ze všech dokumentů je zřejmé, že se má rozhodovat o krytém bazénu, jehož investorem a provozovatelem by byl odpůrce, potažmo jím ovládané osoby. Negativní výsledek referenda by tedy neukládal odpůrci činit úkony v samostatné působnosti proti výstavbě krytého bazénu, který by měl zájem realizovat ryze soukromý investor. [55] Nejvyšší správní soud neshledal ani jiné důvody podle § 6, § 7 a § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, pro které by nebyla položená otázka přípustná. Odpůrce pouze tvrdí, že na otázku nelze odpovědět „ano“ nebo „ne“, nicméně to dovozuje pouze z toho, že je položená otázka neurčitá, s čímž se soud neztotožnil. Na otázku jednoznačně odpovědět lze. [56] S ohledem na to, že Nejvyšší správní soud neshledal, že by navržená otázka byla nepřípustná, bylo namístě zrušit výrok II. usnesení krajského soudu. Nebyl také dán žádný důvod pro vrácení věci krajskému soudu, a Nejvyšší správní soud proto v souladu § 110 odst. 2 písm. c) s. ř. s. výrokem III. tohoto rozsudku zároveň vyhlásil místní referendum o stěžovatelem navržené otázce. Výrokem IV. určil termín jeho konání v souladu s návrhem přípravného výboru na konání referenda, který má ve smyslu § 15 zákona o místním referendu přednost před ostatními možnými termíny (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 10. 2014, čj. Ars 3/2014-41, ve věci referenda o zákazu provozování loterií a sázkových her ve městě Štětí). [57] Stěžovatelův návrh, aby se Nejvyšší správní soud vyjádřil k oprávněnosti zastupitelstva vyhlásit referendum s otázkou, která vylučuje znění otázky vyplývající z návrhu přípravného výboru, který byl podán před jednáním daného zastupitelstva, směřuje ke zcela akademickému posouzení bez jakýchkoliv dopadů na projednávanou věc. Stěžovatelem zmiňované referendum již dne 17. 6. 2017 proběhlo a není sporu o tom, že bylo pro nízkou účast oprávněných osob neplatné. Konání referenda požadovaného stěžovatelem tak jednoznačně nebrání ani § 7 písm. h) zákona o místním referendu. V rozsudku ve věci Nádraží Brno v tomto směru Nejvyšší správní soud konstatoval: „Přestože judikatorní význam rozhodnutí Nejvyššího správního soudu nelze v žádném případě podceňovat, není možno vést řízení pouze za účelem vyslovení názorů teoreticky použitelných v dalších předpokládaných řízeních, zcela bez právních účinků na projednávanou věc. V takovém případě není splněna základní podmínka řízení – potřeba ochrany práv.“ Nejvyšší správní soud proto nevidí žádný důvod se i v této věci od uvedených závěrů odchýlit a poskytovat obecný výklad zákona o místním referendu bez právních účinků na nyní projednávanou věc.

decision_1139.txt

k § 35 odst. 1 a § 38 odst. 10 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon) k příloze č. 1 nařízení vlády č. 71/2003 Sb., o stanovení povrchových vod vhodných pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů a o zjišťování a hodnocení stavu jakosti těchto vod (v textu jen „nařízení vlády č. 71/2003 Sb.“) k nařízení vlády č. 401/2015 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech (v textu jen „nařízení vlády č. 401/2015 Sb.“) I. Při nastavování nejvýše přípustné hodnoty emisních limitů a objemu vypouštěných odpadních vod (§ 38 odst. 10 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, ve spojení s nařízením vlády č. 401/2015 Sb., o ukazatelích a hodnotách přípustného znečištění povrchových vod a odpadních vod, náležitostech povolení k vypouštění odpadních vod do vod povrchových a do kanalizací a o citlivých oblastech) je vodoprávní úřad povinen zkoumat reálnou povahu předpokládané činnosti, která bude tyto odpadní vody emitovat. II. Otázka, zda určitý vodní útvar požívá status lososové nebo kaprové vody ve smyslu § 35 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách, je otázka právní, nikoliv skutková. Vodoprávní úřad proto musí považovat za lososovou nebo kaprovou vodu každý vodní útvar (nebo jeho část), který je uveden (nebo jehož část je vymezena) v příloze č. 1 nařízení vlády č. 71/2003 Sb., o stanovení povrchových vod vhodných pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů a o zjišťování a hodnocení stavu jakosti těchto vod, a to bez ohledu na faktický stav tohoto vodního útvaru. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 14. 10. 2021, čj. 51 A 11/2020-142)*) Věc: Hlasy Kozomína z. s. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti D-IE Logistic Prague North s.r.o., o společné povolení a o povolení k nakládání s vodami. Společnost Park Prague North s.r.o. (dále jen „žadatelka“), právní předchůdkyně osoby zúčastněné na řízení, podala dne 6. 3. 2019 k Městskému úřadu Kralupy nad Vltavou, odboru životního prostředí (dále jen „vodoprávní úřad“), žádost o vydání společného územního a stavebního povolení ke stavbě vodního díla - areálové čistírny odpadních vod D8-2 včetně výtlačného potrubí v prostorách areálové haly poskytované holdingu Makro k pronájmu skladu (dále souhrnně jen „ČOV Makro“). Současně s tím žadatelka podala i žádost o povolení k nakládání s vodami spočívající v povolení k vypouštění odpadních vod z ČOV Makro do povrchových vod vodního toku Černávka. Součástí příloh žádosti bylo mj. stanovisko Povodí Labe, s. p. (dále jen „Povodí Labe“) ze dne 19. 11. 2018. V jeho úvodní části jsou rekapitulovány technické údaje projektu ČOV Makro a jeho porovnávání s jinými variantami, načež je konstatováno, že „[z] hlediska zájmů daných § 23a vodního zákona, platným Národním plánem povodí Labe a Plánem dílčího povodí horního a středního Labe (§ 24 až § 26 vodního zákona) je předmětný záměr možný, protože lze předpokládat, že jeho realizací nedojde ke zhoršení stavu dotčeného vodního útvaru, a že záměr nebude mít za následek nedosažení dobrého stavu dotčeného vodního útvaru. Toto hodnocení vychází z posouzení souladu předmětného záměru s výše uvedenými platnými dokumenty.“ Z hlediska dalších zájmů sledovaných vodním zákonem Povodí Labe souhlasilo se záměrem za předpokladu splnění konkrétních podmínek, jejichž podrobný výčet předložilo. Vodoprávní úřad po obdržení žádostí zahájil vodoprávního řízení. Žalobce podáním ze dne 13. 3. 2019 oznámil svou účast v tomto řízení. Dalším podáním uplatnil vůči projektu ČOV Makro řadu námitek. Poukázal na skutečnost, že vodní tok Černávka byl v letním období v letech 2016 až 2018 několik měsíců vyschlý a pokud by byl v takových stavech sucha dotován pouze výtokem z ČOV Makro, pak by se z něj fakticky stala stoka a podmínka vyžadovaná správcem povodí by byla nesplnitelná. Dále mj. namítal, že v projektové dokumentaci nebylo provedeno posouzení vlivu na tok Černávka, ačkoliv stanovisko Povodí Labe jej vyžadovalo. Projektová dokumentace rovněž uváděla posouzení vlivu na recipient za použití směšovací rovnice, což ale po změně koncepce výtlaku do Černávky nebylo už nijak řešeno. Žadatelka ve svém vyjádření reagovala na námitky žalobce s tím, že jeho tvrzení označila za spekulativní a nepodložená. Připomněla, že pro posouzení jakosti je relevantní aplikace tzv. kombinovaného přístupu pro stanovování emisních limitů. Vodoprávní úřad rozhodnutím ze dne 22. 5. 2019 žádostem vyhověl a vydal povolení k nakládání s vodami podle § 8 odst. 1 písm. c) vodního zákona spočívající ve vypouštění čištěných odpadních vod z ČOV Makro do vodního toku Černávka, a to po dobu pěti let v maximálním množství 3,81 l/s, 7280 m3/měsíc a 85 700 m3/rok (výrok I), dále stanovil konkrétní podmínky pro vypouštění odpadních vod (výrok II). Současně vydal společné povolení ve smyslu § 94p zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), jímž schválil záměr ČOV Makro spočívající v umístění a provedení staveb areálové ČOV a výtlačného potrubí. V odůvodnění se vodoprávní úřad vyjádřil i k námitkám žalobce, které posoudil jako nedůvodné. K namítanému riziku, že by se z Černávky mohla stát stoka, vodoprávní úřad připomněl, že ve výroku stanovil pro vypouštění odpadních vod konkrétní podmínky, a to právě proto, aby k tomuto obávanému následku nedošlo. Odkázal přitom primárně na stanovisko Povodí Labe ze dne 19. 11. 2018, přičemž zdůraznil odbornost této instituce ve vztahu ke zhodnocení otázky, zda záměr ČOV Makro může zhoršit stav vodních útvarů či zamezit možnosti jeho zlepšení, přičemž zdůraznil, že správce povodí vydal stanovisko kladné, ovšem s podmínkami, jež byly promítnuty do výroku o nakládání s vodami. S poukazem na tuto skutečnost vodoprávní úřad vyhodnotil jako nedůvodné všechny ostatní námitky žalobce směřující do problematiky jakosti vod. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce rozsáhlé odvolání, ke kterému připojil listinu ze dne 5. 6. 2019 nazvanou „Odborné vyjádření znalce k projektové dokumentaci ČOV a výtlačného potrubí ‘‘Areálová ČOV D8-2 + výtlačné potrubí‘‘“, kterou vypracoval znalec Ing. Petr Formánek. Text odvolání byl zčásti založen na přepisu hodnotících závěrů Ing. Formánka. Žalobce zpochybňoval zejména relevanci stanoviska Povodí Labe ze dne 19. 11. 2018, které považoval za vnitřně rozporné, neboť na jednu stranu konstatovalo nevyhovující kapacitu a jakost, na druhou stranu však vyhovělo tomu, aby do toku Černávky byla zaústěna odpadní voda z ČOV v množství až 3,81 l/s. Podle žalobce vodoprávní úřad jen nekriticky přebral závěry tohoto stanoviska, ale sám neučinil žádnou úvahu o stavu dotčeného vodního útvaru. S odkazem na vyjádření Ing. Formánka žalobce dále namítal, že míru celkového znečištění po zaústění přečištěných odpadních vod bylo potřeba stanovit pomocí směšovací rovnice, a na základě toho stanovit maximální míru znečištění. S poukazem na toto vyjádření žalobce rovněž namítal, že vodoteč Černávka se v úseku přibližně 3,5 km od místa plánovaného vypouštění nachází na seznamu kaprových vod, jak plyne z přílohy č. 2 nařízení vlády č. 71/2003 Sb., což dle žalobce nebylo v prvostupňovém rozhodnutí ani v projektové dokumentaci žádným způsobem řešeno. V dalších částech odvolání žalobce namítal vady projektové dokumentace, konkrétně porovnával míru produkce odpadních vod a četnost jejich vypouštění předvídaných v projektové dokumentaci s parametry schválenými pro čistírnu odpadních vod Kozomín (dále jen „ČOV Kozomín“), do které je zaústěna kanalizace ze stávajícího areálu, přičemž žalobce požadoval vyhodnocení, zda navrhovaná ČOV Makro bude mít dostatečný čistící účinek v porovnání s dosavadní ČOV Kozomín. Dle žalobce přitom v projektové dokumentaci scházela relevantní data pro ověření účinnosti čištění pro jednotlivé ukazatele znečištění. Žalovaný si v průběhu odvolacího řízení vyžádal od Povodí Labe doplnění jeho stanoviska ze dne 19. 11. 2018, a současně s tím mu položil tři dotazy: 1) zda v případě nevyhovující jakosti vody a minimálního průtoku v toku Černávky lze tento tok zatížit vypouštěním dalšího množství odpadních vod; 2) zda vypouštění dalšího množství odpadních vod do Černávky nezabrání do budoucna – i po realizaci opatření navržených v plánech povodí – zlepšení dobrého stavu daného vodního útvaru; 3) zda je možné při použití kombinovaného přístupu hodnocení vlivů navrhovaného vypouštění stanovit emisní limity v souladu s právními předpisy a zároveň na úrovni, kterou Povodí Labe uvedlo ve svém stanovisku ze dne 19. 11. 2018. Povodí Labe této výzvě žalovaného vyhovělo doplňujícím stanoviskem ze dne 25. 10. 2019. K první otázce žalovaného Povodí Labe uvedlo, že po posouzení okolností v dotčené lokalitě považuje zatížení vodního toku navrhovaným vypouštěním za přípustné. Poukázalo přitom na jemu známé lokální okolnosti, kdy tok Černávky je historicky ovlivněn celou řadou bodových zdrojů znečištění z komunálních ČOV, z nichž některé jsou před plánovanou intenzifikací nebo v nevyhovujícím stavu a svým provozem se významně podílí na zatížení daného toku, představují tedy historické a v současnosti již nevyhovující technologické zatížení vodního toku. Dle Povodí Labe však kvalitu daného toku nemůže zhoršit, dojde-li zde k umístění nové ČOV respektující limity nejlepší dostupné technologie (BAT). Ke druhé otázce žalovaného Povodí Labe uvedlo, že dle jeho názoru „povolení tohoto konkrétního záměru s největší pravděpodobností nezabrání budoucímu dosažení dobrého stavu tohoto vodního útvaru, přestože v kombinaci s dalšími případnými podobnými záměry, při kumulaci zatížení toku odpadními vodami by již mohlo být dosaženo bodu, který znemožňuje dosažení dobrého stavu tohoto vodního útvaru“. Ke třetí otázce žalovaného Povodí Labe uvedlo, že ji není schopno zodpovědět, pouze zkonstatovalo, že v rámci vlastní činnosti používá pro stanovení ovlivnění kvality vody metodu směšovací rovnice, která pracuje s aktuálními daty jak ze zdrojů Českého hydrometeorologického ústavu, tak i z monitoringů a evidencí pořizovaných samotným správcem vodního toku. Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 12. 2019 odvolání žalobce zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. K většině odvolacích bodů (k těm, které „vesměs vycházejí z odborného znaleckého posudku“) žalovaný při rozhodování o odvolání nepřihlédl z důvodu koncentrace řízení podle § 82 odst. 4 správního řádu. K ostatním odvolacím bodům se žalovaný vyjádřil věcně. Nepovažoval za opodstatněné, že by realizace ČOV Makro měla být nepřípustná kvůli nedostatečné vodnosti Černávky. V tomto směru odkázal na obě stanoviska Povodí Labe, přičemž zdůraznil, že právě Povodí Labe je tím, kdo má k dispozici nejvíce dat o stavu povrchových vod v dané lokalitě, a navíc je dle žalovaného dostatečně erudováno k tomu, aby mohlo posoudit dopad realizace ČOV Makro na danou lokalitu. Explicitně se přitom ztotožnil s částí stanoviska Povodí Labe ze dne 19. 11. 2018, v níž bylo akcentováno, že i navzdory malé vodnosti Černávky a nedostatečné jakosti jejích vod je vypouštění odpadních vod z nově navrhované ČOV Makro možné. Za částečně oprávněnou žalovaný shledal odvolací námitku, že součástí projektové dokumentace nebyl výpočet ovlivnění jakosti vody v místě vypouštění, neboť i když platná legislativa začlenění tohoto výpočtu výslovně nepožaduje, musí projektant navrhnout technologii tak, aby vypouštěná voda významným způsobem nezhoršovala jakost vody v recipientu, a jedním ze způsobů, jak tento vliv kvantifikovat, je výpočet pomocí směšovací rovnice. Současně však žalovaný dodal, že v případě ČOV Makro šlo o specifickou situaci, kdy po její realizaci dojde k převedení podstatného množství odpadních vod dosud sváděných do obecní ČOV Kozomín, což dle žalovaného bude mít pozitivní efekt, neboť dojde k odlehčení přetížené ČOV Kozomín na technologicky lepší ČOV Makro, která bude vypouštět odpadní vodu s mnohem menším zbytkovým znečištěním. Z tohoto důvodu žalovaný neshledal podstatnou vadu projektové dokumentace, neměl-li projektant k dispozici výsledky déletrvajícího monitoringu jakosti vody v Černávce. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného u Krajského soudu v Praze. V žalobě mj. namítal, že vodoteč Černávka je zařazena na seznam kaprových vod, a to v úseku přibližně 3,5 km od místa plánovaného vypouštění odpadních vod do kaprových vod. Tuto skutečnost však žalovaný zcela přešel, ačkoliv nebyla řešena v projektové dokumentaci ani celkově v řízení na prvním stupni. Žalobce dále namítal, že se žalovaný nedostatečně vypořádal s otázkou nastavení podmínek pro nakládání s vodami, neboť pouze odkázal na doplňující stanovisko Povodí Labe ze dne 25. 10. 2019, aniž by se sám vyjádřil k tomu, že tyto podmínky ani jimi sledované cíle nejsou konkrétně vymezeny. Žalovaný jen odkázal na způsobilost Povodí Labe, aniž by se vypořádal s vyjádřením Ing. Formánka ze dne 5. 6. 2019, jímž byly závěry Povodí Labe odborně zpochybňovány. V tomto rozsahu žalobce považoval napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Navíc poukazovalo-li vyjádření Ing. Formánka na nežádoucí stav toku Černávky a jeho úplné vyschnutí, pak měl žalovaný po obdržení tohoto poznatku činit kroky k reálnému objasnění skutkového stavu ve veřejném zájmu. Žalobce dále nesouhlasil se způsobem vypořádání své odvolací námitky směřující do otázky způsobu ředění vody v Černávce a ovlivnění její jakosti v místě vypouštění. Byť žalovaný dal této námitce zčásti zapravdu, tak zároveň dovodil, že by monitoring jakosti vody v Černávce neposkytl reálný obraz. S tím ovšem žalobce nesouhlasil, neboť v souvislosti se stanovením konkrétních podmínek pro vypouštění odpadních vod je třeba vycházet z konkrétně zjištěného skutkového stavu, nepostačí pouhé úvahy a nekvalifikované odhady. O tom, že stav vodoteče Černávka je nevyhovující, dle žalobce vypovídá i doplňující vyjádření Povodí Labe ze dne 25. 10. 2019, které výslovně připouští, že mělo být provedeno mísení vody ve vodoteči tzv. metodou směsného vzorce, oproti kombinovanému přístupu hodnocení vlivů. K podpoře svých argumentů ohledně nežádoucího stavu Černávky, zejména pokud jde o jakost a vodnost, žalobce odkázal na znalecký posudek Ing. Formánka ze dne 31. 1. 2020, který navrhl jako důkaz. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně zdůraznil, že odpadní vody z dotčeného areálu jsou v současné době směřovány do ČOV Kozomín a do budoucna se počítá s jejich přečištěním v nové ČOV Makro. Namítaný rozpor s § 35 vodního zákona považoval žalovaný za manipulativní tvrzení, neboť dle tohoto ustanovení se seznam lososových a kaprových vod stanoví nařízením vlády č. 71/2003 Sb., v němž je Černávka uvedena pod identifikátorem č. 113260000100, nicméně tok s tímto identifikátorem se v příloze č. 1 předmětného nařízení vůbec nevyskytuje. Navíc pokud je vodní tok Černávky po část roku zcela vyschlý, pak dle žalovaného logicky nebude vhodný pro život lososovitých a kaprovitých ryb. V této souvislosti žalovaný kladl značný důraz na odbornou hodnotu stanovisek Povodí Labe, jež se k záměru vyjádřilo kladně a jehož závěry správním orgánům nepřísluší přezkoumávat. Žalovaný rovněž nerozuměl tomu, v čem žalobce spatřoval nezákonnost, pokud jde o namítané použití kombinovaného přístupu hodnocení zmiňované v doplňujícím stanovisku Povodí Labe ze dne 25. 10. 2019, neboť tento postup správní orgány používají v souladu s § 2 písm. j) nařízením vlády č. 401/2015 Sb. Dále byl žalovaný přesvědčen, že závěry předkládané Ing. Formánkem byly nedůvodné, neboť hodnoty jakosti vypouštěných odpadních vod i limity pro jejich vypouštění byly dostatečně stanoveny prvostupňovým rozhodnutím, v němž byly (ve spojení se stanoviskem Povodí Labe ze dne 19. 11. 2018) dostatečně vypořádány otázky možného zatížení toku Černávky, ať už ve vztahu k jeho zhoršení nebo nemožnosti jeho zlepšení. Žalovaný opětovně zdůraznil, že do toku Černávky jsou již v současnosti sváděny odpadní vody z provozu jiných ČOV a žádná nenávratná ekologická havárie zde nenastala. Naopak, je-li koryto Černávky podstatnou část roku vyschlé, což ani žalobce nerozporuje, pak dle žalovaného vypouštění dalších odpadních vod může stávající průtok jedině zvýšit. Na vyjádření žalovaného zareagoval žalobce obsáhlou replikou. K argumentaci žalovaného, že Černávka je v nařízení uvedena s identifikátorem 113260000100, který není uveden v příloze č. 1 nařízení vlády č. 71/2003 Sb., žalobce uvedl, že žalovaný se tímto tvrzením patrně snažil dovodit, že se jedná o různé vodní toky. To však není v souladu se skutečností, jak vyplývá z údajů v Centrální evidenci vodních toků (dále jen „CEVT“) na webu Ministerstva zemědělství. Zmínil-li se žalovaný o tom, že tok Černávky patrně není pro život lososových a kaprových ryb vhodný z důvodu vyschlého koryta po větší část roku, pak žalobce oponoval, že zatřídění vodního toku je věcí orgánů veřejné moci, proto považovaly-li za nutné stanovit pro vodní tok Černávky určitý stupeň ochrany, pak by to žalovaný i vodoprávní úřad měli bez dalšího respektovat. Navíc i vodoprávní úřad se ve svém rozhodnutí ze dne 6. 12. 2019, jímž obci Kozomín uložil opatření k nápravě v souvislosti s provozem ČOV Kozomín, výslovně zmiňoval o riziku ohrožení vodních ekosystémů, proto bylo liché tvrzení žalovaného, že by tok Černávky nebyl pro život ryb vhodný. Dle žalobce na tom nic nemění ani skutečnost, že koryto Černávky je po část roku vyschlé, neboť pokud se v určitém období voda v korytu nachází, pak může doputovat do míst doposud vhodných pro život ryb a z tohoto hlediska může vypouštění odpadních vod tyto toky poškodit. Navíc není-li v korytu dostatek vody, pak již nelze hovořit o vypouštění odpadních vod do vod povrchových, nýbrž do vod podzemních (kam tyto odpadní vody vsáknou), což však vodní zákon neumožňuje. V další části repliky žalobce rozvinul svou námitku brojící proti způsobu, jímž žalovaný a vodoprávní úřad přistupují ke stanoviskům Povodí Labe. Žalobce nepopíral, že správní orgány mohou z těchto stanovisek vycházet, avšak nemohou je přejímat, aniž by hodnotily jejich soulad s právními předpisy, k čemuž odkázal na komentářovou literaturu a závěry rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 27. 2. 2014, čj. 30 A 57/2012-84. Žalobce přitom považoval konstatování Povodí Labe o nemožnosti zhoršení stavu vodního útvaru za ničím nepodložené tvrzení, k jehož potvrzení či vyvrácení žalobce již v průběhu řízení požadoval doložení konkrétních výpočtů. Dle žalobce se v daném případě nejednalo o standardní odpadní vody, ale o průmyslové odpadní vody ve smyslu § 2 písm. a) nařízení vlády č. 401/2015 Sb., jejichž vypouštění vyžaduje užití jiných technologií s jinými parametry. V této souvislosti žalobce připomněl, že ČOV Makro má sloužit pro haly výrobně skladovacího areálu. K tomu žalobce poukázal na konkrétní části projektové dokumentace, v nichž je konstatováno, že haly výrobně skladovacího areálu jsou konstruovány jako univerzální koncepce umožňující změnu nájemce bez zásadních stavebních úprav, z čehož žalobce dovozoval, že objekty v areálu Makro bude možno využívat k různorodým průmyslovým činnostem prakticky jakýmkoliv nájemcem a charakter vypouštěných odpadních vod tak nelze předem odhadnout. Navrhovaná ČOV Makro proto nemusí být na určitý charakter znečištění vůbec připravena. Žalobce rovněž upozornil na vznik havárií na stávající ČOV Kozomín způsobených nadměrnými nátoky z průmyslové zóny. Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření k žalobě předně zdůraznila, že žalobce kontinuálně zneužívá procesních práv a napadá veškeré postupy související s areálem CTP-Park, přičemž argumenty, které uplatňuje v řízení jednom, protiřečí argumentům uplatňovaným v řízení druhém. Tento postup ze strany žalobce považovala za čistě účelový a šikanózní. Žalobce přitom pomíjel, že i kdyby došlo ke zrušení všech rozhodnutí vydaných v souvislosti s předmětnou ČOV, bude jediným výsledkem opětovné projednání záměru, nelze si však představit úplné zastavení činnosti subjektů působících v dotčené průmyslové zóně obce Kozomín. V této souvislosti osoba zúčastněná na řízení připomněla, že nelze pomíjet legitimní očekávání vlastníka nemovitých věcí v dané průmyslové zóně, který může a bude provádět činnosti a výstavbu pro danou zónu určené. Snahu žalobce tomuto zabránit je nutno hodnotit jako snahu přivodit nedůvodnou újmu a zneužívání práv. Újmu působenou žalobcem osoba zúčastněná na řízení vnímá o to více, že na vlastní náklady buduje novou ČOV, která má snížit imise do vodotečí působené nedostatečně funkční ČOV Kozomín, na které dochází k pravidelným haváriím. I přesto se žalobce snaží výstavbu nové ČOV blokovat. Osoba zúčastněná na řízení proto žádala, aby soud takovému jednání neposkytoval ochranu. Dále se vyjádřila k dílčím žalobním námitkám brojícím proti postupu v řízení, které považovala za nedůvodné a účelové, neboť neshledávala v postupu správních orgánů nic, čím by došlo ke zkrácení práv žalobce. Správní rozhodnutí obou stupňů považovala za přezkoumatelná, založená na dostatečně zjištěném skutkovém stavu a souladná s právními předpisy. Dále se ohradila proti žalobcem zdůrazňovanému zájmu na ochranu životního prostředí, kdy z argumentace žalobce ani navzdory četným citacím ze znaleckého posudku a z ustanovení právních předpisů nevyplývalo, jak by nově budovaná ČOV Makro měla zhoršit stav životního prostředí oproti stavu stávajícímu. Efekt nově vybudované ČOV Makro je přesně opačný, tedy přínosný. Osoba zúčastněná na řízení opětovně zdůraznila, že v ČOV Makro jsou v souladu s požadavky zákona použity co nejúčinnější a nejpokročilejší technologie zneškodňování odpadních vod. Svou argumentaci podpořila předložením znaleckého posudku Ing. Kozického ze dne 2. 10. 2021. U ústního jednání se soud vypořádal se závěry znaleckých posudků. Pokud jde o poznatky plynoucí ze znaleckého posudku Ing. Formánka ze dne 31. 1. 2020, soud uvedl, že znalec se v něm snažil zodpovídat především otázky právní, zejména pokud jde o nastavení emisních limitů dle nařízení vlády č. 401/2015 Sb. Z hlediska zodpovězení otázek odborně skutkových (jichž v posudku nebylo mnoho) soud považoval za nejpodstatnější, že při místních šetřeních znalce bylo koryto Černávky opakovaně nedostatečně vodné, přičemž tato nedostatečná vodnost dle názoru znalce nebude schopna vypouštěné odpadní vody dostatečně naředit. Dle znalce mají odpadní vody vypouštěné z ČOV Makro povahu vod průmyslových, což znalec dovozuje především ze skutečnosti, že v hale Makro by měla být provozována potravinářská výroba. Povahu odpadních vod coby vod průmyslových nezpochybňoval ani „oponentní“ znalecký posudek Ing. Kozického ze dne 2. 10. 2021. Z hlediska skutkových zjištění tento znalec nesouhlasil s tím, že by tok Černávky nebyl dostatečně vodný, neboť zjištění Ing. Formánka přisuzoval dřívějším suchým obdobím; při šetřeních na podzim 2021 v korytě Černávky voda tekla. Další otázky zodpovídané oběma znalci se týkaly především posuzování souladu záměru s právními předpisy. V hodnocení skutkově-odborných otázek soud nespatřoval mezi oběma znaleckými posudky žádnou zásadní kolizi. Krajský soud v Praze rozhodnutí žalovaného i vodoprávního úřadu zrušil a věc vrátil vodoprávnímu úřadu k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) VI.2 Otázka nastavení podmínek pro vypouštění odpadních vod [47] Další klíčový okruh žalobních bodů se týká otázky, zda správní orgány dostatečně vyhodnotily nastavení podmínek pro povolované nakládání s vodami a od toho se odvíjející ovlivnění jakosti vod v recipientu Černávce. Vodoprávní úřad při hodnocení této otázky vycházel zejména ze stanoviska Povodí Labe ze dne 19. 11. 2018, žalovaný dále z doplňujícího stanoviska Povodí Labe ze dne 25. 10. 2019. [48] Soud považuje za vhodné nejprve vyjasnit povahu stanovisek vydávaných Povodím Labe a míře jejich závaznosti pro rozhodování správních orgánů: [49] K problematice závaznosti stanovisek Povodí Labe se Krajský soud v Praze vyjádřil již v rozsudku ze dne 27. 11. 2014, čj. 47 A 15/2012-152, v němž mj. uvedl: „Soud si je na jednu stranu vědom, že [Povodí Labe] je oproti ostatním účastníkům (fyzickým a právnickým osobám soukromého práva) poněkud specifickým subjektem, neboť jde o zákonem zřízený státní podnik (srov. zákon č. 305/2000 Sb., o povodích, ve znění pozdějších předpisů) vykonávající zvláštní činnosti svěřené zákonem (srov. např. § 21, § 48, § 53 a § 54 vodního zákona), navíc jeho stanoviska mohou být obligatorním podkladem pro některé typy vodoprávních rozhodnutí [srov. např. § 54 odst. 4 v návaznosti na § 8 odst. 1 písm. a) až c), § 14 odst. 1 písm. a) až c), § 15, § 17 a § 18 vodního zákona]. Na druhou stranu samotný veřejnoprávní charakter [Povodí Labe] nemění nic na tom, že ve správním řízení má tento subjekt postavení účastníka jako kdokoliv jiný (§ 7 odst. 1 správního řádu). Správce povodí není totéž co dotčený orgán (srov. § 149 odst. 1 správního řádu), jeho stanoviska – byť třeba pro určitý typ rozhodnutí zákonem obligatorně vyžadovaná jako podklad – nemají pro rozhodování vodoprávních úřadů závazný charakter.“ Od tohoto závěru nemá soud důvod se v nyní posuzované věci jakkoli odchýlit. Proto konstatuje, že Povodí Labe (ani jiný správce vodních toků) nemá kompetence orgánu veřejné moci, a v tomto kontextu je nutno vnímat i význam stanovisek, která poskytne ke stavebním záměrům týkajících se jimi spravovaných vodních toků. Tato stanoviska přitom nemají charakter závazných stanovisek, která by správní orgán (zpravidla vodoprávní úřad) musel do svého rozhodnutí bezvýhradně převzít, a to ani v případech, kdy správce povodí poskytuje své stanovisko obligatorně (srov. § 54 odst. 4 vodního zákona). V této souvislosti je zcela nepřípadný odkaz žalobce na rozsudek Krajského soudu v Plzni čj. 30 A 57/2012-84, neboť ten se týkal přístupu správních orgánů k závazným stanoviskům dotčených orgánů dle § 149 správního řádu, do této množiny však stanoviska správců povodí ani správců vodních toků nepatří (a to právě proto, že uvedené subjekty vůbec nejsou orgány veřejné moci, logicky tudíž ani dotčené orgány). [50] Se stanoviskem správce povodí či správce vodního toku (kteří zpravidla bývají týmž subjektem, jako v případě Povodí Labe) tudíž správní orgány musejí naložit jako s kterýmkoliv jiným důkazem, tj. mohou se ztotožnit s poznatky z nich plynoucími, ale stejně tak se vůči nim mohou vymezit a odmítnout je (srov. § 50 odst. 4 správního řádu), přičemž svůj postup jsou povinny odůvodnit (§ 68 odst. 3 správního řádu). Argumentoval-li žalovaný ve vyjádření k žalobě tím, že „[p]okud správce toku souhlasil s podmínkami ČOV, pak správnímu orgánu nepřísluší jeho odborné vyjádření přezkoumávat“, pak tento právní názor je třeba korigovat, neboť je tomu přesně naopak: správní orgán nejenže může, ale dokonce musí zhodnotit obsah vyjádření správce vodního toku z hlediska jejich pravdivosti, správnosti a zákonnosti. Jde totiž o podklad jako kterýkoliv jiný, jenž pro výslednou podobu rozhodnutí může i nemusí mít význam. V tomto směru soud přisvědčuje argumentaci v žalobcově replice, že správní orgány nemohou stanoviska správců povodí (potažmo správců vodních toků) přebírat zcela nekriticky. [51] Právě v nekritickém odkazování na závěry stanovisek Povodí Labe soud spatřuje první zásadní nedostatek. Žalovaný zjevně vycházel z premisy, že nevyjádřil-li se správce vodního toku k záměru týkajícího se tohoto toku negativně, pak je navrhované nakládání s vodami (vypouštění odpadních vod) bez dalšího přípustné. Přitom však přehlíží, že žalobce v odvolání brojil mj. právě proti tomu, že odpadní vody vypouštěné z ČOV Makro do toku Černávky mohou zásadním způsobem ovlivnit jakost vod v tomto toku, čímž otevřel i právní otázku, zda emisní limity vypouštěných odpadních vod a jejich objem byly v podmínkách prvostupňového rozhodnutí nastaveny v souladu s požadavky právních předpisů. [52] Právní režim odpadních vod je vymezen v § 38 vodního zákona, v jehož odstavci 5 větě druhé se uvádí, že je-li zneškodňování odpadních prováděno formou vypouštění do vod povrchových, je subjekt provádějící toto vypouštění povinen dodržovat podmínky uložené vodoprávním úřadem. Povinnost vodoprávního úřadu nastavit tyto podmínky je rámcově vymezena v § 38 odst. 10 větě první a druhé vodního zákona, podle něhož při povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových nebo podzemních stanoví vodoprávní úřad nejvýše přípustné hodnoty množství a koncentrace vypouštěného znečištění (emisní limity) a objemu vypouštěných vod. Při povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových je vázán ukazateli vyjadřujícími stav vody ve vodním toku, normami environmentální kvality, ukazateli a hodnotami přípustného znečištění povrchových vod, ukazateli a nejvýše přípustnými hodnotami ukazatelů znečištění odpadních vod (emisní standardy) stanovenými nařízením vlády a náležitostmi a podmínkami povolení k vypouštění odpadních vod, včetně specifikací nejlepších dostupných technologií v oblasti zneškodňování odpadních vod a podmínek jejich použití, které stanoví vláda nařízením a nejlepšími dostupnými technikami v oblasti zneškodňování odpadních vod. Konkrétní postup, jak vodoprávní úřad tyto podmínky nastaví, podrobně upravuje nařízení vlády č. 401/2015 Sb. Podle § 5 odst. 2 tohoto nařízení (ve spojení s § 38 odst. 10 větou první a druhou vodního zákona) stanoví vodoprávní úřad emisní limity maximálně do výše tzv. emisních standardů, které lze (zjednodušeně řečeno) chápat jednak jako vyjádření hmotnostního množství konkrétní znečišťující látky obsažené v určitém objemu odpadní vody při jejím průchodu čistícím zařízením (tzv. koncentrace ukazatelů znečištění), při jejichž překročení není vypouštění možné, a dále též jako vyjádření procentuálního úbytku konkrétní znečišťující látky v určitém objemu odpadní vody při jejím průchodu čistícím zařízením (tzv. účinnost čištění), při jehož podkročení není vypouštění možné. Závazné emisní standardy jsou stanoveny v příloze č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb., přičemž pro odpadní vody vypouštěné z komunálních čistíren (tj. odpadní vody splaškové vzniklé produkcí lidského metabolismu) platí standardy dle části A přílohy č. 1 zmiňovaného nařízení. Ovšem v případě, že vypouštěné odpadní vody vznikly jako produkt průmyslové činnosti, pak musejí být dodrženy emisní standardy stanovené v části B přílohy č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb. Určení, do které kategorie budou zkoumané odpadní vody spadat, tedy zda do „běžných“ splaškových či do průmyslových vod, se odvíjí právě od charakteru výrobní činnosti původce odpadních vod, kdy jednotlivé charakteristicky výrobních činností jsou rozlišovány podle tzv. klasifikace CZ-NACE (tj. Klasifikace ekonomických činností dle sdělení Českého statistického úřadu č. 244/2007 Sb.). Tato klasifikace musí být rovněž obsažena ve výroku povolení k vypouštění odpadních vod [§ 3 odst. 1 písm. b) nařízení vlády č. 401/2015 Sb.]. Od charakteru výrobní činnosti původce odpadních vod se totiž odvíjí nejen rozlišení, zda původcem produkované odpadní vody budou spadat do „přísnější“ kategorie vod průmyslových, ale má též vliv na hodnoty emisních standardů, které jsou i v rámci kategorie průmyslových vod různé v závislosti na konkrétním průmyslovém odvětví a jeho klasifikaci dle CZ-NACE (srov. tabulku č. 2 přílohy č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb.). [53] Předchozí odstavec lze zjednodušeně shrnout následovně: emisní limity stanovené v podmínkách povolení k vypouštění odpadních vod se odvíjejí od toho, jaká činnost emituje odpadní vody, o jejichž vypouštění se žádá. Proto obdrží-li vodoprávní úřad žádost o vypouštění odpadních vod do vod povrchových, musí si předně ujasnit, jaký charakter činnosti původce odpadních vod vyvíjí. Jde-li o činnost ekonomickou (což mimo případy domácích ČOV bude zpravidla vždy), pak si musí vodoprávní úřad ujasnit, pod jaký kód klasifikace CZ-NACE daná činnost spadá. V závislosti na této klasifikaci je povinen stanovit konkrétní emisní limity tak, aby odpovídaly emisním standardům dle přílohy č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb. (přičemž od správného klasifikačního zařazení se odvíjí volba správné tabulky s hodnotami emisních standardů v příloze č. 1). [54] V nyní posuzované věci si však vodoprávní úřad charakter výrobní činnosti produkující odpadní vody dostatečně neujasnil. Ve výroku prvostupňového rozhodnutí je uvedena specifikace kódem CZ-NACE 68.20.2 (Pronájem vlastních nemovitostí nebo pronajatých nemovitostí s nebytovými prostory), a kódem CZ-NACE 68.20 (Pronájem a správa vlastních nebo pronajatých nemovitostí), z čehož je zřejmé, že za původce odpadních vod byla považována nájemní činnost. To však soud považuje za absurdní. Vlastník areálu CTP-Park samozřejmě může pronajímat areálové haly jiným subjektům (v případě haly D8-2 zjevně ve prospěch holdingu Makro), nicméně předmětem činností fakticky vyvíjených v tomto areálu zjevně nebude pouze nájem „sám o sobě“. Z hlediska posuzování podmínek pro vypouštění odpadních vod je podstatné, jaké činnosti jsou v předmětném areálu prováděny reálně, popřípadě jaké plánovaně budou prováděny, přičemž nelze očekávat, že by si určitý obchodní subjekt pronajal výrobní halu „jen tak“, aniž by v ní vykonával nějakou konkrétní (např. výrobní) činnost. Z průběhu řízení je naopak zřejmé, že okruh činností reálně prováděných či zamýšlených v areálu CTP-Park je či bude podstatně širší než nic neříkající pronajímání nemovitostí. Jak znalecký posudek Ing. Formánka ze dne 31. 1. 2020, tak znalecký posudek Ing. Kozického ze dne 2. 10. 2021 se shodují v tom, že odpadní vody z předmětného areálu budou emitovány především z potravinářské výroby, tudíž svým složením budou odpovídat jak vodám splaškovým, tak i průmyslovým (zde se znalci liší toliko v názoru na souladnost nastavených podmínek s právními předpisy, nikoliv však v názoru na emitující činnost). K tomu soud konstatuje, že tato skutečnost je i bez odborných znalostí relativně snadno odvoditelná z projektové dokumentace, v jejíž souhrnné technické zprávě v části B.1 se mj. uvádí: „Předmětem dokumentace je výstavba areálové čistírny odpadních vod pro plánovaný provoz spol. Makro umístěným v hale D8-2A. Areálová ČOV je navržena v kapacitě 2579 EO [ekvivalentních obyvatel – pozn. soudu] tak, aby sloužila pro plánovaný provoz Makro, tak pro sousední halu ve výstavbě (hala D8-2B). Dále bude do této ČOV napojena stávající hala D8-1, která je v současné době napojena na obecní ČOV v Kozomíně. Taktéž je areálová ČOV připravena pojmout odpadní vody z plánovaného rozvoje CTP-Parku, který se nachází severně od řešeného území (haly D8- až D8-6). Pro čištění masného provozu [sic!] Makro je ČOV doplněna o floatační jednotku.“ Uvedené je poměrně zřetelným signálem k tomu, že zdrojem odpadních vod směřovaných do plánované ČOV Makro má být mj. masná výroba, což by potvrzovalo verzi předvídanou v žalobcem předloženém znaleckém posudku Ing. Formánka ze dne 31. 1. 2020, že z hlediska charakteru činnosti se skutečně mohlo jednat o výrobu potravinářských výrobků ve smyslu klasifikace CZ-NACE 10.00 (byť nelze a priori vyloučit ani jiné průmyslové činnosti). V neposlední řadě nelze pominout ani poměry v posuzované lokalitě, neboť ČOV Makro má být situována do areálu CTP-Park tvořícího rozsáhlou plochu průmyslové výroby na okraji obce. [55] Za těchto okolností neobstojí – žalovaným nijak nekorigované – nazírání vodoprávního úřadu, který v prvostupňovém rozhodnutí klasifikoval očekávanou výrobní činnost nic neříkajícím způsobem toliko jako pronájem nemovitostí (kódy CZ-NACE 68.20.2, 68.20), aniž by se zamyslel nad tím, že převažujícím zdrojem produkovaných odpadních vod směřovaných na ČOV Makro bude velmi pravděpodobně průmyslová činnost a jaké druhy této činnosti by to měly být. Tím pádem nemůže obstát ani stanovení emisních limitů dle výroku I prvostupňového rozhodnutí, jež sice odpovídá emisním standardům pro komunální čistírnu ve smyslu části A přílohy č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb., nikoliv však emisním standardům pro průmyslové vody ve smyslu části B přílohy č. 1 téhož nařízení. Akcesoricky pak neobstojí ani podmínky na dodržování emisních limitů dle požadavků výroku II bodů 4 až 7 prvostupňového rozhodnutí, jež jsou provázány právě s požadavky specifikovanými ve výroku I téhož rozhodnutí. [56] Pro lepší přehlednost soud předkládá srovnávací tabulku (obdobnou použily též oba znalecké posudky, srov. bod 2.1 posudku Ing. Formánka a bod 4. 2 posudku Ing. Kozického): [57] Z výše uvedené tabulky vyplývá, že emisní limity přípustného (p) i maximálního (m) hmotnostního množství sledovaných chemických látek v litru vypouštěné vody, jež byly stanoveny ve výroku I prvostupňového rozhodnutí, nepřesahují požadavky emisních standardů pro splaškové vody z komunálních čistíren. Zároveň ale nelze určit, zda by tytéž emisní limity dostály požadavkům emisních standardů pro průmyslové vody z potravinářské výroby v oborech dle klasifikace CZ-NACE 10.1, 10.2, 10.3 a 10.5, u nichž musí být v jednom litru vypouštěné odpadní vody sledováno přípustné množství ještě i některých dalších látek či chemických vlastností, konkrétně celkového dusíku (Ncelk), kyselosti či zásaditosti (pH) a halogenových organických sloučenin (AOX), přičemž pro sledování zmiňovaných látek nejsou ve výroku prvostupňového rozhodnutí žádné limity stanoveny (viz šedě vyplněná část výše uvedené tabulky – právě tyto ukazatele nejsou v podmínkách uděleného povolení vůbec sledovány). Pokud by snad byla v areálu CTP-Park provozována nějaká jiná výrobní či průmyslová činnost než potravinářská výroba (tedy výrobní činnost dle jiné klasifikace CZ-NACE uvedené v části B přílohy č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb.), pak tím spíš není zřejmé, zda by emisní limity stanovené vodoprávním úřadem dostály požadovaným emisním standardům. [58] Jak ovšem soud již naznačil výše, správní orgány blíže nezkoumaly, jaká výrobní činnost má v areálu CTP-Park probíhat, ale pouze přejaly prohlášení žadatelky, že jde o činnost spočívající v pronájmu nemovitostí. To však nelze považovat za dostatečné, jestliže spisové podklady (zejména projektová dokumentace), místní poměry (situování v lokalitě průmyslového areálu), a konečně i profil žadatelky (obchodní korporace z průmyslového koncernu) představují poměrně jasné indicie k tomu, že činnost v areálu CTP-Park bude fakticky zahrnovat i konkrétní výrobní činnost (přinejmenším masnou výrobu v halách Makro), a tedy že odpadní vody produkované touto činností budou s vysokou pravděpodobností vodami průmyslovými, pro jejichž vypouštění musí být nastaveny limity dle přísnějších emisních standardů (viz § 38 odst. 5 vodního zákona ve spojení s § 5 odst. 2 a částí B přílohy č. 1 nařízení vlády č. 401/2015 Sb.). Za této situace bylo nezbytné učinit další skutková zjištění k povaze plánované výrobní činnosti, která by odstranila vady nejednoznačného tvrzení žadatelky, že činnost emitující odpadní vody směřované na projektovanou ČOV Makro bude činností spočívající v pronájmu. V tomto směru jsou však skutková zjištění správních orgánů obou stupňů zcela nedostatečná, tudíž nelze zodpovědět, zda emisní limity stanovené ve výroku prvostupňového rozhodnutí byly stanoveny správně, resp. v souladu s požadavky nařízení vlády č. 401/2015 Sb. [59] V zásadě jediné podklady, na nichž žalovaný i vodoprávní úřad založili své závěry o tom, že podmínky pro vypouštění odpadních vod jsou nastaveny dostatečně a že míra ovlivnění jakosti vod v toku Černávky je přípustná, jsou již zmiňovaná stanoviska Povodí Labe ze dne 19. 11. 2018 a 25. 10. 2019. Zde však naplno vystupuje problém s jejich nekritickým přebíráním (viz výše body [48] až [51] tohoto rozsudku), neboť ani jedno z nich neposkytuje odpověď na to, jaká výrobní činnost se má v areálu odehrávat, třebaže z hlediska budoucího nastavení emisních limitů vypouštěných odpadních vod jde o otázku naprosto klíčovou. Dlužno podotknout, že po stanoviscích správců vodního toku ani nelze zodpovězení takové otázky požadovat, neboť k tomu je primárně povinen vodoprávní úřad, který rozhoduje o tom, zda podané žádosti vyhoví, či nikoliv. Soud proto přisvědčuje žalobním bodům, v nichž je namítáno, že se správní orgány s otázkou nastavení podmínek pro nakládání s vodami nevypořádaly dostatečně, neboť odkázaly toliko na stanoviska Povodí Labe, aniž by samy tuto otázku dostatečně posoudily. Soud samozřejmě nezpochybňuje odbornou erudici Povodí Labe ve vztahu k problematice správy vodního toku, leč poznatky z výkonu správcovství těžko mohou zodpovědět všechny skutečnosti, které jsou z hlediska správného nastavení podmínek pro nakládání s vodami relevantní. K tomu jsou povolány správní orgány, které však v tomto případě své úloze nedostály a svá rozhodnutí založily na nedostatečných skutkových zjištěních. Z tohoto důvodu soud napadené i prvostupňové rozhodnutí zrušil pro nedostatečné zjištění skutkového stavu [§ 76 odst. 1 písm. b), § 78 odst. 1 a 3 s. ř. s.]. [60] Od nedostatečně zjištěného skutkového stavu, v jehož důsledku nelze zhodnotit správnost nastavených emisních limitů, se odvíjí další pochybení správních orgánů. Pokud není postaveno najisto, zda byly správně nastaveny emisní limity, pak lze stěží zodpovědět navazující otázku, zda recipient (vodní tok Černávka) je schopen vypouštěné odpadní vody přijímat. Pokud by platilo, že odpadní vody produkované v areálu CTP-Park se pouze „přesměrují“ ze stávající (provozně nevyhovující) obecní ČOV Kozomín na nově budovanou (technologicky výkonnější) ČOV Makro, a současně by se nijak nezměnil celkový objem vypouštěných odpadních vod emitovaných areálem CTP-Park, pak soud připouští, že takové řešení by z hlediska dopadů na životní prostředí nepochybně bylo celkově lepší, a to i kdyby stanovené emisní limity zcela neodpovídaly právním předpisům. Háček je ovšem v tom, že není nijak garantováno, že ČOV Makro po svém zprovoznění skutečně jen „převezme“ část odpadních vod nyní vypouštěných z areálu do obecní ČOV Kozomín, avšak zároveň nebude pojímat i další odpadní vody z jiných zdrojů. Vodoprávní úřad totiž v prvostupňovém rozhodnutí nestanovil žádnou konkrétní podmínku, která by zakazovala či omezovala možnost celkového navýšení odpadních vod, které budou do ČOV Makro vstupovat. Lapidárně řečeno: podmínky prvostupňového rozhodnutí nijak nebrání tomu, aby na novou ČOV Makro byly po jejím zprovoznění následně „připuštěny“ nové odpadní vody z jiných zdrojů, a nikoliv pouze ty, které z areálu dosud natékaly do obecní ČOV Kozomín. Není-li ovšem v prvostupňovém rozhodnutí stanoven žádný limit, že na ČOV Makro nelze navýšit objem vod, než který byl dosud směřován na obecní ČOV Kozomín, pak v takové situaci již není možno akceptovat závěr o celkové přínosnosti. V takové situaci už je nezbytné provést ověřovací výpočet, zda a do jaké míry bude toto navýšení schopen pojmout recipient, do něhož mají být přečištěné odpadní vody vypouštěny. Tomuto výpočtu se však vodoprávní úřad i žalovaný zcela vyhnuli, resp. opětovně odkázali toliko na stanoviska Povodí Labe ze dne 19. 11. 2018 a 25. 10. 2019, v nichž sice byla kvitována možnost „převzetí“ části odpadních vod z přetížené ČOV Kozomín, leč už se nijak nezodpovídalo, co se stane v situaci, kdy nově povolovaná ČOV Makro kromě převzetí části odpadních vod dosud vypouštěných do ČOV Kozomín začne nově přebírat i další odpadní vody vypouštěné z areálu. [61] Projekt ČOV Makro přitom s možností navýšení množství dosud vypouštěných odpadních vod zjevně počítá, jak lze vyčíst z projektové dokumentace ze souhrnné technické zprávy v části B.1: „Předmětem dokumentace je výstavba areálové čistírny odpadních vod pro plánovaný provoz spol. Makro umístěným v hale D8-2A. Areálová ČOV je navržena v kapacitě 2579 EO tak, aby sloužila pro plánovaný provoz Makro, tak pro sousední halu ve výstavbě (hala D8-2B). Dále bude do této ČOV napojena stávající hala D8-1, která je v současné době napojena na obecní ČOV v Kozomíně. Taktéž je areálová ČOV připravena pojmout odpadní vody z plánovaného rozvoje CTP-Parku, který se nachází severně od řešeného území (haly D8- až D8-6).“ Možnost plánovaného navýšení objemu dosud vypouštěných odpadních vod byla ostatně naznačena i ve znaleckém posudku Ing. Kozického (viz s. 16 tohoto posudku, kde je výslovně zmiňováno, že „[n]a areálovou ČOV D8 2 budou také napojeny nové zdroje odpadních vod“). [62] S ohledem na uvedené proto nemůže obstát klíčový argument žalovaného a osoby zúčastněné o pozitivním efektu spočívajícím v provozním odlehčení ČOV Kozomín, neboť tato úvaha by bez dalšího platila jedině v situaci, pokud by schválené vypouštění odpadních vod obsahovalo striktní podmínku zakazující navýšit objem dosud vypouštěných odpadních vod. Taková podmínka ovšem v prvostupňovém rozhodnutí není, a jelikož koncepce rozvoje areálu CTP-Park takové navýšení zjevně předpokládala již v době podání žádosti, nezbylo správním orgánům než vyřešit otázku, zda tok Černávky bude schopen toto navýšení – byť i po lepším než dosavadním přečištění – pojmout. Povinnost sledovat ukazatele vyjadřující stav vody ve vodním toku správním orgánům přikazuje § 38 odst. 10 věta druhá vodního zákona, podle níž je vodoprávní úřad při povolování vypouštění odpadních vod do vod povrchových je vázán (mj.) ukazateli vyjadřujícími stav vody ve vodním toku. [63] Souběžně s otevřením otázky kvality vody v recipientu se otevírá i otázka, jak se na schopnosti recipientu přijímat zvýšené množství odpadních vod projevuje to, že požívá status tzv. kaprové vody ve smyslu nařízení č. 71/2003 Sb. ve spojení s § 35 odst. 1 vodního zákona. Jelikož žalovaný ve vyjádření k žalobě zčásti zpochybňoval status Černávky coby kaprové vody, je třeba tento pojem nyní blíže vyjasnit: [64] Podle § 35 odst. 1 vodního zákona povrchové vody, které jsou nebo se mají stát trvale vhodnými pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů, s rozdělením na vody lososové a kaprové, ukazatele a hodnoty přípustného znečištění těchto vod, způsob zjišťování a hodnocení stavu jakosti těchto vod a program snížení znečištění těchto vod k dosažení hodnot přípustného znečištění těchto vod, stanoví vláda nařízením. Podle § 1 nařízení vlády č. 71/2003 Sb. toto nařízení stanoví povrchové vody, které jsou vhodné pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů, s rozdělením na vody lososové a kaprové, za účelem zvýšení ochrany těchto vod před znečištěním a zlepšení jejich jakosti tak, aby se staly trvale vhodnými pro podporu života ryb náležejících k původním druhům zajišťujícím přirozenou rozmanitost nebo k druhům, jejichž přítomnost je vhodná; dále toto nařízení upravuje způsob zjišťování a hodnocení stavu jakosti uvedených povrchových vod. Podle § 3 téhož nařízení seznam povrchových vod vhodných pro život a reprodukci původních druhů ryb a dalších vodních živočichů, s rozdělením na vody lososové a vody kaprové, je stanoven v příloze č. 1 k tomuto nařízení. Z citované úpravy vyplývá, že jejím cílem je závazně stanovit, které konkrétní vodní útvary mají charakter tzv. rybích vod (dělících se dále na lososové a kaprové), tj. povrchových vod vhodných pro život nebo reprodukci původních rybích druhů, popřípadě povrchových vod, které by tuto vhodnost mohly získat v případě snížení nebo odstranění znečištění. To znamená, že je-li určitý vodní útvar (typicky vodní tok) zařazen v nařízení vlády č. 71/2003 Sb., pak tato skutečnost zakládá právní fikci, že daný vodní útvar požívá status „rybí vody“ a z toho plynoucí právní ochranu. Proto vede-li vodoprávní úřad (popř. jiný orgán veřejné moci) řízení, které se dotýká vodního útvaru zařazeného na seznam „rybích vod“, pak musí bez dalšího vycházet z toho, že dotčený vodní útvar je prostředím vhodným pro život nebo reprodukci původních rybích druhů, aniž by za tímto účelem musel provádět dokazování. Naopak, jestliže řízením dotčený vodní útvar v seznamu „rybích vod“ zařazen není, pak otázka jeho vhodnosti pro rybí život či reprodukci může být v závislosti na okolnostech konkrétního případu předmětem dokazování. [65] V příloze č. 1 nařízení vlády č. 71/2003 Sb. je seznam tzv. rybích vod stanoven tím způsobem, že je v něm uveden název vodního útvaru, jeho identifikátor, a jedná-li se o vodní (říční) tok, pak i příslušný úsek povodí a říční kilometr a dále označení „L“ nebo „K“ podle toho, zda jde o vody lososové (L) nebo kaprové (K). Soud konstatuje, že v předmětném seznamu se útvar s názvem Černávka nenachází, čili potud lze dát žalovanému za pravdu. Nachází se v něm ovšem vodní útvar s názvem Černavka (s krátkým „a“), který je specifikován s identifikátorem č. 113260000100, a to v prostoru středního Labe v úseku mezi soutokem s Orlicí a soutokem s Vltavou, přičemž je specifikován jako typ vod „K“, tedy vody kaprové. Důkazem z výpisu z CEVT (prostřednictvím webové aplikace na https://eagri.cz/public/web/mze/voda/aplikace/cevt.html) soud ověřil, že pod identifikátorem č. 113260000100 je evidován vodní tok s názvem Černávka (s dlouhým „á“), jenž – jak je patrno z grafické přílohy CEVT – pramení v prostoru jihozápadně od obce Kozomín, teče směrem severovýchodním a vlévá se do Labe v prostoru severně od obce Obříství a jižně od Mělníku. Tato lokalita je z geografického hlediska zároveň i prostorem středního toku Labe spadajícího do úseku mezi soutokem s Orlicí a soutokem s Vltavou, čili prostoru korespondujícího s lokalizací toku Černavka (s krátkým „a“) podle přílohy č. 1 vyhlášky č. 71/2003 Sb. Pro úplnost lze poznamenat, že týž úsek je zaznamenán i v obrazové (mapové) příloze č. 2 znaleckého posudku Ing. Formánka ze dne 31. 1. 2020, jímž soud rovněž doplnil dokazování. S ohledem na uvedené soud nemá pochyb, že vodní tok Černávka (s dlouhým „á“), jehož se týká napadené rozhodnutí, je totožný s vodním útvarem Černavka (s krátkým „a“) uvedeným v příloze č. 1 nařízení vlády č. 71/2003 Sb. Nejedná se tedy o různé vodní toky, jak se snažil namítat žalovaný, nýbrž o jeden a tentýž vodní tok, přičemž rozdíl mezi „a“ a „á“ je zjevně jen písařskou chybou v textu nařízení či v údajích CEVT (soud nicméně v textu tohoto rozsudku pro lepší přehlednost nadále ponechává variantu s dlouhým „á“ používanou oběma stranami sporu). Lze proto uzavřít, že v době rozhodování správních orgánů měl vodní tok Černávka status rybí vody ve smyslu § 35 odst. 1 vodního zákona ve spojení s přílohou č. 1 nařízení vlády č. 71/2003 Sb., a to konkrétně vody kaprové (a tento status má i ke dni vyhlášení tohoto rozsudku), proto se ve vztahu k tomuto vodnímu toku uplatnila právní fikce, že se na jeho povrchové vody ve vodoprávních řízeních nahlíží jako na povrchové vody vhodné pro život a reprodukci ryb. Důsledky této právní fikce byly správní orgány povinny při svém rozhodování brát v potaz, a to bez ohledu na námitky účastníků. Proto neobstojí námitka žalovaného, že by vypořádání odvolací námitky upozorňující na status recipientu bránila koncentrace ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu. [66] Argumentoval-li žalovaný ve vyjádření k žalobě tím, že Černávka kvůli své nedostatečné vodnosti logicky nemůže být prostorem vhodným pro život lososových a kaprových ryb, pak to jistě může představovat relevantní podnět k novelizaci nařízení vlády č. 71/2003 Sb. (resp. k aktualizaci jeho přílohy č. 1), nikoliv však relevantní argument pro neaplikování právní úpravy tímto nařízením stanovené. Tato úprava přitom správním orgánům přikazovala, aby na Černávku bylo nahlíženo jako na útvar, který vhodným prostředím pro reprodukci ryb je, a tedy na ně kladla i přísnější požadavky z hlediska povolování budoucích záměrů. [67] Konkrétním příkladem takového přísnějšího požadavku je § 5 odst. 3 nařízení vlády č. 401/2015 Sb. (navazujícího vedle § 35 mj. i na § 38 odst. 10 větu druhou vodního zákona vyžadující zohledňování ukazatelů popisujících stav vody v recipientu), z něhož vyplývá, že pokud vypouštěné odpadní vody ovlivňují úsek lososových nebo kaprových vod odpadními vodami, pak je vodoprávní úřad při výpočtu emisních limitů povinen vycházet z hodnot uvedených v tabulkách 1a až 1c přílohy č. 3 zmiňovaného nařízení. V nyní posuzované věci však vodoprávní úřad ve výrocích I a II prvostupňového rozhodnutí stanovil emisní limity, v nichž zcela absentuje sledování řady ukazatelů dle hodnot obsažených v tabulkách 1a až 1c přílohy č. 3 nařízení vlády č. 401/2015 Sb., které jsou právě pro kaprové vody požadovány. Není tedy zřejmé, zda emisní limity stanovené vodoprávním úřadem požadavkům pro kaprové vody dostojí, či nikoliv. Tento nedostatek následně neodstranil ani žalovaný, třebaže byl na právní status recipientu coby kaprové vody výslovně upozorněn v odvolání. Jestliže v prvostupňovém rozhodnutí navíc ani není závazně stanoveno, že v důsledku zprovoznění ČOV Makro poteče do recipientu Černávky skutečně nadále stejné množství odpadních vod, které do něj bylo dosud vypouštěno prostřednictvím obecní ČOV Kozomín, a ani není proveden výpočet, jakou míru navýšení by Černávka – coby voda kaprová – byla schopna pojmout, pak tím spíš nemůže postup správních orgánů obstát. Z tohoto hlediska jsou napadené a prvostupňové rozhodnutí v rozporu se zákonem (zejména s požadavky § 38 odst. 10 věty druhé vodního zákona), a jde tedy o další samostatný důvod, pro který je soud musí obě zrušit (§ 78 odst. 1 a 3 s. ř. s.). [68] Soud nicméně i navzdory shora popsaným důvodům pro zrušení napadeného i prvostupňového rozhodnutí zdůrazňuje, že nepřehlíží problematičnost provozních kapacit obecní ČOV Kozomín (o jejichž nedostatcích není mezi stranami sporu). V tomto směru soud připouští, že částečné odbřemenění této čistírny na úkor modernější ČOV Makro skutečně je obecně prospěšné, přičemž nezpochybňuje, že kvalita technologie u ČOV Makro je jistě řádově vyšší než u obecní ČOV Kozomín. Z této úvahy soud ostatně vycházel ve svém usnesení ze dne 27. 2. 2020, čj. 51 A 11/2020-59, jímž zamítl návrh na přiznání odkladného účinku žalobě, přičemž na této úvaze v zásadě nadále setrvává. Jak ovšem soud podrobně vysvětlil výše, v případě ČOV Makro bohužel nejsou stanoveny žádné garance k tomu, že by skutečně pouze ulevila přetížené ČOV Kozomín, aniž by na sebe současně převzala odpadní vody i z dalších zdrojů. Pokud by se totiž celkový objem vypouštěných odpadních vod například ztrojnásobil, pak skutečně nelze vyloučit, že i při vyšší efektivitě čištění by celkový dopad na stav vodního toku Černávky mohl být v konečném důsledku horší. (…) VII. Závěr a náklady řízení [76] S ohledem na výše uvedené soud uzavírá, že vyhodnotil za důvodné žalobní body týkající se otázky vhodného nastavení podmínek pro ovlivnění jakosti Černávky, kdy správní orgány jednak dostatečně nezjistily skutečnou povahu výrobních činností produkujících odpadní vody směřující na ČOV Makro, a tím pádem nemohly v povolení k nakládání s vodami správně nastavit emisní limity (viz body [51] až [59] tohoto rozsudku), a dále vycházely z chybné premisy, že v důsledku odlehčení přetížené obecní ČOV Kozomín bude stejné množství vypouštěných odpadních vod podléhat lepšímu přečištění, aniž by vzaly v potaz, že není nijak garantováno, že ČOV Makro může kromě odpadních vod směřovaných na ČOV Kozomín převzít i odpadní vody z jiných zdrojů a tím celkový objem jejich vypouštění do Černávky výrazně navýšit (viz body [60] až [68] tohoto rozsudku). Z těchto důvodů soud napadené rozhodnutí zrušil, a to dílem pro nedostatečně zjištěný skutkový stav [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.], dílem pro rozpor s právními předpisy (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Zejména pokud jde o otázku nastavení odpovídajících emisních limitů a objemu vypouštěných odpadních vod, pak tuto problematiku nelze z povahy věci vyřešit v odvolacím řízení, proto soud přistoupil též ke zrušení prvostupňového rozhodnutí (§ 78 odst. 3 s. ř. s.). [77] V dalším řízení si vodoprávní úřad předně dostatečně vyjasní, jaký je skutečný charakter výrobní činnosti emitující odpadní vody z areálu CTP-Park, přičemž nebude spoléhat toliko na prohlášení žadatelky, že jedinou činností je samotný pronájem nemovitostí. V závislosti na tomto zjištění a příslušné klasifikaci dle CZ-NACE si následně vyjasní, jaké emisní standardy jsou vyžadovány pro odpadní vody pocházející z dané činnosti ve smyslu přílohy č. 1 vyhlášky č. 401/2015 Sb., a v závislosti na tom stanoví odpovídající emisní limity a objem vypouštěných odpadních vod. Přitom neopomene, že vodní tok Černávka, do něhož mají být odpadní vody vypouštěny, požívá právní status kaprové vody, a proto emisní limity do něj vypouštěných odpadních vod musejí být vypočteny též dle hodnot uvedených v tabulkách 1a až 1c přílohy č. 3 vyhlášky č. 401/2015 Sb. Dále vodoprávní úřad musí vzít v úvahu, že na ČOV Makro nemusejí natékat pouze odpadní vody směřované na obecní ČOV Kozomín, ale též odpadní vody z jiných zdrojů, zejména z dalších výrobních provozoven v areálu CTP-Park. Pro tento případ má v zásadě dvě možnosti: buďto v povolení k nakládání s vodami stanoví striktní podmínku, že celkový objem vypouštěných odpadních vod nesmí být navyšován oproti stavu před faktickým zahájením provozu ČOV Makro (jedna možnost), nebo provede kvalifikovaný výpočet, jaké navýšení objemu vypouštěných odpadních vod je vodní tok Černávky schopen pojmout, a v závislosti na tom případně nastaví podmínku maximálního navýšení (druhá možnost). Tímto právním názorem je vodoprávní úřad vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 21. 11. 2022, čj. 4 As 393/2021-119.

decision_114.txt

k § 37a zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách) Pro posouzení, zda je právnická osoba odpovědná za spáchání správního deliktu v souvislosti s jednáním jejího zaměstnance (případně člena nebo statutárního orgánu), je podstatné, zda k porušení právních povinností došlo v souvislosti s místní, časovou a věcnou vazbou k činnosti právnické osoby, tedy zda při činnosti, jíž byl způsoben protiprávní stav, zaměstnanec sledoval zejména z objektivního i subjektivního hlediska plnění svých pracovních úkolů. Pokud tomu tak nebylo, právnická osoba není za excesivní jednání svého zaměstnance odpovědná. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2017, čj. 9 As 213/2016-60) Prejudikatura: č. 1533/2008 Sb. NSS a č. 3528/2017 Sb. NSS; č. 6/2017 Sb. NS. Věc: Státní podnik Česká pošta proti Českému telekomunikačnímu úřadu o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím ze dne 14. 7. 2014 shledal správní orgán I. stupně (žalovaný) žalobce vinným, že dne 9. 5. 2011 odhodila jeho zaměstnankyně poštovní a reklamní zásilky a psaní do kontejneru na odpad, čímž porušil povinnost danou v § 7 odst. 1 zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), podle níž „[p]rávo nakládat s poštovní zásilkou nebo poukázanou peněžní částkou má až do jejího dodání jen odesílatel; provozovatel může s poštovní zásilkou nebo poukázanou peněžní částkou zacházet jen v nezbytné míře a jen takovým způsobem, který je součástí poskytování poštovní služby“. Předseda žalovaného dané rozhodnutí částečně změnil v rozhodnutí ze dne 6. 2. 2015, a to tak, že přesněji specifikoval rozsah porušení právních povinností a snížil uloženou sankci z částky 426 750 Kč na částku 201 750 Kč a ve zbytku rozhodnutí žalovaného potvrdil. Rozhodnutí předsedy žalovaného žalobce následně napadl žalobou u Městského soudu v Praze, který ji zamítl rozhodnutím ze dne 28. 7. 2016, čj. 11 A 57/2015-38. Městský soud nepovažoval jednání zaměstnankyně žalobce za exces, tedy vybočení z mezí plnění pracovních úkolů. Zároveň prohlásil, že žalobce se ani nemůže zprostit odpovědnosti za správní delikt s odkazem na excesivní jednání svých zaměstnanců, jelikož by tím došlo k popření ochrany veřejného zájmu spočívajícího v řádném poskytování poštovních služeb. K liberačním důvodům městský soud uvedl, že žalobce kromě kroků zachycených v předložených dokumentech neučinil žádná další preventivní opatření směřující ke kontrole dodržování povinností jeho zaměstnankyně, a to navíc, když byla ve zkušební době. Školení doručovatelů je povinné minimum, avšak nemůže být jediným opatřením, které provozovatel učiní pro zajištění dodržování stanovených předpisů. Podanou kasační stížností se žalobce (stěžovatel) domáhal zrušení rozsudku městského soudu, neboť nesouhlasil s názorem městského soudu, že nešlo o excesivní jednání jeho zaměstnankyně, nýbrž o zcela vědomou snahu zakrýt porušování jejích pracovních povinností. Namítal, že tato činnost nejenže nebyla součástí plnění pracovních úkolů, ale byla jejich přímým protikladem, tedy snahou zakrýt jejich neplnění. Svým jednáním nesledovala zájmy stěžovatele, ale pouze své vlastní. Jednala na jeho úkor. V této věci je poškozeným a nikoliv beneficientem. Správní delikty dle stěžovatele musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy. Na správní trestání se tak v plném rozsahu uplatní principy rozhodné pro určení existence odpovědnosti právnických osob, které shrnul Nejvyšší soud v usnesení ze dne 24. 11. 2015, čj. 8 Tdo 627/2015-43, č. 23/2016 Sb. NS. V tomto usnesení uvedl, že „[p]ři posuzování excesů jednajících osob je třeba uplatnit zásadu, že pokud byl čin v zásadě spáchán proti zájmům právnické osoby nebo na její úkor, nelze dovodit trestní odpovědnost takto poškozené právnické osoby a bude uplatněna pouze trestní odpovědnost osoby jednající“. Stěžovatel dále namítal, že své zaměstnance seznamuje s jednotlivými provozními a bezpečnostními předpisy, které obsahují pravidla řádného zacházení s poštovními zásilkami. Při výběru listovních doručovatelů vyžaduje výpis z trestního rejstříku stejně jako vstupní lékařskou prohlídku. Dle rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 5. 2013, sp. zn. 25 Cdo 3979/2011, právnická osoba „nemůže do budoucna předjímat každý potenciálně hrozící exces ze strany svých zaměstnanců, zejména vykazuje-li takové jednání znaky úmyslného trestného činu“. Stěžovatel popsaná preventivní opatření považoval za prostředky zaručující obvyklou míru kvality při výběru použité osoby. Není mu zřejmé, jakým způsobem mohl sankcionovanému jednání předejít. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jednání zaměstnankyně stěžovatele nelze považovat za exces, jelikož v době spáchání skutku vystupovala jako poštovní doručovatelka. Její jednání tak nepostrádalo místní, časový a věcný vztah k plnění pracovních úkolů nebo úkolů souvisejících. Odkaz na usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 627/2015 nebyl případný, jelikož v daném případě se jednalo o otázku přičitatelnosti trestného činu právnické osobě podle zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Tento zákon dle důvodové zprávy, na rozdíl od zákona o poštovních službách, nevychází z principu objektivní odpovědnosti, a proto jej nelze analogicky aplikovat na posuzovanou věc. Liberační důvod dle § 37b odst. 1 zákona o poštovních službách je podmíněn vynaložením „veškerého úsilí“. Stěžovatelem doložená pracovněprávní opatření dle žalovaného nejsou dostatečná. Nedoložil doklad o seznámení zaměstnankyně s povinnostmi vyplývajícími pro listovní doručovatele. Zároveň považoval jedno týdenní zaškolení za dostatečné a následně již jen spoléhal na její osobu, aniž by učinil jakákoliv opatření směřující ke kontrole dodržování předepsaných povinností. Závěry rozsudku Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 3979/2011 nelze posuzovat izolovaně. Prevenční povinnost nespočívá pouze v informování zaměstnance o jeho povinnostech, ale měla by zahrnovat i kontrolní mechanismy. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze a rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu zrušil a věc vrátil předsedovi žalovaného k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) [14] V českém právním prostředí jsou právnické osoby konstruovány na základě teorie fikce (srov. Švestka, J.; Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník: komentář. 2. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 225; nebo Fiala, J. a kol. Občanské právo. 1. vyd. Praha : ASPI, 2006, s. 23; obdobně i ve vztahu k právnímu stavu od 1. 1. 2014 srov. Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1–654). Komentář. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2014, s. 834). To zejména znamená, že za ně v konečném důsledku vždy jednají nebo naopak opomíjejí jednat fyzické osoby. Pokud činností těchto fyzických osob dojde ke vzniku protiprávního stavu, je třeba zkoumat, zda je právnická osoba za toto jejich jednání odpovědná. Ne každé jednání fyzických osob, které se podílí na činnosti právnické osoby (ať se jedná například o jejich zaměstnance, členy nebo statutární orgány), je totiž možné přiřknout právnické osobě. Je zejména očividné, že pokud v dané chvíli nevystupuje daná fyzická osoba v jakémkoliv vztahu k jejímu postavení v právnické osobě, pak právnické osobě za takové jednání neodpovídá právnická osoba, ale pouze daná fyzická osoba. Toto posouzení nebude zpravidla představovat problém, avšak mohou se vyskytnout i složitější případy, jako je např. právě řešený případ, kdy fyzická osoba sice jedná v určité souvislosti s výkonem činnosti pro právnickou osobu, ale nemusí sledovat zájmy právnické osoby, ale například pouze zájmy vlastní, které mohou být i v rozporu se zájmy právnické osoby. Je proto třeba zodpovědět, zda i pro účely správního trestání je za excesivní jednání zaměstnance (nebo obecně i jiné osoby podílející se na činnosti právnické osoby) odpovědná právnická osoba. [15] Judikatura správních soudů již v minulosti dospěla k závěru, že „[s]právní úřad se při rozhodování o povinnosti právnické osoby platit sankci za správní delikt v oboru práva veřejného (tzv. odpovědnost za správní delikt) řídí - nestanoví-li zákon výslovně něco jiného – obdobnými principy jako soud v oboru práva soukromého při rozhodování o jejich obecné odpovědnosti za škodu. Základním předpokladem pro uložení sankce tak bude zejména skutečnost, že poškození nebo ohrožení zákonem chráněného zájmu nastalo provozní činností právnické osoby, nebo tehdy, jestliže tento důvod vznikl při činnosti právnické osoby jednáním nebo opominutím osob, které právnická osoba k této činnosti použila.“ (viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 25. 11. 1994, čj. 6 A 12/1994-16, který byl dále citován i např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2007, čj. 9 Afs 60/2007-84). V rozsudku ze dne 24. 1. 2008, čj. 9 As 36/2007-59, č. 1533/2008 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud tento závěr dále rozvedl následovně: „Deliktní odpovědnost podnikatelských subjektů ve veřejném právu lze srovnávat s odpovědností za škodu, jak je upravena v občanském právu soukromém (viz shora), a to konkrétně s úpravou odpovědnosti za škody způsobené provozní činností. Odpovědnost právnických osob a fyzických osob při výkonu podnikání nebo v souvislosti s podnikáním za správní delikt ve veřejném právu má převážně objektivní charakter a nastupuje naplněním skutkové podstaty příslušného deliktu. Obligatorním znakem skutkové podstaty správního deliktu právnické osoby (nebo fyzické osoby jako podnikatelského subjektu) tedy v naprosté většině případů není zavinění.“ Obdobný názor zastává i odborná literatura: „Dnešní právní úprava správních deliktů právnických osob tuto otázku neřeší a při uplatňování odpovědnosti se vychází z právní úpravy jednání právnické osoby obsažené v soukromoprávních předpisech“ (Prášková, H. Základy odpovědnosti za správní delikty. 1. vyd. Praha : C. H. Beck, 2013, s. 245). Při posuzování odpovědnosti za správní delikt je tak třeba primárně vyjít z odpovědnosti právnických osob za škodu podle práva soukromého. [16] Nejvyšší soud se k odpovědnosti právnické osoby za jednání osob za ni jednajících, nebo v obdobném postavení, v souvislosti s jejich excesivním jednáním hojně vyjadřoval, přičemž v této souvislosti nerozlišoval, zda se jednalo o odpovědnost subjektivní nebo objektivní: „Zásadně platí, že do rámce činnosti právnické (fyzické) osoby spadá nejen činnost jejího zaměstnance, která je výkonem jeho zaměstnání, plněním pracovních povinností a úkolů vyplývajících z pracovního poměru, včetně úkonů s tím přímo souvisejících, ale každá činnost zaměstnance, která nepostrádá místní (prostorový), časový a věcný (vnitřní, účelový) vztah k činnosti právnické (fyzické) osoby jako jeho zaměstnavatele. Rozhodující je přitom věcný (vnitřní, účelový) vztah k činnosti, při níž zaměstnanec škodu způsobil, k úkolům jeho zaměstnavatele, tedy zda při činnosti, jíž byla škoda způsobena, sledoval zaměstnanec z objektivního i subjektivního hlediska plnění svých pracovních úkolů, nebo zda škodu způsobil při činnosti, kterou sledoval jen uspokojování svých zájmů, popř. zájmů jiných osob, byť k ní došlo při plnění jeho pracovních úkolů nebo v přímé souvislosti s ním.“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 8. 2014, 6 Tdo 499/2014-II.-48, poznámka NSS – ačkoliv se jednalo o rozsudek v trestní věci, předmětem posuzování byla odpovědnost za škodu podle občanského práva, neboť dovolání se týkalo výroku o povinnosti k náhradě škody vydaného v adhezním řízení). „Pouze ve výjimečném případě, kdy by chování použité osoby bylo nutno vzhledem k okolnostem případu kvalifikovat jako vybočení z realizace činnosti zaměstnavatele (používající osoby), byla by postižitelná občanskoprávními sankcemi přímo použitá fyzická osoba.“ (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4207/2013). „Přímá odpovědnost toho, kdo škodu způsobil, nastává jen v případě, že jeho konání, jímž byla škoda způsobena, nespadá do rámce činnosti podnikatele, pro něhož práci vykonal (tzv. exces).“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 25 Cdo 1855/2012). „Samotná okolnost, že jednající (fyzická) osoba postupuje objektivně nesprávně (protiprávně), popřípadě činí neplatné právní úkony, nepředstavuje bez dalšího exces, jedná-li přitom v rozsahu svého oprávnění a v zájmu právnické osoby, nikoliv tedy že by tato fyzická osoba sledovala z objektivního i subjektivního hlediska výlučně uspokojení svých osobních zájmů či potřeb, popřípadě zájmů třetí osoby.“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 11. 2014, sp. zn. 25 Cdo 635/2014). „Za činnost v přímé souvislosti s plněním pracovních úkolů je třeba považovat vedle činnosti konané přímo na příkaz zaměstnavatele též činnost vykonávanou bez vnějšího podnětu jiných osob, pouze na základě vlastního rozhodnutí zaměstnance; rozhodující je, zda z hlediska věcného, místního i časového jde objektivně o činnost konanou pro zaměstnavatele.“ (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2003, sp. zn. 21 Cdo 1148/2002). [17] K obdobným závěrům, i pokud jde o odpovědnost právnických osob za správní delikt, dospěla i výše zmíněná odborná literatura: „Posouzení, zda k jednání došlo při činnosti právnické osoby, závisí na okolnostech konkrétního případu. Ke škodě musí dojít při uskutečňování vlastní činnosti právnické osoby, popř. při činnosti, která ještě nevybočuje z tohoto rámce. Do rámce činnosti právnické osoby spadá především výkon zaměstnání, plnění úkolů vyplývajících z pracovního poměru, plnění služebních povinností, úkony s tím přímo související a dále jde o takovou další činnost, která nepostrádá místní, časový a věcný (vnitřní, účelový) vztah k činnosti právnické osoby. O exces jde tehdy, jestliže nejde z objektivního i subjektivního hlediska o činnost konanou pro právnickou osobu, v její prospěch či v jejím zájmu. Jestliže někdo jedná vědomě za jiného z vlastní iniciativy, sleduje výlučně svůj zájem nebo zájem třetích osob, nebo překročí rámec daného pověření nebo rámec činnost, o kterou šlo, nejedná jako „osoba použitá“ a nese odpovědnost sám.“ (Prášková, H., op. cit., s. 247). [18] Lze poukázat i na to, že současně platný a účinný zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich obsahuje v § 20 odst. 1 velmi obdobnou úpravu: „Právnická osoba je pachatelem, jestliže k naplnění znaků přestupku došlo jednáním fyzické osoby, která se za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě a která porušila právní povinnost uloženou právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v přímé souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu; za porušení právní povinnosti uložené právnické osobě se považuje též porušení právní povinnosti uložené organizační složce nebo jinému útvaru, který je součástí právnické osoby.“ Za osobu, jejíž jednání je přičitatelné právnické osobě, se dle § 20 odst. 2 písm. c) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich považuje zaměstnanec nebo osoba v obdobném postavení při plnění úkolů vyplývajících z tohoto postavení. Pokud tedy již vybočuje z plnění úkolů, nelze uvažovat o odpovědnosti právnické osoby za jednání zaměstnance, i když za jeho jednání v jiných případech odpovídá. [19] Obdobně je koncipován i zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, kde je trestně odpovědná právnická osoba za jednání svého zaměstnance, pokud protiprávní čin spáchá při plnění pracovních úkolů jménem právnické osoby, v jejím zájmu nebo v rámci její činnosti v případě, že jednal na podkladě rozhodnutí, schválení nebo pokynu orgánu právnické osoby či ji ovládajících osob, nebo proto, že její orgán nebo jiné odpovědné osoby neprovedly taková opatření, která měly provést podle zákona nebo která po nich lze spravedlivě požadovat [srov. § 8 odst. 1 písm. c) tohoto zákona a § 8 odst. 2 písm. b) stejného zákona; nebo viz výše uvedené usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 8 Tdo 627/2015]. Nejvyšší soud v usnesení ze dne 27. 9. 2019, sp. zn. 8 Tdo 972/2016, č. 6/2017 Sb. NS, dospěl k závěru, že právnická osoba nemůže být trestně odpovědná, „pokud jednající fyzická osoba spáchala protiprávní čin fakticky v rámci činnosti právnické osoby, ale na úkor této právnické osoby. V takovém případě sice platí, že právnická osoba obecně odpovídá za volbu fyzických osob oprávněných za ni jednat, avšak byla-li právnická osoba zneužita ke spáchání trestného činu fyzickou osobou jednající za ni, zpravidla není možno dovodit spáchání trestného činu i touto právnickou osobou.“ [20] Pro posouzení, zda je právnická osoba odpovědná za jednání svého zaměstnance, je tedy podstatné, zda k porušení právních povinností došlo v souvislosti s místní, časovou a věcnou vazbou k činnosti právnické osoby, tedy zda při činnosti, jíž byla škoda způsobena, zaměstnanec sledoval zejména z objektivního i subjektivního hlediska plnění svých pracovních úkolů. Pokud tomu tak nebylo, právnická osoba nemůže být za daný čin odpovědná. Teprve až po tomto posouzení, že právnická osoba je odpovědná za jednání zaměstnance, přichází na řadu posouzení možných liberačních důvodů. [21] Názor městského soudu i žalovaného, že právnická osoba je odpovědná i za excesivní chování svého zaměstnance, je tak s ohledem na shora uvedené nesprávný. Již z tohoto důvodu je třeba zrušit rozsudek městského soudu i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátit k dalšímu řízení. [22] Pro samotné posouzení odpovědnosti právnické osoby za jednání jejího zaměstnance je zásadní správné a úplné zjištění skutkového stavu, jelikož bez něj nelze náležitě posoudit, zda činnost zaměstnance byla provedena s místní, časovou a věcnou vazbou k činnosti právnické osoby. [23] V této souvislosti je třeba upozornit na to, že městský soud i správní orgány vzaly za prokázané, že to byla samotná zaměstnankyně stěžovatele, kdo vyhodil poštovní zásilky a obchodní psaní do kontejneru na komunální odpad. Ve správním spisu je však založen zápis se zaměstnankyní stěžovatele ze dne 10. 5. 2011, ze kterého vyplynulo, že tato zaměstnankyně svěřila při doručování poštovních zásilek svému kamarádovi část těchto zásilek, aby jí pomohl, přičemž to byl tento kamarád, který dané zásilky vyhodil do kontejneru. Po tom, co toto zaměstnankyně stěžovatele zjistila, se snažila vyhozené zásilky z kontejneru vyjmout, avšak její kamarád ji odtáhl pryč. Městský soud i správní orgány zřejmě považovaly za nadbytečné se uvedeným blíže zabývat, neboť vycházely z toho, že excesivní jednání zaměstnance není pro posouzení odpovědnosti právnické osoby za správní delikt podstatné. [24] Zejména pro posouzení věcné (vnitřní a účelový vztah) vazby k činnosti právnické osoby je však v posuzovaném případě důležité, zda zaměstnankyně stěžovatele jednala při porušení povinností s úmyslem poškodit svého zaměstnavatele, nebo s úmyslem úspěšně doručit všechny poštovní zásilky a obchodní psaní, z čehož důvodu využila pomoc svého kamaráda, popř. z jiného důvodu. Nejvyšší správní soud dodává, že pokud by daná zaměstnankyně vyhodila doručované zásilky např. na základě pokynu zaměstnavatele, nebo například z důvodu pracovního přetížení díky přehnaným nárokům zaměstnavatele, nemohlo by se jednat o exces. Pokud by však k danému jednání vedly pouze její osobní zájmy, o excesivní jednání, za které stěžovatel nemůže být odpovědný, by se jednalo. [25] Vzhledem k uvedenému nesprávnému právnímu posouzení se žalovaný v napadeném rozhodnutí nedostatečně zabýval otázkou, zda jednání zaměstnankyně stěžovatele bylo excesivní, či nikoliv. V dalším řízení se tak bude muset touto otázkou zabývat znovu, a to s ohledem na závěry učiněné Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku. K tomu se bude muset zejména vypořádat s rozporem mezi skutkovým stavem, který vzal za základ napadeného rozhodnutí, a spisovým materiálem. [26] Nejvyšší správní soud se nemohl vyjádřit ke vznesené námitce směřující do liberačních důvodů, jelikož toto posouzení by bylo možné provést až v případě, že by dospěl k závěru, že stěžovatel byl odpovědný za posuzovaný čin, jak již uvedl v bodu [20] tohoto rozsudku. Takové posouzení však nejdříve musí učinit žalovaný. [27] V každém jednotlivém případě však bude záležet na konkrétních okolnostech. Nelze jednoznačně dopředu určit jednotlivé situace, kdy je právnická osoba odpovědná za jednání jejího zaměstnance, či osoby jinak k jednání použité, a kdy nikoliv. Lze si například představit situaci, kdy správní orgán zjistí, že porušování právních povinností ze strany právnické osoby je časté v důsledku zásadních systémových chyb v přijímání či řízení zaměstnanců právnické osoby. Ačkoliv by tedy v každém jednotlivém případě sám zaměstnanec vypověděl, že jednal na základě vlastního uvážení proti výslovným pokynům nadřízeného, pak by odpovědnost právnické osoby vyplývala nikoliv z ojedinělého excesu, ale systémového selhání. [28] Nejvyšší správní soud také považuje za podstatné poukázat na to, že obecně není nutné dokazovat neexistenci excesivního jednání, jelikož se naopak neexistence excesu presumuje (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2017, sp. zn. 25 Cdo 796/2017). [29] Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že dle jeho rozsudku ze dne 25. 1. 2017, čj. 6 As 131/2016-25, pro uznání právnické osoby odpovědné za protiprávní čin není nutné za všech okolností zjistit konkrétní fyzickou osobu, která se dopustila tohoto činu, pokud je dostatečně zjištěno, že jednání této fyzické osoby je právnické osobě přičitatelné. Stejné pravidlo je stanoveno i v § 20 odst. 6 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. [30] Nejvyšší správní soud upozorňuje, že v dalším řízení se bude muset žalovaný zabývat i zákonem o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich ve vztahu k jeho přechodným ustanovením a zásadou použití pozdější příznivější právní úpravy dle čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, čj. 5 As 104/2013-46, č. 3528/2017 Sb. NSS).

decision_1140.txt

k § 54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění zákonů č. 478/2001 Sb., č. 320/2002 Sb., č.103/2004 Sb. a č. 239/2013 Sb.*)*) k § 89 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) I. Posuzuje-li správní orgán ve společném řízení dvě bezvadné žádosti o zřízení stanice technické kontroly, přičemž regulace pokrytí území podle § 54 odst. 3 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, umožňuje udělit oprávnění pouze jednomu z žadatelů, vyhodnotí, který z nich spíše vyhoví potřebám daného území. Soud je oprávněn posoudit, zda podklady a kritéria pro takové hodnocení byly správné, úplné, relevantní a přípustné. II. Pokud je jedno z rozhodných kritérií zpochybněno odborným posudkem předloženým v odvolacím řízení, je odvolací orgán povinen se s ním v rozhodnutí vypořádat podle § 89 odst. 2 správního řádu; totéž musí učinit i krajský soud k žalobní námitce. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2017, čj. 2 As 73/2017-44) Prejudikatura: č. 906/2006 Sb. NSS, č. 2066/2010 Sb. NSS a č. 2879/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 327/2005 Sb., č. 164/2009 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2556/07) a č. 202/2012 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 31/08). Věc: Společnost s ručením omezeným FONTES STK proti Ministerstvu dopravy o oprávnění k provozování veřejné stanice technické kontroly, o kasační stížnosti žalobkyně. Dne 17. 2. 2015 podala žalobkyně u Krajského úřadu Pardubického kraje, odboru dopravy a silničního hospodářství (správní orgán I. stupně), žádost o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly (dále jen „STK“), v níž uvedla, jakými přístroji a zařízeními bude stanice vybavena a že bude umístěna v Chrudimi. Na výzvu správního orgánu I. stupně žalobkyně žádost doplnila mimo jiné o popis objektu, příjezdových komunikací a parkoviště a o kladné vyjádření stavebního úřadu. Žalobkyně zároveň oznámila změnu místa vybudování provozovny na Janovice u Chrudimi, Morašice. Dne 24. 2. 2015 podal u správního orgánu I. stupně žádost o rozšíření a provozování STK Jiří V., a to ve vlastním areálu ve Skutči, přičemž vypočetl oprávnění, jichž je držitelem, a oprávnění, o která žádá. Doložil souhlasné stanovisko Městského úřadu Hlinsko, starostů měst Skuteč, Chrast, Proseč, Luže a Slatiňany a na výzvu správního orgánu I. stupně žádost dále doplnil o požadované náležitosti. Správní orgán I. stupně usnesením ze dne 15. 6. 2015 spojil řízení o obou žádostech, což odůvodnil tím, že podle § 16a vyhlášky č. 302/2001 Sb., o technických prohlídkách a měření emisí vozidel (dále jen „prováděcí vyhláška“), při určování způsobu a rozsahu pokrytí správního obvodu činnostmi STK vychází správní orgán z území okresu, v němž má být provozovna vybudována. Oba žadatelé požadovali zřízení STK pro užitkové automobily v okrese Chrudim, tedy jejich žádosti spolu věcně souvisejí a spojení řízení je v souladu s podmínkami § 140 odst. 1 správního řádu. Správní orgán I. stupně poté vydal rozhodnutí ze dne 30. 6. 2015, v němž výrokem I. udělil oprávnění k provozování veřejné STK pro užitkové automobily Jiřímu V. Výrokem II. zamítl žádost žalobkyně o zřízení STK v Morašicích. Správní orgán I. stupně vycházel z § 54 odst. 2 a 3 zákona o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích. Uvedl, že oprávnění může být podle § 54 odst. 4 téhož zákona uděleno, jen pokud záměr provozovat STK je v souladu se stanoveným způsobem a rozsahem pokrytí správního obvodu činnostmi STK. Dále vycházel z prováděcí vyhlášky omezující kapacitní potřebu, která může být překročena maximálně o 20 %. V době rozhodování správního orgánu I. stupně se v okrese Chrudim nenacházela žádná STK, udělením oprávnění pro jednu provozovnu by kapacita byla naplněna na 80 %, ovšem udělením oprávnění dvěma STK by byl rozsah pokrytí překročen na 148 %. Při úvaze, kterému ze žadatelů udělit oprávnění, vycházel správní orgán I. stupně z dojezdových vzdáleností do stávajících STK v sousedních okresech a z dojezdových vzdáleností do míst zamýšlených STK, z čehož dovodil větší přínos STK ve Skutči. Stejný závěr dovodil z posouzení silniční sítě a její zimní údržby a zohlednil, že žadatel Jiří V. zamýšlí vybudování STK v dřívějším termínu, tj. v průběhu roku 2016. Správní orgán I. stupně vzal v úvahu i podporu měst v okolí, naopak za nepodstatné označil pořadí podaných přihlášek. Žalobkyně odvoláním vytkla správnímu orgánu I. stupně mimo jiné překročení mezí správního uvážení, nesprávné zjištění skutkového stavu věci a nesprávné právní posouzení. Odvolání doplnila odborným posudkem optimálního umístění STK pro užitková vozidla v okrese Chrudim zpracovaného Ing. Filipem Víznerem, Ph.D. Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 3. 2016 odvolání zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Uvedl, že správní orgán I. stupně řádně posoudil hlediska veřejného zájmu tím, že zohlednil dřívější zprovoznění STK žadatelem Jiřím V., umístění STK na nemovitostech v jeho vlastnictví a dále přihlédl ke kladným vyjádřením obcí, která Jiří V. doložil. Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích. Poukázala na nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného, který neopřel svůj názor o skutková zjištění. Za rozhodný označila stav v době podání žádosti, přičemž jí podaná žádost byla první a mohla důvodně předpokládat, že není-li oblast pokryta STK, bude jí vyhověno. Posouzení dojezdových vzdáleností bylo zcela nesystematické a náhodné, což ve správním řízení dokládal znaleckým posudkem. Vyhovění žádosti Jiřího V. s odůvodněním, že STK bude provozována na vlastních nemovitostech, označil za diskriminační. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 20. 2. 2017, čj. 52 A 53/2016-52. V odůvodnění uvedl, že správní orgán I. stupně obě žádosti hodnotil ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu a správního uvážení využil v mezích konkrétních okolností případu. Soud je oprávněn zkoumat pouze to, zda meze správního uvážení nebyly překročeny a zda nebylo zneužito či provázeno svévolí. K tomu krajský soud odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2010, čj. 7 Afs 15/2007-106, č. 2066/2010 Sb. NSS, a ze dne 27. 6. 2013, čj. 1 Afs 1/2013-47, a na nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07, č. 164/2009 Sb. ÚS. Při posuzování veřejného zájmu správní orgán I. stupně vzal v úvahu dojezdové vzdálenosti na území okresu a v přilehlých oblastech, přičemž správně preferoval občany před dopravci. Stejně tak logické bylo posuzování zimní údržby a sjízdnosti okolních silnic. Správné podle krajského soudu bylo i zohlednění termínů zprovoznění STK jednotlivými žadateli. Pokud jde o kritérium vlastnictví, lze přisvědčit názoru o větší stabilitě provozu, navíc toto kritérium nebylo rozhodující. Zohledněny byly i preference okolních měst. Z toho všeho krajský soud dovodil, že zvolená kritéria byla logická, rozhodnutí jimi bylo podloženo, a tedy nedošlo k překročení mezí správního uvážení. Je-li třeba vnímat rozhodnutí správního orgánu I. stupně i rozhodnutí odvolací jako jeden celek, je akceptovatelné, pokud odvolací rozhodnutí navazuje na argumentaci rozhodnutí I. stupně. Obě správní rozhodnutí pak krajský soud označil za dostatečně odůvodněná a plně přezkoumatelná. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Stěžovatelka spatřovala nezákonnost v nesprávném hodnocení relevantních okolností pro výběr žádosti. Správní orgán I. stupně vycházel z dojezdové vzdálenosti, dostupnosti, termínu vybudování STK a z právního titulu k nemovitostem. Při posuzování dojezdové vzdálenosti zvolil náhodně vybraná místa a zvýhodnil občany před dopravci, kteří budou mezi zákazníky STK výrazně převažovat. Stěžovatelka k tomu v průběhu řízení předložila odborný posudek Ing. Filipa Víznera, Ph.D., který za dostupnější považoval stěžovatelčinu STK. Tento posudek nevzali v potaz ani žalovaný ani krajský soud. Stěžovatelka dále nesouhlasila s posouzením dostupnosti obou STK, neboť město Skuteč leží ve vyšší nadmořské výšce a lze tam očekávat horší klimatické podmínky než v okolí Janovic, v jejichž blízkosti se nachází silnice I. třídy č. 17 a č. 37. Pokud by žalovaný a krajský soud posuzovali všechny podstatné parametry, musela by se stěžovatelčina STK jevit vhodnější variantou. Upřednostnění nekonkrétního termínu „v průběhu roku 2016“ před termínem „1. 1. 2017“ bylo nelogické, neboť rozdíl mohl také činit pouhý jeden den. Vlastnictví nemovitostí nemělo být bráno v úvahu, ostatně krajský soud uvedl, že toto kritérium není rozhodující. Žalovaný ve svém vyjádření poukázal na opakovanost a subjektivnost tvrzení stěžovatelky. Podle žalovaného byly v řízení dodrženy všechny předpisy, všechny podklady byly pečlivě zkoumány a skutkový stav byl zjištěn dostatečně. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) IV.2 Důvodnost kasační stížnosti (…) [17] Ve věci jde o udělení oprávnění k provozování stanice technické kontroly. Stěžovatelka je názoru, že splnila podmínky pro udělení oprávnění plynoucí ze zákona a že zamítnutí její žádosti bylo důsledkem nesprávného procesního postupu a nesprávného posouzení rozhodných skutečností ze strany správního orgánu i soudu. (…) [27] Stěžovatelka nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí dále spatřuje v tom, že se žalovaný nevypořádal s odborným posudkem Ing. Filipa Víznera, Ph.D., a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu v tom, že takový postup jednak akceptoval, jednak že sám tento posudek nezohlednil. I zde je tedy třeba hodnotit jak postup žalovaného, tak i soudu. V řízení před správním orgánem I. stupně tento posudek předložen nebyl, stěžovatelka jím doplnila své odvolání. Žalovaný v odvolacím rozhodnutí předložení odborného posudku konstatoval, ovšem jeho význam vůbec nehodnotil, jen se zmínil, že byl podán až v odvolacím řízení. Tímto postupem porušil § 89 odst. 2 správního řádu. Přitom stěžovatelka odborným posudkem zpochybňovala jak úvahu správního orgánu I. stupně, tak i výchozí skutečnosti, na nichž tento správní orgán postavil závěr o preferenci jiné než stěžovatelčiny žádosti. [28] Krajský soud mohl napravit toto pochybení provedením důkazu postupem podle § 52 odst. 1 s. ř. s. a vyhodnocením posudku spolu s ostatními důkazy; to neučinil. Žalobní námitku uvedl v rekapitulaci žaloby, dále v rozsudku k ní však nelze nalézt vůbec žádnou argumentaci. Odborný posudek přitom měl popřít skutečnosti, které vzal správní orgán I. stupně za podstatné pro posouzení optimálního umístění STK v okrese. Konkrétně zpochybňuje jak vstupní data, z nichž vycházel správní orgán I. stupně, tak i použitou metodiku a dospívá k opačnému závěru než správní orgány. Krajský soud v rozsudku předně konstatoval, že výběr umístění STK je věcí správního uvážení, přičemž poukázal na judikaturu omezující soudní přezkum (např. rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 15/2007-106, čj. 1 Afs 1/2013-47, nález Ústavního soudu ze dne 22. 7. 2009, sp. zn. III. ÚS 2556/07). Za rozhodné označil, že správní orgán I. stupně posuzoval obě žádosti podle shodných kritérií, přičemž hodnotil polohu STK v rámci okresu Chrudim, silniční síť, zimní údržbu a termín vybudování provozovny. Následně všechna tato kritéria sám vyhodnotil s tím, že závěry správního orgánu I. stupně jsou logické a nejsou zatíženy žádnou svévolí. Ve vztahu k rozhodnutí žalovaného pak uvedl, že jeho strohou argumentaci o správnosti rozhodnutí I. stupně je třeba vnímat tak, že obě rozhodnutí tvoří jeden celek a není třeba opakovat to, o čem je v předchozím rozhodnutí řádně pojednáno. [29] Krajskému soudu lze jistě přisvědčit v názoru na rozsah soudního přezkumu správního uvážení, neboť to je skutečně právem správního orgánu, který na základě provedených důkazů provede úvahu o nejvhodnějším řešení, což zdůvodní tak, aby bylo zřejmé, jaká byla východiska jeho úvahy, že je jeho úvaha podložená a logická a že se nedopustil libovůle. Jak vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, „[k]aždé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.“ Obdobně rozhodl i Ústavní soud nálezem ze dne 12. 12. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 31/08, č. 202/2012 Sb. ÚS. Dostojí-li správní orgán těmto judikaturně vymezeným pravidlům, není na soudu, aby úvahu správního orgánu nahrazoval úvahou vlastní. [30] Soudní přezkum tedy nezasahuje přímo do úvahy správního orgánu, pokud splňuje uvedená kritéria. Kromě nich však soud musí hodnotit úplnost a správnost podkladů, které jsou základem dané úvahy. V tomto případě správní orgán I. stupně nejprve podle § 16a prováděcí vyhlášky provedl výpočet rozsahu pokrytí správního obvodu činnostmi STK; proti tomu stěžovatelka nebrojí (Nejvyšší správní soud pouze poznamenává, že toto ustanovení je zrušeno vyhláškou č. 228/2017 Sb. s účinností od 1. 1. 2018). Přesto, že žalovaný tvrdí, že se mezi žadateli nejednalo o žádnou soutěž, a že ji ani zákon nepředpokládá, fakticky se o takový stav v případě více souběžně posuzovaných žádostí o oprávnění, které může být uděleno pouze jednomu z nich, jedná. Pokud jde o zákonné podmínky, oba žadatelé na výzvu požadované náležitosti žádosti doplnili, a jejich pozice tak byla z tohoto hlediska stejná. Správní orgán proto prováděl volbu mezi oběma žádostmi vyhodnocením okolností, které považoval za rozhodné z hlediska veřejného zájmu ve smyslu § 2 odst. 4 správního řádu. Veřejný zájem je neurčitým právním pojmem, podle nálezu Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb., „[v]eřejný zájem v konkrétní věci by měl být zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů“, na což obdobně navázal i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 10. 5. 2013, čj. 6 As 65/2012-161, č. 2879/2013 Sb. NSS, podle něhož musí být veřejný zájem výslovně formulován ve vztahu ke konkrétní posuzované záležitosti a musí být zdůvodněn. V daném případě správní orgán I. stupně odvodil nutnost posuzování souladu s veřejným zájmem od skutečnosti, že oba žadatelé hodlají provozovat veřejnou STK. Proti tomu stěžovatelka ničeho nenamítá a lze připustit, že v daném případě měl být veřejný zájem naplněn optimálním výběrem STK, která by lépe sloužila té části veřejnosti, jíž je určena. Neurčitý pojem „veřejný zájem“ není totožný s pojmem „správní uvážení“. [31] Nejvyšší správní soud se při respektování práva na správní uvážení dále bude zabývat jednotlivými „vstupy“ této úvahy z hlediska, zda se jedná o podklady správné, úplné a relevantní: a) poloha STK v okrese Chrudim – správní orgán I. stupně posoudil dojezdové vzdálenosti z různých míst okresu a hraničních oblastí a žalovaný toto obecně akceptoval. Žalovaný se nevypořádal s odvolacími námitkami ani s odborným posudkem předloženým stěžovatelkou, který správnost vstupních údajů i použité metody posuzování zpochybňoval. Podklady pro úvahu tedy nebyly úplné. b) silniční síť a zimní údržba – správní orgán I. stupně zaujal názor o lepší dostupnosti STK ve Skutči porovnáním přístupových komunikací, výhrady stěžovatelky uvedené v odvolání žalovaný pominul – tím jsou podklady úvahy neúplné. c) termín vybudování – správní orgán I. stupně preferoval termín „zahájení v roce 2016“ před termínem stěžovatelky „k 1. 1. 2017“. Žalovaný to obecně akceptoval. Nehledě na možnou blízkost obou termínů je třeba poukázat na nerozhodnost daného kritéria za situace, kdy v oprávnění uděleném panu Jiřímu V. je uvedena lhůta k zahájení provozu 24 měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí. Tuto lhůtu by zjevně naplnili oba žadatelé; kritérium není relevantní. d) vlastnictví nemovitosti – toto kritérium spojil správní orgán I. stupně s kritériem termínu vybudování, upřednostnil žadatele, který hodlal provozovat STK ve vlastních nemovitostech; žalovaný toto označil za „určitou právní jistotu“. Toto kritérium by mohlo mít význam např. tehdy, pokud by právní vztah žadatele k nemovitostem, na nichž hodlal STK provozovat, nezaručoval možnost výkonu dané činnosti pro svou neurčitost, časovou omezenost či jinou překážku; nic takového však zjištěno nebylo. Za dané situace se jedná o kritérium nepřípustné, protože je diskriminační v přístupu k podnikání (čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). e) podpora samosprávných orgánů – k ní přihlédly správní orgány obou stupňů ve prospěch žadatele Jiřího V. Toto kritérium je nerozhodné, neboť samosprávné orgány fakticky vyjádřily pouze svou podporu vzniku STK v okrese Chrudim; žádný z nich neposuzoval různé možnosti umístění STK. Skutečnost, že žadatel Jiří V. opatřil více vyjádření, sama o sobě dostatečným podkladem pro úvahu správního orgánu není. f) vyloučené kritérium předstihu žádosti stěžovatelky – správní orgán I. stupně pořadí žádostí nepovažoval za podstatné, odvolací námitku, že se jedná o důvod vyhovění žádosti, žalovaný ve svém rozhodnutí zcela pominul. [32] Podklady pro úvahu správního orgánu o nejvhodnějším umístění STK v okrese Chrudim tak stojí na posouzení skutečností, které byly zpochybněny odborným posudkem, nebyly relevantní, či dokonce nesměly být za dané situace relevantní. [33] Krajský soud předně označil rozhodnutí žalovaného za přezkoumatelné. Při vědomí jeho vad vycházel z judikatury, která respektuje vztah správních rozhodnutí obou stupňů a akceptuje nižší standard odvolacího rozhodnutí tam, kde by jeho odůvodnění bylo pouhým opakováním argumentace správního orgánu I. stupně. To však nelze akceptovat v případě, v němž odvoláním byly vzneseny námitky správním orgánem I. stupně neřešené nebo odůvodněné námitky, proč je určitá argumentace nesprávná. Za předpokladu, že jsou takové námitky pro rozhodnutí ve věci relevantní, a tak tomu v daném případě bylo, je rozhodnutí žalovaného v rozporu s § 68 odst. 3 správního řádu, a tedy nepřezkoumatelné pro nedostatek odůvodnění. [34] Krajský soud tedy nesprávně posoudil žalobní námitku nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného a toto nezrušil, ač tak učinit měl. Ve vztahu k věcným námitkám pak sám převzal náhled na dostupnost STK bez zhodnocení významu odborného posudku předloženého v odvolacím řízení, a navíc nepřípadně argumentoval logickou předností běžných občanů ve vztahu k STK určené pro účelová vozidla, aniž jeho názor měl oporu ve zjištění okruhu potencionálních zákazníků. Ač krajský soud označil hledisko vlastnictví za nerozhodné, nijak se vůči němu nevymezil. Nesprávně pak přiznal relevanci termínu zahájení provozu STK i vyjádřením samosprávných orgánů, v nichž v rozporu s jejich obsahem spatřoval preferenci STK ve Skutči. Vyloučil význam předstihu žádosti s tím, že ze zákona neplyne. V tom mu lze sice přisvědčit, nicméně může být kritériem např. v případě, že jiná rozlišovací kritéria nepřicházejí v úvahu, tj. při shodě všech žádostí pohledem ostatních kritérií. Krajský soud tedy v tomto případě učinil nesprávné právní závěry o kvalitě a významu kritérií, jimiž správní orgán podpořil svou úvahu. Tím vším naplnil kasační důvody podle § 103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s. (…) *) S účinností od 1. 6. 2017 byl § 54 odst. 3 změněn zákonem č. 63/2017 Sb.

decision_1141.txt

k § 154 odst. 5, § 155 odst. 2 a § 159 odst. 3 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu k § 65 odst. 1 a § 70 písm. a) soudního řádu správního Vyrozumění o převedení přeplatku podle § 154 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, není rozhodnutím dle § 65 odst. 1 s. ř. s. a je vyloučeno ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s. Soudní ochranu proti takovému postupu správce daně lze poskytnout na základě žaloby proti rozhodnutí o žádosti o vrácení vratitelného přeplatku podle § 155 odst. 2 daňového řádu nebo proti rozhodnutí o námitkách podle § 159 odst. 3 téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2017, čj. 4 Afs 119/2017-106) Prejudikatura: č. 3381/2016 Sb. NSS. Věc: Veřejná obchodní společnost Horizont ISPL, insolvenční správce dlužníka SKEX a. s., proti Finančnímu úřadu pro hlavní město Prahu o daň z přidané hodnoty, o kasační stížnosti žalobkyně. Vyrozuměním o převedení přeplatku ze dne 31. 1. 2017 žalovaný podle § 154 odst. 5 daňového řádu vyrozuměl insolventního dlužníka (SKEX a. s.) o převedení přeplatku z úřední povinnosti podle § 154 odst. 2 daňového řádu tak, že přeplatek na DPH vykázaný ke dni 30. 1. 2017 ve výši 530 482 Kč se dnem úhrady 26. 8. 2016 převádí na úhradu nedoplatku daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků. Žalobkyně podala proti tomuto vyrozumění žalobu, v níž namítala, že žalovaný nespecifikoval, na které nedoplatky (za jaké období daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků) byl přeplatek převeden. Podle žalobkyně je převedení uvedeného přeplatku v rozporu s § 140 odst. 2 zákona č. 186/2002 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), jelikož nebyly splněny zákonné podmínky pro započtení vzájemné pohledávky. Došlo k započtení pohledávek dlužníka (převedení přeplatku), vzniklých po rozhodnutí o úpadku (vratitelný přeplatek), na závazky dlužníka vzniklé do úpadku, což je v rozporu s § 242 daňového řádu. Žalobkyně poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 28. 7. 2005, sp. zn. III. ÚS 648/04, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2016, čj. 4 Afs 176/2016-27, z kterého vyplývá, že majetkem dlužníka, který je součástí majetkové podstaty, je až vratitelný přeplatek (nikoli tedy přeplatek na dani) a až na tuto pohledávku se použije úprava nepřípustnosti započtení podle insolvenčního zákona. Zároveň pak platí, že převedení přeplatku na úhradu případného nedoplatku je možné provést pouze do doby přezkoumání pohledávky správce daně přihlášené do insolvenčního řízení. Městský soud v Praze usnesením ze dne 1. 6. 2017, čj. 6 Af 20/2017-24, žalobu odmítl. Shledal totiž, že vyrozumění žalovaného je pouhým sdělením finančního orgánu žalobkyni. Nezasahuje do jejích subjektivních veřejných práv, a není proto rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Žaloba je proto podle krajského soudu nepřípustná podle § 68 písm. e) ve spojení s § 70 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Proti tomuto usnesení podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž v prvé řadě namítala, že předmětné vyrozumění má stejnou povahu jako vydání exekučního příkazu podle § 178 daňového řádu, vůči kterému také není možné podat opravný prostředek, ale pouze námitky. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, pak podle stěžovatelky vyplývá, že nic nebrání tomu, aby podala správní žalobu bez ohledu na to, zda jsou podány námitky vůči vyrozumění o převedení přeplatku. Stěžovatelka dále namítala, že na základě předmětného vyrozumění došlo ke zkrácení a následnému porušení jejích práv, jelikož do majetkové podstaty dlužníka plyne nižší příjem. Převedením přeplatku podle stěžovatelky došlo k porušení § 5 písm. a) a d) insolvenčního zákona. Podle stěžovatelky dochází k poškozování zaměstnanců dlužníka, jejichž dlužné mzdy jsou přednostními pohledávkami vzniklými po úpadku a jsou postavené na roveň pohledávkám za majetkovou podstatou. Insolvenční zákon je lex specialis ve vztahu k daňovému řádu a jeho základní tezí je poměrné uspokojování v rámci každé skupiny. Převedením přeplatku se žalovaný zvýhodnil na úkor dalších věřitelů ve skupině pohledávek za majetkovou podstatou a pohledávek jim na roveň postavených vzniklých před úpadkem. Stejně jako již v žalobě stěžovatelka poukázala na nález Ústavního soudu ze dne 28. 7. 2005, sp. zn. III. ÚS 648/04. Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnil s městským soudem, že předmětné vyrozumění nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. a jedná se o pouhé sdělení, že proběhl postup podle § 154 odst. 2 a 4 daňového řádu. K rozhodnutí Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 131/2015-32, na které poukázala stěžovatelka, žalovaný uvedl, že v posuzované věci je žaloba nepřípustná nikoli z důvodu nepodání námitek, ale proto, že vyrozumění o převedení přeplatku není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: [8] Podle § 154 odst. 2 daňového řádu „[s]právce daně převede přeplatek na úhradu případného nedoplatku téhož daňového subjektu na jiném osobním daňovém účtu, popřípadě na úhradu nedoplatku podle odstavce 4. Není-li takového nedoplatku, stává se přeplatek vratitelným přeplatkem a zůstává jako platba na dosud neuhrazenou daň na osobním daňovém účtu, na kterém je evidován. Pokud existuje odůvodněný předpoklad, že dojde do 10 dnů ode dne, kdy má být přeplatek na úhradu nedoplatku na jiném osobním daňovém účtu použit, ke vzniku povinnosti uhradit daň na stejném osobním daňovém účtu, přeplatek se na úhradu nedoplatku na jiném osobním daňovém účtu nepoužije.“ Podle odstavce 5 věty první téhož paragrafu pak platí, že „[o] převedení přeplatku podle odstavců 2 a 4, jehož výše přesahuje částku 1 000 Kč, se daňový subjekt vyrozumí“. [9] Podle § 159 odst. 1 daňového řádu „[p]roti úkonu správce daně při placení daní, nejde-li o rozhodnutí, u kterého zákon připouští podání odvolání, může osoba zúčastněná na správě daní uplatnit námitku ve lhůtě 30 dnů ode dne, kdy se o úkonu dozvěděla“. Podle odstavce 3 „[s]právce daně námitku posoudí a rozhodne o ní. Vyhoví-li námitce v plném rozsahu, napadený úkon zruší, a vyhoví-li námitce částečně, napadený úkon změní nebo zjedná nápravu jiným způsobem. Neuzná-li správce daně oprávněnost v námitce uplatňovaných důvodů, námitku rozhodnutím zamítne. Rozhodnutí, kterým je námitce v plném rozsahu vyhověno, se neodůvodňuje.“ [10] Stěžovatelka v kasační stížnosti v prvé řadě argumentovala stejnou povahu předmětného vyrozumění o převedení přeplatku a exekučního příkazu podle § 178 daňového řádu. [11] Jak již Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-34, č. 3381/2016 Sb. NSS, „podle § 178 odst. 4 daňového řádu nelze proti exekučnímu příkazu uplatnit řádné ani mimořádné opravné prostředky, byť je nesporné, že proti němu lze podat námitky podle § 159 daňového řádu“. Ve vztahu k vyrozumění o převedení přeplatku se pak Nejvyšší správní soud ztotožňuje s odbornou literaturou, že „prostředkem ochrany proti pochybení ze strany správce daně při této činnosti bude námitka podle § 159.“ (viz Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L.; Lavický, P.; Schillerová, A.; Šimek, K. Daňový řád. Komentář. 1. vyd., Praha : Wolters Kluwer, 2011, komentář k § 154 odst. 2). Stěžovatelce lze tedy přisvědčit potud, že proti exekučnímu příkazu i vyrozumění o převedení přeplatku je možné podat námitky podle § 159 daňového řádu. [12] Z toho, že prostředkem ochrany proti uvedeným institutům jsou shodně námitky podle § 159 daňového řádu, však nelze bez dalšího dovozovat, že tyto úkony mají stejnou povahu. Pro zhodnocení povahy uvedených úkonů je totiž rozhodující způsob jejich vydání, jejich zákonné náležitosti a účinky v právní sféře dotčených subjektů. [13] Ohledně převádění přeplatku správcem daně a povahy vyrozumění o této jeho činnosti se Nejvyšší správní soud opět ztotožňuje se závěry odborné literatury (srov. citovaný komentář k daňovému řádu, komentář k § 154 odst. 2), kde se výstižně konstatuje, že „jde tedy o obligatorní postup, který správce daně musí vykonat bezodkladně poté, co nastanou popsané skutečnosti. Není zde prostor pro správní uvážení či dokonce libovůli, zda a kam bude přeplatek převáděn. Půjde o proces, který v praxi bude moci být zajišťován pomocí automatizované podpory, což je ostatně u významnějších správců daně, jako jsou zejména územní finanční orgány, v současné době již nutností a samozřejmostí. […] Převedení přeplatku na nedoplatky na jiných osobních daňových účtech či u jiného správce daně představuje zákonem upravený postup. Nejedná se o rozhodovací činnost, která by vyžadovala vydání rozhodnutí. Tento závěr potvrdila i judikatura k předchozí právní úpravě. Zákon navíc vydání rozhodnutí explicitně nepředpokládá. Daňový subjekt, jehož osobních daňových účtů se převod týká, bude pouze neformálně vyrozuměn o převodu částky přesahující 1 000 Kč.“ [14] Nejvyšší správní soud v této souvislosti dále poukazuje na bod [37] rozsudku ze dne 26. 1. 2017, čj. 1 Afs 235/2014-65, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil, že „převedení přeplatku na nedoplatky na jiných osobních daňových účtech či u jiného správce daně představuje zákonem upravený postup, který nevyžaduje vydání rozhodnutí“. [15] Naproti tomu exekučním příkazem správce daně nařizuje daňovou exekuci a zahajuje jím exekuční řízení. V exekučním příkazu musí být kromě náležitostí rozhodnutí podle § 102 odst. 1 daňového řádu uvedeny další náležitosti uvedené v § 178 odst. 2 písm. a) až d) daňového řádu. To, že je exekuční příkaz rozhodnutím, je ostatně navíc výslovně uvedeno v § 178 odst. 4 daňového řádu. [16] Z výše uvedeného je patrné, že vyrozumění o převedení přeplatku je vskutku pouhé vyrozumění (sdělení) o postupu správce daně (které tak může být učiněno i neformálně, např. telefonicky), nikoli rozhodnutím správního orgánu, kterým je však exekuční příkaz. Z toho pro posuzovanou věc vyplývá, že na předmětné vyrozumění se vztahuje výluka ze soudního přezkumu uvedená v § 70 písm. a) s. ř. s., neboť se nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 téhož zákona. Zároveň je zřejmé, že nelze přisvědčit argumentaci stěžovatelky, v níž s poukazem na závěry uvedené ve vztahu k námitkám proti exekučnímu příkazu v rozsudku Nejvyšší správní soudu ze dne 26. 11. 2015, čj. 7 Afs 131/2015-32, uvedla, že nic nebrání tomu, aby podala správní žalobu bez ohledu na to, zda jsou podány námitky vůči vyrozumění o převedení přeplatku. [17] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud pro úplnost konstatuje, že převedení přeplatku na nedoplatky podléhá soudnímu přezkumu. K tomu je však s ohledem na stávající právní úpravu potřeba, aby daňový subjekt nejprve podal proti vyrozumění o převedení přeplatku námitky podle § 159 daňového řádu. Až poté, co o námitkách správce daně rozhodne rozhodnutím, je možné správnost postupů a závěry správce daně při převedení přeplatku podle § 154 daňového řádu podrobit soudnímu přezkumu. V posuzované věci však takto stěžovatelka nepostupovala, námitky proti předmětnému vyrozumění správce daně nepodala, a ve věci proto není žádné rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., které by bylo možné podrobit soudnímu přezkumu. Daňový subjekt, který s postupem správce daně ohledně převedení přeplatku nesouhlasí a má za to, že je zde vratitelný přeplatek, rovněž může podat žádost o vrácení vratitelného přeplatku podle § 155 odst. 2 daňového řádu. O takové žádosti správce daně musí opět rozhodnout a takové rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu. Vyloučením soudního přezkumu vyrozumění dle § 154 odst. 5 daňového řádu tedy nemůže dojít k odepření spravedlnosti či k porušení práva daňového subjektu na soudní ochranu. [18] Za této procesní situace, kdy je zřejmé, že krajský soud nepochybil, když žalobu odmítl, se již Nejvyšší správní soud nezabýval námitkami stěžovatelky, v nichž poukazovala na porušení insolvenčního zákona žalovaným.

decision_1142.txt

k § 42e odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákonů č. 95/2011 Sb., č. 407/2012 Sb. a č. 331/2014 Sb. Lhůta ke stanovení náhrady nákladů správcem daně podle § 42e odst. 1 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, je lhůtou pořádkovou, nikoli lhůtou prekluzivní. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2017, čj. 1 Afs 55/2017-32) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 39/2011 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3244/09). Věc: Společnost Bio Oil Development GmbH proti Generálnímu ředitelství cel o náklady za uskladnění zajištěných výrobků, o kasační stížnosti žalovaného. Celní ředitelství Brno, jako správní orgán I. stupně, svým rozhodnutím ze dne 10. 7. 2012, uložilo žalobkyni povinnost uhradit dle § 42e odst. 3 zákona o spotřebních daních náklady za uskladnění výrobků (konkrétně minerálních olejů BIO100, jejichž propadnutí bylo předtím vysloveno samostatným rozhodnutím) ve výši 17 717 Kč, a to do 30 dnů od právní moci rozhodnutí. Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 8. 2012 zamítl odvolání žalobkyně proti uvedenému rozhodnutí. Proti němu podala žalobkyně u Krajského soudu v Brně žalobu. Na základě této žaloby krajský soud svým rozsudkem ze dne 28. 5. 2014, čj. 31 Af 129/2012-38, uvedené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalovaný následně podal kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, kterou tento soud rozsudkem ze dne 20. 5. 2015, čj. 10 Afs 146/2014-29, jako nedůvodnou zamítl. Žalovaný posléze rozhodnutím ze dne 17. 9. 2015 ve věci opětovně rozhodl, a to tak, že odvolání žalobkyně proti rozhodnutí I. stupně znovu zamítl. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala žalobu u Krajského soudu v Brně, jenž rozsudkem ze dne 18. 1. 2017, čj. 31 Af 46/2015-126, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Rozsudek odůvodnil tím, že rozhodnutí žalovaného bylo vydáno po uplynutí prekluzivní lhůty stanovené v § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních. Dle tohoto ustanovení může správce daně stanovit náhradu nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků nejpozději do 120 dní od právní moci rozhodnutí o propadnutí nebo zabrání vybraných výrobků. Krajský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, protože žalovaný uvedenou propadnou lhůtu nedodržel a vydal žalobou napadené rozhodnutí až po jejím uplynutí. Krajský soud dále nad rámec výše uvedeného konstatoval, že žalovaný se neřídil závazným právním názorem krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven v předchozím soudním řízení. Žalovaný byl povinen řádně a srozumitelně odůvodnit, na základě jakých skutečností byla stanovena náhrada nákladů za uskladnění zajištěných výrobků. Žalovaný měl ve svém rozhodnutí osvětlit, že náklady na uskladnění výrobků odpovídají ceně obvyklé, resp. že tyto náklady jsou v daném případě v souladu s principem přiměřenosti. Žalovaný tak však neučinil, neboť cenu obvyklou za uskladnění minerálních olejů náležitým způsobem nezjistil. Žalovaný se na cenu obvyklou dotázal pouze jednoho subjektu, kdežto podle krajského soudu se měl dotázat nejméně dvou subjektů, přičemž ani jeden z nich nemůže být smluvní subjekt žalovaného (viz bod [19] rozsudku krajského soudu). Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že právo na stanovení nákladů za skladování výrobků nezaniklo uplynutím prekluzivní lhůty, protože lhůta nemá prekluzivní, ale pořádkový charakter. Stěžovatel svůj názor odvozoval od skutečnosti, že na rozdíl od jiných ustanovení zákona o spotřebních daních či zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, není v § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních výslovně uvedeno, že se jedná o lhůtu propadnou. Na této okolnosti nic nemění ani to, že je v dikci zmíněného ustanovení použito slovo „nejpozději“, neboť toto slovo je použito v celé řadě dalších ustanovení zákona o spotřebních daních či v daňovém řádu a téměř v žádném případě nevyjadřuje existenci prekluzivní lhůty (viz např. § 119 odst. 5, § 15 odst. 8 nebo § 21 odst. 13 zákona o spotřebních daních). Právo správce daně stanovit náhradu nákladů za uskladnění zajištěných výrobků uplynutím lhůty 120 dní nezaniká. Obdobné případy, kdy se nepochybně též jedná o lhůty pořádkové, lze nalézt přímo v zákoně o spotřebních daních (např. § 43i odst. 2 tohoto zákona), popř. i v daňovém řádu (např. § 129 odst. 1, § 156 odst. 2 nebo § 261 odst. 4 daňového řádu). Marné uplynutí stanovené pořádkové lhůty nezakládá zánik práva či možnosti stanovit určitou povinnost, ale má za následek naplnění kritéria nečinnosti správce daně ve smyslu § 38 odst. 1 písm. a) daňového řádu. Stěžovatel dále uvedl, že argumentem pro přijetí jeho názoru je i to, že lhůta 120 dnů pro stanovení náhrady nákladů za uskladnění zajištěných výrobků je velmi krátká, oproti tomu prekluzivní lhůty bývají zpravidla mnohem delší. Pro prekluzivní lhůty je také typické, že se jejich běh určitými úkony správce daně staví či přerušuje. Výklad krajského soudu, že jde o lhůtu prekluzivní, je nadto absurdní, neboť správce daně by v takto krátké lhůtě jen stěží mohl řádně a v souladu s procesními pravidly provést všechny nezbytné kroky ke stanovení náhrady nákladů. Správce daně může dle stěžovatele přistoupit k postupu dle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních teprve poté, co sezná výši nákladů za uskladnění výrobků a tyto náklady příslušnému subjektu uhradí. Předmětná lhůta tedy nemůže být prekluzivní, neboť správce daně ji v zásadě nemůže ani v běžných případech dodržet. I kdyby stěžovatel připustil, že předmětná lhůta je prekluzivní (což jinak popírá), nemůže souhlasit se závěrem krajského soudu, podle kterého je nutné náhradu nákladů v této lhůtě stanovit pravomocně. Vyžaduje-li zákon o spotřebních daních nebo daňový řád pravomocné rozhodnutí, bývá tato vlastnost explicitně stanovena. Taková situace opět není v případě § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních dána a postačí, když správce daně jako správní orgán prvního stupně stanoví ve lhůtě 120 dnů náhradu nákladů nepravomocně, tj. oznámí své rozhodnutí jeho příjemci. Předmětná lhůta není určena odvolacímu orgánu, o čemž svědčí i znění zákona o spotřebních daních účinné do dne 1. 1. 2013, ve kterém bylo uvedeno, že náhradu nákladů stanoví v předmětné lhůtě celní úřad nebo celní ředitelství, tj. v té době příslušný prvoinstanční orgán, nikoli orgán odvolací. Stěžovatel dále poukazoval na určitou rozporuplnost rozsudku krajského soudu. Ta spočívá v tom, že krajský soud v odůvodnění rozsudku shledal, že se má aplikovat lhůta pro rozhodnutí v délce trvání 120 dní podle znění zákona o spotřebních daních ke dni 17. 9. 2015, tj. ke dni opětovného rozhodování stěžovatele. To však neodpovídá názoru krajského soudu, že jde o lhůtu prekluzivní, tedy o lhůtu hmotněprávní. Kdyby šlo vskutku o lhůtu prekluzivní (a tedy hmotněprávní), musel by se na věc aplikovat zákon o spotřebních daních platný a účinný ke dni, kdy správci daně vznikl nárok na náhradu nákladů za uskladnění zajištěných výrobků, tj. ke dni 22. 6. 2012. Pokud totiž dochází ke střetu dvou právních úprav, který výslovně neřeší přechodná ustanovení, není možné aplikovat pozdější (novelizované) znění zákona. V souzené věci tak měl krajský soud vycházet ze zákona o spotřebních daních ve znění účinném do dne 22. 6. 2012. Tehdy byla lhůta pro stanovení náhrady nákladů za uskladnění zajištěných výrobků stanovena v délce 60 dnů (nikoli 120 dnů). Stěžovatel byl však nadále přesvědčen, že tato lhůta není prekluzivní a s ohledem na její délku pro ni dle stěžovatele platí všechny výše uvedené námitky. Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila tak, že ústavně konformním výkladem § 42e zákona o spotřebních daních je výklad podaný krajským soudem. Zákon o spotřebních daních stanovení náhrady nákladů za uskladnění zajištěných výrobků dle zmíněného ustanovení po uplynutí lhůty 120 dnů neumožňuje. Správce daně může v řízení pokračovat pouze tehdy, umožňuje-li mu to zákon. Správce daně nemůže náhradu nákladů za uskladnění zajištěných výrobků vyměřit kdykoli, jak se domnívá stěžovatel. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) IVb. Povaha lhůty pro stanovení náhrady nákladů podle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních [25] Nejvyšší správní soud se s ohledem na výše uvedené dále zabýval tím, zda krajský soud dospěl ke správným závěrům ohledně povahy lhůty uvedené v § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních. Nejvyšší správní soud má za to, že v této otázce krajský soud dospěl k nesprávnému právnímu názoru, a proto považuje kasační stížnost za důvodnou. Dle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních „náhradu nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků a dopravního prostředku v řízení o zajištění vybraných výrobků nebo dopravního prostředku stanoví správce daně nejpozději do 120 dní od právní moci rozhodnutí o propadnutí nebo zabrání vybraných výrobků nebo dopravního prostředku“. [26] Nejvyšší správní soud věc posoudil a lhůtu podle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních vyhodnotil jako lhůtu pořádkovou, s jejímž uplynutím není spojen zánik práva (možnosti) správce daně stanovit náhradu nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků. Vycházel přitom z následujících úvah. [27] Nejvyšší správní soud předně odkazuje na rozsudek ze dne 11. 9. 2012, čj. 9 As 114/2011-58, kde bylo k povaze a typům lhůt řečeno následující: „Za lhůtu je nutno považovat časový interval, v němž má být, případně musí být, něco vykonáno. Lhůtou je rovněž časový úsek, ve kterém může být nárok (subjektivní právo) uplatněn u příslušného objektu. Teorie rozlišuje dva druhy lhůt. Jsou jimi lhůty hmotněprávní a procesní. Hmotněprávní lhůty jsou lhůty, jejichž běh je stanoven zákonem a zpravidla jej nelze ovlivnit jednáním adresátů příslušných právních norem. Konec lhůty je absolutní a jejich zmeškání má za následek zánik práva. Tyto lhůty nelze navracet ani prominout. Jedná se o lhůty prekluzivní, neboli propadné. Procesní lhůty mohou být zákonné (stanoveny přímo zákonem) nebo soudcovské (stanoveny soudem, příp. předsedou senátu). Tyto lhůty mají svůj význam především ve vztahu k efektivitě řízení a jejich zmeškání nemusí mít za následek ztrátu práva. S nedodržením těchto lhůt zákon přímo nespojuje žádné právní následky pro věc samu. Přitom je nutno podotknout, že v případě zákonných lhůt právní normy obvykle výslovně nestanoví, zda se jedná o lhůtu propadnou, či pořádkovou. Určení povahy lhůty je proto záležitostí výkladu konkrétní právní normy upravující předmětnou lhůtu, stejně jak je tomu i v nyní projednávané věci. Přesto lze v souladu s krajským soudem konstatovat, že ustanovení upravující lhůty propadné stanoví s jejich uplynutím konkrétní právní důsledek, který je zpravidla vyjádřen slovy, že po uplynutí těchto lhůt již nelze něco nadále vykonat či činit, či naopak, že pouze do uplynutí lhůty něco činit lze. Typickým příkladem lhůty propadné je např. lhůta zakotvená v § 47 odst. 1 zákona o správě daní a poplatků (poznámka: zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, byl zrušen a nahrazen daňovým řádem, to však na platnosti citovaných závěrů s ohledem na povahu věci nic nemění) nebo § 148 odst. 1 daňového řádu, jakož i lhůta podle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích.“ [28] Povahu lhůty stanovené v § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních může osvětlit pohled na účel tohoto ustanovení. Účelem je, aby osoba, která má vlastnické právo (eventuálně i jiné věcné právo) k zajištěným vybraným výrobkům (§ 42 a násl. zákona o spotřebních daních), nahradila správci daně (potažmo státu) náklady na jejich uskladnění po dobu zajištění, a to za předpokladu, že bylo následně pravomocně uloženo propadnutí (či zabrání) těchto výrobků a došlo k přechodu vlastnického práva k zajištěným výrobkům na stát (§ 42d zákona o spotřebních daních). Smyslem § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních je tedy zajistit, aby takto vzniklé náklady nenesl správce daně, ale uhradil je subjekt, který jejich vznik porušením zákonných povinností zavinil. [29] Správné stanovení nákladů dle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních přitom nemusí být vždy jednoduchou záležitostí. Nejvyšší správní soud ale především zdůrazňuje, že náležité vyčíslení a stanovení nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků není plně v dispozici správce daně, který bude v tomto směru často odkázán na součinnost třetích osob (jako dodavatelů služeb). Tak tomu je i v posuzovaném případě, kdy uskladnění realizoval skladovatel – třetí osoba odlišná od žalovaného. Správce daně tak nezná přesnou výši nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků, dokud mu není řádně vyúčtováno třetí osobou (skladovatelem). Tento proces nemusí být vždy bezproblémový, neboť může dojít např. k prodlení skladovatele s vyúčtováním a fakturací, případně i ke sporu správce daně a skladovatele o konkrétní výši fakturovaných nákladů. Správce daně totiž musí dbát na to, aby účtované náklady nebyly nepřiměřené a odpovídaly smlouvám o skladování, které za tímto účelem se skladovateli uzavírá. [30] Nejvyšší správní soud je s ohledem na výše uvedené přesvědčen, že není možné považovat lhůtu uvedenou v § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních za lhůtu prekluzivní a přisvědčuje v tomto směru námitkám stěžovatele. V daném případě se jedná o lhůtu pořádkovou, jejímž účelem je, aby správce daně se stanovením nákladů neotálel a v přiměřené době postavil najisto, jaké náklady musí příslušný subjekt za skladování zajištěných výrobků do doby rozhodnutí o jejich propadnutí uhradit. Podle Nejvyššího správního soudu není logické, aby byla lhůta podle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních propadná a její uplynutí způsobilo, že se správce daně již nedomůže úhrady nákladů, které vznikly porušením právních povinností ze strany povinného subjektu, a ponese je tedy sám. Předmětná lhůta je stanovena správci daně z důvodu efektivity a rychlosti řízení, aby v rámci řízení nevznikaly neopodstatněné průtahy. Tímto ustanovením získává konkrétní podobu obecná zásada rychlosti řízení vyjádřená v § 7 odst. 1 daňového řádu, v návaznosti na čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Porušení povinnosti konat předepsaným způsobem ve stanoveném časovém rámci nevede k prekluzi práva správce daně stanovit náklady podle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních, nýbrž k jiným právním následkům (např. odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem či možnost dotčeného subjektu domáhat se u příslušného správce daně odstranění průtahů; k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2013, čj. 7 As 45/2013-20). [31] Závěru krajského soudu o tom, že se v případě lhůty pro stanovení náhrady nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků jedná o lhůtu propadnou, nesvědčí ani důvodová zpráva k zákonu č. 331/2014 Sb., který § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních novelizoval (zákonodárce tímto prodloužil lhůtu pro stanovení náhrady nákladů z 60 na 120 dnů). K novelizovanému ustanovení § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních se totiž v této důvodové zprávě pouze uvádí, že „k prodloužení doby, do níž může správce daně stanovit náhrady nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků nebo dopravního prostředku v řízení o zajištění těchto věcí, dochází z praktických důvodů, neboť mnohdy do 60 dnů nelze tyto náklady vyčíslit“. Jak je patrno, ani důvodová zpráva k dotčenému ustanovení žádné právní důsledky nedodržení lhůty pro stanovení náhrady nákladů nepředpokládá. Totéž platí i pro důvodovou zprávu k zákonu č. 95/2011 Sb., kterým došlo mj. ke změně § 42 zákona o spotřebních daních a k vložení § 42a až § 42e do tohoto zákona. Zákonodárce se v této důvodové zprávě k právním důsledkům uplynutí předmětné lhůty či k její povaze nikterak nevyjadřuje (viz odůvodnění bodů 22 a 23 ve zvláštní části důvodové zprávy k zákonu č. 95/2011 Sb.). [32] Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazovala na nález Ústavního soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 3244/09, č. 39/2011 Sb. ÚS. Podle mínění Nejvyššího správního soudu je však odkaz na tento judikát nepřípadný, neboť se týkal prekluzivní lhůty pro vyměření daně a nikoli nákladů na uskladnění či jiných nákladů řízení, které by hradil daňový subjekt. Vyměřovací řízení nelze mechanicky srovnávat s postupem stanovení nákladů dle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních. Na náhradu nákladů za skladování zajištěných výrobků lze naopak pohlížet jako na zvláštní případ náhrady nákladů v daňovém řízení ve smyslu § 107 odst. 6 daňového řádu („Uhradil-li správce daně náklady řízení vzniklé v důsledku nečinnosti nebo nesplnění povinnosti daňového subjektu, může uložit povinnost hradit tyto náklady daňovému subjektu a strhnout je přímo z osobního daňového účtu daňového subjektu; náklady řízení vzniklé společnému zástupci se přenášejí na zastoupené daňové subjekty společně a nerozdílně. Předepsaná náhrada nákladů řízení je splatná do 15 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.“). V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že pro předepsání náhrady nákladů dle citovaného ustanovení daňového řádu nemá správce daně stanovenu žádnou zákonnou lhůtu, natož aby musel o jejich uložení rozhodnout ve lhůtě prekluzivní (k tomu dále srov. § 182 odst. 4 a odst. 5 daňového řádu). Závěry týkající se povahy lhůty pro stanovení daně se tak v posuzovaném případě neuplatní, neboť institut náhrady nákladů podle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních je specifický a analogie s prekluzivní lhůtou podle § 148 daňového řádu (a na to navazující judikaturou Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu) zde není namístě. [33] Nejvyšší správní soud uzavírá, že lhůta 120 dní podle § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních je toliko lhůtou pořádkovou, jejíž nedodržení nemá pro správce daně za důsledek nemožnost stanovit náhradu nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků. Toto ustanovení výslovně nespojuje s uplynutím uvedené lhůty konkrétní právní důsledek spočívající v tom, že po jejím uplynutí již nelze něco nadále vykonat či činit. Takový důsledek přitom nelze podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu dovodit ani výkladem dle účelu daného ustanovení, ani výkladem systematickým a per analogiam s § 107 odst. 6 daňového řádu ohledně náhrady nákladů ze strany daňového subjektu. Je zřejmé, že žalovaný stanovenou lhůtu v nyní posuzovaném případě nedodržel, to však samo o sobě nezakládá nezákonnost jeho rozhodnutí ve věci samé. [34] Nejvyšší správní soud se pro úplnost vyjadřuje k námitce stěžovatele, podle které měl být v daném případě aplikován zákon o spotřebních daních ve znění účinném do dne 22. 6. 2012, který zakotvoval lhůtu pro stanovení náhrady nákladů za uskladnění zajištěných výrobků v délce 60 dnů. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu přisvědčuje názoru krajského soudu (viz bod 12 rozsudku krajského soudu). Ustanovení § 42e odst. 1 zákona o spotřebních daních bylo novelizováno již výše zmiňovaným zákonem č. 331/2014 Sb., který nabyl účinnosti (resp. jeho část týkající se změny zákona o spotřebních daních) dne 1. 1. 2015. Stěžovatel vydal žalobou napadené rozhodnutí dne 17. 9. 2015, tedy již po nabytí účinnosti předmětné novely zákona o spotřebních daních, která prodloužila lhůtu pro stanovení náhrady nákladů za uskladnění zajištěných vybraných výrobků z 60 na 120 dnů. Přechodná ustanovení zákona č. 331/2014 Sb. v této otázce nic relevantního nestanovují, stěžovatel byl proto při opětovném rozhodování o odvolání žalobkyně povinen postupovat podle právního stavu procesněprávní úpravy ke dni vydání jeho rozhodnutí. Uvedené nic nemění na posouzení věci, neboť stěžovatel nestihl ve věci pravomocně rozhodnout jak ve lhůtě 60 dnů, tak v později zákonem prodloužené lhůtě v délce 120 dní. Tato okolnost však bez dalšího nemá vliv na zákonnost rozhodnutí stěžovatele, jak je vyloženo výše. (…)

decision_1143.txt

k § 1 odst. 2, § 135 a násl., § 140 odst. 1, § 141 a násl., § 143 a § 254 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2012 I. Skutečnost, že správce daně stanovil a vyměřil daň postupem dle § 140 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (aniž by daňovému subjektu oznámil výsledek vyměření daně platebním výměrem), sama o sobě nevylučuje následnou možnou aplikaci § 254 odst. 1 téhož zákona (přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně daňovému subjektu). II. Vyměřovací (§ 135 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) a doměřovací řízení (§ 141 a násl. uvedeného zákona) nelze považovat za samostatná a oddělená dílčí řízení s odlišným předmětem; z hlediska § 1 odst. 2 téhož zákona tvoří jeden celek, tj. jedno nalézací daňové řízení, jehož cílem je správné stanovení daně. III. Specifická povaha nástrojů, kterými daňový řád připouští možnost změny (zrušení) daně (§ 141 a § 143 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu), neznamená, že v důsledku jejich použití se nemůže jednat o změnu rozhodnutí o stanovení daně ve smyslu § 254 téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2017, čj. 5 Afs 27/2017-45) Prejudikatura: č. 1986/2010 Sb. NSS, č. 2134/2010 Sb. NSS, č. 3260/2015 Sb. NSS a č. 3398/2016 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost Sev.en EC proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o úrok z neoprávněného jednání správce daně, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně byla v letech 2011 a 2012 poplatníkem darovací daně z přidělených emisních povolenek dle § 7 a § 14a zákona č. 357/1992 Sb., o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí. Správce daně vyměřil žalobkyni darovací daň platebními výměry ze dne 27. 5. 2011 a ze dne 12. 9. 2012 postupem dle § 140 daňového řádu ve výši 298 722 366 Kč, resp. 172 304 990 Kč. Žalobkyně daň v plné výši uhradila. Dne 20. 3. 2014 podala žalobkyně dodatečná daňová přiznání, v nichž uvedla celkovou hodnotu bezúplatně nabytých povolenek na emise skleníkových plynů v roce 2011, resp. 2012 ve výši 0 a specifikovala důvody pro podání dodatečného daňového přiznání. Správce daně platebními výměry ze dne 21. 8. 2014 doměřil rozdíl oproti poslední známé dani ve výši 0 Kč. Neakceptoval důvody pro snížení daně předestřené žalobkyní, resp. se jimi blíže nezabýval a sdělil, že nadále trvá na svém stanovisku, a ponechal daň v původní výši. Nelze pominout, že v době, kdy žalobkyně dodatečná daňová přiznání podala a správce daně vedl doměřovací řízení, již probíhalo řízení o předběžné otázce před Soudním dvorem EU, kterou Nejvyšší správní soud v totožné věci (soulad vnitrostátní úpravy daně darovací v případě prodeje emisních povolenek s evropským právem) předložil. Tato skutečnost musela být daňové správě známa, neboť předkládající usnesení jakož i položenou otázku a podrobný popis Soudnímu dvoru EU předkládané věci skutkově i právně zcela totožné s věcí žalobkyně a důvody předložení měla k dispozici ve věci vedené před Nejvyšším správním soudem pod sp. zn. 1 Afs 6/2013, ve věci ŠKO-ENERGO, v níž byla rovněž žalovanou stranou. Rozhodnutími žalovaného ze dne 26. 10. 2015 byly dodatečné platební výměry v odvolacím řízení změněny a žalobkyni bylo v odvolacích námitkách vyhověno, přičemž jí vznikl přeplatek ve výši 351 034 110 Kč. Dne 6. 11. 2015 obdržel správce daně podání žalobkyně ze dne 5. 11. 2015 označené jako „upozornění ohledně povinnosti vrátit přeplatek na dani darovací včetně úroků“. Toto podání správce daně bez dalšího posoudil jako žádost o vrácení přeplatku. Žádosti o vrácení přeplatku ve výši 351 034 110 Kč správce daně vyhověl a vydal rozhodnutí dle § 155 daňového řádu. Přeplatek byl vrácen na účet žalobkyně dne 13. 11. 2015. O úroku správce daně nerozhodoval, resp. v odůvodnění rozhodnutí o přeplatku pouze uvedl, že úrok z neoprávněného jednání správce daně nemůže být žalobkyni poukázán, neboť správce daně se nenachází v režimu § 254 daňového řádu. Současně správce daně sdělil, proč postupoval při vrácení přeplatku dle § 155, a nikoli dle § 254 daňového řádu. Proti tomuto rozhodnutí o přeplatku podala žalobkyně dne 26. 11. 2015 odvolání, v němž namítala nezákonnost vydaných platebních výměrů a dodatečných platebních výměrů pro rozpor s právem EU. Správce daně měl podle ní při vrácení přeplatku postupovat dle § 254 odst. 4 daňového řádu a vrátit přeplatek bez žádosti do 15 dnů a současně měl žalobkyni přiznat úrok dle odst. 1 téhož ustanovení. Podle § 155 odst. 3 daňového řádu postupoval správce daně proto nezákonně, resp. svévolně podání žalobkyně překvalifikoval. Současně v odvolání žalobkyně namítala nesprávnost závěru správce daně, který konstatoval, že na přeplatek nelze aplikovat § 254 daňového řádu, neboť daň darovací nebyla žalobkyní uhrazena na základě dodatečných platebních výměrů, ale pouze na základě konkludentně vydaných platebních výměrů. Jinými slovy dodatečné platební výměry nejsou rozhodnutím o stanovení daně ve smyslu § 254 daňového řádu. Tvrdila, že dodatečné platební výměry tvoří s původními platebními výměry jeden celek vydaný v rámci řízení v I. stupni, kterým je stanovena jediná daňová povinnost za jedno zdaňovací období, a s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 80/2004-72 konstatovala, že pod pojmem vyměření daně je zahrnuto i doměření daně. Žalovaný odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 27. 5. 2016 zamítl, neboť dle jeho názoru nebyly splněny zákonem stanovené podmínky pro postup dle § 254 odst. 1 daňového řádu (přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně), jelikož daň nebyla uhrazena na základě rozhodnutí nebo v souvislosti s těmito rozhodnutími, která by byla v odvolacím řízení změněna, nýbrž na základě platebních výměrů, proti kterým odvolání podáno nebylo (a ani být podáno nemohlo, neboť platební výměry byly vydány postupem dle § 140 daňového řádu). Proto dle žalovaného správce daně správně posoudil podání ze dne 5. 11. 2015 označené jako „upozornění ohledně povinnosti vrátit přeplatek na dani darovací včetně úroků“ jako žádost o vrácení přeplatku na dani darovací dle § 155 daňového řádu, a přeplatek vrátil ve lhůtě dle § 155 odst. 3 daňového řádu, tj. do 30 dnů od podání žádosti. Žalobkyně podala paralelně proti postupu správce daně (který fakticky spočíval ve vydání výše uvedeného rozhodnutí o přeplatku) rovněž námitky, které se obsahově shodovaly s argumenty, které uplatnila v odvolání proti rozhodnutí o přeplatku. Dále navrhla, aby správce daně předepsal úrok z přeplatku v důsledku nezákonného úředního postupu, aby správce daně ve vztahu k přeplatku konstatoval, že přeplatek byl vrácen a úrok připsán dle § 254 odst. 3 a 4 daňového řádu, a na závěr požadovala úhradu úroku z prodlení ze včas neuhrazené částky úroku za období od 14. 11. 2015. Správce daně námitky zamítl, přitom uvedl důvody, pro které nelze postupovat dle § 254 daňového řádu. Odvolání proti rozhodnutí o námitkách zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 5. 2016. Žalobkyně podala žalobu jak proti rozhodnutí žalovaného o odvolání proti rozhodnutí o přeplatku, tak proti rozhodnutí žalovaného o odvolání proti rozhodnutí o námitce. Krajský soud v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích obě žaloby zamítl rozhodnutími ze dne 30. 11. 2016, čj. 52 Af 46/2016-45 a čj. 52 Af 47/2016-43. V obou případech (s totožným odůvodněním rozsudku) nepřisvědčil žalobkyni v žalobních námitkách, které se obsahově překrývaly, a přisvědčil názoru žalovaného, že nebyly naplněny podmínky pro vrácení přeplatku, jakož i pro připsání úroku dle § 254 daňového řádu Krajský soud konstatoval, s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2015, čj. 2 Afs 140/2015–70, že podmínkou pro vznik nároku daňového subjektu na úrok z neoprávněného jednání správce je zrušení, změna nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně, pokud k němu došlo pro nezákonnost nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně. Dle krajského soudu doměřovací řízení není ve vztahu k vyměřovacímu řízení řízením přezkumným, v němž by byla formálně měněna či rušena dosavadní rozhodnutí o stanovení daně a autoritativně konstatována jejich nezákonnost. Za zásadní soud považoval, že žalobkyně uhradila daň na základě platebních výměrů, kterými byla daň vyměřena v souladu s jejími vlastními tvrzeními dle § 140 daňového řádu. Tyto platební výměry nebyly dosud přezkumnou autoritou formálně změněny či zrušeny v řízení, v němž by byla konstatována jejich nezákonnost. Nebyla a není proto splněna zákonem stanovená podmínka pro vznik nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně, a to podmínka, že daň byla uhrazena na základě rozhodnutí (nebo v souvislosti s ním), které bylo zrušeno, změněno z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně. Krajský soud konstatoval, že samotná materiální změna platebních výměrů rozhodnutími vydanými v doměřovacím řízení (důsledek koncepce jednotnosti daňového řízení) nárok na úrok z neoprávněného jednání správce daně nezakládá, neboť jak je zdůrazněno v důvodové zprávě k § 254 daňového řádu, „nepostačí jakékoli zrušení či změna rozhodnutí, ale musí k němu dojít v souvislosti s konstatací nezákonnosti původního rozhodnutí, která je způsobena pochybením na straně správce daně (ať už konáním, či nekonáním)“. Krajský soud uvedl, že platební výměry, jimiž byla daň původně vyměřena, nebylo možno považovat za nezákonné či vydané na základě nesprávného úředního postupu, neboť správce daně bezvýhradně akceptoval tvrzení žalobkyně, resp. údaje o základu daně a dani. Při tomto stanovení daně nedošlo a ani nemohlo dojít k jakékoliv nezákonnosti. To bylo dáno již z povahy rozhodnutí vydávaného podle § 140 daňového řádu. Zde správce daně daň žádným způsobem nezkoumá, nehodnotí, neposuzuje zákonnost výše základu daně, daně a jejich právního a skutkového základu. Nelze proto dovozovat, že by tento typ rozhodnutí mohl být stižen nezákonností, ani to, že by ji bylo možno přičítat správci daně. Krajský soud přitom odkázal mimo jiné na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 Afs 94/2014–53. Krajský soud dospěl v případě obou žalob k závěru, že nebyly zjevně splněny zákonem stanovené podmínky pro vznik nároku na přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně dle § 254 odst. 1 daňového řádu, a proto nebylo možno postupovat dle § 254 odst. 3 a 4 daňového řádu. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudkům krajského soudu kasační stížnosti, v nichž namítala, že jí v důsledku změny dodatečných platebních výměrů vznikl nárok na úrok z neoprávněného jednání správce daně z přeplatku na dani darovací. Dle stěžovatelky vyměřovací a doměřovací řízení materiálně představují jeden celek (rozhodnutí o stanovení daně). Ke změně výše daně vyměřené platebními výměry a dodatečnými platebními výměry došlo v důsledku rozhodnutí o odvolání. Jednalo se tedy o změnu rozhodnutí o stanovení daně. Dle stěžovatelky dodatečný platební výměr materiálně mění platební výměr, protože konečná daňová povinnost je dána součtem daňové povinnosti stanovené v platebním výměru a daňové povinnosti stanovené v dodatečném platebním výměru. Daňové řízení je zcela jasně řízením jednotným, to ostatně kvituje i krajský soud, který výslovně v odstavci 13 uvádí: „Samotná materiální změna platebních výměrů rozhodnutími vydanými v doměřovacím řízení.“ Stěžovatelka poukázala i na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 170/2015-28, v němž soud konstatoval mimo jiné: „Nalézací řízení je zpravidla ukončeno formálně právní mocí rozhodnutí o stanovení daně. Materiálně lze jeho konec vymezit okamžikem, kdy se poslední známá daň stává konečnou a nelze ji již změnit […]. V této rovině není pochyb o tom, že zpravidla v případě nesprávného vyměření, resp. doměření daně, lze předvídat zavinění správce daně, v důsledku čehož vznikne zaviněný přeplatek.“ Z uvedeného pak stěžovatelka dovodila, že platební výměry byly spolu s dodatečnými platebními výměry změněny jako celek. Naopak výklad krajského soudu by mohl vést ke kurióznímu závěru: ačkoli je rozhodnutí o stanovení daně jeden celek, jedna jeho dílčí část (platební výměr) může být zákonná, zatímco druhá část (dodatečný platební výměr) může být nezákonná. Krajský soud přistoupil dle stěžovatelky ke zcela formalistickému výkladu § 254 daňového řádu, aniž by bral v potaz ekonomickou podstatu úroku z neoprávněného jednání správce daně. Stěžovatelka konstatovala, že z dikce § 254 daňového řádu, ale ani z komentářové literatury nevyplývá potřeba zásahu „přezkumné autority“ pro naplnění změny rozhodnutí. Závěry, k nimž krajský soud ohledně interpretace § 254 daňového řádu dospěl, míří přímo proti účelu právní úpravy. Krajský soud zcela nepřípustně dotváří právo, pokud právní nárok stěžovatelky podmiňuje skutečnostmi, které zákon ani praxe nepředpokládají. Nicméně i pokud by Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že koncept „přezkummné autority“ z právních předpisů opravdu vyplývá, tak by touto autoritou byl nepochybně žalovaný, který vydal rozhodnutí o odvolání. Stěžovatelka na rozdíl od krajského soudu tvrdila, že stanovení daně postupem dle § 140 daňového řádu není na překážku přiznání úroku z neoprávněného jednání správce daně. Poukazovala přitom na komentářovou literaturu, která uvádí, že správce daně je povinen před stanovením daně provést šetření, a pokud zjistí, že tvrzená daň neodpovídá daňové povinnosti, stanoví výslednou daň zákonem předvídaným způsobem sám s tím, že rozdíl mezi částkou tvrzenou a částkou zjištěnou v rozhodnutí vyznačí. Nelze tedy přijmout závěr o bezvýhradné akceptaci daňového přiznání správcem daně. Stěžovatelka měla dále za to, že správce daně, potažmo žalovaný postupovali chybně, pokud její podání ze dne 5. 11. 2015 posoudili výlučně podle § 155 odst. 3 daňového řádu jako žádost o vrácení přeplatku. Stěžovatelka však výslovně uvedla, že žádá o vrácení přeplatku a rovněž o připsání úroku z neoprávněného jednání správce daně. Správce daně měl po vydání rozhodnutí o odvolání postupovat podle § 254 odst. 3 a 4 daňového řádu a byl povinen stěžovatelce připsat úrok ve lhůtě 15 dnů ode dne účinnosti rozhodnutí o odvolání. Žalovaný se ve vyjádření ke kasačním stížnostem ztotožnil s postupem krajského soudu, poukázal na vymezení a oddělitelnost jednotlivých dílčích daňových řízení v daňovém řádu a konstatoval, že ve fázi nalézací, jejímž cílem je stanovení daně, mohou být vedena až tři dílčí řízení, a to vyměřovací, doměřovaní a řízení o opravných prostředcích. Každé z nich je upraveno v jednotlivých ustanoveních daňového řádu. Vyměřovací a doměřovací řízení jsou samostatnými řízeními s rozdílným předmětem a společné mají pouze to, že jejich cílem je stanovení daně. Dle žalovaného nelze akceptovat výklad stěžovatelky, že by výsledkem doměřovacího řízení bylo měněno nebo rušeno rozhodnutí vydané ve vyměřovacím řízení. Doměřovací řízení nelze ani považovat za formu opravného či dozorčího prostředku. Žalovaný taktéž nesouhlasil se stěžovatelkou, že v doměřovacím řízení dochází ke změně platebního výměru a že se materiálně jedná o jedno řízení. Z § 134 daňového řádu ani neplyne, že by rozhodnutí vydaná v jednotlivých fázích daňového řízení tvořila jeden celek. Co se týče úroku z neoprávněného jednání správce daně, poukázal žalovaný na to, že stěžovatelkou provedená úhrada daně byla zcela ve shodě s údaji, které sama uvedla. Dle žalovaného by akceptace výkladu stěžovatelky byla nepřípustným rozšiřováním zákonných podmínek nad rámec § 254 daňového řádu. Závěrem poukázal žalovaný na to, že institut úroku z neoprávněného jednání správce daně nemá řešit nápravu všech možných nežádoucích situací, které jsou důsledkem např. nesprávného úředního postupu nebo vznikly jako nepřímý důsledek nezákonného rozhodnutí. Obecně je možnost přiznání náhrady škody upravena zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, a pokud stěžovatelce vznikla škoda, není omezena v možnosti uplatňovat náhradu škody dle uvedeného předpisu. Nejvyšší správní soud rozsudky Krajského soudu v Hradci králové – pobočky v Pardubicích a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [34] Krajský soud (shodně s žalovaným) za zásadní považoval, že stěžovatelka uhradila daň na základě platebních výměrů, kterými byla daň vyměřena v souladu s jejími vlastními tvrzeními dle § 140 daňového řádu. Tento postup již ze své podstaty dle krajského soudu vylučuje možnost vzniku přeplatku zaviněním správce daně. Tento závěr považuje Nejvyšší správní soud přinejmenším za zkratkovitý, neodůvodněný a nepřesvědčivý. Za nesprávný a nepřiléhavý považuje přitom odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 7 Afs 94/2014-53, č. 3260/2015 Sb. NSS, z něhož krajský soud své závěry dovozuje, přitom však odhlíží od zcela jiného skutkového stavu věci. V tam uvedené věci sice rovněž došlo v odvolacím řízení ke změně výše stanovené daně oproti dani přiznané v daňovém přiznání samotnou stěžovatelkou (daň byla vyměřena postupem dle § 46 odst. 5 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků), avšak za zcela jiných okolností; konkrétně na základě zásadního doplňování skutkového stavu, stěžovatelka až v rámci daňové kontroly uvedla skutková zjištění, která nebyla obsahem daňového přiznání. Nejvyšší správní soud tak ze zcela jiných důvodů dospěl k závěru, že stěžovatelce úrok dle § 254 daňového řádu nenáleží. V projednávané věci však o skutkovém stavu není žádný spor a jedná se výlučně o otázku právního posouzení, konkrétně, zda správní orgány při zjištěném a nesporném skutkovém stavu (z podaného daňového přiznání jasně vyplývalo, co je zde předmětem daně) postupovaly v souladu se zákonem a stanovily daň ve správné (zákonné) výši. [35] Daňová povinnost je specifickým druhem určité právní povinnosti, která má svůj základ v hmotněprávním předpise (daňová povinnost vzniká např. okamžikem převodu, prodeje, dosažením příjmu atd.). Má svůj aspekt jak v rovině nalézací (daň tvrdit), tak i v rovině platební (daň zaplatit). Daňová povinnost tedy obecně vzniká okamžikem, kdy nastaly skutečnosti, které jsou podle zákona předmětem daně, nebo skutečnosti tuto povinnost zakládající. Daň je oproti tomu částka číselně odrážející daňovou povinnost, kterou je povinen daňový subjekt odvést do veřejného rozpočtu. Aby mohla být daň vyměřena, je nutno ji nejdříve stanovit. Kromě daně stanovené zná daňový řád ještě termín tvrzená daň, tj. daň, kterou uvedl daňový subjekt v daňovém přiznání. Z hlediska časové posloupnosti lze hovořit tedy o dani tvrzené – stanovené – vyměřené (dále popř. doměřené). Ke stanovení daně dochází v rámci nalézacího řízení, jehož výsledkem je vždy vydání rozhodnutí, tj. platebního výměru. Jak již bylo uvedeno výše, za správné stanovení daně je odpovědný správce daně; pouze správce daně, nikoli daňový subjekt, je rovněž tím, kdo je nadán veřejnou mocí autoritativně daň (v zákonné výši) vyměřit. Na tom nic nemění ani povinnost, kterou daňový řád v § 135 odst. 2 daňovému subjektu ukládá: „Daňový subjekt je povinen v řádném daňovém tvrzení sám vyčíslit daň a uvést předepsané údaje, jakož i další okolnosti rozhodné pro vyměření daně.“ Pokud tak daňový subjekt neučiní, nelze vinit správce daně ze vzniku případného přeplatku, a podmínky pro postup dle § 254 daňového řádu zpravidla nebudou naplněny. [36] Vyměření daně je úkon správce daně, kterým je stvrzen základ daně a vyčíslena daň, popřípadě daňový odpočet, daňová ztráta či jiný způsob zdanění. Rozhodnutím (platebním výměrem) správce daně buď akceptuje tvrzení daňového subjektu v případě, že dospěje ke zjištění, že toto tvrzení odpovídá podle míry poznání v daném okamžiku jeho skutečné daňové povinnosti, anebo pokud na základě provedených zjištění správce daně zjistí, že tvrzená daň neodpovídá daňové povinnosti daného daňového subjektu, stanoví výslednou daň odlišně. [37] Podle § 140 odst. 1 daňového řádu „[n]eodchyluje-li se vyměřovaná daň od daně tvrzené daňovým subjektem, správce daně nemusí daňovému subjektu výsledek vyměření oznamovat platebním výměrem; to neplatí, pokud byl zahájen postup k odstranění pochybností. Platební výměr správce daně založí do spisu.“ Podle odstavce 2 „[z]a den doručení platebního výměru daňovému subjektu se považuje poslední den lhůty pro podání daňového přiznání nebo vyúčtování, a bylo-li daňové přiznání nebo vyúčtování podáno opožděně, den, kdy došlo správci daně“. Daňový řád tedy zachovává obdobu tzv. „konkludentního“ vyměření daně pro případ, kdy správce daně akceptuje daň tvrzenou daňovým subjektem (viz dříve § 46 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků). Nadále platí, že nemusí v takovém případě zasílat daňovému subjektu platební výměr, musí jej však již vždy vyhotovit. [38] Nejvyšší správní soud k otázce konkludentního vyměření a aplikaci § 46 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 Afs 3/2008-81, mimo jiné konstatoval: „Konkludentnímu vyměření, resp. závěru o tom, zda se vyměřená daň odchyluje od daně uvedené v přiznání, či nikoli, musí totiž předcházet právě úvaha správce daně. Stav obdobný fikci je podmíněn kvalifikovaným konáním či nekonáním správce daně.“ V usnesení rozšířeného senátu ze dne 27. 7. 2010, čj. 5 Afs 92/2008–147, č. 2137/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud dále uvedl: „S ohledem na ekonomii a rychlost daňového řízení je zcela legitimní, aby zákon umožňoval pravidelně vyměřovat daň jen na základě daňového přiznání a bez vydání formálního rozhodnutí správcem daně a aby zároveň v podobě možnosti uplatnění kontrolních postupů za zákonem stanovených podmínek existovaly prostředky, jimiž správce daně ověří, že daňový subjekt svoji povinnost splnil řádně, a které již jen svojí samotnou existencí budou působit jako motivace k řádnému plnění daňových povinností a prevence krácení daně. Na druhé straně, pokud zákonodárce takový způsob vyměření zavede, je nutno jej vykládat a aplikovat tak, aby byly šetřeny zásady spravedlivého procesu a chráněna právní jistota daňového subjektu. Je tedy třeba, aby se daňovému subjektu dostalo či přinejmenším na základě jeho jednoduchého úkonu mohlo dostat rychle informace o tom, jak správce daně jeho daňové přiznání hodnotí, a zda tedy má daňovou povinnost za správně stanovenou, anebo zda ji hodlá podrobit důkladnějšímu prověřování.“ [39] Z výše uvedené judikatury, byť se týkala aplikace § 46 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků, je zjevné, že ke stanovení a vyměření daně postupem dle § 140 daňového řádu (jehož textace je shodná se zněním § 46 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků a jediný rozdíl je v povinnosti vyhotovit platební výměr) nemůže správce daně přistoupit automaticky a bez provedení jakékoli úvahy o tom, zda údaje v daňovém přiznání uvedené, resp. daň zde vyčíslenou, lze bez dalšího akceptovat a takto vyměřit, tedy mít za to, že daň se neodchyluje. Nelze proto souhlasit s názorem krajského soudu, že „správce daně daň žádným způsobem nezkoumá, nehodnotí, neposuzuje zákonnost výše základu daně, daně a jejich právního a skutkového základu. Nelze proto dovozovat, že by tento typ rozhodnutí mohl být stižen nezákonností, ani to, že by ji bylo možno přičítat správci daně.“ [40] Skutečnost, že správce daně stanoví a vyměří daň postupem dle § 140 daňového řádu, při respektování cíle správy daní, tak, jak je stanoven v § 1 odst. 2 daňového řádu a v základních zásadách správy daní, dle názoru Nejvyššího správního soudu nevylučuje následnou možnou aplikaci § 254 odst. 1 daňového řádu v případě vzniku přeplatku v důsledku pozdějšího (nižšího) doměření daně správcem daně. [41] Za vznik přeplatku při aplikaci § 140 odst. 1 daňového řádu správce daně nebude možno zpravidla vinit v případě, kdy daňový subjekt v daňovém přiznání neuvede veškeré údaje rozhodné pro správné stanovení daně; např. předmět daně řádně nespecifikuje, neuplatní si veškeré výdaje či výhody a odčitatelné položky, a učiní tak až následně například v dodatečném daňovém přiznání nebo při daňové kontrole. Přeplatek, který v takovém případě následně vznikne v důsledku skutkových změn, resp. následně prováděného dokazování, nelze přičítat nesprávnému postupu správce daně, který by odůvodňoval aplikaci § 254 daňového řádu. [42] Již ne tak zcela jednoznačný závěr však lze učinit v případě nesprávného právního posouzení skutečností rozhodných pro správné stanovení daně v daňovém tvrzení daňovým subjektem uvedených. Za správnou aplikaci právního předpisu a výběr daně ve správné, tj. v zákonné výši, je odpovědný správce daně. Jak již bylo uvedeno výše, vyměřením daně správce daně stvrzuje výši daně, která náleží státu a o kterou se snižuje (má snížit) majetek daňového subjektu. Z tohoto pohledu nemůže být rozhodné, jakým způsobem či postupem, či v jakém „dílčím“ daňovém řízení tak správce daně učiní; rozhodné je pouze, zda postupoval při stanovení výše daně, kterou lze po daňovém subjektu požadovat, lege artis. [43] Pokud např. daňový subjekt v daňovém přiznání uvede jako příjem ke zdanění půjčku či úvěr či jiný příjem, který není předmětem daně, či uvede příjem od daně osvobozený, který současně zdaní a odvede z takového plnění daň, nelze akceptovat postup správce daně, který bez dalšího takové přiznání, které zjevně obsahuje skutečnosti nezakládající vznik daňové povinnosti, stvrdí postupem dle § 140 daňového řádu a setrvá na tom, že daňový subjekt stíhá zákonná daňová povinnost, a ten po právu uhradil daň. Pokud zákonodárce takový způsob vyměření daně zavedl, je nutno jej aplikovat tak, aby byly šetřeny zásady spravedlivého procesu, zásadu zákonnosti nevyjímaje. Jinými slovy, pokud správce daně podrobí dani příjem, který dani nepodléhá, nebo bez dalšího setrvá na daňovým subjektem odvedené dani z takového plnění, lze konstatovat, že se na vzniku přeplatku podílel. (…) [47] S krajským soudem lze souhlasit v tom, že k tomu, aby byla naplněna podmínka, podle níž daňovému subjektu úrok dle § 254 daňového řádu náleží, nepostačí jakékoli zrušení či změna rozhodnutí, ale musí k němu dojít v souvislosti s autoritativním konstatováním nezákonnosti původního rozhodnutí, která je způsobena pochybením na straně správce daně. Pokud však krajský soud argumentuje tím, že platební výměry nebyly dosud „přezkumnou autoritou“ formálně změněny či zrušeny v řízení, v němž by byla konstatována jejich nezákonnost, a nebyla proto splněna zákonem stanovená podmínka pro vznik nároku na úrok z neoprávněného jednání správce daně, není zřejmé, z čeho tak dovozuje. Rozhodnutími žalovaného ze dne 26. 10. 2015 byly dodatečné platební výměry změněny a stěžovatelce bylo vyhověno; vznikl jí přeplatek ve výši 351 034 110 Kč. Postrádal-li krajský soud jakoukoli „přezkumnou autoritu“, nepochybně jí byl žalovaný. Nutno však připomenout, že ke změně původně nesprávně vyměřené daně měl přistoupit správce daně již v řízení doměřovacím; i v tomto řízení se bezesporu jedná o vrchnostenský „autoritativní“ úkon správce daně. O tom, že by ke změně mělo docházet pouze v přezkumném řízení, daňový řád nic neříká. [48] Přiznáním úroku je postihováno negativní jednání (nezákonný postup) správce daně v rovině nalézací při stanovení daně; není přitom rozhodné, jakým způsobem či postupem, či v jakém „dílčím“ daňovém řízení (vyměřovacím či doměřovacím) tak správce daně učiní; rozhodné je pouze, zda při stanovení daně postupoval lege artis. Neobstojí tak názor žalovaného, potažmo krajského soudu, že rozhodnutím žalovaného byly zrušeny dodatečné platební výměry, kterými fakticky nebyla žádná daň stěžovatelce vyměřena a předepsána k úhradě, neboť tato byla stanovena ve výši nula, a že daň byla stanovena již v řízení vyměřovacím, a to na základě údajů uvedených stěžovatelkou. Ve věci je podstatné, že správce daně na původně nesprávně stanovené dani setrval. Nejvyšší správní soud nevidí rozdílu v tom, zda správce daně daň nesprávně vyměří či zda setrvá (v doměřovacím řízení) na dani daňovým subjektem nesprávně (v řádném daňovém přiznání) uvedené a uhrazené. V obou případech totiž dochází k nezákonnému odčerpání majetku daňového subjektu v podobě plnění (daně) ve výši, k němuž ze zákona není povinen, popř. mu daňová povinnost nevznikne vůbec. [49] Účel daňového řízení lze vymezit shodně s cílem správy daní, tj. správně zjistit a stanovit daň a zabezpečit její úhradu. Zákon nevymezuje výslovně začátek daňového řízení, ale stanoví pouze jeho konec – tj. splnění daňové povinnosti. Předmět daňového řízení se posuzuje vždy samostatně, a to zpravidla každé zdaňovací období, popř. každá jednotlivá skutečnost zakládající vznik daňové povinnosti (u jednorázových daní). Každé zdaňovací období je de facto jedním daňovým řízením, které se může skládat z řízení vyměřovacího a řízení doměřovacího (přitom není vyloučeno ani vydání několika dodatečných platebních výměrů za jedno zdaňovací období při dodržení zákonných limitů). Nelze proto přisvědčit žalovanému a krajskému soudu, pokud dovozují, že vyměřovací a doměřovací řízení jsou samostatnými řízeními s rozdílným předmětem. [50] Skutečnost, že daňový řád (oproti zákonu o správě daní a poplatků) rozděluje daňové řízení do několika možných dílčích řízení, nic nemění na účelu a povaze daňového řízení. Daňové řízení trvá po celou dobu existence daňové povinnosti, tedy po dobu, po kterou lze daň stanovit (vyměřit a doměřit, a to i opakovaně) a vybrat. Nejvyšší správní soud nemůže přesvědčit úvahám žalovaného, jakož i krajského soudu, pokud vycházejí z předpokladů oddělitelnosti a samostatnosti jednotlivých dílčích řízení. Nalézací řízení, v němž dochází ke stanovení daně, zahrnuje jak řízení vyměřovací, tak řízení doměřovací, obě řízení směřují ke správnému stanovení daně (jedné daně za jedno zdaňovací období). Základem pro správné zjištění a stanovení daně je tedy jak řádné daňové tvrzení, tak i dodatečné daňové tvrzení podané daňovým subjektem. Nalézací řízení (tj. řízení vyměřovací i doměřovací) je ukončeno formálně právní mocí rozhodnutí o stanovení daně, materiálně lze jeho konec vymezit okamžikem, kdy se poslední známá daň stává konečnou a nelze ji již změnit, tj. uplynutím lhůty pro stanovení daně. Podle § 141 odst. 1 daňového řádu poslední známá daň je výsledná daň, jak byla správcem daně dosud pravomocně stanovena v dosavadním průběhu daňového řízení o této dani; zákon přitom nikterak nerozlišuje, v jakém dílčím řízení se tak stalo. [51] Lze tak uzavřít, že z hlediska správného stanovení daně tvoří obě dílčí řízení jeden celek; je třeba vycházet především z toho, že správce daně stanoví daň za jedno zdaňovací období. Nic na tom nemění, je-li daň stanovena v součtu několika platebními výměry (resp. platebním a několika dodatečnými platebními výměry). [52] V daňovém řízení se v případě doměření daně neuplatní překážka rei iudicatae typická pro správní řízení obecně. Právní moc dosavadních rozhodnutí o stanovení daně není jejímu doměření na překážku, možnost doměření daně je limitována pouze uplynutím lhůty pro stanovení daně (§ 148); platí samozřejmě i limity dané např. v rámci jednotlivých postupů – viz přípustnost opakované kontroly (viz § 85 odst. 5 daňového řádu). Jedná se o specifický postup výlučný pro daňový proces, kdy se po pravomocném rozhodnutí ve věci předpokládá ještě možnost nového rozhodnutí o případném zjištěném rozdílu daně. Kterýkoli později vydaný (dodatečný) platební výměr neruší platební výměry předchozí a neruší původně stanovenou daň, resp. nestanoví opět daňovou povinnost novou, ale pouze mění (v součtu) její výši. [53] Nelze proto vycházet při posouzení důvodu vzniku přeplatku a případné aplikace § 254 daňového řádu pouze z faktu že daň byla stanovena toliko výlučně platebním výměrem, resp. postupem dle § 140 daňového řádu, nikoli však již dodatečným platebním výměrem. Byla–li dodatečným platebním výměrem stanovena daň ve výši 0, v součtu s původním stanovením daně, stěžovatelka uhradila nepochybně na dani více, než činila jeho zákonná povinnost. Argument, že žalovaný zrušil pouze dodatečný platební výměr, nikoli platební výměr, proto neobstojí, neboť daň nebyla stanovena v zákonné výši. [54] Pro závěr o tom, zda daňovému subjektu náleží úrok dle § 254 daňového řádu z důvodu pochybení správce daně, je rozhodné pouze to, zda ke vzniku přeplatku došlo z důvodu nezákonnosti nebo nesprávného úředního postupu správce daně, nikoli již však nutně to, v jakém dílčím daňovém řízení se správce daně nezákonnosti dopustil. Dle § 254 odst. 1 daňového řádu „[d]ojde-li ke zrušení, změně nebo prohlášení nicotnosti rozhodnutí o stanovení daně z důvodu nezákonnosti nebo z důvodu nesprávného úředního postupu správce daně, náleží daňovému subjektu úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě tohoto rozhodnutí nebo v souvislosti s tímto rozhodnutím.“ [55] Nejvyšší správní soud nemůže přisvědčit žalovanému v tvrzení, že v rozhodnutí o přeplatku nelze posuzovat zákonnost samotného stanovení daně. V obecné rovině s ním lze jistě souhlasit; nicméně právě okolnosti a postup správce daně při stanovení daně a jejím vyměření (doměření) jsou významné pro posouzení „míry zavinění“ správce daně za vznik přeplatku. Je třeba konstatovat, že jakkoli daňový řád již nepracuje s pojmem zaviněný přeplatek, jeho podstata tak, jak vyplývala z § 64 odst. 6 zákona o správě daní a poplatků, je stejná. Daňový řád zachoval svou povahou oba instituty obsažené v § 64 odst. 4, resp. 6 zákona o správě daní a poplatků; povinnost uhradit úrok z přeplatku pro případ, že správce daně přeplatek nevrátí ve stanovené lhůtě, zakotvil v § 155; úrok ze zaviněného přeplatku, resp. úrok z neoprávněného jednání správce daně, je zařazen v části zákona upravující následky porušení povinností při správě daně v § 254. [56] Pokud úrok z prodlení je stanoven jako ekonomická náhrada za nedoplatky peněžních prostředků na daních, které musí veřejné rozpočty získávat z jiných zdrojů (viz § 252 daňového řádu), shodnou optikou je třeba nahlížet na úrok z částky, která byla daňovým subjektem uhrazena na základě rozhodnutí o stanovení daně, jež bylo později zrušeno, změněno či prohlášeno nicotným z důvodu nezákonnosti nebo nesprávného úředního postupu správce daně. Úrok by měl daňovému subjektu nahrazovat újmu spočívající v nemožnosti nakládat s finančními prostředky v důsledku nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu správce daně. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 28. 8. 2014, čj. 7 Afs 94/2014–53, č. 3260/2016 Sb. NSS, „smyslem úroku je satisfakce osobám, které byly z titulu nezákonných rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu povinny uhradit finanční částky, které by jinak, nebýt nezákonného rozhodnutí, hradit nemusely“. [57] Je třeba konstatovat, že daňový řád v § 254 odst. 1 nerozlišuje mezi zrušením a změnou rozhodnutí o stanovení daně. Nerozlišuje ani způsob či procesní prostředek, jakým např. ke změně výše daně dojde; zda v průběhu řízení doměřovacího, odvolacího či v rámci řízení o mimořádném opravném prostředku; tedy ani to, jaká, jak uvádí krajský soud, „přezkumná autorita“ poslední změnu daně provede. Zatímco v případě zrušení jí bude zpravidla odvolací orgán, v případě změny to může být i samotný správce daně, který se nezákonnosti dopustí při vyměření, resp. či doměření daně. Daňový řád obsahuje oproti správnímu řádu zcela zvláštní procesní instrumenty, jimiž může docílit změny stanovené a vyměřené daně (srov. § 141, § 143 daňového řádu). Argumentace krajského soudu, že doměřovací řízení není přezkumným řízením k řízení vyměřovacímu, o čemž nelze pochybovat, je tak zcela nepřípadná. Jak již bylo uvedeno výše, daňové řízení trvá po celou dobu existence daňové povinnosti, tedy po dobu, po kterou lze daň stanovit (tedy vyměřit nebo doměřit). I když existuje rozhodnutí, které nabylo formálně právní moci, daňový subjekt i správce daně mohou činit další zákonem předjímané úkony k nalezení změny poslední známé daně, a tedy k zahájení a provedení dalšího dílčího řízení vedeného za účelem doměření daně (dílčí řízení v rámci řízení nalézacího přitom tvoří materiálně jeden celek, a jak bylo uvedeno výše, jejich cílem je správné stanovení daně za příslušné zdaňovací období). Existence možnosti doměřit daň je ve vztahu k obecným opravným prostředkům specifickým nástrojem, jímž lze změnit (doplnit) výsledek již pravomocně ukončeného (dílčího) řízení [viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 3. 2016, čj. 6 Afs 79/2015–39, č. 3398/2016 Sb. NSS]. Jejich specifická povaha sama o sobě neznamená, že v důsledku jejich použití se nemůže jednat o změnu rozhodnutí ve smyslu § 254 daňového řádu. (…)

decision_1144.txt

k § 117 odst. 1 písm. d) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o deliktu spáchaném na úseku zadávání veřejných zakázek není ve vztahu k uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně závazným rozhodnutím o předběžné otázce ve smyslu § 117 odst. 1 písm. d) zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Jeho zrušení nemůže být samo o sobě důvodem pro obnovu řízení o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2017, čj. 6 Afs 281/2016-86) Věc: Akciová společnost Krajská zdravotní proti Ministerstvu financí o odvod za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalobkyně. Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad dne 10. 7. 2012 vyměřil žalobkyni pěti rozhodnutími (dále jen „platební výměry“) odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen „rozpočtová pravidla ÚR“), v souvislosti s čerpáním dotace (jednotlivě ve vztahu k nemocnici Děčín, nemocnici Chomutov, nemocnici Most, nemocnici Teplice a Masarykově nemocnici v Ústí nad Labem). Tyto platební výměry potvrdil žalovaný v odvolacím řízení rozhodnutími ze dne 16. 1. 2013. Žalobkyně v odvolání proti platebním výměrům tvrdila, že jediným důvodem pro vydání platebních výměrů bylo vydání rozhodnutí o správním deliktu stěžovatelky Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 4. 4. 2011 (dále jen „ÚOHS“), které předseda ÚOHS potvrdil rozhodnutím ze dne 13. 10. 2011. Žaloby podané žalobkyní proti rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 1. 2013 Krajský soud v Ústí nad Labem zamítl, o kasačních stížnostech proti rozsudkům v těchto věcech rozhodl Nejvyšší správní soud (rozsudky ze dne 18. 12. 2015, čj. 8 Afs 126/2015-113, ze dne 2. 10. 2015, čj. 7 Afs 215/2015-194, a čj. 7 Afs 214/2015-163, a dále usneseními ze dne 22. 10. 2015, čj. 9 Afs 198/2015-116, a čj. 9 Afs 197/2015-123). V mezidobí na základě žaloby žalobkyně Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 28. 5. 2013, čj. 62 Af 74/2011-90, zrušil rozhodnutí předsedy ÚOHS ze dne 13. 10. 2011 ve věci spáchání správního deliktu žalobkyní a žalobkyně podala návrhy na povolení obnovy řízení ve věcech uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Tyto návrhy zamítl žalovaný rozhodnutími ze dne 24. 3. 2014 a ze dne 25. 3. 2014 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“). Rozklady proti rozhodnutím I. stupně zamítl ministr financí rozhodnutími ze dne 11. 7. 2014 (dále jen „napadená rozhodnutí“). Obnova řízení nebyla povolena, neboť důvodem uložení odvodu v uvedených případech nebylo jen rozhodnutí o správním deliktu (vyměření odvodu vycházelo též z porušení povinnosti stanovené smlouvou o poskytnutí dotace). Žaloby proti napadeným rozhodnutím zamítl Městský soud v Praze rozsudky ze dne 19. 10. 2016 (dále jen „napadené rozsudky“). Jako spornou vymezil otázku, zda došlo k takové změně skutečností, která by zavdávala příčinu pro obnovu řízení. Napadená rozhodnutí nepovažoval za nepřezkoumatelná, neboť v nich žalovaný přezkoumatelným a srozumitelným způsobem uvedl, proč návrhu na obnovu řízení nevyhověl. Není přitom rozhodné, že takové odůvodnění je stručné. Nepřezkoumatelným by bylo rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje pouze obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody byly shledány správnými. V daném případě však bylo odůvodnění zcela konkrétní, jasné a určité a nebylo použitelné na jakýkoli jiný případ. Městský soud s odkazem na § 17 odst. 1 písm. d) daňového řádu konstatoval, že pro povolení obnovy je nutné, aby původní rozhodnutí záviselo na posouzení předběžné otázky a aby o ní bylo dodatečně rozhodnuto jinak způsobem, který má vliv na dané rozhodnutí a jemu předcházející řízení. Žalobkyně uzavřela s Regionální radou regionu soudržnosti Severozápad (dále jen „poskytovatel“) několik smluv o poskytnutí dotace z rozpočtových prostředků poskytovatele (dále také pouze „smlouvy o poskytnutí dotace“), ve kterých bylo stanoveno, že příjemce dotace (zde žalobkyně) je povinen při realizaci projektu uskutečňovat zadávání veřejných zakázek v souladu s podmínkami stanovenými zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, je-li zadavatelem podle tohoto zákona, a v souladu s Pokyny pro zadávání veřejných zakázek, pokud se na něj zákon o veřejných zakázkách nevztahuje nebo jde o zakázky malého rozsahu podle § 12 odst. 3 tohoto zákona. Městský soud se stejně jako žalovaný neztotožnil s žalobkyní, že uložení odvodů za porušení rozpočtové kázně bylo odůvodněno jen tím, že byla uznána vinnou deliktem podle zákona o veřejných zakázkách. Žalobkyně se dopustila porušení rozpočtové kázně porušením povinností uložených ve smlouvách o poskytnutí dotace, neboť v rozporu s § 40 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách při provedení úpravy v uveřejněném vyhlášení současně přiměřeně neprodloužila lhůtu pro podání žádosti o účast v zadávacím řízení nebo lhůtu pro podání nabídek. Tím byly porušeny i zásady podle § 6 zákona o veřejných zakázkách, neboť žalobkyně neposkytla potenciálním dodavatelům časový prostor pro zvážení možné účasti v zadávacím řízení. Řízení o správním deliktu vedené před ÚOHS bylo paralelním řízením, jehož výsledek nebyl jediným podkladem původních rozhodnutí o uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Správní orgány v původním řízení vyhodnotily všechny podklady samostatně a v jejich vzájemné provázanosti a došly k závěru, že k porušení rozpočtové kázně došlo nedodržením podmínek stanovených smlouvami o poskytnutí dotace. V daném případě proto nebyly naplněny podmínky § 99 odst. 2 daňového řádu, podle něhož si správce daně nemůže učinit úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt. Posuzoval totiž porušení předmětných smluv bez ohledu na skutečnost, jestli dané chování zároveň naplní i skutkovou podstatu správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách. Městský soud uzavřel, že rozhodnutí Krajského soudu v Brně, kterým bylo zrušeno rozhodnutí předsedy ÚOHS o správním deliktu žalobkyně, nelze považovat za rozhodnutí, které by mělo vliv na právě posuzované rozhodnutí a jemu předcházející řízení, a které by tak bylo kvalifikovaným důvodem pro obnovu řízení ve smyslu § 117 odst. 1 písm. d) daňového řádu. Krajský soud v Brně zrušil rozhodnutí předsedy ÚOHS pro nepřesnost výroku, ale nijak tím nebylo konstatováno, že by ke správnímu deliktu nedošlo. Ve věci vedené pod sp. zn. 3 Af 43/2014 navíc žalobkyně při ústním jednání před soudem namítala, že důvody pro povolení nebo nepovolení obnovy řízení se mají posuzovat jak podle písm. a), tak i podle písm. d) § 117 odst. 1 daňového řádu. K tomu městský soud uvedl, že správní rozhodnutí reagují na návrh na obnovu řízení, jaký byl podán. Ten byl podán výlučně s ohledem na důvod, který je uveden v pís. d) ustanovení § 117 odst. 1 daňového řádu. Městský soud proto nevyhověl doplňujícímu žalobnímu požadavku, aby důvod obnovy byl posuzován i podle písm. a) citovaného ustanovení, neboť takové posouzení nebylo předmětem správního řízení a rozhodování, a proto nemůže být ani předmětem soudního přezkumu. Žalobkyně (dále jen stěžovatelka) napadla rozsudky městského soudu, kterými byly její žaloby zamítnuty z výše nastíněných důvodů. Stěžovatelka v obou kasačních stížnostech společně brojila proti oběma napadeným rozsudkům stejnými námitkami. Řízení o kasačních stížnostech (věci vedené pod sp. zn. 6 Afs 281/2016 a 6 Afs 282/2016) Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 23. 11. 2016, čj. 6 Afs 281/2016-34, spojil a vedl nadále pouze jedno řízení pod sp. zn. 6 Afs 281/2016. Stěžovatelka obsáhle shrnula skutkový stav věci, včetně vydání platebních výměrů na odvod za porušení rozpočtové kázně, a hodnotila, že tyto platební výměry (i s ohledem na zjištění obsažená v protokolu o následné veřejnosprávní kontrole ze dne 3. 1. 2012) byly nade vši pochybnost založeny na rozhodnutí ÚOHS a v něm uvedená zjištění vzala jako skutkový základ pro uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně. Stejně tak byla zjištění ÚOHS promítnuta do rozhodnutí o odvoláních proti platebním výměrům. Odvolací orgán výslovně uvedl, že správce daně je pravomocným rozhodnutím ÚOHS vázán ve smyslu § 99 odst. 1 daňového řádu. Přitom ve zrušujícím rozsudku Krajský soud v Brně rozhodnutí ÚOHS vytýkal, že z něj není zřejmé, jakým konkrétním jednáním se měla stěžovatelka dopustit porušení zákona o veřejných zakázkách. Dále se stěžovatelka domnívala, že správní orgány se nedostatečně zabývaly obsahem původního řízení a nevypořádaly se s tím, že se platební výměry opíraly o zrušené rozhodnutí ÚOHS. Oba správní orgány pouze opsaly odůvodnění rozhodnutí o odvoláních proti platebním výměrům. Podle stěžovatelky, pokud by se ministr financí věcí dostatečně zabýval, dospěl by k závěru, že zrušení rozhodnutí ÚOHS pro nezákonnost má zásadní vliv na zákonnost celého daňového řízení. Ministr však neprovedl vlastní úvahy, a jeho rozhodnutí jsou tudíž nepřezkoumatelná. Stěžovatelka nad rámec již shora uvedené argumentace poukazovala i na nové rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu, kterým snížil původně uloženou pokutu stěžovatelce, což by se mělo promítnout i do nového posouzení přiměřenosti uložených odvodů za porušení rozpočtové kázně. Podle názoru stěžovatelky městský soud nevysvětlil, proč považuje napadená rozhodnutí za přezkoumatelná a skutečnosti předestřené stěžovatelkou za nerozhodné a nesprávné. Naopak napadená rozhodnutí obsahují toliko obecný odkaz na to, že rozhodnutí I. stupně byla přezkoumána a jejich důvody shledány správnými, přičemž zcela chybějí důvody, o které se opírá výrok rozhodnutí. V reakci na závěry městského soudu stěžovatelka opakovala, že jediným podkladem pro vydání platebních výměrů bylo rozhodnutí ÚOHS a vlastní šetření nebylo ve věci prováděno. Vady odůvodnění platebních výměrů byly zhojeny v odvolacím řízení výčtem ustanovení smlouvy o poskytnutí dotace a právních předpisů, na které dopadalo rozhodnutí ÚOHS. Žádné paralelní řízení nebylo ve věci vedeno, správní orgány zcela rezignovaly na vlastní zjišťování skutkového stavu, provádění důkazů a jejich hodnocení. Omezily se na odkaz na § 99 odst. 1 daňového řádu ve vztahu k rozhodnutí ÚOHS. Stěžovatelka nesouhlasila, že „povolení obnovy řízení nebude mít vliv na napadené rozhodnutí a jemu předcházející řízení“. Byť si je vědoma, že v řízení o kasační stížnosti není možné uplatnit nové rozhodnutí ÚOHS z roku 2015, odkázala na jeho obsah. Podle něj se stěžovatelka nedopustila správního deliktu v souvislosti se stanovením délky lhůty pro podání nabídek, proto v této části řízení zastavil. Je ovšem nepopiratelné, že rozhodnutí, kterým byl správní orgán vázán, bylo zrušeno, což musí mít z logiky věci vliv na původní rozhodnutí. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatoval, že se ztotožňuje s právním názorem obsaženým v napadených rozsudcích a považuje je za přezkoumatelné. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [22] Jelikož Nejvyšší správní soud neshledal rozsudky městského soudu ani napadená rozhodnutí nepřezkoumatelnými, přistoupil k posouzení merita věci. Předně podotýká, že předmětem přezkumu v tomto řízení nejsou rozhodnutí týkající se uložení povinnosti učinit odvod za porušení rozpočtové kázně, nýbrž rozhodnutí, jimiž nebyla povolena obnova řízení ve věci uložení uvedené povinnosti. Smyslem nyní vedeného sporu tak nemohou být otázky týkající se správnosti platebních výměrů a způsobu, jakým se žalovaný vypořádal s odvoláním proti nim. V daném případě je třeba zkoumat pouze otázku, zda existovaly důvody obnovy řízení tvrzené stěžovatelkou, a způsob, jakým se s nimi správní orgány vypořádaly s ohledem na § 117 daňového řádu. [23] Podle § 117 odst. 1 písm. d) daňového řádu správce daně „obnoví na návrh příjemce rozhodnutí, nebo z moci úřední, [řízení ukončené pravomocným rozhodnutím,] jestliže rozhodnutí záviselo na posouzení předběžné otázky a příslušný orgán veřejné moci o ní dodatečně rozhodl jinak způsobem, který má vliv na toto rozhodnutí a jemu předcházející řízení“. [24] Podle § 22 odst. 1 písm. c) rozpočtových pravidel ÚR je porušením rozpočtové kázně každé neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých z rozpočtu Regionální rady regionu soudržnosti. Podle odstavce 2 téhož ustanovení „[n]eoprávněným použitím peněžních prostředků podle odstavce 1 je jejich použití, kterým byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, přímo použitelným předpisem Evropské unie, smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí těchto prostředků“. [25] Stěžovatelka své úvahy odvíjí od premisy, podle které bylo rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu podle zákona o veřejných zakázkách závazným podkladem pro vydání platebních výměrů, a jedná se tudíž o rozhodnutí ve smyslu § 117 odst. 1 písm. d) daňového řádu. Tato premisa je ovšem mylná. Rozhodnutí o správním deliktu podle zákona o veřejných zakázkách nelze v žádném případě považovat za závazné rozhodnutí pro vydání platebního výměru na odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 22 rozpočtových pravidel ÚR. [26] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu jsou orgány rozhodující o odvodu za porušení rozpočtové kázně v řízení vedeném podle daňového řádu zcela nezávislé na výsledcích kontrol vedených podle jiných právních předpisů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2014, čj. 10 As 10/2014-43, a ze dne 25. 2. 2016, čj. 7 Afs 13/2016-25) a jsou oprávněny si samy posoudit otázku dodržování povinností podle zákona o veřejných zakázkách. Porušení zákona o veřejných zakázkách totiž představuje porušení povinnosti stanovené právním předpisem, za které lze uložit odvod za porušení rozpočtové kázně (srov. rozsudek ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 Afs 59/2012-34). V rozsudku ze dne 15. 12. 2016, čj. 4 Afs 167/2016-47, který se rovněž týkal vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně podle rozpočtových pravidel ÚR, Nejvyšší správní soud vyslovil, že „institut porušení rozpočtové kázně je obsahově širší než institut správního deliktu a závěr jednoho orgánu veřejné moci, že nedošlo k naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, proto není na překážku závěru jiného orgánu veřejné moci, že došlo k porušení rozpočtové kázně. […] Vzhledem k tomu, že instituty porušení rozpočtové kázně a správního deliktu mají různý obsah, závěr o tom, že nedošlo ke spáchání správního deliktu, bez dalšího neovlivňuje závěr o porušení zákona o veřejných zakázkách, respektive o porušení rozpočtové kázně.“ Správce daně si může při rozhodování o odvodu otázku porušení zákona o veřejných zakázkách posoudit zcela samostatně. [27] Nejvyšší správní soud se v rozsudku ze dne 18. 12. 2015, čj. 8 Afs 126/2015-113, zabýval kasační stížností stěžovatelky ve věci uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně platebním výměrem čj. RRSZ 9146/2012. V této věci stěžovatelka v žalobě namítala, že rozhodnutí o odvolání proti uvedenému platebnímu výměru bylo založeno pouze na nepravomocném rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu stěžovatelky. Krajský soud v Ústí nad Labem této námitce nepřisvědčil, neboť zjistil, že daňové orgány uložily stěžovatelce odvod za porušení rozpočtové kázně i na základě vlastních zjištění. Kasační stížnost Nejvyšší správní soud zamítl. Pokud vzal žalovaný v potaz rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu stěžovatelky, jednal v souladu s § 99 odst. 1 daňového řádu, neboť byl pravomocným rozhodnutím ÚOHS vázán. Nicméně Nejvyšší správní soud zde upozornil, že vázány byly správní orgány otázkou spáchání správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách, ale samy posuzovaly, zda došlo k porušení rozpočtové kázně, nikoliv ke spáchání správního deliktu. Proto i v nyní souzené věci lze uzavřít, že odkaz správních orgánů na § 99 daňového řádu nijak nepodporuje argumentaci stěžovatelky. [28] Nejvyšší správní soud v citované věci konstatoval, že správní orgány založily svá rozhodnutí na vlastních zjištěních. Byť rozhodnutí ÚOHS zohlednily, neznamená to, že by se jednalo o rozhodnutí o předběžné otázce ve smyslu § 99 daňového řádu. Obdobně se Nejvyšší správní soud zabýval i kasačními stížnostmi stěžovatelky ve věcech týkajících se platebních výměrů čj. RRSZ 9141/2012 a čj. RRSZ 9142/2012 (viz rozsudky ze dne 2. 10. 2015, čj. 7 Afs 215/2015-194, a čj. 7 Afs 214/2015-163). Ve všech uvedených rozsudcích Nejvyšší správní soud vytknul stěžovatelce, že v žalobě neuplatnila všechny námitky, které uplatnila až v kasačních stížnostech, ač tak učinit mohla. Nezabýval se proto argumentací, podle které žalovaný neurčil váhu důvodů pro uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně, a vydání platebních výměrů nepředcházelo řádné daňové řízení. [29] Stěžovatelka podala kasační stížnost též ve věcech týkajících se platebních výměrů čj. RRSZ 9140/2012 a čj. RRSZ 9145/2012. Ty však Nejvyšší správní soud odmítl, neboť stěžovatelka nedoložila splnění podmínky podle § 105 odst. 2 s. ř. s. (usneseními ze dne 22. 10. 2015, čj. 9 Afs 198/2015-116 a čj. 9 Afs 197/2015-123). [30] V odkazovaných řízeních, která byla vedena ve věci uložení odvodu za porušení rozpočtové kázně stěžovatelce, Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že rozhodnutí ÚOHS nebylo jediným podkladem pro vydání platebních výměrů a že se nejednalo se o rozhodnutí o předběžné otázce, které by bylo nezbytným předpokladem pro možnost uložení odvodu. Nejvyšší správní soud nemá ani nyní důvod se od tohoto stanoviska jakkoliv odchylovat. Všechny relevantní námitky (přiměřenost odvodu, nedostatek odůvodnění ve vztahu k vlastním zjištěním o porušení povinností dle zákona o veřejných zakázkách a další) stěžovatelka mohla a měla namítat již v žalobě proti rozhodnutím o odvolání proti platebním výměrům. Nebránila jí v tom ani existence rozhodnutí ÚOHS, neboť o odvodu za porušení rozpočtové kázně je rozhodováno zcela samostatně a nezávisle. Jelikož tak stěžovatelka neučinila, nehájila náležitě svá práva a neuplatnila všechny námitky (či nedbala výzev Nejvyššího správního soudu, což vedlo k odmítnutí kasačních stížností ve vztahu ke dvěma z pěti předmětných platebních výměrů), nelze nápravy vlastní nedůslednosti dosáhnout obnovou řízení, pro kterou není dán zákonný důvod. [31] V odkazovaných soudních řízeních, týkajících se uložení povinnosti učinit odvod za porušení rozpočtové kázně, stěžovatelka uplatňovala obsahově shodné námitky jako v rozkladech proti nepovolení obnovy řízení. Nejvyšší správní soud jim nepřisvědčil a aproboval postup žalovaného, který doplnil důvody pro uložení odvodu nad rámec samotných platebních výměrů, jež se skutečně opíraly pouze o existenci rozhodnutí ÚOHS. Protože otázku porušení rozpočtové kázně je třeba posoudit samostatně, rozšířil žalovaný odůvodnění rozhodnutí o uložení povinnosti učinit odvod za porušení rozpočtové kázně o další argumenty. Pokud je tedy i v napadených rozhodnutích uvedeno, že žalovaný založil rozhodnutí o odvolání proti platebním výměrům i na dalších důvodech, nejen na rozhodnutí ÚOHS, nelze to chápat tak, že v postupu stěžovatelky shledal další a odlišná pochybení, než která jí vytýkal ÚOHS v rozhodnutí o správním deliktu. Znamená to, že v případě porušení rozpočtové kázně si správní orgány samy učinily úsudek o nedodržení povinnosti stanovené v zákoně o veřejných zakázkách, čímž stěžovatelka porušila podmínky čerpání dotace zakotvené ve smlouvách o poskytnutí dotace. Rozhodnutí ÚOHS jen podporovalo závěr o porušení rozpočtové kázně. [32] Městský soud i ministr financí (jakož i žalovaný) posoudili danou věc správně a v souladu s příslušnou právní úpravou i východisky ustálené judikatury, pokud nepovažovali zrušení rozhodnutí ÚOHS za důvod pro obnovu řízení ve smyslu § 117 odst. 1 písm. d) daňového řádu. Jasně uvedli, že si správní orgány ve věci vydání platebních výměrů učinily vlastní úsudek o porušení povinností stěžovatelkou, k nimž ji vázaly smlouvy o poskytnutí dotace. S tímto názorem se Nejvyšší správní soud s ohledem na shora uvedené zcela ztotožňuje. Jestliže zamítnutí návrhu na povolení obnovy bylo odůvodněno obdobně jako rozhodnutí o odvoláních proti platebním výměrům, pak tím správní orgány pouze opakovaně reagovaly na totožné argumenty stěžovatelky (že platební výměry se zakládají pouze na rozhodnutí ÚOHS o správním deliktu). [33] Pro úplnost Nejvyšší správní soud podotýká, že se nezabýval obsahem nového rozhodnutí ÚOHS. Jak už bylo uvedeno, rozhodnutí o spáchání správního deliktu podle zákona o veřejných zakázkách není pro posuzování porušení rozpočtové kázně závazné. I proporcionalitu odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba hodnotit nezávisle na něm a tyto námitky mohly být rovněž uplatněny již v původním řízení. Není proto rozhodné, k jakým závěrům ÚOHS nově dospěl.

decision_1145.txt

k § 78a odst. 8, § 86, § 116 odst. 6 a § 118 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 350/2012 Sb. a č. 39/2015 Sb. Změny předmětu ani zániku účinků veřejnoprávní smlouvy nelze docílit postupem, kdy ve fázi realizace stavby či souboru staveb podle veřejnoprávní smlouvy stavebník stavebnímu úřadu podle § 116 odst. 6 stavebního zákona sdělí, že upouští od provedení části stavby nebo souboru staveb podle veřejnoprávní smlouvy, a požádá o vydání rozhodnutí o umístění jiné stavby podle § 86 tohoto zákona, jež však materiálně představuje změnu provedení stavby či souboru staveb. Pokud stavebník zvolí pro umístění a povolení své stavby režim veřejnoprávní smlouvy a dojde k závěru, že je namístě změna stavby, je povinen postupovat podle příslušných ustanovení stavebního zákona týkajících se změny veřejnoprávní smlouvy (§ 78a odst. 8 stavebního zákona) či změny stavby před jejím dokončením (§ 118 téhož zákona). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2017, čj. 6 As 182/2017-30) Prejudikatura: č. 1675/2008 Sb. NSS. Věc: Ing. Martin K. proti Krajskému úřadu Olomouckého kraje, za účasti 1) Ing. Michala O. a 2) Ing. Pavla O., o změnu územního souhlasu, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce jako stavebník uzavřel dne 3. 6. 2010 s Městským úřadem Němčice nad Hanou jako příslušným stavebním úřadem veřejnoprávní smlouvu o umístění a provedení souboru staveb (dále též „veřejnoprávní smlouva“). Hlavní stavbou měl být rodinný dům a mezi dalšími stavbami figurovaly vedle přípojek a dopravního napojení též stavby F 02 – Sklad zahradního nářadí a F 03 – Ohradní oplocení parcely p. č. 2441, 2443, 2439/2, 2442/3 v k. ú. Mořice. Oplocení, kterého se týká řízení vedené nyní před Nejvyšší správním soudem, bylo na západní a jižní straně navrženo jako drátěné na ocelových sloupcích o výšce 1,5 m a na východní straně s podezdívkou z betonových tvárnic a výplní z dřevěných hoblovaných prken o výšce 1,3 m. Žalobce začal nejprve budovat rodinný dům. Na základě námitek sousedů zahájil stavební úřad se žalobcem řízení o odstranění stavby z toho důvodu, že dům byl údajně proveden v rozporu se schválenou a sousedy odsouhlasenou projektovou dokumentací (zejména měl být založen výše, než dokumentace stanovovala), přičemž žalobce v rámci tohoto řízení požádal o dodatečné stavební povolení na stavbu domu. Následně, dne 21. 5. 2014 žalobce stavebnímu úřadu oznámil, že upouští od záměru provést výše uvedené stavby F 02 a F 03 a vzdává se práv nabytých z veřejnoprávní smlouvy k těmto stavebním objektům, a zároveň podal stavebnímu úřadu celkem tři žádosti o územní souhlas, a to samostatně na „Sklad, přístřešek, parkovací stání“ na pozemcích p. č. 2385 a 2441/1 (v této věci je před Nejvyšším správním soudem vedeno jiné řízení), na „Oplocení“ na pozemcích parc. č. 2439/2, 2441/1 a 2444/3 (v této věci je před Nejvyšším správním soudem vedeno jiné řízení) a na „Oplocení“ na pozemcích p. č. 2439/2 a 2441/1 (jehož se toto řízení před Nejvyšším správním soudem týká). Oplocení bylo nově navrženo jako zeď z betonových pohledových tvárnic, v části s dřevěnou výplní, o celkové výšce 1,5–2,85 m. Ve všech třech případech rozhodoval z důvodu podjatosti zaměstnanců Městského úřadu Němčice nad Hanou Magistrát města Prostějova (stavební úřad). Ten provedl v jednotlivých věcech řádné územní řízení a všechny tři stavby na žalobcovu žádost svým rozhodnutím do území umístil. (V nyní projednávané věci šlo o rozhodnutí ze dne 20. 1. 2015.) Žalovaný jako odvolací orgán dal nicméně za pravdu žalobcovým sousedům, že se jednalo o nepřípustné dvojí rozhodování o téže věci. Vydaná územní rozhodnutí proto zrušil a řízení zastavil. (V nyní projednávané věci šlo o rozhodnutí ze dne 18. 5. 2015.) Žalovaný vyšel z toho, že na veřejnoprávní smlouvu o umístění a provedení stavby se musí nahlížet jako na jeden celek a její právní účinky ve vztahu k dílčím stavbám nemohou zaniknout za situace, kdy byl zahájen povolený soubor staveb. Proti těmto rozhodnutím žalovaného se žalobce neúspěšně bránil žalobami podanými u Krajského soudu v Brně. Ten dospěl v rozhodnutí ze dne 11. 5. 2017, čj. 62 A 128/2015-104, k závěru, že pokud měl žalobce zájem o změnu staveb, jež byly předmětem veřejnoprávní smlouvy poté, co již s výstavbou započal, měl buď požádat o změnu stavby před jejím dokončením, nebo o změnu uzavřené veřejnoprávní smlouvy. Žalobce (stěžovatel) podal proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Napadený rozsudek označil v prvé řadě za nepřezkoumatelný, neboť podle něj neodpovídá na jeho argumenty ke stěžejní právní otázce případu, totiž zda mohl jako stavebník upustit od záměru provést některou – dosud nezapočatou – stavbu, kterou byl oprávněn zřídit na základě veřejnoprávní smlouvy, jež mu založila právo provést několik staveb, za skutkového stavu, kdy některé (jiné) stavby povolené veřejnoprávní smlouvou stěžovatel již provedl. I kdyby Nejvyšší správní soud zhodnotil rozsudek krajského soudu jako přezkoumatelný, měl by jej podle stěžovatele zrušit pro nezákonnost, neboť krajský soud vyšel z nesprávného předpokladu, že na veřejnoprávní smlouvu o umístění a provedení stavby je vždy nutno nahlížet jako na jeden celek. V případě souboru staveb je podle stěžovatele naopak přípustné, aby stavebník upustil od záměru zbudovat část staveb ze souboru, přičemž v takovém případě zaniknou právní účinky veřejnoprávní smlouvy pouze zčásti, a to ve vztahu k daným (dosud nezapočatým) stavbám. Stavební zákon takovou možnost sice výslovně neupravuje, zároveň ji však nezakazuje, tudíž se podle stěžovatele uplatní ústavní premisa, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Stěžovatel upozornil též na zásadu dispoziční, která stavebním zákonem všeobecně prostupuje, a poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 3 As 18/2011-117, podle něhož lze v řízení o dodatečném povolení stavby dodatečně povolit i jednotlivé části stavby. Poukázal dále na to, že každá stavba ze souboru umístěného veřejnoprávní smlouvou je samostatnou stavbou, přičemž stavby, o něž se v řízení jedná, nejsou funkčně či provozně závislé na stavbě hlavní, či naopak (na rozdíl např. od staveb přípojek sítí, kterou jsou podmínkou pro kolaudaci rodinného domu). Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jakmile je se stavbou jednou započato, není již podle stavebního zákona možné od veřejnoprávní smlouvy platně odstoupit. Stavba je přitom zahájena započetím prací na jakémkoliv stavebním objektu, který je součástí stavby (zde provedením stavby rodinného domu); v tomto ohledu je nutné veřejnoprávní smlouvu posuzovat jako jeden celek. Po započetí stavby lze ke změně v provedení stavby umístěné a povolené veřejnoprávní smlouvou přistoupit již pouze na základě změny veřejnoprávní smlouvy či na základě rozhodnutí o změně stavby před dokončením. Umístění jiné stavby v témže místě není možné, šlo by o nepřípustné dvojí rozhodování o téže věci, které zapovídá jednak § 48 odst. 2 správního řádu, jednak zásada materiální právní moci rozhodnutí podle § 73 odst. 2 správního řádu, a konečně též judikatura (rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 1. 1996, sp. zn. 6 A 100/94). V takovém případě nelze než vedené řízení zastavit s ohledem na překážku věci pravomocně rozhodnuté, a to pro buď odpadnutí důvodu řízení (u řízení zahajovaných z moci úřední), nebo proto, že se žádost stala zjevně bezpředmětnou (v řízení na žádost). Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem (…) [12] Obecnou úpravu veřejnoprávních smluv nacházíme ve správním řádu, a to v § 159–§ 170. Tato ustanovení zacházejí s veřejnoprávní smlouvou zásadně jako s celkem. Zvláštní úpravu veřejnoprávní smlouvy nacházíme ve stavebním zákoně. Ten ji používá jako alternativu k územnímu rozhodnutí a stavebnímu povolení, tedy jako jeden z tzv. zjednodušených postupů. Podle § 78a odst. 1 věty první stavebního zákona „[s]tavební úřad může uzavřít se žadatelem veřejnoprávní smlouvu o umístění stavby, o změně využití území a o změně vlivu užívání stavby na území, která nahradí územní rozhodnutí“. Obdobně podle § 116 odst. 1 stavebního zákona může veřejnoprávní smlouva o provedení stavby nahradit (též) stavební povolení. [13] Zrušení veřejnoprávní smlouvy je podle obecné úpravy v § 167 správního řádu možné jen se souhlasem ostatních stran smlouvy. Její jednostranná výpověď je podle § 166 odst. 2 správního řádu podmíněna tím, že si takovou možnost smluvní strany ve smlouvě sjednají. Podle zvláštní úpravy obsažené v § 78a odst. 8 stavebního zákona pozbývá ovšem veřejnoprávní smlouva účinnosti (také) „dnem, kdy stavební úřad obdržel sdělení žadatele, že upustil od záměru, ke kterému se veřejnoprávní smlouva vztahuje; to neplatí, byla-li realizace záměru již zahájena.“ Obdobně podle § 116 odst. 6 stavebního zákona „[s]tavebník může odstoupit od veřejnoprávní smlouvy na základě oznámení stavebnímu úřadu, že od svého záměru upouští; to neplatí, jestliže stavba již byla zahájena.“ Stavební zákon zde v souvislosti se stavebníkovým sdělením či oznámením nehovoří o jednotlivých stavbách, ale volí obecnější termín „záměr“, pod nějž lze nepochybně podřadit i úmysl vybudovat soubor staveb. I stavební zákon tedy zachází s veřejnoprávní smlouvou jako s jedním celkem, jímž je povolen jediný záměr (byť třeba i sestávající z více staveb). [14] Ačkoliv stavební zákon výslovně nezakazuje stavebníkovi, aby sdělil stavebnímu úřadu, že upustil jen od (dosud nerealizované) části svého záměru, je zároveň zřejmé, že zákonodárce s takovou možností nepočítal, neboť stavební zákon zná pouze jediný důsledek sdělení stavebníka o upuštění od záměru, a to pozbytí účinnosti celé veřejnoprávní smlouvy. Takový výsledek ovšem není v daném případě žádoucí (a nepřeje si jej zjevně ani sám stěžovatel), neboť by se tím ztratil právní podklad i pro již realizované stavby. Závěry žalovaného i krajského soudu tak vycházejí z textu zákona a nejsou výrazem libovůle – stavební zákon skutečně umožňuje stavebníkovi jednostranně odstoupit pouze od realizace celého záměru, jenž byl předmětem veřejnoprávní smlouvy, a to jen do doby, než s touto realizací v jakékoliv podobě započne. Jen takto je možné docílit jednostranně zániku veřejnoprávní smlouvy, a to jedině jejího zániku jako celku. Po započetí se stavbou rodinného domu stěžovatel tuto možnost nenávratně ztratil. Jeho oznámení o upuštění od záměru tak nemohlo vyvolat zamýšlené účinky a veřejnoprávní smlouva jako celek zůstala v platnosti. Neznamená to samozřejmě, že by stěžovatel musel všechny stavby ze souboru opravdu realizovat – stavebník může od vybudování některých staveb fakticky upustit, aniž by to nutně sděloval stavebnímu úřadu (nejsou-li na jejich vybudování funkčně závislé jiné, již dokončené stavby, u nichž by to bránilo kolaudaci). Právně však dané území zůstává regulováno veřejnoprávní smlouvou, dokud stavebník nedosáhne její změny zákonem předvídaným postupem. [15] Nejvyšší správní soud dodává, že rozšiřující výklad výše popsané a vyložené právní úpravy by byl na místě v případě, že by stavebníka neústavním způsobem omezovala v jeho právech (zde v právu nakládat se svým majetkem, tedy v právu vlastnickém). Tak by tomu bylo v případě, že by jediným způsobem, jak dosáhnout změny záměru, byla změna veřejnoprávní smlouvy na základě dohody stavebního úřadu a žadatele podle § 78a odst. 8 stavebního zákona. Taková změna je totiž přípustná pouze za podmínek § 94 odst. 1 stavebního zákona (tj. jestliže se změnila územně plánovací dokumentace nebo jiné podklady pro územní rozhodnutí nebo podmínky v území), a navíc probíhá postupem podle § 78a odst. 1 až 4 (tudíž stejně jako veřejnoprávní smlouva samotná vyžaduje, aby žadatel zajistil souhlasy osob, které by byly účastníky územního řízení, se změnou veřejnoprávní smlouvy). Pokud by tedy stěžovatel usiloval o takovou změnu stavby, s níž by vlastníci okolních pozemků nesouhlasili, ocitl by se v pasti. Stal by se rukojmím v rukou svých sousedů, neboť bez jejich souhlasu by nemohl k žádné úpravě záměru přistoupit. Přitom důvody pro takovou změnu mohou být mnohdy oprávněné a pragmatické, např. nutnost snížit rozpočet stavby a tím pádem omezení záměru ve smyslu jeho zmenšení, vypuštění některých stavebních objektů apod. [16] Jak ale správně upozornil žalovaný i krajský soud, stěžovateli se otevírala ještě druhá možnost, jak změny svého záměru docílit. Tato druhá možnost souhlas sousedů nevyžaduje. Jde o postup podle § 118 stavebního zákona. Podle odstavce 1 citovaného ustanovení je stavebník povinen provádět stavbu v souladu s jejím povolením vydaným podle tohoto zákona, za něž se považuje též veřejnoprávní smlouva. Změnu stavby před jejím dokončením lze povolit ještě před zahájením stavby nebo v průběhu provádění stavby. Podle § 118 odst. 2 stavebního zákona lze sice změnu stavby před jejím dokončením povolit jen v souladu s územním rozhodnutím nebo jiným úkonem nahrazujícím územní rozhodnutí, vyžaduje-li však změna stavby před jejím dokončením změnu územního rozhodnutí, je možné rozhodnout o této změně ve spojeném řízení, § 94 a § 94a stavebního zákona se použijí přiměřeně. [17] Jestliže tedy stěžovatel dospěl k závěru, že oproti původní verzi svého záměru, k níž získal souhlas sousedů, chce svůj záměr upravit takovým způsobem, který sousedům vyhovovat nebude, měl požádat o změnu stavby před dokončením. V tomto řízení by se transparentně pojmenovaly změny, k nimž má oproti původně odsouhlasené verzi dojít, sousedé by proti těmto změnám vznesli své námitky a stavební úřad by vyhodnotil, zda jde o námitky oprávněné, jež brání realizaci záměru v upravené podobě, nebo zda je namístě námitky zamítnout a změnu stavby před dokončením povolit. Taková situace by byla přehledná a práva všech stran by byla respektována. Místo toho se stěžovatel pokusil o tah, který stavební zákon nezná a který nadto vytvořil nepřehlednou situaci. Namísto části původně povoleného souboru staveb měly být povoleny na stejném místě stavby nové, jejichž odlišnost od staveb původních by bylo možno zjistit jen důkladným porovnáním původní a nové projektové dokumentace. Nadto měly být povoleny ve třech různých řízeních (přičemž jen oplocení samotné bylo rozděleno do dvou samostatných řízení), ačkoliv šlo o pouhé rozdělení původního záměru. Popsaný postup jeví jasné rysy účelovosti. Jak Nejvyšší správní soud vyložil výše, stavební zákon upravuje odstoupení od záměru a jeho následky jednoznačně jen pro záměr jako celek, a naopak nabízel stěžovateli řízení, jímž mohl dosáhnout sledovaného výsledku, a to právem předvídaným postupem, tedy změnou stavby před dokončením ve spojeném řízení podle § 118 odst. 2 stavebního zákona. [18] Za takové situace se nelze úspěšně dovolávat ústavního pravidla, že co zákon nezakazuje, je dovoleno. Jak uvedl tzv. konfliktní senát ve svém usnesení ze dne 21. 5. 2008, čj. Konf 31/2007-82, č. 1675/2008 Sb. NSS: „Pro vztahy navazované v oblasti soukromého práva je typické, že strany si mohou svobodně smluvit to, co uznají za vhodné; je přitom na nich, zda využijí rejstříku pojmenovaných smluv, které jim nabízí zákon, a i v případě, že uzavřou pojmenovanou smlouvu, mohou její obsah v převážné míře sami ovlivnit vlastními ujednáními, upravujícími jejich práva a povinnosti odlišně od zákona. Veřejnoprávní vztah je naopak charakteristický tím, že jeho podstatný obsah je předepsán zákonem, případně stanoven individuálním správním aktem, aniž by se od něj strany mohly odchýlit.“ Tuto úvahu můžeme obdobně vztáhnout též na dodatečné změny obsahu uzavřeného veřejnoprávního závazku. Přípustné sice jsou, avšak striktně jen za takových okolností a prostřednictvím těch právních nástrojů, které zákon výslovně předvídá. I podle § 170 správního řádu se ustanovení občanského zákoníku (včetně základní zásady vymezené v § 1 odst. 2 občanského zákoníku, reflektující obecný ústavní princip demokratického právního státu, jehož se dovolává stěžovatel) použijí (toliko) přiměřeně a jen pokud to nevylučuje povaha a účel veřejnoprávních smluv, a výslovně je vyloučeno použití ustanovení o neplatnosti právních jednání a relativní neúčinnosti a o odstoupení od smlouvy. I z citovaného ustanovení je tedy zřejmé, že režim změny obsahu veřejnoprávní smlouvy, výpověď a zrušení veřejnoprávní smlouvy je kogentně regulován a právní úprava nedává prostor pro jiné způsoby změny obsahu či zániku veřejnoprávní smlouvy, ať už zcela nebo zčásti, než které výslovně umožňuje. [19] Zbývá tak jen připomenout, že podle § 48 odst. 2 správního řádu lze totéž právo přiznat nebo uložit tutéž povinnost z téhož důvodu téže osobě pouze jednou. Byla tedy správná i úvaha žalovaného, že překážka věci pravomocně rozhodnuté bránila stavebnímu úřadu v tom, aby vydal územní rozhodnutí, jímž by se umisťovala stavba betonových zdí v místě, kde již bylo dříve pravomocně umístěno oplocení jiného vzhledu a stavebního provedení na základě platné veřejnoprávní smlouvy, jež nebyla ani změněna, ani nepozbyla svých účinků. [20] Za pravdu nemohl dát Nejvyšší správní soud stěžovateli ani v tom, že krajský soud měl rozhodnutí žalovaného zrušit pro vadu řízení. Především jde o argument, který stěžovatel před krajským soudem neuplatnil, nutno jej tedy označit za nepřípustný kasační bod podle § 104 odst. 4 s. ř. s. Stěžovatel sice touto námitkou reagoval na argumentaci použitou krajským soudem v jeho rozhodnutí, ta však pro něj nebyla nikterak překvapivá, neboť byla obsažena již v rozhodnutí žalovaného. Přesto Nejvyšší správní soud nad rámec nutného odůvodnění podotýká, že pravidlo, podle nějž se podání posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno, zakotvené v § 37 odst. 1 správního řádu, nelze uplatňovat bezbřeze. Jeho smyslem je, aby osoba neutrpěla újmu proto, že své podání nesprávně nazve, případně nepřesně formuluje, z obsahu je však zřejmé, čeho se snaží dosáhnout, tedy k jakému úkonu směřuje její vůle. To není nyní projednávaný případ. Stěžovatel jednoznačně a bez jakýchkoliv pochybností žádal stavební úřad o vydání územního souhlasu na (část) oplocení kolem svého domu. Nejenže svou žádost o územní souhlas takto nazval, ale i obsahově jednoznačně šlo o žádost o územní souhlas. Pokud by s ní stavební úřad nakládal jako s návrhem na změnu veřejnoprávní smlouvy, vůli žadatele by nerespektoval a dovodil by něco, čeho se žadatel zcela evidentně dosáhnout nesnažil. Postupoval by tak naopak v rozporu s účelem a smyslem ustanovení správního řádu, jehož se stěžovatel nyní dovolává, přičemž takový postup by mohl v některých případech žadatele dokonce zásadním způsobem poškodit. [21] Nejvyšší správní soud ve shodě s krajským soudem shrnuje, že veřejnoprávní smlouva o provedení stavby ve smyslu § 116 odst. 1 stavebního zákona nezakládá pouze oprávnění stavebníka stavět, nýbrž v souladu s principem právní jistoty a principem materiální právní moci i legitimní očekávání pro dotčené vlastníky sousedních pozemků a staveb, pokud jde o poměry v území v místě stavby. Postupem, kdy ve fázi realizace stavby či souboru staveb podle veřejnoprávní smlouvy stavebník stavebnímu úřadu podle § 116 odst. 6 stavebního zákona sdělí, že upouští od provedení části stavby podle veřejnoprávní smlouvy, a požádá o vydání rozhodnutí o umístění jiné stavby podle § 86 stavebního zákona, jež však materiálně představuje změnu provedení stavby či souboru staveb, nelze docílit změny předmětu ani zániku účinků veřejnoprávní smlouvy. Pokud stavebník zvolí pro umístění a povolení své stavby režim veřejnoprávní smlouvy, pak dojde-li k závěru, že je namístě změna stavby, je povinen postupovat podle příslušných ustanovení stavebního zákona týkajících se změny veřejnoprávní smlouvy či změny stavby před jejím dokončením. (…)

decision_1146.txt

(Poznámka redakce ASPI: zrušeno nálezem III. ÚS 3817/17 - 3 ze dne 14. května 2019) k § 43 odst. 1, § 90, § 96, § 103 a § 104 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákonů č. 191/2008 Sb. a č. 350/2012 Sb. k § 18 písm. a) zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění zákona č. 350/2012 Sb. I. Obec není oprávněna v územním plánu vyloučit aplikaci zjednodušených postupů v územním plánování a stavebním řádu (zjednodušené územní řízení dle § 95, územní souhlas dle § 96, realizaci staveb nevyžadujících povolení ani ohlášení dle § 103, ohlášení stavby dle § 104 a násl. stavebního zákona z roku 2006). II. Obec nemůže v územním plánu podmínit určité záměry souhlasem zastupitelstva. III. Územním plánem nelze plošně pro veškeré stavby na území obce stanovit podmínku zpracování projektové dokumentace autorizovaným architektem [§ 18 písm. a) zákona č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě]. IV. Není možné v územním plánu jakožto urbanistickou koncepci (§ 43 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006) stanovit podmínku pro realizování záměrů jejich přípustnost dle softwarové aplikace, která fakticky nahrazuje individuální posouzení záměru stavebním úřadem dle kritérií uvedených v § 90 stavebního zákona z roku 2006. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 138/2017-33) Prejudikatura: č. 2885/2013 Sb. NSS. Věc: Město Pec pod Sněžkou proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, za účasti Zdeňka Š., o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatele. Zastupitelstvo navrhovatele usnesením č. 6 ze dne 13. 12. 2011 přijalo opatření obecné povahy čj. 1252/11/Tom – Územní plán města Pec pod Sněžkou, s datem nabytí účinnosti dne 31. 12. 2011 (dále jen „územní plán“). Žalovaný tento územní plán přezkoumal a opatřením obecné povahy, vydaným dne 27. 10. 2014 jako „Veřejná vyhláška - rozhodnutí“, rozhodl o zrušení jeho některých částí. Navrhovatel se následně domáhal zrušení opatření obecné povahy – rozhodnutí odpůrce o zrušení částí zmíněného územního plánu u Krajského soudu v Hradci Králové, jenž rozsudkem ze dne 21. 6. 2017, čj. 30 A 76/2017-44, návrh zamítl. K nesouhlasu navrhovatele s tím, že odpůrce vyňal z územního plánu podmínku zpracování určité dokumentace výhradně autorizovanými architekty, krajský soud uvedl, že kompetence obce označit v územním plánu konkrétní stavbu jako stavbu, pro kterou může vypracovávat architektonickou část projektové dokumentace jen autorizovaný architekt, se týká pouze staveb architektonicky nebo urbanisticky významných. Obec tedy při pořizování územního plánu může podmínku vypracování architektonické části projektové dokumentace autorizovaným architektem vztáhnout jen na stavby splňující kritérium oné specifické významnosti. Splnění tohoto kritéria pak musí u každé stavby odůvodnit. Tak ovšem navrhovatel při vydání územního plánu nepostupoval. Výhradu, že pro určité stavby musí architektonickou část projektové dokumentace vypracovat jen autorizovaní architekti, totiž v rozporu s relevantní právní úpravou nezaložil pouze ke stavbám architektonicky nebo urbanisticky významným, ale uplatnil ji plošně. Ke zrušení částí územního plánu, v nichž navrhovatel vyloučil možnost aplikace § 95, § 96, § 103 a § 104 až § 108 stavebního zákona, krajský soud uvedl, že není možné, aby obec mohla za nezpůsobilé pro zkrácené řízení označit paušálně všechny stavby v obvodu své působnosti (nebo v jeho částech), a znemožnit tak v daném území aplikaci zmíněných zákonných institutů. Takový postup by byl v přímém rozporu nejen se smyslem uvedených institutů, ale i se zákonem stanovenými podmínkami umožňujícími jejich aplikaci. V případě nesouhlasu navrhovatele s tím, že odpůrce zrušil ty části územního plánu, v nichž si navrhovatel vymínil, že pro výstavbu bytových domů bude nutné souhlasné stanovisko zastupitelstva obce ve smyslu § 136 odst. 2 správního řádu, se krajský soud ztotožnil s odpůrcem, který považoval tuto podmínku za nesouladnou s § 2 odst. 2 správního řádu, neboť se jedná o podmínku procesního charakteru, jejíž výsledek nelze dopředu jednoznačně předjímat. Krajský soud dodal, že obec je účastníkem územního řízení, tudíž v něm nemůže zároveň vystupovat jako dotčený orgán. K námitce směřující proti zrušení aplikace regulačních bublin, tzv. „regublin“, jak je definoval územní plán, krajský soud uvedl, že se jedná o regulatorní prvek založený na principu koncipování zátěžových parametrů, které se vztahují k existujícím stavbám, a tyto zátěžové dopady jsou graficky vyjádřeny bublinou obkružující existující stavbu. Nově umístěná stavba by se svou bublinou měla respektovat existenci dosavadních bublin. Princip „regublin“ se podle krajského soudu ve své podstatě snaží vyhnout postupům předpokládaným stavebním zákonem a vyhláškou č. 500/2006 Sb. (např. posuzovaní souladu záměru žadatele s vydanou územně plánovací dokumentací a s cíli a úkoly územního plánování). V této souvislosti krajský soud dále uvedl, že územní plán je dle stavebního zákona koncipován jako statický dokument, a není tedy možné, aby se „sám od sebe“ v průběhu času a potřeb měnil. K tomuto účelu slouží § 55 stavebního zákona, tedy vyhodnocení územního plánu a jeho změny. Je nutné už z podstaty územního plánu jako opatření obecné povahy vyloučit jeho změnu v průběhu doby. Dochází-li totiž ke změnám publikovaného a vyhlášeného opatření obecné povahy, musí se tak dít postupem dle správního řádu. Je naprosto v rozporu s principy právního státu a články 2 a 4 Listiny základních práv a svobod, aby správní akt bez příslušného procesního postupu měnil svůj obsah. Proti tomuto rozsudku krajského soudu podal navrhovatel (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že je právem obce stanovit si způsob, koncepci a metodiku uspořádání území. Za nesprávný označil stěžovatel závěr krajského soudu, že v územním plánu nelze paušálně stanovit podmínku předložení dokumentace autorizovaným architektem. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na skutečnost, že jeho území se nachází celé v chráněném území, které požívá silné architektonické i environmentální ochrany. Předmětný regulativ nepovažuje stěžovatel za příliš omezující, neboť autorizovaných architektů je v České republice přes pět tisíc a jejich služby finančně i prostorově dostupné. Stěžovatel považuje za zcela legitimní, aby byl stanoven určitý kvalitativní standard výstavby na jeho území, a poznamenal, že tuto výtku mohl odpůrce uplatnit ve svém stanovisku v procesu projednání územního plánu. Stěžovatel vyjádřil přesvědčení, že má právo stanovit si plošně podmínku zákazu zjednodušeného řízení, pokud k tomu jsou vážné důvody v podobě potřeby přísnější regulace a potřeby pomalejšího rozvoje. Podle názoru stěžovatele vyplývá toto jeho oprávnění ze zákona, kdežto soud se ve svém názoru, že zákaz zjednodušeného řízení není možný plošně a je možný pouze u konkrétních staveb, nebo u typově určených staveb, opírá o znění vyhlášky. Také tuto námitku mohl odpůrce namítat v procesu projednání územního plánu. Stěžovatel dále nesouhlasil se zrušením podmínky souhlasu zastupitelstva pro výstavbu bytových domů. Má totiž za to, že tato podmínka je podřaditelná pod „podmínky pro využití těchto ploch a koridorů“ ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona. Podmínění bytové výstavby souhlasem zastupitelstva je podle stěžovatele legitimní podmínkou, jež je podřaditelná pod obecné vymezení účelu územního plánu. Za situace, kdy obec usiluje o maximálně kontrolovaný rozvoj, je takový nástroj podle stěžovatele obhajitelný. Stěžovatel nesouhlasil rovněž se zrušením regulace pomocí tzv. „regubliny“. Krajský soud podle stěžovatele přeceňuje normativní význam vyhlášky č. 500/2006 Sb. Tato vyhláška podle stěžovatele ve skutečnosti jde za hranice toho, co lze označit za náležitosti územního plánu. Nepřipouští parametrickou regulaci nebo mnohé jiné způsoby územního plánování podřaditelné pod § 43 stavebního zákona a nepočítá s nimi. Předmětná vyhláška tak podle stěžovatele překračuje zmocnění stanovené stavebním zákonem. Je otázkou volby obce, kterou z různých urbanistických koncepcí si zvolí. Krajský soud se podle stěžovatele mýlí v tom, že územní plán je podle stavebního zákona pojímán jako statický dokument. Mnohá ustanovení stavebního zákona totiž předpokládají určitou dynamiku, jako např. § 43 odst. 1, a již samotný pojem „plán“ obsahuje dynamiku. V této souvislosti stěžovatel poukázal na cíle územního plánování zakotvené v § 18 stavebního zákona. Skutečnost, že „regubliny“ zohledňují prvek urbanistický i ochrany přírody a krajiny, je v souladu s § 18 stavebního zákona, s kterým je naopak v rozporu představa krajského soudu, že územní plán by měl vycházet ryze ze stavebních představ a ochranný prvek by měly zohlednit orgány ochrany přírody a krajiny. Územní plán, ve kterém si obec osvojí prvek ochrany životního prostředí v parametrickém měřítku, navíc zabrání tomu, aby zastavitelné území bylo v celku větší než připouští parametry ochrany přírody a krajiny. To by v důsledku znamenalo, že v těchto obcích jsou vlastníci pozemků dle plánů zastavitelných, ale po vyčerpání neznámé a v plánu nevyjádřené kvóty, kterou si stanoví orgány ochrany přírody a krajiny, na nich nelze stavět pro nesouhlasné stanovisko těchto orgánů. Stěžovatel uzavřel, že všechny prvky regulace, které byly zrušeny, považuje za legitimní a souladné s § 43 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti (…) III. c) Námitky týkající se zrušeného obsahu územního plánu navrhovatele [52] Důvodná není rovněž námitka stěžovatele, v níž označil za nesprávný závěr krajského soudu, že nelze v územním plánu paušálně stanovit podmínku předložení dokumentace autorizovaným architektem. Z relevantní právní úpravy [§ 17 písm. d) a § 18 písm. a) zákona č. 360/1992 Sb., a přílohy 7 části I odst. 2 písm. e) vyhlášky č. 500/2006 Sb.] totiž vyplývá, že tuto podmínku není možné stanovit paušálně u veškerých staveb v území, ale pouze u konkrétně vymezených staveb. Nejvyšší správní soud má pochopení pro argumentaci stěžovatele, v níž poukazuje na specifika svého území, a pro potřebu toto své území co nejlépe chránit a rozvíjet. Tato skutečnost však nemůže zdůvodnit plošné uplatnění výše uvedené podmínky v územním plánu v rozporu s právními předpisy. Odpůrce ostatně v této souvislosti správně odkázal na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 8. 2. 2013, čj. 63 A 6/2012-227, č. 2885/2013 Sb. NSS, v němž se vysvětluje, že je třeba konkrétně odůvodnit u jednotlivých staveb, u nichž se podmínka vypracování projektové dokumentace autorizovaným architektem stanoví, jejich architektonický a urbanistický význam, který vyžaduje takovouto zvláštní ochranu. Nejvyšší správní soud tak souhlasí s odpůrcem a krajským soudem, že stěžovatel pochybil, pokud tuto podmínku stanovil plošně pro veškeré stavby v regulovaném území. [53] Správný není ani závěr stěžovatele, že má právo stanovit si plošně podmínku zákazu zjednodušených postupů územního a stavebního řízení, pokud k tomu jsou vážné důvody v podobě potřeby přísnější regulace a potřeby pomalejšího rozvoje. Takové vyloučení umožňoval v § 117 odst. 1 stavební zákon ve znění účinném ke dni vydání územního plánu pouze ve vztahu k tzv. zkrácenému stavebnímu řízení. Zákon však obcím neumožňoval podobným způsobem v územním plánu vyloučit jiné zjednodušené postupy, jak učinil stěžovatel, tj. zjednodušené územní řízení (§ 95 stavebního zákona), územní souhlas (§ 96), institut staveb nevyžadujících stavební povolení nebo ohlášení (§ 103 stavebního zákona) a institut ohlášení stavby (§ 104 až § 108 stavebního zákona). Zde lze pouze lakonicky poukázat na to, že není účelem pravomoci obce regulovat své území prostřednictvím územního plánu, který není právním předpisem (§ 171 správního řádu), a naopak musí být v souladu s právními předpisy, stanovovat odlišné stavební předpisy od těch, které platí na zbytku území České republiky, nebo dokonce derogovat jednotlivá ustanovení platného stavebního zákona. [54] V další námitce stěžovatel nesouhlasil se zrušením podmínky souhlasu zastupitelstva pro výstavbu bytových domů, s odůvodněním, že tato podmínka je podřaditelná pod „podmínky pro využití těchto ploch a koridorů“ ve smyslu § 43 odst. 1 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud k této námitce konstatuje, že územní plán je koncepční dokument, který se týká využití a rozvoje území obce, nikoli postavení jednotlivých subjektů v konkrétních řízeních dle stavebního zákona. Obec není oprávněna k tomu, aby v územním plánu rozšiřovala okruh dotčených orgánů nad rámec stanovený právními předpisy. Dále je třeba uvést, že z § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona vyplývá, že obec je vždy účastníkem územního řízení. To jí mimo jiné umožňuje dbát a usilovat o maximálně kontrolovaný rozvoj, jak na to stěžovatel poukazuje v kasační stížnosti. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na výstižný závěr odborné literatury k relevantním ustanovením správního řádu, dle kterého „obecně lze říci, že § 136 odst. 2 je v případě územních samosprávných celků vůči § 27 subsidiární, tzn. že územní samosprávné celky mají postavení dotčených orgánů jen tehdy, pokud nemají postavení účastníků řízení.“ (Vedral, J. Správní řád – komentář, 2. vyd., Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1028). [55] Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že stavební zákon v některých případech počítá s podmínkou souhlasu zastupitelstva obce, na jejímž území má být stavba umístěna, např. v § 188a odst. 1 písm. c) až e) stavebního zákona. To však není případ sporné podmínky stanovené územním plánem. Umožnění stanovit takovouto podmínku by ve svém důsledku mohlo otevřít prostor pro diskriminaci či libovůli zastupitelstva, které by dle své volné úvahy některým investorům mohlo souhlas udělit, zatímco jiným nikoli. Dokonce by byl prostor pro případné vydírání či nezákonný nátlak na investory. V územním plánu musí být stanoveny podmínky pro realizaci záměrů transparentně a rovně pro všechny, obec má ve své dispozici realizaci takových záměrů ovšem i zcela vyloučit, případně připustit pouze na vymezených plochách či lokalitách, popř. za splnění věcných podmínek vyhovujících kritériu proporcionality. O takovou podmínku se však v posuzovaném případě nejedná. [56] K nesouhlasu stěžovatele se zrušením regulace pomocí tzv. „regubliny“ Nejvyšší správní soud uvádí následující. Regulativ „regubliny“, jak je vymezen v územním plánu stěžovatele, vychází z toho, že každá stavba ovlivňuje určitým způsobem svoje okolí, v závislosti na své velikosti a způsobu využití. Tyto zátěžové dopady jsou graficky vyjádřeny bublinou obklopující stavbu. Stěžovatel toto působení staveb na okolí komplexně zohledňuje pomocí speciálního softwaru, jehož obsah je v průběhu času proměnlivý. „Regubliny“ tedy představují regulační prvek zastavitelnosti území i v závislosti na jeho dosavadní zastavěnosti. Soulad záměru s tímto regulativem spočívá mj. v tom, že „bublina“ navrženého záměru nesmí zasahovat do vnitřního ochranného pásma (jakési vnitřní bubliny) stávajícího souboru staveb v sousedství a zároveň se pro povolení záměru vyžaduje souhlas vlastníků pozemků, na něž přesahuje bublina navrženého záměru. Zároveň lze záměry umisťovat pouze do vyčerpání potenciálu využití území stanoveného pro jednotlivé plochy. Celý regulační princip je značně komplikovaný a jeho rozsáhlý popis byl obsažen ve zrušené části územního plánu Metodika prostorové regulace v oranžových a žlutých lokalitách a Analogová verze regulačního vzorce pro žluté lokality. [57] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že krajský soud přeceňuje normativní význam vyhlášky č. 500/2006 Sb. Nic takového z rozsudku krajského soudu nevyplývá. Krajský soud totiž při vypořádání námitek stěžovatele ve vztahu k „regublinám“ poukázal na relevantní ustanovení právních předpisů [§ 43 stavebního zákona a přílohu č. 7 část I. odst. 1 písm. f) vyhlášky č. 500/2006 Sb.] a na základě jejich výkladu dospěl k závěru, že neumožňují regulaci území pomocí „regublin“, neboť územní plán je koncipován jako statický dokument, a není proto možné, aby se sám od sebe v průběhu času a potřeb měnil. Tím krajský soud zároveň vyhověl požadavku stěžovatele na to, aby testoval přípustnost regulace „regublinami“ ve vztahu k § 43 stavebního zákona. Nejvyšší správní soud nezjistil, že by vyhláška překračovala zmocnění stanovené stavebním zákonem. Naopak, vyhláška provádí stavební zákon, z jehož § 43 vyplývá, že územní plán je dokument, který stanoví základní koncepci rozvoje území. [58] Obsahovými náležitostmi územního plánu je třeba rozumět instrumentář, který zákon dává k dispozici obcím k vymezení koncepce rozvoje jejich území. Jinými slovy obcím není dán zcela neomezený prostor pro jejich „kreativitu“, nýbrž musí respektovat nástroje, které jim právo (na úrovni velmi rámcové) k tomu dává k dispozici. Právní úpravu obsaženou ve stavebním zákoně a ve vyhlášce nelze v žádném případě považovat za natolik detailní a unifikovanou, že by obce neměly vůbec možnost uplatnit svou autonomii při hledání vhodných způsobů prosazení svých rozvojových záměrů. Prostor, který takto obce mají k prosazení svých představ v oblasti územního plánování, zůstává velmi široký, není však ničím neomezený. Nejvyšší správní soud má za to, že existuje legitimní důvod, proč zákonodárce prostřednictvím zákonného zmocnění k vydání prováděcí vyhlášky prostor pro „vymýšlení“ způsobů stanovení urbanistické koncepce takto rámcově usměrnil. Stěží by bylo možné akceptovat stav, kdy by každá obec přistupovala k územnímu plánování zcela odlišným způsobem, jednotlivé územní plány by nebyly ani rámcově srovnatelné a územní plánování v sousedních obcích by nemělo žádné styčné body. Dotčené osoby i dotčené orgány by musely podrobně studovat metodicky naprosto odlišné regulace a nemohly by předvídat, jaké bude mít tato regulace konkrétní dopady do jejich práv či na jimi chráněné veřejné zájmy. [59] Koncepce schválená v územním plánu je pro území obce daná a nelze ji měnit jinak, než změnou územního plánu podle § 55 stavebního zákona či novým územním plánem. Na tomto závěru nemění nic ani argumentace stěžovatele, že mnohá ustanovení stavebního zákona předpokládají určitou dynamiku, jako např. § 43 odst. 1, který uvádí, že územní plán stanoví „základní koncepci rozvoje území“ a že již samotný pojem „plán“ obsahuje dynamiku. Nejvyšší správní soud totiž význam těchto pojmů chápe přesně opačně. Ze stavebního zákona vyplývá, že základní koncepce rozvoje území má být ustálená, tj. neměla by podléhat častým změnám. Poukázat lze v tomto směru např. na § 18 odst. 1 stavebního zákona, kterého se stěžovatel dovolává v kasační stížnosti; ten stanoví, že cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území, a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Rovněž tak pojem plán obecně představuje určitý vytyčený cílový stav, podle kterého se poměřují záměry v jednotlivých řízeních a postupech dle stavebního zákona. [60] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud nepřisvědčil názoru stěžovatele, že „regubliny“ představují regulaci podřaditelnou pod § 43 stavebního zákona, resp. že zastavitelnost v návaznosti na podmínku „regubliny“ je podřaditelná pod pojmy „podmínky prostorového uspořádání“, popřípadě pod pojem „podmíněně přípustné využití území“ uvedené v příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb. Podmíněně přípustné využití území znamená využití „realizovatelné (povolitelné) po pečlivém individuálním posouzení povolujícím orgánem (t.j. orgánem územního řízení, nikoliv však jiným orgánem, např. obecní radou, obecním zastupitelstvem či starostou) a shledání, že v konkrétní situaci jsou splněny pro takové případy přímo v předmětném regulativu deklarované podmínky (tento případ tedy vyžaduje jmenovité doplnění příkladů regulativů o zpracovatelem uvažované podmínky a současně v každém jednotlivém povolovacím režimu a jejich ‚převzetí‘ do příslušného povolení), opět současně ještě při respektování podmínek determinace obsahem příslušné platné právní úpravy.“ (srov. Přinosilová, M. Příklady regulativů v územně plánovací dokumentaci, Brno : ÚÚR, 1998, s. 12). Regulativ stanovící podmíněně přípustné využití území tedy stanoví stavebnímu úřadu (nikoli obci jako územně samosprávnému celku) prostor pro posouzení konkrétního záměru a jeho konkrétního dopadu na příslušnou lokalitu při zohlednění obecných vodítek stanovených v regulativu. „Regublina“ žádný takový prostor stavebnímu úřadu neposkytuje, naopak úvahu stavebního úřadu fakticky eliminuje automatickým vyhodnocením zadaných parametrů specifickým softwarem. Je sice pravdou, že územní plán ve zrušené části obsahoval slovní popis algoritmu „regublinové“ regulace, jeho aplikace na konkrétní případ bez použití příslušného softwaru prakticky není možná. Stejně tak není fakticky možné úplné přezkoumání správnosti aplikace tohoto algoritmu na konkrétní případy bez využití příslušné počítačové aplikace. „Regubliny“ rovněž podstatně přesahují standardní stanovení podmínek prostorového uspořádání (i když tento legitimní regulační prvek také zahrnují). Aplikace algoritmu „regubliny“ de facto nahrazuje posouzení záměru stavebním úřadem dle kritérií uvedených v § 90 stavebního zákona. [61] Nejvyšší správní soud má pochopení pro specifičnost území. Rovněž některé stěžovatelem předestřené důvody, které ho vedly k regulaci územního plánu pomocí „regublin“, lze považovat za legitimní. Má ovšem za to, že těchto cílů lze dosáhnout konvenčními prostředky územního plánování, pomocí náležitostí územního plánu stanovených na základě zmocnění v § 43 odst. 6 stavebního zákona v prováděcí vyhlášce. Stěžovateli lze přisvědčit i v tom, že je na obci, jakou urbanistickou koncepci si zvolí (v mezích stanovených ochranou veřejných zájmů prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a ochranou práv dotčených osob). Způsob stanovení této koncepce však musí být v souladu s právními předpisy. S ohledem na výše uvedené má Nejvyšší správní soud stejně jako krajský soud za to, že územní plán je v zásadě statický dokument schválený ve formě opatření obecné povahy a není možné, aby se jeho obsah v průběhu času „samovolně“ vyvíjel prostřednictvím softwarové aplikace. [62] Nejvyšší správní soud rovněž nesdílí názor stěžovatele, že jím přijatá regulace je transparentnější, odolnější vůči korupci a předvídatelnější než standardní regulativy vycházející z obsahových náležitostí územního plánu stanovených v příloze č. 7 k vyhlášce 500/2006 Sb., neboť eliminuje riziko, že investor zjistí až po vynaložení nemalých nákladů na zainvestování pozemků, že záměr na jejich zastavění nelze realizovat. Přesně k takovým následkům totiž vedla aplikace zrušených částí územního plánu, jak vyplývá z případů, které se staly podnětem k přezkumu územního plánu odpůrcem, uvedených v odůvodnění napadeného opatření obecné povahy, popř. z případu předestřeného v řízení před krajským soudem osobou zúčastněnou na řízení. [63] Správný je rovněž závěr krajského soudu, že oporu ve stavebním zákoně ani v prováděcích předpisech nemá např. ani s „regublinami“ související požadavek, že v případě přesahu „regubliny“ na pozemky ve vlastnictví jiných vlastníků než žadatele o výstavbu musí žadatel dokládat souhlas takto dotčených osob. Územní plán totiž nemůže stanovit jednotlivcům povinnosti nad rámec zákona. Podle § 86 odst. 3 stavebního zákona však má žadatel o územní rozhodnutí pouze povinnost doložit souhlas vlastníka pozemku nebo stavby, na nichž má být záměr uskutečněn. Povinnost dokládat souhlas vlastníků dalších (sousedních) pozemků tedy zatěžuje žadatele nad rámec zákona. Nesoulad této podmínky s právními předpisy připustil i stěžovatel ve svém vyjádření k zahájení přezkumného řízení. (…)

decision_1147.txt

k čl. 30 odst. 3 Smlouvy mezi Českou republikou a Ruskou federací o sociálním zabezpečení (č. 57/2014 Sb. m. s.; v textu „Smlouva mezi ČR a RF“) k čl. 13 Ujednání mezi Ministerstvem práce a sociálních věcí České republiky a Ministerstvem práce a sociální ochrany Ruské federace k provádění Smlouvy mezi Českou republikou a Ruskou federací o sociálním zabezpečení ze dne 8. prosince 2011 (č. 58/2014 Sb. m. s.) Žadatel o starobní důchod, který nebyl ke dni 31. 12. 2008 občanem ani jedné ze smluvních stran pozdější Smlouvy mezi Českou republikou a Ruskou federací o sociálním zabezpečení (č. 57/2014 Sb. m. s.), nicméně později nabyl občanství ČR, má ve smyslu čl. 30 odst. 3 této smlouvy povinnost prokázat pro účely započtení dob pojištění získaných na území dnešní Ruské federace před vstupem této smlouvy v platnost, že měl ke dni 31. 12. 2008 trvalé bydliště na území ČR. Nevztahuje se na něj však povinnost stanovená v čl. 13 Ujednání mezi Ministerstvem práce a sociálních věcí České republiky a Ministerstvem práce a sociální ochrany Ruské federace k provádění Smlouvy mezi Českou republikou a Ruskou federací o sociálním zabezpečení ze dne 8. prosince 2011 (č. 58/2014 Sb. m. s.) předložit doklad potvrzující „odhlášení z evidence na území smluvní strany své státní příslušnosti“ ke dni 31. 12. 2008. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2017, čj. 5 Ads 103/2016-80) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 131/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 420/09). Věc: Naděžda M. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační stížnosti žalobkyně. Rozhodnutím ze dne 9. 1. 2015 žalovaná zamítla žádost žalobkyně o zvýšení starobního důchodu, a to pro nesplnění podmínek stanovených § 56 odst. 1 písm. b) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, s přihlédnutím ke Smlouvě mezi Českou republikou a Ukrajinou o sociálním zabezpečení (č. 29/2003 Sb. m. s.). Žalobkyně podala proti zmíněnému rozhodnutí námitky, které žalovaná rozhodnutím ze dne 12. 2. 2015 zamítla a napadené rozhodnutí potvrdila. V odůvodnění mimo jiné uvedla, že v daném řízení o zvýšení starobního důchodu nelze posoudit a započíst doby pojištění získané žalobkyní v Rusku, tj. doby spadající do období od 1. 9. 1967 do 19. 5. 1975, neboť žalovaná zatím nedisponuje podkladem, kterým by ruský nositel pojištění (Penzijní fond RF) tyto doby potvrdil na příslušném formuláři v souladu se Smlouvou mezi ČR a RF a tento formulář zaslal žalované. Pro zahájení mezistátního řízení mezi žalovanou a Penzijním fondem RF bylo třeba, aby žalobkyně na příslušné okresní správě sociálního zabezpečení (dále jen „OSSZ“) vyplnila formulář CZ 207/RU 12, ve kterém by uvedla všechny relevantní skutečnosti pro započtení doby pojištění získané na území Ruska. Současně bylo třeba předložit potřebné doklady. O tomto postupu, tj. o nutnosti vyplnit zmíněný formulář na příslušné OSSZ a doložit potřebné doklady, včetně jejich konkrétního vyjmenování, byla žalobkyně podrobně poučena v napadeném rozhodnutí. Žalobkyně byla též poučena, že řízení s ruským nositelem pojištění o potvrzení ruské doby pojištění pro posouzení nároku na starobní důchod dle Smlouvy mezi ČR a RF bude zahájeno po obdržení požadovaného, tj. po vyplnění výše uvedeného formuláře na OSSZ a předložení potřebných podkladů. Žalobkyně podala proti rozhodnutí o námitkách žalobu u Krajského soudu v Plzni, který ji rozsudkem ze dne 29. 3. 2016, čj. 16 Ad 21/2015-64, zamítl. V odůvodnění krajský soud uvedl, že žalobkyně přes své přesvědčení vyjádřené v žalobě i dalších vyjádřeních v průběhu soudního řízení neprokázala pochybení žalované při vydání žalobou napadeného rozhodnutí ze dne 12. 2. 2015. Jako nedůvodnou shledal krajský soud námitku vztahující se k nezapočtení doby pojištění získané žalobkyní na území současné RF. Rozhodující je totiž doba, kterou jako dobu pojištění vykáže příslušný nositel pojištění, tj. Penzijní fond RF (nepostačovala tedy žalobkyní předložená pracovní knížka, byť v ní byly uvedeny údaje o zaměstnání žalobkyně na Ukrajině a v RF). Pro zahájení řízení ohledně ruské doby pojištění je nezbytná spolupráce pojištěnce, tj. žalobkyně, která byla opakovaně poučena žalovanou (zejména v dopise ze dne 16. 2. 2015), jak postupovat, přesto tak v roce 2015 v plném rozsahu neučinila (zaslala pouze příslušný formulář, nikoli potřebné doklady). Žalobkyně neposkytla žalované potřebnou součinnost, jelikož při podání žádosti o starobní důchod vůbec neuvedla, že pracovala kromě Ukrajiny i v RF. V opačném případě by žalovaná zahájila řízení kromě Ukrajiny i s RF. Tedy nikoli žalovaná, ale žalobkyně způsobila, že dosud nebylo možno započítat pro výpočet důchodu i dobu pojištění získanou v RF. Následně krajský soud odkázal na příslušné pasáže žalobou napadeného rozhodnutí žalované a podotkl, že se žalovaná s námitkami žalobkyně v odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádala přiléhavou a vyčerpávající právní argumentací, a není proto třeba se duplicitně vyjadřovat k opakujícím se námitkám obsaženým v žalobě. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž označila napadený rozsudek za nepřezkoumatelný, neboť krajský soud neprovedl dokazování v potřebném a stěžovatelkou navrženém rozsahu. Stěžovatelka dále vyjádřila nesouhlas s tvrzením, že žalovaná v napadeném rozhodnutí vycházela z podkladů, které měla k dispozici, včetně podkladů poskytnutých ukrajinským nositelem pojištění. Pokud by žalovaná vycházela z podkladů, které měla k dispozici v době zahájení řízení o přiznání starobního důchodu, tedy zejména z údajů obsažených v pracovní knížce a údajů poskytnutých stěžovatelkou, musela by dle stěžovatelky postupovat z vlastní iniciativy za účelem získání dalších informací o době pojištění stěžovatelky ve smyslu článku 13 Dohody mezi Československou republikou a Svazem sovětských socialistických republik o sociálním pojištění (č. 116/1960 Sb.; dále jen „Dohoda mezi ČSR a SSSR“). Stěžovatelce byl přiznán nárok na starobní důchod ode dne 17. 7. 2008. V roce 2008 přestala být zmíněná dohoda platnou ve vztahu k RF, neboť dne 4. 6. 2008 byla spolu s příslušným protokolem českou stranou jednostranně vypovězena s účinností ke dni 31. 12. 2008. Pro posouzení uplatnitelnosti Dohody mezi ČSR a SSSR je proto dle stěžovatelky rozhodné datum 17. 7. 2008. Pokud žalovaná i krajský soud vycházely ve svých závěrech ze Smlouvy mezi ČR a RF, byl takový postup nezákonný s ohledem na dobu, kdy byl stěžovatelce starobní důchod přiznán. Žalovaná dle stěžovatelky měla přihlížet k doložené pracovní knížce, ze které zřetelně vyplývá doba pojištění získaná na území nynější RF, a byla povinna provést nutná opatření za účelem zjištění potřebných informací o okolnostech rozhodných pro přiznání důchodu. Stěžovatelka dále zaslala doplnění kasační stížnosti, v němž namítala, že není pravdivé tvrzení žalované, podle něhož při podání žádosti o starobní důchod nesdělila správnímu orgánu, že pracovala v rozhodném období na území RF. Toto tvrzení žalované bylo vyvráceno přípisy žalované ze dne 11. 2. 2009 a 4. 6. 2009. Z těchto přípisů jednoznačně vyplývalo, že žalovaná nezahájila řízení s Penzijním fondem RF ohledně potvrzení doby zaměstnání na území Ruska pouze z toho důvodu, že se domnívala, že stěžovatelka není občanem ČR, přičemž již v době podání žádosti o starobní důchod neměla žalovaná pochybnosti o tom, že stěžovatelka, jak žalované sdělila, pracovala na území RF. Žalovaná přitom byla obeznámena s tím, čí je stěžovatelka občankou, neboť má přístup do příslušného registru obyvatel. Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti předně odkázala na všechna svá předchozí vyjádření k žalobě. Konstatovala, že ačkoliv byla stěžovatelka napadeným rozhodnutím a přípisem ze dne 16. 2. 2015 upozorněna na nutnost uplatnit příslušný formulář prostřednictvím příslušné OSSZ, prokázat trvalý pobyt ke dni 31. 12. 2008 v České republice nebo v Rusku a předložit doklad o odhlášení z trvalého pobytu v Rusku vydaného ruským orgánem, potvrzení o získání českého občanství a veškeré doklady prokazující doby pojištění (zaměstnání, studia apod.) v Rusku, dosud tak neučinila. Podáním doručeným žalované dne 26. 1. 2015 sice byly předloženy některé doklady, mezi nimi i listina o státním občanství České republiky a potvrzení o povolení trvalého pobytu od 7. 9. 1999, avšak tyto listiny samy o sobě nemohly postačovat pro rozhodnutí o žádosti stěžovatelky. Žalovaná dále poukázala na napadený rozsudek krajského soudu, v němž byl stěžovatelce celý postup žalované rovněž podrobně vysvětlen a který žalovaná považovala za přesvědčivý. Nejvyšší správní soud rozhodnutí Krajského soudu v Plzni a žalované zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [15] Předmětem sporu v projednávané věci je režim dob pojištění v období od 1. 9. 1967 do 19. 5. 1975, které stěžovatelka dle své pracovní knížky nabyla na území Ruska, a otázka, zda tyto doby pojištění byla žalovaná oprávněna a povinna zohlednit. [16] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala, že měla být aplikována Dohoda mezi ČSR a SSSR, neboť považuje za rozhodné datum 17. 7. 2008, od něhož jí byl přiznán nárok na starobní důchod. Žalovaná i krajský soud proto dle stěžovatelky pochybily tím, že vycházely ze Smlouvy mezi ČR a RF. [17] Nejvyšší správní soud v této souvislosti předně podotýká, že stěžovatelce byl přiznán starobní důchod ode dne 17. 7. 2008 rozhodnutím žalované ze dne 4. 6. 2009, přičemž toto rozhodnutí stěžovatelka nenapadla správní žalobou. V nyní posuzované věci je přezkoumáváno rozhodnutí žalované ze dne 12. 2. 2015, kterým byly zamítnuty námitky stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí žalované ze dne 9. 1. 2015, jímž nebylo vyhověno žádosti stěžovatelky o zvýšení starobního důchodu. [18] Dohoda mezi ČSR a SSSR byla Českou republikou vypovězena dne 4. 6. 2008 a své platnosti ve vztahu k Ruské federaci pozbyla dne 31. 12. 2008 (viz sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 87/2008 Sb. m s.), aniž by byla přímo nahrazena novou dvoustrannou smlouvou. Od 1. 1. 2009 tedy žalovaná neměla k dispozici právní nástroje, které upravovala zmíněná dohoda (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2010, čj. 6 Ads 10/2010–50). V době rozhodování žalované o žádosti stěžovatelky o zvýšení starobního důchodu dle § 56 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění tedy již Dohoda mezi ČSR a SSSR nebyla aplikovatelná. [19] Nad rámec uvedeného lze rovněž upozornit na to, že stěžovatelkou zmiňovaná dohoda byla založena na státoobčanském principu a bylo ji tak možné uplatnit pouze vůči státním příslušníkům jedné ze smluvních stran (resp. po zániku ČSFR a SSSR vůči občanům ČR a RF, případně dalších nástupnických států bývalého Sovětského svazu, které do této dohody sukcedovaly, což byl i případ Ukrajiny, vůči níž ovšem Dohoda mezi ČSR a SSSR pozbyla platnosti dnem 28. 2. 2000 na základě Protokolu mezi vládou České republiky a kabinetem ministrů Ukrajiny o dvoustranných smluvních vztazích mezi Českou republikou a Ukrajinou, jak bylo oznámeno sdělením Ministerstva zahraničních č. 81/2000 Sb. m. s. – k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, č. 131/2009 Sb. ÚS, bod 32). Vzhledem k tomu, že v době rozhodování o starobním důchodu měla stěžovatelka ukrajinské státní občanství, přičemž státní občanství ČR dle správního spisu nabyla až dne 20. 12. 2010, příslušná dohoda se na ni nevztahovala a žalovaná tedy nijak nepochybila, pokud podle ní v řízení o přiznání starobního důchodu nepostupovala. Vzhledem k tomu, že příslušná dohoda byla následně vypovězena a pozbyla účinnosti ke dni 31. 12. 2008, nemohla žalovaná dle této dohody postupovat ani po té, co stěžovatelka nabyla české státní občanství a tuto skutečnost žalované doložila. Nejvyšší správní soud chápe, že stěžovatelka může pociťovat tento stav jako nespravedlivý, jak však vyplývá z výše uvedeného, je důsledkem řádné aplikace pozitivního práva, a nelze tedy souhlasit se stěžovatelkou, že by daná situace nastala pochybením žalované. [20] Ke změně právního stavu následně došlo dne 1. 11. 2014, kdy vstoupila v platnost Smlouva mezi ČR a RF, která opětovně zavedla smluvní základ pro rovnost v nakládání mezi občany ČR a RF v oblasti sociálního zabezpečení a upravila působnost smluvních stran. [21] Stěžovatelka přitom namítala rovněž to, že žalovaná měla přihlížet k doložené pracovní knížce, ze které zřetelně vyplývá doba pojištění získaná na území nynější RF, a že byla povinna provést nutná opatření za účelem zjištění potřebných informací o okolnostech rozhodných pro přiznání důchodu. Byť stěžovatelka tuto námitku nesprávně vztahovala k aplikaci Dohody mezi ČSR a SSSR, lze se jí zabývat i ve vztahu k aplikaci Smlouvy mezi ČR a RF pro účely posouzení žádosti stěžovatelky o zvýšení starobního důchodu, která je předmětem nynější věci. [22] Z přechodného ustanovení obsaženého v čl. 30 odst. 3 Smlouvy mezi ČR a RF přitom vyplývá, že „[p]ro stanovení nároků na důchody a dávky podle této smlouvy se přihlédne také k dobám pojištění (zaměstnání), které byly získány před vstupem této smlouvy v platnost. Přitom doby pojištění (zaměstnání) získané do 31. 12. 2008 na území jedné ze smluvních stran vezme v úvahu ta smluvní strana, na jejímž území měla osoba k tomuto dni trvalé bydliště, avšak pouze v rozsahu, ve kterém nejsou tyto doby již zhodnoceny pro stanovení výše důchodu nebo dávky přiznané druhou smluvní stranou, a za předpokladu, že daná osoba získala k uvedenému datu alespoň 1 rok pojištění podle právních předpisů smluvní strany, která má podle tohoto odstavce doby pojištění (zaměstnání) vzít v úvahu. Pokud nebude tato podmínka splněna, doby pojištění (zaměstnání) vezme v úvahu ta smluvní strana, podle jejíchž právních předpisů byly skutečně získány.“ [23] Definici místa trvalého bydliště podle Smlouvy mezi ČR a RF upravuje článek 13 Ujednání mezi Ministerstvem práce a sociálních věcí České republiky a Ministerstvem práce a sociální ochrany Ruské federace k provádění Smlouvy mezi Českou republikou a Ruskou federací o sociálním zabezpečení ze dne 8. 12. 2011 (č. 58/2014 Sb. m. s.; dále jen „prováděcí ujednání“), dle něhož platí, že „[p]ro účely provádění Smlouvy se má za to, že pracovníci a jejich rodinní příslušníci legálně trvale bydlí nebo přechodně pobývají na území smluvních stran své státní příslušnosti, nepředloží-li doklady potvrzující trvalé bydliště nebo přechodný pobyt na území druhé smluvní strany a odhlášení z evidence na území smluvní strany své státní příslušnosti. Při tom legální trvalé bydliště nebo přechodný pobyt a odhlášení z evidence na území smluvních stran se posuzuje na základě dokladů a v souladu s postupem stanoveným právními předpisy příslušné smluvní strany [odst. 1]. Ustanovení odstavce 1 tohoto článku se použijí také pro účely určení místa trvalého bydliště ke dni 31. 12. 2008 pro účely provádění článku 30 odstavce 3 Smlouvy [odst. 2].“ [24] Z citovaných ustanovení jasně vyplývá, že pro určení režimu dob pojištění do 31. 12. 2008 je rozhodné pouze místo trvalého bydliště pracovníka, a to právě ke dni 31. 12. 2008 (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, čj. 9 Ads 228/2016–28, či ze dne 30. 3. 2017, čj. 1 Ads 330/2016–28). Pro určení místa trvalého bydliště přitom zavádí článek 13 prováděcího ujednání domněnku místa trvalého bydliště ve státě, jehož byl pracovník k rozhodnému datu příslušníkem, kterou lze vyvrátit předložením dokladů o trvalém bydlišti na území druhé smluvní strany a o odhlášení z evidence na území smluvní strany své státní příslušnosti. Z hlediska tohoto ustanovení je ovšem stěžovatelka atypický případ, neboť ke dni 31. 12. 2008 nebyla státní příslušnicí ani jedné smluvní strany pozdější Smlouvy mezi ČR a RF, ale občankou Ukrajiny. Její povinností po podání žádosti o zvýšení starobního důchodu bylo i tak prokázat, že měla ke dni 31. 12. 2008 trvalé bydliště na území ČR, aby žalovaná mohla vzít v úvahu sporné doby pojištění na území Ruska v období od 1. 9. 1967 do 19. 5. 1975. Po stěžovatelce však nelze podle názoru Nejvyššího správního soudu požadovat, aby prokázala k uvedenému datu odhlášení z evidence na území Ruské federace jakožto druhé smluvní strany, neboť stěžovatelka občankou tohoto státu nebyla. [25] Žalovaná stěžovatelku v rozhodnutí ze dne 9. 1. 2015 informovala o nutnosti postupu dle Smlouvy mezi ČR a RF a poučila ji následovně: „Aby bylo možné zahájit řízení s Penzijním fondem Ruské federace, je třeba, aby účastník řízení na příslušné OSSZ vyplnil formulář Prohlášení týkající se historie osobního pojištění (zaměstnání) CZ 207/RU 12 (příloha 14), v němž uvede všechny doby pojištění získané na území Ruska včetně péče o děti. Dále je nutné předložit doklad vydaný příslušným orgánem ČR nebo Ruska prokazující trvalý pobyt k 31. 12. 2008 v ČR nebo Rusku, doklad o odhlášení z trvalého pobytu v Rusku, vydaný ruským orgánem (pokud se prokazuje trvalý pobyt k 31. 12. 2008 v ČR), případně potvrzení o získání českého státního občanství k 31. 12. 2008 a veškeré doklady prokazující doby pojištění (zaměstnání, studia apod.) v Rusku (pracovní knížku, diplom, vojenskou knížku, příp. jejich ověřené kopie). Po obdržení požadovaného, bude zahájeno řízení s Penzijním fondem Ruské federace ohledně potvrzení ruské doby pojištění, pro posouzení nároku na starobní důchod dle výše uvedené Smlouvy.“ [26] Toto poučení tedy bylo v zásadě správné až na to, že po stěžovatelce neměl být podle názoru Nejvyššího správního soudu požadován zmiňovaný „doklad o odhlášení z trvalého pobytu v Rusku, vydaný ruským orgánem“. Stěžovatelka na uvedené poučení navíc reagovala tím, že dne 26. 1. 2015 žalované doručila mj. následující dokumenty: listinu o udělení státního občanství potvrzující složení státoobčanského slibu dne 20. 12. 2010; dále potvrzení Policie ČR ze dne 1. 4. 2008 o tom, že stěžovatelka měla k uvedenému dni na území ČR povolen trvalý pobyt, a to od 7. 9. 1999, přičemž jí byl vydán průkaz o povolení k trvalému pobytu, a konečně úřední překlad pracovní knížky stěžovatelky dokládající mj. její vzdělávání a zaměstnání na území Ruska ve sporném období od 1. 9. 1967 do 19. 5. 1975. Stěžovatelka dále dne 6. 2. 2015 žalované doručila vyplněný formulář CZ 207/RU 12, z něhož sice není patrné, že by ho stěžovatelka uplatnila u příslušné OSSZ, nicméně jsou v něm uvedeny zmiňované sporné doby pojištění na území Ruska. [27] Teprve po obdržení uvedených dokladů žalovaná vydala své rozhodnutí o námitkách ze dne 12. 2. 2015, v němž ovšem na předložení těchto dokladů stěžovatelkou žádným způsobem nereagovala. Žalovaná pouze zopakovala, že je třeba, aby stěžovatelka na příslušné OSSZ vyplnila formulář CZ 207/RU 12, ve kterém uvede všechny relevantní skutečnosti pro započtení doby pojištění získané na území Ruska, a současně předloží potřebné doklady, o nichž byla podrobně poučena v námitkami napadeném rozhodnutí. Skutečnost, že tak stěžovatelka přinejmenším částečně učinila, žalovaná nijak nereflektovala. Bylo by tedy pouhou spekulací domýšlet za této situace za žalovanou to, co naznačuje až ve svých pozdějších vyjádřeních, tedy, že např. potvrzení o povolení trvalého pobytu stěžovatelky na území ČR ke dni 1. 4. 2008, za situace, kdy stěžovatelka nabyla státní občanství ČR až dne 20. 12. 2010 a kdy bylo tedy třeba dokazovat její trvalé bydliště na území ČR ke dni 31. 12. 2008, považuje žalovaná za nedostačující (je ovšem také třeba připomenout, že ve správním spise se nachází rovněž potvrzení o trvalém pobytu stěžovatelky na území ČR ke dni 17. 9. 2008 s tím, že průkaz povolení k pobytu měl být platný do 9. 5. 2015). V každém případě, podle ustálené judikatury správních soudů, musí být v žalobou napadeném rozhodnutí správního orgánu obsaženo dostatečné zdůvodnění jeho skutkových i právních závěrů tak, aby toto rozhodnutí bylo soudem plně přezkoumatelné, přičemž tuto povinnost nelze dodatečně nahrazovat vyjádřením správního orgánu v soudním řízení správním. Žalovaná měla nepochybně povinnost v rozhodnutí o námitkách přezkoumatelným způsobem zhodnotit doklady předložené stěžovatelkou po vydání námitkami napadeného rozhodnutí, včetně vyplněného formuláře CZ 207/RU 12, a pokud by je shledala nedostatečnými, uvést a zároveň tím stěžovatelku poučit o tom, které tyto doklady a v čem konkrétně jsou nedostatečné či neúplné, a co konkrétně tedy ještě musí stěžovatelka předložit či učinit, aby bylo možné zahájit řízení s ruským nositelem pojištění o potvrzení ruských dob pojištění pro posouzení výše nároku na starobní důchod. V rámci řízení o kasační stížnosti žalovaná následně informovala zdejší soud o tom, že uvedené řízení nakonec bylo zahájeno, resp. že žalovaná nezbytná potvrzení ruského nositele pojištění obdržela; k tomu však došlo až v roce 2017. [28] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že shledal žalobou napadené rozhodnutí o námitkách v daném ohledu nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů, a pro tuto vadu měl krajský soud toto rozhodnutí zrušit, namísto toho však sám konstatoval, že stěžovatelka v roce 2015 „zaslala pouze příslušný formulář, nikoli potřebné doklady“, což je skutkový závěr, který přinejmenším zčásti odporuje obsahu správního spisu. (…)

decision_1148.txt

k § 9 odst. 1 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele Informační povinnost prodávajícího (§ 9 odst. 1 zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele) u prodeje ojetého vozidla není splněna pouhým uvedením údaje o stavu počítače kilometrů ve vozidle. Nemůže-li prodejce kilometrový proběh ani při zachování veškeré odborné péče zjistit či ověřit jinak (diagnostikou, zjištěním v on-line databázích atp.), musí na to zájemce o koupi výslovně upozornit. Stav tachometru je totiž jen údajem orientačním, a v některých případech dokonce bezcenným a zavádějícím. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2017, čj. 8 As 255/2016-36) Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 234/2008 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 2983/08); č. 14/2015 Sb. NS. Věc: Společnost s ručením omezeným AC DODÁVKY proti České obchodní inspekci, ústřednímu inspektorátu, o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Inspektoři České obchodní inspekce (dále jen „ČOI“) provedli dne 27. 8. 2013 kontrolu v autobazaru žalobkyně, při níž zjistili, že žalobkyně uvedla na tabulce u prodávaného vozu Volkswagen Crafter údaj 261 000 km jako stav tachometru. Údaj potvrdila i ústně. Ten nicméně neodpovídal skutečnému stavu, jelikož znaleckým posudkem bylo prokázáno, že již ke dni 30. 12. 2010 byl stav najetých kilometrů 418 790. Ředitel inspektorátu ČOI pro Středočeský kraj a Hl. m. Prahu uložil žalobkyni pokutu ve výši 250 000 Kč za porušení § 9 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele a naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 24 odst. 7 písm. c) téhož zákona. Žalobkyně podala proti rozhodnutí odvolání, které Ústřední inspektorát ČOI zamítl a potvrdil původní rozhodnutí. Uvedl, že předmětný správní delikt je ohrožovací, k naplnění skutkové podstaty postačuje ohrožení právem chráněného zájmu, nemusí dojít k jeho porušení. Spotřebitel údaj o stavu tachometru vnímá jako úplnou, pravdivou a ověřenou informaci. Žalobkyně tudíž nepostupovala s odbornou péčí, kterou lze od podnikatele ve vztahu ke spotřebiteli rozumně očekávat a která odpovídá poctivým obchodním praktikám a obecným zásadám dobré víry v oblasti její činnosti. Informace uvedená v kupní smlouvě o tom, že stav tachometru nemusí odpovídat počtu skutečně najetých kilometrů, je nedostatečná. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Městského soudu v Praze. Mimo jiné uvedla, že správní orgán použil špatné ustanovení zákona o ochraně spotřebitele. Tabulku na voze nepovažuje za řádné informování, k tomu dochází až rozhovorem s pracovníkem žalobkyně a při něm by inspektoři zjistili, že prodávající řádně informuje kupujícího o vlastnostech prodávaného vozidla. Též namítla, že správní orgány pominuly reálné možnosti prodávajícího. Uvedla, že řada vozidel je v lepším technickém stavu a má najeto méně kilometrů, případně opačně. Městský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 30. 9. 2016, čj. 10 A 183/2014-45. Konstatoval, že údaj o ujetých kilometrech představuje podstatný parametr ovlivňující cenu, potažmo zájem spotřebitele. Tabulka na vozidle je relevantní a nelze připustit praktiky, jimiž je zákazník nalákán informací, která je později zpochybněna. Žalobkyně měla povinnost postupovat dle požadavku odborné péče a vyvinout úsilí pro ověření údaje na tachometru. Od prodejce lze očekávat, že je schopen odhadnout, zdali technický stav a opotřebení vozidla odpovídá počtu kilometrů zaznamenaných na tachometru. Obecně nemají prodejci ojetých vozidel povinnost zjišťovat skutečný počet ujetých kilometrů. Má však povinnost porovnat stav vozidla s počtem ujetých kilometrů zaznamenaných na tachometru a také prověřit dokumentaci k vozu. Po prodejci ojetých automobilů lze oprávněně požadovat, aby vyhledával dodatečné informace (kromě údajů z tachometru) vedoucí ke zjištění skutečného stavu ujetých kilometrů, neboť to patří k poctivým obchodním praktikám a obecným zásadám poctivosti obchodu. Míra zjišťování vychází z reálných možností prodejce; to znamená, že prodejce je povinen učinit všechna rozumná a přiměřená opatření vedoucí ke zjištění skutečného stavu ujetých kilometrů. Za situace, kdy žalobkyně neměla možnost ověřit stav tachometru dokumenty k vozidlu ani jinak, byla povinna danou informaci sdělit spotřebiteli na počátku. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatelka nespáchala nic zakázaného, za co by jí mohla být uložena pokuta. Při správním trestání je třeba ctít zásady žádný trestný čin bez zákona a žádný trest bez zákona. Z nich plyne požadavek na jasné, určité a přesné vyjádření skutkových podstat a zákaz analogie v neprospěch odpovědné osoby. Potrestání stěžovatelky pro ni bylo překvapivé a nemohla jej čekat. Správní orgány a městský soud doplnily skutkovou podstatu o nové povinnosti a jejich nedodržení poté trestaly. Odůvodnění této nové povinnosti považuje za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Stěžovatelka údaj o skutečném počtu ujetých kilometrů neměla k dispozici. Podle jejího názoru není přiměřené na ni klást požadavky, které na ni správní orgány a soud kladou, jelikož nevěděla, že se pohybuje v působnosti zákona o ochraně spotřebitele a nemá technické zázemí na ověřování údajů z tachometru. Nemohla též vědět, že existuje nesrovnalost mezi údajem na tachometru a počtem skutečně najetých kilometrů. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že u ojetých vozidel dochází často k manipulaci s tachometrem, a o to větší pozornost by měl prodejce věnovat ověřování, zda stav tachometru odpovídá počtu skutečně ujetých kilometrů. Je povinen postupovat v souladu s požadavky odborné péče. Po stěžovatelce bylo možné spravedlivě žádat, aby stav tachometru ověřila všemi dostupnými prostředky a aby o jejich výsledcích spotřebitele informovala. Stěžovatelka mohla mít pochybnosti o pravdivosti údaje uvedeného na tachometru, které sama připustila. Mohla se zajímat o servisní historii vozidla, opatřit si záznam z on-line dostupných systémů či provést diagnostiku vozidla. Nicméně nic pro jeho ověření počtu ujetých kilometrů neučinila. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. (…) V.2 [32] Stěžovatelka uvedla, že neporušila žádnou povinnost jí stanovenou zákonem, a proto nemůže být trestána. Nenaplnila skutkovou podstatu § 24 odst. 7 písm. c) ve spojení s § 9 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele. Povinnost, kterou měla stěžovatelka porušit, „dopsaly“ až správní orgány a městský soud. Aplikace byla nepředvídatelná, jelikož stěžovatelka nevstupuje do právních styků se spotřebiteli. Tyto námitky neobstojí. [33] Zákon o ochraně spotřebitele v § 9 odst. 1 stanoví, že „[p]rodávající je povinen řádně informovat spotřebitele o vlastnostech prodávaných výrobků nebo charakteru poskytovaných služeb“. Počet ujetých kilometrů je podstatným parametrem prodávaného ojetého automobilu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2015, čj. 8 As 70/2015-56, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 2. 7. 2014, sp. zn. 8 Tdo 728/2014). Jedná se tedy o jednu z hlavních vlastností zboží. Řádné informování musí být jasné a srozumitelné. [34] Dle § 9 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele „se nemůže [informační povinnosti] prodávající zprostit poukazem na skutečnost, že mu potřebné nebo správné informace neposkytl výrobce, dovozce nebo dodavatel“. Odpovědnost prodejce je tedy pojímána značně široce a takto musí být vykládány i přiměřené a rozumné požadavky, které na něj lze klást. Z uvedeného ustanovení plyne, že i pokud nemá prodejce k dispozici potřebné informace, přesto za jejich neposkytnutí odpovídá. [35] Informační povinnost prodejce ale není bezbřehá. Není nutné informovat o všech vlastnostech zboží, jistě však dopadá na vlastnosti podstatné, jako je počet najetých kilometrů, jinak by se její obsah vyprázdnil a ztratila by smysl. Prodávající nemůže volit, které informace poskytne a které nikoliv. Tím by byla narušena ochrana spotřebitele a účel právní úpravy; musí poskytnout informace o podstatných vlastnostech zboží. [36] Spotřebitel spoléhá na to, že mu bude poskytnuta řádná informace o hlavních vlastnostech zboží. Podstatný je pro spotřebitele při koupi ojetého vozidla skutečný počet ujetých kilometrů, nikoliv stav tachometru. Skutečný kilometrový proběh má vliv na opotřebení vozidla a následně i na cenu. Pokud prodejce uvede údaj o stavu tachometru při prodeji ojetého vozidla, předává tím spotřebiteli informaci, kterou on považuje za významnou. Na tabulce u vozidla je pouze několik vybraných údajů, které lze považovat za nejpodstatnější, a protože je vybrala osoba znalá oboru, je jich poměrně málo. Zároveň spotřebitel ví, že tachometr slouží k zaznamenání počtu najetých kilometrů. Údaj o tachometru tedy logicky správně spojuje s počtem ujetých kilometrů. Pokud by tomu tak nebylo, neměla by informace o stavu tachometru žádný skutečný význam a nemělo by smysl ji podávat. Mohla by jen klamat či uvádět spotřebitele v omyl, čemuž má právě předcházet právní úprava ochrany spotřebitele, kterou zná spotřebitel i prodávající, případně ji vlastní vinou nezná, ale její neznalost neomlouvá. [37] Hlavním úkolem zákona o ochraně spotřebitele je chránit spotřebitele jako „slabší stranu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2015, čj. 6 As 169/2015-33). Proto je třeba vykládat § 9 odst. 1 ve prospěch spotřebitele (srov. nález Ústavního soudu ze dne 10. 11. 2009, sp. zn. III. ÚS 2983/08, č. 234/2008 Sb. ÚS, jenž se ovšem týkal výkladu ustanovení zákona o ochraně spotřebitele na půdorysu občanského soudního řízení). Řádná informace, na kterou se může spotřebitel spolehnout, má být pravdivá. Za řádné informování naproti tomu nelze považovat nepravdivý údaj, jelikož neposkytuje informaci o skutečném stavu zboží. Tomu odpovídá i znění § 9 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele, kde se stanoví, že prodávající se nezbaví informační povinnosti ani v případě, že správné informace nedostane od svého dodavatele. Řádná informace je tedy dle zákona „správná“ a ta musí být též pravdivá. [38] Stěžovatelka podniká v oblasti prodeje ojetých vozů od roku 2006, je znalá oboru a má letité zkušenosti. Je podnikatelem ve styku se spotřebitelem, tudíž musí dodržovat požadavek na odbornou péči, tj. úroveň zvláštních dovedností a péče, kterou lze od podnikatele ve vztahu ke spotřebiteli rozumně očekávat a která odpovídá poctivým obchodním praktikám nebo obecným zásadám dobrých mravů v oblasti její činnosti, a to nejen dle § 2 odst. 1 písm. o) zákona o ochraně spotřebitele. Vzhledem k tomu, že počet ujetých kilometrů je jednou z hlavních vlastností ojetých automobilů a stěžovatelka v tomto oboru obchoduje, není nepřiměřené na ni klást požadavek ověřování tohoto údaje. [39] Nejvyšší správní soud si je vědom svého rozhodnutí čj. 8 As 70/2015-56, kde uvedl, že „lze na prodávajícího klást pouze požadavky, které jsou rozumné a přiměřené okolnostem“. Nyní projednávaná věc se však skutkově liší, na což navazuje částečně jiné právní hodnocení; ačkoliv důsledkem obou bylo udělení sankce, jedná se o dva odlišné skutky. V rozsudku čj. 8 As 70/2015-56 Nejvyšší správní soud uvedl, že lze na prodávajícího klást pouze požadavky, které jsou rozumné a přiměřené okolnostem. Nyní soud vykládá a zpřesňuje, jaké požadavky to pro prodejce ojetých automobilů jsou. [40] Stěžovatelka uvedla, že nebylo v jejích technických možnostech zjistit požadované údaje. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že výběr technického zázemí a jeho rozsahu je na volbě stěžovatelky, nemůže ho však později užívat jako důvodnou omluvu pro nedodržování zákona; navíc jej mohou zajistit i externími subjekty. Stěžovatelka mohla také provést diagnostiku vozidla nebo vyhledat údaje v dostupných on-line databázích, což není činnost technicky náročná. Případné náklady, které nejsou nepřiměřeně vysoké, se zřejmě promítnou do ceny vozidla, ale tak tomu je u všech prodejců ojetých vozů, na které povinnost dopadá. Jelikož má stěžovatelka ze své činnosti zisk, musí také nést náklady a rizika s ním spojená. Riziko též nesmí přenášet na spotřebitele; pokud vozidlo se stočeným tachometrem zakoupí od svého dodavatele, může se vady a náhrady škody dovolávat v tomto vztahu. [41] Stěžovatelkou tvrzená nepředvídatelnost udělení sankce vychází pouze z neznalosti práva. Ta ji však neomlouvá. O to více, že se jedná o podnikatelku a měla by znát právní úpravu na její činnost dopadající. [42] Městský soud dospěl ke správnému závěru, že stěžovatelka nedostála své informační povinnosti. Stejně tak lze souhlasit s povinností prodávajícího vyhledávat informace k ověření počtu ujetých kilometrů. Závěr městského soudu o tom, že pokud je odborné zjištění stavu ujetých kilometrů nad rámec možností prodejce, musí spotřebitele na tuto skutečnost a případné nesrovnalosti upozornit, má Nejvyšší správní soud za správný. Požadavek zjištění stavu počtu ujetých kilometrů je navíc rozumný a přiměřený; nemůže-li prodejce kilometrový proběh ani při zachování veškeré odborné péče zjistit, musí na to výslovně zájemce upozornit; údaj o stavu počítače kilometrů ve vozidle se totiž za takové situace stává jen orientační, ba bezcenný. Jak plyne z výše uvedeného, prodejce ojetých automobilů musí dle § 9 odst. 1 zákona o ochraně spotřebitele řádně informovat o počtu najetých kilometrů.

decision_1149.txt

k § 43 odst. 1 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) k příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti I. Regulativ v podobě maximálního počtu bytových jednotek v rodinném domě překračuje svojí podrobností rámec pro obsah územního plánu stanovený v § 43 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, a příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti. II. Prvky regulačního plánu smí být obsaženy v územním plánu pouze tehdy, jestliže zastupitelstvo obce rozhodlo při rozhodování o pořízení územního plánu či schválení jeho zadání, že územní plán bude obsahovat takové prvky (§ 43 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu). Nesplnění této formální podmínky nelze překlenout. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 5. 9. 2022, čj. 55 A 35/2022-91*) Prejudikatura: č. 2215/2011 Sb. NSS, č. 2266/2011 Sb. NSS, č. 2288/2011 Sb. NSS, č. 3649/2017 Sb. NSS a č. 4294/2022 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 76/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 1669/11), č. 179/2018 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 178/15) a č. 78/2019 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3817/17). Věc: a) BETA ZDIBY a.s., b) ČTYŘI HONY, a. s., c) ZDIBY, a.s., d) SARA CZ, s.r.o., e) HOSANEMO a.s. proti městu Klecany o návrh na zrušení části opatření obecné povahy. Navrhovatelky se domáhaly zrušení části opatření obecné povahy č. 1/2021/OOP – změny č. 4 územního plánu Klecany schválené usnesením Zastupitelstva města Klecany ze dne 29. 6. 2021 (dále jen „změna územního plánu“ nebo „opatření obecné povahy“), kterou podle nich bylo zasaženo do jejich vlastnického práva k nemovitým věcem v důsledku stanovení nových podmínek pro jejich využití. Navrhovatelky b), c), d) a e) namítaly nezákonnost regulativu, jenž v plochách bydlení v rodinných domech – městské a příměstské (dále jen „BI“) a plochách smíšená obytná městská (dále jen „SM“), kam jsou zařazeny jejich pozemky, zavádí přísnější regulativ týkající se počtu bytů v rodinných domech. Ustanovení § 2 písm. a) bodu 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, definuje rodinný dům jako stavbu pro bydlení, která může mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví. Změna územního plánu umožňuje vymezit v rodinném domě pouze jednu bytovou jednotku a po uplynutí 5 let od zápisu rodinného domu do katastru nemovitostí dvě bytové jednotky. Tento regulativ je v rozporu s § 43 odst. 4 stavebního zákona, neboť překračuje meze podrobnosti obsahu územního plánu. Jedná se o novou povinnost, resp. omezení práv nad rámec právních předpisů, či dokonce v rozporu s nimi. Možnost stanovit tento regulativ nevyplývá ani z přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. Podle ní má územní plán stanovit podmínky prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu. Demonstrativně je vyjmenována výšková regulace, charakter či struktura zástavby. Počet bytových jednotek nelze podřadit pod žádnou z těchto podmínek. Dispoziční řešení rodinného domu a jeho vnitřní rozdělení na jednotlivé byty totiž nemá naprosto žádný vliv na krajinný ráz ani se netýká prostorového uspořádání území v obci. I kdyby bylo možné upravit v územním plánu regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě, musel by být řádně zdůvodněn, jak vyplývá z § 173 odst. 1 a § 68 odst. 3 správního řádu. Odůvodnění tohoto regulativu mělo být o to pečlivější, jestliže proti němu podaly navrhovatelky námitky. Odpůrce však v odůvodnění rozhodnutí o námitkách pouze stručně zmínil, že regulativ má souvislost s koncepcí veřejné infrastruktury, což je ovšem pojem značně široký, z něhož nelze zjistit, o jakou veřejnou infrastrukturu se jedná a proč bylo nutné omezit počet bytů v rodinných domech ve všech plochách BI a SM na území celého města. Takové odůvodnění navrhovatelky označily za nepřezkoumatelné. Odpůrce se domníval, že úpravu počtu bytových jednotek v rodinném domě lze podřadit pod podmínku prostorového uspořádání. Uvedl, že za situace, kdy judikatura připouští stanovení počtu bytových jednotek v bytových domech, aby bylo možno uzpůsobit technickou i dopravní infrastrukturu, občanskou vybavenost apod., není důvodu dovozovat opak ve vztahu k regulaci počtu bytových jednotek v rodinném domě. Rozpor s § 2 odst. 2 písm. a) bodem 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. odpůrce rovněž nespatřoval. Toto ustanovení upravuje i počet podlaží rodinných domů, přičemž soudnímu přezkumu byla podrobena řada územních plánů, které stanoví menší počet podlaží pro rodinné domy. Logikou navrhovatelek by musel být nezákonný i regulativ počtu podlaží. V soudním přezkumu pravidelně obstojí i územní plány upravující výměru rodinných domů, ačkoliv maximální podlahová plocha není definičním znakem rodinného domu podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. Stavba pro bydlení (rodinný dům) obsahující pouze jednu či dvě bytové jednotky je stále rodinným domem ve smyslu uvedené vyhlášky. Důvod, pro který odpůrce přistoupil k této regulaci, lze nalézt v jedné části území obce, kde je jeden rodinný dům tvořen fakticky třemi řadovými rodinnými domy. Odpůrce původně předpokládal při řešení intenzifikace čistírny odpadních vod (dále jen „ČOV“), plánování další veřejné infrastruktury (technické i dopravní) a občanské vybavenosti (školy, školky atd.), že v dané lokalitě bude cca 30 rodinných domů, tj. bude tam ubytováno 90 až 120 osob (3 až 4 osoby na jeden rodinný dům). Nakonec však mají všechny rodinné domy 3 bytové jednotky, z nichž má každá jiného vlastníka (rozdíl těchto „rodinných domů“ a bytového domu činí pouze jedna bytová jednotka). Reálně tedy v rodinných domech bydlí více osob, než odpůrce předpokládal. V dané lokalitě ostatně vznikají dopravní kolony, neboť dopravní infrastruktura nebyla na takový nápor dimenzována. Lokalita absorbovala mnohem větší podíl kapacity získané intenzifikací ČOV. Pokud nebude odpůrce moct obdobné záležitosti regulovat, jak naznačují navrhovatelky, nebude nikdy schopen efektivně plánovat. Není možné plánovat veřejnou infrastrukturu a občanskou vybavenost u rodinných domů vždy na 3 bytové jednotky s tím, že dojde-li k umístění rodinného domu pouze o 1 bytové jednotce, bude vše násobně naddimenzované (třikrát). Rozdíl mezi tím, je-li na pozemku umístěn vícegenerační rodinný dům, kde bydlí jedna širší rodina, nebo rodinný dům s několika samostatnými bytovými jednotkami rozdílných vlastníků (např. 3 rodiny s dětmi), je zásadní, neboť takové rodinné domy mají odlišné nároky na dopravu a občanskou vybavenost. Odpůrce striktní pravidlo, že rodinný dům může obsahovat pouze jednu bytovou jednotku, změkčil tím, že umožnil, aby po uplynutí 5 let od zápisu rodinného domu do katastru nemovitostí v něm mohla být vytvořena druhá bytová jednotka. Takové řešení má odpůrce za proporcionální. Z návrhu je zřejmé, že navrhovatelky měly patrně v úmyslu realizovat obdobnou masivní zástavbu „rodinnými domy“, kterou odpůrce zmínil výše, jinak by jim uvedený regulativ nemohl vůbec vadit. Navrhovatelky popíraly, že by regulativ upravující počet bytových jednotek v rodinném domě bylo možné připodobnit regulaci počtu nadzemních podlaží, výměry zastavitelné plochy či velikosti pozemku, neboť se týká vnitřního dispozičního řešení rodinného domu, které není viditelné zvenčí, nemá vliv na krajinný ráz a netýká se prostorového uspořádání území. Navrhovatelkám není známa judikatura, která by připouštěla regulaci počtu bytových jednotek v bytových domech, odpůrce ostatně ve vyjádření žádné rozhodnutí soudu konkrétně neuvedl. Základní údaje o kapacitě stavby, za které lze považovat právě regulaci počtu bytových jednotek, jsou náležitostí regulačního plánu, jak vyplývá z přílohy č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., tedy s ohledem na svoji podrobnost nepatří do územního plánu. Konkrétní důvody, pro něž odpůrce doplnil do územního plánu daný regulativ, které uvedl ve svém vyjádření, představují nepřípustné doplňování důvodů opatření obecné povahy v soudním řízení. V odůvodnění opatření obecné povahy není upřesněno, kvůli jaké veřejné infrastruktuře byl regulativ zaveden a že je relevantní i různé demografické složení obyvatel rodinného domu vícegeneračního a rodinného domu s třemi samostatnými bytovými jednotkami obývanými samostatnými rodinami. Odpůrce uvedl, že ve městě jsou již v současnosti velké problémy s kapacitou občanské vybavenosti a infrastruktury. Kapacita základní školy je vyčerpána, kapacita školky se blíží svému vyčerpání. Plánuje se rozšíření školských zařízení, ale je to finančně i časově náročné, čeká se na dotaci. Na začátku města Klecany se vytváří dopravní kolony, situaci je třeba řešit obchvatem města, jehož vybudování ovšem není v možnostech města. Autobusy regionální dopravy jsou přeplněné, linku nelze dle vyjádření dopravce dále posilovat kvůli nedostatku kapacit. Kapacita ČOV byla nyní zvýšena, ovšem při tak silném tlaku developerů by záhy opět byla na hraně. Bylo potřeba prosazovat udržitelný rozvoj území, k čemuž sloužily nástroje obsažené v územním plánu a jeho změně č. 4, a zabránit tak živelnému rozvoji. Ve schválené zprávě o uplatňování územního plánu, ve znění jejího doplnění, byly identifikovány problémy vyplývající z územně analytických podkladů, které je třeba řešit v územně plánovací dokumentaci. Mezi tyto problémy patřila nedostatečná kapacita ČOV, nevhodně vymezené zastavitelné plochy pro bydlení mimo vazbu na centrum města a brownfields (bývalý vojenský areál kasáren). Podstatnou součástí zprávy byly pokyny pro zpracování návrhu změny č. 4 územního plánu (v rozsahu zadání změny). Jedním z pokynů, který vyplýval ze Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, bylo ověřit rozsah zastavitelných ploch v sídlech a stanovit směry jejich využití s ohledem na kapacity obsluhy dopravní a technickou infrastrukturu, na možnosti rozvoje občanského vybavení (jmenovitě veřejného vybavení), limity rozvoje území a ochranu krajiny. Součástí pokynů byly i požadavky na odstranění nebo omezení výše uvedených problémů identifikovaných na základě územně analytických podkladů. Na základě podnětů odpůrce se součástí pokynů stal požadavek na prověření ploch s výstavbou rodinných domů (omezení počtu bytů v rodinném domě na 1 byt), prověření úpravy ukazatele zastavěnosti ploch určených pro výstavbu rodinných domů tak, aby zastavěná plocha tvořila maximálně 30 % plochy stavební parcely, a prověření možnosti stanovení podmínky vydání regulačního plánu v plochách zařazených do I. etapy v případech, kdy to bude účelné pro zajištění uplatňování územního plánu při rozhodování o změnách v území. Z hlediska řešení koncepce technické infrastruktury je třeba změnou č. 4 řešit koncepci odkanalizování nově definovaného území a podle potřeby se zabývat řešením dopadů nově zastavovaných ploch na odtokové poměry v území. Nebyl stanoven požadavek na vymezení ploch, pro které by regulační plán stanovil podmínky pro rozhodování o změnách jejich využití. Z návrhu změny územního plánu zpracovaného podle § 50 stavebního zákona ke společnému jednání v lednu 2019 vyplývalo, že pozemky navrhovatelky a) jsou součástí plochy Z11 s funkčním využitím jako plocha smíšená výrobní (dále jen „VS“), pozemky navrhovatelky b) jsou rovněž součástí plochy Z11 s funkčním využitím VS (pozemky p. č. XAG a XAH) a SM (pozemky p. č. XA, XB, XC a XD), pozemky navrhovatelky c) a část pozemků navrhovatelky d), konkrétně pozemky p. č. XCH a XJ, jsou součástí plochy Z11 s funkčním využitím SM. Zbývající pozemky navrhovatelky d) jsou součástí ploch Z7 (rozdělená na Z7a a Z7b) a Z8 (rozdělená na Z8a a Z8b), obě s funkčním využitím SM. Pozemky navrhovatelky e) jsou součástí plochy Z4-7 s funkčním využitím SM a BI, jedná se o plochu přestavby P1. Pro plochy BI a SM byla stanovena podmínka, že rodinný dům může do 5 let od zápisu do katastru nemovitostí obsahovat maximálně 1 byt, po 5 letech maximálně 2 byty. Zastupitelstvo města Klecany na svém zasedání dne 29. 6. 2021 rozhodlo o námitkách uplatněných k návrhu a k upravenému návrhu změny územního plánu. Vydání změny územního plánu jako opatření obecné povahy č. 1/2021/OOP a vyhotovení úplného znění územního plánu Klecany po změně č. 4 bylo oznámeno veřejnou vyhláškou ze dne 30. 6. 2021. Krajský soud v Praze opatření obecné povahy částečně zrušil a ve zbývající části návrh zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (…) [46] Soud se nejprve zabýval návrhovými body, které se týkají obecného regulativu uplatňovaného v plochách BI a SM, jenž upravuje přípustný počet bytových jednotek v rodinných domech. Ze správního spisu vyplývá, že tento regulativ byl zaveden napadenou změnou územního plánu (tedy změnou č. 4), přičemž k této skupině námitek jsou věcně legitimovány navrhovatelky b) až e), jejichž pozemky (alespoň část z nich) je součástí plochy SM či BI. Naopak navrhovatelka a), jejíž pozemky jsou součástí plochy VS, v níž se tento regulativ neuplatní, postrádá věcnou legitimaci k tomuto okruhu námitek, na čemž nic nemění, že námitku uplatnila v průběhu projednávání návrhu změny územního plánu (tato okolnost nemůže založit věcnou legitimaci). [47] Navrhovatelky předně poukazují na nedostatečné vypořádání námitky, kterou ve vztahu k tomuto regulativu uplatnily v souvislosti s veřejným projednáním návrhu změny územního plánu. Požadavky kladené na odůvodnění rozhodnutí o námitkách byly poprvé uceleně vymezeny v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, čj. 1 Ao 5/2010-169, č. 2266/2011 Sb. NSS, podle něhož je třeba klást na odůvodnění rozhodnutí o námitkách stejné požadavky jako na klasická správní rozhodnutí, které jsou upraveny v § 68 odst. 3 správního řádu. Musí z něho být seznatelné, z jakého důvodu považuje obec námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené. V navazující judikatuře lze vysledovat ústup od takto přísně pojatých požadavků, a to s ohledem na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, č. 76/2013 Sb. ÚS, jehož závěry byly generalizovány. Podle Ústavního soudu nesmí být požadavky kladené na rozhodnutí o námitkách, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s nimi, přemrštěné, které by byly výrazem přepjatého formalismu, jenž ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů. Nepřiměřené nároky na odůvodnění rozhodnutí o námitkách jsou zásahem do práva obce na samosprávu. V nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15, č. 179/2018 Sb. ÚS, nicméně Ústavní soud svůj přístup k věci upřesnil v tom směru, že věc posuzovaná v nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 vykazovala specifika skutkového charakteru, pro něž nemohou být tam vyslovené závěry generalizovány. Ústavní soud zdůraznil odlišnou povahu odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách a rozdílný přístup k soudnímu přezkumu těchto dvou odůvodnění. Uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách předkládá právní a skutkové důvody, pro něž je třeba z pozice veřejné moci zasáhnout do práv, povinností či zájmů konkrétních subjektů individualizovaných konkrétními námitkami. Jakkoliv může být nezbytnost takového zásahu předurčena výsledkem politických úvah samosprávy o regulaci vztahů v území (ty jsou předmětem odůvodnění územního plánu jako takového), konkrétní provedení a vypořádání konkrétních námitek vůči němu je správním soudem v zásadě plně přezkoumatelné. Nezbytné odůvodnění má být přiměřené povaze toho kterého nástroje územního plánování, neboť není hodnotou per se, ale prostředkem k zajištění toho, aby v komplexním procesu pořizování územně plánovací dokumentace byly učiněny všechny nezbytné komplexní úvahy, ať již jejich potřeba plyne z právní úpravy, z odborných hledisek či z konkrétního sporu o řešení některé otázky. Ústavní soud připomenul, že výkon samosprávy při územním plánování je výkonem veřejné moci, který je způsobilý zasáhnout do ústavně zaručených práv a svobod, a který musí být soudem přezkoumatelný. Z toho dovodil, že ústavnímu požadavku přezkumu zákonnosti soudem odpovídá právě požadavek dostatečného odůvodnění opatření obecné povahy či rozhodnutí o námitkách (ledaže by jejich důvody byly zjišťovány až v samotném soudním řízení). Řádné odůvodnění tedy musí být pravidlem, z něhož lze na nebezpečí „přehnaných požadavků“ usuzovat pouze výjimečně (v konkrétně vymezených poměrech věci). [48] Navrhovatelky podaly proti návrhu změny územního plánu sice rozsáhlé námitky totožného obsahu, které však v převážné části směřovaly proti regulativům, jež byly součástí již původního územního plánu Klecany a nebyly změnou územního plánu nijak dotčeny. Námitky jsou formulovány se silným emocionálním nábojem vyjadřujícím rozhořčení navrhovatelek, ovšem konkrétní skutková a právní argumentace v nich obsažená je skromná. Navrhovatelky pouze uvedly, že daný regulativ je v rozporu s Listinou základních práv a svobod, neboť není možné, aby byli vlastníci rodinných domů omezováni v tom, kolik bytů budou mít ve svém vlastním rodinném domě. Toto omezení nemá obdoby a vracíme se jím zpět o 30 let, kdy v osobním vlastnictví mohl být pouze rodinný domek o výměře 120 m2 a mohl v něm být jenom jeden byt. K této argumentaci je pak doplněno obecné tvrzení, doprovázející všechny dílčí námitky, že se pořizovatel v odůvodnění návrhu změny územního plánu nevypořádává s následky omezení vlastnického práva, při jeho vytváření nerespektoval zásadní zásady spočívající ve zvažování kritéria vhodnosti, potřebnosti a poměřování a už vůbec se nezamýšlel nad tím, že je zapotřebí minimalizovat zásahy do práv dotčených vlastníků. Omezení vlastnictví nemá oporu v jakémkoliv zákonu a nevyhovuje podmínkám proporcionality a zákazu diskriminace. [49] Odpůrce se s námitkami vypořádal tak, že v omezování počtu bytů v rodinných domech nelze spatřovat žádnou diskriminaci ani porušování vlastnických práv, protože pro stanovení koncepce veřejné infrastruktury má počet bytů v rodinném domě zásadní význam. [50] Jakkoliv se může rozsah odůvodnění rozhodnutí o námitkách jevit jako velmi stručný, vyplývá z něj zcela srozumitelně důvod, pro nějž odpůrce přistoupil k regulaci počtu bytových jednotek v rodinných domech. Míra podrobnosti odůvodnění odpovídá podrobnosti argumentace obsažené v námitkách. Navrhovatelky se v námitkách omezily na vyjádření nesouhlasu s tímto regulativem, jenž považují za neústavní a přirovnaly ho ke koncepci osobního vlastnictví z období socialismu. Odpůrce v rozhodnutí o námitkách vymezil důvod, pro nějž přistoupil k této regulaci. Podrobnost vymezení důvodu (koncepce veřejné infrastruktury) považuje soud za dostatečnou, a to i s ohledem na absenci jakékoliv konkrétní argumentace v námitkách. Jistě by mohl odpůrce podrobně vyložit, jaké prvky veřejné infrastruktury jsou ovlivňovány tím, kolik bytových jednotek (a tedy potažmo osob) se v území nachází. Jestliže tak odpůrce neučinil, nezaložil tím nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách. Ze zprávy o uplatňování územního plánu i textové části změny územního plánu vyplývá, že zásadním problémem v území je nedostatečná kapacita ČOV. Kapacita ČOV se přitom stanoví v jednotkách EO (ekvivalentní obyvatel). Vazba mezi počtem bytových jednotek a kapacitou ČOV je zřejmá. [51] Pokud jde o tu část námitky, kterou navrhovatelky poukazují na absenci posouzení přiměřenosti zásahu do vlastnického práva a která je ve stejné míře obecnosti součástí podstatné části dílčích námitek, soud uvádí, že právě institut námitek slouží k tomu, aby pořizovatel změny územního plánu ve spolupráci s obcí zvážil přiměřenost řešení obsaženého ve změně územního plánu. Je tedy v principu nesprávné, jestliže navrhovatelky vytýkají veřejně projednávanému návrhu změny územního plánu, že nijak neodůvodňuje přiměřenost regulace. Navrhovatelky mohou po pořizovateli změny územního plánu a obci legitimně požadovat, aby se vypořádal s přiměřeností řešení obsaženého ve vydané (schválené) změně územního plánu, pokud ve svých námitkách samy předestřou jednotlivé skutečnosti a právní argumenty, které jsou podstatné pro posouzení přiměřenosti schváleného řešení. Obecný nesouhlas s určitým regulativem doprovozený tvrzením o rozporu s ústavním pořádkem, obecným přirovnáním situace k období potírajícímu osobní vlastnictví a výhradou k naprosté absenci posouzení přiměřenosti, nelze považovat za konkrétní skutečnosti a právní argumentaci rozhodující pro provedení testu proporcionality. Navrhovatelky vůbec neuvedly, jak konkrétně se tato regulace dotkne jejich právní sféry a zájmů, jaký jejich záměr tím bude ztížen či vyloučen, jak daleko pokročily s jeho přípravou atd. Byť tedy navrhovatelky uplatnily námitky, což je základní předpoklad pro provedení testu proporcionality v řízení o návrhu změny územního plánu, nepředložily takovou argumentaci, která by jeho provedení fakticky umožnila. [52] Judikatura připustila výjimku, kdy je pořizovatel (změny) územního plánu povinen vyhodnotit přiměřenost řešení obsaženého v návrhu územního plánu, i když proti němu nebyla podána námitka. Je tomu tak tehdy, kdy mu zásah do vlastnického práva musel být zcela zjevný již v době přípravy (změny) územního plánu a jedná se o zásah dosahující značné intenzity, blížící se vyvlastnění dotčených nemovitých věcí (viz rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, čj. 10 As 183/2016-35, a v něm citovanou judikaturu). O takový případ se v nyní posuzované věci nejedná, neboť zásah do vlastnického práva navrhovatelek v důsledku regulace počtu bytových jednotek v rodinném domě není takového charakteru, aby svojí intenzitou dosáhl účinků srovnatelných s vyvlastněním. [53] Navrhovatelky dále poukazují na to, že nelze přihlédnout k argumentům, které odpůrce nově uvedl až ve vyjádření k jejich návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. Soud nevnímá obsah vyjádření odpůrce jako snahu napravit nedostatky rozhodnutí o námitkách, tedy odstranit jeho vady a zabránit jeho zrušení pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Již výše soud uvedl, že odůvodnění rozhodnutí o námitkách považuje za adekvátní obsahu námitky. V návrhu na zahájení řízení ovšem navrhovatelky napadají daný regulativ podrobnější argumentací, kterou neuplatnily v námitkách, a je proto pochopitelné, že se vůči ní odpůrce vymezuje ve svém vyjádření k návrhu. Vzhledem k prohloubení argumentace navrhovatelek v návrhu na zahájení řízení je pochopitelné, že i odpůrce prohloubil své vysvětlení, jímž reaguje na konkrétní tvrzení v návrhu. [54] Navrhovatelky dále namítají, že regulativ upravující počet bytových jednotek v rodinném domě je v rozporu s hmotným právem, neboť právní úprava vymezující obsah územního plánu neumožňuje regulovat vnitřní uspořádání rodinného domu, s nímž souvisí počet bytových jednotek. Jelikož se tato část argumentace týká souladu regulativu s hmotným právem, mohl se jí soud zabývat, ačkoliv nebyla uplatněna v námitkách proti návrhu změny územního plánu (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS, a rozsudek NSS ze dne 8. 12. 2021, čj. 10 As 139/2021-53, č. 4294/2022 Sb. NSS). [55] Soud neshledal, že by regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě byl v rozporu s § 2 písm. a) bodem 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Toto ustanovení totiž definuje pojem rodinný dům pro účely této vyhlášky. Dovětek, že rodinný dům může mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví, slouží k rozlišení dvou skupin staveb pro bydlení, a to bytových domů a rodinných domů. Definice rodinného domu pro účely aplikace vyhlášky č. 501/2006 Sb. neznamená, že by nebylo možné v územním plánu stanovit vlastní definice užívaných pojmů, a to ačkoliv vyhláška č. 501/2006 Sb. je podzákonným právním předpisem upravujícím oblast územního plánování. Pokud by bylo možné, aby byl v územním plánu upraven regulativ týkající se počtu bytových jednotek, čemuž se soud věnuje níže, nebránil by § 2 písm. a) bod 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb. tomu, aby byl určen maximální počet bytových jednotek v rodinném domě odchylně od tohoto ustanovení. Soud považuje za přiléhavou argumentaci odpůrce, jenž poukazuje na to, že jakkoliv rodinný dům může mít podle definice obsažené ve vyhlášce č. 501/2006 Sb. dvě nadzemní podlaží a podkroví, není tím vyloučeno, aby územní plán pro jednotlivé funkční plochy stanovil, že rodinný dům může mít jen jedno nadzemní podlaží a podkroví, nebo např. jen dvě nadzemní podlaží bez podkroví apod. To je naopak jeden z nejběžnějších regulativů uplatňujících se v plochách pro bydlení v územních plánech. [56] Odlišnou otázkou je, zda stavební zákon a vyhláška č. 500/2006 Sb., která vymezuje v příloze č. 7 obsah územního plánu, umožňují, aby součástí územního plánu byl regulativ upravující počet bytových jednotek rodinných domů. [57] Podle § 43 odst. 1 stavebního zákona územní plán stanoví základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen ‚urbanistická koncepce‘), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby, pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. [58] Podle § 43 odst. 3 stavebního zákona územní plán v souvislostech a podrobnostech území obce zpřesňuje a rozvíjí cíle a úkoly územního plánování v souladu se zásadami územního rozvoje, s politikou územního rozvoje a s územním rozvojovým plánem. Územní plán ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu plánu nebo územním rozhodnutím, pokud zastupitelstvo obce v rozhodnutí o pořízení nebo v zadání územního plánu nestanoví, že bude pořízen územní plán nebo jeho vymezená část s prvky regulačního plánu; tato skutečnost musí být v rozhodnutí zastupitelstva výslovně uvedena. [59] Ustanovení § 43 odst. 1 je rozvedeno v příloze č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., která stanoví náležitosti obsahu územního plánu. V části I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. jsou podmínky využití ploch, které jsou dle § 43 odst. 1 stavebního zákona jednou z náležitostí územního plánu, blíže vymezeny tak, že kromě způsobu využití plochy (hlavní využití, přípustné využití, nepřípustné využití, popř. podmíněně přípustné využití) mají být stanoveny podmínky prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (například výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití). Z toho plyne, že na úrovni územního plánu lze určit toliko přípustné způsoby využití plochy a regulativy prostorového uspořádání. Podmínka, kterou navrhovatelky napadají a jejíž podstatou je stanovení maximálního počtu bytových jednotek v jednom rodinném domě (a nepřímo též počtu domácností a obyvatel domu), mezi tyto regulativy nenáleží. Jejím prostřednictvím se nevymezuje hmotový rozsah rodinného domu ani jeho vnější podoba, pokud jde o výšku stavby, počet podlaží, velikost zastavěné plochy či poměr zastavěné plochy vůči celému stavebnímu pozemku. Jak ostatně vyplývá z vysvětlení odpůrce obsaženého ve vyjádření k návrhu, účelem tohoto regulativu je ovlivnit počet osob obývajících rodinný dům a jejich věkovou strukturu. Tyto kategorie ovšem nijak nesouvisí s urbanistickými hledisky a prostorovým uspořádáním staveb v ploše. [60] Dále je v části I odst. 1 písm. d) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. stanoveno, že územní plán obsahuje koncepci veřejné infrastruktury, včetně podmínek pro její umísťování, vymezení ploch a koridorů pro veřejnou infrastrukturu, včetně stanovení podmínek pro jejich využití. Odpůrce poukazuje na to, že stanovený regulativ souvisí právě s koncepcí veřejné infrastruktury, neboť pro vymezování ploch a způsobů jejich využití je určující kapacita veřejné infrastruktury. Soud nepochybuje o pravdivosti této teze odpůrce. Nicméně nemá za to, že by regulaci počtu bytových jednotek v rodinném domě bylo možné považovat za součást koncepce veřejné infrastruktury, podmínek pro její umísťování apod. Koncepcí veřejné infrastruktury se rozumí vymezení jejího systému na území obce, vytvoření podmínek pro její rozvoj, ať již stanovením specifických ploch pro veřejnou infrastrukturu, nebo umožněním jejího umísťování v jiných funkčních plochách (např. plochách pro bydlení či plochách výroby, kde bývá přípustné umístění vodovodů, kanalizací, elektrického vedení, pozemních komunikací). Jakkoliv tedy existuje věcná souvislost mezi kapacitou ploch pro bydlení a veřejnou infrastrukturou, které se vzájemně podmiňují, nelze regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě podřadit pod výše uvedené ustanovení vyhlášky č. 500/2006 Sb. [61] Soud se ztotožňuje s tvrzením navrhovatelek, že stavební zákon ve spojení s vyhláškou č. 500/2006 Sb. neumožňuje odpůrci, aby ve formě stanovení podmínek prostorového uspořádání včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu platných obecně pro plochy BI a SM reguloval počet bytových jednotek v rodinných domech. Tento regulativ totiž sám o sobě nijak nesouvisí s funkčním využitím ploch (bydlení v rodinných domech patří k hlavnímu využití ploch BI i SM), ani s vnějším uspořádáním zástavby z hlediska urbanistických hodnot. [62] Navrhovatelkám lze přisvědčit též v tom, že posuzovaný regulativ lze podřadit pod pojem kapacita staveb, který může být součástí regulačního plánu dle části I odst. 2 písm. b) přílohy č. 11 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. S účinností od 1. 1. 2018 stavební zákon změkčil dřívější absolutní zákaz, podle nějž součástí územního plánu nesměly být podrobnosti (prvky) náležející regulačnímu plánu či územnímu rozhodnutí. Nově je možné, aby územní plán (případně jen jeho část) obsahoval prvky regulačního plánu, ovšem pouze za podmínky, že tato skutečnost je výslovně uvedena v rozhodnutí zastupitelstva obce (tím se má na mysli rozhodnutí o pořízení územního plánu nebo zadání územního plánu). Důvodová zpráva k zákonu č. 225/2017 Sb. k této změně uvádí: „Návrh akceptuje požadavky malých obcí, aby směly svým územním plánem stanovovat větší podrobnosti regulace, protože není předpoklad, že by pořizovaly regulační plány. Zároveň je řešen i požadavek, aby mohla být podrobněji řešena jen některá plocha (zejména zastavitelná, např. i průmyslové zóny). Z hlediska projednávání se stále jedná o územní plán, z hlediska dotčenosti řešením je nutné připustit, že v konkrétních případech budou smět uplatňovat námitky i ti, kteří tak smějí činit u regulačního plánu a u územního plánu tuto možnost nemají. Tato skutečnost je řešena v § 52 odst. 2.“ Územní plán, který obsahuje prvky regulačního plánu, musí ve svém odůvodnění obsahovat výčet prvků regulačního plánu s odůvodněním jejich vymezení [část II odst. 1 písm. d) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.]. [63] V nyní posuzované věci byl návrh změny územního plánu zpracován na základě pokynů, které byly součástí zprávy o uplatňování územního plánu. Tyto pokyny pro zpracování změny územního plánu, které nahrazují rozhodnutí o pořízení změny i zadání změny územního plánu, výslovně nezmiňují, že pořizovaná změna územního plánu má obsahovat prvky regulačního plánu. Ani textová část odůvodnění změny územního plánu neobsahuje náležitost dle části II odst. 1 písm. d) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., tedy výčet prvků regulačního plánu s odůvodněním jejich vymezení, naopak v podkapitole 2.6 Výčet prvků regulačního plánu s odůvodněním jejich vymezení je uvedeno, že územní plán ve znění změny č. 4 nevymezuje žádné prvky regulačního plánu, požadavek na jejich vymezení nebyl součástí zadání změny. Součástí pokynů pro zpracování změny územního plánu je sice požadavek prověřit plochy s výstavbou rodinných domů – omezení počtu bytů v rodinných domech na 1 byt v 1 rodinném domě. Tento regulativ svojí podrobností náleží regulačnímu plánu, a mohl by tak být i součástí územního plánu, pokud by zastupitelstvo ve svém rozhodnutí výslovně uvedlo, že pořídí změnu územního plánu s prvky regulačního plánu. Takové rozhodnutí ovšem nelze ze zprávy o uplatňování územního plánu dovodit. Soud je toho názoru, že nelze pominout požadavek existence formálního rozhodnutí o pořízení územního plánu s prvky regulačního plánu, jenž jednoznačně vyplývá z § 43 odst. 3 stavebního zákona a je zdůrazněn formulací tato skutečnost musí být v rozhodnutí zastupitelstva výslovně uvedena. V daném případě bylo rozhodnuto pouze o pořízení změny územního plánu, nikoliv o pořízení změny územního plánu, která by zaváděla do územního plánu prvky regulačního plánu. Význam této formální podmínky vymezení prvků regulačního plánu v územním plánu nelze bagatelizovat a překlenout její absenci argumentací, že pokud právní úprava umožňuje zahrnout prvky regulačního plánu do územního plánu, může územní plán obsahovat prvky odpovídající jejich podrobností obsahu regulačního plánu bez dalšího. Je totiž třeba vyjít z toho, že základní pravidlo zakazuje, aby součástí územního plánu byly podrobnosti příslušející regulačnímu plánu. Výše předestřená argumentace toto pravidlo popírá, a proto ji soud zavrhl. Výjimka ze základního pravidla je možná, ovšem pouze při splnění formální podmínky spočívající v přijetí rozhodnutí (jež je součástí rozhodnutí o pořízení územního plánu či zadání územního plánu) o pořízení územního plánu s prvky regulačního plánu. Splnění této formální podmínky umožňuje, aby součástí územního plánu byly i regulativy odpovídající svojí podrobností regulačnímu plánu. Pokud formální podmínka splněna nebyla, porušují regulativy odpovídající svojí podrobností regulačnímu plánu zákaz plynoucí z § 43 odst. 3 věty druhé stavebního zákona. [64] Nejvyšší správní soud shledal v rozsudku ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 138/2017-33, č. 3649/2017 Sb. NSS, nezákonnými všechny regulativy, které se vymykají předmětu územního plánu, jak jej vymezuje § 43 odst. 1 stavebního zákona a příloha č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. (zavedení podmínky souhlasu zastupitelstva obce se stavbou), popř. jsou sice stavebními předpisy připuštěny, ovšem vymykají se stanoveným mantinelům (vyloučení všech zjednodušujících postupů dle stavebního zákona, rozšíření povinnosti předložit dokumentaci zpracovanou autorizovaným architektem na všechny stavby). Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 14. 5. 2019, sp. zn. III. ÚS 3817/17, č. 78/2019 Sb. ÚS, sice poskytl ochranu právu obce na samosprávu před zásahem krajského úřadu (vykonávajícímu státní správu) v přezkumném řízení, neboť výslovně uvedl, že věc nenahlíží optikou stavebního zákona a prováděcí vyhlášky, nýbrž práva na samosprávu. Zdůraznil, že odlišně je třeba hodnotit návrhy na zrušení opatření obecné povahy vlastníků nemovitých věcí, neboť v tomto případě je k soudnímu přezkumu předložen zásah do vlastnického práva soukromých osob. Ústavní soud tedy připustil rozdílný výklad § 43 odst. 1 stavebního zákona a přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. podle toho, které subjekty se ocitly ve střetu při výkladu těchto právních norem. Jinak je třeba posuzovat střet práva obce na samosprávu a výkonu státní správy ze strany orgánu dozorujícího výkon samosprávy obcí, a jinou optikou je třeba nahlížet na situaci, kdy územní samospráva jakožto vykonavatel veřejné moci svým rozhodnutím zasahuje do právní sféry jednotlivců (klasické vertikální působení veřejné moci na jednotlivce). Zatímco v prvním případě se jedná o ochranu samostatné působnosti územní samosprávy, v druhém případě se jedná o ochranu základních práv a svobod jednotlivců před zásahem veřejné moci. [65] Nyní posuzovaná věc se přitom týká právě zásahu územní samosprávy (veřejné moci) do veřejného subjektivního práva navrhovatelek spojeného s vlastnictvím k nemovitým věcem. Nedodržení § 43 odst. 1 a 3 stavebního zákona a přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. je proto třeba sankcionovat zrušením odpovídající části územního plánu. [66] Pro doplnění soud uvádí, že v citovaném rozsudku čj. 10 As 139/2021-53 Nejvyšší správní soud připustil, že při formulaci podmíněně přípustného způsobu využití plochy vymezené v územním plánu lze užít podmínky, které svým charakterem a podrobností odpovídají prvkům, které jsou předmětem regulačního plánu či územního řízení. O takový případ se v nyní posuzované věci nejedná, neboť sporná podmínka není součástí vymezení podmíněně přípustného způsobu využití ploch SM a BI. Jedná se o podmínku prostorového uspořádání včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu. Využití obou druhů ploch pro umístění rodinných domů patří mezi hlavní využití těchto ploch, nikoliv pouze mezi podmíněně přípustné využití. Závěry formulované Nejvyšším správním soudem ve shora uvedeném rozsudku tedy nedopadají na nyní posuzovanou věc. [67] Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu na zahájení řízení argumentoval tím, že judikatura připouští regulaci počtu bytových jednotek v bytových domech, aniž by však odkázal na jakékoliv soudní rozhodnutí, které by mu dávalo za pravdu. Soudu se žádné takové rozhodnutí nepodařilo dohledat, s výjimkou rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2020, čj. 8 As 336/2018-66. V něm se soud zabýval výkladem regulativů obsažených v územním plánu, které se týkaly maximálního počtu bytových jednotek v bytových domech, a to za účelem posouzení námitky nesrozumitelnosti obsahu územního plánu. Nijak se však nevyjádřil k otázce, zda je takový regulativ v územním plánu vůbec přípustný, tedy není v rozporu s § 43 odst. 3 stavebního zákona, neboť k tomu patrně nesměřovala žádná kasační námitka (a předtím návrhový bod). Bez dalšího nelze mít ani za to, že by se touto otázkou zabýval Nejvyšší správní soud alespoň implicite, neboť soud může bez návrhového bodu přihlédnout pouze k vadě řízení, která soudu brání přezkoumat napadené opatření obecné povahy v rozsahu řádně uplatněných návrhových bod (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84, č. 2288/2011 Sb. NSS). O takový případ se nejedná. [68] Soud uzavírá, že regulativ upravující počet bytových jednotek v rodinném domě v plochách BI a SM je nezákonný a návrh navrhovatelek b) až e) v tomto rozsahu důvodný. Jelikož soud může návrhu na zrušení opatření obecné povahy vyhovět pouze v tom rozsahu, v němž je dána věcná legitimace navrhovatelek, zrušil tento regulativ nikoliv paušálně, k čemuž směřoval petit, nýbrž pouze ve vztahu k pozemkům, které jsou ve vlastnictví navrhovatelek b) až e) a jsou součástí buď plochy BI, nebo plochy SM. Soud tedy zrušil regulativ ve vztahu k pozemkům p. č. XA, XB, XC a XD, které jsou ve vlastnictví navrhovatelky b), dále ve vztahu k pozemkům p. č. XE, XF, XG a XH, které jsou ve vlastnictví navrhovatelky c), dále ve vztahu k pozemkům p. č. XCH, XI, XJ a XK, které jsou ve vlastnictví navrhovatelky d), a pozemkům p. č. XL, XM, XN, XO, XP, XQ, XR, XS, XT, XU, XV, XAS, XZ, XAA, XAB, XAC a XAD, které jsou ve vlastnictví navrhovatelky e). Ve zbývající části, tj. ve vztahu k jiným pozemkům, které jsou v plochách BI nebo SM, ovšem nejsou ve vlastnictví některé z navrhovatelek b) až e), soud návrh na zrušení daného regulativu zamítl. Současně tento návrh zcela zamítl ve vztahu k navrhovatelce a), která ve vztahu k němu zcela postrádá věcnou legitimaci. [69] Jelikož soud shledal regulativ počtu bytových jednotek v rodinném domě nezákonným, nezabýval se již jeho přiměřeností, neboť tu by bylo možné hodnotit jen v případě regulativu, jenž odpovídá zákonnému rámci. (…) *) Nejvyšší správní soud zastavil řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti tomuto rozsudku svým usnesením ze dne 1. 11. 2022, čj. 7 As 271/2022-35.

decision_115.txt

k § 39 odst. 1 a § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákonů č. 382/2008 Sb., č. 73/2011 Sb. a č. 367/2011 Sb. k čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (v textu jen „Listina“) Nebyl-li uchazeči o zaměstnání propuštěnému z výkonu trestu odnětí svobody přiznán nárok na podporu v nezaměstnanosti z důvodu nesplnění podmínky získání potřebné doby důchodového pojištění v rozhodném období před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání (§ 39 odst. 1 a § 41 odst. 1 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti), jedná se o zákonný postup správního orgánu, který není v rozporu se zákazem diskriminace ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 2. 2017, čj. 33 A 31/2015-32) *)*) Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 93/2015 Sb. ÚS (Pl. ÚS 55/13) a č. 143/2015 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 1136/13). Věc: Jiří S. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o podporu v nezaměstnanosti. Dne 4. 2. 2015 podal žalobce žádost o podporu v nezaměstnanosti, v níž jako své poslední ukončené zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost v posledních dvou letech před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání uvedl „výkon trestu od 10. 3. 2011 do 6. 1. 2014“. Úřad práce ČR – krajská pobočka v Jihlavě (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 11. 2. 2015 žalobci podporu nepřiznal. Odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl žalovaný rozhodnutím ze dne 15. 4. 2015. V odůvodnění uvedl, že žalobce byl na základě své žádosti o zprostředkování zaměstnání ze dne 22. 1. 2014 zařazen do evidence uchazečů o zaměstnání. Žalobce správnímu orgánu I. stupně nedoložil žádné doby zaměstnání či jiné výdělečné činnosti. Jelikož nedoložil dobu důchodového pojištění alespoň v délce 12 měsíců, nemohl mu správní orgán I. stupně vyhovět. Podmínky pro nárok na podporu v nezaměstnanosti jsou striktně stanoveny zákonem. Dle § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti má na podporu v nezaměstnanosti nárok pouze ten uchazeč, který získal v rozhodném období dobu důchodového pojištění v délce alespoň 12 měsíců. Tuto podmínku lze splnit i započtením náhradní doby zaměstnání. Rozhodným obdobím jsou přitom poslední dva roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání. V případě žalobce bylo rozhodným období od 22. 1. 2012 do 21. 1. 2014, jejž žalobce prakticky celé strávil ve výkonu trestu. Skutečnost, že žalobci nebylo z důvodu výkonu trestu zaměstnání umožněno, nelze žádným způsobem zohlednit. Zákon o zaměstnanosti neobsahuje ustanovení o odstranění tvrdosti zákona a správní orgány tedy nemohou činit z podmínek stanovených pro přiznání nároku na podporu v nezaměstnanosti žádné výjimky. Žalobcem tvrzené důvody nedosažení doby pojištění žalovaný považoval za irelevantní, a to tím spíše, že nemožnost či ztížená možnost žalobce získat potřebnou dobu pojištění byla nepochybně důsledkem jednání samotného žalobce, pro něž byl k trestu odnětí svobody odsouzen. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Krajského soudu v Brně. V ní uvedl, že se po celou dobu strávenou ve výkonu trestu odnětí svobody snažil zaměstnání získat, avšak bezúspěšně. Od propuštění z výkonu trestu odnětí svobody byl pak zcela bez prostředků a neměl proto možnost si důchodové pojištění hradit. Důchodové pojištění za něj nehradil ani úřad práce. Žalobce tedy nebyl objektivně schopen vyhovět požadavkům § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. Podle jeho názoru je nespravedlivé, že správní orgány postupují pouze podle příslušných ustanovení zákona o zaměstnanosti, aniž by při jejich aplikaci mohly činit jakékoliv výjimky. Považoval za nezákonné, že mu stát prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti – Vězeňské služby odpíral možnost zaměstnání a následně jej za to prostřednictvím jiného orgánu – Ministerstva práce a sociálních věcí sankcionoval a odmítl mu poskytnout podporu v nezaměstnanosti. Toto jednání státu žalobce považoval dokonce za protiústavní a žádal, aby byl postup správních orgánů při soudním přezkumu podroben testu diskriminačního zacházení. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě setrval na napadeném rozhodnutí. Na vyjádření žalovaného žalobce reagoval replikou, v níž uvedl, že napadené rozhodnutí je v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Při přípravě a schvalování zákona zákonodárce nepamatoval na případy, jako je ten jeho. Žalobci nebylo i přes jeho snahu umožněno, aby ve výkonu trestu odnětí svobody pracoval, čímž mu byla odepřena možnost získat potřebnou dobu pojištění. Navíc nemá žalobce přístup ani k jiným sociálním dávkám. Žalobce dále namítal, že žadatelé přicházející z výkonu trestu jsou neospravedlnitelně diskriminovaní vůči žadatelům, kteří přicházejí z pracovního poměru. Dle názoru žalobce se jedná o diskriminaci přímou, neboť § 39 odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti není založeno na neutrálním kritériu. Současně se jedná i o diskriminaci nepřímou, neboť uchazeči o zaměstnání po výkonu trestu tvoří do jisté míry chráněnou skupinu. Bývalí vězni končí v drtivé většině případů na úřadech práce, přestože před nástupem výkonu trestu odnětí svobody byli zaměstnáni. Zákonodárce měl velkou diskreci v tom, jaké podmínky či omezení při stanovení rozhodného období zvolí, nicméně není přípustné, aby zasáhl do práva na přiměřené hmotné zajištění, k čemuž plošně došlo u všech vězňů s trestem převyšujícím dva roky. K této problematice se vyslovil též Ústavní soud, který uvedl, že zákon nesmí popřít samotnou existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém důsledku vyloučit jeho realizaci. Zakotvení sociálních práv v Listině znamená, že v zákonné úpravě musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv, k čemuž žalobce poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 31/13, č. 138/2014 Sb. ÚS. Žalobce poukázal na skutečnost, že dle čl. 26 odst. 3 Listiny má ten, kdo nemůže bez své viny vykonávat práci, právo na přiměřené hmotné zabezpečení. K interpretaci citovaného ustanovení žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 1/12, č. 195/2012 Sb. ÚS. Stanovení tzv. rozhodného období se dle názoru žalobce neopírá o rozumné a objektivní důvody, neboť při vymezení jeho délky nebyl brán zřetel na nepodmíněně odsouzené osoby, které sice o zaměstnání ve výkonu trestu usilují, avšak i přes svoji snahu jej nezískají. Soud by se měl při přezkumu napadeného rozhodnutí zabývat též otázkou možné svévole zákonodárce při zakotvení rozhodného období, čímž způsobil nedůvodnou nerovnost jedné skupiny subjektů. Žalobce připomněl čl. 3 odst. 1 Listiny, který obsahuje demonstrativní výčet důvodů zakládajících nepřípustné odlišné zacházení. Situaci žalobce, jakožto propuštěného vězně, lze přitom dle jeho názoru podřadit pod pojem „jiné postavení“, s nímž pracuje citované ustanovení, jakožto s jedním z kritérií nedovoleného rozlišování. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci krajským soudem (…) Pro zodpovězení této otázky považuje krajský soud za nezbytné ve stručnosti shrnout relevantní právní úpravu. Podle § 39 zákona o zaměstnanosti má nárok na podporu v nezaměstnanosti „uchazeč o zaměstnání, který: a) získal v rozhodném období (§ 41) zaměstnáním nebo jinou výdělečnou činností dobu důchodového pojištění podle zvláštního právního předpisu v délce alespoň 12 měsíců (dále jen ‚předchozí zaměstnání‘); překrývají-li se doby důchodového pojištění, započítávají se jen jednou, b) požádal krajskou pobočku Úřadu práce, u které je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání, o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti a c) ke dni, k němuž má být podpora v nezaměstnanosti přiznána, není poživatelem starobního důchodu“. Dle § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti platí, že „[r]ozhodným obdobím pro posuzování nároků na podporu v nezaměstnanosti a podporu při rekvalifikaci jsou poslední 2 roky před zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání“. Zákon o zaměstnanosti tedy stanovuje podmínky pro přiznání nároku na podporu v nezaměstnanosti zcela jednoznačně, přičemž vznik tohoto nároku mimo jiné striktně váže na získání 12 měsíců doby důchodového pojištění v období posledních dvou let před zařazením žadatele do evidence uchazečů o zaměstnání. Získat tuto dobu lze i započítáním náhradní doby pojištění, jak ji vymezuje § 12 ve spojení s § 5 odst. 2 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění. Tuto esenciální podmínku žalobce nesplňuje, což ostatně i sám připouští, avšak domnívá se, že i přesto by mu měl být nárok na podporu v nezaměstnanosti přiznán. Tento svůj názor zakládá zejména na tvrzení, že mu bylo splnění podmínky pojištění znemožněno, neboť se v rozhodném období nacházel ve výkonu trestu odnětí svobody, během něhož mu nebylo umožněno pracovat, ačkoliv o to opakovaně žádal. Žalovanému je tak ze strany žalobce v zásadě vytýkáno, že se striktně držel litery zákona a nepřihlédl ke specifickému postavení žalobce jakožto propuštěného vězně. V této souvislosti považuje krajský soud za potřebné primárně osvětlit, že stanovení předpokladů pro poskytování dávek v nezaměstnanosti, jejich výše, způsobu vyplácení, jakož i dalších podmínek, je výhradně v gesci zákonodárce. Žalovanému, jakožto orgánu veřejné správy, nepřísluší hodnotit vhodnost zákonodárcem přijatých řešení, a relevantní právní předpisy pouze aplikuje v praxi. Pakliže zákon o nezaměstnanosti přesně vymezuje podmínky, které je nezbytné pro přiznání podpory v nezaměstnanosti splnit, aniž by připouštěl jakékoliv výjimky z jejich dodržení, nezbylo žalovanému nic jiného, než potvrdit rozhodnutí prvního stupně, jímž nebylo žádosti žalobce o přiznání podpory v nezaměstnanosti vyhověno. Z obsahu žaloby je nicméně zřejmé, že žalobce nenapadá pouze postup správních orgánů, ale zpochybňuje i samotnou ústavní konformitu v dané věci aplikovaných ustanovení zákona o zaměstnanosti. Žalobce je přesvědčen, že zákonodárce nebral při tvorbě současného znění zákona o zaměstnanosti zřetel na osoby, které nebyly z objektivních důvodů schopny splnit podmínku pojištění (v daném případě osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody), v čemž spatřuje nepřípustný zásah do jeho základního práva na přiměřené hmotné zabezpečení v případě nemožnosti získávat prostředky na životní potřeby vlastní prací (čl. 26 odst. 3 a čl. 30 odst. 1 Listiny). Žalobce namítá, že dotčená ustanovení jsou ve svém důsledku diskriminační a nepřiznání podpory v nezaměstnanosti je v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Obdobně jako žalovaný správní orgán, i krajský soud je vázán zákonem a nepřísluší mu posuzovat jeho soulad s ústavním pořádkem; takto může činit toliko Ústavní soud v řízení podle hlavy druhé, oddílu prvního zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Pokud by se tedy krajský soud ztotožnil s názorem žalobce, měl by možnost předložit Ústavnímu soudu podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu ve spojení s § 95 odst. 2 Ústavy návrh na zrušení předmětných ustanovení zákona o zaměstnanosti. Krajský soud nicméně nepřehlédl, že Ústavní soud se již v minulosti ústavní konformitou předmětné právní úpravy, konkrétně § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti, ve znění rozhodném i pro posuzovanou věc, zabýval. V nálezu ze dne 12. 5. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 55/13, č. 93/2015 Sb. ÚS, pak dospěl k závěru, že způsob stanovení rozhodného období pro posouzení nároku na podporu v nezaměstnanosti není protiústavní. Přitom se zabýval i oběma žalobcem vyzdvihovanými hledisky, a to otázkou možného zásahu do legitimního očekávání žadatele o podporu v nezaměstnanosti, jakož i posouzením, zda není podmínka doby pojištění ve spojení se stanovením délky sledovacího období diskriminační. V prvé řadě krajský soud ve shodě s citovaným nálezem Ústavního soudu vyzdvihuje, že pojmovým znakem sociálních práv, mezi něž se nesporně řadí i právo na přiměřené hmotné zabezpečení při ztrátě zaměstnání, je skutečnost, že tato práva nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat toliko v mezích platných zákonů (článek 41 Listiny). Do značné míry tedy záleží právě na vůli zákonodárce, v jakém rozsahu budou tato sociální práva realizována. S tím souvisí i nezbytnost jisté zdrženlivosti při přezkumu ústavnosti zákonných ustanovení zakotvujících jednotlivá sociální práva. Za protiústavní by tak bylo možno považovat pouze takovou zákonnou úpravu, v jejímž důsledku by byla Listinou garantovaná sociální práva zcela popřena či anulována. Zákonodárce je totiž i v rozsahu stanovení podmínek pro uplatňování sociálních práv vázán čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož „[p]ři používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu“. Stanovení podmínky získání určité doby pojištění (účasti na systému sociálního zabezpečení), jakož i rozhodného období, během něhož je třeba požadované doby pojištění dosáhnout, lze samo o sobě považovat za zcela legitimní způsob vymezení okruhu osob, jimž vzniká nárok na podporu v nezaměstnanosti, vycházející z kombinace zásluhového a motivačního principu. Přitom, jak uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu, „[z]ákonodárce má […] velkou diskreci v tom, jakou délku rozhodného období zvolí, nesmí nicméně zasáhnout do práva na přiměřené hmotné zajištění tak, aby byla fakticky znemožněna jeho realizace, nebo dokonce došlo k jeho plošnému odejmutí. K tomu by ovšem mohlo dojít snad pouze tehdy, pokud by byl stanoven poměr délky účasti na důchodovém pojištění ve vztahu k délce rozhodného období tak vysoký, že by z možnosti vzniku nároku na podporu vylučoval podstatnou část pracující populace.“ O takový případ se však zcela zjevně nejedná. Skutečnost, že žalobce nebyl schopen splnit podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti, není dána tím, že by snad § 39 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti vyzníval natolik přísně, že by znemožňovalo účast na systému podpory v nezaměstnanosti výrazné části populace, ale vyplývá spíše z poněkud specifické situace žalobce, jak ostatně tento i sám připouští. Sledovací období v délce dvou let před vznikem sociální události, během něhož je nezbytné splnit podmínku získání 12 měsíců doby důchodového pojištění, se nejeví být nepřiměřeně tvrdým. V neposlední řadě lze zmínit, jak ostatně neopomněl učinit v citovaném nálezu ani Ústavní soud, že se nejedná o řešení jakkoliv vybočující z běžné praxe jiných evropských zemí (blíže viz systém MISSOC, dostupný na http://ec.europa.eu/social). Je tedy zřejmé, že při poměřování dotčených zákonných ustanovení optikou přiměřenosti a rozumnosti, tato ve vztahu k zákonodárcem sledovaným cílům právní regulace obstojí. Žalobce se nicméně domnívá, že protiústavnost dotčených ustanovení vyplývá zejména ze skutečnosti, že nepřiměřeně tvrdě dopadají na jeho osobu, potažmo na všechny osoby řadící se do skupiny osob propuštěných z výkonu trestu odnětí svobody trvajícího minimálně dva roky. Namítá-li žalobce, že stávající právní úprava je v rozporu s principem legitimního očekávání, pak krajský soud uvádí, že není zřejmé, na základě jakých skutečností by mělo žalobci legitimní očekávání přiznání podpory v nezaměstnanosti vzniknout. Jak již bylo zmiňováno výše, stanovení rozsahu sociálních práv a podmínek jejich realizace je v diskreci zákonodárce. Žalobce by tedy mohl legitimně očekávat, že mu bude dávka přiznána pouze a jen tehdy, pokud by splnil zákonem vymezené podmínky. Vzhledem k tomu, že však žalobce tyto podmínky nikdy nenaplnil, nemohlo být do jeho legitimního očekávání negativním rozhodnutím správního orgánu I. stupně o nepřiznání podpory v nezaměstnanosti nikterak zasaženo. Na tom nic nemění tvrzení žalobce, že není jeho vinou, že se mu nepodařilo potřebnou dobu pojištění získat, neboť i ve výkonu trestu odnětí svobody opakovaně žádal, aby byl zařazen do práce, což mu však bylo odepřeno. Především je nutno zdůraznit, že byl-li žalobce nucen vykonat trest odnětí svobody, stalo se tak v důsledku jeho vlastního protiprávního jednání. Se samotným výkonem trestu je pak spojeno množství omezení a do značné míry dochází i k restrikci možnosti realizace některých základních práv (viz § 27 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody). Samotný výkon práce v průběhu trestu odnětí svobody není koncipován jako právo vězně, nýbrž jako jeho povinnost, kterou je za určitých okolností povinen plnit (§ 28 odst. 1 citovaného zákona). Na přidělení práce ve věznici tedy žalobce neměl právní nárok, a nemohl proto legitimně očekávat, že mu bude po zařazení do věznice práce přidělena, a tím méně pak, že mu bude po propuštění z výkonu trestu odnětí svobody přiznána podpora v nezaměstnanosti. Pro úplnost lze dodat, že rozpor se zásadou legitimního očekávání neshledal v citovaném nálezu ani Ústavní soud, a to ani za situace, kdy na žadatele o podporu v nezaměstnanosti negativně dopadla změna zákona v podobě zkrácení pozorovacího období ze tří na dva roky, k níž došlo zákonem č. 367/2011 Sb. Žalobce se však dokonce ani tato změna zákona o zaměstnanosti nikterak nedotkla, neboť by podmínky pro získání podpory v nezaměstnanosti nesplnil ani za účinnosti dřívější, příznivější právní úpravy. V neposlední řadě žalobce namítá, že dotčená ustanovení zákona o zaměstnanosti jsou diskriminační, přičemž v nich spatřuje jak přímou, tak nepřímou diskriminaci. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 Ústavní soud dovodil, že § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti nemá za následek přímou diskriminaci, neboť se nejedná o případ, při němž by bylo s některými osobami zacházeno odlišně pro některý ze zakázaných důvodů vyčleňování. Konstrukce předmětné normy je naopak založena na zcela neutrálním kritériu. Zůstává tedy na zvážení, zda se může jednat o případ diskriminace nepřímé. O takový typ diskriminace se přitom jedná, dopadá-li na první pohled neutrální kritérium o poznání silněji na chráněnou skupinu (k tomu viz citovaný nález, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 1136/13, č. 143/2015 Sb. ÚS). V případě projednávaném před Ústavním soudem, na jehož základě byl vydán nález sp. zn. Pl. ÚS 55/13, Ústavní soud uzavřel, že se nejedná o případ nepřímé diskriminace, neboť primárně neshledal, že by dotčená norma dopadala diskriminačně na chráněnou skupinu (v daném případě osoby pracující na základě smlouvy na dobu určitou). V posuzované věci byl tedy krajský soud nucen zvážit, nakolik může na těchto závěrech změnit odlišná situace žalobce, který dovozuje, že se řadí do chráněné skupiny „propuštěných vězňů“. Krajský soud nezpochybňuje, že opětovné začlenění osob propuštěných z výkonu trestu odnětí svobody do společnosti, včetně znovuzískání zaměstnání, je ve vysokém procentu případů spojeno s nezanedbatelnými obtížemi. To však dle názoru krajského soudu nepostačuje k tomu, aby bylo možno považovat osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody za chráněnou skupinu ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny. V usnesení ze dne 6. 2. 2014, sp. zn. I. ÚS 3271/13, Ústavní soud rozebral, že čl. 3 odst. 1 Listiny se uplatní pouze tehdy, „pokud je důvodem odlišného zacházení pohlaví, rasa, barva pleti, jazyk, víra a náboženství, politické či jiné smýšlení, národní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní nebo etnické menšině, majetek, rod nebo jiné postavení. […] Toto jiné postavení musí […] být obdobné demonstrativně vyjmenovaným kategoriím. Musí se tedy týkat nějaké osobní vlastnosti, kterou zpravidla nelze ovlivnit (např. pohlaví, rasa), či musí jít o důvody spočívající na osobních volbách odrážejících osobnostní rysy každého z nás, jako je náboženství či politické názory. […] Lze dodat, že Evropský soud pro lidská práva vykládá obdobně čl. 14 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod [č. 209/1992 Sb.], který obsahuje podobný demonstrativní výčet diskriminačních důvodů (viz např. rozhodnutí ze dne 4. 5. 2010, Peterka proti České republice, stížnost č. 21990/08).“ Krajský soud se nedomnívá, že by bylo možno osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody vnímat jako status spadající pod pojem „jiné postavení“ tak, jak s ním pracuje čl. 3 odst. 1 Listiny. Jakkoliv nelze zastírat, že osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody se do jisté míry nacházejí v obdobném postavení (např. již zmiňované obtíže při začleňování do běžného života), jedná se spíše o důsledek samotného propuštění z výkonu trestu, a nikoliv o projev osobnostních rysů či osobních voleb, jak pojem „jiné postavení“ vymezuje judikatura. Bezesporu nelze tvrdit, že by bylo možno klást mezi všechny osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody rovnítko, pokud se jedná o jejich osobnostní rysy, světonázor či jiné obdobné vlastnosti. V těchto oblastech se naopak mezi sebou bývalí vězni výrazně liší a netvoří žádnou jednolitou skupinu, již by bylo možno nějakým způsobem souhrnně zastřešit. Nadto nelze ponechat bez povšimnutí, že žalobce v podané žalobě operuje dokonce ještě s užším vymezením, a to se skupinou osob propuštěných z výkonu trestu odnětí svobody trvajícího minimálně dva roky, tj. v délce rozhodného období podle § 41 odst. 1 zákona o zaměstnanosti. Pokud by však krajský soud přistoupil na toto vymezení údajné chráněné skupiny, pak by ad absurdum postačovalo pro odstranění žalobcem tvrzené diskriminace prodloužení rozhodného období kupříkladu na tři roky. V takovém případě by však bylo možno dále namítat, že je právní úprava nově diskriminační ve vztahu k vězňům ve výkonu trestu po dobu minimálně tří let. Jinak řečeno, stanovení hranice rozhodného období, které je však pro účely posuzování nároku na dávku zcela legitimní, vždy rozdělí skupinu potenciálních žadatelů o tuto dávku na osoby, které na ni mají nárok, a na ty, které na přiznání dávky nedosáhnou. Na tom však nelze shledat nic protiprávního či diskriminačního. Ostatně osoby propuštěné z výkonu trestu odnětí svobody nejsou jedinými, které zpravidla nebudou schopny podmínky pro přiznání podpory v nezaměstnanosti naplnit (obdobně tomu bude kupříkladu u absolventů vysokých či středních škol). Rovněž nelze ponechat bez povšimnutí, že samotná přináležitost ke skupině „osob propuštěných z výkonu trestu odnětí svobody“ automaticky neznamená nemožnost získání potřebné doby pojištění, neboť není vyloučeno, že i v době výkonu trestu bude dotčená osoba důchodového pojištění účastna (zaměstnání v době výkonu trestu odnětí svobody, možnost hradit si důchodové pojištění dobrovolně apod.). Lze tedy uzavřít, že krajský soud se nedomnívá, že by žalobce patřil mezi chráněnou skupinu osob, pročež ve shodě s rozhodovacími důvody citovaného nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/13 neshledal, že by byla dotčená ustanovení zákona o zaměstnanosti diskriminační. Závěrem lze dodat, že systém podpory v nezaměstnanosti není univerzálním prostředkem zajištění hmotného zabezpečení všem nepracujícím osobám. Český právní řád zná širokou paletu sociálních dávek, které jsou různě diferencovány podle životních situací, na něž dopadají. V případě žalobce se pak nabízí zejména možnost využití čerpání dávek ze systému pomoci v hmotné nouzi. *) Řízení o kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud zastavil usnesením ze dne 9. 10. 2017, čj. 5 Ads 48/2017-33.

decision_1150.txt

k § 30 odst. 1 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákona č. 59/2003 Sb. I. Při přičleňování pozemků, které netvoří vlastní nebo společenstevní honitbu, dle § 30 odst. 1 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, je kritérium nejdelší společné hranice kritériem prioritním, zatímco zásady řádného mysliveckého hospodaření hrají roli korektivu. Jinými slovy, pozemky, které netvoří vlastní nebo společenstevní honitbu, se přičlení k honitbě, která má s pozemky nejdelší společnou hranici, a pouze pokud je takovéto řešení v rozporu se zásadami řádného mysliveckého hospodaření, zvolí se řešení jiné. II. Pojem „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ ve smyslu § 30 odst. 1 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, je třeba vykládat v souladu s primárním účelem zákona o myslivosti, kterým je ochrana zvěře jakožto přírodního bohatství státu a udržení stability ekosystémů, ve kterých zvěř žije. Mezi zásady řádného mysliveckého hospodaření je tak třeba řadit zejména řádnou péči a chov zvěře spočívající v regulaci populací jednotlivých druhů, udržování kvality genofondu, zlepšování životních podmínek zvěře a zajištění řádné tvorby honiteb, dále pak udržování kvality životního prostředí a s tím související omezování škod způsobených zvěří na lesních a zemědělských pozemcích. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2017, čj. 2 As 169/2016-49) Prejudikatura: č. 1466/2008 Sb. NSS, č. 1641/2008 Sb. NSS, č. 1737/2008 Sb. NSS, č. 2429/2011 Sb. NSS a č. 3073/2014 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 49/2007 Sb., č. 198/2005 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 322/03) a č. 50/2013 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 3271/12). Věc: Honební společenstvo Smržov proti Krajskému úřadu Královéhradeckého kraje, za účasti osob zúčastněných na řízení 1) Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, územní pracoviště Hradec Králové, 2) Ministerstvo obrany, 3) Myslivecké sdružení Háj Smržov, 4) RNDr. Josef H., 5) Myslivecké sdružení Paseky Rasošky, z. s., 6) Honební společenstvo Rasošky, 7) Lesy České republiky a 8) Mgr. Marie Š., o přičlenění pozemků k honitbě, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce je honebním společenstvem, tedy právnickou osobou, jejímiž členy jsou vlastníci honebních pozemků, které tvoří společenstevní honitbu Háj Smržov. Ve správním řízení se domáhalo přičlenění sousedních honebních pozemků ke své honitbě. Městský úřad Jaroměř, odbor životního prostředí (správní orgán prvního stupně), rozhodl dne 20. 8. 2014 (dále jen „rozhodnutí o přičlenění pozemků“), že honební pozemky v k. ú. Libřice a Lejšovka a část pozemků v k. ú. Nový Ples se přičleňují k honitbě Háj Smržov a zbylá část pozemků v k. ú. Nový Ples se přičleňuje k honitbě Rasošky. Žalovaný odvolání žalobce zamítl. Napadené rozhodnutí je šestým správním rozhodnutím vydaným v posuzovaném řízení, přičemž dvě předchozí rozhodnutí žalovaného byla zrušena rozsudky Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 21. 12. 2005, čj. 30 Ca 29/2005-62, a ze dne 12. 9. 2008, čj. 30 Ca 147/2007-101. Žalobce podal proti napadenému rozhodnutí žalobu, kterou krajský soud rozhodnutí ze dne 13. 5. 2016, čj. 30 A 29/2015-129, zamítl. K námitce ohledně délky společné hranice nepřičleněných honebních pozemků s honitbou žalobce a osoby zúčastněné na řízení 6) krajský soud uvedl, že vzhledem k tomu, že honitbu mohou tvořit pouze honební pozemky a nikoli pozemky uvnitř zastavěného území obce, není možné vést hranici honitby přes nehonební pozemky. Vymezení hranice honitby osoby zúčastněné na řízení 6) v rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 14. 4. 2003, o dodatku rozhodnutí spočívajícího v uvedení honitby Rasošky do souladu se zákonem o myslivosti [dále jen „rozhodnutí o uznání honitby osoby zúčastněné na řízení 6)“], je proto dle krajského soudu nezákonné. Správným vyznačením hranice honitby (vypuštěním zastavěných pozemků) došlo k navýšení její délky o 300 m, a tedy i k setření rozdílu mezi touto hranicí a hranicí s honitbou žalobce. I kdyby k tomuto navýšení však nedošlo, rozdíl 300 m je dle krajského soudu třeba považovat za nepatrný s ohledem na celkovou délku společné hranice přesahující 3 000 m. Krajský soud dále konstatoval, že kritérium nejdelší společné hranice není jediným hodnotícím kritériem. Je třeba posoudit, zda jiné přičlenění nevyžadují zásady řádného mysliveckého hospodaření, pod které žalovaný na základě znaleckých posudků podřadil princip řádné tvorby a využití honiteb, umožnění výstavby mysliveckých zařízení pro přikrmování zvěře na maximální ploše honitby, řádný lov a zachování druhů zvěře volně žijících na daném území a řádné užívání honebních pozemků spočívající ve zlepšování životních podmínek zvěře, regulaci stavů zvěře odlovem a kontrole ulovené zvěře. Závěr, že rozhraní zemědělského a lesního pozemku by se mělo vždy nacházet uvnitř honitby, shledal krajský soud vzhledem k nepoměrnému rozložení odpovědnosti za škodu způsobenou zvěří na zemědělských pozemcích odůvodněným. Krajský soud proto potvrdil přičlenění části pozemků k honitbě žalobce a části k honitbě osoby zúčastněné na řízení 6), neboť tím vznikla hranice mezi honitbami uvnitř lesního pozemku, čímž byla odstraněna stávající nevhodná hranice pole – les. Zvolené řešení dle krajského soudu odůvodňují i ostatní zásady řádného mysliveckého hospodaření jako umožnění výstavby mysliveckých zařízení pro přikrmování zvěře na maximální ploše honitby a zlepšování ekosystému s rozmanitějšími podmínkami pro zvěř. K námitce, že nově vzniklá hranice není v terénu seznatelná, neboť neprobíhá po korytu potoka, krajský soud uvedl, že požadavek, aby se hranice kryly s hranicemi přírodními a v terénu zřetelnými, není absolutní. Zákonodárce předvídal, že situace v terénu při vytváření honitby nemusí být vždy ideální, tj. nemusí zde být dostatek přírodních a zřetelných hranic, s nimiž by se hranice honitby kryla. Závěrem krajský soud uvedl, že rozhodování o přičlenění honebních pozemků je předmětem volného správního uvážení, a soudu tedy nepřísluší přezkoumávat správnost rozhodnutí o stanovení hranice honitby či posouzení obsahu zásad řádného mysliveckého hospodaření. V přezkoumávané věci vyšly správní orgány z dostatečně a zákonným způsobem zjištěného skutkového stavu věci, přičemž právní závěry nejsou se zjištěným skutkovým stavem v rozporu. Při svých úvahách správní orgány neporušily ani pravidla logického uvažování. V řízení nebylo dle krajského soudu třeba zabývat se historickým hospodařením na přičleňovaných pozemcích, komunikací s vlastníky pozemků ani dostupností lesního komplexu, neboť se nejedná o skutečnosti relevantní z hlediska § 30 odst. 1 zákona o myslivosti. Proti napadenému rozsudku podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel předně namítal, že krajský soud vyšel z nesprávného předpokladu, který navíc v napadeném rozsudku nijak neodůvodnil, že rozhodování o přičlenění pozemků podléhá volnému správnímu uvážení, čímž došlo k nezákonnému zúžení rozsahu soudního přezkumu, a v důsledku tak i k porušení ústavně zaručeného práva domáhat se soudního přezkoumání rozhodnutí správního orgánu. Správní orgán nemá dle § 30 zákona o myslivosti volnou úvahu, ke které honitbě budou honební pozemky netvořící vlastní nebo společenstevní honitbu přičleněny, naopak musí pozemky přičlenit na základě kritéria nejdelší společné hranice. Pouze v případě, že dospěje k závěru, že zásady řádného mysliveckého hospodaření vyžadují jiné přičlenění, rozhodne podle těchto zásad. Stěžovatel dále brojil proti nesprávnému stanovení délky společné hranice přičleňovaných pozemků s honitbou osoby zúčastněné na řízení 6). Z důvodu zásady presumpce správnosti správních aktů byly správní orgány i krajský soud povinny respektovat vytyčení této hranice v pravomocném rozhodnutí o vzniku honitby ze dne 14. 4. 2003. Bylo tedy třeba vycházet ze skutkového zjištění, že hranice přičleňovaných pozemků s honitbou stěžovatele byla o zhruba 300 m (tj. více než 10 %) delší než hranice s honitbou osoby zúčastněné na řízení 6). Stěžovatel rovněž upozornil, že zatímco žalovaný vycházel z předpokladu, že délka společné hranice je pro obě honitby prakticky totožná, krajský soud uvedl, že ani v případě původního vymezení hranice honitby by rozdíl 300 m v délce obou hranic honiteb nebyl rozhodující, což je dle stěžovatele nejen nesprávné, ale i přesahující rozsah soudního přezkumu. Stěžovatel dále uvádí, že žalovaný i krajský soud kritérium nejdelší společné hranice degradovali z kritéria prioritního na pouhý dílčí aspekt, který je třeba zohlednit. Kritérium nejdelší společné hranice je dle stěžovatele konkretizací zásad řádného mysliveckého hospodaření, neboť touto cestou zákonodárce preferuje vznik větších celků, které je možno efektivněji obhospodařovat, a směřuje k tomu, aby hranice honiteb byly co nejkratší. Napadené rozhodnutí je v rozporu se zákonným účelem, neboť uměle vytváří dlouhou zalamovanou hranici v okolí obce Nový Ples, čímž přímo zvyšuje plochu, na níž nelze umisťovat krmná a lovná zařízení. Správnímu orgánu nepřísluší zkoumat, zda zjištěný rozdíl v délce společné hranice je, či není dostatečně zásadní. Pouze pokud zásady řádného mysliveckého hospodaření vyžadují jiné řešení, je možné upustit od kritéria nejdelší společné hranice. Stěžovatel se následně vymezil proti zcela jednostrannému hodnocení zásad mysliveckého hospodaření ze strany žalovaného a krajského soudu. V řízení byla zohledněna pouze zásada řádné tvorby honitby, jež má vést k takovému přičlenění honebních pozemků, aby se zabránilo hranici spočívající v nevýhodném rozhraní zemědělských a lesních pozemků, zatímco ostatní zásady řádného mysliveckého hospodaření, které přičlenění honebních pozemků k honitbě stěžovatele nebránily, byly opomenuty. Stěžovatel dále namítal, že krajský soud nesprávně odmítl přihlédnout k dalším relevantním okolnostem, jež naopak jednoznačně svědčily ve prospěch přičlenění pozemků k honitbě stěžovatele, a to především k vůli vlastníků předmětných pozemků. Závěr krajského soudu, dle kterého není vůle vlastníků pozemků a dobrá komunikace mezi stěžovatelem a vlastníky ohledně odstraňování škod způsobených zvěří relevantní, považuje stěžovatel za nesprávný. Vlastnické právo vlastníka pozemku, který nemá možnost přičlenění svého pozemku do honitby odmítnout, musí být tímto přičleněním dotčeno v nejmenší možné míře, a to tím, že bude zohledněna jeho vůle ohledně zvolené honitby. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že při posuzování hranice přičleňovaných pozemků se sousedními honitbami vycházel z názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, čj. 5 As 37/2008-93, že je vyloučeno vést hranici honitby přes nehonební pozemky, a měřil proto hranici vedoucí po hraně intravilánu obce Nový Ples. Žalovaný neporušil princip presumpce správnosti veřejnoprávních aktů, neboť byla posuzována hranice přičleňovaných pozemků k honitbám Rasošky, Háj Smržov a Jasenná s vyloučením nehonebních pozemků. Rozdělením pozemků osoby zúčastněné na řízení 7) nedošlo k žádné majetkové ani jiné újmě vlastníka pozemku, neboť tvorba honiteb slouží přednostně pro vytvoření vhodných podmínek pro zvěř. Zvoleným řešením došlo k rozdělení lesního komplexu tak, aby hranice mezi honitbami byla trvalá, v terénu zřetelná a kryla se s hranicemi přírodními a nevytvářela hranici pole – les, což je plně v souladu s § 17 odst. 3 a 6 zákona o myslivosti. Osoba zúčastněná na řízení 5) se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že na přičleněných pozemcích již více než rok vykonává právo myslivosti, přičemž osobě zúčastněné na řízení 7) platí nájem i vzniklé škody a celkově je vzájemné jednání bezproblémové. Osoba zúčastněná na řízení 6) poukázala na to, že osoba zúčastněná na řízení 7) má dle zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, pouze právo hospodařit s majetkem státu, a nikoli jej vlastnit, přičemž státní správa myslivosti dle zákona o myslivosti zpravidla přihlédne k vůli vlastníka, nikoli však uživatele, hospodáře či nájemce, a to při tvorbě honitby, nikoli v řízení o přičlenění honebních pozemků. Osoba zúčastněná na řízení 6) byla přesvědčena, že předmětné pozemky měly být všechny přičleněny k její honitbě, s provedeným rozdělením je však srozuměna. Podle judikatury Ústavního soudu představuje výkon myslivosti a s ním spojená ochrana zvěře veřejný zájem legitimující omezení vlastnického práva k pozemku, a to i v situaci, kdy si vlastník pozemku přeje začlenění pozemku do odlišné honitby. Řádné myslivecké hospodaření je dle osoby zúčastněné na řízení 6) rozdělením lesního komplexu osoby zúčastněné na řízení 7) řádně zajištěno, neboť navrhovaná hranice je v terénu jasně seznatelná, zajišťuje dostatečný prostor pro umístění zařízení pro přikrmování zvěře a umožňuje lov spárkaté zvěře jak na čekané a šoulačce, tak i při společných honech na obnově. V obou částech lesního komplexu je dostatek mladých i starých lesních porostů. Osoba zúčastněná na řízení 6) rovněž upozornila, že spárkatá zvěř z více než dvou třetin lesního komplexu vychází na zemědělské pozemky v její honitbě za potravou, čímž způsobuje škodu. Zákres hranice přičleňovaných pozemků na ortofotomapě byl v souladu s právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 37/2008-93 veden po okraji obce Nový Ples. Závěrem osoba zúčastněná na řízení odkazuje na svá vyjádření ve správním řízení a poukazuje na to, že po více než třinácti letech sporů se situace spravedlivě ustálila, a nebylo by proto vhodné do vzniklého pokojného stavu zasahovat. Osoba zúčastněná na řízení 7) ve svém vyjádření ke kasační stížnosti namítala, že ačkoli zde bylo pravomocné rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 14. 4. 2003, kterým byla stanovena hranice mezi honitbou osoby zúčastněné na řízení 6) a přičleňovanými pozemky, správní orgány toto rozhodnutí nerespektovaly a vyšly z odlišné hranice. Ke změně hranice honitby může dojít pouze zákonnou cestou, a to vydáním nového správního rozhodnutí, proti kterému by účastníkům příslušely zákonné opravné prostředky. Správní orgány a potažmo i krajský soud, který jejich postup aproboval, tak porušily princip presumpce správnosti veřejnoprávních aktů, když pravomocné rozhodnutí nahradily svou vlastní nepřezkoumatelnou ad hoc úvahou. Pokud by správní orgány respektovaly rozhodnutí o vzniku honitby, musely by dospět k závěru, že hranice přičleňovaných pozemků s honitbou osoby zúčastněné na řízení 6) je o 10 % kratší než hranice s honitbou stěžovatele, což není zanedbatelný rozdíl. Krajský soud přesáhl hranice přezkumu, když tento rozdíl vyhodnotil jako nepatrný za situace, kdy se správní orgán touto úvahou vůbec nezabýval. Podle zákona o myslivosti je délka společné hranice hlavním kritériem pro přičlenění honebních pozemků a ostatní jsou pouze kritérii podpůrnými, proto je třeba závěry správních orgánů revidovat s ohledem na zjištěný, nikoli nevýznamný rozdíl v délkách společných hranic. Na jednotlivé zásady řádného mysliveckého hospodaření by mělo být nahlíženo nikoli tak, kterou z nich je možné lépe realizovat přičleněním honebních pozemků, ale zda přičlenění podle nejdelší společné hranice je v rozporu se zásadami řádného mysliveckého hospodaření. Osoba zúčastněná na řízení 7) dále uvedla, že krajský soud se nijak nevypořádal s námitkou stěžovatele ohledně zásahu do jejích vlastnických práv. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové a rozhodnutí žalovaného a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: [16] Podle § 30 odst. 1 zákona o myslivosti „[h]onební pozemky, které netvoří vlastní nebo společenstevní honitbu, přičlení orgán státní správy myslivosti zpravidla k honitbě, která má s těmito honebními pozemky nejdelší společnou hranici a zásady řádného mysliveckého hospodaření nevyžadují jejich jiné přičlenění“. [17] Nejvyšší správní soud při výkladu citovaného ustanovení vycházel jak z jeho textu, tak i z logické struktury, systematického zařazení a smyslu a účelu zákona. Z textu i logické struktury ustanovení jasně vyplývá, že pozemky, které netvoří vlastní nebo společenstevní honitbu, se přičlení k honitbě, která má s pozemky nejdelší společnou hranici, a pouze pokud je takovéto řešení v rozporu se zásadami řádného mysliveckého hospodaření, zvolí se jiné, odpovídající řešení. Tomuto závěru neodporuje ani použití příslovce „zpravidla“ v citovaném ustanovení, neboť to pouze zdůrazňuje, že kritérium nejdelší společné hranice musí ustoupit v případě, že jiné řešení vyžadují zásady řádného mysliveckého hospodaření. Ze systematického hlediska je podstatné, aby přičleňování pozemků bylo v souladu s obecnými zásadami tvorby honiteb uvedenými v hlavě prvé části čtvrté zákona o myslivosti, kterou je třeba považovat za lex generalis k úpravě postupu při přičleňování pozemků. Dle § 17 odst. 3 zákona o myslivosti dnem právní moci rozhodnutí o prohlášení pozemku za honební se tento pozemek stává součástí honitby, na jejímž území leží nebo se kterou má nejdelší společnou hranici. Kritérium nejdelší společné hranice je tedy zákonodárcem preferováno i v obdobných případech faktického rozšiřování stávajících honiteb. Smyslem kritéria nejdelší společné hranice je zajištění co největších honebních celků, které jsou výhodné pro chov zvěře (Petr, B. a kol. Zákon o myslivosti. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2015, 300 s.), a omezení výskytu dlouhých hranic mezi honitbami, neboť dle § 45 odst. 1 písm. s) zákona o myslivosti nelze ve vzdálenosti 200 metrů od hranic honitby přikrmovat zvěř, umisťovat myslivecká zařízení ani provádět lov z mysliveckých a jiných zařízení. Uvedené kritérium je tak zcela v souladu s účelem zákona o myslivosti, kterým je v prvé řadě ochrana a řádná péče o volně žijící zvěř, která tvoří přírodní bohatství státu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 As 69/2007-86, č. 1737/2008 Sb. NSS). Stěžovateli je tak třeba přisvědčit, že kritérium nejdelší společné hranice je kritériem prioritním, zatímco zásady řádného mysliveckého hospodaření hrají roli korektivu. [18] K námitce týkající se správního uvážení a z toho vyplývajícího rozsahu soudního přezkumu Nejvyšší správní soud uvádí následující. Dojde-li k naplnění hypotézy právní normy uvedené v § 30 zákona o myslivosti, tj. existují-li pozemky, které netvoří vlastní ani společenstevní honitbu, správní orgán na návrh nebo z úřední povinnosti tyto pozemky přičlení k již existující honitbě. Zákon předpokládá, že správní orgán bude primárně postupovat tak, že celek nepřičleněných pozemků přičlení k té honitbě, s níž má tento celek nejdelší společnou hranici. Správní orgán tedy netvoří novou honitbu, neurčuje přesný průběh hranice, a nemá tedy takový prostor pro úvahu jako v případě uznání honitby dle § 17 zákona o myslivosti (k tomu viz blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, čj. 1 As 43/2007-95, č. 2429/2011 Sb. NSS). [19] Prostor pro úvahu správnímu orgánu dává pojem „zásady řádného mysliveckého hospodaření“, který však nepředpokládá správní uvážení, nýbrž jde o typický neurčitý právní pojem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 As 16/2008-48, č. 1641/2008 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud připomíná, že neurčité právní pojmy „zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně definovat. Jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Zákonodárce užitím neurčitých právních pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu, či nikoli“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2007, čj. 5 As 78/2006-95). Rozdíl mezi neurčitým právním pojmem a správním uvážením spočívá v tom, že pokud správní orgán dospěje k závěru, že určitou skutkovou podstatu lze podřadit pod neurčitý právní pojem obsažený v právní normě, nemá prostor pro úvahu, pokud jde o volbu následků (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2014, čj. 8 As 37/2011-154, č. 3073/2014 Sb. NSS). Zatímco správní uvážení podléhá pouze omezenému přezkumu v tom směru, zda správní rozhodnutí „nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2005, čj. 6 Azs 304/2004-43), výklad neurčitého právního pojmu a jeho aplikace na zjištěný skutkový stav lze věcně přezkoumat v celém rozsahu (již zmiňované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 37/2011-154). Krajský soud tedy pochybil, když považoval přičleňování pozemků dle § 30 zákona o myslivosti za postup podléhající správnímu uvážení. Nejvyšší správní soud však dospěl k závěru, že záměna aplikace neurčitého právního pojmu za správní uvážení ze strany krajského soudu v nyní posuzovaném případě nemůže mít vliv na zákonnost řízení před soudem ani na hodnocení zákonnosti správního rozhodnutí. Krajský soud totiž, poněkud nelogicky, nejprve věc meritorně posoudil, aby až na úplném konci svého odůvodnění prohlásil, že se jedná o věc správního uvážení. Deklarovaný omezený soudní přezkum tedy na posuzovanou věc de facto neaplikoval. [20] Nejvyšší správní soud se dále zabýval námitkou týkající se nesprávného stanovení délky společné hranice nepřičleněných pozemků se sousedními honitbami. Podle § 2 písm. i) zákona o myslivosti je honitbou „soubor souvislých honebních pozemků jednoho nebo více vlastníků vymezený v rozhodnutí orgánu státní správy myslivosti, v němž lze provádět právo myslivosti podle tohoto zákona“. Honitba je tedy souborem honebních pozemků uznaných orgánem státní správy myslivosti. Její existence a vymezení je tedy zcela odvislé od rozhodnutí o uznání honitby dle § 18 odst. 1 zákona o myslivosti, přičemž honební pozemek je pouze prostředkem teritoriálního vymezení honitby (srov. nález Ústavního soudu ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 104/06). Změna správního rozhodnutí o uznání (stávající) honitby nemůže nastat samovolně, vlivem faktických změn poměrů (např. rozšířením obecní zástavby či zánikem členství vlastníka pozemku v honebním společenstvu), nýbrž pouze postupem dle § 31 zákona o myslivosti (srov. obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2016, čj. 2 As 207/2015-36). V řízení o přičlenění honebních pozemků dle § 31 zákona o myslivosti se zkoumá délka hranic stávajících honiteb sousedících s přičleňovanými pozemky, nikoli však samotná hranice těchto honiteb ve smyslu jejího průběhu. Podle pravomocného rozhodnutí o uznání honitby osoby zúčastněné na řízení 6) (č. l. 96.1 správního spisu) vede sporný kus hranice honitby osoby zúčastněné na řízení 6) po pozemní komunikaci od obce Josefov „až do obce Nový Ples. Na křižovatce v obci Nový Ples odbočuje vpravo po silnici směrem na Rasošky a u Obecního úřadu Nový Ples se lomí vlevo na obecní cestu, která vede po okraji lesního komplexu, po této cestě okolo samot zvaných ‚U Baliharů‘ na roh lesa nad obcí Smržov“. Tomuto vymezení odpovídají mapy vypracované oddělením informatiky žalovaného na žádost správního orgánu prvního stupně dne 22. 10. 2008 (č. l. 61.2 správního spisu) a dne 23. 3. 2009 (č. l. 94.1 správního spisu) a vycházely z něj správní orgány ve všech svých předchozích rozhodnutích. Teprve v nyní posuzovaném rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a v napadeném rozhodnutí (šesté meritorní rozhodnutí ve věci) správní orgány místo, aby hranici osoby zúčastněné na řízení 6) vedly na křižovatce v obci Nový Ples směrem na obec Josefov, zcela v rozporu s rozhodnutím o uznání honitby osoby zúčastněné na řízení 6) vedly hranici po okraji obce Nový Ples až na komunikaci směrem k obci Libřice. Takovýto postup shledal Nejvyšší správní soud v rozporu se zákonem. Domnívaly-li se správní orgány, že hranice honitby osoby zúčastněné na řízení 6) je vedena v rozporu se zákonem o myslivosti, zejména s § 2 písm. e) a § 17 odst. 2 větou první zákona o myslivosti, nic jim nebránilo využít procesního institutu změny honitby dle § 31 odst. 1 zákona o myslivosti. Nemohly však tuto hranici, pravomocně vymezenou v rozhodnutí o uznání honitby osoby zúčastněné na řízení 6), měnit v rámci řízení o přičlenění pozemků dle § 30 zákona o myslivosti. V posuzované věci tak správní orgány vycházely z nesprávně stanovené hranice honitby osoby zúčastněné na řízení 6) s přičleňovanými pozemky, námitka nezákonného zjištění skutkového stavu je proto důvodná [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. [21] Nejvyšší správní soud rovněž nemohl přisvědčit názoru krajského soudu, že rozdíl 300 m na celkové délce hranice honitby 3 000 m je třeba považovat za nepatrný. Za nepatrný by bylo možné považovat kupř. rozdíl několika jednotek metrů, nikoli však 10 % celkové délky hranice honitby. S ohledem na výše uvedený závěr, že v posuzovaném řízení neměly správní orgány pravomoc nově vymezit hranici honitby osoby zúčastněné na řízení 6), se Nejvyšší správní soud samotným věcným posouzením ohledně správnosti nového vymezení této hranice nezabýval. [22] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že jedním z dílčích práv, která Ústavní soud dovozuje z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, je i právo na předvídatelné rozhodování (viz ustálená judikatura Ústavního soudu, např. nálezy ze dne 12. 10. 2005, sp. zn. II. ÚS 322/03, č. 198/2005 Sb. ÚS, ze dne 4. 4. 2013, sp. zn. I. ÚS 3271/12, č. 50/2013 Sb. ÚS, či ze dne 21. 9. 2016, sp. zn. I. ÚS 3006/15). Toto právo vyplývá ze samotných principů právního státu, neboť vytváří a udržuje důvěru jednotlivce ve stát a jeho instituce (srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2012, s. 744). Správní orgán prvního stupně dne 26. 6. 2014, tj. po téměř osmi letech od zahájení řízení a po pěti vydaných rozhodnutích ve věci, doplnil do správního spisu nově vypracované mapové podklady ze dne 17. 3. 2014 (č. l. 249.1 správního spisu), aniž by toto doplnění jakkoli odůvodnil (viz oznámení účastníkům řízení na č. l. 250.1 správního spisu). V rozhodnutí o přičlenění pozemků se správní orgán prvního stupně v této souvislosti odvolává na rozsudek krajského soudu ze dne 12. 9. 2008, čj. 30 Ca 147/2007-101, jímž bylo krajským soudem správním orgánům vytknuto, že zjištěný skutkový stav nemá oporu ve spise. Toto pochybení však bylo správním orgánem napraveno již zařazením mapových podkladů ze dne 22. 10. 2008 a ze dne 23. 3. 2009 (č. l. 61.2 správního spisu a č. l. 94.1 správního spisu), dané odůvodnění je tedy nepřípadné. Nelze ani souhlasit se žalovaným, že by hranice honitby osoby zúčastněné na řízení 6) v obci Nový Ples byla kdy v předcházejícím řízení zpochybňována, a že by se tak jednalo o „problematickou“ hranici. Žalovaný si následně bez jakéhokoli vysvětlení dne 12. 12. 2014 nechal vypracovat další mapový podklad, který se, ačkoli je od stejného zpracovatele, od mapového podkladu ze dne 17. 3. 2014 liší co do délky předmětných hranic honiteb o jednotky metrů. Z mapových podkladů pak správní orgány dovodily (aniž by se rozdílem v naměřených délkách zabývaly), že hranice honitby osoby zúčastněné na řízení 6) je o více než 300 metrů delší, než jak bylo dosud v řízení uváděno, a na základě tohoto zjištění konstatovaly, že délky hranic obou honiteb s přičleňovanými pozemky jsou stejné. Nejvyšší správní soud považuje popsaný procesní postup a z něj vyplývající závěr za překvapivý a nepředvídatelný, a tedy v rozporu se zásadami řádného výkonu veřejné moci vyplývajícími přímo z ústavního pořádku. [23] Neurčitý právní pojem „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ je třeba vykládat v souladu s účelem zákona o myslivosti. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu „podstata práva myslivosti a jeho zákonné úpravy směřuje především k ochraně volně žijící zvěře jako součásti ekosystému“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 8. 2010, čj. 9 As 14/2010-108). Obdobně na myslivost nahlíží i judikatura Ústavního soudu, dle které „podstata myslivosti v české právní úpravě směřuje v prvé řadě k naplnění zmíněného ústavního cíle, tedy k ochraně zvěře s tím, že k tomuto cíli základnímu přibývá ještě další cíl v podobě ochrany myslivosti jako národního kulturního dědictví (nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 34/03).“ Obdobně se vyjadřuje i odborná literatura, když uvádí, že česká myslivost je světově uznávána především díky svému přístupu k obhospodařování zvěře, který vychází z principu trvale udržitelného hospodaření s přírodním bohatstvím, za které je zvěř považována (Růžička, J. Vyhláška o mysliveckém plánování. Myslivost, 2004, roč. 52, č. 12). Výkon práva myslivosti spočívá především v ochraně zvěře a péči o ni a ve významně omezovaném právu lovu, jehož prvotním cílem je především regulace stavu zvěře. K dosažení svého účelu zákon o myslivosti stanoví celou řadu povinností, v prvé řadě ty, jež se týkají mysliveckého plánování. Základní zásadou chovu lovné zvěře je zachování rovnováhy výskytu všech druhů zvěře v mezích mezi tzv. stavem minimálním a stavem normovaným, tedy stavem, který odpovídá kvalitě životního prostředí a úživnosti honitby (srov. již zmiňovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 34/03, č. 49/2007 Sb.). Zákon o myslivosti tedy nepředstavuje úpravu myslivosti jako zájmové aktivity, ale jako „cílevědomé a regulované činnosti k ochraně a rozvoji přírody“. V jednotlivých řízeních o uznání, změně či přičlenění honebních pozemků tedy nejde o soukromé zájmy jednotlivých honebních společenstev, které jsou zcela přirozeně protichůdné, neboť každé sleduje svůj vlastní zájem na co největším rozšíření honitby, nýbrž o vytvoření optimálních podmínek pro ochranu a rozvoj myslivosti (již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 43/2007-95). [24] Podle odborné literatury lze v současné době spatřovat význam myslivosti v obhospodařování populací zvěře a ve vytváření přírodní rovnováhy v uměle pozměněné krajině. To znamená provádění myslivosti založené na biologickém, resp. ekologickém principu vývoje populací zvěře ve vztahu k prostředí, ve kterém žije (Červený, J. Encyklopedie myslivosti. Praha : Ottovo nakladatelství v divizi Cesty, 2004, 594 s.). V ekologicky stabilním ekosystému jsou zvěř a prostředí v harmonicky vyváženém stavu a působení zvěře na prostředí je většinou kladné. Při nepřirozeně vysoké populační hustotě zvěře však dochází k neúměrnému tlaku na prostředí, který vede k závažným poškozením prostředí a ekonomickým ztrátám v lesním či zemědělském hospodaření (Červený, J., op. cit.). Chov zvěře je rozsáhlá záměrná činnost myslivce směřující k zabezpečení a zlepšení životních podmínek zvěře, k úpravě jejího početního stavu, úpravě poměru pohlaví a k celkovému zlepšení jakostního stavu zvěře. Myslivost při této činnosti musí neustále dbát na soulad se zájmy zemědělského a lesního hospodářství (Bednář, V. a kol. Penzum znalostí z myslivosti. Praha : Druckvo, 2016, 924 s.). Předpokladem pro odpovědný chov je stanovení chovného cíle, tzn. souborů opatření, kterými je možné dosáhnout požadovaných vlastností zvěře. Zásady pro dosažení chovného cíle jsou založeny na výběru geneticky dobře založených jedinců v odpovídajícím poměru pohlaví, zajištění dostatečného množství potravy v průběhu celého roku a zajištění odpovídajících klidových a krytových podmínek (Vosátka, J. a kol. Myslivost. Praha : Druckvo, 2013, 702 s.). Chov zvěře pro účely mysliveckého hospodaření se provádí pouze v honitbách. Základním předpokladem úspěšného chovu zvěře je určit kvalitu honitby pro jednotlivé druhy chované zvěře a stanovit jejich početní stavy, aby odpovídaly ekologickým a celospolečenským podmínkám (Bednář, V. a kol., op. cit.). Honitby se podle kvality životního prostředí zařazují do jakostních tříd, podle kterých se vypočítávají normované kmenové stavy jednotlivých druhů zvěře, jež podléhají plánování chovu a lovu zvěře (Vach, M. Myslivost: základy myslivosti a myslivecký management chovu a lovu zvěře. 2. díl. Myslivecký management chovu a lovu zvěře. Uhlířské Janovice : Nakladatelství a vydavatelství Silvestris, 2016, 974 s.). [25] Ze systematického hlediska je při výkladu pojmu „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ třeba vycházet z § 36 a násl. zákona o myslivosti týkajícího se vypracování plánu mysliveckého hospodaření a z prováděcí vyhlášky č. 553/2004 Sb., o podmínkách, vzoru a bližších pokynech vypracování plánu mysliveckého hospodaření v honitbě. Podle § 36 odst. 2 zákona o myslivosti „[u]živatel honitby je povinen vypracovat každoročně plán mysliveckého hospodaření v honitbě (dále jen ‚plán‘). Při vypracování plánu vychází z posouzení celkového stavu ekosystému, výsledku porovnání kontrolních a srovnávacích ploch a výše škod způsobených v uplynulém období zvěří na lesních a zemědělských porostech, z výsledků sčítání zvěře, ze stanovených minimálních a normovaných stavů zvěře, poměrů pohlaví a koeficientů očekávané produkce, jakož i ze záměrů, které byly uvedeny v návrhu na uznání honitby. V části týkající se mysliveckého hospodaření se uvádí i zamýšlené zazvěřování, výstavba mysliveckých zařízení, opatření v péči o zvěř a při ochraně a zlepšování životních podmínek zvěře.“ Podle § 1 odst. 1 vyhlášky č. 553/2004 Sb. je cílem vypracování plánu mysliveckého hospodaření zajištění ochrany zvěře, cílevědomého chovu a lovu zvěře, včetně zohlednění vývojových stádií zvěře. Podle § 3 odst. 1 vyhlášky č. 553/2004 Sb. „[p]ři posuzování celkového stavu ekosystému se vychází z porovnání skutečného a cílového stavu ekosystému. Plán lovu zvěře se v návaznosti na toto posouzení upraví tak, aby se skutečné početní stavy zvěře po provedeném odlovu pohybovaly mezi minimálními a normovanými stavy (§ 3 odst. 2 zákona) blíže té hranici, která má odpovídat cílovému stavu ekosystému.“ Podle § 3 odst. 3 téže vyhlášky „[n]a základě údajů o výši škod způsobených zvěří v uplynulém období na lesních a zemědělských porostech se upraví plán lovu zvěře tak, aby se skutečné početní stavy zvěře po provedeném odlovu pohybovaly mezi minimálními a normovanými stavy v takové výši, která nebude příčinou nepřiměřeného poškozování lesních a zemědělských porostů“. Vyhláška je dle odborné literatury postavena na několika zásadách: princip trvale udržitelného hospodaření se zvěří, udržení přírodní kvality genofondu zvěře, zachování rovnováhy mezi stavy zvěře a prostředím a zajištění možnosti pro stanovení limitů lovu zvěře. Pro zachování komplexního fungování celého systému mysliveckého hospodaření je třeba zvažovat celkový stav ekosystému, minimální a normované stavy zvěře, poměry pohlaví, koeficienty očekávané produkce, zamýšlené zazvěřování, výstavbu mysliveckých zařízení, opatření v péči a ochraně zvěře a zlepšování životních podmínek zvěře (Růžička, J., op. cit.). Rovněž je třeba odkázat na vyhlášku č. 491/2002 Sb., o způsobu stanovení minimálních a normovaných stavů zvěře a o zařazování honiteb nebo jejich částí do jakostních tříd. [26] Vzhledem k významu honitby pro chov zvěře je třeba přihlédnout k zásadám tvorby honiteb dle § 17 zákona o myslivosti, dle kterých je honitba tvořena souvislými honebními pozemky (§ 17 odst. 2), při tvorbě honiteb se nepřihlíží k hranicím katastrálních území, územních obvodů obcí nebo krajů, naopak je však vhodné, aby se hranice honitby kryly s přírodními a v terénu zřetelnými hranicemi (§ 17 odst. 4), související pozemky nelze zařadit do jedné honitby, pokud tvoří překážku pohybu zvěře, či jsou-li pro zvěř nebezpečím (§ 17 odst. 5), nelze uznat honitbu, která má tvar úzkého pozemkového pruhu, stejně je nutno bránit vzniku hranice honitby, kterou by tvořilo rozhraní zemědělských a lesních pozemků (§ 17 odst. 6) a minimální výměra honitby je 500 ha (§ 17 odst. 7). [27] S ohledem na veškerá výše uvedená výkladová hlediska dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že zásadami řádného mysliveckého hospodaření je třeba rozumět zásady hospodaření, které směřují primárně k ochraně zvěře jakožto přírodního bohatství státu a k udržení stability ekosystémů, ve kterých tato zvěř žije. Za tím účelem je třeba zajistit řádnou péči a chov zvěře spočívající v regulaci populací jednotlivých druhů zvěře, udržování kvality genofondu zvěře, zlepšování životních podmínek zvěře a zajištění řádné tvorby honiteb. Součástí zásad řádného mysliveckého hospodaření musí rovněž být udržování kvality životního prostředí a s tím související omezování škod způsobených zvěří na lesních a zemědělských pozemcích. Při jakémkoli mysliveckém hospodaření je rovněž třeba dbát udržení historické a kulturní úrovně a tradic české myslivosti. Hlavnímu cíli zákonné úpravy myslivosti a jednotlivým zásadám řádného mysliveckého hospodaření pak slouží jednotlivé instituty práva myslivosti jako lov zvěře, zazvěřování, přikrmování či výstavba krmných a jiných mysliveckých zařízení. S ohledem na výše uvedené se tedy nelze ztotožnit s doktrinárním výkladem zásad řádného mysliveckého hospodaření, dle kterého „[z]ásadami mysliveckého hospodaření nelze rozumět nic jiného než obecné zásady tvorby honiteb uvedené v § 17“ (Petr, B., op. cit.). [28] Vymezení zásad ze strany správních orgánů, jež krajský soud aproboval v napadeném rozsudku (a to přestože v rozsudku čj. 30 Ca 147/2007-101 zásady řádného mysliveckého hospodaření vymezil mnohem komplexněji, byť z provedeného posouzení není zřetelné, z čeho krajský soud při výkladu vycházel), považuje Nejvyšší správní soud za kusé a odtržené od podstaty zákonné úpravy myslivosti, přičemž jednotlivé zásady se navzájem překrývají či vyjadřují část množiny ostatních zásad (např. zásadu umožnění výstavby mysliveckých zařízení lze podřadit pod zásadu řádného užívání honebních pozemků a zlepšování životních podmínek zvěře), čímž celkový výsledek značně zkreslují. Za klíčové je třeba považovat to, že správní orgány nijak neodůvodňují, z jakého důvodu upřednostnily zásadu zabránění vytvoření hranice pole – les, která je pouze dílčím aspektem jedné ze zásad řádného mysliveckého hospodaření, tj. řádné tvorby honiteb. Nadto je třeba upozornit, že primárním účelem zákonné úpravy myslivosti je ochrana zvěře a péče o ni, nikoli ochrana soukromého majetku. Ačkoli je tedy zabránění vzniku škod páchaných zvěří na pozemcích důležité pro zachování kvality životního prostředí a minimalizaci zásahů do vlastnického práva vlastníků pozemků, jedná se pouze o sekundární princip řádného mysliveckého hospodaření. Odůvodnění správních orgánů je toliko obecné, neprokazující důvodnost potřeby zabránit vzniku hranice pole – les v posuzovaném případě. Za nevhodné je rovněž třeba považovat to, že odůvodnění upřednostnění této zásady v rozhodnutí o přičlenění pozemků a dokonce i v napadeném rozsudku je doslovně převzato ze znaleckého posudku Lesprojektu východní Čechy, s.r.o., ze dne 30. 12. 2010, č. 538-100/10 (dále jen „revizní znalecký posudek“). Je nepřípustné, aby krajský soud do svého právního posouzení doslova převzal část znaleckého posudku, který, jak bude vysvětleno níže, se má vyjadřovat k odborným, a nikoli právním otázkám (srov. bod [30]). [29] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu lze rovněž „mezi zásady řádného mysliveckého hospodaření (ostatně i jakékoli jiné činnosti) zahrnout zásadu rozumného uspořádání vztahů. Není přitom třeba obsáhle rozvíjet myšlenku, že souhlas vlastníka s přičleněním pozemků do honitby již od počátku vytváří lepší předpoklady pro vzájemné vztahy členů honebního společenstva a pro jejich spolupráci při užívání honebních pozemků a při ochraně myslivosti“ (již zmiňovaný rozsudek čj. 1 As 43/2007-95). V posuzovaném řízení bylo předloženo několik desítek prohlášení vlastníků pozemků a osoba zúčastněná na řízení 7), většinový vlastník pozemků, byla v řízení velmi aktivní, několikrát výslovně vyjádřila vůli, aby její pozemky byly přičleněny k honitbě stěžovatele, a své stanovisko odůvodnila bezproblémovou komunikací ohledně hospodaření na pozemcích a nahrazování škod způsobených zvěří na pozemcích. Správní orgány tedy pochybily, pokud v rozporu s výše uvedenou judikaturou názor vlastníků přičleňovaných pozemků zcela opomenuly. Na druhou stranu krajský soud správně odmítl jako nepřípustné žalobní námitky týkající se nepřiměřeného zásahu do vlastnického práva osoby zúčastněné na řízení 7). Správní soudnictví poskytuje ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob způsobem a za podmínek stanovených zejména soudním řádem správním. Soudní přezkum není a nemůže být všeobecnou kontrolou zákonnosti postupu a rozhodování správních orgánů. Je vždy na osobě rozhodnutím dotčené, zda toto rozhodnutí akceptuje, či zda se proti němu bude bránit u soudu; je rovněž na její vůli, jaká pochybení označí za podstatná (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011, čj. 7 Azs 79/2009-84). Za subjektivní veřejná práva jiných tedy stěžovatel v rámci vlastního řízení před správními soudy bojovat nemůže, neboť k tomu není aktivně legitimován. Osoba zúčastněná na řízení 7) se v řízení o žalobě nevyjádřila a ve svém vyjádření ke kasační stížnosti porušení svého vlastnického práva netvrdila. [30] S namítaným nesprávným právním posouzením zásad řádného mysliveckého hospodaření souvisí i způsob, jakým správní orgány při jejich výkladu postupovaly, a který je třeba korigovat především s ohledem na řádné posouzení věci v navazujícím řízení. Podle § 56 správního řádu „[z]ávisí-li rozhodnutí na posouzení skutečností, k nimž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a jestliže odborné posouzení skutečností nelze opatřit od jiného správního orgánu, správní orgán usnesením ustanoví znalce“. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu není úkolem znalce právní posouzení věci, ale toliko posouzení odborné (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2008, čj. 2 As 37/2008-98). Jak pěkně vystihl již prvorepublikový Nejvyšší soud Československé republiky v rozsudku ze dne 3. 2. 1928, sp. zn. Zm II 383/27: „Jest v povaze věci, že se znalci přibírají k tomu, by jednak pozorovali skutečnosti, jichž poznání předpokládá zvláštní odborné znalosti (nález), jednak, by z takovýchto pozorování vyvozovali znalecké úsudky (posudky), nikoli však, by sdělovali soudu své názory a úsudky o otázkách rázu právního neb o otázkách, k jichž správnému porozumění a řešení není zapotřebí odborných vědomostí nebo znalostí, nýbrž stačí, hledíc ku povaze okolností případu, úplně soudcovská zkušenost a znalost“ (Vážný, F. Rozhodnutí Nejvyššího soudu Československé republiky ve věcech občanských, sv. X, roč. 1928, Praha : Právnické vydavatelství JUDr. Václav Tomsa, s. 106). Určení hranice mezi tím, co má být prokázáno znaleckým posudkem a co už je otázkou právního posouzení prováděného správním orgánem či soudem, je opakovaně řešeno v judikatuře zdejšího soudu i soudů krajských, jak dosvědčuje zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2007, čj. 8 As 62/2005-66, č. 1466/2008 Sb. NSS, podle něhož „výklad pojmu mravnosti nemůže být předmětem znaleckého posudku, ale je to naopak správní orgán a posléze soud, který mu přiřazuje konkrétní význam a obsah“; či rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 4. 9. 2006, sp. zn. 30 Ca 263/2004, podle něhož „návrh žalobců na vypracování znaleckého posudku ohledně výkladu právní definice není důvodný, neboť stavební úřad je dostatečně odborně kompetentní vykládat stavebně právní předpisy“. Znalecký posudek je následně správní orgán povinen vyhodnotit, a to z hlediska jeho jednoznačnosti, úplnosti a přesvědčivosti, jakož i posoudit, zda posudek netrpí vadami takového charakteru (např. podjatost znalce), které by jeho použití k posouzení věci znemožňovaly (srov. obdobně rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2015, čj. 2 Ads 236/2015-38, ze dne 27. 6. 2014, čj. 4 Ads 68/2014-37, nebo ze dne 15. 4. 2015, čj. 6 Ads 217/2014-23). [31] Ze správního spisu vyplývá, že během správního řízení byly vypracovány a zohledněny čtyři znalecké posudky: znalecký posudek Františka Buriánka ze dne 7. 2. 2007, č. 1034/07/ 07, vypracovaný na základě objednávky správního orgánu (dále jen „první znalecký posudek“); znalecký posudek Ing. Václava Němce ze dne 25. 11. 2008, č. 370/8/08-M, vypracovaný na základě objednávky osoby zúčastněné na řízení 6) (dále jen „druhý znalecký posudek“); znalecký posudek Výzkumného ústavu lesního hospodářství a myslivosti Strnady ze dne 20. 9. 2010, č. 40/010-20/09, vypracovaný na základě objednávky osoby zúčastněné na řízení 7) (dále jen „třetí znalecký posudek“); a revizní znalecký posudek, který však nezpracoval znalecký ústav, nýbrž pouze samostatně působící znalec. Zpracovateli prvního znaleckého posudku bylo správním orgánem prvního stupně zadáno „[p]osouzení předložených variant úpravy hranic honiteb Honebního společenstva Rasošky a Honebního společenstva Smržov z hlediska zákona o myslivosti v platném znění s ohledem na řádné a účelné myslivecké hospodaření, zejména s přihlédnutím k § 17 odst. 6 a § 30 odst. 1 zákona“. Ve druhém znaleckém posudku měl jeho zpracovatel dle zadání objednatele provést „[p]osouzení řádného mysliveckého hospodaření ve věci přičlenění honebních pozemků, které netvoří vlastní ani společenstevní honitbu v k. ú. Nový Ples, Libřice a Lejšovka“. Znalec se proto vyjádřil ke konkrétnímu řešení přičlenění předmětných pozemků a uvedl, že stávající hranice pole – les není uspokojivá. Dále znalec vyložil § 30 zákona o myslivosti (sic!) a konstatoval, že pravidlo nejdelší společné hranice není absolutní, že je třeba především zohlednit § 17 odst. 6 zákona o myslivosti, tj. zabránit vzniku hranice pole – les. Dále uvedl, že přání vlastníka není relevantním kritériem pro rozhodování o přičlenění pozemků. Závěrem definoval pojem „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ a vyjádřil se i k námitkám uplatněným účastníky ve správním řízení. Třetí znalecký posudek byl vypracován za účelem „[p]osouzení významu hranic honiteb Rasošky a Smržov z hlediska možností trvale udržitelného mysliveckého hospodaření dle zákona o myslivosti“ Znalec v posudku charakterizoval honitby v řešené oblasti (zda se jedná o polní či lesní honitbu, kolik zeleně se v honitbě nachází atd.), popsal rozsah zemědělské výroby a lesního hospodářství, složení zeleně a zvěře na přičleňovaných pozemcích a konstatoval, že škoda na zemědělských pozemcích se zatím pohybuje v řádu stovek, maximálně tisíc korun ročně a byla dosud řešena mimosoudní cestou. V závěru posudku k problematice hranice pole – les uvedl, že tato hranice „komplikuje lov v rámci dvěstěmetrové zóny, ve které nemohou být stavěna myslivecká zařízení […] To ovšem neznamená, že zde nemůže být spárkatá nebo drobná zvěř lovena nebo odpuzována ze zemědělských kultur, kde hrozí škody zvěří“. V revizním posudku bylo zpracovateli výslovně zadáno vymezit návrh zásad řádného mysliveckého hospodaření, posoudit vhodnost přičlenění předmětných honebních pozemků ve vztahu k zásadám řádného mysliveckého hospodaření a posoudit správnost všech znaleckých posudků ve správním spise. [32] V této věci je výklad pojmu „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ posouzením právním, nikoli odborným, a nemůže být tedy předmětem znaleckého posudku. Na druhou stranu je třeba připustit, že vzhledem ke specifičnosti řešené problematiky správní orgán při svém posouzení může zohlednit i odborné stanovisko týkající se běžné myslivecké praxe či základních pravidel lege artis (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 As 313/2015-492). Rovněž je možné, že správní orgán bude poté, co provede výklad předmětného neurčitého právního pojmu, potřebovat pro své konečné posouzení ohledně přičlenění pozemků, které musí být provedeno striktně individuálně vzhledem ke konkrétní situaci, odborných znalostí ve vztahu ke konkrétním reáliím předmětných pozemků jako např. jaká zvěř se na pozemcích vyskytuje, jaké jsou požadavky na její chov, jaké prostředí potřebuje ke svému životu, jaké překážky dokáže či nedokáže překonávat, co pro ni v krajině může být nebezpečím, jak se projevuje rozdíl v míře škod způsobených zvěří na zemědělských pozemcích či v počtech ulovené zvěře v situaci, kdy hranice pole – les tvoří hranici honitby, oproti situaci, kdy se tato hranice nachází uvnitř honitby, či odborné posouzení schopnosti a vybavenosti jednotlivých mysliveckých spolků zajistit dosažení normovaných stavů zvěře. [33] S ohledem na výše uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že správní orgány a potažmo i krajský soud, který jejich činnost aproboval, pochybily, pokud výklad pojmu „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ delegovaly na znalce. Nejzřetelněji je toto pochybení patrné v revizním znaleckém posudku, kde správní orgán prvního stupně nejenže přímo žádal o výklad tohoto pojmu, ale dokonce znalci zadal posoudit jednotlivá řešení přičlenění předmětných pozemků, což bylo úkolem správního orgánu a předmětem celého správního řízení. Zcela mylný je pak závěr ohledně třetího znaleckého posudku, který správní orgán prvního stupně dle svého výslovného tvrzení nezohlednil, neboť tento posudek nevymezil žádné zásady řádného mysliveckého hospodaření. V důsledku nesprávného vyhodnocení třetího znaleckého posudku tak správní orgán nevzal v potaz řadu důležitých skutečností týkajících se reálií přičleňovaných pozemků, což je právě podstatou znaleckých posudků jakožto prostředků k odbornému poznání. Je nicméně třeba zdůraznit, že v posuzované věci zakládá pochybení správního orgánu především způsob zadání posudku a jeho nesprávné následné hodnocení. Samotnému pořízení znaleckých posudků v posuzované věci nelze ničeho vytýkat. Ze znaleckých posudků vyplývá řada důležitých skutečností odborného rázu, které mohou být pro posouzení věci podstatné, jako například informace o denním a ročním životním cyklu zvěře a způsobu shánění potravy, výhody lovu na čekané oproti jiným způsobům lovu, poznatky o rostlinné a živočišné skladbě honiteb či vysvětlení, že pokud povede hranice honitby po silnici, vznikne kolem této komunikace 400 m široký pás bez krmelců, zásypů a slanisek, čímž se usměrní výskyt zvěře stranou od silnice. Pochybení zakládá pouze způsob zadání posudku, jakož i jeho následné hodnocení. [34] Nejvyšší správní soud shrnuje, že správní orgány, a potažmo i krajský soud, předně pochybily, když při posuzování délky společné hranice honitby osoby zúčastněné na řízení 6) a přičleňovaných pozemků vymezily tuto hranici odlišně od pravomocného rozhodnutí o uznání honitby osoby zúčastněné na řízení 6). Výklad pojmu „zásady řádného mysliveckého hospodaření“ provedený správními orgány a potvrzený krajským soudem je kusý, nelogický a nezohledňující hlavní účel zákonné úpravy výkonu myslivosti. Správní orgány navíc zásadně pochybily, když své právní posouzení v podstatné části delegovaly na znalce, jejichž závěry pak doslovně převzaly do svých rozhodnutí, a když zcela opomenuly názor vlastníků přičleňovaných pozemků. Ačkoli je patrné, že správní orgány byly zřetelně vedeny snahou vyřešit ze svého pohledu rozumným kompromisem letitý spor, jejich rozhodnutí nemohou z výše uvedených důvodů obstát. Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že nevhodnost hranice pole les je třeba zohlednit v celkovém posouzení, je však třeba tento aspekt vážit s ohledem na ostatní zásady řádného mysliveckého hospodaření a ve vztahu ke konkrétní posuzované situaci. Samotné výsledné posouzení, zda zásady řádného mysliveckého hospodaření vyžadují jiné přičlenění než k honitbě s nejdelší společnou hranicí, Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá.

decision_1151.txt

k čl. 1 a 2 dohody mezi vládou ČR a vládou státu Izrael o zrušení vízové povinnosti pro držitele národních cestovních pasů zveřejněné pod č. 237/1996 Sb. sdělením Ministerstva zahraničních věcí ze dne 11. 4. 1996 (v textu jen „Dohoda“) k § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 a písm. c) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 140/2001 Sb., č. 217/2012 Sb., č. 428/2005 Sb., č. 428/2005 Sb., č. 161/2006 Sb., č. 379/2007 Sb. a č. 427/2010 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) I. Za výdělečnou činnost ve smyslu čl. 1 a 2 dohody mezi vládou ČR a vládou státu Izrael o zrušení vízové povinnosti pro držitele národních cestovních pasů zveřejněné pod č. 237/1996 Sb. sdělením Ministerstva zahraničních věcí ze dne 11. 4. 1996 se považuje i výkon funkce jednatele obchodní korporace. Výdělečnou činností je i aktivita, z níž cizinci přímo neplyne zisk či jiná odměna. Podstatné je, že činnost obchodní korporace, za níž cizinec jedná, míří k vytvoření zisku, třebaže až v budoucnu. II. Vykonává-li státní příslušník Izraele během pobytu na území České republiky výdělečnou činnost z pozice jednatele společnosti, lze mu uložit správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Závěr o výkonu výdělečné činnosti nemusí nutně vést ke správnímu vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 téhož zákona, neboť pod toto ustanovení nelze podřadit jakoukoliv výdělečnou činnost. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2017, čj. 6 Azs 221/2017-24) Prejudikatura: č. 3134/2014 Sb. NSS. Věc: Aviram H. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobce. Dne 11. 5. 2016 provedli pracovníci oblastního inspektorátu práce hl. m. Prahy kontrolu ve stánku s rychlým občerstvením, při níž bylo zjištěno, že žalobce zde vykonával pracovní činnost, a to přípravu potravin. Pracovníci oblastního inspektorátu práce následně přivolali policejní hlídku, která lustrací zjistila, že žalobci nebylo vydáno povolení k zaměstnání na území ČR. Žalobce disponoval pouze cestovním dokladem Izraele. Policie ČR, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie, oddělení pobytové kontroly, pátrání a eskort (dále „krajské ředitelství Policie“), zahájilo se žalobcem řízení ve věci správního vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců. Rozhodnutím ze dne 6. 9. 2016 uložilo žalobci správní vyhoštění na dobu jednoho roku dle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců, neboť žalobce pobýval na území České republiky v období od 15. 4. 2016 do 11. 5. 2016 bez víza, ač k tomu nebyl oprávněn, a neměl ani oprávnění k pobytu. Žalobce přicestoval na území ČR dne 11. 4. 2016, ode dne 14. 4. 2016 byl zapsán jako jednatel společnosti GITTENS s. r. o. Od tohoto data byl žalobcův pobyt považován za pobyt za účelem výdělečné činnosti. Nesplnil proto podmínky bezvízového styku stanovené v Dohodě. Žalobce podal proti rozhodnutí krajského ředitelství Policie odvolání, které žalovaný dne 7. 3. 2017 zamítl. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 18. 5. 2017, čj. 4 A 31/2017-40, zamítl žalobu proti napadenému rozhodnutí žalovaného. Na základě zjištěného skutkového stavu městský soud považoval za prokázané, že žalobce na území ČR nepobýval za podmínek bezvízového styku stanovených v Dohodě. Dle článků 1 a 2 Dohody je bezvízový styk umožněn pouze v případě, že pobyt neslouží k výdělečné činnosti. Městský soud potvrdil závěr správních orgánů, že žalobcův pobyt poté, co se stal jednatelem společnosti GITTENS, byl pobytem za účelem výdělečné činnosti. Podle § 178b odst. 1 zákona o pobytu cizinců se za zaměstnání pro účely tohoto zákona považuje rovněž plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost, nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo. Žalobce po vstupu na území ČR realizoval výdělečnou činnost a bylo nepochybné, že na území za tímto účelem vstoupil. Při vstupu na území ČR si musel být vědom, že bude zapsán jako jednatel společnosti GITTENS, že jako jednatel této společnosti bude jednat o pronájmu trhového místa a toto trhové místo převezme a bude je provozovat. Za těchto podmínek lze tedy konstatovat, že na území vstoupil za účelem výdělečné činnosti, a v tom případě měl mít pro vstup vízum. Neměl-li toto vízum, dopustil se porušení zákona o pobytu cizinců, a byly tak naplněny podmínky pro správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 tohoto zákona. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. Neztotožnil se se závěrem soudu, že se nacházel na území ČR v rozporu s mezinárodními dohodami, ani s výkladem čl. 1 Dohody. Stěžovatel nezpochybňoval, že byl v době kontroly jednatelem společnosti GITTENS, nicméně podle výkladu správních orgánů a městského soudu by jakýkoliv jednatel „české společnosti“, občan Izraele, byl již z pozice své funkce vždy vyloučen z možnosti využití bezvízového styku podle Dohody. Takový výklad by byl dle stěžovatele nelogický, nezákonný a omezující základní lidská práva stěžovatele. Osoba se může stát jednatelem společnosti, aniž by kdy byla v ČR, a přesto by byla již předem omezena z aplikace bezvízového styku, byť by do ČR přijela jako turista. Podle zaujatého výkladu by jednatel nemohl jet do ČR nikdy jako turista. Stejně tak i při neformálním setkání podnikatelů, kde jsou nezávazně projednávány aspekty podnikání (a předběžně uzavírány smlouvy), by muselo být vždy žádáno o příslušné vízum, třeba i jen na dva dny. Vyloučení stěžovatele z využití bezvízového styku dle Dohody opírají správní orgány a soud i o podpis nájemní smlouvy. Dále stěžovatel namítal, že se soud ani žalovaný nevypořádaly s pojmem Dohody „účel pobytu, který neslouží k výdělečné činnosti“. Podle stěžovatele je smyslem předmětné úpravy zamezit přímé výdělečné činnosti fyzické osobě, a to jejímu zaměstnání. Z ničeho však nevyplývá, že smyslem úpravy je zabránit jednateli určité společnosti využití článku 1 Dohody. Takový záměr by byl nedůvodný a zbytečný. Kromě toho správní orgány ani městský soud nehodnotily vůbec „výdělečnost“ ani v případě stěžovatele. Každý jednatel je v tomto postavení po celou dobu své funkce, ať je společnost aktivní, či nikoliv. Nelze tedy připustit paušalizující výklad správních orgánů a soudu, který vzbuzuje nejistotu a činí rozdíly mezi lidmi v přístupu k bezvízovému styku. Napadený rozsudek obsahuje extenzivní výklad Dohody, aniž by uceleně vykládal články 1 a 2 této Dohody. Na základě pouhé evidence v obchodním rejstříku a uzavřené nájemní smlouvy nelze tvrdit, že účelem pobytu stěžovatele byla výdělečná činnost (tím méně výdělečná činnost jeho osoby). Smlouva by klidně mohla být podepsána i v Izraeli mezi nepřítomnými (korespondenčně). Stěžovatel se táže, zda by bylo v pořádku, pokud by si „odskočil“ smlouvu podepsat např. do Rakouska a vrátil se do ČR. Nelze souhlasit, že by fyzická osoba, jednatel, neměla možnost během bezvízového pobytu podepsat provozně technickou smlouvu, ze které sama osobně přímo žádný výdělek nemá. Nelze ani bez pochyb tvrdit, že stěžovatel měl tento záměr již při vstupu na území ČR. Jeho jednání nespadá pod negativní podmínku bezvízového styku dle Dohody. Stěžovatel považoval výklad městského soudu za nezákonný a přepjatě formalistický, v důsledku čehož byla nesprávně aplikována skutková podstata obsažená v § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel měl taktéž za to, že ve správním řízení nebylo prokázáno, že by porušil podmínky bezvízového styku dle Dohody, neboť v řízení nebyly provedeny žádné důkazy a spis neobsahuje podklady, které by vyvrátily, že cesta stěžovatele do ČR byla turistickou návštěvou. Správní orgány nezjistily nic jiného, než že se stěžovatel stal jednatelem společnosti s ručením omezeným. Naopak uvedly, že nebylo zjištěno, že stěžovatel vykonával dne 11. 5. 2016 pracovní činnost ve stánku s občerstvením. Sám správní orgán tak zkonstatoval, že pobyt stěžovatele nebyl za účelem výdělečné činnosti. Byť výkon závislé činnosti by patrně mohl být důvodem právní úpravy obsažené v Dohodě. Napadené rozhodnutí i rozsudek jsou tudíž nepřezkoumatelné a nesrozumitelné, když porušení Dohody dovozují pouze z postavení jednatele. Nikde není prokázána reálná výdělečná činnost v době čerpání bezvízového styku a soud i správní orgány se spokojily pouze s výpisem z obchodného rejstříku. Kromě toho vstup do funkce jednatele sama o sobě není výdělečnou činností a nebyla ani zjištěna žádná odměna stěžovatele za její výkon. Jelikož u stěžovatele nebyl zjištěn žádný výdělek, nemohl vykonávat reálnou výdělečnou činnost. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (…) [24] Podstatou sporu je otázka, zda se stěžovatel nacházel na území ČR v rozporu s Dohodou, a nevztahoval se na něj tudíž v rozhodné době bezvízový styk, a zda mají v tomto rozsahu závěry správních orgánů a soudu oporu ve zjištěném skutkovém stavu. [25] Článek 1 Dohody stanoví, že „[s]tátní příslušníci České republiky a Státu Izrael, držitelé platných národních cestovních pasů, mohou vstupovat na území státu druhé smluvní strany za účelem pobytu, který neslouží výdělečné činnosti, a pobývat tam nejdéle 90 dnů bez víza“. Dle článku 2 Dohody „[s]tátní příslušníci České republiky a Státu Izrael, kteří vstupují na území státu druhé smluvní strany za účelem výdělečné činnosti nebo tam hodlají pobývat déle než 90 dnů, si musí předem opatřit vízum na diplomatické misi nebo konzulárním úřadu tohoto státu“. [26] Podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců „[p]olicie vydá rozhodnutí o vyhoštění cizince, který pobývá na území přechodně, s dobou, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie, a zařadí cizince do informačního systému smluvních států, až na 5 let, je-li cizinec na území zaměstnán bez oprávnění k pobytu anebo povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, nebo na území provozuje dani podléhající výdělečnou činnost bez oprávnění podle zvláštního právního předpisu anebo bez povolení k zaměstnání cizince zaměstnal nebo takové zaměstnání cizinci zprostředkoval.“ Dle odst. 1 písm. c) bodu 2 téhož ustanovení „[p]olicie vydá rozhodnutí o správním vyhoštění […] až na 3 roky, pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn, nebo bez platného oprávnění k pobytu“. [27] Stěžovatel přicestoval na území ČR dne 11. 4. 2016 bez víza. Dne 14. 4. 2016 se stal jednatelem společnosti GITTENS. Následně uzavřel jménem této společnosti smlouvu o nájmu prodejního stánku s občerstvením (27. 4. 2016) a tento stánek dle předávacího protokolu za společnost i převzal (1. 5. 2016). U téhož stánku byl dne 11. 5. 2016 kontrolován pracovníky oblastního inspektorátu práce pro hl. m. Prahu, kteří následně přivolali hlídku cizinecké policie. [28] Správní orgány nepovažovaly za prokázané, že dne 11. 5. 2016 vykonával stěžovatel u stánku s občerstvením pracovní činnost. Nicméně na základě shora uvedených skutečností uzavřely, že stěžovatel jednoznačně vykonával z pozice jednatele výdělečnou činnost, nemohl tedy využít bezvízového styku dle Dohody, na území ČR se nacházel neoprávněně bez víza a naplnil tím skutkovou podstatu dle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců. S těmito závěry se ztotožnil městský soud a Nejvyšší správní soud jim rovněž přisvědčil. [29] Nejvyšší správní soud nepovažuje za rozporné závěry, že stěžovatel nevykonával dne 11. 5. 2016 na stánku s občerstvením pracovní činnost a zároveň během svého pobytu v období od 15. 4. 2016 do 11. 5. 2016 vykonával výdělečnou činnost jako jednatel společnosti GITTENS. Správní orgány netvrdily, jak se snaží naznačit stěžovatel, že mu nebylo prokázáno provozování výdělečné činnosti ve smyslu Dohody. Pouze se jim nepodařilo jednoznačně doložit, že výdělečná činnost spočívala též v provádění pracovní činnosti na stánku s občerstvením. To, že stěžovatel nevykonával práci, již by bylo možné zařadit pod skutkovou podstatu podle § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, ovšem neznamená, že v rozhodné době neprovozoval jinou výdělečnou činnost, kterou pod citované ustanovení nelze podřadit. [30] Ustanovení § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců dopadá na výkon práce ve smyslu zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. V souladu s tím je třeba vykládat i § 178b zákona o pobytu cizinců, podle něhož se za zaměstnání považuje i „plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby zajišťovaných společníkem, statutárním orgánem nebo členem statutárního nebo jiného orgánu obchodní společnosti pro obchodní společnost nebo členem družstva nebo členem statutárního nebo jiného orgánu družstva pro družstvo“. Totožné pravidlo obsahuje § 89 odst. 2 zákona o zaměstnanosti. Za plnění úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby podle těchto ustanovení je třeba pokládat takovou činnost, která spočívá ve výkonu pracovní činnosti, která by za běžných okolností byla vykonávána jako zaměstnání a naplňovala znaky závislé práce dle § 2 odst. 1 zákoníku práce z roku 2006. Nespadá sem samotný výkon jednatelského oprávnění spočívající v jednání za společnost, jejím obchodním vedení a přijímaní strategických rozhodnutí. Smyslem § 89 zákona o zaměstnanosti je totiž „zamezit obcházení zákona, tj. zamezit cizincům, aby prostřednictvím těchto forem činností (plněním úkolů vyplývajících z předmětu činnosti právnické osoby) vykonávali práce bez povolení k zaměstnání“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, čj. 9 Ads 1/2014-47, č. 3134/2014 Sb. NSS). Obdobným způsobem se k výkladu předmětných ustanovení Nejvyšší správní soud vyjádřil i v dalších rozhodnutích (rozsudek ze dne 18. 7. 2013, čj. 9 As 30/2013-28, ze dne 23. 3. 2017, čj. 9 Azs 307/2016-26, či ze dne 22. 5. 2014, čj. 10 Azs 26/2014-37). Jinými slovy § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců se použije na situace, kdy je cizinec povinen mít k výkonu pracovní činnosti povolení podle zákona o zaměstnanosti. [31] Dále citované ustanovení dopadá na cizince, kteří v ČR provozují dani podléhající výdělečnou činnost bez příslušného oprávnění podle zvláštního právního předpisu [zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon)]. Nemůže se tudíž týkat cizince, který vykonává podnikatelskou činnost prostřednictvím právnické osoby disponující příslušným povolením k podnikání podle zvláštního zákona. [32] Jestliže tedy správní orgány ani městský soud nepovažovaly za splněné podmínky pro uložení správního vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, nijak tím nevyvrátily své závěry, že stěžovatel vykonával výdělečnou činnost. Pouze konstatovaly, že nevykonával některou z forem výdělečné činnosti, na které se citované ustanovení vztahuje. [33] Městský soud sice nepřípadně odkázal na § 178b zákona o pobytu cizinců, nicméně z odůvodnění napadeného rozsudku lze jednoznačně dovodit stejné závěry, jaké nyní učinil i Nejvyšší správní soud. Tedy že za výdělečnou činnost nelze považovat pouze závislou práci (resp. pracovní činnost), a správní orgány tudíž mohly učinit závěr o výdělečném účelu pobytu stěžovatele, byť se jim nepodařilo prokázat, že dne 11. 5. 2015 sám pracoval ve stánku s občerstvením. [34] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem, že porušení podmínek bezvízového styku dle Dohody nemůže být dovozováno pouze z existence jednatelského oprávnění cizince ve společnosti dle výpisu z obchodního rejstříku. Pokud by takový cizinec přicestoval do ČR výhradně za turistickým účelem a během svého pobytu žádným způsobem nevykovával funkci jednatele, jistě by nebylo možné uzavřít, že se na území ČR nacházel neoprávněně bez víza, neboť toliko z titulu zápisu jeho osoby jako jednatele obchodní společnosti by nebyl oprávněn využít výhody bezvízového styku. Takový výklad by byl neudržitelný. Ani správní orgány ani městský soud ovšem v daném případě žádné takové závěry nezaujaly. [35] Správní orgány i městský soud vycházely z toho, že stěžovatel se během pobytu na území ČR stal jednatelem obchodní korporace GITTENS a tuto svou funkci zároveň vykonával, když za ni uzavřel smlouvu a převzal stánek s občerstvením. Prostřednictvím takového jednání totiž měla dotčená společnost vykonávat svou podnikatelskou činnost v souladu s předmětem podnikání zapsaným v obchodním rejstříku. Není tudíž pravdou, že závěry o výkonu výdělečné činnosti založily správní orgány toliko na existenci funkce stěžovatele jako jednatele obchodní společnosti dle výpisu z obchodního rejstříku. [36] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s městským soudem, že ve správním řízení bylo prokázáno, že stěžovatel během svého pobytu vykonával výdělečnou činnost. Z ničeho neplyne, že výdělečnou činností podle Dohody je třeba rozumět pouze výkon závislé práce, jak naznačuje stěžovatel. Jinak by musel být užit zcela jiný pojem, např. „výkon zaměstnání“ či „výkon pracovní činnosti“ apod. Stěžovatel ani netvrdí, na základě čeho se domnívá, že pod pojmem „výdělečná činnost“ je třeba rozumět pouze výkon závislé práce, přičemž ani podle obecného jazykového významu, ani podle zákonů dopadajících na pobyt cizinců a jejich práci na území ČR nelze výdělečnou činnost chápat jako závislou práci, nýbrž jako pojem mnohem širší. [37] Optikou zákona o pobytu cizinců je třeba rozumět pod výdělečnou činností jak práci vykonávanou v postavení zaměstnance, tak samostatnou výdělečnou činnost. Faktický výkon funkce jednatele obchodní korporace založené za účelem podnikání nepochybně představuje určitou formu výkonu samostatné výdělečné činnosti. Z povahy věci je totiž jakékoliv jednání obchodní korporace (která má živnostenské oprávnění) související s předmětem jejího podnikání nutno považovat za činnost výdělečnou. Zde pak není rozhodné, zda z některé konkrétní činnosti přímo plyne korporaci (či jejímu jednateli) zisk, resp. výdělek. Podstatné je, že taková činnost ke generování zisku směřuje. Pokud je cizinci uděleno pobytové oprávnění za účelem podnikání prostřednictvím obchodní korporace z pozice funkce jednatele, je třeba, aby cizinec tuto funkci skutečně fakticky vykonával, jinak by neplnil účel pobytu a mohlo by mu být pobytové oprávnění odňato či neprodlouženo (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011, čj. 7 As 82/2011-81, ze dne 28. 5. 2014, čj. 4 As 165/2013-50, a ze dne 18. 9. 2014, čj. 7 Azs 144/2014-35). V tomto kontextu pak Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 3. 2017, čj. 6 Azs 293/2016-29, konstatoval, že podnikatelská činnost není pouze taková činnost, která bezprostředně generuje zisk. Jedná se i o činnost, jejímž účelem je vytvoření zisku v budoucnu. V souladu s touto interpretací zákona o pobytu cizinců je třeba vyložit i ustanovení Dohody. Pro závěr o tom, že stěžovatel vykonával jako jednatel společnosti GITTENS výdělečnou činnost, tudíž nemusely správní orgány zjišťovat, zda stěžovatel sám osobně získal bezprostředně v souvislosti s výkonem funkce jednatele nějakou odměnu, resp. si provedeným jednáním něco přímo vydělal. Podstatné je, že činnost obchodní korporace, za níž stěžovatel jednal, mířila k vytvoření zisku, třebaže až v budoucnu. Je nepochybné, že provozováním stánku s občerstvením, který si společnost GITTENS prostřednictvím jednání stěžovatele zajistila, má být vytvořen zisk této společnosti. Odměna či výdělek samotného stěžovatele zde není rozhodující. [38] S ohledem na shora uvedené nemůže Nejvyšší správní soud souhlasit ani s tím, že bezvízový styk dle Dohody by mohl cizinec, jednatel obchodní korporace, využít i za účelem pobytu, v jehož průběhu by jako jednatel předběžně dojednával za obchodní korporaci uzavření smluv, spolupráci s obchodními partnery či jiné, byť i nezávazné, aspekty podnikání. I v takovém případě by se zřejmě jednalo o činnost směřující k vytvoření zisku v budoucnu. Jestliže Nejvyšší správní soud připustil, že i takovými aktivitami lze doložit plnění účelu pobytového oprávnění, které bylo cizinci uděleno za účelem podnikání, pak při výkladu zákona o pobytu cizinců nelze v jiné situaci (uložení správního vyhoštění za nelegální pobyt cizince na území ČR) připustit, že podnikatelskou, a tedy i výdělečnou, činností není aktivita, z níž přímo cizinci neplyne zisk či jiná odměna. [39] Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší posuzovat, zda by bylo v pořádku, pokud by si stěžovatel „odskočil“ podepsat smlouvu např. do Rakouska a vrátil se do ČR. V daném případě se tak nestalo. Stěžovatel přicestoval do ČR bez víza, během několika dní se stal jednatelem společnosti GITTENS a v průběhu téhož pobytu za ni jednal, podepsal smlouvu a převzal k provozování stánek s občerstvením, čímž vykonával za společnost její výdělečnou činnost. Není podstatné, že nájemní smlouvu mohl podepsat i v Izraeli. Jelikož ji jako jednatel podepsal na území ČR (jakož i předávací protokol), nemohl požívat výhod bezvízového styku dle Dohody, a byl povinen mít za účelem svého pobytu příslušné pobytové oprávnění. Pokud namítá, že nelze dovozovat jeho úmysl k provozování výdělečné činnosti již při vstupu na území ČR, pak Nejvyšší správní soud podotýká, že správní orgány vytýkaly stěžovateli neoprávněný pobyt až od doby, kdy se stal jednatelem obchodní korporace a tuto funkci začal prokazatelně vykonávat. [40] Nejvyšší správní soud uzavírá, že z popsaných, a ve správním řízení doložených, skutečností (uzavření smlouvy a převzetí stánku z pozice jednatele) jednoznačně vyplývá, že stěžovatel během pobytu od 15. 4. 2016 do 11. 5. 2016 vykonával výdělečnou činnost (nemohlo se tedy jednat o turistickou návštěvu), a nebyl proto oprávněn pobývat na území ČR bez víza na základě Dohody. Jelikož příslušným pobytovým oprávněním nedisponoval, naplnil tím skutkovou podstatu dle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců. Závěry správních orgánů i městského soudu jsou v tomto směru správné. (…)

decision_1152.txt

k § 23 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 350/2005 Sb., č. 165/2006 Sb., č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 314/2015 Sb. Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, nevyžaduje v případech opakovaných žádostí provedení pohovoru podle § 23 tohoto zákona, ministerstvo však může pohovor provést, pokud je nezbytný ke zjištění stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Ve specifické situaci zranitelného žadatele, který na provedení pohovoru trvá a chce jím odstranit rozpory ve svých tvrzeních a pochybnosti o jeho věrohodnosti, je nezbytné k jeho osobní situaci přihlédnout a tento pohovor mu umožnit. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2017, čj. 6 Azs 66/2017-49) Prejudikatura: č. 933/2006 Sb. NSS a č. 2642/2012 Sb. NSS. Věc: Maureen B. N. (Kamerun) proti Ministerstvu vnitra, odboru azylové a migrační politiky, o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně podala v roce 2006 první žádost o mezinárodní ochranu z důvodu strachu o svůj život v případě návratu do vlasti, mj. z důvodu vystavení systematickému sexuálnímu násilí a otroctví. Dne 3. 7. 2014 podala druhou žádost o udělení mezinárodní ochrany dle § 10a odst. 1 písm. e) zákona o azylu, kterou žalovaný v rozhodnutí ze dne 15. 2. 2016 označil za nepřípustnou a řízení o této žádosti zastavil. Žalobkyně proti tomuto rozhodnutí podala žalobu u Krajského soudu v Hradci Králové, v níž namítala, že uvedla nové skutečnosti, které nebyly bez jejího zavinění předmětem zkoumání v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany (konkrétně, že její sestra a matka byly v roce 2013 v Kamerunu zavražděny, a dále že osoba, která ji zajistila cestu do Evropy, ji vyhrožuje a požaduje splacení dlužné částky). Žalobkyně žádala o provedení pohovoru za účelem objasnění nových skutečností, správní orgán však žádost nezohlednil a řízení zastavil. Žalobkyně namítla, že žalovaný se měl její žádostí zabývat meritorně ve vztahu k doplňkové ochraně, a to z hlediska aktuálních informací o zemi původu. Krajský soud rozsudkem ze dne 24. 1. 2017, čj. 43 Az 13/2016-52, žalobu zamítl, neboť shledal, že žalobkyně ve své poslední žádosti o azyl ze dne 3. 7. 2014 neuvedla žádné nové skutečnosti, které by mohly vést k závěru, že jsou novými pro hodnocení toho, zda byla vystavena v zemi původu azylově relevantnímu pronásledování. Krajský soud uzavřel, že argumentace správního orgánu ohledně jím pořízených podkladů o situaci v Kamerunu je správná a neshledal žádnou vadu řízení ani nezákonnost. Krajský soud ve shodě s názorem žalovaného rovněž neshledal, že by žalobkyni v případě návratu do země původu hrozilo nebezpečí vážné újmy dle § 14a zákona o azylu. Žalobkyně (stěžovatelka) následně podala kasační stížnost, v níž uvedla, že novou žádost opírala částečně o skutečnosti uvedené v první žádosti (strach o svůj život) a částečně o nové skutečnosti – informace o pokračujícím násilí v její domovské vesnici, následkem kterého v roce 2013 zemřely její dvě sestry a matka, a zároveň pronásledování ze strany převaděčů, jež započalo až po jejím opuštění azylového pobytového zařízení 2007, kdy ji převaděči začali pronásledovat kvůli splacení dluhů a vyhrožovat jí smrtí v případě nesplacení. Stěžovatelka uvedla, že se v případě návratu do vlasti obává toho, že nebude před těmito převaděči ani dalšími osobami páchajícími násilí v její domovské oblasti nijak chráněna. Ochrana obyvatelstva, vynucování zákona ani respekt před právními normami totiž v její zemi nefunguje, a těmto hrozbám by byla nucena čelit sama. Stěžovatelka namítala, že správní orgán i krajský soud došly k jednoznačnému závěru, že poskytnuté informace jsou nedůvěryhodné, aniž by stěžovatelku vyzvaly k odstranění těchto rozporů, nebo vyhověly její žádosti o provedení ústního pohovoru. Stěžovatelka proto namítala porušení § 50 odst. 2, 3 a 4 s. ř. s. ve spojení s § 3 téhož zákona. Stejně tak namítala porušení § 23 odst. 1 zákona o azylu, jež opravňuje správní orgán neprovést pohovor pouze v případě, kdy lze řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavit z důvodu nepřípustnosti žádosti, není-li pohovor nezbytný ke zjištění podkladů pro vydání rozhodnutí. Pokud skutkový stav byl podle správního orgánu zjištěn natolik neuspokojivě, že se v zásadě nedalo opřít o žádné informace poskytnuté stěžovatelkou, protože je správní orgán považoval za nedůvěryhodné, jistě bylo nutné pohovor právě k odstranění pochybnosti o důvěryhodnosti provést. Stěžovatelka se zásadně neztotožnila s právním názorem, že v jejím případě byly naplněny podmínky zastavení řízení z důvodu opakované žádosti, protože nové důvody v žádosti prokazatelně uvedla, přičemž v obou případech se jednalo o důvody, které nemohla uvést v původní žádosti z roku 2006, neboť nastaly až po pravomocném ukončení tohoto řízení. Správní orgán tedy měl povinnost se těmito tvrzeními zabývat. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka v řízení nesdělila takové skutečnosti, které by odporovaly užití § 25 písm. i) ve vztahu k § 10a písm. e) zákona o azylu. Žalovaný se zabýval tvrzenými skutečnostmi (vraždy rodinných příslušníků, výhružky v souvislosti s dluhy) a rovněž se zabýval lékařskými zprávami týkajícími se psychického stavu stěžovatelky. Pokud se jedná o údajně nové skutečnosti (výhružky, nucení k prostituci), tyto mohla stěžovatelka uvést již v předchozím řízení. Navíc zmiňované skutečnosti ohledně spáchaných vražd s ohledem na podstatné rozpory v jednotlivých výpovědích působí nevěrohodně a účelově stejně jako její vysvětlení, z jakého důvodu novou skutečnost nesdělila v předchozím řízení. V tomto typu řízení není třeba podrobněji rozpory ve výpovědích objasňovat, neboť se nejedná o vydání meritorního rozhodnutí. Stěžovatelka v podané žádosti ze dne 3. 7. 2014 výslovně sdělila, že „důvody jsou stejné, jako jsem uváděla minule“. Správní orgán neshledal, že by stěžovatelce v případě návratu do země původu hrozilo nebezpečí vážné újmy dle § 14a zákona o azylu, nadto se jednalo o rozhodnutí procesní povahy. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Hradci králové a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (…) [16] Ze správního spisu vyplývá následující. Stěžovatelka poprvé požádala o mezinárodní ochranu dne 19. 7. 2006, přičemž uvedla, že má tři sestry. Do protokolu o pohovoru k žádosti o mezinárodní ochranu ze dne 20. 9. 2006 stěžovatelka uvedla, že její matka zemřela před 12 roky. Stěžovatelka vycestovala z vlasti z obavy o svůj život, měla se podrobit obřízce, což odmítla, protože v dané souvislosti přišly o život její dvě sestry. Pokud by se zákroku nepodrobila, vesničané by ji zabili. Stěžovatelka uvedla, že byla opakovaně znásilněna a mučena jako otrok. Správní orgán vyhodnotil výpovědi stěžovatelky jako nevěrohodné, mezinárodní ochrana jí udělena nebyla a rozhodnutí ze dne 16. 1. 2007 nabylo právní moci dne 29. 1. 2007. Dne 9. 6. 2014 bylo vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky v délce trvání dva roky. Stěžovatelka dne 30. 6. 2014 učinila prohlášení o mezinárodní ochraně. Uvedla, že její matka zemřela v dubnu 2013, její sestry v roce 2000, 2001, 2004, a dvě v dubnu 2013. K otázce, kdy a z jakého důvodu opustila vlast, stěžovatelka uvedla: „[Dne] 12. 7. 2006. Důvody jsou stejné, jako jsem uváděla minule, jde o strach z obřízky, strach ze smrti, když rodiče zemřeli, odvlekli mě jako otrokyni.“ K otázce, z jakých důvodů žádá o udělení mezinárodní ochrany, uvedla: „Důvody proč žádám o azyl jsou stejné, jako jsem uváděla v minulém řízení, jde o to, že mi měla být udělaná obřízka, což jsem nechtěla podstoupit. Navíc osoba, která mi zařídila cestu do České republiky, po mě chce 75 000 dolarů. […] Než jsem odjela, řekla mi tato osoba, že zde budu pracovat a z toho, co vydělám, budu tuto částku splácet. To mi bylo řečeno ještě v Kamerunu, ale nyní to stále opakuje, občas mi posílá e-maily.“ Na dotaz, proč tuto skutečnost neuvedla již v minulém řízení, odpověděla, že byla vystrašená a bála se, že ji zabije. Dále sdělila, že neví, proč v minulé žádosti o mezinárodní ochranu neuvedla dvě sestry, které zemřely s matkou v dubnu 2013. V případě návratu do vlasti se obává toho, že by ji zabili. Zástupkyně stěžovatelky požádala přípisem ze dne 7. 8. 2014 o provedení pohovoru v řízení o mezinárodní ochraně z důvodu, že stěžovatelka se domnívá, že pohovor je v jejím případě nezbytný ke zjištění podkladů pro vydání rozhodnutí, neboť dva nové důvody nemohla uvést během předchozího řízení o udělení mezinárodní ochrany. Přípisem ze dne 23. 10. 2014 stěžovatelka prostřednictvím zástupkyně zaslala vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí, v němž opakovaně požádala o provedení pohovoru za účelem zjištění podkladů pro vydání rozhodnutí. Z protokolu o seznámení se s podklady rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany ze dne 13. 11. 2015 vyplývá, že stěžovatelka k dotazu, zda chce uvést nějaké skutečnosti nebo nové informace, které by měl vzít správní orgán v úvahu při posouzení žádosti, odpověděla, že její právní zástupkyně nahlédne do spisu a poté se vyjádří. Ve vyjádření ze dne 18. 12. 2015 k podkladům pro vydání rozhodnutí stěžovatelka doplnila některé informace o situaci v zemi původu, navrhla provést uvedené zprávy jako důkazy, a to zejména k možnosti udělit doplňkovou ochranu. Stěžovatelka se podle vyjádření domnívá, že by jí v případě návratu hrozilo nebezpečí vážné újmy. Žalovaný rozhodl dne 15. 2. 2016. Z psychologické zprávy ze dne 20. 10. 2014 vyplývá, že stěžovatelka prožila dlouhotrvající stres a traumata, a vzhledem k tomu, že je velmi stresovaná při pohovorech, se může jevit jako málo důvěryhodná. [17] V návaznosti na prohlášení o mezinárodní ochraně ze dne 30. 6. 2014 stěžovatelka podala dne 3. 7. 2014 v pořadí druhou žádost o udělení mezinárodní ochrany. Podle přechodných ustanovení zákona č. 314/2015 Sb., kterým byl s účinností od 18. 12. 2015 novelizován mimo jiné i zákon o azylu, řízení podle zákona č. 325/1999 Sb. zahájené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a k tomuto dni neskončené se dokončí a práva a povinnosti s ním související se posuzují podle zákona č. 325/1999 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak. [18] Podle § 11a odst. 1 zákona o azylu, „[p]odal-li cizinec opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany, ministerstvo nejprve posoudí přípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany, a to, zda uvedl nebo se objevily nové skutečnosti nebo zjištění, které a) nebyly bez vlastního zavinění cizince předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení a b) svědčí o tom, že by cizinec mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a.“ [19] Institut opakované žádosti neslouží k upřesňování či skutkovému doplňování předchozí žádosti. Jeho hlavním účelem je postihnout případy, kdy se objeví takové závažné skutečnosti, které by mohly azylově relevantním způsobem ovlivnit postavení žadatele a které nemohl uplatnit vlastní vinou během předchozího řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, čj. 9 Azs 5/2009-6). Institutem opakované žádosti se zabýval i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 6. 3. 2012, čj. 3 Azs 6/2011-96, č. 2642/2012 Sb. NSS, v němž konstatoval následující: „Správní orgán je povinen v řízení o opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany zkoumat v souladu s § 10a písm. e) zákona o azylu zda žadatel neuvedl nové skutečnosti nebo zjištění týkající se důvodů pro udělení azylu nebo důvodů pro udělení doplňkové ochrany, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně skončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany. Přípustnost opakované žádosti je tak třeba posuzovat z pohledu možných nových skutečností a zjištění pro udělení jak azylu, tak udělení doplňkové ochrany. Obsahuje-li opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany takové nové skutečnosti nebo zjištění, je správní orgán povinen hodnotit takovou žádost jako přípustnou a meritorně o ní rozhodnout. V opačném případě řízení o nepřípustné žádosti podle § 25 písm. i) zákona o azylu zastaví.“ V citovaném usnesení posuzoval rozšířený senát případ zastavení opakované žádosti o mezinárodní ochranu, kdy se žalovaný v rozhodnutí vůbec nezabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky pro udělení doplňkové ochrany. Rozšířený senát v odůvodnění dále konstatoval: „Přitom i opakovaná žádost, která formálně neuvádí nové skutečnosti či zjištění pro udělení azylu ani doplňkové ochrany, nemůže být podle názoru rozšířeného senátu považována za žádost shodnou, a tudíž nepřípustnou, jestliže se od předcházejícího pravomocného rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany zásadním způsobem změnila situace v zemi původu a tato změna by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Odůvodnění správního rozhodnutí o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany proto musí vždy obsahovat zdůvodněný závěr správního orgánu o tom, že 1) žadatel v opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany neuvádí žádné nové skutečnosti či zjištění relevantní z hlediska azylu nebo doplňkové ochrany, resp. 2) pokud takové skutečnosti či zjištění uvádí, pak pouze takové, které mohl uplatnit již v předchozí žádosti, a 3) že nedošlo k takové zásadní změně situace v zemi původu, která by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Správnost těchto závěrů správního orgánu podléhá v plném rozsahu kognici správních soudů v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o zastavení řízení pro nepřípustnost opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany.“ (srov. body [18]-[19]) [20] Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaný provedl srovnání důvodů současné žádosti o mezinárodní ochranu s tvrzeními učiněnými v rámci předchozího řízení. Žalovaný konstatoval, že stěžovatelka uvádí stejné motivy odchodu jako v případě první žádosti, tj. obavu z ženské obřízky, kterou nechtěla podstoupit. K tvrzené skutečnosti, že osoba, která jí zařídila cestu do Evropy, požaduje po stěžovatelce 75 000 USD a převaděči ji kontaktovali v pobytovém středisku, přičemž byla následně nucena k prostituci, žalovaný konstatoval, že tato skutečnost byla stěžovatelce objektivně známá již v průběhu řízení o předchozí žádosti a stěžovatelka měla povinnost uvést ji za účelem jejího posouzení již tehdy. Dále žalovaný uvedl, že stěžovatelka byla s osobou převaděče v kontaktu již od svého odjezdu z Kamerunu, a nicméně od dubna 2014 ji tato osoba již nekontaktovala. Žalovaný konstatoval, že tvrzené výhružky nepůsobí věrohodně. Co se týče další skutečnosti, a to že matka a dvě sestry zemřely v dubnu 2013 v důsledku náboženského konfliktu, žalovaný toto považoval za naprosto nevěrohodné, s ohledem na skutečnosti zmíněné v předešlém řízení (pouze tři sestry na rozdíl od současného tvrzení, že jich měla pět; matka měla zemřít podle sdělení z roku 2006 před 12 lety). Podle žalovaného stěžovatelka uvedené rozpory v žádostech věrohodně nevysvětlila, žalovaný proto označil údajné nové skutečnosti za zcela účelová tvrzení. Krajský soud z obsahu správního spisu zjistil, že žalovaný provedl toto porovnání jednotlivých tvrzení a ztotožnil se s jeho závěry, že stěžovatelka neuvedla žádné nové skutečnosti pro hodnocení toho, zda byla v zemi původu vystavena azylově relevantnímu pronásledování. [21] Stěžovatelka se s tímto právním posouzením neztotožňuje a v kasační stížnosti tvrdí, že nové důvody v žádosti prokazatelně uvedla. Nejvyšší správní soud neshledává tuto námitku důvodnou, a to z následujících důvodů. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se žalovaným v tom, že strach z obřízky je skutečností, kterou stěžovatelka uvedla již v předchozím řízení o mezinárodní ochraně. Tvrzení o vyhrůžkách ze strany převaděčů vyhodnotil žalovaný jako skutečnost, kterou měla stěžovatelka možnost uvést již v předchozím řízení o mezinárodní ochraně. Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že v rámci pohovoru k žádosti o mezinárodní ochranu v roce 2006 stěžovatelka podrobně popsala cestu do Evropy za pomoci charity, která jí měla podle jejího tvrzení cestu do Evropy hradit. Stěžovatelka pobytové středisko svévolně opustila dne 9. 12. 2006. Rozhodnutí ve věci předchozí mezinárodní ochrany bylo vydáno dne 16. 1. 2007. Do žádosti o udělení mezinárodní ochrany dne 3. 7. 2014 stěžovatelka k dotazu, kdy se dozvěděla, že má zaplatit částku 75 000 USD, uvedla, že než odjela, tato osoba jí řekla, že bude pracovat a z toho, co vydělá, bude tuto částku splácet. To jí bylo řečeno ještě v Kamerunu. Ve vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí ze dne 23. 10. 2014 uvedla, že byla převaděči zkontaktována v pobytovém středisku, kteří ji odvezli do místnosti, kde se dozvěděla, že bude pracovat jako prostitutka. V žalobě uvedla, že v prosinci 2006 byla nucena opustit pobytové středisko a byla nucena k prostituci, vzhledem k tomu, že to odmítla, tlak na ni se stupňoval. V kasační stížnosti tvrdí, že pronásledování převaděči začalo až po jejím opuštění pobytového střediska v roce 2007. Nejvyšší správní soud k tomu konstatuje, že pokud stěžovatelku převaděči kontaktovali v pobytovém středisku, měla možnost tuto skutečnost uplatnit v předchozím řízení o mezinárodní ochraně, neboť v době jejího svévolného opuštění střediska ještě nebylo vydáno rozhodnutí ve věci první žádosti. Stěžovatelka podle jejího tvrzení již před cestou do Evropy věděla, že převaděč od ní bude požadovat splacení částky, měla proto tuto skutečnost uvést v prvním řízení o mezinárodní ochraně. Pokud tyto skutečnosti neuvedla v řízení v roce 2006, nelze akceptovat zhojení neunesení břemena tvrzení podáním opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany v roce 2014 s tím, že tuto skutečnost v předchozím řízení neuvedla z důvodu obav o svůj život. Pokud byla ze strany převaděčů nucena k prostituci až následně po opuštění pobytového střediska, mohlo by se jednat o novou skutečnost, kterou nemohla v prvním řízení uvést. S ohledem na odlišné verze uváděné k této skutečnosti lze souhlasit se závěrem žalovaného, že toto tvrzení v kontextu zjištěných informací vyznívá nevěrohodně. V případě třetího důvodu, a to smrti dvou sester a matky, s ohledem na skutečnosti uváděné v prvním řízení o mezinárodní ochraně lze taktéž potvrdit závěry žalovaného o nevěrohodnosti těchto tvrzení. Nejvyšší správní soud má proto za to, že skutečnosti uváděné stěžovatelkou v opakované žádosti o mezinárodní ochranu nebyly novými skutečnostmi, které stěžovatelka nemohla uvést již v předchozím pravomocně ukončeném řízení, případně se jednalo o tvrzení nevěrohodné. [22] Stěžovatelka však tvrdí, že pokud žalovaný považoval její tvrzení za nedůvěryhodné, měl se pokusit tyto nesrovnalosti v souladu s § 23 odst. 1 zákona o azylu odstranit pomocí pohovoru. Stěžovatelka považuje za nezákonné odmítnutí provést pohovor se zranitelným žadatelem v případě, že tvrdí nové azylově relevantní skutečnosti. Stěžovatelka měla za to, že byl porušen čl. 23 odst. 1 zákona o azylu, neboť v jejím případě bylo nutné pohovor provést právě k odstranění pochybnosti o důvěryhodnosti jejího tvrzení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že judikatura doposud neřešila otázku neprovedení pohovoru ve smyslu § 23 odst. 1 zákona o azylu, a to nejen obecně, ale ani ve vztahu ke zranitelným osobám. Z odůvodnění napadeného rozsudku přitom neplyne jakékoliv vypořádání žalobní námitky neprovedení osobního pohovoru. Napadený rozsudek je z tohoto důvodu nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Vzhledem k absenci dostatečné judikatury se musel Nejvyšší správní soud zabývat otázkou povinnosti provést pohovor v řízení o opakované žádosti o mezinárodní ochranu. [23] Podle § 23 odst. 1 zákona o azylu: „Ministerstvo provede za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, pohovor se žadatelem o udělení mezinárodní ochrany. O provedeném pohovoru se sepisuje protokol. Protokol je zejména přepisem otázek ministerstva a odpovědí žadatele o udělení mezinárodní ochrany.“ Podle § 23 odst. 2: „Pohovor se neprovádí, a) pokud lze vydat rozhodnutí o udělení azylu, b) byla-li podána opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany; v takovém případě ministerstvo umožní sdělit důvody žádosti o udělení mezinárodní ochrany písemně nebo jiným vhodným způsobem, nebo c) jde-li o nezletilého žadatele o udělení mezinárodní ochrany s výjimkou nezletilé osoby bez doprovodu, není-li pohovor nezbytný ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.“ [24] Zákon o azylu nevyžaduje v případech opakovaných žádostí provedení pohovoru, pokud pohovor není nezbytný ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. V případě opakovaných žádostí má žadatel možnost písemně předložit tvrzené nové skutečnosti, dále může uvést důležité okolnosti případu již během poskytnutí údajů k podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany. [25] Co se evropské úpravy týče, směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2013/32/EU o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (tzv. „nová procedurální směrnice“), ze které vychází i zákon o azylu, upravuje v článku 40 tzv. následné žádosti a v článku 42 procesní pravidla, přičemž v čl. 42 odst. 2 se uvádí: „Členské státy mohou ve vnitrostátním právu stanovit pravidla pro předběžné posouzení podle článku 40. Tato pravidla mohou, mimo jiné: […] b) povolit, aby bylo provedeno předběžné posouzení pouze na základě písemného podání bez osobního pohovoru, s výjimkou případů uvedených v čl. 40 odst. 6. Tato pravidla nesmí znemožnit přístup žadatelů k novému řízení, ani vést k účinnému odepření nebo výraznému omezení tohoto přístupu.“ Nutno podotknout, že podle přechodných ustanovení se tato úprava použije na žádosti o mezinárodní ochranu podané po 20. 7. 2015. Předchozí směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka však obdobně v článku 34 upravovala u následných žádostí možnost předběžně tuto žádost posoudit pouze na základě písemného podání bez osobního pohovoru. Podle směrnice však tyto podmínky nesměly znemožnit přístup žadatelů o azyl k novému řízení, ani vést k účinnému odepření nebo výraznému omezení tohoto přístupu. [26] Z právní úpravy tedy neplyne, že by správní orgán musel u opakovaných žádostí provést se žadatelem pohovor. V rozsudku ze dne 9. 2. 2017, M, C-560/14, Sb. rozh., se Soudní dvůr Evropské unie zabýval otázkou práva být vyslechnut v rámci řízení o přiznání doplňkové ochrany ve vztahu k případu specifické irské vnitrostátní úpravy, kdy tato úprava stanovovala dvě samostatná řízení o mezinárodní ochraně a v návaznosti na to řízení o doplňkové ochraně. Soudní dvůr poukázal na to, že „právo být vyslechnut je nedílnou součástí dodržování práva na obhajobu, jež je obecnou zásadou unijního práva, povinnost dodržovat právo osob, kterým jsou určena rozhodnutí, která významně ovlivňují jejich zájmy, být vyslechnuty mají v zásadě správní orgány členských států, když přijímají opatření, která spadají do působnosti unijního práva, i v případě, že použitelná právní úprava výslovně takovou formalitu nestanoví“ (srov. bod 25). Dále však uvedl, že toto právo za okolností, které posuzoval, nevyžaduje, aby se nutně konal ústní pohovor v řízení o doplňkové ochraně (bod 27). Naznačil, že právo být vyslechnut zaručuje žadateli možnost vyjádřit stanovisko v průběhu správního řízení a důvody k tomu, aby příslušný orgán nepřijal nepříznivé rozhodnutí. Právo být vyslechnut tak nevyžaduje, aby byla žadateli poskytnuta možnost ústního pohovoru, pokud se může písemně ke všem skutečnostem vyjádřit. V některých případech však může být v důsledku zvláštních okolností nezbytné ústní pohovor zorganizovat. V bodu 51 Soudní dvůr konstatoval: „Ústní pohovor musí být zorganizován rovněž tehdy, když se vzhledem k osobní nebo celkové situaci, do které zapadá žádost o podpůrnou ochranu, zejména případné zvláštní zranitelnosti žadatele z důvodu například jeho věku, zdravotního stavu nebo z důvodu skutečnosti, že se stal obětí závažné formy násilí, ukáže, že je takový pohovor nezbytný k tomu, aby se žadatel úplně a uceleně vyjádřil ke skutečnostem, které mohou odůvodnit tuto žádost.“ Na tomto místě je však potřeba upozornit na to, že Soudní dvůr tyto závěry nečinil ve vztahu k posouzení opakovaných žádostí o mezinárodní ochranu, u kterých je možnost vynechání osobního pohovoru přímo upravena procedurální směrnicí. [27] Nejvyšší správní soud ze správního spisu zjistil, že ve vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí stěžovatelka rozvedla důvody podané žádosti o mezinárodní ochranu (č. l. 146-147 správního spisu) – vysvětlila, proč neuvedla během prvního řízení o mezinárodní ochraně vyhrožování ze strany převaděčů (tato osoba jí vyhrožovala zabitím), a dále zmínila, že vraždu matky a sester v roce 2013 taktéž bez jejího zavinění nemohla uvést v předchozím řízení o mezinárodní ochraně v roce 2006. Dále konstatovala, že tyto skutečnosti jsou nové, a s ohledem na to žádá o provedení pohovoru za účelem zjištění podkladů pro vydání rozhodnutí. Stěžovatelka v této žádosti uvedla, že se domnívá, že v jejím případě nelze řízení zastavit z důvodu nepřípustnosti, a proto žádá o provedení pohovoru, během něhož by mohla objasnit důvody, pro které žádá o udělení mezinárodní ochrany. Lze tak konstatovat, že stěžovatelka měla v průběhu řízení, s ohledem na kvalifikované právní zastoupení, které trvalo de facto od prohlášení o mezinárodní ochraně dne 30. 6. 2014, až do vydání napadeného rozhodnutí dne 15. 2. 2016, opakovaně možnost vyjádřit se k jakýmkoliv skutečnostem, přičemž tuto možnost také využila. Správní orgán nebyl podle § 23 odst. 1 zákona o azylu povinen osobní pohovor provést, pokud měl za to, že o zjištění stavu věci nejsou důvodné pochybnosti. Ani stěžovatelčino právo být vyslechnut nebylo v řízení porušeno, neboť se opakovaně vyjádřila a rozvedla důvody žádosti. Stěžovatelka v žádosti ze dne 7. 8. 2014 uvedla, že pohovor žádá proto, že dva uvedené důvody nemohla uvést během předchozího řízení. Dne 23. 10. 2014 opakovaně požádala o provedení pohovoru, s ohledem na to, že uvedla nové skutečnosti. Obecně lze tedy říct, že pokud správní orgán vyhodnotil, že tvrzené skutečnosti nebyly skutečnostmi novými, nemusel osobní pohovor provést. [28] Na druhou stranu však nelze odhlédnout od toho, že žalovaný vyhodnotil tvrzení stěžovatelky jako nevěrohodná, a od toho, že stěžovatelka doložila psychologické zprávy, potvrzující prožitý dlouhotrvající stres a traumata, s následkem posttraumatického syndromu. Skutečnosti sdělené stěžovatelkou do žádosti o druhou mezinárodní ochranu samy o sobě, jak už konstatoval Nejvyšší správní soud výše, nejsou věrohodné. Pokud však stěžovatelka, kterou by bylo možné zařadit mezi zranitelné osoby, na provedení pohovoru trvala, a existovala možnost, že osobní pohovor mohl objasnit rozpory v jejích výpovědích, a to zejména ve vztahu ke skutečnostem, které žalovaný posoudil jako nevěrohodné, a v návaznosti na to je posoudil jako skutečnosti, které nelze vzít v úvahu pro věcné posouzení žádosti, měl žalovaný podle Nejvyššího správního soudu k provedení pohovoru přistoupit. Možnost pohovor provést zákonem vyloučena není, a jak plyne již z judikatury Soudního dvora, takový pohovor může být v případě zranitelných osob a specifických situací nezbytný k tomu, aby se žadatel mohl úplně a uceleně vyjádřit ke skutečnostem, které mají odůvodnit jeho žádost o mezinárodní ochranu. Od žalovaného nelze vyžadovat provedení plnohodnotného posouzení u opakovaných žádostí, které spadají pod § 11a odst. 1 zákona o azylu. Pokud však v řízení vzniknou pochybnosti o věrohodnosti tvrzení žadatele, kterého lze považovat za zranitelnou osobu, a tento trvá na objasnění tvrzených skutečností v osobním pohovoru, je potřeba k tomu přihlédnout. I v rámci předběžného zhodnocení věrohodnosti u opakovaných žádostí by žalovaný měl vzít v úvahu konkrétní okolnosti případu žadatele, a to zejména jeho případnou zranitelnost. Autentická výpověď je přitom klíčová pro posouzení věrohodnosti žadatele. S ohledem na tvrzený psychologický stav stěžovatelky má Nejvyšší správní soud za to, že v nyní posuzovaném případě bylo provedení pohovoru nezbytné ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Nadto měl žalovaný vzhledem k délce trvání řízení dostatečný prostor pro to, aby osobní pohovor provedl, a dal tak stěžovatelce možnost uceleně se ke všem skutečnostem osobně vyjádřit. [29] Dále nelze opomenout ani vyjádření ze dne 18. 12. 2015, v němž stěžovatelka tvrdí, že v jejím případě hrozí po návratu do země původu vážná újma ve smyslu § 14a zákona o azylu, a to s odkazem na zprávy o situaci žen v Kamerunu. Z výše citovaného usnesení rozšířeného senátu plyne, že odůvodnění žalovaného v případě opakovaných žádostí o mezinárodní ochranu musí obsahovat i závěr o tom, zda nedošlo k takové zásadní změně situace v zemi původu, která by mohla zakládat opodstatněnost nové žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Z napadeného rozhodnutí lze vyčíst pouze tuto úvahu: „Správní orgán dále konstatuje, že žadatelkou uvedené údajné nové skutečnosti se netýkají změny situace v zemi jejího původu, důvodů jejího odchodu z vlasti, ani jí prezentovaných problémů, které tam měla mít, ani důvodů, pro něž by měla mít jakékoliv obavy v případě svého návratu do země, tím méně pak svědčících o tom, že by žadatelka mohla být vystavena pronásledování z důvodů uvedených v § 12 zákona o azylu nebo že jí hrozí vážná újma podle § 14a zákona o azylu.“ Jakákoliv další úvaha ve vztahu k posouzení situace v zemi původu v rozhodnutí absentuje. Správní orgán pouze na začátku vyjmenoval zprávy o zemi původu, z nichž vycházel a které byly součástí spisového materiálu k žádosti stěžovatelky. S ohledem na vyjádření stěžovatelky, v němž tvrdí, že jí v případě návratu hrozí znásilnění a obchodování s lidmi, nelze souhlasit se žalovaným v tom, že by stěžovatelka neuvedla důvody, pro které by jí mohla hrozit vážná újma (ačkoliv tak učinila až v průběhu řízení a ne přímo v žádosti o mezinárodní ochranu). Žalovaný se proto měl v napadeném rozhodnutí vypořádat i s otázkou situace v zemi původu s ohledem na § 14a zákona o azylu, mimo jiné i s vědomím, že poslední řízení o mezinárodní ochraně proběhlo v roce 2007, a situace se od té doby mohla zásadním způsobem změnit. Krajský soud pouze stručně potvrdil shodu s názorem žalovaného, že stěžovatelce nebezpečí vážné újmy nehrozí. Přezkoumával tak závěry žalovaného, které však v napadeném rozhodnutí nebyly ve vztahu k situaci stěžovatelky dostatečně zdůvodněny. Krajský soud odkázal na vyjádření žalovaného k žalobě, se kterým se plně ztotožnil. Z tohoto dokumentu Nejvyšší správní soud ověřil, že žalovaný se v něm vyjádřil k možnosti návratu stěžovatelky do země původu a rizikům, které ve vztahu ke své osobě uvedla. Vyjádření k žalobě však nemůže plně nahradit posouzení, které absentuje v napadeném rozhodnutí. [30] Nejvyšší správní soud tedy zjistil vady napadeného rozhodnutí, konkrétně absenci osobního pohovoru se stěžovatelkou, v rámci něhož mohla objasnit informace z podané žádosti o mezinárodní ochranu, které samy o sobě nepůsobí věrohodně, a bez dalšího vysvětlení je nelze považovat za nové skutečnosti, které by odůvodňovaly věcný přezkum žádosti. S vědomím o možné zranitelnosti žadatelky měl žalovaný v řízení, které trvalo téměř dva roky, umožnit provedení osobního pohovoru, aby bylo možné bez dalších pochyb uzavřít, zda u stěžovatelky lze nebo nelze zastavit řízení o žádosti pro nepřípustnost. Žalovaný taktéž pochybil, když nevypořádal tvrzenou hrozbu vážné újmy, a tento nedostatek se snažil zhojit až v rámci vyjádření k žalobě. Krajský soud, který měl pro tyto vady napadené rozhodnutí zrušit, tak neučinil, nevypořádal přitom ani žalobní námitky, v nichž stěžovatelka tyto vady tvrdila.

decision_1153.txt

k § 6a zákona č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti a o změně zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů*) (v textu jen „zákon o omezení plateb“) k čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod I. Liberační důvody uvedené v § 6a zákona č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti, ve znění účinném od 19. 8. 2008 se mohou uplatnit i na porušení povinností spáchaná před tímto datem, neboť předmětné ustanovení je nutno považovat za právní úpravu, která je pro pachatele správního deliktu příznivější ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod. II. Účastník řízení se nemůže zprostit odpovědnosti za správní delikt podle zákona č. 254/2004 Sb., o omezení plateb v hotovosti, tvrzením, že přijímal nadlimitní platby v hotovosti v důsledku „nezákonného obstavení“ jeho účtů, pokud v době, kdy přijímal nadlimitní platby, svědčila zajišťovacím a exekučním příkazům presumpce zákonnosti a věcné správnosti. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 11. 2014, čj. 8 Afs 42/2013-94) Prejudikatura: č. 461/2005 Sb.NSS, č. 618/2005 Sb.NSS, č. 1815/2009 Sb.NSS a č. 2116/2010 Sb.NSS; nález Ústavního soudu č. 10/1995 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 61/94). Věc: Akciová společnost CZT proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Finanční úřad v Pardubicích svým rozhodnutím ze dne 16. 2. 2010 uložil žalobkyni pokutu ve výši 2 600 000 Kč podle § 6 zákona o omezení plateb, a § 37 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků**) (dále jen „daňový řád z roku 1992“). Žalobkyně porušila zákon o omezení plateb tím, že v 52 případech přijala platbu v hotovosti přesahující limit uvedený v § 4 odst. 1 zákona o omezení plateb. Žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Hradci Králové, které bylo s účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zákona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] zamítl odvolání žalobkyně rozhodnutím ze dne 1. 7. 2010. Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové, který rozsudkem ze dne 27. 1. 2011, čj. 31 Af 98/2010-86, zrušil rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Žalovaný napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní soud jej rozsudkem ze dne 26. 10. 2011, čj. 9 Afs 23/2011-121, zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. Krajský soud rozsudkem ze dne 25. 4. 2012, čj. 31 Af 98/2010-195, zrušil rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Rozhodnutím ze dne 7. 8. 2012 žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí finančního úřadu. Žalobkyně napadla posledně uvedené rozhodnutí žalovaného žalobou u krajského soudu, který ji rozsudkem ze dne 25. 4. 2013, čj. 31 Af 98/2012-112, zamítl. Následně žalobkyně (stěžovatelka) podala kasační stížnost a ústavní stížnost, kterou Ústavní soud odmítl usnesením ze dne 6. 11. 2013, sp. zn. III. ÚS 1720/13. Ve své kasační stížnosti stěžovatelka vyjádřila nesouhlas s krajským soudem mimo jiné v bodě, že ve smyslu § 6a zákona o omezení plateb nevynaložila úsilí, aby zabránila porušení tohoto zákona. Stěžovatelka popsala průběh řízení o přezkumu zajišťovacího příkazu, jehož výsledkem bylo zrušení tohoto příkazu a zastavení řízení, a průběh řízení o přezkumu zajišťovacích exekučních příkazů, které byly rovněž zrušeny. Z uvedeného je zřejmé, že bankovní účty stěžovatelky byly obstaveny nezákonně. Stěžovatelka nemohla s těmito účty nakládat a musela financovat chod podniku z dostupné hotovosti. Vložila-li by finanční prostředky na některý svůj bankovní účet, nemohla by s nimi dále nakládat. To by pro ni mělo likvidační charakter. Stěžovatelka musela platit v hotovosti i za tabákové nálepky (kolky) Finančnímu úřadu Kolín. Stěžovatelka dále popsala průběh řízení o přezkumu dodatečných platebních výměrů na spotřební daň za tabákové výrobky Gullivers Standard, Gullivers Extra a Merlin. Krajský soud dospěl k závěru, že tyto výrobky splňují znaky doutníků a rozsudkem ze dne 29. 1. 2013, čj. 30 Af 6/2011-334, zrušil rozhodnutí finančního ředitelství. Tyto skutečnosti jsou krajskému soudu známy z úřední činnosti. Na základě rozsudku čj. 30 Af 6/2011-334 Generální ředitelství cel zrušilo dodatečné platební výměry na spotřební daň a zastavilo řízení. Spotřební daň tedy byla stěžovatelce doměřena nezákonně, zároveň byly nezákonně obstaveny její účty. Stěžovatelka se snažila zabránit protiprávnímu jednání – vedla soudní spory, aby prokázala, že správně zdanila předmětné výrobky. Většina transakcí překračujících limit zákona o omezení plateb proběhla právě v době, kdy došlo k nezákonné daňové exekuci a obstavení účtů. Pokud krajský soud uzavřel, že exekuční řízení mělo legitimní průběh a bylo podloženo pravomocnými rozhodnutími, napadený rozsudek je nesrozumitelný, nelogický a v rozporu se základními principy právního státu (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 34/09, č. 187/2010 Sb. ÚS, ze dne 16. 5. 2013, sp. zn. IV. ÚS 3377/12, č. 86/2013 Sb. ÚS a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 8. 2006, čj. 2 Afs 178/2005-64). Z napadeného rozsudku dále není zřejmé, jak se krajský soud vypořádal s důkazy, které stěžovatelka přiložila k replice ze dne 19. 2. 2013, a s přílohou č. 1 žaloby, ve které stěžovatelka uvedla data příjmů hotovosti do pokladny a následných výdajů za kolky a náklady na jejich tisk a distribuci. Z této přílohy je patrné, že v roce 2005 stěžovatelka převáděla hotovost na svůj účet, ze kterého hradila kolky, v období od 4. 12. 2006 do 27. 3. 2007 hotovost na účet nevkládala a přímo jí hradila kolky a náklady na jejich tisk a distribuci. Krajský soud tato tvrzení nijak nehodnotil, nepřihlédl ani ke zmíněným rozhodnutím. Stěžovatelka byla dále přesvědčena, že žalovanému neměla být přiznána náhrada nákladů řízení. Změnil-li stát strukturu finančních orgánů, toto řešení musí jít k jeho tíži. Odkaz krajského soudu na § 60 s. ř. s. nepostačoval. Krajský soud měl posoudit, zda nejsou dány důvody pro nepřiznání náhrady nákladů podle § 60 odst. 7 s. ř. s. Měl se rovněž vypořádat s námitkou, kterou stěžovatelka vznesla v podání ze dne 18. 4. 2013 (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 9. 2005, sp. zn. 5 Cmo 556/2004). Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření. Stran liberačních důvodů uvedl, že souhlasí s krajským soudem, že § 6a zákona o omezení plateb nedopadá na posuzovanou věc. Stěžovatelka sice vedla soudní spory ohledně zajišťovacího příkazu, tím se však nesnažila zabránit protiprávnímu jednání ve vztahu k omezení plateb v hotovosti. Nadlimitní platby naopak přijímala vědomě a opakovaně. Stěžovatelka se nepokusila zabránit překročení zákonem stanoveného limitu například rozdělením příjmu plateb na více dní nebo dohodou s obchodním partnerem, aby své závazky vůči stěžovatelce plnil přímo na účet Finančního úřadu Kolín, kterému stěžovatelka platila spotřební daň. Nadto ne všechna protiprávní jednání proběhla v době obstavení účtů, tyto případy stěžovatelka nezdůvodnila. K tvrzení krajského soudu, že exekuční řízení bylo legitimní, žalovaný podotkl, že v průběhu řízení nenastala žádná procesní pochybení. K nákladům řízení žalovaný uvedl, že na základě § 33, § 36 odst. 1 s. ř. s. a rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2013, čj. 9 Afs 70/2012-35, dovodil, že účastníci řízení mají ve správním soudnictví rovné postavení. Ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. zaručuje úspěšnému účastníku, že mu budou uhrazeny náklady na účast při jednání soudu. Při výpočtu nákladů krajský soud postupoval v souladu s vyhláškou č. 472/2012 Sb., o změně sazby základní náhrady za používání silničních motorových vozidel a stravného a o stanovení průměrné ceny pohonných hmot pro účely poskytování cestovních náhrad. Žalovaný odmítl tvrzení stěžovatelky, že po ní nelze spravedlivě požadovat, aby nesla břímě reorganizace státní správy. Byla to totiž stěžovatelka, kdo požadoval nařízení jednání. Stěžovatelka podala k vyjádření žalovaného repliku, v níž poznamenala, že žalovaný opomněl, že objednatelem tabákových nálepek byla stěžovatelka, která byla povinna je uhradit finančnímu úřadu. Stěžovatelka nemohla přenést svoji daňovou povinnost na jiného (§ 45 daňového řádu z roku 1992). Stěžovatelka nadto hradila další povinné odvody a závazky a nebylo možné, aby žádala své odběratele k úhradě závazků dodavatelům. Stěžovatelka připustila, že ne všechna porušení zákona se uskutečnila v době nezákonného obstavení účtů. Žalovaný však zamlčel, že ve 44 případech došlo k porušení právě v tomto období. Přesvědčení žalovaného, že exekuční řízení mělo legitimní průběh, popírá principy právního státu a spravedlnosti. Nejvyšší správní soud zrušil výrok rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové o náhradě nákladů řízení a věc mu v tomto rozsahu vrátil k dalšímu řízení. Ve zbytku Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IX. (...) Liberační důvody [68] Námitka stěžovatelky, že neodpovídá za správní delikt, protože byly naplněny liberační důvody, nebyla důvodná. [69] Ustanovení § 4 odst. 1 zákona o omezení plateb stanovilo, že „[p]oskytovatel platby, jejíž výše překračuje částku 15 000 EUR [...] je povinen provést platbu bezhotovostně“. Podle § 6 odst. 2 tohoto zákona platí, že „[k]ontrolní orgán uloží pokutu [...] i příjemci hotovostní platby, pokud tato platba přesáhla limit a příjemce platby musel vědět, že jejím uskutečněním došlo k porušení tohoto zákona“. Zákon o omezení plateb tedy stanoví jednoznačnou povinnost provádět platby převyšující stanovený limit bezhotovostně. Je-li tato povinnost porušena, správního deliktu se dopouští nejenom poskytovatel platby, ale také její příjemce, pokud musel vědět, že jejím uskutečněním došlo k porušení zákona. [70] V žalobě se stěžovatelka domáhala aplikace § 6a zákona o omezení plateb na posuzovaný případ. Byť bylo toto ustanovení včleněno do zákona o omezení plateb teprve s účinností od 19. 8. 2008, tedy po provedení předmětných plateb, mezi stranami nebylo sporné, že liberační důvody se mohou uplatnit i na porušení povinností spáchaná před tímto datem. Vzhledem k tomu, že původní právní úprava neobsahovala žádné liberační důvody, § 6a zákona o omezení plateb, který za určitých okolností zprošťuje pachatele deliktu odpovědnosti, je nutno považovat za právní úpravu, která je pro pachatele správního deliktu příznivější, výhodnější. V takovém případě je třeba v souladu s čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod použít zákona pozdějšího (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS). Ustanovení § 6a zákona o omezení plateb tedy mohlo být na posuzovaný případ aplikovatelné. [71] Nejvyšší správní soud však ve shodě s krajským soudem shledal, že stěžovatelka nenaplnila podmínky liberace podle zákona o omezení plateb. Podle § 6a odst. 1 tohoto zákona platí, že „[p]rávnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení právní povinnosti zabránila“. V průběhu správního ani soudního řízení nevyplynulo, že by stěžovatelka vyvinula jakoukoliv snahu, aby nemusela přijmout nadlimitní platbu, tj. aby zabránila porušení povinnosti takové platby nepřijímat. Stěžovatelka ostatně vynaložení takové snahy netvrdila. Tvrdila pouze (a rovněž prokázala), že prozatím úspěšně vedla soudní spory ohledně platebních výměrů na doměření spotřební daně, zajišťovacího příkazu a zajišťovacích exekučních příkazů. Stěžovatelka tedy nepochybně vyvinula úsilí ke zpochybnění zákonnosti těchto rozhodnutí, ve vztahu k porušení zákona o omezení plateb se však tato snaha nijak neprojevila a na porušení povinnosti podle tohoto zákona nemohla mít žádný vliv. [72] Podle stěžovatelky byly podmínky liberace splněny proto, že v době, kdy přijímala nadlimitní platby, měla nezákonně „obstavené“ účty. S ohledem na zamýšlené doměření spotřební daně z tabákových výrobků daňové orgány vydaly zajišťovací příkaz a následně zajišťovací exekuční příkazy, které nařídily provedení exekuce přikázáním pohledávky na peněžní prostředky vedené na účtech stěžovatelky. Tyto příkazy byly následně zrušeny. [73] Nejvyšší správní soud s názorem stěžovatelky nesouhlasil. Nejprve je třeba přisvědčit žalovanému, že stěžovatelka přijala několik nadlimitních plateb ještě před vydáním exekučního příkazu (žalovaný rozhodl o odvoláních proti exekučním příkazům dne 24. 11. 2006, stěžovatelka přijala sedm nadlimitních plateb v červenci, srpnu a listopadu 2006). Oba účastníci řízení rovněž shodně tvrdili, že stěžovatelka přijala jednu nadlimitní platbu po „uvolnění“ svých účtů. Je tedy zřejmé, že stěžovatelka se dopustila několika porušení zákona o omezení plateb v době, kdy její účty nebyly zatíženy exekucí. K těmto nadlimitním platbám však neposkytla žádné přesvědčivé vysvětlení, které by zdůvodnilo, proč i v této době porušovala zákon o omezení plateb. [74] Dále je třeba zdůraznit, že právní řád je založen na zásadě presumpce správnosti aktů vydaných orgány veřejné správy, podle které se má za to, že správní akt je zákonný a správný, a to až do okamžiku, kdy příslušný orgán zákonem předvídanou formou prohlásí správní akt za nezákonný a zruší jej. Po celou dobu své existence až do svého případného zrušení správní akt vyvolává právní následky, zakládá práva a povinnosti. Zrušení nezákonného správního aktu může mít účinky pouze ex nunc, nikoliv zpětně (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2009, čj. 1 As 79/2008-128, č. 1815/2009 Sb. NSS). Na zajišťovací exekuční příkazy tedy bylo třeba v době „obstavení“ účtů stěžovatelky hledět jako na věcně správné a zákonné. Lze přisvědčit krajskému soudu, že dokud exekuční příkazy nebyly zrušeny k tomu příslušným orgánem, exekuční řízení bylo zákonné a legitimní, opíralo se o pravomocná a zákonná rozhodnutí. [75] Pouhé subjektivní přesvědčení stěžovatelky o nezákonnosti těchto rozhodnutí v době, kdy musela být považována za zákonná a správná, stěžovatelce neumožňovalo se bez následků dopouštět porušení zákona o omezení plateb. Tento zákon stanoví jednoznačný zákaz provádění a přijímání nadlimitních plateb bez ohledu na ekonomickou situaci adresáta dané normy. [76] Lze doplnit, že právní řád zakotvuje reparační mechanismus, který umožňuje uplatnit nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem (srov. zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem). Pokud daňové orgány pochybily a vydaly nezákonný zajišťovací, resp. exekuční příkaz, stěžovatelka mohla uplatnit nárok na náhradu škody. Později shledané pochybení však pro stěžovatelku nemohlo v rozhodné době představovat „výjimku“ z povinností stanovených zákonem o omezení plateb. [77] Stěžovatelka vytkla krajskému soudu, že z napadeného rozsudku není zřejmé, jak se vypořádal s důkazy, které stěžovatelka přiložila k replice ze dne 19. 2. 2013, a s přílohou č. 1 žaloby, obsahující přehled příjmů a výdajů její pokladny. Ve spise krajského soudu Nejvyšší správní soud ověřil, že k replice stěžovatelky ze dne 19. 2. 2013 nebyly připojeny žádné přílohy. Této skutečnosti přitom odpovídá i poznámka „bez příloh“ na první straně podání. Není proto zřejmé, o jaké přílohy se mělo jednat, Nejvyšší správní soud tedy této námitce nemohl přisvědčit. Spolu s žalobou stěžovatelka zaslala krajskému soudu přílohu č. 1 nazvanou „Tabulka příjmů a výdajů žalobkyně v inkriminovaném období“. Příloha obsahovala přehled příjmů a výdajů stěžovatelky v období od července 2005 do dubna 2007. Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovatelce, že krajský soud k tomuto důkazu nikterak nepřihlédl a nezdůvodnil, proč jej neprovedl. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu platí, že soud sice rozhoduje, které z navržených důkazů provede, a které nikoliv (§ 52 odst. 1 s. ř. s.), to jej však nezbavuje povinnosti takový postup odůvodnit (viz např. rozsudky ze dne 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 147/2004-89, č. 618/2005 Sb. NSS, ze dne 9. 12. 2010, čj. 1 Aps 3/2010-86, a obdobně např. nález Ústavního soudu ze dne 6. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94, č. 10/1995 Sb. ÚS). Krajský soud tedy pochybil, pokud se k navrženému důkazu nikterak nevyjádřil, toto pochybení však nemělo vliv na zákonnost napadeného rozsudku. Krajský soud totiž dospěl ke správnému závěru, že stěžovatelka přijímala nadlimitní platby a naplnila skutkovou podstatu správního deliktu podle zákona o omezení plateb. Prokázání skutečnosti, jakým způsobem stěžovatelka s těmito platbami následně nakládala, nebylo pro posouzení věci rozhodné. (...) *) S účinností od 19. 8. 2008 byl § 6a včleněn zákonem č. 303/2008 Sb. a s účinností od 1. 1. 2013 byl změněn zákony č. 18/2012 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Celní správě České republiky, a č. 407/2012 Sb. **) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.

decision_1154.txt

k § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu Obchodník s cennými papíry jedná v rozporu s § 15 odst. 1 písm. a) zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, podle kterého „je povinen poskytovat investiční služby s odbornou péčí spočívající zejména v kvalifikovaném, čestném a spravedlivém jednání v nejlepším zájmu zákazníků“, pokud nuceně vyprodá portfolio zákazníka v okamžiku, kdy již pominuly smluvené podmínky pro aktivaci stop-loss pokynu. Jednorázový nebo krátkodobý pokles zajištění úvěru pod sjednanou hranici (close limit) nedává obchodníkovi s cennými papíry oprávnění vyprodat pozici zákazníka kdykoliv po jejím protnutí. Pohybuje-li se výše zajištění úvěru opět nad sjednanou hranicí, důvod k ochraně věřitele prostřednictvím oprávnění k výprodeji akcií odpadl. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2015, čj. 8 Afs 20/2013-101) Prejudikatura: č. 2822/2013 Sb. NSS. Věc: Akciová společnost ATLANTIK finanční trhy proti České národní bance o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaná rozhodnutím ze dne 30. 11. 2006 uznala žalobkyni vinnou ze spáchání správních deliktů podle § 157 odst. 1 písm. l) a m) zákona o podnikání na kapitálovém trhu ve znění účinném do 7. 3. 2006 (dále též „původní rozhodnutí I. stupně“). Žalobkyně se měla dopustit správních deliktů tím, že: I. dne 17. 3. 2005 neoprávněně uzavřela pozici zákazníka Pavla K. a neposkytovala mu pravdivé a úplné informace o stavu jeho pozice, II. dne 17. 3. 2005 nuceně uzavřela pozici zákazníka Josefa H. za nižší cenu, než byla tržní hodnota k okamžiku jejího uzavření, a neposkytovala mu pravdivé a úplné informace o stavu jeho pozice, III. neprovedla pokyny zákazníka Pavla K. přijaté dne 16. 3. 2005 v 17:35 hod. k prodeji 8 000 akcií společnosti Erste Bank a 20 000 akcií společnosti ČEZ a zákazníka Josefa H. přijaté téhož dne v 15:09 hod. k prodeji 20 000 akcií společnosti Erste Bank a 6 000 akcií společnosti Zentiva, těmito skutky žalobkyně porušila povinnost poskytovat investiční služby s odbornou péčí spočívající v kvalifikovaném, čestném a spravedlivém jednání v nejlepším zájmu zákazníků podle § 15 odst. 1 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, IV. některé záznamy v deníku o časech přijetí pokynů na účet zákazníků Pavla K. a Josefa H., jejich objemech a přijímajících makléřích ve dnech 16. 3. 2005 a 17. 3. 2005 neodpovídaly skutečnosti a některé přijaté pokyny v deníku žalobkyně vůbec nezaznamenala, konkrétně: a) pokyn (stop-loss pokyn k výprodeji pozice) na účet Pavla K. k prodeji 650 941 akcií společnosti Unipetrol v deníku označený časem přijetí dne 17. 3. 2005 v 9:38 hod. nemohl být zaznamenán s uvedeným časem přijetí, b) dva pokyny Pavla K. k prodeji po 100 000 akciích společnosti Unipetrol přijaté dne 17. 3. 2005 v 9:50 hod. a v 10:24 hod. nebyly do deníku vůbec zaznamenány, c) pokyny uvedené v bodu b) nepřijal makléř Jan L., jak bylo zaznamenáno do deníku, ale makléř Pavel S., d) pokyn Pavla K. k prodeji 200 000 akcií společnosti Unipetrol v deníku zaznamenaný dne 17. 3. 2005 s časem přijetí 9:45 hod. nebyl zákazníkem vůbec zadán, e) pokyn Pavla K. k prodeji 20 000 akcií společnosti ČEZ přijatý dne 17. 3. 2005 v 9:50 hod. byl do deníku zaznamenán s časem přijetí 20:25 hod., f) nebyl vůbec zaznamenán prodej 10 000 akcií společnosti ČEZ na účet Pavla K., které byly součástí portfolia tohoto zákazníka před nuceným uzavřením pozice dne 17. 3. 2005 v 9:38 hod., g) pokyn (stop-loss pokyn k výprodeji pozice) na účet Pavla K. k prodeji 10 akcií společnosti Philip Morris v deníku označený časem přijetí 18. 3. 2005 v 17:18 hod. nemohl být zaznamenán s uvedeným časem přijetí, h) pokyn (stop-loss pokyn k výprodeji pozice) na účet Pavla K. k prodeji 10 000 akcií společnosti ČEZ v deníku označený časem přijetí 18. 3. 2005 v 17:41 hod. nemohl být zaznamenán s uvedeným časem přijetí, i) nebyl zaznamenán pokyn Pavla K. přijatý dne 16. 3. 2005 v 17:35 hod. k prodeji 8 000 akcií společnosti Erste Bank a 20 000 akcií společnosti ČEZ, j) pokyn Josefa H. k prodeji 10 000 akcií společnosti Erste Bank přijatý dne 16. 3. 2005 v 10:04 hod. byl do deníku zaznamenán s časem 9:46 hod., k) nebyl zaznamenán pokyn Josefa H. k prodeji všech akcií společnosti Erste Bank přijatý dne 16. 3. 2005 v čase 15:09 hod., l) nebyl zaznamenán pokyn Josefa H. k prodeji 12 000 akcií společnosti Zentiva přijatý dne 16. 3. 2005 v 15:09 hod., m) pokyn (stop-loss pokyn k výprodeji pozice) na účet Josefa H. nebyl přijat v zaznamenaném dni 17. 3. 2005 v čase 9:40 hod., ale nejdříve v 9:54 hod. a nejpozději v 10:41 hod., n) nebyl zaznamenán prodej 6000 akcií společnosti Zentiva na účet Josefa H., které byly součástí portfolia tohoto zákazníka před podáním stop-loss pokynu dne 17. 3. 2005, těmito skutky žalobkyně porušila povinnost vést náležitě deník obchodníka s cennými papíry podle § 13 odst. 2 písm. a) a b) zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Za spáchání uvedených deliktů žalovaná uložila žalobkyni pokutu ve výši 7 000 000 Kč. Správní řízení ve věci zbývajících nedostatků žalovaná zastavila. Bankovní rada žalované rozhodnutím ze dne 5. 4. 2007 snížila pokutu na 4 000 000 Kč, protože shledala původně uloženou pokutu nepřiměřenou k závažnosti jednání (dále též „původní rozhodnutí o rozkladu“). Právní a skutková kvalifikace správních deliktů zůstala zachována. Rozhodnutím ze dne 29. 5. 2008 bankovní rada nařídila z moci úřední obnovu řízení podle § 100 odst. 1 písm. a) správního řádu (dále též „rozhodnutí o obnově“). Rozhodnutím ze dne 28. 8. 2008 bankovní rada zamítla rozklad žalobkyně proti nařízení obnovy řízení (dále též „rozhodnutí o rozkladu proti obnově“). Žalobu proti posledně zmiňovanému rozhodnutí Městský soud v Praze odmítl usnesením ze dne 29. 10. 2008, čj. 7 Ca 258/2008–57, protože rozhodnutí o nařízení obnovy řízení nebylo v posuzované věci rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Kasační stížnost žalobkyně Nejvyšší správní soud zamítl rozsudkem ze dne 17. 2. 2009, čj. 8 Afs 2/2009-102, č. 2223/2011 Sb. NSS. V obnoveném řízení žalovaná rozhodnutím ze dne 9. 2. 2009 změnila skutkovou kvalifikaci správního deliktu týkajícího se výprodeje akcií Josefa H. tak, že žalobkyně dne 17. 3. 2005 neoprávněně uzavřela pozici Josefa H. a neposkytovala mu pravdivé a úplné informace o stavu jeho pozice (dále též „rozhodnutí I. stupně“). Dále žalovaná vypustila z výroku původní bod IV.n) týkající se neprovedení záznamu v deníku o prodeji 6 000 akcií společnosti Zentiva na účet Josefa H. Ve zbývající části zůstala právní a skutková kvalifikace deliktů zachována, jak byla vymezena v původním rozhodnutí I. stupně. Za spáchání správních deliktů žalovaná uložila žalobkyni pokutu ve výši 7 000 000 Kč. Bankovní rada zamítla rozklad žalobkyně rozhodnutím ze dne 11. 6. 2009 (dále též „rozhodnutí o rozkladu“). Žalobkyně napadla rozhodnutí žalované ze dne 11. 6. 2009 žalobou, kterou městský soud rozsudkem ze dne 31. 1. 2013, čj. 11 Ca 226/2009-100, zamítl. Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatelka kromě jiného vytkla žalované vady skutkových zjištění při posouzení oprávněnosti stěžovatelky uzavřít pozice zákazníků Pavla K. a Josefa H. Nejprve vysvětlila způsob obchodování s tzv. pákovým efektem, tedy obchodování s využitím úvěru poskytnutého obchodníkem s cennými papíry, a poukázala na rizika spojená s tímto typem obchodování. Ve smlouvě s oběma zákazníky stěžovatelka dohodla tzv. „close limit“ opravňující stěžovatelku k jednostrannému výprodeji pozice zákazníků, pokud hodnota zajištění klesne pod 4,5 % podílu vlastních prostředků zákazníka v poměru k celkové hodnotě portfolia. Ačkoliv jde o smluvní ujednání, jeho nevyužití lze připustit pouze výjimečně a v praxi je chápáno jako povinnost. Stěžovatelka byla přesvědčena, že byla oprávněna uzavřít pozice Pavla K. a Josefa H., protože u obou jednoznačně a prokazatelně došlo k protnutí close limitu, a to i podle zjištění žalované. Risk manažer odeslal oběma zákazníkům zprávu o uzavření jejich pozic dne 17. 3. 2005 v 10:06 hod., tedy bezprostředně po dosažení close limitu. Stěžovatelka připustila, že zákazníci byli následně mylně informováni svými makléři, kteří od nich v důsledku technického a lidského selhání přijímali i po uzavření pozic pokyny k obchodům. Z popsané situace žalovaná nesprávně dovodila, že pozice nebyly uzavřeny. Obdobně podle městského soudu je možné považovat za uzavření pozice pouze výprodej akcií z portfolia, tedy úkon, který znemožňuje zákazníkovi disponovat s portfoliem. Stěžovatelka souhlasila, že po rozhodnutí o uzavření pozice musí dojít ke znemožnění volních dispozic zákazníka s investičními nástroji v jeho portfoliu. V optimálním stavu by také mělo dojít téměř zároveň k nucenému výprodeji portfolia. V praxi toho ale nebude možné dosáhnout z objektivních důvodů. K faktickému výprodeji může dojít až následně, po uplynutí jistého reakčního času, kdy obchodník s cennými papíry vyhodnocuje situaci a zkoumá naplnění podmínek výprodeje. Průběh výprodeje bude také záviset na skladbě a objemu portfolia. Opačný názor by fakticky vylučoval přímé využití tohoto zajišťovacího nástroje. Za mimořádných podmínek, které panovaly v březnu 2005, může dojít k situaci, kdy obchodník s cennými papíry není schopen z provozních důvodů zajistit, aby okamžitě při protnutí close limitu došlo ke znemožnění dalších dispozic s portfoliem zákazníkem a aby bylo portfolio v tentýž okamžik vyprodáno. Okamžitý výprodej nemusí být možný ani s ohledem na povinnosti obchodníka s cennými papíry jakožto tvůrce trhu, který má trh chránit před nepříznivými vlivy, k nimž by mohla vést nabídka rozsáhlých portfolií v krátkém časovém sledu. Městský soud nesprávně tvrdil, že stanovisko stěžovatelky by mělo za následek možnost obchodníka s cennými papíry uskutečnit nucený výprodej portfolia po téměř neomezenou dobu po formálním uzavření pozice. Obchodník s cennými papíry musí samozřejmě provést výprodej portfolia bez zbytečného odkladu s přihlédnutím ke zvláštnostem daného výprodeje. Uzavřením pozice musí dojít ke znemožnění volních dispozic s portfoliem a nucený výprodej teprve začíná. Pokud by se v průběhu výprodeje hodnota zajištění zvýšila (např. v důsledku reakce trhu na vyprodávané cenné papíry), obchodník by nemohl výprodej ukončit a prohlásit jej za neoprávněný. Mimořádné okolnosti v březnu 2005 extrémně ztížily plnění zákonných a smluvních povinností. V této době zasáhla akciové trhy velmi silná vlna výprodejů [v případě společnosti Burza cenných papírů Praha, a.s. (dále jen „Burza“), dokonce nejsilnější v její dosavadní historii], která kulminovala právě dne 17. 3. 2005. Systémy stěžovatelky odolaly náporu dne 16. 3. 2005, kdy bylo třeba zpracovat 2,5násobek obvyklého počtu operací uskutečňovaných stěžovatelkou, neodolaly však trojnásobným požadavkům dne 17. 3. 2005 (z hlediska objemu realizovaných obchodů se jednalo dokonce o šestinásobek). Stěžovatelka uzavřela pozici Pavla K. v okamžiku protnutí close limitu, a to dne 17. 3. 2005 v 9:38 hod. Také žalovaná potvrdila, že stěžovatelka byla oprávněna v tomto čase pozici Pavla K. uzavřít. Risk manažer informoval zákazníka o uzavření pozice v 10:06 hod. Žalovaná dovodila, že pozice nemohla být uzavřena ve výše uvedeném čase, protože v telefonickém hovoru téhož dne v 10:24 hod. makléř Pavel S. sdělil Pavlu K., že na základě jeho pokynu přijatého v 9:50 hod. bylo prodáno 100 000 ks akcií společnosti Unipetrol. Makléř nebyl v dané době schopen sdělit Pavlu K. přesnou výši zajištění. Podle městského soudu makléř pozici objektivně neuzavřel, ale ještě v 10:24 hod. aktivně obchodoval, přičemž po 10:24 hod. se zajištění pohybovalo již nad close limitem. Stěžovatelka připustila, že po dosažení close limitu již nemělo dojít k přijetí pokynů od zákazníka. Makléř Pavel S. provedl pokyny Pavla K. v důsledku chyby a přetížení informačních systémů, které způsobily, že makléř nedisponoval aktuálními informacemi. Dne 18. 3. 2005 v 9:23 hod. stěžovatelka vyrozuměla Pavla K. o tom, že předchozí den mu makléř Pavel S. sdělil chybné informace. Technická chyba podpořená selháním lidského faktoru nemůže zvrátit skutečnost, že stěžovatelka rozhodla o uzavření pozice zákazníka a uskutečnila výprodej portfolia v souladu se svým smluvním právem a de facto zákonnou povinností. Uskutečnění pokynů makléřem Pavlem S. v 10:24 hod. jde samozřejmě k tíži stěžovatelky. V rámci obchodní kulantnosti proto stěžovatelka vzala vzniklou ztrátu na sebe a přiznala zákazníkovi výhodnější cenu v případě prodeje 200 000 ks akcií společnosti Unipetrol. Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem žalované, která v obnoveném řízení shledala, že uzavření pozice Josefa H. bylo neoprávněné. Dne 17. 3. 2005 došlo k opakovanému poklesu zajištění tohoto zákazníka, a tím i k protnutí hranice close limitu, a to nejprve od 9:39 do 9:46 hod. a dále pak od 10:00 do 10:02 hod. Ke shodnému závěru dospěl také znalec ve znaleckém posudku. Podle stěžovatelky měla být pro výpočet zajištění použita cena kotace BID. Z článku 6 odst. 2 rámcové smlouvy uzavřené s Josefem H. dne 12. 8. 2004 vyplývá, že „[v] případě, kdy tržní cena v případě prodeje převedených cenných papírů kdykoli za trvání obchodu klesne v takovém rozsahu, který bude mít za následek pokles výše kolaterálu pod 30 % oproti jeho hodnotě v okamžiku otevření obchodu, je věřitel oprávněn bez ohledu na odstavec 1 tohoto článku učinit veškeré právní a jiné úkony nezbytné k předčasnému ukončení předmětného obchodu“ (zvýraznění doplněno stěžovatelkou). Podle článku 2 předmětné smlouvy se kolaterálem rozumí „korunový (Kč) rozdíl mezi tržní cenou převedených cenných papírů v okamžiku otevření obchodu a výší jistiny“ a tržní cenou se v případě prodeje rozumí „cena jakéhokoli cenného papíru, za kterou je takový cenný papír možno prodat daný den“. V předmětné smluvní definici sice následuje konstatování, že v případě cenného papíru obchodovaného na Burze je to aktuální kurz daného cenného papíru, tj. podle pravidel Burzy aritmetický střed povoleného rozpětí, nicméně aktuální kurz cenného papíru nemůže být při standardním způsobu obchodování na Burze cenou, za kterou je cenný papír možno daný den skutečně prodat. Je třeba vyjít z pohledu nejlepších možných podmínek pro zákazníka, a tedy z úvodní definice tržní ceny, kterou má být cena, za niž je reálně možno konkrétní cenný papír prodat. Takovou cenou může být jedině aktuálně nejlepší nabídka na nákup, tj. kotace BID. Takový výklad vychází z účelu smluvního ujednání. Podle stěžovatelky tedy existovaly objektivní důvody pro použití kotace BID při výpočtu hodnoty investičních nástrojů v portfoliích zákazníků a posouzení protnutí hranice opravňující stěžovatelku k nucenému výprodeji. Tento závěr zohledňuje také reálné možnosti na trhu. Aktuální kurz, který je aritmetickým středem povoleného rozpětí, není v žádném případě cenou, za kterou je možné cenný papír reálně prodat v určitý den. Kotaci BID použil také znalec v předloženém znaleckém posudku. Žalovaná proto pochybila, pokud při výpočtu zajištění použila kurz cenného papíru, nikoliv kotaci BID, která odpovídá tržní ceně cenných papírů. Městský soud přesto postup žalované potvrdil. Stěžovatelka setrvala na názoru, že pozici Josefa H. vyprodala oprávněně. V návaznosti na protnutí close limitu byla Josefu H. zaslána dne 17. 3. 2005 v 10:06 hod. e-mailová zpráva risk manažera s informací o uzavření jeho pozice. Josef H. potvrdil obdržení této zprávy v rozhovoru s makléřem Janem L. téhož dne v 10:41 hod. Dále stěžovatelka zopakovala, že zpravidla není možné, aby k výprodeji celého portfolia došlo přímo v okamžiku protnutí close limitu. Nucený výprodej je vždy prováděn tak, aby nenarušil situaci na trhu, zejména pokud se jedná o portfolio většího objemu, jako v případě Josefa H. Portfolio tohoto zákazníka obsahovalo 742 000 ks akcií společnosti Unipetrol (90 % z celkového objemu portfolia). Tento titul zaznamenal v rozhodné době největší pokles. S ohledem na objem portfolia a situaci na trhu proto nebylo možné vyprodat portfolio v jeden okamžik. Stěžovatelka byla proto přesvědčena, že nucený výprodej uskutečnila oprávněně. Pokud městský soud nezrušil rozhodnutí o rozkladu, dopustil se nesprávného posouzení právní otázky. Žalovaná ve svém vyjádření mimo jiné uvedla, že námitkami týkajícími se oprávněnosti uzavření pozice zákazníků stěžovatelka pozměnila svou žalobní argumentaci a snažila se pouze jiným způsobem oddělit rozhodnutí o uzavření pozic od samotného uzavření pozic, přičemž se zabývala hypotetickými skutkovými okolnostmi, které v posuzované věci nenastaly. Rozhodnutí risk manažera o výprodeji portfolia nemůže mít vliv na posouzení oprávněnosti tohoto výprodeje. Za oprávněný je možné považovat pouze prodej v souladu s podmínkami sjednanými se zákazníkem. Žalovaná zdůraznila, že stěžovatelka nakoupila akcie společnosti Unipetrol z portfolia zákazníků na svůj účet. Současně totiž disponovala nákupním pokynem jiného svého zákazníka, personálně propojené společnosti Speedywhiz. Tvrzení stěžovatelky, že byla závislá na podmínkách panujících na veřejných trzích, je proto třeba brát s rezervou. Dne 17. 3. 2005 stěžovatelka disponovala po celý den spolehlivým odbytem, pro veškerý objem akcií společnosti Unipetrol, aniž by musela reagovat na poptávku na Burze a počítat s rozložením výprodeje do delšího časového úseku. Za těchto okolností nelze podmínkami na trhu vysvětlit skutečnost, že k výprodeji akcií Pavla K. došlo téměř hodinu po protnutí hranice close limitu a k výprodeji akcií Josefa H. téměř půl hodiny po prvním protnutí této hranice. Žalovaná proto setrvala na stanovisku, že stěžovatelka vyprodala pozice obou zákazníků v době, kdy k tomu nebyla oprávněna. Dále se žalovaná ztotožnila se závěrem městského soudu, že ani údajná mimořádná situace na trhu nemohla změnit zjištění o porušení pravidel jednání se zákazníky a povinnosti vést řádně deník obchodníka s cennými papíry. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: VI. (...) Uzavření pozic zákazníků [153] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelce, že vyprodala portfolia zákazníků Pavla K. a Josefa H. oprávněně. [154] Namítla-li stěžovatelka, že i podle zjištění žalované došlo u dotčených zákazníků dne 17. 3. 2005 k protnutí sjednaného close limitu, nelze jí přisvědčit, že tato skutečnost bez dalšího vedla k oprávněnosti nuceného výprodeje na základě stop-loss pokynů. Jednorázový nebo krátkodobý pokles zajištění úvěru pod předmětnou hranici nedával stěžovatelce oprávnění vyprodat pozici zákazníků kdykoliv po jejím protnutí, pokud se úroveň zajištění následně zvýšila nad close limit. Opačný výklad by byl v rozporu s účelem tohoto oprávnění, jímž je ochrana věřitele (obchodníka s cennými papíry) proti nezajištěnému dlužníkovi (zákazníkovi). Nucený výprodej portfolia zákazníka na základě stop-loss pokynu nemá sankční, ale zajišťovací povahu. Stop-loss pokyn je aktivován tehdy, nastanou-li předem sjednané objektivní okolnosti (pokles zajištění pod určitou hranici), a opravňuje obchodníka s cennými papíry vyprodat portfolio, aby uspokojil svou pohledávku z prodeje cenných papírů zákazníka, a tak vyrovnal závazek zákazníka ze smlouvy. Pohybuje-li se výše zajištění úvěru opět nad close limitem, důvod k ochraně věřitele prostřednictvím oprávnění k výprodeji akcií odpadá. Tvrzení, že nucený výprodej není možné ukončit, pokud by se hodnota zajištění zvýšila, stěžovatelka nijak nedoložila a neuvedla, jaké objektivní okolnosti by měly takovému postupu bránit. [155] Nejvyšší správní soud proto souhlasil s žalovanou, že obchodník s cennými papíry jedná v rozporu s § 15 odst. 1 písm. a) zákona o podnikání na kapitálovém trhu, podle kterého „je povinen poskytovat investiční služby s odbornou péčí spočívající zejména v kvalifikovaném, čestném a spravedlivém jednání v nejlepším zájmu zákazníků“, pokud nuceně vyprodá portfolio zákazníka v okamžiku, kdy smluvené podmínky pro aktivaci stop-loss pokynu již pominuly. [156] Podmínky k aktivaci stop-loss pokynů, včetně výše close limitu, stěžovatelka sjednala se zákazníky v „Rámcové smlouvě o úvěru zajištěném převodem cenných papírů“ (dále jen „rámcová smlouva“). Podle předmětné smlouvy byla stěžovatelka oprávněna uzavřít portfolio zákazníka a nuceně jej vyprodat při poklesu zajištění úvěru zákazníka pod 4,5 % podílu vlastních prostředků zákazníka v poměru k celkové hodnotě portfolia (viz čl. 6 odst. 2 rámcové smlouvy: „V případě, kdy tržní cena v případě prodeje převedených cenných papírů kdykoli za trvání obchodu klesne v takovém rozsahu, který bude mít za následek pokles výše kolaterálu pod 30 % oproti jeho hodnotě v okamžiku otevření obchodu, je věřitel oprávněn bez ohledu na odstavec 1 tohoto článku učinit veškeré právní a jiné úkony nezbytné k předčasnému ukončení předmětného obchodu.“). Hranice close limitu ve výši 4,5 % vyplývala ze skutečnosti, že otevírací kolaterál (tj. procentní rozdíl mezi tržní cenou převedených cenných papírů v okamžiku otevření obchodu a výší jistiny) činil 15 % celkové tržní ceny převáděných cenných papírů (viz bod 3.1.3 vnitřní směrnice „Úvěrové operace“). Jinými slovy, vlastní prostředky, které zákazník poskytl při otevření obchodu stěžovatelce jako předmět finančního zajištění pro případ nesplnění svého závazku, tvořily 15 % celkové výše obchodu. Pokud k protnutí close limitu mělo dojít v souladu s čl. 6 odst. 2 rámcové smlouvy v případě, že kolaterál poklesne pod 30 % oproti jeho hodnotě v okamžiku otevření obchodu (tj. 30 % z 15 %), pak hranice close limitu byla protnuta v okamžiku, kdy zajištění dosáhlo 4,5 % vlastních prostředků v poměru k celkové hodnotě portfolia. [157] V posuzované věci žalovaná prokázala, že portfolia zákazníků Pavla K. a Josefa H. zůstala aktivní i po tvrzeném uzavření a stěžovatelka přijímala a uskutečňovala obchodní pokyny dotčených zákazníků ještě několik desítek minut poté, kdy hladina zajištění jejich úvěru protnula hranici close limitu. K výprodeji portfolií na základě stop-loss pokynů stěžovatelka přistoupila až v době, kdy již nebyly naplněny podmínky pro nucený výprodej vyplývající z čl. 6 odst. 2 rámcové smlouvy, neboť zajištění úvěru se pohybovalo již nad 4,5 %. Tyto závěry žalované mají oporu v podkladech založených ve správním spisu. [158] Stěžovatelka tvrdila, že uzavřela pozici Pavla K. dne 17. 3. 2005 v 9:38 hod. Záznamy telefonických hovorů mezi makléřem stěžovatelky Pavlem S. a Pavlem K. ze dne 17. 3. 2005 ovšem prokázaly, že portfolio k tomuto okamžiku ve skutečnosti uzavřeno nebylo a zákazník mohl i poté nakládat s akciemi podle své vůle. V 9:50 hod. makléř Pavel S. přijal pokyn Pavla K. k prodeji 2 lotů (20 000 ks) akcií společnosti ČEZ a 4 lotů (8 000 ks) akcií společnosti Erste Bank a následně sdělil zákazníkovi, že prodal 2 loty akcií společnosti ČEZ a 1 lot akcií společnosti Erste Bank („lot“ vyjadřuje minimální obchodovatelné množství určitého akciového titulu). V návaznosti na sdělení aktuální ceny akcií společnosti Unipetrol Pavel K. zadal makléři pokyn k prodeji 10 lotů (100 000 ks) tohoto titulu. V dalším telefonickém hovoru uskutečněném téhož dne v 10:24 hod. makléř Pavel S. informoval Pavla K., že prodal 100 000 akcií společnosti Unipetrol za cenu 120 Kč. Na radu makléře, aby dále prodával, Pavel K. zadal pokyn k prodeji dalších 10 lotů akcií společnosti Unipetrol. Pokud stěžovatelka ještě v 9:50 hod. a v 10:24 hod. přijímala a uskutečňovala pokyny zákazníka, nelze úspěšně tvrdit, že portfolio bylo od 9:38 hod. skutečně uzavřeno, tedy že došlo k zamezení volních dispozic zákazníka s portfoliem. Čas 10:24 hod. byl posledním známým okamžikem, kdy bylo portfolio Pavla K. aktivní. Po tomto okamžiku se hodnota zajištění nacházela již nad close limitem. [159] Skutková zjištění žalované stěžovatelka účinně nezpochybnila. V kasační stížnosti připustila, že makléř uskutečnil prodej akcií na základě pokynů Pavla K. i po údajném uzavření jeho portfolia („v čase 10:24 hod. byly pokyny makléřem [Pavlem S.] realizovány, ačkoliv se tak stát nemělo“; „na pokyn risk manažera měl makléř [Pavel S.] výlučně realizovat výprodej portfolia, nicméně vinou informačních systémů realizoval pokyny zákazníka“). Tvrzení, že k uskutečnění prodejů na základě pokynů zákazníka došlo v důsledku technické chyby, nevyvrací, ale naopak podporuje závěr, že k prodeji skutečně došlo. Pokud se portfolio Pavla K. neuzavřelo (ať již z důvodu technické nebo lidské chyby) a s akciemi v portfoliu bylo nadále obchodováno na základě pokynů zákazníka, stěžovatelka nemůže úspěšně namítat, že uskutečnila výprodej na základě stop-loss pokynu sjednaného v čl. 6 odst. 2 rámcové smlouvy. Nejvyšší správní soud souhlasil s žalovanou, že za uzavření portfolia je třeba považovat úkon, který znemožní zákazníkovi disponovat s akciemi v jeho portfoliu. [160] Namítla-li stěžovatelka, že portfolio muselo zůstat aktivní, aby mohla uskutečnit nucený výprodej na základě stop-loss pokynu, nevysvětlila, jak je možné, že byl možný výprodej nejen podle čl. 6 odst. 2 rámcové smlouvy, ale i na základě aktuálních pokynů zákazníka. Žalovaná oprávněně vytkla stěžovatelce, že dříve než v 10:24 hod. neučinila nic, co by bylo možné považovat za platný úkon směřující k převodu akcií, ani nevysvětlila, jak je možné obchodovat s investičními nástroji zákazníka, které již měly být převedeny na třetí osobu. [161] Z týchž důvodů je pro zjištění skutečného průběhu událostí dne 17. 3. 2005 zcela bezvýznamná skutečnost, že dne 18. 3. 2005 stěžovatelka sdělila zákazníkovi, že předchozí den přijala a uskutečnila jeho pokyny omylem. Předmětné sdělení je pouze následnou interpretací událostí předchozího dne stěžovatelkou, pomocí níž se patrně snažila vysvětlit výše popsané jednání, které bylo v rozporu s rámcovou smlouvou. Ani tvrzení, že v případě akcií prodaných „omylem“ na základě pokynu zákazníka stěžovatelka přiznala zákazníkovi výhodnější cenu, není způsobilé vyvrátit závěr, že stěžovatelka neuzavřela portfolio Pavla K. v 9:38 hod., jak tvrdila, ale nejdříve v 10:24, kdy již pominuly podmínky, za nichž byla oprávněna portfolio vyprodat. [162] Obdobným způsobem jako u portfolia Pavla K. stěžovatelka nakládala také s portfoliem Josefa H. Záznamy telefonických hovorů makléře Jana L. s Josefem H. ze dne 17. 3. 2005 prokázaly, že stěžovatelka přijímala a uskutečňovala pokyny dotčeného zákazníka i po tvrzeném uzavření jeho portfolia. Ve správním řízení stěžovatelka tvrdila, že vedoucí makléř Jan L. přijal stop-loss pokyn ve vztahu k portfoliu Josefa H. dne 17. 3. 2005 v 9:40 hod. V 9:54 hod. téhož dne ovšem právě makléř Jan L. sdělil Josefu H., že prodal na základě pokynu tohoto zákazníka 6 lotů (18 000 ks) akcií společnosti Zentiva a že nic dalšího prodáno nebylo. Následně v 10:41 Josef H. volal zpět makléři s dotazem, zda došlo k uzavření jeho portfolia, jak byl informován v e-mailové zprávě (k e-mailu ze dne 17. 3. 2005, 10:06, viz dále bod [171]). Makléř Jan L. potvrdil, že došlo k uzavření portfolia a k úplnému výprodeji: „Pane [H.], je to tak, bohužel, všechno to tam vyletělo. [...] Je to všechno prodané.“ Nejvyšší správní soud proto souhlasil s žalovanou, že k výprodeji portfolia muselo dojít mezi 9:54 hod., kdy makléř sdělil, že nebylo prodáno nic kromě 18 000 ks akcií společnosti Zentiva, a 10:41 hod., kdy makléř informoval zákazníka o výprodeji celého portfolia. V tomto časovém rozmezí se již zajištění nacházelo nad 4,5 %. [163] Nadto nelze přehlédnout, že makléř Jan L. byl tím, kdo měl podle tvrzení stěžovatelky pozici Josefa H. uzavřít v 9:40 hod., ale zároveň i tím, kdo v 9:54 hod. sdělil Josefu H., že uskutečnil jeho pokyn k prodeji akcií společnosti Zentiva a že nic dalšího prodáno nebylo. Tvrzení stěžovatelky, že k přijetí a uskutečnění pokynů zákazníka po uzavření portfolia došlo omylem v důsledku nedostatečné informovanosti makléře o aktuálním stavu, je za popsané situace stěží obhajitelné. [164] Stěžovatelka neprokázala ani tvrzení, že v případě zákazníka Josefa H. došlo k protnutí close limitu nejen od 9:39 do 9:46 hod., ale ještě v časech od 10:00 do 10:02 hod. Předmětné tvrzení se opíralo o předpoklad, že při výpočtu výše zajištění bylo třeba určit hodnotu akcií v portfoliu podle kotace BID. [165] Nejvyšší správní soud souhlasil naopak s městským soudem a s žalovanou, že hodnotu akcií v portfoliu pro účely výpočtu výše zajištění bylo třeba určit podle definice tržní ceny obsažené v rámcové smlouvě. Předmětná smlouva upravovala nejen obecné podmínky investiční služby spočívající v poskytování úvěrů zajištěných převodem cenných papírů (tzv. repo obchodů), ale obsahovala také vlastní definice pojmů pro účely předmětné smlouvy. Opravňoval-li čl. 6 odst. 2 rámcové smlouvy stěžovatelku k jednostrannému výprodeji, pokud pokles „tržní ceny“ způsobí pokles výše kolaterálu pod určitou hranici, kolaterálem se rozuměl korunový rozdíl mezi „tržní cenou“ převedených cenných papírů v okamžiku otevření obchodu a výší jistiny (článek 2 rámcové smlouvy) a zároveň rámcová smlouva obsahovala vlastní definici „tržní ceny“, bylo třeba vykládat čl. 6 odst. 2 v souladu s touto definicí. [166] Článek 2 rámcové smlouvy definoval tržní cenu mimo jiné v závislosti na tom, zda se jednalo o cenné papíry obchodované na Burze. V posuzované věci bylo nesporné, že portfolio Josefa H. tvořily pouze akcie obchodované na Burze, bylo proto třeba použít definici uvedenou v písmenu a), podle které se tržní cenou v případě prodeje rozuměla „cena jakéhokoli cenného papíru, za kterou je takový cenný papír možno prodat daný den, a to a) v případě cenného papíru obchodovaného na BCPP aktuální kurz daného cenného papíru“. Ve shodě s městským soudem Nejvyšší správní soud nepochyboval, že s ohledem na slova „a to“ v článku 2 rámcové smlouvy nebylo možné použít samostatně úvodní část definice „cena jakéhokoli cenného papíru, za kterou je takový cenný papír možno prodat daný den“, které se dovolávala stěžovatelka, ale bylo třeba vždy zohlednit zvláštní úpravu v písmenech a) až d) předmětného ustanovení. Tvrzení stěžovatelky, že z účelu smluvního ujednání jednoznačně plyne, že za tržní cenu musí být považována jedině aktuálně nejlepší nabídka na nákup, tj. kotace BID, je v přímém rozporu s výše citovaným zněním rámcové smlouvy. [167] Důvodem pro použití kotace BID nemohly být ani stěžovatelkou tvrzené „reálné možnosti trhu“. Vzhledem ke skutečnosti, že oprávněnost nuceného výprodeje při poklesu zajištění byla sjednána smluvně, je třeba dát přednost vůli smluvních stran a vyjít z konkrétních podmínek a definic, na nichž se smluvní strany shodly. Tento závěr nemůže ovlivnit snaha stěžovatelky nyní jednostranně vyložit smlouvu v rozporu s jejím jednoznačným textem. Zamýšlela-li stěžovatelka počítat hodnotu zajištění zákazníka podle kotace BID, bylo bezpochyby v jejích možnostech si takovou definici smluvně upravit. [168] Nutnost použití kotace BID pro výpočet zajištění neprokazuje ani znalecký posudek předložený stěžovatelkou. Znalec sice kotaci BID použil a označil ji za „vhodnou“, ze znaleckého posudku ale nevyplývá, že by znalec měl možnost seznámit se s rámcovou smlouvou. Znalec tedy při volbě, jakou cenu použít pro výpočet zajištění, vycházel pouze z obecných znalostí obchodování na Burze, aniž by měl možnost zohlednit konkrétní smluvní ujednání. [169] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že žalovaná správně určila cenu akcií pro účely výpočtu zajištění podle aktuálního kurzu Burzy, který byl v souladu s článkem 14 tehdy účinných obchodních pravidel Burzy vypočten jako „aritmetický střed povoleného rozpětí, které je vymezeno nejlepšími kotacemi rozšířenými o 0,5 % oběma směry“. Pro úplnost lze dodat, že stěžovatelkou upřednostňovaná kotace BID, tedy nejlepší nabídka na nákup, byla pouze jednou ze stran povoleného rozpětí, z níž se citovaným vzorcem vypočítal aktuální kurz. [170] Skutečnost, že v době od 9:54 do 10:41 hod. se zajištění úvěru Josefa H. pohybovalo nad close limitem, stěžovatelka nezpochybnila jinak než výše vypořádanou námitkou týkající se kotace BID. Opakovaný pokles zajištění Josefa H. pod close limit neprokázal ani znalecký posudek předložený stěžovatelkou, protože znalec vyšel při stanovení tržní hodnoty portfolia z ceny akcií podle kotace BID, kterou nebylo možné použít s ohledem na smluvní ujednání mezi stěžovatelkou a Josefem H. Městský soud proto nepochybil, pokud postup žalované při výpočtu vývoje zajištění potvrdil. [171] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani námitce, že e-mailová zpráva zaslaná Pavlu K. a Josefu H. dne 17. 3. 2005 v 10:06 hod. potvrzuje uskutečnění výprodeje portfolia v souladu s podmínkami rámcové smlouvy. V textu předmětné zprávy, jejíž kopie je založena na č. listu 16 správního spisu, stěžovatelka informovala zákazníky o uzavření jejich pozic. Ze skutkových zjištění popsaných výše ovšem vyplývá, že toto tvrzené uzavření pozic zákazníků bylo pouze formální, nebylo proto způsobilé aktivovat oprávnění stěžovatelky v souladu s čl. 6 odst. 2 rámcové smlouvy. [172] Námitka stěžovatelky, že průběh nuceného výprodeje byl závislý na situaci na trhu, která neumožňovala uskutečnit výprodej tak velkého objemu akcií bezprostředně po protnutí close limitu, nemohla obstát za situace, kdy stěžovatelka disponovala v rozhodné době pokynem jiného zákazníka na nákup 2 700 000 ks akcií společnosti Unipetrol, přičemž akcie společnosti Unipetrol tvořily většinu portfolií Josefa H. a Pavla K. Podle zjištění žalované stěžovatelka koupila akcie společnosti Unipetrol nejprve na svůj účet, aby poté uspokojila nákupní pokyn personálně propojené společnosti Speedywhiz. Toto zjištění stěžovatelka nepopřela. Pro úplnost Nejvyšší správní soud odkazuje na rozsudek ze dne 30. 7. 2010, čj. 8 Afs 23/2010-197, v němž potvrdil rozhodnutí žalované, kterým uznala stěžovatelku vinnou ze spáchání správního deliktu tím, že vyřídila předmětný pokyn společnosti Speedywhiz mimo pořadí ostatních pokynů a s využitím informací o stavu pozic ostatních zákazníků. [173] K prodeji většiny akcií z portfolií dotčených zákazníků tedy došlo mimo trh. Ve vztahu ke zbývající části akcií soud doplňuje, že se jednalo o akcie obchodované v segmentu SPAD, který umožňoval prodej akcií bez nutnosti vyčkat na konkrétní poptávku. Jak poznamenal znalec v posudku předloženém stěžovatelkou, „[v] rozhodném dni SPAD umožňoval v tzv. otevřené fázi kdykoliv mezi 9:30 a 16:00 hod. nakoupit nebo prodat akcie, přičemž nebylo potřeba čekat na okamžik, kdy se najde kupec nebo prodejce, neboť tzv. market-makeři neboli tvůrci trhu měli povinnost v každém okamžiku otevřené fáze kotovat cenu na jednotlivých cenných papírech. Tím je zajištěna stálá likvidita tohoto segmentu.“ [174] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že se stěžovatelce nepodařilo vyvrátit závěr žalované a městského soudu o neoprávněnosti nuceného výprodeje portfolií Pavla K. a Josefa H. [175] Odpovědnosti za spáchání vytčených správních deliktů se stěžovatelka nemohla zprostit poukazem na mimořádné okolnosti na trhu dne 17. 3. 2005, kvůli nimž nebylo podle stěžovatelky možné z provozních důvodů zajistit, aby okamžitě po protnutí close limitu došlo ke znemožnění dalších dispozic zákazníka s jeho portfoliem. Obdobně jako je tomu u většiny správních deliktů, odpovědnost za správní delikty podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu je objektivní (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 17/2012-375, č. 2822/2013 Sb. NSS, bod [150]). Předmětný zákon připouští, aby se právnická osoba zprostila odpovědnosti za správní delikt pouze v případě, že „prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby zabránila porušení právní povinnosti“ (§ 192 odst. 1). Naplnění hypotézy předmětného ustanovení ovšem stěžovatelka netvrdila, a tím méně prokázala. (...)

decision_1155.txt

k § 2 odst. 7 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění zákonů č. 150/2000 Sb. a č. 119/2012 Sb. Pokud dopravce provozuje autobusovou přepravu osob na vymezené trase po určité období opakovaně v zásadě ve shodných dobách, přičemž zastavuje cestujícím v zásadě na shodných místech této trasy, jedná se o „pravidelné poskytování přepravních služeb na určené trase dopravní cesty, při němž cestující vystupují a nastupují na předem určených zastávkách“, tedy o provozování linkové osobní dopravy ve smyslu § 2 odst. 7 (dříve odstavec 6) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, a to i v případech, kdy k poskytování těchto přepravních služeb dochází na základě objednávky a kdy tato doprava neprobíhá podle schváleného jízdního řádu a ani místa jednotlivých zastávek nejsou pro tento účel označena či vybavena. Jestliže dopravce nevyloučí z takové přepravy jiné osoby než ty, pro které byly tyto služby objednány, nejedná se o zvláštní linkovou dopravu ve smyslu § 2 odst. 7 písm. b) zákona o silniční dopravě, ale o veřejnou linkovou dopravu ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) téhož zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2015, čj. 5 As 106/2013-41) Prejudikatura: č. 11632/1934 Boh. A. Věc: Richard S. proti Ministerstvu dopravy o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím ze dne 3. 8. 2009 žalovaný podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu na základě odvolání žalobce změnil odvoláním napadené rozhodnutí Krajského úřadu Libereckého kraje ze dne 23. 4. 2009 v tom smyslu, že se žalobci podnikajícímu jako dopravce ukládá pokuta ve výši 50 000 Kč podle níže uvedených ustanovení zákona o silniční dopravě v tehdejším znění: „a) [podle] § 35 odst. 3 písm. j) za porušení § 10 odst. 1 téhož zákona, kterého se dopustil tím, že ve dnech 4. 1. – 29. 2. 2008, 1. 4. – 30. 4. 2008 a 1. 7. – 24. 7. 2008 provozoval veřejnou linkovou osobní dopravu na trase Semily–Turnov bez licence k provozování linkové osobní dopravy, b) [podle] § 35 odst. 2 písm. b) za porušení § 3 odst. 1 písm. b) téhož zákona a čl. 8 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 [o harmonizaci některých předpisů v sociální oblasti týkajících se silniční dopravy, o změně nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 a (ES) č. 2135/98 a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 3820/85], kterého se dopustil tím, že ve dvaceti čtyřech případech v období od 1. 1. 2008 do 11. 7. 2008 nezajistil, aby řidiči dodržovali ustanovení týkající se denní doby odpočinku, c) [podle] § 35 odst. 1 písm. a) za porušení § 3 odst. 4 písm. a) téhož zákona, kterého se dopustil tím, že dne 30. 1. 2008 nezajistil, aby ve vozidle [...] byl záznam o provozu vozidla“. Proti tomuto rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 30. 9. 2013, čj. 8 A 20/2010-35, zamítl. Městský soud vzal ze správního spisu za prokázané mj. to, že při kontrole dne 30. 1. 2008 vozidlo žalobce, jakožto dopravce, jelo po trase ze Semil přes Železný Brod a Malou Skálu, kde nastupovali cestující, do Turnova, kde na třech místech, u podniků společností ONTEX CZ s. r. o., GRUPO ANTOLIN TURNOV s. r. o. a KAMAX s. r. o. cestující vystupovali. V Semilech u Penny market byla kontrolujícímu pracovníkovi prodána jízdenka do Turnova-KAMAX. Řidič dopravce předložil objednávku přepravy vystavenou společností KAMAX. Porovnáním záznamů o době řízení vozidla a bezpečnostních přestávkách za vyhodnocované období byla zjištěna jejich shoda. Při posouzení druhu provozované dopravy vycházel správní orgán I. stupně jakožto dopravní úřad dále z tvrzení žalobce, že dopravu provozuje na základě objednávky vystavené objednatelem dopravy a přepravuje jeho zaměstnance. Z těchto podkladů správní orgán I. stupně dovodil, že dopravce provozoval přepravní služby pravidelně, a doprava tak naplňovala znaky zvláštní linkové dopravy dle § 2 odst. 6 písm. b) zákona o silniční dopravě. Žalovaný posléze dospěl po zhodnocení skutkového stavu k závěru, že se jednalo o veřejnou linkovou dopravu ve smyslu § 2 odst. 6 písm. b) zákona o silniční dopravě. Městský soud dále uvedl, že podle § 10 odst. 1 zákona o silniční dopravě dopravce, který má koncesi nebo povolení k provozování silniční dopravy pro cizí potřeby a hodlá provozovat linkovou osobní dopravu, může zahájit její provoz pouze na základě licence k provozování linkové osobní dopravy udělené dopravním úřadem nebo Ministerstvem dopravy, jedná-li se o mezinárodní linkovou dopravu. Dle názoru městského soudu byla nedůvodná žalobní námitka, dle níž by se žalobcem provozovaná doprava dala specifikovat jako doprava kyvadlová. Tomuto tvrzení odporovala zjištění z kontroly ze dne 30. 1. 2008, při níž byly shledány znaky linkové osobní dopravy, což vyplývá z obsahu pořízeného protokolu. Podle městského soudu pravidelnost poskytování přepravních služeb na určené trase dopravní cesty a výstup a nástup cestujících na předem určených zastávkách jednoznačně vyplývá z podkladů, které jsou ve správním spise založeny, a to především z listů záznamového zařízení, záznamů o provozu vozidla, v nichž jsou jako objednatelé dopravy opakovaně uvedeny společnosti ONTEX, GRUPO ANTOLIN TURNOV a KAMAX. Proti žalobnímu tvrzení o kyvadlové dopravě svědčilo rovněž žalobcovo vyjádření k protokolu o kontrole, v němž zmínil „cílovou stanici firmy KAMAX“ a uvedl zastavování v místech, která byla dohodnuta s objednatelem, a provádění přepravy pouze z nástupních míst do cílových. Tvrzení žalobce tak bylo v tomto směru v rozporu se zjištěním o počtu nastupujících a vystupujících cestujících v konkrétních zastávkách, které bylo obsaženo v protokolu. Pravidelný výstup cestujících na zastávkách u sídel objednatelů dopravy vyplýval bezprostředně ze záznamů o provozu vozidla. Nástup cestujících na určených místech byl zjištěn při kontrole, a jelikož se z převážné části zřejmě jednalo o zaměstnance objednatelů dopravy, je i v tomto případě opakování jejich nástupní zastávky zřejmé. O shodné trase dopravní cesty pak svědčila i jízdenka vydaná kontrolujícímu zaměstnanci správního orgánu I. stupně s pevnou cenou za trasu Semily–Turnov. Záznamy o provozu vozidla a záznamové listy, jejichž prokazatelnost k účelu stanovení charakteru dopravy žalobce zpochybňoval, jen dokazují dlouhodobé opakování a pravidelnost jednotlivých dopravních výkonů. Městský soud tak konstatoval, že žalovaný při posuzování dokladů o naplnění znaků linkové osobní dopravy nepochybil. Jde-li o žalobcem namítaný význam pojmu „zastávka“, použitý v definici linkové osobní dopravy, ztotožnil se městský soud s výkladem tohoto pojmu provedeným žalovaným v napadeném rozhodnutí v tom ohledu, že jej není možné chápat pouze jako zastávku označenou označníkem a obsaženou v určitém rozhodnutí o udělení licence na konkrétní linku. Jedním z účelů obsažené definice je charakterizovat znaky dopravy, která je dopravou linkovou a k jejímuž provozování je zapotřebí získat licenci podle § 10 odst. 1 zákona o silniční dopravě. Proto je zde pojem „zastávka“ třeba chápat obecně jako předem určené (stanovené, smluvené, dohodnuté) místo, na kterém za účelem nástupu nebo výstupu cestujících zastaví dopravní prostředek, jímž je provoz zajišťován. Městský soud dodal, že dle § 35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě „[d]opravní úřad nebo Ministerstvo dopravy při porušení tohoto zákona uloží pokutu až do výše 750 000 Kč dopravci, který provozuje linkovou osobní dopravu bez licence“. Žalovaný přitom ve svém rozhodnutí vypustil jeden bod výroku správního orgánu I. stupně a zpřesnil a konkretizoval právní kvalifikace jednotlivých správních deliktů. Musel se proto samostatně věnovat i úvaze o výši uložené pokuty. Dle městského soudu dbal žalovaný na to, aby se nejednalo o tzv. „likvidační výši pokuty“, a zabýval se proto i majetkovými poměry žalobce. Konstatoval, že provozování linkové osobní dopravy bez licence patří k nejzávažnějším správním deliktům, které zákon o silniční dopravě zná. Přitom prokázaná doba trvání se pohybovala v řádu měsíců, a nemohla by tak být chápána jako krátkodobá ve vazbě na případné posouzení druhu dopravy, které při dopravě na objednávku nemusí být po určitou přechodnou dobu naplnění znaků linkové osobní dopravy zjevné a bez pochyby patrné. Z uvedených důvodů se proto žalovaný v zásadě ztotožnil s konstatováním správního orgánu I. stupně o závažnosti protiprávního jednání žalobce. Jak však vyplynulo z výsledku odvolacího řízení, doprava byla provozována jako veřejná, jejíž neoprávněné provozování vykazuje vyšší společenskou nebezpečnost, a tím i závažnost, než je tomu u dopravy zvláštní. Pokuta pak byla stanovena také s ohledem na závažnost správního deliktu nedodržení doby odpočinku. Městský soud shrnul, že musel přisvědčit závěrům žalovaného. Uložená pokuta ve výši 50 000 Kč byla dle městského soudu v souladu se zákonem a odpovídala porušení povinnosti, kterého se žalobce dopustil. Tato pokuta se pohybovala v dolní polovině zákonné sazby a její výše byla správními orgány řádně odůvodněna. Zohledněna byla rovněž společenská nebezpečnost vyplývající z důsledků jednání žalobce. Toto odůvodnění považoval městský soud za dostatečné, racionální, přesvědčivé a odpovídající zákonným kritériím. O případné moderaci uložené pokuty nemohl rozhodnout, neboť považoval uloženou pokutu za přiměřenou sankci ve vztahu ke spáchanému deliktu a ztotožnil se s odůvodněním správních orgánů. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností. V kasační stížnosti rozporoval závěry městského soudu týkající se skutečnosti, že provozoval osobní linkovou dopravu bez licence, a dále pouze v obecné rovině závěr o přiměřenosti pokuty. Stejně jako v žalobě i v kasační stížnosti uvedl, že provozuje silniční dopravu jako příležitostnou osobní silniční dopravu ve smyslu § 2 odst. 10 zákona o silniční dopravě, tj. neveřejnou dopravu poskytovanou pro cizí potřeby, a to na základě předchozí objednávky, při níž je přepravováno více než 9 osob (včetně řidiče). Jak vyplývá i z podkladů obsažených ve správním spise, stěžovatel provozoval silniční dopravu na základě objednávky učiněné společností KAMAX. Podle této objednávky zajišťoval stěžovatel přepravu zaměstnanců jmenované společnosti do zaměstnání a zpět. Zaměstnanci nastupovali a vystupovali na jednotlivých stanovištích a byli přepravováni do zaměstnání. Tento charakter přepravy osob sám o sobě nenaplňoval znaky linkové osobní dopravy, ale naplňoval zcela jednoznačně znaky příležitostné osobní silniční dopravy, neboť stěžovatel uvedenou přepravu osob do zaměstnání provozoval jako neveřejnou osobní dopravu, při níž byli v souladu s objednávkou předmětné společnosti přepravováni pouze její zaměstnanci. Naplněny tak byly všechny znaky příležitostné silniční dopravy. Nemohlo se přitom jednat o linkovou osobní dopravu ve smyslu § 2 odst. 6 zákona o silniční dopravě, k jejímuž provozování je dle § 10 a násl. zákona o silniční dopravě nutná licence udělená příslušným orgánem, neboť v rámci této přepravy nebyly předem závazně určeny zastávky, na nichž mají přepravované osoby nastupovat a vystupovat. Stěžovatel v této souvislosti opakovaně uváděl, že místa, na nichž cestující nastupovali a vystupovali, byla v různých obdobích různá a často byla stanovena až během jízdy, na základě domluvy s řidičem. Byl dán i okruh osob určených k přepravě, a tuto dopravu tak, na rozdíl od linkové, nemohly použít jiné osoby či veřejnost. Navíc stěžovatel nezajišťoval uvedenou přepravu osob podle schváleného jízdního řádu ve smyslu § 2 odst. 13 (v relevantním období § 2 odst. 11) zákona o silniční dopravě. Městským soudem tvrzená skutková podstata tak dle názoru stěžovatele neměla oporu ve spisech. Stěžovatel měl tudíž za to, že neobstojí závěr městského soudu, který se ztotožnil se žalovaným, že stěžovatel bez licence provozuje linkovou osobní dopravu v podobě veřejné linkové dopravy. Za nesprávný tudíž stěžovatel považoval i názor, že výše pokuty uložená stěžovateli ve správním řízení byla přiměřená. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznil, že ve správním řízení muselo být prokazováno, že stěžovatelem provozovaná doprava kumulativně naplňuje všechny znaky linkové osobní dopravy dle § 2 odst. 6 zákona o silniční dopravě, tedy „pravidelné poskytování přepravních služeb na určené trase dopravní cesty, při kterém cestující vystupují a nastupují na předem určených zastávkách“ (v opačném případě by se jednalo o dopravu příležitostnou). Uvedené znaky byly dle žalovaného naplněny. Podle žalovaného bylo prokázáno, že stěžovatel pravidelně poskytoval přepravní služby, přičemž tak činil po delší dobu ve shodných denních časech, a to ve vztahu k určené trase dopravní cesty. Pojem zastávky pak bylo třeba chápat zcela obecně jako dopravcem předem určené (stanovené či smluvně dohodnuté) místo, na kterém za účelem nástupu nebo výstupu cestujících zastaví dopravní prostředek, jímž je doprava zajišťována. Pojem zastávky přitom není žádným právním předpisem jednoznačně definován. Je ovšem zřejmé, že termín „předem určená zastávka“ nemůže být vázán pouze k formě provedení jejího vyznačení a vybavení, které je dodáváno až v souvislosti s legálním postupem udělení licence na linkovou osobní dopravu. Na uvedené vyjádření žalovaného stěžovatel reagoval replikou, v níž nad rámec své dosavadní argumentace poukázal, v souvislosti s tvrzenou absencí přepravy dle schváleného jízdního řádu, na čl. 2 bod 3.3. Nařízení Rady (EHS) č. 684/92 o společných pravidlech pro mezinárodní přepravu cestujících autokary a autobusy*), podle něhož „[s]kutečnost, že je doprava [...] provozována v určitých intervalech, nepostačuje sama o sobě k tomu, aby přestala být považována za příležitostnou dopravu“. Navíc trasa dopravní cesty byla stanovena na základě předchozí objednávky, a nikoliv tedy s ohledem na zajištění dopravní obslužnosti dané oblasti a k uspokojení přepravních potřeb, což je jeden ze znaků veřejné linkové dopravy dle § 2 odst. 6 písm. a) zákona o silniční dopravě. Jiné osoby než zaměstnanci uvedených společností, k jejichž přepravě byla provozovaná doprava určena a kteří o ní byli informováni svým zaměstnavatelem, nemohly této dopravy vůbec využít, neboť se o ní vzhledem k absenci jízdního řádu nemohly vůbec dozvědět a neměly ani jistotu o tom, na jakém místě mají nastoupit. Není pravdou, že stěžovatel přepravoval všechny osoby bez rozdílu, neboť kontrolující osoba se představila jako zaměstnanec konkrétního smluvního partnera, který hradí přepravu, a nikoliv jako cestující, který si naopak ve veřejné linkové dopravě hradí jízdné sám, což stěžovatel považoval za výrazný odlišující znak. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Za klíčové ve věci Nejvyšší správní soud považuje, z hlediska naplnění skutkové podstaty správního deliktu dle § 35 odst. 3 písm. j) zákona o silniční dopravě v relevantním znění (provozování linkové osobní dopravy bez licence), zodpovězení otázky, zda silniční doprava provozovaná stěžovatelem představovala linkovou osobní dopravu, jak byla definována v § 2 odst. 6 (nyní v odstavci 7) zákona o silniční dopravě. Zároveň bylo třeba zvážit, zda se jednalo o linkovou osobní dopravu ve formě veřejné linkové dopravy dle § 2 odst. 6 písm. a) zákona o silniční dopravě. Jak přitom vyplývá ze zmiňovaného § 2 odst. 6 (nyní odstavec 7) zákona o silniční dopravě, je linkovou osobní dopravou „pravidelné poskytování přepravních služeb na určené trase dopravní cesty, při kterém cestující vystupují a nastupují na předem určených zastávkách“. Dle téhož ustanovení lze linkovou osobní dopravu „provozovat formou veřejné linkové dopravy nebo formou zvláštní linkové dopravy, a to jako vnitrostátní nebo mezinárodní“, přičemž veřejnou linkovou dopravou dle písm. a) tohoto ustanovení se rozumí „doprava, při které jsou přepravní služby nabízeny podle předem vyhlášených podmínek a jsou poskytovány k uspokojování přepravních potřeb“. Pouze pokud by doprava poskytovaná stěžovatelem nesplňovala uvedené definiční znaky, bylo by možné uvažovat o tom, že se jedná o jinou formu dopravy upravenou zákonem o silniční dopravě, např. „zbytkovou“ kategorii v podobě příležitostné osobní silniční dopravy dle § 2 odst. 10 zákona o silniční dopravě, jak také tvrdí stěžovatel. Po seznámení se s obsahem správního spisu Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud správně vyhodnotil naplnění zmíněných definičních znaků linkové osobní dopravy, a to a) pravidelné poskytování přepravních služeb, b) na určené trase dopravní cesty, při kterém c) cestující vystupují a nastupují na předem určených zastávkách. Pravidelnost poskytování přepravních služeb stěžovatelem lze dovodit ve dvou směrech. Jednak jde o skutečnost, že zejména ze „záznamů o provozu vozidla osobní dopravy“, které jsou součástí správního spisu, lze seznat, že předmětné vozidlo bylo nejméně ve dnech 4. 1. – 29. 2. 2008, 1. 4. – 30. 4. 2008 a 1. 7. - 24. 7. 2008 (v pracovní dny) pravidelně provozováno na trase Semily–Turnov. Za druhé byla daná doprava v uvedených dnech provozována v podstatě v totožných denních dobách, tedy byl nepochybně dodržován určitý časový řád. Údajům ze záznamů o provozu vozidla odpovídají ve sledovaných obdobích i údaje ze záznamů o době řízení vozidla a bezpečnostních přestávkách, jak jsou zachyceny na kotoučích z tachografu. Nejvyšší správní soud nemá důvod pochybovat ani o tom, že doprava byla provozována na určené trase dopravní cesty. Této skutečnosti nasvědčuje například fotodokumentace obsažená v příloze k protokolu správního orgánu I. stupně o výkonu státního odborného dozoru v osobní dopravě ze dne 30. 1. 2008. Z této fotodokumentace je zřejmé, že na vozidle stěžovatele je za předním sklem viditelně umístěn popis trasy ze Semil do konečné stanice „KAMAX“ v Turnově. V daném protokolu je obsažena též kopie jízdenky, která byla dne 30. 1. 2008 prodána kontrolnímu pracovníkovi správního orgánu I. stupně, na níž je uveden údaj o ceně jízdenky na trase „Semily–Turnov“. S tím opět korespondují záznamy o provozu vozidla osobní dopravy, na nichž je jako výchozí místo ve sledovaných obdobích uvedeno „Semily“ a jako místo cílové „Turnov“. Rovněž tak stěžovatelem předložená objednávka dopravy ze dne 11. 12. 2007 ze strany společnosti KAMAX pak hovoří o trase „Semily – Železný Brod – Malá Skála – Turnov – KAMAX a zpět“. Obsahu správního spisu neodpovídá ani tvrzení stěžovatele, že se v daném případě nemůže jednat o linkovou osobní dopravu, neboť cestující nevystupovali a nenastupovali na zastávkách, které by byly předem určeny. Ze zmíněné fotodokumentace k protokolu ze dne 30. 1. 2008 vyplývá, že zastávky byly předem určené. Za předním sklem vozidla stěžovatele totiž nebyl viditelně umístěn jen údaj o výchozí a cílové stanici, ale i údaje o jednotlivých zastávkách: „Semily – Železný Brod – Malá Skála – ONTEX – GRUPO ANTOLIN – Preciosa – KAMAX“. Nástup a výstup cestujících na určených zastávkách vyplývá z přílohy č. 2 k protokolu ze dne 30. 1. 2008. Ve vyjádření ze dne 31. 1. 2008 k protokolu ze dne 30. 1. 2008 pak stěžovatel uvedl, že zastavují pouze v místech, která byla s objednatelem dohodnuta. V této souvislosti Nejvyšší správní soud připomíná, že ze záznamů o provozu vozidla osobní dopravy vyplývá, že objednatelem dopravy byly právě společnosti ONTEX, GRUPO ANTOLIN TURNOV, Preciosa a KAMAX. Ze všech uvedených podkladů je dle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že zastávky byly s objednateli předem dohodnuty a během přepravy dodržovány. Nejvyšší správní soud přitom souhlasí se žalovaným, že pojem zastávka použitý v § 2 odst. 6 zákona o silniční dopravě je třeba vykládat zcela obecně jako určitým způsobem stanovené, smluvené či jinak dohodnuté místo, na němž za účelem nástupu nebo výstupu cestujících zastaví dopravní prostředek, jímž je provoz zajišťován. Na těchto závěrech by nic neměnila ani skutečnost, pokud by docházelo, jak tvrdil stěžovatel, vedle uvedených pravidelných zastávek k občasným zastávkám v jiných místech dle aktuální dohody cestujících s řidičem, byť ze správního spisu taková skutečnost nevyplývá. Je třeba též v dané souvislosti uvést, že pro určení, zda se jedná o linkovou osobní dopravu, není rozhodné, zda je tato doprava uskutečňována na základě objednávky třetí osoby, či zda se tak děje na základě „vlastního“ rozhodnutí dopravce. Je tomu tak přesto, že zákon o silniční dopravě v § 2 odst. 10 pro příležitostnou osobní silniční dopravu, kterou měl stěžovatel dle svého tvrzení zajišťovat, stanovil: „Přijímání zakázek u tohoto druhu dopravy je možné výhradně cestou objednávky přepravní služby předem (písemně, telefonicky, faxem, elektronicky) v sídle nebo provozovně právnické osoby, v místě trvalého pobytu provozovatele nebo v místě podnikání u fyzické osoby.“ Tato podmínka totiž byla zákonem stanovena speciálně pro přijímání zakázek u daného druhu dopravy, nejedná se však o definiční znak tohoto druhu dopravy, natož o podmínku, která by vylučovala „přijímání zakázek“ u jiných druhů silniční dopravy upravených zákonem o silniční dopravě. V souvislosti s argumentací stěžovatele je rovněž třeba dodat, že dle § 2 odst. 10 zákona o silniční dopravě byla příležitostnou osobní silniční dopravou „neveřejná osobní doprava, která není linkovou osobní dopravou podle odstavce 6, mezinárodní kyvadlovou dopravou podle odstavce 7 a ani taxislužbou podle odstavce 8“. Jednalo se tak, jak již bylo zmíněno, o jistou „zbytkovou“ či „podpůrnou“ kategorii silniční dopravy, která nespadala do žádné jiné ze zákonem přesně definovaných kategorií silniční dopravy dle zákona o silniční dopravě a jako taková byla definována v podstatě pouze negativně, bez vyjmenování „pozitivních“ definičních znaků. Stěžovatelem poskytovaná doprava ovšem naplňovala znaky linkové osobní dopravy ve formě veřejné linkové dopravy, a proto se o příležitostnou osobní silniční dopravu nemohlo jednat. Pokud se jedná o kasační námitku stěžovatele, že předmětná doprava není stěžovatelem zajišťována podle schváleného jízdního řádu ve smyslu § 2 odst. 11 zákona o silniční dopravě, považuje ji Nejvyšší správní soud za zcela nepřiléhavou. Právě proto, že stěžovatel neměl udělenou licenci pro linkovou osobní dopravu, nemohl logicky na dané lince ani jezdit „podle schváleného jízdního řádu“. Stěžovatel tak paradoxně nedostatek odpovědnosti za správní delikt odůvodňuje nesplněním své zákonné povinnosti. Stěžovatel odkazuje v dané souvislosti také na dikci čl. 2 bodu 3.3 nařízení Rady (EHS) č. 684/92, podle něhož „[s]kutečnost, že je doprava [...] provozována v určitých intervalech, nepostačuje sama o sobě k tomu, aby přestala být považována za příležitostnou dopravu“. K tomu je třeba v prvé řadě poznamenat, že uvedené nařízení se vztahuje, jak je patrno již z jeho názvu, pouze na mezinárodní, nikoliv vnitrostátní autobusovou dopravu, a není tedy přímo použitelné na posuzovaný případ. Na druhou stranu je pravdou, že zákonodárce se definicemi linkové a příležitostné osobní dopravy uvedenými v tomto nařízení v zásadě řídil, i pokud jde o úpravu vnitrostátní osobní dopravy v zákoně o silniční dopravě. Citované ustanovení nařízení ovšem na výše uvedených závěrech nic nemění, neboť správní orgány i správní soudy dospěly k závěru o tom, že přepravní služby poskytované stěžovatelem odpovídají definici linkové osobní dopravy nejen na základě jejich pravidelnosti, ale také na základě splnění všech ostatních zákonných znaků této dopravy, tedy toho, že byly poskytovány na určené trase dopravní cesty, na níž cestující vystupovali a nastupovali na předem určených zastávkách, jak již bylo vysvětleno. Neobstojí ani argumentace stěžovatele, že danou přepravu osob do zaměstnání provozoval jako neveřejnou osobní dopravu, neboť jsou v souladu s objednávkou přepravováni pouze zaměstnanci příslušné společnosti. Jak již bylo zmíněno, z protokolu ze dne 30. 1. 2008 zjevně vyplývá, že za jízdné ve výši 25 Kč byl po nástupu do vozidla stěžovatele přepravován i kontrolní pracovník správního orgánu I. stupně, tedy osoba nespadající do okruhu zaměstnanců objednavatele přepravy. Stěžovatel sice ve vyjádření k danému protokolu uvedl, že byl jakožto dopravce kontrolním pracovníkem uveden v omyl, že je zaměstnancem společnosti KAMAX (toho se měl kontrolní pracovník dopustit tím, že požadoval vydání jízdenky do stanice „KAMAX“), avšak ani tato námitka nemůže být úspěšná. V témže vyjádření totiž stěžovatel mj. uvedl, že jako dopravce objednavatele přepravy upozornil, že není schopen zkontrolovat, zda je cestující skutečným zaměstnancem objednatele. Je tak zjevné, že dopravy poskytované stěžovatelem mohl využít v podstatě kdokoli a stěžovatel ani neměl vytvořeny žádné mechanismy, pomocí nichž by kontroloval, zda přepravuje pouze zaměstnance příslušných společností. Stěžovatel navíc ani netvrdí, že by se snažil veřejnost z dopravy vyloučit, a rovněž z pořízené fotodokumentace ke kontrolnímu protokolu ze dne 30. 1. 2008 není zřejmé, že by stěžovatel např. označil vozidlo jasnou informací, že doprava je určena pouze pro zaměstnance vybraných společností. Snaha o vyloučení jiných osob z přepravy rovněž nevyplývá z žádného vyjádření, které stěžovatel během správního řízení učinil, či z jiného podkladu. Obstojí tedy závěr žalovaného, že stěžovatel provozoval linkovou osobní dopravu ve formě veřejné linkové dopravy ve smyslu § 2 odst. 6 písm. a) zákona o silniční dopravě. Zvláštní linkovou dopravou je totiž dle § 2 odst. 6 písm. b) zákona o silniční dopravě „doprava určených vybraných skupin cestujících s vyloučením ostatních osob“, stěžovatel však, jak již bylo řečeno, z „vybrané skupiny cestujících“ z řad zaměstnanců příslušných společností „ostatní osoby“ nijak nevyloučil. Pokud stěžovatel v replice k vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti tvrdil, že se kontrolní pracovník správního orgánu I. stupně představil jako zaměstnanec konkrétního smluvního partnera, který hradí přepravu, a nikoliv jako cestující, který si naopak ve veřejné linkové dopravě hradí jízdné sám, pak to jsou tvrzení zcela odporující zjištěnému skutkovému stavu, jak je zachycen ve správním spisu, včetně výše zmíněných samotných vyjádření stěžovatele k provedené kontrole. Nezbývá než zopakovat, že podle protokolu ze dne 30. 1. 2008 kontrolní pracovník pouze nahlásil jako cílovou zastávku „Turnov“, kterou po vyzvání řidiče upřesnil jako „KAMAX“, na základě čehož byl do této zastávky bez dalšího přepraven a bylo mu účtováno jízdné ve výši 25 Kč, včetně DPH, o čemž obdržel doklad (jízdenku). Z objednávky od společnosti KAMAX přiložené k tomuto kontrolnímu protokolu pak vyplývá, že tato společnost uvedené přepravní služby neplatila s tím, že jízdné budou plně hradit přepravovaní zaměstnanci. Rovněž v kontrolním protokolu se uvádí, že všechny přepravované osoby platily za přepravu přímo ve vozidle. Nejvyšší správní soud přitom souhlasí se stěžovatelem, že právě otázka, kdo hradí přepravní služby (zda objednatel, nebo cestující), může být za určitých okolností důležitým vodítkem, v daném případě ovšem právě skutečnost, že si jízdné platili sami cestující, ať již zaměstnanci jmenovaných společností nebo jiné osoby, podporuje závěr o tom, že se jednalo o veřejnou linkovou dopravu. Nelze ani tvrdit, že by se jiné osoby, než zaměstnanci uvedených společností, nemohly o stanovených zastávkách a době jízdy vůbec dozvědět. Vzhledem k pravidelnosti těchto jízd i zastávek, jakož i vzhledem ke zmiňovanému označení celé trasy a jednotlivých zastávek na vozidle stěžovatele, nebylo jistě složité pro obyvatele míst, kudy daná trasa vedla, aby si těchto přepravních služeb povšimli a začali je v případě potřeby také využívat. K argumentu, že trasa dopravní cesty byla stanovena na základě předchozí objednávky, a nikoliv tedy s ohledem na zajištění dopravní obslužnosti dané oblasti a k uspokojení přepravních potřeb, což má být jeden ze znaků veřejné linkové dopravy dle § 2 odst. 6 písm. a) zákona o silniční dopravě, Nejvyšší správní soud připomíná, že citované ustanovení [nyní § 2 odst. 7 písm. a) zákona o silniční dopravě] nehovoří přímo o dopravní obslužnosti, ale o tom, že při veřejné linkové dopravě „jsou přepravní služby nabízeny podle předem vyhlášených podmínek a jsou poskytovány k uspokojování přepravních potřeb“. O předem stanovených podmínkách dané přepravy již byla řeč, přitom není pochyb ani o tom, že tyto služby sloužily k uspokojování přepravních potřeb nejen zaměstnanců zmiňovaných společností, ale přinejmenším potenciálně i dalších osob, které stěžovatel z přepravy žádným způsobem nevyloučil tak, aby bylo možné hovořit o zvláštní linkové dopravě. Jen pro úplnost lze dodat, že závěry, k nimž Nejvyšší správní soud v dané věci dospěl, nejsou nové. Pregnantně je formuloval v obdobném případě již jeho předchůdce v třicátých letech minulého století (nález Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 1934, sp. zn. 23674/34, Boh. A 11632/1934): „Skutkovou podstatu přestupku kladeného stěžovateli za vinu shledává žalovaný úřad – jak je zřejmo z odůvodnění naříkaného rozhodnutí – v tom, že stěžovatel, nemaje koncese podle bodu 3 § 15 živnostenského řádu, provozuje na trati Jiříkovice–Šlapanice–Brno a zpět a na trati Šlapanice–Brno a zpět dopravu osob autobusem v určitých, pravidelných časových intervalech, zastavuje s autobusy na veřejných místech a přibírá obecenstvo, které hromadně nastupuje, takže může nasednouti i ten, kdo vůz si předem neobjednal. Stížnost namítá předem, že k pojmu periodické dopravy osob nestačí, že doprava se děje v určitých, pravidelných časových intervalech, nýbrž že o periodické dopravě osob lze mluviti teprve tehdy, když vozy jezdí podle určitého jízdního řádu. Stěžovatel takového jízdního řádu nemá, a není proto podle názoru stížnosti skutková podstata přestupku kladeného stěžovateli za vinu dána. Nejvyšší správní soud toto stanovisko stížnosti sdíleti nemůže. Charakteristickou známkou živnosti podle 3. bodu § 15 živnostenského řádu na rozdíl od koncesované živnosti uvedené ve 4. bodě téhož paragrafu a dopravy osob provozované jako živnost svobodná je periodičnost dopravy osob, tj. provozování dopravy osob na určité trati takovým způsobem, že dopravní prostředek projíždí touto tratí v určitých časových intervalech, podobně jak je tomu u podniků železničních a paroplavebních. Tato určitá časová období, ve kterých dopravní prostředek na trati projíždí, bývají obecenstvu ohlašována v jízdních řádech podniků, jež periodickou dopravu provozují. Než existence a vyhlášení takového jízdního řádu nenáleží nezbytně k pojmu periodické dopravy, neboť doprava, jež se skutečně děje v určitých, pravidelných časových obdobích, tedy podle určitého řádu, nepřestává býti dopravou periodickou tím, že její jízdní řád nebyl snad veřejně vyhlášen. Neprávem dovolává se stížnost pro svoje stanovisko nálezu ze 17. 10. 1929 č. 18.567, Boh. A 8184/1929, neboť v tomto nálezu nebylo vysloveno, že k pojmu periodické dopravy osob náleží, aby časová období, ve kterých dopravní prostředek jezdí, byla veřejně vyhlášena, aby tedy jízdní řád byl uveřejněn, nýbrž bylo tu vysloveno jen, že periodická doprava osob předpokládá, aby dopravní podnik jezdil podle určitého řádu, a nikoli jak toho vyžaduje nahodilá potřeba. Namítá-li proto stížnost, že pro otázku, šlo-li v konkrétním případě o periodickou dopravu osob čili nic, je nerozhodné, zda stěžovatel jezdil s autobusem v určitých, pravidelných časových obdobích, je námitka ta neodůvodněná. Stížnost, uznávajíc patrně sama vratkost námitky, jejíž neodůvodněnost byla právě prokázána, namítá dále, že stěžovatel v určitých, pravidelných časových intervalech nejezdil, nýbrž že jezdil někdy dříve, někdy později a že na určitých místech nezastavoval. Naproti tomu sluší uvésti, že ve správním řízení bylo zjištěno, že stěžovatel jezdil v určitých časových intervalech s tím rozdílem, že jel někdy o několik minut dříve nebo později; než takové odchylky, jež bývají i na dopravních periodických prostředcích jiných, zejména i na železničních, nemohou nic měniti na tom, že doprava se provozuje periodicky, neboť odchylky ty nemění nic na skutečnosti, že dopravní prostředek jezdí pravidelně, tedy podle určitého řádu, a nikoli nepravidelně, jak vyžaduje nahodilá potřeba obecenstva. Námitka, že stěžovatel se svými autobusy na určitých místech nezastavoval, je v rozporu se správními spisy, z nichž je zřejmo, že stěžovatelův autobus přibíral obecenstvo čekající na stanovišti státního autobusu ve S. a na křižovatce silnice a silnice vybočující od ní ke S. Zbývá námitka, že stěžovatel neprovozuje periodické dopravy osob, nýbrž jezdí jen na objednávku. Naproti tomu stačí uvésti, že stěžovatel při odpovědném výslechu dne 30. 7. 1932 na okresním úřadě v Brně sám uznal správnost zjištění četnictva, že v jeho autobusu jely i osoby, které předchozí objednávky neučinily. Již v této výpovědi měl žalovaný úřad dostatečný základ pro zjištění, že doprava provozovaná stěžovatelem neděje se podle předchozího ujednání s určitými osobami, tedy na objednávku, a není proto ani vadou řízení, že neprovedl stěžovatelem navržený důkaz o tom, že některé osoby ho k jízdě skutečně předem objednaly. Z těchto důvodů dospěl nejvyšší správní soud k zamítnutí stížnosti.“ Ani nynější Nejvyšší správní soud neshledal stěžovatelovy námitky zpochybňující veřejný a periodický charakter dané linkové osobní dopravy důvodnými. (...) *) S účinností od 4. 12. 2011 nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 o společných pravidlech pro přístup na mezinárodní trh autokarové a autobusové dopravy a o změně nařízení (ES) č. 561/2006 (přepracované znění).

decision_1156.txt

k § 104 odst. 2 soudního řádu správního Kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný a který nenamítá, že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-41) Prejudikatura: č. 34/2003 Sb. NSS, č. 791/2006 Sb. NSS, č. 954/2006 Sb. NSS, č. 1456/2008 Sb. NSS, č. 1742/2009 Sb. NSS, č. 1856/2009 Sb. NSS, č. 1865/2009 Sb. NSS, č. 2116/2010 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 142/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 643/06), č. 131/2009 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 420/09) a č. 216/2013 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 3221/11); č. 45/2006 Sb. NS. Věc: Město Žamberk proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím ze dne 25. 1. 2011 ve znění opravného rozhodnutí ze dne 25. 7. 2011 rozhodl žalovaný, že se žalobce jako zadavatel veřejné zakázky dopustil dvou správních deliktů podle § 120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. To jednak tím, že nedodržel postup stanovený v § 76 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (výrok I.), jednak tím, že nedodržel postup stanovený v § 74 odst. 7 téhož zákona (výrok II.). Za spáchání obou správních deliktů žalovaný uložil žalobci pokutu ve výši 250 000 Kč (výrok III.). Rozklad podaný žalobcem předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 21. 9. 2011 zamítl a napadená rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 6. 12. 2012, čj. 62 Af 66/2011-91, rozhodnutí předsedy žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Námitky žalobce proti skutkovým a právním závěrům týkajícím se spáchání obou deliktů neshledal důvodnými, naopak se ztotožnil se závěry žalovaného, že žalobce svým jednáním naplnil znaky skutkových podstat obou správních deliktů. Za opožděnou označil krajský soud námitku týkající se tvrzené nepřezkoumatelnosti výroku II. rozhodnutí žalovaného. K námitce nepřiměřenosti uložené pokuty dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného jsou nepřezkoumatelná, a podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. z tohoto důvodu žalobou napadené rozhodnutí zrušil. V kasační stížnosti se žalobce (stěžovatel) znovu bránil proti závěrům žalovaného a krajského soudu o naplnění znaků skutkových podstat obou správních deliktů. Dále tvrdil, že se krajský soud věcně nezabýval námitkami tvrzené nepřezkoumatelnosti výroku II. rozhodnutí žalovaného. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud zrušil jak rozsudek krajského soudu, tak i rozhodnutí žalovaného v obou stupních a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že dle jeho názoru není kasační stížnost přípustná. Odkázal přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž je nepřípustná kasační stížnost, která nenapadá správnost výroku rozhodnutí krajského soudu. Žalovaný však uvedl, že si je vědom existence i opačné rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Pátý senát usnesením ze dne 7. 5. 2014, čj. 5 Afs 91/2012-35, postoupil věc rozšířenému senátu, neboť zjistil, že existuje rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu ohledně přípustnosti kasační stížnosti podané účastníkem, který byl v předcházejícím řízení o žalobě před krajským soudem procesně úspěšný, resp. stran aplikace § 104 odst. 2 s. ř. s. a výkladu pojmu „kasační stížnost směřující proti důvodům rozhodnutí soudu“ obsaženém v tomto ustanovení. K závěru, že kasační stížnost, která nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu (neboť ten je ve prospěch stěžovatele) a směřuje jen proti odůvodnění tohoto rozhodnutí, a je proto podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná a Nejvyšší správní soud ji podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. usnesením odmítne, dospěl ve svém usnesení ze dne 30. 6. 2003, čj. 4 Ads 23/2003-124, č. 34/2003 Sb. NSS, nejprve čtvrtý senát. Následně týž závěr učinil i druhý senát v usnesení ze dne 13. 11. 2003, čj. 2 Ads 57/2003-48, první senát v usnesení ze dne 27. 6. 2007, čj. 1 Afs 144/2006-50, a aproboval jej opět první senát v rozsudku ze dne 26. 7. 2007, čj. 1 Afs 57/2006-70. Pátý senát odkázal i na řadu dalších rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, která se opírají o citovaná rozhodnutí nebo se ztotožňují s jejich závěry. Naopak vyložil § 104 odst. 2 s. ř. s. třetí senát v rozsudku ze dne 24. 10. 2012, čj. 3 Ads 33/2012-30, či v rozsudku ze dne 9. 1. 2014, čj. 3 Ads 20/2013-19, dále také pátý senát v rozsudku ze dne 31. 5. 2006, čj. 5 Afs 42/2004-61, č. 954/2006 Sb. NSS, na něž navázal také v rozsudku ze dne 30. 7. 2012, čj. 5 Afs 48/2011-66. Přestože kasační stížnost podaná procesně úspěšným účastníkem směřovala pouze proti právnímu názoru vyslovenému v odůvodnění rozhodnutí krajského soudu, jeho věcný přezkum Nejvyšší správní soud připustil. Pátý senát proto předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí otázku, zda je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný, a nenapadá tudíž výrok rozhodnutí krajského soudu, ale pouze některé závěry vyslovené v jeho odůvodnění, příp. za jakých podmínek je taková kasační stížnost přípustná. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný a který nenamítá, že krajský soud měl výrokem ve věci rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [9] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [10] Nepřípustnost kasační stížnosti podle § 104 odst. 2 s. ř. s. shledal čtvrtý senát ve shora citovaném usnesení čj. 4 Ads 23/2003-124. Uvedl v něm, že „[k]asační stížnost především směřuje jen proti důvodům rozhodnutí, a to navíc jen proti té části odůvodnění rozsudku [...], které se netýká důvodů zrušení přezkoumávaného rozhodnutí žalované [...]. Kasační stížnost jen proti těmto závěrům, vyjádřeným v odůvodnění rozhodnutí, je tudíž nepřípustná“, a podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost odmítl. [11] Stejný názor vyslovil druhý senát v citovaném usnesení čj. 2 Ads 57/2003-48, podle něhož „kasační stížnost je toliko mimořádným opravným prostředkem. Proto jsou jak důvody kasační stížnosti, tak i její rozsah vázány na nejzávaznější případy nezákonnosti. Mezi tyto případy nepatří okruh uvedený právě v § 104 odst. 2 s. ř. s. [...] Stížností směřující jen proti důvodům rozhodnutí je třeba rozumět kasační stížnost, která směřuje toliko proti odůvodnění rozhodnutí soudu a nenapadá výrok tohoto rozhodnutí.“ Z následného textu ovšem plyne, že kasační stížnost směřovala v daném případě proti výroku soudu o nákladech řízení a byla odmítnuta (ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 1/04). [12] V citovaném usnesení čj. 1 Afs 144/2006-50 první senát jako nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s. hodnotil „kasační stížnost žalobkyně, která napadá důvody rozhodnutí krajského soudu, aniž současně zpochybňuje jeho výrok. Žalobkyně je srozuměna se závěrem, pro který soud napadená rozhodnutí zrušil; nesouhlasí však s tou částí odůvodnění rozsudku, v níž soud hodnotí postup žalovaného. [...] Ze samotné povahy kasační stížnosti, která je mimořádným opravným prostředkem, plyne, že je přípustná pouze tehdy, pokud stěžovatel již nemá žádnou jinou reálnou procesní možnost k ochraně svých práv. Tato podmínka však nemůže být naplněna, jestliže krajský soud podané žalobě vyhověl a rozhodnutí správního orgánu zrušil. Stěžovatel v důsledku tohoto rozhodnutí bude moci svá práva řádně uplatňovat v průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení.“ [13] Na uvedené závěry navázal první senát v citovaném rozsudku čj. 1 Afs 57/2006-70, v němž se obšírně zabýval otázkou přípustnosti kasační stížnosti nesměřující proti výroku rozhodnutí krajského soudu (který zněl ve prospěch žalobce, později stěžovatele). Konstatoval přitom, že „zákon explicitně nevylučuje, aby byla kasační stížnost podána i účastníkem, jehož návrhu bylo krajským soudem v meritu vyhověno. Podle § 104 odst. 2 s. ř. s. je nicméně nepřípustné, aby kasační stížnost směřovala jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu. Jakkoliv je povinností soudu o důvodech jím vydaného rozhodnutí pojednat v jeho odůvodnění (§ 54 odst. 2 věta první s. ř. s., § 157 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.), nelze nepochybně pojmy ‚důvody rozhodnutí‘ a ‚odůvodnění rozhodnutí‘ ztotožňovat. Z dikce § 104 odst. 2 s. ř. s. je zřejmé, že výluka přezkumu rozhodnutí krajských soudů směřuje na případy, kdy stěžovatel netvrdí, že výrok napadeného rozhodnutí měl být jiný, přičemž současně brojí jen proti konkrétním důvodům, o něž krajský soud tento výrok v odůvodnění opřel. Jinými slovy: jde o případy, kdy se stěžovatel domáhá jiného právního hodnocení věci při zachování stávajícího výroku rozhodnutí krajského soudu (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 2 Ads 57/2003-48). Tato výluka tedy, při důsledném jazykovém výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., evidentně nedopadá na případy, kdy krajský soud (k řádně uplatněné žalobní námitce) důvody svého rozhodnutí neuvedl srozumitelným způsobem, neboť takové rozhodnutí je nepřezkoumatelné, a je tedy pojmově vyloučeno s jeho ‚důvody‘ jakkoliv právně polemizovat. Nemůže též dopadat na případy, kdy je kasační stížností namítána vada řízení, která mohla mít vliv na zákonnost meritorního rozhodnutí, zahrnujíc v to i případ, kdy se krajský soud s některou žalobní námitkou v odůvodnění svého rozhodnutí vůbec nevypořádal. Z logiky věci není při tomto výkladu též vyloučeno, aby kasační stížností byla procesně úspěšným účastníkem namítána zmatečnost řízení před krajským soudem. [...] Ve světle těchto závěrů tedy nelze než § 104 odst. 2 s. ř. s. vyložit tak, že nepřípustnou je kasační stížnost, kterou se stěžovatel ve svém důsledku nedomáhá jiného výroku rozhodnutí krajského soudu, bez ohledu na to, o který z případů výše zmiňovaných se jedná.“ V tomto případě však byla kasační stížnost zamítnuta, protože směřovala proti výroku rozsudku krajského soudu o zrušení rozhodnutí; podle stěžovatele měla být vyslovena z moci úřední jeho nicotnost, a to i ve vztahu k rozhodnutí prvního stupně. Proto Nejvyšší správní soud neshledal důvod pro její odmítnutí pro nepřípustnost podle § 104 odst. 2 s. ř. s. [14] Závěr, že kasační stížnost stěžovatele, který byl před krajským soudem úspěšný, je dle § 104 odst. 2 s. ř. s. a výkladu ve shora citovaných rozhodnutích nepřípustná, protože nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu, vyslovil Nejvyšší správní soud soud usneseními ze dne 30. 4. 2008, čj. 8 Afs 159/2006-52, ze dne 9. 6. 2008, čj. 8 Afs 14/2007-56, ze dne 26. 11. 2008, čj. 2 Afs 82/2008-116, ze dne 25. 6. 2009, čj. 6 Ads 95/2009-37, ze dne 7. 10. 2009, čj. 6 Ads 105/2009-61, ze dne 23. 4. 2010, čj. 2 As 1/2010-166, ze dne 3. 6. 2010, čj. 5 Afs 98/2009-67, ze dne 20. 10. 2010, čj. 4 Ads 123/2010-69, ze dne 21. 3. 2013, čj. 4 As 22/2013-20, ze dne 6. 6. 2013, čj. 9 Afs 18/2013-39, ze dne 19. 7. 2013, čj. 8 As 90/2012-56, nebo ze dne 11. 10. 2013, čj. 4 Ads 80/2013-15 (ve třech případech tak učinil jako obiter dictum). Podporu tomuto závěru vyslovil i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2008, čj. 9 Afs 195/2007-120 (kasační stížnost zde podal žalovaný, který nebyl úspěšný), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 96/2008-115, č. 1856/2009 Sb. NSS (kasační stížnost úspěšného žalobce byla odmítnuta, naopak neúspěšného žalovaného zamítnuta). [15] Opačné stanovisko k aplikaci § 104 odst. 2 s. ř. s. vyjádřil třetí senát v citovaném rozsudku čj. 3 Ads 33/2012-30, který přistoupil k meritornímu přezkumu i v případě, že kasační stížností nebyl napaden výrok rozhodnutí a kasační stížnost podal žalobce, jenž byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný. Třetí senát k přípustnosti kasační stížnosti konstatoval, že § 104 odst. 2 s. ř. s. „se v daném případě neuplatní. Jak již Nejvyšší správní soud dříve judikoval, je za nepřípustnou kasační stížnost ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s. nutno považovat všechny případy, kdy by i případný úspěch stěžovatele v řízení před Nejvyšším správním soudem nemohl vést v konečném důsledku ke změně v jeho právním postavení. (Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 1 Afs 57/2006-70.) Tak tomu ovšem v případě stěžovatele není. Nesprávné právní posouzení provedené Městským soudem v Praze by mohlo mít důsledky do stěžovatelova právního postavení v podobě nesprávně vyměřené výše dávky pomoci v hmotné nouzi. Tato pochybnost je pak ještě umocněna tím, že závazný právní názor Městského soudu v Praze vyslovený v napadeném rozsudku žádným relevantním způsobem nereflektuje uplatněné žalobní námitky, a další postup žalovaného tak zůstal v tomto ohledu nekorigován.“ [16] K tomu předkládající senát s odkazem na odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 57/2006-70 namítl, že za situace, kdy žalobce, který byl v předcházejícím řízení před krajským soudem procesně úspěšný, nebrojí proti výroku rozhodnutí krajského soudu, by ani případný úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl vést ke změně v právním postavení stěžovatele (navíc takový žalobce bude moci svá práva řádně uplatňovat v průběhu správního řízení, případně po vydání dalšího rozhodnutí správního orgánu i v řízeních před správními soudy, včetně řízení o kasační stížnosti). [17] Uvedený právní názor vyslovil třetí senát opětovně v citovaném rozsudku čj. 3 Ads 20/2013-19. Uvedl v něm, že „zvažoval, zda připustit věcný přezkum napadeného rozsudku. Stěžovatel totiž nenapadl primárně první výrok rozsudku, kterým ostatně městský soud vyhověl jeho žalobě, ale spíše druhý výrok rozsudku týkající se náhrady nákladů stěžovatele. První výrok byl kasačními námitkami dotčen spíše co do svého odůvodnění. Zdejší soud se k nepřípustnosti kasační stížnosti, směřující toliko proti důvodům rozhodnutí, vyjádřil například v usnesení ze dne 6. 6. 2013, čj. 9 Afs 18/2013-39. Nejvyšší správní soud však nemohl opomenout skutečnost, že stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že se městský soud nevypořádal s celou žalobou, což mohlo způsobit nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Tato námitka stěžovatele je sama o sobě dostatečným důvodem k věcnému přezkumu napadeného rozsudku, přičemž Nejvyšší správní soud by ji zkoumal z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.)“. [18] Zde předkládací senát upozornil na skutečnost, že v tomto případě připustil třetí senát věcný přezkum rozsudku městského soudu, protože stěžovatel namítl nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku, jedná se tak o rozpor s právním názorem vysloveným v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 57/2006-70 (viz bod [13]). [19] Obsáhle se otázce přípustnosti kasační stížnosti podle § 104 odst. 2 s. ř. s. věnoval pátý senát ve výše citovaném rozsudku čj. 5 Afs 42/2004-61. Podle něho nelze kasační stížnost odmítnout jako nepřípustnou podle § 104 odst. 2 s. ř. s., pokud výtky stěžovatele, jenž byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný, směřují proti právnímu názoru, o který se přímo opírá výrok napadeného rozhodnutí krajského soudu (ratio decidendi). Pátý senát uvedl, že „[p]odle § 104 odst. 2 s. ř. s. ‚kasační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná‘. Jak plyne z konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2003, čj. 2 Ads 57/2003-48), kasační stížností směřující jen proti důvodům rozhodnutí je třeba rozumět stížnost, která směřuje toliko proti odůvodnění rozhodnutí soudu a nenapadá výrok tohoto rozhodnutí. V daném případě stěžovatel, ačkoliv v kasační stížnosti výslovně uvádí, že napadá výše uvedený rozsudek v rozsahu, v jakém nebylo vyhověno žalobnímu návrhu na zrušení [rozhodnutí I. stupně], dodatečného platebního výměru, je z obsahu jeho kasačních námitek [...] zřejmé, že stěžovatel kasační stížnost nesměřuje toliko proti odůvodnění zrušujícího rozsudku, ale napadá tu jeho část, ve které městský soud vyjádřil závazný právní názor, kterým se bude žalovaný v dalším řízení řídit (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Právním názorem, který má zavazující účinek, nelze rozumět nic jiného než názor, o který se přímo opírá výrok rozhodnutí (ratio decidendi). Zavazující účinek naopak nemají právní názory soudem mimochodem vyslovené, které obvykle hlavní rozhodovací důvody doprovázejí podpůrnou argumentací. O tento případ však v projednávané věci nejde. Obsahem závazného právního názoru v napadeném rozsudku je právní posouzení žalobních námitek stěžovatele, [...] které městský soud neshledal opodstatněnými. Pokud městský soud ve zrušujícím rozsudku formuloval závazný právní názor [...] stanovil tímto žalovanému pokyny k dalšímu postupu v odvolacím řízení, do kterého věc vrátil [...]. Tato část rozhodnutí není tedy ničím jiným než rozhodovacím důvodem (ratio decidendi), a směřují-li výtky stěžovatele do této části rozsudku, nelze kasační stížnost odmítnout jako nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s. Jak již tento soud judikoval [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004, čj. 2 Afs 7/2003-50, č. 161/2004 Sb. NSS], je-li v kasační stížnosti uvedeno, jaké konkrétní vady v řízení či v úsudku se měl soud dopustit a z čeho je stěžovatel dovozuje, kasační stížnost obstojí. Přitom argumentace proti právnímu posouzení jistě musí vycházet z důvodů napadeného rozsudku; hodnotí-li stěžovatel v takovém případě důvody rozsudku, neznamená to, že se jedná o kasační stížnost nepřípustnou podle § 104 odst. 2 s. ř. s.‘“ [20] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k citovanému rozsudku čj. 5 Afs 42/2004-61 připomíná, že námitka nevyhovění žalobnímu návrhu na zrušení rozhodnutí I. stupně (dodatečného platebního výměru) nemůže představovat výhradu vůči absenci výroku rozhodnutí krajského soudu; taková kasační stížnost je podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106, č. 1456/2008 Sb. NSS, nepřípustná. V citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 7/2003-50 byla nadto kasační stížnost podána žalovaným, jehož rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno pro vady řízení; žalovaný tak nebyl v řízení před krajským soudem úspěšný, naopak byl úspěšný s kasační stížností, neboť rozsudek krajského soudu byl zrušen pro nezákonnost z důvodu nesprávného posouzení právní otázky. [21] Na uvedený závěr navázal pátý senát Nejvyššího správního soudu i v citovaném rozsudku čj. 5 Afs 48/2011-66, v němž vyslovil, že „se o nepřípustnou kasační stížnost nejedná, pokud je v ní napadána ta část odůvodnění zrušujícího rozsudku, ve které správní soud vyjádřil závazný právní názor, kterým se bude žalovaný v dalším řízení řídit (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), neboť právním názorem, který má zavazující účinek, nelze rozumět nic jiného než názor, o který se přímo opírá výrok rozhodnutí (ratio decidendi). Směřují-li výtky stěžovatele do této části rozsudku, nelze kasační stížnost odmítnout jako nepřípustnou ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s.“ [22] Nutno dodat, že uvedeným rozsudkem (bod [21]) byla zamítnuta kasační stížnost žalobce, který nebyl před krajským soudem úspěšný; citovaný závěr byl vysloven k námitce žalobce (stěžovatele), který zpochybňoval správnost postupu žalovaného, jímž respektoval závazný právní názor vyslovený v předchozím zrušujícím rozsudku krajského soudu; tento právní názor stěžovatel považoval stále za vadný, avšak měl za to, že právě z důvodu nepřípustnosti kasační stížnosti jej napadnout nemohl. Pátý senát s odkazem na rozsudky shora v bodu [11] a [18] však odmítl tuto námitku s tím, že tak učinit mohl. [23] Ve svých rozhodnutích tak čtvrtý, druhý a první senát, rovněž i další senáty (viz bod [14]) vyloučily dle § 104 odst. 2 s. ř. s. meritorní přezkum rozhodnutí krajského soudu ke kasační stížnosti účastníka úspěšného v řízení před krajským soudem, pokud kasační stížnost nenapadá spolu s odůvodněním zároveň i jeho výrok, resp. nedomáhá se jiného výroku (např. aby místo zrušujícího výroku byla vyslovena nicotnost) nebo nenamítá absenci dalšího výroku (např. zrušení rozhodnutí I. stupně, uložení povinnosti poskytnout informace). Závěr usnesení o odmítnutí kasační stížnosti stojí na tom, že výrokem kasačního soudu nedojde ke změně právního postavení stěžovatele, pakliže mu výrokem krajského soudu bylo vyhověno. Naopak třetí a pátý senát shledaly přípustnou i kasační stížnost nesměřující proti výroku rozhodnutí (neboť ten je ve prospěch stěžovatele), pakliže napadá závazný právní názor krajského soudu, jímž je správní orgán vázán, event. shledá-li soud vady, k nimž přihlíží z úřední povinnosti, např. nepřezkoumatelnost rozhodnutí (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Dotčení právní sféry stěžovatele, byť před krajským soudem úspěšného, dovozují ve smyslu hmotněprávním v navazujícím správním řízení. [24] Popsaný rozpor rozšířený senát dosud neřešil. Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána. III.2 Posouzení věci [25] Rozšířený senát, jehož úkolem je sjednocování judikatury, připomíná základní premisy, které je nutno brát v úvahu nejen při změně ustálené soudní interpretace relevantního práva, ale i při sjednocování judikatury. Pakliže v dosavadní judikatuře lze vysledovat převažující výklad ustanovení právního předpisu zastávaný soudy, který lze považovat za ustálený, je nutno zvažovat, jaké důsledky s sebou nese odklon od tohoto výkladu a příklon k nové, popř. výjimečně již zaujaté jiné interpretaci konkrétního ustanovení. Bez významu není, zda jde o výklad ustanovení právního předpisu hmotného práva, či práva procesního, a jaký je okruh adresátů, k nimž norma míří, a čím je zavazuje. [26] Jde-li o obecný procesní regulativ přístupu k soudu, resp. určení, zda lze uplatnit opravný prostředek v řízení před obecnými soudy (kdy je takový návrh přípustný a kdy nikoli), je nutno volbu mezi dosavadním převažujícím a minoritním výkladem daného ustanovení vážit velmi obezřetně, nikoli bez zřetele k výkladu obdobných ustanovení v jiných procesních předpisech, a to minimálně z důvodu principu vnitřní jednoty a bezrozpornosti právního systému jako celku. Pro adresáta právní normy je významné, aby týž právní institut měl v právu jako celku týž obsah a význam [k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. I. ÚS 643/06, N 142/46 SbNU 373, č. 142/2007 Sb. ÚS, bod 59 – globální celní záruky]. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 81/2004-54, č. 791/2006 Sb. NSS, vyslovil, že „[p]rávní řád, založený na principech jednoty, racionality a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech, či dokonce odvětvích“. [27] Mezi principy, které Ústavní soud ve svých rozhodnutích opakovaně akcentuje, patří proto i princip předvídatelnosti práva [srov. např. nález ze dne 12. 12. 2013, sp. zn. III. ÚS 3221/11, N 216/71 SbNU 531, č. 216/2013 Sb. ÚS, a nález ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, N 131/53 SbNU 647, č. 131/2009 Sb.]. Tento princip Ústavní soud považuje za „jeden z podstatných předpokladů sebeurčení každého jednotlivce“. Ústavní soud zdůrazňuje, že judikatura soudů (nalézání práva) je výkladem práva s účinky inter partes, z povahy věci působí retrospektivně, neboť soud posuzuje (zpravidla) jednání, k němuž došlo v minulosti, přitom provádí výklad zákona, který platí „od začátku“. Dochází-li ke změně ustáleného výkladu zákona a jeho nahrazení výkladem novým, dopadá na souzený případ zpravidla bezprostředně, s účinky ex tunc, a své uplatnění nalezne – s ohledem na svou „presumptivní závaznost“, založenou na přesvědčivosti argumentace, autoritě a kompetencích nejvyšších soudních instancí. Tato závaznost představuje právní mechanismus sjednocování práva – (zpravidla) na všechny budoucí případy, jejichž skutkový základ spočívá rovněž v minulosti. [28] Podle Ústavního soudu změna judikatury „primárně s ohledem na princip rovnosti v právech (konkrétně v podobě zásady rovného použití práva) – nesmí být svévolná [postrádat racionální odůvodnění]“. Naopak však nemůže „existovat žádná garance proti změně judikatury jako takové; i když nenastane změna společenských poměrů, v právní oblasti dochází k neustálému vývoji a justiční orgány musí mít možnost, jež přímo plyne z čl. 95 odst. 1 Ústavy, zakotvujícího vázanost soudce zákonem, dosavadní, na základě nově získaných poznatků nesprávný právní názor zvrátit, resp. překonat“, neboť „proces ‚zkvalitňování‘ práva je jevem prospěšným. [...] Ne vždy lze ovšem takovou změnu považovat za skutečně nezbytnou, a proto Ústavní soud v této souvislosti akcentoval princip zdrženlivosti; pravidlem by tak mělo být, že není-li zcela jasné, který z výkladů si zaslouží přednost, měla by být zachována dosavadní judikatura“ (non liqued) (zvýrazněno rozšířeným senátem; viz citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3221/11, bod 30). [29] Apel směrem k obecné justici vyslaný Ústavním soudem tak velí ctít zásadu zdrženlivosti. [30] Podle § 104 odst. 2 s. ř. s. „[k]asační stížnost, která směřuje [...] proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná“. Jde o normu obecnou, aplikovatelnou bez ohledu na typ žaloby či návrhu, o němž přísluší rozhodnout soudu ve správním soudnictví (§ 4 s. ř. s.). [31] Z výkladu ustanovení obdobného znění v procesních řádech České republiky vyplývá, že v řízení před správními orgány i civilními soudy se nepřipouští možnost podat opravný prostředek pouze proti důvodům (uvedeným v odůvodnění) rozhodnutí; v zásadě platí, že obranu proti důvodům rozhodnutí musí účastník spojit s napadením i jeho výroku. [32] Podle § 82 odst. 1 správního řádu „[o]dvoláním lze napadnout výrokovou část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení. Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí je nepřípustné.“ Odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí odvolací orgán zamítne podle § 92 odst. 1 správního řádu pro jeho nepřípustnost. V kontextu § 90 odst. 1 písm. c) stejného zákona, jež umožňuje odvolacímu orgánu, je-li to zapotřebí k odstranění vad odůvodnění, změnit svým rozhodnutím rozhodnutí správního orgánu I. stupně v části odůvodnění, pak nezbývá, než aby účastník napadl i výrok či jeho vedlejší ustanovení, s jehož odůvodněním odvolatel nesouhlasí. Odvolání však musí být posuzováno podle svého skutečného obsahu a je namístě aplikovat § 82 odst. 2 větu druhou správního řádu, tedy fikci, že se odvolatel domáhá zrušení celého rozhodnutí. K témuž výkladu dospívá i komentář ke správnímu řádu: „Nepřípustné je odvolání jen proti odůvodnění rozhodnutí. Odvolání, které by směřovalo pouze do odůvodnění rozhodnutí, odvolací orgán zamítne podle § 92 odst. 1 pro jeho nepřípustnost. V případě, že odvolatel nesouhlasí pouze s odůvodněním rozhodnutí, nezbývá mu tedy než napadnout i výrok či jeho vedlejší ustanovení, s jehož odůvodněním odvolatel nesouhlasí, neboť by mu bylo jinak odvolání zamítnuto.“ (Jemelka, L.; Pondělíčková, K; Bohadlo, D. Správní řád. Komentář. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013). [33] Obdobně podle § 109 odst. 1 věty druhé zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, „[o]dvolání je nepřípustné, směřuje-li jenom proti odůvodnění rozhodnutí“. [34] Stejná právní úprava ovládá i řízení civilní. Podle § 202 odst. 3 o. s. ř. „[o]dvolání jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné“. Odvoláním je možné napadnout pouze výrok (enunciát) rozhodnutí (např. rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 28. 6. 1996, sp. zn. 4 Cmo 245/96). O opravu či změnu důvodů rozhodnutí může účastník usilovat na základě § 165 odst. 1 o. s. ř., ale to pouze do té doby, než rozsudek nabude právní moci. [35] Podle § 236 odst. 2 o. s. ř. „[d]ovolání jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné“. Stejně jako kasační stížnost i dovolání směřuje proti pravomocnému rozhodnutí soudu a dle výkladu obecně zastávaného [viz David, L. a kol. Komentář k Zákonu občanský soudní řád (99/1963 Sb.), Wolters Kluwer, součást systému ASPI, stav ke dni 1. 7. 2009, komentář k § 236] „Stejně jako v případě odvolání (§ 202 odst. 3) lze dovoláním napadnout pouze výrok rozhodnutí. Směřuje-li dovolání výhradně proti důvodům rozhodnutí odvolacího soudu, není přípustné. O takové dovolání jde však pouze tehdy, je-li z jeho obsahu zřejmé, že se dovolatel nedomáhá zrušení výroku napadeného rozhodnutí. Pokud dovolatel v souvislosti s vyjádřením nesouhlasu s důvody rozhodnutí současně požaduje, aby bylo rozhodnuto jinak, jedná se o dovolání, jímž je napaden i výrok rozhodnutí.“ Obdobný výklad zaujímá komentář i v souvislosti s instituty žaloby na obnovu řízení a žaloby pro zmatečnost – § 230 o. s. ř. vymezuje taxativně případy, kdy žalobu na obnovu řízení i žalobu pro zmatečnost nelze podat, ačkoli jinak by důvody podle § 228 a § 229 o. s. ř. dány byly (k tomu srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 8. 2003, sp. zn. 26 Cdo 305/2003). [36] Nelze přehlédnout, že § 236 odst. 1 ve spojení s § 237 o. s. ř. přípustnost dovolání výslovně omezuje na konkrétní případy, naopak stanoví i výslovně nepřípustnost dovolání následně taxativním výčtem v § 238 o. s. ř. Nejvyšší soud v tomto ohledu ustáleně rozlišuje objektivní a subjektivní přípustnost dovolání. Zatímco „objektivní přípustnost dovolání vystihuje kvalifikovanou ‚nejistotu‘ v rozhodování, přípustnost subjektivní reflektuje stav procesní újmy, jež konečným výsledkem sporu nastala v osobě určitého účastníka. Tato újma se projevuje v poměření nejpříznivějšího výsledku, který odvolací soud pro účastníka mohl založit svým rozhodnutím, a výsledku, který svým rozhodnutím skutečně založil. Z povahy dovolání jakožto (mimořádného) opravného prostředku plyne, že oprávnění je podat (subjektivní přípustnost) svědčí účastníku, v jehož neprospěch toto poměření vyznívá, je-li způsobená újma na základě dovolání odstranitelná tím, že dovolací soud toto rozhodnutí zruší“ (takto rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. 20 Cdo 1454/99, obdobně též rozsudek ze dne 26. 10. 2005, sp. zn. 29 Odo 327/2004, č. 45/2006 Sb. NS, nebo usnesení téhož soudu ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 29 Cdo 2133/2008). K dovolání je proto oprávněna jen ta strana (účastník řízení), které nebylo rozhodnutím odvolacího soudu plně vyhověno (srov. např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 10. 1997, sp. zn. 2 Cdon 1363/96, nebo ze dne 29. 7. 1999, sp. zn. 20 Cdo 1760/98). [37] Ať již tedy jde o odvolání jako řádný opravný prostředek, nebo o dovolání jako opravný prostředek mimořádný, nejsou tyto opravné prostředky přípustné, aniž by byl napaden výrok. [38] Žádné přesvědčivé argumenty ve prospěch menšinového názoru nepřináší ani srovnávací právo. Situace v jednotlivých zemích se často zásadně liší, a to v souvislosti s národními tradicemi a domácími procesními řády. Řešení, které v této kauze zaujímá rozšířený senát, není v rámci evropských systémů nikterak neobvyklé (srov. např. Francii nebo praxi Soudního dvora ve vztahu k opravným prostředkům proti rozhodnutím Tribunálu). [39] Rozšířený senát tak musí reflektovat stav, kdy v civilní judikatuře konstantním a ve správní judikatuře převážně zastávaným výkladem obdobných ustanovení, jakým je § 104 odst. 2 s. ř. s., je ten, že opravný prostředek (zvláště pak mimořádný proti pravomocnému rozhodnutí) je nepřípustný, směřuje-li toliko proti důvodům uvedeným v odůvodnění rozhodnutí, aniž by se současně účastník domáhal změny výroku napadeného rozhodnutí, který zasáhl jeho právní sféru. [40] Konečně rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se již v usnesení ze dne 1. 6. 2010, čj. 7 Afs 1/2007-64, č. 2116/2010 Sb. NSS, zabýval zevrubně postupem soudu, jakým v jednotlivých krocích dle § 102 a § 104 s. ř. s. zkoumá přípustnost kasační stížnosti. Ve vztahu k § 104 odst. 2 s. ř. s. sice řešil toliko otázku, za jakých podmínek je nepřípustná kasační stížnost jen proti výroku o nákladech řízení, nicméně podle vyslovených závěrů testem přípustnosti kasační stížnosti dle § 104 s. ř. s. musí projít každé rozhodnutí krajského soudu napadené kasační stížností, a není-li nepřípustná podle § 104 odst. 1 a 3 s. ř. s., „[v]dalším kroku pak soud zjišťuje, zda se kasační stížnost týká výroku napadeného rozhodnutí o věci samé, nebo též akcesorického výroku o nákladech řízení, event. pouze (jen) právě naposledy uvedeného výroku. Nejvyšší správní soud musí rovněž ověřit, zda kasační stížnost nesměřuje jen proti důvodům rozhodnutí soudu, což je z hlediska § 104 odst. 2 s. ř. s. rovněž nepřípustné. Projde-li kasační stížnost tímto testem přípustnosti, tj. zjistí-li se, že směřuje proti výroku rozhodnutí o věci samé (nejde o případ kasační stížnosti směřující jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí krajského soudu), pak se přezkum přípustnosti posunuje do další fáze (§ 104 odst. 4 s. ř. s.)“ (bod [24]). [41] Z rozporné judikatury Nejvyššího správního soudu však vyplývá, že dopad zvoleného výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s. do „právního postavení stěžovatele“ je zvažován buď z hlediska procesního (úspěchu ve věci před krajským soudem), nebo věcného (konečného výsledku ve sporné věci). [42] Stěžejní argument převažující judikatury spočívá v tom, že stěžovatel, kterému bylo výrokem soudu vyhověno, má procesní možnost k ochraně svých práv (nebyl-li úspěšný ve všech žalobních bodech) v dalším průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení; není tudíž nutné připouštět v případě takového stěžovatele kasační stížnost coby mimořádný opravný prostředek (např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2007, čj. 1 Afs 144/2006-50, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2007, čj. 1 Afs 57/2006-70 a další). Při zohlednění povahy kasačního řízení jako krajního prostředku ochrany práv pak musí být z logiky věci z tohoto přezkumu vyloučeny případy, kdy by i případný úspěch v řízení o kasační stížnosti nemohl vést ke změně v právním postavení stěžovatele. [43] Senáty, které se odchýlily od převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., uvedly v podstatě tři okruhy situací, kdy je kasační stížnost i úspěšného stěžovatele proti důvodům rozhodnutí krajského soudu přípustná: 1. Nesprávný závazný právní názor soudu by mohl mít důsledky do stěžovatelova právního postavení (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 33/2012-30) z důvodu vázanosti správního orgánu právním názorem soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.) v následujícím správním řízení. 2. Rozsudek soudu je nepřezkoumatelný (citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 3 Ads 20/2013-19), resp. dostatečným důvodem věcného přezkumu jsou důvody, k nimž soud přihlíží z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). 3. Směřují-li výtky stěžovatele do rozhodovacího důvodu (ratio decidendi), kdy stěžovatel tvrdí, že kasační stížnost směřuje jen do rozsahu, v jakém nebylo vyhověno jeho žalobě (citované rozsudky Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs 42/2004-61 a čj. 5 Afs 48/2011-66). [44] Rozšířený senát s vědomím apelu Ústavního soudu (viz bod [28] shora) a principů předně vymezených neshledal důvod pro překonání dosud zastávaného a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s. [45] Přípustnost kasační stížnosti stanoví § 102 s. ř. s. Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž se účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí. Kasační stížnost je přípustná proti každému takovému rozhodnutí, není-li dále stanoveno jinak. [46] Domáhá-li se stěžovatel kasace rozsudku, mohlo by být výsledkem řízení o kasační stížnosti zrušení rozsudku, který však byl vydán v jeho prospěch. Takový postup však odporuje konstrukci subsidiarity mimořádných opravných prostředků i důvodů kasační stížnosti, které jsou uvedeny v § 103 odst. 1 s. ř. s. Těmito důvody jsou především tvrzené vady stížností napadeného rozhodnutí krajského soudu či soudního řízení nebo vady postupu správního orgánu spolu s nesprávným hodnocením tohoto postupu krajským soudem. Stěžovatel by musel uplatňovat výhrady proti pro něj příznivému výroku rozhodnutí, což není v souladu s kontradiktorním charakterem soudního řízení. Takový postup by mohl mít smysl pouze tehdy, pokud by procesně úspěšný účastník usiloval o doplnění či revizi důvodů, ze kterých mu krajský soud vyhověl. To však neumožňuje § 104 odst. 2 s. ř. s., podle kterého je nepřípustná též kasační stížnost směřující jen proti důvodům rozhodnutí soudu (k tomu srov. citované usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 As 90/2012-56). [47] Účastník řízení má procesní možnost k ochraně svých práv v dalším průběhu správního (příp. následně i soudního) řízení. Nebude mu tudíž znemožněno uplatnit jeho základní právo na soudní ochranu [článek 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“)]. Jestliže krajský soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku právní názor, kterým je správní orgán vázán (a neshledal jím žalobní námitku důvodnou), znamená to, že správní orgán v navazujícím řízení nemůže posouzení této otázky změnit (vyjma případů, kdy dojde ke změně skutkového či právního stavu). Neznamená to však, že by žalobce nemohl takové posouzení znovu napadnout v žalobě proti novému správnímu rozhodnutí a následně i v kasační stížnosti proti novému rozhodnutí krajského soudu. Není tak vyloučena možnost v kasačním řízení přezkoumat právní názor krajského soudu (opakovaně) vyslovený v neprospěch žalobce. Nadto vlivem případné změny skutkového a právního stavu může dojít i ke změně dříve vysloveného právního názoru (může tak odpadnout i důvod, pro který by úspěšný žalobce proti rozhodnutí krajského soudu dříve brojil). [48] V případě zrušení rozhodnutí správního orgánu krajským soudem podává kasační stížnost zpravidla správní orgán. Je pravda, že jím podaná kasační stížnost napadá právní závěr soudu, který vedl ke zrušení jeho rozhodnutí, nikoli důvody, v nichž mu dal soud za pravdu (tj. nesměřuje proti skutkovému či právnímu závěru, který naopak žalobce v žalobě napadal, ale úspěšný v této části nebyl). Bude-li však rozhodnutí krajského soudu nepřezkoumatelné, bylo-li řízení před soudem zmatečné [§ 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné, není Nejvyšší správní soud vázán důvody kasační stížnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Vady, k nimž kasační soud přihlíží z moci úřední, tak lze odstranit i touto cestou. Ostatně na tyto vady může soud upozornit i žalobce, který má právo se ke kasační stížnosti vyjádřit. [49] Ke kasační stížnosti žalovaného podané proti rozsudku, kterým bylo jeho rozhodnutí zrušeno, lze i závazný právní názor krajského soudu korigovat, jak vyslovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 14. 4. 2009, čj. 8 Afs 15/2007-75, č. 1865/2009 Sb. NSS, podle něhož „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ [50] Jediným důvodem, který by opodstatnil přípustnost kasační stížnosti ve smyslu opačných závěrů, které však v judikatuře nepřevažují, je ekonomie řízení, šetření práv účastníka řízení určitým zrychlením řízení, a to v případech, kdy proti zrušujícímu rozsudku nepodal kasační stížnost žalovaný správní orgán. Nejde však o důvod dostatečně legitimní k zásahu do ustáleného a převažujícího výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., jak je obecně chápán. Jedná se o institut „nepřípustnosti opravného prostředku proti důvodům rozhodnutí“, který je doktrinálně jednoznačně vykládán ve stejném významu napříč právními odvětvími. [51] Judikatura Nejvyššího správního soudu se sice vyvíjí směrem, že výjimky z přezkumu či různé „procesní tvrdosti“ vykládá restriktivně a aplikuje zákon tak, aby účastníkům řízení nebyla odepřena soudní ochrana v případech, kdy se to jeví nespravedlivé či neefektivní (připouští například přezkum usnesení o neosvobození od soudních poplatků a neustanovení advokáta, kdy se nepochybně jedná také o situaci, kdy by se mohl domoci soudní ochrany i později – v rámci přezkumu konečného rozhodnutí soudu), nicméně takový postup ve prospěch účastníků musí mít alespoň nějaký rozumný základ ve znění zákona a být v souladu s jeho účelem. Současně se nesmí bezdůvodně střetávat s obecně zastávanými postupy a ustálenými výklady napříč procesními předpisy. [52] Lze sice uznat, že převážně zastávaný a rozšířeným senátem potvrzený názor tzv. nutí žalobce, aby si „obešel celé kolečko“ znovu a čekal, až rozhodne správní orgán. Poté žalobce půjde opět ke krajskému soudu (s vědomím, že soudní řízení pravděpodobně absolvuje bez naděje na úspěch toliko z důvodu, že chce později podat kasační stížnost) a teprve následně se dočká verdiktu Nejvyššího správního soudu, ačkoliv určitá základní právní otázka, např. prekluze práva, správná právní kvalifikace deliktu nebo viny mohla být postavena najisto ještě dříve, než bude o věci znovu rozhodovat správní orgán. [53] Na druhou stranu nelze vycházet z toho, že každá kauza musí být alespoň jednou rozhodnuta nejvyšším soudem v dané justiční soustavě, ani z apriorní nedůvěry v krajské soudy, jejichž právní názor musí pokaždé aprobovat Nejvyšší správní soud proto, aby na něj bylo možno nahlížet jako na „správný“. Takový náhled by byl v rozporu již se samotnou povahou kasační stížnosti, která je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu. Ostatně v mnoha věcech postačí účastníkům, že ve výsledku před správním orgánem uspějí, tedy rozhodnutí správního orgánu bude zrušeno, byť neuspějí ze všech důvodů, které původně v žalobě vytýkali. [54] Správní rozhodnutí, která podléhají soudnímu přezkumu, tvoří širokou škálu výkonu veřejné správy. Od předmětu správního řízení či jiného zákonem daného postupu se odvíjí i rozsah skutkových a právních otázek, které jsou v řízení řešeny a k nimž správní orgány a následně i soudy, při přezkoumání jejich rozhodnutí, vyslovují závazný právní názor. Je-li předmětem správního řízení vyvození postihu za přestupek, je nesporně i rozsah soudního přezkumu, vymezený žalobními body (napadení skutkových a právních závěrů správního orgánu a vad řízení), rozdílný od žaloby směřující proti stavebnímu povolení pro stavbu dálničního úseku nebo od návrhu na zrušení opatření obecné povahy (např. územního plánu) apod. Rozsudek krajského soudu se tak nevyslovuje vždy jen k jedné, pro výsledné postavení účastníka řízení rozhodné právní otázce, nezavazuje správní orgán jen jedním závazným právním názorem, ale mnohdy zavazuje správní orgán výkladem více relevantních ustanovení právní úpravy, jak hmotněprávních, tak procesních, týkajících se dané věci. K zásahu do hmotných práv žalobce může pak vést až nové rozhodnutí správního orgánu vystavěné i na kombinaci či kumulaci závazných právních výkladů jednotlivých institutů, učiněných soudem, mají-li oporu v dostatečných skutkových zjištěních. [55] Připuštění kasační stížnosti proti závaznému právnímu názoru (jednomu či více) by v některých případech nezkrátilo cestu k nalezení výsledného řešení dané věci, nýbrž by mohlo celou věc ještě pozdržet. Žalobce nemusí být úspěšný v řízení o kasační stížnosti, případně by byla řešena Nejvyšším správním soudem otázka, která by v následném řízení před správním orgánem vůbec nemusela být relevantní z důvodu změny skutkového stavu či právní úpravy. Nejvyšší správní soud by také mohl rozhodnout v neprospěch žalobce, pokud by dospěl k názoru, že rozhodnutí správního orgánu vůbec nemělo být zrušeno nebo že byla žaloba nepřípustná. Nadto, pakliže platí, že správní orgán je povinen, vázán pravomocným zrušujícím rozsudkem krajského soudu, ve věci znovu rozhodnout ve stanovených lhůtách (není-li kasační stížnosti odkladný účinek přiznán), vedl by opačný, minoritní výklad i k početnímu nárůstu problému spjatého s pluralitou konkurujících si správních rozhodnutí (tzv. „oživlé mrtvoly“). [56] Při výkladu určitého pravidla chování musí soud vždy zohlednit také jeho smysl a účel. Smyslem a účelem dané právní úpravy je nesporně také zabránit situacím, kdy je žalobci správním soudem zcela vyhověno a žalobce by se domáhal přezkumu právních názorů či dokonce formulací a konkrétních vyjádření uvedených v odůvodnění napadeného rozhodnutí, ačkoliv by jejich korekce či změna nemohla žádným způsobem zasáhnout do právního postavení žalobce. Rozšířený senát tak musí konstatovat, že zásah do právní sféry žalobce je zásadně vždy způsoben jen výrokem rozhodnutí; jiný výklad by představoval cestu k právní nejistotě účastníků, v jaké fázi soudního procesu mohou mimořádný opravný prostředek využít, a k rozkolísanosti judikatury (viz bod [22]). Kasační stížnost by byli nuceni podávat v situaci, kdy rozhodnutí správního orgánu bylo k jejich žalobě krajským soudem pravomocně zrušeno, např. pro vady řízení či nepřezkoumatelnost, a to proti závaznému právnímu názoru soudu, třebas i dílčímu, který ani nemusí předurčit výsledek správního řízení při změně skutkového či právního stavu (viz shora). [57] Navíc při absenci vymezení pojmu „závazný právní názor“ či „rozhodovací důvod“ by museli ve své argumentaci v kasační stížnosti napadat „důvody rozsudku“, nesklouznout však k „polemice s jeho odůvodněním“, rozlišit „zavazující právní názory“ od právních názorů „mimochodem vyslovených“. Výklad těchto pojmů, ze své povahy velmi obecných a neurčitých, a aplikace na daný konkrétní obsah kasační stížnosti by následně musel posoudit kasační soud. Případná nejednotná rozhodovací praxe by rozhodně nepřispěla k právní jistotě účastníků. Rozšířený senát ostatně shledal problematičnost rozlišování mezi tzv. „nosným důvodem rozhodnutí“ a tzv. „obiter dictum“ již v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2008, čj. 7 Afs 54/2007-62, č. 1742/2009 Sb. NSS. [58] Rozšířený senát považuje za rozporné s postuláty právní jistoty, pokud by se samotný koncept přípustnosti kasační stížnosti stal neurčitým, případ od případu posuzovaným institutem. Přípustnost kasační stížnosti by ve standardních případech měla být otázkou rutinní, v podstatě mechanickou. Pouze v případech zcela výjimečných, neobvyklých, je přípustnost kasační stížnosti předmětem větší pozornosti účastníků a konec konců i Nejvyššího správního soudu samotného. Není ostatně náhodou, že ve standardních rozsudcích se Nejvyšší správní soud k přípustnosti nijak zvlášť nevyslovuje, neboť přípustnost je otázkou zpravidla snadnou, s níž netřeba ztrácet v odůvodnění čas. Tím se přípustnost liší od jiných institutů, jako je např. nepřijatelnost kasační stížnosti, které naopak dávají Nejvyššímu správnímu soudu uvážení při selekci kauz. Minoritní názor by nynější situaci zcela obrátil, posouzení přípustnosti kasační stížnosti by se stalo ve zcela standardních případech „vědou o sobě“. Stěžovatel by nikdy předem nevěděl, zda je jeho kasační stížnost přípustná, tedy polemizující s „důvody rozsudku“ či „zavazujícími právní názory“. Zdánlivé „dobro“, které by minoritní názor potencionálním stěžovatelům přinesl, je tak nepřiměřené nejistotě tím způsobené a transakčním nákladům s touto nejistotou spjatými. [59] Jestliže krajský soud nevyhověl některým námitkám žalobce, které se však zásadním způsobem dotýkají otázky, jež je podstatná pro následné rozhodnutí správního orgánu, a rozhodnutí zrušil z jiných důvodů (např. jako v předkládané věci, kdy důvodem zrušení rozhodnutí správního orgánu je jen výše trestu), může se jevit odepření přezkumu právního názoru krajského soudu vysloveného ke kvalifikaci postihovaného jednání nepřiměřeným formalismem, jenž negativně zasahuje do právní jistoty žalobce. Zákonodárce však takovou situaci při formulaci procesních ustanovení zákona nevzal v úvahu, stejně jako jiná specifika správního soudnictví, např. ve věcech důchodového pojištění, sociálního zabezpečení, popř. správního trestání. Proto rozšířený senát nemůže dospět k takovému výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., který odporuje konstantním výkladům obdobných ustanovení v jiných procesních předpisech, v dosavadní převážně zastávané judikatuře správních soudů, zcela se míjí s převažujícím chápáním smyslu tohoto ustanovení adresáty této normy, a zakládá naopak velkou míru nejistoty při své aplikaci. Odlišné stanovisko soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína k výroku I. a k odůvodnění [1] Rozšířenému senátu byla pátým senátem předložena podle § 17 odst. 1 s. ř. s. k posouzení otázka, zda lze s ohledem na § 104 odst. 2 s. ř. s. považovat za nepřípustnou kasační stížnost podanou účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem procesně úspěšný, a fakticky tudíž nenapadá výrok rozhodnutí krajského soudu, ale pouze některé závěry vyslovené v jeho odůvodnění, případně za jakých podmínek je taková kasační stížnost přípustná. [2] Výrokem I. rozšířený senát stanovil názor, že kasační stížnost podaná účastníkem, který byl v řízení před krajským soudem úspěšný a který nenamítá, že měl krajský soud ve věci výrokem rozhodnout jinak, je podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná. [3] Máme za to, že tento názor není správný. V dalším se budeme pod bodem I. zabývat pozitivní odpovědí na předloženou otázku a poté pod bodem II. konkrétními důvody, proč právní názor většiny nesdílíme. I. [4] Úvodem této části nejprve provedeme přehled relevantních ustanovení procesních předpisů historických i současných a v souvislosti s tím definujeme podstatu problému. Poté rozebereme příslušná ustanovení soudního řádu správního upravující důsledky zrušujícího rozsudku krajského soudu vydaného v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí a nakonec budeme analyzovat úpravu přípustnosti kasační stížnosti a učiníme závěr o předložené otázce. I.a) [5] Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. „ [j]e-li žaloba důvodná, zruší soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost nebo pro vady řízení“. Podle § 78 odst. 5 s. ř. s. „[p]rávním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku nebo rozsudku vyslovujícím nicotnost, je v dalším řízení správní orgán vázán“. [6] Tato ustanovení navazují na předchozí úpravy procesu ve správním soudnictví obsažené v občanském soudním řádu. Obdobné znění měl již původní § 249 odst. 1 o. s. ř., obsažený v části čtvrté o přezkoumání rozhodnutí jiných orgánů (řízení o opravných prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím orgánů státní správy), podle něhož soud usnesením „přezkoumávané rozhodnutí buď potvrdí, nebo zruší“. V § 249 odst. 3 o. s. ř. pak bylo uvedeno, že „[z]ruší-li soud rozhodnutí orgánu, je orgán vázán právním názorem soudu“. [7] Občanský soudní řád byl s účinností ode dne 1. 1. 1992 novelizován zákonem č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, jímž byla právní úprava správního soudnictví přesunuta do části páté a současně jím byl obnoven institut správní žaloby proti pravomocným rozhodnutím. Otázka formy výroku a závaznosti právního názoru byla řešena v § 250j odst. 2 o. s. ř., podle něhož „[d]ojde-li soud k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc po právní stránce nesprávně nebo že zjištění skutkového stavu, z kterého vycházelo správní rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisů nebo že zjištění skutkového stavu je nedostačující k posouzení věci, zruší rozsudkem napadené rozhodnutí správního orgánu a podle okolností i rozhodnutí správního orgánu prvého stupně a vrátí věc žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení. Soud zruší napadená rozhodnutí i tehdy, ukáže-li se až při jednání, že jsou nepřezkoumatelná pro nesrozumitelnost nebo nedostatek důvodů“, a v § 250j odst. 3 o. s. ř., podle něhož jsou správní orgány „vázány právním názorem soudu“. [8] V řízení o opravném prostředku zůstala v zásadě původní úprava. Podle § 250q odst. 2 o. s. ř. „[o] opravném prostředku rozhodne soud rozsudkem, kterým přezkoumávané rozhodnutí buď potvrdí, nebo je zruší a vrátí k dalšímu řízení“, přičemž podle § 250r o. s. ř. „[z]ruší-li soud rozhodnutí správního orgánu, je správní orgán při novém projednání vázán právním názorem soudu“. [9] K tomu jen podotýkáme, že řízení o opravném prostředku proti rozhodnutím správních orgánů připouštělo po celou dobu své existence proti rozhodnutí krajského soudu ve věcech důchodového zabezpečení odvolání (§ 250 odst. 2 o. s. ř. a po novele § 250s odst. 2 o. s. ř.) a s účinností od 1. 1. 1992 i dovolání, v řízení o žalobách naopak nebyly připuštěny žádné opravné prostředky (§ 250j odst. 4 o. s. ř.). [10] V soudním řádu správním bylo řízení před správními soudy sjednoceno do jednoho typu řízení o žalobě, v němž jsou přezkoumávána pravomocná rozhodnutí orgánů veřejné správy, zároveň byl v procesním předpise koncipován nový a v českém právním řádu dosud neznámý mimořádný opravný prostředek – kasační stížnost. Přípustnost kasační stížnosti byla v § 102 s. ř. s. vymezena velmi obecně, zákonodárce zde v podstatě zakotvil jen základní pravidlo, že napadnout lze každé pravomocné rozhodnutí krajského soudu, pokud zákon nestanoví jinak, přičemž stěžovatel se musí domáhat zrušení takového rozhodnutí. [11] Podrobněji se zákonodárce věnoval pouze problému na opačném pólu, tj. nepřípustnosti kasační stížnosti. V § 104 odst. 2 s. ř. s. mimo jiné stanovil, že „[k]asační stížnost, která směřuje jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu, je nepřípustná“. [12] Výklad pojmu „důvody rozhodnutí“ a ujasnění vztahu výrokové části rozsudku a závazného právního názoru jsou tedy dle našeho názoru klíčem pro posouzení projednávané věci. [13] K tomu je nutno předeslat, že tyto otázky neřeší správní soudy poprvé, neboť obsahově stejnou úpravu měl § 202 odst. 2 o. s. ř., který se uplatňoval v době, kdy bylo řízení před správními soudy obsaženo ve zmiňované části čtvrté a později páté občanského soudního řádu. Již tehdy bylo stanoveno, že „[o]dvolání jen proti důvodům rozhodnutí není přípustné“. K věci judikoval a posléze vydal i sjednocující stanovisko bývalý Nejvyšší soud ČSSR, těmto otázkám se věnovaly i dobové komentáře k občanskému soudnímu řádu. Než bude možno učinit si úsudek o použitelnosti dřívějších náhledů na věc i za současné právní úpravy, bude třeba podívat se na právní účinky zrušujícího rozsudku krajského soudu vydaného v řízení o žalobě podle nyní platných právních předpisů. I.b) [14] Jak bylo již uvedeno výše, ve správním soudnictví jsou v současné době přezkoumávána pouze pravomocná rozhodnutí správních orgánů, tj. taková, která již zasáhla do práv nebo povinností fyzických nebo právnických osob [srov. § 65 odst. 1 v návaznosti na § 70 písm. a) s. ř. s. a § 73 odst. 1 a 2 správního řádu]. Správní soud tedy svým rozsudkem již ani zčásti neparticipuje na rozhodnutí o věci samé (s výjimkou věcí přestupkových a správních deliktů), jako tomu bylo v řízení o opravném prostředku, jež mělo do 1. 1. 1992, a ve věcech důchodových i později, smíšený charakter, může ale správnímu orgánu (zjistí-li nezákonnost či vady řízení) jeho rozhodnutí zrušit a závazně určit, jak má určitou otázku právně posoudit, případně jak má dále v řízení postupovat. [15] Výrok rozsudku správního soudu tak má až na výjimky pouze procesní charakter (žaloba se zamítá nebo se rozhodnutí zrušuje), důsledek zrušujícího výroku je primárně také procesní, znamená jen tolik, že správní řízení, které bylo již jednou pravomocně skončeno, musí pokračovat či být vedeno znovu a ve věci musí být vydáno nové rozhodnutí (pro tento okamžik lze pominout otázku, v jakém procesním režimu správní orgán dále postupuje). [16] Právní předpis k formulaci petitu žaloby, jehož výsledkem je výrok soudního rozhodnutí, v § 71 odst. 1 písm. f) s. ř. s. nic neříká, nevztahuje se na něj dokonce ani zásada koncentrace řízení upravená v § 71 odst. 2 s. ř. s. Podle § 65 odst. 1 a 3 s. ř. s. se však lze domáhat jen zrušení rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nebo moderace rozhodnutí ve věcech správních deliktů. O svých právech a povinnostech se tedy žalobce ze samotného výroku rozsudku (s výjimkou moderačního výroku) ještě nic nedozví a tento výrok také žádný dopad do jeho hmotných práv často ani nemá (např. je-li zrušeno rozhodnutí o zamítnutí žádosti). [17] To, co ve svém důsledku zasáhne nebo může zasáhnout do hmotných práv žalobce, totiž není samotný výrok rozsudku soudu, ale právní názor, který soud ve věci vysloví. Proto také soudní řád správní jako podmínku žalobní legitimace požaduje v § 65 odst. 1 s. ř. s. žalobní tvrzení o zkrácení na právech úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (rozuměj tvrzení o zkrácení na hmotných právech), proto také klade v § 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s. takový důraz na vymezení žalobních bodů, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky správního rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, a proto je také v § 75 odst. 2 s. ř. s. ohraničen rozsah přezkumu uplatněnými žalobními body a ze stejného důvodu je v § 71 odst. 2 s. ř. s. formulována zásada koncentrace řízení. [18] Vše slouží jedinému cíli, aby měl soud řádně vymezen prostor, v němž se při své přezkumné činnosti pohybuje, a aby mohl v případě zjištění nezákonnosti svůj názor, jak odstranit zásah do žalobcových práv, co nejexaktněji formulovat. Jen právní názor vyslovený ve zrušujícím rozsudku je totiž podle § 78 odst. 5 s. ř. s. pro nové rozhodnutí správního orgánu závazný. Tento právní názor soudu ovšem již podle zažité praxe není formálně součástí výroku rozsudku, ale je obsažen v jeho odůvodnění. Tím se rozsudek vydaný ve správním soudnictví liší od rozsudku v občanském soudním řízení, kde jsou hmotná práva a povinnosti účastníků upravena přímo jeho výrokem. [19] Tato koncepce má svůj původ v minulosti, a poprvé tak bylo výslovně judikováno usnesením Nejvyššího soudu SSR ze dne 29. 10. 1970 ve věci sp. zn. 5 Co 215/70. V tomto rozhodnutí bylo v rámci výkladu § 248 odst. 1 a § 249 odst. 3 o. s. ř. stanoveno, že soud svým usnesením rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení potvrdí nebo zruší. Ve výroku zrušovacího usnesení však nemá tomuto orgánu ukládat, jaký má mít obsah vydané rozhodnutí, právní názor, závazný pro orgán sociálního zabezpečení, má uvést pouze v důvodech svého usnesení (pozn. do 31. 12. 1991 rozhodovaly soudy ve správním soudnictví jen usnesením). [20] Zde považujeme za potřebné poznamenat, že soudní řád správní v § 78 odst. 1 a 5 ani nikde jinde nestanoví, ve které části zrušujícího rozsudku má soud svůj právní názor uvést. Pokud by jej správní soudy umisťovaly do výroku, žádný problém by nebylo třeba řešit. Zdá se však, že v tomto bodu i současná soudní praxe uvedenou starou judikaturu respektuje a o případné změně ani za účinnosti nového procesního předpisu neuvažuje. Výjimku z pravidla tak představuje pouze rozhodování rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, který formuluje závazný právní názor přímo ve výroku svých usnesení, činí tak ovšem pro rozhodování tříčlenných senátů, nikoliv pro správní orgány. I.c) [21] Vrátíme-li se zpět k hlavnímu tématu, je otázkou, spojuje-li § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustnost kasační stížnosti s napadením jen důvodů rozhodnutí, zda se tím míní celé odůvodnění rozsudku, či pouze ta jeho část, která nemá přímý vztah k jeho výroku a k závaznému právnímu názoru s ním spojenému. V této souvislosti lze poukázat na dvě již avizovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu ČSR a stanovisko Nejvyššího soudu ČSSR k § 202 odst. 2 o. s. ř. z doby, kdy toto ustanovení bylo aplikovatelné i v přezkumném řízení soudním. [22] Ve stanovisku Nejvyššího soudu ČSSR ze dne 2. 8. 1971, sp. zn. Cpjf 19/71, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 68/71, civ., s. 237, a přijatém k výkladu některých ustanovení předpisů o sociálním zabezpečení, se k § 249 odst. 3 o. s. ř. a k § 250 o. s. ř. uvádí, že právním názorem není celé odůvodnění rozhodnutí vyššího orgánu, nýbrž pouze ta část odůvodnění, která je přímo ve vztahu k řešení konkrétní právní věci a v důsledku toho i ke zrušení původního rozhodnutí. V návaznosti na to se pak Nejvyšší soud ČSSR ztotožnil s právním názorem Nejvyššího soudu ČSR ve věci sp. zn. Co 273/70, že odvolání není přípustné proti té části odůvodnění, která se úpravy přezkoumávaného nároku netýká. [23] Ze stejných premis pak vyšel Nejvyšší soud ČSR také ve svém usnesení ze dne 8. 5. 1971, sp. zn. 6 Co 45/71, v němž odmítl odvolání podané Úřadem důchodového zabezpečení s odůvodněním, že napadeným usnesením krajského soudu nebylo vyhověno opravnému prostředku a přezkoumávané rozhodnutí bylo potvrzeno, takže orgán sociálního zabezpečení není v tomto případě vázán právním názorem soudu, který byl v tomto usnesení vysloven ohledně dalšího zápočtu doby zaměstnání navrhovatelky. Odvolání tak směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí. [24] Je tedy zřejmé, že dřívější judikatura poté, co nejprve stabilizovala strukturu rozhodnutí ve správním soudnictví, neztotožňovala důvody rozhodnutí ve smyslu § 202 odst. 2 o. s. ř. s celým odůvodněním a mezi důvody a závazným právním názorem při aplikaci tohoto ustanovení rozlišovala. Z uvedených rozhodnutí pak vycházely i dobové komentáře, např. Handl, V.; Rubeš, J. Občanský soudní řád, komentář, II. díl. Praha: Panorama, 1985, k části čtvrté, k § 250, s. 172, nebo Rubeš, J.; Winterová, A. Občanský soudní řád a předpisy souvisící. 4. vyd. Praha: Linde, 1992, k části páté, k § 250q, s. 275. [25] Tato praxe trvala po celou dobu existence institutu opravného prostředku proti rozhodnutí správního orgánu a přenesla se, jak na to bylo poukázáno též v usnesení o postoupení věci, s ohledem na prakticky totožné znění § 104 odst. 2 s. ř. s. i totožnou podstatu věci popsanou v předchozích částech odlišného stanoviska, do rozhodovací činnosti některých senátů Nejvyššího správního soudu v řízení o kasační stížnosti. [26] K rozebíranému problému musíme dále upozornit, že za účinnosti soudního řádu správního se vztahem výroku a závazného právního názoru obsaženého v odůvodnění zrušujícího rozsudku zabýval z jiného pohledu i Nejvyšší správní soud, a to dokonce v rámci rozhodovací činnosti rozšířeného senátu. Ve výše citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 15/2007-75 vyslovil rozšířený senát právní větu, podle níž „[z]ruší-li správně krajský soud rozhodnutí správního orgánu, ale výrok rozsudku stojí na nesprávných důvodech, Nejvyšší správní soud v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k dalšímu řízení [§ 110 odst. 1 s. ř. s.]. Obstojí-li však důvody v podstatné míře, Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítne a nesprávné důvody nahradí svými. Pro správní orgán je pak závazný právní názor krajského soudu korigovaný právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ [27] Nejvyšší správní soud zde tedy dal při úvahách o důvodnosti podané kasační stížnosti přednost obsahu závazného právního názoru vysloveného v napadeném rozsudku krajského soudu před formou jeho výroku a dovodil, že za důvodnou lze považovat kasační stížnost i tehdy, je-li výrok krajského soudu formálně správný, ale závazný právní názor, který jej provází, je nesprávný. Svým způsobem tu reflektoval stejnou skutečnost jako citovaná stará judikatura nejvyšších soudů, tedy to, že o právech a povinnostech účastníků rozhoduje v občanském soudním řízení v prvním stupni soud jen výrokem svého rozhodnutí, zatímco správní soud v důsledku historické tradice rozhoduje výrokem jen procesně, a závazný právní názor, který má nebo může mít dopad do hmotných práv účastníků, umisťuje až do odůvodnění. [28] Pro dokreslení lze k tomuto problému poukázat i na zahraniční právní úpravy z oblasti správního soudnictví, především úpravu polskou a rakouskou, které jsou té české nejbližší. [29] Podle čl. 173 odst. 1 soudního řádu správního Polské republiky musí mít kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu základ v rozsudku nebo v soudním řízení, pokud zvláštní ustanovení nestanoví jinak. Podle článku 174 s. ř. s. může být kasační stížnost podána z těchto důvodů: 1. porušení hmotného práva v podobě jeho nesprávné interpretace či nenáležité aplikace; 2. porušení procesních pravidel, pokud takové porušení mohlo zásadně ovlivnit výsledek řízení. [30] V praxi polského Nejvyššího správního soudu se opakovaně vyskytly případy, kdy účastník akceptoval výrok a napadl pouze odůvodnění rozsudku, namítaje dle článku 174 s. ř. s., že soud prvního stupně porušil hmotné právo nesprávnou interpretací, nenáležitou aplikací nebo porušením procesních pravidel. Nicméně i za situace, kdy akceptuje výrok, je účastník povinen podat kasační stížnost proti rozsudku jako celku, nikoliv pouze proti jeho odůvodnění. [31] Podle rakouské právní úpravy § 28 odst. 3 a 4 zákona o řízení před správními soudy obdobně stanoví, že správní soud I. stupně může zrušit rozhodnutí správního orgánu a ten je názorem správního soudu vázán. Ustanovení § 41 zákona o Správním soudním dvoru pak uvádí, že rozhodnutí (nález nebo usnesení) správního soudu prvního stupně lze napadnout revizí, Správní soudní dvůr je přezkoumá v rozsahu uplatněných revizních bodů nebo prohlášení, v jakém rozsahu se rozhodnutí napadá. [32] Rovněž Správní soudní dvůr řešil případy, kdy žalobce sice byl formálně úspěšný, neboť rozhodnutí správního orgánu bylo zrušeno, přesto byl závazný právní názor obsažený v nálezu pro něj nepříznivý. Pokud tedy žalobce souhlasí s výrokem, avšak nesouhlasí s odůvodněním zrušovacího rozhodnutí správního soudu, může proti tomuto rozhodnutí podat revizi u Správního soudního dvora, v ní však musí formálně napadnout celé rozhodnutí, tedy včetně jeho výroku, neboť jen ten má atributy právní moci a vykonatelnosti. [33] Z výše uvedeného je zřejmé, že nejvyšší soudní instance v některých sousedních zemích řešily obdobný problém, jako je nyní posuzovaný, a vyřešily ho stejným způsobem jako nejvyšší soudy v Československu a poté v České republice v minulosti a část senátů Nejvyššího správního soudu i v přítomnosti. Poukázat lze i na obdobnou praxi správních soudů v Estonsku, Litvě, Nizozemsku a částečně i v Německu, procesní předpisy v těchto zemích jsou však těm českým přece jen o něco vzdálenější. [34] Dle našeho názoru nic nebrání tomu, aby Nejvyšší správní soud dosavadním způsobem postupoval i nadále. Společným znakem přípustnosti opravných prostředků proti zrušujícím rozsudkům správních soudů ve sledovaných případech je požadavek, aby bylo napadeno celé rozhodnutí, nejen jeho odůvodnění, a to i v případě, že byl účastník formálně úspěšný a proti samotnému výroku rozsudku fakticky nic nenamítá. Tomu ovšem soudní řád správní ve svém § 102 vyhovuje, neboť nepodmiňuje podání kasační stížnosti „neúspěchem ve věci“ ani výslovně neříká, že lze napadnout výhradně jen výrok rozsudku, ale hovoří o tom, že je třeba „domáhat se zrušení soudního rozhodnutí“. Ustanovení § 106 odst. 1 s. ř. s. pak uvádí, že kromě obecných náležitostí musí kasační stížnost obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, údaj o tom, kdy mu rozhodnutí bylo doručeno. [35] Účastník tedy nemá procesním předpisem „zakázáno“ napadnout v rámci kasační stížnosti i výrok, který je pro něj formálně příznivý, jestliže právní názor, na němž je tento výrok postaven, je pro něj naopak nepříznivý a o jeho úmyslu dosáhnout zrušení napadeného rozsudku není pochyb. [36] Pokud tak účastník učiní, může Nejvyšší správní soud takové soudní rozhodnutí i podle své vlastní judikatury přezkoumat a pro nesprávný právní názor je zrušit i v případě, kdy je od počátku zřejmé, že samotný zrušovací výrok napadeného rozsudku je zákonný (srov. zmiňované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 8 Afs 15/2007-75). Tím také poskytne účastníkům rychlou a efektivní ochranu v rámci jednoho sledu řízení ve věci (od správního rozhodnutí v prvním stupni až po rozhodnutí o kasační stížnosti v téže věci). Výše uvedené přitom platí jak pro žalobce, který byl formálně úspěšný, tak i pro žalovaného, který byl zavázán právním názorem o více právních otázkách, za důvod pro zrušení svého rozhodnutí však uznává třeba jen jednu a pro nesprávný právní názor v těch ostatních podává kasační stížnost. [37] Na tomto místě považujeme za potřebné zdůraznit, že s ohledem na citovaný judikát rozšířeného senátu si ani nedovedeme dost dobře představit, jak by bylo možné omezit přípustnost kasační stížnosti primárně jen na napadení svou povahou procesního výroku rozsudku krajského soudu, a naopak upřít stěžovatelům možnost napadnout tento rozsudek komplexně s přihlédnutím k vadnému právnímu názoru, který se ve svém důsledku dotýká nebo může dotknout jejich hmotných práv, jestliže na jiném místě Nejvyšší správní soud možnost zrušení rozsudku krajského soudu právě jen pro nesprávný právní názor připouští a vůbec mu není pro takový postup překážkou, že výrok rozsudku je zákonný. Jinými slovy, může-li Nejvyšší správní soud zrušit rozsudek krajského soudu, jehož výrok je správný, ale závazný právní názor nesprávný, není zřejmé, proč se zrušení takového rozsudku nemohou domáhat účastníci za stejných podmínek. [38] Máme tedy za to, že citovaná stará judikatura nejvyšších soudů je nadále použitelná i za současné úpravy procesu ve správním soudnictví, a to zvláště s ohledem na skutečnost, že ona „podvojnost“ s rozdělením na procesní výrok a závazný hmotněprávní názor v odůvodnění rozsudku zůstala zachována, stejně věc řeší soudy v některých sousedních zemích, kde je procesní úprava podobná, a k prve uvedené skutečnosti přihlíží i Nejvyšší správní soud v jiných případech. [39] Ustanovení § 104 odst. 2 s. ř. s. je tak dle našeho názoru určeno jen pro takové situace, kdy stěžovatel zpochybňuje právní argumentaci, kterou soud formulaci svého závazného právního názoru podpořil (aniž napadá samotný výstup, jenž z toho vzešel), či jiné části odůvodnění, které na další řízení před správním orgánem nemají žádný vliv. Specifickým případem spadajícím pod toto ustanovení by pak byly též kasační stížnosti podané proti rozsudku krajského soudu o zamítnutí žaloby nebo proti usnesení o odmítnutí návrhu či zastavení řízení, v nichž by stěžovatel nezpochybňoval zákonnost výroku, neboť zde odůvodnění žádný závazný právní názor neobsahuje. V tomto případě důvody rozhodnutí podle § 104 odst. 2 s. ř. s. vskutku pokrývají celé odůvodnění rozhodnutí soudu. I.d) [40] Na základě výše uvedeného tedy shrnujeme, že kasační stížnost není podle § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná, pokud se stěžovatel ve věci přezkoumání správního rozhodnutí domáhá z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) až d) s. ř. s. zrušení rozsudku krajského soudu pro nesprávný právní názor obsažený v něm podle § 78 odst. 5 s. ř. s. Není přitom rozhodné, zda samotný výrok rozsudku krajského soudu vyhověl petitu žaloby, či nikoliv. II. [41] Právní názor většiny považujeme za nesprávný z následujících důvodů. II.a) [42] Výrokem usnesení rozšířeného senátu byla pro přípustnost kasační stížnosti stanovena dodatečná podmínka „procesní neúspěšnosti“, kterou soudní řád správní v žádném ze svých ustanovení části třetí, hlavy třetí neobsahuje a nelze ji dle našeho názoru dovodit ani výkladem sporného § 104 odst. 2 s. ř. s. Pokud by tomu tak mělo být, je otázkou, proč to takto zákonodárce nezakotvil v předpise přímo. Například v § 102 s. ř. s. mohl do věty první vložit slova: „Kasační stížnost je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, jímž se procesně neúspěšný účastník řízení, z něhož toto rozhodnutí vzešlo, nebo osoba zúčastněná na řízení domáhá zrušení soudního rozhodnutí.“ To však zákonodárce neudělal. [43] Provedený výklad přípustnosti kasační stížnosti je dle našeho názoru nedůvodným omezením přístupu účastníků k soudu, a máme proto vážné pochybnosti o jeho souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny z hlediska práva na spravedlivý proces. [44] Názorová většina provedla na podporu své nově vytvořené restriktivní podmínky pro podání kasační stížnosti srovnání přípustnosti opravných prostředků v civilním a správním řízení, pominula však zásadní rozdíl mezi těmito řízeními a přezkumným řízením soudním popsaným výše, totiž ten, že v uvedených řízeních rozhoduje soud nebo správní orgán v prvním stupni výrokem o právu samém, jen v přezkumném řízení soudním dochází ve zrušujícím rozsudku soudu „prvního stupně“ k rozpolcení na „procesní“ výrok a „hmotněprávní“ závazný právní názor obsažený v odůvodnění. Vztahem výroku a závazného právního názoru v návaznosti na § 78 odst. 1 a 5 s. ř. s. se však většina vůbec nezabývala a z usnesení nelze zjistit, co si o vzájemném vztahu těchto institutů vlastně myslí. [45] Závěry většiny by podle našeho názoru měly své opodstatnění tehdy, pokud by závazný právní názor byl součástí výroku rozsudku. V tomto bodu se však většina, na rozdíl od právní věty I usnesení, k „revoluci“ neodhodlala, ač jí v tom soudní řád správní v § 78 odst. 1 a 5 ani v § 54 žádné překážky neklade. Ve svých úvahách tak zůstala na půli cesty a její právní názor je v důsledku toho poněkud nekonzistentní. [46] Za nepřípadné považujeme v této souvislosti odkazy většiny na rozhodovací činnost Nejvyššího soudu v otázce přípustnosti dovolání. I kdybychom beze zbytku přijali tezi o srovnatelnosti institutu kasační stížnosti a dovolání, i když je přípustnost obou postavena na poněkud odlišných principech, většinou uváděné judikáty jejímu názoru nesvědčí. Týká se to především citovaných usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 2 Cdon 1363/96 a sp. zn. 29 Cdo 2133/2008, neboť v těchto věcech bylo dovolatelům v odvolacím řízení vyhověno věcně. Dovolání tak i dle našeho pojetí směřovalo jen proti důvodům rozhodnutí. Totéž hodnocení platí i pro citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 26 Cdo 305/2003, kde dovolatel nezpochybňoval výrok soudu prvního stupně ani potvrzující výrok soudu odvolacího. [47] Obecná právní věta, kterou na základě těchto případů Nejvyšší soud vytvořil, tedy, že „k podání dovolání je oprávněn pouze ten účastník, v jehož poměrech rozhodnutím odvolacího soudu nastala újma, odstranitelná tím, že dovolací soud toto rozhodnutí zruší“, by pak dle našeho mínění svědčila spíše našemu stanovisku než názoru většiny. [48] K tomu jen doplňujeme, že většinou citované usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 20 Cdo 1760/98 se probíraného tématu fakticky netýká, byť na větu výše uvedenou také odkazuje, neboť soud zde posuzoval především pro tuto věc specifickou otázku, zda se v případě rozhodnutí odvolacího soudu vůbec jednalo o změnový rozsudek, vůči němuž by bylo přípustné dovolání podle tehdejšího znění § 238 odst. 1 písm. a) o. s. ř. II.b) [49] Další vadou, kterou spatřujeme v argumentaci většiny, je to, že vůbec nezaznamenala dosavadní, téměř padesát let kontinuálně užívanou judikaturu (která právě na otázku rozpolcení výroku a závazného právního názoru reagovala), natož aby se s otázkou její použitelnosti za současné právní úpravy vypořádala a případně též předestřela svoje důvody, proč ji považuje za irelevantní nebo překonanou. [50] Argumentuje-li dále názorová většina v bodu [28] usnesení nálezy Ústavního soudu, v nichž je obsažen apel na zdrženlivost soudů při změnách judikatury, pak musíme poznamenat, že takový přístup by svědčil spíše našemu stanovisku než jejímu názoru. K věci si v návaznosti na předešlé dovolujeme upozornit, že dějiny opravných prostředků proti rozhodnutím soudů v oblasti správního soudnictví nezačínají dnem účinnosti soudního řádu správního (1. 1. 2003), jak by bylo možno z odůvodnění usnesení (především z jeho shrnujícího bodu [44]) dovozovat. [51] Většina v rámci srovnání fakticky nereflektovala ani právní úpravy a rozhodnutí vrcholných správních soudů evropských zemí. Cizí úpravy zmiňuje pouze okrajově v bodu [38] usnesení a odbývá je poznámkou, že se situace v jednotlivých zemích často liší. Ke konkrétním příkladům rozhodovací činnosti vrcholných soudů sousedních zemí (na něž jsme upozornili výše), které mají v oblasti správního soudnictví podobné procesní předpisy jako v České republice, se však většina nijak nevyjádřila, ačkoliv podklady k tomu měla také. [52] Stejně jako se starou judikaturou domácí či novou zahraniční se názorová většina nevypořádala ani s judikaturou Nejvyššího správního soudu dotýkající se probíraného tématu. Ta je reprezentována především výše citovaným usnesením rozšířeného senátu čj. 8 Afs 15/2007-75. Dle našeho názoru nelze v jednom případě vycházet z premisy, že dominanci ve vzájemném vztahu výrok – závazný právní názor má druhý uvedený institut (jako se stalo v citovaném usnesení), a z tohoto hlediska pak posuzovat zákonnost rozsudku krajského soudu, a v jiném případě, který se navíc týká otázky přístupu k soudu, se naopak postavit na ideové východisko, že výrok je vším a odůvodnění (včetně závazného právního názoru v něm obsaženého) je ničím, a v důsledku toho bránit účastníkům, aby se domáhali téhož, co Nejvyšší správní soud jinde sám praktikuje. K tomuto problému se většina nijak nevyjádřila, její názor v projednávané věci považujeme ve vztahu k názoru obsaženému v citovaném usnesení za nekonsekventní. II.c) [53] Poslední podstatná výhrada se pak týká důsledků přijatého řešení, které ostatně názorová většina sama zmínila v bodech [52] a [59] větě první usnesení. V praxi totiž povede její právní názor k následujícímu scénáři: „Úspěšný“ žalobce bude muset strpět, aby správní orgán vydal nové rozhodnutí, v němž se bude řídit právním názorem soudu, který žalobci nesvědčí a proti němuž od počátku brojí. Proti tomuto rozhodnutí bude muset znovu podat žalobu (tedy znovu vynaložit náklady na soudní poplatek a případně i na advokáta) a znovu se domáhat toho, čeho už se jednou žalobou domáhal, a to jak procesně, tak i hmotněprávně. [54] Lze přisvědčit tomu, že krajský soud formálně není vázán svým právním názorem, který zaujal v předešlém rozsudku, což ostatně bylo stanoveno již onou starou judikaturou zmiňovanou v části I. odlišného stanoviska, takže teoreticky jej může v druhém kole změnit. Sporné ovšem je, z jakých hledisek by měl primárně zákonnost rozhodnutí správního orgánu přezkoumávat, jestliže jej k posouzení konkrétní právní otázky či k určitému postupu v řízení svým předchozím rozsudkem sám zavázal, a jaké faktory by měly v jeho úvahách převážit. [55] Postup krajského soudu, při němž by zrušil jako nezákonné rozhodnutí správního orgánu, který rozhodl v souladu s jeho názorem, totiž vzbuzuje závažné pochybnosti z hlediska právní jistoty účastníků i předvídatelnosti soudních rozhodnutí a situaci, kdy by byl správní orgán „trestán“ za rozhodnutí, při jehož vydání nemohl konat jinak, lze považovat za velmi nežádoucí též z pohledu funkce správního soudnictví a jeho vlivu na kultivaci výkonu veřejné správy. Takový postup by tedy měl být zcela výjimečný, nikoliv základním stavebním kamenem aplikace procesního pravidla, jak bylo vyloženo většinou. [56] V praxi ovšem krajský soud na svém názoru zřejmě v drtivé většině případů setrvá a novou žalobu zamítne. Teprve poté, co již výrazně ztratil čas a co vynaložil nemalé prostředky, bude tedy žalobce připuštěn k podání kasační stížnosti, a to při stejném hmotněprávním postavení, jaké měl už na konci „prvního kola“. [57] Racionální důvody, proč má být žalobce takto „honěn“ po soudních instancích, nevidíme. Máme za to, že důsledky většinového názoru jsou v tomto bodě v kolizi s čl. 38 odst. 2 Listiny, a to zvláště s přihlédnutím ke skutečnosti, že jsme k restriktivnímu výkladu přípustnosti kasační stížnosti většiny předložili svoji pozitivní, funkční a dlouholetou praxí ověřenou alternativu. [58] Za nevýstižné pak považujeme úvahy obsažené v bodech [53] až [56] usnesení, jimiž se většina pokouší dopady aplikace svého názoru na práva účastníků bagatelizovat a svůj postup v jejich očích ospravedlnit. Máme za to, že místo vytváření hypotéz a domněnek, které nemají prokazatelný odraz v realitě, je lepší důsledky přijatého názoru většiny demonstrovat na konkrétním případu a nejvhodnější k tomu se nám jeví právě projednávaná věc. [59] Zde totiž krajský soud napadeným rozsudkem zrušil rozhodnutí správního orgánu o rozkladu jen kvůli části týkající se výroku o trestu, nikoliv kvůli výroku o vině, ač právě tento výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně považoval žalobce primárně za nesprávný, proti němu brojil v rozkladu a nesprávnost závěru o spáchání deliktu byla také jeho základní námitkou v řízení o žalobě. Při aplikaci pravidla vytvořeného většinou však budou soudy rozhodovat (pokud žalobce vytrvá) o tom nejpodstatnějším, tj. o vině za správní delikt, definitivně až ve druhém kole, tedy v relativně daleké budoucnosti (jistě ne před koncem roku 2015), ač rozhodnutí o uložení pokuty bylo vydáno dne 25. 1. 2011 a delikty, za něž byla stěžovateli uložena sankce, se měly stát dokonce již v roce 2009. Takovýto průběh řízení zajisté neodpovídá požadavku na rychlou a účinnou ochranu práv účastníků, jakožto základnímu imperativu pro řízení před správními soudy (a nejen jimi), a je zřetelným popřením vývodů většiny. [60] V projednávané věci je přitom zřejmé, že o tom, kde je v odůvodnění napadeného rozsudku formulován závazný právní názor, nemá nikdo ze zúčastněných žádné pochyby, stěžovateli se jej podařilo bez problémů identifikovat a podle jeho obsahu definovat své kasační námitky. Rozhodnutí o takovéto kasační stížnosti by Nejvyššímu správnímu soudu nic nebránilo. [61] K věci pak již jen doplňujeme, že je pro nás poněkud nesrozumitelný bod [57] usnesení. V něm názorová většina uvádí, že „při absenci vymezení pojmu ‚závazný právní názor‘ či ‚rozhodovací důvod‘ by [stěžovatelé]) museli ve své argumentaci v kasační stížnosti napadat ‚důvody rozsudku‘, nesklouznout však k ‚polemice s jeho odůvodněním‘, rozlišit ‚zavazující právní názory‘ od právních názorů ‚mimochodem vyslovených‘“. [62] Nejsme si jisti, zda si názorová většina opravdu myslí, že v právní doktríně týkající se jakéhokoliv procesu, včetně řízení před správními soudy, není řádně definován pojem „závazný právní názor“, případně že s tímto pojmem neumí krajské soudy nakládat a ve zrušujícím rozsudku jej řádně zformulovat. Také nám není jasné, jak je tedy dle jejího názoru za takových okolností vůbec možné aplikovat § 78 odst. 1 a 5 s. ř. s. v praxi a jak se uvedený náhled slučuje s tím, že v projednávané věci krajský soud tento úkol vzorně a bez problémů zvládl a svůj závazný právní názor přehledně a nezpochybnitelně vymezil v bodu IV.5 odůvodnění rozsudku. Ne zcela pochopitelné je pro nás také tvrzení většiny, že by stěžovatelé museli napadat důvody rozsudku a nesklouznout k polemice s odůvodněním. Takto přece náš názor ani pojmově nestojí. Na tomto místě tedy můžeme nad uvedeným odstavcem jen vyjádřit svoje rozpaky a zdržet se dalšího komentáře. II.d) [63] Závěrem uvádíme, že se nemůžeme ani zčásti ztotožnit s konečným shrnutím obsaženým v poslední větě bodu [59] usnesení, podle níž i při zohlednění popsaných problémů „nemůže [soud] dospět k takovému výkladu § 104 odst. 2 s. ř. s., který odporuje konstantním výkladům obdobných ustanovení v jiných procesních předpisech, v dosavadní převážně zastávané judikatuře správních soudů, zcela se míjí s převažujícím chápáním smyslu tohoto ustanovení adresáty této normy, a zakládá naopak velkou míru nejistoty při své aplikaci“, neboť ve světle toho, jak jsme procesní předpis vyložili výše a jaké argumenty k tomu uvedli, neobstojí dle našeho názoru žádný z důvodů, o které většina svůj názor opřela.

decision_1157.txt

k § 124 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 350/2012 Sb. I. Účelem zkušebního provozu podle § 124 stavebního zákona z roku 2006 ve znění zákona č. 350/2012 Sb. není ověřit projevy každé vlastnosti stavby v praxi, ale v zásadě posoudit hlavní vlastnosti a negativní důsledky určitého technologického zařízení, které je součástí stavby. II. Časové omezení zkušebního provozu slouží k určení období dostatečného pro ověření vybraných vlastností stavby. Jeho účelem není, aby se stavba nacházela ve zkušebním provozu po celou předepsanou dobu, ale aby byl zkušební provoz do uvedeného data ukončen. III. Dojde-li k ověření vlastností stavby, postrádá další pokračování ve zkušebním provozu smysl, takže po stavebníkovi nelze požadovat, aby nesl další náklady se zkušebním provozem spojené. Naopak jsou-li v průběhu zkušebního provozu zjištěny vady nebo nesoulad s předchozími rozhodnutími, není důvodu, aby osoby dotčené provozem stavby musely dále snášet rušící projevy provozu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2015, čj. 2 As 37/2015-46) Prejudikatura: č. 2201/2011 Sb. NSS a č. 3060/2014 Sb. NSS. Věc: MUDr. Marie D. proti Magistrátu města Frýdku-Místku, za účasti společnosti s ručením omezeným PRONTO autosalón, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyně se žalobou podanou u Krajského soudu v Ostravě domáhala soudní ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřovala ve vydání kolaudačního souhlasu ze dne 28. 8. 2013 ke stavbě „Novostavba autosalónu Pronto Camper“ (dále jen „stavba“). V žalobě především namítala, že užíváním stavby dochází či bude docházet k negativním vlivům na sousední nemovitosti žalobkyně v důsledku hluku, pachových a světelných imisí, prašnosti, podmáčení pozemku a domu a kontaminace podzemních vod. Krajský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 8. 1. 2015, čj. 22 A 133/2013-96. Dospěl k závěru, že osoba zúčastněná na řízení (dále jen „stavebník“) předložila vyhodnocení výsledků zkušebního provozu jako podklad žádosti o vydání kolaudačního souhlasu, funkčnost a vlastnosti stavby byly posouzeny z hlediska námitek žalobkyně vznesených v procesu povolování stavby, délka zkušebního provozu byla dostatečná pro ověření funkčnosti a vlastností stavby, výsledky měření hluku jsou dostatečné pro vydání kolaudačního souhlasu a měření proběhlo v souladu s právními předpisy. Žalobkyně neměla v řízení o kolaudačním souhlasu postavení účastníka řízení, a proto zde nebyl dán ani legitimní důvod k její účasti na úkonech správního orgánu, které vydání územního souhlasu předcházely. Co se týče namítaného nesouladu stavby s územním souhlasem, žalobkyně neuvedla, jakým způsobem tvrzené nedostatky zasáhly do jejích práv a která její práva byla tímto způsobem dotčena a v jakém rozsahu. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností. Předně namítala, že se krajský soud nezabýval všemi důkazy, které předložila, a vycházel z nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Vytkl jí nepodloženost jejích tvrzení, ale ve vztahu k hlukovým imisím pocházejícím ze stavby se nezabýval audiovizuálním záznamem, který stěžovatelka přiložila k doplnění žaloby ze dne 20. 1. 2013, ve vztahu k pohledovým imisím se nezabýval fotografiemi, které stěžovatelka přiložila k žalobě. Krajský soud se nezabýval ani námitkou, že nebylo vydáno dodatečné stavební povolení na přípojku plynu nacházející se na pozemku p. č. 3341/13, že vodovodní přípojka se v rozporu s dodatečným povolením stavby nachází pouze na pozemku p. č. 3341/10 a délka této přípojky je 25 m. Dále se nezabýval námitkou podloženou fotografií servisní dílny, že se ve stavbě nacházejí propan-butanové lahve, což není uvedeno v bezpečnostním řešení stavby. A konečně krajský soud nereagoval ani na námitku, že předmětná stavba jako nový významný zdroj hluku nemohla být v dané hlukově již zatížené lokalitě vůbec umístěna ani povolena, natož pak zkolaudována. Na podporu svých tvrzení, že hlukové hladiny překračují hygienické limity a že oficiální hlukové hodnoty nekorespondují s hodnotami z hlukového měření, přitom stěžovatelka odkázala na vyjádření Ředitelství silnic a dálnic ze dne 16. 1. 2014 a hlukovou mapu pro Frýdek-Místek. Závěr krajského soudu, že tvrzení stěžovatelky jsou nepodložená a že se jedná o pouhé domněnky, byl tedy dle stěžovatelky zjevně nesprávný. Důkazy, kterými se krajský soud odmítl zabývat, podle stěžovatelky uceleně poukazovaly na nedůvěryhodnost hlukového měření, jež bylo podkladem žalobou napadeného nezákonného zásahu. Dále stěžovatelka namítala, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku chybějícího vyhodnocení výsledků zkušebního provozu a nesprávně akceptoval nedostatečně zjištěný skutkový stav. Uvedla, že v dodatečném stavebním povolení stavební úřad stanovil, že funkčnost a vlastnosti provedené stavby budou ověřeny provedením zkušebního provozu. Dále bylo stanoveno, že v rámci tohoto zkušebního provozu bude pro ověření hygienických limitů hluku v chráněném venkovním prostoru provedeno měření akustického tlaku. A dále stavební úřad uložil podmínku, že pro vydání kolaudačního souhlasu stavebník opatří vyhodnocení výsledků zkušebního provozu. Povinnost stavebníka připojit k žádosti o vydání kolaudačního souhlasu vyhodnocení výsledků zkušebního provozu ostatně explicitně vyplývá i z § 124 odst. 1 věty čtvrté stavebního zákona z roku 2006. V napadeném kolaudačním souhlasu je uveden výčet podkladů, které byly stavebníkem žalovanému předloženy, vyhodnocení výsledků zkušebního provozu zde absentuje. Závěr krajského soudu, že přílohou žádosti byly výsledky měření hluku, není dostačující, neboť zkušební provoz měl ověřit funkčnost a vlastnosti provedené stavby, vůči kterým směřovala řada námitek stěžovatelky v procesu povolování stavby, což bylo žalovanému nepochybně známo. Protokol o měření hluku je pouze záznamem o měření, a nikoli vyhodnocením. Navíc krajský soud bagatelizuje skutečnost, že byly vyhotoveny dvě různé verze téhož protokolu o měření hluku, přičemž v tom protokolu, který stěžovatelka získala až po podání žaloby a který pak soudu předložila, je doplněn závěr, který v původní verzi protokolu zcela chyběl. Podle stěžovatelky nelze akceptovat tvrzení krajského soudu, že protokol o měření hluku nepodléhá žádnému procesnímu předpisu, pokud krajský soud zároveň na tento protokol opakovaně odkazuje jako na jediný a stěžejní podklad dokazující funkčnost a vyhovující vlastnosti stavby. Dále stěžovatelka namítala, že krajský soud nesprávně posoudil neúčast stěžovatelky při hlukovém měření. Za situace, kdy bylo žalovanému z úřední činnosti nepochybně známo, že se realizace a užívání předmětné stavby dotýká především práv stěžovatelky, měla být stěžovatelka jako dotčená osoba ve smyslu § 2 odst. 3 správního řádu přizvána, aby se účastnila ústního jednání spojeného s místním šetřením a závěrečné kontrolní prohlídky stavby, a mělo jí být umožněno vyjádřit se k podkladům vydání kolaudačního souhlasu. Stěžovatelka v této souvislosti odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2012, čj. 2 As 86/2010-76, č. 2725/2013 Sb. NSS, podle kterého mohou být třetí osoby kráceny jak na procesních právech (jako opomenutí účastníci), tak i na právech hmotných (např. dotčením vlastnického práva k sousednímu pozemku). Stěžovatelka neměla žádnou možnost ověřit, jak stavební úřad zjistil závěry uvedené v kolaudačním souhlasu, neměla možnost seznámit se s jeho podklady a vyjádřit se k nim. V kolaudačním souhlasu jsou odkazy na kladné výsledky zkoušek, o kterých stěžovatelce není nic známo. Samotný kolaudační souhlas a hluková měření byla stěžovatelka nucena získávat cestou žádosti o informace. Přitom přinejmenším právě hlukové měření mělo proběhnout především na ochranu jejích vlastnických práv. Jak je uvedeno v protokolu z měření a jak stěžovatelka namítala již v žalobě, hlukové měření neproběhlo na jejích pozemcích a k výsledkům se dospělo pouze odhadem. Podle dodatečného povolení stavby mělo být v rámci zkušebního provozu provedeno ověření hygienických limitů hluku v chráněném venkovním prostoru staveb. Takové měření muselo být provedeno na pozemcích stěžovatelky, což se nemohlo obejít bez její součinnosti a jejího „kvaziúčastenství“ ve smyslu § 154 in fine správního řádu. Stanovit míru hluku dopočtem bylo vhodné pouze za situace, že by měření nebylo možné provést jinak, například z důvodu, že chráněný venkovní prostor staveb by nebyl přístupný. Odkázal-li krajský soud stěžovatelku na přezkumné řízení a na žalobu proti nezákonnému zásahu, nelze takové vypořádání žalobních námitek považovat za přezkoumatelné. Na provedení přezkumného řízení nemá stěžovatelka ani právní nárok. Krajský soud tvrdil, že stěžovatelka nemohla při vydávání kolaudačního souhlasu vznášet „účastnické“ námitky, a odkázal ji v tomto směru na žalobu proti nezákonnému zásahu, avšak současně takovéto námitky, obsažené v žalobě stěžovatelky, odmítl kvůli absenci účastenství v řízení o vydání kolaudačního souhlasu. Dle názoru stěžovatelky jde o typickou „argumentaci kruhem“. Stěžovatelka rovněž namítala, že krajský soud nesprávně posoudil námitky ohledně řádného a správného průběhu zkušebního provozu. Podle rozhodnutí o zkušebním provozu byl zkušební provoz povolen do 31. 8. 2013. Nicméně již dne 12. 8. 2013 podal stavebník žádost o vydání kolaudačního souhlasu a kolaudační souhlas byl následně vydán dne 28. 8. 2013, tedy v době, kdy měl ještě zkušební provoz probíhat. Stěžovatelka trvala na tom, že předem stanovená zkušební doba byla nezákonně zkrácena svévolným postupem žalovaného, který byl nezákonně aprobován napadeným rozsudkem. Krajský soud k této otázce pouze uvedl, že další trvání zkušebního provozu již nemělo žádné opodstatnění, jelikož účel zkušebního provozu byl již naplněn. S takovou interpretací podmínek zkušebního provozu stavby stěžovatelka nesouhlasila. Krajský soud předně nezákonně zredukoval zkušební provoz, který má komplexně ověřit funkčnost a vlastnosti stavby, na pouhé měření hluku, a navíc ještě bez zákonné opory zkrátil předepsanou dobu jeho trvání. V tomto případě byl postup žalovaného limitován příslušnými ustanoveními stavebního zákona z roku 2006, především jeho § 124. Toto ustanovení přitom výslovně upravuje jenom možnost stanovit dobu zkušebního provozu, resp. tuto dobu prodloužit. Možnost zkrátit dobu zkušebního provozu stavební zákon z roku 2006 nezná a ani nedává správnímu orgánu v tomto směru žádnou možnost správního uvážení v odůvodněných případech. Pokud žalovaný nerespektoval předem stanovenou dobu zkušebního provozu, dopustil se tak nepřípustné libovůle. Další námitky stěžovatelky směřovaly k průběhu zkušebního provozu. Stěžovatelka připomněla, že namítala, že zkušební provoz nebyl prováděn za skutečného plného provozu stavby, jelikož v době jeho provádění nebyli v objektu sporné stavby zákazníci ani zaměstnanci, kteří by prováděli servis a úpravy obytných vozidel, jak je uvedeno v projektové dokumentaci, a kteří by zajišťovali jejich prodej. Podle protokolu o hlukovém měření byly při maximálním stanoveném hlukovém limitu 50 dB nejvyšší naměřené hodnoty téměř 45 dB. Za situace, kdy stěžovatelka namítala, že hlukové měření nemohlo být objektivní, jelikož nebyly zohledněny všechny zdroje hluku, a navíc je i v rozporu s údaji naměřenými v hlukových mapách, bylo z její strany zcela legitimním požadavkem, že mělo být měření pro větší přesnost provedeno v chráněném venkovním prostoru jejích rodinných domů, tak jak se předpokládalo v rozhodnutí o stanovení zkušebního provozu, a to navíc za situace, kdy bylo takové přímé měření možné. Navíc v obou verzích protokolu je uvedeno, že měření proběhlo ve vzdálenosti 6 m od fasády budovy, která je zdrojem hluku. Budova je však umístěna v kratší vzdálenosti než 6 m od hranice pozemků stěžovatelky. Z toho vyplývají dva možné závěry: buď je v obou protokolech nesprávný údaj o umístění míst měření, což podporuje závěr stěžovatelky o nesprávném průběhu zkušebního provozu, nebo je údaj v protokolu správný, nicméně v takovém případě by musel být vstup na pozemky stěžovatelky uskutečněn bez jejího vědomí (jelikož stěžovatelku nikdo za účelem umožnění vstupu na její pozemky nekontaktoval), a tudíž bylo celé měření provedeno na pozemcích stěžovatelky v rozporu se zákonem. Krajský soud se touto námitkou vůbec nezabýval. Konečně stěžovatelka namítala nesprávné posouzení podmínek pro vydání kolaudačního souhlasu. V žalobě uvedla rozsáhlou argumentaci (s. 16–23) obsahující důvody, proč nemělo být ve věci sporných staveb vyhověno žádosti o vydání kolaudačního souhlasu. Jednalo se o skutečnost, že sporná stavba nesplňuje předepsaná kritéria pro její užívání (způsobuje podmáčení pozemků stěžovatelky, umístění v nesouladu s cíli a úkoly územního plánování, nedodržení minimálních vzájemných odstupů staveb, nevyhodnocení pachových a prachových emisí, pohledových emisí, ztráty výhledu apod.) a že skutečný stav sporné stavby není v souladu s deklarovaným stavem. Krajský soud se však k této argumentaci vyjádřil pouze tak, že tyto námitky již stěžovatelka vznesla v řízení o dodatečném povolení stavby a že opětovné posuzování stejných námitek v rámci vydání kolaudačního souhlasu nemá zákonné opodstatnění. Podle stěžovatelky se „rychlost a levnost“ postupu při vydávání kolaudačního souhlasu nemůže projevovat na úkor práv dotčených subjektů, byť se formálně nejedná o účastníky klasického správního řízení. Požadavek na rychlost či hospodárnost řízení nemůže odůvodňovat absolutní a formální odmítání relevantních námitek osob, jejichž práv se daný úkon správního orgánu dotýká. Takové lpění na striktním oddělování námitek vznesených v řízení o vydání kolaudačního souhlasu a řízení o dodatečném stavebním povolení je podle stěžovatelky v rozporu se zásadami dobré správy. Pochybení by měla být hodnocena ve svém souhrnu a v případě vydání napadeného kolaudačního souhlasu je těchto pochybení zkrátka příliš mnoho – od pochybení při zkušebním provozu přes nedostatečné podklady pro vydání kolaudačního rozhodnutí až po vady samotné sporné stavby, která nesplňuje předepsaná kritéria. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [15] Realizaci a užívání předmětné stavby podmiňuje stavební zákon souladem s územně plánovací dokumentací a dále vydáním několika aktů přímo řetězících, na sobě do určité míry závislých a navzájem se doplňujících. Poté, co byla stavba umístěna územním souhlasem a bylo pro ni vydáno dodatečné povolení, vydal žalovaný dne 7. 6. 2013 rozhodnutí o zkušebním provozu stavby, kterým mělo být ověřeno užívání stavby. Je-li pro stavbu stanoveno provedení zkušebního provozu, může být tato stavba dle § 122 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 užívána pouze na základě kolaudačního souhlasu. V souladu s § 119 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 „[s]tavební úřad při uvádění stavby do užívání zkoumá, zda stavba byla provedena v souladu s rozhodnutím o umístění nebo jiným úkonem nahrazujícím územní rozhodnutí a povolením stavby a dokumentací, nebo ověřenou projektovou dokumentací, v souladu se stanovisky nebo závaznými stanovisky, popřípadě rozhodnutími dotčených orgánů, byla-li vydána podle zvláštních právních předpisů, a zda jsou dodrženy obecné požadavky na výstavbu. Dále zkoumá, zda skutečné provedení stavby nebo její užívání nebude ohrožovat život a veřejné zdraví, život nebo zdraví zvířat, bezpečnost anebo životní prostředí.“ Jsou-li na stavbě zjištěny závady bránící jejímu bezpečnému užívání nebo rozpor s podmínkami § 119 odst. 2, stavební úřad kolaudační souhlas podle § 122 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006 nevydá a rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, užívání stavby zakáže. [16] Stěžovatelce lze přisvědčit, že námitky k některým aspektům stavby se mohou překrývat s předmětem řízení o umístění či povolení stavby i s posouzením dopadů jejího užívání. Ovšem oddělování námitek vznesených v jednotlivých fázích umísťování a povolování stavby je opodstatněné. Ustanovení 119 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je určitou obdobou § 90 a § 111 tohoto zákona v případě územního a stavebního řízení, posuzované základní okruhy vlivů stavby jsou nicméně hodnoceny ve vztahu k uvádění stavby do užívání, tedy v rámci aktivních povolovacích režimů – oznámení záměru o užívání stavby a kolaudačního souhlasu. Kolaudační souhlas tak zejména ověřuje provedení stavby dle předcházejících rozhodnutí a osvědčuje bezpečné užívání stavby. Osobám, které brojí proti kolaudačnímu souhlasu, již nesvědčí námitky, které měly být uplatněny v řízení o umístění nebo povolení stavby a týkají se toliko otázek posuzovaných v těchto řízeních, tedy souvisejících s umístěním nebo provedením stavby, bez návaznosti na její užívání. Jedná se totiž o otázky, o kterých již bylo pravomocně rozhodnuto. V opačném případě by došlo k prolomení návaznosti jednotlivých povolovacích procesů a narušení právní jistoty stavebníka a dalších osob. V rozsahu, ve kterém jsou vlastnosti a funkčnost stavby dostatečně posouzeny již v řízeních o umístění a povolení stavby, není důvodu požadovat provedení zkušebního provozu stavby. Jak správně uvedl krajský soud, požadavek na komplexní hodnocení stavby v rámci zkušebního provozu a kolaudačního souhlasu svědčí o nepochopení tohoto institutu, který neslouží k opětovnému posouzení již hodnocených kritérií. Krajský soud se dostatečně zabýval rozsahem zkušebního provozu a vlastnostmi stavby, které měly být pro účel vydání kolaudačního souhlasu posouzeny. Je zřejmé, že bylo nadbytečné zabývat se například pohledovými imisemi, které souvisí s umístěním a provedením stavby. Rovněž umístění zdroje hluku bylo řešeno již v předchozím řízení, takže v případě vydání kolaudačního souhlasu bylo nutno ověřit již faktické fungování a hlukovou zátěž provozu stavby. Proti rozhodnutí o umístění stavby a jejím dodatečném povolení se stěžovatelka mohla bránit, a mohla tedy vznášet námitky, které s předmětem těchto řízení souvisejí. Této příležitosti využila, jak konstatoval i krajský soud. [17] Kasační námitka, že se krajský soud nezabýval některými důkazy předloženými zejména v doplnění žaloby, není nadto důvodná již proto, že se k těmto důkazům krajský soud vyjádřil zcela adresně, když je posoudil jako „souhrn tvrzených nedostatků a nepřesností v podkladech pro územní souhlas, z nichž žalobkyně dovozuje, že skutečný stav stavby není v souladu s deklarovaným stavem, v čemž spatřuje porušení § 122 odst. 3 a § 119 odst. 2 stavebního zákona [z roku 2006]. Žalobkyně však neuvádí, jakým způsobem tvrzené nedostatky zasáhly do jejích práv a která její práva byla tímto způsobem dotčena a v jakém rozsahu. Žalobkyně v tomto ohledu nerespektuje specifičnost typu žaloby, kterou podala, tj. žaloby na soudní ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Je třeba zdůraznit, že tento typ řízení ve správním soudnictví klade rozdílné požadavky na žalobce oproti například žalobě na přezkum zákonnosti správního rozhodnutí (§ 65 a násl. s. ř. s.). V řízení o zásahové žalobě nepostačuje pouhé tvrzení o pochybení správního orgánu či nedostatcích jeho správního úkonu, ale je nezbytné také tvrzení a důkazy o tom, jakým způsobem tento postup správního orgánu zasáhl právní sféru žalobce. Soud v řízení o zásahové žalobě nepřezkoumává zákonnost samotného správního aktu (oproti řízení o přezkumu správního rozhodnutí), ale zkoumá, zda tento akt představuje zásah do právní sféry žalobce a zda tento zásah byl nezákonný.“ Tyto závěry krajského soudu stěžovatelka v kasační stížnosti nevyvrací ani na ně nijak konkrétně nereaguje. Ačkoliv není sporu o tom, že je třeba případná pochybení správních orgánů posuzovat v souhrnu, musí se tak dít na půdorysu ochrany veřejných subjektivních práv stěžovatelky, kterým je přiznána soudní ochrana. Není přitom jasné, jaký zásah do práv stěžovatelky ve spojitosti s vydaným kolaudačním souhlasem má umístění propan-butanových lahví v servisní dílně stavby nebo odlišné provedení vodovodních přípojek. V řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu není stěžovatelka povolána k ochraně obecné zákonnosti ve veřejném zájmu. [18] Vedle výše uvedeného je nutné rozlišovat mezi poměry v území, které jsou předmětem posuzování a rozhodování správních orgánů při výkonu veřejné správy, a mezi spory (zásahy) povahy soukromoprávní. Obecné činitele ovlivňující kvalitu prostředí (pohodu bydlení), které se v důsledku realizace stavby mohou projevit imisemi hluku, snížením oblohové složky, omezením výhledu, osluněním či osvětlením nebo obecně omezením soukromí, jsou beze sporu předmětem správního rozhodování. Umístění staveb musí odpovídat urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí i požadavkům na zachování pohody bydlení. Takto koncipovaná veřejnoprávní ochrana slouží k ukončení existujících sporů nebo je poskytována preventivně pro futuro z důvodu ochrany sousedících osob a předcházení možným sporům budoucím, které lze předvídat již ve fázi rozhodování o umístění a povolení stavby (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 1999, sp. zn. 2 Cdon 1889/97, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2929/99. V případě zásahu, který je nahodilý, málo pravděpodobný, anebo který přesahuje rozumné nároky na řízení podle stavebního zákona z roku 2006, již poskytuje ochranu soukromoprávní žaloba. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 33/2013-58, „[n]ároky kladené na umísťování a povolování staveb obsažené v § 62 odst. 4 stavebního zákona [z roku 1976] ve spojení s § 4 odst. 1 a § 8 odst. 1 prováděcí vyhlášky [tj. vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu] a výkladem pojmu pohoda bydlení se tedy ne zcela náhodně obsahově blíží § 127 odst. 1 občanského zákoníku [z roku 1964]“. Tento závěr lze bez dalšího vztáhnout i k úpravě v § 1013 občanského zákoníku z roku 2012. Pokud stěžovatelka upozorňuje na dění na stavbě, které považuje za ohrožující, ale které nemá vazbu na podmínky posuzované za účelem vydání kolaudačního souhlasu, lze ji toliko obecně směřovat k řízení civilnímu. To se týká například hrozby podmáčení nebo kontaminace podzemních vod, která ani podle zdejšího soudu není dostatečně konkrétní a podložená, protože vychází v podstatě pouze ze skutečnosti, že „pozemky stavebníka jsou v převážné části zpevněné a vyspárované“, jak uvedla stěžovatelka v žalobě, a ze skutečnosti, že při provozu stavby bude docházet k nakládání s chemickými látkami při základní údržbě automobilů. Takové skutečnosti nejsou důvodem pro rozšíření zkušebního provozu a námitky k nim vztažené je třeba řešit již v řízení o dodatečném povolení stavby. Ochranu proti případným mimořádným obtěžujícím projevům, které nelze naprosto vyloučit, poskytuje zmíněná úprava tzv. sousedských práv. Stejně je tomu ve vztahu k existenci ostrého hluku, který stěžovatelka zachytila na audiovizuální záznam a který by měl podle ní být vyvolán činností nějakého mechanického zařízení. Je zřejmé, že při posuzování podmínek užívání stavby není možné postihnout všechny takové jevy, které mohou při provozu vznikat. Ovšem to neznamená, že by jejich existence zpochybňovala zákonnost kolaudačního souhlasu. Podstatné je, aby kolaudační souhlas reflektoval obvyklé užívání stavby včetně činnosti základních zařízení, jejichž využití lze při provozu stavby důvodně očekávat. Tím dochází k významné eliminaci budoucích soukromoprávních sporů. Jak je patrné z průběhu měření hluku v posuzované věci, který bude popsán níže, správní orgány zohlednily provoz zařízení autoopravny a při vydání kolaudačního souhlasu z něj vycházely. [19] Co se týče rozsahu zkušebního provozu, mělo být v jeho rámci pro ověření dodržení hygienických limitů v chráněném venkovním prostoru staveb provedeno měření akustického tlaku s tím, že při měření bylo nutno zachytit všechny zdroje hluku, které jsou v nové stavbě instalovány, tj. venkovní jednotky, klimatizace, kompresor, práce s ručním nářadím, ventilátory (větrání sanitárních zařízení) a plynové kotle. Při měření měl být také zohledněn provoz na parkovišti areálu provozovny. Dále bylo stanoveno, že po ukončení a vyhodnocení zkušebního provozu stavby bude stavební úřad neprodleně požádán o vydání kolaudačního souhlasu, přičemž vyhodnocení výsledků zkušebního provozu stavebník připojí k žádosti o jeho vydání. [20] Rozsah zkušebního provozu považuje Nejvyšší správní soud s ohledem na povahu stavby ve vztahu ke kolaudačnímu souhlasu za dostatečný. Účelem zkušebního provozu není ověřit projevy každé vlastnosti stavby v praxi, ale v zásadě posoudit hlavní vlastnosti a negativní důsledky určitého technologického zařízení, které je součástí stavby. Takovými negativními důsledky jsou v posuzovaném případě zcela jistě hlukové imise z provozu autoopravny. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že zkušební provoz měl ověřit funkčnost a vlastnosti stavby v rozsahu podaných námitek stěžovatelky, které, jak již bylo uvedeno, z velké míry směřují do otázek vypořádaných v předchozích řízeních, v nichž bylo možné posoudit vlastnosti stavby patrné již přímo z projektové dokumentace, včetně například možnosti podmáčení sousedního pozemku. Zde je třeba podotknout, že i proti rozhodnutí o povolení zkušebního provozu svědčila stěžovatelce soudní ochrana, přestože podle § 124 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 nebyla účastníkem řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2014, čj. 4 As 157/2013-33, č. 3060/2014 Sb. NSS). Co se týče vyhodnocení výsledků zkušebního provozu, jeho obsah se logicky odvíjí od ověřovaných vlivů na okolí. Je-li posuzována toliko hluková zátěž provozu, pak lze jako vyhodnocení zkušebního provozu akceptovat i výsledky měření hluku, pakliže je z protokolu o měření a případně navazujícího závazného stanoviska pro vydání kolaudačního souhlasu zřejmé, že byly splněny podmínky zkušebního provozu, tedy jakým způsobem, kde a k čemu byl hluk měřen a která zařízení byla v provozu během měření. [21] Výše uvedené podmínky byly v dané věci splněny. Podle spisu byla dne 12. 8. 2013 žalovanému doručena žádost stavebníka o vydání kolaudačního souhlasu. Přílohou této žádosti byl mj. protokol ze dne 5. 8. 2013 vypracovaný Zdravotním ústavem se sídlem v Ostravě, centrum hygienických laboratoří, zkušební laboratoř akreditovaná ČIA, jehož předmětem je měření hluku v mimopracovním prostředí ve dnech 17. 7. 2013 a 1. 8. 2013. Body, v nichž probíhalo měření hluku, jsou z protokolu jednoznačně seznatelné. Součástí protokolu jsou fotografie s označením stavby a míst měření ve vztahu ke stavbám, k nimž měl být hluk zkoumán. Protokol dále obsahuje popis stavby a určení zdrojů hluku a následně popis jednotlivých měření. Dále jsou součástí protokolu technické údaje týkající se použitých zařízení pro měření, použitých značek, jednotek a veličin, popis meteorologických podmínek a metody strategie a metody měření. V následující části jsou obsaženy výsledky měření, tj. naměřené hodnoty a výsledné hodnoty, jakož i závěr, že nedochází k negativnímu ovlivňování akustické situace na měřených místech a v obou dnech na obou místech byly dodrženy hygienické limity hluku dle příslušné státní normy. Na základě těchto výsledků měření vydala krajská hygienická stanice dne 15. 8. 2013 závazné stanovisko, v němž vyjádřila svůj souhlas s vydáním kolaudačního souhlasu pro stavbu. Z odůvodnění stanoviska vyplývá, že naměřené hodnoty byly výchozím údajem pro dopočet hodnot hluku v chráněných venkovních prostorech, přičemž z údajů zde uvedených je zřejmé, že u venkovních prostor stavby v případě obou měřených měřicích míst byla ve vztahu k venkovním prostorům stavby provedena oproti naměřeným hodnotám ve venkovním prostoru korekce minus 1 dB. Následně dotčený orgán zhodnotil, že naměřené i dopočtené hodnoty hluku prokazují soulad se zákonnými požadavky týkajícími se ochrany zdraví před nepříznivými účinky hluku. Dále ze závazného stanoviska vyplývá, že v rámci zkušebního provozu byly používány dva zvedáky, stojanová vrtačka, ruční pneu a elektrické nářadí, zařízení pneuservisu (vyvažovačka, zouvačka), kompresor TOS Čelákovice TN02 umístěný ve skladu v 1. NP, 3 ks plynových kotlů Thermma, 2 ks klimatizačních jednotek Toshiba, ventilátory sanitárních zařízení. Měření zachytilo všechny zdroje hluku. Z obsahu protokolu o měření je zřejmé, že subjekt provádějící měření posuzoval zdroj hluku nejen izolovaně, ale zohlednil také celkovou hladinu hluku v daném místě, tedy včetně hluku přilehlé silnice (s. 4 protokolu, tabulky na s. 7, 9, 10 protokolu). Provedené měření proto nelze považovat za neobjektivní. [22] Získání rozhodných výsledků dopočtem z naměřených hodnot hluku představuje akceptovatelný a v zásadě racionální postup, a to zvláště za situace, kdy v úvahu připadá hned několik dotčených osob v okolí stavby nebo kdy se naměřené hodnoty pohybují mimo mezní hodnoty stanovených limitů. Nelze souhlasit se stěžovatelkou, že stanovit míru hluku dopočtem bylo vhodné pouze za situace, že by měření nebylo možné provést jinak, například z důvodu, že chráněný venkovní prostor staveb by nebyl přístupný. Právní úprava hlukových limitů nadto s využitím korekcí výslovně počítá. Hygienické limity hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru jsou pak upraveny § 12 nařízení č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací, které co do konkrétních limitů odkazuje na přílohu 3 tohoto nařízení. Příloha v části A) rozděluje druhy chráněného prostoru do tří skupin, a to na a) chráněný venkovní prostor staveb lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní, b) chráněný venkovní prostor lůžkových zdravotnických zařízení včetně lázní a c) chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor. K těmto druhům chráněného prostoru pak stanoví korekce v dB. Vzhledem k tomu, že chráněný venkovní prostor ostatních staveb a chráněný ostatní venkovní prostor tvoří společně jednu skupinu chráněných prostorů, pak i korekce touto přílohou stanovené jsou pro tyto prostory společné. Popsaná právní úprava tedy nečiní z hlediska korekcí hygienických limitů hluku rozdíl mezi chráněným venkovním prostorem ostatních staveb (tedy i staveb žalobkyně) a chráněným ostatním venkovním prostorem. Jestliže tedy v posuzované věci proběhlo měření hluku v ostatním venkovním prostoru, přičemž limitní hodnoty nebyly naměřeny, a následně byly dopočteny hodnoty v chráněném venkovním prostoru staveb žalobkyně tak, že byly sníženy oproti naměřeným hodnotám v chráněném venkovním prostoru o 1 dB, odpovídá toto snížení delší vzdálenosti chráněného venkovního prostoru staveb žalobkyně od zdroje hluku, což je z logiky věci i z pohledu obecných fyzikálních zákonitostí zcela opodstatněné. Jak správně podotkl krajský soud, ze situačního schématu protokolu je seznatelné, že v prostoru, na který se dopočet vztahuje, nebyly žádné překážky, které by mohly hladinu hluku ovlivnit. Z hlediska hygienických limitů je pak provedená korekce v podstatě zanedbatelná, když ani blíže zdroji hluku (chráněný venkovní prostor) nebyly limity překročeny. Ze zákonné úpravy nevyplývá, že by bylo nezbytné měřit hluk přímo v chráněném venkovním prostoru staveb, takže nelze dovodit, že by způsob měření použitý v posuzované věci, tj. měření hluku v chráněných venkovních prostorech a následně provedený dopočet ve vztahu k chráněnému venkovnímu prostoru staveb, byl nezákonný. Stěžovatelka v kasační stížnosti výsledek měření ani provedenou korekci žádným relevantním způsobem nezpochybnila. [23] Samotná skutečnost, že byly vyhotoveny dvě verze protokolu o měření hluku, není v dané věci rozhodná, neboť z ní opět není patrný zásah do práv stěžovatelky, tedy především není zřejmé, v čem by měly být výsledky měření neúplné či chybné. Z protokolu o měření, který je součástí správního spisu, je zřejmý jednoznačný závěr subjektu provádějícího měření, že překročení hlukových limitů nebylo provedeným měřením prokázáno. Ke stejnému závěru dospěla krajská hygienická stanice v závazném stanovisku ze dne 15. 8. 2013, které je rovněž součástí správního spisu. Z obsahu závazného stanoviska lze dovodit, že to, co bylo v protokolu podle tvrzení stěžovatelky navíc, tj. dopočet hodnot v chráněném venkovním prostoru staveb stěžovatelky, vtělil dotčený orgán do svého závazného stanoviska. V tomto směru se zdejší soud shoduje s hodnocením krajského soudu. [24] Nelze se ztotožnit ani s námitkou stěžovatelky, že zkušební provoz měl probíhat až do 31. 8. 2013. Časové omezení zkušebního provozu slouží k určení období dostatečného pro ověření vybraných vlastností stavby. Jeho účelem není, aby se stavba nacházela ve zkušebním provozu po celou předepsanou dobu, ale aby byl zkušební provoz do uvedeného data ukončen. Proto je nadbytečné zkrácení stanovené lhůty a stavební zákon počítá pouze s možností jejího prodloužení. Dojde-li k ověření vlastností stavby, postrádá další pokračování ve zkušebním provozu smysl, takže po stavebníkovi nelze požadovat, aby nesl další náklady se zkušebním provozem spojené. A jsou-li v průběhu zkušebního provozu zjištěny vady nebo nesoulad s předchozími rozhodnutími, není důvodu, aby osoby dotčené provozem stavby musely dále snášet rušící projevy provozu. V posuzovaném případě bylo nutné změřit hlukové zatížení při využívání zařízení umístěných v dotčené stavbě. Po provedení takového měření bylo možné přikročit k další fázi povolení užívání stavby. Pokud tedy již dne 27. 8. 2013 byla provedena závěrečná kontrolní prohlídka na místě samém a dne 28. 8. 2013 vydal žalovaný kolaudační souhlas, jímž povolil užívání stavby, neshledal na tomto postupu Nejvyšší správní soud žádné vady. [25] Co se týče účasti stěžovatelky při jednotlivých úkonech před vydáním kolaudačního souhlasu, pak nelze souhlasit s argumentací stěžovatelky, že závěry citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 86/2010–76 odůvodňují účast žalobkyně u ústního jednání spojeného s místním šetřením a závěrečné kontrolní prohlídce stavby nebo vyjadřování se k podkladům kolaudačního souhlasu. Právě naopak. Stěžovatelka nemá v řízení o kolaudačním souhlasu postavení účastníka řízení, a proto zde není dán legitimní důvod k její účasti na úkonech správního orgánu, které vydání kolaudačního souhlasu předcházely. Ačkoliv souhlasy vydávané dle stavebního zákona mohou zakládat, měnit, rušit nebo závazně určovat práva a povinnosti, a naplňují tak materiální stránku rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., pro nedostatek předepsané formy se nemůže jednat o rozhodnutí dle výše uvedeného ustanovení zákona. Vzhledem k postupu mimo správní řízení ovšem dotčené osoby nejsou v postavení účastníků řízení a nemají k ochraně svých práv k dispozici procesní nástroje (námitky či řádné opravné prostředky). Nástrojem pro korekci případných pochybení stavebního úřadu při vydání kolaudačního souhlasu je pak žaloba proti nezákonnému zásahu (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2013, čj. 9 Aps 3/2013-32). Lze odkázat i na závěry usnesení Ústavního soudu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 376/02, podle kterých je ústavně konformní užší vymezení účastníků kolaudačního řízení (ve smyslu stavebního zákona z roku 1976) v porovnání s okruhem účastníků řízení o povolení stavby. Uvedené závěry Ústavního soudu lze vztáhnout i na úpravu podle stavebního zákona z roku 2006 aplikovaného v projednávané věci, která přistoupila ke zjednodušení postupu kolaudování staveb formou vydávání kolaudačních souhlasů. Ani § 154 správního řádu nebo zásady dobré správy upravené ve správním řádu nelze interpretovat natolik široce, že umožňují rozšíření okruhu účastníků řízení, ať již formální, nebo faktické, prostřednictvím přiznání procesních práv, kterých se stěžovatelka domáhá. Krajský soud tedy došel ke správnému závěru, že stěžovatelka nemusela být účastníkem prováděných měření ani kontrolní prohlídky konané před vydáním kolaudačního souhlasu. Odůvodnění napadeného rozsudku není v tomto bodu argumentací kruhem, jak stěžovatelka namítá. Krajský soud správně odkázal stěžovatelku na žalobu proti nezákonnému zásahu a zároveň konstatoval, že některé námitky, které stěžovatelka uplatnila, nelze vypořádat ani v řízení o této žalobě, protože již byly vypořádány v přecházejících řízeních, především v řízení o dodatečném povolení stavby. (...) [27] Nejvyšší správní soud je dalek toho, aby bagatelizoval situaci, kterou může stěžovatelka vnímat ze svého pohledu jako závažnou a která spočívá v narušení jejího dosavadního způsobu života na okraji obce. Na druhou stranu se nelze bez dalšího domáhat neměnnosti poměrů v území a zakonzervování stávajícího stavu. Lze odkázat například na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2009, čj. 6 Ao 3/2009-76, č. 2201/2011 Sb. NSS: „Princip legitimního očekávání pak v procesu územního plánování nelze vykládat jako zachování statu quo; [...] jedná se o dlouhodobý proces, v němž se střetávají různé typy zájmů – vyhovění jednomu typu zájmů obvykle povede k poruše ve vztahu k zájmu jinému (či jiného). Jestliže do řešení po určitou dobu předvídaného vstoupí nová skutečnost, která významně modifikuje předpoklady, s nimiž výchozí fáze pořizování územního plánu počítaly, nelze než takovou skutečnost reflektovat. Z existence dřívějšího územního plánu či řešení navrhovaných v ranných fázích územních plánování nelze dovozovat utvoření ‚závazné správní praxe‘ – tím by byla popřena sama podstata územního plánování.“ Změny v územním plánování se následně promítají i do procesů umísťování a povolování výstavby. V posuzované věci je předmětné území dle platného Územního plánu Frýdku-Místku tvořeno rozhraním dvou ploch s rozdílným způsobem využití. Nemovitosti ve vlastnictví stěžovatelky jsou umístěny v ploše bydlení v rodinných domech – venkovských (BV) a stavba autosalonu již v ploše občanského vybavení komerčního typu plošně rozsáhlého (OK). Již z územního plánu je tak zřejmé, že stěžovatelce nebude plně zachován výhled do okolí, protože v jejím sousedství je (byla) zamýšlena výstavba, která s sebou nese určitou míru omezení, je spojena s provozem daného typu plánovaných staveb a pohybu zákazníků. Stěžovatelka mohla hájit svoje zájmy v procesu přijímání územního plánu, případně se mohla pokusit některé rušivé vlivy eliminovat například odkupem příslušných pozemků nebo spoluprací s investory, kteří výstavbu v jejím sousedství realizovali. Ochrana jejího soukromí však není v rovině veřejnoprávní absolutní a neumožňuje neomezený výkon vlastnických práv stěžovatelky, nýbrž jen v mezích úpravy požadavků na výstavbu a užívání staveb. [28] Z výše uvedeného je patrné, že kasační stížnost stěžovatelky není důvodná, neboť žádná z uplatněných stížních námitek nezpochybnila zákonnost napadeného rozsudku. (...)

decision_1158.txt

k § 2 a § 38 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. To, že soudy v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy poskytují primárně ochranu veřejným subjektivním právům navrhovatele (§ 2 s. ř. s.), nevylučuje, aby rozhodnutím o vydání předběžného opatření dle § 38 s. ř. s. poskytly v přímé souvislosti s předmětem řízení i ochranu právu účastníka řízení, které je samo o sobě soukromoprávní povahy. (Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 9. 2015, čj. 4 As 149/2015-78) Prejudikatura: č. 910/2006 Sb. NSS. Věc: a) Marie M., b) Andrea H. a c) Josef M. proti obci Klentnice o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelky b). Navrhovatelé podali u Krajského soudu v Brně návrh na zrušení části opatření obecné povahy – územního plánu obce Klentnice – schváleného usnesením zastupitelstva odpůrkyně dne 30. 9. 2014. Krajský soud svým rozhodnutím ze dne 29. 5. 2015, čj. 67 A 3/2015-93, tento návrh zamítl. Proti rozhodnutí krajského soudu brojila navrhovatelka b) (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka podala u Nejvyššího správního soudu rovněž návrh na vydání předběžného opatření, kterým navrhla, aby soud zakázal České republice – Státnímu pozemkovému úřadu nakládat s pozemkem p. č. 49 v k. ú. Klentnice (dále jen „předmětný pozemek“) do doby, než bude rozhodnuto o kasační stížnosti. Svůj návrh stěžovatelka odůvodnila tím, že pozemek představuje hospodářské a rekreační zázemí nemovitostí navrhovatelů, kteří ho společně se svými nemovitostmi užívají již od roku 1965. Ohledně předmětného pozemku existovaly až do roku 2004 vlastnické spory. Jelikož se ale ani navrhovatelům, ani odpůrkyni nepodařilo prokázat vlastnické právo k předmětnému pozemku, byl převeden do správy Pozemkového fondu České republiky. Předmětný pozemek je v současné době ve vlastnictví České republiky, právo hospodaření přísluší Státnímu pozemkovému úřadu a navrhovatelé užívají pozemek na základě nájemní smlouvy ze dne 1. 7. 2011. Navrhovatelé se snažili o získání pozemku do svého vlastnictví a mají za to, že splňují podmínky pro nárokový převod dle § 10 odst. 4 zákona č. 503/2012 Sb., o Státním pozemkovém úřadu (dále jen „zákon o pozemkovém úřadu“). Ze strany Státního pozemkového úřadu byli ale přípisem ze dne 3. 2. 2015 informováni o tom, že předmětný pozemek nesplňuje předpoklady pro převod na navrhovatele, protože je podle nového územního plánu obce Klentnice vymezen jako plocha pro bydlení, čímž je splněna podmínka v § 7 odst. 1 zákona o pozemkovém úřadu k jeho bezúplatnému převodu do vlastnictví odpůrkyně. Odpůrkyně podala dne 10. 2. 2015 žádost o bezúplatný převod několika pozemků, mezi nimi i předmětného pozemku. Následně se navrhovatelé snažili i dalšími způsoby pozemek získat, ale Státní pozemkový úřad setrval v přípisech ze dne 19. 5. 2015 a ze dne 18. 6. 2015 na svém stanovisku a odmítl bez bližšího odůvodnění převést předmětný pozemek na navrhovatele. Navrhovatelé se tak obávají toho, že Státní pozemkový úřad převede vlastnické právo k předmětnému pozemku dle § 7 odst. 1 písm. b) citovaného zákona na odpůrkyni bez ohledu na další okolnosti případu. Navrhovatelé totiž podali žádost o nárokový převod vlastnického práva k předmětnému pozemku dříve než odpůrkyně a Státní pozemkový úřad bezdůvodně nepřevedl na navrhovatele vlastnické právo k předmětnému pozemku, i když navrhovatelé splňovali veškeré podmínky pro převod dle § 10 odst. 4 uvedeného zákona. Předmětem řízení o zrušení opatření obecné povahy, jehož se týká i nyní probíhající řízení před Nejvyšším správním soudem, je právě návrh na zrušení části územního plánu vymezujícího zastavitelné plochy na pozemku č. 49, což je právě skutečnost, na níž odpůrkyně zakládá svůj nárok na převod tohoto pozemku. Pokud by došlo k převodu předmětného pozemku na odpůrkyni, ztratili by navrhovatelé možnost domáhat se převodu vlastnického práva podle zákona o pozemkovém úřadu, čímž by jim vznikla závažná újma ve smyslu § 38 odst. 1 s. ř. s. Státní pozemkový úřad sdělil, že se ztotožňuje se závěry rozsudku krajského soudu. Dále z § 10 odst. 4 zákona o pozemkovém úřadu a skutkových zjištění ohledně předmětného pozemku dovozoval, že neexistuje nárok navrhovatelů na převod předmětného pozemku. Z odůvodnění rozsudku krajského soudu podle názoru Státního pozemkového úřadu nevyplývá, že by stěžovatelce hrozila vážná újma v souvislosti s předmětem probíhajícího řízení. Státní pozemkový úřad závěrem uvádí, že stěžovatelka se domáhá vydání předběžného opatření, které by mohlo být vydáno pouze v občanském soudním řízení. Z uvedených důvodů Státní pozemkový úřad navrhl, aby byl návrh stěžovatelky na vydání předběžného opatření zamítnut. Odpůrkyně k podanému návrhu na vydání předběžného opatření uvedla, že potvrzuje námitku, že navrhovatelé návrhem na zrušení opatření obecné povahy a kasační stížností sledují pouze své soukromé zájmy. Navrhovatelé chtějí získat předmětný pozemek a jejich argumentace proti opatření obecné povahy je pouze zástupná. Odpůrkyně rovněž poukázala na to, že navrhovatelé podle přípisu Státního pozemkového úřadu ze dne 10. 4. 2015 neměli žádný souhlas ke zřízení trvalého porostu na předmětném pozemku, zbudovaný přístřešek nemá charakter nemovitosti, která by byla zapisována do katastru nemovitostí, a tato stavba byla na pozemku zbudována bez souhlasu vlastníka a v rozporu se stavebními předpisy. Předmětný pozemek zároveň není funkčně spojen se stavbou rodinného domu na vedlejším pozemku, neboť pozemky jsou od sebe mimo jiné odděleny oplocením. Z uvedených skutečností vyplývá, že navrhovatelé nesplňují nárokové podmínky pro převod předmětného pozemku do jejich vlastnictví. Odpůrkyně dále odkázala na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. 28 Cdo 3073/2007, z něhož dovodila, že předmětný pozemek nemá charakter zastavěného pozemku a nemůže být splněna podmínka funkčního spojení. Předmětný pozemek byl územním plánem obce Klentnice vždy vyčleněn pro veřejně prospěšnou stavbu – komunikaci, což znamená, že veřejný zájem na jejím zřízení převažuje nad zájmy soukromých osob; zemědělskou činnost lze eventuálně provádět na jiných blízkých pozemcích. Na předmětném pozemku není plánována výstavba rodinných domů. Odpůrkyně považuje navržené předběžné opatření za nedůvodné a zásah do vlastnického práva třetí osoby za nepřiměřený, a proto navrhla, aby byl návrh na jeho vydání zamítnut. Nejvyšší správní soud uložil České republice – Státnímu pozemkovému úřadu, aby se zdržela jednání, kterým by převedla předmětný pozemek, do doby, než nabude právní moci rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti navrhovatelky b) proti rozsudku Krajského soudu v Brně. Z ODŮVODNĚNÍ: II. Posouzení návrhu na vydání předběžného opatření [6] Předmětem posouzení v řízení o návrhu na vydání předběžného opatření je otázka, zda byly splněny podmínky pro jeho vydání dle § 38 s. ř. s. [7] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s. „[b]yl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.“ [8] I v řízení o kasační stížnosti je založena pravomoc Nejvyššího správního soudu pro případné vydání předběžného opatření (srov. usnesení ze dne 24. 5. 2006, čj. Na 112/2006-37, č. 910/2006 Sb. NSS). Pro vydání samotného předběžného opatření musí být dle citovaného usnesení současně (kumulativně) splněny tyto podmínky: „1. podaná kasační stížnost, řízení o níž nebylo zastaveno, a to zásadně včetně kasační stížnosti mající vady, s výjimkou takových vad, že by z povahy věci bránily o předběžném opatření rozhodnout (např. vada spočívající v tom, že by z kasační stížnosti nebylo zřejmé, jaké rozhodnutí krajského soudu se jí napadá); vadu bránící o předběžném opatření rozhodnout se soud pokusí odstranit, jde-li o vadu odstranitelnou, a pokud se mu to podaří, o předběžném opatření poté rozhodne, jakmile to bude možné; 2. návrh na vydání předběžného opatření; 3. potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu; 4. podané vyjádření ostatních účastníků k návrhu na vydání předběžného opatření, je-li takového vyjádření potřeba; 5. přípustnost návrhu, tj. neexistence důvodů nepřípustnosti (zejm. § 38 odst. 3 s. ř. s.)“. Vzhledem k zákonu č. 303/2011 Sb., jenž změnil § 38 odst. 3 s. ř. s., jsou tyto podmínky, mimo podmínky č. 5, aplikovatelné i na nyní posuzovaný případ. Při rozhodování o návrhu na předběžné opatření, kterým má být uložena povinnost třetí osobě, pak musí přistoupit splnění další podmínky obsažené ve druhé větě § 38 odst. 1 s. ř. s., tj. že lze splnění takové povinnosti od třetí osoby spravedlivě požadovat. [9] Při rozhodování o předběžném opatření soud „vychází v první řadě z tvrzení navrhovatele a z obsahu spisu, přičemž v případě pochyb o pravdivosti skutkových tvrzení bude zpravidla vhodné vyžádat si vyjádření ostatních účastníků či některých z nich. Není vyloučeno, aby si soud z vlastní iniciativy za účelem řádného posouzení návrhu opatřil další podklady či informace a aby případně i provedl důkazy. Rozhodování o vydání předběžného opatření je rozhodováním pod intenzivním časovým tlakem, neboť ochrana práv formou předběžného opatření má smyslu pouze tehdy, je-li poskytnuta relativně rychle, zpravidla v horizontu dní či maximálně několika málo týdnů. S ohledem na to nebude zpravidla možno skutečnosti, které soud vezme za rozhodné pro posouzení věci, postavit najisto, nýbrž bude nutno v řadě ohledů vycházet pouze ze skutečností účastníky osvědčených (učiněných pravděpodobnými) či jen tvrzených, nebudou-li v rozporu s dalšími informacemi o věci, které soud bude mít k dispozici.“ [10] V citovaném rozhodnutí se zdejší soud detailně zabýval i výkladem klíčového pojmu „vážná újma“, který je „nutno vykládat relativně autonomně a izolovaně od předběžného posuzování (přesněji řečeno odhadování) budoucí úspěšnosti navrhovatele předběžného opatření v řízení ve věci samé. Vážnou újmou je v případě, že předběžným opatřením má být podle návrhu účastníka – soukromé osoby uložena povinnost správnímu orgánu, nutno rozumět zejména takový zásah do právní sféry účastníka (resp. pokyn či donucení s obdobnými důsledky), který – v případě že by byl v řízení ve věci samé shledán sám o sobě nezákonným či shledán součástí nezákonného komplexnějšího postupu správního orgánu – představuje natolik zásadní narušení této jeho sféry, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel. Vážnou újmou tedy budou zejména intenzivní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených [...]. V praxi půjde zejména o snahy správního orgánu proti vůli účastníka – soukromé osoby získat o účastníkovi informace, jež má k dispozici jen on, odejmout mu věci, které oprávněně drží či má v oprávněné detenci, či zabránit mu ve výkonu jeho práv nebo jej v něm citelně omezit (např. v právu užívat vlastněnou či pronajatou věc, v právu podnikat či provozovat jinou hospodářskou činnost).“ [11] V nyní posuzovaném případě stěžovatelka splnila základní podmínky, jak je vymezil zdejší soud v citovaném usnesení. Návrh na vydání předběžného opatření podala stěžovatelka sama již v probíhajícím řízení o kasační stížnosti (podmínky 1 a 2) a k návrhu se vyjádřily odpůrkyně i Státní pozemkový úřad (volitelná podmínka 4). [12] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou tvrzené hrozící vážné újmy, pro kterou by měl upravit zatímně poměry (podmínka 3). Stěžovatelka tvrdí, že jí vznikl nárok na převedení předmětného pozemku dle § 10 odst. 4 zákona o pozemkovém úřadu do jejího vlastnictví. Vydáním územního plánu obce Klentnice, jehož části stěžovatelka nyní napadá, došlo ke změně právních poměrů, a v důsledku toho Státní pozemkový úřad hodlá převést předmětný pozemek na odpůrkyni, ačkoli stěžovatelka tvrdí, že požádala spolu s ostatními navrhovateli o převod pozemku jako první. Na podporu svého tvrzení uvádí, že předmětný pozemek tvoří hospodářské a rekreační zázemí a poukazuje i na funkční souvislost se svými nemovitostmi. Státní pozemkový úřad ale dospěl k závěru, že převod není možný. [13] Odpůrkyně ve svém vyjádření odkazuje především na skutkové závěry Státního pozemkového úřadu ohledně zřízení porostu na předmětném pozemku a charakteru přístřešku. Z uvedených skutečností dovozuje, že navrhovatelé nesplňují podmínky pro nárok na převod tohoto pozemku. Zároveň vydání předběžného opatření ve vztahu ke Státnímu pozemkovému úřadu považuje za nepřiměřený zásah do vlastnického práva státu. [14] Státní pozemkový úřad k tomu dodává, že předmětný pozemek není ve smyslu § 10 odst. 4 zákona o pozemkovém úřadu funkčně spojený se stavbou navrhovatelů, což vylučuje existenci nároku navrhovatelů na převod předmětného pozemku. V otázce vážné újmy odkazuje na napadený rozsudek krajského soudu, kterým byl návrh na zrušení částí územního plánu obce Klentnice zamítnut. Rovněž zastává názor, že pokud navrhovatelé nemají nárok na převod předmětného pozemku, nehrozí jim vážná újma. Dále vznáší i otázku, zda o navrženém předběžném opatření nemá být rozhodnuto v rámci občanského soudního řízení. [15] Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že meritem řízení o kasační stížnosti není posouzení otázky, zda podle zákona o pozemkovém úřadu přísluší nárok na převod předmětného pozemku navrhovatelům nebo odpůrkyni. Předmětem posouzení je výlučně přezkum zákonnosti napadených částí územního plánu obce Klentnice, respektive zákonnosti napadeného rozsudku krajského soudu. Účelem předběžného opatření je pouze zatímní upravení poměrů mezi účastníky řízení, případně ve vztahu k třetí osobě, pokud hrozí vážná újma. Pro kladné rozhodnutí o návrhu na vydání předběžného opatření je tak podstatné především doložení hrozby vážné újmy, která má alespoň základní souvislost s předmětem soudního řízení (srovnej Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Leges, 2014, s. 293), nikoli komplexní prokázání skutkového stavu. Soud proto vychází při rozhodování pouze z určité pravděpodobnosti, že vznikne vážná újma (viz výše bod [9]). [16] Aniž by se zdejší soud detailněji zabýval skutkovými závěry odpůrkyně a Státního pozemkového úřadu, proč nelze na navrhovatele předmětný pozemek převést, shledal, že je dána hrozba vážné újmy, která má vztah k probíhajícímu řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud vycházel ze skutečnosti, že zákon o pozemkovém úřadu umožňuje za splnění určitých podmínek převod předmětného pozemku jak na navrhovatele (§ 10 odst. 4 citovaného zákona), tak na odpůrkyni (např. § 7 odst. 1 téhož zákona). V prvním případě závisí existence nároku především na posouzení skutkového stavu, který ale nyní nepřísluší zdejšímu soudu blíže zkoumat; v druhém případě vyplývá z navrženého využití pozemků dle platného územního plánu, jenž je nyní předmětem soudního přezkumu. Po právní stránce je tedy možné, aby za určitých okolností byl pozemek převeden jakékoli straně současného řízení. [17] Hrozbu vážné újmy shledal zdejší soud v tom, že Státní pozemkový úřad může převést předmětný pozemek do vlastnictví odpůrkyně na základě územního plánu obce Klentnice, jehož zákonnost je posuzována v probíhajícím soudním řízení, jehož výsledkem může být zrušení relevantní části územního plánu. Dále z předložených listin, zejména ze sdělení Státního pozemkového úřadu ze dne 30. 7. 2015 adresovaného zástupkyni navrhovatelů, jasně vyplývá, že odpůrkyně o bezúplatný převod pozemku požádala, Státní pozemkový úřad podniká kroky v souvislosti s vyřízením této žádosti a nehodlá s případným převodem pozemku na odpůrkyni vyčkávat na výsledek řízení před správními soudy o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Souvislost mezi přezkumem územního plánu obce Klentnice a převodem vlastnictví k předmětnému pozemku je zřejmá z toho, že vymezení zastavitelných ploch a veřejně prospěšných staveb územním plánem je ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemkovém úřadu předpokladem pro takový převod (k otázce souvislosti předmětu řízení a návrhu na předběžné opatření srovnej usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. 6. 2010, čj. 17 Ad 10/2010-54). V případě zamítnutí návrhu na vydání předběžného opatření by mohl být předmětný pozemek, který navrhovatelé podle svých tvrzení užívají již od roku 1965 a jehož převod nárokují (aniž by se Nejvyšší správní soud jakkoli vyjadřoval k otázce, zda navrhovatelům takový nárok svědčí, či nikoli), převeden na odpůrkyni, přestože by později mohla vyjít najevo skutečnost, že vymezení zastavitelných ploch a veřejně prospěšných staveb v územním plánu nebylo v souladu se zákonem, a příslušná část územního plánu by tedy mohla být zrušena. Pokud by naopak bylo předběžné opatření vydáno, oddálil by se pouze den, kdy Státní pozemkový úřad pozemek odpůrkyni převede. Odpůrkyně by sice předmětný pozemek získala s určitým zpožděním, vzhledem k předpokládané délce řízení se jedná ale o zanedbatelnou újmu v porovnání se zájmem všech zúčastněných na tom, aby převod vlastnického práva k pozemku proběhl za právně vyjasněných poměrů. [18] K námitce Státního pozemkového úřadu, že navržené předběžné opatření by měl vydat civilní soud, zdejší soud uvádí, že ačkoli smluvní převod pozemku je soukromoprávním jednáním, v posuzovaném případě je soukromoprávní nárok bezprostředně odvozen z veřejnoprávního uspořádání práv a povinností, tj. z přezkoumávaného územního plánu obce Klentnice, což zakládá pravomoc správních soudů pro vydání předběžného opatření v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy. V zásadě tedy v případě převodu pozemku Státním pozemkovým úřadem na odpůrkyni se jedná o úkon realizující povinnost státu vzniklou na základě přezkoumávaného opatření obecné povahy. V takovém případě nemůže Nejvyšší správní soud popřít svou pravomoc k vydání takového předběžného opatření, jakkoli nelze a priori vyloučit možnost, že by stěžovatelka případně mohla navrhnout vydání obdobného předběžného opatření i u soudů rozhodujících v občanském soudním řízení. Ačkoli podle § 2 s. ř. s. soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům, nelze z toho vyvodit, že mají zcela ignorovat práva a oprávněné zájmy povahy soukromoprávní. V nyní probíhajícím řízení je primárně poskytována ochrana veřejnému subjektivnímu právu navrhovatelů na to, aby do jejich vlastnického práva k nemovitosti nebylo regulativně zasahováno opatřením obecné povahy (územním plánem) vydaným v rozporu se zákonem. V rámci řízení probíhajícího před správními soudy v rámci jejich pravomoci pak tyto soudy při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku či vydání předběžného opatření mohou a musí poskytovat ochranu i právům soukromoprávní povahy – např. pokud by v důsledku realizace napadeného rozhodnutí správního orgánu hrozil vznik škody na majetku nebo nepřiměřený zásah do soukromého či rodinného života účastníka řízení. [19] Nejvyšší správní soud se rovněž zabýval otázkou, zda lze po Státním pozemkovém úřadu, který není účastníkem řízení, spravedlivě požadovat (§ 38 odst. 1 věta druhá s. ř. s.), aby se dočasně zdržel nakládání s předmětným pozemkem. Jelikož je Státní pozemkový úřad organizační složkou státu, jejíž povinností je reprezentování majetkových zájmů státu (§ 3 odst. 2 zákona o pozemkovém úřadu), je zdejší soud toho názoru, že po něm lze spravedlivé požadovat, aby disponoval s majetkem České republiky až za právně vyjasněných poměrů a aby se zdržel realizace správních aktů, jejichž zákonnost byla napadena v řízení před správními soudy a které mohou být případně zrušeny. Navíc vzhledem k obvyklé délce řízení před zdejším soudem je omezení dispozice s předmětným pozemkem z hlediska časového spíše zanedbatelné.

decision_1159.txt

k § 26 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění) Ustanovení § 26 odst. 1 zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě, ani žádné jiné ustanovení tohoto či jiného zákona nestanoví jakoukoli lhůtu (či skutečnost), která by časově omezovala právo vyvlastňovaného podat žádost o zrušení vyvlastnění. Je-li naplněna alespoň jedna podmínka (kvalifikovaná skutečnost) stanovená v § 26 odst. 1 téhož zákona a vyvlastňovaný podá bezvadnou žádost, nemá vyvlastňovací úřad žádné správní uvážení stran svého rozhodnutí a musí rozhodnout o zrušení vyvlastnění. Použití této přísné právní úpravy by však bylo možné odepřít v případech, kdy by žádost o zrušení vyvlastnění byla podána v rozporu s její podstatou, smyslem a účelem (šlo by o zneužití práva). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 11. 2022, čj. 8 As 29/2021-36) Prejudikatura: č. 869/2006 Sb. NSS, č. 2099/2010 Sb. NSS., č. 2452/2012 Sb. NSS a č. 3386/2016 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 132/2012 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 988/12). Věc: P. J. proti Krajského úřadu Jihočeského kraje, za účasti 1) EG.D, a.s. a 2) M. J., o zrušení vyvlastnění, o kasační stížnosti žalobce. Stavební úřad Magistrátu města České Budějovice (dále jen „vyvlastňovací úřad“) rozhodnutím ze dne 27. 9. 2017 (dále jen „rozhodnutí o vyvlastnění“), rozhodl o omezení vlastnického práva žalobce, osoby zúčastněné na řízení 2) a D. J. jako spoluvlastníků (dále „vyvlastňovaní“), k pozemku parc. č. X v katastrálním území S. zapsaném na listu vlastnictví č. X (druh pozemku orná půda), a to zřízením služebnosti inženýrské sítě opravňující osobu zúčastněnou na řízení 1) (dále jen „vyvlastnitel“) k umístění, povolení, realizaci a provozování stavebního objektu „SO 503 – Přeložka VTL plynovodu v km 136,1 – 138,3“, v rozsahu vymezeném geometrickým plánem ze dne 1. 10. 2015. Vyvlastňovací úřad dále stanovil výši náhrady za vyvlastnění 33 Kč pro každého z vyvlastňovaných a uložil vyvlastniteli, aby zaplatil náhrady ve lhůtě 60 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí. Rozhodnutím ze dne 19. 2. 2018 žalovaný zvýšil náhradu pro každého z vyvlastňovaných na částku 334 Kč, ve zbytku odvolání zamítl a rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu potvrdil. Obě uvedená správní rozhodnutí nabyla právní moci dne 4. 3. 2018. K žádosti vyvlastňovaných vyvlastňovací úřad rozhodnutím ze dne 2. 10. 2019 zrušil vyvlastnění (podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění) spočívající ve výše uvedeném omezení vlastnického práva. Dospěl totiž k závěru, že vyvlastnitel nezaplatil vyvlastňovaným náhrady do uplynutí 30 dnů ode dne uplynutí šedesátidenní lhůty uložené rozhodnutím o vyvlastnění, neboť je složil do úschovy u soudu až 30. 10. 2018. Na základě odvolání vyvlastnitele žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 4. 2020 změnil rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu tak, že žádost o zrušení vyvlastnění zamítl, ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdil. Podle žalovaného vyvlastnitel sice nezaplatil náhrady včas, tj. ve lhůtě stanovené rozhodnutím o vyvlastnění, ani ve lhůtě dodatečné podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění. Dnem jejich složení u soudu však podle žalovaného nastaly účinky splnění závazku, a proto žádost o zrušení vyvlastnění podaná až 6. 3. 2019, tedy čtyři měsíce po zaplacení náhrad, byla podána opožděně, resp. (byť pozdním) zaplacením náhrad odpadl důvod pro zrušení vyvlastnění. Žalobce proti rozhodnutí žalovaného podal žalobu, kterou Krajský soud v Českých Budějovicích zamítl rozsudkem ze dne 24. 11. 2020, čj. 51 A 36/2020-35. Krajský soud ve shodě s žalovaným uznal, že vyvlastnitel náhradu za vyvlastnění zaplatil až 30. 10. 2018 (složením do soudní úschovy), tj. po lhůtě stanovené § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, jež marně uplynula 4. 6. 2018. Důvodem však bylo neposkytnutí součinnosti ze strany vyvlastňovaných. Krajský soud dále připustil, že § 26 odst. 1 uvedeného zákona výslovně nestanoví žádnou lhůtu pro podání žádosti, přiklonil se však k názoru žalovaného, že dané ustanovení je třeba vykládat v širších souvislostech. Princip žádosti o zrušení vyvlastnění totiž spočívá v obraně vyvlastňovaného v době, kdy již měl mít k dispozici finanční náhradu za vyvlastnění, avšak stále určenou náhradu neobdržel. Vyvlastňovaní tak mohli podat žádost o zrušení vyvlastnění pouze do okamžiku, kdy jim byla (po uplynutí zákonné lhůty) zaplacena náhrada za vyvlastnění prostřednictvím soudní úschovy. K podání žádosti tedy měli dostatek času, a proto bylo její podání až po čtyřech měsících podle krajského soudu opožděné, a vykazovalo znaky obstrukcí a účelovosti, neboť nemělo za cíl ochranu práv, nýbrž účelové znemožnění postupu vyvlastnitele, což není smyslem dané právní normy. Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, ve které namítl nesprávnost výkladu § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, jak jej provedli krajský soud a žalovaný. Vzhledem k tomu, že vyvlastnitel nedodržel ani dodatečnou lhůtu podle tohoto ustanovení, což potvrdily správní orgány i krajský soud, nastaly důvody pro zrušení vyvlastnění. Zákon o vyvlastnění neuvádí, že by důvody pro zrušení vyvlastnění uvedené v § 26 odst. 1 měly pominout zaplacením náhrady po lhůtě. Krajský soud nesprávně posoudil právní otázku, neboť ačkoli potvrdil, že vyvlastnitel náhrady nezaplatil v zákonné lhůtě, dospěl k závěru, že nebyly splněny podmínky pro zrušení vyvlastnění. Nesprávný je totiž jeho závěr, že žádost o zrušení vyvlastnění byla opožděná, jelikož ji vyvlastňovaní podali až čtyři měsíce po zaplacení náhrad. Především zákon o vyvlastnění žádnou lhůtu pro podání žádosti nestanoví, a proto žádost ani nemůže být podána opožděně. Nadto, krajský soud vůbec nevzal v potaz skutečnost, že stěžovatel byl o složení náhrady do soudní úschovy prokazatelně informován až 2. 1. 2019, přičemž návrh na zrušení podal již 11. 1. 2019. Stěžovatel dále rozporoval závěr, že byl v prodlení proto, že nepřijal řádně nabídnuté plnění, resp. vyvlastniteli neposkytl potřebnou součinnost. Ani krajský soud se dostatečně nevypořádal s jeho opakovaným tvrzením, že mu žádná poštovní poukázka nebyla doručena a vyvlastnitel ho nikdy nekontaktoval. Plnění mu tak nebylo řádně nabídnuto a nebylo mu ani umožněno potřebnou součinnost poskytnout. Závěr o prodlení na straně vyvlastňovaných tak nemá oporu ve správním spisu. I kdyby však vyvlastňovaní v prodlení byli, krajský soud zcela opomněl, že podle § 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění musely být náhrady za vyvlastnění složeny do soudní úschovy ve lhůtě 60 dnů od právní moci rozhodnutí o vyvlastnění, tj. nejpozději 3. 5. 2018. Vyvlastnitel se však ještě více než měsíc po uplynutí této lhůty měl pokoušet náhrady zaplatit prostřednictvím poštovní poukázky. K tomu stěžovatel doplnil, že již první pokus o doručení poštovní poukázky měl proběhnout až 17. 4. 2018, tedy téměř měsíc a půl po právní moci rozhodnutí o vyvlastnění. Podle stěžovatele nemůže ani případné prodlení vyvlastňovaných představovat pro vyvlastnitele překážku zaplacení náhrad prostřednictvím soudní úschovy v souladu se zákonnou lhůtou. Stěžovatel považuje rozsudek krajského soudu za nebezpečný precedent, který by výrazně omezil práva vyvlastňovaných při tak krajním zásahu, jakým omezení vlastnických práv k majetku bezpochyby je, a naopak by posílil práva vyvlastnitele. Rozsudek by v praxi mohl vést k situacím opožděného doručování náhrad za vyvlastnění (či dokonce až k nezaplacení náhrad) bez možnosti vyvlastňovaného se proti tomuto postupu bránit. Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III.1 Výklad institutu zrušení vyvlastnění [12] Nejvyšší správní soud se na prvním místě zabýval výkladem § 26 odst. 1 a souvisejících ustanovení zákona o vyvlastnění a jejich aplikací na nyní projednávanou věc. [13] Podle § 2 písm. a) zákona o vyvlastnění se pro účely tohoto zákona rozumí vyvlastněním odnětí nebo omezení vlastnického práva nebo práva odpovídajícího věcnému břemenu k pozemku nebo ke stavbě pro dosažení účelu vyvlastnění stanoveného zvláštním zákonem. [14] Podle § 13 odst. 1 uvedeného zákona náhrady podle § 10 a 12 je vyvlastnitel povinen poskytnout jednorázově v penězích, a to ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění. Podle odst. 2 téhož ustanovení v případě, že osoba oprávněná k náhradě není známa, že není znám její pobyt nebo že je v prodlení, složí vyvlastnitel náhradu ve lhůtě podle odstavce 1 do úschovy u soudu. [15] Podle § 1975 občanského zákoníku je věřitel v prodlení, nepřijal-li řádně nabídnuté plnění nebo neposkytl-li dlužníku součinnost potřebnou ke splnění dluhu. Podle § 1953 odst. 1 věty první téhož zákona nelze-li dluh splnit proto, že věřitel je neznámý nebo nepřítomný, že věřitel odmítl bezdůvodně plnění přijmout, že dlužník je bez své viny v nejistotě, kdo je věřitelem, nebo z jiných důležitých příčin na straně věřitele, je dlužník oprávněn složit předmět plnění do soudní úschovy. [16] Podle § 24 odst. 4 písm. a) zákona o vyvlastnění výroky o náhradě za vyvlastnění vyvlastňovací úřad stanoví výši náhrady pro vyvlastňovaného, jakož i pro oprávněného z věcného břemene, jejichž práva vyvlastněním zanikají, a uloží vyvlastniteli, aby jim náhrady zaplatil ve lhůtě, která nesmí být delší než 60 dnů od právní moci rozhodnutí. [17] Podle § 26 odst. 1 uvedeného zákona nezaplatil-li vyvlastnitel vyvlastňovanému náhradu za vyvlastnění do uplynutí 30 dnů ode dne uplynutí lhůty určené podle § 24 odst. 4 písm. a) nebo b) nebo nezahájil-li vyvlastnitel uskutečňování účelu vyvlastnění ve lhůtě určené podle § 24 odst. 3 písm. c) nebo prodloužené podle § 25 odst. 6, popřípadě bylo-li ještě před uplynutím této lhůty zrušeno nebo pozbylo platnosti územní rozhodnutí určující využití pozemku nebo stavby pro daný účel, vyvlastňovací úřad na žádost vyvlastňovaného rozhodne, že provedené vyvlastnění se zrušuje. [18] Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění přináší prvek zvýšené ochrany práv vyvlastňovaných. Vyvlastnění byť spočívající „pouze“ v omezení vlastnického práva, jako je tomu v nyní projednávané věci, představuje jeden z nejzávažnějších zásahů do tohoto základního práva chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod. Podle odst. 4 tohoto článku je (nucené) omezení vlastnického práva možné, mimo jiné, pouze za náhradu, přičemž za poskytnutí náhrady za vyvlastnění lze pokládat až její vyplacení (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2010, sp. zn. 28 Cdo 5376/2007). Uvedená ochrana vyvlastňovaných je tedy zajištěna, mimo jiné právě přísnou zákonnou úpravou lhůt pro splnění povinnosti vyvlastnitele zaplatit stanovenou náhradu za vyvlastnění, stejně jako stanovením přísného negativního následku pro případ nedodržení těchto lhůt. Současně platí, že je-li naplněna alespoň jedna podmínka (kvalifikovaná skutečnost) stanovená v § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění a vyvlastňovaný podá bezvadnou žádost, nemá vyvlastňovací úřad žádné správní uvážení stran svého rozhodnutí a musí rozhodnout o zrušení provedeného vyvlastnění (rozsudek NSS ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 As 153/2015-47, č. 3386/2016 Sb. NSS), neboť vyvlastňovaný má na zrušení právní nárok (viz důvodová zpráva k zákonu o vyvlastnění, či Vlachová, B. Zákon o vyvlastnění. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2018, s. 99, odst. 6). [19] V nyní projednávané věci jsou nesporné následující skutečnosti. Správní rozhodnutí o vyvlastnění nabylo právní moci 4. 3. 2018. Od následujícího dne počala běžet šedesátidenní lhůta stanovená vyvlastňovacím úřadem, jež uplynula 3. 5. 2018. Následující den počala běžet třicetidenní lhůta podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, která uplynula v pondělí 4. 6. 2018. Vyvlastnitel podal 4. 9. 2018 u Okresního soudu v Českých Budějovicích návrh na přijetí peněz do soudní úschovy a 30. 10. 2018 náhrady za vyvlastnění do úschovy složil. Oznámení o složení náhrady za vyvlastnění do soudní úschovy bylo stěžovateli doručeno 2. 1. 2019. Dne 15. 1. 2019 obdržel vyvlastňovací úřad žádost stěžovatele o zrušení vyvlastnění. Dne 6. 3. 2019 se k této žádosti připojily i zbylé dvě vyvlastňované, a proto k tomuto dni bylo zahájeno řízení o zrušení vyvlastnění (§ 44 odst. 2 správního řádu; viz bod 7 rozsudku krajského soudu). [20] V souladu s výše citovanými ustanoveními zákona o vyvlastnění, která aplikovaly správní orgány i krajský soud, pro nyní projednávanou věc plyne, že vyvlastnitel byl povinen vyvlastňovaným zaplatit stanovené náhrady za vyvlastnění primárně do 3. 5. 2018, jak stanovilo rozhodnutí o vyvlastnění. Měl-li vyvlastnitel za to, že vyvlastňovaní byli v prodlení, byl povinen v této lhůtě složit náhrady do úschovy u soudu (§ 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění). Za nesplnění povinnosti zaplatit náhrady ve lhůtě stanovené rozhodnutím o vyvlastnění zákon o vyvlastnění nestanoví žádné následky, to však nevylučuje případný postup podle obecných ustanovení občanského zákoníku o prodlení dlužníka [Černocký, R.; Hanák, J.; Židek, D.; Zákon o vyvlastnění: Komentář. Praha: Wolters Kluwer (komentář k § 26, dostupný z ASPI podle právního stavu k 1. 11. 2022)]. [21] Podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění mohl vyvlastnitel náhrady zaplatit, opět případně složením do soudní úschovy, i v dodatečné lhůtě 30 dnů, tj. do 4. 6. 2018. Neučinil-li tak ani v této dodatečné lhůtě, počítá zákon o vyvlastnění s negativním následkem pro vyvlastnitele v podobě zrušení vyvlastnění, pokud o to vyvlastňovaní požádají. [22] Žalovaný i krajský soud dospěli shodně k závěru, že vyvlastnitel nedodržel zákonem stanovené lhůty, neboť svoji povinnost zaplatit vyvlastňovaným náhrady splnil jejich složením do soudní úschovy až 30. 10. 2018, tedy po marném uplynutí dodatečné lhůty (resp. celkové lhůty 90 dnů). Podle krajského soudu však k včasnému nevyplacení náhrad došlo z důvodu neposkytnutí součinnosti ze strany vyvlastňovaných, přičemž jednání stěžovatele vykazovalo znaky obstrukcí a účelovosti (bod 21 rozsudku krajského soudu). [23] Krajský soud se dále ztotožnil s výkladem § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, jak jej provedl žalovaný, totiž že žádost o zrušení vyvlastnění lze podat pouze do okamžiku pozdního zaplacení náhrady za vyvlastnění. V tomto případě to tedy podle nich bylo možné pouze před 30. 10. 2018. Podle žalovaného i krajského soudu podal stěžovatel žádost o zrušení vyvlastnění až 6. 3. 2019, tedy více než čtyři měsíce poté, kdy vyvlastnitel složil náhrady do soudní úschovy, čímž splnil svoji zákonnou povinnost zaplatit náhrady za vyvlastnění. V důsledku toho byla žádost opožděná. [24] Ustanovení § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění ani žádné jiné ustanovení tohoto či jiného zákona však nestanoví jakoukoli lhůtu (či skutečnost), která by časově omezovala právo vyvlastňovaného podat žádost o zrušení vyvlastnění. Takovou lhůtu nelze dovodit ani žádnou přípustnou výkladovou metodou či analogií, a to již proto, že by šlo o postup v neprospěch vyvlastňovaného jako slabší strany, kterému je již tak závažně zasahováno do jeho základního práva vlastnit majetek. Dané ustanovení naopak vyjadřuje zřejmý záměr zákonodárce chránit práva vyvlastňovaných prostřednictvím hrozby zrušení vyvlastnění. Tuto právní úpravu, která nepočítá s propadnou lhůtou k podání žádosti o zrušení vyvlastnění a může se jevit pro vyvlastnitele příliš přísná, nepovažuje Nejvyšší správní soud bez dalšího za nepřiměřenou. Přísnost právní úpravy pro vyvlastnitele je zákonodárcem zvolenou reakcí na zásah do vlastnického práva vyvlastňovaných. [25] Nejvyšší správní soud si je vědom, že shodný názor jako žalovaný a krajský soud zastává i některá komentářová literatura, podle níž by zrušení vyvlastnění v případě pozdního zaplacení náhrady bylo neúčelné, neboť v opakovaném vyvlastňovacím řízení by opětovně došlo k vyvlastnění (viz komentář citovaný výše, tamtéž). Takový výklad je však podle Nejvyššího správního soudu nesprávný. Právní úprava, která stanoví podmínky, za kterých může veřejná moc zasahovat do ústavně zaručeného vlastnického práva, musí být vykládána restriktivně. Výklad § 26 zákona o vyvlastnění, který zaujal žalovaný i krajský soud, však takovým výkladem není. Naopak je výkladem nepřípustně rozšiřujícím, neboť konstruuje podmínku pro zrušení vyvlastnění (a sice, že návrh na zrušení vyvlastnění lze podat jen do opožděného zaplacení náhrady za vyvlastnění), která však v zákoně obsažena není. Tento výklad je však výkladem contra legem a Nejvyšší správní soud se s ním nemůže ztotožnit. [26] K závěru obsaženému ve výše uvedené komentářové literatuře o neúčelnosti zrušení vyvlastnění v případě pozdního zaplacení náhrady Nejvyšší správní soud poznamenává, že zrušení vyvlastnění nepředstavuje pro vyvlastnitele „konečnou“, neboť trvají-li dále podmínky vyvlastnění (§ 3 až § 5 zákona o vyvlastnění), nic mu nebrání v tom, aby právě v opakovaném vyvlastňovacím řízení opětovně dosáhl odnětí nebo omezení vlastnického práva ve svůj prospěch (viz komentář citovaný výše, tamtéž; či obdobně rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 26. 8. 2020, čj. 57 A 10/2019-103, bod 28). Tímto postupem však půjdou negativní následky spojené s nutností zahájit nové vyvlastňovací řízení k tíži především vyvlastnitele, jenž svojí liknavostí zapříčil předchozí zrušení vyvlastnění. [27] Na podporu závěru, že i po pozdním zaplacení náhrady lze zrušit vyvlastnění Nejvyšší správní soud poukazuje ještě na § 26 odst. 3 zákona o vyvlastnění, podle nějž je vyvlastňovaný povinen do 1 měsíce od právní moci rozhodnutí vydaného podle odstavce 1 [pozn. NSS: rozhodnutí o zrušení vyvlastnění] vrátit vyvlastniteli náhrady, které vyplatil podle § 10 odst. 1. Zákon o vyvlastnění tak výslovně počítá s tím, že se v důsledku zrušení vyvlastnění vrací náhrada zaplacená po lhůtě. Výklad žalovaného a krajského soudu by pak toto ustanovení činil částečně nepoužitelným. Z ničeho přitom neplyne, že by se povinnost vrátit již vyplacené náhrady měla vztahovat pouze na zbylé důvody uvedené v § 26 odst. 1 tohoto zákona, pro něž lze vyvlastnění zrušit. Takový zužující výklad (teleologickou redukci) nepodporuje ani výše citovaná komentářová literatura k zákonu o vyvlastnění. [28] Neučinil-li tak z legitimních důvodů zákonodárce, nemohou soudy omezit právo podat žádost o zrušení vyvlastnění tím, že nad rámec zákona dotvoří propadnou lhůtu k podání této žádosti. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že podání žádosti o zrušení vyvlastnění podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění není z časového hlediska omezeno žádnou lhůtou, tedy ani zaplacením náhrady po lhůtě. Pozdním zaplacením proto neodpadá důvod pro zrušení vyvlastnění podle tohoto ustanovení. Z výše uvedených důvodů žádost vyvlastňovaných (včetně stěžovatele) nebyla ani nemohla být podána opožděně, jak nesprávně uzavřeli žalovaný a krajský soud. Jelikož vyvlastnitel nesplnil svoji povinnost zaplatit náhrady v zákonem stanovené lhůtě, byla naplněna jedna z alternativních podmínek pro zrušení vyvlastnění. III.2 K zákazu zneužití práva podat žádost o zrušení vyvlastnění [29] Přes výše uvedené závěry ohledně výkladu a aplikace § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění si Nejvyšší správní soud plně uvědomuje, že aplikace přísné právní úpravy zrušení vyvlastnění by v některých konkrétních případech mohla vést k paralýze institutu vyvlastnění a k zákonodárcem nepředvídaným důsledkům. Sám vyvlastnitel totiž v návaznosti na zaplacení náhrady za vyvlastnění po lhůtě nemůže iniciovat zrušení vyvlastnění, aby mohl opětovně podat žádost o vyvlastnění. V takovém případě vyvlastnitele svým způsobem „drží v šachu“ vyvlastňovaný, jenž ani výslovným přijetím pozdě zaplacené náhrady přísně vzato nepřijde o právo podat žádost o zrušení vyvlastnění. Vyvlastnitel by tak musel být v neustálé nejistotě, zda vyvlastňovaný v budoucnu takovou žádost nepodá a vyvlastňovací úřad vyvlastnění nezruší. V extrémních případech by se však ze strany vyvlastňovaného mohlo, s ohledem na konkrétní individuální skutkové okolnosti případu, jednat o porušení zákazu zneužití práva podat žádost o zrušení vyvlastnění (obdobně komentář citovaný výše, tamtéž). Taková situace by mohla nastat například, zmešká-li vyvlastnitel dodatečnou lhůtu k zaplacení náhrady o poměrně krátkou dobu, a to v důsledku různých obstrukcí ze strany vyvlastňovaných, kteří posléze po přijetí pozdě zaplacené náhrady za vyvlastnění budou s podáním návrhu na zrušení vyvlastnění několik měsíců vyčkávat, například až do okamžiku, kdy vyvlastnitel započne s uskutečňováním stavby, pro kterou bylo vyvlastněno. [30] Zákaz zneužití práva je právním principem, „který plní funkci ‚záchranné brzdy‘ pro případ, že konkrétní pravidla by při svém ‚doslovném‘ uplatnění vedla k rozporu s materiální spravedlností, neboť jsou využívána v rozporu s podstatou daného práva (jeho smyslem a účelem). Obdobnými principy jsou např. zákaz jednat v rozporu s dobrými mravy, ochrana dobré víry, ochrana poctivého obchodního styku, zákaz obcházení zákona.“ (rozsudek NSS ze dne 29. 10. 2015, čj. 9 Afs 58/2015-127). Zneužití práva pojímá judikatura jako situaci, v níž někdo vykoná své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti. Takovéto chování, jímž se dosahuje výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. Zákaz zneužití práva je právní zásadou, jež se uplatňuje nejen v hmotném právu, ale též v právu procesním. V platném právu ji výslovně vyjadřuje § 8 občanského zákoníku a § 2 o. s. ř. Za zneužití procesního práva lze považovat „jednání procesní strany, které je v rozporu s účelem procesní normy či procesního institutu a jímž se procesní strana snaží pro sebe dosáhnout výhody nepředpokládané procesním právem“ (viz nález ÚS ze dne 25. 7. 2012, sp. zn. I. ÚS 988/12, č. 132/2012 Sb. ÚS, bod 24). Zneužití práva představuje materiální korektiv formálního pojímání práva, jehož účelem je vyloučit ochranu jednání, které je zdánlivě v souladu s formálním právem, avšak zároveň je pociťováno jako zjevně nespravedlivé, neboť v rozporu s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním společenských vztahů působí společnosti újmu. Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, proto soud neposkytne ochranu (rozsudek NSS ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS). Doktrína zneužití práva však „nemůže v obecnosti popřít aplikaci určitého zákonem dovoleného institutu; může jen omezovat jeho aplikaci ve výjimečných případech, ve kterých není právo vůbec vykonáváno za svým účelem, ale k účelu jinému“ (Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 272). „[Z]ákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 5. 2010, čj. 1 As 70/2008-74, č. 2099/2010 Sb. NSS, bod 28). Jednání směřující ke zneužití práva musí být dostatečně prokázáno, přičemž vždy je nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého případu (rozsudek NSS ze 4. 5. 2011, čj. 1 As 27/2011-81, č. 2452/2012 Sb. NSS, body 33 a 34). [31] V nyní projednávané věci krajský soud, nad rámec závěru o opožděnosti žádosti o zrušení vyvlastnění, dovodil rovněž zneužití práva ze strany stěžovatele. S ohledem na zřejmé obstrukční počínání stěžovatele při snaze vyvlastnitele doručit mu poštovní poukázku a následnou výraznou časovou prodlevu mezi poskytnutím náhrady za vyvlastnění prostřednictvím soudní úschovy a podáním žádosti o zrušení vyvlastnění dle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění dospěl krajský soud k závěru, že žádost podaná stěžovatelem neměla za cíl ochranu jeho práv, nýbrž účelové znemožnění postupu vyvlastnitele, což není smyslem užité právní úpravy (body 21 a 25 napadeného rozsudku). [32] Ohledně hodnocení stěžovatelova jednání jako obstrukčního Nejvyšší správní soud předně poukazuje na to, že ze správního spisu plyne pouze to, že vyvlastnitel prostřednictvím provozovatele poštovních služeb opakovaně zaslal poštovní poukázky na částky odpovídající náhradám za vyvlastnění. Ze spisové dokumentace však již neplyne, že by poštovní poukázky byly vyvlastňovaným, tj. i stěžovateli, skutečně doručeny či doručovány, neboť ohledně samotného doručení poštovní poukázky provozovatel poštovních služeb žádnou informaci neposkytuje. Nebylo tak prokázáno, že stěžovatel účelově mařil snahu vyvlastnitele doručit mu poštovní poukázku. Závěr krajského soudu o obstrukcích ze strany stěžovatele ve vztahu ke snaze vyvlastnitele doručit mu poštovní poukázku nemá oporu ve správním spisu. [33] Nejvyšší správní soud se neztotožnil ani s dalším důvodem, pro který považoval krajský soud postup stěžovatele za obstrukční, a sice že stěžovatel podal žádost až čtyři měsíce po složení náhrad do soudní úschovy. V souvislostech dané věci není pro účely posuzování obstrukčního jednání stěžovatele totiž tolik podstatné, kdy vyvlastnitel složil náhradu za vyvlastnění do soudní úschovy, ale podstatné je spíše to, kdy se stěžovatel o složení náhrady za vyvlastnění skutečně dozvěděl [srov. § 292 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, podle nějž se po právní moci rozhodnutí o přijetí do úschovy rozšiřuje okruh účastníků řízení o úschově také o toho, pro koho jsou peníze určeny (příjemce); teprve poté soud tohoto účastníka vyrozumí o tom, že byla věc ve prospěch příjemce přijata do úschovy, a poučí jej o lhůtách k žádosti o vydání úschovy.]. Stěžovatel již v žalobě tvrdil, že usnesení soudu, jímž mu bylo oznámeno složení náhrady do soudní úschovy, mu bylo doručeno až 2. 1. 2019, přičemž žalovaný ani krajský soud tuto skutečnost nesporovali. Již 15. 1. 2019 doručil vyvlastňovacímu úřadu žádost o zrušení vyvlastnění, jak plyne ze správního spisu (též body 4 a 7 rozsudku krajského soudu). Skutečnost, že zbylé vyvlastňované se k žádosti připojily až 6. 3. 2019 v reakci na výzvu vyvlastňovacího úřadu, podle Nejvyššího správního soudu nelze v tomto ohledu klást stěžovateli k tíži. Ze sledu časových událostí je zjevné, že stěžovatel s podáním žádosti poté, co se dozvěděl o složení náhrady do soudní úschovy, příliš neotálel, neboť ji podal za pouhých třináct dnů. [34] Nejvyšší správní soud neshledal zneužití práva ze strany stěžovatele ani v tom, že žádost o zrušení vyvlastnění nepodal bez zbytečného odkladu po marném uplynutí dodatečné lhůty podle § 26 odst. 1 zákona o vyvlastnění, k čemuž došlo dne 4. 6. 2018, a podal ji až více než sedm měsíců poté. Není pochyb, že stěžovatel mohl a měl žádost o zrušení vyvlastnění podat co nejdříve po marném uplynutí uvedené lhůty. Samotné otálení stěžovatele s podáním žádosti předtím, než zjistil, že byly peníze složeny do úschovy, však podle Nejvyššího správního soudu nemůže vést k závěru o zneužití práva, neboť bez přistoupení dalších okolností (např. skutečné snahy vyvlastnitele zaplatit náhradu včas a prokázaných obstrukcí a úskočného jednání ze strany vyvlastňovaných) se nejedná o extrémní případ vedoucí k zjevně nespravedlivému výsledku, jenž by vyžadoval užití krajního nástroje v podobě vyloučení ochrany takového jednání. [35] Z hlediska individuálních okolností nyní projednávaného případu totiž nelze odhlížet od skutečnosti, že vyvlastnitel (resp. Ředitelství silnic a dálnic ČR jako investor celé stavby, které za vyvlastnitele činilo kroky k zaplacení náhrad) postupoval značně liknavě, neboť první pokus o zaplacení náhrad za vyvlastnění uskutečnil až 17. 4. 2018, tedy téměř měsíc a půl po právní moci rozhodnutí o vyvlastnění (4. 3. 2018). Další dva pokusy pak učinil již po uplynutí lhůty stanovené rozhodnutím o vyvlastnění (29. 5. 2018), resp. dokonce až po uplynutí dodatečné lhůty (13. 7. 2018). Navíc tak činil způsobem, jenž zaručoval nízkou míru jistoty, že budou poštovní poukázky (doručované bez dodejky či doručenky) vyvlastňovaným skutečně doručeny. Krom jednoho telefonického hovoru, jehož uskutečnění navíc stěžovatel sporuje, pak vyvlastnitel se stěžovatelem nijak nekomunikoval. [36] Liknavý přístup vyvlastnitele měl za následek, že ke složení náhrady do úschovy u soudu podle § 13 odst. 2 zákona o vyvlastnění přistoupil teprve po uplynutí dodatečné lhůty. Toto ustanovení pro případy prodlení vyvlastňovaného jako osoby oprávněné k náhradě sice stanoví vyvlastniteli možnost a zároveň povinnost složit náhradu do úschovy u soudu, avšak současně stanoví, že k tomu má dojít ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění. Této své povinnosti vyvlastnitel nedostál, neboť náhrady složil do úschovy až téměř šest měsíců po marném uplynutí uvedené lhůty. Prodlení vyvlastňovaného je hmotněprávním předpokladem pro to, aby složením náhrad do soudní úschovy nastaly účinky splnění závazku (zaplacení náhrad za vyvlastnění), nikoli skutečností, která by lhůty stanovené pro poskytnutí náhrady bez dalšího prodlužovala a umožnovala automaticky pozdější poskytnutí náhrady. Pro závěr o nedodržení lhůt ze strany vyvlastnitele je proto prodlení stěžovatele nerozhodné. Zákon o vyvlastnění totiž na takové situace pamatuje a „chrání“ vyvlastnitele jinak, a to skrze možnost, a současně povinnost, zaplatit náhradu jejím složením do soudní úschovy. Složení do soudní úschovy má, při naplnění dalších podmínek, účinky splnění závazku, jenž tak zaniká jednostranným jednáním vyvlastnitele [§ 1953 občanského zákoníku; shodně Černocký, R.; Hanák, J.; Židek, D; Zákon o vyvlastnění: Komentář. Praha: Wolters Kluwer (komentář k § 25, dostupný z ASPI podle právního stavu k 1. 11. 2022) a Bányaiová, A. § 1953. In: Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J. a kol. Občanský zákoník: Komentář, Svazek V, (§ 1721-2520). Praha: Wolters Kluwer (dostupný z ASPI podle právního stavu k 1. 1. 2014)]. [37] Civilní judikatura vychází z toho, že účinky splnění závazku nastávají po právní moci usnesení o přijetí do úschovy zpětně dnem složení předmětu úschovy u soudu (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 9. 2007, sp. zn. 22 Cdo 2915/2006, či ze dne 4. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 2159/2007). Nelze vyloučit, že samotné řízení o úschově bude nikoli vinou vyvlastnitele trvat delší dobu, neboť soud po podání návrhu na přijetí do úschovy nejprve sděluje složiteli platební údaje potřebné pro složení příslušné částky a až po jejím složení vydává usnesení o přijetí do úschovy. Prodlení na straně soudu vzniklé v rámci provádění těchto úkonů (zejména při sdělení potřebných platebních údajů) by však nemělo jít k tíži vyvlastnitele, který v návaznosti na prodlení vyvlastněného podá návrh na přijetí do úschovy v příslušných lhůtách plynoucích ze zákona o vyvlastnění. V takových případech by bylo na místě uvažovat případně i o takovém výkladu, který by účinky složení předmětu úschovy u soudu vázal již k podání návrhu, pokud následně v řízení o úschově řádně pokračuje a soud o přijetí do úschovy rozhodne. Protože ale v dané věci k takové situaci nedošlo (samotný návrh byl podán až téměř dva měsíce po uplynutí dodatečné lhůty), nepovažuje Nejvyšší správní soud za potřebné se k této otázce blíže vyjadřovat. I tohoto problému si je však vědom a je si vědom toho, že v situacích, ve kterých tato otázka vznikne, bude třeba nalézt spravedlivé řešení. [38] Zákon o vyvlastnění tedy pamatuje na situace, kdy s výplatou náhrady vzniknou potíže. Je však na vyvlastniteli, aby při placení náhrady zvolil takový postup, který mu umožní včasné a řádné využití této zákonné možnosti, resp. splnění povinnosti. Na tuto skutečnost ostatně vyvlastnitele upozornil již žalovaný, který sice akceptoval zaslání náhrady za vyvlastnění prostřednictvím poštovní poukázky (a to s ohledem na to, že vyvlastňovaní zpravidla v řízení o omezení vlastnického práva nekomunikují, je obtížné zjistit jejich čísla účtu a složitě realizovatelné je i objíždění vyvlastňovaných s hotovostí), avšak vyvlastniteli vytknul, že po vrácení první poštovní poukázky se ještě dvakrát pokoušel náhradu zaplatit tímto neefektivním způsobem namísto toho, aby náhradu za vyvlastnění složil včas do soudní úschovy. Současně žalovaný vyvlastniteli doporučil, aby vyvlastněné žádal včas o sdělení čísla účtu a zároveň je poučil o způsobu platby v případě, že číslo účtu nesdělí. S těmito doporučeními nezbývá než se ztotožnit s tím, že provozovatel poštovních služeb nabízí ještě i jiné způsoby, kterými lze zasílat finanční prostředky (např. cenné psaní). [39] S ohledem na veškeré zjištěné individuální okolnosti nyní projednávaného případu proto neobstojí hodnocení krajského soudu, že jednání stěžovatele vykazovalo znaky obstrukcí a účelovosti. Už vůbec nelze na základě zjištěných skutečností uvažovat o tom, jak uvedl krajský soud v bodě 25 rozsudku, že by se stěžovatel v nyní projednávaném případě dopustil zneužití práva. Nejvyšší správní soud nemůže vyloučit, že by v dalším řízení mohly být zjištěny nové skutečnosti, které by zneužití práva na straně stěžovatele mohly odůvodnit. Na základě těch doposud zjištěných však takový závěr nelze učinit. (…)

decision_116.txt

k § 14 odst. 4 a 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákonů č. 479/2003 Sb., č. 130/2006 Sb., č. 138/2006 Sb. a č. 26/2008 Sb.*) k § 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 261/2007 Sb.**) k § 65 odst. 1 soudního řádu správního I. Výluka ze soudního přezkumu dle § 14 odst. 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. II. Rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). (Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 9 Ads 83/2014-46) Prejudikatura: č. 906/2006 Sb. NSS, č. 1764/2009 Sb. NSS a č. 2736/2013 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 177/2015 Sb., č. 76/2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 393/2000) a č. 62/2006 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 49/04); rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 7. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice (stížnost č. 39794/98, ECHR 2002-VII). Věc: Ing. Adéla K. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením, o kasační stížnosti žalobkyně. Úřad práce v Blansku (správní orgán I. stupně) rozhodl dne 23. 9. 2008 o tom, že žalobkyni nebude poskytnut příspěvek podle § 78 odst. 6 písm. b) zákona o zaměstnanosti ve znění účinném od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2008 na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením za 2. čtvrtletí roku 2008 ve výši 721 443 Kč. Proti uvedenému rozhodnutí se žalobkyně odvolala k žalovanému, který svým rozhodnutím ze dne 18. 11. 2008 toto odvolání zamítl. Správní orgán I. stupně a následně i žalovaný dospěli k závěru, že ohledně šesti zaměstnanců žalobkyni příspěvek nenáleží, neboť tito zaměstnanci se účastnili také projektů, které jsou spolufinancovány Evropskou unií a státním rozpočtem České republiky. Takové nakládání s prostředky státního rozpočtu by bylo v rozporu s rozpočtovými pravidly a zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Ten ji svým rozhodnutím ze dne 13. 1. 2014, čj. 36 Ad 7/2013-52, odmítl. Rozhodnutí žalovaného posoudil krajský soud jako úkon správního orgánu, jehož přezkoumání vylučuje zvláštní zákon. Tím je § 14 odst. 5 rozpočtových pravidel stanovící, že na rozhodnutí o poskytnutí dotace se obecné předpisy o správním řízení nevztahují a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 Ads 66/2013-23, ve věci Solidwerk, dle jehož závěrů jsou příspěvky poskytované na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podřízeny rozpočtovým pravidlům, a mají tak charakter dotace, na jejíž poskytnutí není právní nárok. Proti rozhodnutí krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž namítala, že projednávaná věc se liší od rozsudku ve věci Solidwerk, protože tam byl předmětem sporu příspěvek poskytnutý na základě dohody o vymezení chráněného pracovního místa podle § 75 zákona o zaměstnanosti, zatímco v nyní posuzované věci jde o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 uvedeného zákona. Tento příspěvek je při splnění stanovených podmínek nárokový, což vyplývá ze znění zákona, který hovoří o „poskytování příspěvku“ a o tom, že zaměstnavateli „náleží“. Rozpočtová pravidla na danou věc nedopadají. O nároku bylo rozhodováno správním rozhodnutím, které logicky musí být soudně přezkoumatelné. Zákonem garantovaná výše příspěvků je podstatná pro to, aby zaměstnavatelé zaměstnávali osoby se zdravotním postižením. Při předběžném posouzení věci zjistil devátý senát, že ohledně věcného přezkumu rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti panuje rozdílná rozhodovací praxe. Šestý a čtvrtý senát v rozsudcích ze dne 23. 1. 2013, čj. 6 Ads 100/2012-34, a ze dne 24. 1. 2014, čj. 4 Ads 97/2013-31, shodně přistoupily k věcnému přezkoumání rozsudků krajských soudů, které rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku podle § 78 zákona o zaměstnanosti taktéž věcně posoudily. K odlišnému posouzení dospěl pátý senát v rozsudku ze dne 7. 8. 2014, čj. 5 Ads 44/2014-20. Tímto rozsudkem byla zamítnuta kasační stížnost proti usnesení krajského soudu, kterým byla odmítnuta žaloba proti rozhodnutí o příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením z důvodu její nepřípustnosti. Pátý senát konstatoval, že uvedený příspěvek je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel a soudní přezkum rozhodnutí ve věci tohoto příspěvku je podle § 14 odst. 5 (v dané době odstavec 4) rozpočtových pravidel vyloučen. Podle uvedeného ustanovení se na rozhodnutí podle odstavce 4 (v dané době odstavec 3) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Závěry pátého senátu byly převzaty třetím a šestým senátem v rozsudcích ze dne 27. 8. 2014, čj. 3 Ads 124/2014-15, a ze dne 22. 10. 2014, čj. 6 Ads 61/2014-23. Předkládající senát se přiklání k věcnému přezkumu sporného příspěvku. Z textu § 78 zákona o zaměstnanosti vyplývá, že tam stanovený příspěvek je za splnění zákonem stanovených podmínek nárokový („[z]aměstnavateli [...] se poskytuje příspěvek“, „[p]říspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „Úřad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje“). Nárokovost tohoto příspěvku, na rozdíl od jiných příspěvků podle zákona o zaměstnanosti, dovozuje i odborná literatura (Steinichová, L. Zákon o zaměstnanosti. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010). Příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením je svou povahou odlišný od příspěvku na vytvoření chráněného místa dle § 75 zákona o zaměstnanosti, který řešil čtvrtý senát v rozsudku ve věci Solidwerk, na nějž odkázal krajský soud v projednávané věci, jakož i pátý senát ve věci sp. zn. 5 Ads 44/2014. Chráněné pracovní místo je vytvářeno až na základě dohody s úřadem práce, na jejíž uzavření z povahy věci nárok není, a v zákoně je výslovně uvedeno, že úřad práce příspěvek poskytnout „může“. Je-li povaha příspěvku nároková, má žadatel, který splní všechny zákonem stanovené podmínky, legitimní očekávání, že příspěvek získá. Negativní rozhodnutí musí být proto podrobeno soudní kontrole. V první řadě je spornou otázkou, zda jakýkoliv příspěvek ze státního rozpočtu musí být považován za dotaci ve smyslu rozpočtových pravidel. Ustanovení § 3 rozpočtových pravidel obsahuje velmi širokou definici dotace, která v zásadě postihuje jakákoliv účelově vázaná plnění ze státního rozpočtu, což jsou například i různé sociální dávky. Přesto taková plnění za dotace považována nejsou. I pokud by byl tento příspěvek dotací, pak je sporné, zda by se na něj vztahoval § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel, který obecné předpisy o správním řízení a jejich soudní přezkum vylučuje pouze v případě vyhovění žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci. Zde předkládající senát jen stručně upozorňuje, že i ohledně výkladu tohoto ustanovení je rozpor v judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle rozsudku ze dne 27. 5. 2011, čj. 5 Afs 69/2010-135, č. 2456/2012 Sb. NSS, se soudní výluka aplikuje i na případy nárokové dotace, pokud jde o negativní rozhodnutí, tj. o rozhodnutí o jejím neposkytnutí. Naopak rozsudek ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 7/2011-90, č. 2782/2013 Sb. NSS, dovozuje, že se soudní výluka na rozhodnutí o zamítnutí nárokové dotace vztahovat nemůže. Otázky, jež jsou v dosavadní judikatuře řešeny rozdílně a které předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením podle § 78 zákona o zaměstnanosti vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví? Je výluka ze soudního přezkumu podle § 14 rozpočtových pravidel týkající se rozhodnutí o poskytnutí dotace aplikovatelná i na rozhodnutí o dotacích, na které je právní nárok, a na rozhodnutí, kterými nebyla dotace přiznána? Zodpovězení druhé otázky by bylo namístě pouze tehdy, pokud by rozšířený senát dospěl k závěru, že příspěvek podle § 78 zákona o zaměstnanosti je dotací ve smyslu rozpočtových pravidel. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že výluka ze soudního přezkumu dle § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle § 14 odst. 4 (dříve odstavec 3) rozpočtových pravidel a rozhodnutí o neposkytnutí příspěvku na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením dle § 78 zákona o zaměstnanosti je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví (§ 65 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud zrušil usnesení Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem (...) III.2 Ústavní rámec soudní ochrany [17] Ústavní rámec soudní ochrany před nezákonným jednáním veřejné správy tvoří především článek 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) systematicky zařazený do její hlavy páté (Právo na soudní a jinou právní ochranu). Podle čl. 36 odst. 1 „[k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“. Podle odstavce 2, klíčového pro nynější věc, „[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“ [18] Listina poskytuje interpretační pravidla i pro zákony, které ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny vylučují určitá rozhodnutí z přezkumné pravomoci správních soudů. Z článku 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení zákona vylučující soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy nelze vykládat extenzivně. Namístě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu (srov. obdobně nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, č. 76/2001 Sb. ÚS, případně nález ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, č. 62/2006 Sb. ÚS, kde Ústavní soud dovodil přezkumnou pravomoc správních soudů ve vztahu k oprávnění správce daně stanovit zálohy daně jinak). Výluky ze soudního přezkumu proto mají být vykládány zužujícím způsobem. V pochybnostech má být přezkum umožněn. Je-li sporné, zda se na rozhodnutí správního orgánu vztahuje výluka, je zapotřebí zvolit výklad maximálně dbající zachování práva na přístup k soudu (srov. takto usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS, bod [19]). [19] Tato ústavní pravidla jsou pro další výklad § 14 odst. 5 (dříve 4) rozpočtových pravidel naprosto klíčová (viz body [24], násl. níže). [20] Posuzování dosahu výluky podle čl. 36 odst. 2 Listiny nutně předchází zjištění, zda jde o úkon, který podléhá soudnímu přezkumu dle § 65 a násl. s. ř. s., neboť uvedené ustanovení je podústavním provedením prvého. [21] Povahou úkonu ve smyslu § 65 odst. 1 a násl. s. ř. s. se tento soud zabýval již dříve. Bylo tomu mj. v usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, v němž byl vysloven právní názor, že žalobní legitimace ve správním soudnictví není svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře. [22] V dalším shora citovaném usnesení čj. 8 As 47/2005-86 rozšířený senát jako obecný závěr vyslovil, že „[a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo“ (srov. k tomu též bod [38]). III.3 Dotace a její soudní přezkum [23] Dotací se ve smyslu § 3 rozpočtových pravidel rozumí „peněžní prostředky státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel“. Podstatným charakteristickým rysem každé dotace je její povinná účelovost, která musí být dodržena. Rozpočtová pravidla stanoví, že na dotaci není právní nárok, pokud zvláštní právní předpis nestanoví jinak. [24] Podle § 14 odst. 5 (dříve odstavec 4) rozpočtových pravidel se na rozhodnutí o poskytnutí dotace (návratné finanční pomoci) nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání. Uvedené ustanovení vylučuje použití správního řádu a případný soudní přezkum pouze pro případy pozitivního rozhodnutí o poskytnutí dotace podle odstavce 3 (nyní odstavec 4); viz výslovné znění těchto ustanovení zákona, podle nichž „[v]yhoví-li poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, vydá písemné rozhodnutí“, přičemž právě na toto rozhodnutí „se nevztahují obecné předpisy o správním řízení a je vyloučeno jeho soudní přezkoumání“. [25] Doslovný výklad rozpočtových pravidel tedy jednoznačně svědčí tomu, že výluka ze soudního přezkumu se vztahuje pouze na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci vyhověl. Na taková rozhodnutí, jimiž poskytovatel žádosti nevyhověl (resp. pokud vyhověl jen částečně, v rozsahu částečného nevyhovění), se obecné předpisy o správním řízení vztahují a není vyloučeno jejich soudní přezkoumání (§ 14 odst. 5 a contrario). Rozšířený senát nemohl zvolit výklad, kterým by v rozporu s textem zákona rozšířil rozsah výluky ze soudního přezkumu. To jednak s přihlédnutím k obecným kritériím výkladu obdobných zákonných ustanovení (viz bod [18] shora), jednak s ohledem na to, že neexistuje žádný jednoznačný argument, který by činil doslovný výklad zákona rozporný s jeho účelem či smyslem. [26] Rozhodnutí, jímž poskytovatel dotační žádosti nevyhověl, je s to citelně zasáhnout do právní sféry žadatele. U některých dotačních typů lze předně uvažovat o zásahu do práva vlastnit a pokojně užívat majetek [čl. 11 odst. 1 Listiny, případně čl. 1 prvního dodatkového protokolu Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod (č. 209/1992 Sb.)]. To platí zejména tehdy, pokud žadatel může se zřetelem k adekvátně pevnému, rozumnou pochybnost nepřipouštějícímu právnímu prostředí, vytvořenému jednoznačnou právní úpravou a stabilizovanou rozhodovací praxí příslušných orgánů, opodstatněně očekávat konkrétní majetkový prospěch či jiný majetkový efekt (srov. odlišné stanovisko soudce Kůrky k nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, č. 177/2015 Sb.). Ústavní ochranu má tedy takový majetkový zájem, u kterého existuje s ohledem na konstrukci právní ochrany přinejmenším důvodné legitimní očekávání, že k jeho nabytí dojde. Rozšířený senát zde připomíná ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, podle níž „majetek“ ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 může představovat buď „existující majetek“, „anebo majetkové hodnoty včetně pohledávek, u nichž může stěžovatel tvrdit, že má alespoň ‚legitimní očekávání‘, že dojde k jejich realizaci“ (rozhodnutí velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 10. 7. 2002, Gratzinger a Gratzingerová proti České republice, stížnost č. 39794/98, ECHR 2002-VII, bod 69). [27] O soudním přezkumu procesních i hmotněprávních norem proto nelze v právě uvedených případech vůbec pochybovat. Zákonodárce totiž v těchto typech dotací projevil jasně svou vůli určité prostředky při splnění stanovených podmínek poskytnout a orgány moci výkonné mají jasně projevenou vůli zákonodárce vykonat. Při splnění zákonem stanovených podmínek proto žadatel poskytnutí dotace právem očekává a tomuto legitimnímu očekávání musí být poskytnuta soudní ochrana v procesní i hmotněprávní rovině. [28] Nad rámec práva vlastnického lze ovšem i u jiných typů dotací, které jsou v důsledku své právní konstrukce daleko k jednoznačnému právnímu nároku na jejich poskytnutí, uvažovat o zásahu do jiných ústavně chráněných práv. Může to být, dle povahy té či oné dotace, třebas právo na svobodnou volbu povolání či právo podnikat (článek 26 Listiny), právo na zvláštní ochranu osob zdravotně postižených (článek 29 Listiny), právo na ochranu zdraví (článek 31 Listiny), na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny) atd. V neposlední řadě se pak absence možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o nevyhovění dotační žádosti může dotknout také procesních práv žalobce, přinejmenším práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny) a práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny) (srov. k tomu přiměřeně shora citované usnesení rozšířeného senátu čj. 8 As 47/2005-86, body [42]–[44]). [29] Charakter dotace z hlediska nároku na její obdržení proto není pro výluku ze soudního přezkumu určující. Určující je jen pro rozsah samotného soudního přezkumu. Nemá-li žadatel o dotaci či návratnou finanční pomoc na její poskytnutí žádný právní nárok, nemůže její poskytnutí legitimně očekávat ve smyslu ochrany ústavního práva na majetek. Skutečnost, že poskytovatel dotace má v takovémto případě široký prostor pro uvážení komu, za jakých podmínek a zda vůbec dotaci poskytne, neznamená, že takovému žadateli bude soudní ochrana zcela odmítnuta. [30] Pro demokratický právní stát je charakteristický princip právní jistoty, spočívající mimo jiné v tom, že právní pravidla budou jasná a přesná a budou zajišťovat, že právní vztahy a jejich důsledky zůstanou pro adresáty pravidel předvídatelné. Princip právní jistoty je třeba spojit se zákazem svévole. Možnost uvážení státních orgánů musí být proto omezena procedurami, které zabrání zneužití tohoto volného uvážení, přičemž tou nejlepší prevencí i následnou ochranou proti arbitrárnosti je přístup ke spravedlnosti, tedy k soudu, který správní uvážení podrobí soudní kontrole (srov. shora citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14, bod 37). [31] Případný soudní přezkum negativních rozhodnutí o tzv. „nenárokových“ dotacích je omezen na posouzení řádného procesu, který garantuje rovnou ochranu práv a rovné zacházení se všemi žadateli za podmínek stanovených obecným způsobem. Zjednodušeně řečeno žadatel nemá právo na „výsledek“, ale na „řádný proces“ s ním související. Ten je určen právními předpisy, podmínkami danými v dokumentech, na které právní tituly poskytnutí dotace odkazují, respektive základními procesními zásadami určujícími postup orgánů veřejné moci v právním státě. [32] Prostor pro uvážení správního orgánu má vždy své limity. Ty jsou buď stanoveny zákonem, nebo si je musí správní orgán vymezit ve své rozhodovací praxi sám a následně je také dodržovat. Předem stanovená kritéria pro rozhodování nesmí být excesivní, tj. nemohou například stanovovat diskriminační podmínky, na základě kterých by mělo být rozhodováno. Stejně tak nesmí být excesivní či svévolná aplikační praxe poskytovatelů dotace. Při rozhodování je nutné zohlednit konkrétní okolnosti daného případu a dbát na to, aby při skutkově shodných nebo podobných případech nevznikaly nedůvodné rozdíly. Rozhodnutí musí být řádně odůvodněno (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 5. 2012, čj. 1 As 35/2012-40, č. 2736/2013 Sb. NSS). V rámci soudního přezkumu přísluší soudu posoudit, zda správní orgán z mezí správního uvážení nevybočil. [33] Soudní přezkum je tam, kde má poskytovatel správní uvážení komu, za jakých podmínek, případně zda vůbec dotaci poskytne, realizován specifickým způsobem. Soudní přezkum neznamená nahrazení správního uvážení uvážením soudu. Podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zruší správní soud napadené rozhodnutí pro nezákonnost i tehdy, „zjistí-li, že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo je zneužil“. Z toho plyne, že soud u těchto správních rozhodnutí přezkoumává, zda nevybočila z mezí a hledisek stanovených zákonem. Součástí přezkoumání je i posouzení, zda je správní uvážení logickým vyústěním řádného hodnocení skutkových zjištění. Pokud byly výše uvedené podmínky splněny, soud nemůže ze stejných skutkových zjištění vyvodit jiné závěry. Právě uvedené vylučuje, aby soudy přezkoumávaly účelnost napadeného rozhodnutí, resp. aby dokonce uvážení správního orgánu nahradily uvážením vlastním (srov. přiměřeně shora citovaný nález IV. ÚS 49/04). [34] Výše uvedené závěry ohledně správního uvážení neplatí, pokud dojde k zastavení plateb již přiznané dotace. Je tomu tak proto, že okamžikem pravomocného rozhodnutí o přidělení dotace nepochybně vzniká příjemci nárok na její čerpání v souladu s jejím předpokládaným účelem. Rozhodnutím o poskytnutí dotace je vždy založeno legitimní očekávání příjemce, že mu bude dotace poskytnuta, a pokud dodrží všechna pravidla, budou mu ve stanovených termínech peněžní prostředky vyplaceny. [35] Nevyplacení části dotace pro nesplnění podmínek zasahuje do právní sféry příjemce a autoritativně určuje jeho práva a povinnosti ve vztahu k přislíbené dotaci, alespoň pokud jde o tu část, kterou se poskytovatel rozhodl nevyplatit. Z tohoto úhlu pohledu je i zde nárokový či nenárokový charakter dotace nepodstatný (blíže srov. citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 12/14). III.4 Povaha poskytovaného příspěvku [36] Osoby se zdravotním postižením mají přirozeně obtížnější situaci při hledání vhodného zaměstnání. Stát se proto snaží řadou opatření jejich šance na trhu práce vyrovnávat a mnohdy osoby se zdravotním postižením či jejich zaměstnavatele cíleně zvýhodňuje, a to prostřednictvím nejrůznějších přímých i nepřímých podpor. [37] Základním právním předpisem je v tomto směru zákon o zaměstnanosti, který zaměstnávání osob se zdravotním postižením řeší v části třetí (§ 67–84) s tím, že se těmto osobám poskytuje zvýšená ochrana na trhu práce. Jedná se o právo zdravotně postižené osoby na pracovní rehabilitaci (poradenská činnost zaměřená na volbu povolání, volbu zaměstnání nebo jiné výdělečné činnosti, teoretickou a praktickou přípravu pro zaměstnání nebo jinou výdělečnou činnost, zprostředkování zaměstnání), o možnost zaměstnavatele uzavřít s úřadem práce dohodu o chráněném pracovním místě a získat příspěvek na náklady vynaložené na jeho zřízení či příspěvek na částečnou úhradu provozních nákladů, o nyní posuzovaný příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením. [38] Podpora zaměstnávání osob se zdravotním postižením se projevuje též v negativní motivaci zaměstnavatelů v podobě povinného podílu zaměstnanců se zdravotním postižením. V tomto směru se někdy hovoří o tzv. invalidní dani, neboť § 81 a násl. zákona o zaměstnanosti stanoví obecnou povinnost všem zaměstnavatelům s více než 25 zaměstnanci v pracovním poměru, zaměstnávat osoby se zdravotním postižením ve výši povinného podílu (4 %) těchto osob na celkovém počtu zaměstnanců. [39] Na zákon o zaměstnanosti navazují další právní předpisy, které mají motivovat zaměstnavatele zaměstnávat osoby se zdravotním postižením a mezi které patří např. zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, upravující slevu na dani za každého zdravotně postiženého zaměstnance (§ 35), ale také např. zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, upravující zvýhodnění dodavatelů, již zaměstnávají osoby se zdravotním postižením. [40] Posuzovaný příspěvek je jednoznačně motivačním opatřením, jeho účelem je stimulovat zájem podnikatelů o zaměstnávání osob se zdravotním postižením a kompenzovat případné snížené výnosy a zvýšené náklady z důvodu jejich zaměstnávání. Finanční prostředky vyčleněné na tyto příspěvky jsou poskytovány z rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí a podléhají rozpočtovým pravidlům. Svou povahou jde o účelovou dotaci. [41] Jde o příspěvek, který není úřadem práce poskytován na základě dohody, ale zaměstnavateli na něj při splnění zákonných podmínek vzniká nárok. Tomu odpovídá text § 78 („[z]aměstnavateli [...] se poskytuje příspěvek“, „[p]říspěvek náleží zaměstnavateli měsíčně ve výši“, „[ú]řad práce vydá rozhodnutí o poskytnutí příspěvku, pokud zaměstnavatel splňuje“). [42] První podmínkou stanovenou zákonem o zaměstnanosti pro poskytnutí přípěvku je zaměstnávání více než 50 % osob se zdravotním postižením z celkového počtu zaměstnanců zaměstnavatele. Protože výše příspěvku vychází ze skutečně vyplacených prostředků na mzdy a platy, včetně pojistného a případného zvýšení o další náklady, je příspěvek poskytován zpětně vždy za uplynulé kalendářní čtvrtletí. Doručení žádosti o příspěvek úřadu práce nejpozději do konce kalendářního měsíce následujícího po uplynutí čtvrtletí je druhou podmínkou pro poskytnutí příspěvku (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti). Třetí podmínkou pro poskytnutí příspěvku je tzv. bezdlužnost zaměstnavatele (srov. § 78 odst. 4 zákona o zaměstnanosti). [43] Příspěvek nelze poskytovat za čtvrtletí, ve kterém je účinná dohoda o poskytnutí příspěvku na vytvoření pracovních příležitostí v rámci veřejně prospěšných prací pro osobu se zdravotním postižením nebo příspěvku na vyhrazení společensky účelného pracovního místa pro osobu se zdravotním postižením. [44] O poskytnutí či neposkytnutí příspěvku vydá úřad práce (v současnosti krajská pobočka úřadu práce) rozhodnutí. Poskytnutý příspěvek nebo jeho poměrnou část je zaměstnavatel povinen prostřednictvím úřadu práce ve stanovené lhůtě odvést do státního rozpočtu, jestliže mu byl na základě nesprávných údajů vyplacen neprávem nebo v nesprávné výši. [45] Z citované zákonné úpravy lze dovodit, že žadatel, který za příslušné kalendářní čtvrtletí splní všechny zákonem stanovené podmínky, má na vyplacení této dotace nárok, a může tedy legitimně očekávat, že mu bude příspěvek poskytnut. Zamítavé rozhodnutí se jednoznačně dotýká jeho právní sféry a nemůže být ze soudního přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno. [46] Uvedený závěr vyplývá i z důvodové zprávy k návrhu zákona o zaměstnanosti: „Zaměstnavatelé osob se zdravotním postižením byli od roku 1993 do roku 2000 podporováni formou dotací ze státního rozpočtu prostřednictvím Ministerstva financí. Od roku 2001 v souvislosti s účinností [rozpočtových pravidel] byly finanční prostředky vyčleněné na tyto dotace převedeny do rozpočtové kapitoly Ministerstva práce a sociálních věcí. V roce 2001 byly tyto nenárokové dotace poskytovány na základě příkazu ministra práce a sociálních věcí, s účinností od 1. 1. 2002 byly novelou zákona o zaměstnanosti změněny na nárokový příspěvek, náležející zaměstnavatelům, kteří přizpůsobili svůj výrobní program a pracovní podmínky zaměstnávání osob se zdravotním postižením.“ *) S účinností od 20. 5. 2010 dále změněn zákony č. 227/2009 Sb., č. 465/2011 Sb. a č. 171/2012 Sb. **) S účinností od 1. 1. 2009 dále změněn zákony č. 382/2008 Sb., č. 479/2008 Sb., č. 158/2009 Sb., č. 149/2010 Sb., č. 73/2011 Sb., č. 367/2011 Sb., č. 1/2012 Sb., č. 136/2014 Sb. a č. 203/2015 Sb.

decision_1160.txt

k § 109 odst. 1 a § 140 odst. 1 větě za středníkem zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu Platební výměr vydaný na základě výsledku postupu správce daně k odstranění pochybností musí být vždy daňovému subjektu doručen (§ 140 odst. 1 věta za středníkem zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) a je proti němu v souladu s § 109 odst. 1 téhož zákona přípustné odvolání, byť se daň vyměřovaná neodchyluje od tvrzené. (Podle usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, pobočka v Liberci, ze dne 23. 1. 2014, čj. 59 Af 31/2013-13) *) Věc: Ing. Jaromír H. proti Finančnímu úřadu pro Liberecký kraj o daň z příjmů. Žalobce se žalobou, dle podacího razítka soudu podanou faxem dne 12. 12. 2013 a následně doplněnou, domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného – platebního výměru ze dne 27. 9. 2013, kterým byla žalobci vyměřena daň z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 2011 ve výši 0 Kč. Žalobce namítal, že před vydáním rozhodnutí neměl možnost seznámit se s podklady pro jeho vydání. Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci žalobu odmítl a současně věc postoupil k vyřízení opravného prostředku Odvolacímu finančnímu ředitelství se sídlem v Brně. Z ODŮVODNĚNÍ: Žalobce se tedy předmětnou žalobou domáhal zrušení správního rozhodnutí žalovaného ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s. Před vlastním projednáním věci byl soud nejprve povinen zabývat se povahou napadeného rozhodnutí v tom směru, zda se nejedná o rozhodnutí, které je z přezkumné činnosti soudu vyloučeno. V § 68 písm. a) s. ř. s. je zakotveno, že „[ž]aloba je nepřípustná [...] tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné prostředky před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného“. Podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. platí, že soud návrh (žalobu) usnesením odmítne, jestliže je podle tohoto zákona nepřípustný. Jak ale plyne z § 46 odst. 5 s. ř. s., pokud navrhovatel podal „návrh proto, že se řídil nesprávným poučením správního orgánu o tom, že proti jeho rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, soud z tohoto důvodu tento návrh odmítne a věc postoupí k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému. Byl-li návrh podán včas u soudu, platí, že opravný prostředek byl podán včas.“ V daném případě žalobce brojil proti platebnímu výměru, který byl žalovaným vydán poté, co žalovaný jako příslušný správce daně vedl ve smyslu § 89 a násl. daňového řádu postup k odstranění pochybností, které mu vznikly v souvislosti se žalobcem podaným přiznáním k dani z příjmů fyzických osob za rok 2011. Jak plyne z odůvodnění platebního výměru, pochybnosti žalovaného byly odstraněny a žalobci byla stanovena daňová povinnost ve výši 0 Kč ve shodě s podaným daňovým přiznáním. V poučení napadeného platebního výměru žalovaný výslovně uvedl, že proti tomuto platebnímu výměru nelze podat odvolání s odkazem na § 140 odst. 4 daňového řádu. S výkladem § 140 odst. 4 daňového řádu tak, jak jej zaujal žalovaný, se soud ovšem neztotožnil. Citovaný § 140 odst. 4 daňového řádu upravuje výjimku z obecného pravidla, podle kterého je proti platebnímu výměru správce daně přípustné odvolání (§ 109 odst. 1 daňového řádu), a stanoví, že „[n]eodchyluje-li se vyměřená daň od daně tvrzené daňovým subjektem, nelze se proti platebnímu výměru [...] odvolat; to neplatí, pokud byl platební výměr vydán na základě rozhodnutí o závazném posouzení“. Právě citovaný odstavec 4 však nelze vykládat a aplikovat izolovaně, ale naopak nepřípustnost odvolání je třeba vnímat z hlediska systematiky celého ustanovení upravujícího postup správce daně při vyměření daně v souladu s tvrzením daňového subjektu, tj. jen pro případ, nevzniknou-li správci daně o jeho správnosti, průkaznosti nebo úplnosti pochybnosti, jak je nutno dovodit z odstavce 1 tohoto ustanovení. Z § 140 odst. 1 daňového řádu vyplývá, že „[n]eodchyluje-li se vyměřená daň od daně tvrzené daňovým subjektem, správce daně nemusí daňovému subjektu výsledek vyměření oznamovat platebním výměrem; [...] platební výměr správce daně založí do spisu“. Pro takový případ § 140 odst. 2 daňového řádu stanoví fikci doručení platebního výměru s tím, že proti takovému výměru se nelze dle § 140 odst. 4 daňového řádu odvolat (s výjimkou zde stanovenou). Jak ovšem vyplývá z odstavce 1 věty za středníkem citovaného ustanovení, takto správce daně nemůže postupovat, pokud byl zahájen postup k odstranění pochybností ve smyslu § 89 a násl. daňového řádu. Jakmile správce zahájí vůči daňovému subjektu postup k odstranění pochybností, musí buď následně „přejít“ na daňovou kontrolu (§ 90 odst. 3 daňového řádu), nebo je povinen ve stanovené lhůtě vydat platební výměr a ten daňovému subjektu oznámit (§ 90 odst. 3 ve spojení s § 140 odst. 1 větou za středníkem daňového řádu). Neuplatní-li se postup správce dle § 140 odst. 1 daňového řádu, tedy nezakládá-li se platební výměr pouze do spisu, nelze aplikovat ani odstavec 4 daného ustanovení. Platební výměr vydaný na základě výsledku postupu správce daně k odstranění pochybností musí být vždy daňovému subjektu doručen a je proti němu v souladu s § 109 odst. 1 daňového řádu přípustné odvolání, byť se daň vyměřovaná neodchyluje od tvrzené. Pro úplnost argumentace soud uvádí, že ačkoli správce daně na základě výsledku postupu k odstranění pochybností platebním výměrem stanovil daň ve stejné výši, jako daňový subjekt tvrdil, mohly nastat v průběhu postupu správce daně určité skutečnosti, jejichž posouzení, případně odmítnutí správcem daně se bude chtít daňový subjekt bránit, neboť tyto skutečnosti mohly mít vliv na správnost vyměření daňové povinnosti. Poučil-li žalovaný žalobce v platebním výměru, který vydal na základě výsledku svého postupu dle § 89 a násl. daňového řádu, tak, že proti němu nelze podat odvolání, poučil ho nesprávně. Žalobce se v důsledku nesprávného poučení obrátil na správní soud se žalobou proti vydanému platebnímu výměru, ačkoliv jej bylo možné napadnout řádným opravným prostředkem, kterým je odvolání, v souladu s § 109 odst. 1 daňového řádu. Soud se tedy nemohl zabývat námitkami žalobce proti platebnímu výměru, neboť závěry žalovaného ve vztahu ke správnému stanovení daňové povinnosti budou nejprve přezkoumány v rámci odvolacího řízení příslušným odvolacím orgánem žalovaného, kterým je Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně. (...) *) Nejvyšší správní soud odmítl kasační stížnost žalobce proti tomuto usnesení svým usnesením ze dne 11. 3. 2014, čj. 2 Afs 36/2014-18.

decision_1161.txt

k § 101 odst. 3 písm. b) a odst. 5 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění zákonů č. 217/2005 Sb. a č. 575/2006 Sb.*) k čl. 3 směrnice Rady 95/59/ES o daních jiných než daních z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků, ve znění směrnice Rady 2002/10/ES**) I. Tabákový výrobek, jehož vázací list je vyroben z papíru, nesplňuje formální znaky doutníku podle § 101 odst. 3 písm. b) a odst. 5 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném do 30. 4. 2011. II. Pojem „kouří se jako takové“ [§ 101 odst. 3 písm. b) zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění účinném do 30. 4. 2011] odpovídá pojmu „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“ (čl. 3 směrnice Rady 95/59/ES o daních jiných než daních z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků, ve znění čl. 3 směrnice Rady 2002/10/ES). Tabákový výrobek musí být způsobilý ke kouření bez předchozích úprav či změn (např. bez předchozího vložení do dutinky z cigaretového papíru). Citovaná ustanovení naopak nepožadují, aby proces kouření doutníku vykazoval určité obvyklé kvalitativní znaky kouření tohoto typu tabákového výrobku. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2014, čj. 8 Afs 17/2013-179) Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 27. 3. 1963, Da Costa a další (C-28/62 až 30/62, Sb. rozh. s. 61), ze dne 6. 10. 1982, CILFIT (C-283/81, Sb. rozh. s. 3415), ze dne 4. 11. 1997, Parfums Christian Dior (C-337/95, Sb. rozh. I-6013) a ze dne 24. 9. 1998, Brinkmann Tabakfabriken GmbH (C-319/96, Sb. rozh. s. I-05255). Věc: Akciová společnost CZT proti Generálnímu ředitelství cel o spotřební daň, o kasační stížnosti žalovaného. Dodatečnými platebními výměry ze dne 21. 11. 2007 doměřil Celní úřad Pardubice (správce daně) žalobkyni spotřební daň z tabákových výrobků za zdaňovací období únor, březen, duben, květen, červen, srpen, září a říjen roku 2006. Rozhodnutími ze dne 12. 11. 2008 Celní ředitelství Hradec Králové k odvolání žalobkyně částečně změnilo výroky dodatečných platebních výměrů a ve zbytku napadená rozhodnutí potvrdilo. Žalobkyně napadla rozhodnutí celního ředitelství žalobami u Krajského soudu v Hradci Králové, který rozsudky ze dne 28. 1. 2010, čj. 30 Ca 8/2009-70, čj. 30 Ca 9/2009-70, čj. 30 Ca 10/2009-110, čj. 30 Ca 11/2009-70, čj. 30 Ca 12/2009-70, čj. 30 Ca 13/2009-70, čj. 30 Ca 14/2009-70, a čj. 30 Ca 15/2009-70, zrušil rozhodnutí celního ředitelství a vrátil mu věci k dalšímu řízení. Rozhodnutími ze dne 22. 12. 2010 celní ředitelství částečně změnilo výroky dodatečných platebních výměrů a ve zbytku napadená rozhodnutí potvrdilo [v souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění zákona č. 407/2012 Sb., stávající celní ředitelství zanikla ke dni 1. 1. 2013. V rámci nedokončených řízení ve správním soudnictví se dnem 1. 1. 2013 jejich nástupcem stalo Generální ředitelství cel]. Žalobkyně opět napadla rozhodnutí celního ředitelství žalobami u krajského soudu. Usnesením ze dne 1. 9. 2011, čj. 30 Af 6/2011-79, krajský soud spojil věci vedené pod sp. zn. 30 Af 6/2011, sp. zn. 30 Af 7/2011, sp. zn. 30 Af 8/2011, sp. zn. 30 Af 9/2011, sp. zn. 30 Af 10/2011, sp. zn. 30 Af 11/2011, sp. zn. 30 Af 12/2011 a sp. zn. 30 Af 13/2011 ke společnému projednání s tím, že věc byla nadále vedena pod sp. zn. 30 Af 6/2011. Rozsudkem ze dne 29. 1. 2013, čj. 30 Af 6/2011-334, krajský soud zrušil napadená rozhodnutí a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Stěžovatel nesouhlasil s tím, že posouzení tabákového výrobku jako doutníku je možné učinit podle předpisů na ochranu veřejného zdraví. Povoluje-li takový předpis jako zdravotně nezávadný papír v tabákovém výrobku, nelze z něj dovozovat definici tabákového výrobku nebo jej zohlednit při přiznání daňového zvýhodnění. Doutník je „daňově zvýhodněn“ zejména kvůli pracnosti a nákladnosti jeho výroby. Stěžovatel dále citoval svoji argumentaci uplatněnou v předcházejícím řízení, ve které upozornil, že část výrobku tvoří čistě papírová vrstva, a výrobek proto nesplňuje formální znaky doutníku podle § 101 odst. 3 písm. b) a odst. 5 zákona o spotřebních daních a článků 3 a 7 směrnice 95/59/ES. S těmito závěry se ztotožnil i znalec Tomáš Gucký, který zdůraznil, že za tabákovou fólii nelze považovat papír ani v případě obarvení do barvy tabáku nebo poprášení tabákovým prachem. Požaduje-li právní předpis fólii z rekonstituovaného tabáku, není možné ji nahradit papírovou dutinkou. Fólie nemůže obsahovat výlučně jiné látky než tabák. Krajský soud se nezabýval otázkou, zda stěžovatel překročil při výkladu neurčitého pojmu „lze kouřit jako takový“ meze pro správní úvahu. Soud tyto meze ani blíže neurčil. Pouze subjektivně zhodnotil, že předmětné výrobky jsou nekvalitní doutníky. Podle stěžovatele však tyto výrobky nenaplňují očekávání od skutečného doutníku. Jedná se o natolik nekvalitní výrobky, že je nelze považovat za doutníky, a jejich daňové zvýhodnění není právně ani společensky únosné a důvodné. Byť krajský soud označil výklad stěžovatele za možný a ospravedlnitelný, přiklonil se k závěru výhodnějšímu pro žalobkyni, který považoval za ústavně konformní. Soud tedy v podstatě odmítl používání neurčitých právních pojmů z důvodu předvídatelnosti jejich aplikace. S tímto závěrem stěžovatel nesouhlasil. Výklad stěžovatele byl přiléhavější v tom směru, že byl bližší racionálnímu uspořádání vztahů ve společnosti. Absolutním zákazem neurčitých pojmů v daňovém právu k tíži státu by se normotvorba uchýlila ke kazuistice. Právní norma by měla být obecná a neměla by řešit, který „doutník“ ještě kouřit lze, a který nikoliv. Právo Evropské unie obsahuje neurčité pojmy a zákon o spotřebních daních je jejich implementací. Pokud by tyto normy nebyly aplikovány na národní úrovni, vznikla by ojedinělá situace. Pokud krajský soud uznal, že stěžovatel stanovil v podstatě správně kritéria pro posouzení materiálního znaku doutníku, tj. vypadávání náplně, její ulpívání v ústech, zhasínání, nerovnoměrné hoření, nutnost silného tahu atd., nelze přisvědčit subjektivnímu posouzení krajského soudu, podle kterého jsou předmětné výrobky nekvalitními doutníky. Soud nestanovil přesné a objektivní hranice pro naplnění materiálního znaku doutníku. Stěžovatel navrhl, aby se Nejvyšší správní soud obrátil na Soudní dvůr Evropské unie s předběžnou otázkou týkající se souladu národní implementace s právem Evropské unie. V tomto ohledu je třeba mít na paměti i poukaz žalobkyně na nejednotnost rozhodovací praxe v členských zemích. Dosud opatřenému stanovisku orgánu Evropské komise krajský soud nepřiznal závažnější význam. Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně uvedla, že se krajský soud nezabýval některými žalobními námitkami a některé námitky vypořádal způsobem, se kterým žalobkyně nesouhlasí. Žalobkyně byla přesvědčena, že při posuzování dané věci mělo být přihlédnuto i k vyhlášce č. 344/2003 Sb., kterou se stanoví požadavky na tabákové výrobky, protože právní řád je třeba vykládat jako celek a povinností celních orgánů je aplikovat všechny předpisy, které upravují podmínky pro tabákové výrobky (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006, čj. 5 Afs 29/2005-123). Vyhláška č. 344/2003 Sb. je kromě zákona o spotřebních daních jediným předpisem, který určuje, jak mají vypadat tabákové výrobky. Nesplní-li subjekt její podmínky, vystavuje se postihu. Pokud by stěžovatel postupoval v souladu s touto vyhláškou, zjistil by, že kvalita doutníků shortfiller je ohrožena vysycháním. Žalobkyně i znalec připomněli, že doutníky je třeba kondiciovat (zajistit jejich vlhkost). Příloha č. 2 bod 3 písm. a) vyhlášky č. 344/2003 Sb. uvádí prostředky, kterými se udržuje vlhkost v doutnících. Celní ředitelství tuto vyhlášku neaplikovalo, ač v rozhodnutích o odvolání tvrdilo opak. Žalobkyně připomněla, že Státní zemědělská a potravinářská inspekce (dále jen „SZPI“) posoudila tabákové náplně vyjmuté z doutníků jako tabák ke kouření. Podle stěžovatele krajský soud správně vyhodnotil formální i materiální stránku doutníků Gullivers Extra, Gullivers Standard i Merlin. Žalobkyně připomněla, že slovenské, polské a německé celní orgány hodnotily předmětné výrobky jako doutníky, slovenské a polské orgány vydaly v tomto ohledu dokonce závazné informace. Rozhodovací praxí se odlišují pouze tuzemské celní orgány. Žalobkyně dále poukázala na vyhlášku č. 160/1988 Sb., o Mezinárodní úmluvě o harmonizovaném systému popisu a číselného označování zboží a Protokolu o její změně. Tato mezinárodní smlouva je pramenem vnitrostátního práva a stát je povinen zajistit soulad vnitrostátního práva s pravidly popisu, číselného označování zboží a jejich výkladem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, čj. 1 As 9/2003-90, č. 360/2004 Sb. NSS, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 7. 2008, čj. 1 Afs 8/2007-106, č. 1753/2009 Sb. NSS). Evropské právo a uvedená mezinárodní smlouva nejsou rozporné. Žalobkyně setrvala na názoru, že sazební zařazení zboží má vliv i na daňové zařazení. Z hlediska daňového práva se jedná o předběžnou otázku. Žalobkyně nesouhlasila se stěžovatelem, že krajský soud odmítl používání neurčitých právních pojmů v právních předpisech. Nejasnost a dvojí možný výklad právního předpisu jde k tíži zákonodárce, v takovém případě musí být použit výklad výhodnější pro adresáta právní normy. Z důkazů nadto vyplynulo, že předmětné výrobky se dají kouřit jako takové. Podle žalobkyně výklad stěžovatele nebyl přiléhavější než výklad krajského soudu. Stěžovatel ostatně nepředložil žádný důkaz týkající se běžných očekávání kuřáků doutníků. Stěžovatel použil neurčitý právní pojem, který v rozhodné době nebyl součástí českého ani evropského práva. Stěžovatel mohl použít pouze pojem „kouří se jako takové“. Správní orgán ani krajský soud nemůže pro futuro stanovit, co je běžné očekávání spotřebitele. Jedná se o neurčitý pojem, který se v průběhu času relativizuje. K posouzení očekávání spotřebitele je třeba dlouhodobého pozorování a zkušeností zejména znalců a odborníků. Žalobkyně připomněla, že před zahájením výroby doutníků vznesla vůči celním orgánům a Ministerstvu financí řadu dotazů s žádostmi o výklad neurčitých pojmů (např. drcená tabáková směs). Žalobkyně rovněž seznámila celní orgány s technologickým postupem při výrobě. Krajský soud neuvedl pouze svůj subjektivní názor na předmětné výrobky. Důsledně aplikoval právní předpisy a posoudil relevantní důkazy. Žalobkyně upozornila, že u výrobku Gullivers Extra je vázací list vyroben ze speciálního papíru, u doutníků Gullivers Standard a Merlin se jedná o tabákovou fólii z rekonstituovaného tabáku, kterou používají i ostatní výrobci. Posudek znalce Tomáše Guckého zkresluje skutečnosti o použitém papíru a tabákové fólii. Podle posudků celně technické laboratoře (dále jen „CTL“) je použití fólie bezproblémové. Žalobkyně dále poukázala na tabákové výrobky jiných výrobců, které byly konstrukčně shodné jako doutníky v posuzovaném případě a jejichž výrobu celní orgány umožnily. Ke znaleckému posudku stěžovatel uvedl, že se soustředí pouze na vnější znaky výrobků. K posudku CTL Hamburg se stěžovatel nevyjádřil. Žalobkyně doplnila, že postup celních orgánů vykazuje znaky zaujatosti a subjektivního hodnocení posuzované věci. Celní orgány odlišně hodnotily a vykládaly § 101 odst. 3 písm. b) zákona o spotřebních daních. Zaujatost stěžovatele lze dovodit i z přípisu ze dne 25. 6. 2007, podle kterého je výrobek doutníkem, pokud splní pouze jednu z podmínek uvedených v § 101 odst. 3 písm. b) zákona o spotřebních daních. Tento závěr však nebyl důsledně aplikován na tabákové výrobky žalobkyně. K tvrzení stěžovatele, že soudu zašle naposled opatřené materiály k řízení před Evropskou komisí, žalobkyně podotkla, že tento materiál nebyl předložen v řízení před krajským soudem, který jej proto nemohl hodnotit, a žalobkyně se k němu nemohla vyjádřit (srov. § 109 odst. 5 s. ř. s. a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2004, čj. 1 Azs 34/2004-49, č. 419/2004 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud tudíž nemůže k této novotě přihlížet. V replice ze dne 10. 4. 2013 stěžovatel uvedl, že vyhláška č. 344/2003 Sb. upravuje, jaké látky mohou obsahovat tabákové výrobky, aby je bylo možno považovat za zdravotně nezávadné. Žalobkyně dezinterpretovala vyhlášku tak, že na základě výčtu povolených látek podle Přílohy č. 2 této vyhlášky lze považovat přítomnost papírové dutinky v doutníku za běžný a přípustný jev. Papír se však jako vázací nebo krycí list v doutníku nemá vyskytovat. Krycí nebo vázací list lze i ve smyslu uvedené vyhlášky nahradit pouze „umělým obalovým materiálem“, tj. tabákovou fólií. Tento závěr se týká pouze výrobku Gullivers Extra, na ostatní výrobky se nevztahuje, protože v nich byla použita tabáková fólie. Závěr žalobkyně, že doutníky typu shortfiller je třeba kondiciovat na základě přílohy č. 3 zmíněné vyhlášky, nebyl srozumitelný. Z tohoto předpisu lze dovodit pouze tolik, že pokud tabákové výrobky budou obsahovat látky, které lze použít pro udržení vlhkosti, patrně si po určitou dobu uchovají vlhkost. O potřebě kondiciování se zmínil pouze jeden znalec, který měl osobní poměr k věci. Ostatní znalci uvedli opak. Stěžovatel připomněl, že výrobky nelze zařadit mezi doutníky, protože vykazují zásadní vady (vypadávání náplně, obtíže při zapalování, hoření, kouření atp.). Stěžovatel zdůraznil, že v oblasti tzv. sazebního zařazování neplatí dvojí režim, jak naznačila žalobkyně. Pro celní orgány je od vstupu České republiky do Evropské unie závazná pouze Kombinovaná nomenklatura – celní sazebník EU (nařízení Rady č. 2658/87 o celní a statistické nomenklatuře a o společném celním sazebníku). Tzv. Harmonizovaný systém je mezinárodní celní sazebník zavedený v rámci Světové obchodní organizace. Oba systémy se doplňují, resp. Harmonizovaný systém se prolíná do Kombinované nomenklatury zejména v systému vysvětlivek k celnímu sazebníku. Tato polemika je však v posuzované věci nepřípadná. Celní sazebník se pro daňové zatřídění nepoužívá. Závazná informace proto nemůže být rozhodnutím o předběžné otázce. Doplněné podklady, které stěžovatel předložil soudu, nepředstavovaly skutkové novoty. Podpořily pouze předchozí argumentaci stěžovatele, že v Polsku a na Slovensku není daňové zatřídění předmětných výrobků jednoznačné. Tato polemika podporuje návrh stěžovatele na předložení věci Soudnímu dvoru. Podle stěžovatele nejsou možné výklady materiálního znaku doutníku rovnocenné. Úmyslem zákonodárce bylo daňově zvýhodnit kouření doutníků jako „kulturního fenoménu“ a „pracnost“ jejich výroby. Stěžovatel doplnil, že k výkladu právních předpisů včetně neurčitých právních pojmů jsou povolány soudy, nikoliv znalci. V duplice ze dne 30. 4. 2013 žalobkyně uvedla, že i vyhláška č. 344/2003 Sb. stanoví, jaké látky mohou doutníky obsahovat a jak mají doutníky vypadat. Ve výrobku Gullivers Extra byl použit potravinářský tzv. pergamenový celulózový papír pod vrchní krycí list z přírodního tabáku. Krycí list přitom může plnit i funkci vázacího listu. Vyhláška č. 344/2003 Sb. připouští, aby v doutníku byly obsaženy i jiné složky. Žalobkyně upozornila, že dle sdělení Ministerstva financí pojem „scrap“ představuje kvalitní tabák vhodný ke kouření. Žalobkyně setrvala na názoru, že výrobky lze kouřit jako takové. Tato skutečnost vyplynula například z původních odborných posudků CTL i posudku znalce Jaroslava Staňka, který výrobky kouřil za přítomnosti notáře. Žalobkyně zopakovala, že CTL v době posuzování předmětných výrobků neměla potřebnou akreditaci, na rozdíl od CTL Hamburg, která ohodnotila výrobky Gullivers Standard a Gullivers Extra jako doutníky. Skutečnost, že akreditace je nutnou podmínkou pro posouzení věrohodnosti výsledku laboratorního zkoumání, je zřejmá i ze sdělení SZPI ze dne 25. 3. 2013. Žalobkyně porovnala § 3 odst. 4 písm. b) zákona č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, a § 3 odst. 4 písm. j) zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky*), resp. § 4 odst. 5 písm. a) zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, a dovodila, že zákonodárce přikládá odbornosti SZPI větší váhu. SZPI je však ochotna přiznat, že její laboratoře nemají příslušnou akreditaci. Znalecké oprávnění stěžovatele nezahrnuje specializaci na tabákové výrobky. Žalobkyně vytkla stěžovateli a správci daně, že opatřili odborná vyjádření od konkurentů žalobkyně, a to Dr. Josefa S. a společnosti Imperial Tobacco, resp. jejího jednatele Ing. Kamila P. Žalobkyně připomněla, že opakovaně upozornila stěžovatele i Ministerstvo financí na možnost zdanit doutníky podle váhy, což umožňuje evropská legislativa. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že daňové orgány nejsou povinny přihlížet k sazebnímu zařazení zboží podle celních předpisů. Podle žalobkyně se v takovém případě použije úprava předběžné otázky podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků**), resp. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu. Žalobkyně podotkla, že dokumenty týkající se řízení před Evropskou komisí, na které stěžovatel upozornil v kasační stížnosti, se ve spise nenacházejí (zástupce stěžovatele nahlédl do spisu dne 23. 4. 2013). Žalobkyni není známo, že by se slovenské nebo polské celní orgány obrátily na Evropskou komisi v souvislosti s doutníky Gullivers a Merlin. Podle žalobkyně není důvodné se v posuzované věci obrátit s předběžnou otázkou na Soudní dvůr. Mezi účastníky nedošlo ke zpochybnění příslušných evropských předpisů. Krajský soud již ve svých předchozích rozsudcích uvedl, že ohledně výkladu § 101 odst. 3 písm. b) zákona o spotřebních daních není mezi stranami sporu. Závěrem žalobkyně upozornila, že ke dni podání dupliky stěžovatel nerozhodl o odvoláních proti dodatečným platebním výměrům. Stěžovatel tak žalobkyni neúměrně zatěžuje, nešetří její práva, naopak úmyslně postupuje v rozporu se zákonem, Ústavou a Listinou základních práv a svobod. Žalobkyně poukázala na rozhodnutí stěžovatele o zamítnutí návrhu na povolení obnovy řízení a uvedla, že stěžovatel mohl vyčkat s tímto rozhodnutím do opětovného rozhodnutí o odvolání proti dodatečným platebním výměrům. Ve vyjádření ze dne 5. 11. 2013 stěžovatel uvedl, že revidoval některé své závěry na základě posudků znalce Jaroslava Staňka. Výrobky žalobkyně nenaplňují materiální ani formální znaky, protože jejich náplň netvoří tabákový smotek. Stěžovatel připomněl, že dává k úvaze soudu předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru za situace, kdy názor příslušného orgánu Evropské komise je bez ohledu na změny definice doutníků konzistentní, totiž že výrobky nemají požívat daňového zvýhodnění určeného pro doutníky. Ve vyjádření ze dne 8. 12. 2013 žalobkyně zdůraznila, že uvedla předmětné tabákové výrobky do volného daňového oběhu v roce 2006 a podle toho musí být hodnoceny. Při posouzení těchto výrobků se tedy použije zákon o spotřebních daních, vyhláška č. 344/2003 Sb., směrnice 95/59/ES a Harmonizovaný systém vč. Kombinované nomenklatury. Žalobkyně dále poukázala na postup celních orgánů, které povolily výrobu a prodej výrobků jiných výrobců, které však byly konstrukčně shodné s výrobky žalobkyně. Z uvedených důkazů plyne, že celní správa uznává provázanost daňového zařazení pro daňové účely i sazebního zařazení podle Kombinované nomenklatury pro celní účely. Žalobkyně podotkla, že daňové řízení na Slovensku bylo vyvoláno českými celními orgány a bylo ukončeno ve prospěch slovenského dovozce. Upozornila, že celní ředitelství na jedné straně tvrdilo, že správa spotřebních daní je řešena výhradně národními předpisy, na druhé straně však nyní požaduje předložení předběžné otázky Soudnímu dvoru. Dále opětovně zdůraznila, že CTL neměla akreditaci pro hodnocení tabákových výrobků, že se celní orgány nevypořádaly s posouzením CTL Hamburg a opomněly vyhlášku č. 344/2003 Sb. Připomněla, že celní ředitelství vydalo v roce 2007 stanovisko k sazebnímu zařazení výrobků Gullivers a Merlin, ve kterých se odvolalo na Celní sazebník EU a zařadilo výrobky pod příslušný kód Kombinované nomenklatury jako tabák ke kouření. Uvedené ilustruje, že tvrzení stěžovatele jsou účelová. Podle žalobkyně se Nejvyšší správní soud nemůže zabývat novými důkazy, které stěžovatel předložil až v řízení o kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud by tak nahrazoval činnost soudu I. stupně, a zásada koncentrace by tak postrádala svůj smysl. K důkazům, které stěžovatel předložil v řízení o kasační stížnosti, žalobkyně uvedla následující. K dokumentu Klasifikace tabákového výrobku prodávaného jako „5 Gullivers“ poznamenala, že není zřejmé, který orgán vznesl posuzovaný dotaz, jak tento dotaz vypadal, jak byl opatřen důkaz o postupu spotřebitelů. Z dokumentu plyne, že členské státy se měly vyjádřit k pouhým obrázkům výrobku. Dokument poukazuje na článek 4 směrnice 2011/64/EU o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků, tato úprava však na případ žalobkyně nedopadá. Výrobek 5 Gullivers není výrobkem žalobkyně. Na povahu tohoto dokumentu se žalobkyně dotázala Parlamentního institutu a zastoupení Evropské komise v České republice, z čehož vyplynulo, že tzv. working paper není právně závazný, nemá žádné právní důsledky a nemůže být považován za konečně stanovisko Komise. K zápisu ze schůzky ze dne 18. 2. 2013 žalobkyně uvedla, že tento dokument není oficiálním a závazným stanoviskem Evropské komise, může sloužit nanejvýš jako jeden z podkladů pro návrh právního předpisu EU. Žalobkyně poukázala na rozpor hodnocení výrobku, kdy orgány Komise jej posoudily jako jemně řezaný tabák a CTL jako odpad. Dokument byl zpracován bez slyšení stran a hlubšího zkoumání, tzv. od zeleného stolu. Žalobkyně nesouhlasila s tvrzením obsaženým v zápisu, podle kterého byly výrobky klasifikovány jako tabák ke kouření. Tento závěr českých (resp. i polských) celních orgánů neobstál před soudy. Co se týče protokolu o zkoušce ze dne 13. 5. 2013, žalobkyně zpochybnila, že zkouška proběhla nezávisle, nestranně a objektivně, protože byla ovlivněna zápisem z jednání Výboru pro spotřební daně. Dále upozornila, že v protokolu chybí označení zkoumaného výrobku a další informace (evidenční číslo, výrobce atp.). CTL nadto měla k dispozici nedostatečné množství vzorku, který byl opatřen nezákonným postupem. Výrobek byl při zkoumání poškozený (pravděpodobně byl přeříznutý a byla předložena jen jeho cca polovina), je proto zřejmé, že jeho náplň musela vypadávat a při zapalování a kouření docházelo k obtížím. Žalobkyně dále nesouhlasila, že tzv. vypáráním tabákové náplně se získá tabák ke kouření, byť stěžovatel tvrdí, že se pravděpodobně jedná o tabákový zbytek. Tento typ tabáku tvoří běžnou součást náplně doutníků a cigaret, jedná se o vysoce kvalitní tabák (srov. dopis Ministerstva financí ze dne 30. 9. 2011). Důkazy předložené stěžovatelem si odporují – podle protokolu o zkoušce je náplň výrobku tvořena tabákovým zbytkem, odpadem. Klasifikace výrobku 5 Gullivers však tvrdí, že výplň je z jemně řezaného tabáku. Vnitřně rozporný je i protokol o zkoušce, podle kterého je vůně, chuť a aroma beze stop fermentovaného tabáku, vůně a aroma obalu však nese stopy fermentovaného tabáku. K dopisu Ministerstva financí ze dne 28. 2. 2013 a navazující odpovědi stěžovatele ze dne 28. 5. 2013 žalobkyně uvedla, že vzorek, který ministerstvo zaslalo stěžovateli, nebyl dostatečně určitě označen, není zřejmé, zda se jednalo o výrobek 5 Gullivers. Z dopisu stěžovatele je podle žalobkyně patrné, že stěžovatel nesdělil svému nadřízenému skutečný výsledek řízení před krajským soudem a že manipuloval důkazy s cílem poškodit žalobkyni. K e-mailové korespondenci žalobkyně upozornila, že dotaz paní F. byl zaslán z e-mailové adresy používané českou finanční správou. Paní F. přitom potvrdila, že pracovala na Ministerstvu financí Slovenské republiky, nyní pracuje na Ministerstvu financí ČR. Žalobkyně dovodila, že slovenské orgány by přijaly potřebná legislativní opatření, pokud by na Slovensku existoval problém, na který poukazoval stěžovatel. Novely zákona č. 106/2004 Sb., o spotrebnej dani z tabakových výrobkov, však na žádný takový problém nereagovaly. Žalobkyně konečně poukázala na závazné informace o sazebním zařazení zboží pro výrobek 5 Gullivers vydané Celním úřadem pro Olomoucký kraj dne 27. 9. 2013, podle kterých jsou tyto výrobky doutníky. Tyto výrobky jsou přitom podobné doutníkům Gullivers a Merlin, žalobkyně proto nechápe, proč její výrobky nesplnily podmínky pro zařazení do kategorie doutníků. Žalobkyně podotkla, že krajský soud přihlédl i k materiálnímu znaku „očekávání běžného spotřebitele“, který byl včleněn do zákona o spotřebních daních zákonem č. 95/2011 Sb. a do směrnice 95/59/ES novelou provedenou směrnicí Rady 2010/12/EU, kterou se mění směrnice 92/79/EHS, 92/80/EHS a 95/59/ES o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků a směrnice 2008/118/ES. Pokud výrobky žalobkyně obstály v tomto „dvojím (vyšším) testu“, musely by projít i „nižším testem“, tedy požadavkem materiálního znaku „kouří se jako takové“. Žalobkyně doplnila, že v případě tabákového výrobku Česká kusovka, který vykazoval shodné znaky jako výrobky žalobkyně, polské celní orgány doměřily výrobci tohoto výrobku společnosti Kentpak spotřební daň. Společnost Kentpak však byla úspěšná u správního soudu, celní orgány pak podaly stížnost k polskému Nejvyššímu správnímu soudu. Soudní řízení bylo nyní přerušeno. Ve vyjádření ze dne 14. 1. 2014 stěžovatel setrval na stanovisku, že pro daňové zatřídění se nepoužívá celní sazebník. Žalobkyní citované závěry jiného soudu o použitelnosti závazných informací jsou irelevantní. Stěžovatel vycházel z toho, že definice doutníku obsahovala materiální znak i v roce 2006 bez ohledu na to, jak se později formulačně měnila. Od počátku bylo rozhodné, že doutník musí být možno „kouřit jako takový“. Nelze-li výrobek kouřit vůbec nebo s obtížemi, při posouzení tohoto kritéria jsou jistě významná i očekávání běžného spotřebitele. Názor žalobkyně, že stěžovatel rozhodoval podle stávající definice doutníků, tj. definice včetně materiálního znaku charakterizovaného „očekáváním běžného spotřebitele“, neměl oporu v rozhodnutí stěžovatele ani ve spise. Stávající definice doutníků zpřesnila dosavadní definici v návaznosti na zneužívání daňového zvýhodnění. Stěžovatel uvedl, že na jedné straně se žalobkyně pokouší přirovnat své výrobky výrobku Česká kusovka (který má být považován za doutník), na druhé straně odmítá podobnost svých výrobků s výrobkem 5 Gullivers. Na jiném místě se však této podobnosti dovolává a odkazuje na závazné informace vydané Celním úřadem pro Olomoucký kraj. Stěžovatel připustil, že pracovní výstupy Evropské komise nebo jejích orgánů nejsou právně závazné. Tyto výstupy však mohou sloužit v rámci legislativního procesu i ke sjednocování rozhodovací praxe na národní úrovni. Není zřejmé, jak žalobkyně došla k závěru, že Komise posuzovala pouze obrázky předmětného výrobku. Slovenská strana předložila výrobek fyzicky, každý zástupce si jej mohl prohlédnout. K výrobku se vyjádřily státy, které měly na věci zájem. Stěžovatel považoval tvrzení žalobkyně o předstírání komunikace mezi slovenským a českým ministerstvem za nevhodná. Stěžovatel netvrdil, že se jedná o korespondenci se slovenskou stranou. Jednalo se pouze o informaci, že komunikace mezi ministerstvy proběhla. Stěžovatel má k dispozici korespondenci Ministerstva financí a Generálního ředitelství cel, která se týká popisu výrobku a s tím spojených problémů. Stěžovatel uzavřel, že podmínkou přijetí závěrů CTL (veřejné zkušebny) není její akreditace. Postačuje, pokud zkušebna používá všeobecně uznávané metody, což znalecké posudky nezpochybnily. Žalobkyně ve vyjádření ze dne 18. 3. 2014 nesouhlasila se stěžovatelem, podle něhož vyhláška č. 344/2003 Sb. neupravuje, jak má doutník vypadat a z čeho se skládá. Takto izolovaný výklad je podle žalobkyně nepřípustný, protože konkrétní pravidla právních předpisů je třeba vyložit v systémových souvislostech. Tvrzení stěžovatele, že k předmětné vyhlášce nepřihlédl, odporuje listinám založeným ve správním spisu (viz odpověď správce daně ze dne 2. 10. 2007). Stěžovatel a správce daně si tak odporují. Dále žalobkyně nesouhlasila, že připuštění závazných informací jako důkazu je nekorektní. Judikatura Nejvyššího správního soudu (např. rozsudky ze dne 24. 6. 2005, čj. 5 Afs 161/2004-66, č. 1050/2007 Sb. NSS, a ze dne 27. 9. 2006 1 Afs 16/2006-120, č. 1059/2007 Sb. NSS) vyvrací názor stěžovatele, podle něhož se celní sazebník nepoužije pro daňové zatřídění a správce daně není zatříděním podle závazné informace vázán. K žádosti o poskytnutí informací podané Jiřím V. (nynějším zástupcem žalobkyně) stěžovatel odpověděl dne 15. 2. 2008, že kódem nomenklatury se pro účely zákona o spotřebních daních rozumí číselné označení vybraných výrobků v nařízení Rady č. 2658/87 (tj. Kombinované nomenklatuře). Podle žalobkyně stěžovatel nepřiléhavě odkázal na zápisy z jednání pracovního orgánu Komise z roku 2006 a 2013, které mají prokázat, že materiální znak doutníku existoval v právních předpisech již od počátku. Stěžovatel nesprávně označil v předchozím řízení tyto zápisy za oficiální stanovisko Komise, nyní naopak tvrdí, že nejsou právně závazné. Nadto stěžovatel se snažil jednostranně ovlivnit pracovní výbor Komise, a to i ve spolupráci se slovenskými celními orgány. Pokud lze hovořit v rámci definice doutníku o materiálním znaku, netvořilo by jej „očekávání běžného spotřebitele“, ale znak „se kouří jako takové“, přičemž krajský soud potvrdil, že předmětné výrobky lze kouřit bez jakýchkoliv speciálních úprav. Stěžovatel nevysvětlil pojem „tabákový odpad“, přesto se snažil vyvolat dojem, že tabákové výrobky žalobkyně obsahují něco, co je pro doutníky nepatřičné. Paradoxně pak tvrdil, že se jedná o tabákový odpad, ale i o tabák ke kouření. Dále žalobkyně podotkla, že v roce 2006 dovážela tabákové výrobky Gullivers Standard na Slovensko, přičemž slovenské celní ředitelství uzavřelo, že se jednalo o doutníky. Dále žalobkyně namítla, že Komise by bezpochyby reagovala vydáním nařízení nebo úpravou směrnice, pokud by v rámci výroby doutníků a obchodování s nimi existovaly tak závažné problémy na evropské úrovni, jak stěžovatel tvrdil. Ani po roce 2006 česká celní správa nenavrhla v rámci připomínkování novelizace směrnice, aby byly dotčené tabákové výrobky – doutníky zdaněny i podle hmotnosti. Závěrem žalobkyně upozornila, že zákon o Celní správě České republiky nepředpokládá existenci laboratoří. Je proto nejisté, jaké má CTL postavení a jaké závěry může přijímat. Nadto stěžovatel má v seznamu znaleckých ústavů zapsánu jako znaleckou činnost pouze „laboratorní zkoumání a analýza [...] tabáku“, ale nikoliv tabákových výrobků. Znalecký posudek CTL je podle judikatury Nejvyššího správního soudu pouze jedním z možných důkazů a může být zpochybněn. Stěžovatel ve vyjádření ze dne 11. 11. 2014 zdůraznil, že definice tabákových výrobků ve vyhlášce č. 344/2003 Sb. jsou odlišné od definic obsažených v zákonu o spotřebních daních, který je rozhodným předpisem pro zdanění tabákových výrobků spotřební daní. Předmětná vyhláška je prováděcím předpisem k zákonu o potravinách a tabákových výrobcích. Otázka zdravotní nezávadnosti doutníku nemá žádný vztah k daňovému zatřídění. Pokud potravinářský předpis provedl výčet přípustných látek obecně pro všechny tabákové výrobky, netýká se to definice doutníků (např. v cigaretách se papír nachází zcela běžně, v doutnících nikoliv). Skutečnost, že se celní sazebník nepoužije pro daňové zatřídění, vyplývá od 1. 1. 2004 z § 101 a § 104 zákona o spotřebních daních. Předmětný zákon obsahuje vlastní definice vybraných výrobků, nikoliv pouze odkaz na kódy kombinované nomenklatury ve smyslu § 3 písm. o) citovaného zákona. Od 1. 1. 2004 proto již nelze použít v oblasti spotřebních daní závazné informace o sazebním zařazení pro daňové zatřídění. Stěžovatel již vyložil v napadených rozhodnutích, proč je třeba pojem „tabák“ použitý v seznamu znaleckých ústavů vyložit jako obecný pojem zahrnující i tabákové výrobky. Závěry CTL zpochybnil pouze znalec Jaroslav Staněk, který má na výsledku řízení osobní zájem. Žalobkyně ve vyjádření ze dne 26. 11. 2014 setrvala na stanovisku, že správní orgány měly hodnotit předmětné tabákové výrobky nejen z hlediska zákona o spotřebních daních, ale také vyhlášky č. 344/2003 Sb., která stanoví látky, jejichž obsah je v doutnících přípustný. Oba zmíněné právní předpisy je třeba vykládat ve vzájemných souvislostech. Na rozpor ve vyjádřeních celních orgánů žalobkyně upozornila již v předchozím vyjádření. Pokud stěžovatel naznačil, že se v doutnících nenachází papír, uvádí tím soud v omyl. Stěžovatel měl podrobněji vysvětlit, co znamená „papír“. Bod 7 přílohy č. 2 vyhlášky č. 344/2003 Sb. výslovně řadí mezi složky určené na doutníky a na náustky doutníků papír, celulózu (E 460). K tvrzení stěžovatele, že pojem „tabák“ použitý v seznamu znaleckých ústavů je třeba vyložit jako pojem zahrnující i tabákové výrobky, žalobkyně podotkla, že pak tedy nechápe, proč jsou v seznamu znalců zapsáni již tři znalci se specializací na tabákové výrobky. Dále žalobkyně odkázala na důvodovou zprávu k zákonu č. 95/2011 Sb., kterým se mění zákon o spotřebních daních. Důvodová zpráva i samotný zákon hovoří o pojmu „očekávání běžného spotřebitele“, který do té doby právní úprava neznala. Závěrem žalobkyně nesouhlasila s tím, že doutníky patří do skupiny kvalitnějších a luxusnějších výrobků s vyšší pracností při výrobě. Již mnoho let se strojově vyrábí doutníky levnější kategorie. Jistý standard musí být samozřejmě zachován. Tak tomu bylo i u tabákových výrobků Gullivers a Merlin. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Použitelnost vyhlášky č. 344/2003 Sb. [61] Stěžovatel předně namítl, že skutečnost, zda tabákový výrobek je doutníkem z pohledu daňových předpisů, nelze posuzovat podle předpisů na ochranu veřejného zdraví, resp. vyhlášky č. 344/2003 Sb. Povoluje-li takový předpis jako zdravotně nezávadný papír v tabákovém výrobku, nelze z něj dovozovat definici tabákového výrobku nebo jej zohlednit při přiznání daňového zvýhodnění. Žalobkyně byla naopak přesvědčena, že celní orgány měly přihlédnout k vyhlášce č. 344/2003 Sb., pokud by tak učinily, zjistily by, že kvalita doutníků shortfiller je ohrožena vysycháním. [62] K této námitce je třeba v první řadě uvést, že rozhodnou pro stanovení spotřební daně je definice doutníků obsažená v § 101 odst. 3 písm. b) a odst. 5 zákona o spotřebních daních. Splňuje-li tabákový výrobek podmínky tam uvedené, je nutno jej z hlediska spotřební daně považovat za doutník. [63] Vyhláška č. 344/2003 Sb. provádí zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, a vymezuje druhy tabákových výrobků, způsob jejich označování a požadavky na jakost tabákových výrobků a jejich uvádění do oběhu. Spotřební daň z tabákových výrobků je ukládána na základě zákona o spotřebních daních, z právního řádu přitom nevyplývá, že by vyhláška č. 344/2003 Sb. prováděla zákon o spotřebních daních. Podmínky stanovené ve vyhlášce č. 344/2003 Sb. tedy nemohou být při stanovení spotřební daně samy o sobě rozhodné. [64] Z napadeného rozsudku je zřejmé, že krajský soud nepovažoval vyhlášku č. 344/2003 Sb. za rozhodnou pro určení, zda tabákové výrobky žalobkyně jsou doutníky. Na s. 70 rozsudku pouze citoval § 1 písm. c) a g) této vyhlášky a na s. 78 uvedl, že vyhláška umožňuje, aby doutník obsahoval papír. Tento závěr však spíše doplnil předchozí odůvodnění napadeného rozsudku, které na základě zákona o spotřebních daních (a směrnice 95/59/ES) dovodilo, že výrobek Gullivers Extra splňuje formální znaky doutníku, přestože jeho vázací list je vyroben z papíru. Odkaz na předmětnou vyhlášku proto sám o sobě nepředstavoval vadu, která měla za následek nezákonnost napadeného rozsudku. [65] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně uvedla, že pokud by stěžovatel postupoval v souladu s vyhláškou č. 344/2003 Sb., zjistil by, že kvalita doutníků shortfiller je ohrožena vysycháním. Tento právní předpis však nestanoví povinnost doutníky kondiciovat, pouze vymezuje prostředky, které lze použít pro udržování vlhkosti tabákových výrobků (tj. kondiciování, viz Příloha 2 bod 3 citované vyhlášky). Formální znaky výrobku Gullivers Extra [66] Stěžovatel dále namítl, že výrobek Gullivers Extra nesplňuje formální znaky doutníku podle zákona o spotřebních daních. Vázací list tohoto výrobku je vyroben z papíru, zákon o spotřebních daních přitom požaduje, aby vázací list byl tvořen fólií z rekonstituovaného tabáku. [67] Námitka byla důvodná. Krajský soud nesprávně uzavřel, že výrobek Gullivers Extra splňuje formální znaky doutníku podle § 101 odst. 3 písm. b) zákona o spotřebních daních. [68] V posuzované věci vyvstala otázka, zda výrobek Gullivers Extra, jehož vázací list je vyroben z papíru, lze považovat za doutník ve smyslu uvedeného ustanovení. Skutečnost, že vázací list tohoto výrobku je zhotoven z papíru, nebyla mezi stranami sporná, v daňovém řízení byla nadto jednoznačně prokázána. Vyplynula totiž z většiny předložených znaleckých posudků či odborných vyjádření (ostatní posudky se k této otázce nevyjádřily). Podle odborného posudku CTL ze dne 17. 10. 2006 (obdobně srov. protokol o zkoušce z téhož dne) je předložený vzorek „řezaná tabáková směs, zabalená do papíru, k papíru je přilepen a následně kolem něj omotán neodžilovaný tabákový list“ (s. 2 posudku a s. 2 a 3 protokolu). Ve stanovisku k sazebnímu zařazení ze dne 8. 2. 2007 celní ředitelství uvedlo, že vzorek je „[ř]ezaná tabáková směs, zabalená do hnědého papíru a neodžilovaného tabákového listu“ (s. 1, obdobně srov. protokol o zkoušce ze dne 24. 1. 2007). Dále podotklo, že u doutníků není připuštěno „balení do papíru tak, jako je tomu u posuzovaného vzorku, kdy lze mít za to, že papír v tomto případě nahrazuje krycí list, a takto upravený výrobek je následně zabalen do neodžilovaného tabákového listu“. Podle odborného vyjádření CTL ze dne 22. 10. 2010 je výrobek Gullivers Extra „řezaná tabáková směs, zabalená do hnědého papíru a neodžilovaného přeschlého tabákového listu“ (s. 4). Na straně 9 tohoto vyjádření je uvedeno, že „náplň je zabalena do papíru; k papíru je přilepen a následně kolem něj omotán přeschlý krycí neodžilovaný tabákový list“, obdobně viz s. 17, kde se uvádí, že výrobek „obsahuje jako vázací list papír, který se u běžně dostupných ‚suchých‘ doutníků nepoužívá“. Podle znaleckého posudku Jaroslava Staňka ze dne 16. 5. 2012 je vnitřní obal výrobku (vázací list) „podélně slepený papír šedohnědé barvy“. Vrchní obal (krycí list) je zhotoven z tabákového listu (s. 50 a s. 52, obdobně srov. znalecký posudek Jaroslava Staňka ze dne 18. 10. 2007, s. 10, 11 a 13). Obdobný závěr obsahovalo i sdělení ze dne 20. 9. 2006, ze kterého však není zcela zřejmé, zda se vztahovalo k doutníkům Gullivers Standard, či Gullivers Extra. Odlišné stanovisko obsahovaly závazné informace o sazebním zařazení zboží slovenského a polského celního orgánu z roku 2006, podle kterých je vázací list výrobku Gullivers Extra vyroben z rekonstituovaného tabáku, resp. archu tabáku. Tento závěr však nemohl vyvrátit jednoznačné výsledky většiny ostatních znaleckých posudků a vyjádření (rovněž s přihlédnutím ke skutečnosti, že mezi účastníky panovala ve vztahu ke složení vázacího listu shoda). [69] Podle § 101 odst. 3 písm. b) zákona o spotřebních daních ve znění účinném do 30. 4. 2011 platilo, že doutníky a cigarillos se rozumí „tabákové smotky, které se kouří jako takové a které 1. obsahují výlučně přírodní tabák, 2. mají krycí list z přírodního tabáku, 3. obsahují tabákovou náplň, krycí list v normální barvě doutníku zakrývající celý výrobek včetně případného filtru, ale nezakrývající náustek v případě náustkových doutníků, a vázací list, oba listy z rekonstituovaného tabáku, jejichž jednotková hmotnost činí bez filtru nebo náustku nejméně 1,2 g a krycí list je vinutý ve tvaru spirály v ostrém úhlu nejméně 30° k podélné ose tabákového smotku, nebo 4. obsahují tabákovou náplň, krycí list v normální barvě doutníku z rekonstituovaného tabáku zakrývající celý výrobek včetně případného filtru, ale nezakrývající náustek v případě náustkových doutníků, jejichž jednotková hmotnost činí bez filtru nebo náustku nejméně 2,3 g a venkovní obvod minimálně jedné třetiny délky tabákového smotku je nejméně 34 mm“. Citované znění zákona o spotřebních daních odpovídá evropské právní úpravě, a to článku 3 směrnice 95/59/ES ve znění článku 3 směrnice 2002/10/ES, podle kterého „[z]adoutníky nebo doutníčky, jsou-li určeny ke kouření v daném stavu, se považují 1. tabákové smotky tvořené zcela ze surového tabáku; 2. tabákové smotky s krycím listem ze surového tabáku; 3. tabákové svitky naplněné drcenou tabákovou směsí, s krycím listem v obvyklé barvě doutníku, jenž kryje celý výrobek, případně i filtr, avšak ne náustek v případě doutníků s náustkem, a s obalovým listem, obojí z rekonstituovaného tabáku, činí-li jejich jednotková hmotnost bez filtru nebo náustku nejméně 1,2 g a je-li obal přiložen ve tvaru šroubovice pod ostrým úhlem nejméně 30° k podélné ose doutníku; 4. tabákové svitky naplněné drcenou tabákovou směsí, s krycím listem v obvyklé barvě doutníku z rekonstituovaného tabáku, jenž kryje celý výrobek, případně i filtr, avšak ne náustek v případě doutníků s náustkem, činí-li jejich jednotková hmotnost bez filtru nebo náustku nejméně 2,3 g a je-li obvod nejméně jedné třetiny délky alespoň 34 mm“. [70] Podle § 101 odst. 5 zákona o spotřebních daních ve znění účinném do 30. 4. 2011 pak platilo, že „[d]outníky a cigarillos se pro účely tohoto zákona rozumí také výrobky s krycím listem z přírodního tabáku nebo s krycím listem a vázacím listem z rekonstituovaného tabáku nebo s krycím listem z rekonstituovaného tabáku, které obsahují částečně i jiné látky než tabák a které splňují ostatní podmínky uvedené v odstavci 3 písm. b)“. Toto ustanovení odpovídá čl. 7 odst. 1 směrnice 95/59/ES, podle kterého „[z]a doutníky a doutníčky se považují rovněž výrobky skládající se částečně z jiných látek než z tabáku, které jinak splňují kritéria uvedená v článku 3, mají-li – krycí list ze surového tabáku nebo – krycí a obalový list z obnoveného tabáku nebo – krycí list z obnoveného tabáku“. [71] Krajský soud správně dovodil a mezi účastníky řízení ostatně nebylo sporné (viz vyjádření stěžovatele k žalobě), že postačuje, aby tabákový výrobek, který má být posouzen jako doutník, naplnil podmínky pouze jednoho z výše citovaných bodů § 101 odst. 3 písm. b) zákona o spotřebních daních, resp. článku 3 směrnice 95/59/ES. Opačný závěr by byl nelogický, nebylo by například možné, aby jeden tabákový výrobek měl krycí list z přírodního tabáku (bod 2) a zároveň z rekonstituovaného tabáku (bod 4). [72] Zároveň ovšem platí, že předmětné ustanovení jednoznačně definuje, že se musí jednat o tabákový smotek a připouští-li jeho existenci v podobě tabákové náplně (drcené tabákové směsi podle směrnice), přesně popisuje nároky kladené na krycí nebo vázací list doutníku. Zároveň z tohoto ustanovení nelze nijak dovodit, že by v případě doutníků obsahujících tabákovou náplň mohl být vázací list tvořen jiným než tam definovaným materiálem, např. papírem. Ustanovení § 101 odst. 5 zákona o spotřebních daních pak jednoznačně navazuje na § 101 odst. 3 písm. b) téhož zákona, neboť mimo jiné požaduje splnění tam uvedených podmínek. Z důkazů provedených ve správním i soudním řízení vyplynulo, že vázací list výrobku Gullivers Extra je vyroben z papíru a že pouze krycí list tohoto výrobku je zhotoven z tabákového listu. Je tedy zřejmé, že předmětný výrobek nenaplňuje požadavky § 101 odst. 3 písm. b) zákona o spotřebních daních. [73] Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že výrobek Gullivers Extra nesplňuje formální znaky doutníku ve smyslu § 101 odst. 3 písm. b), resp. § 101 odst. 5 zákona o spotřebních daních, protože jeho vázací list je zhotoven z papíru. Materiální znak („se kouří jako takové“) [74] Stěžovatel dále namítl, že krajský soud nesprávně právně posoudil materiální znak doutníků, tj. požadavek, aby tabákový výrobek bylo možné kouřit jako takový. [75] Ze shora citovaných ustanovení zákona o spotřebních daních a směrnice 95/59/ES plyne, že tabákový výrobek lze považovat za doutník, splňuje-li alespoň jeden z tzv. formálních znaků (body 1 až 4) a zároveň lze-li jej „kouřit jako takový“, resp. „je-li určen ke kouření v daném stavu“. Výklad právě tohoto tzv. materiálního znaku doutníků je mezi stranami sporný. Celní ředitelství dovodilo, že pojem „se kouří jako takové“ požaduje, aby kouření doutníků vykazovalo určité obvyklé kvalitativní znaky. Bylo přesvědčeno, že posuzované výrobky není možné kouřit jako takové, protože jejich vlastnosti jsou neobvyklé pro suché doutníky (shortfillers). Výrobky nerovnoměrně hoří, při kouření je nelze lehce a plynule potahovat, jejich náplň samovolně vypadává a ulpívá v ústech, je třeba je zasunout hlouběji do úst než běžné doutníky, popel je nekonzistentní a odpadává kvůli nevhodné struktuře náplně. Žalobkyně byla naopak přesvědčena, že výrobky lze kouřit jako takové, to znamená bez předchozích úprav, proto se jedná o doutníky. Krajský soud dovodil, že pojem „se kouří jako takové“ vyjadřuje požadavek, aby doutník bylo možné kouřit bez jakýchkoliv předběžných úprav, tedy bez dalšího, v daném stavu, tak, jak je, jako takový. Soud upozornil, že za takovou úpravu nelze považovat případné oříznutí doutníku před jeho kouřením. Krajský soud nadto doplnil, že materiální znak rovněž vyjadřuje požadavek, aby doutník splňoval určitá kvalitativní kritéria. Stěžovatel tato kritéria vymezil (snadnost zapálení, rovnoměrnost hoření, míra vypadávání náplně a jejího ulpívání v ústech, černání okrajů, konzistentnost popele, potíže při potahování atp.), podle krajského soudu však nesprávně dovodil, že posuzované výrobky tato kritéria nenaplňují. Krajský soud naopak dospěl k závěru, že žádný z posuzovaných výrobků netrpí natolik intenzivní vadou, díky níž by výrobek nenaplnil onen materiální znak. Vlastnosti výrobků žalobkyně byly spíše nezvyklé, nacházely se na samé hranici přípustné kvality doutníků. [76] Nejvyšší správní soud se ztotožnil s tímto odůvodněním pouze částečně. [77] V první řadě je třeba podotknout, že podobně jako krajský soud a účastníci řízení Nejvyšší správní soud považoval vymezení tzv. materiálního znaku v zákoně o spotřebních daních za obdobné jeho definici ve směrnici 95/59/ES. Při transpozici směrnice do vnitrostátního práva nedošlo k žádnému významovému posunu, pojem „kouří se jako takové“ odpovídá svému předobrazu, tj. pojmu „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“. Tato sousloví mají stejný význam a smysl, vyjadřují požadavek, aby doutníky bylo možné kouřit tak, jak jsou, v daném stavu, jako takové, bez dalšího. Nejvyšší správní soud zároveň ověřil, že český překlad posuzované části směrnice 95/59/ES, tj. pojem „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“ odpovídá dalším jazykovým verzím směrnice (srov. např. „if they can be smoked as they are“, „s‘ils sont susceptibles d‘#&234;tre fumés en l‘état“, „falls sie sich als solche zum Rauchen eignen“, „pokiaľ sú ako také vhodné na fajčenie“). [78] Sousloví „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“ a „se kouří jako takové“ nejsou ve směrnici 95/59/ES ani v zákoně o spotřebních daních definována. Tyto pojmy prozatím nevyložila judikatura Soudního dvora ani Nejvyššímu správnímu soudu známá judikatura vrcholných vnitrostátních soudů. [79] Soudní dvůr se však již vyjádřil k velmi podobnému pojmu „capable of being smoked as they are“, tj. způsobilé ke kouření v daném stavu, uvedenému v čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 79/32/EEC, o daních jiných než daních z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků*). V rozsudku ze dne 24. 9. 1998, Brinkmann Tabakfabriken GmbH, C-319/96, Sb. rozh. s. I-05255, se Soudní dvůr zabýval otázkou, jakou povahu mají tabákové smotky zabalené do porézní celulózy, které musí být vloženy do dutinky z cigaretového papíru, aby mohly být kouřeny. V úvahu přitom připadaly dvě varianty, a to že 1) se jedná o tabák ke kouření, nebo 2) o cigarety, které musí být (kromě jiného) způsobilé ke kouření v daném stavu. Soudní dvůr dospěl k závěru, že posuzované výrobky představují tabák ke kouření podle čl. 4 odst. 1 směrnice 79/32/EEC. Tyto výrobky totiž nemohou být kouřeny tak, jak jsou, protože musí být nejdříve vloženy do dutinky z cigaretového papíru nebo do cigaretového papíru (bod 17). Soudní dvůr dále uvedl, že výraz „tabákové smotky způsobilé ke kouření v daném stavu“ („rolls of tobacco capable of being smoked as they are“) popisuje hotový výrobek. Takovým hotovým výrobkem je i doutník, který je třeba před kouřením oříznout (bod 20). [80] Nejvyšší správní soud nepochyboval o tom, že pojem „capable of being smoked as they are“, tj. způsobilé ke kouření v daném stavu, uvedený ve směrnici 79/32/EEC, má shodný smysl a význam jako pojem „if they can be smoked as they are“, tj. jsou-li určeny ke kouření v daném stavu, užitý ve směrnici 95/59/ES. Oba termíny vyjadřují schopnost tabákového výrobku být kouřen v daném stavu, tak, jak je, jako takový. Výklad pojmu „capable of being smoked as they are“ v rozsudku Brinkmann Tabakfabriken je použitelný i na nyní posuzovaný pojem „if they can be smoked as they are“. [81] Ze zmíněného rozsudku Soudního dvora je přitom patrné, že požadavek způsobilosti ke kouření v daném stavu znamená, že tabákový výrobek musí být hotový, tedy způsobilý ke kouření bez předchozích úprav či změn (např. bez předchozího vložení do dutinky z cigaretového papíru). Z citovaného rozsudku naopak nevyplývá, že by požadavek způsobilosti ke kouření v daném stavu vyžadoval, aby tabákový výrobek či jeho kouření měly určitou kvalitu obvyklou pro kouření toho kterého typu tabákového výrobku. [82] Lze tedy uzavřít, že pojem „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“ uvedený v článku 3 směrnice 95/59/ES požaduje pouze, aby bylo možné kouřit doutník v daném stavu, tak, jak je, bez předchozích úprav. Tento pojem nelze vykládat tak, že proces kouření doutníku by měl vykazovat určité obvyklé kvalitativní znaky kouření tohoto typu tabákového výrobku. [83] Krajský soud tedy správně dovodil, že tzv. materiální znak doutníku požaduje, aby bylo možné kouřit doutník tak, jak je, bez dalšího, v daném stavu, bez jakýchkoliv předchozích úprav a změn. Nejvyšší správní soud však nemohl přisvědčit krajskému soudu v tom, že pojem „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“, resp. „se kouří jako takové“, požaduje, aby kouření doutníku splňovalo určitá kvalitativní kritéria. Takový požadavek nelze dovodit ze směrnice 95/59/ES ani ze zákona o spotřebních daních. [84] Z uvedeného je zřejmé, že citovaná rozhodná ustanovení zákona o spotřebních daních a směrnice 95/59/ES sice obsahují neurčité právní pojmy, tyto pojmy však nepřipouští dvojí možný výklad. Výklad pojmů „se kouří jako takové“ a „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“ je (zejména s ohledem na rozsudek Brinkmann Tabakfabriken) jednoznačný a nepochybný. [85] Pro úplnost lze doplnit, že uvedený závěr nelze vyvrátit ani odkazem na směrnici 2010/12/EU, která novelizovala směrnici 95/59/ES a podle níž jsou doutníky tabákové výrobky, „pokud je lze v nezměněném stavu kouřit a s ohledem na své vlastnosti a očekávání běžného spotřebitele jsou určeny výhradně ke kouření v nezměněném stavu“. Tato novelizace byla transponována i do zákona o spotřebních daních, který s účinností od 1. 5. 2011 stanoví, že doutníky jsou tabákové smotky, „které se kouří v nezměněném stavu a s ohledem na jejich vlastnosti a očekávaní běžného spotřebitele jsou v nezměněném stavu určeny výhradně ke kouření“. Je zřejmé, že citovaná ustanovení obsahují požadavek určité kvality kouření doutníků. Ve srovnání se shora uvedenými ustanoveními rozhodnými pro posuzovanou věc je tím spíše patrné, že dřívější právní úprava neobsahovala žádný obdobný požadavek a tzv. materiální znak spočíval pouze v požadavku způsobilosti doutníků být kouřeny jako takové, v daném, nezměněném stavu. Lze usuzovat, že novelizace směrnice 95/59/ES a zákona o spotřebních daních byly přijaty z důvodu zabránění zneužití tabákových výrobků, jinými slovy proto, aby jako doutníky byly zdaněny pouze takové tabákové výrobky, které mají kvalitu splňující očekávání a komfort běžného spotřebitele (viz důvodová zpráva k zákonu č. 95/2011 Sb.). Uvedené novelizace však nemají pro posuzovanou věc žádný význam, je nutno vycházet ze znění zákona o spotřebních daních účinného do 30. 4. 2011 a směrnice 95/59/ES do účinnosti novely 2010/12/EU. [86] Lze uzavřít, že krajský soud nesprávně dovodil, že pojem „se kouří jako takové“ požaduje, aby kouření doutníku vykazovalo určité kvalitativní znaky. [87] K návrhu stěžovatele na položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Nejvyšší správní soud dodává, že mu přes postavení soudu posledního stupně nevznikla povinnost položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru podle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (srov. rozsudky Soudního dvora ze dne 27. 3. 1963, Da Costa a další, C-28/62 až 30/62, Sb. rozh., s. 61; ze dne 6. 10. 1982, CILFIT, C-283/81, Sb. rozh., s. 3415, bod 14; či ze dne 4. 11. 1997, Parfums Christian Dior, C-337/95, Sb. rozh., I-6013, bod 29). Posuzovaná otázka totiž představovala acte éclairé, tedy případ, kdy k dané problematice existuje judikatura Soudního dvora, resp. rozsudek Soudního dvora týkající se podobné otázky. Při výkladu sousloví „jsou-li určeny ke kouření v daném stavu“ se zdejší soud mohl opřít o rozsudek Soudního dvora Brinkmann Tabakfabriken, který se týkal obdobné otázky jako v posuzované věci. Jednoznačně a nepochybně vyložil pojem stejného významu a smyslu „způsobilý ke kouření v daném stavu“. [88] Je třeba doplnit, že otázka, zda tabákový výrobek musí splnit alespoň jeden, nebo zároveň všechny body vymezující podmínky pro doutníky podle článku 3 směrnice 95/59/ES, představovala acte clair (srov. rozsudek Soudního dvora ve věci CILFIT). Aplikace na konkrétní skutkový stav v rámci posuzování určité věci je pak otázkou pravomoci vnitrostátního soudu. [89] Nejvyšší správní soud nepřihlédl k důkazům, které předložil stěžovatel v řízení o kasační stížnosti. Takový postup by byl v rozporu se zásadou koncentrace řízení, ovládající postup řízení před správními soudy v předmětné věci. Proto nad rámec nutného odůvodnění a pro úplnost soud dodává, že protokol o zkoušce se týkal tabákového výrobku 5 Gullivers, tedy výrobku odlišného od posuzovaných výrobků žalobkyně (byť je tento výrobek patrně podobný nyní posuzovanému výrobku Merlin). Výsledky této zkoušky proto nemohly ovlivnit závěry CTL vztahující se přímo k výrobkům žalobkyně, tato zkouška dřívější závěry CTL nezměnila. Zápis Výboru pro spotřební daň ze dne 22. 1. 2013 se rovněž týkal výrobku 5 Gullivers a hodnotil jej z hlediska směrnice 2011/64/EU. Obdobné platí i o závěru vyjádřeném v zápisu z jednání Výboru pro spotřební daň ze dne 18. 4. 2013. Rozhodné pro posouzení věci není ani posouzení výrobku 5 Gullivers ze dne 28. 5. 2013, jedná se totiž pouze o popis výrobku a daňového a soudního řízení. Soud rovněž nepřihlédl k důkazům, které předložila v řízení o kasační stížnosti žalobkyně. Tyto důkazy se totiž míjely s předmětem řízení vymezeným v kasační stížnosti (rozhodnutí stěžovatele ve věci obnovy řízení, seznam oborů znalecké činnosti stěžovatele, sdělení Ministerstva spravedlnosti o rozsahu znaleckého oprávnění stěžovatele, odpověď SZPI na žádost žalobkyně o posouzení tabákových výrobků a oznámení o rozhodnutí o odkladném účinku kasační stížnosti) nebo se vztahovaly k důkazům předloženým stěžovatelem, ke kterým však zdejší soud nepřihlédl. (...) *) S účinností od 1. 5. 2011 byly § 101 odst. 3 písm. b) a odst. 5 změněny zákonem č. 95/2011 Sb. **) S účinností od 27. 2. 2010 byl článek 3 změněn směrnicí Rady 2010/12/EU a s účinností od 1. 1. 2011 byla směrnice nahrazena směrnicí Rady 2011/64/EU o struktuře a sazbách spotřební daně z tabákových výrobků. *) S účinností od 1. 1. 2013 nahrazen zákonem č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky. **) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. *) S účinností od 26. 12. 1995 zrušena směrnicí Rady 95/59/ES o daních jiných než daních z obratu, které ovlivňují spotřebu tabákových výrobků.

decision_1162.txt

k § 13 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2012 k § 12 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení*) k § 12 odst. 7 a 8 a § 16 odst. 4 vyhlášky č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení**) k nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství***) Při stanovení průměrného výdělku dosazovaného do rozhodného období podle čl. 47 odst. 1 písm. d) nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství se za podmínky, že je to pro pojištěnce výhodnější, nezohlední jako kalendářní rok s výdělky takový rok, v němž sice získal dobu pojištění podle § 13 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a dosáhl též vyměřovacího základu podle § 16 odst. 3 tohoto zákona ve spojení s § 12 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, avšak současně po celý tento rok vykonával v druhém zúčastněném státě výdělečnou činnost, z níž zde byl povinně důchodově pojištěn (§ 16 odst. 4, § 12 odst. 7 a 8 vyhlášky č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení). (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-71) Prejudikatura: č. 649/2005 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 40/2001 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 187/2000) a č. 114/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 605/03). Věc: Karel Josef T. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační stížnosti žalované. Žalobce podal dne 29. 5. 2012 žádost o přiznání starobního důchodu, na jejímž základě mu byl rozhodnutím žalované ze dne 7. 9. 2012 přiznán starobní důchod ve výši 1 552 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce námitky, jelikož měl za to, že žalovaná nesprávně užila pro výpočet výše starobního důchodu vyměřovací základ zjištěný z údajného průměrného českého výdělku v roce 1983. Žalobce namítal, že Českou republiku opustil již dne 27. 12. 1982. V následujícím roce proto nemohl pobírat mzdu podle českých právních předpisů. Od začátku roku 1983 byl zaměstnán v hotelu ve Švýcarsku. Žádal proto, aby byl pro zjištění vyměřovacího základu použit jeho hrubý příjem za rok 1982. Žalobce rovněž poukázal na výši průměrného denního indexovaného výdělku své manželky ve srovnatelné situaci, který je zhruba desetinásobně vyšší než žalobcův. V rozhodnutí o námitkách ze dne 15. 11. 2012 žalovaná posoudila námitky žalobce jako nedůvodné a rozhodnutí I. stupně potvrdila. Při výpočtu osobního vyměřovacího základu žalobce postupovala žalovaná tak, že za dobu pojištění získanou výkonem výdělečné činnosti v jiném členském státě EU dosadila průměrný denní indexovaný výdělek vypočtený z vyměřovacích základů získaných podle českých právních předpisů. Žalobce nezískal podle českých předpisů po roce 1986 pět kalendářních let s vyměřovacím základem. Žalovaná proto vycházela z posledního roku s vyměřovacím základem žalobce, za který považovala podle evidenčního listu důchodového pojištění rok 1983, kdy měl žalobce hrubý příjem 1 240 Kč za 104 dnů pojištění. Poukázala, že pracovní poměr žalobce (výdělečná činnost) skončil až 14. 4. 1983. Na základě těchto skutečností vypočetla žalovaná průměrný denní indexovaný výdělek v částce 106,21116 Kč, který byl posléze použit pro výpočet ročních vyměřovacích základů žalobce za rozhodné období. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, v níž namítal, že v roce 1983 již v Československu nepracoval, neboť republiku opustil v prosinci 1982. Po celý rok 1983 byl zaměstnán ve Švýcarsku. Jako poslední rok zaměstnání s příjmy v tuzemsku proto měl být použit rok 1982. V řízení před městským soudem dále žalobce poukázal na rozsudek Obvodního soudu Bratislava 1 ze dne 15. 9. 1983, sp. zn. 2 T 157/83, jímž byl odsouzen za trestný čin opuštění republiky, který spáchal dne 27. 12. 1982, k trestu odnětí svobody v trvání dvou let nepodmíněně a k trestu propadnutí majetku. Tuto skutečnost dokládal výpisem z trestního rejstříku. Městský soud rozhodnutí o námitkách rozsudkem ze dne 18. 3. 2014, čj. 2 Ad 76/2012-35, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Z odůvodnění rozsudku vyplývá, že evidenční list důchodového pojištění je vyvratitelným důkazem o průběhu pojištění a výdělcích žalobce. Žalovaná měla v rámci svého rozhodnutí přihlédnout k rozsudku Obvodního soudu Bratislava 1 zmíněného žalobcem a k prokázaným dobám pojištění ve Švýcarsku. Podle městského soudu pak měla žalovaná opětovně posoudit správnost evidenčního listu důchodového pojištění a s přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem zhodnotit, který je správný rozhodný rok s vyměřovacím základem získaný žalobcem podle českých právních předpisů. Rozsudek městského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka namítala, že podle zákona o sociálním zabezpečení se za zaměstnání před 1. 1. 1996 považoval pracovní poměr, jestliže zakládal účast na nemocenském pojištění. Nemocenské pojištění přitom zanikalo dnem skončení pracovního poměru (právního vztahu). Pracovní poměr žalobce podle evidenčního listu důchodového pojištění skončil dne 14. 4. 1983 bez ohledu na to, zda byla práce pro zaměstnavatele fakticky vykonávána, či nikoli. Hrubý výdělek za uvedený rok činil 1 240 Kč (podle stěžovatelky se jedná o odměny a podíly na hospodářských výsledcích) za dobu pojištění 104 dní. Stěžovatelka si pro potvrzení správnosti těchto zjištění vyžádala mzdové listy žalobce za roky 1981–1983, které správnost jejích závěrů potvrdily. Podle stěžovatelky bylo tedy nepochybné, že žalobce byl zaměstnán do 14. 4. 1983, a byl v této době tedy povinně účasten důchodového pojištění. Z toho důvodu stěžovatelka použila hrubý výdělek za toto období pro výpočet vyměřovacího základu. Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalované a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení důvodnosti kasační stížnosti (...) [11] Stěžovatelka učinila sporným závěr městského soudu, podle něhož příjem žalobce uvedený v evidenčním listu důchodového pojištění za rok 1983 nemohl být použit pro výpočet vyměřovacího základu za účelem stanovení průměrného denního indexovaného výdělku. [12] V projednávané věci nebylo zpochybněno použití nařízení č. 1408/71 s přihlédnutím k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Nejvyšší správní soud aplikaci těchto předpisů tedy považoval za nespornou a správnou. Pro posouzení sporných otázek je vhodné nejprve přiblížit mechanismus výpočtu výše starobního důchodu v případě žalobce až do sporné fáze, tj. nalezení správného roku s vyměřovacím základem podle českých právních předpisů. [13] Nejprve je nutno stanovit rozhodné období, za které se vypočítávají roční vyměřovací základy. To začíná dle § 18 zákona o důchodovém pojištění rokem bezprostředně následujícím po roce, v němž pojištěnec dosáhl 18 let věku, a končí kalendářním rokem předcházejícím roku přiznání důchodu. Nezapočítávají se však do něj kalendářní roky předcházející roku 1986. V případě žalobce tak rozhodné období bylo stanoveno v rozmezí let 1986–2011. Žalobce však v rozhodném období nezískal žádný rok s vyměřovacím základem podle českých právních předpisů, neboť v této době pracoval ve Švýcarsku. Jestliže v období po roce 1986 nebyl získán žádný vyměřovací základ, vypočte se průměrný výdělek pouze z vyměřovacího základu získaného v posledním kalendářním roce před rokem 1986. V tomto případě však nedochází k prodloužení rozhodného období pro stanovení osobního vyměřovacího základu před rok 1986 (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2004, čj. 3 Ads 1/2004-59, č. 649/2005 Sb. NSS). [14] V případě žalobce postupovala stěžovatelka podle evidenčního listu důchodového pojištění, z něhož zjistila, že posledním rokem, v němž žalobce získal vyměřovací základ podle českých předpisů, byl rok 1983. V uvedeném roce bylo žalobci podle evidenčního listu zaměstnavatelem vyplaceno 1 240 Kčs za dobu 104 dní. Tato částka stěžovatelce posloužila pro stanovení průměrného denního indexovaného výdělku, který se vypočte jako součin vyměřovacího základu (zde 1 240) a koeficientu nárůstu všeobecného vyměřovacího základu za příslušný rok (za rok 1983 činil koeficient 8,9074), dělený počtem doby pojištění snížené o vyloučené doby (zde 104 dní). [15] Průměrný denní indexovaný výdělek vypočtený na základě vyměřovacího základu za rok 1983 ve výši 106,2116 Kč následně stěžovatelka v souladu s § 16 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění použila pro výpočet jednotlivých ročních vyměřovacích základů ve výše uvedeném rozhodném období, na jejichž základě se pak postupem dle odstavce 1 téhož ustanovení stanoví osobní vyměřovací základ. [16] Žalobce však namítal, že po celý rok 1983 pracoval ve Švýcarsku, neboť dne 27. 12. 1982 emigroval. Rok 1983 proto podle žalobce stěžovatelka neměla považovat za poslední rok s vyměřovacím základem před rokem 1986. Žalobce v tehdejší Československé socialistické republice reálně pracoval naposledy v roce 1982. [17] Nejvyšší správní soud z evidenčního listu důchodového pojištění žalobce ověřil, že žalobci byl v roce 1983 přiznán příjem ve výši 1 240 Kčs, přičemž jeho pracovní poměr formálně trval až do dne 14. 4. 1983. Nicméně z dávkového spisu, konkrétně z formuláře E205 vyplněného švýcarským nositelem pojištění, je zřejmé, že žalobce byl již od 1. 1. 1983 a po celý rok 1983 zaměstnán ve Švýcarsku a byl tam povinně pojištěn. [18] Zákon o důchodovém pojištění v § 16 odst. 3 stanoví, že vyměřovacím základem „za dobu před 1. 1. 1996 [je] hrubý výdělek stanovený pro účely důchodového zabezpečení podle předpisů platných před 1. 1. 1996“. Tehdy účinný zákon o důchodovém zabezpečení považoval za hrubý výdělek dle svého § 12 odst. 2 výdělek podléhající dani ze mzdy. V případě žalobce přichází v úvahu § 11 odst. 1 písm. a) bod 1 vyhlášky č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení, stanovící, že hrubými výdělky před 1. 1. 1993 je ze zaměstnání vykonávaného „v pracovním poměru hrubá mzda (příjem), jestliže podléhá dani ze mzdy; nezapočítává se však mzda, která je osvobozena od daně ze mzdy předpisy o dani ze mzdy; prémie, odměny a podíly na hospodářských výsledcích se započítávají v tom roce, v němž byly vyplaceny“. [19] Podle § 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění jsou „[v]yloučenými dobami [...] před 1. 1. 1996 [mimo jiné] doby, které se podle předpisů platných před tímto dnem vylučovaly při zjišťování hrubých výdělků pro účely výpočtu průměrného měsíčního výdělku“. Výpočet průměrného měsíčního výdělku upravoval § 12 již výše zmíněné vyhlášky č. 149/1988 Sb. Podle odstavce 7 písm. e) tohoto ustanovení se „[z] kalendářního roku [...] vylučují doby zaměstnání v cizině, nejde-li o pracovníky v zahraničí a experty v zahraničí. Jestliže měl občan v těchto dobách výdělky uvedené v § 11 odst. 1, nezapočítávají se do hrubých výdělků. Jestliže po celý kalendářní rok trvaly tyto doby a byly vyloučeny, nepovažuje se tento rok za kalendářní rok s výdělky.“ [20] Jak je uvedeno výše, žalobce celý rok 1983 pracoval v zahraničí, všechny dny v tomto roce jsou podle žalobcem předložených a stěžovatelkou nezpochybněných dokladů o době pojištění ve Švýcarsku evidovány jako doby zaměstnání v cizině ve smyslu § 12 odst. 7 písm. e) vyhlášky č. 149/1988 Sb., a tedy za doby vyloučené. Dle téhož ustanovení nelze proto v případě žalobce považovat rok 1983 za kalendářní rok s výdělky a použít jej při výpočtu jeho vyměřovacího základu. Za rok s vyměřovacím základem pojištěnce měl tak být v souladu s § 18 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění považován rok 1982. [21] Nejvyšší správní soud tedy v tomto ohledu dospěl ke shodnému závěru jako městský soud, který též nepovažoval rok 1983 za poslední rok s vyměřovacím základem získaným podle českých právních předpisů v souběžném celoročním pojištění ve Švýcarsku. Nejvyšší správní soud však na rozdíl od městského soudu nepovažuje za zásadní prokazovat skutečnost, že žalobce již ode dne 27. 12. 1982 nepobýval na území ČR. Je možno přisvědčit stěžovatelce, že nemocenské pojištění žalobce zaniklo až formálním ukončením jeho pracovního poměru, bez ohledu na skutečný výkon pracovní činnosti. Je možno souhlasit i s tím, že odměny a podíly na hospodářských výsledcích se započítávají v roce, v němž byly vyplaceny. To však v projednávané věci nebylo relevantní. Postup stěžovatelky však nebyl správný z důvodu, že nepřihlédla k celoročnímu povinnému pojištění ve Švýcarsku ve stejném roce 1983 a tento rok považovala v rozporu s výše uvedenou právní úpravou za kalendářní rok s výdělky použitelný pro výpočet vyměřovacího základu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nebylo přesné datum odchodu žalobce z tehdejšího Československa mezi účastníky sporné a zejména tento údaj není pro stanovení vyměřovacího základu žalobce v projednávané věci relevantní. [22] Důvody uvedené v předchozích odstavcích jsou pro další postup stěžovatelky v řízení o starobním důchodu žalobce stěžejní. Nejvyšší správní soud tím nezpochybňuje žalobcem zdůrazňovanou povinnost stěžovatelky rozhodovat v souladu s principem materiální pravdy, tedy zásadou rozhodování na základě spolehlivě zjištěného skutkového stavu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2008, čj. 6 Ads 35/2007-92). Pokud by v řízení o starobním důchodu žalobce bylo nutno zohlednit výjimečné okolnosti spojené s důsledky nelegální emigrace v tehdy platném právním řádu, například při prokazování sporných údajů ohledně dob pojištění či jiných údajů, je jistě záhodno přihlédnout k závěrům Ústavního soudu vysloveným v nálezech ze dne 12. 3. 2001, sp. zn. II. ÚS 187/2000, č. 40/2001 Sb. ÚS, či ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03, č. 114/2005 Sb. ÚS, citovaných žalobcem v žalobě. V projednávané věci však o skutkových zjištěních nevznikl spor a právní hodnocení, jehož se žalobce domáhá, je založeno na explicitním znění právních předpisů. [23] Nejvyšší správní soud v závěru zdůrazňuje smysl a účel výpočtu dílčího důchodu dle čl. 46 odst. 2 nařízení č. 1408/71, kterým je vytvořit pravděpodobnou fikci výše dávky, na kterou by měl žalobce nárok za předpokladu, že by všechny doby pojištění nebo trvalého pobytu byly splněny v České republice. Tohoto výsledku nebylo dle napadených rozhodnutí v případě žalobce dosaženo, což poměrně dobře ilustruje i rozhodnutí stěžovatelky, kterým byl manželce žalobce ve srovnatelné situaci (emigrovala spolu s žalobcem, dosahovala však v ČR i v zahraničí nižších příjmů) přiznán starobní důchod ve výši 4 796 Kč měsíčně s průměrným denním indexovaným výdělkem ve výši 1 004,9030 Kč. VI. Závěr a náklady řízení [24] Nejvyšší správní soud v projednávané věci vedl řízení o kasační stížnosti stěžovatelky, která nebyla důvodná. Nejvyšší správní soud stejně jako městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí stěžovatelky o námitkách je zatíženo nezákonností, neboť stěžovatelka nesprávně za rok s posledním vyměřovacím základem získaným podle českých právních předpisů před rokem 1986 považovala rok 1983 namísto roku 1982. Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru o nezákonnosti rozhodnutí stěžovatelky ze dne 15. 11. 2012 na základě zcela jiných důvodů než městský soud, zejména se neztotožnil s pokynem městského soudu znovu posoudit správnost evidenčního listu důchodového zabezpečení za rok 1983 na základě trestního rozsudku vydaného Obvodním soudem Bratislava I. Podle Nejvyššího správního soudu není na základě důvodů uvedených v tomto rozsudku možno rok 1983 považovat za poslední rok s vyměřovacím základem ve smyslu § 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění. Závěr městského soudu i pokyny udělené stěžovatelce jsou tedy nesprávné, jedná se o podstatnou vadu, kterou není možno napravit pouze korekcí odůvodnění ze strany Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek městského soudu zrušil, věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť rozhodnutí stěžovatelky by vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nebylo možné v dalším přezkumu městským soudem nijak zhojit. Dle § 110 odst. 2 s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud také o zrušení rozhodnutí stěžovatelky ze dne 15. 11. 2012 (které by po zrušení rozsudku krajského soudu jinak „obživlo“). (...) *) S účinností od 14. 11. 2011 zrušen zákonem č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů. **) S účinností od 1. 1. 2012 zrušena zákonem č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů. ***) S účinností od 1. 5. 2010 nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení.

decision_1163.txt

k § 94a odst. 1 a § 123c odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 226/2006 Sb., č. 133/2011 Sb., č. 193/2012 Sb. a č. 390/2012 Sb. Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, předpokládá situaci, že řidič může pozbýt řidičské oprávnění na základě pravomocného rozhodnutí vydaného správním orgánem, jímž bude uložen zákaz činnosti (§ 94a odst. 1 citovaného zákona), a následně v důsledku tohoto rozhodnutí může pozbýt řidičské oprávnění i podle bodového systému (§ 123c odst. 3 citovaného zákona). Počátky dob, od nichž řidič pozbývá řidičské oprávnění, se určují nezávisle na sobě. (Podle rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 1. 10. 2014, čj. 15 A 20/2014-23)*) Prejudikatura: č. 1176/2007 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS. Věc: Ivan I. proti Magistrátu města Teplice, odboru správních činností, o ochranu před nezákonným zásahem. Žalobci byl rozhodnutím ze dne 21. 6. 2012, jež nabylo právní moci dne 20. 7. 2012, mj. uložen zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení všech motorových vozidel na dobu 12 měsíců. Jelikož byl žalobci při silniční kontrole dne 14. 2. 2012 dle § 118c odst. 3 zákona o silničním provozu zadržen řidičský průkaz, započetla se žalobci do doby zákazu činnosti i doba zadržení jeho řidičského průkazu. Žalobci tak fakticky zákaz činnosti běžel od 14. 2. 2012 do 14. 2. 2013. Žalovaný následně oznámením ze dne 9. 8. 2012 žalobci sdělil, že v registru řidičů ke dni 20. 7. 2012 dosáhl hranice 12 bodů s tím, že proti provedenému záznamu bodů v registru řidičů může podat písemné námitky. Žalobce přípisem ze dne 12. 8. 2012 podal proti záznamu v registru řidičů písemné námitky. Tato skutečnost je zřejmá zejména z obsahu tohoto podání, které bylo označeno jako „Odvolání proti dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení“. Řízení o podané námitce bylo usnesením žalovaného ze dne 6. 9. 2012 dle § 64 odst. 1 písm. e) správního řádu přerušeno do doby odstranění pochybností o oprávněnosti uložených sankcí. Žalobce se podáním ze dne 5. 2. 2014 obrátil na žalovaného s podnětem k prošetření postupu vedoucího k odstranění vad vzniklých nezákonným postupem žalovaného a s žádostí o vrácení řidičského oprávnění žalobci, neboť již uplynula doba 12 měsíců od jeho pozbytí. Na podání žalobce ze dne 5. 2. 2014 reagoval žalovaný sdělením ze dne 17. 3. 2014, v němž žalobce spatřoval nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. V uvedeném podání žalovaný nejprve popsal skutkový stav dané věci a následně jej právně vyhodnotil. Žalovaný především uvedl, že podáním písemných námitek proti záznamu bodů v registru řidičů došlo k přerušení lhůty pro pozbytí řidičského oprávnění, přičemž námitkové řízení nebylo doposud skončeno, pročež tedy nelze vyhovět žádosti žalobce o vrácení řidičského oprávnění. Žalovaný ve sdělení rovněž uvedl, že postupoval nejen v souladu se zákonem o silničním provozu, ale taktéž i v souladu se zájmy žalobce. Žalovaný posléze vydal dne 22. 5. 2014 usnesení, jímž řízení o žádosti žalobce, jež byla obsažena v jeho podání ze dne 5. 2. 2014, z důvodu její zjevné právní nepřípustnosti dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastavil. Žalobou podanou u Krajského soudu v Ústí nad Labem se žalobce domáhal, aby soud vydal rozsudek, v němž by buď určil, že zásah žalovaného ze dne 17. 3. 2014, spočívající ve sdělení, že žalobci k jeho žádosti nemůže vrátit řidičské oprávnění, ve spojení s předchozím počínáním žalovaného ve věci navrácení řidičského oprávnění, byl nezákonný, anebo alternativně určil, že zásah žalovaného ze dne 17. 3. 2014 byl nezákonný. Žalobce v žalobě uvedl, že se podáním ze dne 5. 2. 2014 domáhal odstranění vad, jež měly vzniknout nezákonným postupem žalovaného a které měly spočívat ve skutečnosti, že žalovaný žalobci navrátil řidičské oprávnění, třebaže pro to nebyl právní důvod. Žalobce se tak podáním ze dne 5. 2. 2014 domáhal, aby byl napraven nezákonný stav a aby mu následně bylo vráceno řidičské oprávnění. Dle žalobce však žalovaný o jeho podání ze dne 5. 2. 2014 nerozhodl, jen mu toliko neformálním dopisem ze dne 17. 3. 2014 sdělil, že ve svém dosavadním postupu neshledal žádné pochybení. Dle žalobce tak žalovaný o jeho žádosti nerozhodl zákonem předvídaným způsobem. Vzhledem k těmto okolnostem se žalobce následně musel obrátit na krajský soud, neboť dle jeho názoru nelze aprobovat dosavadní postup žalovaného, jenž svou nečinností konzervuje nezákonný stav, jímž přímo zasahuje do jeho práv. Žalobce v žalobě dále uvedl, že v důsledku nabytí právní moci rozhodnutí žalovaného o přestupku ze dne 21. 6. 2012, kterým mu byl uložen i zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, pozbyl ke dni 20. 7. 2012 v souladu s § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu řidičské oprávnění. Žalobce současně v návaznosti na toto rozhodnutí dosáhl celkového počtu 12 bodů v registru řidičů. Přípisem žalovaného ze dne 9. 8. 2012, který byl označen jako „Oznámení o dosažení 12 bodů v bodovém hodnocení“, bylo žalobci oznámeno dosažení hranice 12 bodů v registru řidičů. Žalobce následně proti provedenému záznamu bodů podal písemné námitky, přičemž řízení o těchto námitkách nebylo doposud pravomocně skončeno. Žalobce v tomto směru dále poznamenal, že s ohledem na § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu pozbyl své řidičské oprávnění, a to bez ohledu na podané námitky, a od tohoto okamžiku se odvíjí doba, po kterou žalobce neměl řidičské oprávnění. Žalobce následně uvedl, že v únoru 2013 podal žádost o navrácení řidičského oprávnění. Jeho žádosti bylo vyhověno, dle žalobce se tak však stalo neoprávněně, neboť řidičské oprávnění mu bylo vráceno v rozporu se zákonem. Žalobce měl totiž za to, že navrácení řidičského oprávnění proběhlo v rozporu s § 102 ve spojení s § 123d odst. 2 zákona o silničním provozu, neboť nebyly splněny obě podmínky pro vrácení řidičského oprávnění. Jelikož je žalobce přesvědčen, že mu řidičské oprávnění nebylo vráceno v souladu se zákonem, domáhal se po žalovaném odstranění nezákonného stavu, což však žalovaný odmítl učinit. Dle žalobce mu tímto postupem žalovaný bránil, aby v souladu se zákonem nabyl řidičské oprávnění, jelikož již uplynula doba 12 měsíců od pozbytí jeho řidičského oprávnění v důsledku dosažení hranice 12 bodů. Žalobce považoval za nutné za nastalé situace zdůraznit, že okolnost, že proti oznámení ze dne 9. 8. 2012 podal námitky, nemůže mít vliv na skutečnost, že řidičské oprávnění pozbyl, a proto s ohledem na tento fakt nelze na danou věc aplikovat běh lhůt, jenž je zakotvený v § 123c odst. 3 ve spojení s § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu. Žalovaný předložil k výzvě soudu správní spis spolu s písemným vyjádřením k žalobě. V tomto vyjádření chronologicky popsal relevantní události, jež se vztahují k projednávané věci. Uvedl, že dne 14. 2. 2013 uplynula žalobci doba 12 měsíců od zadržení jeho řidičského průkazu, pročež žalobci byla následně dne 18. 2. 2013 k jeho žádosti vrácena řidičská oprávnění dle § 102 zákona o silničním provozu. Vzhledem ke skutečnosti, že žalobci byl řidičský průkaz zadržen Policií České republiky, přičemž dle § 118c odst. 3 zákona o silničním provozu se doba zadržení řidičského průkazu započítala do doby výkonu sankce zákazu řízení motorových vozidel, nevztahoval se dle žalovaného v tomto případě na žalobce § 102 odst. 3 písm. c) a odst. 5 zákona o silničním provozu. Žalobce proto při podání žádosti o vrácení řidičských oprávnění nemusel doložit například přezkoušení z odborné způsobilosti atd., neboť od právní moci rozhodnutí ze dne 21. 6. 2012 neuplynul jeden rok. Z tohoto důvodu bylo dle žalovaného vrácení řidičských oprávnění žalobci v souladu se zákonem o silničním provozu. Skutečnost, že žalobce v důsledku nabytí právní moci rozhodnutí dosáhl 12 bodů, neměla dle žalovaného žádný vliv na jeho postup, neboť podáním včasných námitek proti oznámení došlo k přerušení lhůty pro pozbytí řidičského oprávnění, přičemž toto řízení nebylo doposud skončeno. Dále žalovaný ke svému sdělení ze dne 17. 3. 2014 uvedl, že s ohledem na skutečnost, že řízení o námitkách nebylo doposud nijak skončeno, žalobce řidičská oprávnění zatím nepozbyl, a proto nelze vyhovět žádosti žalobce o vrácení řidičského oprávnění. Žalovaný závěrem vyjádření doplnil, že dne 22. 5. 2014 vydal usnesení, jímž řízení o žádosti žalobce z důvodu její zjevné právní nepřípustnosti dle § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu zastavil. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného uvedl, že s ohledem na § 94a zákona o silničním provozu pozbyl svá řidičská oprávnění již v důsledku nabytí právní moci rozhodnutí ze dne 21. 6. 2012, pročež je přesvědčen, že na této skutečnosti nemůže ničeho změnit okolnost, že jednak dosáhl počtu 12 bodů v bodovém hodnocení řidiče a jednak proti záznamu bodů v registru řidičů podal včasné písemné námitky. Dle žalobce je sice pravda, že dle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno, nicméně v tomto případě nebylo možno zmíněnou právní normu aplikovat, neboť žalobce již před doručením oznámení ze dne 9. 8. 2012 pozbyl svá řidičská oprávnění ke dni 20. 7. 2012, tj. ke dni nabytí právní moci rozhodnutí ze dne 21. 6. 2012. Z tohoto důvodu se přerušení běhu lhůt dle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu nemohlo na žalobce vztahovat, k čemuž žalobce ještě doplnil, že § 94a zákona o silničním provozu je speciální normou k § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu, a tudíž má aplikační přednost. Závěrem žalobce doplnil, že řidičské oprávnění dosud drží bez právního důvodu a v rozporu se zákonem, což měl zapříčinit žalovaný svým nezákonným, nesprávným a neodborným postupem. Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Jelikož žalobce podal žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, soud musel nejprve posoudit, zda je sdělení žalovaného ze dne 17. 3. 2014 vůbec možno považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. O zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. se pojmově jedná pouze za předpokladu, že by jednáním tvrzeným v žalobě žalobce mohl být alespoň potenciálně přímo zkrácen na svých právech. To konkrétně znamená, že mezi napadeným zásahem a tvrzeným porušením práv musí existovat bezprostřední vztah (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2007, čj. 2 Aps 1/2006-80, č. 1176/2007 Sb. NSS, a rozsudek ze dne 17. 7. 2007, čj. 2 Aps 1/2007-58). Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 3. 6. 2004, čj. 2 Afs 17/2003-54, k definici zásahu uvedl: „Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby, vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu.“ Nejvyšší správní soud se k povaze zásahu správního orgánu rovněž vyjádřil v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, když uvedl, že „zásahová žaloba chrání proti jakýmkoli jiným aktům či úkonům veřejné správy směřujícím proti jednotlivci, které jsou způsobilé zasáhnout sféru jeho práv a povinností a které nejsou pouhými procesními úkony technicky zajišťujícími průběh řízení. Nemusí jít nutně o akty neformální povahy či jen o faktické úkony, nýbrž i o jakékoli jiné konání či opomenutí konat, nelze-li je podřadit pod pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Zásahem proto může být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ V návaznosti na předestřené skutečnosti je dle soudu možno shrnout, že za zásah lze dle § 82 s. ř. s. považovat toliko takový úkon správního orgánu, jenž se v právní sféře adresáta skutečně projeví. Musí se proto jednat o takový úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva a povinnosti příslušného adresáta tohoto úkonu. V nyní posuzovaném případě soud s přihlédnutím k definičním znakům zásahu, jak byly stanoveny judikaturou Nejvyššího správního soudu, dospěl k závěru, že sdělení žalovaného ze dne 17. 3. 2014 nenaplňuje shora zmíněné definiční znaky zásahu. Je tomu tak zejména z důvodu, že předmětné sdělení se dle názoru zdejšího soudu nijak neprojevilo v právní sféře žalobce. Sdělení žalovaného ze dne 17. 3. 2014 tak nepředstavuje zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Dle § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu platí, že: „Držitel řidičského oprávnění pozbývá řidičské oprávnění dnem právní moci rozhodnutí, kterým mu byl soudem uložen trest nebo příslušným správním úřadem uložena sankce zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel.“ Dle § 102 odst. 1 zákona o silničním provozu platí, že: „Po výkonu trestu nebo sankce zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel [...] rozhodne o vrácení řidičského oprávnění příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností na žádost osoby, která pozbyla řidičské oprávnění podle § 94a.“ V odstavci 5 tohoto ustanovení je taktéž uvedeno, že: „Pokud ode dne právní moci rozsudku nebo rozhodnutí, jímž došlo k uložení trestu nebo sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, trestu [...] uplynul více než jeden rok, musí žadatel prokázat zdravotní a odbornou způsobilost.“ V § 118c odst. 3 zákona o silničním provozu je uvedeno, že: „Doba zadržení řidičského průkazu se započítává do doby výkonu sankce nebo trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu řízení motorových vozidel, pokud byla tato sankce nebo tento trest řidiči uložen za skutek, za který mu byl zadržen řidičský průkaz.“ Dle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu platí, že: „Řidiči motorového vozidla, kterému byla příslušným orgánem uložena sankce za přestupek [...], se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů.“ Dle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu platí, že: „Příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností při provedení záznamu bodů, kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů, neprodleně písemně nebo elektronickou cestou oznámí tuto skutečnost řidiči a vyzve jej k odevzdání řidičského průkazu a mezinárodního řidičského průkazu nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno.“ V odstavci 5 téhož ustanovení je dále uvedeno: „Řidič, který pozbyl odbornou způsobilost podle odstavce 3, je povinen výzvu podle odstavce 3 splnit.“ Dle § 123d odst. 1 zákona o silničním provozu platí, že: „Řidič, který podle § 123c odst. 3 pozbyl řidičské oprávnění, je oprávněn požádat o vrácení řidičského oprávnění nejdříve po uplynutí 1 roku ode dne pozbytí řidičského oprávnění podle § 123c odst. 3.“ Dle odstavce 2 tohoto ustanovení platí, že: „Byl-li řidiči za přestupek nebo trestný čin, spáchaný jednáním zařazeným do bodového hodnocení, na základě kterého dosáhl celkového počtu 12 bodů, uložen trest nebo sankce zákazu činnosti, spočívající v zákazu řízení motorových vozidel, je řidič oprávněn požádat o vrácení řidičského oprávnění nejdříve po vykonání trestu nebo sankce zákazu činnosti, pokud je uložená doba zákazu činnosti delší než doba podle odstavce 1.“ A konečně v odstavci 3 tohoto ustanovení je taktéž uvedeno, že: „Žádost o vrácení řidičského oprávnění podává žadatel písemně u příslušného obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Podmínkou vrácení řidičského oprávnění je prokázání, že se žadatel podrobil přezkoušení z odborné způsobilosti podle zvláštního právního předpisu, a dále předložení posudku o zdravotní způsobilosti včetně dopravně psychologického vyšetření. Pro vrácení řidičského oprávnění platí přiměřeně § 101.“ V § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu je stanoveno, že: „Podá-li řidič námitky proti provedenému záznamu, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů, běh lhůt stanovených v § 123c odst. 3 se přerušuje ode dne doručení námitek příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností do dne, v němž rozhodnutí podle odstavce 3 nabude právní moci.“ V dané věci je předmětem sporu skutečnost, zda žalobce dne 20. 7. 2012, kdy nabylo právní moci rozhodnutí ze dne 21. 6. 2012, pozbyl řidičské oprávnění nejen z důvodu tohoto rozhodnutí vydaného dle § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu, ale že tento den rovněž pozbyl řidičské oprávnění i dle bodového systému, neboť na základě rozhodnutí ze dne 21. 6. 2012 dosáhl dne 20. 7. 2012 v registru řidičů hranice 12 bodů. Na tomto závěru není dle žalobce způsobilá cokoliv změnit ani okolnost, že po doručení oznámení ze dne 9. 8. 2012 podal proti záznamu v registru řidičů včasně písemné námitky. Dle žalobce totiž za daného stavu není možné aplikovat § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu, jímž by došlo k přerušení běhu lhůt k pozbytí řidičského oprávnění, neboť žalobce již předtím dne 20. 7. 2012 pozbyl řidičské oprávnění. Žalobce má tak za to, že k přerušení běhu lhůt pro pozbytí řidičského oprávnění nedošlo, neboť žalobce pozbyl řidičské oprávnění ještě předtím, než k přerušení vůbec mohlo dojít. Soud má za to, že tento právní názor žalobce není správný. Dle soudu je totiž nezbytné nejprve poukázat na skutečnost, že zákon o silničním provozu předpokládá dvě typově odlišné situace, kdy řidič může pozbýt řidičské oprávnění. První z nich je obsažena v § 94a odst. 1 tohoto zákona, dle něhož řidič pozbývá řidičské oprávnění dnem právní moci rozhodnutí, kterým mu byla uložena sankce zákazu činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Dle tohoto ustanovení tedy řidič pozbývá řidičské oprávnění výhradně na základě rozhodnutí správního orgánu vydaného ve správním řízení. Jedná se zpravidla o situace, kdy se řidič dopustil závažného přestupku. Dle druhé presumované situace (viz § 123c zákona o silničním provozu) řidič naopak pozbývá řidičské oprávnění přímo ze zákona, tj. bez nutnosti uskutečnit správní řízení, na dobu jednoho roku, a to v důsledku dosažení nejvyššího stanoveného počtu bodů v bodovém hodnocení, tj. 12 bodů. Dle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím pěti pracovních dnů po doručení oznámení o dosažení 12 bodů a provedení záznamu v registru řidičů. To vše samozřejmě za předpokladu, že proti záznamu nejsou včas podány písemné námitky. Soud v tomto směru musí taktéž poukázat mj. i na obecnou část důvodové zprávy k zákonu č. 411/2005 Sb., a to konkrétně na část II. bod 4, kde jsou jednak popsány principy nově zaváděného bodového systému, a jednak je tam též uvedena situace, kdy je řidiči uložena sankce zákazu činnosti (v jejímž důsledku řidič pozbyl řidičské oprávnění), která je řidiči uložena v souběhu se situací, kdy řidič vedle toho pozbyl řidičského oprávnění i dle bodového systému. V důvodové zprávě bylo totiž uvedeno: „Důsledkem dosažení nejvyššího stanoveného počtu bodů, tj. 12 bodů, je pozbytí odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel (zákon používá termín pozbytí ‚odborné způsobilosti‘, protože jde o legislativní zkratku zavedenou v § 90 odst. 1 zákona, který není předmětem této novely), a tím i pozbytí řidičského oprávnění. Obojí pozbude řidič přímo ze zákona, tedy bez nutnosti vést o těchto důsledcích správní řízení. [...] Ustanovení § 123d upravuje podmínky vrácení řidičského oprávnění. Podmínkou vrácení je podrobení se přezkoušení z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel. Jde o obvyklé podmínky stanovené pro vrácení řidičského oprávnění i v zahraničních právních úpravách. Přezkoušení se provádějí podle zvláštního zákona, kterým je zákon č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, jehož přímá novela je součástí návrhu. O vrácení řidičského oprávnění může žadatel požádat až po uplynutí jednoho roku, na který toto oprávnění ze zákona pozbývá. Byly-li však řidiči uloženy sankce nebo trest zákazu činnosti, které jsou v souběhu s pozbytím řidičského oprávnění podle bodového systému, může řidič požádat o vrácení řidičského oprávnění až po výkonu této sankce nebo trestu. Byly-li sankce nebo trest zákazu činnosti uloženy na dobu kratší než jeden rok, pokračuje řidiči po výkonu této sankce nebo trestu administrativní důsledek pozbytí řidičského oprávnění podle bodového systému.“ Dle soudu zákon o silničním provozu předpokládá situaci, že řidič může pozbýt řidičské oprávnění na základě pravomocného rozhodnutí vydaného správním orgánem, jímž bude uložen zákaz činnosti, a následně v důsledku tohoto rozhodnutí může pozbýt řidičské oprávnění i podle bodového systému. Počátky dob, od nichž řidič pozbývá řidičské oprávnění, se určují nezávisle na sobě. Jedná se tak o dva odlišné případy s vlastní právní úpravou pozbytí řidičského oprávnění. Tyto dva případy mají sice shodný negativní následek pro řidiče, nicméně příčina tohoto následku je vždy odlišná. Z tohoto důvodu je dle soudu zjevné, že tyto dvě předpokládané situace mohou, ale nemusí souběžně existovat vedle sebe. To mj. znamená, že pokud je řidiči správním rozhodnutím uložen trest zákazu činnosti, v jehož důsledku pozbyl řidičské oprávnění, a pokud souběžně s tímto rozhodnutím pozbyl řidič řidičské oprávnění i dle bodového systému, je třeba před případným vrácením řidičského oprávnění vykonat obě tyto sankce, a to nezávisle na sobě. Pokud řidič spáchá závažný dopravní přestupek, za který je mu uložen zákaz činnosti, a navíc je jeho řidičská historie taková, že se již v minulosti dopouštěl protiprávního jednání, dochází ke ztrátě řidičského oprávnění ze dvou titulů. Správnost této úvahy soudu podtrhuje zejména skutečnost, že počátek výkonu těchto sankcí je v zákoně o silničním provozu upraven zcela odlišně, což je pro posuzovanou věc klíčové hledisko. Výkon těchto sankcí totiž počíná běžet při splnění odlišných podmínek. K tomuto soud doplňuje, že i podmínky, které je třeba splnit pro vrácení řidičského oprávnění, jsou jednak upraveny v různých ustanoveních zákona o silničním provozu a jednak jsou tyto podmínky částečně odlišné. Zejména podmínkou pro vrácení řidičského oprávnění pozbytého v důsledku bodového systému je kromě jiného i předložení dopravně psychologického vyšetření. S ohledem na uvedené skutečnosti proto dle soudu nelze aprobovat závěr žalobce, že § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu, pokud je s poukazem na toto ustanovení vydáno správní rozhodnutí, jímž řidič pozbyl řidičské oprávnění, se tímto dostává do vztahu speciality k § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu, pročež má aplikační přednost. Soud má za to, že obě předmětná ustanovení jsou ve vzájemně rovném postavení, a rozhodně se mezi nimi neaplikuje princip speciality, resp. subsidiarity. Ze samotného textu zákona o silničním provozu, jakož ani z důvodové zprávy, nelze dle soudu dovodit, že by v případě aplikace § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu bylo následně s přihlédnutím k principu speciality vyloučeno užití § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. Soud v tomto směru zdůrazňuje, že řidič může pozbýt řidičské oprávnění dle bodového systému výhradně jen za podmínek zakotvených v § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu – zákon a contrario nepřipouští jiné pozbytí řidičského oprávnění dle bodového hodnocení. Proto skutečnost, že řidič pozbyl řidičské oprávnění na základě rozhodnutí dle § 94a odst. 1 zákona o silničním provozu, na jehož podkladě dosáhl v registru řidičů hranice 12 bodů, nemůže znamenat, že by řidič bez dalšího současně pozbyl řidičské oprávnění i dle bodového systému. Soud dále neshledal důvodnou námitku žalobce, že mu byl žalovaným neoprávněně vrácen řidičský průkaz. Pro posuzovanou věc je rozhodné, že žalobci byl při silniční kontrole dne 14. 2. 2012 Policií České republiky zadržen řidičský průkaz. Dle § 118c odst. 3 zákona o silničním provozu se doba zadržení řidičského průkazu započítá do doby výkonu sankce. Rozhodnutím žalovaného ze dne 21. 6. 2012 byl žalobci uložen zákaz činnosti na dobu 12 měsíců a s ohledem na skutečnost, že se do doby výkonu tohoto zákazu započítala i doba, po kterou mu byl zadržen řidičský průkaz Policií České republiky, tento zákaz uplynul již dne 14. 2. 2013. Žalobce si proto následně mohl požádat o vrácení řidičského oprávnění. Jelikož ode dne právní moci rozhodnutí ze dne 21. 6. 2012 do konce uplynutí výkonu uložené sankce spočívající v zákazu činnosti neuplynul více než jeden rok, nebyl žalobce s ohledem na § 102 odst. 5 zákona o silničním provozu povinen prokázat zdravotní a odbornou způsobilost. Pokud tedy žalovaný vyhověl žádosti žalobce a dne 18. 2. 2013 mu vrátil řidičský průkaz, nelze takovému postupu žalovaného cokoliv vytknout. Žalovaný při vrácení řidičského průkazu žalobci nebyl současně omezen ani tím, že žalobce ke dni 20. 7. 2012 v registru řidičů dosáhl počtu 12 bodů. Žalobce sice ke dni 20. 7. 2012 v registru řidičů dosáhl hranice 12 bodů, nicméně tato samotná okolnost bez přistoupení dalších skutečností předvídaných § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu automaticky neznamená, že by žalobce pozbyl řidičské oprávnění i dle bodového systému. To může pozbýt jen tehdy, uplyne-li pět pracovních dnů ode dne oznámení dosažení hranice 12 bodů. V projednávané věci žalobce podal proti záznamu v registru řidičů písemné námitky. Jelikož však o těchto námitkách nebylo žalovaným prozatím jakkoliv rozhodnuto, měla a má tato skutečnost za následek, že na žalobce je třeba stále nahlížet jako na osobu, jež sice dosáhla hranice 12 bodů v registru řidičů, avšak v důsledku podání písemných námitek, o nichž nebylo rozhodnuto, doposud nepozbyla řidičské oprávnění ve smyslu § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. Dle soudu je v této souvislosti nezbytné vždy důsledně odlišovat, na základě jaké právní skutečnosti řidič pozbyl řidičské oprávnění. Výše uvedené lze shrnout následovně. Žalobce na základě nabytí právní moci rozhodnutí ze dne 21. 6. 2012 ke dni 20. 7. 2012 pozbyl řidičské oprávnění, nikoliv však na základě skutečnosti, že dne 20. 7. 2012 v důsledku nabytí právní moci tohoto rozhodnutí zároveň v registru řidičů dosáhl hranice 12 bodů. Jelikož žalobce následně podal proti záznamu bodů v registru řidičů včasné písemné námitky, došlo tímto dle § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu k přerušení běhu lhůt spojených s pozbytím řidičského oprávnění. Tímto procesním krokem žalobce dočasně odvrátil negativní následek spojený se záznamem 12 bodů v registru řidičů, v důsledku čehož žalobce ještě nepozbyl řidičské oprávnění z tohoto důvodu. Jelikož žalobce řidičské oprávnění zatím nepozbyl, logicky z toho vyplývá, že žádosti žalobce o vrácení řidičského oprávnění nemohlo být vyhověno, neboť prvotním předpokladem pro navrácení řidičského oprávnění je jeho pozbytí. Proto je z podstaty věci vyloučeno, aby se žalobce mohl úspěšně domáhat vrácení řidičského oprávnění. Za daného stavu věci nelze žádost žalobce vyhodnotit jinak, než že se jedná o předčasnou žádost. V tomto směru je vhodné připomenout, že žalovaný může nakonec písemné námitky shledat oprávněnými. V takovém případě by žalovaný provedl opravu záznamu v registru řidičů, takže žalobce by s ohledem na tuto skutečnost nedosáhl hranice 12 bodů, čímž by tato žádost zcela ztratila na významu. V návaznosti na shora zmíněné lze dle soudu konstatovat, že sdělení žalovaného ze dne 17. 3. 2014 nelze vůbec považovat za zásah ve smyslu § 82 s. ř. s. Soud má za to, že žalovaný tímto sdělením, kde pečlivě popsal skutkový stav, na nějž správně aplikoval příslušnou právní úpravu zákona o silničním provozu, když žalobci současně dostatečně zřetelně osvětlil, z jakých důvodů není možno jeho žádosti o vrácení řidičského oprávnění vyhovět, nijak negativně nezasáhl do právní sféry žalobce, natož pak nezákonně. V důsledku tohoto sdělení právní postavení žalobce nedoznalo žádné změny. Předmětné sdělení proto nelze vykládat takovým způsobem, že by mohlo jakkoliv představovat přímý zásah do práv žalobce. K tvrzenému zásahu do práv žalobce tak vůbec nedošlo. *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudku svým rozsudkem ze dne 28. 5. 2015, čj. 7 As 226/2014-34.

decision_1164.txt

k § 24 odst. 1 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění účinném do 31. 12. 2012 Z účelu právní úpravy ochrany spotřebitele vyplývá, že při hodnocení nekalosti obchodních praktik [§ 24 odst. 1 písm. a) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele] je třeba vždy posoudit, zda byl zaměnitelností označení výrobku nebo zboží s ochrannou známkou skutečně ohrožen spotřebitel. Hlavním východiskem nemůže být případné poškození vlastníka ochranné známky. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2015, čj. 1 As 210/2014-39) Prejudikatura: č. 23/2003 Sb. NSS, č. 1083/2007 Sb. NSS, č. 1771/2009 Sb. NSS, č. 2312/2011 Sb. NSS, č. 2319/2011 Sb. NSS a č. 3014/2014 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann (C-14/83, Recueil, s. 1891), ze dne 13. 11. 1990, Marleasing (C-106/89, Recueil, s. I-4135), ze dne 11. 11. 1997, SABEL BV proti Puma AG, Rudolf Dassler Sport (C-251/95, Recueil, s. I-6191), a ze dne 10. 4. 2008, Adidas AG a Adidas Benelux BV proti Marca Mode CV a další (C-102/07, Recueil, s. I-2439). Věc: Vlasta M. proti České obchodní inspekci, ústřednímu inspektorátu, o uložení pokuty a propadnutí výrobků, o kasační stížnosti žalované. Česká obchodní inspekce – inspektorát Plzeňského a Karlovarského kraje (správní orgán I. stupně) uložila žalobkyni rozhodnutím ze dne 17. 9. 2012 pokutu ve výši 20 000 Kč, propadnutí 43 kusů textilních výrobků pro porušení § 4 odst. 3 zákona o ochraně spotřebitele a naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 24 odst. 1 písm. a) téhož zákona. Toho se žalobkyně podle správního orgánu I. stupně dopustila tím, že ve svém obchodě nabízela padělky zboží porušující práva majitele ochranné známky – společnosti Burberry Limited (dále jen „Burberry“). Zaměnitelnost výrobků spočívala v užití charakteristického kostkového vzoru společnosti Burberry, protože užitá kombinace barev, jejich odstínů a provedení byla i z pohledu průměrného spotřebitele blízká až shodná s obrazovou ochrannou známkou č. 377580, zapsanou jako ochranná známka Společenství u Úřadu pro harmonizaci na vnitřním trhu. Proti rozhodnutí I. stupně podala žalobkyně odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 4. 2. 2013 zamítla. Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Plzni. Žalovaná podle ní porušila elementární zákony právní logiky, protože neustále zaměňuje základní pojmy značka a výrobek. Díky tomu dochází ke zcela nesprávným závěrům. Správní orgán I. stupně neprovedl srovnání výrobku společnosti Vamp, který žalobkyně prodávala, s výrobkem Burberry. Bez takového porovnání nemohl dospět k závěru, že výrobek společnosti Vamp klame spotřebitele, a je proto napodobeninou či padělkem. Takové srovnání ani nebylo možné provést, protože společnost Burberry nevyrábí předmětné výrobky (noční košile, pyžama, župany apod.). Správní orgány pro posouzení klamavosti výrobku nesprávně použily kritérium průměrného spotřebitele. V dané věci mělo být ovšem použito kritérium informovaného spotřebitele [viz nařízení Rady (ES) č. 6/2002 o průmyslových vzorech Společenství], kterým není průměrný spotřebitel, ale osoba se zvláštní ostražitostí, ať už z důvodu své osobní zkušenosti, či rozsáhlé znalosti daného odvětví. Takový spotřebitel nezamění výrobek o charakteru průmyslového vzoru, který je pro svoji identifikaci označen ochrannou známkou Vamp, za jiné obrazové ochranné známky Burberry. Spojitost kostkového vzoru se společností Burberry není u spotřebitelské veřejnosti známá. Žalobkyně dále napadala nedostatky kontrolních zjištění a jejich nesprávné hodnocení. Krajský soud rozsudkem ze dne 23. 9. 2014, čj. 57 A 39/2013-100, zrušil rozhodnutí žalované spolu s rozhodnutím správního orgánu I. stupně. Jádrem sporu byla možnost porovnávat označení umístěné na výrobku s ochrannou známkou a dále zaměnitelnost označení umístěného na výrobku s ochrannou známkou. Krajský soud se neztotožnil s názorem žalobkyně, že bez porovnání výrobků nelze dojít k závěru, zda výrobek společnosti Vamp může naplnit skutkovou podstatu klamání spotřebitelů, a zda je tedy padělkem či napodobeninou. Správní orgány se s touto námitkou přesvědčivě vypořádaly. Správní orgány ovšem neprokázaly, že předmětný kostkovaný vzor je mezi spotřebiteli notoricky známý. Rozsah povědomí průměrného spotřebitele o ochranných známkách společnosti Burberry není skutečností obecně známou. Mohl by být pouze skutečností známou správním orgánům z úřední činnosti. To však správní orgán I. stupně a žalovaná nedoložily. Správní orgány tak neprokázaly, že žalobkyně nabízela padělky textilních výrobků. Žalovaná připustila, že žalobkyně nemusela jednat úmyslně a jako profesionální obchodník s textilem nemusela mít povědomí o ochranné známce společnosti Burberry. U průměrného spotřebitele už ale žalovaná s tímto povědomím počítá. Obdobný princip platí i pro postup žalované, která fotografie dotčeného zboží zasílala zástupci ochranné známky, aby zjistila, zda je označení na výrobcích stejné nebo značně podobné dané ochranné známce. Tyto skutečnosti značně relativizují kategorická stanoviska správních orgánů. Ty se také nevyrovnaly s tím, že předmětné zboží nebylo označeno ochrannými známkami společnosti Burberry, ani s tím, zda tato společnost vyrábí vůbec předmětné výrobky (noční košile, pyžama, župany apod.) nebo zda s nimi obchoduje. Výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně nadto nebyl dostatečně jasný, srozumitelný, přesný a určitý. Proti rozsudku krajského soudu podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost. Stěžovatelka kromě jiného namítla, že krajský soud nesprávně posoudil věc po skutkové a právní stránce. Na známost ochranné známky Burberry nelze nahlížet jako na skutečnost známou správnímu orgánu z úřední činnosti, kterou je třeba dokazovat (v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2011, čj. 1 As 33/2011-58, č. 2312/2011 Sb. NSS). Dlouhodobé celosvětové působení této značky na trhu s oblečením, módními doplňky, parfémy a kosmetikou je totiž obecně známou skutečností, kterou není třeba prokazovat. Opačný závěr, na němž krajský soud založil své rozhodnutí, neodpovídá zákonu (viz § 50 odst. 1 správního řádu). Specifickým a dominantním rysem výrobků Burberry je právě tartanový vzor, který je chráněn registrovanou ochrannou známkou, díky které se společnost Burberry stala známou. Tento vzor společnost Burberry používá i ve svých reklamních kampaních v běžně dostupném tisku v České republice. I průměrný český spotřebitel proto zná tuto značku a hlavní rys jejích výrobků. Za přinejmenším sporný označila stěžovatelka i požadavek, aby správní orgán při posuzování zaměnitelnosti nabízeného zboží se zapsanou ochrannou známkou hodnotil i povědomí spotřebitelů o dané ochranné známce na trhu. Zákon o ochraně spotřebitele takový požadavek neobsahuje. Výklad, podle kterého by pro použití příslušných ustanovení zákona o ochraně spotřebitele o zákazu klamavých praktik a nabízení padělků bylo nutné povědomí spotřebitelů o ochranné známce na trhu, by prakticky vylučoval většinu zapsaných ochranných známek z okruhu spotřebitelské ochrany. Není možné, aby pro veškeré zapsané známky byla vedena natolik účinná a dlouhodobá reklamní kampaň, aby takovéto povědomí u spotřebitelů vzniklo. Nelze u většiny zapsaných ochranných známek vydělit z okruhu spotřebitelů nějakou početně omezenou „cílovou skupinu“, jejíž povědomí by stačilo k použití dané úpravy. Může existovat řada konkrétních spotřebitelů, kteří o ochranné známce vědí. Shodnost či zaměnitelnost s ní tak může ovlivnit jejich obchodní rozhodnutí a poškodit je. Správní orgán I. stupně měl u modelového spotřebitele znalost příslušné ochranné známky předpokládat a z této premisy měl při posuzování zaměnitelnosti užitého označení vycházet. Žalobkyně ve svém vyjádření uvedla, že nenabízela ve své prodejně textilní výrobky, na kterých bylo označení zaměnitelné s příslušnou ochrannou známkou společnosti Burberry, jak tvrdí stěžovatelka. Žalobkyně naopak tvrdila, že nabízela originální výrobky domácích oděvů společnosti Vamp, které řádně označovala její ochrannou známkou. Stěžovatelka odmítla akceptovat skutečnost, že kromě ochranných známek existují i jiné předměty průmyslového vlastnictví, jako například průmyslové vzory, které stěžovatelka za ochranné známky zaměňuje. Společnost Burberry navíc vůbec nevyrábí kategorie zboží, jehož padělkem mělo být zboží prodávané žalobkyní. Soudní dvůr také požaduje, aby ochranné známky byly řádně užívány v souladu s jejich základní funkcí. Neužívání ochranné známky po dobu pěti let může být důvodem k jejímu zrušení (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 3. 2003, Ansul BV proti Ajax Brandbeveiliging BV, C-40/01, Recueil, s. I-2439). Všeobecnou známost či dobré jméno ochranné známky je nutno dokazovat vždy a nelze se zaštítit tvrzením o „obecně známé skutečnosti“. Společnost Burberry má navíc zaregistrováno celkem 56 platných ochranných známek, z čehož jen několik obsahuje kostkový vzor, a dvě z nich dokonce pouze v černobílém provedení. Stěžovatelka se však zmínila pouze o jedné takové ochranné známce s kostkovým vzorem. Dle žalobkyně tedy nebylo zřejmé, kterou ochrannou známku má stěžovatelka na mysli. S ohledem na celkové množství různých ochranných známek společnosti Burberry nelze ani odpovědně říci, že hlavním rysem všech jejích ochranných známek jsou kostkové vzory. Podle stěžovatelky stačí mít zapsány ochranné známky, a poté již není třeba prokazovat jejich známost. Tak tomu ale dle názoru žalobkyně není. Stěžovatelka pak ani neprokázala známost ochranných známek s kostkovými vzory u spotřebitelské veřejnosti díky reklamním kampaním. Kostkové vzory jsou dle žalobkyně zcela nezpůsobilé pro ochranu v podobě ochranné známky. Žádný sebeinformovanější spotřebitel, tím méně spotřebitel průměrný, nedokáže z tohoto příkladu identifikovat zdroj výrobků nebo služeb. Pokud by se uplatnila argumentace stěžovatelky, že je lhostejné, zda se jedná o označení nebo průmyslový vzor, pak by společnost Burberry s přispěním státu ovládla veškerý trh s károvaným zbožím. To vše jen díky tomu, že se ve správním řízení z ochranných známek udělají výrobky. Stěžovatelka si dle žalobkyně přizpůsobila argumentaci vlastním potřebám. Proto došlo k tomu, že originální trojrozměrný výrobek (domácí oděv opatřený károvým vzorem), splňující navíc kritéria nezapsaného průmyslového vzoru Společenství, je totožný s označením výrobku, sloužícím k rozlišení zdroje jeho původu. Stěžovatelka navíc nevyčkala na soudní rozhodnutí a donutila žalobkyni zlikvidovat na vlastní náklady zabavené zboží. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) [15] Žalobkyně byla v posuzované věci obviněna, že porušila zákaz používání nekalých obchodních praktik [§ 4 a § 24 odst. 1 písm. a) zákona o ochraně spotřebitele]. Konkrétně se měla dopustit klamavé obchodní praktiky, za kterou se podle § 5 odst. 2 zákona o ochraně spotřebitele považuje „nabízení nebo prodej výrobků nebo služeb porušujících některá práva duševního vlastnictví, jakož i skladování takových výrobků za účelem jejich nabízení nebo prodeje a dále neoprávněné užívání označení chráněného podle zvláštního právního předpisu v obchodním styku“. Ustanovení § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 zákona o ochraně spotřebitele [ve znění účinném do 3. 7. 2012; nyní se stejná úprava nachází v § 2 odst. 1 písm. n) tohoto zákona] poté upřesňuje, že „výrobkem nebo zbožím porušujícím některá práva duševního vlastnictví se rozumí padělek, jímž je výrobek nebo zboží, včetně jeho obalu, na němž je bez souhlasu majitele ochranné známky umístěno označení stejné nebo zaměnitelné s ochrannou známkou, porušující práva majitele ochranné známky podle zvláštního právního předpisu“. [16] Stěžovatelka namítá, že při posuzování uvedené zaměnitelnosti nabízeného zboží se zapsanou ochrannou známkou nelze po správním orgánu požadovat, aby hodnotil i povědomí spotřebitelů o dané ochranné známce na trhu. Zákon o ochraně spotřebitele takový požadavek podle stěžovatelky neobsahuje. Stěžovatelka má pravdu, že výše citované ustanovení zákona o ochraně spotřebitele požadavek hodnocení povědomí spotřebitelů o dané ochranné známce výslovně nestanoví. Výše citované ustanovení zákona o ochraně spotřebitele však v otázce zaměnitelnosti odkazuje na zákon č. 441/2003 Sb., o ochranných známkách, jehož relevantní ustanovení jsou provedením směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/95/ES, kterou se sbližují právní předpisy členských států o ochranných známkách. Při posuzování zaměnitelnosti je proto třeba vycházet i z příslušné unijní úpravy známkového práva a s tím související judikatury Soudního dvora (viz také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 9 As 49/2013-44). Směrnice 2008/95/ES mimo jiné v bodu 11 své preambule vymezila, že „[o]chrana by se měla vztahovat rovněž na případy podobnosti mezi známkou a označením a mezi výrobky nebo službami. Je nezbytné vykládat pojem podobnosti v souvislosti s nebezpečím záměny. Nebezpečí záměny, jehož posouzení závisí na mnoha faktorech, a zejména na povědomí o ochranné známce na trhu, na asociaci, která může vzniknout mezi užívaným označením a zapsanou známkou, na stupni podobnosti mezi ochrannou známkou a označením a mezi označenými výrobky nebo službami, by mělo představovat zvláštní podmínku ochrany.“ Její čl. 5 odst. 1 písm. b) pak stanoví: „Ze zapsané ochranné známky vyplývají pro jejího majitele výlučná práva. Majitel je oprávněn zakázat všem třetím osobám, které nemají jeho souhlas, aby v obchodním styku užívaly [...] označení, u něhož z důvodu jeho totožnosti nebo podobnosti s ochrannou známkou a totožnosti či podobnosti výrobků nebo služeb označovaných ochrannou známkou a označením existuje nebezpečí záměny u veřejnosti, včetně nebezpečí asociace označení s ochrannou známkou.“ [17] Při výkladu vnitrostátního práva, přijatého za účelem provádění směrnice (v posuzované věci směrnice 2008/95/ES), je vnitrostátní orgán povinen vykládat a uplatňovat vnitrostátní právo podle smyslu a účelu směrnice, aby bylo dosaženo výsledku uvedeného ve směrnici, za předpokladu, že takový výklad vnitrostátní předpis umožňuje. Směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům (např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, Von Colson a Kamann, C-14/83, Recueil, s. 1891, či rozsudek ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, Recueil, I-4135). Je proto nasnadě, že při výkladu § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 zákona o ochraně spotřebitele je nutno zásadně postupovat tak, aby tento výklad byl konformní s příslušnými ustanoveními směrnice 2008/95/ES, zejména pak s jejím čl. 5 odst. 1 písm. b), a tedy i s judikaturou Soudního dvora, která se k výkladu tohoto článku vztahuje (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2014, čj. 7 As 17/2014-31). [18] Soudní dvůr vymezil relativně objektivní kritéria, která musí orgán aplikace práva při posuzování zaměnitelnosti uplatnit. Z rozsudku ze dne 10. 4. 2008, Adidas AG a Adidas Benelux BV proti Marca Mode CV a další, C-102/07, Recueil, s. I-2439, vyplývá, že „posouzení [nebezpečí záměny] nezávisí pouze na stupni podobnosti mezi ochrannou známkou a označením, ale rovněž na tom, jak snadno může vzniknout asociace mezi označením a dotčenou ochrannou známkou, zejména s ohledem na povědomí o ochranné známce na trhu. Čím více je totiž ochranná známka známá, tím vyšší bude počet hospodářských subjektů, které budou chtít užívat podobná označení. Přítomnost velkého počtu výrobků nesoucích podobná označení na trhu by mohla porušit práva z ochranné známky, neboť by mohla snížit rozlišovací způsobilost ochranné známky a ohrozit její základní funkci, kterou je zaručit spotřebitelům původ dotčených výrobků.“ Soudní dvůr též uvedl, že „pravděpodobnost záměny je třeba posuzovat globálně, s přihlédnutím ke všem faktorům relevantním pro okolnosti případu“, přičemž toto globální zhodnocení zejména vizuální či významové musí „vycházet z celkového dojmu, kterým známky působí, a je nutné vzít v úvahu zejména jejich distinktivní a dominantní prvky“ (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 11. 11. 1997, SABEL BV proti Puma AG, Rudolf Dassler Sport, C-251/95, Recueil, s. I-6191, bod 23). [19] Pokud tedy stěžovatelka namítá, že při posuzování zaměnitelnosti nabízeného zboží se zapsanou ochrannou známkou nelze po správním orgánu požadovat, aby hodnotil i povědomí spotřebitelů o dané ochranné známce na trhu, zcela tím opomíjí příslušnou unijní úpravu dopadající na výklad § 2 odst. 1 písm. r) bodu 1 zákona o ochraně spotřebitele (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2014, čj. 9 As 49/2013-44, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2014, čj. 7 As 17/2014-31). Je také třeba zdůraznit, že v oblasti ochrany spotřebitelů musí být vždy na prvním místě spotřebitel, nikoliv vlastník ochranné známky. Při posuzování nekalosti obchodních praktik podle zákona o ochraně spotřebitele je proto třeba se vždy ptát, zda byl skutečně v konkrétní věci spotřebitel ohrožen zaměnitelností označení s ochrannou známkou. Hlavním východiskem proto nemůže být případné poškození vlastníka ochranné známky. Ten má zejména soukromoprávní prostředky, kterými se může proti poškození bránit, ale nemůže se v takové míře spoléhat na veřejnoprávní ochranu v rámci ochrany spotřebitelů. Tato kasační námitka je proto nedůvodná. [20] Označením, které může být zaměnitelné s ochrannou známkou, lze podle Nejvyššího správního soudu rozumět nejen „logo“ výrobce či výrobku, ale v zásadě jakýkoliv prvek vizuální podoby výrobku, tedy i vzor na látce oděvu. Při hodnocení nebezpečí záměny je ovšem třeba vycházet i z kontextu posuzované věci. Je proto nutné přihlédnout také k tomu, v jakém typu obchodu a v jakých cenových relacích bylo předmětné zboží prodáváno. Jak navíc vyplývá z odborného vyjádření, které nechal vyhotovit správní orgán I. stupně, charakteristický kostkový vzor společnosti Burberry je tvořen „svislou a vodorovnou kombinací seskupení pěti stejně silných čar, kdy vždy 3 čáry jsou v kontrastním provedení oproti zbylým dvěma čarám a současně i oproti podkladové barvě. Tato vodorovná a svislá seskupení čar se pravidelně protínají a tvoří pravidelné čtverce. V místě křížení mají čáry odlišnou barvu od běžného průběhu. Vzor je doplněn o tenké čáry, které probíhají rovněž svisle a vodorovně vždy v polovině vzdálenosti seskupení silnějších čar a rovněž tvoří pravidelné čtverce. Barva tenké čáry je odlišná od barvy pozadí.“ Zboží, které žalobkyně ve svém obchodě prodávala, zcela neodpovídalo tomuto popisu, protože na některých výrobcích mělo více vodorovných čar a na některých kusech zabaveného oblečení byly jednotlivé pravidelné vzory orientovány příčně, nikoliv svisle a vodorovně. Je proto otázkou, zda by spotřebitel, který ví, jak vypadá klasický „vzor Burberry“, o jak „proslulou značku“ se jedná a jaká je cenová relace výrobků značky Burberry, skutečně mohl být v obchodě žalobkyně klamán. [21] Stěžovatelka dále namítá, že ochranná známka společnosti Burberry a její dlouhodobé celosvětové působení na trhu s oblečením, módními doplňky, parfémy a kosmetikou je obecně známou skutečností, kterou nemusí prokazovat. Žalobkyně naopak tvrdí, že všeobecnou známost či dobré jméno ochranné známky je nutno dokazovat vždy. Tato otázka má přitom relevanci pro posouzení způsobilosti výrobku klamat spotřebitele. Podle § 50 odst. 1 správního řádu platí, že „[p]odklady pro vydání rozhodnutí mohou být [...] skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti [...] jakož i skutečnosti obecně známé“. V citovaném rozsudku čj. 1 As 33/2011-58, Nejvyšší správní soud uvedl: „Skutečnosti obecně známé (tzv. notoriety) obdobně jako skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti (§ 50 odst. 1 správního řádu) jsou objektivizované, do značné míry nesporné skutečnosti, které se v soudním či správním řízení zásadně nedokazují. Účastníci řízení nicméně mohou svými tvrzeními popírat obsah notoriet (stejně jako skutečností známých správnímu orgánu z úřední činnosti), mohou také navrhovat provedení důkazů za účelem prokázání svých odlišných tvrzení. [...] Je nutno rozlišovat mezi skutečnostmi známými soudu z jeho úřední činnosti, na straně jedné, a skutečnostmi známými obecně, na straně druhé. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s judikaturou Nejvyššího soudu, podle níž u obecně známé skutečnosti je totiž již z její povahy nadbytečné, aby soud uváděl, jak se ji dozvěděl (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 9. 2010, sp. zn. 29 Cdo 748/2010). Naproti tomu aplikuje-li soud skutečnosti známé z úřední činnosti, musí náležitě vyložit v odůvodnění rozhodnutí, ze které své konkrétní úřední činnosti či postupu zná takové skutečnosti, resp. odkud se o nich dozvěděl (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 2. 2010, čj. 1 As 100/2009-129, č. 2038/2010 Sb. NSS, body 27 a 28; shodně ve vztahu ke správnímu řízení věc BIOCLINICA [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2010, čj. 2 As 48/2009-94]).“ [22] Nejvyšší správní soud ve své rozhodovací praxi nesdílí velmi restriktivní interpretaci notoriet, jak je chápou některé obecné soudy, podle nichž za notorietu se považují „jen zcela obecně známé skutečnosti, jako např. že tráva je zelená“ (usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 2. 2009, sp. zn. 1 Co 349/2008. In: Bulletin advokacie, 2009, č. 4, s. 37). Jednoduchým příkladem notoriety jistě je, že v době druhé světové války „nelidsky trpěly a byly usmrceny desítky miliónů lidí“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2009, čj. 4 As 13/2009-60). Nejvyšší správní soud však ve své rozhodovací praxi jako notorietu akceptoval např. skutečnost, že na území České republiky operují tři majoritní dodavatelé elektřiny (Pražská energetika, ČEZ Prodej, E.ON Energie); tato skutečnost je v České republice nejen v odvětví distribuce elektřiny obecně známou skutečností (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 6. 2008, čj. 1 Afs 20/2008-152, č. 1771/2009 Sb. NSS). Notorietou byla též shledána skutečnost, že „předražování, kterého se provozovatelé taxislužby zejména v Praze jako významném centru turistického ruchu dopouštějí, bývá často zaměřeno proti cizincům, neboť tito jsou vzhledem k jejich omezeným znalostem cenových poměrů taxislužby v České republice a vzdáleností mezi jednotlivými destinacemi v Praze snadným terčem takových nekalých praktik“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005, čj. 2 Afs 104/2005-81, č. 1083/2007 Sb. NSS). Notorietou rovněž je, „že snowboarding je zimní sport, jehož příznivci bývají obecně považováni za součást jakési neformální komunity definovatelné určitými charakteristickými znaky, zejména určitým stylem sportovního snowboardingového oblečení a tím, že tato komunita je vnímána jako seskupení lidí dynamických, nezávislých a spíše nekonformních“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, čj. 7 As 24/2010-51, č. 2319/2011 Sb. NSS). Obdobně Nejvyšší soud považoval za notorietu skutečnost, že ceny stavebních prací ve Středočeském kraji, zejména v okolí Prahy, jsou obecně vyšší než v jiných krajích, byť k tomu připustil důkaz opakem (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 9. 2010, sp. zn. 28 Cdo 748/2010). [23] Všechny právě uvedené závěry lze jistě přiměřeně vztáhnout též na aplikaci práva orgány veřejné správy. Správní orgán tedy nemusí uvádět zdroj, z něhož se dozvěděl o existenci obecně známé skutečnosti. To by bylo z povahy věci nadbytečné. Naproti tomu musí uvést, ze které jeho konkrétní úřední činnosti či postupu jsou mu známé tzv. úřední skutečnosti (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2010, čj. 2 As 48/2009-94). [24] Jak odlišit skutečnosti obecně známé od skutečností známých správnímu orgánu pouze z úřední činnosti napovídá již právní teorie. Podle ní je společným rysem obecně známých skutečností, „že je lze objektivizovat a že jsou nebo mají být známy širokému okruhu osob v regionu, v němž soud rozhoduje. [...] Skutečnosti obecně známé jsou svým charakterem blízké tzv. skutkovým domněnkám, tedy zákonem výslovně stanoveným normám, podle nichž se určitá právní skutečnost předpokládá, protože je obvyklá.“ (viz Svoboda, K.; Šínová, R.; Hamuľáková, K. a kol. Civilní proces. Obecná část a sporné řízení. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 244–245). [25] Nejvyšší správní soud však sám má pochybnosti, zda je kostkový vzor společnosti Burberry obecně známou skutečností, a není zřejmě povolán, aby jednou provždy rozřešil úroveň známosti této společnosti mezi českou spotřebitelskou veřejností. Hlavně je třeba připomenout, že v posuzované věci jde o správní trestání. V něm je třeba vždy aplikovat zásadu in dubio pro reo a v pochybnostech přijmout závěr, který je ve prospěch obviněného (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2014, čj. 5 As 126/2011-68, č. 3014/2014 Sb. NSS). V oblasti správního trestání by obvinění opravdu mělo být založeno na prokázaných skutečnostech, nikoliv na skutečnostech, jejichž existence není nade vší pochybnost jistá. Nejvyšší správní soud proto přisvědčuje argumentaci žalobkyně a krajského soudu, že stěžovatelka nepodložila dostatečným způsobem svůj závěr o všeobecné známosti ochranné známky společnosti Burberry. Žalovaná ostatně ve svém rozhodnutí také naznačila, že jde o skutečnost jí známou z úřední činnosti podle § 50 odst. 1 správního řádu, protože zmínila častou frekvenci případů padělání kostkového vzoru Burberry v její rozhodovací praxi. Měla tedy podle výše citované judikatury náležitě vyložit v odůvodnění rozhodnutí, ze které své konkrétní úřední činnosti či postupu zná takové skutečnosti, resp. odkud se o nich dozvěděla. Krajský soud proto správně vytkl žalované, že nedoložila známost károvaného vzoru Burberry mezi českými spotřebiteli. Tato kasační námitka je proto nedůvodná. (...)

decision_1165.txt

k § 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 161/2006 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“) Posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo vyvolat nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince (§ 119a odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), není věcí správního uvážení správního orgánu, ale otázkou interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2015, čj. 3 Azs 240/2014-35) Prejudikatura: č. 1045/2007 Sb. NSS a č. 1230/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 234/2012 Sb. a č. 33/2000 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 269/99); rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku (stížnost č. 46410/99, Reports 2006-XII), a rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku (stížnost č. 50435/99, Reports 2006-I), ze dne 26. 4. 2007, Konstantinov proti Nizozemsku (stížnost č. 16351/03), a ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku (stížnost č. 55597/09). Věc: Rui W. proti Policii České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalované. Policie České republiky, Krajské ředitelství policie hl. m. Prahy, odbor cizinecké policie, oddělní pobytové kontroly, pátrání a eskort (správní orgán I. stupně), rozhodnutím ze dne 20. 3. 2014 rozhodla podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 a § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců na území České republiky o správním vyhoštění žalobkyně a stanovila dobu, po kterou žalobkyni nelze umožnit vstup na území členských států EU, v délce 1 roku s tím, že počátek uvedené doby byl stanoven od okamžiku, kdy žalobkyně pozbude oprávnění k pobytu na území České republiky. Proti rozhodnutí I. stupně podali žalobkyně a její manžel odvolání, které žalovaná zamítla rozhodnutím ze dne 13. 8. 2014. Rozhodnutí žalované napadla žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud rozhodnutí žalované rozsudkem ze dne 21. 10. 2014, čj. 4 A 41/2014-46, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Městský soud v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že z obsahu správního spisu považuje za prokázané, že žalobkyně pobývala na území České republiky v době od 14. 11. 2012 do 8. 8. 2013 bez platného víza. Za nepochybné považoval také to, že žalobkyně si takto počínala opakovaně, neboť s ní bylo již dvakrát zahájeno řízení o správním vyhoštění. Tato správní řízení byla nicméně zastavena s tím, že vyhoštění žalobkyně by bylo závažným zásahem do jejího soukromého života i do života jejího manžela a dítěte, tedy že by dopad důsledků plynoucích ze správního vyhoštění byl nepřiměřeně tvrdý. V návaznosti na tyto závěry městský soud upozornil, že se u žalobkyně a její rodiny od vydání těchto rozhodnutí nic nezměnilo. Žalobkyně nadále žije ve fungujícím manželství a s manželem spolu vychovávají nezletilého syna, který čtvrtým rokem navštěvuje základní školu v České republice. Dále městský soud ve svém rozhodnutí připomněl, že žalobkyně neúspěšně žádala o udělení dlouhodobého pobytu na území České republiky a že je pro ni velmi obtížné ho za dané situace získat. Podmínkou totiž je, aby tato žádost byla podána u zastupitelského úřadu České republiky nacházejícího se mimo její území. Při vědomí tohoto skutkového a právního stavu proto městský soud žalované vytknul, že při posouzení přiměřenosti správního vyhoštění opomenula zohlednit situaci nezletilého syna žalobkyně, který navštěvuje českou školu, a jejího manžela. Právě kvůli nim nemůže žalobkyně území České republiky snadno opustit. Městský soud tedy uzavřel, že správní orgány dostatečně nepoměřily povahu a závažnost porušení veřejného pořádku žalobkyní s dopadem správního vyhoštění na rodinný a osobní život žalobkyně a jejích rodinných příslušníků, kteří mají právo pobývat v České republice na základě samostatného pobytového oprávnění. Hrozící rozpad rodiny je podle názoru městského soudu daleko závažnější než to, že se žalobkyně dopustila opakovaného porušení zákona o pobytu cizinců. Městský soud žalobkyni přisvědčil v tom, že rozhodnutí o správním vyhoštění nemá sankční povahu a má pouze chránit zájem státu na tom, aby se cizinec na jeho území nezdržoval. Je proto třeba, aby správní orgán přesně uvedl, v čem spatřuje převažující zájem státu na tom, aby byla žalobkyně vyhoštěna i za situace, kdy na území České republiky žije ve funkčním manželství a vychovává nezletilé dítě, a aby se znovu zabýval posouzením přiměřenosti dopadu správního vyhoštění žalobkyně z hledisek uvedených v § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Rozsudek městského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka v kasační stížnosti především uvedla, že městský soud srozumitelně nevysvětlil, pro který z důvodů definovaných v § 78 odst. 1 s. ř. s. napadené správní rozhodnutí zrušil, ačkoli z dikce citovaného ustanovení vyplývá, že tyto důvody mohou být dva (buď nezákonnost, nebo vady řízení). Nesporné je pouze to, že městský soud jinak zhodnotil přiměřenost zásahu správního vyhoštění do soukromého a rodinného života žalobkyně, což ale nemůže zakládat důvod zrušení správního rozhodnutí. Ani žalovaná, ani správní orgán I. stupně totiž nevybočily z mezí správního uvážení, otázkou přiměřenosti dopadu rozhodnutí o vyhoštění se dostatečně zabývaly a své závěry přezkoumatelným způsobem odůvodnily. Stěžovatelka dále uvedla, že o existenci fungujícího rodinného života žalobkyně nikdy sporu nebylo, a proto také zjišťování dalších informací ohledně rodinných příslušníků žalobkyně nemá v dané věci význam, neboť nemohou nic změnit na závěru, že rodinná situace žalobkyně je veskrze dobrá. Jedinou proměnnou tak zůstává závažnost protiprávního jednání, za něž se žalobkyně v současné době evidentně cítí být nepostižitelná, neboť správní řízení o jejím vyhoštění bylo již dvakrát zastaveno. Městský soud svým rozsudkem de facto odmítl akceptovat zájem státu na dodržování právních předpisů, ačkoli se jedná o požadavek plně schopný vyvážit zásah správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizinců. Vedle toho připomněl, že žalobkyně opakovaně podává žádosti o udělení dlouhodobého pobytu, kterým však z objektivních důvodů nelze vyhovět, a proto argumentuje-li městský soud těmito žádostmi a poukazuje-li na vadné vyhodnocení závažnosti protiprávního jednání jakožto jediné proměnné v dané věci, pak za tohoto stavu již nikdy nebude možné rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně vydat, což je v rozporu se smyslem a účelem zákona o pobytu cizinců. Pokračování v protiprávním jednání navíc zvyšuje jeho společenskou škodlivost a snižuje míru jeho tolerovatelnosti. Stěžovatelka tedy trvala na tom, že napadeným správním rozhodnutím bylo dostatečně a srozumitelně vysvětleno, proč bylo nutné přistoupit k vyhoštění žalobkyně. Intenzita porušení zákonných povinností totiž byla v tomto případě zesílena opakovaným porušením povinnosti disponovat pobytovým vízem a absencí reálné snahy o legalizaci pobytu na území České republiky, byť k tomu žalobkyně bezpochyby dostala příležitost. Zájmy žalobkyně stěžovatelka zohlednila tím, že jí za dané situace uložila správní vyhoštění s délkou zákazu vstupu na území členských států EU pouze v délce jednoho roku, ačkoli pravidelně se za takové jednání stanovuje doba delší (až pět let). Na rozdíl od zrušeného správního rozhodnutí, které dává jednoznačnou odpověď na otázku, proč bylo odvolání žalobkyně proti rozhodnutí I. stupně zamítnuto, mají úvahy městského soudu pouze obecné kontury a nezohledňují komplexně skutkový stav věci. Žalobkyně ke kasační stížnosti uvedla, že se v podstatných otázkách shoduje s rozsudkem městského soudu. Co se týče námitky nejasného vymezení důvodu zrušení rozhodnutí žalované, dle jejího názoru je z napadeného rozsudku tento důvod zcela evidentní a je jím nezákonnost správního rozhodnutí. Ve vztahu k tvrzené faktické přiměřenosti rozhodnutí o správním vyhoštění upozornila žalobkyně především na úpornou snahu stěžovatelky se za každou cenu žalobkyně zbavit, namísto toho, aby se jí snažila v její složité životní situaci pomoci. Preference čistě represivních opatření však žádným řešením není a situaci jen zkomplikuje. Žalobkyně upozornila, že nejen vyhoštěnému cizinci, ale i cizinci, se kterým je pouze zahájeno řízení o vyhoštění, zpravidla není (i přes dobrovolné vycestování) vízum uděleno, a tedy šance žalobkyně na návrat do České republiky je prakticky nulová, zatímco hrozba rozbití její rodiny naprosto reálná. Poukázala-li stěžovatelka na absenci právního nároku cizince na pobyt na území České republiky, pak nejde o nic jiného než o neochotu situaci efektivně řešit a zároveň o nedostatek citu pro spravedlnost Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: Před samotným posouzením námitek kasační stížnosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné zrekapitulovat podstatný obsah správního spisu. Z něj vyplývá, že žalobkyně sice v minulosti (v době od 29. 8. 2005 do 5. 9. 2005) pobývala na území České republiky oprávněně na podkladě víza, avšak po vypršení jeho platnosti (až dosud) její pobyt legalizován nebyl (s výjimkou několika časových úseků, po které byla žalobkyně oprávněna k přechodnému pobytu na území České republiky za účelem vycestování z něj ve smyslu § 50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). S žalobkyní byla od doby vypršení zmiňovaného víza zahájena celkem tři správní řízení o vyhoštění. První z nich, zahájené dne 9. 2. 2011, bylo usnesením správního orgánu I. stupně ze dne 12. 3. 2012 zastaveno podle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť důsledkem správního vyhoštění by v případě žalobkyně byl nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života. V pořadí druhé správní řízení bylo zahájeno dne 15. 8. 2012 a podobně jako v předchozím případě bylo zastaveno s odkazem na § 66 odst. 2 správního řádu s tím, že správní vyhoštění by bylo zjevně nepřiměřené v porovnání se závažností jednání, kterého se žalobkyně dopustila, a s dopadem vyhoštění do jejího rodinného zázemí (usnesení správního orgánu I. stupně ze dne 24. 10. 2012). V pořadí třetí správní řízení, které je nyní předmětem přezkumu, bylo s žalobkyní zahájeno dne 8. 8. 2013 poté, co se žalobkyně osobně dostavila ke správnímu orgánu I. stupně s žádostí o „výjezdní vízum“ a co bylo zjištěno, že na území České republiky pobývá od 14. 11. 2012 nelegálně. Správní řízení vyústilo ze strany správního orgánu I. stupně ve vydání rozhodnutí o vyhoštění žalobkyně (rozhodnutím ze dne 20. 3. 2014) a následně v potvrzení tohoto rozhodnutí stěžovatelkou (žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 13. 8. 2014). (...) K absenci bližšího upřesnění důvodu zrušení správního rozhodnutí ve výroku rozsudku Nejvyšší správní soud uvádí, že soudní praxe v tomto směru není jednotná a krajské soudy v některých případech zrušující výroky formulují tzv. bez dalšího, jindy ve výroku uvádí i důvod zrušení napadeného rozhodnutí, tj. zda se rozhodnutí ruší pro nezákonnost, nebo pro vady řízení. První přístup v praxi výrazně převažuje, neboť vychází z premisy, že podstata rozsudečného výroku spočívá v tom, zda se rozhodnutí ruší, či zda se žaloba zamítá, nikoli v tom, z jakého důvodu tak krajský (zde městský) soud činí, neboť vlastní prostor pro uvedení a vyložení rozhodných důvodů je vyhrazen pro odůvodnění rozhodnutí. Tento přístup Nejvyšší správní soud při své rozhodovací činnosti bez výhrad akceptuje; výslovně jej aproboval například ve svých rozsudcích ze dne 16. 2. 2005, čj. 1 Afs 20/2004-51, č. 1045/2007 Sb. NSS, či ze dne 25. 7. 2012, čj. 3 As 18/2012-22. Tvoří-li tedy soudní rozhodnutí, tzn. jeho výrok a odůvodnění (a poučení o opravném prostředku), jeden celek, absence důvodu zrušení napadeného správního rozhodnutí ve výroku rozsudku (je-li důvod zrušení seznatelný z odůvodnění) nemůže ze své podstaty představovat žádnou vadu, tím spíše pak nemůže jít o důvod vyvolávající nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Opačný přístup by představoval typický příklad přepjatého formalismu, jak se o něm hovoří například v nálezu Ústavního soudu ze dne 2. 3. 2000, sp. zn. III. ÚS 269/99, č. 33/2000 Sb. ÚS). Nadto je vhodné upozornit, že ačkoli stěžovatelka tvrdí, že jí důvod zrušení jejího rozhodnutí není zřejmý ani z odůvodnění napadeného rozsudku, ve čtvrtém odstavci strany šesté napadeného rozsudku se uvádí, že důvodem zrušení správního rozhodnutí je nesprávné posouzení správního vyhoštění žalobkyně z hledisek uvedených v § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Uvážení správního orgánu o přiměřenosti dopadu správního vyhoštění do soukromého a rodinného života cizince ve smyslu § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců je nepochybně otázkou výkladu hmotného práva a konstatování jeho nesprávnosti soudem představuje závěr o nezákonnosti rozhodnutí, které z takové úvahy vzešlo (§ 78 odst. 1 věta první s. ř. s.). Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že se shora uvedený závěr městského soudu nikterak nedotýká otázky (ne)dodržení limitů správního uvážení, jak se domnívá stěžovatelka. Ustanovení § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců (jehož nedostatečná aplikace vedla městský soud ke zrušení rozhodnutí stěžovatelky), dle kterého „[r]ozhodnutí o správním vyhoštění podle § 119 nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince“, totiž žádný prostor pro užití diskrečního oprávnění nenabízí. Posouzení, zda by správní vyhoštění mohlo představovat nepřiměřený zásah do práv cizince, je otázkou interpretace a aplikace neurčitého právního pojmu, který musí být v tomto smyslu v konkrétním případě naplněn obsahem odpovídajícím posuzované věci. Jde tedy ryze o otázku interpretace a aplikace práva, jejichž přezkum správními soudy není (na rozdíl od užití správního uvážení) nikterak omezen. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že ve smyslu shora citované ustálené judikatury nelze o nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu hovořit. Co se týče samotné udržitelnosti závěru, že se rozhodnutí o správním vyhoštění žalobkyně nedostatečně vypořádalo s otázkou jeho (ne)přiměřenosti ve vztahu k soukromému a rodinnému životu žalobkyně [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ztotožnil se Nejvyšší správní soud s náhledem městského soudu, neboť ten plně koresponduje s ustáleným přístupem k této problematice ze strany českých správních soudů (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2012, čj. 7 As 6/2012-29, ze dne 6. 12. 2011, čj. 8 As 32/2011-60, a ze dne 18. 4. 2008, čj. 2 As 19/2008-75, a rovněž rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 5. 2010, čj. 22 A 33/2010-35, či rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 2. 2007, čj. 10 Ca 330/2006-89, č. 1230/2007 Sb. NSS, ale i Evropského soudu pro lidská práva). Z novější judikatury Evropského soudu pro lidská práva lze zmínit například rozsudek ze dne 31. 1. 2006, Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku, stížnost č. 50435/99, Reports 2006-I, bod 39; rozsudek ze dne 28. 6. 2011, Nunez proti Norsku, stížnost č. 55597/09, bod 70; rozsudek ze dne 26. 4. 2007, Konstantinov proti Nizozemsku, stížnost č. 16351/03, bod 52; či rozsudek velkého senátu ze dne 18. 10. 2006, Üner proti Nizozemsku, stížnost č. 46410/99, Reports 2006-XII. Právě bohatá judikatura Evropského soudu pro lidská práva stanoví řadu kritérií pro posuzování souladu zásahů do soukromého a rodinného života ve smyslu článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) v cizineckých věcech. Mezi hlediska, která berou soudy v imigračních případech v potaz, patří zejména povaha a závažnost dotčeného veřejného zájmu (například závažnost porušení veřejného pořádku či trestného činu spáchaného cizincem), délka pobytu cizince v hostitelském státě, doba, jež uplynula od porušení veřejného pořádku či spáchání trestného činu a chování cizince v průběhu této doby, rodinná situace cizince (například doba trvání manželství a jiné faktory vyjadřující efektivnost rodinného života páru), počet nezletilých dětí a jejich věk, dále rozsah, v jakém by byl soukromý anebo rodinný život cizince narušen (tj. vliv na ekonomický, osobní a rodinný život jednotlivce, včetně vlivu na ostatní rodinné příslušníky, kteří by jinak měli právo zůstat v hostitelském členském státě na základě samostatného pobytového oprávnění), rozsah a intenzita vazeb na hostitelský stát (příbuzní, návštěvy, jazykové znalosti apod.), imigrační historie dotčených osob (například porušení imigračních pravidel v minulosti) a v neposlední řadě také věk a zdravotní stav cizince. V této souvislosti je třeba zmínit rovněž čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Podle uvedeného ustanovení platí, že „[z]ájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými, nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány“. Odstavec 2 stanoví: „Státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, se zavazují zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž berou ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných, a činí pro to všechna potřebná zákonodárná a správní opatření.“ Všeobecný komentář z roku 2003, nazvaný Obecná opatření pro provádění Úmluvy o právech dítěte (General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child), uvádí, že článek 3 odkazuje na každý legislativní, administrativní a soudní orgán nebo instituci, které jsou prostřednictvím tohoto ustanovení povinny aplikovat hledisko (princip) nejlepšího zájmu dítěte prostřednictvím systematického zkoumání a zvažování možných dopadů svých rozhodnutí a postupů na práva a zájmy dítěte. Zejména budou zkoumány navrhované či existující právní předpisy, správní opatření nebo soudní rozhodnutí, včetně těch, které, ač s dětmi přímo nesouvisí, mohou je ovlivnit nepřímo. Akcentace práva na rodinný život a nejlepšího zájmu dítěte se také nutně projevuje v tom, že důvody veřejného pořádku, pro které lze například zamítnout žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny, musí být skutečně velmi závažné. Míru požadované závažnosti narušení veřejného pořádku lze v takovém případě srovnávat s případy omezení práva občana Evropské unie na volný pohyb v rámci Evropské unie z důvodů veřejného pořádku (čl. 45 odst. 3 Smlouvy o fungování EU). V kontextu dané věci pak nelze přehlédnout, že požadavky zmiňovaného komentáře na rozhodování ve věcech povolování pobytu cizince se musí nepochybně uplatnit i při rozhodování o jeho správním vyhoštění (potažmo přezkumu takového rozhodnutí), neboť z povahy věci jsou důsledky správního vyhoštění pro cizince a jeho rodinu daleko citelnější (k tomu blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 7 As 112/2011-65, či nález Ústavního soudu ze dne 24. 4. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 23/11, č. 234/2012 Sb.). Není pochyb o tom, že v souzené věci je třeba nalézt korektní rovnováhu mezi přítomnými legitimními zájmy. Těmi jsou, jak již bylo naznačeno, jednak rodinná situace žalobkyně, s důrazem na případný vliv jejího vyhoštění na ostatní rodinné příslušníky, kteří mají právo zůstat v hostitelském členském státě na základě samostatného pobytového oprávnění (zejména na nezletilého syna, který v současné době navštěvuje čtvrtý ročník základní školy), jednak imigrační historie žalobkyně a její aktuální pobytový status (s důrazem na skutečnost, že z její strany v minulosti opakovaně došlo k porušení imigračních pravidel a že zřejmě neprojevovala dostatečnou snahu si svůj pobyt na území České republiky zlegalizovat). Ze samotné podstaty pojmu „přiměřenost“ (§ 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců) vyplývá, že se tu poměřují minimálně dvě hodnoty, a to konkrétně právo na soukromý a rodinný život cizince s oprávněným zájmem státu na dodržování jeho právních předpisů. Váhu těchto hodnot posoudily správní orgány ve prospěch zájmu druhého, neboť i přesto, že sama stěžovatelka nepřímo připouští, že vyhoštěním žalobkyně nesporně dojde k zásahu do jejího soukromého a rodinného života, považuje vyhoštění a následné uložení zákazu vstupu na území EU za jediný adekvátní způsob, jak reagovat na opakované porušování zákona o pobytu cizinců z její strany. Situací, kdy proti sobě stála výše uvedená kritéria (tedy hrozící újma nezletilého dítěte na straně jedné a zájem státu na dodržování imigračních pravidel na straně druhé), se Evropský soud pro lidská práva zabýval ve výše jmenovaném rozsudku ve věci Nunez proti Norsku, v němž uvedené dilema vyřešil ve prospěch principu nejlepšího zájmu dítěte ve smyslu čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, v návaznosti na čl. 8 odst. 1 a čl. 9 odst. 1 téže úmluvy. Podobně jako v souzené věci, v případě Nunez proti Norsku dotčená cizinka na území Norska nikdy legálně nepobývala, a poněvadž ve své žádosti o pobyt uvedla vědomě nesprávné údaje s úmyslem zakrýt, že již jednou byla z Norska vyhoštěna, bylo vydáno rozhodnutí o jejím vyhoštění a byl jí zakázán pobyt na území Norska. Jelikož ale cizinka měla se svým partnerem, který žil v Norsku legálně, dvě malé děti, Evropský soud pro lidská práva v citovaném rozsudku konstatoval porušení článku 8 Úmluvy. Ve věci Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku vzal soud v potaz nejen silné vazby matky na její dceru, neboť nucený odjezd dotčené cizinky by de facto zcela ukončil rodinný poměr mezi nimi, ale zohlednil také fakt, že ač cizinka porušovala imigrační předpisy a ač v určité době mohla úspěšně požádat o povolení k pobytu (a neučinila tak), žádné z těchto jednání nepředstavovalo trestný čin. Naproti tomu ve věci Konstantinov proti Nizozemsku dospěl Evropský soud pro lidská práva k závěru, že skutečnost, že syn dotčené cizinky bude již brzy dospělý, snižuje potřebu, aby tato cizinka setrvala na území Nizozemska. Lze tak konstatovat, že se skutková situace v nyní přezkoumávaném případě v podstatných rysech shoduje se skutkovým stavem výše uvedených případů rozhodovaných Evropským soudem pro lidská práva. Obdobně jako v případě Nunez proti Norsku nedisponuje žalobkyně již několik let platným pobytovým statusem. Aniž by se zdejší soud chtěl pouštět do spekulací, zda žalobkyně skutečně aktivně a efektivně usilovala a usiluje o legalizaci svého pobytu, jisté je, že dosavadní kroky, které v tomto směru učinila, k získání povolení k pobytu nevedly. Zároveň je třeba uznat, že zákonem předpokládaný postup pro získání povolení k pobytu je v jejím případě poměrně komplikovaný, a nelze přehlížet, že vycestování žalobkyně za účelem jeho získání na zastupitelském úřadě se sídlem mimo Českou republiku pro ni může mít fakticky tytéž důsledky jako vyhoštění. Podobně jako ve shora zmíněné věci Rodrigues da Silva a Hoogkamer proti Nizozemsku nebylo také zjištěno, že by počínání žalobkyně naplnilo skutkovou podstatu některého trestného činu, čili dosáhlo takové intenzity, aby muselo být nutně postiženo nejpřísnějším opatřením vůči cizinci, a to jeho vyhoštěním a zákazem pobytu na území České republiky. Podobnost s citovanými případy Evropského soudu pro lidská práva spatřuje Nejvyšší správní soud rovněž v tom, že žalobkyně je rodinnou příslušnicí cizinců, kteří v České republice disponují trvalým pobytem. Její manžel, pan Hanjun L., je rodinným příslušníkem (otcem) občanky EU (Francesky F.) ve smyslu § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců a rodinný poměr mezi nimi, jak vyplývá z předloženého správního spisu, ze strany správních orgánů není zpochybňován. Nezletilý syn žalobkyně, Jielun L., jehož otcem je pan Hanjun L., na území České republiky trvale pobývá za účelem sloučení rodiny a již čtvrtým rokem zde navštěvuje českou základní školu. Důsledky vyhoštění žalobkyně tedy očividně dopadají nejen na její osobu, ale rovněž (a to přinejmenším srovnatelně intenzivně) i na její nezletilé dítě, v jehož nejlepším zájmu je, aby o něj žalobkyně do doby jeho zletilosti osobně pečovala. Pokud tedy městský soud naznal, že správní orgány nedostatečně zvážily intenzitu zásahu správního vyhoštění do soukromého, respektive rodinného života žalobkyně, a to za situace, kdy se oproti předcházejícím řízením o jejím vyhoštění (která byla právě s ohledem na nepřiměřenost takového zásahu do zmiňovaných práv zastavena) na jejích rodinných poměrech nic nezměnilo, lze takovému závěru přisvědčit. Závěr městského soudu přitom nelze interpretovat tak, že by zde nebyly dány zákonné podmínky pro vyhoštění žalobkyně ve smyslu § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 zákona o pobytu cizinců, respektive § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 tohoto zákona, ale že správní orgány dostatečně nezvážily korektiv takového postupu vyplývající z § 119a odst. 2 citovaného zákona. Tento názor sdílí i Nejvyšší správní soud.

decision_1166.txt

k § 100 odst. 1 písm. b) a odst. 3 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) Rozhodnutí, které vedlo k „uprázdnění“ určité vedoucí funkce v monokratickém orgánu, je třeba považovat za podklad pro jmenování jiné osoby do této funkce. Odpadne-li následně „uprazdňující“ rozhodnutí (typicky v důsledku jeho zrušení soudem ve správním soudnictví), odpadl podklad pro jmenování. Takovou skutečnost je nutno považovat za důvod obnovy řízení použitelný podle § 100 odst. 1 písm. b) a odst. 3 správního řádu z roku 2004. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2015, čj. 2 As 100/2015-37) Prejudikatura: č. 1427/2008 Sb. NSS a č. 3187/2015 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 159/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 53/06). Věc: JUDr. Jiří Křivanec proti ministru spravedlnosti o jmenování krajským státním zástupcem, o kasační stížnosti žalovaného. Dne 13. 3. 2008 byl rozhodnutím ministra spravedlnosti odvolán z funkce krajského státního zástupce stojícího v čele Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem JUDr. Jan Jakovec. Téhož dne byl do takto uvolněné funkce jmenován žalobce. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 1. 2011, čj. 10 Ca 102/2008-117, bylo rozhodnutí ministra spravedlnosti o odvolání JUDr. Jakovce zrušeno. S ohledem na tento rozsudek vydal ministr spravedlnosti rozhodnutí o obnově správního řízení z moci úřední ve věci jmenování žalobce do funkce krajského státního zástupce; rozklad žalobce proti tomuto rozhodnutí ministr zamítl. Žalobce proti rozhodnutí o rozkladu podal u Městského soudu v Praze žalobu podle § 65 s. ř. s. Městský soud v první řadě s odkazem na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS, shledal, že rozhodnutí o zamítnutí rozkladu proti rozhodnutí o obnově správního řízení z moci úřední ve věci jmenování žalobce do funkce krajského státního zástupce je na základě takovéto žaloby přezkoumatelné. Shledal totiž, že rozhodnutí o ustanovení určité osoby do funkce krajského státního zástupce je rozhodnutím o oprávnění takovou funkci vykonávat a rozhodnutí o obnově takového řízení má podle § 100 odst. 6 správního řádu odkladný účinek, neboť jeho „výkon“ ve smyslu výše uvedeného usnesení rozšířeného senátu stále probíhá. Městský soud však dospěl k závěru, že nebyl dán důvod pro obnovu řízení z moci úřední podle § 100 odst. 1 písm. b) a odst. 3 správního řádu, neboť zrušení rozhodnutí o odvolání předchozího krajského státního zástupce (tedy zrušení rozhodnutí o odvolání JUDr. Jakovce z této funkce) není podkladem pro jmenování nynějšího krajského státního zástupce (žalobce) do této funkce. Podle městského soudu je třeba řízení ve věci odvolání JUDr. Jakovce z funkce považovat za řízení zcela odlišné od řízení o jmenování žalobce do této funkce. Městský soud proto žalobou napadené rozhodnutí žalovaného zrušil rozsudkem ze dne 14. 4. 2015, čj. 6 A 357/2011-62. Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. V první řadě nesouhlasil s názorem, že rozhodnutí o jmenování do funkce krajského státního zástupce je opravňujícím rozhodnutím. Podle stěžovatele se tím zakládá stav (pozice) jmenované osoby; jde o akt srovnatelný se založením služebního poměru. Na akty tohoto druhu není podle stěžovatele právní nárok a výkon služební funkce není výkonem subjektivních veřejných práv. Proto rozhodnutím o obnově správního řízení v daném případě nedochází k „automatickému“ odkladnému účinku podle § 100 odst. 6 správního řádu, a tedy toto rozhodnutí není ani přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby podle § 65 a násl. s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasil ani s právním názorem městského soudu, že rozhodnutí o odvolání předchozího vedoucího státního zástupce není podkladem pro jmenování nynějšího státního zástupce. Podle stěžovatele nelze pojem „podkladu“ pro navazující rozhodnutí redukovat na situace řetězení či subsumpce správních aktů, jak to učinil městský soud. Podle stěžovatele v případě jmenování vedoucích státních zástupců jde o funkce obsazované z povahy věci jednou jedinou osobou. Aby do této funkce mohl být někdo jmenován, nesmí být dané funkční místo obsazeno. Jestliže poté, co jmenování bylo provedeno, dojde k tomu, že předpoklad neobsazení funkčního místa odpadne, je to nutno považovat za situaci, na niž dopadá § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [16] Ani námitka, že žalobou napadené rozhodnutí nemělo být soudem meritorně přezkoumáno, neboť je vyloučeno ze soudního přezkumu, není důvodná. S městským soudem je třeba se plně ztotožnit, pokud rozhodnutí o jmenování do funkce vedoucího státního zástupce vnímá jako rozhodnutí opravňující. Je nepochybné, že povaha funkce vedoucího státního zástupce je blízká služebnímu poměru a že jejím smyslem a účelem je v první řadě výkon veřejné moci určitou konkrétní fyzickou osobou ve veřejném zájmu, nikoli užívání požitků s funkcí spojených. Obecně vzato též platí, že nikdo nemá právní nárok stát se v konkrétním případě vedoucím státním zástupcem určitého státního zastupitelství. Funkce vedoucího státního zástupce je nicméně veřejnou funkcí chráněnou čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož „[o]bčané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím“. Pokud tedy již byl někdo do takovéto veřejné funkce jmenován, má veřejné subjektivní právo na nerušený výkon této funkce za zákonných podmínek, jež jsou pro ni stanoveny. To v sobě samozřejmě zahrnuje i právo být této funkce zbaven jen za splnění zákonem předepsaných podmínek (srov. ve věci odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu nález Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06, č. 159/2006 Sb. ÚS; viz též z novější judikatury Nejvyššího správního soudu rozsudek ze dne 11. 12. 2014, čj. 6 As 226/2014-29, č. 3187/2014 Sb. NSS). Opačný výklad by znamenal připuštění libovůle při obsazování veřejných funkcí, což je v materiálním právním státě (článek 1 Ústavy) nepřijatelné. [17] Jestliže tedy stěžovatel vydal rozhodnutí o obnově správního řízení ve věci jmenování žalobce do funkce, nepochybně se jednalo o rozhodnutí, které zasahuje do subjektivního veřejného práva žalobce na výkon této funkce, do níž byl žalobce předtím jmenován, jelikož právě akt samotný, jímž ke jmenování došlo a který žalobci dává oprávnění uvedenou veřejnou funkci vykonávat, je rozhodnutím o obnově správního řízení dotčen. Podle § 100 odst. 6 věty druhé správního řádu totiž „[r]ozhodnutí, jímž bylo řízení obnoveno, má odkladný účinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo dosud vykonáno, ledaže správní orgán v rozhodnutí odkladný účinek vyloučil z důvodů uvedených v § 85 odst. 2 nebo ledaže vykonatelnost nebo jiné účinky rozhodnutí již zanikly podle zvláštního zákona“. Městský soud správně poukázal na to, že v intencích shora citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 13/2006-46 je nutno pojmu „výkon“ rozhodnutí ve smyslu citovaného ustanovení rozumět šířeji a zahrnout pod něj všechny právní účinky napadeného rozhodnutí. Rozhodnutí, jímž byl někdo jmenován do funkce vedoucího státního zástupce, mu dává oprávnění tuto funkci vykonávat. „Výkon“ takového rozhodnutí tedy probíhá prostě a jednoduše tím, že jmenovaný uvedenou funkci vykonává – uplatňuje pravomoci s ní spojené na straně jedné a požívá požitků s ní spojených (v daném případě především pobírá plat) na straně druhé. Právě z těchto důvodů má rozhodnutí, jímž bylo obnoveno řízení ve věci jmenování vedoucího státního zástupce do funkce, „automatický“ odkladný účinek podle § 100 odst. 6 věty druhé s. ř. s. a právě tento účinek znamená zásah do práv toho, kdo kdy byl do dané funkce jmenován. Městský soud tedy zcela správně žalobu proti uvedenému rozhodnutí shledal přípustnou a věcně ji projednal. [18] Důvodná je však námitka stěžovatele, že městský soud nesprávně posoudil, zda zrušení rozhodnutí o odvolání dřívějšího vedoucího státního zástupce, jímž se tato funkce „uvolnila“ pro jmenování žalobce do ní, je důvodem obnovy řízení z moci úřední podle § 100 odst. 1 písm. b) a odst. 3 správního řádu. [19] Podle § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu „[ř]ízení před správním orgánem ukončené pravomocným rozhodnutím ve věci se na žádost účastníka obnoví, jestliže bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno, a pokud tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodování“. Podle odstavce 3 pak „[v]e tříleté lhůtě od právní moci rozhodnutí může o obnově řízení z moci úřední rozhodnout též správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni, jestliže je dán některý z důvodů uvedených v odstavci 1 a jestliže je na novém řízení veřejný zájem; do konce uvedené lhůty musí být rozhodnutí o obnově řízení vydáno“. [20] Z § 8 až § 12 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, jakož i z dalších jeho ustanovení plyne jednoznačně a nepochybně, že vedoucí státní zástupce je funkce ryze monokratická – u jednoho státního zastupitelství může být pouze jeden jediný jeho vedoucí státní zástupce. Přísná monokratičnost je ostatně u orgánů veřejné moci spíše pravidlem než výjimkou (viz např. ministerstva, soudy, prezident republiky aj.) a má své logické důvody, u monokratického orgánu je zpravidla jasně patrné, kdo v něm je nadán řídícími, rozhodovacími a jinými pravomocemi nebo oprávněními nejvyšší úrovně. Monokratické uspořádání s jasnou hierarchií, v němž v posledku rozhoduje jedna jediná osoba, také zpravidla bývá vnímáno jako uspořádání zvyšující akceschopnost a flexibilitu daného orgánu oproti orgánům kolegiálním. Pokud tedy zákonodárce u určitého typu orgánu zvolil monokratické uspořádání, je třeba ustanovení týkající se jmenování a odvolávání vedoucího takového orgánu vykládat pokud možno tak, aby nedocházelo ke stavu systémově nežádoucímu, a sice že by v čele takovéhoto orgánu stáli současně dva jeho vedoucí (nebo dokonce jich bylo současně ještě více). [21] S ohledem na výše uvedené výkladové pravidlo týkající se vedoucích monokratických orgánů je třeba posuzovat i věc žalobce. V době, kdy byl žalobce do funkce vedoucího státního zástupce jmenován, byla tato funkce nepochybně „volná“ v tom smyslu, že nebyla obsazena žádnou osobou, jelikož JUDr. Jakovec jí byl v té době pravomocně zbaven. [22] Rozhodnutím správního soudu však došlo ke zrušení odvolání JUDr. Jakovce z funkce. Časové aspekty účinků zrušujícího rozhodnutí správního soudu na zrušované nezákonné správní rozhodnutí jsou předmětem letitých nejasností a sporů. Absolutní návrat do stavu před vydáním nezákonného rozhodnutí není možný již jen proto, že nelze vrátit zpět čas, po který bylo za uplatnění principu presumpce správnosti správních rozhodnutí – podle objektivně nezákonného rozhodnutí před jeho zrušením soudem postupováno. Minulost v plném rozsahu „odstranit“ nelze; někdy ji lze jen napravit. Je nicméně zřejmé, že pokud má správní soudnictví být vskutku efektivním nástrojem ochrany subjektivních práv jednotlivců, je třeba účinky zrušení nezákonného správního rozhodnutí soudem vykládat tak, aby co možná nejvíce působily zpětně v tom smyslu, aby se zrušením nezákonného rozhodnutí v co možná největší dosažitelné míře obnovil stav existující předtím, než byl takovýmto správním rozhodnutím změněn. Opačný výklad by naopak měl krajně nežádoucí důsledky – veřejná správa by již jen prostým vydáváním objektivně nezákonných rozhodnutí, o nichž by věděla, že budou v případě napadení s velkou pravděpodobností v budoucnu zrušena, takříkajíc „získávala čas“ na nezákonnou změnu reality „tady a teď“ a vytvoření stavů a jejich důsledků, které by již zpětně bylo možno odstranit jen obtížně, nebo dokonce vůbec. To však nelze připustit. [23] V případech soudního přezkumu rozhodnutí o odvolání z veřejné funkce je proto třeba vykládat účinky zrušení takovéhoto rozhodnutí tak, že ten, kdo byl z funkce nezákonně odvolán, v ní musí okamžikem zrušení svého odvolání takříkajíc „obživnout“, a to v plném rozsahu. Je zřejmé, že nelze „odestát“ to, co se stalo v mezidobí mezi jeho odvoláním z funkce a zrušením tohoto odvolání, neb se to zkrátka již stalo; nicméně pro futuro je třeba zajistit, aby ten, kdo byl z funkce odvolán nezákonně, se jí po zrušení svého odvolání mohl neprodleně a pokud možno v plném rozsahu svých pravomocí, oprávnění i požitků ujmout. [24] Je zřejmé, že výše uvedený požadavek se může často dostat do rozporu s tím, že v mezidobí byla do dotyčné funkce jmenována jiná osoba, která má též subjektivní veřejné právo ji vykonávat. Střet těchto – v obou případech abstraktně vzato zcela legitimních a obvykle v dobré víře nabytých subjektivních veřejných – práv je nutno řešit, pokud jde o funkci vedoucího monokratického orgánu, tak, že později jmenovaná osoba musí v rovině výkonu dané funkce ustoupit osobě dříve jmenované a nezákonně z funkce odvolané. Jen tak lze totiž dostát požadavku efektivity soudní ochrany poskytované v takových případech správním soudnictvím. [25] Právě s ohledem na výše uvedené je nutno rozhodnutí, které vedlo k „uprázdnění“ určité vedoucí funkce v monokratickém orgánu, považovat za podklad pro jmenování jiné osoby do této funkce. Odpadne-li následně „uprazdňující“ rozhodnutí, odpadl podklad pro jmenování. Právě proto je takovou skutečnost nutno považovat za důvod obnovy řízení použitelný podle § 100 odst. 1 písm. b) a odst. 3 správního řádu i v režimu obnovy řízení z moci úřední. Veřejný zájem na provedení obnovy je v daném případě u monokratického orgánu očividný – odstranit nežádoucí stav výkonu vedoucí funkce současně dvěma fyzickými osobami. [26] Na okraj je třeba nicméně poznamenat, že později do funkce jmenovaná a cestou obnovy řízení dané funkce následně zbavená osoba má zásadně (za předpokladu své dobré víry ve vztahu ke jmenování do funkce, jíž pak byla zbavena) právo na širokou míru satisfakce za to, že v důsledku nezákonného jednání veřejné moci byla svého práva na nerušený výkon funkce zbavena. Je na veřejné moci, aby se o patřičnou satisfakci postarala nejen v rovině finanční, ale pokud možno případně i jiné (funkční, kariérní apod.).

decision_1167.txt

k § 19 odst. 1 větě druhé a odst. 2 a § 21 odst. 2 správního řádu (č. 500/2004 Sb.) ve znění zákona č. 7/2009 Sb. k § 11 odst. 3 a 4 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění zákona č. 190/2009 Sb. (v textu jen „zákon o elektronických úkonech“) I. Obci se má zásadně doručovat do její datové schránky (viz § 19 odst. 1 větu druhou správního řádu z roku 2004). Jinak než do datové schránky lze postupem podle § 19 odst. 2 správního řádu z roku 2004 doručovat, jen pokud by existovaly konkrétní důvody, pro které nebylo možné doručit písemnost do datové schránky. Nesmělo by se přitom jednat o nemožnost krátkodobou, typicky vyvolanou nepředvídaným přechodným jevem (např. poruchou systému datových schránek, výpadkem dodávky elektrické energie na straně doručujícího apod.), nýbrž o nemožnost povahy trvalejší (např. znepřístupnění příslušné datové schránky – to by u obce však prakticky nemělo připadat v úvahu, viz § 11 odst. 3 a 4 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů). II. Za účinné doručení obci ve smyslu § 21 odst. 2 správního řádu z roku 2004 by bylo možno považovat fyzické převzetí písemnosti místostarostou obce, pokud k tomu byl zákonem předepsaným způsobem pověřen. Jen za této podmínky je skutečnost, že místostarosta se nepochybně mohl s obsahem převzatého rozhodnutí seznámit, přičitatelná i obci samotné. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2015, čj. 2 As 85/2015-31) Věc: Obec Michalovice proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje, za účasti Jany P., o dodatečné povolení stavby a souhlas s užíváním, o kasační stížnosti žalovaného. Rozhodnutí Městského úřadu Litoměřice (stavební úřad) o dodatečném povolení stavby a souhlasu s užíváním datované dnem 16. 12. 2010 bylo doručováno opakovaně, a to celkem třikrát. První pokus doručit předmětné rozhodnutí do datové schránky žalobkyně proběhl neúspěšně, doručeno tak bylo pouze žadatelce o rozhodnutí stavebního úřadu, avšak nikoli žalobkyni. Po pravděpodobně neúspěšném opakovaném pokusu doručit do datové schránky žalobkyně přistoupil stavební úřad k doručení rozhodnutí žalobkyni v jeho hmotné podobě. Dne 2. 3. 2011 převzal předmětné rozhodnutí místostarosta žalobkyně pan Jindřich Šrůt, což potvrdil na originále rozhodnutí slovem „převzal“, označením své funkce a podpisem; ze správního spisu není patrné, kde k převzetí došlo. Poslední pokus o doručení rozhodnutí učinil stavební úřad dne 19. 4. 2011, kdy je odeslal prostřednictvím provozovatele poštovních služeb všem účastníkům řízení. Rozhodnutí převzala dne 20. 4. 2011 do vlastních rukou starostka žalobkyně. Proti rozhodnutí stavebního úřadu podala žalobkyně odvolání datované dnem 21. 4. 2011, které žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 4. 2012 zamítl pro opožděnost. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Ústí nad Labem, jenž svým rozhodnutím ze dne 25. 3. 2015, čj. 15 A 57/2012-53, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil. Žaloba se týkala primárně posouzení dne skutečného doručení výše uvedeného rozhodnutí stavebního úřadu žalobkyni. Spornou otázkou bylo, zda k doručení došlo dne 2. 3. 2011 převzetím zmíněného rozhodnutí místostarostou žalobkyně, či zda bylo doručeno až dne 20. 4. 2011 převzetím rozhodnutí stavebního úřadu starostkou žalobkyně do vlastních rukou. Od data doručení se následně odvíjela lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu. Krajský soud uvedl, že je-li účastníkem řízení obec, může mít převzetí písemnosti adresované obci jejím místostarostou účinky doručení pouze tehdy, je-li starosta obce nepřítomen nebo nevykonává svou funkci či byl-li k převzetí písemnosti pověřen. Existenci takových skutečností však musí správní orgány ověřit, jinak nemohou bez dalšího vycházet z toho, že písemnost byla doručena. Názor žalovaného, že převzetí rozhodnutí místostarostou obce má automaticky účinky doručení tohoto rozhodnutí obci, shledal soud nesprávným a zakládajícím nezákonnost napadeného rozhodnutí z důvodu nesprávného právního posouzení věci. Upozornil, že žalovaný nezkoumal, zda byly splněny předpoklady pro zastupování starostky žalobkyně místostarostou, ani zda byl místostarosta k převzetí rozhodnutí stavebního úřadu pověřen. Ze správního spisu potom dle soudu neplyne, že by se žalobkyně s obsahem rozhodnutí stavebního úřadu seznámila před jeho doručením prostřednictvím provozovatele poštovních služeb do vlastních rukou starostky žalobkyně. Krajský soud dále uvedl, že stavební úřad pochybil, jelikož své rozhodnutí nedoručil žalobkyni prostřednictvím veřejné datové sítě. Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž nesouhlasil s názorem krajského soudu, že správní orgány byly v projednávaném případě povinny prověřovat oprávnění místostarosty k převzetí písemnosti za obec vystupující v pozici účastníka správního řízení. Úkolem správních orgánů není dle stěžovatele zpochybňovat oprávnění místostarosty obce, jejímž jménem vystupuje, a pokud tento písemnost kompetentním osobám včas nepředá, nemůže jít taková skutečnost k tíži správního orgánu ani ostatních účastníků řízení čekajících na okamžik nabytí právní moci správního rozhodnutí. Stěžovatel rovněž upozornil, že se krajský soud nezabýval výkladem § 104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), konkrétně v něm obsaženého slovního spojení „doba nepřítomnosti starosty“. Dle stěžovatele je tento vágní pojem s to zahrnout veškerou nepřítomnost starosty zapříčiněnou objektivními i subjektivními okolnostmi a trvající jakkoli dlouhou dobu. Odmítl podřadit pod tento pojem pouze dlouhodobou absenci starosty ve výkonu funkce, přičemž upozornil na řešení těchto překážek odděleně v § 104 odst. 1 obecního zřízení v kategorii „doby, kdy starosta nevykonává funkci“. Na základě této skutečnosti má tedy stěžovatel za to, že rozhodnutí stavebního úřadu se do sféry žalobkyně dostalo již dne 2. 3. 2011 převzetím místostarostou, který zastupoval starostku žalobkyně z důvodu její momentální nepřítomnosti při doručování, a žalobkyně se tak mohla s danou písemností seznámit. Odvolání žalobkyně doručené stavebnímu úřadu dne 2. 5. 2011 je tedy odvoláním opožděným. V kasační stížnosti též stěžovatel zdůraznil, že žalobkyně jednoznačně ve své žalobě nenamítala nemožnost seznámení se s rozhodnutím stavebního úřadu ani fakt, že by místostarosta žalobkyně existenci a obsah písemnosti žalobkyni zatajil, a poukazovala pouze na formální vady při doručování správního rozhodnutí. K tomuto argumentu předestřenému stěžovatelem z pozice žalovaného již v řízení před krajským soudem se soud nijak nevyjádřil. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti reagovala na tvrzení stěžovatele a uvedla, že místostarosta žalobkyně nevystupoval při přebírání rozhodnutí stavebního úřadu jako zástupce starostky žalobkyně, jednalo se o jeho soukromou aktivitu. Zároveň žalobkyně popřela, že by byla starostka žalobkyně v danou chvíli v úřadu nepřítomna či nevykonávala funkci, případně že zastupitelstvo tento úkol svěřilo místostarostovi žalobkyně. K argumentu stěžovatele, že žalobkyně výslovně nenamítala nemožnost seznámení se s rozhodnutím stavebního úřadu, žalobkyně uvedla, že ve správní žalobě proti rozhodnutí žalovaného namítala nedoručení dané písemnosti – tedy se s ní nemohla ke dni 2. 3. 2011 seznámit. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) [10] V projednávané věci bylo předmětem doručování rozhodnutí stavebního úřadu označené datem 16. 12. 2010 (zároveň ovšem označené jako vypravené dne 20. 12. 2010) o dodatečném povolení stavby a souhlas s užíváním. Doručovalo se s ohledem na § 19 odst. 4 správního řádu do vlastních rukou účastníků, tedy i žalobkyně, neboť se jednalo o rozhodnutí ve smyslu § 72 odst. 1 správního řádu. [11] Podle § 19 odst. 1 správního řádu „[p]ísemnost doručuje správní orgán, který ji vyhotovil. Správní orgán doručí písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Nelze-li písemnost takto doručit, může ji doručit správní orgán sám; v zákonem stanovených případech může písemnost doručit prostřednictvím obecního úřadu, jemu naroveň postaveného správního orgánu (dále jen ‚obecní úřad‘) nebo prostřednictvím policejního orgánu příslušného podle místa doručení; je-li k řízení příslušný orgán obce, může písemnost doručit prostřednictvím obecní policie.“ Podle § 19 odst. 2 věty první správního řádu, „[n]ení-li možné písemnost doručit prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, lze ji doručit také prostřednictvím provozovatele poštovních služeb“. [12] Obci se má zásadně doručovat do její datové schránky (viz § 19 odst. 1 větu druhou správního řádu). V první řadě tedy lze plně souhlasit s krajským soudem, shledal-li, že stěžovatel pochybil, jestliže nedoručil žalobkyni předmětné rozhodnutí do datové schránky. Podle § 19 odst. 1 věty třetí a odst. 2 věty první správního řádu sice platí, že při nemožnosti doručit do datové schránky lze využít i jiné způsoby doručení. V projednávané věci však stěžovatel jako doručující orgán neměl podle obsahu spisu dostatek důvodů pro závěr, že doručení do datové schránky není možné. Nic ze spisového materiálu o takovém závěru nesvědčí. V seznamu adresátů, jimž bylo doručováno shora citované rozhodnutí, je u žalobkyně uvedeno označení její datové schránky (wd8aywj). Je tedy patrné, že žalobkyně datovou schránku v rozhodné době pravděpodobně měla, ostatně jako každá obec (viz § 7 odst. 1 zákona o elektronických úkonech). Pokud by mělo být žalobkyni plnohodnotně doručováno jinak než do datové schránky postupem podle § 19 odst. 2 správního řádu, musel by správní spis obsahovat skutečnosti dokládající důvody, pro které nebylo možné doručit písemnost do datové schránky. Nesmělo by se přitom jednat o nemožnost krátkodobou, typicky vyvolanou nepředvídaným přechodným jevem (např. poruchou systému datových schránek, výpadkem dodávky elektrické energie na straně doručujícího apod.), nýbrž o nemožnost povahy trvalejší (např. znepřístupnění příslušné datové schránky – to by u obce však prakticky nemělo připadat v úvahu, viz § 11 odst. 3 a 4 zákona o elektronických úkonech). [13] Pokud stěžovatel přesto, že splnění podmínek doručování postupem podle § 19 odst. 1 věty třetí resp. odst. 2 věty první správního řádu nebylo ve správním spise doloženo, podle tohoto ustanovení doručoval prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, mohly účinky doručení nastat pouze tehdy, pokud se doručovaná zásilka skutečně dostala do dispoziční sféry adresáta, tedy žalobkyně, za niž ji musela převzít k tomu oprávněná osoba. V tomto ohledu krajský soud zcela správně poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, konkrétně na jeho rozsudky ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 As 90/2010-95, a ze dne 29. 6. 2011, čj. 8 As 31/2011-88. Doručení fikcí v daném případě nemohlo nastat. Základní chybou stěžovatele tedy v dané věci bylo, že rezignoval na svou povinnost doručovat zásadně do datové schránky žalobkyně a pokusil se i za situace, kdy neměl dost informací pro závěr, že do datové schránky doručovat nelze, doručovat jiným způsobem. [14] Do dispoziční sféry žalobkyně by se doručované rozhodnutí dostalo, pokud by byly naplněny podmínky § 21 odst. 2 správního řádu, podle něhož „[p]ísemnost, která se doručuje do vlastních rukou [právnické osoby – pozn. NSS], jsou oprávněny převzít orgány a osoby uvedené v § 30 nebo jiné osoby, které byly pověřeny písemnosti přijímat“. Podle § 30 odst. 4 správního řádu přitom „[z]a územní samosprávný celek činí úkony ten, kdo je podle zvláštního zákona oprávněn územní samosprávný celek navenek zastupovat, jeho zaměstnanec nebo člen zastupitelstva, který byl touto osobou pověřen“. Zvláštním zákonem je v daném případě obecní zřízení, jehož § 103 odst. 1 stanoví, že „[s]tarosta zastupuje obec navenek“. Podle § 104 odst. 1 obecního zřízení „[s]tarostu zastupuje místostarosta. Zastupitelstvo obce může zvolit více místostarostů a svěřit jim některé úkoly. Místostarosta, kterého určí zastupitelstvo obce, zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci (§ 73 odst. 3 a § 79 odst. 1).“ [15] Pokud tedy v daném případě písemnost fyzicky převzal místostarosta, musel být k tomu, aby doručení bylo účinné, zákonem předepsaným způsobem pověřen. Jen za této podmínky je skutečnost, že místostarosta se nepochybně mohl s obsahem převzatého rozhodnutí seznámit, přičitatelná i žalobkyni samotné. [16] Místostarosta k převzetí písemnosti mohl být v první řadě pověřen samotnou starostkou, a to pro tento jednotlivý případ doručení anebo obecně, tedy pro přebírání písemností určitého druhu nebo obecněji pro jednání v určitých věcech. [17] Dále by připadalo v úvahu, že by šlo o výkon svěřených úkolů (za předpokladu, že místostarosta byl k takovému výkonu svěřených úkolů zahrnujících v daném rozsahu jednání navenek zastupitelstvem pověřen). [18] Rovněž by mohlo jít o situaci zastupování starostky v době její nepřítomnosti; k tomu by opět musel být místostarosta určen zastupitelstvem obce a objektivně by musely nastat okolnosti vyvolávající důvod starostku zastupovat. Nepřítomností ve smyslu § 104 odst. 1 věty třetí zákona o obcích je nutno rozumět fyzickou nepřítomnost starosty v sídle obce nebo na jiném místě, na němž jinak starosta obvykle či podle povahy věci jménem obce jedná, v době, kdy je podle okolností třeba, aby jednal. Neznamená to rozhodně, že si snad doručující orgán může místostarostu kdekoli vyhledat či jej oslovit (např. k sobě přizvat) a zásilku mu bez dalšího předat, i když by stejně dobře mohl zásilku doručit přímo starostovi. To by znamenalo fakticky obejít předání zásilky primárně oprávněné osobě, tedy samotnému starostovi. Smysl a účel § 104 odst. 1 věty třetí zákona o obcích je jiný – poskytnout ve své podstatě nouzové náhradní řešení pro případ, že primárně oprávněný (tedy starosta) v danou dobu objektivně pro fyzickou nepřítomnost nemůže za obec jednat, a přesto je třeba, aby za ni někdo obdařený patřičným pověřením (a tedy i legitimitou) bez zbytečného prodlení jednal. [19] Alternativa uvedená v § 104 odst. 1 větě třetí in fine obecního zřízení, a sice zastupování starosty, pokud starosta nevykonává funkci (§ 73 odst. 3 a § 79 odst. 1), v projednávané věci nejspíše nepřipadá v úvahu, neboť se vztahuje pouze na specifické v zákoně vyjmenované důvody nevykonávání funkce, na které zákon přímo odkazuje (dočasná pracovní neschopnost, karanténa, těhotenství nebo péče o dítě do 3 let věku, viz § 73 odst. 3 větu první obecního zřízení; dovolená, viz § 79 odst. 1 obecního zřízení), o nichž nebylo v průběhu dosavadních řízení nikým tvrzeno, že by byly ve hře. I ohledně těchto důvodů by, pokud by byly v dalším řízení tvrzeny, muselo být prokázáno, že v rozhodné době byly dány a že místostarosta, předepsaným způsobem k tomu pověřený, z těchto důvodů starostku zastupoval. [20] Ze správního spisu neplyne, že by místostarosta při přebírání písemnosti jednal na základě některého z výše popsaných oprávnění. Má-li být doručení předáním písemnosti místostarostovi účinné, muselo by se o některý z uvedených případů jednat; doložit to je věcí doručujícího orgánu. [21] Pokud tedy krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a uložil mu prověřit, zda byl místostarosta oprávněn převzít předmětnou písemnost, posoudil věc v plném souladu se zákonem.

decision_1168.txt

k § 7 odst. 4, 5 a § 46 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 159/2006 Sb., č. 216/2008 Sb. a č. 303/2011 Sb. Ve správním soudnictví soud nevydává samostatné usnesení o tom, že jsou splněny podmínky řízení. S námitkou účastníka řízení, že některá z podmínek splněna není, se buď ztotožní a pak vydá rozhodnutí, kterým se řízení před ním skončí pro nesplnění podmínek řízení (§ 7 odst. 4, 5 a § 46 s. ř. s.), nebo se s ní neztotožní a pak ji vypořádá až v odůvodnění rozhodnutí o věci samé. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2015, čj. 9 As 91/2015-17) Prejudikatura: č. 1773/2009 Sb. NSS, č. 1851/2009 Sb. NSS a č. 2853/2013 Sb. NSS. Věc: Mgr. Jana N. proti předsedovi Okresního soudu v Mělníku o udělení výtky, o kasační stížnosti žalovaného. Podanou žalobou se žalobkyně domáhala zrušení výtky udělené jí žalovaným podle § 88a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích). Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě namítl věcnou nepříslušnost Krajského soudu v Praze, spočívající v tom, že žalobu nemají projednávat soudy ve správním soudnictví, ale buď soudy jednající v občanském soudním řízení s ohledem na pracovněprávní charakter výtky, nebo kárný soud s ohledem na to, že jde o výkon kárné pravomoci. Z obsahu podání je třeba dovodit, že žalovaný se domáhal toho, aby o námitce krajský soud rozhodl ještě před rozhodnutím ve věci samé, když v petitu uvedl, jak má soud rozhodnout ve věci, po rozhodnutí o námitce věcné nepříslušnosti. Krajský soud v usnesení ze dne 3. 4. 2015, čj. 46 A 20/2015-22, uvedl, že žalovaný neuplatnil námitku věcné nepříslušnosti krajského soudu ve smyslu § 7 odst. 1 s. ř. s., tj. nedomáhal se toho, že by ve věci měl rozhodovat na základě zákonné výjimky přímo Nejvyšší správní soud. Námitka směřovala k tomu, zda uplatněnou žalobu jsou příslušné vůbec řešit soudy ve správním soudnictví, což krajský soud vyhodnotil jako otázku věcné příslušnosti soudu v širším slova smyslu. Pokud by byla námitka důvodná, vedla by nikoliv k postupu podle § 7 odst. 5 s. ř. s., nýbrž k odmítnutí žaloby podle § 46 odst. 2 s. ř. s. Posouzení této otázky standardně bývá součástí rozhodnutí ve věci samé, nicméně s ohledem na výslovně uplatněnou námitku věcné příslušnosti ze strany žalovaného, neujasněnost této otázky v dosavadní praxi a požadavek žalovaného, aby o jeho námitce bylo rozhodnuto samostatným rozhodnutím, soud o tomto návrhu rozhodl samostatným usnesením. Následně krajský soud dovodil, že jde o věc, kterou mají pravomoc řešit soudy ve správním soudnictví, neboť není dána pravomoc kárného soudu a žalovaný vůči žalobkyni jednal jako správní orgán podle zvláštního ustanovení o soudech a soudcích, a tudíž se nemohl ani podpůrně uplatnit zákoník práce z roku 2006. Výrok II. napadeného usnesení vyzýval žalobkyni k odstranění vad žaloby. Proti usnesení krajského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost, kterou se domáhal zrušení výroku I. usnesení krajského soudu, kterým byla zamítnuta „námitka věcné nepříslušnosti Krajského soudu v Praze“, a to z důvodů nesprávného právního posouzení, zmatečnosti řízení a nepřezkoumatelnosti. Podle stěžovatele zejména chybí přezkoumatelná právní úvaha, proč by měly být správní soudy příslušné k přezkoumání udělené výtky. Buď se jedná o pracovněprávní spor a věc měla být řešena u obecného soudu stěžovatele, anebo se jedná o kárné provinění a věc měla být řešena před kárným soudem, tedy Nejvyšším správním soudem. Nejvyšší správní soud výrok I. usnesení krajského soudu zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení Nejvyšším správním soudem (...) [7] Dříve než přistoupil k posouzení důvodů uvedených v kasační stížnosti, se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda bylo vůbec v souladu se zákonem, že krajský soud rozhodl samostatným usnesením o námitce stěžovatele. Jak ostatně sám krajský soud uvedl, posouzení této otázky standardně bývá součástí rozhodnutí ve věci samé, a nikoliv předmětem rozhodování samostatným usnesením. [8] Námitku vznesenou stěžovatelem nepovažuje Nejvyšší správní soud za námitku věcné nepříslušnosti, ale za námitku nedostatku pravomoci soudu rozhodujícího ve správním soudnictví. Soud si je vědom terminologické neujasněnosti této otázky jak v právních předpisech, tak v odborné literatuře (viz stručné shrnutí rozdílných pojetí in Jemelka, L.; Podhrázký, M.; Vetešník, P; Zavřelová, J.; Bohadlo, D.; Šuránek, P. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 1055–1056). Nejvyšší správní soud terminologicky vyšel zejména z nadpisů § 4 s. ř. s. a § 7 o. s. ř., které hovoří v obou případech o pravomoci soudů, ať již soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, nebo ve věcech správního soudnictví. Jde však pouze o terminologickou otázku bez vlivu na posouzení věci samé. Otázku příslušnosti, ať již věcné, či místní, může soud řešit pouze v případě, že má pravomoc o věci rozhodovat, tedy že soudy rozhodující podle soudního řádu správního jsou oprávněny předložený spor řešit (k tomu srov. obdobně také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2009, čj. 4 Ads 127/2008-73, nebo rozsudek ze dne 21. 2. 2013, čj. 6 Ads 164/2012-31, č. 2853/2013 Sb. NSS). [9] Soudní řád správní upravuje zvláštní postup soudu v případě, že dojde k závěru, že pravomoc soudů ve správním soudnictví dána není, ale věc má rozhodovat soud v občanském soudním řízení, v § 46 odst. 2 až 4 s. ř. s. V těchto ustanoveních je nicméně řešena pouze situace, kdy k závěru o nedostatku pravomoci dojde soud, a není řešen postup pro případ, že námitku nedostatku pravomoci vznáší účastník řízení a soud se s ní neztotožňuje. [10] Tento stav je obdobný též posuzování místní a věcné příslušnosti soudu. Ustanovení § 7 odst. 4 a 5 s. ř. s. upravují postup soudu pro případ, že není věcně či místně příslušný (k tomuto závěru tedy zjevně musí dojít soud), ale neupravují žádný zvláštní postup pro situaci, kdy s věcnou či místní příslušností nesouhlasí některý z účastníků. Tato situace je odlišná od posuzování místní a věcné příslušnosti soudů v občanském soudním řízení. Úprava v občanském soudním řádu totiž vychází z toho, že soud rozhoduje v zásadě stejně, ať dojde k závěru o věcné či místní nepříslušnosti on sám, nebo pokud takovou námitku vznese účastník (viz § 104a odst. 5 a § 105 odst. 4 o. s. ř.). Tato ustanovení nelze v soudním řízení správním použít subsidiárně na základě § 64 s. ř. s., podle něhož „[n]estanoví-li tento zákon jinak, použijí se pro řízení ve správním soudnictví přiměřeně ustanovení prvé a třetí části občanského soudního řádu“. Soudní řád správní postup soudu pro případ věcné a místní příslušnosti upravuje samostatně v § 7 odst. 4 a 5. S ohledem na povahu řízení před správními soudy a s ohledem na výrazně jednodušší úpravu místní a věcné příslušnosti ve správním soudnictví nejsou citovaná ustanovení občanského soudního řádu, o nutnosti postupovat shodně k námitce účastníka, použitelná. [11] Pravomoc soudu rozhodovat patří mezi podmínky řízení, které musí soud zkoumat kdykoliv za řízení ve smyslu § 103 o. s. ř. (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 8 Aps 6/2007-247, č. 1773/2009 Sb. NSS). Ačkoliv jde o podmínku základní, není důvod na ni nahlížet ohledně procesu jejího posuzování odlišně než na jiné podmínky řízení, jako je například procesní nezpůsobilost účastníka, překážka věci rozsouzené, překážka zahájeného řízení nebo věcná a místní příslušnost soudu. [12] Není-li podle soudu určitá podmínka řízení splněna, postupuje tak, jak mu ukládá soudní řád správní, například tedy postoupí návrh příslušnému soudu podle § 7 odst. 4 nebo 5 s. ř. s., návrh odmítne podle § 46 odst. 1 s. ř. s., případně podle § 46 odst. 2 s. ř. s. Daným rozhodnutím soudu se řízení před ním končí, a je proto zásadně přezkoumatelné Nejvyšším správním soudem ke kasační stížnosti. Žádné ustanovení soudního řádu správního nepočítá s tím, že pokud je soud přesvědčen o tom, že podmínky řízení splněny jsou, měl by o tom rozhodovat samostatným usnesením. Tomuto závěru nasvědčuje i to, že pokud by soud skutečně mohl o těchto dílčích otázkách samostatně rozhodovat, pak by proti takovým rozhodnutím byla přípustná kasační stížnost (§ 102 s. ř. s.), když tato rozhodnutí není možno považovat za rozhodnutí, kterými se pouze vede řízení [§ 104 odst. 3 písm. b) s. ř. s.]. Bylo by zjevně proti principu hospodárnosti řízení, pokud by si mohl krajský soud kontrolovat správnost svého postupu postupným vydáváním rozhodnutí o podmínkách řízení, které by k případným kasačním stížnostem účastníků přezkoumával Nejvyšší správní soud. [13] Pro odlišný postup musí být výslovná zákonná opora, jako je tomu v případě občanského soudního řízení například u námitek účastníků podle § 104a odst. 5 a § 105 odst. 4 o. s. ř. Obdobně, ačkoliv nejde o řešení podmínek řízení, ale o věc samu, lze poukázat na to, že soud musí rozhodnout o celé projednávané věci, a jen tehdy, pokud je to účelné, může rozhodnout jen o její části (částečný rozsudek) nebo o jejím základu (mezitímní rozsudek) – § 152 odst. 2 o. s. ř. Soud si v daných případech tedy sice může postavit část žaloby najisto, ale půjde o ucelené posouzení právních a skutkových otázek vztahujících se buď k základu žaloby, nebo k její ucelené části, nikoliv o posuzování jednotlivých dílčích právních či skutkových otázek, které je třeba pro řešení sporu vyřešit. [14] Pokud tedy krajský soud vydal samostatné usnesení o tom, že je věcně příslušný (resp. správní soudy mají pravomoc věc rozhodovat), postupoval v rozporu se zákonem. Pokud je stěžovatelem tato otázka zpochybňována, soud je povinen ji vypořádat buď postupem podle § 46 odst. 2 s. ř. s., pokud by se s ní ztotožnil, nebo až v odůvodnění rozhodnutí ve věci samé, pokud se s ní neztotožní. Účastník může vznášet námitky týkající se podmínek řízení zásadně kdykoliv za řízení, pokud není v tomto právu omezen (viz například omezení práva na vznesení námitky místní příslušnosti do prvního úkonu ve věci samé – rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 2. 2007, čj. 2 Azs 156/2006-38). Vzhledem k tomu, že jde o podmínky řízení, soud je povinen je zkoumat kdykoliv za řízení. Pokud není podmínka řízení zpochybňována, nemusí tak v odůvodnění rozhodnutí činit výslovně, avšak k námitce je povinen ji v rozhodnutí, kterým se řízení končí, vypořádat (viz obdobně k otázce zkoumání prekluze práva vyměřit daň rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, čj. 1 Afs 145/2008-135, č. 1851/2009 Sb. NSS). [15] S ohledem na shora uvedené se Nejvyšší správní soud nemohl v tuto chvíli zabývat tím, zda věc skutečně přísluší do pravomoci soudů ve správním soudnictví, neboť touto otázkou se bude moci zabývat až na základě případné kasační stížnosti proti rozhodnutí, které je krajský soud oprávněn vydat.

decision_1169.txt

k § 6 odst. 2 a § 8a odst. 3 větě třetí zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi (v textu jen „zákon o ČT“) Rada České televize není oprávněna odvolat členy dozorčí komise za přiměřeného použití § 6 odst. 2 ve spojení s § 8a odst. 3 větou třetí zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi, z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci ani z jiných důvodů nad rámec vymezený v § 6 odst. 2 tohoto zákona. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 10. 2022, čj. 4 As 422/2021-73) Prejudikatura: č. 3770/2018 Sb. NSS. Věc: a) JUDr. Simona Holubová, b) prof. Ing. Stanislava Hronová, CSc., dr. h. c., c) Jiří Staněk a d) JUDr. Jiří Stránský proti Radě České televize, za účasti České televize, o odvolání členů dozorčí komise, o kasačních stížnostech žalobců. Žalovaná na svém 18. jednání konaném dne 11. 11. 2020 v rámci jednacího bloku nazvaného Materiály z Dozorčí komise přijala na návrh své členky Ing. Hany Lipovské, PhD., usnesení č. 225/18/20, kterým vyslovila vážné výhrady k práci dozorčí komise jako svého poradního orgánu a na základě nich dozorčí komisi odvolala. Uvedené usnesení bylo přijato hlasy 10 ze 13 přítomných členů žalované. Proti tomuto usnesení podali čtyři z pěti odvolaných členů dozorčí komise žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl rozsudkem ze dne 3. 11. 2021, čj. 8 A 1/2021-98. V odůvodnění tohoto rozsudku městský soud uvedl, že dozorčí komise jako expertní orgán pomáhá žalované vykonávat jeden z úkolů, který je jí svěřen, konkrétně kontrolu hospodaření České televize. Na členy dozorčí komise jsou kladeny obdobné požadavky nezávislosti a nestrannosti jako na členy žalované, jak vyplývá z § 8a odst. 2 zákona o ČT. To se však týká pouze vztahu dozorčí komise k vnějším vlivům, nikoliv jejího vztahu k žalované. Pouze žalované byla totiž zákonem o ČT svěřena určitá odpovědnost a dozorčí komise je jí v tom pouze nápomocna a nemá v tomto ohledu samostatné postavení. Nemělo by proto žádný smysl, aby dozorčí komise byla koncipována jako nezávislý orgán na nezávislé žalované. Naopak je logické, že práce žalované je s činností dozorčí komise úzce provázána, a proto je stěžejní, aby žalovaná měla k dozorčí komisi důvěru, protože právě s její pomocí plní své zákonem svěřené úkoly. Městský soud tedy dospěl k závěru, že přiměřená aplikace § 6 odst. 1 a 2 zákona o ČT v případě zániku funkce člena dozorčí komise znamená, že tato ustanovení nemají být aplikována stejně, ale naopak s ohledem na specifickou povahu funkce člena dozorčí komise, a tedy se zohledněním jiných účelů, které zákon o ČT v daném případě sleduje. V případě dozorčí komise není dán požadavek nezávislosti na žalované, a proto není účelné, aby členové dozorčí komise měli stejné záruky setrvání ve funkci vůči žalované jako členové žalované vůči Poslanecké sněmovně. Platí tedy, že na základě § 8a odst. 2 zákona o ČT ve spojení s § 6 odst. 1 písm. c) téhož zákona užitého přiměřeně může žalovaná odvolat člena dozorčí komise v zásadě z jakéhokoliv důvodu, například kvůli subjektivní ztrátě důvěry nebo dojmu, že dozorčí komise vykonává své úkoly nedostatečně či v rozporu s představou žalované. Přitom je ale třeba dbát mezí vyplývajících zejména z ústavního pořádku, které takové správní uvážení má, a to například zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace či příkazu zachovávat lidskou důstojnost. V této souvislosti městský soud odkázal na rozsudek ze dne 4. 7. 2018, čj. 10 As 60/2018-45, č. 3770/2018 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že akademický senát může podat rektorovi návrh na odvolání děkana fakulty i v případě narušení vztahu vzájemné důvěry či jen proto, že má rozdílné názory na správu fakulty. Městský soud se neztotožnil ani s námitkou žalobců, podle nichž žalovaná neměla pravomoc odvolat dozorčí komisi jako celek, nýbrž nanejvýš jen její jednotlivé členy. Za situace, kdy má žalovaná pravomoc odvolat člena dozorčí komise s určitými omezeními v zásadě z jakéhokoliv důvodu, totiž není zapotřebí, aby bylo odůvodněno a doloženo naplnění zákonných předpokladů pro odvolání ve vztahu ke každému jednotlivému členovi dozorčí komise. Je proto zcela přípustné, že žalovaná vyjádří svou nespokojenost s dozorčí komisí jako celkem a jako celek ji odvolá. Pokud tedy měla žalovaná v daném případě bez dalšího pravomoc odvolat každého jednotlivého člena dozorčí komise, potom měla pravomoc k odvolání celé dozorčí komise, která není nic jiného než souhrnem svých jednotlivých členů. Městský soud považoval za nesprávnou rovněž úvahu žalobců o tom, že nemožnost odvolat dozorčí komisi jako celek vyplývá z toho, že § 8a odst. 3 zákona o ČT odkazuje pouze na § 6 odst. 1 a 2, a nikoliv na § 6 odst. 3 téhož zákona. Za situace, kdy členové dozorčí komise mohou být odvoláni v zásadě z jakéhokoliv důvodu, není třeba dále stanovit, v jakých případech může být dozorčí komise odvolána jako celek. Taková úprava by totiž neměla žádnou přidanou hodnotu. Ani s námitkou absence formálních náležitostí žalobou napadeného rozhodnutí (zejména jeho odůvodnění) se městský soud neztotožnil. Odvolání dozorčí komise žalovanou je totiž velmi specifický akt, který není vydáván ve standardním správním řízení, nýbrž v zásadě bez procedury na základě úpravy obsažené v zákoně o ČT. Na rozhodnutí žalované tudíž nebylo možné klást ani nároky jako na rozhodnutí vydané ve správním řízení. S ohledem na zákaz libovůle či nahodilosti tak bylo postačující, že v rozhodnutí žalované byl alespoň vyjádřen důvod odvolání dozorčí komise, který spočíval ve vyslovení vážných výhrad k její práci. Z dalších podkladů přitom podle městského soudu vyplývalo, že usnesení žalované nebylo nahodilé či svévolné. Městský soud nepřisvědčil ani námitce, podle níž je rozhodnutí žalované nezákonné, neboť bylo přijato v rozporu s čl. 6 odst. 2 jejího jednacího řádu, když bylo zařazeno na pořad jednání až v jeho průběhu. Městský soud dal žalobcům zapravdu v tom, že v daném případě byl skutečně porušen čl. 6 odst. 2 jednacího řádu žalované, neboť příslušný bod programu (návrh následně přijatého žalobou napadeného usnesení) byl zařazen na program jednání na návrh členky žalované Hany Lipovské učiněný až v průběhu jednání žalované, nikoliv na jeho začátku. Tato skutečnost však sama o sobě nezakládala nezákonnost rozhodnutí žalované. Důvodem pro jeho zrušení by totiž mohly být jen takové procesní vady, které by měly za následek jeho nezákonnost. Uvedené procesní pochybení však takovouto vadou není. Ze zápisu z 18. jednání žalované ze dne 11. 11. 2020 vyplývá, že projednání uvedeného návrhu bylo přítomno celkem 13 z 15 členů žalované a celkem 10 z nich návrh podpořilo. O odvolání dozorčí komise je v souladu s § 7 odst. 2 zákona o ČT rozhodováno nadpoloviční většinou hlasů všech členů žalované, tedy v dané době bylo třeba pro schválení takového návrhu alespoň 8 hlasů. V případě, že by v dané věci mohlo být rozhodováno jen prostou většinou přítomných členů žalované (při zachování její usnášeníschopnosti) a určitý bod by byl do programu zařazen v rozporu s jednacím řádem až dodatečně, mohla by za specifických okolností taková vada způsobit nezákonnost rozhodnutí. Taková situace by nastala v případě, že by část členů žalované využila nepřítomnosti svých kolegů a do programu jednání by zařadila nový bod, který by v důsledku snížení kvora byla schopna prosadit. V posuzovaném případě však hlasovací kvorum vyplývalo ze zákona (nadpoloviční většina všech členů), a proto pochybení, k němuž došlo, nemohlo k nastíněné nezákonnosti vést. Navíc na jednání žalované byla v dané době přítomna velká většina jejích členů, a dodatečné zařazení inkriminovaného bodu tudíž fakticky ničí práva nepoškodilo. Konečně na předmětném jednání žalované byl přítomen tehdejší předseda dozorčí komise, když její ostatní členové neměli podle zákona o ČT ani jednacího řádu garantováno právo se tohoto jednání zúčastnit. Závěrem městský soud uvedl, že proti žalobou napadenému rozhodnutí nemohlo být podáno odvolání k Poslanecké sněmovně. Žalovaná je totiž nezávislým orgánem, jímž se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti České televize. Poslanecká sněmovna jako politický orgán proto není v nadřízeném postavení vůči žalované a nemůže přezkoumávat její akty. Z tohoto důvodu je odvolání proti rozhodnutí žalované implicitně vyloučeno. Proti rozsudku městského soudu podali žalobci (stěžovatelé) kasační stížnost, v níž namítli, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku, když neadekvátním výkladem slova přiměřeně dovodil pravomoc žalované odvolávat členy dozorčí komise bez toho, že by byly naplněny zákonné podmínky pro jejich odvolání, a také pravomoc odvolat dozorčí komisi jako celek. Stěžovatelé trvali na tom, že tyto pravomoci žalované podle zákona o ČT nenáleží, a z toho důvodu je jí vydané usnesení nezákonné a mělo být městským soudem zrušeno. Ten totiž opomíjí skutečnost, že zatímco § 4 odst. 3 a § 5 zákona o ČT, na která § 8a odst. 3 téhož zákona odkazuje slovem obdobně, lze doslovně vztáhnout na členy dozorčí komise, přičemž § 4 odst. 3 obsahuje výčet předpokladů pro výkon funkce a § 5 zákaz neslučitelnosti funkcí, § 6 odst. 1 a 2 zákona o ČT nelze na členy dozorčí komise použít doslovně, protože odkazuje na specifika související s žalovanou, a to konkrétně ve vztahu k předsedovi Poslanecké sněmovny [§ 6 odst. 1 písm. b)] a ve vztahu k Poslanecké sněmovně samotné (§ 6 odst. 2). Jinak řečeno, zatímco v § 4 odst. 3 a § 5 zákona o ČT stačí nahradit žalovanou za dozorčí komisi, v § 6 odst. 1 a 2 zákona o ČT musí být pro potřeby aplikování těchto ustanovení na dozorčí komisi zaměněny i další části normativního textu. V prvním případě tedy to, co platí pro žalovanou, platí ve stejném znění i pro dozorčí komisi, a proto je ze strany zákonodárce zcela namístě použití slova obdobně. Ve druhém případě je zapotřebí znění ustanovení přizpůsobit s ohledem na § 8a odst. 2 zákona o ČT, podle kterého jsou členové dozorčí komise odvoláváni žalovanou, nikoliv Poslaneckou sněmovnou (z čehož také plyne, že rovněž písemně učiněné vzdání se funkce člena dozorčí komise nebude doručováno předsedovi Poslanecké sněmovny), a z tohoto důvodu je ze strany zákonodárce zcela přirozené použití slova přiměřeně. I pokud by byl akceptován výklad, podle nějž použití slova přiměřeně v textu § 8a odst. 3 věty třetí zákona o ČT umožňuje odchýlit se od textu ustanovení, na které je odkazováno ve větší míře, než je naznačeno výše, nelze v žádném případě dovozovat absolutní negaci principu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, jak učinil městský soud. I extenzivní výklad předmětné normy vycházející z použití slova přiměřeně v odkazu na ni totiž musí vycházet z normy samotné, resp. z jejích částí, kterými jsou v tomto případě jednotlivé důvody pro odvolání člena žalované (resp. člena dozorčí komise). Přiměřené použití normy, která zakládá důvody pro odvolání z funkce, nemůže znamenat prakticky její nepoužití. Postrádá smysl, aby zákonodárce odkazoval na normu s tím, aby nebyla aplikována. Stěžovatelé dále namítli, že žalobou napadené usnesení postrádá v rozporu s § 68 správního řádu odůvodnění a poučení o opravných prostředcích. Proti tomuto rozhodnutí bylo dále možné podat odvolání k nadřízenému orgánu, jímž byla podle § 178 odst. 2 věty třetí za středníkem Poslanecká sněmovna, která žalovanou pověřila výkonem státní správy. Městský soud přitom podle žalobců nedostatečně odůvodnil své závěry o vynětí postupu žalované z působnosti správního řádu v otázce náležitostí jejích rozhodnutí a o vyloučení dvouinstančního řízení, v důsledku čehož byl napadený rozsudek zčásti nepřezkoumatelný. Žalovaná ve svém vyjádření bez bližší specifikace zpochybnila pravomoc správních soudů k přezkumu rozhodnutí o odvolání členů dozorčí komise. Ve zbytku se ztotožnila se závěry rozsudku městského soudu. Dále uvedla, že výraz přiměřeně umožňuje široký prostor pro interpretaci aplikovaného ustanovení, které tak představuje pouze demonstrativní výčet důvodů pro odvolání z funkce člena dozorčí komise. S její prací a výsledky přitom byla žalovaná dlouhodobě nespokojena, na což opakovaně upozorňovala. Výhrady vůči činnosti dozorčí komise vyslovila již v květnu a srpnu 2020 a ve druhém z těchto měsíců již bylo navrženo její odvolání. I přes tuto skutečnost však dozorčí komise nezjednala nápravu. Pokud tedy dozorčí komise opakovaně neplnila své povinnosti stanovené zákonem, byl dán důvod pro její odvolání. Usnesení o odvolání nemuselo obsahovat náležitosti stanovené správním řádem. Navíc důvody odvolání dozorčí komise byly zcela jednoznačně známy. K vyjádření žalované zaslali stěžovatelé repliku, v níž odkázali na pečlivě odůvodněné závěry městského soudu o příslušnosti správních soudů k projednání žaloby proti usnesení žalované o odvolání dozorčí komise. Dále uvedli, že důvody pro odvolání členů žalované jsou explicitně uvedeny v § 6 zákona o ČT, a proto není důvod toto ustanovení vykládat extenzivněji ve vztahu k dozorčí komisi. Stěžovatelé polemizovali i s tvrzením žalované o její dlouhodobé nespokojenosti s činností dozorčí komise a uvedli, že skutečným důvodem pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí byly politické tlaky, kterým překáží nezávislost České televize. Přitom právě v zájmu předcházení takovým útokům na nezávislost České televize a orgánů její kontroly stanoví zákon o ČT přesně vymezené důvody, pro které je možné členy dozorčí komise odvolat. Extenzivní výklad těchto taxativně vymezených důvodů jde proto proti samotnému smyslu uvedeného zákona. Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze a usnesení žalované ve vztahu k žalobcům a), b), c) a d) zrušil. Z ODŮVODNĚNÍ: [16] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelé uplatnili v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v § 109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Ve shodě s městským soudem totiž považuje žalobu proti usnesení o odvolání dozorčí komise za přípustnou z důvodů uvedených v napadeném rozsudku, který se touto otázkou precizně zabýval, vycházel přitom z judikatury Nejvyššího správního soudu a s jehož závěry v tomto směru učiněnými se lze plně ztotožnit. Ostatně žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti a dalších svých podáních neuvedla žádné konkrétní skutečnosti, jimiž by uvedený závěr zpochybnila, a proto Nejvyšší správní soud s odkazem na odůvodnění napadeného rozsudku jen stručně konstatuje, že žaloba proti usnesení žalované o odvolání dozorčí komise byla projednatelná ve správním soudnictví a toto usnesení představovalo rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [17] Stěžovatelé v kasační stížnosti odkázali na důvody uvedené § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., podle nichž kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Dále stěžovatelé namítali procesní vady při odvolání dozorčí komise, jež odpovídají důvodu uvedenému v § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., podle kterého kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost. [18] Za procesní vady při odvolání dozorčí komise stěžovatelé považovali skutečnost, že žalobou napadené usnesení neobsahovalo odůvodnění a poučení o opravném prostředku a že proti němu bylo možné podat odvolání k Poslanecké sněmovně. [19] K těmto kasačním námitkám je zapotřebí uvést, že žalobou napadené rozhodnutí o odvolání dozorčí komise svou povahou představovalo personální opatření vůči poradnímu orgánu žalované, které nebylo vydáno ve formalizovaném postupu, v němž by se při garantování procesních práv účastníků řízení shromažďovaly podklady pro vydání rozhodnutí zasahujících do jejich práv. Žádné správní řízení o ustanovování členů dozorčí komise a zániku jejich funkce se totiž podle zákona o ČT nevede a jeho dále zmíněná ustanovení § 8a odst. 2 a 3 toliko upravují pravomoc žalované volit a odvolávat členy dozorčí funkce při splnění v nich uvedených podmínek. Usnesení žalované tedy sice představovalo rozhodnutí zasahující do právní sféry odvolaných členů dozorčí komise ve smyslu § 65 s. ř. s., avšak nebylo vydáno v režimu správního řízení podle části druhé správního řádu, neboť zákon o ČT jako zvláštní právní předpis stanovil v tomto směru jiný postup (§ 1 odst. 2 správního řádu). Z tohoto důvodu usnesení o odvolání dozorčí komise nemuselo obsahovat náležitosti rozhodnutí uvedené v § 68 správního řádu, tedy ani jeho odůvodnění a poučení o opravných prostředcích. V tomto směru plně postačilo, že důvod pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí spočívající ve vážných výhradách k práci dozorčí komise byl vyjádřen v předmětném zápise žalované z jejího jednání a rozveden v dalších jejích dokumentech, které byly předloženy v rámci žalobního řízení. [20] Jelikož žalobou napadené rozhodnutí žalovaná nevydala v režimu správního řízení podle části druhé správního řádu, nebylo možné proti němu ani podat odvolání k Poslanecké sněmovně za použití pravidla obsaženého v § 178 odst. 2 věty třetí za středníkem správního řádu. Navíc žalovaná je nezávislým orgánem, jímž se uplatňuje právo veřejnosti na kontrolu činnosti České televize, jak vyplývá z § 4 odst. 1 a § 5 zákona o ČT. Poslanecká sněmovna jako orgán politický proto z povahy věci nemůže být nadřízeným orgánem žalované ani přezkoumávat její rozhodnutí, když takovým postupem by došlo k závažnému zásahu do její nezávislé činnosti. Rovněž tak by jím byl narušen princip dělby moci, neboť zákonodárný sbor nemůže v tomto ohledu zasahovat do činnosti orgánu moci výkonného. [21] Městský soud tedy správně nepřisvědčil žalobním námitkám o absenci odůvodnění a poučení o opravných prostředcích v žalobou napadeném usnesení a o možnosti proti němu podat odvolání. Tyto své závěry přitom dostatečně odůvodnil, a proto jeho rozsudek není v uvedené části nepřezkoumatelný, jak stěžovatelé rovněž namítali. Důvody kasační stížnosti podle § 103 odst. 1 písm. b) a d) s. ř. s. proto nebyly naplněny. [22] Za této situace se mohl Nejvyšší správní soud zabývat otázkou zákonnosti napadeného rozsudku městského soudu a posoudit, zda žalovaná byla oprávněna odvolat členy dozorčí komise jako svého poradního orgánu z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci. [23] Znění § 8 odst. 1 písm. k) zákona o ČT stanoví, že do působnosti Rady náleží zřizovat dozorčí komisi (§ 8a), schvalovat její kontrolní řád (§ 8a odst. 7) a stanovit výši odměn členů dozorčí komise (§ 8b odst. 4). Podle § 8a odst. 1 tohoto zákona dozorčí komise je poradním orgánem Rady ve věcech kontroly hospodaření České televize. Jejím úkolem je sledovat, zda jsou finanční zdroje a majetek České televize účelně a hospodárně využívány podle schváleného rozpočtu České televize v souladu s právními předpisy a s požadavky práva Evropských společenství. Dozorčí komise je povinna upozorňovat Radu na zjištěné nedostatky a předkládat jí návrhy na jejich odstranění. Podle § 8a odst. 2 stejného zákona, dozorčí komise má 5 členů, kteří jsou voleni a odvoláváni Radou z občanů České republiky s odbornými předpoklady pro výkon funkce člena dozorčí komise. Členové dozorčí komise jsou voleni na funkční období 4 let, a to i opětovně, ne však na více než 4 po sobě jdoucí funkční období. Podle § 8a odst. 3 citovaného zákona pro zvolení do funkce člena dozorčí komise a pro výkon této funkce platí předpoklady stanovené v § 4 odst. 3 a § 5 obdobně. Pro zánik funkce člena dozorčí komise platí přiměřeně § 6 odst. 1 a 2. [24] V předchozí citaci odkazovaný § 4 odst. 3 zákona o ČT stanoví, že členem Rady může být zvolen občan České republiky, který a) je způsobilý k právním úkonům, b) má trvalý pobyt na území České republiky, a c) je bezúhonný; za bezúhonného se nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný úmyslně, pokud jeho odsouzení pro tento trestný čin nebylo zahlazeno nebo se na něho z jiného důvodu nehledí jako by nebyl odsouzen, a ten, kdo nesplňuje požadavky podle zvláštního zákona. Odkazovaný § 5 zákona o ČT pak zakotvuje pravidla neslučitelnosti členství v žalované s jinými funkcemi a vyjmenovanými činnostmi. Pro účely posouzení projednávané věci je však zásadní § 6 odst. 1 a 2, který zní takto: 1. Členství v Radě zaniká: a) uplynutím funkčního období, b) dnem bezprostředně následujícím po dni doručení písemně učiněného vzdání se funkce předsedovi Poslanecké sněmovny, c) odvoláním z funkce, d) dnem, kdy člen Rady přestal splňovat předpoklady pro zvolení do funkce člena Rady stanovené v § 4 odst. 3, e) úmrtím. 1. Poslanecká sněmovna člena Rady z funkce odvolá a) přestal-li splňovat předpoklady pro výkon funkce člena Rady stanovené v § 5, b) narušil-li závažným způsobem důstojnost funkce člena Rady nebo dopustil-li se takového jednání, které zpochybňuje jeho nezávislost nebo nestrannost při výkonu funkce člena Rady, c) nezúčastňuje-li se po dobu více než 3 měsíců schůzí Rady. [25] Ustanovení § 8a odst. 2 zákona o ČT tedy svěřuje žalované pravomoc volit a odvolávat členy dozorčí komise z řad českých státních příslušníků s odbornými předpoklady pro výkon této funkce. Nicméně odstavec třetí téhož ustanovení stanoví další předpoklady pro zvolení do funkce člena dozorčí komise a pro její výkon, které platí obdobně jako podmínky pro zvolení do funkce člena žalované a pro výkon této funkce stanovené v § 4 odst. 3 a § 5 zákona o ČT. Městský soud v napadeném rozsudku správně poukázal na Legislativní pravidla vlády České republiky, podle nichž „slovo ‚obdobně‘ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu vyjadřuje, že toto ustanovení se vztahuje na vymezené právní vztahy v plném rozsahu“. Jestliže tedy podle § 8a odst. 2 věty druhé zákona o ČT pro zvolení do funkce člena dozorčí komise platí obdobně předpoklady stanovené v § 4 odst. 3 téhož zákona, znamená to, že členem dozorčí komise stejně jako členem žalované může být zvolen občan České republiky, který je způsobilý k právním úkonům, má trvalý pobyt na území České republiky a je bezúhonný. Stejně jako členství v žalované je pak i členství v dozorčí komisi neslučitelné s jinými funkcemi a činnostmi vyjmenovanými v § 5 téhož zákona. Jinak řečeno, obdobné použití pravidel pro zvolení členem žalované a pro výkon této funkce i na členy dozorčí komise znamená to, že slova Rada, člen Rady, členství v Radě a jejich jednotlivé pády použité v § 4 odst. 3 a § 5 zákona o ČT lze plně zaměnit za tvary slov dozorčí komise, člen dozorčí komise a členství v dozorčí komisi, aby se právní vztahy upravené v těchto ustanoveních plně vztahovaly i na zvolení do funkce člena dozorčí komise a pro její výkon, jak vyžaduje znění § 8a odst. 3 věty druhé téhož zákona. [26] Podle třetí věty naposledy uvedeného ustanovení zákona o ČT platí pro zánik funkce člena dozorčí komise § 6 odst. 1 a 2 přiměřeně. Podle Legislativních pravidel vlády „slova ‚přiměřeně‘ ve spojení s odkazem na jiné ustanovení téhož nebo jiného právního předpisu lze použít výjimečně; vyjadřuje volnější vztah mezi tímto ustanovením a vymezenými právními vztahy“. Je nepochybné, že důvody pro zánik členství v Radě vymezené v § 6 odst. 1 a 2 zákona o ČT se podle jeho ustanovení § 8a odst. 3 věty třetí plně vztahují i na zánik funkce člena dozorčí komise. Přiměřené použití těchto důvodů přitom znamená, že nepostačí toliko slova Rada, člen Rady, členství v Radě a jejich jednotlivé pády zaměnit za tvary slov dozorčí komise, člen dozorčí komise a členství v dozorčí komisi, nýbrž je dále nutné zohlednit, že členy dozorčí komise odvolává z funkce z důvodů podle § 6 odst. 2 zákona o ČT žalovaná, a nikoli Poslanecká sněmovna. Podobně členství v dozorčí komisi podle přiměřené aplikace § 6 odst. 1 písm. b) zákona o ČT nezaniká dnem bezprostředně následujícím po dni doručení písemně učiněného vzdání se funkce předsedovi Poslanecké sněmovny, nýbrž předsedovi žalované. Právě jen v těchto modifikacích spočívá volnější vztah mezi zněním § 6 odst. 1 a 2 a § 8a odst. 3 větou třetí zákona o ČT. [27] Městský soud správně poukázal na problematičnost slova přiměřeně, když z Legislativních pravidel vlády citoval, že „v tomto případě se na tom, kdo chce poznat obsah a rozsah právní normy, která odkazuje na ‚přiměřené‘ použití jiné normy, požaduje, aby provedl poměrně složitou logickou operaci a zhodnotil, kdy, resp. které předpokládané právní následky se na daný případ mohou vztahovat a kdy, resp. které nikoliv.“ Nicméně z tohoto legislativního pravidla vyplývá jen to, že v některých případech nelze právní vztahy vymezené v právní normě, která má být přiměřeně aplikována, zcela nebo zčásti použít, neboť to povaha odkazující normy z logiky věci vylučuje. Přiměřené použití odkazované právní normy však neznamená, že by se mohla vztahovat i na právní následky, které v ní vůbec nejsou předpokládány. V takovém případě by totiž neexistoval žádný (ani volnější) vztah mezi odkazující a odkazovanou právní normou a nejednalo by se o přiměřené použití ustanovení téhož či jiného právního předpisu, nýbrž o v něm neupravený právní vztah s výjimkou situace, kdyby byl zakotven v nějaké jiné právní normě. [28] Z těchto důvodů nelze souhlasit se závěrem městského soudu, že přiměřená aplikace § 6 odst. 2 zákona o ČT na dozorčí komisi znamená, že žalovaná je oprávněna odvolat jejího člena v zásadě z jakéhokoliv důvodu, který obstojí z hlediska ústavních principů. Podle této odkazované normy totiž mohla žalovaná odvolat stěžovatele z funkce členů dozorčí komise jen tehdy, pokud by přestali splňovat předpoklady pro výkon této funkce stanovené v § 5 zákona o ČT, narušili závažným způsobem důstojnost funkce či se dopustili takového jednání, které by zpochybnilo nezávislost nebo nestrannost při výkonu funkce, nebo se nezúčastnili po dobu více než 3 měsíců schůzí dozorčí komise. Žalovaná však nebyla oprávněna odvolat stěžovatele z dozorčí komise v případě porušení jiných povinností při výkonu této jejich funkce než těch, které jsou vymezeny v § 6 odst. 2 zákona o ČT, tedy ani z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci, jak učinila. V takovém postupu žalované při odvolání členů dozorčí komise totiž z uvedených důvodů nelze spatřovat přiměřené použití § 6 odst. 2 zákona o ČT ve spojení s § 8a odst. 3 větou třetí téhož zákona, nýbrž nad jejich rámec učiněné personální opatření. Odvolání z funkce člena dozorčí komise z jiného než v zákoně o ČT formulovaného důvodu přitom nebylo možné učinit, neboť podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod lze státní moc uplatňovat jen v případech, v mezích a způsobem stanoveným zákonem. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 10 As 60/2018-45, který městský soud použil na podporu své argumentace, přitom není přiléhavý, neboť v něm byl vykládán § 28 odst. 2 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), jenž nestanoví žádné předpoklady pro podání návrhu akademického senátu fakulty vysoké školy jejímu rektorovi na odvolání děkana, a proto takový návrh může být oproti právní úpravě aplikované v dané věci skutečně učiněn v zásadě z jakéhokoliv důvodu. [29] Uvedený závěr o nesprávnosti právního názoru městského soudu vysloveného v posuzované věci, který se opírá o jazykový výklad předmětných ustanovení zákona o ČT, lze učinit i za pomoci výkladu teleologického. Jestliže totiž tento zákon upravil předpoklady pro zvolení za člena dozorčí komise a především pro výkon této funkce shodně jako u člena žalované, která je koncipována jako nezávislý orgán veřejné moci, jejímž prostřednictvím se má bez přímého působení politických aktérů uplatňovat právo veřejnosti na kontrolu činnosti České televize, pak je logicky stejnými atributy nezávislosti a nestrannosti vybavena také dozorčí komise, aby se i ona mohla na stejném úkolu v oblasti hospodaření České televize účinně podílet. Ostatně skutečnost, že také dozorčí komise je při výkonu své funkce nezávislá a nestranná vyplývá z výslovného znění § 5 odst. 2 zákona o ČT, který se na její členy použije obdobně jako u žalované, tedy v plném rozsahu, jak vyplývá ze zmíněného § 8a odst. 3 věty druhé téhož zákona. Proto není myslitelné, aby bez zákonné opory byly aplikovány jiné důvody pro odvolání z funkce člena dozorčí komise než u členů žalované. Ty jsou v § 6 odst. 3 zákona o ČT paradoxně upraveny jen ve vztahu k žalované jako celku, kterou může Poslanecká sněmovna odvolat, pokud opakovaně neplní své zákonné povinnosti nebo pokud nebyla dvakrát po sobě schválena Výroční zpráva o činnosti České televize nebo Výroční zpráva o hospodaření České televize. [30] S ohledem na postavení dozorčí komise jako poradního orgánu žalované ve věcech kontroly hospodaření České televize si lze jistě představit jinou a možná i efektivnější zákonnou úpravu výkonu a zániku funkce jejích členů, včetně zakotvení dalších důvodů pro odvolání, mezi něž by mohlo patřit i řádné neplnění jiných než v § 6 odst. 2 zákona o ČT uvedených povinností člena dozorčí komise či jeho neodborné jednání. V této souvislosti je možné v intencích argumentace městského soudu konstatovat, že z hlediska řádného výkonu kontroly činnosti České televize na úseku jejího hospodaření není zřejmě nezbytně nutné, aby vůči nezávislé žalované byla její dozorčí komise nadmíru chráněna před odvoláním. Nicméně s ohledem na zásadu dělby státní moci musí správní soudy vycházet ze stávajícího modelu, který i při vědomí jen přiměřené aplikace § 6 odst. 2 zákona o ČT obsahuje v něm uvedené obsahově stejné důvody pro odvolání z funkce člena žalované i její dozorčí komise. Podle nich přitom žalovaná nemohla odvolat členy dozorčí komise kvůli vážným výhradám k jejich práci, neboť jednání ohrožující důvěru veřejnosti v řádné plnění povinností po odborné stránce nepředstavuje zákonem o ČT aprobovaný důvod pro odvolání z této funkce. Za dané situace se Nejvyšší správní soud nemusel k námitce stěžovatelů zabývat tím, zda tento žalovanou uvedený důvod byl řádně doložen, nebo byl ve skutečnosti použit účelově. [31] Jelikož Nejvyšší správní soud učinil závěr o nemožnosti odvolat členy dozorčí komise z důvodu uvedeného žalovanou, nemusel již řešit, zda žalovaná mohla odvolat celý tento orgán. Ostatně pokud lze odvolat členy dozorčí komise jen z důvodů uvedených v § 6 odst. 2 zákona o ČT, je sotva myslitelné, aby v něm vymezené podmínky pro odvolání z funkce současně splnili všichni její členové. [32] Lze shrnout, že žalovaná nebyla oprávněna odvolat členy dozorčí komise za přiměřeného použití § 6 odst. 2 ve spojení s § 8a odst. 3 větou třetí zákona o ČT z důvodu vyslovení vážných výhrad k jejich práci. I když právní argumentace městského soudu učiněná při řešení této právní otázky byla pečlivá a jistě nepostrádala logiku, nereflektovala nutnost respektovat aktuální právní úpravu ani v ní zvolený model postavení členů dozorčí komise, který neumožnuje extenzivní výklad příslušného ustanovení o odvolání z této funkce. Proto musí Nejvyšší správní soud považovat napadený rozsudek za nezákonný, v důsledku čehož byl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

decision_117.txt

k § 84 odst. 1 soudního řádu správního k § 7 a § 8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění zákona č. 90/1996 Sb.*) k § 5 a § 6 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon) (dále jen „katastrální zákon z roku 1992“), ve znění zákonů č. 89/1996 Sb. a č. 120/2000 Sb.**) I. Provedení nebo neprovedení zápisu údajů o právních vztazích a jiných údajů do katastru nemovitostí záznamem podle § 7 a § 8 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve spojení s § 5 a § 6 zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, není trvajícím zásahem. II. Objektivní lhůta k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle § 84 odst. 1 s. ř. s. běží ode dne provedení záznamu údajů do katastru nemovitostí; při neprovedení záznamu ode dne následujícího po marném uplynutí lhůty 30 dnů k provedení záznamu [§ 5 odst. 3 písm. b) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky]. Subjektivní lhůta běží ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o provedení záznamu, nebo naopak o jeho neprovedení a vrácení listin tomu, kdo je předložil. III. Opakovaný, obsahově shodný návrh na provedení záznamu do katastru nemovitostí podaný touž osobou, nebo jejím právním nástupcem, nemůže vyvolat nový běh lhůt podle § 84 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, čj. 7 As 107/2014-53) Prejudikatura: č. 735/2006 Sb. NSS, č. 1838/2009 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS. Věc: a) Anna P., b) Ing. Růžena H. a c) Kristina Z. proti Katastrálnímu úřadu pro Plzeňský kraj o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyň. Předmětem sporu je běh objektivní a subjektivní lhůty pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem dle § 84 odst. 1 s. ř. s., který spočívá v provedení nebo neprovedení zápisu práv do katastru nemovitostí záznamem. Okresní úřad v Klatovech – pozemkový úřad (dále jen „pozemkový úřad“) vydal rozhodnutím ze dne 3. 11. 1995, čj. PÚ 5604/92 D, podle § 9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“), do vlastnictví žalobkyně a), žalobkyně b), Anny K. a Rudolfa Z. pozemky v katastrálním území Hůrka u Železné Rudy (nyní k. ú. Prášily): v PK p. č. 2758, v KN p. č. 135. Jejich výměra měla být následně upřesněna na základě vypracovaného geometrického plánu a v katastru mělo být vyznačeno na listu vlastnictví, že nemovitosti náleží do vlastnictví jmenovaných (žalobkyním každé id. 1/6, zbývajícím každému id. 1/3). Povinnou osobou byl státní podnik Vojenské lesy a statky s. p., odštěpný závod Horní Planá. Pozemkový úřad dále rozhodnutím ze dne 6. 11. 1995, čj. PÚ 5604/92 B, vydal podle zákona o půdě jmenovaným pozemky: v PK p. č. 2758, v KN p. č. část 108 (les), v tomtéž katastrálním území (týmž podílem), rovněž s tím, že jejich výměra bude upřesněna geometrickým plánem. Povinnou osobou byla Správa Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava; v obou případech byl účastníkem i Pozemkový fond ČR. Obě uvedená rozhodnutí pozemkový úřad doručil dne 24. 9. 2001 katastrálnímu úřadu k zápisu do katastru záznamem. Ten následně přípisem ze dne 16. 12. 2002, čj. Z 1327/2001 431/1, vyzval pozemkový úřad k doplnění podání o geometrický plán a listiny mu vrátil. Geometrický plán pro rozdělení pozemku p. č. 2758 o výměře 1,8510 ha (dle identifikace parcel ze dne 31. 8. 1992, k. ú. Stodůlky-Hůrka) byl zpracován pod č. 210/1107/2007 s datem 23. 1. 2003. V zápisu (kopii) z jednání na pozemkovém úřadě ze dne 17. 3. 2003, konaném s cílem „ujasnit situaci p. p. č. 2758 v katastrálním území Prášily“ [přítomni byli žalobkyně a), Rudolf Z., Anna K., dále zástupci za obec Prášily, Pozemkový fond ČR a státní podnik Vojenské lesy a statky), se konstatuje, že geometrický plán není s identifikací parcel shodný. Přítomní se shodli na výsledném upřesnění restituce uvedené parcely. „Z parcely č. 135 KN (dnes 2135) je vydána parcela 2135/14 a 2135/15 dle GP, vydány jsou všechny části p. č. 108, dnes 2108 původně náležející identifikované parcele. Zbytek p. p. č. 2758 dle PK nebyl vydán, jde o pozemky stavební a se stavbami související a pozemky zastavěné komunikacemi. Restituenti se dohodli s obcí, že po vypořádání náhrad s Pozemkovým fondem ČR smění část pozemků ve svém vlastnictví (část poskytnuté náhrady) za pozemky obecní v odpovídající výměře. Obec poskytne ke směně pozemky v místě původní usedlosti [Z.] o výměře odpovídající pozemkům dle GP 210-1107/2001, a to p. p. č. 2135/17, 18, 19, 20, 40, 21, 46 a st. 21132/1 a 2. Obec se dohodla s Pozemkovým fondem ČR, že bude žádat o převod pozemků nevydaných oprávněným osobám v tomto restitučním řízení do svého vlastnictví.“ Ministerstvo zemědělství, pozemkový úřad, v listině ze dne 23. 4. 2003, čj. PÚ 5604/92, označené jako „Upřesnění rozhodnutí vydaných Pozemkovým úřadem v Klatovech v roce 1995 pod čj. PÚ 5604/92 A–D“ (dále jen „Upřesnění“), uvedlo, že údaje o řešených nemovitostech převzal správní orgán z identifikace parcel, v níž byly díly pozemků bez výměry, proto byl vypracován geometrický plán. Po zaměření pozemků bylo zřejmé, že identifikace parcel z roku 1992 zcela neodpovídá skutečné situaci. Vydaná rozhodnutí jsou pravomocná a účastníci situaci vyřešili na jednání dne 17. 3. 2003. Na základě tohoto jednání a geometrického plánu upřesňuje pozemkový úřad výměru parcel tak, že: 1. Rozhodnutím ze dne 3. 11. 1995, čj. PÚ 5604/92 D, jsou vydávány pozemky p. č. dle PK č. 2758, dle KN č. 135, dle GP 2135/14 (649 m2); 2135/15 (81 m2), celkem 730 m2. 2. Rozhodnutím ze dne 6.11.1995, čj. PÚ 5604/92 B, jsou vydávány pozemky p. č. dle PK č. 2758, dle KN č. 108, dle GP 2108/34 (145 m2), 2108/35 (241 m2), 2108/36 (529 m2), 2108/37 (48 m2), 2108/39 (200 m2), 2108/40 (31 m2), 2108/41 (33 m2), 2108/42 (11 m2), 2108/44 (1 m2) a 2108/46 (18 m2). 3. Zbytek parcely č. 2758 dle PK o celkové výměře 16 523 m2 není oprávněným osobám vydán, jde o pozemky stavební se stavbami a pozemky zastavěné komunikacemi. Nevydání oprávněným osobám bylo řešeno rozhodnutími ze dne 2. 11. 1995, čj. PÚ 5604/92 A a čj. PÚ 5604/92 C (obě pravomocná 28. 12. 1995). 4. Předmětem jednání na pozemkovém úřadě dne 17. 3. 2003 byla i dohoda oprávněných osob s obcí Prášily o směně náhradních pozemků restituentů za obecní pozemky v místě původní usedlosti Z. Tento bod neovlivní upřesnění citovaných rozhodnutí. Katastrální úřad na základě doplnění podání dne 29. 4. 2003 o uvedené Upřesnění provedl záznam podle předložených listin pod čj. Z-1327/2001-431 (dle výpisu z listu vlastnictví LV 113). V letech 2007 a 2010 bylo projednáno dědictví po některých z původních vlastníků, kteří po vydání nemovitostí zemřeli. Na LV 113 na základě usnesení soudu o potvrzení nabytí dědictví byly změny údajů zapsány (Z 4843/2007-431 a Z-1736/2010-431). Návrhem podaným žalovanému dne 14. 12. 2011, evidovaným pod sp. zn. Z-4801/11, se žalobkyně domáhaly na základě shora uvedených listin provedení zápisu vlastnického práva záznamem do katastru nemovitostí k pozemkům konkrétně označeným, neboť podle nich nebyl původní zápis vlastnického práva záznamem proveden co do počtu pozemků dle označeného geometrického plánu správně. Podle předkládaných listin jim svědčí spoluvlastnické právo k většímu počtu pozemků, než k jakému je opravňují zápisy v katastru nemovitostí na LV 113. Podle tohoto návrhu nebyl za a) dle rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 3. 11. 1995, čj. PÚ 5604/92 D, dosud proveden záznam k pozemkům p. č. 2135/6 až p. č. 2135/13, p. č. 2135/16 až 2135/22, p. č. 2135/40 a p. č. 2135/46, a za b) dle rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne 6. 11. 1995, čj. PÚ 5604/92 B, dále k pozemku p. č. 2108/38. Žalobkyně tvrdily, že rozhodnutí byla předložena pod čj. Z-1327/2001-431 k provedení záznamu a že vydané Upřesnění vykazuje zřejmé nesprávnosti, neboť v něm tyto pozemky chybí, nadto se ani nemůže dotýkat vlastnictví k pozemkům pravomocně rozhodnutím vydaným, protože žádné přezkumné řízení ani obnova řízení neproběhly. Vliv na postup žalobkyň mělo i oznámení Pozemkového fondu ČR o nabídce nemovitostí ze dne 22. 11. 2011, v němž bylo u některých nemovitostí uvedeno, že nelze doložit vlastnické právo státu. Žalobkyně proti tomu podaly námitky. Sdělením ze dne 10. 1. 2012, čj. Z-4801/2011-431, žalovaný oznámil neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem a vrátil žalobkyním uvedený návrh včetně jeho příloh. Uvedl, že dosavadní zápisy jsou v souladu s doručenými listinami, a to jak s usneseními soudů o dědictví, tak s oběma rozhodnutími pozemkového úřadu, včetně Upřesnění. Návrhu na zápis změny vlastnického práva k nemovitostem, které nebyly výslovně uvedeny v rozhodnutí ani v Upřesnění, nelze vyhovět. Některé nemovitosti jsou již ve vlastnictví fyzických osob a u některých je v katastru nemovitostí evidována poznámka dle usnesení o předběžném opatření Okresního soudu v Klatovech ze dne 23. 2. 2011, čj. 4 C 320/2005-322. Dle tohoto usnesení se žalobkyně návrhem ze dne 23. 12. 2005 ve znění změny ze dne 23. 2. 2011 domáhaly vůči Pozemkovému fondu ČR, aby soud uložil Pozemkovému fondu ČR uzavřít s nimi smlouvu o převodu pozemků ve smyslu § 11 odst. 2 zákona o půdě. Soud předběžným opatřením zakázal Pozemkovému fondu ČR nakládat s pozemky p. č. 2135/1, 2135/7, 2135/12, 2135/18 a dalšími. Žalobou podanou u Krajského soudu v Plzni dne 2. 2. 2012 se žalobkyně domáhaly ochrany před nezákonným zásahem žalovaného, který spatřovaly v neprovedení zápisu změny vlastnického práva záznamem a ve vrácení listin. Krajský soud usnesením ze dne 6. 5. 2014, čj. 30 A 5/2012-147, žalobu odmítl pro opožděnost. Dospěl k závěru, že byla podána po uplynutí objektivní dvouleté lhůty k jejímu podání, neboť k ukončení řízení ve věci vlastnických práv založených rozhodnutími pozemkového úřadu a upřesněných listinou ze dne 23. 4. 2003 došlo v roce 2003, přesně ke dni 12. 5. 2003. Od tohoto data počala plynout objektivní lhůta pro podání žaloby, protože k tomuto datu mohlo dojít k případnému nezákonnému zásahu spočívajícímu v neprovedení záznamu vlastnického práva v rozsahu požadovaném žalobkyněmi následně v roce 2011. Zákonná objektivní lhůta tak uplynula 12. 5. 2005. Usnesení krajského soudu napadly žalobkyně (stěžovatelky) kasační stížností. Za nesprávný označily závěr o uplynutí objektivní lhůty k podání žaloby, resp. určení počátku běhu této lhůty. Podle nich nezákonný zásah nespočíval v provedení záznamu k některým pozemkům v roce 2003, nýbrž v neprovedení záznamu ke zbývajícím pozemkům na základě návrhu ze dne 14. 12. 2011. Tomu žalovaný oponoval. Podle něj šlo o opakovaný návrh na zápis změny podaný účelově, neboť stěžovatelky, resp. jejich právní předchůdci, zmeškali lhůtu k podání žaloby, protože zápis k týmž pozemkům nebyl proveden již v roce 2003, kdy bylo upřesněno, které pozemky byly v restituci vydány a které nikoliv. Sedmý senát postoupil věc rozšířenému senátu, neboť zjistil, že existují názorové rozpory v otázce běhu lhůt pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem dle § 84 odst. 1 s. ř. s., spočívajícím v neprovedení zápisu práv do katastru nemovitostí záznamem. Sedmý senát v rozsudku ze dne 28. 4. 2011, čj. 7 Aps 2/2011-53, dospěl k závěru, že subjektivní lhůta pro podání žaloby počala běžet doručením sdělení katastrálního úřadu o neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem. Lhůta tedy počala běžet 12. 1. 2010 a uplynula 12. 3. 2010, tj. před podáním žaloby. Zároveň poznamenal, že tímto není definitivně znemožněno bránit se proti postupu katastrálního úřadu, protože žalobce může podat nový „návrh“ na provedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem a po obdržení nového sdělení katastrálního úřadu mu poběží nová lhůta pro podání žaloby. Fakticky tak dovodil, že každé další odmítnutí provedení zápisu je samostatným nezákonným zásahem. Východiskem byla skutečnost, že každý takovýto nový zásah může spočívat na jiných rozhodných skutečnostech. První senát naopak v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, čj. 1 Aps 2/2013-24, shledal, že rozhodující pro běh lhůt pro podání žaloby v podobném případě bylo první sdělení katastrálního úřadu, z něhož se žalobkyně dozvěděla o neprovedení zápisu do katastru nemovitostí formou záznamu. Na běh lhůt pro podání žaloby neměla vliv skutečnost, že žalobkyně podala nový návrh, jímž se domáhala provedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem a kterému katastrální úřad přípisem nevyhověl. První senát proto uzavřel, že před podáním žaloby uplynula subjektivní i objektivní lhůta pro její podání. Rozsudky sedmého a prvního senátu jsou tedy ve vzájemném rozporu. Podle předkládajícího senátu jsou oba rozsudky v rozporu s i rozsudkem šestého senátu ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51. Ačkoliv šestý senát nerozhodoval přímo o nezákonném zásahu spočívajícím v neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem, dospěl k obecnému závěru, že subjektivní ani objektivní lhůta pro podání žaloby nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá. Právě v případě zásahu spočívajícího v neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem by se podle předkládajícího senátu mělo jednat o trvající zásah. K tomu poukázal na rozsudek osmého senátu ze dne 31. 10. 2013, čj. 8 Aps 8/2012-28, který mezi ony trvající zásahy zařadil právě zásahy způsobené nečinností správního orgánu. Kromě toho měl předkládající senát za to, že rozsudek šestého senátu je v rozporu s judikaturou týkající se běhu lhůt pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v zahájení a provádění daňové kontroly. Rozšířený senát v usnesení ze dne 31. 8. 2005, čj. 2 Afs 144/2004-110, č. 735/2006 Sb. NSS, považoval zahájení a provádění daňové kontroly jako celek za jediný nezákonný zásah. Dospěl přitom k závěru, že objektivní lhůta počíná běžet okamžikem oznámení o provedení daňové kontroly, sdělení o jejím obsahu, popř. okamžikem faktického zahájení a vymezení kontroly. Počátek běhu subjektivní lhůty pak odvodil od vědomosti o vyřízení námitek proti postupu pracovníka správce daně. Z usnesení rozšířeného senátu neplyne, že by trvání daňové kontroly mělo mít vliv na běh těchto lhůt. Proto také například devátý senát v rozsudku ze dne 9. 8. 2012, čj. 9 Aps 3/2012-26, shledal žalobu směřující proti nezákonnému zásahu spočívajícímu v provádění daňové kontroly opožděnou, aniž by se zabýval otázkou trvání zásahu v době podání žaloby. Je-li však provádění daňové kontroly považováno za jediný zásah, musí se zjevně jednat o zásah trvající, jak jej měl na mysli šestý senát. Vzhledem k tomu, že je v judikatuře Nejvyššího správního soudu odlišně posuzována právní otázka, zda je neprovedení zápisu práv do katastru nemovitostí záznamem jediným trvajícím nezákonným zásahem, u něhož po dobu jeho trvání neběží lhůty pro podání žaloby dle § 84 odst. 1 s. ř. s., sedmý senát věc v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu. Stěžovatelky souhlasily se zjištěním názorových rozporů v judikatuře a s názorem předkládajícího senátu, že by neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem mělo být trvajícím zásahem, a proto ani objektivní, ani subjektivní lhůta nemůže uplynout, dokud zásah trvá. S odkazem na citovanou judikaturu souhlasily s názorem šestého senátu, že zásah může v průběhu doby nabývat různé intenzity, a s názorem sedmého senátu, že dojde-li k opětovnému podání žaloby, nemusí být nutně předmětem řízení před správními soudy skutkově i právně totožný spor. Zpochybnily, že z jejich strany šlo o opakovaný požadavek vůči katastrálnímu úřadu, jak tomu bylo v citované věci prvního senátu čj. 1 Aps 2/2013-24. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že provedení nebo neprovedení zápisu údajů o právních vztazích a jiných údajů do katastru nemovitostí záznamem podle § 7 a § 8 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem ve spojení s § 5 a § 6 katastrálního zákona z roku 1992 není trvajícím zásahem. Objektivní lhůta k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením podle § 84 odst. 1 s. ř. s. běží ode dne provedení záznamu údajů do katastru nemovitostí; při neprovedení záznamu ode dne následujícího po marném uplynutí lhůty 30 dnů k provedení záznamu [§ 5 odst. 3 písm. b) katastrálního zákona z roku 1992]. Subjektivní lhůta běží ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o provedení záznamu, nebo naopak o jeho neprovedení a vrácení listin tomu, kdo je předložil. Opakovaný, obsahově shodný návrh na provedení záznamu podaný touž osobou nebo jejím právním nástupcem nemůže vyvolat nový běh lhůt podle § 84 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby. Rozšířený senát vrátil věc k projednání a rozhodnutí sedmému senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení věci rozšířeným senátem III.1 Pravomoc rozšířeného senátu [22] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [23] Sedmý senát (citovaný rozsudek čj. 7 Aps 2/2011-53) a první senát (citovaný rozsudek čj. 1 Aps 2/2013-24) shodně dovodily, že subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby běží od doručení sdělení katastrálního úřadu o odmítnutí provedení zápisu záznamem. [24] Sporné mezi nimi je, zda je pro určení počátku běhu objektivní i subjektivní lhůty k podání žaloby rozhodující již první sdělení katastrálního úřadu, že záznam neprovede, nebo zda je každé další odmítnutí provedení zápisu záznamem samostatným „novým zásahem“ tedy, zda lze návrh na provedení zápisu práv do katastru záznamem podat opakovaně, a navrhovateli tak běží nová lhůta pro podání žaloby dle § 84 odst. 1. s. ř. s. [25] V další judikatuře, na kterou předkládající senát odkazuje (i když se nevztahuje k zásahům spočívajícím v neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem), lze vysledovat při posuzování počátku běhu lhůt k podání žaloby rozlišení různých typů (povahy) zásahu. [26] Zásah trvající (tj. trvající nepřetržitý stav, citovaný rozsudek čj. 6 Aps 1/2013-51, bod [9]; zde zásah do práva na příznivé životní prostředí), u něhož subjektivní ani objektivní lhůta pro podání žaloby nemůže uplynout, dokud tento zásah trvá, šestý senát odlišil od zásahu jednorázového, s trvajícími následky (rozsudek ze dne 18. 4. 2013, čj. 4 Aps 1/2013-25; zásah spočíval ve vydání územního souhlasu), či opakujícího se (rozsudek ze dne 5. 9. 2007, čj. 3 Aps 7/2006-103; zásah spočívající v opakovaném zabraňování ve výkonu práv občana obce). [27] Rovněž podle osmého senátu (citovaný rozsudek čj. 8 Aps 8/2012-28, body [15] až [17]; zásah spočíval v opakovaném pokynu státního dozoru k prověření těsnosti žumpy) má určení povahy zásahu (zda jde o zásah jednorázový, opakující se či trvající) zásadní dopad na stanovení počátku běhu lhůty pro podání žaloby. „U jednorázových zásahů běží objektivní lhůta k podání žaloby od okamžiku, kdy k zásahu došlo, a subjektivní lhůta ode dne, kdy se stěžovatel o zásahu dozvěděl. U zásahů trvajících, které spočívají převážně v nezákonné nečinnosti správního orgánu, subjektivní ani objektivní lhůta k podání žaloby nemůže uplynout, dokud namítaný zásah trvá [...]. U zásahů opakovaných je ponecháno na vůli stěžovatele, který ze zásahů, samostatně napadnutelných žalobou, skutečně napadne (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2007, čj. 3 Aps 7/2006-103).“ [28] Konečně předkládající senát k otázce běhu lhůt pro podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem, konkrétně spočívajícím v zahájení a provádění daňové kontroly, poukázal na citované usnesení rozšířeného senátu čj. 2 Afs 144/2004-110. Ačkoli podle něj zahájení a provádění daňové kontroly tvoří celek, a tedy jediný nezákonný zásah, a musí se jednat o trvající zásah, počátek běhu objektivní lhůty se odvíjí od oznámení o provedení daňové kontroly, sdělení o jejím obsahu, popř. okamžiku faktického zahájení a vymezení kontroly, a počátek běhu subjektivní lhůty se odvozuje od vědomosti o vyřízení námitek proti postupu pracovníka správce daně. Z usnesení rozšířeného senátu však neplyne, že by trvání daňové kontroly mělo mít vliv na běh těchto lhůt. [29] Ve vztahu k zásahu spočívajícímu v provedení nebo neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem tak vyvstává otázka, zda „zásahem“ je již faktické „neprovedení zápisu do katastru záznamem“ na základě předložených listin, tj. absolutní nečinnost katastrálního úřadu, aniž by katastrální úřad (aktivně) předložené listiny vrátil (protože má za to, že záznam provedl v souladu s nimi), a tudíž aniž by sdělil dotčeným osobám, že záznam na základě předložených listin neprovede, či samo „provedení zápisu záznamem v rozporu s předloženými listinami“ bez dalšího, nebo až odmítnutí provedení zápisu a vrácení listin, popřípadě i opakované (k opakovanému návrhu). [30] K identifikaci úkonu, který je „zásahem“ v případě provedení nebo neprovedení zápisu do katastru záznamem, se rozšířený senát vyjádřil již v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, nikoli však k otázce, zda jde o zásah trvající, jednorázový s trvalými účinky nebo zásah opakující se z hlediska počátku běhu objektivní a subjektivní lhůty k podání zásahové žaloby. [31] Popsané rozpory rozšířený senát dosud neřešil. Pravomoc rozšířeného senátu je tudíž dána. III.2 Posouzení věci a) Právní úprava a její změny [32] Úvodem rozšířený senát předesílá, že s účinností od 1. 1. 2014 byl zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon) (dále jen „katastrální zákon z roku 2013“), zrušen katastrální zákon z roku 1992 i zákon o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem. Katastrální zákon z roku 2013 již stanoví, že věcná práva (včetně práva vlastnického) se do katastru nemovitostí zapisují na základě vkladové listiny, a to vkladem (§ 11); vkladová listina musí navazovat na předchozí zápisy [§ 17 odst. 2 písm. c)]. Záznamem (§ 19) se zapisují například právo hospodaření, právo správy nemovitostí apod. Pro zápis a výmaz poznámky a pro zápis jiných údajů se použijí přiměřeně ustanovení o zápisu záznamem (§ 26 a § 28). [33] Podle přechodného ustanovení § 63 odst. 4 katastrálního zákona z roku 2013 platí, že „[z]ápisy do katastru na základě listin doručených katastrálnímu úřadu [před 1. 1. 2014] se dokončí podle dosavadních právních předpisů“, tzn. včetně těch, u kterých je od 1. 1. 2014 možný zápis již jen vkladem. Pro případ sporu, žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v provedení nebo neprovedení zápisu do katastru nemovitostí záznamem, kdy k předložení listin k takovému zápisu došlo před 1. 1. 2014, je tak rozhodná právní úprava účinná do uvedeného data. Po tomto datu se zapisují záznamem do katastru práva uvedená v § 19 katastrálního zákona z roku 2013. Poznámka dle § 26 a jiné údaje dle § 28 tohoto zákona se zapisují postupem přiměřeným záznamu. I do budoucna je tak odstranění rozporu v judikatuře a vyřešení otázky běhu lhůt k podání žaloby na ochranu před nezákonným zásahem spočívajícím v provedení nebo neprovedení zápisu záznamem nadále relevantní. [34] Zápis údajů do katastru záznamem měl jen deklaratorní účinky, neměl proto vliv na vznik, změnu či zánik zejména věcných práv. Proto také žaloba podle § 82 s. ř. s. nebyla jediným a za konkrétních skutkových okolností ani odpovídajícím procesním prostředkem ochrany práv zapisovaných do katastru nemovitostí, kterým se lze domáhat soudní ochrany. Například v případě, že návrh na provedení zápisu vlastnického práva záznamem na základě listiny nenavazoval na dosavadní zápisy údajů v katastru, bylo změny zapsaných údajů možno dosáhnout až na základě pravomocného rozsudku o žalobě podané podle § 80 písm. c) o. s. ř. [35] Podle zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem se „[k] nemovitostem evidovaným v katastru nemovitostí České republiky [...][zapisovalo] vlastnické právo, zástavní právo, právo odpovídající věcnému břemeni a předkupní právo s účinky věcného práva. Do katastru se [zapisovala] i další práva, pokud tak [stanovil] zvláštní zákon.“ (§ 1 odst. 1 a 2). [36] Podle § 7 odst. 1 tohoto zákona „[p]ráva uvedená v § 1 odst. 1, která vznikla, změnila se nebo zanikla ze zákona, rozhodnutím státního orgánu, příklepem licitátora na veřejné dražbě, vydržením, přírůstkem a zpracováním, se [zapisovala] záznamem [...] údajů na základě listin vyhotovených státními orgány a jiných listin, které podle zvláštních předpisů potvrzují nebo osvědčují právní vztahy, do katastru. Práva, která se do katastru [zapisovala] podle § 1 odst. 2 na základě zvláštního zákona, se [zapisovala] způsobem obdobným záznamu.“ [37] Zhotovitelé byli povinni zaslat listiny „katastrálnímu úřadu k provedení záznamu do katastru ve lhůtě do 30 dnů ode dne jejich [právní moci] nebo do 30 dnů ode dne jejich vyhotovení“ (§ 7 odst. 2 téhož zákona). Katastrální úřad (po zjištění, zda je předložená listina bez chyb v psaní nebo počtech a bez jiných zřejmých nesprávností a zda navazuje na dosavadní zápisy v katastru, resp. způsobilosti listiny k zápisu) byl povinen nejpozději následující den po doručení listiny vyznačit v katastru, že právní vztahy jsou dotčeny změnou, a následně provést zápis do katastru, jinak vrátit listinu tomu, kdo ji předložil (§ 8 téhož zákona). [38] Zápis poznámky se prováděl na základě „[d]oručeného rozhodnutí nebo oznámení soudu, správce daně, správce podniku, vyvlastňovacího úřadu, soudního exekutora, osoby oprávněné provádět veřejné dražby podle zvláštního právního předpisu, insolvenčního správce, Státního pozemkového úřadu, jiného správního orgánu či k doloženému návrhu toho, v jehož prospěch má být poznámka zapsána“, a to za dále stanovených podmínek (§ 9 až § 10 téhož zákona). Zápis jiných údajů a jejich změn (§ 6 katastrálního zákona z roku 1992) se prováděl „[n]a základě a) ohlášení vlastníka nebo jiného oprávněného [...], jehož přílohou je rozhodnutí nebo souhlas vydaný příslušným státním orgánem podle zvláštního právního předpisu, je-li takové rozhodnutí nebo souhlas vyžadován, b) rozhodnutí, souhlasu nebo oznámení vydaného příslušným státním orgánem podle zvláštního předpisu, který zároveň stanoví státnímu orgánu povinnost zaslat rozhodnutí, souhlas nebo oznámení k zápisu do katastru katastrálnímu úřadu“. [39] Záznamem se tak do 31. 12. 2013 prováděl například zápis předkupního práva podle § 101 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006, který stanovil, že „[k] pozemku určenému územním plánem nebo regulačním plánem pro veřejně prospěšnou stavbu nebo veřejné prostranství a ke stavbě na tomto pozemku má obec nebo kraj anebo stát (dále jen ‚oprávněná osoba‘) v rozsahu vymezeném touto územně plánovací dokumentací předkupní právo; to neplatí, pokud pro veřejně prospěšnou stavbu postačí zřízení věcného břemene. Předkupní právo se v územním plánu nebo regulačním plánu vymezuje označením nemovitosti podle zvláštního právního předpisu a stanovením oprávněné osoby, v případě státu též stanovením příslušné organizační složky nebo příspěvkové organizace nebo státního podniku. Textovou část územního plánu nebo regulačního plánu obsahující vymezení nebo změnu vymezení předkupního práva zašle obec nebo kraj neprodleně příslušnému katastrálnímu úřadu k záznamu předkupního práva do katastru nemovitostí a Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových. Předkupní právo podle tohoto zákona vzniká nabytím účinnosti územního plánu nebo regulačního plánu a má účinky věcného práva. Vlastník pozemku nebo stavby, u kterých vzniklo předkupní právo podle tohoto zákona (dále jen ‚povinný vlastník‘), má povinnost v případě zamýšleného úplatného převodu nabídnout oprávněné osobě tyto k odkoupení postupem a za podmínek podle tohoto zákona.“ [40] Obdobně se například v katastru nemovitostí vyznačovala ochranná pásma vodních děl a ochranná pásma vodních zdrojů údaji o způsobu ochrany nemovitosti. Vodoprávní úřad byl povinen zaslat příslušnému katastrálnímu úřadu údaje potřebné k evidenci ochrany území ochrannými pásmy do 30 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí, kterým byla tato ochrana vymezena [§ 20 odst. 2 a 3 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon)]. Podobnou úpravu záznamu údajů v katastru a povinnosti ohlásit tyto údaje katastrálnímu úřadu obsahovala (a obsahuje) řada dalších předpisů [§ 7 odst. 2 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, § 42 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, § 9 odst. 5 zákona č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech*), resp. § 11 odst. 5 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech*), srov. též § 11 vyhlášky č. 26/2007 Sb., kterou se provádí zákon č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů, (katastrální vyhláška)**) ]. [41] Ve vztahu k rozporné judikatuře je nutno vzít v úvahu rovněž změnu soudního řádu správního, provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012. Do uvedeného data § 82 s. ř. s. stanovil, že „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem [...], může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování“. Žaloba byla nepřípustná (§ 85), domáhal-li se žalobce „pouze určení, že zásah byl nezákonný“. Dle § 86 s. ř. s. soud řízení zastavil, zjistil-li, „že po podání žaloby již zásah ani jeho důsledky netrvají a nehrozí opakování zásahu“. Soud rozhodoval (§ 87) „na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí“. [42] Změna od 1. 1. 2012 se nedotkla § 84 odst. 1 s. ř. s., který stanoví: „Žaloba musí být podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo.“ Zmeškání lhůty podle odstavce 2 nelze prominout. Nově se lze domáhat i jen určení, že zásah byl nezákonný. Tomu odpovídá změna § 85 a zrušení § 86 s. ř. s. Podle § 87 odst. 1 a 2 tohoto zákona „[s]oud rozhoduje na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda zásah byl nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu. Soud rozsudkem určí, že provedený zásah byl nezákonný, a trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování, zakáže správnímu orgánu, aby v porušování žalobcova práva pokračoval, a přikáže, aby, je-li to možné, obnovil stav před zásahem.“ b) Východiska ochrany poskytované žalobou podle § 82 a násl. s. ř. s. a obecné principy dle dosavadní judikatury [43] Pro posouzení dané věci jsou především stále relevantní závěry vyslovené rozšířeným senátem v citovaném usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 7 Aps 3/2008-98, podle něhož: „Soudní ochrany proti provedení či neprovedení záznamu do katastru nemovitostí podle § 7 a § 8 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem se lze ve správním soudnictví domáhat v řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu podle § 82 a násl. s. ř. s.“ [44] Rozšířený senát již zde dovodil, že zásahem může být jak aktivní konání, tak opomenutí, tedy i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí (bod [20]). Provedení či neprovedení zápisu práv k nemovitosti záznamem podle § 7 a § 8 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem je tak „buď faktický úkon spočívající v provedení záznamu do státem vedené evidence, anebo faktický úkon, jenž je kombinací nečinnosti (neprovedení záznamu) a činnosti (vrácení listiny, která měla být podkladem provedení záznamu, tomu, kdo ji vyhotovil, případně doplněné nad rámec výslovných zákonných požadavků oznámením o tom, že příslušný orgán záznam neprovede a z jakých důvodů). Úkon, ať již pozitivní (provedení záznamu), či negativní (neprovedení záznamu) [...] tedy podle všeho má povahu tzv. jiného úkonu podle § 158 odst. 1 správního řádu z roku 2004“ (body [22] a [24]). [45] Dále uzavřel, že soud: a) zakáže žalovanému nadále zasahovat do práv stěžovatele tím, že záznam neprovedl a vrátil listiny, jestliže důvody, pro které má žalovaný za to, že záznam nelze provést, neobstojí (přitom se bude zabývat jen podmínkami záznamu spornými mezi stranami); b) zakáže žalovanému provedení záznamu opřené o nezákonný důvod, a byl-li již proveden, přikáže mu, aby jej, v případě provedení záznamu do katastru, ač k němu nejsou splněny podmínky, odstranil. V případě c) „že katastrální úřad bude zcela nečinný – ani neprovede záznam, ani nevyjeví vrácením listiny [...] vůli záznam neprovést [...], zakáže [...] soud katastrálnímu úřadu pokračovat v zásahu do práva žalobce na to, aby byl [...] činný a aby ve věci žalobce tak či onak konal“ (srov. zejména body [22], [24], [28] až [31]). [46] Současně rozšířený senát konstatoval zásadu subsidiarity soudní ochrany, nicméně dovodil, že „[s]oudní ochraně před obsahově nesprávným postupem či ‚prostou‘ nečinností katastrálního úřadu formou zásahové žaloby nebrání ani § 85 s. ř. s.“ (v tehdy platném znění), protože jiné právní prostředky, jimiž se lze ochrany nebo nápravy domáhat „ve věcech záznamu do katastru neexistují“ (bod [32]). [47] Rozšířený senát v nyní projednávané věci neshledal důvod se od uvedených závěrů odchýlit. Zásahem je tak faktický úkon: buď pozitivní, tj. provedení záznamu, a to i pro případ jeho provedení v rozporu s obsahem předložených listin, nebo negativní (neprovedení záznamu a vrácení listin s případným sdělením důvodů), anebo absolutní nečinnost katastrálního úřadu (nekonání vůbec). [48] Východiskem pro úvahy v nyní projednávané věci (ač šlo primárně o řešení otázky lhůty k podání zásahové žaloby ve vztahu k zásahu spočívajícímu v zahájení a provádění daňové kontroly) je obecný závěr rozšířeného senátu dle citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu čj. 2 Afs 144/2004-110, že objektivní lhůta „bude vždy počítána od okamžiku, kdy došlo k úkonu, který je žalobcem označován za nezákonný“, subjektivní lhůta „je vždy vázána na vědomost žalobce o nezákonném zásahu“. [49] Relevantní jsou rovněž názory šestého a osmého senátu, že pro určení počátku běhu objektivní a subjektivní lhůty dle § 84 s. ř. s. je rozhodné určení, zda zásah (v daném případě spočívající ve faktickém úkonu) je zásahem jednorázovým s trvajícími účinky, opakujícím se či trvajícím. [50] Rozšířený senát vycházel i ze svých závěrů vyslovených v rozsudku ze dne 17. 2. 2009, čj. 2 As 25/2007-118, č. 1838/2009 Sb. NSS, k otázce tzv. opomenutých účastníků, a to proto, že záznam údajů do katastru se provádí na základě listiny (pravomocného rozhodnutí či oznámení), jejímuž vydání zpravidla předchází procesní postup za účasti oprávněných či jinak dotčených osob. Jejich opomenutí, resp. absence jejich účasti v takovém řízení, pakliže jeho výsledkem je změna údajů zapisovaných do katastru záznamem, může mít vliv na běh lhůt k podání zásahové žaloby. c) Vlastní posouzení věci [51] Zásah spočívající v provedení nebo neprovedení konkrétního zápisu záznamem do katastru, či v absolutní nečinnosti katastrálního úřadu, je faktickým úkonem obsahově jedinečným. Listina (rozhodnutí, oznámení apod.) předložená katastrálnímu úřadu k provedení záznamu (případně i jako příloha návrhu oprávněného na jeho provedení) svým obsahem určuje, které údaje o právních vztazích či jiné údaje k evidovaným nemovitostem, popř. poznámky mají být do katastru záznamem zapsány. [52] Vydání listiny (pravomocného rozhodnutí či oznámení), dle níž má být proveden záznam do katastru nemovitostí, předchází zpravidla správní či soudní řízení. Jeho účastníky byly osoby, jimž svědčí právo listinou konstituované či deklarované, popř. se jich dotýká změna údajů, které oproti stávajícímu stavu zapsanému v katastru mají být nově zapsány záznamem. Jim zhotovitel tuto listinu doručuje. Zhotovitel byl povinen listinu předložit katastrálnímu úřadu ve lhůtě 30 dnů od právní moci či od jejího vyhotovení (§ 7 odst. 2 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem) a katastrální úřad byl povinen záznam provést rovněž ve lhůtě do 30 dnů [§ 5 odst. 3 písm. b) katastrálního zákona z roku 1992]. [53] Den, kdy byl záznam (faktický úkon) proveden, a tedy kdy k zásahu došlo, je tak objektivně dán. Nesoulad provedeného záznamu v katastru s údajem v listině je zjistitelný nahlédnutím do katastru a listin doručených či zveřejněných (například schválený územní plán). Počátek objektivní dvouleté lhůty je pevně stanoven dnem provedení faktického úkonu (záznamu údaje o právním vztahu, poznámky, popř. jiného údaje ve vztahu k nemovitosti do katastru). Objektivní dvouletou lhůtu k podání zásahové žaloby je nutno považovat za dostatečnou ke zjištění změny v údajích evidovaných v katastru ohledně nemovitostí, k nimž svědčí konkrétnímu subjektu zapsaná práva. [54] Počátek běhu subjektivní lhůty v konkrétním případě se odvíjí od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl, že k zásahu došlo. Doručením listiny či rozhodnutí (pokud listinu dokonce sám nevyhotovuje a nepředkládá k provedení záznamu) je ten, jehož se změna dotýká, s tímto podkladem pro provedení záznamu údajů seznámen. Střeží-li si své veřejné subjektivní právo na provedení záznamu do katastru v souladu s listinou, pak je v jeho dispozici zjistit, zda byla po vyhotovení (či po právní moci rozhodnutí) předložena katastrálnímu úřadu a záznam v souladu s ní proveden, či nikoli. [55] Zásahovou žalobu proti provedení záznamu může podat každý, kdo tvrdí, že jím došlo k zásahu do jeho veřejného subjektivního práva (tzn. práva, aby byl záznam proveden v souladu s listinou předloženou), tedy i ten, kdo nebyl jinak účasten vydání listiny, případně ani informován o procesu, který jejímu vydání předcházel. Vůči „třetím“ osobám může dojít k pochybení i zřejmou nesprávností, odstranitelnou opravou. Směřoval-li by provedený záznam v katastru vůči osobě, která byla opomenuta při vydání listiny či v řízení, jež předcházelo vydání rozhodnutí, pak je nutné při určení běhu subjektivní lhůty vycházet obdobně z pravidel stanovených rozšířeným senátem v již zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 25/2007-118. V něm vyslovil, že „právní moc rozhodnutí není zvrácena jen tím, že při oznamování rozhodnutí byl opomenut účastník, jsou-li splněny dva předpoklady: Prvý předpoklad je splněn, lze-li postavit najisto, že opomenutý účastník seznal s dostatečnou jistotou a včas obsah vydaného rozhodnutí, především tedy kdy a kým bylo vydáno, jak jej lze identifikovat, jakým způsobem a v jakém rozsahu mu takové rozhodnutí zasahuje do práv, a měl tedy účinnou možnost se proti němu účinně bránit opravnými prostředky. Obvykle tu půjde o případy, kdy se opomenutý účastník s obsahem rozhodnutí seznámil prostřednictvím jiné osoby, nebo se s ním seznámil jinak, a to prokazatelně a v rozsahu potřebném pro účelnou obranu proti němu (nahlížením do spisu v jiné procesní roli atp.). Druhý předpoklad je časový moment spočívající v tom, že opomenutý účastník rozhodnutí v naznačeném rozsahu seznal v době, kdy ještě ostatní účastníci nemohli vycházet z toho, že rozhodnutí nabylo právní moci. [...] Nebude tedy namístě favorizovat účastníka, který – ač prokazatelně a v dostatečném rozsahu věděl, že se mu stala újma na právech vydáním rozhodnutí v řízení, v němž byl opomenut – proti tomu včas nezasáhl (z liknavosti, z důvodů spekulačních, pro zamýšlenou budoucí šikanu třetích osob), nebo prostě proto, že se zásahem do svých vlastních práv původně souhlasil (má tu místo zásada klasické římské jurisprudence volenti not fit iniuria, neboli ‚svolnému se neděje bezpráví‘)“. [56] Neprovedení záznamu do katastru na základě předložených listin a jejich vrácení zhotoviteli (navrhovateli záznamu), popř. dalším oprávněným osobám, je po marném uplynutí lhůty k provedení faktického úkonu zásahem. Je tak najisto postaven okamžik, od něhož se odvíjí počátek běhu objektivní lhůty k podání žaloby. Pro běh subjektivní lhůty je podstatné doručení sdělení katastrálního úřadu, že záznam nebyl proveden, a vrácení listin (popř. i sdělení důvodů, z jakých se tak stalo, nyní již povinného, § 21 odst. 2 katastrálního zákona z roku 2013). Neprovedením záznamu nemohou být dotčeny jiné osoby než zhotovitel či osoby, jimž svědčí listina či rozhodnutí, neboť zápis údajů v katastru zůstává neprovedením záznamu nezměněn. [57] Je-li katastrální úřad absolutně nečinný a neexistují-li jiné právní prostředky k ochraně nebo nápravě, objektivní lhůta k podání žaloby se odvíjí opět od okamžiku marného uplynutí lhůty k provedení záznamu. Subjektivní lhůta běží od okamžiku, kdy se žalobce dozvěděl, resp. kdy zjistil, že záznam proveden nebyl, ač proveden být měl. [58] Rozšířený senát se zabýval otázkou, zda lze opakovaně podat obsahově shodný návrh na provedení záznamu. Lze důvodně předpokládat, že se oprávněný nebude „opakovaně“ domáhat téhož u katastrálního úřadu. Nebude-li provedený zápis odstraněn, nebo naopak, bude-li mu zápis záznamem jednou odepřen a budou-li mu sděleny důvody a nebude-li s nimi souhlasit, obrátí se na soud zásahovou žalobou. Podá-li návrh na provedení záznamu znovu, například po odstranění vad listin, původně vrácených, je další neprovedení jedinečným negativním úkonem, samostatným zásahem. Zde totiž nejde o obsahově shodný návrh. Jen v tomto smyslu by bylo možné (ve smyslu citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 3 Aps 7/2006-103) chápat zásahy jako opakující se. Neopakuje se totiž (obsahově) tentýž zásah, předmětem případného soudního sporu nejsou tytéž sporné skutečnosti, resp. důvody odepření zápisu záznamem. Rovněž provedení nebo neprovedení záznamu nemůže znamenat (z časového hlediska) různou intenzitu zásahu, dle níž by dotčená osoba měla mít na výběr, kdy se zásahovou žalobou na soud obrátí. Takový výklad by nutně vedl k porušení principu dobré víry v zápis údajů v katastru. [59] Podání obsahově identického návrhu na zápis záznamem, již jednou katastrálním úřadem odmítnutého, byl-li by odmítnut znovu katastrálním úřadem, nezakládá nový běh lhůty pro podání žaloby. [60] Nebránil-li se účastník zásahovou žalobou proti prvnímu odmítnutí návrhu, pak v případě hodnocení tohoto zásahu jako jednorázového s trvajícími důsledky musí být objektivní lhůta k podání zásahové žaloby počítána od marného uplynutí lhůty pro vyhovění prvnímu podanému návrhu. Subjektivní lhůta pak od okamžiku doručení prvního sdělení, že záznam proveden nebude (popř. od jeho neprovedení v plném rozsahu jako v dané věci). V případě absolutní nečinnosti katastrálního úřadu ve vztahu k prvnímu návrhu na provedení záznamu je objektivní i subjektivní lhůtu nutno odvíjet od marného uplynutí lhůty k provedení zápisu záznamem dle tohoto prvního návrhu. [61] Rozšířený senát shrnuje, že zásah spočívající v provedení nebo neprovedení konkrétního zápisu záznamem do katastru, či v absolutní nečinnosti katastrálního úřadu, je úkonem faktickým a jedinečným (neopakovatelným), a tedy jednorázovým. Od případně nesprávného provedení faktického (pozitivního) úkonu, nebo naopak od jeho neprovedení, tak dochází k důsledkům zasahujícím právní sféru oprávněného, popř. všech, kteří vycházejí v dobré víře ze zápisu v katastru (§ 11 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem) či ze závaznosti (dnes již konkrétně vymezených) údajů v katastru pro právní jednání (§ 51 katastrálního zákona z roku 2013); tento stav trvá i při absolutní nečinnosti. Pochybení katastrálního úřadu tak může mít závažné následky. Není-li údaj v katastru pravdivý, nemůže plnit účel, který se od něj očekává. Jak pro dotčené subjekty, tak pro státní orgány je zdrojem informací ve věcech daní a poplatků, ochrany životního prostředí, zemědělského půdního fondu, pozemků určených k plnění funkcí lesa, nerostného bohatství, kulturních památek, pro rozvoj území, oceňování nemovitostí, pro účely vědecké, hospodářské a statistické, resp. i pro tvorbu dalších informačních systémů pro účely úředně uvedené [§ 1 odst. 3 písm. a) katastrálního zákona z roku 1992; § 1 odst. 2 katastrálního zákona z roku 2013]. Je proto žádoucí, aby možnost nápravy prostřednictvím zásahové žaloby nebyla výrazně omezena. [62] Z týchž důvodů nelze připustit, aby údaje evidované v katastru byly zásahovou žalobou napadnutelné kdykoli. Se zásahem do práva na příznivé životní prostředí, kvalifikovaným šestým senátem jako zásah trvající, zásah spočívající v provedení nebo neprovedení záznamu do katastru nemovitostí, není srovnatelný. (...) Odlišné stanovisko soudce Aleše Roztočila [1] Neztotožňuji se s názorem většiny rozšířeného senátu, konkrétně s výrokem III. a s částí odůvodnění obsaženou v bodech [58] až [62]. Proto podávám toto odlišné stanovisko. [2] Ve své argumentaci se přidržím výlučně právní úpravy účinné do 31. 12. 2013, která je rozhodná pro nyní posuzovanou věc. Nová právní úprava účinná od 1. 1. 2014 je založena na poněkud odlišných zásadách, na rozhodovaný případ však nedopadá, proto není zapotřebí ji rozebírat. Pokud by věc byla řešena na půdorysu nové právní úpravy, nezapisovala by se sporná práva záznamem, nýbrž vkladem, což by zcela změnilo procesní rámec, a spor o zápis těchto práv by zřejmě nebyl v takovém případě vůbec řešen správními soudy, nýbrž spíše soudy civilními, což vyplývá mj. z dosavadní judikatury i z aktuálního znění § 249 odst. 2 o. s. ř. [3] Zápis práv záznamem, tak jak byl upraven v zákoně o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, v katastrálním zákoně z roku 1992 a v katastrální vyhlášce nebyl prováděn na základě správního řízení, na rozdíl od vkladu. Jednalo se o neformální postup katastrálního úřadu, který pouze uváděl do souladu zapsaný stav se stavem právním tak, jak byl závazně stanoven kvalifikovanou listinou, která sloužila jako podklad pro zápis práva (§ 39 odst. 3 katastrální vyhlášky). [4] Protože se tedy záznam neprováděl na základě správního řízení, nebyl vázán ani na návrh oprávněných osob, kterým by tyto katastrálnímu úřadu předkládaly nějakou právní otázku k rozhodnutí, případně „důvody“, a katastrální úřad nerozhodoval o této otázce či „důvodech“. Katastrální úřad toliko posuzoval způsobilost předložené listiny pro provedení záznamu z hlediska formálního (§ 8 odst. 1 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem). Pokud shledal, že listina není způsobilým podkladem pro provedení záznamu, vrátil listinu neformálním úkonem tomu, kdo ji předložil (odstavec 2 téhož ustanovení). Zákon o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem katastrálnímu úřadu výslovně neukládal sdělit současně důvody, proč záznam neprovedl, tuto povinnost však bylo možno dovodit ze základních zásad činnosti správních orgánů. Nebyla zde ani žádná propadná lhůta pro předložení podkladové listiny katastrálnímu úřadu, pouze pořádková lhůta dle § 7 odst. 2 zákona o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, který ukládal zhotovitelům podkladových listin předložit tyto do 30 dnů od jejich vyhotovení (právní moci) katastrálnímu úřadu k provedení záznamu. Nepředložení listiny v této lhůtě však nemělo žádný následek, právo na provedení záznamu v takovém případě nezanikalo. Naopak, katastrální úřad byl povinen provést záznam i na základě starších listin, jakmile se mu dostaly do dispozice. [5] Nebyla-li zde katastrálním úřadem závazně posouzená právní otázka či obsah návrhu a nebylo-li zde pravomocné rozhodnutí, nemohla novému předložení téže listiny k provedení záznamu bránit překážka věci rozhodnuté. Listinu přitom mohly předložit jiné osoby, případně mohly (ale nemusely) doprovodit listinu argumentací (obsahem návrhu), které se zčásti či zcela mohly překrývat s argumentací, s níž byla stejná listina předložena již dříve, byla-li tehdy nějaká argumentace (návrh) uplatněna. Katastrální úřad byl povinen opětovně prozkoumat podkladovou listinu z hlediska její způsobilosti být podkladem pro záznam, a poté záznam buď provést, nebo listinu vrátit. Základní zásady činnosti správních orgánů v takovém případě ukládaly povinnost předkladatele opět informovat o důvodech vrácení, byť třeba i jen stručným odkazem na předchozí vrácení; uplatnil-li předkladatel nějaké důvody svědčící dle jeho názoru možnosti záznam provést, pak měl katastrální úřad ovšem povinnost na tyto důvody rovněž přiměřeně reagovat. [6] Z hlediska soudní ochrany poskytované podle soudního řádu správního je zřejmé, že provedení i neprovedení záznamu je jednorázovým zásahem s trvajícími důsledky, v tom se shoduji s názorem většiny. Samostatným zásahem je podle mého názoru však i další neprovedení záznamu na základě opětovně předložené téže listiny. Samotný zásah (tj. úkon či opomenutí správního orgánu) nelze podle mého názoru směšovat s důvody, které správní orgán v souvislosti se zásahem dotčené osobě vyjeví, či nevyjeví. Tyto důvody jsou samozřejmě zásadní pro posouzení zákonnosti či nezákonnosti zásahu, nelze je však spojovat s během lhůt pro podání žaloby. (Názor většiny zde fakticky směřuje k tomu, že správním soudem by měl být posuzován zapsaný stav, nikoli zásah správního orgánu spočívající v provedení nebo neprovedení záznamu; citované usnesení rozšířeného senátu čj. 7 Aps 3/2008-98 přitom za zásah označuje výslovně provedení či neprovedení záznamu.) [7] Je třeba si uvědomit, že osoby, kterým svědčí některé právo zapisované záznamem do katastru nemovitostí, mají subjektivní (veřejné) právo na to, aby zápis v katastru byl souladný s právním stavem vyplývajícím z příslušných listin. Toto právo není nijak časově omezeno, nezaniká odmítnutím provést záznam ze strany katastrálního úřadu ani se nepromlčuje. Tomuto právu nelze odepřít soudní ochranu. [8] Uznávám, že „[s]myslem právního institutu lhůty je snížení entropie (neurčitosti) při uplatňování práv, resp. pravomocí, časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích (což hraje zejména důležitou roli z hlediska dokazování v případech sporů), urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. Tyto důvody vedly k zavedení lhůt již před tisíci lety.“ (srov. nález pléna Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.). Na druhou stranu však nelze extenzivním výkladem institutu lhůt fakticky negovat existující práva, včetně práva vlastnického, které se nepromlčuje, respektive těmto právům (resp. jejich zápisu do katastru) upřít ochranu soudu. Institut lhůt nebyl zaveden proto, aby usnadňoval práci soudům, nýbrž proto, aby byla zajištěna stabilita právních poměrů. Takovému účelu ovšem nemůže být vyhověno tím, že bude zabraňováno uvést stav zapsaný v katastru do souladu se stavem právním, respektive bude vytvářena nepřekonatelná překážka pro posouzení této otázky soudem na návrh oprávněné osoby. Ostatně doposud rozšířený senát ve shodě s Ústavním soudem judikoval, že překážky přístupu k soudu musí být vykládány restriktivně a v pochybnostech musí být dána přednost výkladu, který bude ve prospěch soudního přezkumu (srov. například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, čj. 8 As 47/2005-86, č. 1764/2009 Sb. NSS). [9] Záznamem jsou (resp. byla dle rozhodné úpravy) zapisována práva velmi podstatná jako například vlastnické právo k nově vybudované stavbě. Má snad mít ledabylost či dokonce objektivní překážky pro podání žaloby (zmeškání lhůty nelze prominout) na straně vlastníka v době dvou měsíců po vrácení příslušných listin katastrálním úřadem (třeba z důvodů zcela nesprávných, respektive nezákonných) za následek to, že zápisu reálně existující stavby do katastru nemovitostí se její vlastník, případně ani jeho právní nástupci již nikdy nedomohou? Takový výklad považuji za absurdní a nepřijatelný. [10] Je třeba upozornit na to, že aplikace názoru rozšířeného senátu bude vyvolávat obtížně řešitelné situace, kdy posouzení samotné otázky přípustnosti (včasnosti) žaloby na ochranu před nezákonným zásahem v podobě opětovného neprovedení záznamu bude vyžadovat podrobné zkoumání věci samé, tj. porovnávání obsahové shody původního „návrhu“ a nového „návrhu“. Bude snad žaloba přípustná, pokud bude formulace „návrhu“ byť i jen částečně odchylná? Nebo bude se snad přípustnost (včasnost) žaloby vztahovat pouze na „obsah“ v prvním „návrhu“ neuplatněný, tj. bude projednána pouze v rozsahu „nových“ důvodů a ostatní námitky budou opomenuty, ačkoli by byly zjevně důvodné? [11] Reálný základ nemá ani obava, že opačný výklad by vedl k záplavě nových a nových žalob vyvolávaných dotčenými osobami ve věcech neprovedených záznamů již aprobovaných v minulosti správními soudy. Ačkoli by nebyla dána překážka věci rozhodnuté, neboť předmětem přezkumu by byl v případě další žaloby nový zásah v podobě opětovně neprovedeného záznamu, soudy by vycházely v novém řízení z původního rozsudku do té míry, do jaké by se jednalo o podobné řešené otázky. Dotčené osoby by tak neměly ani důvod obracet se opakovaně na soud, pokud by bylo zřejmé, jak bude věc rozhodnuta. Neomezenému zneužívání práva podávat další a další žaloby ostatně brání institut soudních poplatků a jeho regulativní funkce. [12] Z výše uvedených důvodů se domnívám, že většinový názor přináší více nejasností a komplikací než stabilizace právních vztahů a snížení entropie, navíc vede k odepření soudní ochrany existujícím subjektivním veřejným právům a k odmítnutí soudního rozhodnutí reálných sporů mezi dotčenými osobami a katastrálním úřadem. Podle mého názoru je tedy správnější názor vyslovený v citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 7 Aps 2/2011-53, že (novým) zásahem je i opětovné odmítnutí katastrálního úřadu provést záznam na základě již jednou předložené listiny a od tohoto opětovného odmítnutí se odvíjí (nový) běh subjektivní a objektivní lhůty pro podání žaloby dle § 84 odst. 1 s. ř. s. *) Ustanovení § 8 bylo s účinností od 1. 1. 2012 změněno zákonem č. 349/2011 Sb. S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). **) Ustanovení § 5 bylo s účinností od 1. 1. 2007 změněno zákonem č. 186/2006 Sb. a s účinností od 1. 3. 2009 změněno zákonem č. 8/2009 Sb. S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen zákonem č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon). *) S účinností od 1. 1. 2003 nahrazen zákonem č. 139/2002 Sb. **) S účinností od 1. 1. 2014 zrušena katastrálním zákonem z roku 2013.

decision_1170.txt

k § 66 a § 167 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu I. Povaha typu rozhodnutí, jakým je zajišťovací příkaz ve smyslu § 167 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, a zejména okolnost, v jaké fázi postupu správce daně ve smyslu daňového řádu dochází k jeho vydání, se nutně odráží v odůvodnění zajišťovacího příkazu a ve skutkových důvodech, o které se opírá. II. Pokud vyhledávací činností správce daně získal relevantní poznatky, které nasvědčují tomu, že jsou naplněny zákonné předpoklady pro zajištění daně (§ 167 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu), pak je v této souvislosti též legitimním požadavkem zajistit, aby některé údaje týkající se probíhajícího šetření nebyly daňovému subjektu zpřístupněny. III. Za účelem, aby soud plně dostál smyslu soudního přezkumu, pak ve fázi řízení, kdy se nemůže žalobce seznámit s obsahem vyhledávací části správního spisu (§ 66 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu), soud „supluje“ procesní aktivitu žalobce a seznámí se s obsahem vyhledávací části správního spisu, a to z hlediska jeho relevance ve vztahu k odůvodnění zajišťovacího příkazu. IV. S ohledem na mimořádný dopad zajišťovacího příkazu (§ 167 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) do vlastnických práv daňového subjektu soud v případě, je-li zajišťovací příkaz vydán před zahájením daňové kontroly, k žalobní námitce ověří, zda je správcem daně skutečně vedeno řízení směřující ke stanovení daně, na kterou byl zajišťovací příkaz vydán; pokud by tomu tak nebylo, tato skutečnost by podstatným způsobem relativizovala existenci skutečné důvodné obavy správce daně. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 9. 2015, čj. 62 Af 75/2014-230) Prejudikatura: č. 2001/2010 Sb. NSS, č. 2602/2012 Sb. NSS, č. 3049/2014 Sb. NSS a č. 3199/2015 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 17. 7. 1997, Leur-Bloem (C-28/95, Recueil, s. I-4161), ze dne 6. 7. 2006, Axel Kittel a Belgický stát proti Recolta Recycling SPRL (C-439/04 a C-440/04, Recueil, s. I-6161), a ze dne 21. 1. 2008, Part Service (C-425/06, Recueil, s. I-897). Věc: Společnost s ručením omezeným S Metal proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty. Finanční úřad pro Jihomoravský kraj (správce daně) dne 21. 7. 2014 vydal zajišťovací příkaz podle § 167 daňového řádu ve spojení s § 103 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Tímto zajišťovacím příkazem správce daně žalobkyni uložil, aby zajistila úhradu daně z přidané hodnoty za období od 1. 6. 2014 do 30. 6. 2014, která dosud nebyla stanovena, složením jistoty ve výši 26 123 995 Kč na účet správce daně. Správce daně ve výroku zajišťovacího příkazu s odkazem na § 103 zákona o dani z přidané hodnoty stanovil, že zajišťovací příkaz je účinný a vykonatelný okamžikem vydání, neboť hrozí nebezpečí z prodlení. Proti zajišťovacímu příkazu podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl dne 22. 8. 2014 s tím, že správce daně ve fázi zajišťování důkazních prostředků v nalézacím řízení disponoval na základě vlastní vyhledávací činnosti aktuálním zjištěním, že s největší pravděpodobností vše nasvědčuje tomu, že žalobkyně se stala článkem řetězce obchodování s řepkovým olejem, který je zasažen podvodem na dani z přidané hodnoty, kdy ve zdaňovacím období červen 2014 přijala žalobkyně zdanitelná plnění, ze kterých nebyla DPH v řetězci zaplacena. Správní úvaha správce daně vychází ze znalosti fungování celého řetězce transakcí, na který je žalobkyně napojena přes společnost Hierron, SE, přičemž zajišťovací příkaz správce daně je výstižně odůvodněn a dostatečně skutkově podložen. Podle žalovaného se zajišťovací příkaz opírá dále o skutečnost, že žalobkyně nedisponuje žádným majetkem, který by mohl být zárukou toho, že v budoucnu uhradí dosud nestanovenou platební povinnost na DPH za předmětné zdaňovací období. Jediným zjištěným majetkem postižitelným exekucí jsou finanční prostředky na bankovním účtu, které jsou následně po jejich připsání převáděny na účty jiných osob, a osobní automobil značky Audi. Žalobkyni byl společností Komerční banka, a.s., poskytnut úvěr ve výši 14 milionů Kč, dlužná částka ke dni vydání zajišťovacího příkazu činila 14 021 805 Kč. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, v níž namítla, že žalovaný se ve svém rozhodnutí nedostatečně vypořádal s odvolacími důvody, a jak jeho rozhodnutí, tak rozhodnutí správce daně je nepřezkoumatelné pro nedostatek skutkových důvodů. Správní uvážení žalovaného, resp. správce daně překročilo zákonný rámec daný právní úpravou provedenou v daňovém řádu. Správce daně porušil zásadu přiměřenosti ve smyslu § 5 odst. 3 daňového řádu. Zajištění daně pro žalobkyni představuje naprosto zásadní zásah do její podnikatelské činnosti a může být pro ni likvidační. Žalobkyně poukázala na to, že její obchodní činnost je poměrně přehledná, obchoduje s omezeným rozsahem komodit, nemanipuluje s majetkem, nemění vlastnickou strukturu či složení statutárních orgánů, neprodává majetek a plní si své daňové povinnosti. Rozsah disponibilních finančních prostředků žalobkyně osciluje ve stále stejném rozměru, a že jde ve značném rozsahu o cizí zdroje čerpané na základě revolvingového úvěru, správce daně věděl. Žalovaný a správce daně přitom vyšli z domněnky, že žalobkyni nevznikne v dotčeném období nárok na odpočet DPH. Jiné důvody a argumenty správce daně neuvedl a ani žalovaný se jimi nezabýval. Odkazovali-li správce daně a žalovaný na výsledky vlastní vyhledávací činnosti, pak podle žalobkyně se v žádném ze správních spisů žádné takové dokumenty nenacházely, a to ani v tzv. vyhledávací části spisu. Žalobkyně dále namítala, že zajišťovací příkaz nemá náležitosti rozhodnutí podle § 102 a § 167 daňového řádu. Správce daně ve výrokové části zajišťovacího příkazu nevymezil lhůtu, ve které má být předpokládaná daň zajištěna, tj. splatnost, která má být podle § 167 odst. 3 daňového řádu třídenní anebo kratší, a měla tedy být s ohledem nebezpečí prodlení vymezena tak, že je splatná v den anebo okamžikem vydání zajišťovacího příkazu, eventuálně okamžikem oznámení příkazu žalobkyni. Zajišťovací příkaz ve výrokové části nevymezuje pro žádnou z uvedených variant žádnou dobu splatnosti. Konstatování založené na tom, že příkaz je účinný a vykonatelný okamžikem vydání, podle žalobkyně nenahrazuje výrokovou část rozhodnutí o splatnosti peněžitého plnění. Správce daně v napadeném zajišťovacím příkazu neurčil ani dobu, po kterou bude zajištění trvat. Tato není vymezena co do trvání zákonem, a proto měla být určena výrokovou částí. Určení doby trvání zajištění je pak s ohledem na dočasnou povahu institutu zajišťovacího příkazu podstatnou náležitostí napadeného rozhodnutí, a to i s ohledem na závažnost dopadu zajišťovacího příkazu do vlastnického práva žalobkyně. Zajišťovací příkaz stojí na skutečnosti tvrzené žalovaným a správcem daně, že žalobkyně věděla anebo měla vědět, že je zapojena do tzv. řetězcových obchodů, zatížených podvodem na DPH. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí a zajišťovacího příkazu není zřejmé, z čeho správce daně a posléze žalovaný tuto skutečnost dovodili. Žalovaný ani správce daně netvrdí žádnou konkrétní skutečnost, ze které by bylo možno dovodit, že žalobkyně věděla o tom, že je zapojena v takovém řetězci obchodů. Argument, že žalobkyně nejednala v dobré víře, je naprosto nepodložený. Zajišťovací příkaz by byl důvodný jen v tom případě, kdy by žalobkyně věděla anebo musela vědět o své účasti v podvodném řetězci. Z odůvodnění napadených rozhodnutí to však nevyplývá. Z odůvodnění rozhodnutí správce daně a žalovaného dále není zřejmé, co žalovaný a správce daně považují za neobvyklé podmínky obchodování žalobkyně. Žalobkyně tak neví, jaké neodůvodněné hypotézy má vyvracet. Žalobkyně je přesto připravena dokazovat, že předmětné zboží nakupovala za obvyklých obchodních podmínek; sice za ceny blízko jejich dolní hranice, ale nikoli za ceny neobvykle či nápadně nízké. Pokud žalobkyně nakupovala a pak prodávala zboží za nízké ceny, nelze tuto skutečnost přičítat k její tíži a dovozovat z toho její vědomost o vadných obchodech. Z takového jednání, stejně jako ze spolupráce se společností Ion Aqua, a.s., nelze dovozovat, že věděla o právních vadách předchozích obchodů. Žalobkyně také poukázala na závěry znaleckého posudku zpracovaného pro účely dražby zajištěného řepkové oleje. Za situace, kdy znalcem určená obvyklá cena za litr oleje je nižší než cena, za kterou olej nakupovala žalobkyně, nelze dovodit, že žalobkyně měla nakupovat za neobvyklých obchodních podmínek. K přijetí mobilního telefonu žalobkyně uvedla, že telefon sice dostala, ale nejednalo se v rámci její obchodní činnosti o nijak nestandardní dar, přičemž k telekomunikaci žalobkyně vždy využívala svoji SIM kartu. Žalovaný se tvrzení žalobkyně ani nepokusil vyvracet, přestože přijetí telefonu považuje pro rozhodnutí o zajištění daně za zcela zásadní. Z přijetí takového daru nelze logicky dovodit, že žalobkyně věděla anebo musela vědět o právních vadách obchodů. Žalobkyně dále odkázala na trestní řízení s dodavateli zboží žalobkyně a s odkazem na § 58 daňového řádu namítla, že správce daně mohl pro odůvodnění rozhodnutí využít trestního spisu. Žalobkyně proto navrhla, aby si soud připojil ke svému spisu i spis vedený Policií ČR, Krajským ředitelstvím policie Olomouckého kraje, odborem hospodářské kriminality služby kriminální policie a vyšetřování, který obsahuje podstatně více informací a důkazů o skutečnosti, zda žalobkyně věděla či mohla vědět o své účasti na tzv. karuselových obchodech. Pokud jde o výši zajišťované částky, žalobkyně namítla, že o nakupovaném zboží nemohla vědět, že je součástí podvodu páchaného jeho předchozími vlastníky, a za tohoto stavu nemohla ztratit nárok na odpočet DPH. Za dané situace nelze při stanovení (odhadu) výše zajišťované daně vycházet pouze z rozsahu přijatých zdanitelných plnění. Žalovaný i správce daně měli při odhadu výše daňové povinnosti zohlednit skutečnost, že žalobkyně prodávané zboží také nakoupila při zachovaném nároku na odpočet DPH. Žalobkyně na závěr poukázala na to, že příslušný správce daně doposud neprovedl žádné konkrétní a zásadní úkony směřující k vydání meritorního rozhodnutí o daňové povinnosti. Žalobkyně pak v průběhu řízení před soudem navrhla, aby soud o věci rozhodl přednostně, a to z důvodu likvidačního dopadu zajišťovacího příkazu na její ekonomickou činnost. Na základě zajišťovacího příkazu byly vydány dva exekuční příkazy, a to na finanční prostředky žalobkyně na účtu u Komerční banky a na řepkový olej uskladněný u společnosti IonAqua. Exekuční příkazy tak zahrnuly fakticky veškerý oběžný majetek žalobkyně. Aby žalobkyně mohla vykonávat svoji ekonomickou činnost, měla k dispozici prostředky na základě revolvingového úvěru ve výši 14 milionů Kč. Exekuce pak zahrnula finanční prostředky na účtech žalobkyně ve výši 1 116 710 Kč a 782 526,89 eur. Současně s tím nabíhají žalobkyni úroky a poplatky z úvěru, který nemůže čerpat a ani splácet. Postup žalovaného a správce daně přivedl žalobkyni do stavu druhotné platební neschopnosti a je ve vztahu k ní fakticky likvidační. Žalobkyně má závazky v řádech milionů korun a nemá prostředky, ze kterých by je mohla hradit. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že zařazení řepkového oleje mezi obchodní aktivity žalobkyně v říjnu roku 2013 bylo zcela neobvyklým krokem, neboť historicky žalobkyně obchodovala s kovovým šrotem. Po zavedení režimu přenesení daňové povinnosti na tuto rizikovou komoditu započala žalobkyně obchodovat výhradně s hutním materiálem, který přenesené daňové povinnosti nepodléhá, a poté s řepkovým olejem. Správní úvaha správce daně i žalovaného byla založena na znalosti fungování řetězce transakcí, v jehož rámci vysoká daňová povinnost vzniklá z titulu pořízení zboží z jiného členského státu není do státního rozpočtu uhrazena. K tomu žalovaný odkázal na vyhledávací část správního spisu, do které žalobkyni nebo jejímu zástupci nemohlo být umožněno nahlédnout. Žalovaný poukázal na to, že ani v zajišťovacím příkazu, ani v rozhodnutí o odvolání není nikde uvedeno, že žalobkyně nejednala v dobré víře. Naopak, žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí výslovně uvedl, že tento závěr je předmětem nalézacího řízení. Lhůta splatnosti zajišťovacího příkazu pak byla stanovena správcem daně v souladu s § 103 zákona o dani z přidané hodnoty okamžikem vydání předmětného zajišťovacího příkazu. Doba, po kterou bude zajištění trvat, vyplývá z § 168 odst. 4 a 5 daňového řádu a daňový řád v žádném svém ustanovení neuvádí, že by měla být součástí výroku zajišťovacího příkazu. Výši jistoty potom správce daně určil podle vlastních pomůcek v souladu s § 167 odst. 4 daňového řádu. Ze znění zákona nevyplývá, že by správce daně nebo žalovaný museli v rámci řízení o zajištění daně prostřednictvím zajišťovacího příkazu prokazovat, že daň bude skutečně v určité konkrétní výši stanovena, a tedy ani nemusí v této fázi řízení prokázat, že žalobkyně věděla či vědět měla, že je součástí podvodu na DPH ve smyslu judikatury Soudního dvora EU. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Právní posouzení věci (...) Soud se tedy zabýval námitkou, zda v případě žalobkyně došlo k naplnění podmínek, které jsou důvodnými předpoklady pro aplikaci institutu zajištění daně, a dále tím, zda mají důvody vydání zajišťovacího příkazu, vyplývající z odůvodnění zajišťovacího příkazu a rozhodnutí žalovaného, oporu ve zjištěném skutkovém stavu. Podle § 167 odst. 1 daňového řádu „[j]e-li odůvodněná obava, že daň, u které dosud neuplynul den splatnosti, nebo daň, která nebyla dosud stanovena, bude v době její vymahatelnosti nedobytná, nebo že v této době bude vybrání daně spojeno se značnými obtížemi, může správce daně vydat zajišťovací příkaz“. Krajský soud předesílá, že zajišťovací příkaz má ze své podstaty funkci dočasnou a zajišťovací, byť se jedná o rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví, a to zejména s ohledem na míru dotčení práv daňového subjektu, kterou může zajišťovací příkaz představovat (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2009, čj. 9 Afs 13/2008-90, č. 2001/2010 Sb. NSS). Povaha tohoto typu rozhodnutí a zejména okolnost, v jaké fázi postupu správce daně ve smyslu daňového řádu dochází k jeho vydání, se pak nutně odráží v odůvodnění zajišťovacího příkazu a ve skutkových důvodech, o které se opírá. Zákonodárce stanovením podmínek, za nichž lze zajišťovací příkaz vydat, reflektoval nutnost proporcionality zásahu do práva daňových subjektů na pokojné užívání majetku (článek 11 Listiny základních práv a svobod); jinými slovy intenzita okamžitého zásahu do základního práva užívat majetek je přiměřená intenzitě a aktuálnímu ohrožení veřejného zájmu, které vyvěrá ze specifických okolností týkajících se ekonomické činnosti daňového subjektu. Podmínkou přistoupení k zajištění daně jsou důvodné obavy správce daně, vyplývající z ekonomických poměrů a fungování daňového subjektu, že úhrada daně bude v budoucnu buď zcela, nebo částečně nedobytná, anebo výběr daně bude spojen se značnými obtížemi. Naplnění důvodné obavy je třeba zkoumat individuálně ve vztahu ke konkrétním okolnostem případu. Existence odůvodněné obavy musí být založena na konkrétních poměrech daňového subjektu, které musí být vztaženy k výši dosud nesplatné nebo nestanovené daně. „[Z]ajišťovací příkaz lze vydat i v případech, kdy ucelený a logický okruh indicií nižší intenzity svědčí o nedobré ekonomické situaci daňového subjektu, která ve vztahu k výši dosud nesplatné či nestanovené daně vyvolá obavu o schopnosti daňového subjektu daň v době její vymahatelnosti uhradit. Tento okruh indicií a závěry o ekonomické situaci daňového subjektu musí být přesvědčivě popsány v zajišťovacím příkazu“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2014, čj. 1 As 27/2014-31, č. 3049/2014 Sb. NSS). Znamená to, že rozhodnutí o zajištění daně může být vydáno jen tehdy, existují-li tyto důvodné obavy. Zdrojem důvodných obav správce daně může být jednak chování daňového subjektu v minulosti (např. opakované neplnění daňových povinností v zákonem stanovených lhůtách), jeho aktuální ekonomická situace (např. stav majetku a závazků indikující hrozbu insolvence) a stejně tak to podle krajského soudu mohou být takové okolnosti, které správce daně zjistí vlastní analytickou vyhledávací činností a které mohou nasvědčovat tomu, že daňový subjekt realizuje obchodních transakce v rámci řetězce transakcí zatížených podvodem na DPH, tedy transakcí realizovaných v rozporu se zásadou zneužití práva. Jedná se o obchodní transakce, u nichž „je s přihlédnutím k objektivním skutečnostem prokázáno, že dodání je uskutečněno pro osobu povinnou k dani, která věděla nebo měla vědět, že se svým nákupem účastní plnění, které je součástí podvodu na DPH, je věcí vnitrostátního soudu odmítnout takové osobě povinné k dani přiznat nárok na odpočet“ (rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 7. 2006, Axel Kittel a Belgický stát proti Recolta Recycling SPRL, C-439/04 a C-440/04, Recueil, s. I-6161), a u nichž získání daňového zvýhodnění nemusí být jediným, ale musí být hlavním účelem provedené transakce (rozsudek Soudního dvora ze dne 21. 1. 2008, Part Service, C-425/06, Recueil, s. I-897). Soudní dvůr mj. v této souvislosti uvedl, že „vnitrostátní soud může při posuzování, které mu přísluší provést, vzít v úvahu čistě umělý charakter těchto plnění, jakož i právní, hospodářské nebo personální vztahy mezi dotčenými hospodářskými subjekty, [pokud] tyto skutečnosti jsou takové povahy, že ukazují na to, že získání daňového zvýhodnění představuje hlavní sledovaný cíl, přes případné vedle toho existující hospodářské cíle vycházející z hledisek týkajících se například marketingu, organizace a záruk“. Při ověření, zda zamýšlená operace sleduje nedovolené daňové zvýhodnění, je nutné v každém konkrétním případě posoudit předmětnou transakci celkově (rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 7. 1997, Leur-Bloem, C-28/95, Recueil, s. I-4161). S ohledem na to, že v nyní posuzované věci se nejedná o meritorní rozhodnutí správce daně týkající se daňové povinnosti žalobkyně, se soud věcně nezabýval námitkami, které zpochybňují závěr, zda došlo v případě předmětných transakcí s řepkovým olejem ke zneužití práva a zda o tom žalobkyně v intencích výše citované judikatury Soudního dvora skutečně věděla nebo vědět měla. Jak správně zdůraznil žalovaný, předmětem řízení v nyní posuzované věci totiž není to, zda správce daně unesl důkazní břemeno o tom, že na základě zjištěných skutkových okolností lze zcela jednoznačně vyloučit možnost pouze náhodného a nevědomého zapojení žalobkyně do tohoto řetězce, nýbrž to, zda byly naplněny zákonem stanovené předpoklady (existence důvodné obavy) pro zajištění daně. Konečné vyhodnocení transakcí žalobkyně jako transakcí představujících zneužití práva, a tedy neuznání nároku na odpočet DPH, je výstupem procesu nalézacího, v jehož rámci správce daně postupně shromažďuje a vyhodnocuje důkazní prostředky v souladu s § 92 daňového řádu a se svými závěry seznámí daňový subjekt; nicméně již v průběhu shromažďování důkazních prostředků může vyvstat důvodná obava z nedobytnosti daně, která správce daně opravňuje přikročit k aplikaci zajišťovacího institutu. Námitkami, že správce daně neprokázal, že žalobkyně o svém zapojení v řetězci věděla či měla vědět a že její obchodování probíhá za standardních podmínek, se proto v nyní posuzované věci soud zabývat nemohl. S otázkou dostatečných skutkových důvodů pro naplnění důvodné obavy správce daně bezprostředně souvisí též otázka, zda v rámci odůvodnění zajišťovacího příkazu obstojí odkaz na vyhledávací část správního spisu, do jehož obsahu nemůže daňový subjekt v době vydání zajišťovacího příkazu z legitimních důvodů nahlédnout, neboť doposud probíhá nalézací řízení a shromažďování důkazních prostředků pro rozhodnutí o daňové povinnosti daňového subjektu in merito. Tuto otázku musel krajský soud v rámci posouzení zákonnosti zajišťovacího příkazu též posoudit, neboť žalobkyně namítala, že nebyla seznámena s konkrétními poznatky správce daně vyplývajícími z jeho vyhledávací činnosti, obsaženými ve vyhledávací části správního spisu. Podle § 64 odst. 4 písm. d) daňového řádu se spis člení mimo jiné i na část vyhledávací. Písemnosti, které se zakládají do této části spisu, stanoví § 65 odst. 1 daňového řádu; mezi nimi se jedná také o „písemnosti, které mohou být uplatněny v řízení jako důkazní prostředek, jestliže by jejich zpřístupnění daňovému subjektu zmařilo nebo ohrozilo cíl správy daní, účel úkonu nebo ohrozilo objektivnost důkazu“ [§ 65 odst. 1 písm. a) daňového řádu] a „písemnosti, které mohou být použity při stanovení daně jako pomůcky, jejichž zpřístupnění daňovému subjektu by ohrozilo zájem jiného daňového subjektu nebo jiných osob zúčastněných na správě daní“ [§ 65 odst. 1 písm. b) daňového řádu]. Právní úprava obsažená v daňovém řádu (§ 66 a násl.) v zásadě vylučuje možnost daňového subjektu nahlížet do této části spisu, a to právě z důvodů, vztaženo na nyní posuzovanou věc, že by mohlo dojít ke zmaření či ohrožení cíle správy daní, neboť správce daně postupně shromažďuje důkazní prostředky týkající se řetězce transakcí s řepkovým olejem, nasvědčujících možnému podvodu na DPH, a zároveň vyhledávací část obsahuje údaje týkající se jiných daňových subjektů. „Z tohoto důvodu je daňovému subjektu zákonem přiznáno právo nahlížet pouze do soupisu písemností vedených ve vyhledávací části spisu, aniž by z nich vyplýval jejich konkrétní obsah (§ 66 odst. 2 daňového řádu). Stejné podmínky mlčenlivosti je povinen zajistit i orgán veřejné moci (v tomto případě krajský soud), kterému je část spisu zapůjčena“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2013, čj. 1 Afs 21/2013-66). Pokud tedy vyhledávací činností správce daně získal relevantní poznatky, které nasvědčují tomu, že obchodní transakce žalobkyně jsou součástí řetězce podvodu na DPH (aniž by soud jakkoliv hodnotil subjektivní stránku jednání žalobkyně), pak již v této fázi jsou podle zdejšího soudu naplněny zákonné předpoklady pro zajištění daně. Tento závěr odpovídá tomu, že zajišťovací příkaz je v případě šetření řetězce transakcí zatížených možným podvodem prostředkem přiměřeným, sledujícím legitimní cíl. V této souvislosti je též legitimním požadavkem zajistit, aby některé údaje týkající se probíhajícího šetření řetězce transakcí nebyly žalobkyni zpřístupněny, jak již bylo výše soudem zdůrazněno. Aby však krajský soud plně dostál smyslu soudního přezkumu, postupoval v intencích rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011, čj. 7 As 31/2011-101, č. 2602/2012 Sb. NSS, který se sice týká problematiky bezpečnostního řízení, ale jeho nosné závěry lze přiléhavě aplikovat i na nyní posuzovanou věc. Krajský soud v této fázi řízení, kdy se nemůže žalobkyně seznámit s obsahem vyhledávací části správního spisu, „supluje“ její možnou procesní aktivitu, v níž je z uvedeného důvodu omezena. Krajský soud se proto seznámil s obsahem vyhledávací části správního spisu, jak byl žalovaným soudu zaslán, a to z hlediska jeho relevance ve vztahu k odůvodnění zajišťovacího příkazu správce daně a rozhodnutí žalovaného. Dospěl přitom k závěru, že obsah vyhledávací části spisu se nikterak nemíjí s odůvodněním zajišťovacího příkazu, podle kterého správce daně vychází z poznatků ohledně fungování řetězce napojeného na společnost Hierron a ze skutečnosti, že žalobkyně uskutečňuje obchodní transakce v rámci tohoto řetězce obchodních transakcí (s. 3 zajišťovacího příkazu), kdy žalobkyně obratem prodává zboží s nízkou obchodní přirážkou. Odůvodnění zajišťovacího příkazu dále obsahuje argumentaci, že obchodní transakce organizuje pro žalobkyni osoba, od níž zaměstnanec žalobkyně obdržel mobilní telefon (viz s. 4 zajišťovacího příkazu), a která obchodně jedná i za další články řetězce. I tato část odůvodnění koresponduje s obsahem vyhledávací části spisu. V této souvislosti se soud neztotožňuje se žalobní námitkou, že by otázka daru mobilního telefonu byla jediným důvodem pro vydání zajišťovacího příkazu; takto zjednodušeně ani není odůvodnění zajišťovacího příkazu a rozhodnutí žalovaného koncipováno. Tyto skutečnosti, ve spojení s majetkovou situací žalobkyně, kdy správce daně mimo jiné zjistil, že jediným majetkem žalobkyně je motorové vozidlo značky AUDI, jehož hodnota však zdaleka nedosahuje očekávané výše daňové povinnosti za zdaňovací období červen 2014, přičemž dalším známým majetkem jsou peněžní prostředky na účtu žalobkyně, kde hrozí, že může být tento majetek převeden na účet třetí osoby či vybrán; vysoká likvidita majetku žalobkyně tak představuje dostatečné skutkové důvody pro závěr, že byly naplněny důvodné obavy ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu. V této souvislosti není proto důvodná ani námitka libovůle a překročení „správního uvážení“ správce daně; ostatně, jak vyplývá z výše uvedeného, přikročení k realizaci zajišťovacího příkazu není a ani nemůže být předmětem správního uvážení, nýbrž otázkou aplikace pojmu „důvodná obava“ na zjištěný skutkový stav. Výsledkem pak musí být nutně takový závěr správce daně, který nemá alternativu. Znamená to tedy, že existují-li důvodné obavy ve smyslu § 167 odst. 1 daňového řádu, je správce daně povinen k vydání zajišťovacího příkazu přistoupit. S ohledem na uvedené není důvodná ani námitka porušení zásady zdrženlivosti a přiměřenosti stanovená v § 5 odst. 3 daňového řádu, podle něhož správce daně šetří práva a právem chráněné zájmy daňových subjektů a třetích osob v souladu s právními předpisy a používá při vyžadování plnění jejich povinností jen takové prostředky, které je nejméně zatěžují a ještě umožňují dosáhnout cíle správy daní. K porušení zmiňované zásady by došlo jen v tom případě, kdy by nebyly pro vydání zajišťovacího příkazu splněny zákonem dané předpoklady, tedy existence relevantních skutečností, které odůvodňují obavu správce daně ohledně nedobytnosti daně. Namítala-li dále žalobkyně u jednání, že správce daně je nečinný, že nečiní úkony směřující k vyměření daně a že v současnosti by měl zajišťovací příkaz zrušit, tuto argumentaci je nutné strukturovat na tři v zásadě samostatné otázky, z nichž pouze jednu může soud posoudit v nyní probíhajícím řízení. Pokud jde o argumentaci samotnou nečinností v probíhajícím daňovém řízení týkajícím se daně z přidané hodnoty za období od 1. 6. 2014 do 30. 6. 2014, tuto otázku nyní nepřísluší krajskému soudu posuzovat s ohledem na předmět řízení, kterým je přezkum rozhodnutí žalovaného ve smyslu § 65 a násl. s. ř. s., kdy soud ve smyslu § 75 s. ř. s. „[p]ři přezkoumání rozhodnutí vychází [...] ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu“, a toto rozhodnutí přezkoumá v mezích žalobních bodů. Zde krajský soud pouze poznamenává, že pro delší trvání daňové kontroly mohou být s ohledem na předmět kontroly, kterým je šetření řetězce transakcí zasažených možným podvodem na DPH, legitimní důvody, zejména s ohledem na využití mezinárodního dožádání. Proto soud ani k návrhu žalobkyně nedokazoval stížností na nečinnost správce daně a rozhodnutím žalovaného o odložení podnětu podle § 38 odst. 4 daňového řádu, jejichž existence ostatně sporná není. K ochraně před nečinností správce daně v průběhu daňové kontroly náleží žalobkyni, s ohledem na zásadu dispoziční, jiné prostředky ochrany ve smyslu soudního řádu správního (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2015, čj. 9 Afs 279/2014-29, č. 3199/2015 Sb. NSS). Shodně je nutno na jiný prostředek ochrany ve smyslu daňového řádu a soudního řádu správního odkázat žalobkyni i ve vztahu k její argumentaci směřující k tomu, že v současnosti již není dána důvodná obava správce daně, a ten by tedy měl zajišťovací příkaz ve smyslu § 168 odst. 3 daňového řádu zrušit. V řízení o žalobě proti samotnému zajišťovacímu příkazu vydanému podle § 167 daňového řádu nelze zároveň uložit žalovanému, resp. správci daně, vydat rozhodnutí podle § 168 odst. 3 věty první daňového řádu; k tomu jsou opět žalobkyni k dispozici jiné prostředky. Pokud jde ovšem o argumentaci, že správce daně vůbec nečiní úkony týkající se daně, pro niž byl zajišťovací příkaz vydán, tak zde si s ohledem na mimořádnost zásahu do vlastnických práv žalobkyně a s ohledem na okolnost, že zajišťovací příkaz byl vydán před zahájením samotné daňové kontroly, krajský soud vyžádal kompletní spisovou dokumentaci správce daně, aby posoudil, zda správce daně skutečně realizuje úkony týkající se předmětné daně. Krajský soud však stále v rámci mantinelů daných § 75 odst. 1 s. ř. s. hodnotil pouze to, zda je skutečně vedeno řízení směřující ke stanovení daně, na kterou byl zajišťovací příkaz vydán. Zjistil-li by totiž soud, sice v současnosti, ale k tehdejšímu skutkovému stavu, že správce daně vůbec nešetří transakce související s DPH, na kterou byl zajišťovací příkaz vydán, ale činí zcela jiné úkony, s předmětem zajišťovacího příkazu nijak nesouvisející, tak tato skutečnost by podstatným způsobem relativizovala podmínky vydání zajišťovacího příkazu a existence skutečné důvodné obavy správce daně. Nic takového však z daňového spisu žalobkyně, ve věci daňové kontroly zahájené protokolem ze dne 20. 8. 2014, zaslaného soudu správcem daně neplyne. Veřejná část daňového spisu končí protokolem o nahlížení žalobkyně do spisu ze dne 23. 3. 2015. Z vyhledávácí části, která k žádosti správce daně nemůže být doposud žalobkyni zpřístupněna, vyplývá, že po celou dobu daňové kontroly až do dnešní doby správce daně činí úkony související se šetřením transakcí týkajících se ekonomické činnosti žalobkyně ve vztahu k DPH. Ostatně jak vyjevil sám žalovaný u jednání, v současnosti je prováděno mezinárodní dožádání do Polska, přičemž je v daném případě rozkrýván velmi rozsáhlý řetězec společností. Tato tvrzení žalovaného odpovídají obsahu vyhledávací části. Lze proto uzavřít, že správce daně od počátku činí úkony týkající se daně, na kterou byl zajišťovací příkaz vydán. Namítala-li dále žalobkyně nezákonnost zajišťovacího příkazu z důvodu nedostatků ve výroku zajišťovacího příkazu a přitom odkazovala na § 102 odst. 1 daňového řádu, podle kterého rozhodnutí mimo jiné obsahuje „lhůtu k plnění, je-li nutné ji stanovit“ [písm. e)], pak krajský soud se neztotožňuje s argumentací žalobkyně ohledně povinnosti ve výroku zajišťovacího příkazu stanovit lhůtu, po kterou má zajištění trvat. Tato náležitost z § 167 daňového řádu, který upravuje institut zajišťovacího příkazu, nevyplývá. Jak ostatně konstatoval rozšířený senát ve výše citovaném rozsudku čj. 9 Afs 13/2008-90, „ze zákona ani přímo nevyplývá, jakou dobou je omezena platnost zajišťovacího příkazu. Výjimkou je pouze případ [...], kdy zajišťovací příkaz pozbývá platnosti, pokud odvolací orgán do třiceti dnů nerozhodne o odvolání proti jeho vydání. V rozsudku z 26. 4. 2006, čj. 3 Afs 5/2004 63, č. 1471/2008 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud judikoval, že zajišťovací příkaz také pozbývá platnosti okamžikem splatnosti daně, kterou má zajišťovat. [...] Dále lze pouze dovozovat, že zajišťovací příkaz může jinak pozbýt platnosti uplynutím lhůty podle § 47 [zákona č. 377/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) ] určené ke stanovení daňové povinnosti.“ Tomu ostatně odpovídá i dikce § 168 daňového řádu, podle kterého „[p]ominou-li před stanovením daně nebo před dnem její splatnosti důvody, pro které bylo zajištění daně uplatněno, správce daně bezodkladně rozhodne o ukončení účinnosti zajišťovacího příkazu. Zjistí-li správce daně před stanovením daně nebo před dnem její splatnosti důvody pro snížení původní výše zajištění, rozhodne o změně zajištěné částky [...] a současně ukončí v rozsahu změny účinnost příkazu původního“ (odstavec 3 citovaného ustanovení). Dále, „[d]ojde-li ke stanovení daně, která nebyla v době vydání zajišťovacího příkazu stanovena, je tato daň splatná ke dni jejího stanovení [a] tímto dnem zaniká účinnost zajišťovacího příkazu“ (odstavec 4 citovaného ustanovení), a konečně, „[u]plynul-li den splatnosti u daně, u které byl zajišťovací příkaz vydán z důvodu, že dosud neuplynul den její splatnosti, zaniká tímto dnem účinnost zajišťovacího příkazu a zajištěná částka se převede na úhradu této daně“ (odstavec 5 citovaného ustanovení). Z toho vyplývá, že účinnost zajišťovacího příkazu nemůže být stanovena ve výroku zajišťovacího příkazu. Trvání zajištění a zánik účinnosti zajišťovacího příkazu se váže na skutečnosti predikované daňovým řádem. V této souvislosti soud k námitce, že příslušný správce daně neprovedl žádné konkrétní a zásadní úkony směřující k vydání meritorního rozhodnutí o daňové povinnosti žalobkyně, uvádí, že žalobkyně má možnost využít postupů k ochraně před nečinností (§ 38 daňového řádu a § 79 a násl. s. ř. s.). K námitce, že zajišťovací příkaz ve výrokové části nevymezuje žádnou dobu splatnosti, soud odkazuje na příslušná ustanovení daňového řádu a zákona o dani z přidané hodnoty. Podle § 167 odst. 2 daňového řádu „[z]ajišťovacím příkazem správce daně uloží daňovému subjektu úhradu v příkazu uvedené částky“. Podle § 167 odst. 3 daňového řádu, „[n]eníli nebezpečí z prodlení, správce daně uloží daňovému subjektu, aby do 3 pracovních dnů tuto částku daně zajistil ve prospěch správce daně složením jistoty na jeho depozitní účet. Hrozí-li nebezpečí z prodlení, je zajišťovací příkaz vykonatelný okamžikem oznámení daňovému subjektu.“ Podle § 103 zákona o dani z přidané hodnoty, „[h]rozí-li nebezpečí z prodlení, je zajišťovací příkaz účinný a vykonatelný okamžikem jeho vydání. Správce daně současně s vydáním zajišťovacího příkazu učiní pokus vyrozumět vhodným způsobem daňový subjekt o vydání zajišťovacího příkazu a sepíše o tom úřední záznam.“ Výše citovaná právní úprava připouští, aby správce daně, pokud hrozí nebezpečí z prodlení, mohl vydat zajišťovací příkaz, na jehož základě je zajišťovaná částka splatná a vykonatelná právě již okamžikem vydání zajišťovacího příkazu. Tomu odpovídá i obsah výroku zajišťovacího příkazu v případě žalobkyně, že „[t]ento zajišťovací příkaz je účinný a vykonatelný okamžikem vydání, neboť hrozí nebezpečí z prodlení (§ 103 zákona o dani z přidané hodnoty)“. Takto koncipovaná část výroku je dostatečně určitá a přesně odráží dikci citovaného § 103 zákona o dani z přidané hodnoty. Nebezpečí z prodlení pak znamená, že existují důvody, pro které je účinnost a vykonatelnost zajišťovacího příkazu takto stanovena, tedy kdy je zajištěná částka splatná okamžikem vydání zajišťovacího příkazu. Jde o důvody, kdy nebýt zrychleného konání správce daně při výkonu zajišťovacího příkazu, mohlo by být pro chování daňového subjektu dosažení účelu zajišťovacího příkazu zmařeno. Důvody pro obavu z prodlení je správce daně povinen specifikovat v odůvodnění zajišťovacího příkazu. V případě žalobkyně správce daně zjistil, že jejím jediným majetkem je motorové vozidlo značky AUDI. Dalším známým majetkem jsou peněžní prostředky na účtu žalobkyně, kde hrozí, že může být tento majetek převeden na účet třetí osoby či vybrán, čímž se stane pro správce daně nedosažitelným. Namítala-li dále žalobkyně, že odhad výše zajištěné daňové povinnosti je nesprávný, pak soud odkazuje na § 167 odst. 4 daňového řádu, podle kterého „[u] daně, která nebyla dosud stanovena, stanoví výši zajišťované částky správce daně podle vlastních pomůcek. Není-li nebezpečí z prodlení, může správce daně vyzvat daňový subjekt, aby nejpozději do 3 pracovních dnů sdělil údaje potřebné pro určení výše zajišťované daně.“ Z odůvodnění zajišťovacího příkazu vyplynulo, že jako pomůcku správce daně použil výpis z účtu žalobkyně, dle kterého žalobkyně v období od 1. 6. 2014 do 30. 6. 2014 přijala na účet finanční prostředky od společnosti VIA-REK, a.s., v celkové výši 5 481 907,37 eur, což při průměrném kurzu za červen dle ČNB činí 150 483 839,22 Kč. Z této úplaty, kterou žalobkyně podle předpokladu správce daně přijala za uskutečněná zdanitelná plnění podléhající základní sazbě DPH, by vznikla žalobkyni jako daňovému subjektu daňová povinnost k DPH ve výši 26 123 994,49 Kč. Takto stanovený odhad daňové povinnosti považuje krajský soud za zcela logický, neboť správce daně vyšel z úhrady za poskytnutí zdanitelného plnění a z něho vypočítal částku odpovídající DPH; otázka zachování nároku odpočtu DPH pak bude právě předmětem řízení in merito. Krajský soud proto uzavírá, že měl-li správce daně důvodné podezření, že žalobkyně disponovala finančními prostředky, jejichž výše není adekvátní jejím majetkovým poměrům, a že tyto finanční prostředky souvisí se zdanitelnými plněními zasaženými podvodem na DPH, byl oprávněn přistoupit k realizaci opatření spočívajícího v zajištění daně. V této fázi řízení otázka toho, zda správce daně unesl důkazní břemeno o tom, že žalobkyně věděla nebo vědět měla, že se účastní tzv. karuselových podvodů, nemůže být soudem posuzována, neboť bude případně souviset až s rozhodnutím správce daně o daňové povinnosti in merito. Závěr žalovaného, resp. správce daně, že existuje obava, že dosud nestanovená daň (DPH za zdaňovací období červen roku 2014) bude v době její vymahatelnosti nedobytná anebo že bude v této době vybrání daně spojeno se značnými obtížemi, je dostatečně skutkově podložen; s ohledem na výše uvedenou podrobnou argumentaci krajský soud neshledal důvod pro to, aby si za účelem posouzení zákonnosti zajišťovacího příkazu a rozhodnutí žalovaného vyžadoval trestní spis specifikovaný žalobkyní. Závěr o splnění zákonných podmínek pro vydání zajišťovacího příkazu v případě žalobkyně je dostatečně odůvodněn, splnění zákonných podmínek je doloženo konkrétními skutečnostmi. Ve spojení s majetkovou situací žalobkyně pak podle krajského soudu bylo legitimní přistoupit k okamžitému výkonu zajišťovacího příkazu ve smyslu § 103 zákona o dani z přidané hodnoty. Pokud jde o návrhy na dokazování nad rámec obsahu správního spisu, uplatněné žalobkyní u jednání, konkrétně na provedení důkazu spisem týkajícím se trestního řízení, výslechem svědka Ing. S. (obchodního ředitele žalobkyně, který sjednával obchody) a Ing. D., rozhodnutím Finančního úřadu pro Pardubický kraj, znaleckým posudkem pro účely oceňování exekvovaného majetku žalobkyně a fakturami žalobkyně, tak tyto důkazní návrhy podle žalobkyně směřovaly k prokázání, zda žalobkyně věděla nebo musela vědět, že se účastní obchodu zasaženého podvodem na DPH a že obchodovala za nápadně nevýhodných podmínek. Ve vztahu k důvodům vydání zajišťovacího příkazu jsou však tyto otázky irelevantní a mohou souviset až se stanovením daňové povinnosti. Krajský soud shledal skutkové podklady žalovaného, resp. správce daně, pro posouzení důvodnosti žaloby zcela dostatečnými, ostatně pokud by soud nad rámec obsahu daňového spisu prováděl dokazování např. výslechem svědků, nahrazoval by tak de facto vyhledávácí činnost správce daně a takové doplňování skutkových důvodů by znamenalo, že by těžko mohl zajišťovací příkaz v soudním přezkumu z hlediska jeho skutkových důvodů obstát. Soud pouze dokazoval listinami z veřejné části daňové spisu týkajícího se probíhající daňové kontroly žalobkyně. Jak bylo uvedeno výše, krajský soud se seznámil i s obsahem vyhledávací části, kterou s ohledem na již výše zmiňovanou úlohu soudu zajistit v dané fázi řízení respektování zásady mlčenlivosti dokazovat nemohl. Pokud jde o kopii soupisu písemností z daňového spisu, kterou žalobkyně u jednání předložila, tak tou soud dokazoval taktéž; obsah této listiny odpovídá obsahu daňového spisu a neplyne z ní nic, co by výše vyslovené závěry soudu měnilo. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen daňovým řádem.

decision_1171.txt

k § 63 odst. 4 větě čtvrté části za středníkem a § 70 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění zákonů č. 35/1993 Sb. a č. 255/1994 Sb. (v textu jen „daňový řád z roku 1992“)*) Úkon směřující k vybrání, zajištění nebo vymožení nedoplatku, který přerušuje lhůtu pro vybrání a vymáhání daně podle § 70 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2006, přerušuje i lhůtu pro sdělení předpisu penále dle § 63 odst. 4 věty čtvrté části za středníkem tohoto zákona a tato lhůta začne běžet znovu způsobem uvedeným v § 70 odst. 2 tohoto zákona. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2015, čj. 1 Afs 215/2014-56) Prejudikatura: č. 2317/2011 Sb. NSS; č. 96/2010 Sb. NS. Věc: Akciová společnost VIKTORIAPETROL proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z příjmů, o kasační stížnosti žalovaného. Finanční úřad Praha-západ (správce daně) dodatečným platebním výměrem ze dne 13. 6. 2007 žalobkyni (tehdy pod firmou MALLUCK) doměřil za zdaňovací období roku 2004 daň z příjmů právnických osob ve výši 1 544 200 Kč. Doměřená daň byla splatná v náhradní lhůtě splatnosti, pro účely penalizace však zůstalo zachováno původní datum splatnosti, tj. 12. 8. 2005. Žalobkyně spolu s podáním odvolání proti uvedenému platebnímu výměru požádala o posečkání doměřené daně. Správce daně rozhodnutím ze dne 6. 12. 2007 povolil posečkání platby splatné daně do 15. 7. 2008 a upozornil žalobkyni, že pokud dodrží podmínky dané tímto rozhodnutím, nebude jí počítáno penále z prodlení, ale úrok za dobu povoleného posečkání. Žalobkyně danou podmínku nedodržela (daňový nedoplatek uhradila až dne 26. 8. 2008, tj. po lhůtě stanovené správcem daně). Správce daně následně platebním výměrem ze dne 22. 12. 2011 žalobkyni předepsal penále ve výši 1 599 509 Kč za prodlení s placením daně z příjmu právnických osob za zdaňovací období roku 2004 podle § 63 daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném do 31. 12. 2006. Žalobkyně se proti platebnímu výměru ze dne 22. 12. 2011 odvolala s tím, že v okamžiku, kdy ji správce daně o předpisu penále vyrozuměl, bylo právo na jeho zaplacení již promlčeno. Žalovaný [zde ještě Finanční ředitelství v Praze, které s účinností od 1. 1. 2013 bylo dle § 19 odst. 1 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky, zrušeno a jeho právním nástupcem se ve smyslu § 7 písm. a) zákona č. 456/2011 Sb. ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací finanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímž bylo v řízení pokračováno] toto odvolání zamítl rozhodnutím ze dne 10. 5. 2012. Uvedl, že šestiletá lhůta, v níž bylo nutno žalobkyni vyrozumět o předpisu penále, sice začala běžet po roce, v němž se stal nedoplatek splatným (podle § 63 odst. 4 a § 70 odst. 1 daňového řádu z roku 1992), avšak tato lhůta byla přerušena (a začala běžet nová šestiletá lhůta) tím, že správce daně v souladu s § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 provedl úkon směřující k vybrání, vymožení či zajištění nedoplatku. Tímto úkonem bylo rozhodnutí správce daně o posečkání s platbou daně ze dne 6. 12. 2007. Od 1. 1. 2009 tedy započal běh nové lhůty, která by uplynula až 31. 12. 2014. Rozhodnutí o sdělení penále (žalobkyni doručené dne 2. 1. 2012) bylo proto včasné. Žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného podala žalobu, o které rozhodl Krajský soud v Praze rozsudkem ze dne 31. 10. 2014, čj. 47 Af 16/2012-39. Podle krajského soudu v posuzované věci nepřicházelo v úvahu přerušení běhu lhůty podle § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992. Skutečnost, že správce daně v průběhu lhůty rozhodl o posečkání daně, je proto bezvýznamná. Lhůta pro předepsání penále tudíž začala běžet dne 1. 1. 2006 a skončila dne 31. 12. 2011. Uvedený závěr dle krajského soudu vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, čj. 5 Afs 35/2009-265, č. 2317/2011 Sb. NSS, ve věci Ježek, a dále z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2013, čj. 7 Afs 52/2013-34. Finanční orgány byly nadto povinny o předepsání penále před uplynutím dané lhůty rozhodnout pravomocně (neboť se jedná o prekluzivní lhůtu), přičemž žalobou napadené rozhodnutí žalovaného bylo žalobkyni doručeno až dne 11. 5. 2012. Soud proto zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému. Zároveň zrušil platební výměr na daňové penále s tím, že vzhledem k prekluzi práva předepsat penále za příslušné zdaňovací období není důvodu, aby bylo ve věci vedeno jakékoliv další řízení. Proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost žalovaný (stěžovatel). Ten považoval za nesprávný právní závěr krajského soudu, podle něhož je bezvýznamná skutečnost, že správce daně v době běhu lhůty ke sdělení předpisu penále rozhodl o posečkání daně. Podle názoru stěžovatele prekluzivní lhůta ke sdělení předpisu penále ve smyslu § 63 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 musí být shodná se lhůtou, v níž se promlčuje vybrání nedoplatku, který je základem pro výpočet penále. Dokud tedy tato lhůta ve vztahu k penalizovanému nedoplatku neuplyne, neuplyne ani lhůta, v níž zaniká právo sdělit předpis penále příslušejícího k tomuto nedoplatku. Jestliže je běh lhůty pro vybrání daňového nedoplatku zákonem stanoveným způsobem přerušen (tj. v důsledku kvalifikovaného úkonu správce daně směřujícího k vybrání daňového nedoplatku ve smyslu § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992), počíná běžet nová lhůta po uplynutí kalendářního roku, ve kterém byl daňový dlužník o tomto úkonu zpraven, a tato nová lhůta platí nejen pro vybrání daně, ale též pro sdělení předpisu penále. Podle stěžovatele nelze dovozovat závěry, k nimž dospěl krajský soud, z výše citovaného usnesení ve věci Ježek, neboť rozšířený senát se zde nezabýval otázkou dopadu § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 na běh lhůty, v níž je správce daně oprávněn sdělit předpis penále příslušejícího k daňovému nedoplatku. V tomto usnesení rozšířený senát řešil pouze právní otázku, zda lhůta, v níž se promlčuje vybrání nedoplatku, jenž je základem pro stanovení penále, začne běžet od data původní splatnosti daně, nebo až od okamžiku, kdy je tento nedoplatek vyměřen. V tomto ohledu je dle stěžovatele chybná argumentace obsažená ve shora citovaném rozsudku čj. 7 Afs 52/2013-34. Naopak v rozsudcích ze dne 30. 1. 2014, čj. 5 Afs 12/2012-52, a ze dne 25. 9. 2014, čj. 7 Afs 100/2013-56, Nejvyšší správní soud vyslovil závěry svědčící o správnosti postupu správce daně a žalovaného v nyní posuzované věci. Žalobkyně ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu úkon správce daně dle § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 nepřerušuje běh lhůty ke sdělení předpisu penále stanovené v § 63 odst. 4 téhož zákona; odkázala přitom na citovaný rozsudek čj. 7 Afs 52/2013-34. Rozsudky, na které odkázal stěžovatel, nejsou pro souzenou věc přiléhavé, jelikož je v nich řešena otázka, jaké konkrétní úkony správce daně vedou k přerušení běhu lhůty dle § 70 odst. 2 citovaného zákona. Uvedené judikáty neřeší otázku prekluze práva ke sdělení předpisu penále ani to, zda má takový charakter rozhodnutí o posečkání daně. Podle stěžovatele tomu tak není, neboť tímto rozhodnutím se nemění výše zjištěné nebo doměřené daně, nemění se její splatnost, nezajišťuje se jím její zaplacení ani se jejím prostřednictvím nevymáhá. První senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžném posouzení věci k závěru, že je dán důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. V posuzované věci není mezi účastníky řízení žádného sporu o výše shrnutých skutkových okolnostech případu. Sporná je právní otázka týkající se vztahu mezi lhůtou ke sdělení předpisu daňového penále ve smyslu § 63 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 (ve znění účinném do 31. 12. 2006) a lhůtou, v níž se dle § 70 odst. 1 téhož zákona promlčuje právo vybrat a vymáhat daňový nedoplatek, který je základem pro výpočet penále. Konkrétně jde o to, zda úkon správce daně, který v souladu s § 70 odst. 2 citovaného zákona přerušuje běh promlčecí lhůty ve vztahu k daňovému nedoplatku, přerušuje rovněž běh lhůty ke sdělení předpisu daňového penále. Judikatura však na tuto otázku nepodává jednoznačnou odpověď. V rozhodnutích již byl vysloven jak právní názor, podle nějž nemá úkon dle § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 učiněný ve vztahu k daňovému nedoplatku žádný dopad na běh lhůty ke sdělení předpisu daňového penále, tak právní názor přesně opačný. První ze zmiňovaných právních názorů vyslovil sedmý senát v citovaném rozsudku čj. 7 Afs 52/2013-34. V dané věci Finanční úřad v Litoměřicích platebními výměry ze dne 24. 11. 2010 a ze dne 25. 11. 2010 (následně potvrzenými rozhodnutím Finančního ředitelství v Ústí nad Labem ze dne 27. 5. 2011) sdělil daňovému subjektu předpis penále z opožděné úhrady daně z příjmů fyzických osob za zdaňovací období roku 1997 a roku 1998. Krajský soud v Ústí nad Labem postup finančních orgánů aproboval. Konstatoval, že lhůta určená podle § 63 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 ke sdělení předpisu penále je navázána na lhůtu, v níž se promlčuje vybrání daně podle § 70 odst. 1 daňového řádu z roku 1992. Je-li běh lhůty pro vybrání daně podle § 70 odst. 2 citovaného zákona přerušen, vztahuje se nová lhůta nejen na vybrání daně, ale také na sdělení předpisu penále. Sedmý senát však uvedeným rozsudkem zrušil rozsudek krajského soudu i rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, neboť podle jeho názoru úkon přerušující lhůtu pro vybrání a vymáhání daňového nedoplatku podle § 70 odst. 2 nepřerušuje lhůtu pro předpis penále. Opačný právní názor vyslovil předně pátý senát ve shora citovaném rozsudku čj. 5 Afs 12/2012-52. V citované věci správce daně platebním výměrem ze dne 6. 10. 2004 předepsal daňovému subjektu penále na daň z přidané hodnoty za zdaňovací období měsíce října 1995. Pátý senát považoval postup správce daně za souladný se zákonem, neboť lhůta, v níž byl správce daně oprávněn penále platebním výměrem daňovému subjektu předepsat, běžela sice od 1. 1. 1996, správce daně však před jejím uplynutím činil úkony, kterými běh lhůty podle § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 přerušil (jednak vydal v souladu s § 72 daňového řádu z roku 1992 rozhodnutí o vymezení rozsahu zástavního práva na nemovitostech daňového subjektu, které vzniklo k zajištění daňové pohledávky a jejího příslušenství, a jednak vydal exekuční příkaz na přikázání pohledávky na peněžní prostředky na účtech vedených u bank). K obdobnému závěru ovšem následně dospěl také sedmý senát v citovaném rozsudku čj. 7 Afs 100/2013-56, v němž aproboval platební výměr ze dne 22. 12. 2010, jímž bylo daňovému subjektu sděleno penále na dani z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2003, a rozhodnutí o zamítnutí odvolání v této věci ze dne 15. 6. 2011. Jednalo se tak sice o penále na daň, která byla splatná dne 30. 9. 2004, v roce 2005 však správce daně učinil úkon směřující k vymožení nedoplatku na předmětné dani (vydal exekuční příkaz), který přerušil běh lhůty pro vybrání a vymáhání daně i běh lhůty pro předepsání penále k této dani. Podle sedmého senátu skutečnost, že tento úkon směřoval pouze k vymožení nedoplatku na dani, a nikoliv k vymožení penále, není rozhodná. První senát proto usnesením ze dne 22. 1. 2015, čj. 1 Afs 215/2014-39, postoupil věc rozšířenému senátu. Předkládající senát se plně ztotožňuje s pátým senátem v tom, že pokud dojde k přerušení běhu lhůty pro vybrání daně úkonem správce daně učiněným v souladu s § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992, počíná běžet nová promlčecí lhůta dle § 70 odst. 1 téhož zákona. Tato nová lhůta platí nejen pro vybrání daně, ale též pro sdělení předpisu penále dle § 63 odst. 4 daňového řádu z roku 1992. Takový výklad je rovněž v souladu s obecnou zásadou, podle níž příslušenství daně sleduje zpravidla osud daně (§ 58 uvedeného zákona). Opačný výklad by byl nelogický a v konkrétních případech by mohl vést k absurdním důsledkům. Pokud by například povolení posečkání platby daně mělo účinky pouze ve vztahu k běhu lhůty k vybrání předmětné daně, ale nepřerušovalo by běh lhůty ke sdělení daňového penále, znamenalo by to, že správce daně by se svou vstřícností vůči daňovému subjektu (posečkáním platby daně na delší časový úsek) paradoxně mohl připravit o možnost sdělit daňové penále. Nemá pochyb o tom, že rozhodnutí správce daně o posečkání daně je úkonem směřujícím k vybrání nedoplatku daně, a tedy úkonem přerušujícím lhůtu podle § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992, což vyplývá mj. z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2011, čj. 2 Afs 82/2010-56. K usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu zaslala žalobkyně vyjádření, v němž nesouhlasila s názorem postupujícího senátu, že rozhodnutí o posečkání daně je úkonem směřujícím k vybrání, zajištění nebo vymožení daňového nedoplatku ve smyslu § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992. I pokud by tomu tak bylo ve vztahu k daňovému nedoplatku samému (což žalobkyně rovněž popřela), pak by takový úkon v žádném případě nesměřoval k vybrání, zajištění či vymožení penále. Žalobkyně obšírně argumentovala tím, že pokud Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku čj. 2 Afs 82/2010-56 vyjádřil názor, že povolení posečkání daně je úkonem ve smyslu § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992, posoudil věc nesprávně a rozšířený senát by měl tento závěr revidovat. Žalobkyně rovněž poukázala na obecnou právní zásadu in dubio mitius, podle které je nutné zvolit interpretační závěr výhodnější pro daňový subjekt, tj. že přerušení lhůty pro vybrání daně úkonem dle § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 nepřerušuje lhůtu pro sdělení předpisu penále dle § 63 odst. 4 téhož zákona. Daňové penále (podle úpravy účinné do roku 2006) lze do jisté míry přirovnat k úroku z prodlení podle občanského práva. I v občanském právu platí, že věřitel může uplatňovat pohledávku samotnou a k ní příslušející úrok z prodlení samostatně a rovněž promlčecí lhůta běží samostatně ve vztahu k pohledávce a k úroku (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 4. 2006, sp. zn. 32 Odo 466/2004). Žalobkyně uzavřela, že obecná promlčecí lhůta je tříletá. Pokud zákonodárce stanovil lhůtu pro vybrání daně a lhůtu pro sdělení předpisu penále v délce šesti let, pak vytvořil správci daně dostatečný prostor pro tyto úkony, který není nutno extenzivním výkladem dále prodlužovat. Pokud správce daně v projednávané věci nebyl schopen v takto dlouhé lhůtě žalobkyni sdělit předpis penále, nemůže to být kladeno k tíži žalobkyně. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že úkon směřující k vybrání, zajištění nebo vymožení nedoplatku, který přerušuje lhůtu pro vybrání a vymáhání daně podle § 70 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném do 31. 12. 2006, přerušuje i lhůtu pro sdělení předpisu penále dle § 63 odst. 4 věty čtvrté části za středníkem tohoto zákona a tato lhůta začne běžet znovu způsobem uvedeným v § 70 odst. 2. Rozšířený senát věc vrátil k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci rozšířeným senátem IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu [16] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. [17] Spornou otázkou se soud zabýval v citovaném rozsudku čj. 7 Afs 52/2013-34 a uvedl následující: „Spornou otázkou v dané věci je, zda platební výměr na penále podle § 63 odst. 4 a § 70 [daňového řádu z roku 1992] musí být vydán v šestileté lhůtě, jejíž běh počíná ode dne původní splatnosti daně [...], nebo se tato lhůta přerušuje podle § 70 odst. 2 [daňového řádu z roku 1992].“ Dále bylo v tomto rozsudku obsáhle citováno z usnesení rozšířeného senátu ve věci Ježek, v němž rozšířený senát dle sedmého senátu vycházel z úvahy, že „zatímco lhůta k promlčení práva vymáhat daňové nedoplatky je lhůtou promlčecí, je lhůta podle § 63 odst. 4 věty čtvrté části věty za středníkem [daňového řádu z roku 1992] lhůtou prekluzivní, neboť citované ustanovení říká, že vyrozumět daňového dlužníka o předpisu daně lze pouze v této lhůtě. [...] Z výše uvedeného vyplývá, že počátek běhu lhůty podle § 63 odst. 4 [daňového řádu z roku 1992] je totožný s počátkem běhu lhůty podle § 70 odst. 1 tohoto zákona, přičemž nedochází k přerušení této lhůty podle § 70 odst. 2.“ [18] Nejvyšší správní soud ovšem při posouzení této sporné otázky dospěl k odlišnému názoru v citovaném rozsudku čj. 5 Afs 12/2012-59: „Nejen z povahy institutu daňového penále, ale i z jeho systematického zařazení v zákoně je zřejmé, že jeho předepisování nespadá do vyměřovací fáze daňového řízení, ale do fáze placení daně. Jediná lhůta, kterou je předpis penále vázán, je proto šestiletá promlčecí lhůta k vybrání daně, a právě v této lhůtě musí být jeho předpis nejpozději sdělen platebním výměrem daňovému dlužníkovi (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 24. 1. 2007, čj. 1 Afs 148/2005-45, nebo ze dne 30. 9. 2008, čj. 8 Afs 38/2008-57). K této otázce se již ostatně vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení (ve věci Ježek, na které v podrobnostech zdejší soud odkazuje, v němž uvedl: ‚Daňového dlužníka lze vyrozumět o předpisu penále nejpozději ve lhůtě, v níž se promlčuje vybrání nedoplatku, jenž je základem pro určení penále (§ 63 odst. 4 věta třetí část věty za středníkem [daňového řádu z roku 1992] ve znění účinném do 31. 12. 2006 ve spojení s § 70 odst. 1 téhož zákona). Tato lhůta začne plynout od data původní splatnosti daně. Skutečnost, kdy byl vyměřen samotný tento nedoplatek, je pro určení počátku běhu uvedené lhůty nerozhodná. „Sdělení předpisu penále daňovému dlužníkovi tedy není omezeno samostatnou lhůtou, nýbrž je vázáno na běh šestileté promlčecí lhůty pro vybrání daně. Jestliže je běh lhůty pro vybrání daně zákonem stanoveným způsobem přerušen (kvalifikovaným úkonem správce daně směřujícím k vybrání, zajištění nebo vymožení předmětného nedoplatku ve smyslu § 70 odst. 2 [daňového řádu z roku 1992]), počíná běžet nová promlčecí lhůta po uplynutí kalendářního roku, ve kterém byl daňový dlužník o tomto úkonu zpraven, a tato nová lhůta platí nejen pro vybrání daně, ale též pro sdělení předpisu penále.“ [19] Ke shodnému závěru dospěl Nejvyšší správní soud i v citovaném rozsudku čj. 7 Afs 100/2013-56. [20] Předkládající senát se chce odchýlit od názoru vysloveného v citovaném rozsudku čj. 7 Afs 52/2013-34 a rozhodnout v souladu s citovanými rozsudky čj. 5 Afs 12/2012-59 a čj. 7 Afs 100/2013-56. [21] Nezbývá proto než konstatovat, že pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí o sporné právní otázce je dána. IV.2 Posouzení věci [22] Pro posouzení věci je rozhodná právní úprava obsažená v daňovém řádu z roku 1992 ve znění účinném do 31. 12. 2006 (srov. čl. VI bod 3 zákona č. 230/2006 Sb., resp. § 264 odst. 13 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu). V rozhodné době zněl § 63 odst. 4 takto: „Penále je splatné dnem, kdy byly splněny zákonem stanovené podmínky pro jeho uplatnění. Předpis penále sdělí správce daně daňovému dlužníkovi platebním výměrem. Proti platebnímu výměru se daňový dlužník může odvolat do třiceti dnů od jeho doručení. O tomto předpisu se daňový dlužník může vyrozumět kdykoliv, pokud to vyžaduje stav jeho účtu, zejména při daňové exekuci; o předpisu se daňový dlužník zpravidla vyrozumí do třiceti dnů poté, kdy daňový nedoplatek byl zcela vyrovnán, nejpozději však ve lhůtě, v níž se promlčuje vybrání daně.“ V § 70 odst. 1 se uvádělo: „Právo vybrat a vymáhat daňový nedoplatek se promlčuje po šesti letech po roce, ve kterém se stal tento nedoplatek splatným.“ Podle odstavce 2 tohoto ustanovení platilo: „Je-li proveden úkon směřující k vybrání, zajištění nebo vymožení nedoplatku, promlčecí lhůta se přerušuje a počíná běžet nová promlčecí lhůta po uplynutí kalendářního roku, ve kterém byl daňový dlužník o tomto úkonu zpraven; daňové nedoplatky lze však vymáhat nejpozději do dvaceti let počítaných od konce roku, ve kterém se stal nedoplatek splatným, s výjimkou daňových nedoplatků zajištěných podle odstavců 4 a 5.“ [23] Rozšířený senát se výkladem uvedených ustanovení daňového řádu z roku 1992 zabýval v již citovaném rozhodnutí ve věci Ježek. Zde vyjádřil názor ohledně výkladu § 63 odst. 4 věty čtvrté části za středníkem, že „[u]vedenému ustanovení nelze rozumět jinak než jako zákazu pro správce daně ‚vytvořit‘ si vydáním platebního výměru na penále exekuční titul na toto příslušenství daně, uplyne-li lhůta, na niž uvedené ustanovení odkazuje. Tou je lhůta podle § 70 odst. 1 [daňového řádu z roku 1992], který stanoví, že ‚[p]rávo vybrat a vymáhat daňový nedoplatek se promlčuje po šesti letech po roce, ve kterém se stal tento nedoplatek splatným‘“. Jakkoli se ovšem následně rozšířený senát vyjádřil k tomu, že penále není automaticky zahrnuto v pojmu daňového nedoplatku a že lhůta pro sdělení předpisu penále je svou povahou lhůtou prekluzivní, zatímco lhůta pro vybrání a vymáhání daně je lhůtou promlčecí, nelze v rozhodnutí rozšířeného senátu nalézt žádnou úvahu ohledně vlivu přerušení lhůty k vybrání a vymáhání úkonem směřujícím k vybrání, zajištění nebo vymožení nedoplatku na lhůtu pro sdělení předpisu penále, jak se domníval sedmý senát v citovaném rozsudku čj. 7 Afs 52/2013-34. Naopak, rozšířený senát se zabýval pouze otázkou, kdy začíná běžet lhůta pro sdělení předpisu penále, a dospěl k závěru, že lhůta začne plynout od data původní splatnosti daně, k níž se penále vztahuje. Skutečnost, kdy došlo k vyměření nedoplatku této daně, je dle rozšířeného senátu nerozhodná. [24] Rozšířený senát nyní uvádí, že rozdíl mezi promlčecí lhůtou (k vybrání a vymáhání daně) a prekluzivní lhůtou (ke sdělení předpisu penále) nespočívá v tom, že by první z nich bylo možné přerušit, zatímco druhou nikoli. I prekluzivní lhůta může být přerušena (srov. přerušení lhůty pro vyměření daně úkonem podle § 47 odst. 2 daňového řádu z roku 1992 v rozhodném znění). Rozdíl mezi prekluzivní a promlčecí lhůtou spočívá v účincích spojených s jejich uplynutím (srov. Weinhold, D. Promlčení a prekluze v soukromém právu. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 13: „Rozlišujícím znakem promlčení a prekluze je právní následek vyvolaný marným uplynutím příslušné lhůty.“). Ačkoli se tedy lhůty podle § 70 odst. 1, resp. § 63 odst. 4 věty čtvrté daňového řádu z roku 1992 liší v tom, jaké jsou následky jejich uplynutí, nelze z toho dovozovat odlišný běh obou lhůt. Ustanovení § 63 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 ke lhůtě pro sdělení předpisu penále výslovně odkazuje na lhůtu pro vybrání a vymožení daně. Toto ustanovení odkazuje na lhůtu pro vybrání a vymožení daně jakožto celistvý institut, nikoli pouze na délku této lhůty upravenou v § 70 odst. 1. [25] Je proto nutné vycházet z toho, že součástí uvedeného odkazu je i odstavec 2 citovaného ustanovení, který upravuje přerušení lhůty pro vybrání daně. Z toho vyplývá, že běh lhůty pro sdělení předpisu penále je shodný s během lhůty pro vybrání a vymožení daně. Stejný závěr je ostatně implicitně obsažen i v citovaném usnesení rozšířeného senátu ve věci Ježek, neboť stanovilo shodný počátek běhu u obou lhůt. Lze nyní pouze upřesnit, že přerušením lhůty pro vybrání a vymáhání daně podle § 70 odst. 2 se přerušuje i lhůta pro sdělení předpisu penále dle § 63 odst. 4 daňového řádu z roku 1992 a tato lhůta začne běžet znovu způsobem uvedeným v § 70 odst. 2, a také konec běhu obou lhůt je shodný. Na tuto skutečnost nemá vliv to, zda se úkon přerušující běh lhůty podle § 70 odst. 2 vztahoval pouze na nedoplatek daně nebo i na jeho příslušenství (penále). Příslušenství daně (s výjimkou pokut) totiž sleduje osud daně (srov. § 58 daňového řádu z roku 1992). [26] Rozšířený senát zároveň odmítá argumentaci žalobkyně analogií s úpravou promlčení pohledávky a úroku z prodlení v občanském právu. I tato analogie totiž mluví ve prospěch řešení předestřeného výše. Ohledně vztahu promlčení pohledávky a k ní příslušejícího úroku z prodlení totiž Nejvyšší soud změnil svou předchozí judikaturu. Dospěl k závěru, že „povinnost dlužníka platit úroky z prodlení se splněním úvěru nebo jiného dluhu (závazku) nevzniká samostatně (nově) za každý den trvání prodlení, ale jednorázově v den, kterým se dlužník ocitl v prodlení se splněním tohoto závazku; tímto dnem počíná u tohoto práva podle § 393 odst. 1 [obchodního zákoníku*) ] běžet promlčecí doba a jejím uplynutím se právo promlčí ‚jako celek‘“ (srov. rozsudek velkého senátu občanskoprávního a obchodního kolegia ze dne 10. 3. 2010, sp. zn. 31 Cdo 4291/2009, č. 96/2010 Sb. NS). Judikatura Nejvyššího soudu za určitých okolností výjimečně připouští samostatné uplatnění pohledávky, popř. úroku z prodlení, čímž by mohlo dojít k roztržení režimu pohledávky a úroku z prodlení a k samostatnému běhu promlčecí lhůty ve vztahu k pohledávce a úroku, to však nic nemění na tom, že úrok z prodlení je považován za vedlejší závazek, který je závislý na závazku hlavním (tj. jistině pohledávky). Také daňový řád z roku 1992 umožňoval v § 58, aby správce daně v rozhodnutí stanovil, že určitý úkon se vztahuje pouze na daňový nedoplatek nebo na jeho příslušenství (penále). Například mohlo být prominuto pouze příslušenství (penále) z důvodu tvrdosti zákona dle § 55a odst. 1 daňového řádu z roku 1992. Pokud takto ovšem výslovně není v rozhodnutí správce daně stanoveno, mají daňový nedoplatek a penále společný režim, což se projevuje i ve shodě běhu lhůty pro vybrání a vymožení daně a lhůty pro sdělení předpisu penále. [27] Rozšířený senát upozorňuje, že v tomto rozhodnutí se zabýval otázkou penále podle daňového řádu z roku 1992 ve znění účinném do 31. 12. 2006. Právní úprava účinná od 1. 7. 2007 obsahovala jiné řešení penalizace za porušení povinností při placení daní, proto na tuto pozdější právní úpravu shora uvedené úvahy nelze zcela aplikovat. [28] Rozšířený senát se nezabýval žalobkyní rovněž rozporovanou otázkou, zda rozhodnutí o posečkání daně je úkonem směřujícím k vybrání, zajištění nebo vymožení nedoplatku, který přerušuje lhůtu pro vybrání a vymáhání daně dle § 72 odst. 2 daňového řádu z roku 1992. Tato otázka totiž byla již řešena v judikatuře Nejvyššího správního soudu, přičemž předkládající senát se se způsobem tohoto řešení ztotožnil. Proto zde není místo pro rozhodnutí rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. *) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem. *) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen občanským zákoníkem z roku 2012.

decision_1172.txt

k § 11 odst. 1 písm. e) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) I. Znaky zneužití dominantního postavení podle § 11 odst. 1 písm. e) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, jsou 1. nastavení ceny na nepřiměřeně nízkou úroveň, 2. dlouhodobost takové praktiky, 3. alespoň způsobilost narušení hospodářské soutěže. II. Naplnění znaku zneužití dominantního postavení podle § 11 odst. 1 písm. e) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, spočívajícího v nastavení ceny na nepřiměřeně nízkou úroveň, nelze vázat vždy pouze na prokázání uplatňování ceny pod průměrnými variabilními náklady ani na prokázání uplatňování ceny pod průměrnými celkovými náklady. Je-li však v případě soutěžitele v dominantním postavení prokázáno uplatňování ceny pod průměrnými měsíčními celkovými náklady, je podstatným argumentem pro závěr o zneužití dominantního postavení prokázaný zřetelný záměr soutěžitele v dominantním postavení svého konkurenta ze soutěže eliminovat. III. Znak zneužití dominantního postavení podle § 11 odst. 1 písm. e) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, spočívající v dlouhodobosti praktiky soutěžitele v dominantním postavení, nelze pokládat za kategorii absolutní, jež by měla být naplňována pouhým mechanickým poměřením délky jednání. Naopak jde o kategorii relativní. Naplnění znaku dlouhodobosti je třeba hodnotit jak ve vztahu k samotnému záměru praktiky soutěžitele v dominantním postavení, tak k vyvolanému efektu, a je třeba dovozovat, že dlouhodobým je tak dlouho trvající jednání, které umožňuje jeho efektivní projev, který se kryje s prvotním protisoutěžním záměrem soutěžitele v dominantním postavení. (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 9. 2014, čj. 62 Af 27/2011-554)*) Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 3. 7. 1991, AKZO Chemie proti Komisi (Recueil, s. I-3359), ze dne 14. 11. 1996, Tetra Pak proti Komisi (C–333/94 P, Recueil, s. I-5951), ze dne 16. 3. 2000, Compagnie maritime belge transports a další proti Komisi (C–395/96 P a C 396/96 P, Recueil, s. I-1365), a ze dne 27. 3. 2012, Post Danmark (C–209/10). Věc: Komanditní společnost STUDENT AGENCY proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty. Žalovaný rozhodnutím ze dne 3. 11. 2010 rozhodl, že žalobkyně zneužila své dominantní postavení na trhu poskytování služeb veřejné linkové osobní autobusové dopravy na trase Praha–Brno a zpět dlouhodobým uplatňováním nepřiměřeně nízkých cen, které mělo za následek narušení hospodářské soutěže na daném trhu, a to na újmu společnosti ASIANA, spol. s r. o., a konečných spotřebitelů poptávajících služby veřejné linkové osobní autobusové dopravy na trase Praha–Brno a zpět, tedy že porušila v období od 1. 12. 2007 do 1. 3. 2008 včetně zákaz uvedený v § 11 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Konkrétně se měla žalobkyně dopustit zneužití dominantního postavení tím, že v reakci na zahájení poskytování služeb veřejné linkové osobní autobusové dopravy na lince Praha–Brno a zpět dne 1. 10. 2007 konkurenčním dopravcem, společností ASIANA, stanovila při poskytování týchž služeb na trase Praha, zastávka Florenc – Brno, zastávka hotel Grand, a zpět – od 2. 10. 2007 do 1. 1. 2008 cenu jednosměrné přepravy u tzv. kreditových jízdenek ve výši 50 Kč, kterou uplatňovala na uvedené trase v období od 2. 10. 2007 do 8. 12. 2007 u všech jí provozovaných spojů a v období od 9. 12. 2007 do 1. 1. 2008 u spojů v časech, v nichž realizovala své přepravní služby společnost ASIANA, – od 2. 1. 2008 do 1. 3. 2008 cenu jednosměrné přepravy u tzv. kreditových jízdenek ve výši 95 Kč, kterou uplatňovala na uvedené trase v období od 2. 1. 2008 do 1. 3. 2008 u spojů v časech, v nichž realizovala své přepravní služby společnost ASIANA, – a současně v období od 2. 10. 2007 do 1. 3. 2008 rozšiřovala své přepravní kapacity na uvedené trase nasazováním posilových autobusů, čímž provozovala v období od 1. 12. 2007 do 1. 3. 2008 služby veřejné linkové osobní autobusové dopravy na trase Praha, zastávka Florenc – Brno, zastávka hotel Grand, a zpět za průměrné měsíční ceny přepravy nižší, než byly průměrné měsíční celkové náklady na jednoho přepraveného cestujícího na spojích, kde uplatňovala výše uvedené ceny přepravy, přičemž toto jednání bylo vedeno úmyslem vyloučit společnost ASIANA z trhu poskytování služeb veřejné linkové osobní autobusové dopravy na trase Praha–Brno a zpět. Za to uložil žalovaný žalobkyni pokutu ve výši 6 185 000 Kč, kterou předseda žalovaného svým rozhodnutím ze dne 18. 2. 2011 snížil na částku 5 154 000 Kč. Proti rozhodnutí předsedy žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. Vycházela z toho, že při provozování veřejné dopravy na trase Praha–Brno existuje vysoce konkurenční prostředí, a vysvětlila důvody svého postupu coby výlučně obranného opatření proti nastavení výrazně nižších cen společností ASIANA. Žalobkyně tedy argumentovala tím, že se jednalo o reakci spočívající v dorovnání části cen jízdného na cenu jejího konkurenta, a to pouze u části jejích zákazníků. Ve vztahu ke hmotněprávnímu posouzení věci žalobkyně namítla, že žalovaný nezohlednil příjmy z reklamy na autobusech, čímž zkreslil celkovou ekonomiku spojů. Podle žalobkyně jsou příjmy z reklamy důležitým zdrojem příjmů a je třeba je při úvahách ohledně ziskovosti či ztrátovosti spojů zahrnovat do příjmů. Žalobkyně napadla postup žalovaného, který nejprve tvrdil, že tyto údaje žalobkyně předložila pozdě, a posléze tvrdil, že tyto příjmy žalobkyně běžně do svých příjmů při provozu jednotlivých spojů nezahrnuje. Příjmy bez reklam tedy nepředstavují skutečné příjmy žalobkyně – přitom náklady na reklamu jsou minimální. I kdyby se ovšem posuzovala ekonomika spojů bez příjmů z reklamy, vždy byly na spojích pokryty variabilní náklady a celkové náklady nebyly pokryty pouze po dobu 25 dnů (od 9. 12. 2007 do 1. 1. 2008), a tedy nikoli dlouhodobě. Podmínka dlouhodobosti tedy podle žalobkyně nebyla splněna. Argumentací žalobkyně, že od 2. 1. 2008 nebyly ceny podnákladové, se žalovaný odmítl zabývat a konstatoval zneužití dominantního postavení i ve vztahu k tomuto období. Žalobkyně rovněž podrobnou argumentací vyvracela závěr žalovaného ohledně úmyslu aplikovat predátorské ceny. Ten byl opřen o interní e-mailovou korespondenci žalobkyně a o nepřátelská vyjádření v tisku. Proti tomu však žalobkyně argumentovala v tom směru, že úmysl je třeba dovozovat z celkového charakteru jejích kroků, nikoli z aktuálních reakcí na zjištění týkající se cenové politiky konkurenta. Žalobkyně ponechala společnosti ASIANA dostatečný prostor se na trhu etablovat – v obranné cenotvorbě nastavila cenu vždy nad úrovní cen tohoto konkurenta nebo na stejné úrovni, ale vždy pro užší skupinu cestujících. Takto by se skutečný predátor podle žalobkyně nechoval. Oproti závěrům žalovaného argumentovala žalobkyně též v tom směru, že její jednání nebylo dlouhodobé, že žalobkyně neměla možnost si kompenzovat ztráty z uplatňování podnákladového jízdného, a tedy nemohla naplnit skutkovou podstatu, která byla žalovaným aplikována, a jinak interpretovala důvody nasazování posilových spojů. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Posouzení věci (...) Krajský soud rozhodoval o žalobě již podruhé. Poprvé rozsudkem ze dne 9. 11. 2012, čj. 62 Af 27/2011-409, napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Tento rozsudek byl zrušen rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2013, čj. 2 Afs 82/2012-134. Důvodem zrušení byl závěr Nejvyššího správního soudu, že z pohledu žalovaného tu není opomenutých skutečností (jejichž opomenutí bylo původním rozsudkem zdejšího soudu žalovanému vytknuto) a nelze předpokládat, že by jakékoli doplnění dokazování přineslo rozhodné poznatky. Za této situace tedy nyní zdejší soud rozhoduje znovu, najisto má přitom postaveno, že podklad rozhodnutí, na jehož základě žalovaný rozhodoval, je (po již provedeném doplnění dokazování v řízení před zdejším soudem) dostatečný; podklady opatřené žalovaným a doplněné zdejším soudem jsou tedy dostatečné pro to, aby si zdejší soud mohl učinit právní závěr o existenci a rozsahu relevantního trhu, resp. aby mohl posoudit, zda byl žalovaným vymezen správně. Zároveň je pro krajský soud určující ta úvaha Nejvyššího správního soudu, v níž vylučuje, že by žalobkyně byla soutěžitelem na samostatném relevantním trhu (šestnáctá strana rozsudku, druhý odstavec zdola), a v níž přiznává silný význam důkazem o spotřebitelském chování zjištěné jednostranné substituovatelnosti mezi vlakovou a autobusovou přepravou osob na dané trase s tím, že hodnotí-li se relevantní trh podle zastupitelnosti výrobků či služeb, musí být tato zastupitelnost vzájemná, tj. dvoustranná (sedmnáctá strana rozsudku, poslední odstavec části V.). Krajský soud tedy na základě úvah, jež byly zčásti obsaženy v jeho předchozím (zrušeném) rozsudku čj. 62 Af 27/2011-409, a na základě vázanosti právním názorem Nejvyššího správního soudu vyplývajícím z rozsudku čj. 2 Afs 82/2012-134 (jenž je určující pro posouzení otázky vymezení relevantního trhu) podle § 110 odst. 4 s. ř. s., dospěl k závěru, že žaloba není důvodná (§ 78 odst. 7 s. ř. s.). (...) #IV.3 Pokud jde o závěry týkající se samotného hmotněprávního posouzení věci, tj. konstatování zneužití dominantního postavení, je třeba vyjít z nejobecnějšího východiska, podle něhož to, zda je konkrétní jednání soutěžitele v dominantním postavení (zde žalobkyně) možné považovat za jednání, které je ještě dovolené, nebo za jednání zákonem již zakázané, je třeba vždy posuzovat individuálně. Klíčovým je přitom hledisko přiměřenosti postupu dominantního soutěžitele, tedy otázka, zda zvolený způsob a intenzita jednání jsou přiměřené jeho oprávněným zájmům, které tento dominantní soutěžitel na trhu má a jejichž ochrana by měla být tolerována. Krajský soud tedy v rámci přezkumu napadeného rozhodnutí předesílá, že posuzuje, zda jednání, kterým žalobkyně hájila své postavení na trhu (na trhu konkrétními kroky postupovala a uplatňovala svoji soutěžní politiku), bylo či nebylo přiměřené podmínkám panujícím na trhu. Jednání, kterým totiž soutěžitel v dominantním postavení hájí své postavení na trhu, nesmí být zjevně nepřiměřené. Naopak pokud jsou pro takový postup dominanta věcně ospravedlnitelné důvody a dominant takto postupuje nikoli proto, že si je „jistý“ svým postavením na trhu, nebo nikoli proto, že si chce své dominantní postavení „za každou cenu“ udržet, není jednání, které by za jiných okolností splňovalo znaky zneužití dominantního postavení, jednáním protizákonným. Krajský soud v rámci řešení této dílčí otázky vychází z toho, že i soutěžitel v dominantním postavení „soutěží“ (o spotřebitele), a je tedy nepochybně oprávněn hájit své postavení na trhu. Jednání, kterým tak činí, nesmí být ovšem zjevně nepřiměřené k podmínkám, které na trhu panují a jež jsou vyvolány jeho tržní silou na tomto trhu. Z napadeného rozhodnutí plyne, že žalovaný považoval jednání žalobkyně za praktiku vylučující z účasti na trhu konkurenta žalobkyně. Zde je tedy třeba vyjít z toho, že jde-li o jednání, jež žalobkyni samo o sobě umožňuje významně přispět k eliminaci jejích konkurentů na trhu, nebo jež je dokonce s úmyslem takové eliminace přímo realizováno, pak jde o jednání, které skutečně znaky zneužití dominantního postavení má. Protisoutěžní jednání žalobkyně mělo podle žalovaného spočívat v tom, že stanovila od 2. 10. 2007 do 1. 1. 2008 cenu jednosměrné přepravy u tzv. kreditových jízdenek ve výši 50 Kč, kterou uplatňovala na uvedené trase v období od 2. 10. 2007 do 8. 12. 2007 u všech provozovaných spojů a v období od 9. 12. 2007 do 1. 1. 2008 u spojů v časech, v nichž realizovala své přepravní služby společnost ASIANA, od 2. 1. 2008 do 1. 3. 2008 cenu jednosměrné přepravy u tzv. kreditových jízdenek ve výši 95 Kč, kterou uplatňovala na uvedené trase v období od 2. 1. 2008 do 1. 3. 2008 u spojů v časech, v nichž realizovala své přepravní služby společnost ASIANA, a současně v období od 2. 10. 2007 do 1. 3. 2008 rozšiřovala své přepravní kapacity na uvedené trase nasazováním posilových autobusů, a měla tak provozovat v období od 1. 12. 2007 do 1. 3. 2008 služby veřejné linkové osobní autobusové dopravy na trase Praha, zastávka Florenc – Brno, zastávka hotel Grand, a zpět za průměrné měsíční ceny přepravy nižší, než byly průměrné měsíční celkové náklady na jednoho přepraveného cestujícího na spojích, kde uplatňovala výše uvedené ceny přepravy. Žalovaný v tom dovodil úmysl vyloučit společnost ASIANA z trhu poskytování služeb veřejné linkové osobní autobusové dopravy na trase Praha–Brno a zpět. To, že žalobkyně v uvedeném období nabízela své plnění za uvedených podmínek, zpochybňováno není. Touto otázkou tedy není třeba se dále zabývat. Sporné je posouzení, zda žalobkyní nabízené plnění bylo podnákladové, či nikoli. Žalobkyně měla totiž porušit § 11 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle tohoto ustanovení je zneužitím dominantního postavení „dlouhodobé nabízení a prodej zboží za nepřiměřeně nízké ceny, které má nebo může mít za následek narušení hospodářské soutěže“. Znaky (prvky) deliktu jsou tedy následující: 1. nastavení ceny na nepřiměřeně nízkou úroveň, 2. dlouhodobost takové praktiky, 3. alespoň způsobilost narušení hospodářské soutěže. Toto vymezení znaků se kryje s doktrinálním vymezením predátorských cen, jež měly být podstatou deliktu, podle něhož jde o takové jednání, kterým dominant na nepřiměřeně dlouhou dobu nastaví své ceny na nepřiměřeně nízkou úroveň takovým způsobem, že sobě i ostatním soutěžitelům po uvedenou dobu bez objektivního ospravedlnění přivodí nutné ekonomické ztráty s předpokladem, že si tyto ztráty následně vynahradí v důsledku protisoutěžního efektu, který svým jednáním způsobil. Odlišně od současného článku 102 Smlouvy o fungování EU, kde výslovná formulace predátorského cenového zneužití chybí, a je tak dovozována výlučně judikaturou, je toto jednání coby protisoutěžní v zákoně o ochraně hospodářské soutěže upraveno. Proti argumentaci žalobkyně, která namítá, že žalovaný svůj závěr nevystavěl na aplikaci zákona o ochraně hospodářské soutěže, nýbrž nepředvídatelně výlučně na základě judikatury, je třeba dát za pravdu postupu žalovaného, neboť dílčí pravidla pro naplnění jednotlivých znaků tohoto deliktu i v případě aplikace zákona o ochraně hospodářské soutěže skutečně vyplývají z judikatury – především té komunitární. Soudní dvůr v rozsudku ze dne 3.7.1991, AKZO Chemie proti Komisi, Recueil, s. I-3359, pokládal z pohledu prvku „nepřiměřeně nízké úrovně cen“ za podstatná dvě pravidla, která jsou od doby tohoto rozhodnutí označována coby dvě „AKZO pravidla“. První z těchto pravidel zahrnuje analýzu toho, zda jsou ceny aplikované dominantním soutěžitelem nižší než průměrné variabilní náklady. Jednání s využitím takových cen je zneužitím dominantního postavení. Nejde však o pravidlo dogmatické, které by mělo znemožňovat absolutní nastavení ceny pod takovou úroveň. Podle Soudního dvora musí být splněna podmínka dlouhodobosti. Toto pravidlo nelze zjednodušovat ani do takové míry, že by jakákoli cena pod průměrnými variabilními náklady byla bez dalšího zneužitím. Žalobkyně namítá, že i kdyby přistoupila na závěry žalovaného, který posuzoval pouze ekonomiku vybraných spojů, bez zohlednění příjmů z reklamy, na jednotlivých spojích vždy pokrývala svoje variabilní náklady, v určitém období nebyly pokryty pouze její celkové náklady. Za tohoto stavu nemá shora uvedené „první AKZO pravidlo“ význam ve vztahu k právě posuzované věci a je třeba se zabývat druhým z obou pravidel. Podle „druhého AKZO pravidla“ ceny pod průměrnými celkovými náklady (což je součet fixních a variabilních nákladů), avšak nad průměrnými variabilními náklady, musí být pokládány za zneužívající v tom případě, pokud jsou součástí plánu eliminovat jiného soutěžitele. Podle názoru Soudního dvora, který ve věci AKZO Chemie proti Komisi toto pravidlo nastavil, takové ceny mohou z trhu vytlačit podniky, které jsou třeba i stejně efektivní jako dominantní soutěžitel, avšak které z důvodu svých menších finančních rezerv nejsou způsobilé vytrvat v soutěži, která je proti nim takto agresivně vedena. Z právě uvedeného tedy plyne, že má-li krajský soud na posuzovanou věc aplikovat „druhé AKZO pravidlo“, musí dospět k závěru, že samo stanovení ceny pod úrovní celkových nákladů nestačí, neboť k němu ještě musí přistupovat podmínka ve formě dostatečně jasného plánu eliminovat jiného soutěžitele. Právě uvedené však ještě není úplným doktrinálním východiskem. „AKZO test“ byl následně Soudním dvorem rozpracován v rozsudku ze dne 14. 11. 1996, Tetra Pak proti Komisi, C–333/94 P, Recueil, s. I-5951. Tento rozsudek se však týkal „prvního AKZO pravidla“, které není na posuzovanou věc aplikovatelné, a má tedy smysl odkázat na nedávnou (tedy nejaktuálnější) judikaturu Soudního dvora, který v rozsudku ze dne 27. 3. 2012, Post Danmark, C–209/10, sumarizoval obě „AKZO pravidla“ a (i ve vztahu k druhému z obou pravidel) uvedl, že účinek vyloučení konkurenta z trhu nutně ještě neznamená narušení hospodářské soutěže, neboť hospodářská soutěž na základě výkonnosti může z povahy věci vést k tomu, že soutěžitelé, kteří jsou méně výkonní, a tedy pro spotřebitele logicky méně zajímaví zejména z hlediska ceny, výběru, kvality nebo inovací, zmizí z trhu nebo se dostanou na jeho okraj. Soudní dvůr v této věci upozornil na potřebu rozlišovat mezi „vyloučením z trhu“ na straně jedné a „protisoutěžním vyloučením z trhu“ na straně druhé – a to je otázka dobře aplikovatelná na právě posuzovanou věc. Dominantnímu soutěžiteli je zakázáno takové jednání, které má za následek vyloučení jeho konkurentů, považovaných za stejně výkonné jako on sám, posilováním jeho dominantního postavení uplatněním jiných prostředků než jsou ty, které spadají do hospodářské soutěže na základě výkonnosti. Souhlasně s dosavadní rozhodovací praxí byl Soudním dvorem zdůrazněn test stejně efektivního soutěžitele, resp. jeho potřeba pro posouzení legality jeho politiky nízkých cen uplatňované soutěžitelem v dominantním postavení. Pokud jde o nákladová kritéria, pak i podle tohoto nejnovějšího rozsudku Soudního dvora v oblasti predátorských cen ceny nižší než průměrné variabilní náklady jsou zásadně zneužitím dominantního postavení, jelikož se předpokládá, že soutěžitel s dominantním postavením uplatňováním takových cen nesleduje žádný jiný hospodářský účel než vyloučení svých konkurentů. Ceny nižší než jsou celkové náklady (a to je pro posuzovanou věc podstatné) je třeba považovat za zneužití dominantního postavení, jsou-li stanoveny v rámci plánu, jehož cílem je vyloučení konkurenta. Pokud podle Soudního dvora soutěžitel v dominantním postavení stanoví své ceny na úrovni, která pokrývá podstatnou část nákladů na uvedení plnění na trh, konkurent stejně výkonný jako tento soutěžitel bude mít v zásadě možnost těmto cenám konkurovat bez toho, aby se vystavoval dlouhodobě neudržitelným ztrátám. Z pohledu právě posuzované věci se zdá být krajskému soudu podstatný též ten závěr Soudního dvora, ve kterém je akcentována potřeba přezkoumat, zda příslušná cenová politika dominantního soutěžitele vedla ke skutečnému nebo pravděpodobnému vyloučení konkurenta na úkor hospodářské soutěže a na újmu spotřebitelů. Podle názoru krajského soudu i právě uvedené (aktuální) rozhodnutí Soudního dvora směřuje k extenzivnímu chápání testu stejně efektivního soutěžitele, tedy nejde o pouhé srovnání cen a nákladů, nýbrž jde o posouzení celkové koncepce soutěžního chování soutěžitele v dominantním postavení. To, co krajský soud dovozuje ve světle nejnovější rozhodovací praxe, jak sumarizoval shora, může korespondovat s popisem stavu v odborné literatuře. Ve specializované monografii Šilhán, J. Cenové praktiky zneužití dominantního postavení z pohledu práva a ekonomie. 1. vyd., Brno: Masarykova univerzita, 2009, se uvádí, že zatímco v případu AKZO Chemie proti Komisi lze pozorovat zavedení vcelku jasných a na první pohled srozumitelných pravidel, která se alespoň částečně blížila předvídatelnému aplikačně přívětivému per se přístupu, z něhož bylo dovozováno, že ceny pod úrovní průměrných variabilních nákladů budou jednoduše pokládány za zneužití dominantního postavení, další vývoj judikatury toto pravidlo zrelativizoval a dnes již nemá valného smyslu se na jejich platnost spoléhat, ani se na ně výrazně odvolávat. Pokud jde o trendy aplikační praxe, ty jsou popisovány tak, že se postupně upouští od používání testů průměrných variabilních nákladů, všechna cenová pásma jsou nyní otevřená pro hledání výjimek, predátorské jednání je nutno posuzovat vždy v souvislosti s dalšími prvky jednání dominanta, přitom bezpečným přístavem nezůstává ani pásmo nad průměrnými celkovými náklady. K závěru ohledně predátorských cen tedy výlučně na základě aplikace obou „AKZO pravidel“ nelze pevně a nezpochybnitelně dospět. Třeba ještě poznamenat, že i v rozsudku Soudního dvora ze dne 16. 3. 2000, Compagnie maritime belge transports a další proti Komisi, C–395/96 P a C-396/96 P, Recueil, s. I-1365, bylo za predátorské jednání, a tedy zneužití dominantního postavení, považováno nastavení ceny nad úrovní průměrných celkových nákladů, tedy ve skutečnosti cena, která vůbec nebyla podnákladová – a bylo to odůvodňováno specifiky daného případu. Právě uvedeným pohledem je třeba nahlížet na nyní posuzovanou věc. Jestliže tedy žalovaný vyšel z premisy, že predátorským jednáním může být nastavení ceny pod celkové náklady, nejde o „nepředvídatelný názor pracovníků [žalovaného]“, jak namítá žalobkyně, nýbrž o postoj odpovídající konstantnímu výkladu predace v případě zneužití dominance, který byl navíc Soudním dvorem potvrzen i po vydání napadeného rozhodnutí žalovaného. Žalovaný vycházel z analýzy nákladů a dovodil cenu pod celkovými náklady. Žalobkyně namítá, že nejzávažnějším pochybením žalovaného v rámci analýzy nákladů bylo vyloučení příjmů z reklamy na autobusech obsluhujících linku Praha–Brno a zpět na spojích, které žalovaný kvalifikoval jako spoje konkurující spojům společnosti ASIANA, z celkových příjmů těchto spojů – a tím měla být zkreslena celková ekonomika jednotlivých spojů. Nezahrnutí příjmů z reklamy žalovaný odůvodnil tím, že jestliže žalovaný v průběhu správního řízení žalobkyni požádal o předložení příjmů a nákladů, které kalkuluje ve své ekonomické rozvaze na přepravu na lince Praha–Brno a zpět, pak žalobkyně, když tyto údaje předkládala, do svých ekonomických kalkulací příjmy z reklamy na dané lince nezahrnovala. Stejně ani ve svém prvním vyjádření k výhradám v průběhu správního řízení žalobkyně podle žalovaného neuváděla nic o tom, že by do příjmů kalkulovala i příjmy z reklamy. Až po prvním seznámení se s podklady rozhodnutí žalobkyně poprvé poskytla žalovanému novou kalkulaci svých příjmů, v níž změnila část údajů o příjmech, avšak ani zde nezmiňovala příjmy z reklamy. Až v dalším vyjádření (konkrétně dne 19. 5. 2010) žalobkyně poprvé uváděla, že na uvedené lince dosahuje také příjmy z reklamy, teprve v tomto okamžiku poskytla žalovanému nový přehled příjmů za měsíc říjen 2007 – březen 2008, ve kterém dle prvního sdělení výhrad žalovaný dovozoval, že se příjmy žalobkyně pohybují pod celkovými náklady – a na to žalobkyně reagovala zahrnutím i příjmů za reklamu. Následně (konkrétně dne 18. 6. 2010) žalobkyně dodala žalovanému novou kalkulaci svých příjmů na uvedené lince i za období říjen 2006 – prosinec 2008, avšak v ostatních měsících (kromě období od října 2007 do března 2008) už příjmy z reklamy coby součást běžného příjmu kalkulovaného na této lince nebyly vyčísleny. Z toho žalovaný dovodil, že nic nenasvědčuje tomu, že žalobkyně běžně kalkuluje podíl z reklamy na pokrytí nákladů příslušné linky. S tím má podle žalovaného souhlasit i vyjádření samotné žalobkyně (s. 776 správního spisu), podle kterého byla v říjnu 2007 ekonomika spojů ještě zisková, v listopadu se začala propadat do ztráty. To přitom koresponduje s předloženými výsledky podle měsíčního přehledu spojů za listopad 2007 a prosinec 2007 (s. 892 a 927 správního spisu), kde žalobkyně v závěrečné rekapitulaci příjmů a nákladů vyčísluje v položce zisk/ztráta záporný hospodářský výsledek. Žalobkyně tedy uváděla ztrátu, a to ve vztahu ke konkrétním měsícům, aniž by kalkulovala příjmy z reklamy. Není tu zřejmě namístě podrobně analyzovat, jak vlastně žalobkyně „počítá ekonomiku“ jednotlivých spojů. Spočívá-li však podstata žalobního bodu směřujícího proti nesprávnému posouzení jednání žalobkyně na nesprávném výpočtu ekonomiky spojů založeném na nezahrnutí příjmů z reklamy, pak i krajský soud z týchž důvodů jako žalovaný pokládá argumentaci žalobkyně o potřebě zahrnovat příjmy z reklamy do příjmové stránky týkající se jednotlivých spojů s ohledem na její procesní postup za argumentaci účelovou. Přestože žalovaný žádal o poskytnutí údajů týkajících se hospodaření pouze ve vztahu k vybraným spojům, žalobkyně příjmy z reklamy ve vztahu k těmto spojům žalovanému nikterak nedokládala. To, že začala žalovanému těmito příjmy argumentovat, časově souvisí s tím, že žalovaný ve sdělení výhrad deklaroval, že podle výpočtů založených na podkladech, které žalobkyně žalovanému předtím předala, žalobkyně podnákladové ceny aplikovala. Zdá se být logické, že žalobkyně tou částí příjmů, která připadá na příjmy z reklamy, začala argumentovat až v časové návaznosti na sdělení výhrad, aby navýšením příjmů podnákladovost vyvrátila. Dobře to může korespondovat s tím, že ani v samotných nákladových kalkulacích na provoz autobusů na uvedené lince, které žalobkyně žalovanému pro rok 2007 a 2008 předložila, není položka nákladů na reklamu obsažena – ať už jde o jakoukoli částku. Též to koresponduje s tím, že předkládala-li žalobkyně žalovanému „novou“ kalkulaci svých příjmů na uvedené lince a zahrnovala-li pro období od října 2007 do března 2008 do příjmů vykazovaných žalovanému i příjmy z reklamy, neodpovídalo to nezahrnutí takových příjmů coby součásti běžného příjmu v jiných obdobích od října 2006 do prosince 2008. Proto je dost rozumných důvodů se domnívat, že se z pohledu žalobkyně nyní jedná pouze o argumentaci účelovou. Jestliže žalobkyně argumentuje (a poprvé tak učinila až u jednání soudu dne 25. 9. 2014) tak, že příjmy z reklamy v otázce kalkulace uvedené linky se objevily již v jejím vyjádření ze dne 7. 4. 2010 (tedy dříve než dne 19. 5. 2010), pak krajský soud žádnou konkrétní argumentaci v tomto směru v tomto vyjádření nenalézá, nadto i kdyby ji tam nalezl, nic by to nezměnilo na jeho závěru ohledně účelovosti této argumentace žalobkyně za situace, kdy za jasně vymezeného předmětu správního řízení žalovaný s žalobkyní ohledně kalkulace uvedené linky komunikoval už od léta 2009 (tato komunikace je blíže popsána v části IV.5 odůvodnění tohoto rozsudku). Pokud tedy krajský soud ve světle právě uvedeného uváží nosné argumentační důvody napadeného a jemu předcházejícího rozhodnutí, pak žalovaný podle krajského soudu postupoval správně, pokud konstatoval, že skutková podstata definovaná v § 11 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně hospodářské soutěže nemá svůj přímý vzor v článku 102 Smlouvy o fungování EU, avšak vychází z judikatury Soudního dvora týkající se aplikace predátorských cen jako formy zneužití dominantního postavení a je rovněž součástí „Pokynů k prioritám Komise“. Toto východisko není nikterak převratné a při posuzování cenových praktik dominanta nijak nepředvídatelné. Jestliže žalovaný svůj doktrinální náhled na predátorské ceny vyložil tak, že podstatou uplatňování predátorských cen je stanovení cen dominantním soutěžitelem na takovou úroveň, která má za obchodní cíl eliminaci nebo podstatné oslabení konkurenta spíše než dosažení zisku, a že toto jednání obvykle zahrnuje dočasné výrazné snížení cen dominantem jako reakci na očekávaný nebo již uskutečněný vstup konkurenta na trh či na zvýšení objemu jeho prodejů, stanovení takové úrovně cen, která není zisková, a konečně uplatňování cen s cílem vyloučení či potrestání konkrétního konkurenta, jde taktéž o náhled, který musí sdílet i krajský soud. Správně také žalovaný vychází z toho, že v některých případech může být stanovení cen pod úrovní nákladů běžnou obchodní praxí a že klíčové pro rozlišení mezi predací a obvyklou cenovou soutěží je to, že predace je pro dominanta výhodná pouze tehdy, pokud oslabí efektivní soutěž nebo jí zabrání a dominant následně může zvýšit ceny nebo jinak využít své tržní síly. Zřetelně a podle krajského soudu správně též žalovaný vysvětluje metodologii posuzování ziskovosti či ztrátovosti (posouzení ziskovosti, a tedy i pojmu nepřiměřeně nízké ceny, zahrnuje zohlednění nákladů) a jasně odůvodňuje, jaké náklady je nutno poměřovat a zda existují další podmínky nutné pro prokázání zneužití dominantního postavení. S ohledem na shora uvedené krajský soud pokládá za správné konstatování žalovaného, že za nepřiměřeně nízké ceny se považují především ceny pod úrovní nákladů, neboť dominantní soutěžitel nemá obvykle žádný jiný zájem na jejich aplikaci než vyloučení konkurentů z trhu, což mu následně umožní zvýšit ceny dotčeného zboží, nicméně i ceny nad úrovní průměrných variabilních nákladů mohou představovat ceny nepřiměřeně nízké, pokud jsou zároveň stanoveny pod úrovní průměrných celkových nákladů a pokud je jejich použití součástí prokázaného plánu eliminovat konkurenta. Správným východiskem pro další úvahy je i konstatování žalovaného, že takový plán lze prokázat například prostřednictvím dokumentů dominantního soutěžitele obsahujících strategii obětování vlastních zisků s cílem vyloučení konkurenta či zabránění jeho vstupu na trh nebo důkazů o konkrétních hrozbách predátorského jednání. Použití cen, které nedosahují výše celkových nákladů, ve spojení se sledováním strategie vytlačení konkurenta, neumožňuje na trhu působit takovému konkurentovi, který je stejně efektivní jako dominant (test stejně efektivního konkurenta). Proti tomu, ve vztahu k jaké výseči spojů bylo zaměřeno zkoumání žalovaného ohledně ekonomiky spojů, směřuje další stěžejní žalobní argumentace proti hmotněprávnímu posouzení věci. Pokud jde o zpochybňovanou metodiku výpočtu nákladů na základě posouzení nákladů vybraných spojů na uvedené trase, zdá se být dostatečně logický a vnitřně nerozporný postup založený na výpočtu průměrných nákladů na jedno obsazené sedadlo na základě celkových nákladů na autobus a jednu jednosměrnou jízdu linky Praha–Brno. Ty žalobkyně žalovanému uvedla jednotlivě pro období roků 2006, 2007 a 2008. Výpočet byl ovlivněn počtem sedadel v autobuse a stanovením průměrné obsazenosti autobusu, zohledněn byl fakt, že žalobkyně používá pro linku Praha–Brno různé typy autobusů s odlišným počtem sedadel, což žalovaný vyřešil tak, že výpočet průměrných nákladů vztáhnul k průměrnému počtu sedadel. Jestliže měla být podle žalovaného cenotvorba žalobkyně uplatněna adresně ve vztahu k určitým konkurenčním spojům, pak je namístě i samo východisko žalovaného, podle kterého byly náklady kalkulovány nikoli ve vztahu ke všem spojům, nýbrž k výseči konkurenčních spojů na této trase, které byly před posuzovaným obdobím i po něm ziskové. Posuzovat z pohledu nákladovosti ekonomiku toho plnění, které je přímým substitutem konkurenčního plnění, ve vztahu k němuž bylo plnění žalobkyně za konkrétních ekonomických podmínek nabízeno, se jeví jako smysluplné. Jde totiž o náklady tohoto konkrétního plnění. Ve shodě s žalovaným tedy pokládá krajský soud za odůvodněné posuzovat u žalobkyně pouze ekonomickou situaci u spojů, které byly přímým substitutem konkrétních spojů společnosti ASIANA a u nichž si bylo možno jízdenku za konkrétních podmínek (zde útočících na cenovou politiku konkurenčních spojů) zakoupit. Pokud jde o samotný závěr, že ceny žalobkyně byly pod průměrnými měsíčními celkovými náklady, pak je stěžejním fakt, že žalobkyně uplatňovala ceny kreditových jízdenek, které se pohybovaly pod úrovní průměrných nákladů na jedno obsazené sedadlo, a že v důsledku toho poklesly efektivní ceny jízdenek pod úroveň průměrných nákladů na jednoho přepraveného cestujícího, resp. že ekonomické výsledky ve vztahu ke konkrétním spojům žalobkyně byly v jednotlivých měsících pod úrovní nákladů. Nadto je samostatnou otázkou, jak dlouho jednání žalobkyně spočívající v aplikaci podnákladových cen mělo trvat, tj. zda pouze žalobkyní uváděných 25 dnů, tj. do 1. 1. 2008, nebo až do 1. 3. 2008, jak uvádí žalovaný. Ve vztahu k období do 1. 1. 2008 ani žalobkyně nezpochybňuje, že uplatňovala cenu pod průměrnými měsíčními náklady, namítá však, že ceny od 2. 1. 2008 (tedy do 1. 3. 2008) ve výši 95 Kč podnákladovými nebyly – a to i bez zohlednění příjmů z reklamy. Žalobkyně měla údajně žalovanému prokázat, že v období od 2. 1. 2008 podnákladové ceny neuplatňovala. Ani v tom jí krajský soud za pravdu nedává. Pokud měla nesprávnost závěrů žalovaného o podnákladových cenách pro období od 2. 1. 2008 spočívat v tom, že při výpočtu nákladů žalobkyně žalovaný nezohlednil příjmy z reklamy, pak k tomu se už krajský soud vyjádřil samostatně – a nesouhlasně. Nadto žalobkyně výslovně namítá, že ceny nebyly podnákladovými i bez zohlednění příjmů z reklamy – v tom tedy chyba žalovaného spočívat nemůže. Pokud měla nesprávnost spočívat v tom, že byla posuzována ekonomika vybraných spojů z linky Praha–Brno a zpět, ani tu krajský soud nedovodil. Už shora zdůvodnil, proč ve shodě s žalovaným pokládá za odůvodněné posuzovat ekonomickou situaci u těch spojů, u nichž si bylo možno podnákladovou jízdenku zakoupit. Pokud by měl krajský soud přistoupit na argumentaci žalobkyně, že se neměla posuzovat ekonomika konkurenčních spojů, nýbrž provázaně ekonomika všech spojů dohromady, dovedeno ad absurdum (záměrně až „školácky“ zjednodušeně – pro ilustraci) by to mohlo znamenat, že by závěr o aplikaci podnákladových cen měl být vyloučen například i tehdy, pokud by u konkurenčních spojů (tedy spojů proti spojům společnosti ASIANA) stála jízdenka 1 Kč, což by bylo v rámci celkové ekonomiky žalobkyně kompenzováno cenami u těch spojů, k nimž by společnost ASIANA (popř. ani žádný z jiných přepravců) nenabízela přímý konkurenční spoj. Ve vztahu k posuzování jednání žalobkyně proto nemá smysl argumentovat směrem k cenám mixu jízdenek. Tato úvaha podpírá závěr o správnosti postupu žalovaného a nedůvodnosti žalobní argumentace zpochybňující postup žalovaného, který posuzoval ekonomiku vybraných spojů. Pak nejsou relevantními ani argumenty v tom směru, jakého spektra (jakého podílu – „kolika“) cestujících se cenová politika žalobkyně dotýkala. Tyto argumenty by se mohly snad uplatnit při úvahách o tom, do jaké míry se z celkového pohledu jednání žalobkyně odrazilo na úrovni hospodářské soutěže, tj. „nakolik efektivně“ („jak moc“) byla soutěž narušena, ovšem pouze tehdy, pokud by jednání žalobkyně bylo obecné, a nikoli individuálně namířené proti konkrétnímu konkurentovi žalobkyně. V posuzované věci se ovšem důkaz o narušení soutěže odvíjí právě od eliminace konkurenta žalobkyně. Podstatným tedy v posuzované věci je, že se cenová politika žalobkyně dotýkala společnosti ASIANA a těch cestujících, kteří v rozhodných časech mohli volit mezi plněním žalobkyně a plněním společnosti ASIANA. Pokud měla nesprávnost spočívat v tom, že mělo být kalkulováno s kreditovým jízdným ve výši 50 Kč „předrezervovaným“ před 2. 1. 2008, zatímco správně mělo být počítáno s cenou 95 Kč, jak žalobkyně argumentovala už žalovanému, ani v tom nelze dát žalobkyni za pravdu. Kalkuloval-li žalovaný „reálnou cenu, za kterou byla jízdenka pořízena“, nejeví se to jako nikterak nelogické a nesprávné. Tím jsou argumenty žalobkyně zpochybňující závěr žalovaného o podnákladových cenách od 2. 1. 2008 vyčerpány. Důvodné tedy nejsou. Jestliže žalovaný zjistil cenu pod průměrnými měsíčními celkovými náklady, pak bylo možno dovozovat protisoutěžní jednání pouze za předpokladu, že by byl prokázán zřetelný záměr žalobkyně svého konkurenta eliminovat. V případě neprokázaného záměru eliminace konkurenta by se žalovaný dále musel zabývat tím, zda žalobkyně své ceny stanovila pod úrovní průměrných variabilních nákladů. Při prokazování záměru bylo zapotřebí zabývat se tím, zda vůbec žalobkyně takový záměr pojala, a pokud ano, zda se jedná o záměr ve formě dostatečně jasného plánu. To žalovaný učinil. Ve shodě s žalovaným i krajský soud pokládá za klíčový podklad pro závěr o prokázání dostatečně jasného plánu interní e-mailovou komunikaci žalobkyně, jak ji žalovaný v napadeném rozhodnutí a jemu předcházejícím rozhodnutí I. stupně popisuje. Od bodu 34. rozhodnutí I. stupně jsou popisována klíčová zjištění, jež odpovídají obsahu správního spisu. I krajský soud pokládá pro posouzení záměru žalobkyně za podstatnou tu část interní komunikace, z níž plyne: „Dnes vyjela letuška na své první jízdy. Začíná boj, který musí do max. 2 měsíců skončit vycouváním Asiany z linky Brno–Praha. [...] Zde úkoly na pondělí dopoledne pro všechny. PRIORITA NEJVYŠŠÍ!!!“, „splnit do pondělka 9:00“, „posilujeme o to více, i když se bus zcela nezaplní“, „[p]o napsání mého e-mailu se na webu www.letuska.cz objevil ceník, kde je zaváděcí cena na kartu MEGABUS.cz. Je to 50 Kč na Brno–Praha i Praha–KV. Praha–KV za 50 je OK, spoje jsou ořezané, o cestující nepřijdeme. Na Brno–Praha je to horší. Nyní [...] % cestujících využívá kredity a o tyto cestující nesmíme přijít. Bylo by sice ekonomicky rozumnější je na určitou dobu ztratit, neboť časem cenu zvednou a klienti se vrátí. Jenže o tu dobu budou na lince déle. Proto jsme po diskuzi s [...] rozhodli nekompromisní postup. Letuška z kola ven. Tím, že jí nedáme šanci, tak se do 2 měsíců spakuje z linky pryč, nebo se s ní rozhádá aspoň Eurolines, který takto přijde o to málo, co dnes aspoň vozil“, „Brno – Praha-Roztyly zatím [...] pro všechny? Nebo počkáme, až Asiana vypadne?“. Z této e-mailové komunikace skutečně plyne jednoznačný záměr žalobkyně v podobě dostatečně jasného plánu vyloučit společnost ASIANA z provozování autobusové dopravy na trase Praha–Brno. Hovoří se v ní o nekompromisním postupu vůči společnosti ASIANA, o boji s touto společností, který musí pro společnost ASIANA skončit opuštěním trhu. Z této interní e-mailové komunikace jasně plyne strategie vytlačit soutěžitele, který je jednoznačně vnímán jako konkurent, z trhu do dvou měsíců, a to zřetelně i za cenu ekonomické nevýhodnosti pro žalobkyni. Z této interní e-mailové komunikace rovněž zřetelně plyne způsob, jakým má být plán uskutečněn – zcela konkrétní cenovou politikou doplněnou o nasazování posilových autobusů (rozšiřování kapacit) a zastrašujícími a odvetnými opatřeními vůči dopravci spolupracujícímu při prodeji jízdenek na trase Praha–Brno se společností ASIANA. Záměr žalobkyně svého konkurenta eliminovat v podobě dostatečně jasného plánu lze tak jednoznačně dovodit. Jestliže se klíčové kroky skutečně realizované žalobkyní kryjí s pokyny, které byly předmětem interní komunikace u žalobkyně, pak na tuto interní komunikaci nelze nahlížet jen jako na „hysterické e-maily napsané v afektu“, jak se je žalobkyně snaží bagatelizovat. Naopak se jednalo o jasné, srozumitelné a v hierarchii managementu nepochybně závazné úkoly, které nadto byly i realizovány. Z pohledu přezkumu napadeného rozhodnutí je pro krajský soud též podstatné, že všechny kroky, jak jsou sumarizovány ve skutkové větě rozhodnutí I. stupně, byly vedeny jednotícím záměrem, který spočíval právě v eliminaci „nového“ konkurenta žalobkyně. I krajský soud má ve shodě s žalovaným za prokázané, že jednání žalobkyně bylo vedeno jasným jednotícím úmyslem vyloučit svého konkurenta z trhu poskytování služeb autobusové linkové veřejné dopravy na trase Praha–Brno. Jestliže se za znaky porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže nastavením predátorských cen, jak bylo shora uvedeno, považují 1. nastavení ceny na nepřiměřeně nízkou úroveň, 2. dlouhodobost takové praktiky a 3. alespoň způsobilost narušení hospodářské soutěže, pak již ze shora uvedeného lze mít za splněné znaky 1. a 3. Argumentovala-li přitom žalobkyně nesplněním znaku 3. v tom směru, že újma nemůže spočívat v opuštění trhu společnosti ASIANA, neboť i ta vnímala svoji účast na trhu pouze dočasně (že tím fakticky využívala „volné“ autobusy), jde ze strany žalobkyně pouze o spekulaci, nadto lehce vyvratitelnou postojem samotné žalobkyně, která, jak především plyne z její interní komunikace, shrnuté v bodu 34. rozhodnutí I. stupně, své jednání směřovala k tomu, aby společnost ASIANA „z linky vycouvala“, nikoli tedy sama z důvodu svého vlastního podnikatelského rozhodnutí, nýbrž v důsledku jednání žalobkyně. Pokud jde o znak uvedený pod číslem 2., dlouhodobost nelze pokládat za kategorii absolutní, jež by měla být naplňována pouhým mechanickým poměřením délky jednání, tj. tak, že „pouhých 25 dnů nenaplňuje znak dlouhodobosti“, jak žalobkyně namítá. Bez ohledu na to, že celková doba uplatňování podnákladových cen byla delší (tj. až do 1. 3. 2008, nikoli do 1. 1. 2008, jak namítala žalobkyně – viz shora), dlouhodobost je potřeba vnímat relativně ve vztahu k záměru v rámci posuzování znaku uvedeného pod číslem 1. a vyvolanému efektu v rámci posuzování znaku uvedeného pod číslem 3. a dovozovat, že dlouhodobým je tak dlouho trvající jednání, které umožňuje jeho projev, jenž se kryje s prvotním záměrem. Účelem znaku dlouhodobosti (coby podmínky dovození protisoutěžní predace), resp. potřeby jej zkoumat, je eliminace ojedinělých a náhodných případů aplikace podnákladových cen ze strany dominantního soutěžitele. Doba aplikace nízkých cen by tedy měla být tak dlouhá, aby mohla vést k eliminaci konkurence, což krajský soud v posuzované věci pokládá s ohledem na skutková specifika za splněné. Posuzované jednání žalobkyně tedy bylo dostatečně dlouhodobé, aby vedlo k eliminaci stejně efektivního konkurenta z trhu, neboť společnost ASIANA v jasné časové souvislosti s posuzovaným jednáním, které předem kalkulovalo s opuštěním trhu, fakticky přestala provozovat autobusovou linku Praha–Brno a zpět a z vývoje cen plyne, že bezprostředně poté, co se tak stalo, žalobkyně ceny zvýšila. Tvrzení žalobkyně o nedostatku dlouhodobého charakteru jejího (posuzovaného) jednání už proto nelze dát za pravdu. Nezbytným testem při posuzování jednání žalobkyně je test existence objektivního ospravedlnění založený na otázce, zda jednání žalobkyně bylo objektivně nezbytné a přitom proporcionální pro ochranu legitimních zájmů žalobkyně, které v soutěži má. Žalobkyně v této dílčí otázce konstantně argumentovala v tom směru, že snížení ceny bylo nezbytné k zamezení odlivu cestujících ke konkurenci a že její ceny kreditových jízdenek byly vždy shodné nebo vyšší než akční jízdné konkurenční společnosti ASIANA – což má podle žalobkyně vylučovat útočný charakter jednání, a naopak prokazovat, že šlo o jednání v rámci „meeting competition defense“. Již shora krajský soud popsal východisko, podle kterého i soutěžitel v dominantním postavení „soutěží“, a je tedy nepochybně oprávněn hájit své postavení na trhu, avšak jednání, kterým tak činí, nesmí být zjevně nepřiměřené podmínkám, které na trhu panují a jež jsou vyvolány jeho tržní silou na tomto trhu. Míru přiměřenosti je třeba dovozovat z posouzení objektivních podmínek na trhu a ze subjektivní povahy jednání (nakolik jde o „útok“ či „obranu“). Argumentace žalobkyně obranným charakterem jednání není případná. Jednak to plyne z dobře doloženého záměru žalobkyně („Začíná boj, který musí do max. 2 měsíců skončit vycouváním Asiany z linky Brno–Praha“, „Nyní [...] % cestujících využívá kredity a o tyto cestující nesmíme přijít. Bylo by sice ekonomicky rozumnější je na určitou dobu ztratit, neboť časem cenu zvednou a klienti se vrátí. Jenže o tu dobu budou na lince déle. Proto jsme po diskuzi s [...] rozhodli nekompromisní postup. Letuška z kola ven. Tím, že jí nedáme šanci, tak se do 2 měsíců spakuje z linky pryč, nebo se s ní rozhádá aspoň Eurolines, který takto přijde o to málo, co dnes aspoň vozil“ atd.), který vykazuje znaky útoku, a nikoli obrany (dokonce je doložen záměr získat veškeré cestující na trase Praha–Brno, kteří dříve v důsledku obsazenosti autobusů žalobkyně využívali služeb konkurentů). Kromě toho podstatou predace není nastavení cen pod ceny konkurence, nýbrž pod vlastní náklady. Není-li ani dominantnímu soutěžiteli při posuzování možné predace izolovaně zakázáno dorovnat své ceny na úroveň konkurentů, nýbrž nastavení takových cen, které znamenají nepokrytí nákladů na poskytování plnění ve spojení s úmyslem vyloučení konkurenta z trhu, pak fakt, že se žalobkyně nedostala pod ceny konkurence, nemůže predátorský charakter jejího jednání vyvracet. Nemůže tedy obstát tvrzení žalobkyně, podle něhož měla žalobkyně společnosti ASIANA ponechat dostatečný prostor se na trhu etablovat. Nelze si též nepovšimnout toho, že z interní komunikace jasně plyne, že si žalobkyně byla vědoma, že jízdné ve výši 50 Kč uplatňované společností ASIANA bude třeba po určité době navýšit, neboť se jednalo o cenu podnákladovou, která měla nalákat cestující k využití služeb společnosti ASIANA. Přiléhavě tedy vyznívá závěr žalovaného, podle něhož pokud by se žalobkyně snažila pouze přizpůsobit své ceny vstupujícímu konkurentovi z důvodu minimalizace ztrát, jevilo by se jako logičtější, aby svoji obchodní strategii uplatňování nízkých cen plánovala pouze na dobu trvání promoční akce konkurenta, bez spekulace o tom, že po určité době uplatňování agresivní cenové politiky žalobkyní musí společnost ASIANA trh opustit, s čímž vlastně sama strategie žalobkyně přímo počítala. Kromě toho bylo-li součástí strategie žalobkyně i nasazování posilových autobusů, a to i pro případ, že nebudou naplněny, pak by pouze obranný charakter jednání žalobkyně zaměřený na minimalizaci ztrát předpokládal, že snahou žalobkyně bude obsadit co nejvíce sedadel zákazníky cestujícími za vyšší jízdné, což by vedlo ke zvýšení tržeb a kompenzaci ztrát vzniklých v důsledku uplatňování podnákladových cen. To ovšem vylučuje ta část strategie žalobkyně, která koneckonců koresponduje i s jejím tvrzením v žalobě, podle níž posilové autobusy nasazované proti spojům společnosti ASIANA měly být určeny především pro cestující s kreditovými jízdenkami. Samostatnou otázkou je posouzení nasazování posilových autobusů, resp. žalobní zpochybňování toho, že žalovaný tuto strategii žalobkyně chápal odpovídajícím způsobem. S ohledem na prokázání eliminačního záměru zřetelně namířeného proti společnosti ASIANA, který zahrnoval jak cenotvorbu, tak posilování spojů, i kdyby nebyly autobusy naplněny, jak plyne z interní e-mailové komunikace žalobkyně, ani tato žalobní argumentace nemůže být pokládána za důvodnou. Jestliže počet posilových autobusů nasazených v konkurenčních časech v období prosinec 2007 až únor 2008 jasně převyšoval počet posilových autobusů ve stejných časech v období prosinec 2006 až únor 2007, pak to korespondovalo se záměrem, který byl předmětem interní komunikace u žalobkyně, a proto není rozhodné ani to, kdo fakticky ke konkrétnímu posilování spojů u žalobkyně dával pokyn. Ať už to byl kdokoli (a tedy i kdyby to byl opravdu dispečink, jak žalobkyně namítá), činil tak podle strategie stanovené vedením žalobkyně, jak plyne z interní komunikace. Otázka bezprostředního odesílatele konkrétních pokynů zapadajících do uvedené strategie je tedy nepodstatná. Nemůže obstát ani argument žalobkyně, že důvodem posilování autobusů byla zvýšená poptávka, neboť průměrná obsazenost autobusů žalobkyně v posuzovaném období nevykázala nijak podstatný výkyv. Nelze tak dovozovat, že se jednalo o ekonomicky rozumné jednání. Nadto už sám fakt, že posilové autobusy mají být podle shora rekapitulované interní komunikace žalobkyně nasazovány bez ohledu na zaplněnost, dokládá, že se přitom žalobkyně neřídila rozumnými ekonomickými pravidly. V této souvislosti nemůže obstát ani ta část verze žalobkyně, podle které selektivní uplatnění slev u kreditových jízdenek bylo vedeno snahou vytížit autobusy, neboť pokud by nebyly autobusy vytížené, nezdá se být racionální využívat ještě posilové autobusy. Tvrdí-li žalobkyně nesprávné posouzení významu spoje Brno – Praha-Roztyly, jejíž provoz podle žalobkyně nesouvisel s expanzí společnosti ASIANA, pak sama při jednání soudu potvrdila, že se nejedná o argument vážící se k tomu, co je žalobkyni vytýkáno. Je tedy bezpředmětné se tímto argumentem dále zabývat. Jde-li o argument žalobkyně, že se žalovaný nezabýval tím, zda společnost ASIANA neuplatňovala podnákladové ceny a zda společnost ASIANA svou spoluprací se společností TOURING Bohemia, s. r. o., nejednala v rozporu se zákonem o ochraně hospodářské soutěže, ten nemá žádnou relevanci. I kdyby tomu tak bylo, nevyviňovalo by to žalobkyni (coby forma oprávněné – dovolené obrany) z jejího protisoutěžního jednání. Neexistuje žádné obecné pravidlo, podle něhož by jednání naplňující znaky zneužití dominantního postavení takovým jednáním přestávalo být, pokud by tím dominant reagoval na protisoutěžní jednání někoho jiného. Ze shora uvedeného tedy krajský soud uzavírá, že žádná z námitek žalobkyně proti hmotněprávnímu posouzení věci není důvodná. (...) V. Shrnutí závěrů soudu (...) To, že při provozování veřejné dopravy na trase Praha–Brno existuje vysoce konkurenční prostředí, nevylučuje, že žalobkyně postupovala protisoutěžně. Jestliže žalobkyně vysvětluje důvody svého postupu coby obranného opatření proti agresivnímu postupu společnosti ASIANA, především interní komunikace zajištěná u žalobkyně toto vysvětlení vyvrací. Za této situace není stěžejním fakt, že žalobkyně nejvýše pouze dorovnávala ceny společnosti ASIANA. Pro porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže nemusela jít žalobkyně pod ceny společnosti ASIANA, nýbrž nesměla jít pod svoje průměrné celkové náklady počítané ve vztahu ke spojům, kterými společnosti ASIANA konkurovala. To, že se tak stalo a že bylo součástí jasně doloženého záměru žalobkyně vytlačit společnost ASIANA z linky Praha–Brno a zpět, znamená, že žalovaný jednání žalobkyně posoudil správně. Naplněna je i podmínka dlouhodobosti jednání žalobkyně. (...) *) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobkyně proti tomuto rozhodnutí svým rozsudkem ze dne 17. 9. 2015, čj. 2 As 187/2014-86.

decision_1173.txt

k § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) k § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění zákona č. 229/2003 Sb. Pozemek, který je veřejným prostranstvím ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, nemůže ztratit charakter veřejného prostranství na základě toho, jakým způsobem probíhá jeho zvláštní užívání – zde: umístěním reklamního zařízení, kolem kterého bylo instalováno oplocení. Tento konkrétní způsob zvláštního užívání veřejného prostranství ještě více omezuje, resp. vylučuje jeho obecné užívání veřejností ve prospěch konkrétního subjektu, který stíhá poplatková povinnost v souladu s § 4 odst. 1 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, bez ohledu na to, zda se jedná o užívání dočasné či dlouhodobé (tato skutečnost se promítne pouze ve výši poplatku). (Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 19. 8. 2015, čj. 30 Af 59/2013-48) Prejudikatura: č. 1934/2009 Sb. NSS; nálezy pléna Ústavního soudu č. 567/2004 Sb. a č. 280/1995 Sb. Věc: Společnost s ručením omezeným REALMEDIA proti Magistrátu města Brna, odboru rozpočtu a financování, o místní poplatek. Úřad městské části Brno – Královo Pole, odbor veřejných služeb (správce poplatku) platebním výměrem ze dne 27. 2. 2013 vyměřil žalobkyni místní poplatek ve výši 3 000 Kč za zvláštní užívání veřejného prostranství umístěním 1 ks reklamního zařízení typu „ostatní“ s následující specifikací: „1. Veřejné prostranství: ul. Sportovní, areál Bobycentra, 2. V úseku: veřejná zeleň, pozemek p. č. 1081/11 v k. ú. Ponava, Brno, 3. V rozsahu: 1 ks / 1m2, 4. Účel: zvláštní užívání veřejného prostranství umístěním reklamního zařízení typu billboard, 5. Poplatkové období: od 01. 01. 2012 do 31. 12. 2012“. Jelikož žalobkyně neuhradila vyměřený místní poplatek ve lhůtě splatnosti, byl poplatek zvýšen o 750 Kč, a činil tedy celkem 3 750 Kč. Proti platebnímu výměru podala žalobkyně odvolání. Žalovaný změnil platební výměr v tom smyslu, že ve výroku vypustil slova „typu billboard“ a nahradil je slovy „typu ostatní“, čímž odstranil zřejmou nesprávnost. Ve zbytku zůstal platební výměr zachován, neboť se žalovaný ztotožnil se závěry správce poplatku, podle něhož je zřejmé, že předmětný pozemek je veřejným prostranstvím podléhajícím místnímu poplatku vyměřenému na základě § 11 zákona o místních poplatcích ve spojení s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 22/2010, o místních poplatcích. Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně. V žalobě nejprve poukázala na to, že užívá části pozemků v areálu Bobycentra v Brně a jeho bezprostředním okolí k umístění reklamních zařízení již přibližně od roku 1999. V letech 2002 až 2004 svá reklamní zařízení postupně opatřila ochranným zařízením v podobě cca 50 cm vysokých kovových tyčí zapíchnutých do země a spojených přibližně stejně vysokým pletivem. Jeho smyslem byla ochrana před častými útoky vandalů a snaha předcházet vzniku majetkových škod. K samotnému umístění tohoto ochranného oplocení nemělo statutární město Brno z pozice vlastníka námitek, jak je zřejmé z jeho vyjádření ze dne 19. 11. 2004, a Úřad městské části Brno – Královo Pole ve svém vyjádření ze dne 8. 11. 2004 konstatoval, že předmětné ochranné opatření nepodléhá ohlášení stavebnímu úřadu ani stavebnímu povolení. Vzhledem k existenci uvedeného ochranného zařízení dotčená část pozemku, na níž jsou reklamní zařízení umístěna, není přístupná každému bez omezení. Tím podle názoru žalobkyně odpadla jedna z podmínek, které musí být kumulativně splněny, aby pozemek mohl být označen za veřejné prostranství, a sice podmínka, dle které nemovitost musí být přístupná všem bez možnosti jakýchkoli omezujících zásahů ze strany jejího vlastníka. Na základě toho tedy předmětná část pozemku od umístění tohoto ochranného oplocení nesplňovala pojmové znaky veřejného prostranství ve smyslu zákona o místních poplatcích, a proto žalobkyně ohlásila správci poplatku ukončení zvláštního užívání veřejného prostranství. Dle tvrzení žalobkyně se ochranné oplocení na dotčeném pozemku stále nachází a slouží svému účelu, byť lze připustit, že krátkodobě mohlo dojít k jeho narušení, či dokonce zničení útoky vandalů, příp. povětrnostními vlivy. Správce poplatku se však s existencí oplocení v napadeném platebním výměru nijak nevypořádal. Žalovaný toto oplocení považoval za účelové a nesouhlasil s tím, že by instalací tohoto ochranného opatření pozemek ztratil charakter veřejného prostranství. Žalobkyně kromě jiného dále s poukazem na § 4 zákona o místních poplatcích uvedla, že z doslovného znění tohoto ustanovení lze dovodit, že se má jednat o dočasné užívání veřejného prostranství, není-li uvedeno jinak. Dočasnost je tak dle jejího názoru určitým typickým a sjednocujícím prvkem pro všechny v zákoně uvedené způsoby zvláštního užívání veřejného prostranství (s výjimkou vyhrazení trvalého parkovacího místa). V daném případě bylo ovšem předmětné reklamní zařízení umístěno na pozemku na dobu neurčitou, tedy dlouhodobě, či dokonce trvale. A dle žalobkyně není smyslem a účelem zákona o místních poplatcích ani vyhlášky č. 22/2010 vybírat místní poplatky za dlouhodobé umístění reklamních zařízení. Situaci lze právně řešit uzavřením nájemní smlouvy s vlastníkem, o což se žalobkyně marně řadu let snažila, nikoliv vyměřením místního poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství. Tento postup považovala žalobkyně za nelogický, jdoucí proti smyslu a účelu zákona o místních poplatcích a rozporný s doslovným zněním § 4 tohoto zákona. Krajský soud v Brně žalobu zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci krajským soudem (...) Z uvedené rekapitulace je zjevné, že se žalobkyně odmítla podrobit poplatkové povinnosti s tím, že tato na ni nedopadá z důvodu ochranného oplocení, ke kterému se správce poplatku nijak nevyjádřil. To namítla žalobkyně v odvolání a uvedla, že vzhledem k existenci popsaného oplocení dotčená část pozemku, na níž je předmětné reklamní zařízení umístěno, není veřejně přístupná každému bez omezení. Odpadla tak dle jejího názoru jedna z podmínek pro to, aby byl pozemek označen jako veřejné prostranství, a jeho užívání nelze zpoplatňovat. Neexistence poplatkové povinnosti byla klíčovou odvolací námitkou opírající se o skutkové tvrzení týkající se právě instalace ochranného oplocení. Tuto skutečnost ovšem žalovaný nepovažoval za podstatnou. Jako podstatné předestřel to, že cílem ochranného oplocení je snaha změnit charakter veřejného prostranství podléhajícího místnímu poplatku tak, aby tento poplatek nebylo nutno platit. Umístění ochranného oplocení vyhodnotil žalovaný jako účelové a odmítl, že by jeho instalací předmětný pozemek ztratil charakter veřejného prostranství, aniž by se blíže zabýval tím, zda vůbec a případně v jakém období byl pozemek skutečně oplocen. S tímto závěrem žalovaného se krajský soud zcela ztotožňuje a konstatuje, že podrobnější zkoumání ohledně oplocení reklamních zařízení v daném případě nebylo a není namístě, neboť na posouzení poplatkové povinnosti nemá žádný vliv. Z hlediska posouzení poplatkové povinnosti je důležitá definice veřejného prostranství, která je obsažena v § 34 obecního zřízení, podle něhož: „Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru.“ Z uvedeného vyplývá, že veřejné prostranství je definováno věcně vymezením jednotlivých v úvahu připadajících typů veřejného prostranství. Jejich výčet je otevřený a vázaný na imanentní znak každého veřejného prostranství, kterým je jeho obecná přístupnost. Vedle toho je veřejné prostranství vymezováno i z pohledu vlastnického, avšak tento pohled není v nyní souzené věci rozhodný. Tím je především zmíněná obecná přístupnost veřejného prostranství, která platí obecně – bez ohledu na to, zda se jedná o tzv. další prostory, tedy nepojmenované případy veřejných prostranství, anebo o jednotlivé, výše vyjmenované případy, jako jsou náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň a parky. Správce poplatku v tomto ohledu podřadil předmětnou plochu pod veřejnou zeleň a označil ji jako pozemek p. č. 1081/11 v k. ú. Ponava, jakkoli v příloze č. 3 vyhlášky č. 22/2010 není tento pozemek zařazen pod bod 5. označený právě jako „Veřejná zeleň“, nýbrž pod bod 6. označený jako „Ostatní“, tj. zjevně jako případ další volně přístupné plochy na území městské části Brno – Královo Pole. Nicméně i přes tuto terminologickou nepřesnost je zřejmé, že jde o plochu, o jejíž obecné přístupnosti není pochyb, a to ani z hlediska legální definice v § 34 obecního zřízení, ani z hlediska dostatečně přesné specifikace této plochy, jak o ní opakovaně judikoval Ústavní soud například v nálezu pléna ze dne 21. 9. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 50/03, č. 567/2004 Sb., či v nálezu pléna ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 14/95, č. 280/1995 Sb., v němž se uvádí: „Zpoplatnění se nemusí týkat všech veřejných prostranství, a proto specificky určená veřejná prostranství pro účely poplatku za zvláštní užívání musí vyloučit jejich záměnu. Je proto nutné provést specifikaci veřejných prostranství pro zvláštní užívání uvedením názvu místa (pokud jej má – náměstí, ulice, průchody apod.) nebo je blíže charakterizovat umístěním v obci natolik, aby nebyla současně narušena právní jistota občanů.“ Uvedenému požadavku vyhláška č. 22/2010 dostála a veřejné prostranství v tomto případě určila co možná nejpřesněji, neboť s odkazem na čl. 12 odst. 2 v příloze č. 3, pod bodem 6. jako ostatní volně přístupné plochy podléhající poplatkové povinnosti uvádí v k. ú. Ponava mj.: „Sportovní – Drobného (plochy kolem Bobycentra) p. č. 802/8, 1075/3, 1077/6, 1081/8, 1081/9, 1081/11, 1084/5, 1084/6, Sportovní u Červeného mlýna p. č. 573/5, 578/1, 582/2, 583/10, Sportovní – terasa vedle plaveckého stadionu p. č. 841“. V tomto případě tedy právní jistota žalobkyně ani ostatních adresátů vyhlášky č. 22/2010 narušena nebyla. Naopak citovanou obecně závaznou vyhláškou bylo naprosto jasně deklarováno to, co je již dáno ze zákona – ex lege, resp. ex definitione dle § 34 obecního zřízení, a sice že předmětný pozemek je veřejným prostranstvím. Tento závěr nelze zpochybnit, je zcela určující a je nutno z něho vycházet i v dalších úvahách s tím, že jako každé jiné veřejné prostranství lze tento pozemek užívat obecně nebo zvláštně. Obecné užívání vychází ze samotné podstaty veřejného prostranství, tj. že se jedná o prostranství, jehož užívání je určeno všem, široké veřejnosti a nikoho nevylučuje; okruh uživatelů je neomezený. Jakmile se však jakýmkoli způsobem omezí či vyloučí z užívání ostatní uživatelé, je nutno na toto užívání pohlížet jako na užívání zvláštní. A právě zvláštní užívání je předmětem místního poplatku podle § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích, který jednotlivé způsoby zvláštního užívání stanoví taxativním výčtem, dle něhož se zvláštním způsobem užívání veřejného prostranství rozumí „provádění výkopových prací, umístění dočasných staveb a zařízení sloužících pro poskytování prodeje a služeb, pro umístění stavebních nebo reklamních zařízení, zařízení cirkusů, lunaparků a jiných obdobných atrakcí, umístění skládek, vyhrazení trvalého parkovacího místa a užívání tohoto prostranství pro kulturní, sportovní a reklamní akce nebo potřeby tvorby filmových a televizních děl“. Je přitom logické, že výkon kteréhokoli z uvedených zvláštních způsobů užívání veřejného prostranství nic nemění ani nemůže změnit na základní, výchozí premise, tedy že jde o veřejné prostranství. Jak již bylo naznačeno shora, prostor, jenž splňuje zákonné znaky veřejného prostranství, je veřejným prostranstvím ze zákona (ex lege), a způsob, jakým je užíván, nemůže nic změnit na tom, že se stále jedná o veřejné prostranství. Jinými slovy – plocha, která je zjevně veřejným prostranstvím, neboť splňuje zákonné znaky veřejného prostranství (§ 34 obecního zřízení), a je tak současně s dostatečnou mírou konkrétnosti vymezena i v obecně závazné vyhlášce, nemůže ztratit charakter veřejného prostranství pouze proto, že reklamní zařízení, které je na této ploše umístěno, je nebo bude oploceno. V tomto kontextu je nutno připomenout, že důvodem zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství je omezení užívání dané plochy veřejností ve prospěch určitého subjektu – zde žalobkyně, která na předmětné ploše umístila reklamní zařízení. Pokud toto reklamní zařízení posléze opatřila ochranným oplocením, podpořila tím spíše svoji poplatkovou povinnost, neboť ještě více, ve větší míře omezila užívání pozemku širokou veřejností. Opačný výklad zastávaný žalobkyní je výkladem zjevně neudržitelným až absurdním, který naprosto popírá podstatu zpoplatnění zvláštního užívání veřejného prostranství, jíž je právě omezení či zamezení přístupu pro každého. Paradoxně tedy to, na čem žalobkyně staví svoji argumentaci, podporuje argumentaci správce poplatku, potažmo žalovaného. Ten označil postup žalobkyně za účelový. A taktéž krajský soud s přihlédnutím k výše uvedenému a k obsahu soudního a správního spisu, včetně založené fotodokumentace, dospěl k závěru, že žalobkyně jednala účelově v tom smyslu, aby se vyhnula platbě místního poplatku. Pokud by žalobkyně primárně postupovala s cílem zamezit jednání vandalů, a předejít tak případným majetkovým škodám, jak tvrdí v žalobě, jistě by zajistila stálé oplocení reklamních zařízení na všech dotčených pozemcích. Tomu ovšem neodpovídají skutková zjištění z opakovaných místních šetření správce poplatku ani přiložená fotodokumentace, která navíc dokladuje, že se jednalo o oplocení pomocí cca 50 cm vysokých tyčí z betonářské oceli a „králičího“ pletiva, tj. oplocení bez problémů překonatelné, bez jakýchkoli ochranných či bezpečnostních prvků. Legalitou samotného oplocení (lze-li vůbec o oplocení mluvit) se krajský soud blíže nezabýval. V daném případě jde o jasné obcházení smyslu a účelu zákona o místních poplatcích s cílem vyhnout se poplatkové povinnosti a nic na tom nemění ani skutečnost, že žalobkyně doložila vyjádření statutárního města Brna ze dne 19. 11. 2004, že jako vlastník nemá námitek k umístění uvedeného ochranného oplocení na předmětném pozemku (kterým navíc nebyl nyní posuzovaný pozemek p. č. 1081/11, nýbrž pozemek p. č. 1079/3 v k. ú. Ponava). Jak již bylo uvedeno výše, pro veřejné prostranství je charakteristické, že jde o prostor přístupný každému bez omezení, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru. To ve svém důsledku znamená i příslušné omezení práv vlastníka, který musí respektovat, že takovýto prostor (byť je v jeho vlastnictví) nemůže být např. vlastníkem oplocen či jinak uzavřen, neboť tak by ztratil svou funkci veřejného prostranství. Vlastník takového prostoru je povinen omezení spojená s povahou veřejného prostranství strpět (viz k tomu Koudelka, Z.; Ondruš, R.; Průcha, P. Zákon o obcích (obecní zřízení). Komentář. 4. vyd. Praha: Linde, 2009, s. 111. (...) Stejně tak neopodstatněná je i další námitka, ve které žalobkyně poukázala na dočasnost zvláštního užívání veřejného prostranství a zpochybnila zpoplatňování jeho dlouhodobého zvláštního užívání namísto uzavření nájemní smlouvy, o které marně usiluje. K tomu krajský soud konstatuje, že z většiny jednotlivých způsobů zvláštního užívání vyjmenovaných v § 4 odst. 1 zákona o místních poplatcích lze sice dovodit jejich dočasnost, avšak nejde o společný, jednotící prvek, který by bylo možno paušálně přijmout. Vedle vyhrazení trvalého parkovacího místa je možno vzpomenout také umístění skládek či právě reklamních zařízení, jež jistě může být dlouhodobějšího charakteru. Krajský soud přitom neshledává jediný rozumný důvod, pro který by měly být tyto zvláštní způsoby užívání veřejného prostranství vyjmuty z poplatkové povinnosti. I těmito způsoby nepochybně dochází k omezení či zamezení obecného užívání veřejností ve prospěch určitého subjektu (zde žalobkyně), a právě to je důvodem pro platbu místního poplatku, který lze vnímat jako místní daň s funkcí nejen fiskální, ale především regulační. Smyslem místního poplatku za zvláštní užívání veřejného prostranství je jistá regulace a zároveň kompenzace za omezení nebo vyloučení ostatních uživatelů. Jde tedy o zjevně veřejnoprávní platbu. Naproti tomu platba nájemného na základě nájemní smlouvy mezi obcí a určitým subjektem má povahu soukromoprávní, což nelze zaměňovat. V tomto kontextu krajský soud odkazuje na velmi výstižný a podrobně odůvodněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2009, čj. 9 Afs 86/2008-89, č. 1934/2009 Sb. NSS, podle něhož pozemek mající charakter veřejného prostranství lze případně užívat i na základě nájemní smlouvy, tato smlouva uzavřená mezi obcí jako pronajímatelem a jiným subjektem jako nájemcem však nemůže mít vliv na povinnost subjektu platit místní poplatek za užívání veřejného prostranství. Žalobkyně se tedy ve své argumentaci mýlí, pokud poukazuje na řešení situace spočívající v uzavření nájemní smlouvy, a nikoli ve vyměření místního poplatku. V daném případě totiž platba nájemného a platba místního poplatku představují dvě odlišné platby, které nelze zaměňovat a které se vzájemně nevylučují (z důvodu dvojí platby za užívání téhož) – v podrobnostech viz citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu. (...)

decision_1174.txt

k § 123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 274/2008 Sb. a č. 193/2012 Sb. k čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod k čl. 7 odst. 1 větě druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), ve znění Protokolu č. 11 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, kterým se mění kontrolní mechanismus v ní ustavený (č. 243/1998 Sb.) Záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. (Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55) Prejudikatura: č. 461/2005 Sb. NSS, č. 981/2006 Sb. NSS, č. 1654/2008 Sb. NSS, č. 1684/2008 Sb. NSS a č. 2206/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 12/ 2001 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 158/00), č. 75/ 2002 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 611/01) a č. 110/2007 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 192/05); č. 17/2007 Sb. NS; rozsudky pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí (stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72, Series A, č. 22), a ze dne 21. 3. 1984, Öztürk proti Německu (stížnost č. 8544/79, Series A, č. 85), rozsudky velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 17. 9. 2009, Scoppola proti Itálii (č. 2) (stížnost č. 10249/03), ze dne 10. 2. 2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku (stížnost č. 14939/03, Reports 2009), a ze dne 6. 1. 2011, Paksas proti Litvě, stížnost č. 34932/04, Reports 2011), a rozsudky ze dne 9. 2. 1995, Welch proti Spojenému království (stížnost č. 17440/90, Reports 1996-II), ze dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii (stížnost č. 27812/95, Reports 1998-VII), ze dne 20. 7. 2004, Nikitin proti Rusku (stížnost č. 50178/99, Reports 2004-VIII), ze dne 21. 9. 2006, Maszni proti Rumunsku (stížnost č. 59892/00), ze dne 7. 4. 2009, Žičkus proti Litvě (stížnost č. 26652/02), a ze dne 24. 1. 2012, Mihai Toma proti Rumunsku (stížnost č. 1051/06), a rozhodnutí o nepřijatelnosti ze dne 13. 12. 2005, Nilsson proti Švédsku (stížnost č. 73661/01, Reports 2005-XIII). Věc: Petr S. proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje o záznam bodů do registru řidičů, o kasační stížnosti žalobce. Žalobce dosáhl ke dni 19. 10. 2012 celkového počtu 12 bodů v registru řidičů, a v důsledku toho mu byla dne 5. 11. 2012 doručena výzva k odevzdání řidičského průkazu. Žalobce podal proti záznamu bodů do registru řidičů námitky, které Magistrát města České Budějovice (správní orgán I. stupně) rozhodnutím ze dne 13. 3. 2013 zamítl. Vzhledem k tomu, že jedno z rozhodnutí, na jehož základě byly body zaznamenány, bylo v mezidobí zrušeno v přezkumném řízení, správní orgán I. stupně potvrdil provedený záznam jedenácti bodů. Proti rozhodnutí o zamítnutí námitek podal žalobce odvolání, které žalovaný rozhodnutím ze dne 4. 9. 2013 zamítl. Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného. Žalobce napadal zejména záznam bodů provedený na základě rozhodnutí Městského úřadu v Českém Krumlově ze dne 13. 10. 2011, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 1 zákona o silničním provozu, podle něhož se přestupku dopustí, kdo „při řízení vozidla v rozporu s § 7 odst. 1 písm. c) drží v ruce nebo jiným způsobem telefonní přístroj nebo jiné hovorové nebo záznamové zařízení“. Uvedeného přestupku se žalobce dopustil dne 30. 6. 2011. Rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci dne 8. 11. 2011. Na základě tohoto rozhodnutí byly žalobci do registru řidičů zaznamenány tři body, ačkoliv s účinností od 1. 8. 2011 byl zákonný bodový postih za daný přestupek snížen ze tří bodů na dva. Podle žalobce tak správní orgán pochybil tím, že neaplikoval pozdější příznivější právní úpravu, byť tak s ohledem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a na čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) učinit měl. Krajský soud žalobu rozhodnutím ze dne 22. 4. 2014, čj. 10 A 121/2013-32, zamítl. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu dovodil, že bodový systém není trestní sankcí, nýbrž administrativním opatřením, a proto označil žalobcovu argumentaci čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy za zcela nedůvodnou, neboť obě ustanovení dopadají na ukládání trestů za trestné činy. Záznam tří bodů za zmíněný přestupek byl v souladu se zákonem, protože podle přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb. platí, že „[p]ři zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná porušením vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla před účinností tohoto zákona se postupuje podle zákona [o silničním provozu] ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona“. Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel spatřoval pochybení krajského soudu především v tom, že špatně posoudil otázku příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele, který plyne z čl. 40 odst. 6 Listiny a z čl. 7 odst. 1 Úmluvy a na něj navazující judikatury [rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 17. 9. 2009, Scoppola proti Itálii (č. 2), stížnost č. 10249/03]. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvedl, že daná ustanovení je třeba aplikovat i v režimu správního trestání, a dovodil, že bodový systém zavedený zákonem o silničním provozu představuje formu správního trestání svého druhu, na které dopadá článek 6 a čl. 7 odst. 1 Úmluvy. V tomto směru poukázal zejména na rozsudek ESLP ze dne 23.9.1998, Malige proti Francii, stížnost č. 27812/95, Reports 1998-VII, na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. IV. ÚS 498/10, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 41/2010-106. Jestliže tedy novela zákona o silničním provozu nabyla účinnosti v době projednávání přestupku stěžovatele, měla být aplikována nová, pro něj příznivější právní úprava, a podle ní zaznamenány za daný přestupek do registru řidičů toliko dva body. Na tom podle jeho mínění nic nemění ani přechodné ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 133/2011 Sb., které ukládá postupovat při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná před účinností tohoto zákona podle znění účinného do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Předmětné ustanovení je třeba interpretovat ústavně konformně, a to tak, že dopadá pouze na procesněprávní otázky, nikoliv na oblast hmotněprávní. Na podporu svého tvrzení odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 6 A 126/2002-27, č. 461/2005 Sb. NSS. Stěžovatel tvrdil, že v kontextu celého bodového systému představuje záznam bodů vedlejší trest, a proto je třeba na něj vztáhnout čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy. Závěry správních orgánů o tom, že se jedná o pouhé administrativní opatření, jsou v rozporu s výše citovanou judikaturou a lze usoudit, že jsou motivovány obavami, že v případě uznání sankční povahy záznamu bodů by bylo nutné přihlížet k principu ne bis in idem. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřoval stěžovatel v tom, že krajský soud své závěry dostatečně neodůvodnil. Krajský soud se omezil na pouhé konstatování, že bodové hodnocení je administrativním opatřením, a nikoliv sankcí za přestupek, a proto bylo třeba aplikovat intertemporální ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 133/2011 Sb. Krajský soud se však v napadeném rozsudku nijak nevyrovnal s jeho argumentací, zejména s odkazy na relevantní závěry plynoucí z judikatury ESLP, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Relevance mezinárodních lidskoprávních smluv, v tomto případě Úmluvy, je přitom s ohledem na článek 10 Ústavy a na související judikaturu Ústavního soudu nezpochybnitelná. Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti k problematice příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele při záznamu bodů do registru řidiče dosud výslovně nevyjádřil. Šestý senát ovšem při předběžné poradě v nyní projednávané věci dospěl k závěru, že řešení této otázky je do značné míry závislé na obecnější otázce právního posouzení povahy záznamu bodů do registru řidičů, k níž se soud v minulosti vyslovil opakovaně. Teprve po jejím zodpovězení lze totiž zvažovat případnou ústavně konformní interpretaci přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb., jež by ve světle čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy zúžila jeho aplikační rozsah pouze na otázky procesní, případně vůbec ústavnost tohoto zákonného ustanovení ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Z tohoto důvodu považoval šestý senát za korektní postoupit věc rozšířenému senátu k řešení obecnější otázky právního posouzení povahy záznamu bodů do registru řidičů. Již v rozsudku ze dne 28. 2. 2006, čj. 4 As 5/2005-63, soud výslovně konstatoval, že body „nejsou sankcí za přestupek, ale pouze administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku a registrujícím jeho spáchání“. V souvislosti s problematikou zásady zákazu ukládání dvojího trestu (ne bis in idem) druhý senát v rozsudku ze dne 10. 12. 2009, čj. 2 As 19/2009-93, dovodil z § 123a zákona o silničním provozu a z důvodové zprávy k tomuto zákonu, že zavedení systému bodového hodnocení představuje „specifické preventivní opatření, které má přispět k pozitivní motivaci řidičů k dodržování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a k eliminaci těch řidičů, kteří se dlouhodobě a opakovaně porušování těchto předpisů dopouští. Tento institut má přispět k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemích komunikacích, neboť možnost pozbytí řidičského oprávnění působí na řidiče preventivně nápravně, a to zejména hrozbou dosažení 12 bodů.“ Podobně se vyjádřil i čtvrtý senát, který uvedl, že „funkce bodového systému zavedeného zákonem o silničním provozu obecně spočívá v tom, že řidičům motorových vozidel jsou za vybrané přestupky a trestné činy proti bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích zaznamenávány body do určité výše. Tyto body přitom nejsou sankcí za přestupek nebo trestem za trestný čin, nýbrž pouze administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku nebo trestného činu a registrujícím jeho spáchání. Za spáchaný přestupek nebo trestný čin je tak řidiči uložena sankce podle zákona o přestupcích, případně trest za spáchaný trestný čin a zároveň, jde-li o vybraný přestupek nebo trestný čin spadající do systému bodového hodnocení, je mu zaznamenán stanovený počet bodů. Při dosažení nejvyššího stanoveného počtu bodů pozbývá řidič své řidičské oprávnění. Zákon o silničním provozu v příloze upravuje taxativní výčet protiprávních jednání a počtů bodů za tato jednání. Počet bodů za určité jednání je stanoven fixně, tedy nelze uplatnit správní uvážení ohledně počtu bodů, které budou zaznamenány; stejně tak nelze zaznamenat počet bodů za jednání, které není v příloze uvedeno.“ (rozsudek ze dne 24. 10. 2013, čj. 4 As 102/2013-38, bod [16]). Sankční povahu nemá záznam bodového hodnocení řidiče ani podle pátého senátu, neboť se jedná o administrativní opatření přispívající k pozitivní motivaci řidičů k dodržování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a k eliminaci těch řidičů, kteří tyto předpisy opakovaně porušují (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 7. 2010, čj. 5 As 26/2010-45). Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, čj. 8 As 23/2010-89, č. 2391/2011 Sb. NSS, v bodu [19] připustil, že bodové hodnocení v sobě zahrnuje i represivní aspekty: „Prostřednictvím bodového hodnocení dochází k průběžnému sledování kázně i recidivy řidičů a přispívá k zajištění bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Bodové hodnocení řidičů v sobě obsahuje složku represivní i preventivní. Represivní složka spočívá v zaznamenávání bodů za spáchaný přestupek nebo trestný čin a zejména pak v samotné ztrátě řidičského oprávnění po dosažení 12 bodů. Složka preventivní v sobě zahrnuje možnost řidiče svým aktivním jednáním čelit hrozbě ztráty řidičského oprávnění, a to jednáním, které není bodově hodnoceno, v důsledku čehož dochází k odečtu zákonem stanoveného počtu bodů. To má přispět k pozitivní motivaci řidičů k dodržování předpisů o provozu na pozemních komunikacích a k eliminaci těch, kteří se dlouhodobě a opakovaně porušování těchto předpisů dopouští.“ V bodu [27] ovšem konstatoval, že bodový systém se reálně dotýká práv a povinností řidiče „pouze v zákonem předpokládaných situacích, především pokud řidič dosáhne celkového počtu 12 bodů“. Některá rozhodnutí se zvlášť vyslovují k charakteru následku dosažení 12 bodů, kterým je pozbytí řidičského oprávnění (§ 123c odst. 3 zákona o silničním provozu), a připouštějí sankční povahu tohoto opatření. V rozsudku ze dne 24. 8. 2010, čj. 5 As 39/2010-76, č. 2145/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že „[a]čkoli je záznam bodů do bodového hodnocení pouze určitým administrativním úkonem, dosažení 12 bodů má za následek skutečnost, která je ve své podstatě ‚sankcí‘ sui generis spočívající v zákazu řízení motorových vozidel“. Podobně se vyjádřil i Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku ze dne 16. 1. 2009, čj. 30 Ca 174/2008-25, č. 1950/2009 Sb. NSS: „Pozbytí řidičského oprávnění je tak sankcí za opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je tedy sankcí sui generis za speciální recidivu.“ V citovaném rozsudku čj. 5 As 39/2010-76 Nejvyšší správní soud uvedl, že „ačkoli je záznam bodů do bodového hodnocení pouze určitým administrativním úkonem, dosažení 12 bodů má za následek skutečnost, která je ve své podstatě ‚sankcí‘ sui generis spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Stěžovatel je tak určitým způsobem zasažen, resp. omezen na svých právech. Je nutno proto vycházet z premisy, že jakkoli se v případě samotného oznámení (administrativního opatření) o počtu dosažených bodů nejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. (nejedná se o rozhodnutí o uložení sankce), v důsledku následků, které jsou s ním dále spojeny, tj. odevzdání řidičského průkazu, zásah do veřejného subjektivního práva (zejm. právo vlastnit a užívat majetek) zde v podstatě existuje.“ Z judikatury Nejvyššího správního soudu tak plyne, že záznam bodů je vnímán toliko jako administrativní opatření, které nelze vnímat jako sankci trestní povahy. Za sankci sui generis některé senáty označují až pozbytí řidičského oprávnění v důsledku dosažení 12 bodů. Předkládající senát si je vědom toho, že citovaná rozhodnutí se nevyjadřovala přímo k otázce řešené v nyní projednávané věci, tedy k aplikaci zásady příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele i v případě záznamu bodů do registru řidičů. Posouzení této problematiky je však, jak bylo uvedeno výše, závislé na obecnější otázce samotného charakteru bodového systému a záznamu bodů, k níž se soud vyslovil opakovaně, dospěv k přesvědčení, že nejde o opatření trestající povahy. Právě od tohoto právní názoru, z důvodů blíže rozvedených níže, se chce předkládající senát odchýlit. Šestý senát na povahu záznamu bodů v registru řidičů pohlíží nikoliv jako na pouhé administrativní opatření, ale jako na určitou formu trestu nebo jiného opatření, které může mít trestní povahu. Existenci různých názorů na povahu záznamu bodů ostatně připustil i třetí senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 2. 8. 2012, čj. 3 As 66/2012-32, bodu [13]: „Názor na povahu tohoto opatření není jednotný. Část teorie i praxe se kloní k závěru, že se nejedná o další sankci, nýbrž administrativní opatření, vázané na určité protiprávní jednání (srovnej třeba rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2006, čj. 4 As 5/2005-63), o němž musí být dříve rozhodnuto pravomocným rozhodnutím. Hovoří se rovněž o bodech jako o jisté formě trestu nebo jiného opatření ‚sui generis‘, a to i v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva. [...] Nicméně ani ESLP koncept tohoto dvojího trestání nezpochybnil, zdůraznil však princip soudní kontroly tohoto postupu.“ ESLP se k otázce bodového systému vyjádřil v citovaném rozsudku Malige proti Francii. Soud v něm řešil otázku, zda je záznam bodů trestem a zda má trestní povahu ve smyslu článku 6 Úmluvy, přičemž shledal, že záznam bodů může vést až k odebrání řidičského oprávnění. Vyvodil tak, že ačkoliv záznam bodů má preventivní charakter, má současně trestající a odstrašující povahu, a je tudíž podobný sekundárnímu trestu. Vzhledem k závěrům ESLP přijatým ve věci Malige proti Francii je podle předkládacího senátu třeba připustit, že s ohledem na nejen preventivní, ale i trestající a odstrašující povahu záznamu bodů, na závažnost následků pozbytí řidičského oprávnění, k němuž záznam bodů může potenciálně vést, a na aplikovatelnost článku 6 Úmluvy představuje záznam bodů „trest“ ve smyslu čl. 7 odst. 1 Úmluvy (srov. citovaný rozsudek ESLP Malige proti Francii, bod 39). Dle názoru šestého senátu je záznam bodů automatickým následkem rozhodnutí o spáchání přestupku či trestného činu, který nastává přímo ze zákona, jakkoliv se jedná o následek s povahou „trestní sankce“. Záznam bodů je natolik spjat se samotným řízením o přestupku, popř. o trestném činu, že nelze hovořit o druhém trestu uloženém v jiném řízení (srov. např. rozsudek ESLP ze dne 21. 9. 2006, Maszni proti Rumunsku, stížnost č. 59892/00, bod 68). Za spáchaný přestupek, popř. trestný čin, je pachateli uložena sankce a následně automaticky zaznamenán příslušný počet bodů podle přílohy k zákonu o silničním provozu (srov. citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 41/2010-106). Podle předkládajícího senátu tudíž v případě potrestání v řízení o přestupku a následném záznamu bodů do registru řidičů není naplněn prvek bis. Druhým „trestem“ není ani případné pozbytí řidičského oprávnění podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. Pozbytí řidičského oprávnění totiž není další sankcí za daný přestupek, nýbrž sankcí za „opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a je tedy sankcí sui generis za speciální recidivu“ (již citovaný rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové čj. 30 Ca 174/2008-25). Šestý senát tedy předkládá rozšířenému senátu otázku, na niž si odpověděl kladně, a to, zda záznam bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, a věc vrátil šestému senátu k projednání a rozhodnutí. Z ODŮVODNĚNÍ: IV. Pravomoc rozšířeného senátu [20] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat. Dle § 17 odst. 1 s. ř. s. „[d]ospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu“. [21] V usnesení, kterým šestý senát postoupil věc rozšířenému senátu, je nastolena sporná právní otázka, zda záznam bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, či se jedná o pouhé administrativní opatření, které atributy trestu ve smyslu citovaných ustanovení postrádá. [22] Z výše uvedené rozhodovací praxe je zřejmé, že většina senátů Nejvyššího správního soudu považuje záznam bodů za administrativní opatření, které nelze vnímat jako sankci trestní povahy. Názor šestého senátu se však od dosavadní rozhodovací praxe liší, jelikož chce danou právní otázku posoudit jinak. Pravomoc rozšířeného senátu ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. je tedy dána. V. Právní posouzení rozšířeným senátem [23] Podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu „[ř]idiči motorového vozidla, kterému byla příslušným orgánem uložena sankce za přestupek, sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, nebo mu byl uložen kázeňský trest za jednání mající znaky přestupku anebo mu byl soudem uložen trest za trestný čin nebo jehož trestní stíhání bylo podmíněně zastaveno nebo u něhož bylo rozhodnuto o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání, a přestupek, jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, jednání mající znaky přestupku anebo trestný čin, za který mu byl uložen trest nebo pro nějž bylo trestní řízení vedeno, spáchal jednáním zařazeným do bodového hodnocení, se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů“. Podle odstavce 2 téhož ustanovení zákona o silničním provozu „[z]áznam v registru řidičů provede příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností ke dni uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek, rozhodnutí o uložení sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise, rozhodnutí o uložení kázeňského trestu za jednání mající znaky přestupku anebo rozhodnutí, kterým se ukládá trest za trestný čin, nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněném zastavení trestního stíhání, a to nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo doručeno a) oznámení o uložení pokuty za přestupek v blokovém řízení, b) rozhodnutí o uložení sankce za přestupek, rozhodnutí o uložení sankce za jednání vojáka označené za přestupek ve zvláštním právním předpise anebo rozhodnutí o uložení kázeňského trestu za jednání mající znaky přestupku, nebo c) rozhodnutí, kterým byl uložen trest za trestný čin, d) rozhodnutí o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání nebo podmíněném zastavení trestního stíhání“. [24] Dle § 125c odst. 1 písm. f) zákona o silničním provozu ve znění zákona č. 133/2011 Sb., „[f]yzická osoba se dopustí přestupku tím, že v provozu na pozemních komunikacích při řízení vozidla v rozporu s § 7 odst. 1 písm. c) drží v ruce nebo jiným způsobem telefonní přístroj nebo jiné hovorové nebo záznamové zařízení“. Dle přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb. platí, že „[p]ři zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná porušením vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla před účinností tohoto zákona se postupuje podle zákona [o silničním provozu] ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona“. [25] V důsledku zmíněné novely se bodový postih za posuzovaný přestupek s účinností od 1. 8. 2011 snížil ze tří bodů na body dva. Stěžovatel je toho názoru, že správní orgán měl aplikovat pozdější příznivější právní úpravu s ohledem na pravidlo obsažené v čl. 40 odst. 6 Listiny, dle kterého „[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“, a v čl. 7 odst. 1 Úmluvy, který stanoví: „Nikdo nesmí být odsouzen za jednání nebo opomenutí, které v době, kdy bylo spácháno, nebylo podle vnitrostátního nebo mezinárodního práva trestným činem. Rovněž nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu.“ Na tomto místě je nutno poznamenat, že pojem „trestný“ ve spojení „trestný čin“ je třeba vykládat shodně jako obdobný výraz „trestní“ ve spojení „trestní obvinění“ (rozuměj obvinění z trestného činu) uvedený v článku 6 Úmluvy. Proto také není-li aplikovatelný článek 6 Úmluvy z důvodu absence „trestního obvinění“, není aplikovatelný ani článek 7 Úmluvy (viz např. rozsudek ESLP ze dne 7. 4. 2009, Žičkus proti Litvě, stížnost č. 26652/02, bod 43, nebo rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 6. 1. 2011, Paksas proti Litvě, stížnost č. 34932/04, Reports 2011, bod 68). [26] Při hledání odpovědi na otázku položenou šestým senátem, zda záznam bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, je třeba vyjít v prvé řadě z judikatury ESLP k pojmu „trest“. Podobně jako pojem „trestní obvinění“ obsažený v čl. 6 odst. 1 Úmluvy má i pojem „trest“ v čl. 7 odst. 1 Úmluvy autonomní význam, a je tudíž nezbytné vykládat jej nezávisle na jeho významu ve vnitrostátním právu. Pro zajištění účinnosti ochrany poskytované článkem 7 Úmluvy ESLP zdůraznil, že si musí při jeho interpretaci ponechat možnost „jít za to, jak se věci jeví“ (angl. go behind appearances, franc. aller au-del#&224; des apparences), a sám si posoudit, zda konkrétní opatření představuje ve své podstatě trest ve smyslu tohoto ustanovení (rozsudek ESLP ze dne 9. 2. 1995, Welch proti Spojenému království, stížnost č. 17440/90, Reports 1996-II, bod 27; rozsudek ESLP ze dne 24. 1. 2012, Mihai Toma proti Rumunsku, stížnost č. 1051/06, bod 20). Za tímto účelem ESLP uvedl následující kritéria (známá jako tzv. kritéria Engel), podle nichž má být kvalifikován „trest“ ve smyslu článku 7 Úmluvy. Začátkem úvah je, zda se jedná o odsouzení následující „trestní obvinění“. Dalšími faktory je povaha a účel opatření, charakteristika v rámci vnitrostátního práva, řízení spojené s jeho přijetím a výkonem a dále jeho závažnost (srov. rozsudek pléna ESLP ze dne 8. 6. 1976, Engel a ostatní proti Nizozemí, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72, Series A, č. 22; nebo rozsudek pléna ze dne 21. 3. 1984, Öztürk proti Německu, stížnost č. 8544/79, Series A, č. 85; citovaný rozsudek Welch proti Spojenému království). [27] Konkrétně se k povaze bodového systému ESLP vyjádřil v citovaném rozsudku Malige proti Francii, ve kterém řešil otázku, zda je záznam bodů trestem a zda má trestní povahu ve smyslu článku 6 Úmluvy. Rozšířený senát považuje za vhodné přiblížit zde skutkové a právní okolnosti případu. Stěžovatel Jerôme Malige byl v roce 1993 při jízdě na motocyklu po rychlostní silnici zastaven policisty a v místě, kde byla nejvyšší povolená rychlost 110 km/h, mu bylo naměřeno 172 km/h. Pan Malige odmítl zaplatit pokutu. Následně byl předvolán před policejní soud (tribunal de police) ve Versailles, kde mj. vznesl námitku neaplikovatelnosti francouzského zákona, který zavedl bodový systém pro řidiče, a námitku nezákonnosti dekretů, jimiž byl zákon proveden. Policejní soud jej za překročení rychlosti odsoudil k pokutě 1 500 FRF a patnáctidennímu odebrání řidičského průkazu. K výše uvedeným dekretům soud prohlásil, že trestní soudce je příslušný k posouzení zákonnosti správních norem pouze v případě, kdy je na nich založeno trestní stíhání nebo obsahují trestní sankci. Jelikož odebrání bodů řidičského průkazu nemá povahu vedlejší trestní sankce, jeho zákonný podklad se vymyká posouzení trestním soudcem. Pan Malige podal odvolání u odvolacího soudu (cour d’appel) ve Versailles s tím, že francouzský zákon je v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jelikož nedává možnost, aby odebrání bodů řidičského průkazu bylo projednáno soudem. Rovněž namítal nezákonnost příslušných dekretů. Odvolací soud potvrdil rozsudek policejního soudu s tím, že odebrání bodů není trestní, nýbrž správní sankcí. Kasační soud (Cour de cassation) následně stěžovatelovu kasační stížnost zamítl. [28] Francouzská vláda v řízení před ESLP odmítala aplikovatelnost článku 6 Úmluvy s odkazem na francouzskou vnitrostátní judikaturu Cour de Cassation a Conseil d’État, z které plynulo, že záznam bodů je toliko administrativním opatřením preventivního charakteru, které nemá trestní povahu. ESLP setrval na své ustálené judikatuře, podle níž mají pojmy „trestní obvinění“ a „trest“ ve smyslu článku 6 a článku 7 Úmluvy autonomní význam nezávislý na vnitrostátním právu smluvních stran Úmluvy. Následně posoudil záznam bodů dle kritérií Engel a konstatoval, že k odebrání bodů dochází v rámci a v důsledku trestního obvinění: „Záznam bodů může vést až k odebrání řidičského oprávnění. Je nepochybné, že právo řídit motorové vozidlo je velmi účelné v každodenním životě, jakož i v tom profesním. Soud z toho, shodně jako Komise, vyvozuje, že ačkoliv má záznam bodů preventivní charakter, má současně trestající a odstrašující povahu, a je tudíž podobný vedlejšímu trestu. Skutečnost, že úmyslem Parlamentu bylo oddělit sankci záznamu bodů od ostatních trestů ukládaných v trestním řízení, nemůže změnit povahu daného opatření.“ (body 38–39 rozsudku). [29] V nyní projednávané věci se však stěžovatel na rozdíl od věci Malige proti Francii nedovolával článku 6 Úmluvy, nýbrž čl. 7 odst. 1 věty druhé, podle níž „nesmí být uložen trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu“. K němu se ESLP zásadně vyjádřil v citovaném rozsudku Scoppola proti Itálii (č. 2). Soud v článku 7 nalezl (oproti své dosavadní judikatuře) oporu pro právo na uložení mírnějšího trestu v případě, že pozdější právní úprava je pro pachatele příznivější (lex mitior). V rozsudku velkého senátu vydaném v této věci ESLP dovodil, že citované ustanovení nejenže zakazuje uložit trest přísnější, než jaký bylo možno uložit v době spáchání trestného činu, ale zároveň přikazuje v případě ukládání trestu retroaktivitu, je-li pro pachatele nová právní úprava příznivější (srov. zejména body 106–109 citovaného rozsudku). [30] Odrazem článku 7 Úmluvy je i čl. 40 odst. 6 Listiny, který zní: „Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ Ústavní soud v nálezu ze dne 13. 6. 2002, sp. zn. III. ÚS 611/01, N 75/26 SbNU 253, č. 75/2002 Sb. ÚS, k citovanému ustanovení uvedl: „Přestože zákaz retroaktivity právních norem je v čl. 40 odst. 6 [Listiny] výslovně upraven jen pro oblast trestního práva [...], je nutno z článku 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva (srov. nález Ústavního soudu ze dne 4. 2. 1997 [sp. zn. Pl. ÚS 21/96], č. 63/1997 Sb.). Akcent kladený na zákaz zpětné účinnosti právních norem jako na jeden ze základních prvků právního státu pramení z požadavku právní jistoty. Zákaz retroaktivity spočívá v tom, že podle současné právní normy zásadně není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti. Zákaz zpětné účinnosti právních norem vychází z principu, podle něhož každý musí mít možnost vědět, které jednání je zakázané, aby mohl být za porušení zákazu volán k odpovědnosti. Tento zákaz souvisí i s funkcí právních norem, které svým adresátům ukládají, jak se mají chovat po jejich účinnosti, a proto zásadně platí jen do budoucna.“; obdobně rovněž v nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2001, sp. zn. IV. ÚS 158/00, N 12/21 SbNU 91, č. 12/2001 Sb. ÚS. [31] V nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 192/05, N 110/46 SbNU 11, č. 110/2007 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl, že čl. 40 odst. 6 Listiny dopadá i do sféry správního trestání: „Tento problém již Ústavní soud, jak přiléhavě zmiňuje stěžovatelka, vyřešil v nálezu [ze dne 13. 6. 2002] sp. zn. III. ÚS 611/01, kde mimo jiné, s odkazem na nález [ze dne 4. 2. 1997] sp. zn. Pl. ÚS 21/96, dovodil, že ačkoliv je zákaz retroaktivity právních norem v čl. 40 odst. 6 Listiny výslovně upraven jen pro oblast trestního práva, je nutno z článku 1 Ústavy dovodit působení tohoto zákazu i pro další odvětví práva.“ [32] V oblasti správního trestání Nejvyšší správní soud již ve své starší judikatuře, konkrétně v citovaném rozsudku čj. 6 A 126/2002-27, obdobně konstatoval: „Ústavní záruka vyjádřená v čl. 40 odst. 6 in fine Listiny a spočívající v přípustnosti trestání podle nového práva, jestliže je taková úprava pro pachatele výhodnější, platí i v řízení o sankci za správní delikty. Ve svých důsledcích znamená, že rozhodnutí, které za účinnosti nového práva ukládá trest podle práva starého, se musí ve svých důvodech vypořádat s otázkou, zda nové právo vůbec převzalo staré skutkové podstaty, a pokud ano, zda tresty za takové delikty ukládané jsou podle nového práva mírnější nebo přísnější než podle práva starého.“ [33] Rozšířený senát věc posoudil v intencích shora citované judikatury a dospěl k závěru, že záznam bodů do registru řidičů není pouhým administrativním opatřením, jak dosud konstatovala judikatura Nejvyššího správního soudu. Z výše provedeného rozboru vyplývá, že záznam bodů do registru řidičů je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy. [34] Řidiči motorového vozidla, kterému byla příslušným orgánem uložena sankce za přestupek nebo trestný čin podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu, se v registru řidičů zaznamená stanovený počet bodů. Záznam v registru řidičů provede příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností ke dni uložení pokuty za přestupek nebo ke dni nabytí právní moci rozhodnutí o uložení sankce za přestupek nebo trestný čin, a to nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne, kdy mu bylo doručeno oznámení o uložení pokuty nebo rozhodnutí o uložení sankce za přestupek nebo trestný čin (§ 123b odst. 2 zákona o silničním provozu). [35] Na žádost řidiče vydá příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností podle § 123b odst. 5 zákona o silničním provozu „výpis z registru řidičů o jeho záznamech bodového hodnocení“, stejně tak může tento „ověřený výstup z registru řidičů o jeho záznamech bodového hodnocení“ na žádost řidiče podle § 123b odst. 6 zákona o silničním provozu vydat kontaktní místo veřejné správy (tzv. Czech Point). Tento výpis (resp. ověřený výstup) z registru řidičů má povahu osvědčení. [36] Pojem „osvědčení“ soudní řád správní ani jiné právní předpisy (srov. § 154 a násl. správního řádu) blíže nedefinují, právní teorie jím rozumí takové úkony správního orgánu, jimiž se osvědčují (potvrzují) skutečnosti, které jsou v osvědčení uvedeny, a to jak skutečnosti právní, tak i skutkové (viz např. Vopálka, V.; Mikule, V.; Šimůnková V.; Šolín, M. Soudní řád správní. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 185; Hendrych D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 267). Uvedené prameny shodně uvádějí, že osvědčení je velmi blízké deklaratornímu správnímu rozhodnutí, přičemž o osvědčovaných skutečnostech by nemělo být pochybností nebo sporu, mělo by se jednat o skutečnosti úředně zřejmé (k povaze osvědčení srov. též usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, ve věci Olomoucký kraj, bod [25] a násl.). Jak ovšem konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-165, č. 981/2006 Sb. NSS, uvedenou teoretickou úvahu nelze absolutizovat. Důraz je třeba klást zejména na to, že osvědčení je úředním potvrzením o skutečnostech, jež jsou v něm uvedeny (srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2007, čj. 3 As 33/2006-84, č. 1654/2008 Sb. NSS; obdobně rovněž rozsudek ze dne 22. 1. 2010, čj. 5 Ans 4/2009-63). Výpis (resp. ověřený výstup) z registru řidičů je tedy úředním potvrzením o jednotlivých záznamech bodů a aktuálním bodovém stavu řidiče. [37] Podle § 123c odst. 1 zákona o silničním provozu „[p]říslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností zaznamenává řidičem dosažený počet bodů pouze do celkového počtu 12 bodů.“ Podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu „[p]říslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností při provedení záznamu bodů, kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů, neprodleně písemně nebo elektronickou cestou oznámí tuto skutečnost řidiči a vyzve jej k odevzdání řidičského průkazu a mezinárodního řidičského průkazu nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno.“ [38] Nesouhlasí-li řidič s provedeným záznamem bodů v registru řidičů, může podat podle § 123f odst. 1 zákona o silničním provozu proti provedení záznamu písemně námitky příslušnému obecnímu úřadu. Stejně tak řidič může podat podle § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu námitky proti záznamu, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů. Z citované právní úpravy tak vyplývá, že zatímco dosažení 12 bodů je řidiči automaticky oznámeno, pro informaci o jednotlivých záznamech bodů a aktuálním bodovém stavu musí řidič vyvinout vlastní iniciativu a podat žádost u příslušného obecního úřadu nebo kontaktního místa veřejné správy. S ohledem na skutečnost, že i jednotlivý záznam bodů do registru řidičů je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, jeví se de lege ferenda vhodnějším, aby řidiči bylo z úřední povinnosti oznámeno i provedení jednotlivého záznamu. [39] Rozšířený senát v této souvislosti podotýká, že zde nedochází k porušení zásady ne bis in idem zakotvené v článku 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Cílem tohoto ustanovení je zabránit zahájení dalšího „trestního řízení“ o témže skutku, o kterém již bylo pravomocně rozhodnuto (rozsudek ESLP ze dne 20. 7. 2004, Nikitin proti Rusku, stížnost č. 50178/99, Reports 2004-VIII, bod 35; rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 10. 2. 2009, Sergey Zolotukhin proti Rusku, stížnost č. 14939/03, Reports 2009, bod 107). O další „trest“ se nejedná v případě, že mezi řízeními existuje „dostatečně úzké spojení“ a sankce uložená v navazujícím řízení je přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení (citovaný rozsudek ESLP Maszni proti Rumunsku, bod 68; rozhodnutí ESLP o nepřijatelnosti ze dne 13. 12. 2005, Nilsson proti Švédsku, stížnost č. 73661/01, Reports 2005-XIII). Tak je tomu i v případě bodového systému, a to jak ve vztahu mezi sankcí za spáchání přestupku nebo trestného činu a udělením bodů, tak i ve vztahu mezi jednotlivým záznamem bodů a dosažením maximálního počtu 12 bodů. [40] K první uvedené rovině zásady ne bis in idem rozšířený senát uvádí, že záznam bodů je natolik spjat se samotným řízením o přestupku, popř. trestném činu, že nelze hovořit o druhém trestu uloženém v jiném řízení. Ostatně i podle rozsudku ESLP ve věci Malige proti Francii je záznam bodů podobný vedlejšímu trestu (bod 39). [41] Pokud jde o druhý rozměr zásady ne bis in idem, tj. o vztah mezi jednotlivým záznamem bodů a dosažením maximálního počtu 12 bodů, žalobce není ve smyslu článku 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě znovu trestán za totéž jednání, za které byl již potrestán dříve. Pozbytím řidičského oprávnění je trestáno opakované páchání přestupků na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, a tedy sankcí sui generis za speciální recidivu se samostatnou skutkovou podstatou, která je vyjádřena v § 123c zákona o silničním provozu. Není tedy dána totožnost skutku, a nejedná se tak o trest za původní (jednotlivá) protispolečenská jednání, a proto ani nemůže jít o opakovaný postih podle článku 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. [42] S účinností od 1. 8. 2011 byl zákonem č. 133/2011 Sb. počet bodů za přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 1 zákona o silničním provozu snížen ze tří bodů na dva. Vzhledem k výše uvedeným závěrům je třeba konstatovat, že i na otázku počtu bodů, jaký se má zapsat do registru řidičů, je třeba aplikovat ústavní zásadu mající původ primárně v právu trestním, tedy že „[t]restnost činu se posuzuje a trest se ukládá podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže je to pro pachatele příznivější.“ (čl. 40 odst. 6 Listiny). [43] Touto ústavněprávní zásadou se Nejvyšší správní soud zabýval nejen ve výše citovaném rozsudku čj. 6 A 126/2002-27, ale i v rozsudku ze dne 13. 6. 2008, čj. 2 As 9/2008-77, č. 1684/2008 Sb. NSS. V tomto rozsudku se soud věnoval i právně-filozofickému pojednání o smyslu trestání dle dřívějšího zákona a výchovném účinku trestu uloženého na základě takového zákona (v daném případě sankce za přestupek). [44] Společnost se vyvíjí a společně s ní se vyvíjí i vnímání potřeby sankcionovat určitá jednání. Tento vývoj pak může přinést i zmírnění určitých sankcí za jednání, jejichž trestání dosud přísnější sankcí by již nebylo účelné, výchovné ani potřebné. Dojde-li ke změně právní úpravy ve prospěch delikventa, musí být tato změna v běžících, resp. dobíhajících řízeních vzata v potaz; není však důvodem pro podání mimořádných opravných prostředků proti pravomocným správním rozhodnutím o deliktech (srov. též přiměřeně usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 3. 2006, sp. zn. 4 Tz 17/2006, č. 17/2007 Sb. NS). [45] Rozšířený senát dodává, že projednávaný případ se týkal změny zákona v průběhu správního řízení, tedy v mezidobí od spáchání přestupku do doby rozhodnutí správních orgánů o něm. Otázku, kam až se uplatní zásada použití pozdějšího zákona ve prospěch pachatele, konkrétně zda její aplikace přichází v úvahu též v soudním řízení správním před krajským soudem nebo Nejvyšším správním soudem, rozšířený senát nyní neřešil. Jednak proto, že se vymykala skutkovým i právním okolnostem dané věci, zejména však proto, že v mezidobí byla předložena postupem dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu k rozhodnutí další věc (usnesení ze dne 8. 9. 2015, čj. 5 As 104/2013-32), v níž jsou tyto otázky výslovně nastoleny. VI. Shrnutí a závěr [46] Rozšířený senát tedy uzavřel, že záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy. [47] Předmětem rozhodování rozšířeného senátu byla pouze dílčí právní otázka, která mohla být posouzena samostatně. Rozšířený senát po jejím zodpovězení podle § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu vrací věc šestému senátu, který o ní rozhodne v souladu s vysloveným právním názorem. Odlišné stanovisko soudkyň Lenky Matyášové a Jany Brothánkové. [1] Nedomníváme se, z důvodů níže uvedených, že záznam bodů v registru řidičů podle § 123 zákona o silničním provozu je trestem ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy, a to se všemi důsledky z toho vyplývajícími. [2] Je pro další úvahy namístě a priori vyjasnit, co se rozumí přestupkem, sankcí, resp. trestem, a toto vymezení konfrontovat se záznamem bodů, resp. s následky bodového systému. [3] „Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin“ (§ 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích). [4] Při úvaze, zda záznam bodů je trestem, resp. určitou sankcí, je třeba a priori nalézt určitý zákonem definovaný přestupek, resp. správní delikt, za jehož naplnění má být sankce (trest) v řízení, které je o něm vedeno, uložena. [5] Sankcí se rozumí ta část právní normy, v níž je stanovena újma (postih) za porušení právních povinností stanovených v dispozici právní normy. Sankce představuje povinnost snést újmu, nastane-li skutečnost předvídaná určitou sociální normou. Lze ji definovat jako sekundární právní povinnost, která vzniká porušením primární právní povinnosti. [6] Sankce je tak tradičním prvkem struktury právní normy, je tou částí, v níž je stanovena újma za porušení právních povinností stanovených v dispozici právní normy. Představuje nepříznivé právní následky v majetkové či osobní sféře, které zákon spojuje s porušením právní povinnosti. [7] V oblasti správního trestání lze za typický správní trest považovat „určitou majetkovou nebo osobní újmu (zpravidla pokutu nebo trest vězení), označenou zákonodárcem jako trest, kterou uložil správní úřad ve správním trestním řízení podle principu legality za správní delikt, jehož skutková podstata je určena správní normou“ (viz Pošvář, J. Nástin správního práva trestního II. Brno: Československý akademický spolek Právník, 1946). [8] V právní teorii lze nalézt několik definic trestu. Např. podle Solnaře je trest opatřením státního donucení ukládaným soudy v soudním řízení za trestný čin nebo přečin, který pachateli působí určitou újmu a který vyslovuje odsudek pachatele i trestného činu ze strany společnosti (viz Solnař, V. Systém československého trestního práva. Tresty a ochranná opatření. Praha: Academia, 1979). Kratochvíl v učebnici trestního práva definuje trest podobně, tedy jako právní následek trestného činu, představující jeden z prostředků realizace ochranné funkce trestního práva, ukládaný na základě zákona výlučně trestním soudem, zahrnující v sobě určitou újmu pro pachatele a vyjadřující negativní hodnocení pachatele a jeho činu, jehož výkon je vynutitelný státní mocí (viz Kratochvíl, V. a kol. Trestní právo hmotné. Obecná část. 2. vyd., Praha: C. H. Beck, 2012). [9] Nikterak nepomíjíme ani nezpochybňujeme relevantní judikaturu ESLP, jíž se většinové usnesení rozšířeného senátu dovolává (viz body [26] a [27]). Na rozdíl od většiny však právě s přihlédnutím k této dospíváme stran povahy záznamu bodů v registru řidičů k závěrům odlišným. [10] Vymezení činů, které spadají do rámce „trestního obvinění“ podle Úmluvy, provedl ESLP v citovaném rozsudku Engel a ostatní proti Nizozemí. Zde vymezil, že při posuzování, zda jde o „trestní obvinění“, je třeba přihlédnout k těmto třem hlediskům, obvykle označovaným jako „Engelova kritéria“: a) zařazení skutku v domácím právu, b) účel a povaha deliktu, zejména z hlediska toho, zda se skutková podstata vztahuje jen na specifickou skupinu osob, nebo má naopak dopad na širokou skupinu obyvatel, c) jak těžký trest představuje sankci za daný delikt. [11] Při aplikaci výše uvedených kritérií na podstatu, smysl a účel bodového systému nelze dospět k závěru, že záznam jednotlivých bodů v registru řidičů dle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu lze dle vnitrostátního práva považovat za trest ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 6 odst. 1 věty druhé Úmluvy. Všechna tato tři kritéria naopak vedou k závěru, že záznam jednotlivých bodů průběžně zaznamenávaných v registru řidičů nelze podřadit pod vymezení „trestního obvinění“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. [12] Lze připustit, že záznam jednotlivých bodů může být pro řidiče určitým signálem, resp. jakýmsi varováním s tím, že bude-li v porušování pravidel silničního provozu opakovaně pokračovat, může to znamenat i ztrátu řidičského oprávnění (což má fakticky stejné důsledky jako uložení trestu zákazu řízení). Nicméně ani takové „napomenutí“ pro svůj odlišný charakter, smysl a důsledky nelze dle našeho názoru srovnávat s trestem či správní sankcí ve smyslu § 11 odst. 1 zákona o přestupcích. Zaznamenávání jednotlivých bodů dosahuje zásadně podstatně nižší intenzity než trestní sankce a jeho cílem je zajistit běžný pořádek a kázeň v silničním provozu. Jeho funkcí tedy není trestat (vedle již uloženého trestu za spáchaný dopravní přestupek), ale hlavní smysl lze spatřovat v „negativní“ motivaci k plnění povinností stanovených pravidly silničního provozu, a to zejména u těch osob, které byly již za jejich porušování potrestány či opakovaně trestány v přestupkovém řízení. Na rozdíl od sankce, která má funkci represivní a zároveň preventivní, se v případě zaznamenávání jednotlivých bodů projevuje pouze funkce prevence. [13] Záznam bodů do registru řidičů je důsledkem dopravního přestupku nebo trestného činu; nastává ex lege, resp. příslušný správní orgán má povinnost takový záznam provést. Záznam bodů má tedy pouze deklaratorní povahu. Zaznamenané body vyjadřují závažnost spáchaného protiprávního jednání a současně kvantitativní vyjádření míry, v níž dotyčná osoba ztrácí kvalifikační předpoklady, resp. odbornou způsobilost k (bezpečnému) řízení motorových vozidel (§ 123c odst. 5 zákona o silničním provozu). Zákon o silničním provozu rovněž stanoví možnost po uplynutí 1 roku, resp. po uplynutí doby uloženého trestu zákazu činnosti (§ 123d odst. 2 citovaného zákona) požádat o vrácení řidičského průkazu (odebraného v důsledku dosažení 12 bodů) po absolvování přezkoušení (§ 123d odst. 1 a 3 citovaného zákona). Již z uvedeného vyplývá, že tak primárně jde o opatření k zajištění bezpečného provozu a ochranu jiných účastníků provozu. Opakované porušování právních předpisů při řízení motorového vozidla přestupcem v „těsném“ časovém sledu totiž signalizuje ohrožení bezpečnosti silničního provozu. Zákon o silničním provozu v § 123e naopak umožňuje i odečet bodů, jde-li o ojedinělé porušení předpisu v určitém časovém horizontu. [14] Bodovým hodnocením dochází ve své podstatě k průběžnému sledování kázně řidičů § 123a zákona o silničním provozu. Záznam bodů je tedy určitým administrativním opatřením, byť v určitý okamžik ve svém důsledku, tj. po dosažení 12 bodů, má povahu individuální újmy v podobě ztráty řidičského oprávnění, a to v důsledku ztráty kvalifikačních předpokladů k řízení motorového vozidla. Jakkoli důsledky tohoto opatření mohou být pro dotyčnou osobu fakticky srovnatelné s účinky trestu spočívajícího v zákazu řízení, nejedná se o trest. V opačném případě by se při uložení trestu zákazu činnosti a současného „vybodování“ řidiče spojeného s odevzdáním řidičského průkazu v důsledku ztráty kvalifikačních předpokladů jednalo o dvojí uložení trestu. Nutno podotknout, že tyto „represivní“ důsledky v žádném případě nemá již průběžný záznam jednotlivých bodů zaznamenávaných do počtu 12. Zde totiž chybí jakýkoli z definičních znaků trestu, resp. sankce, totiž újma, kterou by měl dotyčný vůbec jakkoli pociťovat. [15] Vycházíme-li z výše uvedených „Engelových kritérií“, definičních znaků přestupku, jakož i z definičních znaků právních následků spojených s jeho spácháním, tedy sankce, resp. trestu, nelze dospět v otázce posouzení záznamu jednotlivých bodů v registru řidičů k závěru o trestu ve smyslu výše uvedeném, neboť: a) smyslem záznamu jednotlivých bodů v registru řidičů je udržet kázeň a pořádek v silničním provozu, včetně kontroly nad ním, b) záznam jednotlivých bodů sám o sobě nijak nezasahuje do ústavních ani zákonných práv osoby a není jím způsobována žádná újma, c) záznam jednotlivých bodů není prováděn (ukládán) v žádném (trestním, resp. správním) řízení, ale správní orgán zde postupuje dle části IV. správního řádu, jedná se tedy o jiný úkon dle § 158 odst. 1 správního řádu (evidenční úkon), nikoli o rozhodnutí vydané ve správním řízení, d) záznam bodů není v zákoně o přestupcích uveden jako relevantní sankce (trest) k té které skutkové podstatě spáchaného přestupku; byť zákon o silničním provozu ukládá správnímu orgánu záznam bodů provést, zcela postrádá procesní postup (při respektování článku 38 Listiny), jehož výsledkem by bylo jakékoli rozhodnutí o uložení konkrétního počtu bodů jakožto sankce, e) záznam bodů je automatickým důsledkem rozhodnutí v trestním řízení, resp. pravomocného rozhodnutí o přestupku, f) k záznamu bodů dochází ex lege, a to v počtu bodů přičitatelných v okamžiku právní moci rozhodnutí o přestupku; osvědčení o provedení záznamu bodů má pouze deklaratorní charakter, resp. stvrzuje skutečnost založenou již zákonem (což ostatně konstatuje i většinové stanovisko v bodu [35], resp. [36]). [16] Měl-li by být každý záznam bodů „vedlejším trestem“ ve smyslu článku 40 Listiny k trestu hlavnímu v řízení o přestupku, muselo by rozhodnutí o spáchaném dopravním přestupku ve výroku o trestu obsahovat současně vedle uložené sankce (např. ve formě pokuty) vedlejší trest, a to v podobě záznamu určitého počtu bodů (např.: I. ukládá se pokuta ve výši 20 000 Kč a II. zaznamenává se počet 4 bodů). Ke stávající právní úpravě lze mít zcela jistě výhrady. Nicméně nelze nad její rámec při respektování článků 39 a 38 Listiny dovozovat, že se jedná o sankci, resp. trest, s nímž by měly být spojovány veškeré trestněprávní důsledky, neboť záznam bodů není výsledkem žádného správního řízení, není zákonem stanoveným trestem za porušení dispozice konkrétní právní normy, který by bylo možno uložit výrokem správního rozhodnutí, toliko jímž lze ukládat práva a povinnosti ve veřejné správě, a to při zachování pravidel spravedlivého procesu. [17] Další deficit v úvahách většinového názoru spatřujeme v nepřesvědčivém odůvodnění (ne)uplatnění zásady ne bis in idem, která představuje základní zásadu trestního řízení. Vyjadřuje a především zajišťuje právní jistotu tomu, kdo byl odsouzen pro trestný čin, nebo naopak zproštěn z obvinění z trestného činu před novým trestním stíháním. Důsledkem uvedené zásady je tedy nepřípustnost dalšího trestního stíhání (postižení za jiný delikt) pro tentýž skutek vytvořením překážky věci rozhodnuté; věc nemůže být projednána ani v jiném procesu. [18] V projednávané věci není sporu o totožnosti skutku, neboť záznam bodů byl proveden v souvislosti s jednoznačně určeným skutkem (totožnost osoby, místa, času, jednání). Pro stejný skutek (telefonování za jízdy) byl řidič rovněž potrestán v přestupkovém řízení za spáchaný přestupek. [19] Má-li být záznam bodů již sám o sobě trestem, lze jej vůbec uložit za situace, kdy byl řidič již postižen např. pokutou, zákazem řízení apod., tedy jiným trestem za spáchaný (bodovaný) dopravní přestupek? Při respektování zásady ne bis in idem by nebylo možno záznam bodů v praxi provádět vůbec, neboť uložení sankce za přestupek vždy předchází záznamu bodů v registru. Nadto vyvstává další otázka: Lze uložit další „trest“ – odevzdání řidičského průkazu při dosažení 12 bodů? Odevzdání řidičského průkazu následuje za souhrn jednání, za něž byl pachatel „potrestán“ již záznamem jednotlivých bodů i sankcí za přestupek [v součtu 12 bodů již totiž je obsažen záznam konkrétních jednotlivých bodů (jeden trest) a dále i sankce za přestupky (další trest)]. Záznam 12 bodů je tedy třetím trestem? Tvrdí-li většinové usnesení, že se jedná o trestání za opakovanou recidivu, a není tedy dána totožnost skutku, lze snad takovou úvahu připustit v situaci odevzdání řidičského průkazu, tedy dosažení 12 bodů; není však zřejmé, o jakou recidivu a jinou skutkovou podstatu a sankci sui generis za speciální recidivu se samostatnou skutkovou podstatou by se mělo jednat v případě záznamu průběžně zaznamenávaných bodů (viz též bod [14]). Nutno podotknout, že většinové stanovisko v bodu [39] na jednu stranu pro svoji argumentaci stran (ne)uplatnění zásady ne bis in idem vychází z předpokladu, že „[o] další ‚trest‘ se nejedná v případě, pokud mezi řízeními existuje ‚dostatečně úzké spojení‘ a sankce uložená v navazujícím řízení je přímým a předvídatelným důsledkem původního odsouzení“. Měl-li by tedy být záznam bodů trestem (tj. tou sankcí uloženou v navazujícím „řízení“ k řízení o přestupku), potom jsou závěry v bodech [39] až [41] vnitřně rozporné. Na jednu stranu se v argumentaci stran zásady ne bis in idem konstatuje, že se o trest nejedná, na stranu druhou podle argumentace samotnou povahou záznamu bodů je záznam bodů za trest považován. [20] Nutno upozornit na důsledky úvah směřujících k závěru o povaze trestu v případě určitých administrativních opatření, kterým záznam bodů v registru řidičů nepochybně je. Nutno podotknout, že závěry, k nimž dospěl rozšířený senát, mohou mít dosud nevyřčené dopady do dalších oblastí. Například v celé řadě právních předpisů je stanoven požadavek na „trestní zachovalost“, resp. „bezúhonnost“, která se dokládá výpisem z Rejstříku trestů. Tento požadavek má zajistit „bezrizikovost“ výkonu určitého povolání dotyčným subjektem, a v zájmu ostatních se proto omezuje přístup k výkonu takového povolání či profese. V důsledku záznamu v Rejstříku trestů, který následuje po uložení trestu pachateli odsouzenému v trestním řízení, dotyčná osoba rovněž nemůže vykonávat určitou profesi, což může pociťovat jako újmu. Obdobně lze zmínit např. záznam v Schengenském informačním systému dle čl. 24 odst. 2 nebo 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1987/2006 o zřízení, provozu a využívání Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II). Dosud nebylo sporu o tom, že se jedná o ochranné opatření navazující na původní správní nebo soudní rozhodnutí (o vyhoštění), které bylo přijato z důvodů určitého protiprávního jednání cizince. Závěry rozšířeného senátu o trestní povaze záznamu bodů v registru řidičů však tento širší kontext zcela pomíjí. [21] Pokud rozšířený senát vychází ve své argumentaci z rozsudku ESLP ve věci Malige proti Francii, je třeba uvést, že ESLP nezpochybnil konstrukci, podle níž dochází k odebrání bodů ze zákona, nikoli tedy rozhodnutím správního orgánu, nicméně odmítl možnost, že by tento postup byl vyloučen ze soudní kontroly. Rovněž konstatoval, že příslušné námitky proti tomu, že vůbec došlo ke spáchání deliktu, může dotyčný podat v průběhu řízení (ve Francii před policejním, resp. trestním soudem), a tím odvrátit případné odebrání bodů. Ratio decidendi uvedeného rozsudku je a priori v otázce přístupu k soudu. Pokud zde soud připustil trestní povahu odečtu bodů (povahu vedlejšího trestu), v důsledku čehož řidič pozbude řidičské oprávnění (tedy nikoli jednotlivých průběžných bodů, ale dosažení kvalifikovaného počtu bodů), činil tak v této souvislosti a nikterak se nevyjádřil ani k přiměřenosti bodového systému jako takového a zcela se vyhnul stanovisku, zda s ohledem na „trestní“ charakter odebrání bodů není porušena zásada ne bis in idem. [22] Obdobně Ústavní soud v citovaném usnesení sp. zn. IV. ÚS 498/10 konstatoval: „Dvě vedle sebe stojící sankce nedovolující stěžovateli řídit motorové vozidlo mají své opodstatnění, nevykazují znaky nepřiměřenosti a není možno v nich shledávat porušení zásady ne bis in idem, jelikož byly uloženy za dvě různá protiprávní jednání (trestný čin řízení motorového vozidla bez řidičského oprávnění a dosažení bodové hranice za opakovaně páchané přestupky).“ Jakkoli byl v souvislosti s bodovým systémem použit výraz sankce, Ústavní soud se již povahou bodového systému dále nezabýval. Z uvedeného rozhodnutí nelze dovozovat, že termín sankce byl použit vědomě ve smyslu trestněprávním. Měl-li by totiž soud za to, že vedle sebe stojí dvě sankce ve smyslu trestněprávním, musel by brát v potaz fakt, že řidiči, jemuž byl uložen trest zákazu řízení, nemohly být za tento konkrétní stejný čin ještě zaznamenávány body, konkrétně ty poslední body (v souvislosti s uloženým trestem zákazu řízení), jimiž se řidič současně též „vybodoval“ – to však soud v předmětném usnesení nikterak nereflektoval. [23] Lze tak shrnout, že ani judikatura, jíž se dílem rozšířený senát dovolává, výslovně jednoznačně neřešila povahu bodového systému ve všech souvislostech tak, aby bylo možno dospět k jednoznačnému závěru o tom, že záznam bodů by měl být trestem. Z rozsudku ESLP lze dovodit, že naše právní úprava odpovídá požadavkům čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť soudní ochrana v případě bodového systému je zaručena. Právní úprava bodového systému obsahuje procesní institut námitek, které může dotyčná osoba v případě nesouhlasu se záznamem bodů do registru využít, poté je vedeno správní řízení, v němž je vydáno správní rozhodnutí, lze se proti němu odvolat a rozhodnutí je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Zrušení zaznamenaných bodů může dotyčná osoba dosáhnout a priori v soudním řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o přestupku (v případě zrušení rozhodnutí o přestupku se odečtou zaznamenané body podle § 123e odst. 2 zákona o silničním provozu). [24] Záznam bodů dle § 123 zákona o silničním provozu do registru řidičů není trestněprávní sankcí ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími. Jedná se o ochranné opatření navazující na původní správní (přestupkové) řízení, které bylo vydáno z důvodu určitého konkrétně v zákoně definovaného protiprávního jednání. Záznam bodů ve svém důsledku, a to až při dosažení 12 bodů, sice dále rozšiřuje negativní dopady původního rozhodnutí o přestupku (kromě uložených sankcí v přestupkovém řízení nastupuje nepříznivý důsledek v podobě ztráty kvalifikačních předpokladů k řízení motorových vozidel), nicméně jakkoli tento důsledek dotyčná osoba pociťuje jako újmu, nelze jej vnímat jakožto samostatný trest ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny se všemi důsledky z toho vyplývajícími. [25] Ve světle závěrů rozšířeného senátu jsou pravidla pro ukládání trestů uplatňována i tam, kde se trest neukládá a kde sankce, resp. opatření sankční povahy, jak již bylo uvedeno výše, vyplývá přímo ze zákona a je přímým důsledkem spáchání přestupku. [26] Je rovněž otázkou, k jaké časové hranici by byl poté soud oprávněn posuzovat zákonnost záznamu bodů ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny v případě změny právní úpravy. V řízení o žalobě proti rozhodnutí o přestupku, je-li žalobce úspěšný, následuje odečet bodů (§ 123e odst. 2 zákona o silničním provozu). V řízení o žalobě proti rozhodnutí o zamítnutí námitek proti záznamu 12 bodů se zkoumá jen, zda existovala pravomocná rozhodnutí o přestupku a zda byl zaznamenán počet bodů v souladu se zákonem. Nejvyšší správní soud však dosud nevyslovil, že by se v takovém případě k příznivější úpravě mělo při přezkoumání rozhodnutí přihlížet. V případě změny právní úpravy ve prospěch delikventa (stanovení nižšího počtu bodů za jím spáchané přestupky po pravomocném rozhodnutí o nich) by správní orgán (či i soud?) následně přepočítával zaznamenaný počet bodů podle aktuální právní úpravy účinné k době rozhodnutí?

decision_1175.txt

k § 123c odst. 3 a § 123f odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákonů č. 411/2005 Sb., č. 226/2006 Sb. a č. 133/2011 Sb. Provedeným záznamem, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů, je ve smyslu § 123f odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, každý ze záznamů, kterými bylo v součtu dosaženo 12 bodů. Včasné podání námitek proti kterémukoliv z těchto záznamů má za následek přerušení běhu lhůt stanovených v § 123c odst. 3 zákona o provozu na pozemních komunikacích. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 11. 2015, čj. 6 As 294/2014-40) Prejudikatura: rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii (stížnost č. 27812/95, Reports 1998-VII). Věc: Mária V. proti Magistrátu hlavního města Prahy, Odboru dopravněsprávních činností, o ochranu před nezákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalobkyni bylo dne 10. 2. 2014 doručeno oznámení ze dne 27. 1. 2014 o dosažení celkového počtu 12 bodů v bodovém hodnocení řidičů a výzva k odevzdání řidičského průkazu v důsledku pozbytí řidičského oprávnění. Dne 13. 2. 2014 doručila žalobkyně žalovanému podání označené jako „Námitky proti provedení záznamu bodů“, v němž mimo jiné uvedla výčet evidovaných přestupků a dodala, že uvedených přestupků si není vědoma, s výjimkou přestupku uvedeného pod bodem 1. Pod bodem 1 byl přitom uveden poslední z přestupků, které vedly k dosažení 12 bodů. Ke dni 21. 1. 2014 pak měl být v systému evidován pouze přestupek pod bodem 1, a nikoliv ostatní přestupky, přestože k jejich spáchání dle evidence došlo před tímto datem. Žalobkyně rovněž měla za to, že za jednotlivé přestupky je v evidenci uveden chybný počet bodů. Dne 2. 3. 2014 byla žalobkyni doručena písemnost žalovaného ze dne 21. 2. 2014 nazvaná „Vyrozumění – výzva + odevzdat řidičský průkaz“ s tím, že dne 18. 2. 2014 pozbyla řidičské oprávnění v důsledku dosažení 12 bodů. Námitky proti provedení záznamu bodů nesměřovaly proti záznamu, kterým bylo dosaženo 12 bodů v bodovém hodnocení, a tudíž jejich podáním nemohlo dojít k přerušení běhu lhůty k pozbytí řidičského oprávnění dle § 123f odst. 4 ve spojení s § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. Dne 10. 3. 2014 žalobkyně svůj řidičský průkaz odevzdala, byť byla přesvědčena, že její řidičské oprávnění nezaniklo. Dne 24. 4. 2014 podala žalobkyně u Městského soudu v Praze žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, jelikož měla za to, že blokací řidičského oprávnění, která je úkonem prováděným mimo správní řízení a nevydává se o ní žádné rozhodnutí, proti němuž by žalobkyně mohla brojit postupem podle správního řádu či podle zákona o silničním provozu, došlo k nezákonnému zásahu do jejího veřejného subjektivního práva být držitelkou řidičského oprávnění a užívat je a do práva účinně hájit existenci tohoto oprávnění. Nezákonný zásah tedy spatřuje v tom, že jí bylo v registru řidičů ke dni 18. 2. 2014 zablokováno řidičské oprávnění a že byla výzvou ze dne 21. 2. 2014 vyzvána k odevzdání řidičského průkazu. Městský soud rozsudkem ze dne 28. 11. 2014, čj. 11 A 64/2014-51, žalobu jako nedůvodnou zamítl. Soud uvedl, že z § 123f zákona o silničním provozu je zřejmé, že námitky proti záznamu bodů lze podat proti každému takovému záznamu a správní úřad o nich musí rozhodnout (tj. provede opravu v registru nebo námitky zamítne a záznam potvrdí). Poslední záznam bodů, tj. záznam o dosažení celkového počtu dvanácti bodů, má v zásadě shodný režim jako záznamy předcházející. Odlišnost spočívá v tom, že námitky podané v zákonem stanovené lhůtě pěti dnů mají odkladný účinek na pozbytí řidičského oprávnění, a to do doby, kdy je o námitkách pravomocně rozhodnuto. Zatímco předcházející záznamy v registru řidičů nemají bezprostředně za následek pozbytí řidičského oprávnění, poslední záznam, kterým je deklarováno dosažení hranice dvanácti bodů, takový následek má, jelikož po uplynutí zákonem stanovené lhůty dojde k pozbytí řidičského oprávnění. Oporou pro tento závěr je znění § 123f zákona o silničním provozu, ve kterém se uvádí, že jde o „námitky proti provedenému záznamu, kterým bylo dosaženo […]“, tedy o námitky proti záznamu, který byl proveden jako poslední a představuje záznam, kterým v důsledku připočtení počtu bodů, vyplývajících z předcházejících záznamů, konstatuje dosažení dvanácti bodů. Opačný výklad by popřel smysl právní úpravy umožňující řidičům podat námitky proti jednotlivým záznamům bodů, protože vše by muselo být řešeno až v rámci námitek proti poslednímu provedenému záznamu o dosažení hranice dvanácti bodů. Z obsahu námitek, které žalobkyně uplatnila, je nepochybně patrno, že projevuje nesouhlas se záznamem bodů ve vztahu k přestupkům, kterých se měla dopustit v letech 2011 až 2013, a nikoliv ve vztahu k poslednímu přestupku, kterým bylo dosaženo 12 bodů. Pouhé formální označení podání nemůže odkladný účinek způsobit, neboť by to znamenalo, že každý, kdo v zákonem stanovené lhůtě formálně námitky podá, dosáhne odkladného účinku bez ohledu na obsah takového podání. To jistě nebylo smyslem a cílem právní úpravy. S ohledem na výše uvedené nedošlo k přerušení lhůty pro pozbytí řidičského oprávnění. Výzva k odevzdání řidičského průkazu a blokace řidičského oprávnění žalobkyně tak nebyly úkony správního úřadu, které lze považovat za nezákonné. Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, v níž namítala, že městský soud upřednostnil formalistický jazykový výklad bez přihlédnutí k širšímu kontextu a smyslu a účelu právní úpravy. Odkladný účinek na pozbytí řidičského oprávnění má dle stěžovatelky podání námitek proti kterémukoliv z provedených záznamů. O provedení jednotlivých záznamů bodů se dotčená osoba nevyrozumívá a oznámení o dosažení 12 bodů je první písemností, kterou v této souvislosti od správních orgánů obdrží. Nelze spravedlivě požadovat, aby každý průběžně sám sledoval stav svého bodového konta, i kdyby žádný přestupek nespáchal a body do něj byly průběžně chybně zaznamenávány. Pro podání námitek proti záznamům zákon nestanoví žádnou lhůtu, námitky bývají běžně podávány až při dosažení hranice 12 bodů a právní úprava tomu nebrání (s výjimkou překážek litispendence a rei iudicatae). Výklad, který zvolil městský soud, by nutil dotčené subjekty podávat formálně námitky i proti poslednímu záznamu, ačkoliv skutečné důvody námitek by směřovaly proti úplně jiným záznamům. Dosažení celkového počtu bodů je sankcí za opakované páchání přestupků sui generis za speciální recidivu. Není tedy pouze důsledkem posledního rozhodnutí o přestupku, ale důsledkem všech předchozích pravomocných rozhodnutí, která se na dosažení 12 bodů podílejí. Smysl odkladného účinku námitek zůstane zachován jen tehdy, bude-li jejich podání způsobilé alespoň dočasně zabránit ztrátě řidičského oprávnění, pokud je dotčená osoba podá bezodkladně poté, kdy se poprvé formalizovaně dozví o dosažení 12 bodů. Ani při aplikaci § 123f odst. 4 nelze jednotlivá rozhodnutí o přestupcích, na základě nichž došlo k dosažení 12 bodů, od sebe vzájemně oddělit. Pokud by kterýkoliv, třeba i dříve provedený, záznam vypadl, celkového počtu 12 bodů se nedosáhne. Musí tedy platit, že „provedeným záznamem, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů“, je ve smyslu § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu každý ze záznamů, jehož důsledky se přímo promítají do celkového počtu dosažených bodů. Stěžovatelka závěrem uvedla, že námitkami nadto napadla všechny záznamy bodů, tedy i ten poslední. Ke stejnému závěru dospělo i Ministerstvo dopravy, které o námitkách proti záznamu bodů rozhodlo jako odvolací orgán rozhodnutím ze dne 10. 10. 2014. Na základě uvedeného rozhodnutí byl stěžovatelce posléze vrácen její řidičský průkaz do doby pravomocného rozhodnutí o námitkách. Uvedené rozhodnutí Ministerstva dopravy zaslala stěžovatelka městskému soudu, ten se jím v napadeném rozsudku vůbec nezabýval, a zatížil tak své rozhodnutí nepřezkoumatelností. V doplnění kasační stížnosti stěžovatelka předložila připomínky veřejné ochránkyně práv k § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu, která se domnívá, že podle současné úpravy je nutné pro přerušení lhůty stanovené v § 123c odst. 3 téhož zákona napadnout námitkami poslední záznam, kterým bylo dosaženo 12 bodů, a navrhuje změnu zákonné úpravy. Zároveň předložila text návrhu novely zákona, který byl dne 26. 2. 2015 projednán legislativní radou vlády a který navrhuje současné znění § 123f odst. 4: „Podá-li řidič námitky proti provedenému záznamu, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů, běh lhůt stanovených v § 123c odst. 3 se přerušuje“ nahradit slovy: „Podá-li po dosažení celkového počtu 12 bodů řidič námitky proti provedenému záznamu bodů, běh lhůt stanovených v § 123c odst. 3 se přerušuje“. Dle stěžovatelky není nutné čekat na novelizaci a i současnou právní úpravu lze vyložit v souladu s jejím logickým a spravedlivým smyslem a účelem. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že citované rozhodnutí Ministerstva dopravy od svého nadřízeného dosud neobdržel, předložila mu jej pouze stěžovatelka. Dále vyjádřil přesvědčení, že svým rozhodnutím ze dne 19. 5. 2014 nijak nepochybil a postupoval v souladu se zákonem. Ministerstvo dopravy jako odvolací orgán historicky všechna identická rozhodnutí žalovaného o námitkách proti dosažení 12 bodů bez připomínek vždy potvrdilo. Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: III. Posouzení kasační stížnosti (...) [14] Podstatou sporu je interpretace § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu a otázka, zda k přerušení lhůty k pozbytí řidičského oprávnění dle § 123c odst. 3 dochází toliko při podání námitky proti poslednímu záznamu, kterým došlo k dosažení 12 bodů, nebo i při podání námitky proti kterémukoliv ze záznamů, kterými bylo 12 bodů dosaženo. [15] Zákon o silničním provozu v § 123c odst. 3 stanoví, že „[p]říslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností při provedení záznamu bodů, kterým řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů, neprodleně písemně nebo elektronickou cestou oznámí tuto skutečnost řidiči a vyzve jej k odevzdání řidičského průkazu a mezinárodního řidičského průkazu nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne doručení tohoto oznámení. Řidič pozbývá řidičské oprávnění uplynutím 5 pracovních dnů ode dne, v němž mu bylo toto oznámení doručeno.“ [16] Dle § 123f odst. 1 zákona o silničním provozu platí, že „[n]esouhlasí-li řidič s provedeným záznamem bodů v registru řidičů, může podat proti provedení záznamu písemně námitky obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností příslušnému k provádění záznamu“. Dle odstavce 4 tohoto ustanovení dále platí, že „[p]odá-li řidič námitky proti provedenému záznamu, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů, běh lhůt stanovených v § 123c odst. 3 se přerušuje ode dne doručení námitek příslušnému obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností do dne, v němž rozhodnutí podle odstavce 3 nabude právní moci“. [17] Prvotní přiblížení k právní normě představuje jazykový výklad. Nejvyšší správní soud má za to, že tato výkladová metoda nevede v posuzovaném případě k jednoznačnému závěru. Zákon hovoří o tom, že běh lhůt se přerušuje tehdy, „[p]odá-li řidič námitky proti provedenému záznamu, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů“. Jde tedy o takový záznam, který byl proveden (a contrario, nikoliv o záznam, který proveden teprve bude nebo na který se hledí, jako by proveden nebyl), a zároveň platí, že tímto záznamem bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů. Nicméně stále lze smysluplně uvažovat minimálně o dvou výkladových alternativách. Záznamem, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů, lze rozumět poslední v řadě záznamů, kterým je dosažení stanoveného počtu bodů završeno. Zároveň však není možné ignorovat fakt, že posledním záznamem samotným nelze nikdy celkového počtu 12 bodů dosáhnout (zákon nespojuje s žádným přestupkem záznam 12 nebo více bodů). Takto izolovaný výklad by vedl k neaplikovatelnosti právní normy, jelikož přerušení lhůty by nemohlo nastat nikdy. Pro dosažení celkového počtu 12 bodů je vždy třeba součtu bodů z několika záznamů. Tato úvaha tedy naopak vede k závěru, že záznamem, kterým bylo dosaženo 12 bodů, je nutné rozumět všechny dotčené záznamy, jejichž součet vede k dosažení celkového počtu 12 bodů. [18] Uvedená dvojí možnost výkladu nachází svůj odraz i v odborné literatuře. Stěžovatelka upozorňuje na vybranou odbornou publikaci (Bušta, P.; Kněžínek, J.; Seidl, A. Zákon o silničním provozu s komentářem. Praha: Venice Music Production, 2013), kde se uvádí: „Sporné může být, zda právní účinek v podobě přerušení běhu lhůty pro pozbytí řidičského oprávnění a odevzdání řidičského průkazu vyvolá pouze podání námitek proti poslednímu záznamu bodů, jímž řidič dosáhl celkového počtu 12 bodů, nebo proti kterémukoliv ze záznamů, který má spolu s dalšími záznamy na dosažení 12 bodů vliv. Jednoznačně se přikláníme k druhé z uvedených variant, tedy že běh lhůty bude přerušen, ať už budou námitky směřovat proti kterémukoliv ze záznamů, který dosažení celkového počtu 12 bodů ovlivňuje. Důvodem pro tento závěr je zejména skutečnost, že teprve oznámením o dosažení celkového počtu 12 bodů je dotčená osoba ze strany státní moci poprvé formálně informována o tom, že jí byly zaznamenány body, jakož i skutečnost, že právní důsledky dosažení celkového počtu 12 bodů jsou natolik zásadní, že je třeba volit výklad ve prospěch práv dotčené osoby. Navíc se tímto výkladem předejde možné obtížně napravitelné újmě na právech dotčené osoby, hrozící pro případy, že jejím námitkám bude jako důvodným vyhověno.“ Žalovaný naproti tomu v rozhodnutí o námitkách (které není předmětem tohoto řízení, je nicméně součástí spisu) cituje z odborné publikace (Leitner, M.; Vrána, J. Zákon o provozu na pozemních komunikacích a předpisy prováděcí a související, s komentářem. 4. vyd. Praha: Linde, 2012), jejíž autoři zastávají přesně opačný názor: „Dosáhne-li součet bodů 12 a řidič si proti tomuto záznamu podá námitky, neběží pro něj lhůty stanovené pro odevzdání řidičského průkazu a pozbytí řidičského oprávnění uvedené v § 123c odst. 3. Pokud řidič podá námitky za splnění tří podmínek, nepozbude řidičské oprávnění tak, jak předpokládá § 123c odst. 3. První podmínka je, že řidič podá námitky do 5 pracovních dnů ode dne doručení oznámení o dosažení 12 bodů. Druhá podmínka je, že je tato námitka doručena příslušnému úřadu ve lhůtě pěti pracovních dnů. V daném případě nestačí, aby bylo podání učiněno na poště, zákon výslovně stanoví, že musí být doručeno úřadu. Konečně třetí podmínka je, že námitka směřuje proti poslednímu záznamu bodů, a to buď výslovně, nebo směřuje proti všem záznamům, což znamená i proti poslednímu.“ [19] Při interpretaci uvedeného ustanovení není možné odhlédnout od smyslu a účelu právní úpravy. Podle § 123b odst. 1 zákona o silničním provozu řidiči motorového vozidla, kterému byla příslušným orgánem uložena sankce za přestupek, který spáchal jednáním zařazeným do bodového hodnocení, se zaznamená v registru řidičů stanovený počet bodů. Body nejsou zaznamenávány ve správním řízení, a tudíž se proti jejich chybnému zaznamenání nelze bránit opravnými prostředky podle správního řádu. V zájmu zachování právní jistoty řidičů byl do zákona zaveden institut námitek, kterým je možné chybný záznam napadnout (viz důvodová zpráva k zákonu č. 411/2005 Sb.). Bodové konto řidiče se s každým bodově ohodnoceným přestupkem rozrůstá o odpovídající počet bodů. Řidič může sám průběžně aktivně sledovat svůj bodový účet a v případě nesrovnalostí uplatňovat námitky proti jednotlivým záznamům bodů. Podstatné je, že pokud je celkový stav bodů nižší než 12, nedochází k bezprostřednímu zásahu do veřejných práv dotčené osoby, a není tudíž třeba námitkám přiznávat účinek v podobě přerušení běhu výše uvedených lhůt. K zásahu do práv dochází až dosažením 12 bodů, jehož důsledkem je pro řidiče ex lege ztráta řidičského oprávnění. Jedná se o zásah poměrně citelný, jelikož právo řídit motorové vozidlo je velmi užitečné pro běžný život a výkon povolání (jak uvádí i Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii, stížnost č. 27812/95, Reports 1998-VII, dále srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2015, čj. 6 As 114/2014-55). V zájmu zachování tohoto práva řidiči, který o řidičské oprávnění ze zákona přichází a současně napadá záznam bodů, stanoví § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu přerušení lhůty pro pozbytí řidičského oprávnění. Pokud by totiž bylo následně v řízení o námitkách zjištěno pochybení v provedení záznamu bodů, nemohla by samotná ex post provedená oprava již zhojit újmu držitele, který by v případě nepřerušení běhu lhůty nemohl po dobu řízení o námitkách právo řídit motorové vozidlo vykonávat, ačkoliv k omezení tohoto práva by de facto neexistoval zákonný důvod. [20] Účelem právní úpravy § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu je tedy umožnit do doby pravomocného rozhodnutí o námitkách zachování řidičského oprávnění řidiči, který dosáhl 12 bodů, avšak má pochybnosti o tom, zda jeden nebo více záznamů bodů bylo provedeno v souladu s podkladem pro záznam, příp. zda počet připsaných bodů odpovídá bodovému ohodnocení přestupku, který byl jeho podkladem (jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2009, čj. 9 As 96/2008-44, správní orgán je v řízení o námitkách oprávněn zkoumat pouze to, zda existuje způsobilý podklad pro záznam, zda záznam v registru řidičů byl proveden zcela v souladu s tímto způsobilým podkladem a zda počet připsaných bodů odpovídá v příloze k zákonu o silničním provozu obsaženému bodovému hodnocení jednání). S ohledem na výše uvedené není možné přijmout závěr, že účinky přerušení lhůty pro pozbytí řidičského oprávnění má pouze včasné podání námitek proti poslednímu ze záznamů, jimiž bylo dosaženo 12 bodů. Neobstojí ani poukaz městského soudu na to, že záznamy předcházející poslednímu záznamu nemají bezprostředně za následek pozbytí řidičského oprávnění. Takový následek mají pouze společně všechny záznamy, které tvoří součet 12 bodů. O tom, že řidič dosáhl 12 bodů, se přitom bez pochybností dozví až z oznámení podle § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. V tomto případě je třeba při včasném podání námitek proti záznamu, který má dotčená osoba skutečně v úmyslu napadnout, zachovat účinky § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu. Nemá žádný smysl nutit ji napadat také záznam, který sama považuje za správný, a to pouze proto, že jde o poslední ze záznamů, kterými bylo dosaženo 12 bodů. Lze tedy uzavřít, že „provedeným záznamem, kterým bylo dosaženo celkového počtu 12 bodů“, je ve smyslu § 123f odst. 4 zákona o silničním provozu každý ze záznamů, kterými bylo v součtu dosaženo 12 bodů. Včasné podání námitek proti kterémukoliv z těchto záznamů má za následek přerušení běhu lhůt stanovených v § 123c odst. 3 zákona o silničním provozu. Městský soud uvedenou právní otázku neposoudil správně a napadený rozsudek je z tohoto důvodu nezákonný. [21] Stěžovatelka dále uvádí, že námitky uplatnila proti všem záznamům, a nikoliv proti všem záznamům s výjimkou posledního záznamu, jak se domnívá žalovaný i městský soud. I když to s ohledem na výše uvedené nemá pro věc zásadní význam, i v tomto ohledu lze dát stěžovatelce za pravdu. Každé podání je třeba hodnotit podle jeho skutečného obsahu, ze samotného nadpisu nelze usuzovat, že by námitky směřovaly proti všem záznamům, pokud z obsahu námitek vyplývá něco jiného. S městským soudem lze souhlasit, že stěžovatelka namítá, že si nebyla vědoma přestupků pod body 2.–6. a že tyto přestupky ještě ke dni 22. 1. 2014 nebyly v evidenci vedeny. Tyto námitky se tudíž nevztahují k poslednímu z přestupků, jimiž bylo dosaženo 12 bodů. Stěžovatelka však dále též namítala, že za jednotlivé přestupky je v evidenci uveden chybný počet bodů. Toto tvrzení se již neomezovalo pouze na přestupky, jichž si nebyla vědoma, ale na všechny přestupky vedené v evidenci. [22] Co se týče rozhodnutí Ministerstva dopravy, které o námitkách proti záznamu bodů rozhodlo jako odvolací orgán rozhodnutím ze dne 10. 10. 2014, jež stěžovatelka zaslala městskému soudu dle vlastního vyjádření jako jeden z podpůrných podkladů, je třeba upozornit, že meritorní rozhodnutí o námitkách nebylo předmětem řízení před městským soudem. Argumentace v uvedeném rozhodnutí je nadto v podstatě identická s argumenty stěžovatelky, které městský soud v napadeném rozsudku vypořádal. Napadený rozsudek tedy nelze hodnotit jako nepřezkoumatelný z namítaných důvodů.

decision_1176.txt

k § 54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služebním poměru“) Službu přesčas lze příslušníkům Vězeňské služby ČR dle § 54 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, (tedy v důležitém zájmu služby) nařídit pouze ve výjimečných a mimořádných případech. Konkrétně se jedná o situace, které není možné běžně předvídat při rozvržení doby služby na jednotlivé směny, tedy např. náhlé onemocnění příslušníka. Je přitom na správním orgánu, aby jednoznačným a nezpochybnitelným způsobem prokázal, že služba přesčas není z jeho strany využívána k jiným účelům a za jiných podmínek, nežli připouští právní úprava. (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2015, čj. 1 As 183/2015-63) Prejudikatura: č. 764/2006 Sb. NSS, č. 2823/2013 Sb. NSS a č. 2900/2013 Sb. NSS. Věc: Ppor. Jiří B. a další proti Generálnímu řediteli Vězeňské služby České republiky o službu přesčas, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobci podali dne 10. 9. 2013 žádost o zpětné proplacení přesčasových hodin, které odsloužili v letech 2010 až 2013 jako dozorci oddělení výkonu vazby a trestu nebo strážního oddělení vězeňské stráže ve Věznici Plzeň. Jednalo se o hodiny, které žalobci odpracovali nad rámec základní doby služby a jež nebyly žalobcům proplaceny do limitu 150 hodin v kalendářním roce. Ředitel Věznice Plzeň (správní orgán I. stupně) tuto žádost zamítl s tím, že proplacení uvedených přesčasových hodin by bylo v rozporu s § 112 odst. 2 zákona o služebním poměru, podle něhož je příslušníkovi stanoven služební příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce. Přesčasy byly nařízeny v souladu s § 54 tohoto zákona, tedy na základě důležitého zájmu služby, kterým je plnění úkolů Vězeňské služby ČR. Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podali žalobci odvolání, ve kterém uvedli, že zásadně nesouhlasí s praxí používání pojmu důležitý zájem služby, který správní orgán ztotožňoval s nedostatkem příslušníků. Podle žalobců se jedná o systémovou vadu Vězeňské služby ČR, jejíž počátek lze shledat již v roce 2007, kdy došlo k úpravě pracovní doby příslušníků na 37,5 hodiny týdně, aniž by v této souvislosti došlo k navýšení počtů příslušníků. Byl tak zcela záměrně poddimenzován počet systemizace příslušníků všech vazebních věznic Vězeňské služby ČR, vyjma Generálního ředitelství Vězeňské služby, s cílem uspořit finanční prostředky nižším počtem služebních míst, a tedy plánovitým nařizováním přesčasových hodin s odůvodněním dle § 54 zákona o služebním poměru. Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 3. 2014 odvolání žalobců zamítl jako nedůvodné. Uvedl, že zákonodárce měl pod pojmem důležitý zájem služby ve smyslu § 54 zákona o služebním poměru na mysli bezproblémové zajištění běžného výkonu služby bezpečnostního sboru, v případě Vězeňské služby ČR pak bezproblémové zajištění výkonu vazby a výkonu trestu odnětí svobody. Na daný případ dle žalovaného nelze použít soudní judikaturu vztahující se na přesčasy příslušníků Policie ČR, neboť se jednalo o jiný případ – soudy zde konstatovaly výrazně poddimenzovaný počet systemizovaných služebních míst. V nyní posuzovaném případě však jde o operativní zajišťování výkonu služby příslušníků Věznice Plzeň zařazených v režimu přímého výkonu služby na úseku zajištění výkonu vazby a výkonu trestu odnětí svobody, což jsou činnosti nepřetržité, resp. směnné, u nichž nelze připustit žádné výpadky či omezení. Služby přesčas je využíváno v případě náhlého onemocnění příslušníků, čerpání služebního volna, nečekaného ošetřování člena rodiny, služebního školení, výkonu veřejných funkcí, dárcovství krve apod. Nelze proto hovořit o dlouhodobém nebo trvalém plánování práce přesčas v řádu měsíců, nebo i let, jak tomu bylo u příslušníků Policie ČR v žalobci namítaných rozsudcích správních soudů. Žalobci podali proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Plzni. Ten svým rozhodnutím ze dne 18. 6. 2015, čj. 57 A22/2014-211, rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Krajský soud dal žalobcům za pravdu, že žalovaný nesprávně vykládá pojem důležitý zájem služby dle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Upozornil, že platná právní úprava umožňuje nařídit službu přesčas za splnění následujících podmínek: 1. důležitý zájem služby a z toho vyplývající předpoklad výjimečnosti nařizované služby přesčas, 2. odůvodnění přijetí tohoto opatření a 3. maximální rozsah 150 hodin v kalendářním roce (popř. vyhlášení krizového stavu nebo jiné výjimečné případy ve veřejném zájmu). Těmito podmínkami je dán předpoklad výjimečnosti a mimořádnosti nařízení služby přesčas. Výjimečnost a mimořádnost služeb přesčas a důležitý zájem služby pak nelze spatřovat v možném nedostatečném personálním obsazení. Podle soudu nemohou být určující argumenty žalovaného, že je vázán vládou taxativně stanoveným počtem systemizovaných služebních míst příslušníků, jakož i taxativně stanoveným objemem prostředků určených státním rozpočtem na služební příjmy těchto příslušníků. Byť žalovaný nemůže příslušné rozhodnutí vlády ovlivnit či jakkoliv změnit, nemůže být tento systémový problém řešen porušováním zákona o služebním poměru způsobem, že při nedostatečném personálním obsazení věznic se bude u jednotlivých příslušníků „automaticky“ kalkulovat s rozsahem 150 hodin služeb přesčas. Obsah předloženého spisového materiálu nenasvědčuje tomu, že se jednalo pouze o operativní zajišťování výkonu služby příslušníků Věznice Plzeň. Soud nad rámec poznamenal, že s výkonem přesčasových služeb v rozsahu 150 hodin bylo bez dalšího u jednotlivých příslušníků dopředu počítáno a plánováno. Jejich smyslem tak nebylo kompenzovat vznik neočekávaných a mimořádných situací, ale zajišťovat samotný přímý výkon služby z důvodu personálního nedostatku osob a počtu systemizovaných míst. Svou argumentaci podpořil krajský soud také citací komentářové literatury. Dále upozornil, že § 112 odst. 2 zákona o služebním poměru je možno aplikovat, pouze pokud je služba přesčas nařízena v souladu se zákonem (s § 54 odst. 1 tohoto zákona). Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž mj. specifikoval, že předmětem sporu je skutečnost, zda žalobci mají nárok na úhradu poměrné části služebního příjmu připadající na každou hodinu služby přesčas za období let 2010 až 2013. Předmětem sporu tak není a ani nemůže být skutečnost, zda byly přesčasové služby nařizovány v souladu se zákonem, a to právě z důvodu, že zákon zde vylučuje možnost řízení ve věcech služebního poměru a současně nepřipouští jiný typ řízení. Správní orgán I. stupně postupoval jako nalézací orgán v souladu s platnou právní úpravou. Žalobci naprosto obraceli smysl informace týkající se mzdových prostředků, jež byla v rozhodnutí uvedena pouze pro dokreslení situace. Z obou textů napadených rozhodnutí totiž nevyplývalo, že by se mělo jednat o příčinu nařizování přesčasových služeb. Žalobci také účelově obrátili tvrzení, neboť z jejich výpovědí nevyplývalo, že by jim byl tvrzený postup přikazován. Tyto svědecké výpovědi navíc nebyly provedeny v souladu se zákonem, neboť se jednalo spíše o výslech, a namísto úřední osoby kladl otázky zástupce žalobců, navíc šlo o zavádějící otázky. Stěžovatel rozporuje závěr žalobců, že jakékoliv nařizování služeb přesčas je nezákonné, neboť jím dochází k porušování zákona. Z výpovědí svědků vyplývalo, že denní rozkazy jsou vydávány zpravidla den předem, na víkendy a svátky poslední pracovní den před víkendem či svátkem. To, že je příslušník velen do služby v režimu § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru, se dozvídá ústně. Ani provedením důkazů směnovými výkazy není možné dojít k závěru, že by bylo dáno volné působení vedoucích pracovníků. Stěžovatel též upozornil, že v případě vězeňské služby se jedná o jinou situaci nežli v případě Policie ČR, kterou zmiňuje komentář k zákonu o služebním poměru. Nařizováním služeb přesčas zde totiž není řešen nedostatek příslušníků velených na jednotlivá strážní a dozorčí pracoviště. K samotnému nařízení služby přesčas stěžovatel uvedl, že žalobci sami potvrdili, že přesčasové hodiny byly ve všech případech nařizovány rozkazem vedoucího oddělení. Žádný z žalobců přitom postupem dle § 46 odst. 2 zákona o služebním poměru neupozornil vedoucího příslušníka, že jeho rozkaz odporuje právním předpisům. Po celé období, po které žalobci nárok uplatňují, nebyl jediný rozkaz vydán písemně, neboť v žádném jednotlivém případě nedošlo k tomu, že by některý z žalobců požádal o písemné vydání rozkazu. Veškeré ústní rozkazy byly ze strany všech žalobců v plném rozsahu akceptovány, a proto nyní nelze namítat jejich nezákonnost. Zákon navíc přezkum rozkazu, kterým se nařizuje přesčasová služba, nepřipouští. Jedna z dalších kasačních námitek směřovala proti nesprávnému posouzení právní otázky soudem spočívající ve výkladu pojmu důležitý zájem služby. Stěžovatel zdůraznil specifičnost služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů, kterou Nejvyšší správní soud nastínil např. v rozsudcích ze dne 23. 3. 2011, čj. 3 Ads 10/2011-77, nebo ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS. Soud se podle stěžovatele nedostatečně vypořádal se skutečností, že službu přesčas lze nařídit dle § 54 zákona o služebním poměru nejen v důležitém zájmu služby, nýbrž také ve veřejném zájmu. Žalobci ve svém vyjádření mj. uvedli, že stěžovateli zjevně uniká posloupnost požadovaných nároků, a to v okamžiku, kdy směnové výkazy by měly být též součástí správního spisu, a z těchto listin není možno vydedukovat, kdy každý jednotlivý pracovník v jednotlivé dny pracoval práci přesčas a kdy vykonával řádnou službu dle rozpisu směn. K vyrovnání odpracovaných hodin docházelo na základě tzv. srovnávacího období. Dle rozhodnutí odpovědného funkcionáře došlo po několika měsících k součtu odpracovaných hodin a v porovnání s fondem pracovní doby hodiny odpracované nad rámec stanovených hodin byly zcela záměrně převedeny do rámce § 54 zákona o služebním poměru. Žádný žalobce tak neměl do poslední chvíle povědomí, až do tohoto srovnávacího období, kdy pracuje v řádné pracovní době a kdy koná práci dle § 54. V souvislosti s jednotlivými rozkazy vedoucích příslušných oddělení žalobci uvedli, že ty byly jako důkaz správním orgánem odmítnuty. Zjevně tak nebyla pochopena problematika plánování a chodu Věznice Plzeň. Stěžovatel opomenul, že každým příslušným vedoucím oddělení je vydáván denní rozkaz vedoucího oddělení s rozpisem strážních a dozorčích stanovišť, na něž jsou veleni jednotliví příslušníci, tedy i žalobci. Ten se vydává s předstihem 4 až 5 dnů. Stěžovatel na jednu stranu tvrdil, že denní rozkazy nebyly pro objemnost do správního spisu zařazeny a jako důkaz byly odmítnuty, na druhou stranu uvedl, že nejsou vystavovány. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Z ODŮVODNĚNÍ: V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem (...) V.B Posouzení souladu nařizování služeb přesčas s § 54 zákona o služebním poměru [32] Jádro kasační argumentace směřuje proti závěru soudu, že žalobcům byly nařizovány služby přesčas v rozporu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Stěžovatel se navíc domnívá, že předmětem sporu je pouze otázka nároku na proplacení poměrné části služebního příjmu, nikoliv otázka zákonnosti nařizování přesčasových hodin. [33] Podle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru „[p]říslušníkovi lze v důležitém zájmu služby nařídit výkon služby přesčas nejvýše v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce“. Odstavec 2 tohoto ustanovení uvádí: „Jestliže bude vyhlášen krizový stav podle zvláštního právního předpisu nebo ve výjimečných případech ve veřejném zájmu, lze příslušníkovi nařídit po dobu krizového stavu anebo po nezbytnou dobu ve veřejném zájmu službu přesčas i nad rozsah stanovený v odstavci 1.“ [34] Podle § 112 odst. 2 zákona o služebním poměru „[p]říslušníkovi je stanoven služební příjem s přihlédnutím k případné službě přesčas v rozsahu 150 hodin v kalendářním roce“. [35] Ustanovení § 125 odst. 1 zákona o služebním poměru uvádí: „Příslušník má nárok na náhradní volno za každou hodinu služby přesčas nad 150 hodin v kalendářním roce. Neposkytne-li bezpečnostní sbor příslušníkovi náhradní volno v době 3 kalendářních měsíců po výkonu služby přesčas nebo v jinak dohodnuté době, má nárok na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku, který připadá na každou tuto hodinu služby bez služby přesčas v kalendářním měsíci, v němž službu koná.“ [36] Z uvedené právní úpravy je zřejmé, že podle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru může být služba přesčas v maximálním rozsahu 150 hodin v kalendářním roce (mimo případy krizového stavu nebo výjimečné případy ve veřejném zájmu dle § 54 odst. 2, kdy lze nařídit službu přesčas i nad rámec tohoto limitu) nařízena pouze v důležitém zájmu služby. V takovém případě nedochází k navýšení služebního příjmu, neboť při jeho stanovení je již s případnými přesčasovými hodinami počítáno (§ 112 odst. 2 zákona o služebním poměru). Pokud však přesčasové hodiny uvedený limit přesáhnou, má příslušník nárok buď na náhradní volno, nebo na poměrnou část příslušného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku. Na základě analogické aplikace § 125 odst. 1 zákona o služebním poměru má příslušník nárok na náhradní volno, nebo na poměrnou část přiznaného základního tarifu, osobního příplatku a zvláštního příplatku i za každou vykonanou hodinu služby přesčas do limitu 150 hodin v kalendářním roce, která byla nařízena v rozporu se zákonem (tento závěr dovodil Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 23. 5. 2013, čj. 4 Ads 11/2013-41, č. 2900/2013 Sb. NSS). [37] Otázka (ne)vyhovění nároku žalobců na proplacení poměrné části služebního příjmu je tedy závislá právě na zodpovězení otázky, zda jim byly přesčasové hodiny nařízeny v souladu se zákonem. Sám správní orgán I. stupně ve svém rozhodnutí uvedl, že žalobcům tento nárok nepřísluší z důvodu, že přesčasové hodiny jim byly nařízeny v souladu s § 54 zákona o služebním poměru. Bylo tedy namístě, aby odvolací orgán a následně v rámci soudního přezkumu také krajský soud posoudily, zda tyto přesčasy byly skutečně nařízeny v souladu se zákonem, a je tak správný závěr správního orgánu o nevyhovění nároku žalobců. Není přitom rozhodné, že proti samotnému rozkazu o nařízení služby přesčas se nevede řízení ve věcech služebního poměru. Námitka stěžovatele, že předmětem řízení není posouzení souladu nařizování služeb přesčas se zákonem, proto není důvodná. [38] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem v tom, že z § 54 zákona o služebním poměru lze dovodit následující podmínky využití institutu služby přesčas: 1. důležitý zájem služby a z toho vyplývající předpoklad výjimečnosti služby přesčas, 2. odůvodnění přijetí tohoto opatření a 3. maximální rozsah 150 hodin v kalendářním roce, popř. vyhlášení krizového stavu nebo jiné výjimečné případy ve veřejném zájmu (viz také rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20. 8. 2010, čj. 10 A34/2010-28). Důležitým zájmem služby se dle § 201 tohoto zákona rozumí „zájem bezpečnostního sboru na včasném a kvalitním plnění úkolů bezpečnostního sboru“. [39] Z judikatury zdejšího soudu vyplývá, že služba přesčas dle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru představuje výjimečné opatření, které umožňuje nařídit výkon služby nad rámec základní doby služby (která je dle § 52 odst. 1 zákona o služebním poměru 37,5 hodin týdně). Služební zákon tedy nepojímá službu přesčas jako další fond služební doby, z něhož je možné libovolně čerpat do limitu 150 hodin v kalendářním roce. Službu přesčas lze nařídit pouze v důležitém zájmu služby, který je dán jen ve výjimečných případech. Konkrétně se jedná o situace, jež nebylo možné předvídat při rozvržení doby služby na jednotlivé směny podle § 53 zákona o služebním poměru, jako například momentální indispozice nebo absence některého z příslušníků ze zdravotních či jiných důvodů nebo předem neočekávaný úkol bezpečnostního sboru, který může být náležitě splněn jen příslušníkem s požadovanou kvalifikací mimo rámec jeho naplánované směny. Důležitý zájem služby však nelze shledat v dlouhodobém až trvalém nedostatku příslušníků. Není tak možné připustit, aby tento personální nedostatek byl nahrazován zvýšenými nároky na stávající příslušníky nařizováním služeb přesčas s odkazem na důležitý zájem služby. [40] Je přitom na správním orgánu, aby jednoznačným, průkazným a nezpochybnitelným způsobem prokázal, že služba přesčas není z jeho strany využívána k jiným účelům a za jiných podmínek, nežli připouští právní úprava, tj. v souladu s důležitým zájmem služby. Proto je nezbytné, aby vedoucí příslušník u každé služby přesčas uvedl konkrétní důvod, proč ji nařídil. Měl by tak důvod nařízení služby přesčas alespoň rámcově vymezit a vyhotovit o tomto důvodu stručný písemný záznam, např. v knize služeb. Jestliže to vedoucí služebník neučiní a důvod služby přesčas nelze spolehlivě dovodit ani ze spisového materiálu, není možno posoudit, zda byla služba nařízena v souladu se zákonem (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 9. 2012, čj. 6 Ads 151/2011-126, č. 2823/2013 Sb. NSS, či výše uváděný rozsudek čj. 4 Ads 11/2013-41). [41] V posuzované věci je předmětem sporu otázka, jestli byly přesčasové služby do limitu 150 hodin v kalendářním roce ve sledovaném období nařizovány žalobcům v souladu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru, resp. zda byl tento soulad dostatečným způsobem ze strany správních orgánů prokázán. Mezi účastníky řízení je zejména sporné, zda byly tyto přesčasové hodiny nařizovány v důležitém zájmu služby, jak uvedené zákonné ustanovení vyžaduje. V případě záporného zodpovězení této otázky by totiž bylo nutné na základě výše uvedeného dojít k závěru, že žalobci měli nárok na náhradní volno nebo na proplacení poměrné části služebního příjmu v souladu s § 125 odst. 1 zákona o služebním poměru. [42] Správní orgány vyložily pojem důležitý zájem služby tak, že jde o bezproblémové zajištění běžného výkonu služby bezpečnostního sboru, v případě vězeňské služby pak bezproblémové zajištění výkonu vazby a výkonu odnětí svobody. Konkrétně se podle stěžovatele jedná o zajištění přímého výkonu služby, tedy činností, které jsou zpravidla vykonávány ve směnném nebo nepřetržitém režimu služby. Stěžovatel v kasační stížnosti popírá, že by služby přesčas byly nařizovány z důvodu nedostatečného personálního obsazení a nedostatku finančních prostředků. Naopak uvádí, že služby přesčas byly nařizovány pouze operativně v případech náhlého onemocnění příslušníků, čerpání služebního volna, nečekaného ošetřování člena rodiny, služebního školení, výkonu veřejných funkcí, dárcovství krve apod. Tyto důvody lze podle něj považovat za důležitý zájem služby, resp. i veřejný zájem dle § 54 odst. 2 zákona o služebním poměru. [43] S uvedeným konstatováním správních orgánů se Nejvyšší správní soud neztotožnil, neboť správní orgány pouze tvrdily, že přesčasové hodiny byly nařizovány jen operativně v naléhavých případech dle § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru, ničím konkrétním to však neprokázaly. Odůvodnění napadených rozhodnutí, provedené dokazování i praxe správních orgánů při nařizování služeb přesčas naopak svědčí spíše o skutečnosti, že přesčasové hodiny byly nařizovány za účelem pokrytí nepřetržitého výkonu služeb při jakémkoliv nedostatku počtu příslušníků. Ze spisového materiálu přitom není zjistitelné, o jaké důvody nedostatečného počtu příslušníků se jednalo, zda skutečně o tvrzené mimořádné a výjimečné situace, nebo o problém dlouhodobé „poddimenzovanosti“ služebních míst. [44] Správní orgány sice v odůvodnění svých rozhodnutí uvádí, že k nařizování přesčasových služeb docházelo pouze operativně, při výše zmiňovaných nenadálých skutečnostech, nicméně obě napadená rozhodnutí poukazují na skutečnost, že úkoly Vězeňské služby ČR musí být plněny a splněny s vládou taxativně stanoveným počtem služebních míst příslušníků a s vládou taxativně stanoveným objemem prostředků stanovených státním rozpočtem na příslušný rok na jejich služební příjmy. Konkrétně oba správní orgány v napadených rozhodnutích uvádí: „Dojde-li za tohoto právního stavu k personální situaci, kdy výkon služby nelze zajistit s počtem příslušníků, kteří jsou v daném okamžiku, resp. v daném období a v dané věznici vedoucím příslušníkům k dispozici, je třeba k zajištění plnění úkolů služby využít všech legislativních možností, na které zákon pamatuje a které připouští. Nařízení výkonu služby přesčas podle § 54 odst. 1 zákona mezi tyto zákonné možnosti nepochybně patří.“ Byť by uvedené bylo do textu rozhodnutí zařazeno pro dokreslení situace, jak uvádí stěžovatel, lze z toho dovodit, že nařizováním přesčasových služeb byl řešen také problém nedostatku služebních míst, resp. situace, kdy s aktuálním počtem příslušníků nebylo možno obsadit všechny služby tak, aby byl zajištěn její nepřetržitý výkon. Naopak nic konkrétního nenasvědčovalo tomu, že by se jednalo pouze o mimořádné situace. Navíc je třeba zopakovat, že nařízení služby přesčas v souladu s § 54 odst. 1, tedy z důvodu důležitého zájmu služby, není možné v případě předem obecně známých, právní úpravou předpokládaných situací, jako je např. čerpání služebního volna, dovolené či účast na školeních. S takovými důvody absence příslušníků totiž musí správní orgány dopředu počítat a nemohou tuto předem předvídatelnou absenci příslušníků pokrývat pomocí přesčasových služeb s odkazem na důležitý zájem služby. [45] Lze proto uzavřít, že odůvodnění napadených rozhodnutí služebních funkcionářů postrádá rozhodný důvod pro učiněný závěr o splnění podmínek pro nařizování služby přesčas žalobcům v rozsahu do 150 hodin v kalendářním roce. Z rozhodnutí není zjistitelné, kdy konkrétně došlo ke vzniku neočekávané situace způsobené např. momentální indispozicí či absencí některého z příslušníků a že následně na tuto neočekávaně vzniklou situaci byla žalobcům nařízena práce přesčas. Z toho důvodu nelze postavit najisto, zda ve vztahu k žalobci docházelo ze strany stěžovatele k nařizování služby přesčas v souladu s § 54 odst. 1 služebního zákona, a nelze tak ani argumentačně vyvrátit tvrzení žalobců, že k nařizování služby přesčas docházelo v rozporu se zákonem. [46] Také provedené dokazování, konkrétně výslechy svědků – mjr. Bc. Pavla K., vedoucího oddělení výkonu vazby a trestu (viz protokol o výslechu svědka ze dne 4. 11. 2013), a plk. Mgr. Václava C., 1. zástupce ředitele věznice (viz protokol o výslechu svědka ze dne 21. 10. 2013) – nevypovídají o tom, že by přesčasové služby byly vždy nařizovány v souladu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru. Z výpovědi mjr. Bc. K. vyplývá, že způsob vykazování služeb přesčas byl stejným způsobem dán v celé vězeňské službě, což je svědkovi známo z celorepublikových porad pořádaných odborem výkonu vazby a trestu pro zástupce pro dozorčí radu. Důvodem nedostatku příslušníků je podle názoru tohoto svědka nenaplněnost tabulkových míst dozorců v letech 2012 i 10 chybějících dozorců. Uvedená výpověď tak spíše svědčí o nařizování přesčasových služeb z důvodu dlouhodobějšího nedostatku příslušníků, který se neprojevuje pouze ve Věznici Plzeň, ale i v dalších složkách Vězeňské služby ČR. [47] Z výpovědí obou svědků dále vyplývá, že žalobcům byly služby přesčas nařizovány denními rozkazy většinou den předem; to, zda bude služba posouzena dle § 54 zákona o služebním poměru, se příslušník zpravidla dozvěděl ústně. Svědci však neuvedli, že by v ústním sdělení bylo žalobcům nařízení služby přesčas konkrétně zdůvodněno. Z písemně vydávaných denních rozkazů tak nebylo patrné, která služba je přesčasová. [48] Výslechy svědků tedy potvrdily tvrzení žalobců, že praxe nařizování služeb je taková, že příslušník se o tom, že šlo o přesčasovou službu, dozví až z hromadného směnového výkazu, kde je sice jako důvod přesčasu uveden „§ 54“, nicméně není zde obsaženo konkrétní odůvodnění nařízení tohoto přesčasu. Je tak zřejmé, že nařizované služby přesčas nebyly žalobcům nijak konkrétně zdůvodněny, a nelze tak zjistit pravé důvody jejich nařizování. [49] Stěžovatel brojil proti postupu žalobců, kteří – byť s nařizováním služeb přesčas nesouhlasili, protože měli za to, že je v rozporu se zákonem – veškeré ústní příkazy vedoucího pracovníka respektovali a nepožadovali, aby byly tyto rozkazy vydány písemně. Tento argument Nejvyšší správní soud nepovažuje za zcela logický, neboť sám stěžovatel potvrdil, že žalobcům byly služby nařizovány prostřednictvím písemných denních rozkazů, ze kterých ovšem nevyplývalo, jestli šlo o službu přesčas, či nikoliv. Není tak zcela zřejmé, kdy byly ústními rozkazy žalobcům sdělovány důvody přesčasových služeb, pokud konkrétní přehled o přesčasech žalobci získali až zpětně z hromadného výkazu odsloužených hodin. Bez ohledu na uvedené nesrovnalosti je ovšem třeba konstatovat, že skutečnost, že žalobci nepožadovali vydání rozkazu písemně, neznamená, že by dále proti postupu nařizování služeb přesčas nemohli brojit. Lhůta pro uplatnění peněžitých nároků ze služebního poměru na jednotlivá opětující se plnění činí dle § 207 odst. 2 zákona o služebním poměru 3 roky ode dne jejich splatnosti. Jestliže tedy žalobce uplatnil nárok z nezákonně nařízené služby přesčas během této promlčecí lhůty, nelze takovému postupu nic vytýkat (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013, čj. 6 Ads 16/2013-60). [50] V souvislosti s kasační námitkou, podle které se krajský soud dostatečně nevypořádal se skutečností, že službu přesčas lze nařídit také ve veřejném zájmu, Nejvyšší správní soud poznamenává, že krajský soud ve svém rozsudku výslovně uvedl, že službu přesčas lze podle § 54 odst. 2 zákona o služebním poměru nařídit i ve větším rozsahu nežli 150 hodin v kalendářním roce v případě vyhlášení krizového stavu nebo ve výjimečných případech veřejného zájmu. Jestliže krajský soud neshledal, že by stěžovatel dostatečně prokázal nařizování služeb přesčas v důležitém zájmu služby, jednoznačně z toho vyplývá, že nemohlo být prokázáno ani její nařizování ve výjimečných případech veřejného zájmu. Z textového i systematického výkladu zákona je totiž zřejmé, že v takových případech se bude jednat o ještě více mimořádné situace. Nadto Nejvyšší správní soud uvádí, že otázka nařizování služby přesčas ve veřejném zájmu nebyla předmětem sporu, a proto není pochybením krajského soudu, pokud se jí podrobněji nezabýval. [51] V souvislosti s výkladem pojmu důležitý zájem služby dále stěžovatel zdůraznil specifičnost služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který Nejvyšší správní soud nastínil např. v shora citovaném rozsudku čj. 3 Ads 10/2011-77 nebo v rozsudku ze dne 22. 9. 2005, čj. 6 As 26/2003-97, č. 764/2006 Sb. NSS. Stěžovatel však nijak nekonkretizoval, co ze specifické povahy služebního poměru příslušníků bezpečnostních sborů vyplývá pro výklad pojmu důležitý zájem služby. Nelze tak více než obecně konstatovat, že zdejší soud si je této specifičnosti vědom a výklad tohoto pojmu pojímá z hlediska uvedeného kontextu. [52] Nedůvodnou je také kasační námitka spočívající v tom, že judikatura týkající se proplácení služeb přesčas u Policie ČR není aplikovatelná na Vězeňskou službu ČR, neboť se jedná o odlišný bezpečnostní sbor, ve kterém se projevuje systémový problém „poddimenzovanosti“ služebních míst. Je samozřejmostí, že správní soudy při rozhodování plně zohlední aktuální situaci příslušného bezpečnostního sboru, nicméně pokud zde najde určité podobnosti, je namístě, aby aplikoval judikaturu týkající se jiného bezpečnostního sboru. Tak tomu bylo i v projednávané věci, kdy krajský soud dospěl k závěru, že správní orgány pomocí nařizování služeb přesčas spíše řešily problém nedostatku služebních míst než aktuální nutnost zajištění důležitého zájmu služby. Aplikoval proto judikatorní závěr, že nařizováním služeb přesčas dle § 54 zákona o služebním poměru nelze řešit systémový problém nedostatku příslušníků, přičemž soulad nařizování přesčasových služeb ze zákona musí prokázat stěžovatel. V dalším řízení tedy bude na stěžovateli, aby případně prokázal, že tomu tak nebylo. [53] Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že stěžovateli se nepodařilo prokázat, že služba přesčas byla žalobcům nařizována v souladu s § 54 odst. 1 zákona o služebním poměru v důležitém zájmu služby. Rozhodnutí správních orgánů tak nemají dostatečnou oporu ve spisovém materiálu. (...)

decision_1177.txt

k § 35 odst. 1 písm. c) a § 12 odst. 4 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění zákonů č. 59/2003 Sb. a č. 124/2008 Sb. k § 69 trestního zákona (č. 140/1961 Sb.)*) k § 105 trestního zákoníku (č. 40/2009 Sb.)**) Pravomocně odsouzený pachatel úmyslného trestného činu navržený na ustanovení mysliveckým hospodářem splňuje podmínku bezúhonnosti podle § 35 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 12 odst. 4 zákona č. 449/2001 Sb., o myslivosti, jestliže jeho odsouzení bylo zahlazeno podle § 69 trestního zákona z roku 1961, resp. podle § 105 trestního zákoníku z roku 2009. (Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2015, čj. 46 A 73/2013-37) Věc: a) Zemědělské družstvo Bavoryně a b) Josef M. proti Krajskému úřadu Středočeského kraje o neustanovení mysliveckého hospodáře. Žalobce a) podal u Městského úřadu Hořovice (správní orgán prvního stupně) žádost o ustavení žalobce b) mysliveckým hospodářem honitby. Správní orgán I. stupně si vyžádal opis z evidence Rejstříku trestů, v němž bylo vedeno odsouzení žalobce b) rozsudkem Okresního soudu v Berouně s poznámkou, že odsouzení bylo zahlazeno dne 23. 4. 1991. Rozhodnutím ze dne 6. 5. 2013 správní orgán I. stupně zamítl návrh na ustanovení žalobce b) mysliveckým hospodářem v honitbě. Rozhodnutí odůvodnil tím, že žalobce b) nesplňuje podmínku bezúhonnosti dle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti. Proti tomuto rozhodnutí podali žalobci odvolání, které žalovaný dne 16. 7. 2013 zamítl a potvrdil rozhodnutí I. stupně. V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný uvedl, že § 35 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 12 odst. 4 zákona o myslivosti nestanoví žádné časové omezení, po kterém by již spáchaný trestný čin nebyl zohledňován. Dále poukázal na § 35 odst. 2 zákona o myslivosti, podle kterého si k ověření bezúhonnosti vyžádá správní orgán opis z Rejstříku trestů, nikoliv pouze výpis. Pokud tedy opis z Rejstříku trestů obsahuje záznam, že dotyčná osoba spáchala úmyslný trestný čin, pak nemůže být ustanovena mysliveckým hospodářem, neboť nesplňuje podmínku bezúhonnosti. Proti rozhodnutí žalovaného brojili žalobci u Krajského soudu v Praze. Žalobci nesouhlasili s tím, že správní orgány zamítly návrh uživatele honitby na ustanovení žalobce b) mysliveckým hospodářem, protože nesplňuje podmínku bezúhonnosti. Správní orgány dle žalobců nesprávně dovodily, že mají-li právo při posuzování bezúhonnosti mysliveckého hospodáře vyžádat si dle § 35 odst. 2 zákona o myslivosti opis z jeho Rejstříku trestů, pak je tím myšleno uplatnění stejného pravidla při posuzování bezúhonnosti jako u myslivecké stráže dle § 12 odst. 5 citovaného zákona. Žalobci připomněli, že odsouzení žalobce b) bylo zahlazeno, proto se na něj ve smyslu § 106 trestního zákoníku z roku 2009 hledí, jako by odsouzen nebyl. K zahlazení v jeho případě došlo uplynutím doby, a jestliže nespáchal žádné přestupky na úseku myslivosti, je ve smyslu § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti osobou bezúhonnou. Pokud správní orgán I. stupně a žalovaný k zahlazení odsouzení nepřihlédli, překročili zákon, neboť na žalobce b) měli hledět jako na kandidáta bezúhonného ve smyslu § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti. Toto ustanovení přímo odkazuje na § 12 odst. 4 téhož zákona, vztahující se k podmínkám pro ustanovení myslivecké stráže. Přitom podmínky bezúhonnosti u myslivecké stráže jsou zpřísněny § 12 odst. 5 zákona o myslivosti, kde je pro mysliveckou stráž stanoveno, že k zahlazení odsouzení dle trestního zákona se nepřihlíží. Pokud by podle tohoto ustanovení mělo být postupováno i v případě mysliveckého hospodáře, zákon by tak stanovil. Žalobci také odkázali na důvodovou zprávu k novele zákona o myslivosti č. 59/2003 Sb., podle níž myslivecký hospodář není oproti myslivecké stráži veřejným činitelem, a proto je nesprávné, pokud by pro něj byla uplatňována stejná kritéria. Navíc Policie ČR provádí šetření zejména spolehlivosti a bezúhonnosti uchazečů o zbrojní průkaz ve smyslu zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, není dán důvod, aby byl myslivecký hospodář stejné proceduře podroben dvakrát. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný uvedl, že pro mysliveckého hospodáře platí stejná kritéria bezúhonnosti jako pro mysliveckou stráž a k zahlazení odsouzení se nepřihlíží, jak plyne ostatně i ze skutečnosti, že bezúhonnost se dokládá opisem z Rejstříku trestů, ve kterém jsou uváděna i zahlazená odsouzení. Krajský soud v Praze zrušil rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Z ODŮVODNĚNÍ: (...) Podle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti ve znění zákona č. 124/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů*), účinného od 1. 7. 2008, je mimo jiné předpokladem pro zastávání funkce mysliveckého hospodáře bezúhonnost osoby s odkazem na § 12 odst. 4 (jedná se o ustanovení, které se vztahuje k ustanovení myslivecké stráže a podle něhož „[z]a bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin nebo uznán vinným ze spáchání přestupku na úseku myslivosti nebo komu byla pravomocně uložena pokuta podle tohoto zákona“), s dovětkem, že „k uloženým pokutám za přestupky na úseku myslivosti a k pokutám za přestupky uložené podle tohoto zákona se nepřihlíží, pokud od právní moci rozhodnutí o jejich uložení uplynuly 2 roky“). Podle § 35 odst. 2 zákona o myslivosti „[o]rgán státní správy myslivosti, který rozhoduje o ustanovení mysliveckého hospodáře, si k ověření bezúhonnosti podle odstavce 1 písm. c) vyžádá podle zvláštního právního předpisu opis z evidence Rejstříku trestů“ (v elektronické podobě). „Ke splnění podmínky bezúhonnosti je také třeba předložení čestného prohlášení, jímž fyzická osoba prokáže, že na úseku myslivosti jí nebyla pravomocně uložena sankce za spáchání přestupku podle zákona [č. 200/1990 Sb.,] o přestupcích, ani jí nebyla pravomocně uložena pokuta podle tohoto zákona s tím, že k uloženým sankcím za přestupky na úseku myslivosti a k pokutám za přestupky uložené podle tohoto zákona se nepřihlíží, pokud od právní moci rozhodnutí o jejich uložení uplynuly 2 roky.“ Bezúhonnost jako podmínka pro ustanovení do funkce mysliveckého hospodáře je tedy definována odkazem na bezúhonnost stanovenou pro mysliveckou stráž. I pro ověření podmínky bezúhonnosti je správní orgán rozhodující o ustanovení myslivecké stráže oprávněn podle § 12 odst. 5 citovaného zákona vyžádat si opis z evidence Rejstříku trestů (rovněž v elektronické podobě). Přitom je v § 12 odst. 5 větě druhé citovaného zákona výslovně stanoveno, že „[p]ři posuzování bezúhonnosti se nepřihlíží k zahlazení odsouzení podle zvláštního zákona“ (s odkazem na § 69 trestního zákona z roku 1961). Pro úplnost soud uvádí, že bezúhonnost osoby je rovněž posuzována pro účely vydání loveckého lístku. Bezúhonnost podle § 47 odst. 3 písm. d) zákona o myslivosti je také definována s odkazem na § 12 odst. 4, ovšem s tím rozdílem, že podle § 47 odst. 4 zákona o myslivosti „[o]rgán státní správy myslivosti, který vydává lovecké lístky, si k ověření bezúhonnosti podle odstavce 3 písm. d) vyžádá podle zvláštního právního předpisu výpis z evidence Rejstříku trestů“. Dále je shodně jako v § 35 odst. 2 zákona o myslivosti stanoveno, že „[k]e splnění podmínky bezúhonnosti je také třeba předložení čestného prohlášení, jímž fyzická osoba prokáže, že na úseku myslivosti jí nebyla pravomocně uložena sankce za spáchání přestupku podle zákona o přestupcích ani jí nebyla pravomocně uložena pokuta podle tohoto zákona s tím, že k uloženým sankcím za přestupky na úseku myslivosti a k pokutám za přestupky uložené podle tohoto zákona se nepřihlíží, pokud od právní moci rozhodnutí o jejich uložení uplynuly 2 roky“. Předchozí právní úprava zákonných předpokladů pro ustanovení do funkce mysliveckého hospodáře účinná do 30. 6. 2008 byla poněkud odlišná. Zákonem č. 59/2003 Sb. byla s účinností od 28. 2. 2003 novelizována i ustanovení týkající se mysliveckého hospodáře. Nejenže bylo nově stanoveno, že k prokázání bezúhonnosti se dle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti předloží pouze výpis z evidence Rejstříku trestů (tedy nikoli opis, jako dosud dle § 12 odst. 5, ve spojení s § 35 odst. 6 zákona o myslivosti, ve znění účinném do 27. 2. 2003, a jako následně dle § 35 odst. 2 zákona o myslivosti, ve znění účinném od 1. 7. 2008), zároveň bylo v § 35 odst. 6 zákona o myslivosti zakotveno, že pro ustanovení mysliveckého hospodáře platí obdobně § 12 odst. 3, tedy nikoli i § 12 odst. 4 až 6, jako tomu bylo do 27. 2. 2003. K této novelizaci byla vydána právě ta důvodová zpráva, na kterou žalobce odkazuje a která hovořila o tom, že myslivecký hospodář není veřejným činitelem jako myslivecká stráž, a je proto nesprávné, aby byla uplatňována stejná kritéria při jejich výběru. Tento úmysl zákonodárce odlišit podmínky pro ustanovení do funkce mysliveckého hospodáře a do funkce myslivecké stráže již v důvodové zprávě k další novelizaci § 35 zákona o myslivosti vyjádřen nebyl. Důvodová zpráva k zákonu č. 124/2008 Sb., v části týkající se novelizace některých ustanovení zákona o myslivosti zmiňovala legislativně technickou úpravu (zjevně související s možností předávání žádostí i výstupů z evidence Rejstříků trestů v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový přístup) ve vztahu k novelizovaným § 35 a § 47 zákona o myslivosti, pouze zmínila povinnost orgánu rozhodujícího dle § 35 zákona o myslivosti vyžádat si opis z evidence Rejstříku trestů pro prověření bezúhonnosti ve vztahu k funkci mysliveckého hospodáře, zatímco pro posouzení podmínky bezúhonnosti pro vydání loveckého lístku hovořila o povinnosti vyžádat si výpis z evidence Rejstříku trestů. Ustanovení § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti (tedy včetně odkazu na § 12 odst. 4 téhož zákona) novelizací nikterak dotčeno nebylo. Podle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti je „[u]živatel honitby povinen navrhnout orgánu státní správy myslivosti ustanovení mysliveckého hospodáře. Předpokladem pro zastávání této funkce je, že navržená osoba je bezúhonná, (§ 12 odst. 4); k uloženým pokutám za přestupky na úseku myslivosti a k pokutám za přestupky uložené podle tohoto zákona se nepřihlíží, pokud od právní moci rozhodnutí o jejich uložení uplynuly 2 roky.“ Podle § 35 odst. 2 zákona o myslivosti „[o]rgán státní správy myslivosti, který rozhoduje o ustanovení mysliveckého hospodáře, si k ověření bezúhonnosti podle odstavce 1 písm. c) vyžádá podle zvláštního právního předpisu opis z evidence Rejstříku trestů“. Podle § 12 odst. 4 zákona o myslivosti „[z]a bezúhonného se podle tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin nebo uznán vinným ze spáchání přestupku na úseku myslivosti nebo komu byla pravomocně uložena pokuta podle tohoto zákona“. Z výše uvedeného je jasně patrné, že zákon o myslivosti se po novelizaci provedené zákonem č. 124/2008 Sb. stal v otázce bezúhonnosti mysliveckého hospodáře nekonzistentním, jelikož na jednu stranu obsahuje v § 35 odst. 1 písm. c) odkaz pouze na § 12 odst. 4 (a nikoli rovněž na § 12 odst. 5, který výslovně uvádí, že se k zahlazení odsouzení nepřihlíží), ale na stranu druhou nahradil požadavek na výpis z Rejstříku trestů požadavkem na opis z Rejstříku trestů, který se napříč právním řádem používá jen tehdy, je-li posuzována bezúhonnost bez ohledu na případné zahlazení odsouzení (jako např. u myslivecké stráže). V této souvislosti soud připomíná, že právě uvádění zahlazených odsouzení je informace, která především odlišuje opis z Rejstříku trestů od výpisu z něj. V projednávané věci se tak střetávají dvě interpretace této inkonzistence zákona. Žalobce zastává názor, že z pouhého nahrazení výpisu z Rejstříku trestů opisem nelze dovodit, že by se podmínka stanovená pro mysliveckou stráž v § 12 odst. 5 zákona o myslivosti nově vztahovala i na mysliveckého hospodáře přes absenci výslovného odkazu na toto ustanovení v § 35 téhož zákona. K tomu žalobce rovněž poukázal na skutečnost, že předmětná novela byla pouze technickou novelou vycházející ze změny zákona o Rejstříku trestů. Nahrazení výpisu opisem by tak z pohledu žalobce (byť takto výslovně neargumentuje) představovalo spíše nedopatření, ze kterého není možné vyvozovat dalekosáhlé závěry. Žalovaný naproti tomu opírá svou argumentaci právě o skutečnost, že se bezúhonnost nově dokládá opisem z Rejstříku trestů, který by nemělo smysl vyžadovat, pokud by se i nadále mělo přihlížet k zahlazení odsouzení. Soud po zvážení výše uvedené argumentace a legislativního vývoje právní úpravy zákona o myslivosti dospěl k závěru, že argumentace žalovaného neobstojí. Podle § 12 odst. 4 zákona o myslivosti, který skrze odkaz v § 35 odst. 1 písm. c) téhož zákona platí i pro mysliveckého hospodáře, se za bezúhonného podle tohoto zákona nepovažuje (mimo jiné) ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin. Podle § 70 odst. 1 trestního zákona z roku 1961 „[b]ylo-li odsouzení zahlazeno, hledí se na pachatele, jako by nebyl odsouzen“. Toto ustanovení představuje obecné pravidlo, které je nutné použít u všech ostatních právních předpisů požadujících bezúhonnost, leda by tyto předpisy výslovně stanovily jinak. V případě zákona o myslivosti tak výslovně stanoví § 12 odst. 5 u myslivecké stráže. Jedná se tedy o výjimku z obecného pravidla, která musí být (jako každá výjimka) vykládána restriktivně. V případě § 35 je v souvislosti s bezúhonností odkazováno pouze na § 12 odst. 4, a nikoliv rovněž na § 12 odst. 5, a tato skutečnost je pro soud rozhodující. Pokud by totiž zákonodárce měl v úmyslu vrátit úpravu bezúhonnosti mysliveckého hospodáře zpět před rok 2003, mohl tak nepochybně učinit např. tím, že by do § 35 odst. 1 písm. c) zákona o myslivosti doplnil vedle odkazu na § 12 odst. 4 rovněž odkaz na § 12 odst. 5 téhož zákona, což se však nestalo. Žalovaný dovozuje zpřísnění podmínky bezúhonnosti pouze z požadavku na opis z trestního rejstříku (§ 35 odst. 2 zákona o myslivosti), zavedeného novelizací zákona o myslivosti v roce 2008, což soud nepokládá za správné. Je nezbytné připomenout, že zákonem č. 124/2008 Sb. došlo primárně ke změně úpravy zákona o Rejstříku trestů, jejímž cílem bylo zjednodušení procesu získávání údajů z Rejstříku trestů, což ostatně výslovně deklaroval zástupce předkladatele, ministr spravedlnosti, při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně, když uvedl, že „[t]ato novela přináší sice drobnou, ale hodně důležitou skutečnost, kdy ve chvíli, kdy občan je účastníkem správního řízení a je povinen předložit výpis z Rejstříku trestů, dnes musí podstoupit ono martyrium a výpis z Rejstříku trestů získat, opatřit a pak jej předložit příslušnému správnímu orgánu. Naším cílem je, jak jsem řekl, vytvořit přívětivý Rejstřík trestů a toto odstranit. Do budoucnosti tak, pokud tuto novelu přijmeme, již občané nebudou muset žádat o výpis z Rejstříku trestů, aby jej opatřovali pro jiný správní orgán, pro jinou složku státu, ale Rejstřík trestů bude povinen sám zaslat výpis z Rejstříku trestů příslušnému správnímu orgánu na základě žádosti tohoto správního orgánu. Jinými slovy, chceme tím zkomfortnit vztah občan–stát a nenutit občana, aby do budoucnosti při správním řízení dokládal dokumenty, které si správní orgán sám může opatřit, protože si je opatřuje pouze od jiné organizační složky státu.“ Tomuto záměru pak odpovídala novelizace několika desítek zvláštních předpisů, která dala správním orgánům možnost a povinnost si příslušné výpisy či opisy opatřovat z vlastní iniciativy. V důvodové zprávě k návrhu zákona ani ve stenografických záznamech z jednání Poslanecké sněmovny nelze nalézt jedinou zmínku o tom, že by zákonodárce zamýšlel změnit (zpřísnit) podmínku bezúhonnosti pro myslivecké hospodáře (ve vztahu k zákonu o myslivosti se při projednávání návrhu diskuse nevedla – ostatně návrh byl projednáván pouze ve výboru ústavněprávním, a nikoliv např. ve výboru zemědělském, kam problematika myslivosti obecně spadá). Dovozování zpřísnění úpravy bezúhonnosti touto novelou tak postrádá dostatečnou oporu nejen v samotném textu zákona (jak bylo uvedeno výše), ale nemá ani žádné opory v okolnostech přijetí zákona č. 124/2008 Sb. Skutečnost, že zákonodárce stanovil pro mysliveckého hospodáře nově povinnost správního orgánu vyžádat si opis z Rejstříku trestů, je tak spíše nedopatřením, které však nebrání řádnému fungování zákona, jelikož i „běžnou“ bezúhonnost je z opisu z Rejstříku trestů možné zjistit. Vzhledem k výše uvedenému soud uzavírá, že pravomocně odsouzený pachatel úmyslného trestného činu navržený na ustanovení mysliveckým hospodářem splňuje podmínku bezúhonnosti podle § 35 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 12 odst. 4 zákona o myslivosti, jestliže jeho odsouzení bylo zahlazeno podle § 69 trestního zákona z roku 1961, resp. podle § 105 trestního zákoníku z roku 2009. Ustanovení § 12 odst. 5 věty druhé zákona o myslivosti se na mysliveckého hospodáře nevztahuje. Správní orgány obou stupňů tak v projednávané věci pochybily, když nezohlednily zahlazení odsouzení žalobce b), a jejich závěr, že žalobce b) nesplňuje podmínku bezúhonnosti, tak nemůže obstát. *) S účinností od 1. 1. 2010 nahrazen trestním zákoníkem z roku 2009. **) S účinností od 1. 6. 2015 změněn zákonem č. 86/2015 Sb. *) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky.

decision_1178.txt